UPRS Sodba II U 100/2019-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-09-15

Mojca Medved Ladinek (preds.), Violeta Tručl (poroč.), mag. Andreja Veselič

program razvoja podeželja - zahtevek za izplačilo sredstev - neupravičeni stroški - načelo kontradiktornosti - pravica do izjave

Nepravilna uvrstitev določenega stroška pod posamezno kategorijo postavk upravičenih stroškov niti po ZKme-1 niti po Uredbi o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 ali po Javnem razpisu ne predstavlja kršitve obveznosti oziroma razloga za neizplačilo odobrenih sredstev. Razlog zavrnitve bi lahko predstavljala le ugotovitev, da stroški upravičencu z odločbo o pravici do sredstev niso bili v naprej odobreni kot upravičeni po Uredbi, ali da upravičencu niso dejansko nastali ali da niso bili plačani.

Če Agencija v postopku ugotovi, da stroški, za katere upravičenec zahteva izplačilo, niso uvrščeni v okvir pravilnih postavk upravičenih stroškov, mora upravičenca pred izdajo odločbe o izplačilu sredstev na to opozoriti in mu v določenem roku dati možnost, da pomanjkljivost vloge odpravi tako, da stroške umesti pod postavke, v okviru katerih so mu bili ti stroški odobreni z odločbo o pravici do sredstev.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33110-1177/2016/34 z dne 9. 1. 2019 v zavrnilnem delu točke 1 izreka odpravi in se zadeva v tem delu vrne upravnemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: Agencija) delno ugodila zahtevku tožnika za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33110-1177/2016/4 z dne 10. 1. 2017, in sicer v višini 83.903,38 EUR, del zahtevka v višini 5.917,56 EUR pa je zavrnila (1. točka izreka). Odločila je, da se sredstva v višini 83.903,38 EUR nakažejo na tožnikov transakcijski račun (2. točka izreka) in ugotovila, da v postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi odločbe Agencija pojasnjuje, da so bila z odločbo o pravici do sredstev št. 33110-1177/2016/4 z dne 10. 1. 2017 tožniku odobrena nepovratna sredstva v višini do 105.001,27 EUR za sofinanciranje iz podukrepa št. M04.1, ki so bila razpisana z Javnim razpisom za podporo za naložbe v kmetijska gospodarstva za leto 2016, za naložbe, namenjene prilagoditvi na podnebne spremembe in naložbe za izvajanje tehnoloških izboljšav ter znižanju stroškov predelave, M04.1 (v nadaljevanju: Javni razpis).

3. Po izdaji odločbe o pravici do sredstev je tožnik pri Agenciji dne 24. 1. 2017 vložil vlogo za spremembo obveznosti o pravici do sredstev, v kateri je med drugim navedel, da želi nasad aronij zamenjati z nasadom jablan. Prošnji je Agencija ugodila. Dne 12. 2. 2018 je tožnik ponovno podal vlogo za spremembo obveznosti o pravici do sredstev in v njej navedel, da je ugotovil, da bi se morali postavki za nasad aronij v odločbi glasiti 3.1.1.32.1.2. Naprava nasada; stroški sajenja in oskrbe v prvem letu: 12.836,00 EUR in 3.1.1.32.2.1. Priprava tal za postavitev trajnega nasada; nasad v ravnini 8.515,00 EUR, namesto postavk 3.1.1.32.1.1._ 01 Intenzivni nasad drugih sadnih vrst; naprava nasada; postavitev opore (upravičena vrednost 12.836,00 EUR) in 3.1.1.32.1.2._01 Intenzivni nasad drugih sadnih vrst: naprava nasada: stroški sajenja in oskrbe v prvem letu (upravičena vrednost 8.515,00 EUR). Agencija je tožniku odgovorila, naj vnaša zahtevek na postavke, ki so bile odobrene z odločbo ter navedla, da bo pri preverjanju zahtevka ponovno preverila priložene predračune k vlogi za odobritev sredstev ter bo, kolikor zajemajo omenjena dela, le-te tudi upoštevala kot upravičene.

4. Dne 30. 8. 2018 je tožnik Agencijo zaprosil za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 89.820,94 EUR.

5. V zahtevku je za strošek 3.1.1.32.1.1_01 Intenzivni nasad drugih sadnih vrst; naprava nasada; postavitev opore uveljavljal plačila po računih št. 2018-00351 podjetja A. d.o.o. za pripravo tal (upravičena vrednost 4.162,00 EUR), št. mb-s2-16005729 podjetja B. za analizo tal (upravičena vrednost 59,09 EUR), št. 398/16-023 podjetja C. z.o.o. za gnojila (upravičena vrednost 300,53 EUR), št. 2/2016 podjetja D. D. za pripravo tal (upravičena vrednost 2.200,00 EUR) ter št. 900832535 podjetja E. d.d. za pripravo tal (upravičena vrednost 296,80 EUR). Na podlagi zgoraj navedenih dejstev bi moral tožnik po mnenju Agencije te račune vnesti pod strošek 3.1.1.32.1.2_ 01 Intenzivni nasad drugih sadnih vrst; naprava nasada; stroški sajenja in oskrbe v prvem letu, saj je bilo tako odobreno z odločbo. Za strošek 3.1.1.32.1.1_01 je zato Agencija upravičeno vrednost znižala za 7.018,42 EUR.

