UPRS Sklep I U 1842/2020-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-14

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

okoljevarstveno soglasje - molk organa - stranski udeleženec - pritožba zaradi molka organa - tožba zaradi molka organa druge stopnje

Tožnica je v obnovljenem postopku za izdajo odločbe o tem, ali okoljevarstveno soglasje ostane v veljavi, ali se odpravi oziroma razveljavi ter nadomesti z novo odločbo, sodelovala v svojstvu stranske udeleženke. Po ustaljeni sodni praksi pa se stranskemu udeležencu ne priznava pravice do pritožbe zaradi molka organa in tudi ne pravice do vložitve tožbe v upravnem sporu zaradi molka organa, upoštevaje pri tem določbo 222. člena ZUP, ki določa rok za odločbo v postopku, ki se začne na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke.

Molk organa je izenačen z negativno odločbo; zato so lahko s takšno odločbo prizadete samo pravice aktivne stranke, na zahtevo katere se je uvedel postopek za uveljavitev kakšne njene pravice, ali pasivne stranke, zoper katero je bil začet postopek. Pravica pritožbe ob molku organa pa ne gre stranskemu udeležencu.

II. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica je 27. 11. 2020 vložila tožbo zaradi molka.

V tožbi navaja, da je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO, tudi prvostopenjski organ) dne 23. 4. 2019 sprejela sklep, s katerim je ugodila njenemu predlogu za obnovo postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja z dne 2. 10. 2018; hkrati je bilo odločeno, da se izvrševanje navedenega okoljevarstvenega soglasja do izdaje upravnega akta v obnovljenem postopku zadrži. Od izdaje sklepa do vložitve tožbe je preteklo že skupaj leto in šest mesecev, vendar odločba v obnovljenem postopku še ni bila izdana, čeprav bi morala biti glede na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdana že konec junija 2019. Tožnica je pozive na ARSO poslala 8. 8. 2019, 5. 9. 2019, 13. 4. 2020, 3. 6. 2020 in 9. 9. 2020. Nato je 16. 9. 2020 pozvala Ministrstvo za okolje in prostor (MOP, tudi drugostopenjski organ), naj ARSO izda novo odločbo. Ker tudi MOP ni odločil o zadevi, je dne 17. 11. 2020 ta organ pozvala k odločitvi v nadaljnjih sedmih dneh, kot to določa drugi odstavek 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Zaradi molka tako prvostopenjskega kot drugostopenjskega organa vlaga tožbo. Navaja, naj sodišče upošteva, da morebitno sklicevanje organov na epidemiološke razmere ne more biti opravičilo za takšno zamudo, kajti ARSO je imel glede na prvi odstavek 222. člena ZUP rok za izdajo odločbe dva meseca, prav tako MOP na podlagi prvega odstavka 256. člena ZUP enako dva meseca od prejema popolne pritožbe.

Tožnica dalje navaja, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1, saj podatki spisa dajejo dovolj podlage za odločitev o vseh relevantnih dejstvih. Tožnica najprej (1) predlaga, naj sodišče na podlagi prvega odstavka 69. člena ZUS-1 in pod pogoji prvega oziroma petega odstavka 65. člena tega zakona samo odloči o stvari ter okoljevarstveno soglasje izreče za nično, iz tam navedenih razlogov. Dalje tožnica navaja, (2) naj sodišče pri odločanju ne upošteva Odloka o prvih spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (Uradni list RS, št. 81/2016 z dne 16. 12. 2016, v nadaljevanju Odlok SDOPN-1) in čistopisa Odloka, ob uporabi instituta „exceptio illegalis“, zaradi nepravilnosti v postopku priprave in sprejetja Odloka SDOPN-1, ki jih našteva in obrazloži. Dalje tožnica (3) sodišču predlaga, naj odloči o ničnosti oziroma o odpravi gradbenega dovoljenja UE Grosuplje z dne 5. 4. 2019 in uporabnega dovoljenja UE Grosuplje z dne 16. 9. 2019, ki sta izdana za isti poseg kot predmetno okoljevarstveno soglasje. Dalje tožnica navaja, (4) da bo ARSO moral presoditi še zatrjevano škodo, opredeljeno v tožničini pisni opredelitvi z dne 26. 5. 2019 in dopisu z dne 13. 4. 2020. ARSO pa bi tudi moral odločiti o vseh njenih zahtevkih, in sicer v izreku ter ne zgolj v obrazložitvi. Kateri so ti zahtevki, tožnica navaja v nadaljevanju tožbe.

