UPRS Sodba I U 58/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-05-14

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

javni razpisi - sofinanciranje iz javnih sredstev - razpisni pogoj - napačna uporaba materialnega prava

V času objave Javnega razpisa dne 29. 1. 2016, določbe ZJN-3 še niso bile v uporabi (šele od 1. 4. 2016), zato se toženka na določbo točke f) šestega odstavka 75. člena ZJN-3 kot pravilno, v smislu subsidiarne uporabe pri oblikovanju posameznega merila, ni mogla opreti in nanjo tudi ne opreti razlage vsebine spornega merila.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo št. 4300-1/2016/712 z dne 16. 11. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve te sodbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrnila tožničino vlogo za dodelitev sredstev iz Javnega razpisa za „RRI v verigah in mrežah vrednosti“, Sklop 2: „Spodbude za raziskovalne razvojne projekte (TRL 6-9)“, za projekt z naslovom „A...“. Iz obrazložitve izhaja, da je odločala v ponovnem postopku na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 1474/2016, ter da vztraja tudi v ponovnem postopku, da tožnica ni izpolnjevala splošnega pogoja iz točke 4.a Javnega razpisa, da morajo imeti prijavitelj in partnerji konzorcija poravnane obveznosti do države, pri čemer za ugotavljanje obstoja obveznosti ni pogoj, da bi bila ta obveznost ugotovljena s pravnomočnim izvršilnim naslovom. Ugotavlja, da sta bili na instrumentu „Mladi raziskovalci iz gospodarstva“ s tožnico sklenjeni dve pogodbi, kjer je bil cilj pogodbe zagovor doktorata sicer dosežen, vendar z zamudo. Na tej podlagi bi morala tožnica Javni agenciji SPIRIT plačati pogodbeno kazen, česar ni storila oziroma jih je poravnala dne 10. 10. 2016, tako da je imela v času objavljenega razpisa odprti dve terjatvi. Navaja, da ima utemeljene razloge, da ne upošteva sodbe Upravnega sodišča. Upravno sodišče se je oprlo le na izključitvene razloge iz 75. člena Zakona o javnem naročanju (ZJN-3), ki pa ga po mnenju toženke v postopkih javnega razpisa ni potrebno dosledno upoštevati. Namreč pri določanju zahtev in meril za dodelitev sredstev iz proračuna je skladno z določbami Zakona o javnih financah (ZJF) potrebno le subsidiarno upoštevati načela ZJN-3. ZJF pa za odločanje o dodelitvi sredstev ne predpisuje postopka v skladu z določbami ZJN-3, ampak le spoštovanje temeljnih načel, ki veljajo v postopkih javnega naročanja in so opredeljena v 3. do 8. členu ZJN-3. Skladno s 106.f členom ZJF je toženka v javnem razpisu določila zahteve in merila, ki so objektivno utemeljena in določena na način, ki subsidiarno upošteva načela ZJN-3. V spornem razpisnem pogoju obveznost do države ni omejena le na poravnane davke, prispevke in druge obvezne dajatve v smislu drugega odstavka 75. člena ZJN-3, kot to zatrjuje Upravno sodišče, ampak se navedeni pogoj nanaša tudi na obveznosti iz pogodbenih razmerij med prijaviteljem in državo, kar je skladno s subsidiarno uporabo določila f) točke šestega odstavka 75. člena ZJN-3, ko lahko toženka iz sodelovanja v postopku javnega razpisa izključi prijavitelja tudi, če so se pri prijavitelju, pri že sklenjenih pogodbah o sofinanciranju s toženko oziroma njenimi izvajalskimi institucijami, pokazale precejšnje ali stalne pomanjkljivosti pri izpolnjevanju ključne obveznosti, zaradi česar je toženka oziroma njena izvajalska institucija odstopila od pogodbe ali uveljavljala odškodnino ali so bile izvedene druge primerljive sankcije. Razpisni pogoji iz 4.a točke podrobneje definirajo odnos med prijaviteljem in državo ter izhajajo iz namena, da se iz javnega razpisa izključi vse gospodarske subjekte, ki so v preteklosti v razmerju do države kršili določena pravila, tako zakonska kot pogodbena in imajo iz tega naslova odprte terjatve do države. Glede na to, da je tožnica pri dveh pogodbah zamujala z doseganjem ciljev, so se pri prijavitelju pokazale stalne pomanjkljivosti pri izpolnjevanju ključne obveznosti, zaradi te navedene stalne pomanjkljivosti pri izpolnjevanju ključne obveznosti pa so proti tožnici bile izvedene tudi sankcije in sicer je SPIRIT proti njej uveljavljal pogodbeno kazen. Poslovanje tožnice, pri kateri so bile v preteklosti že pri sklenjenih pogodbah o sofinanciranju projektov iz javnih razpisov že dvakrat kršene enake pogodbene obveznosti, pušča pri toženki dvom glede zanesljivosti. Ravnanja tožnice šteje kot slabo poslovno prakso, ki ni v javnem interesu in se odraža v nespoštovanju načela gospodarnosti in učinkovite porabe javnih sredstev. Izločitev prijavitelja, ki ni pravočasno dosegel ciljev iz prejšnjih pogodbenih razmerij in ima zato neporavnane obveznosti do države, sledi tudi javnemu interesu, katerega cilj je preprečevati slabe poslovne prakse oziroma druge motnje pri delovanju in poslovanju v relaciji poslovni subjekt – država. Izločitev prijaviteljev, ki imajo neporavnane obveznosti do države, zato ne pomeni neupravičeno oviro za dostop gospodarskega subjekta do javnega razpisa, temveč se na ta način preprečuje dajanje neupravičene prednosti prijaviteljev, ki imajo neporavnane obveznosti, kar je tudi bistvo konkurenčnega postopka.

