UPRS Sodba IV U 82/2020-35
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-12-28

mag. Vita Hribar (preds.), Cvetka Horvat (poroč.), Melita Ambrož

razlastitev - nujnost razlastitve - javni interes - dejansko stanje - sorazmernost - tožbena novota

Za izkazovanje javnega interesa je pomembno, ali gre za površino splošnega pomena za cestni promet. V času razlastitve je bila na nepremičnini javna pot, po kateri poteka cestni promet, podan pa je tudi drugi pogoj, da se o razlastitvi odloča po ZJC-B, in sicer, da je bilo zemljišče del ceste že ob uveljavitvi ZJC-B. Sodišče je potrdilo, da so nepremičnine tožnikov, del kategorizirane javne poti, namenjene dostopu prebivalcev, komunalnih vozil in javnih služb. Javni interes in nujnost razlastitve prevladujeta nad zasebnimi interesi. Sodišče je zaključilo, da odločitev ustreza ustavnopravnim standardom zaščite lastninske pravice in zavrnilo očitke o neustavnosti razlastitvenega postopka.

II. Vsaka stranka krije svoje stroške postopka.

III. Zahteva prizadete stranke ... za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Upravna enota Celje (v nadaljevanju UE CE) je na podlagi določbe 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC-B), v postopku razlastitve, uvedene na zahtevo Mestne občine Celje (v nadaljevanju MOC), odločila, da se v korist MOC kot razlastitvene upravičenke razlasti parcela št. 504/7, k.o. 111 - A., na kateri je vknjižena solastninska pravica v korist tožnikov (1. točka izreka). Odločila je, da se po dokončnosti te odločbe vpiše lastninska pravica na solastniških deležih razlastitvenih zavezancev v korist razlastitvene upravičenke MOC (2. točka izreka), da razlastitveni zavezanci iz 1. točke odločbe, ki jim še ni bila plačana odškodnina zaradi gradnje javne ceste in se po takrat veljavnih predpisih odškodnini niso odpovedali, lahko po pravnomočnosti odločbe o razlastitvi zahtevajo plačilo odškodnine ali nadomestno nepremičnino (3. točka) ter da bo o stroških odločeno s posebnim sklepom (točka 4. izreka). UE CE je še sklenila, da se zoper solastnika parcele A. A. zaradi umika ustavi postopek, saj je pri njem lastnem solastniškem deležu že vknjižena lastninska pravica v korist razlastitvene upravičenke (sklep).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je MOC 8. 1. 2019 na UE CE vložila zahtevo za razlastitev parcele št. 504/7, k.o. 111 - A., na kateri je bila na dan vložitve zahteve vknjižena solastninska pravica v korist tožnikov in A. A. Razlastitvena zavezanka je med drugim navedla, da je pričela s postopkom urejanja lastništva na obravnavanem zemljišču oziroma parceli, po kateri poteka kategorizirana občinska cesta, ki je bila kategorizirana kot javna pot JP 111111 (ulica A + ulica B.: začetek, konec, dolžine ... m).

3. Razlastitveni zavezanci so dejstvu, da na predmetnem zemljišču poteka cestni promet, nasprotovali, podredno pa so navedli še, da ni jasno, zakaj se razlastitvena upravičenka sklicuje na odlok o kategorizaciji iz leta 1999, saj je dejstvo, da je ta neveljaven in naj bi veljal odlok iz leta 2015.

4. UE je pojasnila, da se 19. člen ZJC-B, ki je še vedno veljavno pravo glede na drugi odstavek 123. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), lahko uporabi le v primerih, če je ob uveljavitvi ZJC-B (veljati je začel 19. 10. 2005) javna cesta potekala po zemljišču v zasebni lasti. To pomeni, da je podlaga za uporabo postopka razlastitve po tej določbi ugotovitev, da je obstajal odlok o kategorizaciji v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC) oziroma 39. člena ZCes-1, kar pomeni ugotovitev abstraktne javne koristi na konkretni ravni. V obravnavanem primeru pa ni sporno, da je parcela št. 504/7, k.o. 111 A. bila kategorizirana že na podlagi Odloka o kategorizaciji občinskih cest v MOC (Uradni list RS, št. 85/99, v nadaljevanju Odlok 1999), kasneje kot javna pot JP 222222 (ulica A.: začetek, konec HŠ, dolžina m) na podlagi Odloka o kategorizaciji občinskih cest v MOC (Uradni list RS, št. 19/10, v nadaljevanju Odlok 2010), nazadnje pa kot javna pot JP 222222 (ulica A. do HŠ: začetek, konec HŠ, dolžina m2) po sedaj veljavnem Odloku o kategorizaciji občinskih cest in kolesarskih poti v MOC (Uradni list RS, št. 51/15; v nadaljevanju Odlok 2015). Samo dejstvo, da se je dolžina te javne poti skrajšala in se po odloku iz leta 2010 in 2015 zaključi pri hišni številki na ulica A., pa ne zahteva dodatne preveritve, saj zakon ne zahteva, da bi bilo potrebno dodatno ugotavljati in da bi bil to pogoj za razlastitev, kolikšne dele naselja kategorizirana cesta povezuje, ampak le, da je po njej promet prosto omogočen nedoločenemu številu uporabnikov pod enakimi pogoji, čeprav jih v praksi lahko pretežno uporabljajo zgolj lokalni prebivalci za dostop do svojih domov. Upravni organ je v zvezi s tem na obravnavi 28. 2. 2019 samo navedel, da je pritrditi navedbam pooblaščenca razlastitvenih zavezancev, da je neutemeljeno sklicevanje predlagatelja, da ta javna pot predstavlja intervencijski dostop do šole, kar pa ne spremeni dejstva, da je parcela št. 504/7, k.o. 111 - A. po odloku iz leta 1999 in po sedaj veljavnem odloku iz leta 2015 del kategorizirane javne poti JP 222222, kar med strankama tudi ni sporno.