6. Za strošek 3.1.1.32.1.2_01 Intenzivni nasad drugih sadnih vrst; naprava nasada; stroški sajenja in oskrbe v prvem letu je tožnik uveljavljal račun št. 2018-00302 podjetja A. d.o.o., ki je bil izdan za dobavo sadik jablan v vrednosti 11.465,00 EUR. Kot navaja Agencija, je bila dobava sadik z odločbo o pravici do sredstev tožniku odobrena pod strošek 3.1.1.32.1.1_01 Intenzivni nasad drugih sadnih vrst; naprava nasada; postavitev opore, zato tožniku sredstev po tem računu ni priznala kot upravičenih, za postavko 3.1.1.32.1.2_01 je tako upravičen strošek znižala za 8.515,00 EUR.

7. Glede računa št. 2018-00351 podjetja A. d.o.o., ki ga je tožnik za ureditev žičnate ograje uveljavljal za strošek 3.1.1.32.4.1._01 Intenzivni nasad drugih sadnih vrst; nakup in postavitev žičnate ograje, v vrednosti 5.002,00 EUR, Agencija pojasnjuje, da je bilo z odločbo o pravici do sredstev tožniku za ta namen odobrenih 4.284,00 EUR za material in 800,000 EUR za lastno delo. V zahtevku za izplačilo je tožnik v okviru tega stroška uveljavljal strošek materiala v višini 5.002,00 EUR in 0,00 EUR za lastno delo, zaradi česar je Agencija upravičeno vrednost za ta strošek tožniku znižala za znesek 718,00 EUR.

8. Za strošek 3.1.1.4.3.1_01 Jablanov nasad 3000 do 3.999 dreves/ha; priprava tal za postavitev trajnega nasada; a) nasad na ravnini - ravnina in nagibi do 8 %, vzdolžni nagib, brez depresij, talne ali površinske vode je tožnik uveljavljal računa št. ...-bl1-5690 in št. vito-bl1-5093 podjetja C. z.o.o., in sicer za postavitev nasada na GERK-u X. Omenjena računa je tožnik po ugotovitvi Agencije v obrazec PRP_09 vnesel dvakrat, in sicer pod zaporednimi številkami 21, 22, 31 in 32 in ju tudi dvakrat uveljavljal pod istim stroškom. Ker se lahko vsak račun uveljavlja samo enkrat, Agencija računa pod zaporednima številka 31 in 32 ni priznala kot upravičena, zaradi česar je bila upravičena vrednost za ta strošek znižana za 346,53 EUR.

9. Za postavitev nasada na GERK-u X. tožnik pod strošek 3.1.1.4.3.1._01 uveljavlja račun št. ...-s2-16005729 podjetja B., izdan za izvedeno analizo tal v vrednosti 118,18 EUR. Po izračunu Agencije pripada temu GERK-u po dvakrat analiza zemlje in vse določitve elementov v zemlji (v vrednosti 89,34 EUR), po enkrat pa tudi gnojilni načrt (v vrednosti 18,42 EUR), kar znaša skupaj 107,76 EUR. Za ta namen je tožnik zaprosil za izplačilo sredstev v višini 118,18 EUR. Na podlagi navedenega je Agencija tožniku upravičeno vrednost za ta strošek znižala v višini 10,42 EUR.

10. Ob upoštevanju stopnje sofinanciranja (35 %) so bila tožniku odobrena sredstva glede na zaprošeno vrednost znižana za znesek 5.917,58 EUR.

11. Zahtevku za izplačilo sredstev je tako Agencija ugodila le deloma, v preostalem delu pa je zahtevek zavrnila, saj je bilo na podlagi predložene dokumentacije ugotovljeno, da tožnik ne izpolnjuje v celoti vseh pogojev oziroma kriterijev, določenih v Javnem razpisu in v Uredbi o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (v nadaljevanju: Uredba).

