UPRS Sodba II U 76/2018-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-27

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

poštne storitve - izvajanje univerzalnih poštnih storitev - nadomestilo - nepopolna vloga

Iz zakonskega besedila 20. in 21. člena ZPSto-2 ter na njegovi podlagi izdanih splošnih pravil izhaja, da zakon in podzakonski akti ne predpisujejo obveznih formalnih sestavin vloge v smislu 66. člena ZUP, ampak določajo materialno pravne pogoje, ki morajo biti izkazani, da je zahtevek utemeljen. Po mnenju sodišča je zato tožena stranka, kolikor vloga vsebuje vsebine iz 66. člena ZUP, prvega odstavka 20. člena ZPSto-2 in 9. člena Splošnega akta, v skladu s 140. členom ZUP dolžna obravnavati zahtevo stranke, upoštevaje tista dokazila o obstoju dejstev iz prvega in drugega odstavka tega člena, ki so bila pridobljena v postopku. Sodišče se zato strinja s stališčem tožnice, da je bila njena vloga v času odločanja popolna in razumljiva ter da je vsebovala vse, kar je potrebno, da bi jo lahko tožena stranka obravnavala, oziroma presojala njeno utemeljenost, predvsem upoštevaje tretji odstavek 20. člena ZPSto-2, ki Agenciji nalaga, da je dolžna, če ugotovi, da izračun neto stroškov UPS, ki ga je pripravil vlagatelj zahteve, ni ustrezen, sama spremeniti izračun.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, št. 3831-29/2017/6 z dne 1. 2. 2018 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu Agencija ali tožena stranka) je z izpodbijanim sklepom, št. 3831-29/2017/6 z dne 1. 2. 2018, zavrgla zahtevo T. d.o.o. (v nadaljevanju T. ali tožnica) za izplačilo nadomestila za izvajanje univerzalne poštne storitve v višini 17.436.329,00 EUR. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je navedla, da je od tožnice sprejela dokument št. 0/10-6839/1-17 z dne 30. 6. 2017 z naslovom: Izračun neto stroška izvajanja univerzalne poštne storitve T. d.o.o. in zahtevek za izplačilo nadomestila za izvajanje univerzalne poštne storitve. Vlogi je bil priložen USB ključek z prilogami: Izračun neto stroška izvajanja univerzalne poštne storitve T. d.o.o.; Izračun CADA in CCA 7_6_2017.xlsx; Dobičkonosnost dostave 26_6_2017 delitev na aktivnosti.xlsx; Zaprtje pošt.xlsx; Ocena znižanja prihodkov.xlsx; Ocena znižanja stroškov.xlsx; KopijaModel_PS-2016-Filatelija in trgovsko blago.xlsx; 3 krat tedenska dostava ostale pošte.xlsx. V nadaljevanju navaja, da je T. vlogo poslala na podlagi določb 19., 20. in 21. člena Zakona o poštnih storitvah (v nadaljevanju ZPSto-2), Splošnega akta o ločenih računovodskih evidencah in prepovedi subvencioniranja (Ur. list RS, št. 29/2010) ter na podlagi Splošnega akta o računovodskih informacijah in izračunu neto stroška obveznosti univerzalne poštne storitve (Ur. list RS, št. 47/2010; v nadaljevanju Splošni akt). T. je način izračuna ter celotno metodologijo pojasnila v prilogi 1: Izračun neto stroška izvajanja univerzalne poštne storitve T.. Ostale priloge so podatki ter računska pojasnila opisanega izračuna in metodologije iz priloge 1, ki jih Agencija v nadaljevanju povzema in zaključuje, da je v skladu z drugim odstavkom 5. člena Splošnega akta ugotovila, da vloga in njene priloge ne vsebujejo zahtevane segmentacije trga, ki je bistveni element simulacije poslovanja brez katerega ni možen izračun neto stroška po 6. členu Splošnega akta. V skladu s prvim in drugim odstavkom 7. člena Splošnega akta je ugotovila, da T. v referenčnem scenariju ni ukinila nezaračunavanja pošiljk za slepe in slabovidne, kot to nalaga 7. člen Splošnega akta, kar bi lahko imelo vpliv na izračun neto stroška. Agencija je nadalje v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZPSto-2 ugotovila še, da T. izračunu neto stroška ni priložila drugih računovodskih informacij (npr. bruto bilanca, stroški po kontih, izkaz poslovnega izida in drugi izkazi, računovodske informacije, ki dokazujejo, da neto strošek predstavlja nepravično finančno breme, spodbude za stroškovno učinkovitost, itd.).

2. V skladu s 3. alinejo drugega odstavka 21. člena ZPSto-2 je Agencija nadalje ugotovila, da je bil izračun (str. 37 priloge 1) v tem delu nepopoln, saj T. v izračun ni vključila povečanja vrednosti blagovnih znamk zaradi izvajanja univerzalne storitve, ekonomije obsega zaradi sinergijskih učinkov izvajanja univerzalne storitve, naklonjenosti uporabnikov, dostopa do velike baze uporabnikov, prednosti zaradi visokega tržnega deleža, itd.

3. Agencija je v skladu s 67. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) T. poslala poziv na odpravo nepravilnosti in konkretno naštela manjkajoče obvezne sestavine. T. je določila rok dveh mesecev od prejema tega poziva za odpravo nepravilnosti ter jo opozorila, da bo, kolikor pomanjkljivosti ne bo odpravila v roku, njeno vlogo s sklepom zavrgla.

