UPRS Sodba in sklep I U 819/2020-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-03

omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - dvom - istovetnost - nevarnost pobega - ugotavljanje dejstev - utemeljena nevarnost - objektivni kriterij

Zgolj odsotnost osebnih dokumentov sama po sebi še ne zadostuje za očiten dvom v istovetnost določene osebe. Tak dvom bi bil podan, če bi prosilec tekom postopka spreminjal svoje osebne podatke, če bi na primer dajal različne podatke o svojem imenu, priimku, datumu rojstva, državljanstvu in podobno. Česa takega pa tožena stranka ne zatrjuje, zato po presoji sodišča očiten dvom v istovetnost ni podan.

Za omejitev gibanja po 2. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 bi moralo veljati, da bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, v ZMZ-1 pa teh kriterijev ni. Zato po presoji sodišča ne obstaja pravna podlaga za omejevanja gibanja niti v tem konkretnem primeru niti v drugih primerih, kjer je pogoj za omejitev gibanja obstoj nevarnosti pobega, dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-354/2020/19 (1312-21) z dne 23. 6. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožnika pridržala zaradi ugotavljanja istovetnosti in ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja nevarnost, da bo tožnik pobegnil (točka 1 izreka). Hkrati je odločila, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce v Postojni od 22. 6. 2020 od 18.45 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 22. 9. 2020 do 18.45 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (točka 2 izreka).

2. V obrazložitvi sklepa tožena stranka navaja, da je tožnik vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji. Povzema, kaj je povedal v svoji prošnji. Glede dokumentov je rekel, da jih je pustil v hotelu v Turčiji in jih bo dobil, ko bo poravnal račun hotela. V Alžiriji ima tudi osebno izkaznico, ki jo bo poskušal priskrbeti. Nadalje tožena stranka navaja, da je tožnik 3. 6. 2020 zapustil Azilni dom, a bil istega dne vrnjen s strani italijanskih varnostnih organov, zaradi česar mu je bilo enkrat že omejeno gibanje, a je Upravno sodišče RS ugodilo njegovi tožbi in sklep tožene stranke odpravilo glede dela, ki se je nanašal na pridržanje zaradi ugotavljanja istovetnosti tožnika in v tem delu vrnilo zadevo v ponoven postopek. Tožnik je 21. 6. 2020 ponovno zapustil Azilni dom, a je bil naslednji dan prijet s strani italijanskih varnostnih organov, ki so ga ponovno vrnili v Slovenijo.

3. Tožena stranka se glede razlogov za omejitev gibanja sklicuje na določili 1. in 2. alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1).

4. Ob podaji prošnje tožnik ni predložil nobenega osebnega dokumenta s sliko. V času trajanja postopka mednarodne zaščite pa tožena stranka ne more pridobiti ali preverjati podatkov o istovetnosti prosilca v zatrjevani izvorni državi, ker ga prvi odstavek 119. člena ZMZ-1 zavezuje, da vse osebne podatke prosilcev in oseb s priznano mednarodno zaščito še posebej varuje pred organi njegove izvorne države. V konkretnem primeru se poraja utemeljen dvom v osebne podatke tožnika. V postopku s policijo 24. 4. 2020 je navedel, da je potni list odvrgel ob prihodu v Turčijo, medtem ko je ob podaji prošnje povedal, da ga je pustil v hotelu in da ima osebno izkaznico v Alžiriji. Podobno je navajal tudi ob drugi omejitvi gibanja. Tožena stranka meni, da je dajal kontradiktorne izjave, pri čemer je zgolj prazno obljubljal, da se bo potrudil dokumente pridobiti. Tožena stranka dvomi v tožnikove navedbe glede osebnih podatkov in ocenjuje njegov poskus, da ne želi dostaviti dokumentov, kot prikrivanje pravih osebnih podatkov. Prosilčevo istovetnost lahko tožena stranka preverja zgolj z njegovim aktivnim sodelovanjem v postopku, saj njegovih osebnih podatkov za potrebe postopka drugače ne more pridobiti.

5. Razen tega je tožnik podal prošnjo za mednarodno zaščito, na kateri je izjavil, da bo počakal do odločitve pristojnega organa. Kljub temu je po podaji prošnje ozemlje Republike Slovenije dvakrat samovoljno zapustil. Zapustil ga je, še preden je tožena stranka z njim opravila osebni razgovor in ga tako podrobneje povprašala glede vseh dejstev in okoliščin.

6. V nadaljevanju obrazložitve sklepa tožena stranka pojasnjuje, zakaj je bilo potrebno tožniku omejiti gibanje na Center za tujce in ne v Azilnem domu. Ukrep pridržanja na območje Azilnega doma za begosumne prosilce se je izkazal za zelo neučinkovitega, saj je večina pridržanih oseb Azilni dom samovoljno zapustila.