Tožnica dalje navaja, da ker je potrebno ves čas postopka izkazovati pravni interes, sodišču s tem v zvezi podaja obrazložitev, pri čemer se sklicuje na prepoved obratovanja in eliminacijo emisij, odškodninsko odgovornost po 26. členu Ustave ter njeno pravico do odprave posledic škode, preprečitev nadaljnje škode, vpliv na lastnino, vpliv na zdravje.

Tožnica zaključno meni, da gre po petem odstavku 64. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) za zadevo, v kateri je o tožbi treba odločiti najkasneje v treh mesecih. Zaradi še trajajočega poseganja v njene ustavne pravice pa naj sodišče po uradni dolžnosti izda začasno odredbo v skladu s tretjim odstavkom 66. člena ZUS-1, če ne bo možno takoj odločiti v zadevi.

Sklepno tožnica ponovno navaja, da predlaga, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije. Za ureditev pravnega stanja sodišču predlaga, da predmetno okoljevarstveno soglasje z dne 2. 10. 2018 izreče za nično, pri čemer naj upošteva, da se na podlagi 68. člena ZUS-1 odpravijo tudi posledice ničnega upravnega akta. Glede na vsebino zadeve pa naj sodišče na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta; sodišče naj zato odpravi ali izreče za ničnega: - izdano gradbeno dovoljenje z dne 5. 4. 2018, - izdano uporabno dovoljenje z dne 16. 9. 2018 in še druge akte, če je to potrebno. Podrejeno uveljavlja, naj sodišče tožbi ugodi in ARSO naloži, naj o zadevi odloči v roku enega meseca od vročitve sodbe toženki in pri tem ne upošteva nezakonitosti in neustavnosti izpostavljenih prostorskih aktov. Na podlagi ZUS-1 pa se zaradi ugotovljene ničnosti okoljevarstvenega soglasja odpravijo na podlagi 68. člena tudi posledice ničnega upravnega akta. Glede na vsebino zadeve naj sodišče na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta. V vsakem primeru zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Če bo tako oblikovan tožbeni zahtevek spoznan za nedopustnega, tožnica podredno predlaga, naj sodišče ARSO naloži, naj o zadevi odloči v roku enega meseca od vročitve sodbe. Tudi v tem primeru pa zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožnica sodišču predlaga, naj pred odločitvijo o zadevi izvede pripravljalne naroke in glavno obravnavo. Brez glavne obravnave naj odloči samo v primeru, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno primarnemu zahtevku v tožbi ugoditi. Tožnica sodišču še predlaga, naj na Evropsko komisijo poda zahtevo za posvetovanje, ali je v tožničini zadevi upoštevana enotna uporaba prava EU, zlasti če sta upoštevani Direktivi 2001/42/ES in 2011/92/EU.

2. Dne 11. 12. 2020 je tožnica vložila razširitev tožbe zaradi molka organa. Navaja, da je dne 8. 12. 2020 prejela od MOP sklep z dne 26. 11. 2020 o zavrženju njene pritožbe zaradi molka. Sodišču sporoča, da v celoti vztraja pri vloženi tožbi ter da jo razširja tudi na navedeni novi upravni akt (39. člen ZUS-1).

