UPRS Sodba II U 235/2019-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-02-23

Mojca Medved Ladinek (preds.), Violeta Tručl (poroč.), mag. Andreja Veselič

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - IZVRŠILNO PRAVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

dovolitev izvršbe - izvršba nedenarne obveznosti - inšpekcijski zavezanec upravljalec odlagališča - obvezno organiziranje službe varovanja - izpodbijani upravni akt - izvršilni naslov - izpodbijanje izvršilnega naslova

Na navedbe v tožbi, ki se ne nanašajo na izpodbijani upravni akt, temveč na sam izvršilni naslov, sodišče ni odgovorilo, saj sodišče odloči le o predmetu upravnega spora in ne more posegati na odločbe iz predhodnega upravnega postopka. Že v pritožbi zoper prvostopni upravni akt, izdan v izvršilnem upravnem postopku, pa ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe (izvršilnega naslova), ki se izvršuje (prvi odstavek 292. člena ZUP).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je upravni organ prve stopnje odločil, da je dne 31. 10. 2018 postala izvršljiva odločba Inšpektorata Republike Slovenije za notranje zadeve št. 061454/2018/3 (4-12) z dne 29. 8. 2018 in da se izvršba dovoljuje. V 2. točki izreka pa, da če zavezanec v roku 30 dni po vročitvi tega sklepa ne bo obvestil inšpektorata, da je izpolnil obveznosti iz 1. točke tega izreka, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 1.000,00 EUR in v 3. točki, da pritožba ne zadrži izvršbe sklepa.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bilo z odločbo, ki je postala izvršljiva, tožeči stranki odrejeno, da mora na območju gramoznice v ..., kjer so skladiščene izrabljene avtomobilske gume, ki so v posesti tožeče stranke kot pravne osebe, to je na zemljiščih s parc. št. 835/1, 838/1, 838/2, 839/1, 839/2 in 841/6, vse k.o. ..., organizirati varovanje pod pogoji in na način določen z zakonom, kot to določa prvi odstavek 5. člena Uredbe o obveznem organiziranju varovanja (v nadaljevanju Uredba) in da mora imeti za to območje izdelan načrt varovanja, ki vsebuje oceno stopnje tveganja, program varovanja in načrt fizičnega varovanja, kot to določa prvi odstavek 7. člena Uredbe. Upravni organ prve stopnje je ugotovil, da je bila odločba Inšpektorata RS za notranje zadeve št. 061-454/2018/3 (4-12) z dne 29. 8. 2018 tožeči stranki pravilno vročena dne 15. 9. 2018. Dne 12. 11. 2018 je inšpektorat prejel dopis z dne 9. 11. 2018, v katerem je tožeča stranka navedla, da bi morala za izpolnitev zahtev najprej skleniti novo služnostno pogodbo z Občino A., s katero bi ji dovolila vstop in gibanje na območju.

3. Upravni organ navaja, da je Vlada Republike Slovenije sprejela sklep št. 24200-3/2017/3 z dne 20. 4. 2017, s katerim je določila tožečo stranko kot zavezanko za obvezno organiziranje varovanja. Sklepa o prenehanju obveznega organiziranja varovanja pa ni sprejela. Odločba št. 061-454/2018/3 (4-12) z dne 29. 8. 2018 je postala pravnomočna dne 2. 10. 2018 in izvršljiva dne 31. 10. 2018. Upravni organ je ugotovil, da zavezanka ne spoštuje z odločbo odrejenih ukrepov, zato ji je na podlagi 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zagrozilo, da bo uporabljen prisilni ukrep v obliki denarne kazni, če ne bo ravnala po izvršljivi odločbi in opravila vseh naloženih obveznosti v 30 dnevnem roku.

4. Tožeča stranka se z odločitvijo upravnega organa ni strinjala, zato je vložila pritožbo, o kateri je odločil organ druge stopnje in jo kot neutemeljeno zavrnil. Iz obrazložitve izhaja, da se upravni organ druge stopnje strinja z odločitvijo in ugotovitvami upravnega organa prve stopnje ter da kršitev pravil postopka ni našel.

