UPRS Sodba IV U 167/2020-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-11-16

Cvetka Horvat (preds.), mag. Vita Hribar (poroč.), Melita Ambrož

odobritev pravnega posla - predkupni upravičenec - kmetijska in gozdna zemljišča

Ker je odobritev pravnega posla po ZKZ nujna tako za kmetijska kot gozdna zemljišča, je prvostopni organ pravilno odobril pravni posel s solastnico nepremičnin in s tem prednostno upravičenko z najboljšim vrstnim redom po ZKZ in hkrati po ZG.

Ugovori glede motiva podaje ponudbe kupke in s tem glede fiktivnosti pogodbe ter glede finančnega položaja prodajalke in njenega partnerja, so ugovori, ki se glede na vsebino uveljavljajo v sodnem pravdnem postopku ter ne ugovori, ki se lahko uveljavljajo v postopku za odobritev pravnega posla, vodenem po določbah ZKZ in ZG.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ, Upravna enota Šentjur pri Celju, je z izpodbijano odločbo ugodil zahtevi C. C. in odobril pravni posel za promet z zemljišči na podlagi prodajne pogodbe, ki sta jo sicer 1. 3. 2020 sklenili B. B. kot prodajalka in C. C. kot kupka (obe stranki z interesom v tem postopku) in ki je tudi sprejela ponudbo B. B., in sicer v obsegu za ¼ nepremičnin s parc. št. 1359, 1360 in 1361, vse k.o. F., za dogovorjeno kupnino 3.000,00 EUR (1. točka izreka). Odločil je še, da se odobritev pravnega posla, sklenjenega s sprejemom ponudbe med B. B. ter tožnikom za navedene nepremičnine, zavrne (2. točka izreka) in v 3. točki izreka odločil, da posebni stroški postopka niso nastali.

2. Odločitev organa je oprta na ugotovitev, da je v postopku odobritve pravnega posla prejel vlogi tožnika in C. C., ki sta sprejela ponudbo prodajalke B. B. v predpisanem 30 dnevnem roku od dneva, ko je bila ponudba za prodajo navedenih nepremičnin objavljena na oglasni deski.

3. V nadaljevanju je organ ugotovil, kot je razvidno iz potrdila o namenski rabi zemljišča Občine Šentjur z dne 11. 3. 2020, da sta parc. št. 1359 in 1360 razvrščeni kot gozdno zemljišče, parc. št. 1361, vse k.o. F., pa delno kot kmetijsko, delno pa kot gozdno zemljišče. Prav tako je ugotovil, da te nepremičnine niso sestavni del kmetije, ki bi izpolnjevala pogoje za zaščiteno kmetijo po Zakonu o dedovanju kmetijskih gospodarstev. Organ je še ugotovil, da sta prodajalka in kupka solastnici navedenih zemljišč (1. točka 23. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih, v nadaljevanju ZKZ), tožnik pa je uveljavljal predkupno pravico le kot drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja (deseti odstavek 47. člena Zakona o gozdovih, v nadaljevanju ZG).

4. Na podlagi navedenih podatkov je upravni organ ugotovil, da ima C. C. na podlagi 1. točke 23. člena ZKZ predkupno pravico kot solastnica navedenih nepremičnin. Zato je odobril pravni posel za navedene nepremičnine med njo in prodajalko, posledično pa je zavrnil odobritev pravnega posla med prodajalko in tožnikom za navedene nepremičnine. Glede navedbe tožnika, da naj bi bila predmet prodaje še zemljišča, ki ležijo na območju UE Laško, organ pojasnjuje, da so bila zemljišča, ki so predmet tega pravnega posla, samostojno podana na oglasno desko na UE Šentjur pri Celju, s strani prodajalke pa ni bilo nikjer navedeno, da naj bi se navedena zemljišča prodajala kot celota z drugimi zemljišči, zato je organ ponudbo in odobritev za navedena zemljišča obravnaval samostojno. Organ ugotavlja še, da ne more preverjati zatrjevanih dejstev s strani tožnika, da C. C. ne more biti kupka navedenih nepremičnin, ker je prejemnica socialne pomoči ter ne more preverjati njenega finančnega stanja, kakor tudi ne preverjati, da naj bi šlo pri navedeni prodajni pogodbi med prodajalko in C. C. za fiktivni navidezni posel, saj navedeno ni predmet obravnave po ZKZ.

