UPRS Sodba I U 1741/2018-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-11

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Grm

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - merila in kriteriji javnega razpisa - izpolnjevanje razpisnih pogojev - ocena vloge - število točk - upravičeni stroški

Med strankama ni sporno, da stroški zunanjih izvajalcev razvoja ITP predstavljajo več kot 40 % skupnih upravičenih stroškov operacije (in sicer 41,1 %), kar pa je v nasprotju z 2.11 točko pod ad1) razpisne dokumentacije. Upravičeni so namreč le tisti stroški zunanjih izvajalcev, ki se nanašajo na aktivnosti razvoja novih integralnih turističnih produktov in lahko predstavljajo največ 40 % skupnih upravičenih stroškov operacije. Ker je delež stroškov zunanjih izvajalcev razvoja večji, kot je to dopuščeno, je že to predstavljalo zadosten razlog za zavrnitev vloge tožnika.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je upravni organ zavrnil vlogo tožnika za sofinanciranje operacije ''...''. V obrazložitvi je navedel, da je bil objavljen Javni razpis za sofinanciranje razvoja in promocije integralnih produktov turističnega gospodarstva in njegove spremembe (v nadaljevanju JR). Tožnik se je nanj prijavil s pravočasno vlogo. Strokovna komisija je preverila, ali vloga izpolnjuje pogoje iz tam navedenih točk JR. V nadaljevanju so navedene ocene vloge po posameznih sklopih, pri čemer je pri sklopu meril št. 3 Realnost izvedbe operacije vloga prejela 5 od 11 točk (iz vloge izhaja, da so rezultati pomanjkljivo utemeljeni oziroma temeljijo na dvomljivih izhodiščih, zato je vloga prejela 3 točke pri merilu realnost pričakovanih rezultatov; pri merilu realnost višine predvidenih stroškov za operacijo in za posamezno aktivnost je vloga prejela 0 točk, ker iz vloge izhaja, da stroških zunanjih izvajalcev razvoja ITP predstavljajo več kot 40 % skupnih upravičenih stroškov operacije (41,4 %); pri merilu razmerje med prihodki prijavitelja (v letu pred prijavo na razpis) in vrednostjo operacije je vloga prejela 2 točki, ker iz vloge izhaja, da vrednost operacije predstavlja do 50 % prihodkov prijavitelja). Vloga je dosegla skupno 65 točk od 100 točk, s čimer je presegla z razpisom določen prag 60 točk, vendar je v sklopu meril Realnost izvedbe operacije dosegla zgolj 45,5 % vseh možnih točk pri tem sklopu, z JR določen prag je 50 %. Stroški zunanjih izvajalcev razvoja integralnega turističnega produkta dosežejo 41,4 % upravičenih stroškov operacije, kar presega z JR določen prag 40 %. Del stroškov, za katere je tožnik predvidel sofinanciranje, je torej neupravičen in posledično v tej višini niso izkazani viri za pokrivanje teh stroškov. To vpliva na izpolnjevanje pogoja, vezanega na zaprtost finančne konstrukcije, saj viri v višini sofinanciranja ugotovljenih neupravičenih stroškov niso izkazani in je finančna konstrukcija odprta. Organ je zato tožnikovo vlogo zavrnil.