5. Zoper odločitvi upravnih organov je tožeča stranka vložila tožbo v upravnem sporu iz vseh pritožbenih razlogov. V njej navaja, da ni zavezanka po Uredbi v predmetnem postopku, saj stanje ni krivdno stanje tožeče stranke, ampak Republike Slovenije, ker je takšno stanje dovolila s tem, ko je dne 4. 12. 2006 izdala okoljevarstveno dovoljenje št. 35472-75/2006-8 za predelavo 15.000 ton izrabljenih pnevmatik na leto v mobilni napravi, med drugim na lokaciji gramozne jame v ... Navedenega dovoljenja ni razveljavila, ko je postalo jasno, da ni izvedljivo. Odločba zoper tožečo stranko je posledica nezakonitega ravnanja države. Tožena stranka se do teh pritožbenih navedb ni opredelila. Dne 12. 12. 2007 je Ministrstvo za okolje in prostor tožeči stranki izdalo gradbeno dovoljenje za sanacijo opuščene gramozne jame na zemljiščih parc. št. 838/1, 838/2, 839/1, 839/2 in 841/1, vse k.o. ... Gradbeno dovoljenje je bilo nato z odločbo Vlade RS št. 02100-7/2011/3 z dne 7. 7. 2011 odpravljeno. Dne 4. 12. 2006 je bilo tožeči stranki s strani Agencije RS za okolje izdano okoljevarstveno dovoljenje za predelavo odpadkov na premični napravi na območju gradbišča, ki se nahaja na zemljiških parcelah 834/2, 636/1, 832/2, 841/1, 839/1, 839/2, vse k.o. ..., za dobo petih let. Vse navedeno kaže na to, da ni moč govoriti o tožeči stranki kot zavezanki v predmetnem postopku. Poskus pridobitve novega gradbenega dovoljenja ni uspel tako na prvi kot na drugi stopnji upravnega odločanja, zato je dne 11. 7. 2012 odstopila od služnostne pogodbe, saj ni več izpolnjevala pogojev vezanih na gradbeno dovoljenje. Iz mnenja evropske komisije je mogoče povzeti, da država ne bi smela izdati dovoljenja tožeči stranki. Tožeča stranka ni imetnik odpadkov, niti ne more biti njihov imetnik po 3. členu Uredbe o odpadkih, saj je z odpravo dovoljenj prenehalo tudi služnostno razmerje med lastnikom zemljišča Občino A. ter tožečo stranko. Tožeča stranka nima dovoljenja gibati se ter posegati na zgoraj navedene parcelne številke, kjer naj bi uredila varovanje. Prav tako pa pristojne službe po navodilu Republike Slovenije že izvajajo odvoze gum. Tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi v celoti ugodi, izpodbijano odločbo odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka oziroma, da razveljavi odločbo in zadevo vrne v ponovno odločanje.

6. V odgovoru na tožbo tožena stranka ponavlja navedbe iz obrazložitev upravnih aktov in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Ker je bil nad tožečo stranko dne 16. 7. 2019 začet stečajni postopek je sodišče s sklepom opr. št. II U 235/2019-12 z dne 29. 8. 2019 stečajno upraviteljico pozvalo, da v roku 8 dni prevzame postopek. Stečajna upraviteljica je dne 16. 9. 2019 preko pooblaščene odvetniške pisarne sodišču sporočila, da prevzema predmetni postopek.

9. Med strankama ni sporno, da je Vlada RS izdala sklep št. 24200-3/2017/3 z dne 20. 4. 2017, s katerim je določila tožečo stranko za zavezanko za organiziranje varovanja območja gramoznice ... in da je Inšpektorat RS za notranje zadeve, zaradi neizpolnitve naložene obveznosti, nato izdal odločbo št. 061454/2018/3 (4-12) z dne 29. 8. 2018.

10. Izpodbijana odločba v tem upravnem sporu je odločba, s katero se ugotovi, da je odločba Inšpektorata Republike Slovenije za notranje zadeve št. 061454/2018/3 (4-12) z dne 29. 8. 2018 (izvršilni naslov) postala izvršljiva dne 31. 10. 2018, in da se izvršba dovoljuje, ter da se določi denarna kazen kot prisilno sredstvo v primeru neizpolnitve naložene obveznosti.