7. Tožnik v tožbi navaja, da ga je tožena stranka pridržala, ker ni predložil nobenega dokumenta, na podlagi katerega bi lahko ugotovila njegovo istovetnost in je v postopku le spremenil izjavo, kje se nahaja njegov potni list. Zaradi tega pa ne more biti podan očiten dvom v njegovo istovetnost, saj se ni lagal glede tega, kdaj in kje je rojen, temveč ves čas zatrjuje, da je ista oseba z istimi osebnimi podatki. Tožniku ni bila ponujena nobena možnost predložitve kakšnega dokumenta niti ni bil vprašan, ali ima mogoče kakšen drug dokument. Tožnik je izrecno navedel, da bo počakal na rešitev prošnje v Sloveniji. Pobegnil je zaradi informacij, ki krožijo med begunci, da ne bo dobil mednarodne zaščite, sedaj, ko ve, da bo postopek izveden, pa je očitno, da nevarnosti pobega ni. Nezakonito prehajanje državnih meja pa samo po sebi ne pomeni razloga za nevarnost pobega. Sklep o omejitvi gibanja je bil enkrat po sodni presoji že odpravljen, sedaj pa je na isti podlagi brez novih dejstev in dokazov sprejet enak sklep. Razlog za omejitev gibanja po 1. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 je podan le, če je dvom v istovetnost prosilca očiten. Sama okoliščina, da je brez dokumentov, še ne more dosegati standarda očitnega dvoma v istovetnost. Tožena stranka očitnega dvoma ni dovolj vsebinsko opredelila, saj tega dvoma pri tožniku ni. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi.

8. Tožnik hkrati s tožbo predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero se naj do pravnomočne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanega sklepa. Odvzem prostosti bo tožniku prizadel nepopravljivo škodo. V omejenem prostoru na območju Centra za tujce se zelo slabo počuti. Ni storil nič takega, zaradi česar bi mu bilo omejeno gibanje. Notranji organizacijski razlogi, zaradi katerih omejitev ni možna na območje Azilnega doma, pa niso utemeljeni razlogi, da se tožniku v celoti odvzame osebna svoboda.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je bil tožnik povprašan po svojih dokumentih. Njegovo izmikanje za dostavitev dokumentov po tem, ko je rekel, da jih bo dostavil, in kontradiktornost navedb glede potnega lista oskruni njegovo verodostojnost. Dvakrat je samovoljno zapustil Azilni dom in je begosumna oseba. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

11. Pri svoji odločitvi se je tožena stranka oprla na 1. in 2. alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

12. Iz 1. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 izhaja, da lahko prosilcu pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se v primeru obstoja očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo. Pri tem sodišče izrecno opozarja, da mora biti dvom v istovetnost očiten, da je podan ta razlog za omejitev gibanja. Tožena stranka dvom v istovetnost tožnika utemeljuje s tem, da pri sebi nima osebnega dokumenta s sliko in da ga doslej še ni priskrbel ter da je prvič rekel, da je potni list v Turčiji odvrgel, potem pa, da ga je pustil v hotelu. S tem v zvezi sodišče meni, da zgolj odsotnost osebnih dokumentov sama po sebi še ne zadostuje za očiten dvom v istovetnost določene osebe. Tak dvom bi bil na primer podan, če bi prosilec tekom postopka spreminjal svoje osebne podatke, če bi na primer dajal različne podatke o svojem imenu, priimku, datumu rojstva, državljanstvu in podobno. Česa takega pa tožena stranka ne zatrjuje, zato po presoji sodišča očiten dvom v istovetnost ni podan. Že zaradi tega, ker očiten dvom v tožnikovo istovetnost ni podan, ni razloga za omejitev gibanja na podlagi 1. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Razen tega tožena stranka v sklepu navaja, da lahko pristojni organ prosilčevo istovetnost preverja zgolj z njegovim aktivnim sodelovanjem v postopku, ker da njegovih osebnih podatkov za potrebe postopka drugače ne more pridobiti. S tem v zvezi sodišče zgolj opozarja na to, da se skladno s prvim odstavkom 118. člena ZMZ-1 podatki lahko zbirajo ne le neposredno od posameznikov, ampak tudi od prič, iz uradnih in drugih zbirk osebnih podatkov ter na podlagi izvedenih aktivnosti zagotavljanja pravic in integracijskih ukrepov za osebe, ki jim je priznana mednarodna zaščita. Vendar pa ne glede na navedeno je osnovni pogoj za to, da se lahko gibanje omeji na podlagi 1. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ta, da mora obstajati očiten dvom v istovetnost prosilca, ki pa v primeru, ko nekdo ves časa zatrjuje iste podatke o sebi, ni podan.