2. Tožnik je v tožbi navedel, da je odločitev organa napačna. Meni namreč, da morebitni previsoki stroški zunanjih izvajalcev razvoja ITP ne morejo pomeniti, da se tožniku ne prizna nobenih točk pri merilu Realnost višine predvidenih stroškov za operacijo, ker niso v nobeni povezavi. Kriteriji so bili: a) stroški operacije so jasno prikazani po posameznih aktivnostih in ustrezno utemeljeni ...4 tč., b) stroški operacije so prikazani, vendar so pomanjkljivo utemeljeni oziroma temeljijo na dvomljivih izhodiščih ...2 tč., c) višina stroškov ni ustrezno utemeljena oziroma ni utemeljena ...0 tč. Vloga bi morala prejeti vsaj 2 točki, saj je višina stroškov jasno prikazana. Sama osnova za izračun, ki ga je napravil organ, dokazuje, da so stroški prikazani. Ta kriterij ne govori o deležu zunanjih izvajalcev razvoja IP in tega pri točkovanju ni mogoče upoštevati. Organ se tudi ni ravnal po pravilih postopka. Dejansko je organ vlogo zavrnil, ker ni bila popolna. Ker se pomanjkljivosti niso nanašale na stvari, ki so v točki 2.13 razpisne dokumentacije izrecno opredeljene, da jih ni mogoče spreminjati, bi moral organ vlogo vrniti tožniku v dopolnitev in mu dopustiti, da poveča lastno udeležbo v projektu, če delež zunanjih izvajalcev presega okvire financiranja. Ker ne gre za prepovedane spremembe, so dovoljene. Prekoračitev priznanih stroškov za zunanje izvajalce ITP namreč ni sankcionirana z neveljavnostjo operacije, ampak je omejen del, ki ga je mogoče financirati. Če postopek za dopolnjevanje izrecno določa, da projektov ni mogoče spreminjati tako, da se poveča višina zaprošenih sredstev, je mogoče iz istega pravila sklepati naslednje: (1) da je mogoče spreminjati projekte v fazi dopolnitve in (2) da je mogoče povečati lastno udeležbo. Lastna udeležba pri odstotku, ki je presegal upravičeni delež, bi pomenila, da bi bil projekt deležen dodelitve sredstev. Tožnik je še pripomnil, da se je ocenjevanje opravljalo po skupinah 2 članov komisije in sicer različne skupine za različne vloge. Vloge so se komisijsko obravnavale le, če je prišlo pri obeh ocenjevalcih za različne ocene pri posamezni točki. Takšno ocenjevanje je sporno, ker lahko člani le pripravljajo gradiva za delo komisije. O tem tudi že sodna praksa (I U 512/2013). Sporno je tudi zato, ker so različne vloge ocenjevali različni ocenjevalci, s čimer so kršili načelo enakosti obravnave. Različni ocenjevalci lahko opisne kriterije različno tolmačijo. V takem primeru pa je treba navesti vsaj člane komisije, ki so vlogo dejansko obravnavali, da se preveri morebitna pristranskost. Zato naj sodišče pozove organ na predložitev vseh zapisnikov ocenjevanja pri predmetnem razpisu. Glede na povedano je tožnik predlagal, da sodišče tožbi ugodi, sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponoven postopek, ki naj ji naloži še povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka je v odgovoru na tožbo uvodoma navedla, da je postopek obravnave vlog potekal v skladu z Uredbo o postopku, merilih in načinu dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (v nadaljevanju Uredba) in določbami JR. Povzela je potek postopka v zvezi z odpiranjem vlog, morebitnimi pozivi na njihovo dopolnitev, preveritev izpolnjevanja pogojev, ocenjevanje. Dejstvo je, da lahko strokovna komisija tekom vsebinskega ocenjevanja vloge ugotovi določene okoliščine, ki vplivajo na izpolnjevanje razpisnih pogojev, kakor je to v primeru vloge tožnika, zato je predlog odločitve podan šele ob zaključku obravnave vseh vlog. Delež stroškov zunanjega izvajalca je, ko izhaja iz vloge tožnika, v nasprotju z 2.11.1. točko razpisne dokumentacije. Ker gre za stroške operacije, se je pri ocenjevanju zadevnega merila postopalo v skladu s podanim pojasnilom v točki 4.13 v okviru odgovorov na vprašanja, ki so bila predhodno objavljena in so sestavni del razpisne dokumentacije. Iz tega odgovora izhaja tudi pojasnilo posledice te ugotovitve na izpolnjevanje pogoja, vezanega na zaprtost finančne konstrukcije. Vloga tožnika ni bila zavrnjena, ker ni bila popolna, ampak zaradi neizpolnjevanja pogoja, vezanega na zaprtost finančne konstrukcije, ki je posledica ugotovitve neupravičenih stroškov iz naslova presežka dovoljenega odstotka stroškov zunanjih izvajalcev razvoja integralnega turističnega produkta ter zaradi nedoseganja z razpisom določenega praga 50 % točk v okviru sklopa meril št. 3. Opozorila je še na 12. točko JR in točko 2.13 razpisne dokumentacije. Če bi bila tožniku dovoljena sprememba povečanja lastnega deleža, bi bile s tem kršeni ti določbi. Tožniku je bilo tudi znan potek ocenjevanja. Vsako vlogo sta v posameznih fazah obravnavala dva člana strokovne komisije, izsledke njunih ugotovitev in ocen je strokovna komisija uporabila pri pripravi predlogov odločitev, kar je bilo potrjeno na sejah strokovne komisije. Z namenom dodatnega poenotenja samega ocenjevanja vlog je komisija potrdila tudi usmeritve za ocenjevanje, ki so služile kot pomoč pri ocenjevanju glede na objavljena merila. Toženka je tako prepričana, da je vse vloge obravnavala transparentno in enakopravno. Predlagala je zavrnitev tožbe.

