UPRS Sklep III U 53/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-11

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

LOKALNA SAMOUPRAVA - UPRAVNI SPOR - URBANIZEM

sprememba namembnosti zemljišča - pobuda za spremembo namembnosti - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Pisna opredelitev občine do pobude predlagatelja po spremembi namenske rabe zemljišča ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Opredeljevanje občin do pobud za spremembo namenske rabe zemljišča je namreč le ena faza v postopku sprejemanja OPN in ne gre za odločanje o pravici ali obveznosti vlagatelja pobude.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Občinska uprava Občine Vipava (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je s sklepom o sprejemljivosti pobude glede spremembe in dopolnitve podrobne namenske rabe OPN Vipava, št. 3500-1/2013-348 (180) z dne 10. 7. 2018 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), odločila, da je pobuda tožnice za gradnjo stanovanjske hiše na parceli št. 108/5 k.o. A. nesprejemljiva in se ne vključi v nadaljnji postopek priprave prostorskega akta. V obrazložitvi odločitve je pojasnila, da predlagana širitev naselja ni skladna s 6. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Širitev naselja je treba prvenstveno usmerjati na zemljišča, ki so z vidika trajnostne rabe naravnih virov, ohranjanja najboljših kmetijskih zemljišč, ohranjanja narave in varstva kulturne dediščine manj pomembna in so funkcionalno povezana z obstoječim naseljem. Pobuda posega na območje najboljših kmetijskih zemljišč K 1, dejanske rabe 1000 njiva, z boniteto 59, kar je izključujoč kriterij.

2. Odločitev prvostopenjskega organa je po pritožbi tožnice potrdil Župan Občine Vipava (v nadaljevanju Župan) s sklepom št. 3500-1/2013-499 (180) z dne 15. 1. 2019, ki ga je naslovil kot "Odgovor na pritožbo" in s katerim je tožničino pritožbo zavrnil. V svoji odločitvi je navedel, da pobudnica v pritožbi ne navaja novih dejstev in dokazil za gradnjo enodružinske stanovanjske hiše na parc. št. 108/5 k.o. A.. Vse navedbe za zavrnitev njene pobude temeljijo na uradnih, javno dostopnih evidencah na spletni strani I-Občina Vipava. Širitev novih stavbnih površin na območju naselij je mogoča šele takrat, ko notranji razvoj ni več mogoč in so za to izkazane dejanske potrebe. Po tem, ko navede pravne podlage za zavrnitev pobude, nadaljuje, da je občina vse pobude, ki se nanašajo na širitev naselij zavrnila zato, ker iz bilance stavbnih zemljišč izhaja, da v Občini Vipava obstaja veliko neizkoriščenih objektov in nepozidanih stavbnih zemljišč (preko 16 ha), ki zahtevajo prenovo in notranji razvoj. Težnje po poselitvah na najboljša kmetijska zemljišča so zato nedopustne. V sklepu je Župan še navedel, da pritožba zoper sprejeto odločitev na organ lokalne skupnosti ni več mogoča, lahko pa tožnica izkoristi izredna pravna sredstva - upravni spor pri pristojnem sodišču v Novi Gorici.

3. Tožnica je zoper odločitev tožene stranke vložila tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, da izpodbijani akt Župana v zvezi z odločbo o pritožbi, naslovljen kot ''Odgovor na pritožbo'', odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka. Pobudo za spremembo namembnosti parc.št. 108/5 k.o. A. je vložila zato, ker se ta parcela nahaja znotraj poseljenega območja in je s treh strani obdana s stanovanjskimi stavbami (kar je razvidno iz fotografije na strani 2 in 7 izvedeniškega mnenja z dne 10. 1. 2018). Parcela se nahaja tik zraven javne ceste, do nje je speljan vodovod in je komunalno opremljena. Sprememba namembnosti parcele v zazidljivo bi tako zgolj zaokrožila obstoječe poseljeno območje. Parc. št. 108/5 k.o. A. je sicer uvrščena v območje najboljših kmetijskih zemljišč z boniteto 59, vendar je to posledica dejstva, da je bila predhodno del večje parcele, ki je bila nato razdeljena na severni in južni del. Predmet tega postopka je severni del (sedaj parc.št. 108/5). To parcelo je ocenila izvedenka kmetijske stroke B.B., ki je izdala mnenje, iz katerega izhaja, da ima parcela dejansko boniteto 48, kar pomeni, da ne izpolnjuje pogojev za uvrstitev v območje najboljših kmetijskih zemljišč. Izvedenka je med drugim ugotovila, da je kmetijsko izkoriščanje te parcele močno omejeno, saj zaradi bližine stanovanjskih stavb ni mogoče uporabljati fito sanitarnih sredstev, ki so nujna za sodobno kmetovanje oziroma izrabo zemljišča. Sedanja površina je večinoma kamenje, tako da za obdelavo ni primerna.

