UPRS Sklep III U 25/2021-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-07-14

Lea Chiabai (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Andrej Orel

občinski prostorski načrt (OPN) - prostorski izvedbeni akt - splošni pravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - začasno zadržanje - zadržanje izvršitve upravnega akta - tožba v upravnem sporu - pravni interes za tožbo - zavrženje tožbe - neizkazan pravni interes - razlastitveni postopek - sprememba namenske rabe zemljišča

Presoja pravnega interesa za tožbo v primeru, ko jo vloži oseba iz 1. alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2, se opravi v skladu s kriteriji iz te zakonske določbe. Kot jasno izhaja že iz zakonskega besedila, sme takšna oseba vložiti tožbo zoper prostorski izvedbeni akt le zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, ne pa zaradi varstva pravic oziroma pravnih koristi tretjih in/ali varstva javnega koristi. Za dopustno uveljavljanje varstva lastnih pravic in pravnih koristi v smislu 1. alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 gre, če sta kumulativno izpolnjena dva pogoja: prvič, da izpodbijani prostorski izvedbeni akt (njegove sporne določbe) pomeni pravni temelj za določitev pravic ali obveznosti osebe, ki toži, in drugič, da ta oseba izkaže, da ima izpodbijani akt v izpodbijanem delu zanjo bistvene posledice. Ob tem morajo imeti sporne določbe akta vsebino, ki ima za stranko bistvene posledice v smislu, da zožujejo obseg njenih dosedanjih pravic ali pravnih koristi oziroma zmanjšujejo možnosti glede načinov uresničevanja njenih pravic (prim. sklepa Vrhovnega sodišča št. I Up 100/2019 z dne 4. 7. 2019 in št. I Up 198/2019 z dne 27. 5. 2020). To pomeni, da pravnega interesa za izpodbijanje prostorskega izvedbenega akta po 58. členu ZUreP-2 ni mogoče temeljiti na (pričakovanem) lastništvu nepremičnin v območju njegovega urejanja oziroma na nestrinjanju s posameznimi rešitvami, ampak mora biti ugotovljeno, da so izpodbijane določbe akta podlaga za določanje pravic ali obveznosti tožnika, ki mora obenem tudi izkazati, da ima akt v izpodbijanem delu (tj. da imajo že izpodbijane določbe akta) zanj bistvene posledice v predhodno opisanem smislu. Ti pogoji morajo biti izpolnjeni, da sodišče opravi vsebinsko presojo tožbe, tj. presojo, ali je prostorski izvedbeni akt v izpodbijanem delu zakonit ali ne.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Tožnica v tem upravnem sporu na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-2) izpodbija Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran, ki ga je Občinski svet Občine Ankaran sprejel na 11. redni seji dne 27. 10. 2020 in je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 161/2020 z dne 10. 11. 2020 (v nadaljevanju: Odlok). Tožnica s tožbo zahteva, da se Odlok odpravi, oziroma podrejeno razveljavi, v naslednjih delih:

➢ tretji alineji 69. člena, ki določa: "Ankaran center – obala – za območje se izvede prenova. Ohrani se krajinski, parkovni karakter prostora, v katerega se vnese redko zazidavo javnih objektov. Površine morajo biti odprte, ne ograjene in dostopne vsem prebivalcem. Zagotavljajo se javno dostopne centralna promenada, parkovne površine, obalna promenada in celoten obalni pas. Iz območja se umika dejavnost turizma, umeščajo pa se centralne funkcije. Dovoljene dejavnosti: družbene, oskrbne in storitvene dejavnosti ter gostinstvo. Za ureditev območja se izvede javni natečaj, na podlagi katerega se izdela OPPN.";

➢ prvem odstavku 74. člena, ki določa: "Območje naselja Ankaran je razdeljeno na dve morfološki enoti Ankaran naselje in Ankaran obala, ki ju razmejuje Jadranska cesta. Povezuje ju močna funkcionalna in programska povezava – centralna promenada. Enote Ankaran center – naselje, centralna promenada in Ankaran center – obala tvorijo srce Ankarana. Jedro naselja objemajo stanovanjska območja na vzhodnem in zahodnem bregu. Območje Ankaran obala se zaključi na zahodu z bolnišnico Valdoltra, na vzhodu pa z območjem športa in rekreacije na Sv. Katarini.";

➢ 2. alineji drugega odstavka 74. člena, ki določa: "Ankaran center – obala in območje Nikolaj (območje Adria Ankaran): s programsko prenovo se ob promenado vnese redko zazidavo javnih objektov, ohrani se krajinski, parkovni karakter prostora, odprtost in javno dostopnost, center se podaljša do obale.";

➢ šesti alineji 87. člena, ki določa: "100 metrski obalni pas mora biti povezan, dostopen, prehoden. Vanj se ne sme posegati z dodatnimi dejavnostmi, ki bi poslabšale vizualno, ekološko ali funkcionalno stanje obalnega pasu. Ključni so zeleni preboji med programskimi območji znotraj obalnega pasu.";

➢ četrtem odstavku 94. člena, ki določa: "Obstoječa turistična območja s turistično infrastrukturo se ohranjajo in izboljšujejo – območje Nikolaj (AO-06), območje Študent (AZ-01), območje Sv. Katarine (AO-11, LU-01/01), območje kopališča Debeli rtič (DB-07), nekatera pa se prestrukturirajo – območje Ankaran center obala (AO-07), ki se prestrukturira v družbene dejavnosti, delno tudi območje kopališča Debeli rtič (DB-07), ki postane del javne infrastrukture za delovanje krajinskega parka. Nastanitvene kapacitete se še naprej zagotavljajo predvsem na območju Nikolaj, kampiranje kot oblika nastanitvenih kapacitet pa se zagotavlja na območju kopališča Debeli rtič (DB-07), območju Študent (AZ-01) in mestoma v zaledju (AZ-01). Spodbuja se dvig kakovosti ponudbe (glamping)";

➢ 175. členu, Tabeli 21, ki pri imenu krajinske enote Ankaran obala (AO), pod oznako EUP AO-07 (med usmeritvami za OPPN, med drugim) določa: "Predvidena ureditev centralne peš promenade osno od centra naselja do obale.", "Potrebna je programska, vizualna in ekološka prenova obalnega pasu ter odstranitev ali sanacija objektov v 25 metrskem priobalnem pasu." in "Kampiranje ni več dovoljeno." V povezavi z določbami 107. člena Odloka je ta enota urejanja prostora (v nadaljevanju: EUP) označena s podrobnejšo namensko rabo CDo - območja, namenjena trgovskim, oskrbnim, poslovnim, storitvenim, gostinskim dejavnostim in manjši obrti.

Kot še uveljavlja tožnica, naj se odpravijo, oziroma podrejeno razveljavijo, tudi vse pravne posledice, ki so nastale iz Odloka, toženki pa naloži, da v danem roku vzpostavi novo ureditev (dotlej naj po odločitvi sodišča ostane v veljavi dosedanja prostorska ureditev). Tožnica zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Tožnica pojasnjuje, da je v k.o. ... lastnica oziroma neposredna uporabnica nepremičnin, na katerih opravlja turistično dejavnost in ki so z Odlokom umeščene v krajinsko enoto Ankaran obala (AO), konkretneje v enote urejanja prostora AO-05, AO-06 in AO-07. V njeni lasti so nepremičnine v navedeni k.o. s parc. št. ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... in .... Za nepremičnine s parc. št. ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... in ..., vse k.o. ..., pa pojasnjuje, da sicer niso v njeni lasti, vendar tudi te nepremičnine dejansko uporablja ter je njihov t.i. "pričakovani lastnik", zato tudi v zvezi z njimi izkazuje pravni interes za vložitev tožbe. Pred Okrožnim sodiščem v Kopru namreč v zvezi s temi nepremičninami teče sodni postopek pod opr. št. ..., pri vseh nepremičninah je v korist tožnice tudi vpisana zaznamba spora o pridobitvi lastninske pravice (ID pravice oz. zaznambe: ...). Pri nepremičninah s parc. št. ..., ..., ..., ..., ... in ..., vse k.o. ..., je od leta 2010 sicer zaznamovano javno dobro lokalnega pomena, vendar je bila določitev javnega dobra nezakonita in neustavna iz razlogov, ki jih povzame v tožbi.