5. Drugostopenjski organ, tožena stranka, je z odločbo z dne 10. 11. 2020 v 1. točki izreka zavrnila pritožbo tožnika. V 2. točki izreka pa je še ugotovila, da ni stroškov pritožbenega postopka. Odločitev temelji na ugotovitvi, da je bilo dejansko stanje v zadevi pravilno ugotovljeno, pritožbene navedbe tožnika pa so neutemeljene. Sklicuje se na prvi odstavek 23. člena ZKZ in pojasnjuje, da ima C. C. s predkupno pravico solastnice nepremičnin najboljši vrstni red in tako prednost pred tožnikom, ki je s svojo predkupno pravico kot drugi kmet uvrščen šele na četrto mesto. Hkrati pa še pojasnjuje, da je glede na stališče Vrhovnega sodišča RS v sodbi X Ips 32/2018 z dne 8.7.2020 v primeru prodaje zemljišč z mešano rabo (gozdna in kmetijska zemljišča) treba upoštevati predkupno pravico po obeh zakonih, tako po ZKZ kot tudi po ZG. ZG namreč v 47. členu predkupnega upravičenca definira drugače kot ZKZ.

Ugotavlja, da je zato prvostopni organ pravilno ugotovil, da ima kupka C. C. kot solastnica prednost pred tožnikom, saj ima predkupno pravico z višjim vrstnim redom tako po ZKZ (solastnica kmetijskega zemljišča, ki je naprodaj - 1. točka prvega odstavka 23. člena ZKZ) kot tudi po ZG, saj je kot solastnica zemljišča tudi lastnica zemljišča, ki meji na gozd, ki se prodaja. Tožnik namreč ne izpodbija dejstva, da bi bila C. C. solastnica zemljišč, ki so naprodaj. Navedeno dejstvo pa je ključno za odobritev pravnega posla, kot izhaja iz izpodbijane odločbe. Ponudba za prodajo zemljišč je bila objavljena v času od 11. 3. 2020 do 10. 4. 2020. Morebitna naknadna vknjižena pravica tožnika glede prepovedi odtujitve in obremenitve (tožnik se sklicuje na sklep sodišča P 89/2020 z dne 10. 6. 2020) ne more vplivati na sklenitev pogodbe, saj je relevantno stanje v času sprejema ponudbe, na podlagi česar je pogodba med strankami tudi sklenjena pod odložnim pogojem odobritve. Pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča II U 94/2016 z dne 15. 9. 2016. Ugotavlja, da je C. C. je ponudbo sprejela 31. 3. 2020, tožnik pa 10. 4. 2020. Kupka tako utemeljeno ugovarja, da za kakršno koli zaznambo ni vedela in je sklenitev pogodbe pravilna in zakonita. Samo lastništvo v trenutku sklenitve pravnega posla ni bilo sporno, zato so tožnikove navedbe neutemeljene. Ugotavlja, da tožnik ne more uspeti z ugovori glede finančnega položaja kupke C. C. kot tudi ne morebitne fiktivnosti oziroma veljavnosti same kupoprodajne pogodbe, saj navedeno ni predmet upravnega postopka. V konkretnem upravnem postopku se namreč presojajo le pogoji, ali je postopek potekal skladno z določili ZKZ. Če pa tožnik meni, da je sklenitev kupoprodajne pogodbe nezakonita, bo to moral uveljavljati pred pristojnim sodiščem. Pri tem se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 76/2019 z dne 6. 5. 2020. Ocenjuje, da take navedbe tožnika presegajo pregled zakonitosti odločbe, ki ga mora opraviti upravni organ v postopku odobritve pravnega posla. Tožnik ničnostnih razlogov, ki jih določa Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v 279. členu, ne uveljavlja. Ničnost pogodb pa ureja Obligacijski zakonik (v nadaljevanju OZ) in so predmet presoje pred sodiščem splošne pristojnosti. Predlog tožnika, da se pravni posel odobri njemu, ker ima vknjiženo začasno odredbo prepovedi odtujitve in obremenitve, je neutemeljen in nezakonit. ZKZ namreč ne daje pravne podlage za takšno odobritev pravnega posla, temveč je potrebno upoštevati določbe predkupnih upravičencev. Na podlagi navedenega drugostopni organ ugotavlja, da je prvostopni organ pravilno ugotovil predkupno pravico ter da je postopek potekal skladno z ZKZ.

6. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je pogodba, sklenjena med B. B. in C. C., fiktivna in iz tega razloga nična. Na ničnost pogodb pazi sodišče po uradni dolžnosti, vendar tega nista preverila ne prvostopni ne drugostopni organ. B. B. razen solastnega dela nepremičnin nima drugega premoženja in je že desetletja brezposelna. Prejema le nadomestilo za invalidnost v znesku 212,65 EUR, skupaj z zunajzakonskim partnerjem pa sta upravičena do denarne socialne pomoči v višini 418,74 EUR. V letu 2020 B. B. ni prijavila prejema kupnine, ki naj bi jo C. C. slednji izplačala. B. B. se je pred prodajo kmetijskih zemljišč zadolžila pri Z. Z., ki ji je posodil 2 krat po 10.000,00 EUR. B. B. dolga ni vrnila, Z. Z. je terjatev prodal tožniku, ki v postopku, ki teče pred Okrožnim sodiščem v Celju pod opr. št. P 89/2020, od B. B. vtožuje vračilo dolga. Tekom tega postopka se je izkazalo, da naj bi C. C. že pred odobritvijo pravnega posla B. B. izplačala kupnino v višini 18.000,00 EUR, vendar dokaz o tem, da je bila kupnina 3.000,00 EUR in 15.000,00 EUR dejansko plačana, ne obstoji, saj takega dokaza ni predložila niti B. B. niti C. C. Predlaga, da sodišče po uradni dolžnosti pri CSD Celje pridobi podatek o tem, ali je CSD Celje B. B. in V. V. izdal odločbo po 1. 9. 2020 oz. ali sta upravičenca do denarne socialne pomoči CSD Celje sporočila spremembo premoženjskega stanja (prodaja kmetijskih zemljišč), ki bi eventualno lahko vplivala na upravičenost do prejemanja nadaljnjega nadomestila oz. vračilo že prejetega. Ker je pogodba o prodaji kmetijskih zemljišč, sklenjena med B. B. in C. C., nična in ker sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti izdanih odločb, je tožbeni zahtevek, s katerim se zahteva odprava obeh odločb v celoti utemeljen. Hkrati predlaga, da se njemu odobri sklenitev pravnega posla za navedene nepremičnine. Priglaša tudi stroške postopka.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da sprejem ponudbe in lastništvo prodajalke v času sklenitve pravnega posla niso bili sporni. Tožbene navedbe, ki se nanašajo na motiv podaje ponudbe, presegajo upravni pregled odločbe z vidika njene zakonitosti. Organ je skladno z 20. - 22. členom ZKZ dolžan preveriti le, ali je postopek potekal skladno z določili in ali so bile upoštevane določbe o predkupnem upravičencu. Prvostopni organ je pravilno ugotovil, da je kupka kot solastnica izpolnila pogoj predkupne upravičenke tako po določbah ZKZ kot tudi po določbi 47. člena ZG, saj je solastnica hkrati tudi lastnica zemljišča, ki meji na gozd, ki se prodaja. Tožnik ima kot drug kmet slabši vrstni red. Solastnik ima namreč po določbah 23. člena ZKZ najmočnejšo predkupno pravico. Pri tem pa zakon ne daje pogoja, da je solastnik kmet in da se ukvarja s kmetijsko dejavnostjo. Ugotavlja še, da je tožnik nekaj tožbenih navedb (stran 5 in 6) očitno povzel iz drugih primerov odobritve pravnega posla, ki so bili v obravnavi pri toženi strani in pred Upravnim sodiščem RS (glede zlorabe pravice statusa kmeta in prvotne funkcije kmetijskih zemljišč z vidika proizvodnje), ki s konkretnim primerom nimajo neposredne zveze. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

8. Sodišče je o vloženi tožbi obvestilo tudi stranke z interesom, B. B. in C. C., ki odgovora na tožbo nista podali.

10. Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt

pravilen in na zakonu utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v prvostopenjski odločbi, dopolnjeni z drugostopenjsko odločbo, in se sodišče nanje v tej sodbi sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), k tožbenim navedbam pa še dodaja:

11. Pogoje in postopek prodaje kmetijskih in gozdnih zemljišč določa ZKZ kot specialni predpis. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči in gozdovi ureja ta zakon v III. poglavju (od 17. do 25. člena ZKZ). Te posebnosti so zlasti: postopek prodaje preko ponudbe, ki mora biti objavljena na način, predpisan v 20. členu ZKZ, postopek sprejema ponudbe za prodajo, določen v 21. členu ZKZ, ter postopek odobritve pravnega posla, določen v 22. členu ZKZ, v katerem pa je treba upoštevati posebnosti prometa z zaščitenimi kmetijami (18. člen ZKZ), pogoje za odobritev oziroma neodobritev pravnega posla oziroma za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ), ter vrstni red predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ). V desetem odstavku 47. člena ZG določa, da ima razen v primerih iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena lastnik, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, prednostno pravico pri nakupu tega gozda. Če ta prednostne pravice ne uveljavi, ima prednostno pravico drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja. S temi določbami, ki določajo omejitve v zvezi s prometom kmetijskih zemljišč in gozdovi, zakonodajalec uresničuje v drugem odstavku 71. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) določeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Z zakonom določena omejitev pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami je namreč namenjena usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije, saj se na ta način zagotavlja socialna, ekološka in gospodarska funkcija lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih (67. člen Ustave). Zato je promet s kmetijskimi zemljišči (in gozdovi) omejen in mogoč le v skladu s pravili, ki jih določa zakon.