12. Zoper zavrnilni del izpodbijane odločbe je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri ugotavlja, da pri izdaji odločbe niso bili upoštevani vsi predloženi računi. Meni, da so bili računi neupravičeno izvzeti iz podpore zaradi napake, ki je bila storjena že pri odobritvi vloge, ko bi moral zaposleni pri Agenciji uskladiti podatke med priloženimi predračuni in vlogo. Ker tega ni storil, se ta napaka odraža pri znižanem plačilu zahtevka. Ob tem opozarja na dopis F.F., vodje oddelka pri Agenciji, ki mu je v elektronskem sporočilu obljubil, da bo Agencija napako, ki jo je zagrešil njen uradnik, odpravila. Ker se to ni zgodilo, tožnik sodišče prosi za ponovni pregled zadeve v delu, ki se nanaša na neizplačani del zahtevanih sredstev. Smiselno predlaga odpravo izpodbijane odločbe.

13. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da vztraja pri odločitvi iz razlogov, ki so navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe.

15. V skladu z določbami Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju: ZKme-1) stranke pri Agenciji vlagajo zahtevke za izplačilo sredstev, ki so bila odobrena z odločbo o pravici do sredstev (prvi odstavek 56. člena ZKme-1). Če zahtevek izpolnjuje pogoje iz javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ vlogo odobri in sredstva izplača na strankin račun (drugi odstavek 56. člena ZKme-1). Če pa je zahtevek v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, ga Agencija z odločbo (deloma ali v celoti) zavrne (četrti odstavek v zvezi s tretjim odstavkom 56. člena ZKme-1).

16. V obravnavani zadevi je Agencija tožniku z odločbo o pravici do sredstev št. 33110-1177/2016/4 z dne 10. 1. 2017 odobrila nepovratna sredstva iz podukrepa Podpora za naložbe v kmetijska gospodarstva (Podukrep št. M04.1) v višini do 105.001,27 EUR, ki so bila za leto 2016 razpisana z Javnim razpisom. Kot je razvidno iz upravnega spisa, so se sredstva tožniku odobrila za nakup kmetijskih zemljišč, kmetijske mehanizacije (vrtavkaste brane), zasaditev dveh jablanovih nasadov s postavitvijo zaščitne ograje in mreže proti toči ter za namen zasaditve nasada aronije. Po izdaji odločbe o pravici do sredstev je Agencija tožniku namesto prvotno načrtovane zasaditve nasada aronij dovolila zasaditev sadovnjaka jablan. Po izvedbi naložbe je tožnik dne 30. 8. 2018 pri Agenciji vložil zahtevek za izplačilo sredstev v višini 89.820,94 EUR. V dokaz upravičenosti svojega zahtevka je vlogi priložil več računov in dokazil o plačilu nastalih stroškov, povezanih z izvedbo naložbe.

17. Z izpodbijano odločbo je Agencija ugodila zahtevku za izplačilo sredstev višini 83.903,38 EUR, v delu 5.917,56 EUR pa je zahtevek zavrnila, ker je ugotovila, da stroški po računih, ki jih v obrazložitvi odločbe navaja, niso upravičeni do izplačila bodisi zaradi njihove uvrstitve v napačno kategorijo stroškov bodisi zato, ker jih je tožnik v vlogi za izplačilo uveljavljal dvakrat ali ker je za posamezne postavke uveljavljal stroške v višjem znesku, kot so mu bili ti priznani z odločbo o pravici do sredstev.

18. Za sofinanciranje naložb v kmetijska gospodarstva se uporablja Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (v nadaljevanju Uredba št. 1303/2013/EU), ki v 1. točki 67. člena določa, da se nepovratna sredstva lahko dodelijo v različnih oblikah, med drugim tudi s povračilom dejansko nastalih in plačanih upravičenih stroškov skupaj s prispevki v naravi in amortizacijo, kadar je to primerno. Po 1. točki 65. člena omenjene uredbe se upravičenost izdatkov določi na podlagi nacionalnih pravil, razen če so določena posebna pravila v tej uredbi ali na podlagi te uredbe ali pravil za posamezne sklade. Posebna pravila oziroma pogoje uredba določa v 69. členu v zvezi z upravičenostjo do plačil prispevka v naravi v obliki zagotavljanja del, blaga, storitev, zemljišč in nepremičnin, za katere ni bilo opravljeno plačilo v gotovini, podprto z računi ali dokumenti enakovredne dokazne vrednosti.

19. Stroške, upravičene do podpore za naložbe v kmetijska gospodarstva, v slovenskem pravnem redu opredeljuje Uredba o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020, ki v prvem odstavku 7. člena določa, da so do omenjene podpore med drugim upravičeni tudi stroški nakupa kmetijske mehanizacije, stroški nakupa kmetijskih zemljišč, stroški postavitve oziroma obnove sadovnjakov, vključno s pripravo zemljišča, pripravo poti, nakupa in posaditve sadik, nakupa in postavitve ograj za zaščito pred divjadjo in opore ter stroški nakupa in postavitev mrež proti toči, kot upravičen strošek pa se upošteva tudi prispevek v naravi kot lastno delo in material upravičenca v skladu z 69. členom Uredbe št. 1303/2013/EU. V 95. členu Uredba določa višino posameznih kategorij upravičenih stroškov, ki se lahko izplača upravičencu, v 8. in 96. členu pa opredeljuje neupravičene stroške, ki podpore ne morejo biti deležni (npr. stroški nakupa rabljene mehanizacije in opreme, stroški DDV, upravne takse, stroški naložb zunaj območja Republike Slovenije...).