4. Nadalje navaja, da je na podlagi mnenja izvedenke dne 5. 2. 2019 pri MOP, GURS, Geodetski pisarni Ajdovščina vložila zahtevek za uvedbo postopka spremembe bonitete v katastru. Tožena stranka je bila s tem izvedeniškim mnenjem seznanjena, saj ga je tožnica priložila k vlogi za spremembo namembnosti sporne parcele iz kmetijskega v zazidljivo zemljišče. Navaja, da sta izpodbijani akt in sklep drugostopenjskega organa pomanjkljivo obrazložena, tako da izpodbijanega akta ni mogoče preizkusiti. Toženi stranki očita, da v občini nastajajo številne novogradnje, tudi na zemljiščih, ki so bila do nedavnega kmetijska zemljišča, zato je odločitev tožene stranke diskriminatorna, saj tožnico obravnava drugače kot ostale. Zaradi pomanjkljive obrazložitve pa tožnica tudi ni mogla argumentirano uveljavljati svojih ustavno zajamčenih pravic do enakega obravnavanja in do učinkovitega pravnega sredstva.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in jo pojasnjuje, sodišču pa predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Iz upravnega spisa in tožbe tožeče stranke izhaja, da je Župan Občine Vipava dne 18. 1. 2018 sprejel Sklep o začetku priprave sprememb in dopolnitev št. 6 Občinskega prostorskega načrta občine Vipava (v nadaljevanju Sklep), ki je bil dne 16. 1. 2018 objavljen v Uradnem listu RS, št. 5/2018. Sklep je bil sprejet na podlagi takrat veljavnega 46. člena ZPNačrt. Sedaj veljavni Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 61/2017 z dne 2. 11. 2017, in je stopil v veljavo z dnem 17. 11. 2017, uporablja pa se od 1. 6. 2018 dalje, je v 273. členu predhodnih in končnih določb določil, da se za postopke priprave prostorskih aktov na podlagi ZPNačrt, in sicer postopke priprave občinskega strateškega prostorskega akta, postopke priprave občinskega prostorskega načrta, postopke priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta ter postopke priprave regionalnega prostorskega načrta, ki so bili začeti pred začetkom uporabe ZUreP-2, dokončajo po ZPNačrt. Ker se je v konkretnem primeru postopek sprememb in dopolnitev občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN) pričel dne 26. 1. 2018 z objavo Sklepa v Uradnem listu RS, št. 5/2018, je podlaga za vodenje in odločanje v tem postopku ZPNačrt. Po določbi šestega odstavka 47. člena ZPNačrt se pri pripravi osnutka OPN upoštevajo tudi pobude po spremembi namenske rabe zemljišč, ki morajo biti utemeljene, občina pa jih upošteva le, kolikor izpolnjujejo pogoje glede skladnosti s cilji prostorskega razvoja občine, upoštevanje varstvene in varovalne omejitve v prostoru, ustreznost z vidika urbanističnih meril in možnost opremljanja zemljišč za gradnjo. Izpolnjevanje pogojev ugotavlja občina najmanj enkrat na dve leti, vlagateljem pobud pa izda pisno opredelitev glede njihove pobude.

