UPRS Sodba I U 1033/2019-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-04-20

Petra Hočevar (preds.), Borut Smrdel (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

inšpekcijsko nadzorstvo - ukrep gradbenega inšpektorja - izvršba - nevarna gradnja - izvršitev ukrepa gradbenega inšpektorja - izrek denarne kazni

Obveznost iz 2. točke izreka inšpekcijske odločbe prvostopenjskega organa z dne 7. 2. 2017 je treba šteti za izpolnjeno zgolj, če sta zavezanca odrejeno začasno zaščito zagotavljala v celoti (tj. tako na južni kot na vzhodni strani objekta) in ves čas do izvedbe odrejene (delne) obnove objekta. Povsem jasno je namreč, da nevarnost za uporabnike javnih površin ob nevarni gradnji ni odpravljena, če je začasna zaščita zagotovljena zgolj v določenem obdobju (ali pa na posamezne dni), v preostalem obdobju (ali pa na posamezne dni) do obnove objekta pa takšna zaščita ni zagotovljena, ravno tako pa tudi ne, če je zagotovljena zgolj delno (v konkretnem primeru na dan 30. 10. 2018 zgolj v zvezi z južno, ne pa tudi v zvezi z vzhodno stranjo objekta).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega upravnega spora.

1. Z izpodbijanim sklepom je Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto (prvostopenjski organ) odločil, da se inšpekcijskima zavezancema A.A. (v predmetni zadevi tožnik) in B.B. (v predmetni zadevi stranka z interesom) izreče denarna kazen v znesku 3.000 evrov, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, št. 06122-162/2015-48 z dne 9. 8. 2018 (1. točka izreka), da sta zavezanca dolžna denarno kazen v določenem znesku plačati v tridesetih dneh od prejema tega sklepa po priloženem UPN, sicer se bo prisilno izterjala (2. točka izreka), da bo v primeru, če inšpekcijska zavezanca v dodatnem roku petnajstih dni od dneva prejema tega sklepa ne bosta izpolnila odrejene obveznosti iz 2. točke izreka inšpekcijske odločbe, št. 06122-162/2015-19 z dne 7. 2. 2017, to je odpravila nevarnosti za uporabnike javne površine zaradi padanja delov strešnega napušča in kritine z namestitvijo začasne konstrukcije na vzhodni in južni fasadi poslovno stanovanjskega objekta ..., na zemljišču parcela ..., ali z ograditvijo javne površine ob objektu, kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v znesku 3.000 evrov (3. točka izreka), da v postopku izdaje tega sklepa posebni stroški niso nastalu (4. točka izreka) ter da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bila v 2. točki izreka sklepa o dovolitvi izvršbe, št. 06122-162/2015-48 z dne 9. 8. 2018, zavezancema zagrožena denarna kazen 3.000 evrov, v kolikor ne bosta v dodatnem roku petnajstih dni od prejema sklepa izpolnila odrejene obveznosti iz 2. točke izreka inšpekcijske odločbe, št. 06122-162/2015-19 z dne 7. 2. 2017, to je odpravila nevarnosti za uporabnike javne površine zaradi padanja delov strešnega napušča in kritine z namestitvijo začasne konstrukcije na vzhodni in južni fasadi poslovno stanovanjskega objekta ..., na zemljišču parcela ..., ali z ograditvijo javne površine ob objektu. Rok za izpolnitev navedene obveznosti je potekel z dnem 14. 9. 2018. Gradbeni inšpektor je ob inšpekcijskem nadzoru dne 30. 10. 2018 ugotovil, da zavezanca tudi v dodatnem roku nista v celoti izpolnila obveznosti iz 2. točke izreka inšpekcijske odločbe z dne 7. 2. 2017. Na objektu ni bilo nobene začasne konstrukcije, ki bi odpravljala nevarnost zaradi padanja delov napušča in kritine na javno površino ob objektu, z opozorilnim trakom pa je bila ograjena samo javna površina na južni strani objekta, zaradi česar obravnavani objekt kot nevarna gradnja ogroža uporabnike javne površine ob objektu. Ker zavezanca tudi v dodatnem roku odločbe nista izvršila, jima je bila na podlagi 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) izrečena zagrožena denarna kazen ter zagroženo z novo denarno kaznijo, če tudi v novem dodatnem roku odločbe ne bosta izvršila. Zagrožena denarna kazen je bila določena v skladu z drugo alinejo 2. točke prvega odstavka 148. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki je v uporabi na podlagi 106. člena Gradbenega zakona (GZ), saj gre za gradnjo manj zahtevnega objekta, zavezanca pa sta fizični osebi. O stroških je bilo odločeno na podlagi 118. člena ZUP, izrek, da pritožba ne zadrži izvršbe, pa temelji na tretjem odstavku 292. člena ZUP.