5. UE CE je zavrnila argument o nezakonitost odloka o kategorizaciji, ker da Z. ulica ne izpolnjuje meril za kategorizacijo, gre za slepo pot, ker nima povezave z drugimi cestami ter ni prevozna z vsemi vozili, tako kot je navedeno z odlokom o kategorizaciji. Poudarila je, da gre za veljaven odlok o kategorizaciji občinskih cest in javnih poti objavljenih v Uradnem listu RS, zakonitosti odloka ni pristojen presojati upravni organ. Glede povezovanja naselja ali delov naselij pa je bilo že navedeno, da je stališče, da je javna pot dostopna vsem in ni pomembno, ali se konča pri določeni hišni številki ali pa se v nadaljevanju povezuje na javno cesto.

6. V obravnavanem primeru je bilo po mnenju organa dokazano, da javne poti ne uporabljajo samo lastniki objektov na tem območju, ampak tudi drugi uporabniki, zato je z gotovostjo šteti, da se po tej javni poti odvija cestni promet, ki odgovarja kategorizaciji ceste kot javne poti. Na ogledu, ki je potekal na kraju samem 14. 3. 2019, je bilo glede tega, ali se po navedeni javni poti odvija promet z vozili, ugotovljeno, kar so potrdili tudi razlastitveni zavezanci, da po tej poti nekateri starši pripeljejo otroke v šolo, da izvajalci gospodarskih javnih služb zaradi izvajanja javne gospodarske službe odvoza odpadkov in drugi dostopajo po tej poti zaradi izvajanja javne gospodarske službe. Da se javna pot uporablja za peš dostop do šole in da dejansko javna podjetja z vozili izvajajo odvoz odpadkov, zimsko čiščenje poti, pa je izkazano tudi z dokumenti in fotografijami, ki jih je razlastitvena upravičenka predložila k zahtevi za razlastitev. Da se ta javna pot uporablja v času, ko je vložena zahteva za razlastitev, pa tudi že v letu 2005, ni sporno.

7. Po veljavnem odloku iz leta 2015 je v drugem odstavku 2. člena navedeno, da so javne poti namenjene povezovanju naselij ali delov naselij v občini in ne izpolnjujejo predpisanih meril za lokalno cesto ali so namenjene samo določenim vrstam udeležencev v prometu, po namenu pa je javna pot JP 222222, navedena pod zaporedno številko 106. V obravnavanem primeru je bilo ugotovljeno, da je že ob uveljavitvi ZJC-B obstoječa javna pot JP 111111 (takrat ulica A. + ulica B.: začetek 111111, konec ZŠOLA, dolžine m) potekala tudi po parceli št. 504/7, k.o. 111 - A., ki je v solasti razlastitvenih zavezancev, torej po nepremičnini, ki je bila v lasti drugih oseb, kot pa določa prvi odstavek 3. člena zakona, zato je bila izkazana pravna podlaga, da se lahko lastninska pravica na obravnavani parceli odvzame proti odškodnini ali nadomestilu v naravi v posebnem postopku razlastitve, kot ga določa določba 19. člen ZJC-B, ki se uporablja v zvezi z določbo drugega odstavka 123. člena ZCes-1. V obravnavanem primeru je bilo ugotovljeno, da je javna pot JP 222222 (ulica A. do HŠ: začetek, konec HŠ, dolžina m) po sedaj veljavnem odloku o kategorizaciji kategorizirana javna pot, po kateri se odvija cestni promet, saj je opredeljena kot javna pot za vozila, pri tem pa je sicer kot javna pot res speljana samo do objekta na naslovu ulica A. in se pri tem slepo zaključi, vendar še vedno ohranja značaj javne poti, saj je bilo v postopku ugotovljeno, da po njej dostopajo vsi uporabniki, ne samo stanovalci objektov na tem območju. Glede na samo poselitev in konfiguracijo terena je namreč možno, da so javne ceste oziroma poti speljane tudi tako, da vodijo zgolj do določenih objektov, pomembno pa je, da je obravnavana javna pot vseskozi, od prve kategorizacije z občinskim odlokom v letu 1999 do vložitve zahteve za razlastitev, ohranila značaj javne poti na način, da je po njej promet prosto omogočen nedoločenemu številu uporabnikov pod enakimi pogoji.

8. Upravni organ je še ugotovil, da je pogoj nujnosti in sorazmernosti razlastitve po drugem odstavku 92. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) izkazan, saj je bila javna pot kategorizirana že z odlokom iz leta 1999, prvotno sicer res kot intervencijski dostop tudi do šole, namen javne poti pa je ohranila tudi s kasnejšimi odloki, sprejetimi v letu 2010 in 2015, ker zlasti omogoča peš dostop do manjšega parka ob šoli, pa tudi dostop z vozili, kadar starši pripeljejo otroke v šole, uporabljajo jo stanovalci na tem območju in tudi javne službe, ki na obravnavanem območju odvažajo odpadke, izvajajo zimsko službo in ostalo.