8. Do vprašanja pobud po spremembi namenske rabe zemljišč se je Vrhovno sodišče RS že opredelilo v sklepu št. I Up 169/2013 z dne 4. 7. 2013, enako Upravno sodišče RS v sklepu št. I U 225/2014 z dne 7. 3. 2013. Vrhovno sodišče RS je presodilo, da pisna opredelitev občine do pobude predlagatelja po spremembi namenske rabe zemljišča ni upravni akt v smislu določb Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ta v 2. členu določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v upravni položaj tožnika. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drugi javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v obliki izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V skladu s 4. členom ZUS-1 v upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

9. V konkretnem primeru je prvostopenjski organ izpodbijani sklep izdal na podlagi 47. člena ZPNačrt. V izreku je navedel, da je tožničina pobuda nesprejemljiva in se je ne vključi v nadaljnji postopek priprave prostorskega akta. V zadevi je torej bistvena vsebina odločitve, to je opredelitev do pobude tožnice. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče RS, je opredeljevanje občin do pobud za spremembo namenske rabe zemljišča le ena faza v postopku sprejemanja OPN in ne gre za odločanje o pravici ali obveznosti vlagatelja pobude v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki upravno zadevo opredeljuje v 2. členu. Prvostopenjski organ je sicer svojo opredelitev do pobude tožnice sprejel v obliki sklepa, četudi bi to opredelitev lahko zgolj pojasnil z obvestilom oziroma dopisom, kar pa ni bistveno, saj v konkretnem primeru ne gre za odločanje o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi. S tem, ko je prvostopenjski organ svojo opredelitev sprejel v obliki sklepa ter tožnici zoper ta sklep dopustil tudi pritožbo na Župana, ni kršil določb postopka v njeno škodo tožnice. Iz enakega razloga tudi niso bile kršene določbe postopka v škodo tožnice s tem, ko je Župan kot drugostopenjski organ odločal o njeni pritožbi, kakor tudi ne s tem, ko je v pravnem pouku drugostopenjskega akta (po nepotrebnem) navedel, da ima tožnica možnost sprožiti postopek upravnega spora.

10. Tožnica je tožbo vložila na podlagi določbe 2. člena ZUS-1, iz razlogov po 1. in 2. točki prvega odstavka 27. člena tega zakona, v tožbi pa pavšalno uveljavlja tudi kršitev njenih ustavnih pravic, ki naj bi bila storjena z izdajo neobrazloženega upravnega akta. Sodišče ugotavlja, da se je tožena stranka z izpodbijanim sklepom, ki ni upravni akt, le opredelila do pobude tožnice za spremembo namenske rabe zemljišč. S tem pa ni bilo odločeno o upravni stvari, saj se ni odločalo o kakšni tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi in zato tudi ni bilo poseženo v njeno pravico do pravnega sredstva zaradi nepopolne obrazložitve, kot to zatrjuje.

11. Podana pa ni niti pavšalno zatrjevana kršitev pravice do enakosti pred zakonom. OPN kot splošni upravni akt sicer lahko posega v pravice lastnikov (npr. jo omejuje glede načina rabe), vendar pa OPN kot splošnega upravnega akta ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Določitev namembnosti za zemljišča ni pravica lastnika zemljišča, temveč je to odločitev države oziroma občine, ki mora pri planiranju prostorskega razvoja v čim večji meri zavarovati javni interes, to je rabo zemljišč v skladu z njihovimi naravnimi danostmi ter v skladu z drugimi predpisi s področja prostorskega načrtovanja. Tožnica v tožbi ne izpodbija ugotovitve, da iz uradnih evidenc izhaja, da je bilo zemljišče, za katerega predlaga spremembo namembnosti, v času odločanja uvrščeno v območje najboljših kmetijskih zemljišč K1, dejanske rabe 1100 njiva, z boniteto 59. Predlog za spremembo bonitetnega razreda te uvrstitve na odločitev zato ne more vplivati. Ne glede na to pa tožnica v tožbi kršitev neenakosti tudi sicer zatrjuje z navedbo, da je prišlo v drugih primerih do spremembe namembnosti gozdnih zemljišč v stavbna zemljišča in zato ti primeri niso primerljivi s predmetno zadevo. V posledici je zato zmotno stališče tožnice, ki meni, da so zatrjevane kršitve njenih ustavnih pravic podane z okoliščinami, na katere se sklicuje.

12. Na podlagi navedenega sodišče zaključuje, da izpodbijani sklep ni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu in je zato tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

13. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 47, 47/6

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.