11. Sodišče ugotavlja, da tožeča stranka s tožbo vloženo v predmetnem upravnem sporu uveljavlja ugovore, ki se nanašajo na izvršilni naslov, to je odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za notranje zadeve št. 061454/2018/3 (4-12) z dne 29. 8. 2018, s katero so ji bile naložene obveznosti, ki jih mora izpolniti, ker jo je Vlada RS s sklepom št. 24200-3/2017/3 z dne 20. 4. 2017 določila kot zavezanko za obvezno organiziranje varovanja po Uredbi o obveznem organiziranju varovanja (2. člen Uredbe). To je storila na podlagi 69. člena Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju ZZasV-1)

, ki določa, da vlada na predlog ministrstva, pristojnega za posamezno področje, s sklepom določi gospodarsko družbo (zavezanca), ki mora organizirati varovanje, če ta uporablja ali hrani odpadke in druge ljudem in okolju nevarne snovi in naprave. Nadzor nad izvrševanjem določb ZZasV-1 opravlja inšpektorat ministrstva za notranje zadeve (prvi odstavek 73. člena ZZasV-1). Ker tožeča stranka v roku 12 mesecev od prejema sklepa Vlade RS (3. točka izreka sklepa) ni izpolnila vseh naloženih obveznosti in je s tem kršila določila Uredbe (prvi odstavek 7. člena

), je inšpektorat ministrstva za notranje zadeve na podlagi 13. člena

Uredbe in 73., 74. člena ZZasV-1 ter 1. alineje prvega odstavka 32. člena

Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) odredil ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti z odločbo št. 061454/2018/3 (4-12) z dne 29. 8. 2018. Ker tožeča stranka tudi po tej odločbi naloženih obveznosti v postavljenem roku ni izpolnila, je Inšpektorat Republike Slovenije za notranje zadeve sprejel izpodbijano odločbo, s katero je ugotovil izvršljivost izvršilnega naslova in na podlagi 298. člena ZUP tožeči stranki kot zavezancu zagrozil z denarno kaznijo.

12. Odločba, izdana v upravnem postopku, se izvrši, ko postane izvršljiva (prvi odstavek 282. člena ZUP), izvršba pa se opravi zato, da se izterja denarna terjatev ali izpolni nedenarna obveznost (284. člen ZUP). Odločba prve stopnje postane izvršljiva: ko se vroči stranki, če pritožba ni dovoljena; ko preteče rok za pritožbo, pa pritožba ni bila vložena; ko se vroči stranki, če pritožba ne zadrži izvršitve; ko se pravici do pritožbe odpovedo vse stranke; ali ko se stranki vroči odločba organa druge stopnje, s katero se pritožba zavrne, ali sklep, s katerim se pritožba zavrže (drugi odstavek 224. člena ZUP). Upravno izvršbo opravlja organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, če ni s posebnim predpisom za to določen kakšen drug organ (prvi odstavek 289. člena ZUP). Ta organ izda sklep o izvršbi po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca tako, da ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe, zoper tak sklep pa je dopustna pritožba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek 290. člena ZUP). Dovoljena je le pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo, z njo pa ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje (prvi odstavek 292. člena ZUP).

13. V obravnavanem primeru je izvršilni naslov, na podlagi katerega je upravni organ izdal izpodbijani sklep, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za notranje zadeve št. 061454/2018/3 (4-12) z dne 29. 8. 2018, ki je bila tožeči stranki pravilno vročena, točke izreka pa so postale izvršljive 30 oz. 45 dni po vročitvi. Tožeča stranka je zoper odločbo vložila pritožbo, ki pa jo je upravni organ druge stopnje zavrnil kot neutemeljeno. Z izpodbijano odločbo je bil tožeči stranki določen nov rok za izpolnitev naloženih obveznosti in zagrožena denarna kazen v primeru neizpolnitve. Taka odločitev tožene stranke je skladna z določbo 284. člena ZUP, po katerem se opravi izvršba odločbe, izdane v upravnem postopku zato, da se izpolni nedenarna obveznost. Izvršba se opravi zoper tistega, ki je dolžan izpolniti obveznost - zavezanca (prvi odstavek 286. člena ZUP). V obravnavanem primeru je to že na podlagi sklepa vlade RS št. 24200-3/2017/3 z dne 20. 4. 2017 tožeča stranka. Sklep o dovolitvi izvršbe odločbe, ki je bila izdana v upravni zadevi po uradni dolžnosti, mora organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izdati brez odlašanja, ko je takšna odločba postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno (drugi odstavek 290. člena ZUP). To je upravni organ storil z izdajo izpodbijanega sklepa dne 26. 11. 2018. V drugi točki izreka, pa je skladno z določbo drugega in tretjega odstavka 298. člena