9. Razlastitvena upravičenka je izkazala, da je razlastitvenim zavezancem ponudila ponudbo za odkup, ki pa je ti niso sprejeli, sama pa ni vezana na vložitev zahteve, kot ga določa določba drugega odstavka 95. čl. ZUreP-1. Razlastitvena upravičenka je izkazala, da je bila pripravljena odkupiti tudi nepremičnini, ki mejita na javno pot, torej več, kot je potrebovala za dosego svojega namena.

10. Pritožbo tožnikov je tožena stranka zavrnila. Zavrača trditve, da je pogodba z A. A. nična, ker je bila kršena zakonita predkupna pravica, ko je bila po uvedbi postopka razlastitve sklenjena pogodba namesto razlastitve med razlastitveno upravičenko in A. A. glede njegovega solastniškega deleža na nepremičnini parc. št. 504/7, k.o. ... Ni bilo namreč upoštevano, da imajo pritožniki kot solastniki te nepremičnine zakonito predkupno pravico. Pogodbe, ki je sklenjena namesto razlastitve, ne gre enačiti s prodajno pogodbo, kot jo ureja Obligacijski zakonik (OZ), ampak takšna pogodba nadomešča odločbo o razlastitvi in sporazum o odškodnini oziroma sodno odločbo o njej. Gre torej za pogodbo, ki ni rezultat prostega urejanja obligacijskih razmerij med pogodbenikoma, ampak je rezultat urejanja obligacijskega razmerja, pri katerem enemu od pogodbenikov zaradi ugotovljenega javnega interesa grozi razlastitev nepremičnine. Zato je tudi pridobitev lastninske pravice s takšno pogodbo v skladu z ustaljeno sodno prakso treba enačiti s pridobitvijo lastninske pravice na podlagi odločbe državnega organa.

11. Neutemeljeno je tudi razlogovanje, da je bila kršena pravica tožnikov, ker jim umik zahteve za razlastitev zoper razlastitvenega zavezanca A. A. ni bil predložen v izjavo, kar naj bi bilo nujno za procesno korektnost oziroma pogoj za zakonitost predmetnega postopka. Pridružuje se zaključkom prvostopenjskega organa, da je dejstvo poteka cestnega prometa izkazano.

12. Kot nekonkretizirane zavrača navedbe tožnikov, da razlastitvena upravičenka razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Dodaja, da tudi iz listin spisa ni ugotoviti, da bi občina razpolagala z drugo ustrezno nepremičnino, s katero bi lahko dosegla enakovredno javno korist, ki jo z zatrjevano zasleduje.

13. Tožniki v tožbi navajajo, da upravni organ ni upošteval ugovora zavezancev, da cesta ne izpolnjuje pogoje za izvajanje cestnega prometa in tudi zatrjevanega dejstva, da je ureditev ulice A. v obsegu razlaščanja posledica ureditve prostorskih aktov, sprejetih v preteklosti.

14. Poudarja, da primerjava ureditve po ZJC-B z določili ZUreP-1 in tudi z določili Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17, 199/21 - ZUreP-3 in 20/22 - odl. US, v nadaljevanju ZUreP-2) pokaže izrazito poenostavitev razlastitvene procedure, če je materialno pravno podlaga postopku ZJC-B v primerjavi z ureditvijo po ZUreP-1, kaj šele po ZUreP-2. Razlika je izjemna in je zaradi tega poenostavitev, ki jo predstavlja ureditev po ZJC-B v primerjavi z ureditvijo po ZUreP-1 in tudi po ZUreP-2 ustavno pravno nesprejemljiva. Sodno izpodbijana razlastitvena odločba evidentno v takšni situaciji obide pogoj razlastitve iz drugega in tretjega odstavka 98. člena ZUreP-1 in tudi drugega in tretjega odstavka ureditve 192. člena ZUreP-2. Ustavno pravno nesprejemljiva ureditev poenostavitve posega v temeljno upravičenje državljanov o varovanju zasebne lastnine in skrajnost posega, ki ga po vsebini predstavlja razlastitev.

15. Poudarja, da je bil sklep za razlastitev sprejet zaradi pobude zasebnega investitorja (ki je po vedenju zavezancev celo uslužbenka UE CE), kar bi omogočilo dostop do parcel št. 509/6 in 515/4 k.o. A. zaradi namena zasebne gradnje na omenjenih parcelah. Bila je celo sklenjena pogodba med predvidenima zasebnima graditeljema (B. B., C. C.) in izdelovalcem OPPN, po kateri sta (bila) dolžna plačati stroške izdelave OPPN Nova vas - območje NV-4-1, dobljena dokumentacija (javnega značaja) pa kaže, da je osnutek OPPN v procesni fazi priprave. Tako se predstavljen javni interes v obravnavani situaciji zlorablja, saj je v "ozadju" razlastitve povsem zasebni interes, takšen, ki mu v razlastitvenem postopku izhajajočem izključno iz javnega interesa ne more biti mesta.