3. Toženka je (kot drugostopenjski organ) zavrnila tožnikovo pritožbo (1. točka izreka), ravno tako je zavrnila tudi tožnikovo zahtevo po povrnitvi stroškov pritožbenega postopka (2. točka izreka).

4. Tožnik v tožbi navaja, da je izpodbijani sklep nezakonit, dejansko stanje je nepopolno in nepravilno ugotovljeno, posledično temu je napačno uporabljeno tudi materialno pravo. Zavezanca sta sklep z dne 9. 8. 2018 izvršila v postavljenem roku, to je do 14. 9. 2018, inšpektor pa bi si moral stanje oziroma sanacijo ogledati takrat, ko je potekel rok, ne pa mesec in pol kasneje. Zmotno je toženkino stališče, da bi morala zavezanca obvestiti kontrolni organ, da sta izpolnila obveznost po sklepu. Tožnik tudi ni bil dolžan dokumentirati stanja (odprave nevarnosti), saj se je zanašal, da bo kontrolo opravil prvostopni organ, ki mu je z izrekom denarne kazni grozil. Zavezanca sta imela v skladu z odločbo z dne 7. 2. 2017 na voljo dva načina izpolnitve sklepa, bodisi z namestitvijo začasne konstrukcije na vzhodni in južni fasadi bodisi z ograditvijo javne površine ob objektu. Tožnik je izbral slednjo rešitev in javno površino ogradil, in sicer na južni strani z namestitvijo opozorilnega traku po celotni dolžini objekta, na vzhodni strani pa je tožnik postavil ovire – table. Dostop do objekta pod napuščem za pešce ni bil možen. Kot je znano tudi prvostopenjskemu organu, je bil ... skoraj dve leti veliko gradbišče, zaradi česar se je stanje dnevno spreminjalo (odvisno od poteka gradnje). Tožnik je tako svojo obveznost izpolnil, prvostopenjski organ pa svoje kontrole ni opravil pravočasno, zaradi česar je tožniku povsem nezakonito izrekel oz. izvršil zagroženo denarno kazen. Tožnik je po vložitvi pritožbe uspel pridobiti fotografije, ki dejansko dokazujejo, da je svojo obveznost izpolnil in postavil opozorilni trak. Slednjega so nato izvajalci gradbenih del na ... enostavno zasegli in prestavili na drugo stran ulice ter z njim ogradili silos nasproti tožnikove stavbe. Slednji je bil postavljen dne 21. 9. 2018, tožnik pa tako trdi, da je 14. 9. 2018 svojo obveznost izpolnil. Na stavbo je tožnik namestil opozorilno tablo, prav tako je postavil tudi pokončno cestno tablo z opozorilom, ki pa je bila nekajkrat odstranjena s strani vandalov. Vzporedno ogrado je naročila tudi druga zavezanka, prav tako je bil z ograjo, postavljeno pred sosednjo stavbo, dne 22. 10. 2018, zaprt več kot trimetrski pas ob tožnikovi hiši. Tožnik je nameščal trakove in stebričke, ki so bili samovoljno še večkrat premaknjeni. Za obnavljanje zaščitnih trakov je do danes porabil kar nekaj kolutov traku. Odstranjevanje opozoril in zaščitnega traku na stebričkih in tablah se je umirilo šele, ko je bila gradnja ... pretežno zaključena. Toženka navaja, da so bili kontrolni pregledi objekta opravljeni dne 3. 4. 2018, 9. 8. 2018 in 30. 10. 2018. Tožnik prilaga fotografije, ki so nastale v dneh blizu opravljenih kontrolnih pregledov in ki kažejo potek gradnje na .... Sicer pa je bilo stanje ... v času gradnje razvidno tudi iz lokalnih časopisov. Ugotovitev prvostopenjskega organa, da sta zavezanca le delno izvršila inšpekcijsko odločbo, tako ne drži. Zavezanca sta odločbo izvršila v celoti in onemogočila dostop pešcem ob objektu, nato pa je ..., ki je lastnica in naročnica del na ..., preko svojih izvajalcev ogrado, ki sta jo postavila zavezanca, odstranila, objekt odkopala, položila granitne kocke..., nato pa ponovno namestila ogrado. Kako terminsko so dela potekala, tožnik ne ve, dejstvo pa je, da je bila inšpekcijska odločba po stanju na dan 14. 9. 2018 izvršena, v kar bi se inšpektor lahko prepričal, če bi tega dne opravil ogled, ali pa sledil objavam v lokalnem časopisju.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je dokumente upravnega spisa zadeve.

