UPRS Sodba I U 1882/2018-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-23

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST

inšpekcijski postopek - pogoji za opravljanje zdravstvene dejavnosti - dovoljenje ministrstva - prepoved opravljanja določenih zdravstvenih dejavnosti

Prepovedano je opravljanje tistih zdravstvenih dejavnosti, za katera tožnica ni imela dovoljenja v času izdaje izpodbijane odločbe, a jih je obenem na svoji spletni strani ponujala.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije (v nadaljevanju organ) je na podlagi 18. in 19. člena Zakona o zdravstveni inšpekciji in osmega odstavka 83. a člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) v zvezi s prvim odstavkom 3. in 3a. člena ZZDej z izpodbijano odločbo tožnici prepovedal opravljanje zdravstvene dejavnosti urologije, torakalne kirurgije, abdominalne kirurgije, ortopedije, estetske kirurgije in žilne kirurgije do pridobitve dovoljenja za to dejavnost (1. točka izreka), z rokom izvršitve ukrepa iz 1. točke izreka takoj po pravnomočnosti te odločbe (2. točka izreka) in ugotovil, da posebni stroški niso nastali (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica na dan 25. 4. 2018 razpolagala z dne 16. 4. 2012 izdanim dovoljenjem za opravljanje specialistične bolnišnične zdravstvene dejavnosti splošne kirurgije v prostorih Bolnišnice A. ter specialistične zunajbolnišnične zdravstvene dejavnosti splošne kirurgije v prostorih na ulici B. v Ljubljani. Opravljanje specialistične zunajbolnišnične zdravstvene dejavnosti splošne kirurgije je z dovoljenjem z dne 3. 7. 2017 razširila na dodatno lokacijo prostorov na ulici C. v Ljubljani. Organ je na podlagi predhodno opravljenih inšpekcijskih nadzorov, uradnih podatkov ter podatkov spletnih strani tožnice ugotovil, da tožnica že vsaj od 3. 7. 2017 opravlja tudi zdravstveno dejavnost urologije, torakalne kirurgije, abdominalne kirurgije ortopedije, estetske kirurgije in žilne kirurgije, za kar pa ustreznega dovoljenja nima. Organ je ugotovil, tožnica ne razpolaga z ustreznim dovoljenjem za opravljanje določenih zdravstvenih dejavnosti v skladu s 3. in 3a. členom ZZDej, zato ji je do pridobitve ustreznega dovoljenja prepovedal opravljanje navedenih dejavnosti (urologije, torakalne kirurgije, abdominalne kirurgije ortopedije, estetske kirurgije in žilne kirurgije). Iz obrazložitve še izhaja, da je organ na podlagi podatkov Zdravniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju Zbornica) ugotovil, da ima mag. Č. Č. veljavni licenci le za splošno in torakalno kirurgijo. Tožnico je glede na to, da mora izvajalec zdravstvene dejavnosti poleg opreme in prostorov zagotavljati tudi, da se zdravstvena dejavnost opravlja s strani ustrezno usposobljenih zdravnikov (drugi odstavek 1. člena Zakona o zdravniški službi, ZzdrS) opozoril, da bi morala, če bi želela veljavno opravljati tudi ostale zdravstvene dejavnosti, ki jih oglašuje na svoji spletni strani, poskrbeti, da bi bilo izdano dovoljenje ustrezno dopolnjeno tako z vrstami zdravstvene dejavnosti kot tudi z ustreznimi izvajalci le-teh.

3. Toženka je tožničino pritožbo (i) delno zavrnila in sicer v delu prepovedi opravljanja zdravstvene dejavnosti urologije, torakalne kirurgije, abdominalne kirurgije, estetske kirurgije in ortopedije (1. točka izreka drugostopenjske odločbe), (ii) delno ugodila v delu prepovedi opravljanja zdravstvene dejavnosti žilne kirurgije in jo v tem delu odpravila ter vrnila prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (2. točka izreka drugostopenjske odločbe), (iii) ki mu je naložila tudi odločitev v zvezi s stroški postopka (3. točka izreka drugostopenjske odločbe).