16. Poudarja, da je bila v preteklosti obravnavana cestna trasa projektirana in grajena izključno za potrebe zavezancev oz. njihovih pravnih naslednikov, da je bila gradnja na njim solastnem zemljišču financirana izključno iz njihovih denarnih sredstev. Trasa ceste ne omogoča realizacije katerekoli zahteve iz prvega odstavka 2. člena ZJC-B kot pogoja odvijanja cestnega prometa oz. celo tistemu, kar je zapisano v tretjem odstavku 19. člena ZJC-B za zahtevani izkaz javnega interesa.

17. Odgovorna obravnava (in ne takšna, kot je bila konkretna) pokaže, da trasa objektivno nima cestnega prometa v standardu javnega po kriterijih, ki jih ukazuje tudi ZJC. Izgradnja interventne oz. dodatne poti do šole preko ulice A. po razlaščeni trasi zagotovo ne predstavlja vzpostavitve interventne poti v njenem pravem smislu, saj konfiguracija terena ter gradbena ureditev šolskega poslopja z interventno potjo po zatrjevani liniji ne omogoča dostopa do celote objekta. Nezakonitost, celo več - neustavnost odločitev izkazuje dejstvo "obvoda" ureditve po ZUreP-1 oz. po ZureP-2, kot je predstavljeno v tretjem odstavku 92. člena ZUreP-1 ter tretjem odstavku 192. člena ZUreP-2. MOC je namreč lastnik severno od razlaščene trase ležečih zemljiških parcel št. 503/7, 503/9, 512/2, 510/2, 1186/3 vse k.o. ..., kot družbena lastnina v splošni rabi pa je opredeljena parcela št. 1186/2 k.o. ..., na katerih bi se gradnjo interventne poti, če bi bila ta dejansko sploh utemeljena, lahko izvedlo, a se pri tem ne bi posegalo na zemljišče parcele št. 504/7 k.o. ...

18. Predlagajo, da sodišče odloči o spremembi izpodbijanih upravnih aktov, podredno pa, da tožbi ugodi, izpodbijana upravna akta odpravi in zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovno obravnavo in odločanje.

19. Tožena stranka je sodišču posredovala upravni spis, odgovora na tožbo pa ni podala.

20. Prizadeta stranka MOC prereka tožbo in tožbeni zahtevek in predlaga njegovo zavrženje v obsegu izpodbijanja odločbe tožene stranke z dne 8. 6. 2020, v preostalem delu pa predlaga njegovo stroškovno zavrnitev. Meni, da je možno izpodbijati le prvostopenjsko odločbo, s katero je bilo meritorno odločeno o razlastitvi solastninskih deležev tožnikov in ne drugostopenjsko odločbo, ki ni upravni akt. Meni, da je tožba neutemeljena in tožniki navajajo številna nova dejstva in dokaze, ki so nedopustne novote. Pravilna je uporaba ZJC-B in s tem ugotovitev, da je že obstajal Odlok 1999, ki je kategoriziral javno pot št. 111111 (katere del se nahaja tudi na parceli št. 504/7 k.o. ...), kakor tudi, da se je po tej javni poti že leta 2005 in tudi ob vložitvi zahteve za razlastitev dne 8. 1. 2018 odvijal cestni promet.

21. Neutemeljeni in neresnični so očitki o zasebnem interesu za razlastitev, navedeno pa so tudi nedopustne novote. V razlastitvenih postopkih po 19. členu ZJC-B je ugotavljanje javnega interesa omejeno zgolj na ugotovitev poteka cestnega prometa, ki je bil s strani upravnega organa glede javne poti št. 222222 in v njenem sklopu parcele št. 504/7 k.o. ... nedvomno ugotovljen. Tudi sicer pa je javni interes za predlagano razlastitev izkazan z nesporno potrebo razlastitvenih zavezancev in drugih občanov ter izvajalcev javnih služb po uporabi te poti.

22. Tožniki povsem neutemeljeno in v očitnem nasprotju z izvedenimi dokazi zatrjujejo, da upravni organ ni upošteval njihovih ugovorov kot zavezancev v razlastitvenem postopku, da cesta ne izpolnjuje pogojev za izvajanje cestnega prometa. Predmetna javna pot izpolnjuje pogoje za kategorizacijo, saj je bil odlok o kategorizaciji občinskih cest, s katerim je bila kategorizirana, sprejet na podlagi predhodno pridobljenega pozitivnega mnenja Direkcije RS za ceste oziroma infrastrukturo (v nadaljevanju Direkcija).

23. Neutemeljeno in nejasno je tudi zatrjevanje tožnikov, da naj bi bila ureditev ulice A. v obsegu razlaščanja posledica ureditve prostorskih aktov, sprejetih v preteklosti. Zavrača navedbe o neustavnosti ZJC-B ter poudarja, da so izpolnjeni standardi iz 2. člena ZJC, prav tako je podan javni interes in sorazmernost. Neutemeljeno je zatrjevanje tožnikov, da naj bi bila v preteklosti obravnavana cestna trasa projektirana in grajena izključno za potrebe zavezancev oz. njihovih pravnih naslednikov, kakor tudi da je bila financirana izključno iz njihovih denarnih sredstev, pri čemer gre še za nadaljnjo nedopustno novoto. Kot je pravilno ugotovil že prvostopni upravni organ, je bila ulica A. opredeljena kot mestna cesta že leta 1976 in tudi še sedaj v kratkoročnem in dolgoročnem prostorskem načrtovanju na območju ostaja kot mestna stanovanjska cesta.

