UPRS Sodba I U 1490/2018-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-13

Andrej Kmecl (preds.), Irena Grm (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - nezahteven objekt - skladnost gradnje s prostorskim aktom

Razlaga, ki jo ponuja tožnica, namreč da naj bi določba 71. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Semič določala zgolj pogoje za širjenje kmetij na vinogradniška območja, sicer pa naj bi bila dovoljena gradnja nezahtevnih in enostavnih objektov v skladu z določbami 1.2 prvega odstavka 66. člena Odloka, glede na povedano nima podlage v Odloku. Bila pa bi tudi nelogična, saj bi za nosilce kmetijskih gospodarstev s stavbnimi zemljišči na območju vinogradniških območjih (enot urejanja prostora VIN), ki so skladno s prvim odstavkom 71. člena primerna za vinogradništvo in sadjarstvo (torej kmetijsko dejavnost), določala strožje pogoje za gradnjo kmetijskih nezahtevnih in enostavnih objektov, kot za subjekte, ki nimajo takega statusa.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožničino zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta, pomožnega kmetijsko-gozdarskega objekta - kmečke lope, na delu zemljišča s parc. št. 647/1 k. o. ... in odločil, da ni stroškov postopka.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je nameravana gradnja predvidena na območju, kjer velja Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Semič (v nadaljevanju Odlok), in sicer na območju z osnovno namensko rabo K2, v enoti urejanja prostora (EUP) z oznako VIN - vinogradniška območja (območja razpršene poselitve na vinogradniških območjih). Organ ugotavlja, da predvidena gradnja ni skladna z določbami 71. člena v zvezi z 47. členom Odloka, ker se ne izvaja v neposredni bližini stavbnih zemljišč, niti vlogi ni priloženo dokazilo o nosilcu kmečkega gospodarstva. Predvidena gradnja ni skladna niti s petim odstavkom 85. člena Odloka, saj iz vpogleda v Prostorski informacijski sistem občine (PISO) izhaja, da je gradnja predvidena na vidno izpostavljenem delu in na sredini kmetijske površine, hkrati pa ni v bližini ceste, kmetijske ali gozdne poti.

3. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil.

4. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlagajo tožbo. Navaja, da je upravni organ zmotno uporabil Odlok in ni upošteval mnenja Občine Semič o uporabi 71. člena Odloka, v zvezi s čemer se sklicuje na četrti odstavek 138. člena Odloka in mnenje strokovno usposobljene organizacije, ki je po pooblastilu občine sodelovala v postopku priprave Odloka, ter na dopis občine z dne 23. 2. 2018, ki potrjuje to mnenje. Iz tega mnenja jasno izhaja, kakšen je namen „zakonodajalca“ glede uporabe šestega odstavka 71. člena Odloka, na katerega se sklicuje upravni organ v izpodbijani odločbi.

5. Ker se prvostopenjski do tega mnenja ni opredelil, je treba izpodbijano odločbo odpraviti že iz tega razloga. Te kršitve namreč ni odpravil niti drugostopenjski organ, saj je le pavšalno navedel, da prvostopenjski organ mnenja ni smel upoštevati, ker bi bilo nezakonito in protiustavno, saj naj bi onemogočalo neposredno uporabo prostorskega predpisa. Tožnica zato v tem delu ne more konkretizirati svojih navedb.

6. Trdi, da mnenje ni nezakonito, niti neustavno, upravni organi pa so ga dolžni upoštevati na podlagi Odloka, ki je bil sprejet po predpisanem postopku in velja. Skladno z ustavnosodno presojo so obvezne razlage odlokov njihov sestavni del od njihovega sprejetja dalje, če takšna razlaga ne pomeni spremembe odloka. V skladu z ustaljenimi pravnimi razlagami enako velja za tudi za mnenje v tem primeru.

