UPRS Sklep II U 346/2021-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-12-22

Nevenka Đebi (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Mojca Medved Ladinek

otroci s posebnimi potrebami - usmeritev v posebni program vzgoje in izobraževanja - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Individualizirani program po svoji vsebini ne predstavlja upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1, pač pa izvedbeni akt strokovne narave, s katerim se določi organizacija in izvedba dodatne strokovne pomoči otroku s posebnimi potrebami. Pri njegovem sprejemu vzgojno-izobraževalni zavod ne nastopa v oblastveni vlogi, pač pa v vlogi strokovnega organa, ki je z individualiziranim programom dolžan pripraviti strokovno podlago za uresničitev pravic, ki jih otroku s posebnimi potrebami priznava odločba o usmeritvi.

Ker individualizirani program po svoji vsebini ni posamični oblastni akt ali dejanje organov oblasti, tožeča stranka varstva svojih pravic ne more uveljavljati niti v okviru subsidiarnega upravnega spora po 4. členu ZUS-1.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka je pri sodišču dne 16. 11. 2021 vložila tožbo, ki jo, kot navaja, vlaga na podlagi prvega odstavka 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) zaradi kršitve njenih osebnostnih pravic. Te naj bi kršil individualizirani program, ki ga je tožena stranka za šolsko leto 2021/2022 izdelala za tožečo stranko - učenca 3.a razreda Osnovne šole A., ki je zaradi govorno jezikovne motnje z odločbo opredeljen kot otrok s posebnimi potrebami. Z individualiziranim programom, po katerem se izobražuje tožeča stranka, in ki predstavlja po njenem mnenju po 36. členu Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju: ZUOPP-1) samostojni upravni akt, je tožena stranka kršila 14. člen Ustave RS (enakost pred zakonom), saj je v prilagoditve izvajanja pouka vključila tudi prilagoditve, ki po mnenju tožeče stranke niso potrebne. Ker se pri strategijah vključevanja otroka v skupino v izpodbijanem aktu ni upoštevalo dejanskega stanja (to je incidenta, ki je bil za tožečo stranko življenjsko ogrožujoč in je vezan na šolsko okolje), pomeni izpodbijani akt poseg v 34. člen Ustave RS (pravica do osebnega dostojanstva in varnosti). V pripravo akta starši tožeče stranke niso bili vključeni, zaradi česar je akt v nasprotju s 35. členom Ustave RS (varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic) ter 54. členom Ustave RS (pravice in dolžnosti staršev). Poudarja, da pravnega varstva zoper individualizirani program ni mogoče uveljavljati s pritožbo zoper odločbo o usmeritvi otroka, saj v času odločanja individualizirani program še ne obstaja. Sodišču zato predlaga, da izpodbijani akt razveljavi, toženi stranki pa naloži povračilo stroškov postopka.

2. Predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče skladno z 32. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) do pravnomočne odločitve odloži izvršitev izpodbijanega akta oziroma zavezancu naloži, naj v sedmih dneh ob sodelovanju oziroma soglasju staršev tožeče stranke pripravi začasni individualizirani program tako, da upošteva zgolj nujne prilagoditve pri izvajanju pouka in pripravi strategije vključevanja otroka v skupino, upoštevajoč (avto)agresivni incident tožeče stranke, vezan na šolsko okolje.

3. V odgovoru na tožbo tožena stranka zatrjuje, da izpodbijani individualizirani program ni posamični upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, saj ta le natančneje določa izvedbo in izvršitev odločbe o usmeritvi iz 30. člena ZUOPP-1, s katero se odloči o pravicah in obveznostih posameznika. Pojasnjuje, da je Zavod Republike Slovenije za šolstvo za leto 2021 izdal novo odločbo št. 6901-821/2018-162 z dne 28. 9. 2021 glede usmeritve tožeče stranke v program vzgoje in izobraževanja, ki pa še ni dokončna, saj se je tožeča stranka zoper njo pritožila. Za šolsko leto 2021/2022 je zato tožena stranka individualizirani program pripravila na podlagi pred tem veljavne odločbe o usmeritvi št. 6901-821/2018-114 (973) z dne 19. 6. 2020. Ker je bilo o vseh pravicah in obveznostih tožeče stranke odločeno z odločbo o usmeritvi, izpodbijani individualizirani program po mnenju tožene stranke ne predstavlja posamičnega akta ali dejanja, s katerim bi bilo poseženo v katero od človekovih pravic in temeljnih svoboščin tožeče stranke. Zato predlaga, da se tožba zavrže, podrejeno pa, da se kot neutemeljena zavrne. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt pa je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Tožba v upravnem sporu je tako med drugim dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožeče stranke, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil.