3. V nadaljevanju tožnica poudarja, da je sodelovala že v postopku priprave in sprejemanja Odloka. Tako je večkrat podala svoje pripombe ter predloge, ki jih tožbi tudi prilaga, a jih Občina Ankaran (v nadaljevanju: toženka) ni upoštevala oziroma jih je upoštevala le deloma. Iz omenjenih pripomb je razvidno, da tožnica že od vsega začetka nasprotuje umestitvi promenade po sredini kampa in namesto tega predlaga njen potek po skrajnem vzhodnem delu (roba) resorta, in sicer v smeri od severa proti jugu. S tako umeščeno promenado se ne bi posegalo v turistični resort tožnice, centralna povezava med zaledjem in morjem pa bi bila kljub temu zagotovljena. V nasprotju z vsebino tistih določb Odloka, ki poudarjajo pomen turizma kot ključne dejavnosti za gospodarski razvoj toženke in pomen tožnice kot najpomembnejšega ponudnika turističnih nastanitev na tem območju,

Odlok zmanjšuje in krči območje tožničinega delovanja na polovico. Tožnica zato Odlok napada v delu, kjer ta predvideva: ukinitev vzhodnega dela kampa (175. člen, Tabela 21, EUP AO-07

), vnos javnih družbenih programov v kamp (četrti odstavek 94. člena) ter potek osrednje (centralne) promenade med Jadransko cesto in morjem, torej po sredini območja sedaj obstoječega kampa, ki ga upravlja tožnica (tretja in četrta alineja 69. člena Odloka ter prvi in drugi odstavek 74. člena Odloka). Ob tem tožnica navaja, da uspešno posluje že več desetletij, v njenih dosedanjih in bodočih razvojnih programih pa umeščanje družbenih programov v njeno območje ni predvideno. Poseg v opravljanje turistične dejavnosti tožnice na način, da se v njen kompleks umeščajo družbeni programi, del kampa pa ukinja, predstavlja omejitev tožničinega polja delovanja ter posega v njeno pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave Republike Slovenije), v katero se po stališčih Ustavnega sodišča sicer lahko posega tudi s predpisi in akti lokalnih skupnosti, a le, če je to nujno zaradi varstva močnejše javne koristi in ob upoštevanju pogojev primernosti, sorazmernosti in trajnosti. Izpodbijani Odlok posega tudi v tožničino pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) in v njene predhodno pridobljene pravice. Iz Odloka izhaja, da se toženka na več mestih sklicuje na javni interes, ta nedoločni pojem skuša zapolniti kot pravico vseh Ankarančanov do prostega prehoda do morja, ki pa po prepričanju tožnice že sedaj obstaja, saj je dostop omogočen vsakomur, in to prav s tožničino infrastrukturo. Vsebina sprejetega Odloka niti po kakovosti niti po intenzivnosti ukrepov in sprememb za območje, na katerem tožnica opravlja svojo dejavnost, ni primerna, saj neobičajno intenzivno oži polje tožničine podjetniške svobode kot tudi njene turistične in gospodarske dejavnosti. Predvidene spremembe bodo imele negativne posledice za tožničino poslovanje (njeni prihodki se bodo najmanj prepolovili), s čimer bo nastala gospodarska škoda, ki bo (ker je tožnica v večinski lasti A. d.d., in A. d.o.o.) javna škoda; obenem pa bodo pomenile razlastitev okrog 120 manjših družbenikov, ki povečini prihajajo iz lokalnega okolja. Sprejete rešitve se bodo po prepričanju tožnice odrazile tudi v politiki zaposlovanja (izpad njenega dohodka bo neizogibno povzročil ukinitev 40 do 50 delovnih mest); posegle pa bodo tudi v pravice in koristi državljanov Republike Slovenije, saj je tožnica s svojimi nizkimi cenami eden izmed najpomembnejših ponudnikov turističnih namestitev na Obali, njeno omejevanje oziroma ukinitev pa bi posledično najbolj prizadela socialno ogrožene družine. Zatrjuje še, da v postopku sprejemanja Odloka ni bilo zagotovljeno skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, kot ga zahteva 7. člen Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju: ZPNačrt). V dokaznem smislu se tožnica sklicuje na Odlok, svoje (v zvezi s postopkom sprejemanja Odloka) podane pripombe iz leta 2016/2017, pripombe z dne 17. 7. 2019 in pripombe z dne 25. 2. 2020, zemljiškoknjižne izpiske za nepremičnine iz 2. točke tega sklepa, odločbo Mestne občine Koper št. 478-774/2008 z dne 28. 6. 2010 ter skice parcel glede na ureditvena območja AO-05, AO-06 in AO-07; predlaga tudi zaslišanje svojega zakonitega zastopnika.

4. Hkrati s tožbo je tožnica podala tudi predlog, da sodišče na podlagi sedmega odstavka 58. člena ZUreP-2 do končne odločitve zadrži izvajanje s tožbo izpodbijanega (dela) Odloka, saj tožnica meni, da bi ji zaradi njegovega izvajanja lahko nastale težko popravljive škodne posledice. Tožnica je torej v tem smislu podala zahtevo za izdajo začasne odredbe v tem upravnem sporu.

5. Z vlogo z dne 11. 2. 2021 tožnica utemeljuje zgoraj navedeni predlog. Navaja, da se je seznanila s sporočilom toženke za javnost z dne 3. 2. 2021 (v nadaljevanju: sporočilo za javnost), iz katerega izhaja, da je toženka za nepremičnini s parc. št. ... in ..., obe k.o. ..., ki sta ravno tako uvrščeni v območje AO (in sicer v EUP AO-09), nahajata pa se v neposredni bližini tožničinih nepremičnin, sprejela sklep o ugotovitvi javne koristi ter izdala pooblastilo za pričetek razlastitvenih postopkov. Po pogajanjih med njunim lastnikom in toženko je bil pozneje sicer sprejet predlog, da se nepremičnini odkupita, a po mnenju tožnice je s tem izkazana neposredna nevarnost, da bo toženka na podlagi sprejetega Odloka začela z ureditvijo in postopki tudi za območja, na katerih so tožničine nepremičnine, in bo tudi zanje sprejela enake ukrepe in pooblastila za postopek tožničine razlastitve. Vse to za tožnico predstavlja neposredno grozečo nevarnost, katere posledic v nadaljevanju ne bo mogoče popraviti, in utemeljuje začasno zadržanje izvajanja izpodbijanega (dela) Odloka. Z razlastitvijo bi bilo namreč nedopustno, nezakonito in protiustavno poseženo v tožničino lastninsko pravico ter svobodno izvrševanje gospodarske in turistične dejavnosti.

6. Toženka, ki je sodišču predložila spise zadeve, v odgovoru na tožbo zavrača tožničine navedbe ter predlaga, da se tožba in posledično tudi predlog za začasno zadržanje zavržeta, podrejeno pa zavrneta, ter da se tožnici naloži, da toženki povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Kot pojasnjuje v obširnem odgovoru, je bila toženka ustanovljena 9. 6. 2011 z odločbo Ustavnega sodišča ter se je konstituirala s 1. 1. 2015. Na podlagi 143. člena Statuta Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 17/2015, v nadaljevanju: Statut) so se za njeno območje do uveljavitve Odloka še vedno uporabljali prostorski akti Mestne občine Koper, veljavni na dan konstituiranja organov toženke (22. 10. 2014).