7. Meni, da sta bili pri odločanju zanemarjeni določbi drugega in tretjega odstavka 47. člena Odloka. Za območje, kjer leži njena nepremičnina, niso bili določeni podrobni prostorski izvedbeni pogoji, zato bi organ moral upoštevati, da za tožnico veljajo prostorski izvedbeni pogoji za kmetijska zemljišča in za območje podrobnejše namenske rabe K2 - druga kmetijska zemljišča. To potrjuje določba pravega odstavka 71. člena Odloka. Iz 71. člena Odloka izhaja, da ne pomeni posebnih PIP, temveč določa, da se za vinogradniška območja uporablja PIP za podrobnejšo namensko rabo, v konkretnem primeru za K2, v zvezi s čemer se sklicuje na točko 1.2 prvega odstavka 66. člena Odloka. Po tej določbi je v skladu s prilogo 1 k Odloku dovoljena postavitev kmečke lope brez omejitev.

8. Trdi, da organ zmotno razlaga šesti odstavek 71. člena Odloka, saj iz njega ni mogoče razbrati, da je pogoj za postavitev objekta to, da leži v neposredni bližini stavbnega zemljišča. Če bi bilo res tako, ne bi bila potrebna dikcija „če ni drugih prostorskih možnosti“, kar se očitno nanaša na prostorske možnosti postavitve nezahtevnih objektov na stavbnem zemljišču. Šele če na stavbnem zemljišču postavitev ni mogoča, lahko ta stoji na vinogradniškem območju v neposredni bližini stavbnega zemljišča, v tem primeru pa mora biti izpolnjen še pogoj, da je graditelj nosilec kmečkega gospodarstva. Drugačna razlaga bi pomenila, da ne bi bila možna gradnja enostavnih in nezahtevnih objektov na območju K2, kar pa očitno ni namen Odloka. To izhaja tudi iz mnenja občine. Trdi, da se šesti odstavek 71. člena Odloka uporablja samo, kadar je investitor nosilec kmetijskega gospodarstva in na zazidljivem zemljišču ne more več postaviti objekta iz prilog 1 in 2 k Odloku.

9. Nasprotuje tudi ugotovitvi, da gradnja ne izpolnjuje pogojev iz petega odstavka 85. člena Odloka. Navaja, da so ugotovitve organa o tem, da pogojev iz te določbe ne izpolnjuje, pavšalne, odločba pa v tem delu neobrazložena in je zato ni mogoče preizkusiti. Trdi, da bo objekt postavljen v bližino ceste in v neposredni bližini kmetijske poti, v zvezi s čemer še navaja, da pojem kmetijske poti v predpisih ni opredeljen in ga je treba napolniti z razlago. Objekt tudi ne bo postavljen na izpostavljeni legi, niti na sredini njene nepremičnine, temveč ob njenem robu, neposredno ob kmetijski poti. V zvezi z razlago pojma odprte kmetijske površine, ki ga organ ne napolni, se sklicuje na šifrant v prilogi Pravilnika o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč.

10. Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

12. Predmet tega upravnega spora je skladnost predvidene gradnje s prostorskim aktom, in sicer je sporno, ali je po Odloku na območju predvidene gradnje v enoti urejanja prostora VIN-1 s podrobnejšo namensko rabo K2 dovoljena gradnja nezahtevnega objekta kmečke lope, v zvezi s čemer je sporna razlaga 71. člena Odloka. Sporno pa je tudi, ali predvidena gradnja izpolnjuje v petem odstavku 85. člena določene prostorsko izvedbene pogoje za oblikovanje objektov in posegov v prostor.

13. Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), na podlagi katerega je sprejet Odlok, v tretjem odstavku 39. člena določa, da izvedbeni del občinskega prostorskega načrta po posameznih enotah urejanja prostora določa območja namenske rabe prostora, prostorske izvedbene pogoje (PIP) in območja, za katera se pripravi občinski podrobni prostorski načrt. Po 17. točki prvega odstavka 2. člena ZPNačrt so PIP merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor, skladno s katerimi se pripravljajo projekti za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih o graditvi objektov. Z njimi se med drugim določijo tudi podrobni pogoji glede namembnosti posegov v prostor, njihove lege, velikosti in oblikovanja (1. točka 43. člena ZPNačrt).