4. T. je podala odgovor, v katerem je glede zahteve pod 1. točko razložila, kako je pripravila svojo simulacijo poslovanja in kako bi preoblikovala število kontaktnih točk, kakšen strošek predstavljajo kontaktne točke danes in kakšen je izplen ob zaprtju pošt oziroma po izvedeni optimizaciji. T. se sklicuje na dokument ERGP in poda razlago, da je geografska pokritost eden izmed elementov, do katerih se je potrebno opredeliti v referenčnem scenariju ter posebej izpostavi analizo stroškovne funkcije in posledice na povpraševanje, ki jih je upoštevala v analizi. Podala je trditev, da je dopustno, da izvajalec pokriva v referenčnem scenariju celotni teritorij po različnih, torej conskih cenah, in da je torej možnost, ki jo je izbrala, legitimna in v duhu Direktive in ERPG priporočil oziroma stališč, istočasno pa je zadoščeno zahtevam Splošnega akta. Glede zahtevane dopolnitve pod 2. točko je T. navedla, da so stroški brezplačnega prenosa pošiljk za slepe in slabovidne sicer breme, vendar imajo izjemno močno komponento družbene odgovornosti. Neupoštevanje sprejete odločitve, da to storitev ponuja brezplačno, tudi glede na to, da je njen obseg zanemarljiv, zato ne bi smelo biti sporno. Glede 3. točke zahteve za dopolnitev je T. vlogo dopolnila z računovodskimi podatki, kot so bili zahtevani. Glede 4. točke zahteve za dopolnitev pa je pojasnila, da je dejstva že navedla v 6. točki priloge 1 vloge in da koristi ni možno izračunati oziroma bi bil izračun možen na podlagi teoretičnih modelov, ki pa ne ustrezajo dejanskemu stanju. Dodatno je obrazložila povečanje vrednosti blagovnih znamk, ekonomije obsega, naklonjenost uporabnikov, dostop do velike baze in prednosti zaradi visokega tržnega deleža.

5. V nadaljevanju Agencija ugotavlja, da je T. v skladu z odločbo št. 3831-14/2013/3 z dne 16. 4. 2013 izvajalka univerzalne poštne storitve in je po 3. in 5. členu ZPSto-2 dolžna zagotoviti univerzalno storitev v predpisani kakovosti vsem uporabnikom poštnih storitev na celotnem ozemlju Republike Slovenije pod enakimi pogoji, trajno, redno in nemoteno. Kot izvajalka poštne storitve je zato na podlagi 19. člena ZPSto-2 upravičena do nadomestila za izvajanje univerzalne storitve, če obveznosti izvajanja univerzalne storitve povzroča neto stroške in pomeni nepravično finančno breme. Na podlagi prvega odstavka 20. člena ZPSto-2 mora izvajalec univerzalne storitve, ki želi uveljavljati pravico do nadomestila, zahtevo, skupaj z izračunom dejanskih neto stroškov in utemeljeno z računovodskimi izkazi in drugimi računovodskimi informacijami, poslati Agenciji po revidiranem poslovnem poročilu za preteklo leto, najpozneje pa do 30. junija v tekočem letu. Pri tem se upoštevajo obračunske metode v skladu z 21. in 36. členom ZPSto-2, ki ju Agencija v nadaljevanju citira, prav tako pa citira tudi določbe Splošnega akta, ki ga je Agencija izdala na podlagi 20. in 21. člena ZPSto-2 zaradi načina izvajanja 21. člena ZPSto-2. V nadaljevanju ponovno povzema odziv T. na zahtevo za odpravo pomanjkljivosti in zaključuje, da T. glede na poziv pod 1. točko ni pripravila segmentacije za vsako storitev na način, da bi bilo možno določiti geografska področja, na katerih ne bi izvajala storitev iz nabora univerzalne storitve, pri čemer se je sklicevala na ERGP dokument in vztrajala, da je na ta način zadostila ZPSto-2 in zahtevam splošnega akta. Glede poziva pod 2. točko je Agencija navedla, da T. svoje vloge ni dopolnila, ampak je le pojasnila svoje stališče, da stroški zagotavljanja univerzalne storitve slepim in slabovidnim v višini 23.686,19 EUR sicer predstavljajo breme, da pa so minornega pomena, da imajo visoko komponento družbene odgovornosti ter da je zato sprejela odločitev, da to storitev še naprej nudi brezplačno. Agencija je zaključila, da T. ni opravila izračunov, kot je to zahtevano v 7. členu Splošnega akta in ni izločila stroškov posebnih skupin uporabnikov (storitve za slepe in slabovidne), ki se opravljajo brezplačno. Pri izločitvi bi morala T. prišteti še morebitne opredmetene in neopredmetene koristi. V zvezi z zahtevano dopolnitvijo pod 3. točko je Agencija ugotovila, da ji je T. dostavila vse zahtevane izkaze z datotekama na CD: Letno poročilo 2016 Skupina T. in T. d.o.o., ter datoteko Računovodski podatki_leto 2016.xlsx in je zato vloga v tem delu popolna. Nadalje Agencija ugotavlja, da T. ni dopolnila vloge z zahtevanimi podatki iz 4. točke zahteve za dopolnitev, pač pa je le izjavila, da zakonodaja, pozakonski akti, Direktiva in teoretični primeri izračunov navajajo mnoge primerne koristi, ki bi jih bilo sicer mogoče izračunati na podlagi teoretičnih modelov, da pa ti ne ustrezajo dejanskemu stanju. Agencija nadalje ugotavlja, da T. pri povečanju vrednosti blagovnih znamk navaja zneske, ki se ne ujemajo s tabelo 11 v prilogi 1 ter da relativizira primere: naklonjenosti uporabnikov, dostopa do velike baze uporabnikov in prednosti zaradi tržnega deleža. Agencija je zato zaključila, da T. vloge ni dopolnila z zahtevanimi podatki, določenimi v drugem odstavku 21. člena ZPSto-2.