4. Iz obrazložitve drugostopenjskega odločbe izhaja, da ni sporno dejansko stanje v delu, da tožnica ne razpolaga z dovoljenjem za opravljanje zdravstvene dejavnosti urologije, torakalne kirurgije in ortopedije. Dovoljenji, ki ju je tožnica pridobila naknadno 5. 6. 2018 in sicer za (i) opravljanje bolnišnične zdravstvene dejavnosti urologije, torakalne kirurgije, ortopedske kirurgije in anesteziologije, reanimatologije in perioperativne intenzivne medicine v prostorih Bolnišnice C. ter (ii) za opravljanje specialistične zunajbolnišnične zdravstvene dejavnosti urologije, torakalne kirurgije, ortopedske kirurgije in anesteziologije, reanimatologije in perioperativne intenzivne medicine v prostorih na ulici E. v Ljubljani, organu v času izdaje odločbe, ki jo je tožnica prejela 30. 5. 2018, niti nista mogli biti predloženi, saj sta bili izdani naknadno. Toženka je pritrdila odločitvi organa tudi v delu, ki se nanaša na prepoved opravljanja abdominalne kirurgije. Iz obrazložitve izhaja, da je zavrnila tožničino navedbo, da izvaja le operacije kil trebušne stene, žolčnika in benignih ter malignih tumorjev želodca, kar vse naj bi sodilo pod dejavnost splošne kirurgije. Z vpogledom v spletne strani tožnice in iz spletne strani čakalnih dob „čakalnedobe.ezdrav.si“ je toženka štela, da tožnica nudi tudi to storitev in storitev plastične kirurgije.

5. Tožnica vlaga tožbo zoper odločbo v delu prepovedi opravljanja zdravstvene dejavnosti urologije, torakalne kirurgije, abdominalne kirurgije, ortopedije in estetske kirurgije. S sklicevanjem na 39. člen ZZDej-K

navaja, da je odločba arbitrarna, saj toženka v času izdaje izpodbijane odločbe takšnega predpisa še ni sprejela, odločbo pa je oprla le na tožničino spletno stran in spletni portal „čakalnedobe.ezdrav.si“. Tožničina pasivnost v ugotovitvenem postopku na prvi stopnji po njenem mnenju ne pomeni, da dejansko stanje ni bilo sporno ali da bi dejstva priznala. Ponavlja pritožbeno navedbo, da estetske kirurgije ne izvaja in da je ta navedba na njeni spletni strani namenjena zgolj osveščanju pacientov in obiskovalcev spletne strani o storitvah drugega izvajalca, ki pa je pri svojem delu samostojen. Dodaja, da je po vložitvi pritožbe ta zapis s spletne strani umaknila. Tožnica ponavlja tudi pritožbene navedbe, da izvaja zgolj operacije kil trebušne stene, žolčnika in benignih ter malignih tumorjev želodca, kar po njenem mnenju sodi pod splošno kirurgijo. Navaja, da toženka ni obrazložila, zakaj teh dejavnosti ne gre šteti pod splošno kirurgijo oz. zakaj naj tožnica ne bi imela izdanega ustreznega dovoljenja za opravljanje teh dejavnosti. Toženki očita, da ni pojasnila pravne podlage za odločitev, da urologija, torakalna kirurgija, abdominalna kirurgija, ortopedija, estetska kirurgija in žilna kirurgija, ne spadajo pod dejavnost splošne kirurgije (razen s sklicevanja na spletne domene) čimer je po mnenju tožnice kršila načelo zakonitosti. Tožnica sodišču predlaga, da odločbo odpravi in postopek ustavi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Toženka poudarja, da je bilo tožnici prepovedano opravljanje zdravstvenih dejavnosti urologije, torakalne kirurgije, abdominalne kirurgije, ortopedije in estetske kirurgije, ker v času izdaje odločbe organa prve stopnje tožnica z dovoljenji za opravljanje teh zdravstvenih dejavnosti sploh ni razpolagala. Glede na določbo 3a. člena ZZDej in dejstvo, da tožnica ni imela dovoljenja, tožnici ni bila odrejena uskladitev dovoljenj s pravilnikom, pač pa prepoved njihovega opravljanja.

