UPRS Sodba I U 1263/2021-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-31

COVID-19 - interventni ukrepi - začasno čakanje na delo - nadomestilo plače - neobrazložen sklep - bistvena kršitev določb postopka

Tožena stranka v izpodbijanem sklepu ni navedla nobene pravne podlage, na katero je oprla svojo odločitev, da tožniku ne gre pravica do uveljavljanja subvencije po ZZUOOP. Kot temelj svoje odločitve je organ prve stopnje sicer navedel peti odstavek 74. člen ZZUOOP. Izpodbijani sklep posledično ni obrazložen na način, kot to zahteva ZUP v prvem odstavku 214. člena.

I. Tožbi se ugodi, sklep Zavoda RS za zaposlovanje št. 11064-35994/2020-3 z dne 2. 12. 2020 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je Zavod RS za zaposlovanje (v nadaljevanju organ prve stopnje) na podlagi petega odstavka 74. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic Covid 19 (v nadaljevanju ZZUOOP) zavrnil vlogo tožnika za priznanje pravice do delnega vračila izplačila nadomestil plač delavcev na začasnem čakanju na delo. Tožnik je 27. 10. 2020 vložil vlogo za delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcev, v postopku pa je bilo ugotovljeno, da ima tožnik z osebo A. A. sklenjeno pogodbo o subvencionirani zaposlitvi, zaradi česar zanjo ni upravičen do delnega povračila izplačanih nadomestil plač. Namen povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo je ohranitev delovnega mesta zaradi posledice epidemije in začasne nezmožnosti zagotavljanja dela iz poslovnih razlogov. Ukrep je namenjen delodajalcem, ki bi delavce v nasprotnem primeru odpustili. Delodajalec, ki prejme subvencijo za zaposlitev brezposelne osebe, pa je pogodbeno zavezan ohraniti njeno zaposlitev za polni delovni čas v zahtevanem obdobju. Ukrepa sta si po vsebini izključujoča - delodajalec ne more poleg subvencionirane zaposlitve hkrati uveljavljati tudi povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju dela, saj je k ohranitvi delovnega mesta zavezan že s pogodbo o subvencioniranju zaposlitve.

2. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju organ druge stopnje) je zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep. Tožnik ni uveljavljal delnega povračila plače delavke, ki je bila napotena na začasno čakanje na delo, ampak je vložil vlogo za polno povračilo. Na vlogi je sicer izjavil, da za delavko v tem času ne bo uveljavljal sredstev iz programa aktivne politike zaposlovanja, čeprav je pogodbo o izvedbi projekta v okviru Spodbude za trajno zaposlovanje mladih sklenil z organom prve stopnje 10. 2. 2020. Za delavko je prvi del subvencije prejel 10. 6. 2020. Obravnavana ukrepa se po vsebini in namenu izključujeta. Subvencioniranje zaposlitve iz posebnega ukrepa aktivne politike zaposlovanja (v nadaljevanju APZ) je namenjeno spodbujanju zaposlovanja določenih skupin brezposelnih oseb, ki se težje zaposlijo in delodajalci za zaposlitev teh oseb prejmejo posebno subvencijo na podlagi pogodbe o subvencioniranju zaposlitve za polni delovni čas v zahtevanem obdobju. Povračilo nadomestila plač delavcem na začasnem čakanju pa je po drugi strani namenjeno ohranjanju delovnega mesta in delodajalcem, ki bi sicer delavce na teh delovnih mestih odpustili. Delodajalec za istega delavca ne more biti hkrati upravičen do subvencije za zaposlitev in subvencije za ohranitev delovnega mesta. Delodajalci za subvencioniranje zaposlitve oddajo ponudbe na podlagi javnega povabila, ki določa pogoje za posamezen ukrep APZ, ki pa ne omogoča začasnega zadržanja ali mirovanja pogodbe, da bi na ta način v vmesnem obdobju delodajalci lahko bili upravičeni do povračila nadomestila plač za delavce na začasnem čakanju na delo. Organ prve stopnje objavlja javno povabilo delodajalcem za subvencionirano zaposlovanje brezposelnih oseb iz ciljnih skupin v okviru programov APZ. Pri javnih razpisih za izbor posebnih programov pa se na razpisu prijavi in izbira programe, katerih izvajanje (ki vključuje tudi zaposlitve) bo nato (so)financirano iz javnih sredstev. Organ prve stopnje izbira le programe javnih del, javne razpise za izbor programov pa izvaja organ druge stopnje. Slednji so programi, opredeljeni v četrtem odstavku 74. člena ZZUOOP, izvajanje projekta v okviru programa Spodbujanje zaposlovanja mladih pa ne spada med nje. To pomeni, da je samo v primerih, ko delodajalci izvajajo izbrane programe in ne projektov, možno uveljavljati povračilo nadomestila plače v višini razlike med polnim subvencioniranjem in siceršnjo subvencijo. V ostalih primerih pa to ni mogoče, temveč je mogoče uveljavljati povračilo nadomestila plačila za začasno čakanje na delo zgolj v celoti, kar pa v primeru, da delodajalec prejema subvencijo iz ukrepa APZ, ni možno. Tožnik v vlogi tudi ni navedel točnih podatkov, saj ni uveljavljal vračila nadomestila plače le v višini razlike med polnim financiranjem in siceršnjo subvencijo.