20. Glede podrobnejše določitve upravičenih in neupravičenih stroškov Uredba v četrtem odstavku 91. člena napotuje na uporabo določb Javnega razpisa, ki pa v točki 5 upravičene stroške za naložbe v kmetijska gospodarstva in njihovo višino opredeljuje enako kot Uredba.

21. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Agencija stroške, ki jih je tožnik uveljavljal na podlagi določenih računov, štela za neupravičene zgolj zato, ker jih je tožnik v zahtevku za izplačilo sredstev uveljavljal pod napačnimi postavkami upravičenih stroškov (namesto po postavki 3.1.1.32.1.1_01 je stroške v višini 7.018,42 EUR uveljavljal po postavki 3.1.1.32.1.2_ 01, stroške v višini 8.515,00 EUR pa je namesto po postavki 3.1.1.32.1.1_01 uveljavljal po postavki 3.1.1.32.1.2_01), to je pod postavkami, pod katerimi mu ti stroški z odločbo o pravici do sredstev niso bili priznani. Agencija je te stroške štela za neupravičene, čeprav so ti stroški po Uredbi in Javnem razpisu lahko predmet podpore in čeprav so bila tožniku zanje z odločbo o pravici do sredstev odobrena nepovratna sredstva. Nepravilna uvrstitev določenega stroška pod posamezno kategorijo postavk po ugotovitvi sodišča niti po ZKme-1 niti po Uredbi ali po Javnem razpisu ne predstavlja kršitve obveznosti oziroma razloga za neizplačilo odobrenih sredstev. Razlog zavrnitve bi lahko predstavljala le ugotovitev, da stroški upravičencu z odločbo o pravici do sredstev niso bili v naprej odobreni kot upravičeni po Uredbi ali da upravičencu niso dejansko nastali ali da niso bili plačani.

22. Kolikor pa Agencija v postopku ugotovi, da stroški, za katere upravičenec zahteva izplačilo, niso uvrščeni v okvir pravilnih postavk upravičenih stroškov, mora upravičenca pred izdajo odločbe o izplačilu sredstev na to opozoriti in mu v določenem roku dati možnost, da pomanjkljivost vloge odpravi tako, da stroške umesti pod postavke, v okviru katerih so mu bili ti stroški odobreni z odločbo o pravici do sredstev. Ker Agencija v postopku ni ravnala tako in je stroške brez kakršnegakoli poziva upravičencu zgolj zaradi njihove umestitve štela za neupravičene, je izpodbijana odločba v tem delu nezakonita.

23. Možnost izjave o vseh ugotovljenih dejstvih, ki so pomembna za odločitev, bi pred izdajo izpodbijane odločbe skladno s prvim odstavkom 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) Agencija morala tožniku dati tudi glede ostalih v postopku ugotovljenih nepravilnosti, ki so imele za posledico zavrnitev dela zahtevka. Navedeno je še toliko pomembneje, ker je postopek odločanja o zahtevku za izplačilo sredstev enostopenjski, tožnik pa v tožbi, ki jo vlaga v upravnem sporu, Agenciji očita, da so mu bili stroški, ki jih je uveljavljal, zavrnjeni prav zaradi napak pri njej zaposlenih uradnih oseb. Odgovora na ta očitek ni najti v obrazložitvi izpodbijane odločbe niti v odgovoru na tožbo. Po četrtem odstavku 146. člena ZUP organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Stranka ima namreč v postopku pravico navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve in izpodbijati pravilnost navedb, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami.

24. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo v zavrnilnem delu točke 1 izreka zaradi nepravilne uporabe materialnega prave ter kršitve pravil postopka na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) odpravilo ter zadevo v tem obsegu vrnilo Agenciji v ponovni postopek, v katerem bo morala Agencija skladno z določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 in v roku, določenem v tem odstavku, ponovno odločati in izdati nov upravni akt. V ponovnem postopku bo morala Agencija odpraviti ugotovljeno kršitev pravil upravnega postopka (tožnika bo morala seznaniti z ugotovljenimi nepravilnosti ter mu dati možnost izjave in poprave zahtevka za izplačilo), ponovno bo morala presoditi predložene račune in druga dokazila in se opredeliti do tožnikovih izjav in nato jasno navesti razloge, zaradi katerih stroški, ki jih tožnik uveljavlja v zahtevku za izplačilo sredstev, predstavljajo upravičen oziroma neupravičen strošek.

25. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je potrebno upravni akt odpraviti.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 56

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.