Skladno z 268. členom ZUreP-2 pa so vse občine do 31. 12. 2021 dolžne sprejeti občinske prostorske načrte, kar pomeni, da najpozneje takrat prenehajo veljati dotedanji prostorski akti in je v tem letu mogoče pričakovati večje število zahtevkov za sodno varstvo. Toženka poudarja, da po 58. členu ZUreP-2 lastniki nepremičnin nimajo možnosti zahtevati presojo vsebinske ustreznosti določb prostorskega akta oziroma primernosti sprejete ureditve ali odločanja o strokovnih vprašanjih, temveč je sodna presoja zožena na primernost in pravilnost postopka sprejemanja akta (predvsem z vidika obravnavanja vseh interesov, tako javnega kot zasebnega) ter skladnost sprejetega akta z Ustavo in zakoni.

Vsebina tovrstnih tožb niso zahtevki lastnikov, da se prostorsko planiranje uredi drugače od predvidenega, ampak se v upravnem sporu po 58. členu ZUreP-2 presoja zakonitost določenega dela izvedbenega prostorskega akta kot splošnega akta. Ko argumentira, zakaj bi bilo tožbo in predlog za začasno zadržanje treba zavreči, toženka izpostavlja, da je sodno varstvo po 58. členu ZUreP-2 mogoče le zoper prostorske izvedbene akte in ne zoper prostorske strateške akte; izpodbijani Odlok pa se skladno z drugim odstavkom 273. člena ZUreP-2 v členih od 5 do vključno 100 šteje za prostorski strateški akt. To pomeni, da upravni spor zoper strateški del Odloka (torej zoper izpodbijane 69., 74., 87. in 94. člen) ni mogoč. Toženka nadalje izpostavlja, da tožnica ne izkazuje pravnega interesa za tožbo v zvezi z nepremičninami, glede katerih teče civilnopravni spor, saj ni njihov pravni in dejanski lastnik. Predvsem pa kot ključno poudarja, da tudi glede preostalih nepremičnin tožnica ne izkazuje pravnega interesa za upravni spor, saj njene nepremičnine ležijo v EUP, za katere je predviden sprejem občinskega podrobnega prostorskega načrta (OPPN), kar pomeni, da Odlok skladno z drugim odstavkom 106. člena ZUreP-2 v tem delu ni podlaga za izdajo predodločb, gradbenih dovoljenj ali izvajanje drugih posegov v prostor, temveč bo takšen temelj predstavljal šele OPPN. V izpodbijanem 175. členu Odloka (konkretneje v Tabeli 21) tako niso določeni prostorski izvedbeni pogoji, temveč zgolj usmeritve za sprejem OPPN. Poleg tega se namenska raba nepremičnin ni spremenila: tožnica dejavnost izvaja na območju, ki deloma sodi v EUP AO-07, povečini pa v EUP AO-06, pri čemer je navedeno območje po prejšnjih predpisih sodilo v območje stavbnih zemljišč in takšno ostaja tudi z novim prostorskim aktom, spreminja se le podrobnejša namenska raba (ta je za EUP AO-07 določena kot Območje centralnih dejavnosti - CDo, za EUP AO-05 in EUP AO-06 pa Površine za turizem - Bt). Glede na to, da je tožnica svojo turistično dejavnost lahko opravljala ob prej veljavnih prostorskih aktih, jo bo lahko še naprej opravljala tudi po sprejemu Odloka. Izpodbijani akt tako v ničemer ne vpliva na izvajanje njene dejavnosti, tožnica pa bo tudi lahko sodelovala v postopkih izdaje upravnih dovoljenj, ki bodo potrebni za uresničitev Odloka, in tam vlagala različna pravna sredstva. Za utemeljitev pravnega interesa namreč ne zadošča lastništvo nepremičnin na območju urejanja s prostorskim aktom, temveč mora imeti načrtovanje izvedbenih rešitev za tožnico bistvene posledice,

katerih pa tožnica v obravnavanem primeru ne izkazuje.

7. V zvezi s predlogom za začasno zadržanje toženka izpostavlja, da je neobrazložen in nesubstanciran ter neutemeljen. Toženka na podlagi Odloka ne more neposredno začeti z razlastitvenim postopkom ali pridobivanjem gradbenega dovoljenja. Izpostavlja, da nepremičnini s parc. št. ... in ..., obe k.o. ..., nista predmet razlastitvenega postopka, temveč pogodbe o odkupu, sklenjene na pobudo njunega lastnika. V nadaljevanju toženka pojasnjuje faze in izvedene aktivnosti v postopku sprejemanja Odloka, vključno z opisom tožničinega sodelovanja v njem, ter postopek tehtanja javnega in zasebnega interesa. Poudarja, da 74. člen Ustave svobodno gospodarsko pobudo opredeljuje kot svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta (in ne kot pogoje za opravljanje dejavnosti), opredelitev namenske rabe prostora pa ni pridobljena, niti pričakovana pravica, zato ne more predstavljati posega v tožničino pravico do zasebne lastnine. Tožničin pravni položaj se s sprejemom izpodbijanega prostorskega akta ne spreminja, saj namenska raba ostaja enaka kot v prej veljavnih prostorskih aktih. V dokaznem smislu toženka predlaga vpogled v spise zadeve, zlasti sklep o začetku priprave Odloka in sam Odlok, s strani tožnice predložene zemljiškoknjižne izpiske ter odgovoru na tožbo priloženo potrdilo o namenski rabi za eno od tožničinih nepremičnin s parc. št. ... k.o. ..., posnetek tožničine spletne strani, gradivo za občinski svet s predlogom pravnega posla za nakup nepremičnin s parc. št. ... in ..., obe k.o. ..., zaslišanje direktorja občinske uprave toženke A.A. in zaslišanje župana toženke B.B..

8. Tožnica je v nadaljevanju postopka podala pripravljalni vlogi z dne 19. 3. 2021 in 7. 4. 2021, s katerimi toženkine navedbe zavrača kot neutemeljene. Podrobneje se opredeljuje glede škode, ki naj bi ji nastala z uveljavitvijo izpodbijanih določb Odloka, in sicer z navajanjem zneskov o svojih prihodkih (in posredno tudi prihodkih širše lokalne skupnosti) ter svojih odhodkih. Oporeka stališču, da Odlok v strateškem delu nima narave prostorskega izvedbenega akta, in obrazlaga, da določba 273. člena ZUreP-2 velja zgolj za fazo sprejemanja prostorskega akta. Toženki oporeka tudi, kolikor zagovarja stališče, da je sodno varstvo zakonitosti prostorskega izvedbenega akta prepuščeno ustavnosodni presoji; takšno stališče je v nasprotju z 58. členom ZUreP-2, za katerega Ustavno sodišče (še) ni odločilo, da je v neskladju z Ustavo. Tožnica utemeljuje, da ima Odlok v izpodbijanem delu zanjo bistvene posledice, saj toženka v EUP AO-07, ki urbanistično predstavlja center naselja in 25-metrski obalni pas, ukinja namembnost turizma, s čimer spreminja namensko rabo v primerjavi s predhodno. Iz izpodbijanih členov Odloka obenem izhaja, da se ukinja dejavnost kampiranja v EUP AO-07 in EUP AO-06, ukinitev kampiranja in umestitev promenade v osrednji del kampa pa za tožnico vsekakor pomeni bistvene posledice. Tega ne morejo spremeniti argumenti toženke, da so z Odlokom določene šele smernice, za podrobnejše pogoje pa da bo treba sprejeti OPPN, saj so z izpodbijanim aktom določene jasne in nesporne usmeritve za OPPN. Tožnica zavrača tudi navedbe o pomanjkanju pravnega interesa v zvezi z nepremičninami, ki niso v njeni lasti, ter vnovič obrazlaga, da je iz dejanj toženke v zvezi z odkupom nepremičnin s parc. št. ... in ..., obe k.o. ..., razviden njen namen ureditve območja skladno z Odlokom. Navedeno se kaže tudi v anketnem vprašalniku z dne 2. 4. 2021, ki je bil posredovan občanom toženke. Z njim toženka občane seznanja, da je konec leta 2020 kupila nepremičnino ob prometnici pred vhodom v naselje Ankaran in da bo tu zgradila nov nakupovalni center, pri čemer bo nov center na tej lokaciji le začasno, saj je predvidena selitev centralnih dejavnosti na območje pod Jadransko cesto. Tožnica tudi zatrjuje, da je toženka pri sprejemanju izpodbijanega Odloka kršila določbe ZPNačrt in Ustave, kar podrobneje pojasnjuje s poglavitnim očitkom, da se toženka ni nikoli opredelila, zakaj je dejavnost turizma v EUP AO-07 treba ukiniti, kar obenem pomeni, da v postopku sprejemanja Odloka ni bilo opravljeno tehtanje javnega in zasebnega interesa. Kot dokaz predlaga še postavitev izvedenca ekonomske stroke (ki naj poda izvid in mnenje o višini zmanjšanja prihodkov iz opravljanja dejavnosti kampa glede na določbe Odloka, ki del kampa ukinjajo, ob primerjavi prihodkov iz tega naslova za preteklih pet let) ter anketni vprašalnik toženke z dne 2. 4. 2021.