7. Toženka pojasnjuje, da je iz spletne strani tožnice še 15. 6. 2018 izhajalo, da izvaja poleg ostalih tudi plastično kirurgijo. Pri tem ni razvidno, da bi zgolj oglaševala storitve drugega izvajalca, ampak je razumeti, da to storitev opravlja sama. V zvezi s tožbeno navedbo, da operacije kil trebušne stene, žolčnika in benignih ter malignih tumorjev želodca, sodijo pod dejavnost splošne kirurgije, pa toženka odgovarja, da 33. člen ZZdrS določa, da zdravniku, ki izpolnjuje pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe, podeli licenco Zbornica. Licenca je javna listina, ki dokazuje strokovno usposobljenost zdravnika za samostojno opravljanje zdravniške službe na določenem strokovnem področju. Zdravniku, ki je vpisan v register zdravnikov, se podeli po uradni dolžnosti, v kolikor izpolnjuje pogoje, določene v 3. členu Pravilnika o zdravniških licencah (Ur. l. RS, št 48/15). Sklicujoč se na Pravilnik o vrstah, vsebini, trajanju in poteku specializacij zdravnikov, Priloga 1 (v nadaljevanju Pravilnik) še navaja, da v Sloveniji ne obstaja zgolj splošna kirurgija kot veja kirurške zdravstvene dejavnosti, temveč so specializacije usmerjene. Tako je poleg splošne kirurgije tudi specializacija abdominalne kirurgije, travmatologije, kardiovaskularne kirurgije, torakalne, urologije, ortopedske kirurgije, plastične, rekonstrukcije in estetske kirurgije, nevrokirurgije in žilne kirurgije. Toženka na podlagi vsega navedenega predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Sodišče je v dokaznem postopku izvedlo vse predlagane dokaze in sicer vpogledalo v spis, ki se nanaša na upravno zadevo s klasifikacijsko številko 06131-126/2018 ter prebralo priloge sodnega spisa, označene od A1 do do A5 in B1 do B5.

9. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter se zato sklicuje na njene razloge (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa odgovarja kot sledi.

10. Izvajalci zdravstvene dejavnosti so domače in tuje pravne in fizične osebe, ki so pridobile dovoljenje ministrstva, pristojnega za zdravje, za opravljanje zdravstvene dejavnosti (prvi odstavek 3. člena ZZDej). Ministrstvo, pristojno za zdravje, izda na podlagi vloge domače ali tuje pravne ali fizične osebe dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, če so za to izpolnjeni pogoji (prvi odstavek 3.a člena ZZDej). Vrste zdravstvene dejavnosti, za katere se izdaja dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, določi minister pristojen za zdravje (tretji odstavek). Te se določijo upoštevaje razvrstitev zdravstvene dejavnosti na primarno, sekundarno in terciarno raven v skladu z ZZDej in upoštevaje vrste specializacij zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev oziroma delovna področja zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev. Pogoji, ki jih mora izvajalec zdravstvene dejavnosti izpolnjevati za pridobitev dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti so: (i) ima zaposlenega odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti za polni delovni čas ali krajši delovni čas sorazmerno glede na predvideni obseg izvajanja posamezne vrste zdravstvene dejavnosti, razen v primeru izvajalca zdravstvene dejavnosti, ki je fizična oseba, ko je sam izvajalec zdravstvene dejavnosti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti, (ii) zdravstvene storitve bodo opravljali zdravstveni delavci oziroma zdravstveni sodelavci, ki izpolnjujejo pogoje iz tega zakona, zdravniki pa tudi pogoje iz zakona, ki ureja zdravniško službo; (iii) ima prostore in opremo za opravljanje določene vrste zdravstvene dejavnosti; (iv) mu ni bilo s pravnomočno sodbo ali dokončno odločbo prepovedano opravljanje zdravstvene dejavnosti (četrti odstavek 3.a člena ZZDej). Vrste specializacij so določene v Prilogi 1A Pravilnika. Ta med vrstami specializacij določa tudi abdominalno kirurgijo, ortopedsko kirurgijo, plastično, rekonstrukcijsko in estetsko kirurgijo, splošno kirurgijo, torakalno kirurgijo in urologijo, vse z datumom sprejetja 4. 4. 2000. Te vrste zdravstvenih dejavnosti so kot samostojne zdravstvene dejavnosti določene tudi v Prilogi šifranta vrst zdravstvenih dejavnosti k Odredbi o določitvi enotnega šifranta vrst zdravstvene dejavnosti z dne 22. 7. 2011 (Ur. l. RS, št. 58/2011 z dne 22. 7. 2011, v nadaljevanju Odredba).