12. V obravnavani zadevi izpodbijana odločitev temelji na nesporni ugotovitvi, da je bila ponudba za prodajo zemljišč v lasti prodajalke B. B. objavljena na oglasni deski UE Šentjur pri Celju in da sta oba sprejemnika (tako tožnik kot C. C.) ponudbo sprejela v roku, in sicer je C. C. ponudbo sprejela 31. 3. 2020, tožnik pa 10. 4. 2020. S tem so bili izpolnjeni pogoji za nadaljnje odločanje upravnega organa v postopku odobritve pravnega posla. Med strankama ni sporna namembnost zemljišč, ponujanih v prodajo, zato sodišče glede njih ugotavlja, da je takšna, kot izhaja iz potrdila o namenski rabi zemljišča Občine Šentjur z dne 11. 3. 2020. Med strankama nadalje tudi ni sporno, da je C. C. solastnica prodajanih nepremičnin (s tem pa logično tudi solastnica gozda, ki meji na gozd, ki se prodaja), tožnik pa je „drug kmet“ po 23. členu ZKZ.

13. Ker sta glede na navedeno potrdilo o namenski rabi zemljišči parc. št. 1359 in 1360 gozdni zemljišči, parc. št. 1361, vse k.o. F., pa delno kot kmetijsko, delno pa kot gozdno zemljišče, je zanje pravilno potrebna odobritev pravnega posla s strani UE v skladu z ZKZ in ZG.

14. Ker je odobritev pravnega posla po ZKZ nujna tako za kmetijska kot gozdna zemljišča, sodišče ugotavlja, da je prvostopni organ pravilno glede navedenih zemljišč odobril pravni posel C. C. kot solastnice navedenih nepremičnin in s tem prednostne upravičenke z najboljšim vrstnim redom po 23. členu ZKZ in hkrati po desetem odstavku 47. člena ZG. Nasprotno pa je tožnik le drug kmet po 23. členu ZKZ in kot drug lastnik gozda po desetem odstavku 47. člena ZG .

15. Tožnik pa je že v pritožbenem postopku navajal, da je po njegovem mnenju pogodba med prodajalko in C. C. za navedene nepremičnine nična, da sta navedeni za te nepremičnine sklenili fiktivni posel, zato bi moral biti posel odobren njemu. Navajal pa je tudi, da bo prodajna pogodba sklenjena po izdaji začasne odredbe z zaznambo prepovedi odtujitve in obremenitve v zadevi P 89/2020 Okrožnega sodišča v Celju (sklep z dne 10. 6. 2020). Navedeno je ponovil še v tožbi, dodal pa je še, da je finančno stanje prodajalke (in njenega partnerja V. V.) slabo, da ni izkazala prejema kupnine po kupoprodajni pogodbi za navedene nepremičnine, zaradi navedenega je jasno, da je posel med prodajalko in C. C. fiktiven. Predlagal pa je tudi, naj sodišče v zvezi s tem zasliši stranke, opravi poizvedbe v zadevi Okrožnega sodišča v Celju, opr. št. P 89/2020, opravi poizvedbo na CSD Celje glede prodajalke in njenega partnerja za čas po 1. 9. 2020 glede upravičenosti do denarne socialne pomoči.