9. Toženka v dne 28. 4. 2021 poslani vlogi dodatno argumentira, zakaj naj sodišče tožbo in predlog za začasno zadržanje zavrže, oziroma podrejeno zavrne. Navedbam tožnice o škodi, ki naj bi jo ta utrpela, očita, da so nekonkretizirane, predvsem pa bi jih tožnica morala podati že v postopku sprejemanja Odloka in je zato v tem delu prekludirana. Enako velja za njene navedbe o nezakonitosti Odloka oziroma postopka njegovega sprejemanja. Toženka vztraja pri stališču, da strateški del Odloka nima narave prostorskega izvedbenega akta. Navaja še, da namenska raba za EUP AO-07 ni določena v 175. členu Odloka, temveč v 107. členu, ki ga tožnica ne izpodbija in niti ne omenja. Dodatno pojasnjuje, da je bilo tožničino območje po prej veljavnih prostorskih aktih opredeljeno kot območje KC-10 z osnovno namensko rabo: območje stavbnih zemljišč ter podrobno namensko rabo: območje za centralne dejavnosti (CD), kar pomeni, da je EUP AO-07 torej že prej (kot del KC-10) imela enako namensko rabo, navedeno pa rezultira v tem, da lahko tožnica dejavnost kampiranja, ki jo je ob takšni namenski rabi nepremičnin izvajala prej, nemoteno izvaja tudi še naprej. Tega ji usmeritve iz izpodbijanega dela 175. člena Odloka ne prepovedujejo, kvečjemu ji je nova ureditev v korist. Tožnica glede na vsebino prej veljavnih prostorskih aktov,

ki so določali, da je za območje KC-10 potrebno sprejeti prostorski izvedbeni akt, ni mogla pridobiti novih gradbenih dovoljenj in posledično graditi novih objektov; določba prvega odstavka 177. člena Odloka pa ji omogoča, da izvaja nekatere (tam naštete) gradbene posege v prostor. Toženka izpostavlja, da na podlagi Odloka ne more neposredno začeti z razlastitvenim postopkom, saj bi morale biti nepremičnine, na katerih je dopustno odvzeti lastninsko pravico, predvidene v prostorskem aktu, Odlok pa ni pripravljen tako natančno in bo to urejeno šele s sprejemom OPPN. V nadaljevanju podrobneje opisuje ravnanja v zvezi z odkupom nepremičnin s parc. št. ..., ... in tudi ..., vse k.o. ..., utemeljuje, zakaj pri tem ni mogoče govoriti o razlastitvi, ter ponavlja navedbe v zvezi s postopkom sprejemanja Odloka, tehtanjem javnega in zasebnega interesa ter tožničinem sodelovanju v okviru tega postopka. Kot dokaze toženka predlaga še fotografije območja EUP AO-06 in AO-07 z dne 21. 4. 2021, iz katerih je razvidna postavitev počitniških hišic in prikolic, ter ortofoto posnetek, na katerem je razvidno območje nepremičnin v lasti tožnice in lega nepremičnin s parc. št. ... in ... k.o. ...; sklicuje se še na Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v občini Koper (Uradne objave, št. 19/88, ter Uradni list RS, št. 49/2005 in sledeči) ter njegove obvezne razlage.

10. Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 18. 6. 2021 zavrača ugovore toženke v smeri, da je glede svojih navedb o škodi zaradi izpodbijanih določb Odloka, o neopravljenem tehtanju javnega in zasebnega interesa v postopku sprejemanja Odloka in toženkinih kršitvah določb ZPNačrt tožnica prekludirana. Že ves čas, od leta 2017 dalje je namreč opozarjala na vse navedeno, tudi na eventuelno škodo, ki bi ji lahko nastala zaradi OPN, kar jasno izhaja iz njenih pripomb, podanih v postopku sprejemanja Odloka. Višine škode pred sprejemom Odloka ni mogla opredeliti, za prikaz nastale škode v svoji pripravljalni vlogi pa je uporabila podatke (predvsem o višini ustvarjenih prihodkov) iz leta 2020, ki so bili znani v začetku leta 2021 in jih prej ni mogla uporabiti, saj letnega poročila za leto 2020 še ni imela dokončanega in pripravljenega za objavo. Ker je le-to sedaj javno objavljeno, tožnica kot dokaz predlaga tudi vpogled v podatke AJPES (letna poročila tožnice za leto 2020 in pa za leta od 2014 do 2019). Vztraja, da imajo izpodbijane določbe Odloka zanjo bistvene posledice, ker se dejavnost kampiranja na tem območju ukinja, s čimer se zožuje obseg tožničinih dosedanjih pravic in pravnih koristi oziroma zmanjšujejo možnosti glede načinov uresničevanja njenih pravic. Kot še izpostavlja, je tekom postopka sprejemanja Odloka ves čas zagovarjala, da je za območja AO-05, AO-06 in AO-07 treba sprejeti namensko rabo BT - površine za turizem, saj se v njenem turističnem kompleksu ne načrtuje nobenih drugih dejavnosti, razen turističnih; drugačna ureditev je glede na preteklo rabo teh nepremičnin neutemeljena in neuravnotežena.

11. ZUreP-2 v 58. členu določa, da je zoper prostorske izvedbene akte

mogoč upravni spor, za katerega se, če ta zakon ne določa drugače, smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor (prvi odstavek). V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v delu: - določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora, - določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ali - najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti (drugi odstavek). Tožbo v upravnem sporu lahko po 1. alineji tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 vloži oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice. Rok za vložitev tožbe je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta (četrti odstavek). Vložena tožba ne zadrži izdaje posamičnega upravnega akta, izdanega na podlagi izpodbijanega dela prostorskega akta izvedbenega akta, zadrži pa njegovo izvršitev (šesti odstavek). Sodišče sme do končne odločitve delno zadržati izvajanje izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta, če bi zaradi njegovega izvajanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice (sedmi odstavek).

12. Tožba v upravnem sporu, tudi sporu po 58. členu ZUreP-2, se vsebinsko obravnava samo, če so izpolnjene za to z zakonom določene procesne predpostavke.

