UPRS Sodba I U 1314/2020-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-12

karantena - nalezljive bolezni - omejitev svobode gibanja - pravica do enakega varstva pravic - pravica do izjave - obrazložitev odločbe - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Predmetna odločba ne vsebuje navedbe glede ugotovljenega dejanskega stanja in posledično tudi ne vsebuje presoje dokazov, niti ne vsebuje razlogov, ki bi glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali sprejeto odločitev, saj nima razlogov o odločilnih dejstvih.

Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Upravni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba.

I. Tožbi se ugodi, ugotovi se, da je odločba Ministrstva za zdravje 181-151/2020/7182 z dne 30. 8. 2020, nezakonita.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo, na predlog Nacionalnega inštituta za javno zdravje št. 1812-57/2020-2 (013) z dne 4. 3. 2020, na podlagi drugega odstavka 19. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), 8. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOOPE), 9. člena Odloka o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije (v nadaljevanju Odlok) in Sklepa o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri epidemiji COVID-19, z namenom izvajanja ukrepov za preprečitev oziroma zamejitev prenosa okužbe z novim koronavirusom SARS-Cov-2 (COVID-19) med prebivalstvom, tožnici odredila karanteno na naslovu A., ki traja od ustne seznanitve z ukrepom, 30. 8. 2020 do 12. 9. 2020 (točki 1 in 2 izreka) ter ugotovila, da posebni stroški postopka niso nastali (točka 3 izreka).

2. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo na podlagi 2. člena, prvega odstavka 4. člena, prvega in drugega odstavka 30. člena, 2. alineje prvega odstavka 33. člena, drugega odstavka 64. člena, 64.a člena, 66. člena in 67. člena Zakon o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ker je bila predmetna odločba v času odločanja sodišča že izvršena sodišču predlaga, da naj ugotovi nezakonitost odločbe 181-151/2020/7182 z dne 30. 8. 2020 in da naj ugotovi, da je toženka z odločbo 181-151/2020/7182 z dne 30. 8. 2020 posegla v tožničine pravice: do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS, pravico do pravnega sredstva po 25. členu Ustave RS in pravico do svobode gibanja po 32. členu Ustave RS. Sodišče naj toženi stranki naloži, da je tožnici dolžna plačati odškodnino v višini 1.500,00 EUR skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva vložitve tožbe dalje do plačila. Toženi stranki naj sodišče tudi naloži, da je tožnici dolžna povrniti stroške postopka v roku 8 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo 9-ti dan po prejemu sodne odločbe prve stopnje, vse pod izvršbo.

3. Tožnica meni, da je bil v obravnavani zadevi kršen ZUP, ZNB in Ustava RS. Sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča RD II U 261/2020-18 z dne 2. 6. 2020. Meni, da predmetna odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih in ne omogoča preizkusa. Iz njene obrazložitve izhaja zgolj, da jo je izdala oseba po pooblastilu ministra, ne pa iz katere države je vstopila tožnica na območje Republike Slovenije, ne izhaja pa ura vstopa in tudi ne, na kateri seznam je uvrščena relevantna država ter zakaj, kar je imelo za posledico, da je bila tožnici odrejena karantena. Zgolj navedba zdravstvenih predpisov pa ne zadošča standardu obrazloženosti upravne odločbe. Ker predmetna odločba ne vsebuje bistvenih sestavin določenih v 214. členu ZUP, tožnici ni omogočena pravica do obrambe, tudi sodišče ne more presoditi ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in materialno pravo pravilno uporabljeno. S tem je tožnici tudi onemogočeno učinkovito pravno varstvo, za kar se sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča RS. Tožnica je bila na letnem dopustu v družinski nepremičnini na območju Republike Hrvaške, kjer pa ni bilo evidentiranih aktivnih okužb in se tudi ni družila z drugimi. Večino časa sta s partnerjem preživela na družinskem čolnu, za kar vse je tožnica tudi predložila dokaze, ki pa jih toženka ni upoštevala. Ker v obrazložitvi predmetne odločbe niso navedena dejstva in dokazi, ki so narekovali sprejeto odločitev, je bila tožnici kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Kršena ji je bila tudi pravica do izjave in načelo zaslišanja stranke ter pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS, kar pojasni na straneh 3 in 4 tožbe. Iz obrazložitve predmetne odločbe izhaja domneva, da je oseba, ki se ji odreja karanten, zdrava. Iz obrazložitve predmetne odločbe ne izhaja, da bi organ ugotovil, da ima tožnica zdravstvene težave, niti ji ni bil odrejen obvezni zdravniški pregled. Tožnici ni bilo omogočeno, da bi izpodbijala domnevo okuženosti. Kršena ji je bila pravica do svobode gibanja iz 32. člena Ustave RS in pravica do osebne svobode iz 19. člena Ustave RS. Tožnica je zavrnila vročitev predmetne odločbe, vendar ji je uradna oseba pojasnila, da v tem primeru ne bo mogla vstopiti v Republiko Slovenijo. Poleg navedenega ji niso bila zagotovljena procesna jamstva v postopku. Posledično je predmetna odločba nezakonita.