24. Sodišče je dne 16. 12. 2022 izvedlo glavno obravnavo, ki so se je udeležili tožnik D. D. in pooblaščenec tožnikov ter prizadeta stranka po pooblaščencu. Ostale stranke se glavne obravnave niso udeležile (vabila so izkazana).

25. Pooblaščenec tožnikov je na glavni obravnavi dodatno opozoril, da je pogoj za izvajanje cestnega prometa tudi spoštovanje pravil, ki to urejajo. In dejanska okoliščina ulice A. oz. tistega, kar bi se naj razlastilo, je takšna, da tega ne omogoča.

26. Tožena stranka se je sklicevala na odgovor na tožbo ter poudarila, da je edini razlog za sporno razlastitev dejstvo, da je potrebno urediti lastništvo že v preteklosti kategorizirane javne poti, saj bi v nasprotnem primeru bila lahko sporna kategorizacija.

27. Sodišče je na naroku za glavno obravnavo 16. 12. 2022, kjer je snemalo navedbe strank, dalo strankam rok za ugovor zoper prepis zapisnika v skladu s 125. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Po podatkih sodnega spisa je bil prepis zvočnega posnetka glavne obravnave strankam vročen 20. 12. 2022. 5-dnevni rok za ugovor je, glede na določbo petega odstavka 111. člena ZPP

v zvezi s 22. členom ZUS-1, potekel dne 27. 12. 2022. Sodišče je sodno odločbo tako izdalo na dne 28. 12. 2022, to je po dokončnosti zapisnika o opravljenem naroku za glavno obravnavo.

28. Sodišče je v dokaznem postopku v dokazne namene vpogledalo in prebralo listine upravnega spisa ter listine sodnega spisa, in sicer predložene listine tožnikov v prilogah od A1 - A14. Ostale dokazne predloge je sodišče zavrnilo kot nepotrebne. Tožniki so predlagali, da jih sodišče zasliši ter pridobi izvedeniška mnenja izvedencev urbanistične, gradbene, geodetske in cestno prometne stroke. Sodišče ni angažiralo izvedencev, saj to glede na uporabljeno materialno pravo v zadevi ni bilo pravno relevantno. Prav tako v zadevi ni zaslišalo tožnikov, priče Smilje Presinger ter pribavilo pogodbo zavezancev za plačilo stroškov ureditve stavbnega zemljišča, ker to glede na obsežen dokazni postopek v upravnem sporu in uporabljeno materialno pravo ter ob izkazanosti javnega interesa za razlastitev in dejstvu odvijanja javnega prometa, kar izhaja iz številnih ostalih dokazov (ogled, fotografij) ni bilo potrebno, kot je podrobneje obrazloženo v točkah od 37 - 42 te obrazložitve. Sodišče je kot nepotreben zavrnilo tudi dokazni predlog z ogledom, saj je navedeni dokaz izvedel upravni organ, dejstva, ki naj bi jih glede na zatrjevanja tožnikov ugotovil s ponovnim ogledom, pa so glede na uporabljeno materialno pravo nerelevantna, kot je podrobneje razvidno iz točke 41 te obrazložitve.

30. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ odločil, da se v korist prizadete stranke MOC dovoli razlastitev nepremičnin tožnikov parc. št. 504/7 k.o. ...

31. Po presoji sodišča je odločitev prvostopenjskega organa pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se tudi opredelil do pritožbenih navedb tožnikov. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka dejansko stanje zadeve relevantno za odločanje v stvari v celoti raziskala, svojo odločitev pa oprla na relevantne materialne predpise, kar je ustrezno utemeljil prvostopenjski organ ter glede na pritožbene navedbe dodatno drugostopenjski organ, zato sodišče zavrača očitke tožnikov o zmotni uporabi materialnega prava in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi, dopolnjeni z odločbo drugostopenjskega organa, v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja:

32. Izpodbijana odločba o razlastitvi temelji na 19. členu ZJC-B, ki ureja poseben postopek razlastitve. V skladu z navedeno določbo se lahko lastninska pravica odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi, če ob uveljavitvi tega zakona obstoječa javna cesta poteka po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, ne pa v lasti Republike Slovenije ali občine (prvi odstavek). V tem postopku se določbe 92. do 114. člena ZUreP-1 uporabljajo, kolikor s tem členom posamezna vprašanja razlastitve niso urejena drugače (drugi odstavek). Ne glede na določbo tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1 se šteje, da je javna korist za razlastitev nepremičnin, po katerih poteka obstoječa javna cesta, ugotovljena, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po njej poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. Za vložitev zahteve razlastitveni upravičenec ni vezan na rok iz drugega odstavka 95. člena ZUreP-1 (tretji odstavek). Ne glede na določbo 98. člena ZUreP-1 je treba zahtevi za razlastitev predložiti le seznam nepremičnin, predlaganih za razlastitev, z njihovimi podatki iz zemljiškega katastra in zemljiške knjige ter ponudbo iz drugega odstavka 97. člena ZUreP-1 (četrti odstavek). Ne glede na določbo 100. člena ZUreP-1 se postopek razlastitve začne z vložitvijo zahteve za razlastitev (peti odstavek). Ne glede na določbe 103. člena ZUreP-1 pridobi razlastitveni upravičenec lastninsko pravico na nepremičninah, po katerih poteka obstoječa javna cesta, z dokončnostjo odločbe o razlastitvi in lahko tedaj tudi prevzame nepremičnino v posest, če je še nima v posesti (šesti odstavek).