6. Stranka z interesom je v vlogi z dne 15. 7. 2021 pojasnila kronologijo upravnih postopkov ter aktivnosti v zvezi z obnovo objekta in začasnim zavarovanjem javnih površin ob njem.

7. Sodišče je 15. 4. 2021 opravilo glavno obravnavo. Sodišče je ugodilo tožnikovim dokaznim predlogom in v dokaznem postopku vpogledalo v fotografije in videoposnetek (priloga tožbe na list. št. A4 in A5) ter vpogledalo in prebralo drugostopenjsko odločbo (priloga tožbe na list. št. A2), prijave Inšpektoratu RS za okolje in prostor v zvezi z objektom na naslovu ..., ter listine upravneg..., poizvedbe na MO Novo mesto glede poteka gradnje ter povzetek objav v ... je sodišče zavrnilo kot nerelavantne. Z navedenimi dokazi tožnik namreč dokazuje dejstva, ki za zadevo niso pravno odločilna. Relevantno dejansko stanje v zadevi je stanje na dan 30. 10. 2018, ko je bil opravljen inšpekcijski nadzor, ki je podlaga izpodbijanega sklepa, in izdan izpodbijani sklep. Dejansko stanje na navedeni dan je mogoče ugotoviti z vpogledom v fotografiji, ki sta priloga Zapisniku o inšpekcijskem nadzoru z dne 30. 10. 2018. Za odločitev v zadevi je tako nerelevanten splošen potek gradenj na ..., v dokazovanje katerega so bili predlagani dokazni predlogi poizvedb na MO Novo mesto in objav v ... ter zaslišanje gradbenega inšpektorja. Pravno nerelevantno za odločitev v zadevi pa je tudi zatrjevano dejstvo, da naj bi tožnik večkrat (ne pa tudi na dan 30. 10. 2018) zagotovil odrejeno začasno zaščito obravnavanega objekta, v dokaz česar sta bili predlagani njegovo in zaslišanje priče ....

9. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, da tožniku izreče denarno kazen (in zagrozi z njenim ponovnim izrekom), ker naj ta (tudi v dodatnem roku, določenem s sklepom z dne 9. 8. 2018) ne bi izpolnil obveznosti, odrejene z 2. točko izreka inšpekcijske odločbe prvostopenjskega organa z dne 7. 2. 2017, in sicer naj ne bi odpravil nevarnosti za uporabnike javne površine, ki je izvirala iz padanja delov strešnega napušča in kritine z objekta ...

10. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je prvostopenjski organ z inšpekcijsko odločbo, št. 06122-162/2015-19 z dne 7. 2. 2017, ugotovil, da je objekt na naslovu ..., nevarna gradnja, kot je opredeljena v 12.3 točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Ugotovil je namreč, da z napušča objekta, ki sega nad nezaščiteno javno površino, zaradi dotrajanosti odpada omet, možnost padanja ometa in opečne podlage napušča pa ogroža uporabnike javne površine, saj omet in deli opečne podlage padajo z višine cca. 5,5 m. Ravno tako je objekt nevarna gradnja tudi zaradi dotrajanosti strešne kritine, katere deli lahko padejo na javno površino, ki jo uporabljajo pešci. Na podlagi 154. člena ZGO-1 je prvostopenjski organ tako odločil, da sta dolžna tožnik in stranka z interesom, kot lastnika navedenega objekta, obnoviti strešni napušč in kritino na vzhodni in južni strani navedenega objekta. Istočasno je prvostopenjski organ z namenom preprečitve posledic za uporabnike javne površine do izvedbe odrejene obnove odredil tudi izvedbo začasne zaščite uporabnikov javne površine pred posledicami nevarne gradnje – skladno z 2. točko izreka navedene odločbe sta bila inšpekcijska zavezanca v 20 dneh od njenega prejema dolžna z namestitvijo začasne konstrukcije na vzhodni in južni fasadi objekta ali ograditvijo javne površine ob objektu odpraviti nevarnost za uporabnike javne površine zaradi padanja delov strešnega napušča in kritine.

11. Na podlagi ugotovitve, da inšpekcijska zavezanca (tožnik in stranka z interesom) v postavljenem roku svoje obveznosti nista izpolnila, je dne 9. 8. 2018 prvostopenjski izdal sklep o dovolitvi izvršbe. Z navedenim sklepom je bila ugotovljena izvršljivost 2. točke izreka odločbe z dne 7. 2. 2017, zavezancema je bil postavljen dodaten petnajstdnevni rok za izpolnitev tam določene obveznosti, na podlagi drugega odstavka 298. člena ZUP pa jima je bila zagrožena uporaba denarne kazni v višini 3.000 EUR, če svoje obveznosti tudi v dodatnem roku ne bosta izpolnila.

12. Izpodbijani sklep, kot navedeno že uvodoma, temelji na inšpekcijskem nadzoru, izvedenem dne 30. 10. 2018, ob katerem je gradbeni inšpektor ugotovil, da zavezanca tudi v dodatnem roku nista izpolnila obveznosti iz 2. točke izreka inšpekcijske odločbe prvostopenjskega organa z dne 7. 2. 2017. Sodišče z vpogledom v fotografiji, ki sta priloga Zapisnika o inšpekcijskem nadzoru z dne 30. 10. 2018 (del upravnega spisa zadeve), ugotavlja pravno odločilno dejstvo, da na dan izvedenega inšpekcijskega nadzora na vzhodni in južni fasadi objekta ..., ni bila nameščena začasna konstrukcija, ravno tako na vzhodni strani objekta ni bila ograjena javna površina ob objektu. Enako izhaja tudi iz Zapisnika o inšpekcijskem nadzoru z dne 30. 10. 2018. Tožniku sta bili fotografiji predočeni na glavni obravnavi, v zvezi s čemer je pooblaščenka tožnika navedla, da je iz fotografij razvidno, da je tožnik izpolnil sklep v zvezi z delom, ki se nanaša na južno stran objekta (...), ter da je bil izvajalec del na ... zagotovo tisti, ki je odstranil ovire na sprednji strani stavbe, saj je izvajal gradbena dela. Na fotografiji sta namreč vidni najmanj dve z deskami prekriti luknji, kar pomeni, da so bila gradbena dela v tem delu v teku in da ovire niso mogle biti postavljena, za kar pa tožnik ne more biti odgovoren.