6. Po tem, ko je Agencija ugotovila, da T. vloge ni dopolnila z obveznimi sestavinami, tako da bi vsebovala segmentacijo trga, kot to predvideva drugi odstavek 5. člena Splošnega akta, je zaključila, da T. ni dopolnila izračunov skladu s 3. alinejo drugega odstavka 21. člena ZPSto-2. T. tudi ni opravila izračunov, kot je zahtevano v 7. členu Splošnega akta in ni izločila stroškov posebnih skupin uporabnikov (storitve za slepe in slabovidne), ki jih opravlja brezplačno, zato njena vloga, četudi jo je dopolnila z računovodskimi podatki, kot so bili zahtevani v 3. točki, v tem delu ni popolna. Agencija je zaključila, da vloga T. torej ne obsega vsega, kar je treba, da se lahko obravnava.

7. Agencija bi v primeru izpolnjenih zahtev glede segmentacije po 3. alineji 21. člena ZPSto-2 (da je opredmetene in neopredmetene koristi treba vključiti v izračun zmanjšanja stroškov izvajanja drugih storitev zaradi sinergijskih učinkov, ki nastanejo zaradi izvajanja univerzalne poštne storitve), nadalje izpolnjenih zahtev po izločitvi posebnih skupin uporabnikov in če bi bila prištete opredmetene in neopredmetene koristi, pristopila k pregledu izračunov, ter jih, v primeru, da bi ugotovila, da so ustrezni, potrdila ali v nasprotnem primeru spremenila. Ker pa sama ne more spreminjati vloge tako, da bi delala hipotetične simulacije poslovanja, kjer bi sama segmentirala trg za vsako izmed storitev ob upoštevanju spremenljivk do nivoja določenih skupin nedobičkonosnih uporabnikov, je vlogo T. kot nepopolno zavrgla.

8. Tožnica se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo, s katero izpodbijani sklep izpodbija iz vseh razlogov iz 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Glede razlogov Agencije za zavrženje zahteve za izplačilo nadomestila za izvajanje univerzalne poštne storitve (v nadaljnjem besedilu tudi UPS ali univerzalna storitev) tožnica vztraja, da je bila njena vloga popolna in skladna z določbo 20. člena ZPSto-2. Ocena pomanjkljivosti, ki jih tožena stranka izpostavlja v izpodbijanem sklepu za utemeljitev nepopolnosti vloge, dejansko predstavlja vsebinsko presojo oziroma dokazno oceno zahteve UPS. Tožena stranka v izpodbijanem sklepu navaja, da naj bi bil izračun dejanskih neto stroškov napačen, ker se ne strinja s posameznimi postavkami izračuna. Izračunu nasprotuje z utemeljitvijo, da tožnica v referenčnem scenariju ni izvedla segmentacije trga, da v referenčnem scenariju ni izključila nezaračunavanja pošiljk za slepe in slabovidne ter da v izračun ni vključila povečanja vrednosti blagovnih znamk zaradi izvajanja UPS, ekonomije obsega zaradi sinergijskih učinkov izvajanja UPS, naklonjenosti uporabnikov, dostopa do velike baze uporabnikov, prednosti zaradi visokega tržnega deleža, itd. Tožena stranka je skladno z določbo tretjega odstavka 20. člena ZPSto-2 pristojna, da preuči izračune in jih potrdi ali spremeni. Vlogo tožnice bi torej morala obravnavati vsebinsko in oceniti ustreznost izračunov, v primeru, če se z njimi ne bi strinjala, pa izračune izvesti sama, oziroma izračune spremeniti, za kar je imela na razpolago vse računovodske izkaze in druge računovodske informacije, vključno z izračunom, ki je bil pripravljen za namen segmentacije trga in ji je bil posredovan v sklopu zahteve UPS. Izvedbe preveritve je bila torej toženi stranki omogočena. Tožnica je z zahtevo UPS zadostila vsem zahtevam 21. člena ZPSto-2, ki določa sestavine izračuna neto stroška obvezne univerzalne storitve, posledično torej ni bila dolžna opraviti segmentacije trga. Zahteva za segmentacijo naj bi temeljila na določbi drugega odstavka 5. člena Splošnega akta. Tožnica je pojasnila, da je pripravila ustrezne izračune, s katerim je prikazala segmentacijo trga, kot jo predvideva splošni akt, pri čemer pa so rezultati pokazali, da bi upoštevanje teh izračunov v referenčnem scenariju pomenilo nezmožnost izvajanja storitev in zato tak scenarij ne bi bil realen in ne bi bil izvedljiv. Zato se je pri pripravi referenčnega scenarija odločila, da bo upoštevala, da se storitev dostave opravlja na celotnem območju Republike Slovenije z znižano kakovostjo in pogostostjo dostave ter z manjšo mrežo sprejemnih pošt, kar pa zagotavlja ustrezno geografsko pokritost in vzdržno poslovanje. V zvezi z izključitvijo nezaračunavanja pošiljk za slepe in slabovidne je navedla, da je v zahtevi UPS navedla znesek teh stroškov (v višini 23.686,19 EUR) tako, da bi lahko tožena stranka, če se s takim postopkom ne bi strinjala, v skladu z določbo tretjega odstavka 20. člena ZPSto-2 izračun popravila sama.