13. Tožnica s tožbo na navedeni podlagi med drugim izpodbija določbe 69., 74., 87. in 94. člena Odloka. Sodišče ugotavlja (na kar je opozorila že toženka), da gre v tem delu Odlok šteti za občinski prostorski plan po 75. členu ZUreP-2, ki v skladu s prvim odstavkom 48. člena ZUreP-2 predstavlja prostorski strateški akt. Drugi odstavek 273. člena ZUreP-2 namreč določa, da se postopki priprave občinskega prostorskega načrta, začeti pred začetkom uporabe tega zakona v skladu z ZPNačrt, končajo po dosedanjih predpisih, pri čemer se strateški del takega občinskega prostorskega načrta šteje za občinski prostorski plan po ZUreP-2, izvedbeni del takega občinskega prostorskega načrta pa se šteje za OPN po tem zakonu. Kot med strankama ni sporno, se je postopek priprave izpodbijanega Odloka začel 24. 6. 2016 s Sklepom o začetku priprave OPN Ankaran (Uradni list RS, št. 44/2016), in sicer na podlagi 46. člena ZPNačrt. Upoštevajoč drugi odstavek 273. člena ZUreP-2 se tako navedeni izpodbijani členi Odloka, ki so umeščeni v strateški del Odloka, štejejo za občinski prostorski plan po ZUreP-2. Sodišče torej ne sledi tožničinemu razlogovanju, da je določbo drugega odstavka 273. člena ZUreP-2 treba razumeti v smislu, da (v njej zajeto razlikovanje med strateškim in izvedbenim delom tovrstnega prostorskega akta) velja zgolj za (nezaključeni) postopek sprejemanja akta. Da bi se citirano določbo razlagalo v drugačnem smislu, kot to narekujejo jezikovna, logična, teleološka in sistematična metoda, torej v smislu, ki ga zagovarja tožnica, ni podlage. K takšnemu stališču je sodišče vodilo tudi gradivo iz postopka sprejemanja zakona, to je vsebina Predloga zakona o urejanju prostora (ZUreP-2), prva obravnava, EVA 2016-2550-0006, v katerem je v obrazložitvi k 269. členu (Dokončanje postopkov priprave prostorskih aktov, začetih ali vodenih na podlagi ZPNačrt), navedeno, da je člen ključnega pomena za racionalen prehod na novo ureditev pri večini prostorske regulacije v RS, to pa so občinski prostorski načrti po ZPNačrt. Osrednje vodilo je nemoten tek postopka, zato zakon določa, da se vsi v tem členu zajeti prostorski akti dokončajo po veljavnih predpisih, torej po ZPNačrt, ki se mu kljub generalni razveljavitvi ohranja uporaba za to potrebnih določb; določbe ZUreP-2 pa urejajo kombinatoriko strateških prostorskih načrtov kot samostojnih aktov in strateških ter izvedbenih delov OPN po ZPNačrt ter jih povezujejo z OPN po ZUreP-2. Niti iz zakonskega besedila ZUreP-2 niti iz obrazložitve k predlogu zakona torej ne izhaja, da bi zakonodajalec navedeno kombinatoriko prostorskih aktov predvidel zgolj za fazo sprejemanja aktov, pri čemer so tudi v obrazložitvi predloga zakona izrecno uporabljeni izrazi, kot je "se po sprejemu štejejo" ali "po dokončanem postopku štejejo". Vse navedeno vodi k zaključku, da se določba drugega odstavka 273. člena ZUreP-2 nanaša na prostorske akte, tudi ko so ti sprejeti in uveljavljeni. Ker se v upravnem sporu po določbah 58. člena ZUreP-2 lahko odloča zgolj o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, ne pa tudi o zakonitosti prostorskih strateških aktov, je tožbo v delu, ki se nanaša na določbe 69., 74., 87. in 94. člena Odloka, iz tega razloga (ker v tem delu ne gre za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu) ob uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) treba zavreči.

14. Sodišče je v nadaljevanju moralo preveriti še, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o tožbi v zvezi s preostalim izpodbijanim delom Odloka, tj. v zvezi z izpodbijanim delom Tabele 21, ki je vsebovana v 175. členu Odloka.

15. Tožnica Tabelo 21 v 175. členu Odloka, glede na podani tožbeni predlog sodne odločitve, izpodbija v delu, v katerem ta pri EUP AO-07 (pod rubriko NRP, tj. namenska raba prostora) določa podrobnejšo namensko rabo z oznako CDo (območja, namenjena trgovskim, oskrbnim, poslovnim, storitvenim, gostinskim dejavnostim in manjši obrti) ter ko med usmeritvami za OPPN (med drugim) določa, da je predvidena ureditev centralne peš promenade osno od centra naselja do obale; da je potrebna programska, vizualna in ekološka prenova obalnega pasu ter odstranitev ali sanacija objektov v 25 metrskem priobalnem pasu ter da kampiranje ni več dovoljeno (glede na obrazložitev tožbe pa je za tožnico sporna tudi takšna usmeritev za OPPN pri EUP AO-06). Pri tem tožnica zatrjuje, da ureditev oziroma predvidene usmeritve posegajo v njeno lastninsko pravico in pravico do svobodne gospodarske pobude, saj ožijo polje njene podjetniške svobode. S spremembo (podrobnejše) namenske rabe, umestitvijo promenade in družbenih dejavnosti v območje njenega resorta ter ukinitvijo kampiranja svoje turistične oziroma gospodarske dejavnosti ne bo mogla opravljati na način, kot jo je opravljala doslej. S tem se obenem posega v pravice in koristi tretjih (manjši družbeniki, zaposleni in slovenska javnost, zainteresirana za letovanje v tožničinem resortu). Zatrjuje, da ji bo nastala velika gospodarska škoda, ki bo, ker je tožnica v javni lasti, hkrati splošna škoda. Ob tem opozarja na neposredno grozečo nevarnost, da bo tudi glede njenih nepremičnin toženka začela s postopki za razlastitev, kar utemeljuje s toženkinim nakupom nepremičnin s parc. št. ... in ..., obe k.o. ..., ki ležita v bližini nepremičnin tožnice.

16. Kot rečeno, se tožba vsebinsko obravnava samo, če so izpolnjene procesne predpostavke, ki jih določa zakon. Med temi predpostavkami je tudi izkazan pravni interes za sodno varstvo. Presoja pravnega interesa za tožbo v primeru, ko jo vloži oseba iz 1. alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2, se opravi v skladu s kriteriji iz te zakonske določbe. Kot jasno izhaja že iz zakonskega besedila, sme takšna oseba vložiti tožbo zoper prostorski izvedbeni akt le zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, ne pa zaradi varstva pravic oziroma pravnih koristi tretjih in/ali varstva javnega koristi. Z navajanjem, da izpodbijani del (175. člena) Odloka pomeni tudi poseg v pravice tožničinih manjših družbenikov in zaposlenih, v pravice za letovanje v tožničinem resortu zainteresiranih oseb ter poseg v splošno oziroma javno korist, torej tožnica pravnega interesa za to tožbo ne more utemeljiti. Za dopustno uveljavljanje varstva lastnih pravic in pravnih koristi v smislu 1. alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 gre, če sta kumulativno izpolnjena dva pogoja: prvič, da izpodbijani prostorski izvedbeni akt (njegove sporne določbe) pomeni pravni temelj za določitev pravic ali obveznosti osebe, ki toži, in drugič, da ta oseba izkaže, da ima izpodbijani akt v izpodbijanem delu zanjo bistvene posledice. Ob tem morajo imeti sporne določbe akta vsebino, ki ima za stranko bistvene posledice v smislu, da zožujejo obseg njenih dosedanjih pravic ali pravnih koristi oziroma zmanjšujejo možnosti glede načinov uresničevanja njenih pravic (prim. sklepa Vrhovnega sodišča št. I Up 100/2019 z dne 4. 7. 2019 in št. I Up 198/2019 z dne 27. 5. 2020). To pomeni, da pravnega interesa za izpodbijanje prostorskega izvedbenega akta po 58. členu ZUreP-2 ni mogoče temeljiti na (pričakovanem) lastništvu nepremičnin v območju njegovega urejanja oziroma na nestrinjanju s posameznimi rešitvami, ampak mora biti ugotovljeno, da so izpodbijane določbe akta podlaga za določanje pravic ali obveznosti tožnika, ki mora obenem tudi izkazati, da ima akt v izpodbijanem delu (tj. da imajo že izpodbijane določbe akta) zanj bistvene posledice v predhodno opisanem smislu. Ti pogoji morajo biti izpolnjeni, da sodišče opravi vsebinsko presojo tožbe, tj. presojo, ali je prostorski izvedbeni akt v izpodbijanem delu zakonit ali ne.