33. Predstavljena določba ureja postopek pridobitve lastninske pravice na zemljiščih, na katerih je obstoječa javna cesta, pa niso v lasti države ali občine. Gre za poseben postopek razlastitve, ki je poenostavljen v primerjavi s siceršnjim postopkom razlastitve. Ta ureditev se nanaša izključno na zemljišča, na katerih so zgrajene ceste, ki so opredeljene kot javne ceste. Že pred spremembo zakona je ZJC v 85. členu omogočal vpis javnega dobra pri tistih zemljiščih, ki so bila uporabljena za gradnjo javne ceste, pa niso bila vpisana v zemljiško knjigo kot družbena lastnina, prav tako je prejšnjim lastnikom priznaval pravico do odškodnine. Navedena določba je bila z odločbo Ustavnega sodišča, U-I-224/00 z dne 9. 5. 2002, razveljavljena, saj je onemogočala sodno varstvo lastninske pravice na nepremičninah. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče navedlo tudi, da ugotovitev neustavnosti in razveljavitev navedenih določb ne pomeni, da zakonodajalec ne more urediti materialnopravnih razmerij glede zemljišč, ki so bila že uporabljena za gradnjo ali rekonstrukcijo cest, s posebno ureditvijo, ki bi upoštevala navedeno okoliščino in obenem zadostila ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, če so za to podani upravičeni razlogi in če obstajajo realne možnosti za tako ureditev (31. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča).

34. V kasnejši odločbi, U-I-387/02 z dne 20. 5. 2004, je Ustavno sodišče dodatno pojasnilo, da iz predhodno citirane odločbe Ustavnega sodišča (in drugih) ne izhaja, da lahko občina po ugotovitvi, da je posamezna javna cesta grajena na zemljišču, ki je v zasebni lasti, zgolj zaradi tega opusti njeno kategorizacijo. Občina je namreč dolžna spoštovati predpisana merila za kategorizacijo javnih cest. V primeru, da cesta izpolnjuje ta merila, je občina dolžna cesto ustrezno kategorizirati in s pravnim poslom ali po zakonito izvedenem razlastitvenem postopku pridobiti zemljišče, na katerem je cesta zgrajena. Samo v primeru, da niso izpolnjena merila, ki narekujejo kategorizacijo ceste, lahko občina njeno kategorizacijo opusti po predpisanem postopku (enako je Ustavno sodišče odločilo tudi npr. v odločbah U-I-18/06 ter U-I-211/04).

35. Določila 19. člena ZJC-B in tam urejen poseben razlastitveni postopek tako predstavljajo podlago za odpravo protiustavnega položaja, povzročenega s kategorizacijo javnih cest (z občinskimi odloki) na zasebnih zemljiščih. S tem pa je po presoji sodišča zadoščeno ustavnopravnim vidikom varstva lastninske pravice na takšnih zemljiščih in je potrebno zavrniti navedbe tožnikov o neustavnosti takšne ureditve.

36. Sodišče vezano na navedeno uvodoma ponavlja, da cesta, za namen katere se vodi predmetni razlastitveni postopek, predstavlja z odlokom kategorizirano javno cesto (javno pot), razlastitev predmetnih nepremičnin po 19. členu ZJC-B pa se vodi prav z namenom zagotovitve ustavno skladnega položaja, v katerem bo javna cesta potekala po nepremičninah v lasti občine. Ker predmetna cesta v naravi poteka (tudi) po nepremičninah v lasti tožnikov (kot so predmet obravnavanega razlastitvenega postopka), je za dosego razlastitvenega namena (namena javne ceste) potrebna razlastitev teh nepremičnin.

37. V zadevi ni sporno, da je bila javna pot JP, ki poteka po nepremičninah tožnikov, kategorizirana že na podlagi Odloka 1999, kasneje kot javna pot JP 222222 (ulica A.: začetek, konec HŠ, dolžina m) na podlagi Odloka 2010, nazadnje pa kot javna pot JP 222222 (ulica A. do HŠ: začetek, konec HŠ, dolžina m) po sedaj veljavnem Odloku 2015, torej pred letom 2005, kar je prvi pogoj za uporabo določbe 19. člena ZJC-B.

38. Tožniki so v upravnem postopku in s tožbo v upravnem sporu ugovarjali obstoju javnega interesa. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 11/2022 poudarilo, da je v primerih iz 19. člena ZJC-B javna korist izkazana, če so glede že kategorizirane ceste izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 2. člena ZJC oziroma prvega odstavka 3. člena ZCes-1. Za izkazovanje javnega interesa je pomembno, ali gre za površino splošnega pomena za cestni promet, odgovor na to vprašanje pa izhaja iz določb, ki podrobneje opredeljujejo pojem javne ceste, njihove vrste glede na pomen za promet in povezovalno funkcijo v prostoru. Za to presojo so pomembne določbe, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih v času odločanja o razlastitvi. To so v obravnavanem primeru določbe ZCes-1. ZJC je v četrtem odstavku 3. člena Vladi nalagal, da določi merila za kategorizacijo javnih cest (enako določa tudi peti odstavek 39. člena veljavnega ZCes-1). Na tej podlagi je Vlada izdala Uredbo o merilih za kategorizacijo javnih cest (v nadaljevanju Uredba) in z njo določila merila za razvrščanje lokalnih cest v podkategorije in postopek kategorizacije javnih cest. Ta uredba se na podlagi tretje alineje 125. člena ZCes-1 uporablja do uveljavitve ustreznih predpisov, kolikor ni v nasprotju z ZCes-1. Občina torej določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist, in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo cest.

