UPRS Sodba I U 629/2019-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-27

gradbeno dovoljenje - nepopolna vloga - zavrženje vloge

Tožnik ne nasprotuje ugotovitvi drugostopenjskega organa, da ni zaprosil za podajšanje roka, zato tudi sodišče nima razloga za drugačno razumevanje tožnikove izjave z dne 2. 10. 1985. Ker torej tožnikova vloga ni bila pravočasno dopolnjena, jo je upravni organ z izpodbijanim sklepom z dne 4. 12. 1985 zavrgel.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega upravnega spora.

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ Občinska skupščina Novo mesto, Komite za urbanizem, kot nepopolno zavrgel tožnikovo vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo zidanice na ..., na zemljišču s parc. št. 1857 k. o. .... Odločil je še, da ni bilo stroškov postopka.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bil tožnik 22. 8. 1985 pisno pozvan k dopolnitvi vloge z predložitvijo pogodbe, sklenjene s Stavbno zemljiško skupnostjo Občine Novo mesto, in da svoje vloge ni dopolnil.

3. Drugostopenjski organ je glede na to, da ne obstoji dokaz o tem, da je bila prvostopenjska odločba tožniku vročena oziroma kdaj mu je bila vročena, in težave pri ugotavljanju vročitve glede na časovno oddaljenost, sledil tožnikovim trditvam, da mu je bil sklep vročen šele 13. 11. 2018, in pritožbo, vloženo 22. 11. 2018, štel za pravočasno. Pritožbo je kot neutemeljeno zavrnil, ker je iz spisa razvidno, da tožnik kljub pozivu in opozorilu na posledice svoje vloge ni pravočasno dopolnil, niti ni pravočasno zaprosil za podaljšanje roka.

4. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da mu je bil izpodbijani sklep z dne 4. 12. 1985 posredovan šele kot priloga dopisa UE Novo mesto z dne 9. 11. 2018. Tožbo vlaga zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava ter kršitev pravil postopka. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

5. Navaja, da mu je bilo 8. 3. 1985 izdano lokacijsko dovoljenje, 19. 4. 1985 pa odločba o odmeri odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča in da je bila ta odškodnina plačana. Trdi, da je prošnjo za izdajo gradbenega dovoljenja vložil 19. 8. 1985 in da je v zvezi s pozivom za dopolnitev vloge 2. 10. 1985 vlogo dopolnil z elektroenergetskim soglasjem ter da bi v spisu morala biti tudi pogodba, sklenjena s Stavbno zemljiško skupnostjo Občine Novo mesto. Pojasnjuje, da je po prejemu poziva k dopolnitvi z dne 22. 8. 1985 takoj reagiral, vendar so na Stavbni zemljiški skupnosti občine Novo mesto sklenitev pogodbe pogojevali s plačilom prispevka za preplastitev (asfaltacijo) ceste, kar je vodila Krajevna skupnost ..., v njenem imenu pa član Gradbenega odbora za asfaltacijo ceste A.A., ki je bil sin prodajalke predmetnega zemljišča. Navaja, da je pogodbo o prispevku za asfaltacijo s krajevno skupnostjo tudi na tožnikovi strani sklenil A.A., ker prepis lastništva s prodajalke na tožnika do sklenitve pogodbe 3. 9. 1982 še ni bil urejen. Prispevek 10.000,00 din pa je 7. 9. 1982 dejansko plačal tožnik. Navaja še, da mu je bilo s strani zastopnika – člana Gradbenega odbora za asfaltacijo Krajevne skupnosti ... zagotovljeno, da to zadošča in da bo Krajevna skupnost dala soglasje k pridobitvi gradbenega dovoljenja ter ga sama poslala na občino. Pogodbe s Stavbno zemljiško skupnostjo občine ... zato naj ne bi bilo treba sklepati, zaradi česar je štel, da ima občina vso potrebno dokumentacijo za izdajo gradbenega dovoljenja. Tako naj bi mu zagotovili tudi na Občinski skupščini Novo mesto. Navedeno, naj bi potrdili priči B.B. in C.C.. Navaja, da je izvedbo teh dokazal predlagal že v pritožbi in da če bi jih organ izvedel, da bi ugotovil, da je tožnik vlogo pravočasno dopolnil. Ker organ predlaganih dokazov ni izvedel, je kršil pravila postopka.