9. V zvezi z zahtevo za vključitev izračuna neto stroškov povečanja vrednosti blagovnih znamk zaradi izvajanja UPS, ekonomije obsega zaradi sinergijskih učinkov izvajanja UPS, naklonjenosti uporabnikov, dostopa do velike baze uporabnikov in prednosti zaradi visokega tržnega deleža, kar naj bi temeljilo na določbi 3. alineje drugega odstavka 21. člena ZPSto-2, je tožnica navedla, da je tako v izračunu kot tudi v spremljajočih dokumentih zahteve UPS izrecno pojasnila in utemeljila zakaj predlagane opredmetene in neopredmetene koristi niso izračunljive, oziroma zakaj te niso relevantne, oziroma da jih ni (točka 6.2.3. izračuna in dogovor k točki 4 dokumenta z dne 11. 11. 2017). Tožena stranka je razpolagala z vsemi računovodskimi izkazi in drugimi računovodskimi informacijami in bi lahko, oziroma bi morala, kolikor bi razpolagala z ustreznimi metodami za izračun navedenih postavk, izračune popravila sama v skladu s tretjim odstavkom 20. člena ZPSto-2. Ker je tožena stranka vlogo tožnice zavrgla, čeprav bi morala o njej odločati vsebinsko, je bistveno kršila pravila postopka in je že iz tega razloga treba izpodbijani sklep odpraviti.

10. V nadaljevanju tožnica ugovarja napačno uporabno materialnega prava. Določba 5. člena Splošnega akta zahteva opredelitev geografskega območja v referenčnem scenariju, na katerem izvajalec ne bi opravljal storitve, če ne bi izvajal UPS. Tožeča stranka je v prilogah zahteve UPS utemeljila, da storitve opravlja na celotnem območju Republike Slovenije, v posledici česar ne obstaja potreba po segmentaciji. Drugačna razlaga določbe 5. člena Splošnega akta bi bila v nasprotju z določbo 21. člena ZPSto-2, ki opredeljuje neto strošek obveznosti in pri tem ne določa zahteve po segmentaciji. Takšno stališče dodatno potrjuje tudi vsebina Direktive 97/67/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 15. 12. 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve (UL L št. 15 z dne 21. 1. 1998), kot je bila nazadnje spremenjena z Direktivo 208/6/E/S Evropskega parlamenta in sveta z dne 20. 2. 2008 o spremembi Direktive 97/67/ES glede popolnega oblikovanja notranjega trga poštnih storitev v skupnosti (UL L št. 52 z dne 27. 2. 2009, v nadaljnjem besedilu Direktiva 97/67). Določbe ZPSto-2 v delu, ki se nanaša na izplačilo nadomestila izvajanja UPS, namreč predstavljajo prenos določb Direktive 97/67 v slovenski pravni red, iz teh določb pa ne izhaja zahteva po obvezni segmentaciji pri opredelitvi referenčnega scenarija, niti tretji odstavek 3. člena niti priloga 1 Direktive 97/67, ki določata vsebino izračuna, ne določata zahteve po geografski segmentaciji. Geografska segmentacija je tako lahko v izračun vključena zgolj na podlagi odločitve posameznega izvajalca UPS, kolikor bi bil to ustrezen referenčni scenarij.

11. Vsebinsko napačna je tudi razlaga določbe 3. alineje drugega odstavka 21. člena ZPSto-2, ki naj bi zahtevala obvezno predložitev izračuna opredmetenih in neopredmetenih koristi z vključitvijo točno določenih postavk, kot je to navedeno v 1. točki prvega odstavka 2. člena Splošnega akta. Takšno razumevanje je napačno, saj je bistvo izračuna, da se vključijo relevantne postavke in tiste, ki so dejansko izračunljive oziroma jih je možno oceniti z uporabo revizijskih postopkov. Takšna zahteva ne izhaja niti iz Direktive 97/67. 4. alineja drugega odstavka 21. člena ZPSto-2 toženo stranko napotuje, da mora sama, na podlagi računovodskih izkazov in drugih računovodskih informacij ter z uporabo revizijskih postopkov, izračunati in ugotoviti morebitne druge opredmetene in neopredmetene koristi. Z zavrženjem vloge tožena stranka prenaša to dolžnost na tožnico, pri čemer je po mnenju tožnice s tem ravnala v nasprotju z navedenim določilom ZPSto-2. Razlaga določb ZPSto-2 in Splošnega akta je napačna in predstavlja izpodbojni razlog iz 1. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Vsebina Splošnega akta, kot jo razlaga tožena stranka, presega obveznosti določene z ZPSto-2, zato jih sodišče na podlagi načela exceptio illegalis pri oceni zakonitosti izpodbijanega akta tudi iz tega razloga ne sme uporabiti. V tem smislu se tožnica sklicuje na sodbo Upravnega sodišča št. I U 1071/2010. Tožnica še pojasnjuje, da je izpodbijani sklep posledica dejstva, da ni vzpostavljen sistem, ki bi dejansko omogočil izplačilo nadomestila. ZPSto-2 namreč določa, da se nadomestilo izplača iz kompenzacijskega sklada (tretji odstavek 19. člena ZPSto-2), v katerega morajo prispevati vsi izvajalci UPS in zamenljivih storitev. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