14. V 71. členu Odloka so določeni PIP za vinogradniška območja. Ta člen v prvem odstavku določa, da se v EUP (enoti urejanja prostora) vinogradniška območja (VIN) prepletajo namenske rabe prostora, ki so zaradi naravnih, terenskih, klimatskih in drugih pogojev primerna za vinogradništvo in sadjarstvo, ter da se za vse posege v prostor uporabljajo PIP, ki veljajo za posamezno namensko rabo.

15. Sodišče se strinja s tožnico, da navedena določba prvega odstavka 71. člena Odloka pomeni, da se glede na to, da tožničina nepremičnina leži v območju podrobnejše namenske rabe K2, v tem primeru uporabljajo tudi PIP iz 66. člena Odloka, ki se nanašajo tudi na kmetijska zemljišča K2. Vendar pa se ti PIP iz 66. člena Odloka uporabljajo le, če ni drugače določeno v ostalih odstavkih 71. člena Odloka. Določbe tega člena namreč urejajo posebne PIP za enote urejanja prostora VIN in so zato v razmerju do določb iz 66. člena Odloka lex specialis. Takšno razmerje med določbami 66. in 71. člena Odloka izhaja že iz umestitve obeh členov v Odloku, kakor tudi same vsebine 71. člena Odloka.

16. Navedena člena sta v okviru 4. poglavja izvedbenega dela Odloka (Skupni prostorski izvedbeni pogoji) umeščena v poglavje 4.1 (Prostorski izvedbeni pogoji glede namembnosti, vrste objektov in vrste posegov), ki je nadalje razdeljeno na tri podpoglavja: podpoglavje 4.1.1 PIP na površinah namenjenih poselitvi, podpoglavje 4.1.2 PIP na ostalih površinah osnovne rabe (v okviru, katerega je 66. člen Odloka, ki ureja PIP za kmetijska zemljišča) in podpoglavje 4.1.3 PIP za vinogradniška območja in odprti prostor, v katerega je umeščen 71. člen Odloka. Po presoji sodišča že iz povzete razvrstitve in naslovov podpoglavij izhaja, da so v 71. členu Odloka določeni specialni PIP za vinogradniško območje, iz citiranega prvega odstavka tega člena pa, da so s tem mišljene enote urejanja prostora VIN.

17. Prav tako iz citiranega prvega odstavka 71. člena Odloka izhaja, da gre za območja z značilno rabo prostora (vinogradništvo in sadjarstvo), v zvezi s katero so v preostalih določbah tega člena določeni PIP, ki posebej veljajo za enote urejanja prostora VIN. Na drugačno razlago 71. člena Odloka zato ne vplivata drugi in tretji odstavek 47. člena Odloka, iz katerih izhaja, da za posamezno enoto urejanja prostora veljajo skupni PIP, ki so opredeljeni za posamezne vrste namenske rabe in podrobnejše namenske rabe, pri čemer ti skupni PIP veljajo v vseh enotah urejanja prostora, razen če je s podrobnimi PIP določeno drugače.

18. Na tak način, to je kot poseben PIP, ki velja za enote urejanja prostora VIN, je treba razumeti tudi šesti odstavek 71. člena Odloka, ki določa, da so, če ni drugih prostorskih možnosti, na vinogradniških območjih, v neposredni bližini stavbnih zemljišč, dopustne gradnje kmetijskih nezahtevnih in enostavnih objektov iz prilog 1 in 2 izključno za nosilce kmetijskega gospodarstva. Po presoji sodišča gre za jasno določbo, ki je ni mogoče razumeti drugače, kot da je gradnja kmetijskih nezahtevnih in enostavnih objektov iz navedenih prilog na območju enot urejanja prostora VIN dovoljena le nosilcem kmetijskega gospodarstva pod nadaljnjim pogojem, da ni drugih prostorskih možnosti in v neposredni bližini stavbnih zemljišč.