5. V obravnavanem primeru je sporna zavrnitev vloge tožnika za sofinanciranje operacije ''...'' iz razloga neizpolnjevanja pogojev, določenih v JR. Tožnik odločitvi ugovarja, ker meni, da bi morala biti njegova vloga točkovana z več točkami pri merilu Realnost višine predvidenih stroškov v sklopu meril pod št. 3 Realnost izvedbe operacije, hkrati tudi očita napačno postopanje organa pri preizkusu vloge.

6. Tudi po presoji sodišča je organ vlogo tožnika pri merilu Realnost višine predvidenih stroškov pri sklopu meril št. 3 Realnost izvedbe operacije pravilno točkoval (z 0 točk) glede na pogoje JR in razpisne dokumentacije, ki je sestavni del JR. Med strankama namreč ni sporno, da stroški zunanjih izvajalcev razvoja ITP (kot opredeljeni v vlogi tožnika) predstavljajo več kot 40 % skupnih upravičenih stroškov operacije (in sicer 41,1 %), kar pa je v nasprotju z 2.11 točko pod ad1) razpisne dokumentacije. Upravičeni so namreč le tisti stroški zunanjih izvajalcev, ki se nanašajo na aktivnosti razvoja novih integralnih turističnih produktov in lahko predstavljajo največ 40 % skupnih upravičenih stroškov operacije. Ker je delež stroškov zunanjih izvajalcev razvoja večji, kot je to dopuščeno, je že to predstavljalo zadosten razlog za zavrnitev vloge tožnika. Zato ugovor tožnika, da bi morala biti vloga pri tem merilu prejeti 2 točki, ker je višina stroškov jasno prikazana (kriterij za dodelitev 2 točk pri tem merilu je, da so stroški operacije prikazani, vendar so pomanjkljivo utemeljeni oziroma temeljijo na dvomljivih izhodiščih - točka 2.6 Merila za ocenjevanje vlog ter postopek in način izbora operacije razpisne dokumentacije), kar naj bi bilo očitno glede na opravljen izračun organa o odstotku stroškov zunanjih izvajalcev razvoja, ne vzdrži sodne presoje.

7. Tožnik tudi nima prav, da višina stroškov zunanjih izvajalcev razvoja glede na stroške operacije ni povezana z zgoraj navedenim kriterijem, ki določa prikaz oziroma utemeljitev stroškov. Predmet sofinanciranja so namreč le upravičeni stroški (2.11 točka razpisne dokumentacije), med katere sicer sodijo tudi stroški zunanjih izvajalcev razvoja, ki pa (kot že navedeno) lahko predstavljajo največ 40 % skupnih upravičenih stroškov operacije.

8. Tožnik nadalje ugovarja, da je bila zavrnitev vloge napačna, saj bi ga morala strokovna komisija pozvati na dopolnitev vloge, ker ta ni bila popolna in šele po dopolnitvi o njej odločiti. Pri tem je opozoril na 2.13 točko razpisne dokumentacije, iz katere naj bi po njegovem mnenju (po arg. a contrario) izhajalo, da bi ga strokovna komisija smela pozvati in dopustiti, da poveča lastno udeležbo v operaciji glede na delež stroškov zunanjih izvajalcev razvoja.

9. Iz 2. 13 točke razpisne dokumentacije (Odpiranje vlog za dodelitev sredstev) med drugim izhaja, da bo strokovna komisija v roku 8 dni od odpiranja vlog pismo pozvala k dopolnitvi tiste prijavitelje, katerih vloge niso popolne. Prijavitelj v dopolnitvi ne sme spreminjati višine zaprošenih sredstev, tistega dela vloge, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta vloge ali tistih elementov vloge, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove vloge glede na preostale vloge, ki jih je ministrstvo prejelo v postopku dodelitve sredstev. Enako določa tudi 10. člen Uredbe v prvem in drugem odstavku. V nadaljevanju točka 2.13 razpisne dokumentacije določa še, da bo strokovna komisija za dodelitev sredstev z merili za ocenjevanje obravnavala (ocenila) vse pravočasne, formalno popolne in ustrezne vloge. Vloga, ki ne izpolnjuje pogojev iz razpisne dokumentacije, se kot neustrezna zavrne.