12. Tožena stranka v odgovoru na tožno prereka tožbene navedbe tožnice in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno, zavrne. V nadaljevanju pojasnjuje, zakaj ni mogla izračunati nadomestila UPS na podlagi predloženih podatkov, in sicer zato, ker vloga ni vsebovala podatkov, ki so obvezne sestavine vloge za nadomestilo UPS in jih določajo drugi odstavek 5. člena Splošnega akta, prvi in drugi odstavek 7. člena Splošnega akta ter 3. alineja drugega odstavka 21. člena ZPSto-2, kar vse je bilo že obrazloženo v izpodbijanem sklepu. Manjkali so namreč osnovni podatki, ki so obvezni sestavni del izračuna iz 21. člena ZPSto-2, brez katerih ni mogoče dobiti niti rezultata tega izračuna, niti ni mogoče rezultata preveriti. Tožnik ni preveril segmentacije za vsako storitev in za vsako pošto na način, da bi bilo možno na celotnem ozemlju Republike Slovenije določiti tiste skupine uporabnikov oziroma geografska območja, ki so nedobičkonosna in mu povzročajo izgubo, kar je ključna sestavina izračuna neto stroška (prvi odstavek 21. člena ZPSto-2 in drugi odstavek 5. člena Splošnega akta).

13. V zvezi z ugovorom tožnika, ki se nanaša na dopolnitev s podatki o vseh opredmetenih in neopredmetenih koristih, ki jih ima zaradi izvajanja univerzalne storitve (7. alineja prvega odstavka in 3. alineja drugega odstavka 21. člena ZPSto-2), navaja, da je v 7. alineji prvega odstavka 21. člena ZPSto-2 izrecno določeno, da mora biti v izračunu obvezno upoštevano zmanjšanje neto stroška univerzalne storitve za vse opredmetene in neopredmetene koristi izvajalca univerzalne storitve, ki jih ima zaradi izvajanja univerzalne storitve. Te koristi so podrobneje opredeljene v naslednjem odstavku, za katere pa tožnik izračuna oziroma ocene ni predložil in to s sklicevanjem, da ti izračuni niso smiselni. Tožena stranka je zato v izpodbijanem sklepu pravilno ugotovila, da tožnik vloge ni dopolnil z vsemi zahtevanimi sestavinami izračuna, določenimi v drugem odstavku 21. člena ZPSto-2.

14. Sodišče je v zadevi dne 13. 5. 2021 opravilo glavno obravnavo v navzočnosti pooblaščenca tožnice in pooblaščenca tožene stranke. Po tem, ko je sodnik poročevalec podal poročilo o vsebini zadeve in dosedanjem poteku postopka, je pooblaščenec tožnice povzel tožbene navedbe in dodatno navedel, da je tožnica v okviru postopka pred toženo stranko predložila vse podatke, ki so potrebni za vsebinsko odločanje tožene stranke glede zahteve za plačilo neto stroška UPS. Bistvo nastalega nesoglasja je mogoče iskati v dejstvu, da tožena stranka ni določila metode izračuna stroškov, ki je podlaga za ugotavljanje neto stroška. Primenjalno sektorski regulatorji izvajalcu univerzalne storitve vnaprej razkrijejo metodo, po kateri bodo izračunavali neto strošek. Tožeča stranka je za leto 2017 toženi stranki predložila vlogo, v kateri je podala identične kategorije podatkov kot v sporni vlogi, le da so se ti nanašali na drugo poslovno leto, tožena stranka pa je tako vlogo obravnavala kot popolno in o njej odločila vsebinsko, in sicer je zahtevo za izplačilo neto stroška UPS zavrnila. Zoper to odločbo je tožnica na Upravnem sodišču RS, oddelek v Mariboru, vložila tožbo v upravnem sporu, ki se vodi pod št. II U 15/2020. Razlog za nesoglasje s toženo stranko glede popolnosti vloge izhaja iz dejstva, da je tožnica, kljub predložitvi vseh zahtevanih podatkov, izvedla izračun po metodologiji, ki ne zahteva uporabe vseh teh podatkov. Če se tožena stranka s tem izračunom ne bi strinjala, kar se očitno ni, bi lahko na podlagi predloženih in ne nujno uporabljenih podatkov o zahtevi odločila sama. Na tak način je postopala pri odločanju o zahtevku za izplačilo neto stroška UPS za leto 2017. Podatke o nedobičkonosnih sprejemnih poštah je tožnica posredovala v priloge vloge in se nahajajo na podatkovni datoteki "Dobičkonosnost dostave 26_6_2017 CADA.xlsx", ki je na podatkovnem nosilcu.