6. V obravnavani zadevi tožeča stranka izpodbija individualizirani program, ki ga je tožena stranka kot vzgojno-izobraževalni zavod, v katerega je po odločbi o usmeritvi vključena tožeča stranka kot otrok s posebnimi potrebami, pripravila na podlagi določb ZUOPP-1. Po omenjenem zakonu je dolžan vzgojno-izobraževalni zavod najkasneje v roku 30 dni po dokončnosti odločbe o usmeritvi za otroka s posebnimi potrebami izdelati individualizirani program (prvi odstavek 36. člena ZUOPP-1), s katerim se v programu s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, v katerega je vključen otrok, določi organizacija in izvedba dodatne strokovne pomoči za premagovanje primanjkljajev, izvajanje svetovalnih storitev in izvajanje učne pomoči (drugi odstavek 36. člena ZUOPP-1). Podrobnejšo vsebino individualiziranega programa določa ZUOPP-1 v tretjem odstavku 36. člena, po katerem vzgojno-izobraževalni zavod z omenjenim programom določi cilje in oblike dela na posameznih vzgojno-izobraževalnih področjih; strategije vključevanja otroka s posebnimi potrebami v skupino; potrebne prilagoditve pri preverjanju in ocenjevanju znanja, doseganju standardov in napredovanju; uporabo prilagojene in pomožne izobraževalne tehnologije; izvajanje fizične pomoči; tolmačenje v slovenskem znakovnem jeziku; prehajanje med programi ter potrebne prilagoditve pri organizaciji;časovno razporeditev pouka ter veščine za čim večjo samostojnost v življenju (prilagoditvene spretnosti) in načrt vključitve v zaposlitev. Zakon zahteva, da se v pripravo (in kasnejše spremljanje) programa vključi tudi otroka s posebnimi potrebami, upoštevaje njegovo zrelost in starost ter njegove starše (četrti odstavek 36. člena ZUOPP-1). Za pripravo (in spremljanje izvajanja) individualiziranega programa je po 37. člena ZUOPP-1 zadolžena strokovna komisija, ki jo imenuje ravnatelj vzgojno-izobraževalnega zavoda, sestavljajo pa jo strokovni delavci, ki bodo sodelovali pri izvajanju vzgojno-izobraževalnega programa.

7. Vzgojno-izobraževalni zavod je pri opredelitvi vsebine individualiziranega programa, to je pri določitvi organizacije in izvedbe dodatne strokovne pomoči za otroka s posebnimi potrebami, dolžan izhajati iz vsebine izdane odločbe o usmeritvi otroka, ki jo Zavod Republike Slovenije za šolstvo izda na podlagi strokovnega mnenja komisije za usmerjanje (prvi odstavek 30. člena ZUOPP-1). V odločbi, s katero se otroka s posebnimi potrebami usmeri, se med drugim odloči tudi o vzgojno-izobraževalnih potrebah otroka, o programu vzgoje in izobraževanja, v katerega bo otrok vključen, o vzgojno-izobraževalnem zavodu, v katerega se bo otrok vključil, o datumu vključitve, o obsegu, obliki ter izvajalcu posamezne oblike dodatne strokovne pomoči, pripomočkih, prostoru in opremi ter drugih pogojih, ki morajo biti zagotovljeni za vzgojo in izobraževanje (tretji odstavek 30. člena ZUOPP-1).

8. Z individualiziranim programom, ki se izdela na podlagi odločbe o usmeritvi, vzgojno-izobraževalni zavod za posameznega otroka s posebnimi potrebami določi konkretne oblike dela na posameznih vzgojno-izobraževalnih področjih, pri posameznih predmetih ali pri predmetnih področjih, izvajanje fizične pomoči, prehajanje med programi ter potrebne prilagoditve pri organizaciji, preverjanju, ocenjevanju znanja in doseganju standardov znanj, napredovanju in časovni razporeditvi pouka. Namen v individualiziranem programu določenih prilagoditev je otroku s posebnimi potrebami omogočiti, da doseže vsaj minimalne standarde znanja pri vseh predmetih.

9. Individualizirani program tako po svoji vsebini ne predstavlja upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1, pač pa izvedbeni akt strokovne narave, s katerim se določi organizacija in izvedba dodatne strokovne pomoči otroku s posebnimi potrebami. Pri njegovem sprejemu vzgojno-izobraževalni zavod ne nastopa v oblastveni vlogi, pač pa v vlogi strokovnega organa, ki je z individualiziranim programom dolžan pripraviti strokovno podlago za uresničitev pravic, ki jih otroku s posebnimi potrebami priznava odločba o usmeritvi. Otrok s posebnimi potrebami in njegovi starši imajo sicer po zakonu pravico biti vključeni v pripravo individualiziranega akta, ne daje pa jim zakon pravice ta akt izpodbijati v upravnem sporu. Pravno varstvo je po zakonu zagotovljeno le zoper odločbo o usmeritvi, ki določa pravice tožeče stranke in predstavlja po svoji vsebini oblastni upravni akt, zoper katerega je po izrecni zakonski določbi mogoča pritožba (32. člen ZUOPP-1). Zoper izdano meritorno odločitev pa je po 2. členu ZUS-1 strankam sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu.

10. Upravno sodišče po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ker individualizirani program po svoji vsebini ni posamični oblastni akt ali dejanje organov oblasti, tožeča stranka varstva svojih pravic (tudi v ustavi določenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin) ne more uveljavljati niti v okviru subsidiarnega upravnega spora po 4. členu ZUS-1.

11. Izpodbijani individualizirani program torej ni oblastni (upravni ali drugi) akt ali dejanje oblasti v smislu 2. in 4. člena ZUS-1. Zato je sodišče tožbo iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedopustno zavrglo. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do ostalih navedb v tožbi po vsebini ni opredelilo.

12. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni dovoljena.

13. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča Republike Slovenje je o zahtevi za izdajo začasne odredbe mogoče odločati le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavo v upravnem sporu. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, tudi predloga za izdajo začasne odredbe ni dopustno obravnavati po vsebini. Zavržena tožba predstavlja namreč procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in za njeno morebitno izdajo.

14. Ker v obravnavani zadevi tožba ni dopustna, je sodišče zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

15. Stranki sta zahtevali tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrglo, morata torej stranki nositi vsaka svoje stroške postopka.

Predlog Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP-1), 1. obravnava , EPA 1847-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 274 z dne 19. 5. 2011.

Tako sklepi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije opr. št. I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016.

Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (2011) - ZUOPP-1  - člen 36, 37, 52

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.