10. Sodišče sodi, da je bila vloga tožnika popolna, saj je med drugim (in očitno) vsebovala tudi višino stroškov operacije, opredeljenih glede na lastno udeležbo in stroške zunanjih izvajalcev razvoja, kot je to zahteval JR in razpisna dokumentacija, zato že iz tega razloga ni mogoče slediti tožniku, da je oddal nepopolno vlogo in kot tako (torej brez ustrezne dopolnitve) nesposobno za obravnavanje. Ob tem je treba še pritrditi toženki, ki je v odgovoru na tožbo pojasnila, da bi dopustitev takšne spremembe v vlogi (tj. sprememba višine stroškov iz naslova lastne udeležbe v primerjavi z deležem stroškov zunanjih izvajalcev razvoja) nedvomno pomenila spremembo višine zaprošenih sredstev, vplivala pa bi tudi na razvrstitev vloge tožnika glede na ostale vloge in zaradi omejenega obsega razpisanih sredstev posledično tudi na upravičenost do sofinanciranja za vlogo, ki je bila zadnja na seznamu upravičenih do sofinanciranja, torej bi bilo ravnanje komisije, ki bi tožnika pozvala na takšno ''dopolnitev'', in nato obravnavanje na tak način spremenjene vloge v nasprotju s pravili, ki jih določa Uredba, JR in razpisna dokumentacija.

11. Tožnik še ugovarja ocenjevanju vlog, ki je potekalo po 2 članih komisije, kar naj bi bilo sporno, saj so različne vloge ocenjevali različni ocenjevalci, s tem pa je kršeno načelo enake obravnave, zaradi odsotnosti navedbe imen članov komisije pa je tudi morebiti prišlo do kršitve nepristranskosti, zato je predlagal, da sodišče pribavi zapisnike ocenjevanja. Pri tem se je skliceval na sodbo naslovnega sodišča, I U 512/2013 z dne 20. 5. 2014.

12. Ker je bila vloga tožnika (med drugim) zavrnjena zaradi neizpolnjevanja pogoja iz JR in razpisne dokumentacije, način ocenjevanja vloge po merilih iz JR tožnika kot tak niti ni oziroma niti ne bi mogel vplivati na odločitev v zadevi, ne glede na to pa sodišče ocenjuje, da je ocenjevanje potekalo v skladu z Uredbo, JR in razpisno dokumentacijo.

13. Kot izhaja iz podatkov spisa, sta vlogo tožnika najprej ocenila dva člana komisije na osnovi predpripravljenih ocenjevalnih listov (7. in 8. 5. 2018), v okviru drugega odpiranja javnega razpisa za sofinanciranje razvoja in promocije integralnih produktov turističnega gospodarstva pa je strokovna komisija na seji 15. 6. 2018 (zapisnik, št. 4300-11/2017/628) med drugim ugotovila, da so tam navedene vloge (med drugim tožnikova) sicer presegle prag 60 točk, vendar je del stroškov, za katere je prijavitelj predvideval sofinanciranje, neupravičen (neupoštevanje glede višine posameznih vrst stroškov, neustrezni stroški) in zato niso izkazani viri za pokrivanje teh stroškov, kar vpliva tudi na pogoj zaprtosti finančne konstrukcije. Zato je komisija predlagala, da se te vloge zavrnejo, tako pa je bilo tudi odločeno. Glede na povedano zato tudi ne gre za primer, kot izhaja iz sodbe, I U 512/2013, kjer je sodišče ugotovilo kršitev pravil postopka s tem, ko je ugotovilo (točka 18 obrazložitve), da ni jasno, ali je strokovna komisija pred oblikovanjem predloga za sofinanciranje pripravljene predloge ocene z obrazložitvijo ocenjevalcev kakorkoli obravnavala, usklajevala in na tej podlagi dosegla soglasje o oceni, ki bi ga bilo mogoče upoštevati kot oceno komisije oziroma da iz zapisnika z dne 23. 11. 2012 izhaja, da je komisija predlog prejemnikov sredstev pripravila izključno na podlagi skupne ocene dveh ocenjevalcev.

14. Glede na navedeno in ker ni našlo kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti, je sodišče tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa voden v skladu s pravili postopka, sklep pa je materialnopravno utemeljen.

15. Sodišče je odločilo brez oprave glavne obravnave, na nejavni seji, saj je tožnik predlagal vpogled v listine spisa, ki jih je sodišče presodilo v okviru presoje zakonitosti in pravilnosti izpodbijanega akta, zapisnikov ocenjevanja pa ni pribavilo, ker gre za dokaze, ki glede na relevantno dejansko stanje in za ta primer veljavne določbe (neizpolnjevanje razpisnih pogojev in zavrnitev vloge tožnika), niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

16. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (2011) - člen 1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.