2. Tožnica v tožbi navaja, da je odločitev toženke materialno-pravno zmotna. Poudarja, da je sodišče izrecno poudarilo, da je toženka v ponovnem postopku vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, vendar toženka navaja iste razloge, torej neizpolnjevanje pogoja – neporavnane obveznosti do države, kot v prvem postopku. Tožnica poudarja, da je takšen izključitveni pogoj diskriminatoren. B... je s svojimi aktivnostmi tudi v drugih podobnih primerih uspela, da je toženka umaknila ta diskriminatorni pogoj iz svojih javnih razpisov. Zaključek toženke, da naj bi pri tožnici zaznali precejšnje ali stalne pomanjkljivosti pri izpolnjevanju ciljev javnega razpisa, s tem pa toženka meni na neplačilo odprtih terjatev kot pogoj za doseganje ciljev in pomanjkljivosti, ni definiran v javnem razpisu. Upravno sodišče je navedlo, da je izključitveni razlog omejen le na javnopravne dajatve ter jih toženka širi na terjatve, ki ne temeljijo neposredno na zakonu, temveč na pogodbenem razmerju. Takšna širitev ni skladna z načeli ZJN-3. V obravnavani zadevi gre za dvomljivo terjatev SPIRIT do tožnice. Gre za nečisto terjatev, katere niti temelj niti višina nista priznana s strani tožnice in jo je potrebno ugotavljati pred sodiščem. Takšna je tudi sodna praksa v zadevi I U 2290/2011. Očitek, da tožnica ne dosega zastavljenih ciljev iz prejšnjih pogodbenih razmerij, pri tem pa neizpolnjevanje ciljev posledično pomeni odprto terjatev, ni nikjer definirana kot izločitveni razlog. Tožnica v preteklosti v razmerju do države ni kršila določenih pravil. Toženka tudi ni obrazložila, kaj naj tožnica ne bi plačala in v čem je to neplačilo povezano z nadaljnjim očitkom, da gre za pomanjkljivosti tožnice pri izpolnjevanju ključne obveznosti pogodbe. Sklicuje se na svoje navedbe iz tožbe z dne 12. 10. 2016. Toženka širi izločitvene razloge tudi na kriterij „pomanjkljivosti prijavitelja“ oziroma kot navaja: „ali so se pri prijavitelju pri že sklenjenih pogodbah pokazale precejšnje ali stalne pomanjkljivosti pri izpolnjevanju ključne obveznosti“, česar pa ni utemeljila, takšen kriterij tudi ni bil pogoj javnega razpisa. V tem delu je njen sklep neobrazložen. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in zahteva povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri svojih razlogih iz izpodbijane odločbe ter vztraja, da je tožnica prekoračila rok za doktoriranje dveh mladih raziskovalcev, zaradi česar je bila v skladu z določili pogodbe o sofinanciranju dolžna vrniti del izplačanih sredstev skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Terjatev je tožnica poravnala šele po oddaji vloge na javni razpis. Povzema kronološki potek komunikacije med SPIRIT in tožnico za posamezno pogodbo.

5. Predmet upravnega spora je odločitev toženke, ki je pri ponovnem odločanju, na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 1474/16 z dne 20. 9. 2018, ponovno zavrnila tožničino vlogo za sofinanciranje, ker tožnica ni izpolnjevala splošnega pogoja za prijavitelje, ki je določal, da so prijavitelji tisti, ki imajo poravnane obveznosti do države, pri čemer za ugotavljanje obstoja obveznosti do države, ni pogoj, da bi bila le-ta ugotovljena s pravnomočnim izvršilnim naslovom (Javni razpis poglavje 14., točke A „Splošni pogoji za prijavitelja in vse partnerje konzorcija“ - deveta alinea).

6. Toženka tudi v ponovnem postopku vztraja na stališču, da pogoj „poravnane obveznosti do države“ zaobsega tako obveznosti javnopravne narave, torej davke in socialne dajatve kot tudi terjatve, ki temeljijo na pogodbenem razmerju. Za tožnico pa ugotavlja, da je s SPIRIT kot izvajalsko institucijo toženke, na instrumentu Mladi raziskovalci iz gospodarstva, sklenila dve pogodbi o sofinanciranju, pri izvajanju katerih cilj javnega razpisa, to je zagovor doktorata, ni bil dosežen pravočasno, zato ima država iz obeh pogodbenih razmerij do prijavitelja odprti dve terjatvi (v času prijave na javni razpis, dne 10. 10. 2016, po prvi odločitvi toženke z dne 9. 9. 2016 pa sta bili poravnani), zato splošnega pogoja ne izpolnjuje.