13. Tožnik dejansko ne prereka ugotovitve prvostopenjskega organa, da na dan inšpekcijskega nadzora dne 30. 10. 2018 obveznost iz 2. točke izreka inšpekcijske odločbe prvostopenjskega organa z dne 7. 2. 2017 ni bila izpolnjena. Tožnik namreč v bistvenem zatrjuje, da je obveznost izpolnil na dan poteka roka za njeno izpolnitev (tj. v dodatnem roku, določenem s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 9. 8. 2018), a inšpektor tega dne ni opravil nadzora, ravno tako pa je tožnik javne površine ob objektu ogradil tudi večkrat kasneje, a je bila postavljena zaščita zaradi obnove ..., ki je potekala v tem času (morda pa tudi s strani sosedov, ki so v zvezi z objektom podali več prijav inšpektoratu) večkrat odstranjena. Na dan 30. 10. 2018 ovire niso bile postavljene tudi zaradi izvajanja del na .... Tožnik meni, da je z opisanimi ravnanji naloženo mu obveznost večkrat ustrezno izpolnil.

14. Tožnikovim stališčem ni mogoče slediti. V skladu s 154. členom ZGO-1 pristojni gradbeni inšpektor v primeru nevarne gradnje ustavi gradnjo oziroma prepove uporabo takšnega objekta ter odredi, da se na objektu oziroma delu objekta v roku, ki ga določi, izvedejo nujna vzdrževalna dela, ali pa da se objekt ustrezno obnovi ali odstrani. V konkretnem primeru je gradbeni inšpektor z odločbo z dne 7. 2. 2017 tožniku in stranki z interesom (kot lastnikoma objekta) primarno naložil obnovo dela objekta (strešnega napušča in kritine na vzhodni in južni strani objekta), zaradi nevarnosti, ki so jo za uporabnike javnih površin ob objektu predstavljali padajoči deli strešnega napušča in kritine, pa je gradbeni inšpektor zavezancema odredil tudi izvedbo začasne zaščite teh uporabnikov pred posledicami nevarne gradnje. Tako iz vsebine odločbe z dne 7. 2. 2017, v kateri je navedeno, da se začasna zaščita odreja do izvedbe odrejene obnove (sedmi odstavek na 3. strani obrazložitve odločbe), kot tudi iz same narave odrejenega ukrepa, ki je v tem, da se tudi v (celotnem) obdobju do dokončne obnove objekta (tj. do sanacije nevarne gradnje) odpravi nevarnost, ki jo objekt predstavlja za uporabnike javnih površin ob njem, po presoji sodišča jasno izhaja, da je treba obveznost iz 2. točke izreka inšpekcijske odločbe prvostopenjskega organa z dne 7. 2. 2017 šteti za izpolnjeno zgolj, če sta zavezanca odrejeno začasno zaščito zagotavljala v celoti (tj. tako na južni kot na vzhodni strani objekta) in ves čas do izvedbe odrejene (delne) obnove objekta. Povsem jasno je namreč, da nevarnost za uporabnike javnih površin ob nevarni gradnji ni odpravljena, če je začasna zaščita zagotovljena zgolj v določenem obdobju (ali pa na posamezne dni), v preostalem obdobju (ali pa na posamezne dni) do obnove objekta pa takšna zaščita ni zagotovljena, ravno tako pa tudi ne, če je zagotovljena zgolj delno (v konkretnem primeru na dan 30. 10. 2018 zgolj v zvezi z južno, ne pa tudi v zvezi z vzhodno stranjo objekta). Ob upoštevanju navedenega so pravno nerelevantne navedbe tožnika, da je bila naložena mu obveznost izvedbe začasne zaščite na dan poteka roka za izpolnitev te obveznosti (dne 14. 9. 2018) izpolnjena – to dejstvo, tudi če bi bilo izkazano, namreč v ničemer ne vpliva na ugotovitev, da tožnik odrejene začasne zaščite na vzhodni strani objekta vsaj na dan 30. 10. 2018, ko je bil izveden inšpekcijski nadzor objekta, ni zagotavljal (v zadevi je sicer nesporno, da do dne inšpekcijskega nadzora tudi še ni bila izvedena odrejena delna obnova objekta).