17. Z vidika preizkusa, ali so izpodbijane določbe 175. člena Odloka lahko pravni temelj za določitev pravic in obveznosti tožnice, ter ugovorov, ki jih je v tej zvezi podala toženka, sodišče najprej pojasnjuje, da ni mogoče slediti stališču toženke, da izpodbijana namenska raba za EUP AO-07 ni določena v 175. členu, temveč v (neizpodbijanem) 107. členu Odloka. Ta člen Odloka namreč splošno določa, da ima vsaka EUP predpisano vrsto namenske rabe, ki je prikazana na kartah "3 – Prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev", in vsebuje splošno preglednico (šifrant), ki pojasnjuje možne vrste (območij) osnovne namenske rabe in podrobnejše namenske rabe ter njeno nadaljnjo členitev; vrsta podrobnejše namenske rabe pa je v tekstualnem delu Odloka za posamezne EUP predpisana v 175. členu v Tabeli 21 (pod rubriko NRP). Prav tako ni mogoče slediti toženki, kolikor meni, da spremembe podrobnejše namenske rabe ni mogoče opredeliti kot spremembe namenske rabe. V tej zvezi sodišče izpostavlja določbe 109. člena ZureP-2,

iz katerih je razvidno, da je že zakonodajalec v ZUreP-2 predvidel dve ključni vrsti spremembe namenske rabe: spremembo osnovne in spremembo podrobnejše namenske rabe prostora. Nadalje: drži, da je za EUP AO-07

predviden sprejem OPPN, s katerim se bo na podlagi podrobnejše proučitve situacije lahko ureditev iz Odloka določilo tudi drugače ali podrobneje, kar vključuje tudi spremembo podrobnejše namenske rabe (glej drugi odstavek 177. člena Odloka in tudi peti odstavek 117. člena ZUreP-2). Vendar je v tem trenutku dejstvo, da bo za EUP AO-07 sprejet OPPN, ki bo podrobnejšo namensko rabo (lahko) določil drugače, za tožnico negotovo. Kolikor OPPN tega ne bi uredil drugače, bi tudi po njegovem sprejemu Odlok v izpodbijanem delu določal vrsto namenske rabe.

18. Glede sklicevanja toženke, da so z Odlokom določene (še)le usmeritve za OPPN in ne prostorski izvedbeni pogoji (v nadaljevanju: PIP), sodišče pojasnjuje, da je na zakonski ravni razmerje med OPN in OPPN urejeno v petem odstavku 49. člena ZUreP-2, po katerem mora biti OPPN skladen z OPN. Ta je splošnejši predpis, ki velja za območje celotne občine; če je za del njenega območja sprejet OPPN, pa ta podrobneje določa pogoje za umestitev objektov v prostor na določenem ožjem delu občine oziroma pogoje za izdelavo projektne dokumentacije. OPPN torej mora izhajati iz OPN. To sledi tudi iz primerjave določb ZUreP-2 o vsebini obeh vrst aktov. Tako OPN med drugim vsebuje PIP (prvi odstavek 106. člena ZUreP-2), ki so po 32. točki 3. člena tega zakona pogoji in rešitve za urbanistično in krajinsko ureditev in oblikovanje naselij in krajine, za umestitev prostorskih ureditev v prostor ter za arhitekturno oblikovanje objektov in izvedbo drugih posegov v prostor. OPPN glede na 117. člen ZUreP-2 nima takih sestavin, saj se z njim zgolj "podrobneje določi /.../ urbanistične, arhitekturne in krajinske rešitve prostorskih ureditev". OPPN torej niti ni namenjen določanju PIP, temveč podrobnejšemu (glede na OPN) določanju arhitekturnih, krajinskih in oblikovalskih rešitev znotraj pogojev, predpisanih z OPN. Določil Odloka torej ni mogoče razumeti tako, da lahko OPPN območja, za katera se sprejme, ureja povsem avtonomno, ampak kvečjemu tako, da je na teh območjih poleg določb OPN treba upoštevati tudi podrobnejše določbe OPPN. Ali drugače: na območju OPPN veljajo PIP, ki jih predpisuje OPN. Vendar pri tem sodišče v konkretnem primeru ugotavlja, da PIP, ki veljajo za posamezne EUP, Odlok ne ureja v izpodbijanem 175. členu. Kot izhaja iz 105. člena Odloka, se PIP določajo za vsako EUP ali podenoto, splošni PIP (ki jih ne ureja 175. člen Odloka) se uporabljajo v vseh EUP, razen če je s podrobnimi PIP določeno drugače. Podrobnejši PIP za gradnjo na območjih "CD - druga območja centralnih dejavnosti" so urejeni v 161. členu Odloka. Pri čemer pa tožnica Odloka v tem delu ne izpodbija, zato se sodišče do njegove vsebine v tem delu v nadaljevanju ni opredeljevalo.

19. V zvezi z navajanjem toženke, da predpostavke za ta upravni spor niso izpolnjene, ker izpodbijani del Odloka ni pravni temelj za določitev pravic ali obveznosti tožnice glede na drugi odstavek 106. člena ZUreP-2, sodišče ugotavlja, da je tam določeno, da je OPN podlaga za izdajo predodločb in gradbenih dovoljenj v skladu s predpisi, ki urejajo graditev, in določa pogoje za druge posege v prostor, razen na območjih, kjer je z OPN predvidena izdelava OPPN. Na podlagi navedene določbe bi bilo mogoče sklepati, da do sprejema OPPN na zemljiščih v teh območjih gradbeni posegi niso dopustni, vendar je s tega vidika treba v obzir vzeti še prvi odstavek 177. člena Odloka, po katerem je v območjih urejanja prostora, kjer je predvidena izdelava OPPN, do sprejema le-teh možno izvajati tam opredeljene gradnje oziroma posege v prostor, če to ne bo oviralo gradenj in ureditev, načrtovanih s predvidenim OPPN; o ustreznosti gradenj oziroma posegov v prostor pred sprejemom OPPN v skladu s četrtim odstavkom 177. člena Odloka odloči občinska služba, pristojna za urejanje prostora. Odlok torej investitorju v takšnih območjih urejanja omogoča izvajanje določenih gradenj oziroma posegov v prostor in pridobivanje dovoljenj zanje. Vendar v tej zvezi sodišče izpostavlja, da tožnica s tožbo v tem upravnem sporu določb 177. člena Odloka ne izpodbija, in že na tem mestu pojasnjuje, da tudi sicer po stališčih že oblikovane upravnosodne prakse izpodbijane določbe prostorskega izvedbenega akta za tožnika nimajo bistvenih posledic, če bo za njegovo uresničitev šele treba izdati upravni akt, katerega zakonitost bo tožnik lahko izpodbijal v upravnem sporu in pri tem zatrjeval, da temelji na nezakoniti določbi predpisa (prim. sklep Vrhovnega sodišča v že omenjeni zadevi I Up 198/2019).