13. Nadalje je tožena stranka tožniku omejila gibanje po 2. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, po kateri lahko pristojni organ prosilcu odredi ukrep obveznega zadrževanje na območje azilnega doma zaradi ugotovitve določenih dejstev, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Torej je eden od pogojev za omejitev gibanja po tem določilu tudi ta, da obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil.

14. Tožena stranka je nevarnost pobega utemeljila s tem, da je tožnik že zapuščal Azilni dom. Vendar pa s tem v zvezi sodišče opozarja na to, da v ZMZ-1 niso določeni kriteriji, po katerih bi lahko tožena stranka presojala, ali je nevarnost pobega podana. V 31. točki 2. člena ZMZ-1 je sicer pojasnjeno, da nevarnost pobega pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila, vendar je ta definicija preveč ohlapna, ker ni navedeno konkretno, katere so tiste okoliščine. Vrhovno sodišče se je v svojih revizijskih sodbah (X Ips 1/2019, X Ips 11/2019) že opredelilo do tega, da je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da zgolj 31. točka 2. člena ZMZ-1 ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Vrhovno sodišče je sicer v navedenih sodbah tako tolmačenje podalo pri omejitvah gibanja na podlagi Uredbe Dublin III, vendar gre za primerljivo zadevo. Gre namreč za to, da bi morali biti v Zakonu o mednarodni zaščiti določeni kriteriji, po katerih je mogoče odločati, ali je pri določenemu prosilcu podana nevarnost pobega. Vrhovno sodišče je tako v sodbi X Ips 1/2019 navedlo, da tudi eno od načel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov. Načelo jasnosti in določnosti predpisov med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere nanašajo (točka 16 obrazložitve). V isti sodbi je Vrhovno sodišče RS tudi navedlo, da bi se zakonodajalec ob takem zakonskem izhodišču moral ustrezno odzvati in v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja takšne nevarnosti, ki je razlog za pridržanje v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III ali se v zvezi s tem sklicevati na drug ustrezen zakon (točka 19 obrazložitve). Sodišče meni, da bi tudi za omejitev gibanja po 2. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 moralo veljati, da bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, v ZMZ-1 pa teh kriterijev ni. Zato po presoji sodišča ne obstaja pravna podlaga za omejevanja gibanja niti v tem konkretnem primeru niti v drugih primerih, kjer je pogoj za omejitev gibanja obstoj nevarnosti pobega, dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

15. Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po 5. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bila nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopkov omejitve gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločnega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po 2. kot po 5. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.

16. Ker torej ni podan razlog za omejitev gibanja niti iz 1. niti iz 2. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, je sodišče sklep odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je tožena stranka ob sicer popolno ugotovljenem dejanskem stanju napačno uporabila materialno pravo. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

17. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Sodišče v konkretnem primeru tožnika ni zaslišalo, saj je iz predloga ZMZ-1

razvidno, da je smoter navedenega zaslišanja v občutnem posegu v svobodo prosilca, kar pomeni, da sodišče zaslišanje opravi v korist prosilca. Izvedba naroka z zaslišanjem bi sicer v konkretnem primeru predstavljala tudi kršitev načela ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zaradi zaslišanja tožnika zagotoviti njegovo prisotnost na naroku iz Centra za tujce v Postojni, tožniku postaviti tudi tolmača in na narok povabiti njegovega svetovalca, s tem pa bi nastali tudi nepotrebni stroški postopka. Glede na stališče, da za ukrep pridržanja ni bilo podlage, pa je sodišče tudi po določbi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 lahko odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakon, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranki udeleženec z nasprotnim interesom. Toženki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba.

18. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnik glede na odločitev o tožbi za izdajo začasne odredbe nima pravnega interesa. Skladno z določilom prvega odstavka 73. člena ZUS-1 namreč zoper to sodbo ni dovoljena pritožba, in glede na to, da pritožba ni mogoča, pomeni, da je sodišče z izdajo sodbe (1. točka izreka) pravnomočno odločilo v zadevi, torej tožnik nima več pravnega interesa za začasno odredbo, ki je časovno vezana na čas do pravnomočne sodne odločbe. S pravnomočnostjo te sodbe namreč omejitev gibanja sama po sebi preneha, ker je sklep o omejitvi gibanja odpravljen.

Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 2, 2-31, 84, 84/1, 84/1-1, 84/1-2

Opr št. sodišča II stopnje: I U 869/2020, z dne 09.07.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.869.2020

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.