19. Drugačna razlaga, ki jo ponuja tožnica, namreč da naj bi navedena določba 71. člena Odloka določala zgolj pogoje za širjenje kmetij na vinogradniška območja, sicer pa naj bi bila dovoljena gradnja nezahtevnih in enostavnih objektov v skladu z določbami 1.2 prvega odstavka 66. člena Odloka, glede na povedano nima podlage v Odloku. Bila pa bi tudi nelogična, saj bi za nosilce kmetijskih gospodarstev s stavbnimi zemljišči na območju vinogradniških območjih (enot urejanja prostora VIN), ki so skladno s prvim odstavkom 71. člena primerna za vinogradništvo in sadjarstvo (torej kmetijsko dejavnost)

, določala strožje pogoje za gradnjo kmetijskih nezahtevnih in enostavnih objektov, kot za subjekte, ki nimajo takega statusa.

20. Tožnica se tudi neutemeljeno sklicuje na mnenje, ki ga je pripravila strokovna organizacija, ki je po pooblastilu občine sodelovala pri pripravi Odloka, in s katerim se v dopisu z dne 23. 2. 2018 v imenu občine strinja županja. Odlok v četrtem odstavku 138. člena res določa, da se v primeru nejasnosti določb tega odloka pri izdaji dovoljenj upošteva mnenje pristojne strokovne službe Občine Semič oziroma obvezna razlaga odloka. Tožnica pa mnenje iz navedene določbe Odloka zmotno primerja z inštitutom obvezne razlage. Obvezno razlago namreč lahko sprejme le organ, ki je sicer sprejel predpis (normodajalec), to pa je v tem primeru občinski svet. Določba, po kateri je organ, pristojen za izdajo dovoljenj, vezan na razlago subjekta, ki ni normodajalec, je v nasprotju z določbami 120. člena Ustave ter 12. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), po katerem organ vodi upravni postopek in odloča v upravnih zadevah samostojno v okviru in na podlagi zakonov, podzakonskih predpisov, predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Upravni organ je zato uporabo četrtega odstavka 138. člena Odloka v delu, ki določa njegovo vezanost na mnenje subjekta, ki ni normodajalec, utemeljeno odklonil.

21. Neutemeljen pa je tudi tožničin očitek, da je izpodbijana odločba glede neuporabe navedene določbe 138. člena Odloka neobrazložena in da se je ne da preizkusiti. Prvostopenjski organ je namreč v skladu z 214. členom ZUP v odločbi navedel vsa pravno odločilna dejstva za uporabo 71. člena Odloka, ki ga je po pojasnjenem treba uporabiti v tej zadevi, in v skladu svojimi pooblastili podal razlago te materialne določbe. Enako je storil drugostopenjski organ, ki pa je pravilno pojasnil tudi, da je navedena določba 138. člena Odloka v delu, ki se nanaša na mnenje pristojne strokovne občinske službe, nezakonita, saj pristojnemu organu onemogoča uporabo prostorskega akta.

22. Po povedanem je organ pravilno uporabil 71. člen Odloka in na tej podlagi ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz šestega odstavka tega člena, saj lokacija predvidene gradnje ni v neposredni bližini stavbnih zemljišč, niti tožnica ni nosilka kmetijskega gospodarstva.

23. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ne da bi se spuščalo v presojo tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na pravilno uporabo 85. člena Odloka, saj to po povedanem ni bilo potrebno.

24. Sodišče je v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je tožnica v tožbi predlaga izvedbo dokazov (zaslišanje tožnice in prič), ki jih ni predlagala že v postopku izdaje izpodbijane odločbe in jih zato skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen tega zakona). Poleg tega pa tožnica teh dokazov tudi ni substancirala, saj ni navedla, katere trditve dokazuje z njimi. Če morebiti s tem meri na razlago Odloka, torej na razlago prava, pa sodišče pojasnjuje, da je za to pristojno sodišče samo (iura novit curia).

25. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Prim. 1. točko 3. člena Zakona o kmetijstvu (ZKme-1).

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 74c

Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Semič (2013) - člen 47, 71

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.