20. Po navedenem se je sodišče (zaradi preizkusa obstoja predpostavk za vsebinsko obravnavanje tožbe) spustilo še v nadaljnjo presojo tožničinih navedb z vidika, ali je z njimi izkazala, da imajo izpodbijana določila Tabele 21 iz 175. člena Odloka vsebino, ki ima za tožnico bistvene posledice (v predhodno obrazloženem smislu).

21. V zvezi s sklicevanjem tožnice, da bo na podlagi izpodbijanega (dela) Odloka prišlo do njene razlastitve (s čimer utemeljuje tudi predlagano začasno zadržanje), sodišče ugotavlja, da izpodbijana določila 175. člena Odloka kot taka ne morejo biti podlaga za morebitno razlastitev tožnice za namen gradnje osrednje promenade, vnos družbenih dejavnosti in ukinitev kampiranja na njenih nepremičninah. Iz vsebine 175. člena Odloka je sicer mogoče sklepati na umestitev promenade, ki bo tekla vzdolž obalnega pasu (tudi skozi EUP AO-07 in AO-06), ter ukinitev kampiranja, vendar samo kot usmeritev za OPPN, torej kot napotek, da se to upošteva pri izdelavi tega prostorskega akta; za izvedbo pa bo toženka morala šele pripraviti in sprejeti OPPN. Šele če bo z njim promenado in ostale sporne dejavnosti umestila na zemljišča tožnice, bo zoper njo toženka lahko predlagala začetek razlastitvenega postopka. To pa pomeni, da s 175. členom Odloka načrtovana umestitev promenade in družbenih dejavnosti ter ukinitev kampiranja še ne pomeni posega v pravni položaj tožnice, ki bi zanjo (že) imel bistvene posledice v smislu 1. alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2, glede na to, da bo šele sprejeti OPPN podlaga za morebitno uvedbo postopka razlastitve, v tem postopku pa bo tožnica imela možnost zavarovati svoje pravice in pravne interese ter uveljavljati, da razlastitev temelji na nezakonitih določbah prostorskih aktov. Za presojo, da na podlagi samega Odloka izvedba razlastitvenega postopka ni mogoča, so pomembne določbe ZUreP-2, ki v 199. členu predpisuje vsebino in priloge zahteve za razlastitev. Zahtevi je po drugem odstavku tega člena treba med drugim priložiti izvleček iz ustreznega prostorskega akta, ki je podlaga razlastitvi, in razlastitveni elaborat z utemeljitvijo javne koristi in obrazložitvijo njene pravne podlage. V razlastitvenem elaboratu mora biti v skladu s tretjim odstavkom 199. člena ZUreP-2 natančno določen obseg nepremičnin, glede katerih je predlagana razlastitev, pri čemer območje predlagane razlastitve ne sme presegati meje, določene s prostorskim aktom; če je za izvedbo razlastitve potrebna parcelacija nepremičnine, mora razlastitveni elaborat vsebovati tudi načrt parcelacije oziroma natančen opis predvidene parcelacije. Po povedanem sodišče ugotavlja, da so tožbene navedbe o razlastitvi na podlagi izpodbijanih določil 175. člena Odloka nekonkretizirane, saj ni niti zatrjevano, da je ta del Odloka pripravljen tako natančno, da je nepremičnine mogoče grafično prikazati v zemljiškem katastru (glej še 1. alinejo prvega odstavka 194. člena ZUreP-2), kar je pogoj za zahtevo za razlastitev glede na to, da je izvleček tako pripravljenega prostorskega akta njena predpisana formalna priloga. Res se v primeru, če prostorski akt ni pripravljen s takšno natančnostjo, vseeno pa predvideva gradnjo objektov za namene iz prvega odstavka 193. člena ZUreP-2, šteje, da je javna korist izkazana tudi, če občinski svet za konkretno nepremičnino sprejme sklep, s katerim ugotovi, da je gradnja objekta nujno potrebna v javno korist (drugi odstavek 194. člena ZUreP-2), vendar pa tožnica niti ne trdi, da bi bil takšen sklep izdan za njene nepremičnine, kot tudi ne zatrjuje, da je bil sklep o ugotovitvi javne koristi za nepremičnini s parc. št. ... in ... k.o. ... sprejet zaradi izvedbe ureditve promenade. Tudi sicer pa, preden bo na tem območju dejansko zgrajena promenada oziroma bo na temelju (usmeritev iz) Odloka z ukinitvijo kampiranja vzpostavljeno prosto prehodno območje, bo toženka kot investitor oziroma razlastitveni upravičenec morala izvesti ustrezne postopke za pridobitev lastninske pravice na nepremičninah, tožnica pa bo svoje ugovore (tudi) v zvezi z nezakonitostjo določb Odloka lahko uveljavljala s sodelovanjem v postopku razlastitve in pravnimi sredstvi zoper morebitno odločbo o razlastitvi (prim. že omenjeni sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 198/2019).

22. Glede zatrjevanja tožnice, da bo zaradi spremembe namenske rabe tudi sicer dejansko razlaščena, je treba povedati, da dejanska razlastitev pomeni stanje, ko na nepremičnini vzpostavljeni pravni režim določa takšne omejitve upravičenj lastninske pravice,

da je ta povsem izvotljena in lastniku ostaja le gola pravica (nuda proprietas). Pravni položaj tožnice po sprejemu Odloka ni tak. V tej zvezi je najprej treba izpostaviti, da z izpodbijanim Odlokom ni prišlo do spremembe namenske rabe za EUP AO-07, temveč se je namenska raba v primerjavi s prejšnjo prostorsko ureditvijo spremenila zgolj za območji EUP AO-05 in AO-06. Ta sprememba namenske rabe pa za tožnico ni sporna, ampak z njo soglaša. Kot sporna zanjo se torej izkaže namenska raba za EUP AO-07. Sodišče ugotavlja, da je bila namenska raba za območje KC-10, v katero se je pred izpodbijanim Odlokom uvrščala EUP AO-07, skladno s prej veljavnimi prostorskimi akti

določena kot: območje stavbnih zemljišč, podrobneje: območje za centralne dejavnosti in s tem območje ter nepremičnine, namenjene gradnji objektov za oskrbne, storitvene in družbene dejavnosti ter bivanju.

Po izpodbijanem Odloku osnovna namenska raba ostaja enaka: območje stavbnih zemljišč; prav tako ostaja enaka podrobnejša namenska raba, ki je z Odlokom določena kot območje centralnih dejavnosti, in sicer druga območja centralnih dejavnosti (CD), s podrobnejšo opredelitvijo CDo - območja, namenjena trgovskim, oskrbnim, poslovnim, storitvenim, gostinskim dejavnostim in manjši obrti, oziroma t.i. mešane centralne dejavnosti. Navedeno pomeni, da tožnica pravnega interesa za upravni spor ne more utemeljevati s trditvami, da sprememba namenske rabe (v enoti AO-07) posega v njen pravni položaj, saj do takšne spremembe z Odlokom ni prišlo. Tožnica glede na vsebino svojih navedb po povedanem kvečjemu zatrjuje ravno nasprotno, torej ne da ima izpodbijani del Odloka zaradi spremenjene namenske rabe vsebino, ki ima za tožnico bistvene posledice, temveč naj bi zanjo imel bistvene posledice zato, ker toženka ni sprejela s strani tožnice predlagane spremembe namenske rabe (tožnica si je, kot navaja, namreč v postopku sprejemanja Odloka prizadevala, da se za vsa tri območja, v katerih se nahajajo njene nepremičnine, tj. EUP AO-05, AO-06 in AO-07, določi osnovna namenska raba: območje stavbnih zemljišč ter podrobnejša namenska raba: BT - površine za turizem, kar je bilo sprejeto za EUP AO-05 in AO-06, ne pa za AO-07) in da zato tožnica ne bo več mogla opravljati svoje dejavnosti kot doslej.