6. Trdi, da ravnanje organa, ki od leta 1985 do 2018 ni izdal odločbe, ni zakonito. Meni, da v tem času ni bil v zamudi in da je šlo kvečjemu za molk organa. Uveljavlja, da se mu nalagajo nesorazmerne in nemogoče obveznosti, saj organ ni odločil vse od 1985 do 2018, zato je smel vlogo ves ta čas dopolniti. Navaja, da je vlogo pravočasno dopolnil z dopisom z dne 25. 10. 2019, saj je bil poslan, preden je bil obveščen o zavrženju. Trdi, da je poziv za dopolnitev z dne 22. 8. 1985 nemogoč, saj je vmes prišlo do prenosa pristojnosti za odločanje o izdaji gradbenih dovoljen na upravne enote. Poleg tega Stavbne zemljiške skupnosti občine Novo mesto ni več oziroma ne obstaja več vsaj tri desetletja.

7. Uveljavlja tudi, da izpodbijani sklep posega v njegove pravice iz 22., 33. in 36. člena Ustave, ker gradbeno dovoljenje ni izdano, čeprav so izpolnjeni vsi pogoji. Dodaja, da zidanico šteje tudi kot svoj dom, saj gre dejansko za bivalni objekt, v katerem že več let dejansko prebiva.

8. Sodišče je tožbo vročilo v odgovor toženki, ki pa na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise zadeve.

9. Ker predmet izpodbijanja v tem upravnem sporu ni vsebinska (meritorna) odločitev o tožnikovi vlogi, temveč sklep o zavrženju vloge kot nepopolne, je sodišče na podlagi druge alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odločalo po sodnici posameznici.

Videokonferenčna izvedba naroka za glavno obravnavo

10. V času veljavnosti Odredbe o posebnih ukrepih iz 83. a člena Zakona o sodiščih zaradi razglašene epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (Odredba predsednika VSRS, Uradni list RS, št. 165/2020), to je od 16. 11. 2020 do preklica, je mogoče naroke po točki 3.2. te odredbe izvesti videokonferenčno. Videokonferenčni narok je na podlagi 114. a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 mogoče izvesti le na podlagi predhodnega soglasja strank v postopku. Obe stranki sta po pozivu sodišča z 17. 12. 2020 soglasje za videokonferenčno izvedbo naroka za glavno obravnavo podali.

11. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v dopis UE Novo mesto št. 020-500/2018-2 z dne 9. 11. 2018, predlog za razveljavitev klavzule pravnomočnosti in predlog za vrnitev v prejšnje stanje ter pritožba z dne 21. 11. 2018, kupoprodajno pogodbo med D.D. in tožnikom z dne 24. 8. 1982, pogodbo med KS ... in A.A. z dne 3. 9. 1982, potrdilo o plačilu z dne 8. 9. 1982, lokacijsko dovoljenje št. 351-03-540/84-9 z dne 8. 3. 1985, dopis Skupščine Občine ... št. 351-03528/84 z dne 22. 8. 1985, dopis tožnika, naslovljen na Mestno občino ... z dne 25. 10. 2018, dopis Mestne občine ... 35104-3/2018-4(612) z dne 30. 10. 2018 ter v upravni spis zadeve št. 351-1511/2018 in v njem vložena spisa UE Novo mesto št. 020-500/2018 in Občinske skupščine ..., Komite za urbanizem št. 351-03-528/84.

12. Ostale dokazne predloge je sodišče zavrnilo kot nepotrebne iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju.

14. Predmet tega upravnega spora je zakonitost sklepa, s katerim je bila kot nepopolna zavržena tožnikova vloga za izdajo gradbenega dovoljenja. Za presojo je zato odločilno, ali je bila tožnikova vloga pred izdajo izpodbijanega sklepa popolna oziroma ustrezno dopolnjena.