tožeči stranki zagrozil z denarno kaznijo v višini 1.000,00 EUR, v primeru da obveznosti ne bo izpolnila prostovoljno.

14. Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen, sodišče pa tudi ni našlo procesnih kršitev. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pojasnil razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do pritožbenih navedb tožeče stranke.

15. Na navedbe v tožbi, ki se ne nanašajo na izpodbijani upravni akt, temveč na sam izvršilni naslov, sodišče ni odgovorilo, saj sodišče odloči le o predmetu upravnega spora in ne more posegati na odločbe iz predhodnega upravnega postopka.

Že v pritožbi zoper prvostopni upravni akt izdan v izvršilnem upravnem postopku, pa ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe (izvršilnega naslova), ki se izvršuje (prvi odstavek 292. člena ZUP).

16. Sodišče je v zadevi presojalo pravilno uporabo materialnega prava, za uporabo katerega relevantno dejansko stanje med strankama ni bilo sporno. V skladu s prvim odstavkom 59. člena Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je zato sodišče odločilo na seji.

17. Po obrazloženem je sodišče presodilo kot izhaja iz I. izreka te sodbe.

18. Glede stroškov postopka je sodišče odločilo na podlagi 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je sodišče tožbo tožeče stranke zavrnilo, tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka, zato je sodišče o tem odločilo kot izhaja iz II. izreka te sodbe.

Ki je veljal v času izdaje sklepa Vlade RS.

Ta določa, da mora zavezanec izdelati načrt varovanja, ki vsebuje: oceno stopnje tveganja, program varovanja in načrt fizičnega varovanja.

Ta določa, da mora izdelovalec načrta varovanja z zavezancem uskladiti vsebino. Da zavezanec potrdi načrt varovanja s podpisom in ga v skladu z notranjimi pravili sprejme kot notranji akt ter nato v 15 dneh od potrditve načrta obvesti ministrstvo.

Ta določa, da izvajanje te uredbe nadzoruje inšpektorat, pristojen za notranje zadeve in da mu morajo zavezanci omogočiti vpogled v načrt varovanja, postopke varovanja in varnostne ukrepe.

Ta določa, da kadar inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis oziroma drug akt, katerega izvajanje nadzoruje, ima pravico in dolžnost: odrediti ukrepe v skladu s tem zakonom ali drugim zakonom, katerega izvajanje nadzoruje inšpektor, za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti, v roku, ki ga sam določi...

(2) Organ, ki opravlja izvršbo, zagrozi najprej zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če stori zavezanec medtem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali če dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen s katero je organ zagrozil, takoj izterja, obenem pa mu določi organ nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo, višjo denarno kaznijo. (3) Prva denarna kazen, ki se izreče za prisilitev po prejšnjem odstavku tega člena, ne sme presegati 1.000 evrov. Vsaka poznejša denarna kazen za prisilitev je lahko znova izrečena do tega zneska.

Podobno naslovno sodišče v zadevah III U 199/2019 z dne 5. 9. 2019 in I U 1056/2015 z dne 14. 1. 2016.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 292, 292/1, 298

Zakon o zasebnem varovanju (2011) - ZZasV-1  - člen 69, 69/1, 69/1-1, 73, 73/1

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 32, 32/1, 32/1-1

Uredba o obveznem organiziranju varovanja (2012) - člen 5, 5/1, 13, 13/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.