23. V zvezi z navedenim pa po presoji sodišča že toženka pravilno izpostavlja, da bo tožnica svojo turistično dejavnost (ki jo je doslej izvajala na nepremičninah s podrobnejšo namensko rabo: območja centralnih dejavnosti) lahko (ob nespremenjeni, z Odlokom določeni namenski rabi) opravljala tudi naprej. S spremembo namenske rabe prostora se lastnika nepremičnine sicer res lahko omejuje glede vrste objektov, ki jih je na zemljišču mogoče zgraditi, in dejavnosti, ki jih je mogoče opravljati, vendar v konkretnem primeru, kot prvič, sploh ne gre za spremembo namenske rabe, in drugič, takšnih omejitev tožnica ni uspela izkazati. Po 161. členu Odloka, ki določa PIP za gradnjo na drugih območjih centralnih dejavnosti (CD), so na območjih s podrobnejšo namensko rabo CDo, kamor se umešča tudi EUP AO-07, kot osnovne dejavnosti predvidene trgovske, storitvene, gostinske, turistične, poslovne, dejavnosti javne uprave in vse družbene dejavnosti; kot izključujoče dejavnosti

(in s tem edine dejavnosti, ki po Odloku v EUP AO-07 niso dovoljene) pa so na teh območjih opredeljene proizvodne dejavnosti ter promet in bivanje, med katere torej dejavnost turizma ne sodi. Sodišče pripominja, da tožnica tudi sicer napačno tolmači pomen podrobnejše namenske rabe BT (površine za turizem). V skladu z načelom trajnostnega prostorskega razvoja iz 6. člena ZUreP-2 in načelom usmerjanja poselitve iz 8. člena ZUreP-2 se urejanje prostora (tudi določitev namenske rabe) določa na način, da se zagotavlja racionalna raba prostora ter pogoji za kakovostno in zdravo življenjsko okolje z uravnoteženimi razmestitvami površin za bivanje in izvajanje družbenih, storitvenih, proizvodnih in prostočasnih dejavnosti. Glede na navedeno in predpisano ureditev opravljanje gostinske dejavnosti

ni omejeno zgolj na območja površin za turizem, ta območja so le določena kot tiste večje zaključene enote, ki so pretežno namenjene turistični dejavnosti, ni pa izvajanje te dejavnosti omejeno izključno na ta območja. Glede na povedano tožnica s svojimi navedbami ni uspela izkazati, da se z določitvijo podrobnejše namenske rabe z Odlokom posega v njeno lastninsko pravico ali svobodno gospodarsko pobudo, saj bo lahko svojo dejavnost lahko še naprej izvajala, upoštevaje pogoje, ki veljajo za izvajanje te dejavnosti.

24. Po vsem povedanem sodišče zaključuje, da tožnica z navedbami, ki jih je podala v tem upravnem sporu, ni izkazala, da ima izpodbijani del 175. člena Odloka vsebino, ki ima zanjo bistvene posledice, kar je pogoj za izkaz pravnega interesa in s tem za vsebinsko obravnavanje tožbe v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2. Zato je sodišče tudi v tem delu tožbo na navedeni podlagi ter ob smiselni uporabi določb 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

25. Sodišče je o tožbi odločilo na seji, brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker tožbe ni vsebinsko obravnavalo, ampak gre za procesno odločitev o njej, sprejeto ob preizkusu procesnih predpostavk na podlagi navedb tožnice. Ker formalni pogoji za vsebinsko obravnavanje tožbe po navedenem niso izpolnjeni, sodišče ni presojalo, ali je Odlok v izpodbijanem delu (ne)zakonit, in se do tožbenih navedb v tem smislu ni opredeljevalo.

26. Ker zavrženje tožbe pomeni odklonitev vsebinskega sodnega varstva, se v obravnavanem primeru problem vzporednih pristojnosti Upravnega in Ustavnega sodišča za vsebinsko presojo Odloka in s tem nevarnosti različnega odločanja navedenih sodišč še ni pojavil. Za odločitev o tej tožbi torej razrešitev vprašanja o ustavni dopustnosti deljenih oziroma podvojenih pristojnosti omenjenih sodišč ter vprašanja ustavne skladnosti ureditve po 58. členu ZUreP-2 s tega vidika ni bila potrebna (prim. sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 198/2019).

27. Predlog za začasno zadržanje izvajanja prostorskega izvedbenega akta po 58. členu ZUreP-2 se z vidika procesnih predpostavk obravnava ob smiselni uporabi ureditve glede začasne odredbe po 32. členu ZUS-1. Kot izhaja iz ustaljene (in tudi iz v tej obrazložitvi omenjene) upravnosodne prakse, je obstoj procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavanje tožbe obenem tudi procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje zahteve za izdajo začasne odredbe. Ker je sodišče tožbo zavrglo, je moralo zato zavreči tudi predmetni predlog oziroma zahtevo za izdajo začasne odredbe (32. člen ZUS-1 v zvezi s 4. točko prvega odstavka 36. člena tega zakona).

28. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Kjer Odlok med usmeritvami za OPPN določa "Kampiranje ni več dovoljeno".

Kjer Odlok med usmeritvami za OPPN določa "vključno z umikom kampiranja".

To so prostorske sestavine Dolgoročnega plana Občine Koper (Uradne objave, št. 25/86), prostorske sestavine Družbenega plana Občine Koper (Uradne objave, št. 36/86), Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Mestne občine Koper (Uradne objave, št. 16/99) in Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v občini Koper (Uradne objave, št. 19/88).

Pri tem se toženka sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019 in št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020.

Tako sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 198/2019 z dne 27. 5. 2020.

Dolgoročni plan in Družbeni plan Mestne Občine Koper.

Skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUreP-2 so prostorski izvedbeni akti državni prostorski načrt (DPN), uredba o najustreznejši varianti, uredba o varovanem območju prostorske ureditve državnega pomena, občinski prostorski načrt (OPN), občinski podrobni prostorski načrt (OPPN) in odlok o urejanju podobe naselij in krajine.

ZUreP-2 v 109. členu določa, da lahko občina predpiše takso za obravnavanje tistih zasebnih potreb glede prostorskega razvoja, ki predstavljajo pobudo za spremembo namenske rabe prostora v OPN (prvi odstavek), pri čemer višino takse predpiše z odlokom ter taksa lahko znaša za posamezno pobudo med 50 in 300 EUR, odvisno od tega, ali gre za spremembo osnovne ali podrobnejše namenske rabe prostora (tretji odstavek).

Lastninska pravice je v skladu s 37. členom Stvarnopravnega zakonika pravica imeti stvar v posesti, jo uporabljati in uživati na najobsežnejši način ter z njo razpolagati.

Glej 6. točko obrazložitve tega sklepa in opombo št. 4.

Prim. 5. člen Odloka o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora na podlagi Sklepa o začetku priprave Občinskega prostorskega načrta Občine Ankaran za območja KC-1, KC-2, KC-3, KC-4, KC-5, KC-6, KC-10, KC-14 KC-15, KS-1, KS-2 in KS-3.

Po določbi tretjega odstavka 11. člena Odloka so izključujoče dejavnosti tiste dejavnosti, ki se jih na določeno območje namenske rabe ne sme umeščati.

Dejavnost avtokampov se po Standardni klasifikaciji dejavnosti (SKD 2008) uvršča med gostinske nastanitvene dejavnosti, natančneje pod številko 55.300 - Dejavnost avtokampov, taborov.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 58, 58/3, 58/3-P

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 106, 106/1, 117, 199

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 43, 43/1, 43/1-6

Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran  (2020) - člen 69, 74, 87, 94, 161, 107, 175

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.