15. Med strankama ni sporno, da je tožnik prošnjo za izdajo gradbenega dovoljenja vložil 19. 8. 1985 in da ga je tedaj pristojni upravni organ Skupščina občine ..., Komite za urbanizem, 22. 8. 1985 pozval, naj vlogo v 30-ih dneh dopolni tako, da predloži elektroenergetsko soglasje in pogodbo s Stavbno zemljiško skupnostjo občine ....

16. Gre za to, da je bilo po prvem oziroma tretjem odstavku 40. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84), ki je veljal v času izdaje izpodbijanega sklepa, mogoče graditi le na urejenem stavbnem zemljišču. Urejanje stavbnih zemljišč je bilo po 29. členu ZSZ/84 v pristojnosti občinskega sklada stavbnih zemljišč, te naloge po so skladno z 68. členom ZSZ/84 do konca leta 1985 opravljale stavbne zemljiške skupnosti oziroma enote komunalnih skupnosti za upravljanje s stavbnim zemljiščem, ki so bile zato tudi soglasodajelec v smislu pete alineje 36. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO/84, Ur. l. SRS št. 34/84 s spremembami).

17. Za odločitev o zakonitosti izpodbijanega sklepa zato niso pomembne tožnikove navedbe o pogojih, ki naj bi jih za sklenitev takšne pogodbe postavljala Stavbna zemljiška skupnost, ter s tem povezane okoliščine sklepanja pogodbe o prispevku za asfaltacijo in plačila prispevka (kar naj bi se po tožnikovih navedbah in predloženih dokazih vse dogajalo v letu 1982, torej pred vložitvijo vloge za izdajo gradbenega dovoljenja), niti izjave, ki naj bi jih po tožnikovih trditvah v zvezi s tem dajali predstavniki krajevne skupnosti, v zvezi s čimer je tožnik v tožbi predlagal zaslišanje prič. Pomembno je le, ali je bila tožnikova vloga pravočasno dopolnjena s sklenjeno pogodbo ali soglasjem Stavbne zemljiške skupnosti, torej ali je dopolnjena z ustrezno listino. Upravni organ namreč ob preizkusu, ali je vloga za izdajo gradbenega dovoljenja popolna, preizkusi, ali so vlogi priložene vse listine iz 36. člena ZGO/84.

18. Kot pravilno ugotavlja drugostopenjski organ v svoji odločbi, iz upravnega spisa zadeve št. 351-03-528/84 izhaja, da je tožnik 2. 10. 1985, to je pred iztekom roka za dopolnitev, vlogo dopolnil z elektroenergetskim soglasjem in hkrati izjavil, da bo pogodbo s Stavbno zemljiško skupnostjo občine ... predložil kasneje. Iz navedenega upravnega spisa ni razvidno, da bi bila po navedenem tožnikovem procesnem dejanju, opravljenem 2. 10. 1985, do izdaje sklepa 4. 12. 1985 v spis vložena kakšna dodatna dokumentacija ali da bi bilo opravljeno kakšno drugo procesno dejanje tožnika ali kogarkoli drugega v njegovem imenu. Tožnik ne nasprotuje ugotovitvi drugostopenjskega organa, da ni zaprosil za podaljšanje roka, zato tudi sodišče nima razloga za drugačno razumevanje tožnikove izjave z dne 2. 10. 1985. Ker torej tožnikova vloga ni bila pravočasno dopolnjena, jo je upravni organ z izpodbijanim sklepom z dne 4. 12. 1985 zavrgel.

19. Tožnik pa ne more uspeti niti z navedbami, da mu je bil sklep o zavrženju vloge z dne 4. 12. 1985 vročen šele novembra 2018 in da je bil zato pravočasno dopolnjen z vlogo z dne 25. 10. 2019 oziroma da vloge na zahtevan način v letu 2018 glede ne spremenjeno zakonodajo in pristojnost niti ni več mogoče dopolniti. Iz upravnega spisa namreč izhaja, da je bil sklep z dne 4. 12. 1985 izdan in odpravljen. Da je bil izdan, izhaja iz dejstva, da je bil podpisan s strani predstojnika organa, ki je o zadevi odločal, to je predsednika Komiteja za urbanizem, Občinske skupščine .... Razvidno pa je tudi, da je bil odpravljen, torej poslan vsem tam navedenim naslovnikom. Sodišče je to okoliščino ugotovilo tudi ob primerjavi z drugimi listinami v istem spisu št. 351-03-528/84. Dejanje odprave na izpodbijanem sklepu je namreč označeno na enak način kot pri odločbi o odmeri odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča št. 351-03-540/84-9 z dne 19. 4. 1985 in lokacijskem dovoljenju št. 351-03-540/84-09, ki sta obe - tako kot izpodbijani sklep - naslovljeni na več naslovnikov.