4. Ker so bile v času od 30. 8. 2020 do 12. 9. 2020, ko je bila v karanteni, tožnici kršene osebnostne pravice, skladno z določbo 179. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) zahteva odškodnino zaradi omejitve gibanja in kršitve 32. člena Ustave RS. Tožnica je bila primorana živeti 14 dni s svojim partnerjem v majhnem najemniškem stanovanju. Edina komunikacija z zunanjim svetom je bil telefon. Tožnica se aktivno ukvarja z jogo, kolesari, teče, igra tenis in planinari, kar vse ji je bilo onemogočeno. S tem je bila osebno prizadeta, imela je občutek prikrajšanosti in manjvrednosti. Počutila se je ujeto, bila je v stresu in slabe volje. Slabo je spala, imela večkrat migreno, zato je morala uživati močne analgetike, s čimer v zvezi naj jo sodišče tudi zasliši. Tožnica zaradi povzročene škode zaradi okrnitve pravice do svobode gibanja zahteva primerno denarno satisfakcijo – odškodnino za nepremoženjsko škodo v višini 1.500,00 EUR, kakor tudi zakonske zamudne obresti v skladu z določbo 299. člena OZ.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo podrobneje pojasni potek postopka kontrole na mejnih prehodih. Podatek, da je tožnica 30. 8. 2020 prišla iz Republike Hrvaške, je bil nesporno izkazan na mejnem prehodu. V tem času je bila Republika Hrvaška na rdečem seznamu, kar podrobneje pojasni. Sklicuje se na 15. člen Odloka, katerega vsebino navaja in je bila z njim tožnica tudi seznanjena. Svobodno se je odločila za potovanje v Republiko Hrvaško in je morala nase prevzeti tudi posledice. V nadaljevanju se na straneh 3 in 4 podrobneje opredeljuje do tožničinih navedb glede ugotavljanja morebitne okuženosti, ter na straneh 4 do 8 odgovora na tožbo glede očitka posega v človekove pravice.

6. Tožnica v pripravljalni vlogi podrobneje pojasni svoje navedbe in pri njih vztraja. Vladi RS pa tudi očita, da navedeni odloki in sklepi niso bili objavljeni v Uradnem listu RS.

7. Sodišče je v predmetni zadevi odločalo po sodnici posameznici na podlagi sklepa tega sodišča I U 1324-20-15 z dne 12. 1. 2021, ker je šlo za enostavno dejansko in pravno stanje.

9. V obravnavani zadevi je med strankama sporno ali je toženka pravilno in zakonito izdala obravnavano odločbo, s katero je tožnici odredila 14-dnevno karanteno na naslovu A.

10. Sodišče je glede na vsebino predmetnega spora in ob upoštevanju dejstev, da gre pri izdani karantenski odločbi za omejevanje ustavnih pravic posameznika iz 19. in 32. člena Ustave RS in v skladu z določili 213. člena Sodnega reda,

11. V skladu z določili 214. člena ZUP mora obrazložitev upravne odločbe med drugim obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto (2. točka prvega odstavka), razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka prvega odstavka) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka prvega odstavka). Kolikor odločba nima tovrstne obrazložitve, je pomanjkljiva in stranki ne omogoča učinkovitega pravnega varstva, sodišče pa je tudi ne more preizkusiti. Takšne obrazložitve tudi ne more nadomestiti odgovor na tožbo, saj ta ni sestavni del upravne odločbe.

12. V konkretnem primeru po presoji sodišča predmetna odločba ne vsebuje navedbe glede ugotovljenega dejanskega stanja in posledično tudi ne vsebuje presoje dokazov, niti ne vsebuje razlogov, ki bi glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali sprejeto odločitev, saj nima razlogov o odločilnih dejstvih. Iz obrazložitve obravnavane odločbe ne izhaja niti iz katere države je vstopila tožnica na območje Republike Slovenije in tudi ne ura vstopa, kakor tudi ne izhaja, na kateri seznam je uvrščena država, iz katere je vstopila v Republiko Slovenijo, prav tako pa tudi ne izhajajo razlogi, iz katerih je tožnici odrejena karantena. V predmetni odločbi so navedeni zgolj predpisi, ki določajo uvedbo karantene za posameznike in navedba, da je Svetovna zdravstvena organizacija 30. 1. 2020 razglasila pojav novega koronavirusa kot globalno grožnjo javnemu zdravju.