3. Tožnik vlaga zoper izpodbijani sklep tožbo, saj meni, da je odločitev napačna in sprejeta na podlagi neobrazloženih zaključkov in sklepov, ne pa na podlagi veljavne zakonodaje in ob smiselni razlagi posameznih ukrepov ter upoštevanju pravne kontinuitete, varnosti in predvidljivosti. Načelo zakonitosti ni spoštovano. Obrazložitev zavrnitve je zgrešena, s tem pa je bilo poseženo v pravice in pravne koristi tožnika. Relevantna pravna podlaga za določanje o nadomestilu plače, ki jo je tožnik uveljavljal z vlogo, je ZZUOOP. V nadaljevanju citira določbe 68., 71., 73., 74., 78. člena ZZUOOP. Tožnik je upravičenec iz 68. člena ZZUOOP, poleg tega izpolnjuje pogoje iz 74. člena ZZUOOP. Sporno pa je dejstvo, da mu organ prve stopnje ni priznal pravice do izplačila povračila nadomestila plače za začasno čakanje na delo za delavko A. A., kljub temu da ZZUOOP določa, da je uveljavljanje pravice do izplačila nadomestil plač na začasnem čakanju na delo mogoče tudi v primeru, če to uveljavlja delodajalec, katerega zaposlitve so neposredno ali posredno financirane iz proračuna Republike Slovenije preko posebnih programov. Zgolj zavrnitev pravice z obrazložitvijo, da sta subvencija iz programa APZ in povračila iz interventnih ukrepov nezdružljiva, ni pravilna in logična. Tudi 78. člen ZZUOOP omogoča in dovoljuje kombiniranje z drugimi ukrepi za podporo ohranjanju delovnih mest, če kombinirana podpora ne povzroči prekomernega nadomestila za stroške plač posameznega delavca. Hkrati izpostavlja, da v programu oddaje vloge na spletnem portalu ni mogel izbirati višine nadomestila. Vložil je lahko le vlogo, ki se je nanašala na predmetni ukrep. Organ prve stopnje sam določa višino nadomestila, do katerega je upravičen posamezni prosilec. Tudi v tem primeru bi moral organ prve stopnje priznati pravico vsaj za znesek, ki predstavlja razliko. Delodajalcu pripadajo denarna sredstva, pridobljena na podlagi tako enega kot drugega ukrepa, saj nista ista po namenu. Zavrnitev si prihaja sama s sabo v nasprotje in niso jasni razlogi za sprejetje odločitve. To pomeni tudi bistveno kršitev določb postopka. Napotke v zvezi z možnostjo uveljavljanja pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač je tožnik prejel od organa prve stopnje, ki mu je zagotovil, da je upravičen do tega nadomestila. Sredstva iz naslova delnega povračila plač delavcev na začasnem čakanju na delo za A. A. je tudi že prejel, in sicer za mesece marec, april, maj, junij in julij 2020. Tožbi prilaga sklepe z dne 22. 4. 2020, 28. 4. 2020, 19. 6. 2020 in 22. 7. 2020. Tako je še bolj nelogično, da sedaj sredstev ne prejme, saj se zakonska podlaga v tem delu ni spremenila. Organ prve stopnje je šele 2. 12. 2020 objavil, da je kombiniranje ukrepa delnega povračila nadomestil plač delavcev na začasnem čakanju na delo in ukrep subvencioniranja iz naslova programa APZ nemogoče. Takšno mnenje naj bi izdalo Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. Zakon izrecno ne omejuje upravičenosti do denarnih sredstev in navedenih ukrepov. Meni, da je razlog zavrnitve pravice napačen in v nasprotju z veljavnimi materialnimi predpisi. Poleg tega je organ prve stopnje navedel nasprotujoče si in nejasne razloge za opustitev priznanja pravice, kar vpliva na zakonitost in pravilnost odločitve. Tožnik sodišču predlaga, da sklep št. 11064-35994/2020-3 z dne 2. 12. 2020 odpravi, podrejeno pa, da sodišče sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje pristojnemu organu. V obeh primerih zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis, posebnega odgovora na tožbo pa ni podala.

6. Sodišče najprej ugotavlja, da je tožnik v skladu z danim pravnim poukom vložil pritožbo zoper izpodbijano odločbo, kljub temu da je v času izdaje te odločbe že veljal spremenjeni peti odstavek 74. člena ZZUOOP

, ki je izrecno določal, da zoper sklep ZRSZ o vlogi glede pravice do povračila izplačanih nadomestil plače, ni pritožbe in da je možen le upravni spor. Ker je tožnik ravnal v skladu z napačnim pravnim poukom, sodišče glede na določbo četrtega odstavka 215. člena ZUP

7. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je tožnik uveljavljal pravico do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo, za čas, za katerega je imel za delavko A. A. sklenjeno tudi pogodbo o subvencioniranju na podlagi projekta v okviru programa Spodbujanje zaposlovanja mladih. Očitno tudi ni sporno, da je tožnik za omenjeno delavko predhodno že večkrat prejel delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo, saj tožena stranka temu ne ugovarja, tožnik pa je tožbi priložil 4 sklepe o delnem povračilu izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo, ki so mu bili izdani predhodno in se nanašajo tudi na zgoraj omenjeno delavko.