20. Z izdajo in odpravo sklepa je bila volja upravnega organa oblikovana, upravni organ pa je nanjo vezan. Zato ne drži, da bi tožnik lahko svojo vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja še lahko dopolnil vse do prejema sklepa v prilogi dopisa upravne enote z dne 9. 11. 2018, torej tudi s svojo vlogo z dne 25. 10. 2018. Na drugačno presojo ne vpliva dejstvo, da je drugostopenjski organ tožnikovo pritožbo, vloženo 22. 11. 2018, štel za pravočasno in jo je vsebinsko obravnaval. Tako je namreč ravnal, ker v spisu ni našel dokazila o vročitvi in zaradi nemožnosti ugotavljanja vročitve glede na časovno oddaljenost. To pa še ne pomeni, da izpodbijani sklep ni bil izdan in odpravljen ter da bi ga bilo v letu 2018 še dopustno dopolnjevati. Zato tudi ni pomembno, ali ga je bilo v letu 2018 glede na spremenjeno zakonodajo sploh še mogoče dopolniti.

21. Glede na povedano se tožnik tudi ne more sklicevati na zamudo in molk organa. Tudi po določbah 218. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. SFRJ, št. 32/78), ki je veljal v času izdaje izpodbijanega sklepa, je bil upravni organ dolžan odločiti najpozneje v dveh mesecih, če ni bil s posebnim predpisom določen krajši rok. Če pristojni organ, ki je zoper njegovo odločbo dovoljena pritožba, ni izdal odločbe in je ni vročil stranki v predpisanem roku, je imela stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen. Tožnik tako ni imel podlage za sklepanje, da je bilo gradbeno dovoljenje izdano, pritožbo pa bi lahko vložil kadarkoli po preteku dvomesečnega roka za vročitev odločbe iz 218. člena ZUP/78 (pritožba zaradi molka prvostopenjskega organa) in v njej zahteval izdajo in/oziroma (v tem primeru) vročitev odločitve.

22. Na drugačno odločitev sodišča v tej zadevi ne vpliva niti tožnikova navedba, da je zgrajeni objekt dejansko bivalni objekt in da ga šteje kot svoj dom, ker v njem že več let prebiva, niti sklicevanje na pravico do doma. Izpodbijani sklep se namreč nanaša na vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za zidanico, torej na objekt, ki ni namenjen prebivanju, temveč vinogradni dejavnosti. Neizdaja gradbenega dovoljenja za zidanico že iz tega razloga ne more pomeniti posega v pravico do doma. Iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14 pa sicer izhaja, da gre v upravnogradbenih zadevah za pravico, ki ni absolutna na tak način, da bi bilo treba objekt, v katerem posameznik prebiva, že iz tega razloga legalizirati, temveč gre za pravico, da objekt, v katerem posameznik domuje, ne bo odstranjen, dokler obstajajo okoliščine, zaradi katerih bi bil poseg v pravico do spoštovanja doma nesorazmeren. Gre torej za varstvo, ki mora biti zagotovljeno v (morebitnem) inšpekcijskem postopku. Poleg tega pa v tem primeru tožnik tudi ne navaja nobenih okoliščin (npr. da nima drugih materialnih možnosti za prebivanje), iz katerih bi bilo mogoče sklepati, da gre za nesorazmeren poseg.

23. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

24. Kadar sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o graditvi objektov (1984) - ZGO  - člen 36

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba I U 230/2016, enako tudi I U 231/2016, I U 232/2016, I U 233/2016