UPRS Sodba II U 389/2018-33
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-08

Violeta Tručl (preds.), Jasna Šegan (poroč.), Nevenka Đebi

tujci - dovolitev zadrževanja - postopek odstranitve tujca

Osnovni pogoj, da se sploh lahko odloča o prošnji za dovolitev zadrževanja, je ta, da je tujec v postopku odstranitve, v obravnavanem primeru pa tožnik ni v postopku odstranitve, temveč se celo odloča o njegovi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje. Iz navedenih razlogov je bilo treba vlogo zavreči, ker je bila vložena prezgodaj, torej preden so sploh nastopile okoliščine, ki morajo nastopiti, da se lahko odloča o prošnji za dovolitev zadrževanja.

1. Z izpodbijano izpodbijano odločbo je tožena stranka s 1. točko izreka odpravila odločbo Policije št. 214-2172016725 (3F23-3) z dne 2. 10. 2018 in s točko 2 izreka zavrgla prošnjo tožnika za dovolitev zadrževanja. S točko 3 je odločila, da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da niso izpolnjeni pogoji za odstranitev tožnika, upoštevaje načelo stopnjevanja prisilnih ukrepov. Ker pogoji za odstranitev niso izpolnjeni, tudi niso izpolnjeni pogoji za dovolitev zadrževanja, saj je dovolitev zadrževanja v skladu s prvim odstavkom 73. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) možna le pri tujcu, ki se ga mora odstraniti iz Republike Slovenije (v nadaljevanju RS). Ker tožnik še ni v fazi odstranitve iz RS, niso podani pogoji za dovolitev zadrževanja, zato bi morala Policija kot prvostopenjski organ, tožnikovo prošnjo za dovolitev zadrževanja na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavreči, saj tožnik v svoji vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice oz. pravne koristi. Zato je tožena stranka prvostopenjsko odločbo Policije odpravila in sama odločila tako, da je prošnjo tožnika zavrgla in se je ob tem sklicevala na zgoraj navedeno pravno podlago ZUP. Navedla je tudi, da je v podobnem primeru enako odločilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. II U 228/2018 (pravilna št. II U 228/2017- op. sodišča).

3. V obrazložitvi tožena stranka tudi navaja, da je tožnik 16. 7. 2016 vložil vlogo za pridobitev dovoljenja za prebivanje. Ker je postopek za pridobitev dovoljenja za prebivanje v teku, tožena stranka meni, da je tudi v skladu z Direktivo 2008/115/ES, da se počaka na zaključek postopka za izdajo dovoljenja za prebivanje.