Meni, da je bila njena pritožba neutemeljeno zavržena. Predmetni postopek obnove teče namreč na njeno zahtevo. Glede na mnenje MOP bi lahko tožnico kot stranskega udeleženca opredelil kot aktivno stranko za obnovo in odpravo okoljevarstvenega soglasja. Poleg tega meni, da gre s procesnega vidika za izenačitev pravic vseh vrst strank do vlaganja pravnih sredstev. MOP se v novem upravnem aktu, sklepu z dne 26. 11. 2020, tudi v ničemer ne opredeljuje do zamude pri odločanju prvostopenjskega organa; roki za odločanje pa so preseženi za najmanj 17 mesecev. Tudi novi upravni akt ni bil izdan v roku dveh mesecev od vložene pritožbe dne 16. 9. 2020 in v dodatnih sedmih dneh od poziva, vloženega 17. 11. 2020.

Tožnica podaja tudi tožbene zahtevke, glede katerih navaja, da se z njimi nadomestijo tožbeni zahtevki, podani v tožbi z dne 26. 11. 2020. Novi tožbeni zahtevki: tožnica sodišču predlaga, naj odloči v sporu polne jurisdikcije. Za ureditev pravnega stanja sodišču predlaga, naj okoljevarstveno soglasje z dne 2. 10. 2018 izreče za nično ter naj poda pravno mnenje o nezakonitosti in posledično neustavnosti prostorskih aktov, ki jih je tožnica izpostavila in odloči, da so na to pravno mnenje vezani vsi organi. Zaradi ugotovljene ničnosti okoljevarstvenega soglasja se odpravijo tudi posledice ničnega upravnega akta. Glede na vsebino zadeve pa sodišče odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta. Zato odpravi oziroma izreče za nične: sklep o zavrženju njene pritožbe z dne 26. 11. 2020, izdano gradbeno dovoljenje z dne 5. 4. 2019, izdano uporabno dovoljenje z dne 16. 9. 2019 ter druge upravne akte, če je to potrebno. Hkrati naj sodišče toženi stranki naloži, da mora takoj po prejemu sodbe začeti obravnavati ostale nerešene zahtevke tožnice ter o njih odločiti najkasneje v roku 30 dni od prejema sodbe. Podredno tožnica zahteva, da sodišče sklep o zavrženju njene pritožbe z dne 26. 11. 2020 odpravi ter ARSO naloži, naj o zadevi odloči v roku enega meseca, pri čemer nezakonitih ter neustavnih prostorskih aktov ne bo mogoče uporabiti. Sodišče po uradni dolžnosti izreče ničnost okoljevarstvenega soglasja z dne 2. 10. 2018 ter glede na vsebino zadeve odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta. Navaja, da če tako oblikovan tožbeni zahtevek ne bo spoznan za dopustnega, da podredno predlaga, da se sklep z dne 26. 11. 2020 odpravi ter ARSO naloži, naj o zadevi odloči v roku enega meseca. V vsakem primeru zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka. Uveljavlja še procesne zahtevke, in sicer, naj sodišče izvede pripravljalne naroke in glavno obravnavo in poda na Evropsko komisijo zahtevo za posvetovanje, ali je v tožničini zadevi upoštevana enotna uporaba prava EU.

3. Dne 21. 12. je tožnica vložila drugo razširitev tožbe. V vlogi navaja, da je 15. 12. 2020 prejela od ARSO še odločbo z dne 10. 10. 2020, s katero je ta organ odločil v obnovljenem postopku ter okoljevarstveno soglasje pustil v veljavi. Sodišču tožnica sporoča, da vztraja pri tožbi, poslani 26. 11. 2020 ter da jo razširja tudi na novi upravni akt. Glede odločbe ARSO z dne 10. 10. 2020 tožnica navaja, da je bila očitno izdana pred vložitvijo tožbe, vendar ni bila vročena, zato določbe četrtega odstavka 39. člena ZUS-1 ni mogoče uporabiti. Tožnica ponovno spreminja tožbene zahtevke. Predlaga odločitev v sporu polne jurisdikcije. Sodišču predlaga, naj odloči, da se okoljevarstveno soglasje ARSO z dne 2. 10. 2008 izreče za nično. Predlaga odpravo oziroma da sodišče izreče akte za nične: sklep z dne 26. 11. 2020, odločbo ARSO z dne 10. 10. 2020 ter druge akte, če je to potrebno. Če tako oblikovan tožbeni zahtevek ne bi bil spoznan za dopustnega, podredno predlaga, naj sodišče zaradi izdane odločbe z dne 10. 10. 2020, zoper katero je dovoljena pritožba, s sklepom ustavi postopek. V vsem ostalem ostajajo njeni zahtevki nespremenjeni.