15. Pooblaščenec tožene stranke je vztrajal pri izpodbijanem sklepu ter navedbah v odgovoru na tožbo, dodatno pa še navedel, da gre v konkretnem primeru za kompleksno finančno računovodsko zadevo, ki se začne izključno na podlagi vloge izvajalca UPS in mora na podlagi 21. člena ZPSto-2 vsebovati številne postavke, ki so med seboj povezane v koherentno celoto. Metodologijo in s tem sestavine vloge za neto stroške predpisuje 21. člen ZPSto-2, pri čemer mora vložnik zagotoviti natančne računovodske informacije in tudi izračune, da se bo finančno breme, ki ga ima izvajalec z izvajanjem UPS, pravilno ovrednotilo. Izračun oziroma natančna ugotovitev neto stroška UPS je potrebna zato, ker se po veljavni zakonodaji breme tega stroška porazdeli na druge udeležence na trgu. Če tožena stranka ne bi postopala tako kot je, bi morali ostali tržni udeleženci plačati več, kot bi bili dolžni, kar pa bi pomenilo tudi prepovedano državno pomoč. Glede navedbe tožnice v zvezi s primerjavo vlog za izračun neto stroškov za leto 2016 in 2017 je pooblaščenec tožene stranke povedal, da je v vlogi za leto 2017 v točki 5.11 tožnica v izračunu upoštevala strošek, medtem ko v vlogi za leto 2016 v točki 5.7 tega ni storila in ni povedala razlogov za to. Glede upoštevanja opredmetenih in neopredmetenih koristi je tožnica v vlogi za leto 2017 v točki 6.2.3 navedla opredmetene in neopredmetene koristi v celoti, medtem ko je v vlogi za leto 2016 v točki 6 navedla le nekatere, za ostale pa navedla, da jih zaradi neopredeljivosti ne bo navajala. Posledično ne zdrži trditev tožnice, da je tožena stranka v letu 2017 na podlagi vsebinsko povsem primerljive vloge zahtevo za izplačilo stroška obravnavala vsebinsko, za leto 2016 pa vlogo zavrgla.

16. V odgovoru je pooblaščenec tožnice pojasnil, da so pri izračunu neto stroška UPS mednarodno najpogosteje uporabljene metode: metode popolnoma alociranih stroškov (metoda FAC), metoda neto izogibnih stroškov (metoda NAC) in metoda komercialnega pristopa (metoda KOM). Za vse metode je ključno, da se primerja dejanski scenarij z referenčnim scenarijem. Tožnica je posredovala toženi stranki vse podatke, ki so potrebni in zahtevani s predpisi, pri izračunu neto stroška pa je uporabila metodo KOM, ki ne zahteva angažmaja vseh sicer posredovanih podatkov. Če se tožena stranka ne strinja z izračunom neto stroška, predvsem zaradi nesoglasja o metodi izračuna, lahko in mora na podlagi zakonskih določil pri izračunu izvesti korekcije ali pa ga nadomestiti z lastnim izračunom. Natančno tako je ravnala v primeru odločanja o višini neto stroška za leto 2017.

17. Pooblaščenec tožene stranke je navedbe pooblaščenca tožnice o tem, da tožena stranka ni sporočila katero metodo bo pri izračunu uporabila, prerekal z navedbo, da v fazi, v kateri se je predmetni postopek zaključil, to vprašanje ni bilo bistveno. Sestavine vloge za neto stroške namreč določa 21. člen ZPSto-2, ki v grobem tudi podaja metodološka izhodišča. Tožena stranka je zato od tožnice pričakovala ustrezen izračun, tako kot to zahteva 20. člen ZPSto-2, z upoštevanjem izhodišč iz 21. člena tega zakona.

18. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo listine upravnega spisa, med katerimi sta tudi dopolnitvi vloge tožnice z dne 30. 6. 2017 in z dne 10. 11. 2017, vpogledalo pa je tudi odločbo tožene stranke, št. 3831-23/2018/64 z dne 13. 12. 2019, tožbo v upravnem sporu, ki jo je tožnica dne 15. 1. 2020 vložila pri Upravnem sodišču RS, oddelek v Mariboru ter odgovor tožene stranke na to tožbo z dne 20. 2. 2020. Dokazni predlog za vpogled v spis Upravnega sodišča RS, oddelek v Mariboru št. II U 15/2020 je sodišče zavrnilo, saj med tožnico in toženo stranko ni sporno, da je tožnica zoper odločbo tožene stranke z dne 13. 2. 2019 vložila tožbo v upravnem sporu. Sodišče je zavrnilo tudi dokazni predlog tožene stranke za zaslišanje prič A.A. in B.B.. Priči, ki sta kot uradni osebi tožene stranke vodili postopek, naj bi izpovedali, da sta se formalno in neformalno, tudi preko telefonskih razgovorov usklajevali s tožnico in ji dajali vsa potrebna pojasnila glede na sporne uporabe metode KOM pri izračunu stroška UPS. V zadevi je namreč sporna odločitev, ali bi morala tožena stranka glede na vlogo tožnice in priloge k tej vlogi o njej odločati po vsebini ali ne. Zaslišanje prič zato ne bi pripomoglo k razjasnitvi za odločitev relevantnega dejanskega stanja.