4. Tožnik v vloženi tožbi uvodoma navaja, da izpodbija tako odločbo, ki jo je izdala Policija kot odločbo, ki jo je v pritožbenem postopku izdala tožena stranka, ker je upošteval (sicer napačen) pravni pouk v izpodbijani odločbi. Nadalje pa v tožbi poudarja, da je tožena stranka popolnoma ignorirala sodbo II U 503/2016 z dne 22. 8. 2018, kar sicer pomeni hujšo kršitev pravil postopka. V tej sodbi je bilo poudarjeno, da je treba tožniku (kot tujcu) zagotoviti spoštovanje njegove pravice do neoviranega nadaljevanja zasebnega življenja, ki si ga je pred pol stoletja ustvaril v Sloveniji in da tožnik od poteka roka za prostovoljno zapustitev države v letu 2014 živi v popolni negotovosti. Tožena stranka je nespoštovanje teh stališč sodišča sicer utemeljevala s tem, da je bila odločba o vrnitvi (o odstranitvi) z dne 15. 6. 2014, dne 18. 7. 2014 po nadzorstveni pravici razveljavljena in da zato, dokler taka odločba ni izdana, odločanje o dovolitvi zadrževanja sploh ni možno in da je zato tako prošnjo treba zavreči. Ob tem opozarja na stališče v sodbi II U 140/2017 z dne 17. 5. 2017, po katerem kot procesna predpostavka za vložitev prošnje za dovolitev zadrževanja zadošča že odločba o vrnitvi za prostovoljno vrnitev. Tožnik se sklicuje tudi na zadevo X., kjer je Upravno sodišče s sodbo št. I U 531/2017 z dne 12. 7. 2018 že odpravilo policijsko zavrnitev dovolitve zadrževanja kot nezakonito in v sojenju polne jurisdikcije samo izreklo dovolitev zadrževanja in to v enakem primeru, ko prosilcu še ni bila izdana odločba o odstranitvi. Zato tožnik tudi s svojo tožbo zahteva enako ravnanje, torej odpravo izpodbijane odločbe kot nezakonite in izrek dovolitve zadrževanja v sporu polne jurisdikcije. Trenutni socialni položaj tožnika je le toliko „boljši“ od položaja v primeru X., da je tožnik že od 22. 9. 2015 sicer v oskrbi v mariborskem Zavetišču za brezdomce, ki pa mu stroškov za to ne plačuje niti oskrbovanec sam (ker nima ničesar) niti kdorkoli drug in je takojšna ureditev tega vprašanja nujna tako za tožnika samega, kot za omenjeno Zavetišče za brezdomce. V okviru sojenja polne jursdikcije naj sodišče zasliši kot pričo predstavnika zavetišča. Kot priči naj zasliši tudi predstavnika Državnega odvetništva in Urada Predsednika republike, ker je bila ustanovljena koordinacijska skupina za rešitev tega problema.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo primarno navaja, da tožnik nima več pravnega interesa za navedeno tožbo, zato sodišču predlaga, da tožbo zavrže. Iz spisovne dokumentacije oz. iz izpisa registra tujcev RS, ki je priloga dopisu Policijske uprave Maribor št. 214-21/2016/33 (3F23-03) z dne 18. 2. 2019 izhaja, da je bilo tožniku 15. 2. 2019 izdano dovoljenje za prvo prebivanje v RS. V drugi alineji prvega odstavka 74. člena ZTuj-2 je določeno, da dovolitev zadrževanja preneha, če tujec pridobi dovoljenje za prebivanje v RS, zato tožnik nima več pravnega interesa za pridobitev dovolitve zadrževanja v RS. V ostalem povzema razloge za svojo odločitev, pri kateri vztraja in predlaga, da sodišče tožbo zavrne, glede pravnega pouka pa navaja, da je prišlo do nenamerne napake. Nasprotuje tudi tožnikovi prošnji, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije.

6. V pripravljalni vlogi na odgovor na tožbo tožene stranke, tožnik navaja, da ni prenehal njegov pravni interes, ne obveznost države za priznanje njegovih pravic v tem času, in sicer od vložitve (že druge) prošnje za dovolitev zadrževanja, torej za čas od 16. 6. 2016 do 18. 2. 2019, kar je nesporno v upravni praksi.

7. V pripravljalni vlogi tožena stranka vztraja pri svojih razlogih in sodišču, v primeru, da tožbe ne bo zavrglo zaradi pomanjkanja interesa, predlaga, da tožbo zavrne, saj tožnik ob vložitvi vloge in tudi kasneje ni izpolnjeval pogojev za dovolitev zadrževanja, zaradi česar je tožena stranka kot pritožbeni organ njegovo vlogo zavrgla.

9. Sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke, za zavrženje tožbe, ker tožnik nima več pravnega interesa. Tožniku je bilo res v februarju 2019 izdano prvo dovoljenje za prebivanje, ki pa je veljalo eno leto, to je do februarja 2020. Postopek za izdajo dovoljenja za prebivanje je drug postopek, kot ta, ki je sporen v obravnavanem upravnem sporu, kjer se presoja zakonitost odločitve o odstranitvi tujca iz RS po določbi 73. člena ZTuj-2, zato tožnik ima pravni interes za vložitev tožbe.

10. V zadevi ni sporno, da se je tožnik rodil ... 1944 na Kosovem in je po narodnosti Albanec. V zadevi ni bilo sporno, da je otroštvo in mladost preživel na Kosovem in v Srbiji, v letih 1961 in 1963 je obiskoval vojaško šolo v Sarajevu in nato prišel v Slovenijo, kjer je bil zaposlen kot podoficir v Jugoslovanski ljudski armadi od leta 1964 do 1969. Tožnik je eden izmed tako imenovanih izbrisanih, to je oseb, ki so kot državljani SFRJ oziroma kot državljani drugih republike nekdanje SFRJ živeli v Sloveniji in imeli na območju Slovenije stalno prebivališče, dne 26. 2. 1992 oziroma takrat, ko so za njih začele veljati določb Zakona o tujcih, pa so bili iz registra stalnega prebivalstva izbrisani.