11. Tožbeni ugovor o arbitrarnosti odločitve ni utemeljen. Pravilna je ugotovitev toženke, da tožnica v času izdaje izpodbijane odločbe ni razpolagala z dovoljenji za opravljanje zdravstvenih dejavnosti, ki jih je izvajala in sicer urologije, torakalne kirurgije, abdominalne kirurgije, ortopedije in estetske kirurgije. Tožnica je imela na dan 29. 5. 2018 izdano dovoljenje za (i) opravljanje specialistične bolnišnične zdravstvene dejavnosti splošne kirurgije v prostorih Bolnišnice A. ter specialistične zunajbolnišnične zdravstvene dejavnosti splošne kirurgije v prostorih na ulici B. v Ljubljani (dovoljenje z dne 16. 4. 2012) in (ii) dovoljenje za opravljanje specialistične zunajbolnišnične zdravstvene dejavnosti splošne kirurgije v prostorih na ulici C. v Ljubljani (dovoljenje z dne 3. 7. 2017). Na podlagi dovoljenja z dne 3. 7. 2017 je po oceni sodišča pravilna presoja toženke, da je dovoljenje z dne 3. 7. 2017 tožnici omogočalo, da dejavnost specialistične zunajbolnišnične zdravstvene dejavnosti splošne kirurgije opravlja tudi v dodatnih prostorih. Dovoljenje z dne 3. 7. 2017 tožnici ne dovoljuje ponujanje ali opravljanje storitev urologije, torakalne kirurgije, abdominalne kirurgije, ortopedije in estetske kirurgije. Tožnica pa ne zatrjuje, da bi imela na dan 29. 5. 2018 še kakšno (drugo oziroma dodatno) dovoljenje za navedene dejavnosti.

12. Neutemeljen je nadaljnji tožbeni ugovor, da toženka v času izdaje izpodbijane odločbe ni sprejela podzakonskega predpisa, s katerim bi določila vrste zdravstvene dejavnosti, za katere se izdaja dovoljenje za opravljanje dejavnosti, zaradi česar sama naj ne bi mogla vložiti vloge za uskladitev vrste zdravstvene dejavnosti, za katero ima dovoljenje za opravljanje. Pravilno opozori toženka, da morajo izvajalci zdravstvene dejavnosti, ki so pridobili dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti pred uveljavitvijo ZZDek-K […], vložiti vlogo za uskladitev vrste zdravstvene dejavnosti, za katero imajo dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti […] (prvi odstavek 39. člena ZZDek-K določa). Ker je toženka ugotovila, da tožnica dovoljenja za določene dejavnosti ni imela, določba prvega odstavka 39. člena ZZDek-K v konkretnem primeru ni uporabljiva, saj očitek tožnici ni bil, da dejavnosti ni uskladila, ampak, da za določene dejavnosti ni imela dovoljenja.

13. Neutemeljen je tudi tožbeni argument, kot ga je mogoče povzeti, da je tožnica izvajala zgolj posamezne storitve (operacija kile trebušne stene, žolčnika ter benignih in malignih tumorjev želodca), ki naj bi spadale pod splošno kirurgijo in ne pod abdominalno. Neutemeljena je namreč tožbena navedba v zvezi z nepravilno ugotovljenim dejanskim stanjem, ki se v bistvenem nanaša na ta ugovor. Med strankama namreč ni sporno, da je toženka pred izdajo izpodbijane odločbe tožnico obvestila o ugotovitvah v postopku z dopisom z dne 26. 4. 2018 skladno s 146. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in jo pozvala, da se v določenem roku izreče o ugotovitvah v postopku, česar tožnica ni storila. Utemeljeno in pravilno je toženka zato odločila na podlagi dokazov, s katerimi je razpolagala in so bili tožnici predočeni in jih slednja ni prerekala. Stranka sme namreč navajati dejstva in dokaze le do izdaje odločbe (drugi odstavek 146. člena ZUP), pritožbene navedbe v zvezi s tem so prepozne (tretji odstavek 238. člena ZUP), upoštevati pa jih ne sme niti sodišče (52. člen ZUS-1).