19. Tožnica in tožena stranka na sprejeti dokazni sklep nista imeli ugovorov.

21. V zadevi ni sporno, da je Agencija z izpodbijanim sklepom na podlagi drugega odstavka 67. člena ZUP kot nepopolno vlogo zavrgla zahtevo tožnice za izplačilo nadomestila za izvajanje UPS za leto 2016, in to iz razloga, ker tožnica kljub pozivu Agencije v danem roku svoje vloge ni dopolnila z obveznimi sestavinami tako, da bi vloga vsebovala segmentacijo trga, predvideno v drugem odstavku 5. člena Splošnega akta

. Navaja, da tožnica vloge tudi ni dopolnila z izračuni v skladu s 3. alinejo drugega odstavka 21. člena ZPSto-2

in da tudi ni opravila izračunov, kot je zahtevano v 7. členu Splošnega akta

22. ZUP v 67. členu določa, da nepopolne ali nerazumljive vloge samo iz tega razloga ni dovoljeno zavreči. Organ mora v roku petih delovnih dni zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo in določiti vložniku rok, v katerem jih mora popraviti. Zahtevo v obliki dopisa za odpravo pomanjkljivosti se pošlje ali izroči vložniku, če je podal vlogo neposredno (prvi odstavek 67. člena ZUP). Če stranka pomanjkljivosti odpravi v roku, se šteje, da je vloga vložena takrat, ko je bila vložena vloga, s katero so pomanjkljivosti odpravljene. Če stranka v tem roku pomanjkljivosti ne odpravi, organ s sklepom vlogo zavrže. V zadevi je sporno, ali je bila vloga tožnice s priloženimi prilogami sposobna za odločanje o njeni zahtevi do izplačila nadomestila za izvajanje UPS, oziroma je imela take formalne pomanjkljivosti, da to ni bilo možno.

23. Po 66. členu ZUP mora biti vloga razumljiva in mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava. Predvsem mora obsegati: navedbo organa, kateremu se pošilja, zadevo, katere se tiče, zahtevek oziroma predlog, navedbo o tem, kdo je morebiti zastopnik ali pooblaščenec, osebno ime, firmo oziroma osebno ime vlagatelja, prebivališče (naslov) oziroma sedež vložnika oziroma njegovega zastopnika ali pooblaščenca (prvi odstavek). Vloga mora vsebovati tudi druge sestavine, ki jih določa zakon ali drug predpis (drugi odstavek).

24. Po določbi 20. člena ZPSto-2 mora izvajalec UPS zahtevo, skupaj z izračunom dejanskih neto stroškov obveznosti UPS, utemeljeno z računovodskimi izkazi in drugimi računovodskimi informacijami, poslati Agenciji po revidiranem poslovnem poročilu za preteklo leto. Pri tem se upoštevajo obračunske metode v skladu z 31. in 36. členom ZPSto-2, ki jih predhodno potrdi Agencija (prvi odstavek 20. člena ZPSto-2). Agencija na podlagi pregleda izračuna neto stroškov obveznosti UPS posameznih izvajalcev UPS, te izračune potrdi ali spremeni, če ugotovi, da izračuni niso ustrezni (tretji odstavek 20. člena ZPSto-2). Na podlagi potrjenih ali spremenjenih izračunov neto stroškov UPS za preteklo leto, Agencija z odločbo določi višino nadomestila, ki ne sme presegati izračunanih neto stroškov obveznosti UPS, kadar ugotovi, da ti predstavljajo nepravično breme (peti odstavek 20. člena ZPSto-2). Vsebino, obliko in strukturo računovodskih informacij iz prvega odstavka 20. člena ZPSto-2 predpise Agencija s splošnim aktom. To je storila s Splošnim aktom, v katerem je v 9. členu določila, da mora izvajalec UPS, ki želi uveljavljati pravico do nadomestila za izvajanje UPS, zahtevo, skupaj z izračunom dejanskih neto stroškov obveznosti UPS in simulacijo poslovanja, utemeljeno z računovodskimi izkazi in drugimi računovodskimi informacijami, poslati Agenciji po revidiranem poslovnem poročilu za preteklo leto, vendar najkasneje do 30. junija v tekočem letu.

25. Iz zakonskega besedila 20. in 21. člena ZPSto-2 ter na njegovi podlagi izdanih splošnih pravil izhaja, da zakon in podzakonski akti ne predpisujejo obveznih formalnih sestavin vloge v smislu 66. člena ZUP, ampak določajo materialno pravne pogoje, ki morajo biti izkazani, da je zahtevek utemeljen. Po mnenju sodišča je zato tožena stranka, kolikor vloga vsebuje vsebine iz 66. člena ZUP, prvega odstavka 20. člena ZPSto-2 in 9. člena Splošnega akta, v skladu s 140. členom ZUP dolžna obravnavati zahtevo stranke, upoštevaje tista dokazila o obstoju dejstev iz prvega in drugega odstavka tega člena, ki so bila pridobljena v postopku. Sodišče se zato strinja s stališčem tožnice, da je bila njena vloga v času odločanja popolna in razumljiva ter da je vsebovala vse, kar je potrebno, da bi jo lahko tožena stranka obravnavala, oziroma presojala njeno utemeljenost, predvsem upoštevaje tretji odstavek 20. člena ZPSto-2, ki Agenciji nalaga, da je dolžna, če ugotovi, da izračun neto stroškov UPS, ki ga je pripravil vlagatelj zahteve, ni ustrezen, sama spremeniti izračun.