7. Sporno med strankama je, ali je toženka pri razlagi spornega splošnega razpisnega pogoja, ki je bil izključitveni razlog za tožnico, pravilno uporabila 106.f člen ZJF, po katerem zahteve in merila za dodelitev sredstev določi neposredni proračunski uporabnik, ki ima v svojem finančnem načrtu za ta namen zagotovljene proste pravice porabe (drugi odstavek), te zahteve in merila pa morajo biti objektivno utemeljene in določene na način, ki subsidiarno upošteva načela zakona, ki ureja javna naročila (tretji odstavek), ko se je v potrditev svojega stališča oprla na točko f) šestega odstavka 75. člena ZJN-3.

8. Javni razpis toženke, na podlagi katerega je odločala o vlogi tožnice, je bil objavljen 29. 1. 2016 (Uradni list RS 16/16 in 56/16), torej je bil zakon, ki ureja javna naročila, kot je opredeljeno v tretjem odstavku 106.f člena ZJF, takrat veljavni ZJN-2. Ta je veljal do 1. 4. 2016, ko se je začel uporabljati ZJN-3. Torej je ZJN-2 zakon, katerega subsidiarno upoštevanje načel pri določitvi zahtev in meril javnega razpisa je morala upoštevati toženka pri oblikovanju pogojev javnega razpisa.

9. V izpodbijani odločbi se toženka v potrditev svojega stališča, da izključitveni razlog za sodelovanje na javnem razpisu (ima poravnane obveznosti do države...), ni omejen le na javnopravne dajatve, ki jih davčni organi pobirajo v skladu z zakonom, kot določa drugi odstavek 75. člena ZJN-3, oprla na točko f) šestega odstavka 75. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključi gospodarski subjekt tudi, če so se pri njem, pri že sklenjenih pogodbah o sofinanciranju z naročnikom, pokazale precejšnje ali stalne pomanjkljivosti pri izpolnjevanju ključne obveznosti, zaradi česar je naročnik odstopil od pogodbe ali uveljavljal odškodnino ali so bile izvedene druge primerljive sankcije. Toženkino stališče je, ob subsidiarni uporabi tega določila, da se izključitveni razlog razteza tudi na pogodbene obveznosti.

10. Kot navedeno, v času objave Javnega razpisa dne 29. 1. 2016, določbe ZJN-3 še niso bile v uporabi (šele od 1. 4. 2016), zato se toženka na določbo točke f) šestega odstavka 75. člena ZJN-3 kot pravilno, v smislu subsidiarne uporabe pri oblikovanju posameznega merila, ni mogla opreti in nanjo tudi ne opreti razlage vsebine spornega merila. Sodišče zato zaradi napačne uporabe materialnega prava pravilnosti izpodbijanega sklepa in njegovih stališč ne more preizkusiti, kar pomeni, da je izpodbijani sklep obremenjen z bistveno kršitvijo določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Sodišče ugotavlja tudi, da 42. člen ZJN-2 nima primerljive določbe točki f) šestega odstavka 75. člena ZJN-3.

11. V ponovnem postopku reševanja zadeve bo morala toženka za utemeljitev svojega stališča, da poravnane obveznosti do države pomenijo tako javnopravne kot pogodbene obveznosti, izhajati iz določb ZJN-2. Po tretjem odstavku 106.f člena ZJF morajo biti zahteve in merila objektivno utemeljena in določena na način, ki subsidiarno upošteva načela zakona, ki ureja javna naročila. Kot navodilo za ponovno odločanje zato sodišče dodaja, da je vsebina posameznih načel izražena v določbah zakona, zato se toženka pri razlagi vsebine posameznega načela, ki ga je morala upoštevati pri oblikovanju posamezne zahteve ali merila javnega razpisa, lahko opre na določbe ZJN-2, ki vsebujejo izključitvene razloge za sodelovanje posameznega subjekta na javnem razpisu. V ponovnem postopku naj zato z uporabo določb ZJN-2, ki vsebujejo izključitvene razloge, poišče vsebino spornega splošnega razpisnega pogoja, torej ali velja tudi za pogodbene obveznosti, katerih neizpolnjevanje tožnici očita.

12. Glede na navedeno je sodišče izpodbijani upravni akt odpravilo, ker je toženka kršila pravila postopka in napačno uporabila materialno pravo, v skladu s 3. in 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

13. Ker je tožnica v tem upravnem sporu uspela, ji je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Zakon o javnih financah (1999) - ZJF  - člen 106f

Zakon o javnem naročanju (2015) - ZJN-3  - člen 75

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.