39. To pomeni, da je treba v okviru ugotavljanja ugovora, da ni javnega interesa za razlastitev konkretnega zemljišča, najprej ugotoviti, ali sporna občinska cesta izpolnjuje merila za obstoječo kategorizacijo. Ta presoja pa je mogoča le, če je bil postopek preverjanja pravilne uporabe meril za kategorizacijo te ceste izpeljan v skladu z Uredbo. Če ni, je odlok o kategorizaciji neustaven in ga ni mogoče uporabiti kot podlago za razlastitveni postopek po 19. členu ZJC-B, saj ne izpolnjuje pogoja skladnosti kategorizacije ceste s predpisi, kar je zapovedano v 2. členu ZJC oziroma 3. členu ZCes-1.

40. V konkretni zadevi je ugotoviti, da je upravni organ argumentirano pojasnil, da ni sporno, da je zemljišče tožnikov del kategorizirane lokalne ceste, imenovane ulica A., ki se pri HŠ (stanovanjska hiša ene od pritožnic) tudi zaključi kot slepa ulica. Nadalje je pojasnil, da cesta izpolnjuje pogoje za kategorizacijo, kar izhaja iz odloka o kategorizaciji (Odlok iz leta 1999 in Odlok iz leta 2015), izdanemu po prehodno pridobljenem pozitivnem mnenju Direkcije. V samih navedenih odlokih (v Odloku iz leta 1999 v 15. členu, v Odloku iz leta 2010 in v Odloku iz leta 2015 pa v 10. členu) je tudi izrecno zapisano, da je bilo h kategorizaciji občinskih cest, določenih s tem odlokom, v skladu z določbo 18. člena Uredbe pridobljeno soglasje Direkcije.

41. Ugovore tožnikov, da cesta ne more biti kategorizirana, ker ni dovolj široka, da ne omogoča srečanja dveh vozil ter da se zaključi s stopniščem in zato v okviru standardov rabe in varnosti ne omogoča cestnega prometa oziroma se cestni promet ne more odvijati, je obširno in jasno zavrnil že upravni organ. Tako je upravičeno zapisal, da iz Uredbe izhaja, da so javne poti občinske javne ceste, s skrajšano oznako JP, ki so namenjene povezovanju naselij ali delov naselij v občini in ne izpolnjujejo predpisanih meril za lokalno cesto ali so namenjene samo določenim vrstam udeležencev v prometu (krajevne ceste in poti, vaške ceste in poti, poti za pešce, kolesarje, jezdece, gonjače in podobne, 2. alineja prvega odstavka 4. člena Uredbe). Iz citirane določbe ne izhaja, da bi za občinsko javno cesto, ki je kategorizirana kot javna pot, za kar v obravnavani zadevi gre, v Uredbi bila predpisana posebna merila za kategorizacijo, tako kot to velja za občinsko cesto, da je lahko kategorizirana kot lokalna cesta (prvi odstavek 9. člena Uredbe).

42. Glede obstoja cestnega prometa je upravni organ obširno pojasnil, da gre za pot, po kateri dostopajo stanovalci do svojih stanovanjskih objektov ob Z. ulici v naselju ..., ter pot, s katere stanovalci dostopajo do svojih domov, ki se nahajajo v notranjih ulic naselja Nova vas, kar je razvidno iz predloženih zazidalnih načrtov ter predloženih iztisov PISO. Prav tako se tu odvija javni promet komunalnih vozil za potrebe odvoza odpadkov ter zimske službe, po tej poti pa dostopajo tudi otroci v šolo. Glede na navedeno je zato prvostopni upravni organ povsem pravilno zaključil, da obravnavane javne poti ne uporabljajo samo lastniki objektov na tem območju, kot so sicer zatrjevali tožniki, ampak tudi številni drugi uporabniki, zaradi česar je z gotovostjo šteti, da se po tej javni poti odvija cestni promet, ki odgovarja kategorizaciji ceste kot javne poti.

43. Tako je zaključiti, da je ugotovitev v izpodbijani odločbi, da je v času razlastitve na nepremičnini parc. št. 504/7 k.o. ... javna pot, po kateri poteka cestni promet. Podan je tudi drugi pogoj, da se o razlastitvi lahko odloča po ZJC-B, in sicer da je bilo zemljišče del ceste že ob uveljavitvi ZJC-B.

44. Sodišče v nadaljevanju še ugotavlja, da tožniki niso uspel izkazati, da v zvezi z zahtevano razlastitvijo niso izpolnjeni pogoji iz drugega in tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1, ki se nanašajo na t. i. konkretno javno korist. Predlagana razlastitev se po presoji sodišča izvaja v javno (in ne v zasebno) korist in je za dosego te nujno potrebna (izvaja se za namen obstoječe kategorizirane javne ceste, ki poteka po nepremičninah, ki so predmet razlastitve, tega namena pa drugače ni mogoče doseči), javna korist razlastitvenega namena je v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino (raba tožnikovih nepremičnin, po katerih že sedaj poteka javna cesta, se z razlastitvijo ne bo spremenila), tožniki pa tudi niso izkazali, da prizadeta stranka MOC (kot razlastitvena upravičenka) razpolaga z tudi sicer drugo ustrezno nepremičnino za dosego razlastitvenega namena.