13. Ker obravnavana odločba ni ustrezno obrazložena, je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe ne da preizkusiti. Na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je bistvena kršitev določb postopka vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jih določa ZUP, ali drug zakon, ki ureja postopke izdaje upravnega akta. Ker ima po presoji sodišča upravni akt bistvene pomanjkljivosti, ga sodišče ne more preizkusiti. Poleg navedenega očitka pa je po presoji sodišča bila s tem tudi kršena tožničina pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS.

14. Ker je bila predmetna odločba že izvršena in je bila po presoji sodišča zaradi predhodno navedenih absolutno bistvenih kršitev postopka nezakonita, je sodišče v skladu s tožbenim zahtevkom in določbo 64.a člena ZUS-1 ugotovilo nezakonitost odločbe tožene stranke 181-151/2020/7182 z dne 30. 8. 2020.

15. Ker v izpodbijani odločbi niso navedeni razlogi, ki so organ vodili k izpodbijani odločitvi, so bile tožnici kršene pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, iz katerega med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem kršena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS. Pravica do izjave je ena izmed temeljnih pravic poštenega postopka in tudi izhaja iz določil ZUP. Na podlagi 9. člena ZUP je potrebno pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdano odločbo. Tretji odstavek istega člena ZUP določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Načelo zaslišanja stranke temelji tako na 22. členu Ustave RS o enakem varstvu pravic, saj mora stranka imeti možnost izjaviti se o vseh pravno relevantnih dejstvih pred odločitvijo organa in tako nadzirati delovanje organa v postopku, ki je odraz teh ustavnih načel. Enak standard izhaja tudi iz dokumentov Sveta Evrope in EU. Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Upravni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Ta možnost se lahko da stranki na obravnavi ali izven nje ustno na zapisnik ali v pisni obliki. Bistvo tega načela ni zgolj v navzočnosti stranke v postopku izdajanja odločbe, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.

16. Na podlagi 32. člena Ustave RS, ima vsakdo pravico, da se prosto giblje in izbira prebivališče, da zapusti državo in se vanjo kadarkoli vrne, pri čemer se sme ta pravica omejiti z zakonom, če je to potrebno, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, vendar mora biti tovrsten poseg ustrezno obrazložen na način, da je razloge, ki so organ vodili pri odločanju, mogoče preveriti in tudi preizkusiti. Navedeno pomeni, da ima država pravico, iz razloga javnega interesa, ukrep karantene opredeliti kot pomembnejšega od pravice do svobode gibanja posameznika, vendar mora to storiti na predpisan način, z ustreznimi razlogi obrazložitve izdane odločbe ter dejstvi in dokazi, ki utemeljujejo izdajo ukrepa in opravičujejo omejitev ustavno varovanih pravic ter so nujni za poseg v tovrstno pravico, z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni, pri čemer mora med izrečenim ukrepom in javnim interesom obstajati ustrezna sorazmernost ukrepa. Predmetna odloča pa navedenega standarda obrazloženosti ne izpolnjuje. V obravnavani zadevi je bila po povedanem po presoji sodišča tudi kršena tožničina pravica do svobode gibanja iz 32. člena Ustave RS.

17. Sodišče ugotavlja, da je toženka z odločbo 181-151/2020/7182 z dne 30. 8. 2020 posegla v tožničine pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS in pravico do svobode gibanja iz 32. člena Ustave RS.

18. Stranka, ki ji je bila protipravno kršena katera od ustavnih pravic, ima pravico do odškodnine. Vendar pa sodišče v upravnem sporu ni pristojno odločati o taki odškodnini. V zvezi z odškodninskim zahtevkom tožnice sodišče pripominja, da odločanje o odškodnini za škodo, nastalo zaradi dejanj, s katerimi upravni organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, pride v upravnem postopku v poštev le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V konkretni zadevi pa temu ni tako, saj se odškodninski zahtevki lahko uveljavljajo v pravdnem postopku.

19. Sodišče je v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločalo brez glavne obravnave, saj je bilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka očitno, da je potrebno tožbi ugoditi, v upravnem postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato predlaganega zaslišanja tožnice ni izvedlo.

20. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV znaša 347,70 EUR.

Sodnik pregleda predložene spise oziroma pisanja in jih razvrsti po njihovem pomenu in nujnosti ter izda v posameznih zadevah ustrezne odločbe oziroma odredbe ali odredi obravnavo ali narok.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 146, 237, 237/2, 237/2-7

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.