14. V Prilogi šifranta vrst zdravstvenih dejavnosti k Odredbi o določitvi enotnega šifranta vrst zdravstvene dejavnosti z dne 22. 7. 2011 so kot bolnišnične zdravstvene dejavnosti poleg splošne kirurgije (šifra 134), določene tudi abdominalna (šifra 101), ortopedska (šifra 122), plastična, rekonstrukcijska in estetska (šifra 128), torakalna kirurgija (šifra 135) in urologija (šifra 139) in kot zunajbolnišnične zdravstvene dejavnosti ravno tako poleg splošne kirurgije (šifra 234), še abdominalna (šifra 201), ortopedska (šifra 222), plastična, rekonstrukcijska in estetska (šifra 228), torakalna kirurgija (šifra 235) in urologija (šifra 239). Skupščina Zdravniške zbornice Slovenije pa je v soglasju z Vlado RS določila vrste specializacij zdravnikov in že s 4. 4. 2000 sprejela program specializacij za abdominalno kirurgijo (zap. št. 1), ortopedsko kirurgijo (zap. št. 25), plastično, rekonstrukcijsko in estetsko kirurgijo (zap. št. 31), splošno kirurgijo (zap. št. 37), torakalno kirurgijo (zap. št. 38) in urologijo (zap. št. 42) (Priloga 1A k Pravilniku o vrstah, vsebini, trajanju in poteku specializacij zdravnikov z dne 20. 6. 2003). Glede na navedeno je pravilna odločitev toženke, da je tožnici prepovedala opravljanje tistih zdravstvenih dejavnosti, za katera dovoljenja v času izdaje izpodbijane odločbe ni imela, a jih je obenem na svoji spletni strani ponujala. Enako velja tudi za urologijo, torakalno kirurgijo, ortopedijo in estetsko kirurgijo. Kot že pojasnjeno, so vse navedene zdravstvene dejavnosti specializirane poleg splošne kirurgije že od 4. 4. 2000. Zato ni utemeljen niti tožbeni ugovor, kot ga je smiselno mogoče povzeti, da je dejavnost abdominalne kirurgije vključena v splošno kirurgijo, za katero ima dovoljenje in zato, ker ima tožnica dovoljenje za splošno kirurgijo lahko izvaja tudi dejavnost abdominalne kirurgije. Sodišče še dodaja, da bi sprejem argumentacije tožnice pomenilo, da bi bila lahko vsaka druga vrsta specialne kirurgije poleg splošne kirurgije nepotrebna, ker bi bila vključena v splošno kirurgijo. Sodišče poudarja, da mora izvajalec specializiranih zdravstvenih dejavnosti skladno z zakonom ob izpolnjevanju posebnih pogojev zanje, predhodno pridobiti ustrezno dovoljenje. Sodišče še pripominja, da je bilo tožnici prepovedano opravljanje zdravstvene dejavnosti (urologije, torakalne kirurgije, abdominalne kirurgije, estetske kirurgije in ortopedij) do pridobitve dovoljenja. Če teh dejavnosti tožnica ni izvajala, kot smiselno trdi, ali jih ne izvaja več (op.a.), potem izrečena prepoved na tožničino dejavnost ne vpliva.

15. Sodišče je presodilo, da je bil postopek pred izdajo upravnega akta pravilen, izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

16. Sodišče je tožbo zavrnilo, zato na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka krije svoje stroške postopka.

39. člen ZZDej-K določa, da morajo izvajalci zdravstvene dejavnosti, ki so dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti pridobili pred uveljavitvijo tega zakona, to je pred 17. 12. 2017, v roku šestih mesecev od uveljavitve predpisa, s katerim minister, pristojen za zdravje, določi vrste zdravstvene dejavnosti, vložiti vlogo za uskladitev vrste zdravstvene dejavnosti, za katero imajo dovoljenje.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (2017) - ZZDej-K  - člen 3, 3/1, 3a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.