45. Tožniki so sicer v tožbi navajali, da se domneva o obstoju javnega interesa zlorablja, saj je v "ozadju" razlastitve povsem zasebni interes, takšen, ki mu v razlastitvenem postopku, izhajajočem izključno iz javnega interesa, ne more biti mesta. Najprej je tu poudariti, da gre za tožbeno novoto, (skladno z 20. in 52. členom ZUS-1)

. Vsekakor pa obstoj tudi zasebnega interesa v tem delu ne more vplivati na že izkazan javni interes za predlagano razlastitev, ki je izkazan z nesporno potrebo razlastitvenih zavezancev in drugih občanov ter izvajalcev javnih služb po uporabi te poti, kot je sodišče podrobneje obrazložilo že zgoraj in se v izogib ponavljanju na to tudi sklicuje.

46. Element javne koristi je tudi izkazana nujnost razlastitve. Tožniki so jo izpodbijali z navedbo, da ima občina za dosego svojega cilja (vzpostavitev prometnega režima) na voljo druge, boljše in cenejše rešitve, kar so navajali že v pritožbi, kar je zavrnil že drugostopenjski organ, ki je poudaril, da navedbe v tem delu niso konkretizirane ter dodal, da iz spisa ni ugotoviti, da bi občina razpolagala z drugo ustrezno nepremičnino, s katero bi dosegla enakovredno javno korist, ki jo z zatrjevano zasleduje. Tako se izkaže za neutemeljeno zatrjevanje tožnikov, da bi se gradnjo interventne poti lahko izvedlo tudi brez poseganja v parcelo št. 504/7 k.o. ..., saj da je v bližini parcela št. 1186/2 k.o. ... v družbeni lastnini, na kateri bi se lahko izvedlo gradnjo interventne poti, brez da bi se posegalo na parcelo št. 504/7 k.o. ... Javni interes, ki ga je bilo v obravnavani zadevi potrebno presojati izključno na podlagi 19, člena ZJC-B, namreč zahteva zgolj obstoj cestnega prometa, ki pa je bil glede obravnavane javne poti, pri čemer na obravnavanem območju ni druge enakovredne poti, nedvomno ugotovljen, in to ne glede na to, ali je ta javna pot hkrati tudi intervencijska pot za OŠ A. ali ne.

47. Tožbena novota je tudi zatrjevanje tožnikov, da naj bi bila ureditev ulice A. v obsegu razlaščanja posledica ureditve prostorskih aktov, sprejetih v preteklosti, zato je sodišče ni upoštevalo (20 in 52. člen ZUS-1). Sicer pa tožniki niso pojasnili, v kakšni povezavi naj bi to bilo to sporno v zvezi z obravnavano razlastitvijo. Sicer pa je glede na to, da je bila javna pot št. 111111 kategorizirana že z Odlokom 1999, dejansko res, da je ureditev ulice A. v obsegu razlaščanja posledica ureditve prostorskih aktov, sprejetih v preteklosti. Če temu ne bi bilo tako, v obravnavani zadevi tudi ne bi bilo mogoče uporabiti določb ZJC-B.

48. Tožniki v tožbi pojasnjujejo še rabo oziroma pomen nepremičnin, ki sta predmet razlastitve, s čimer smiselno zatrjujejo nesorazmernost posega (drugi odstavek 93. člena ZUreP-1). Sodišče meni, da je upravni organ ustrezno utemeljil, da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino tožnikov. Ob tem tožniki niso uspeli izkazati, da bi obstoječa raba teh nepremičnin in razlastitev predmetnih nepremičnin pomenila spremembo že utečenega stanja rabe teh.

49. V povzetku vsega zapisanega sodišče ugotavlja, da tožniki niso uspeli izkazati nepravilnosti ali nezakonitosti izpodbijane odločbe. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

50. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpita tožnik in toženka vsaka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

51. Povrnitev stroškov je zahtevala tudi prizadeta stranka.

52. Iz 19. člena ZUS-1 izhaja, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka. Ker v ZUS-1 obenem ni urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku, je potrebno glede tega vprašanja, v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS-1

53. Iz prvega odstavka 155. člena ZPP izhaja, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Sodišče ugotavlja, da priglašeni stroški niso bili potrebni, saj prizadeta stranka s svojimi navedbami ni prispevala k razjasnitvi zadeve oziroma ni vplivala na odločitev sodišča. Sodišče je zato stroškovni zahtevek prizadete stranke zavrnilo.

Peti odstavek 111. člena ZPP določa, da če je zadnji dan roka sobota, nedelja, praznik ali drug dela prost dan, ki ga določa zakon o praznikih, se izteče rok s pretekom prvega prihodnjega delavnika.

Po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati dokaze v postopku pred izdajo akta. Po 52. členu ZUS-1 lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje izpodbijanega akta. Nova dejstva in dokazi se lahko upoštevajo le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oz. navesti v postopku izdaje upravnega akta.

Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu, I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013, in sklepu, I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 3, 3/1

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 92, 92/2, 92/3

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (2005) - ZJC-B  - člen 19

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.