16. V zvezi s tožnikovem ugovorom, da bo prodajna pogodba za navedene nepremičnine sklenjena po izdani začasni odredbi o prepovedi odtujitve in obremenitve (tožnik se sklicuje na sklep sodišča P 89/2020 z dne 10. 6. 2020) in zato nezakonita, sodišče ugotavlja, kar je sicer nesporno med strankama, da je bila ponudba za prodajo zemljišč objavljena v času od 11. 3. 2020 do 10. 4. 2020, v tem obdobju je ponudbo sprejela tudi C. C. Sklep o navedeni začasni odredbi je bil izdan 10. 6. 2020 (kar je med strankama nesporno, zato sodišče ni opravilo poizvedbe v navedeni pravdni zadevi oz. v zvezi s tem ni zaslišalo strank, s tem pa ni kršilo načela kontradiktornosti). Naknadno vknjižena pravica tožnika glede prepovedi odtujitve in obremenitve navedenih nepremičnin zato ne more vplivati na sklenitev pogodbe, saj je skladno s sodno prakso pogodba sklenjena v času sprejema ponudbe (vendar pod odložnim pogojem odobritve posla s strani UE), kar pa je bilo v konkretni zadevi že pred izdajo navedene začasne odredbe. To pomeni, da je sicer z iztekom roka za sprejem ponudbe sklenjenih toliko zavezovalnih pravnih poslov, kolikor predkupnih upravičencev je pravočasno sprejelo objavljeno ponudbo s predpisano vsebino, vsi pa pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojnega upravnega organa. Upravna enota tako v skladu z ZKZ odobri pravni posel, sklenjen med prodajalcem in tistim sprejemnikom ponudbe (če jih je več), ki ima najmočnejšo predkupno pravico in je pravočasno vložil zahtevo za odobritev pravnega posla.

Zato je kljub (naknadno) izdani začasni odredbi sklenitev pogodbe med prodajalko in C. C. in odobritev tega posla s strani upravne enote pravilna in zakonita.

17. Preostali ugovori, ki jih podaja tožnik (glede motiva podaje ponudbe kupke in s tem glede fiktivnosti pogodbe med B. B. in C. C., glede finančnega položaja prodajalke in njenega partnerja), so ugovori, ki se glede na vsebino uveljavljajo v sodnem pravdnem postopku ter ne ugovori, ki se lahko uveljavljajo v postopku za odobritev pravnega posla, vodenem po določbah ZKZ in ZG, kot pravilno ugotavlja tožena stranka. Sodišče zato tudi ni upoštevalo vseh navedenih predlaganih dokaznih predlogov, saj z njimi tožnik drugačne presoje sodišča v tem upravnem sporu glede na določbe 20. - 23. člena ZKZ in 47. člen ZG ne more doseči, s tem pa sodišče posledično ni kršilo kontradiktornosti strank v postopku.

18. Ker je torej C. C. kot neprerekana solastnica nepremičnin, ki so se prodajale, prednostna upravičenka z boljšim vrstnim redom po prvem odstavku 23. členu ZKZ in desetem odstavku 47. člena ZG glede na preostalega sprejemnika ponudbe – tožnika, je zato organ v zvezi z njeno sprejeto ponudbo pravilno odobril pravni posel glede navedenih gozdnih ter delno kmetijskega in delno gozdnega zemljišča ter posledično pravilno zavrnil odobritev posla s tožnikom, saj lahko organ na podlagi 22. člena ZKZ odobri le en pravni posel glede prometa s kmetijskimi oz. gozdnimi zemljišči.

19. Ker je sodišče tako presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

20. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, saj je ocenilo, da dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankami ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). V obravnavanem primeru nobena od strank izvedbe glavne obravnave tudi sicer ni predlagala, med strankami pa pravno relevantno dejansko stanje ni sporno (kot je razvidno iz 12. točke obrazložitve), med njimi je sporna le pravna presoja, ali je organ pravilno za predmetna zemljišča odobril pravni posel prednostni upravičenki in ne tožniku.

21. Tožnik je priglasil stroške postopka. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, trpi namreč vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ponudbo sta sicer sprejela še D. D. in E. E., vendar pa navedena v zakonitem roku nista podala tudi ustrezne vloge za odobritev pravnega posla (E. E. jo je sicer podala, nato pa umaknila).

V desetem odstavku 47. člena ZG je določeno, da ima - razen v primerih iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena - lastnik, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, prednostno pravico pri nakupu tega gozda. Če ta prednostne pravice ne uveljavi, ima prednostno pravico drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja.

Izpodbijani akt v konkretni zadevi je odločitev prvostopenjskega organa (drugostopenjska odločba namreč ne ustanavlja, spreminja ali ukinja pravic, pravnih obveznosti ali koristi, določenih s prvostopenjskim aktom, temveč ga le potrjuje z zavrnitvijo pritožbe tožnika, zato jo po določbah ZUS-1 ni dopustno izpodbijati).

Tako Vrhovno sodišče RS v sodbi X Ips 143/2013 z dne 24. 9. 2014, 8. točka obrazložitve.

Tako sodba Upravnega sodišča II U 94/2016 z dne 15. 9. 2016, 11. in 12. točka obrazložitve.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 23, 23/1

Zakon o gozdovih (1993) - ZG  - člen 47, 47/10

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.