26. Med tožnico in toženo stranko je nesporno dejstvo, da je tožnica na poziv tožene stranke z dne 12. 9. 2017 tej posredovala zahtevane računovodske podatke za leto 2016. Tožnica ves čas postopka zatrjuje in dokazuje, da je izvedla obračun neto stroškov v skladu s 5. členom Splošnega akta in v skladu s segmentacijo trga v skladu z izbrano metodologijo dobičkonosnosti stroškov, kar je navedla in obrazložila v točkah 2.2.2 in 2.2.3 ter 3.1-3.3 Priloge 1 izračuna neto stroška izvajanja UPS (v nadaljevanju Priloga 1), pri čemer je toženi stranki nesporno dostavila podatkovno datoteko ''dobičkonosnost dostave'' 26_6_117 CADA XLSX na podatkovnem nosilcu. Tožnica je v Prilogi 1 točka 5.7. "posebne skupine uporabnikov", tudi navedla višino izračunanega stroška za pošiljke za slepe in slabovidne in se v Prilogi 1 "obračun neto stroškov izvajanja UPS" do tega stroška tudi opredelila. Upoštevaje vsebino vloge (predvsem Priloge 1) in druge posredovane podatke o poslovanju tožnice, sodišče zaključuje, da je vloga toženke formalno popolna.

27. Glede na zaključek sodišča, da v zadevi po vsebini ne gre za formalno pomanjkljivost vloge v smislu 67. člena ZUP, je bila po mnenju sodišča tožena stranka v procesni situaciji, kot jo določa 140. člen ZUP in bi morala zato v skladu s tretjim odstavkom 140. člena tega zakona o vlogi odločiti meritorno. Glede na navedeno so ugovori, ki jih je v odgovoru na tožbo podala tožena stranka, za odločitev v zadevi nerelevantni in se o njih, tako kot tudi o ostalih tožbenih ugovorih tožnice, ki se nanašajo na metodologijo izračuna neto stroška izvajanje UPS, sodišče ni opredelilo.

28. Po vsem navedenem je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo tako, da je izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki, da ponovno odloči v zadevi. Tožena stranka bo morala v ponovnem postopku v skladu z drugim odstavkom 140. člena ZUP tožnico pozvati, da za svoje navedbe predlaga dokaze in jo opozoriti, da bo, če ji teh dokazov ne bo predložila, v skladu s tretjim odstavkom 140. člena postopek nadaljevala in zaključila na podlagi doslej predloženih dokazov.

29. Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnico v postopku kot pooblaščenec zastopal odvetnik, ji je sodišče v skladu s četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 385,00 EUR, ki se, ob upoštevanju, da je pooblaščenec zavezanec za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča za 22 % DDV. Tožena stranka mora navedeni znesek tožnici plačati v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje tečejo zakonske zamudne obresti (313. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ)).

Splošni akt v 5. členu določa, da izvajalec poštne storitve kot podlago za izračun neto stroškov pripravi simulacijo poslovanja, v kateri natančno opredeli, kako bi posloval brez obveznosti UPS (prvi odstavek). Pri pripravi simulacije poslovanja iz prejšnjega odstavka izvajalec UPS za vsako izmed storitev, ki se izvajajo v okviru UPS, opravi segmentacijo trga na geografska področja, na katerih te storitve iz nabora UPS ne bi izvajal. Spremenljivke, ki jih pri tem lahko upošteva, so: pogostost dostave, kakovost in poštno omrežje (drugi odstavek). Izvajalec UPS opravi segmentacijo trga iz prejšnjega odstavka na geografska področja do podrobnosti, ki omogočajo določitev skupin nedobičkonosnih uporabnikov, katerim storitev iz nabora UPS ne bi zagotavljal (tretji odstavek).

Sestavine izračuna neto stroška obveznosti univerzalne storitve ZPsto-2 ureja v 21. členu, v katerem določa, da je pri izračunu UPS treba upoštevati med ostalim zmanjšanje neto stroškov UPS za vse opredmetene in neopredmetene koristi izvajalca UPS, ki jih ima zaradi izvajanja UPS (7. alineja prvega odstavka). V drugem odstavku istega člena pa določa opredmetene in neopredmetene koristi izvajalca univerzalne storitve iz 7. alineje prvega odstavka 21. člena ZPS in sicer so to: prihodki s storitvami, ki niso UPS in jih izvajalec ne bi mogel ustvariti, če ne bi izvajal UPS (1. alineja), povečanje vrednosti blagovnih znamk zaradi izvajanja UPS (2. alineja), zmanjšanje stroškov izvajanja drugih storitev zaradi sinergijskih učinkov, ki nastanejo zaradi izvajanja UPS (3. alineja) in druge opredmetene in neopredmetene koristi, ki jih na podlagi računovodskih izkazov in drugih računovodskih informacij ter uporabe revizijskih postopkov ugotovi Agencija (4. alineja).

Splošni akt v 7. členu določa posebne skupine uporabnikov in določa, da količinske in stroškovne evidence prenosa poštnih pošiljk za slepe in slabovidne, ki jih opravljajo brezplačno, vodi izvajalec UPS ločeno in jih ne vodi v izračunih poslovanja (prvi odstavek). Stroški prenosa pošiljk za slepe in slabovidne se priznajo kot neto stroški izvajanja UPS in se prištejejo k izračunu neto stroškov po tem, ko se odštejejo morebitne opredmetene in neopredmetene koristi (drugi odstavek).

Zakon o poštnih storitvah (2009) - ZPSto-2  - člen 20, 21

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 66, 67, 67/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.