15. Smiselno enako velja tudi za tožnikove navedbe, usmerjene v izkazovanje njegovih prizadevanj za zagotovitev začasne zaščite (in navedbo, da je svojo obveznost večkrat izpolnil). Zatrjevano dejstvo, da naj bi tožnik v dneh okoli dni, ko so bili opravljeni nadzori s strani gradbenega inšpektorja, zagotovil odrejeno začasno zaščito (kar naj bi izhajalo tudi iz fotografij, ki jih tožnik prilaga k tožbi), je pravno nerelvantno in v ničemer ne spreminja ugotovitve, da vsaj na dan 30. 10. 2018, ko je bil opravljen inšpekcijski nadzor, ki predstavlja podlago za izdajo izpodbijanega sklepa, takšna zaščita ni bila zagotovljena. Vsaj na navedeni dan tožnik in stranka z interesom nevarnosti za uporabnike javnih površin ob nevarni gradnji v njuni lasti nista odpravila.

16. Tožnik zatrjuje še, da se je v relevantnem obdobju izvajala obnova ..., zaradi česar je bil onemogočen motorni promet, ovirana je bila tudi hoja, z njegove strani postavljena začasna zaščita pa je bila večkrat odstranjena. Sodišče v tej zvezi pojasnjuje, da je bila z odločbo prvostopenjskega organa z dne 7. 2. 2017 tožniku (in stranki z interesom) naložena izvedba začasne zaščite bodisi z namestitvijo začasne konstrukcije na vzhodni in južni fasadi objekta ali pa z ograditvijo javne površine ob objektu. Dejanski način zagotovitve začasne zaščite je bil v odrejenih okvirjih prepuščen zavezancema. Okoliščina, da se je tožnik odrejeno obveznost odločil izpolniti z namestitvijo obcestnih tabel in traku, ki so bili po njegovih navedbah večkrat odstranjeni, kaže kvečjemu na tožnikovo neustrezno izbiro izvedbe začasne zaščite, to pa odgovornosti za neizpolnitev obveznosti tožnika ne more razbremeniti. Sodišče ob tem pojasnjuje, da je zagrožena denarna kazen prisilno sredstvo, za njen izrek pa zadostuje že objektivna neizpolnitev naložene obveznosti, ne glede na subjektivne razloge, zaradi katerih zavezancu obveznosti ni uspelo izpolniti

. Dodatno pa sodišče ugotavlja tudi, da je iz fotografij, ki sta bili napravljeni ob inšpekcijskem nadzoru dne 30. 10. 2018, razvidno, da je bil na navedeni dan pešcem omogočen dostop do javnih površin ob vzhodni strani obravnavanega objekta (deske so bile na dele pločnika, ki je bil v gradnji, položene prav zato, da bi pešcem omogočile pot po javni površini ob objektu), zato bi (tudi) na navedeni dan nedvomno mogla in morala biti zagotovljena tudi odrejena začasna zaščita iz 2. točke izreka odločbe prvostopenjskega organa z dne 7. 2. 2017.

17. V povzetku zapisanega sodišče ugotavlja, da tožnik ni uspel izkazati nepravilnosti ali nezakonitosti izpodbijanega sklepa. Prvostopenjski organ je na podlagi dne 30. 10. 2008 izvedenega inšpekcijskega nadzora po presoji sodišča namreč pravilno ugotovil, da tožnik tudi v dodatnem roku, določenem v sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 9. 8. 2018, ni izpolnil obveznosti iz 2. točke izreka odločbe prvostopenjskega organa z dne 7. 2. 2017, na podlagi navedene ugotovitve pa je v skladu z 2. točko izreka sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 9. 8. 2018 tožniku upravičeno izrekel tudi denarno kazen, zagroženo z navedenim sklepom. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (25. člen ZUS-1).

Glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list, Ljubljana 2020, 2. knjiga, stran 855, in sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 1100/2005

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-12.3, 154

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.