8. V skladu z določbami prvega odstavka 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Posamični akti državnih organov morajo namreč temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu (četrti odstavek 153. člen Ustave RS).

9. V izpodbijanem sklepu pa je tožena stranka navedla le, da tožnik za delavko A. A. ni opravičen do delnega vračila nadomestil izplačanih plač delavcem na začasnem čakanju na delo iz razloga, ker je namen povračila ohranitev delovnega mesta zaradi posledic epidemije in začasne nezmožnosti zagotavljanja dela iz poslovnih razlogov, medtem ko je delodajalec, ki prejme subvencijo za zaposlitev brezposelne osebe s pogodbo zavezan ohraniti njeno zaposlitev. Ukrepa pa naj bi si bila po vsebini in namenu izključujoča. Sodišče ugotavlja, da tožena stranka v izpodbijanem sklepu ni navedla nobene pravne podlage, na katero je oprla svojo odločitev, da tožniku ne gre pravica do uveljavljanja subvencije po ZZUOOP. Kot temelj svoje odločitve je organ prve stopnje sicer navedel peti odstavek 74. člen ZZUOOP

, vendar ta določba govori le o roku za odločanje organa in možnosti pravnih sredstev. Druge pravne podlage za svojo vsebinsko odločitev tožena stranka v izpodbijanem aktu ni navedla; navedla je le še pravno podlago za odločitev o stroških in o upravni taksi. Izpodbijani sklep posledično ni obrazložen na način, kot to zahteva ZUP v prvem odstavku 214. člena, saj ne vsebuje ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, na katere je to oprlo (2. točka); navedbe pravne podlage, na podlagi katere je tožena stranka odločila, da subvencionirana zaposlitev delavcev v okviru programov APZ izključuje pravico do delnega vračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo (4. točka); razlogov, odločilnih za presojo posameznih dokazov (3. točka) in razlogov, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali sprejetje izpodbijane odločitve (5. točka). Navedeno po presoji sodišča predstavlja bistveno pomanjkljivost izpodbijanega sklepa, ki onemogoča preizkus njegove zakonitosti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zaključka tožene stranke, da tožniku ne pripada pravica do delnega vračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo za delavko A. A., ker ima zanjo sklenjeno pogodbi o subvencioniranju zaposlitve v okviru programov APZ, namreč ni mogoče preizkusiti, če organ ne navede razlogov, ki so odločilni za presojo posameznih dokazov (3. točka prvega odstavka 214. člena ZUP), pravne podlage, na katero je oprl tako presojo (4. točka prvega odstavka 214. člena ZUP) niti razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

10. Obrazložitev odločbe je delno dopolnil organ druge stopnje v svoji odločbi, pri čemer je kot pravno podlago svoje odločitve navedel četrti odstavek 74. člena ZZUOOP

. Organ pri tem ni pojasnil, zakaj tožnik kot upravičenec iz 68. člena ZZUOOP, v obravnavani zadevi ni upravičen do povračila nadomestila plače v višini razlike med delnim sofinanciranjem in siceršnjo subvencijo, zato se tudi te odločbe ne da preizkusiti.

11. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani sklep odpravilo in v skladu z določbami tretjega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa bo morala svojo odločitev ustrezno obrazložiti v skladu z določbami prvega odstavka 214. člena ZUP (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbi ugodilo iz že postopkovnega razloga, se ni opredeljevalo do preostalih tožbenih ugovorov.

12. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je bilo treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

13. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnica pa je v postopku imele pooblaščenko, ki je odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). To znese skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Navedeno določilo je bilo spremenjeno z Zakon o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 175/2020, ZIUOPDVE).

Četrti odstavek 215. člena ZUP: „Če je pouk v odločbi napačen, se lahko ravna vsaka stranka po veljavnih predpisih ali po pouku. Če se stranka ravna po napačnem pouku, ne more imeti to zanjo nobenih škodljivih posledic.“

Peti odstavek 74.člena ZZUOOP določa: „ZRSZ odloči o vlogi v 15 dneh od vložitve vloge s sklepom. Zoper sklep ni pritožbe, možen pa je upravni spor.“

Četrti odstavek 74. člena ZZUOOP določa: „Delodajalec, katerega zaposlitve so neposredno ali posredno sofinancirane iz proračuna Republike Slovenije preko posebnih programov in lahko uveljavlja povračilo nadomestila plače le v višini razlike med polnim sofinanciranjem in siceršnjo subvencijo, v vlogi navede delež financiranja iz proračuna Republike Slovenije v letu 2020. “

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.