4. Toženka v odgovoru na tožbo tožnici oporeka legitimacijo za vložitev tožbe. To iz razlogov, ker se v obnovljenem postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja ne odloča o njenem materialnopravnem zahtevku, ter ker je o tožničini pritožbi zaradi molka drugostopenjski organ odločil.

6. Iz tožbe izhaja, da jo je tožnica vložila zaradi molka upravnih organov obeh stopenj, ARSO in MOP, v smislu četrtega v povezavi z drugim odstavkom 28. člena ZUS-1. Tožnica je namreč vložila tožbo, ker organ druge stopnje v zakonskem roku ni odločil o njeni pritožbi zaradi molka organa prve stopnje, in tudi na njeno novo zahtevo za izdajo odločbe v nadaljnjih sedmih dneh ne.

7. Po četrtem odstavku 28. člena ZUS-1 ima stranka v primeru, če organ prve stopnje, zoper odločbo katerega je dopustna pritožba, ne izda odločbe o zahtevi v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje, ki je v tem primeru pristojen za odločanje. Zoper odločbo organa druge stopnje sme stranka sprožiti upravni spor; upravni spor pa sme sprožiti tudi, kadar ta organ ne izda odločbe, in to (pogoj iz drugega odstavka tega člena) niti na novo zahtevo za odločitev v nadaljnjih sedmih dneh. Glede na opisano pozitivno pravno ureditev procesnih predpostavk za tožbo zaradi molka bi bila tožničina tožba dopustna, če bi bila tožnica v postopku, v zvezi s katerim je vložila pritožbo zaradi molka organa in vlaga tožbo zaradi molka, udeležena v svojstvu aktivne stranke.

8. Iz tožbe in njenih prilog pa izhaja, da je tožnica vložila tožbo zaradi molka, ker prvostopenjski organ v - po tožničinem predlogu dovoljeni - obnovi postopka, ki se je končal z izdajo okoljevarstvenega soglasja, ni odločil v zakonskem roku, drugostopenjski organ pa ni odločil v zakonskem roku in po novi zahtevi za odločitev v nadaljnjih sedmih dneh o pritožbi zaradi molka organa prve stopnje. Po navedenem je tožnica uveljavljala molk s pritožbo in ga uveljavlja s tožbo v zadevi izdaje okoljevarstvenega dovoljenja. Postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja ureja Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Po prvem odstavku 64. člena ZVO-1 pa je stranka v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja nosilec nameravanega posega (aktivna stranka). Drugim osebam priznava ta zakon (drugi odstavek 64. člena ZVO-1) položaj stranskega udeleženca pod določenimi pogoji oziroma jim je tak položaj priznan ob izkazani pravni koristi na podlagi 43. člena ZUP ali na podlagi 9. točke 260. člena ZUP, kot to velja za obravnavani primer tožnice. Tožnica je torej v obnovljenem postopku za izdajo odločbe o tem, ali okoljevarstveno soglasje ostane v veljavi, ali se odpravi oziroma razveljavi ter nadomesti z novo odločbo, sodelovala v svojstvu stranske udeleženke. Po ustaljeni sodni praksi pa se stranskemu udeležencu ne priznava pravice do pritožbe zaradi molka organa in tudi ne pravice do vložitve tožbe v upravnem sporu zaradi molka organa, upoštevaje pri tem določbo 222. člena ZUP, ki določa rok za odločbo v postopku, ki se začne na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke

izrecno navajata, da ima pravico do pritožbe samo tista stranka, na zahtevo katere je bil postopek uveden ali zoper katero je bil postopek uveden po uradni dolžnosti. Molk organa je izenačen z negativno odločbo; zato so lahko s takšno odločbo prizadete samo pravice aktivne stranke, na zahtevo katere se je uvedel postopek za uveljavitev kakšne njene pravice, ali pasivne stranke, zoper katero je bil začet postopek. Pravica pritožbe ob molku organa pa ne gre stranskemu udeležencu. Tožnica ob tem brez podlage zatrjuje, da jo je šteti kot aktivno stranko „za obnovo postopka in odpravo okoljevarstvenega soglasja“ in da so s procesnega vidika izenačene pravice vseh vrst strank do vlaganja pravnih sredstev. Kot že navedeno so lahko z neizdajo odločbe prizadete samo pravice aktivne stranke, na zahtevo katere se je uvedel postopek za uveljavitev kakšne njene pravice, in ne (tudi) stranskega udeleženca. To velja za aktivno stranko, nosilca nameravanega gradbenega posega, tudi v zvezi z obravnavano obnovo postopka, v katerem je bilo okoljevarstveno soglasje izdano, saj po zakonu sklep, s katerim se dovoli obnova postopka, zadrži izvršitev odločbe, glede katere je obnova dovoljena (drugi odstavek 272. člena ZUP).

9. Glede na navedeno organ druge stopnje, ki ni odločil na tožničino pritožbo zaradi molka organa prve stopnje v zvezi z odločitvijo v obnovljenem postopku v zadevi izdaje okoljevarstvenega soglasja, očitno ni posegel v tožničino pravico ali njeno neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zato je sodišče, ki mora na podlagi drugega odstavka 36. člena ZUS-1 na razloge iz prvega odstavka paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka, tožničino tožbo zavrglo, upoštevaje tretji odstavek tega člena, z odločitvijo v senatu.

10. Ker je sodišče ugotovilo, da ni dovoljena že tožničina tožba zaradi molka, sta posledično nedovoljeni tudi razširitvi te tožbe, vloženi 11. 12. 2020 in 21. 12. 2020, z vsemi zahtevki. Z njima je tožnica tožbo zaradi molka razširila na sklep MOP z dne 26. 11. 2020, s katerim je ta zavrgel njeno pritožbo zaradi molka organa prve stopnje, in odločbo ARSO z dne 10. 10. 2020, s katero je ta organ odločil, da okoljevarstveno soglasje z dne 2. 10. 2018, izdano nosilcu nameravanega posega, ostaja v veljavi. Sicer pa tudi samostojno izpodbijanje vsakega od navedenih upravnih aktov ne bi bilo dopustno. Sklepa MOP o zavrženju njene pritožbe zaradi molka organa prve stopnje tožnica ni mogla oziroma ne more izpodbijati, ker – kot je sodišče že navedlo – ima pravico do pritožbe samo aktivna stranka, na zahtevo katere za uveljavitev kakšne njene materialno pravne pravice se je postopek začel (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Odločbe ARSO z dne 10. 10. 2020 pa tožnica ni mogla oziroma ne more izpodbijati, ker gre za odločbo, izdano na prvi stopnji, ki (še) ni dokončna in bi šlo za prezgodaj vloženo tožbo (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1); to odločbo bo tožnica lahko izpodbijala v upravnem sporu, če ne bo uspela s pritožbo. Sodišče dodaja, da v primeru, če tožba ni dovoljena – v obravnavanem primeru to velja za tožbo z obema razširitvama – ni mogoče meritorno odločanje o nobenem od v njihovem okviru podanih zahtevkov. Kadar sodišče odloči o tožbi formalno, pri predhodnem preizkusu tožbe (36. člen ZUS-1), ne odloči po opravljeni glavni obravnavi, saj ne gre za meritorno odločanje.

11. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 sodišče v primeru, kadar tožbo zavrne ali zavrže, odloči, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tako Bruna Žuber v Komentar Zakona s splošnem upravnem postopku, druga knjiga, Ljubljana 2020, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, str. 486, ki se pri tem opira tudi na sklep VS RS I Up 113/2014 z dne 5. 6. 2014 in sodbo VS RS U 958/93 z dne 26. 5. 1994.

Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 417

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 28, 28/2, 28/4, 36, 36/1, 36/1-2, 36/1-6

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 260, 260-9, 272, 272/2

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 64, 64/1, 64/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.