11. Navedene dejanske okoliščine niso sporne. Iz izpodbijane odločbe in podatkov spisa tako izhaja, da tožnik živi v Sloveniji od leta 1964 in da je bil zaposlen v Jugoslovanski ljudski armadi do leta 1969. O konkretnih okoliščinah njegovega življenja od leta 1969 do danes v spisu sicer ni podatkov, iz ugotovitev upravnih organov pa izhaja, da od takrat živi v Sloveniji. Do izbrisa iz registra stalnega prebivalstva je torej tožnik v Sloveniji živel 28 let. To pomeni, da je do takrat imel stalno prebivališče v skladu z veljavnimi predpisi in je na območju Slovenije tudi dejansko prebival. Do takrat je, kot vsi državljani drugih republik, ki so živeli v Sloveniji, kot jugoslovanski državljan užival vse pravice. Od izbrisa iz registra stalnega prebivalstva do izdaje izpodbijane odločbe je tožnik živel v Sloveniji nadaljnjih 26 let, oziroma skupno 54 let.

12. Skladno s prvim odstavkom 73. člena ZTuj-2 pripada pravica do dovolitve zadrževanja tujcu, ki se ga mora odstraniti. Zadrževanje v Republiki Sloveniji se dovoli tujcu iz razlogov, določenih v drugem odstavku 73. člena ZTuj-2. Zadrževanje po navedenih določbah torej pomeni, da se tujcu, ki se ga mora odstraniti, dovoli, da začasno ostane v RS.

13. V tem upravnem sporu je predmet spora odločitev o zavrženju vloge, s katero je tožnik zahteval dovolitev zadrževanja, ker tožnik še ni v fazi odstranitve iz RS in niso podani pogoji za dovolitev zadrževanja. Dejstvo je, da ZTuj-2 v tretjem odstavku 73. člena določa kot predpogoj, da se sploh lahko odloča o dovolitvi zadrževanja to, da je predhodno vročena odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev. Taka ureditev ni v nasprotju z načeli pravne države in zakonska dikcija glede tega je dovolj jasna. Določilo tretjega odstavka 73. člena ZTuj-2 ni v nasprotju z Ustavo RS. Ta zakonska določba ni nelogična niti protislovna niti v nasprotju z ustavnimi in drugimi temeljnimi človekovimi pravicami tujcev. Pri odločanju o vrnitvi je namreč skladno z 72. členom ZTuj-2 treba upoštevati načelo nevračanja, kar pomeni, da se ne sme odstraniti tujca, če bi ga bilo treba odstraniti v državo, kjer bi bilo njegovo življenje ali njegova svoboda ogrožena zaradi rase, vere, narodnosti, pripadnosti posebni družbeni skupini ali političnega prepričanja, ali v državo, v kateri bi lahko bil izpostavljen mučenju in drugim krutim, nečloveškim in poniževalnim kaznim ali ravnanju. Ko se enkrat te okoliščine preverijo in ko je izdana odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev, pa ima tujec še dodatno možnost, da vloži predlog za dovolitev zadrževanja, kjer se ponovno preverijo vse prej navedene okoliščine (1. alineja drugega odstavka 73. člena ZTuj-2) in številne druge okoliščine, ki lahko tujcu omogočijo, da se še nadalje zadržuje v državi in so navedene v nadaljevanju drugega odstavka 73. člena ZTuj-2.

14. Sodišče je v dokazne namene vpogledalo v listine, ki se nahajajo v sodnem in upravnem spisu ter prebralo pisno izjavo tožeče stranke, izvedbo dokazov z zaslišanjem prič pa je zavrnilo. V pisni izjavi tožnik vztraja pri tožbenih navedbah. V nadaljevanju pa tožnik opozarja na določbo 51. člena ZTuj-2 in poudarja, da je velika razlika med dovoljenjem za prebivanje po prvem in drugem odstavku 51. člena ZTuj-2, saj dovoljenje po drugem odstavku imetniku izrecno zagotavlja pravico do denarne socialne pomoči, dovoljenje po prvem odstavku pa niti tega ne (in se izda le za eno leto, po drugem odstavku pa za dve leti). Takšno razlikovanje je po mnenju tožeče stranke ustavnopravno nedopustno. Tožnik nima denarne socialne pomoči, s čimer je prizadet finančno, prizadeto pa je tudi njegovo človeško dostojanstvo. Tožnik je na glavni obravnavi tudi povedal, da je vložil prošnjo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje. Da je bila vložena prošnja za prebivanje je potrdila tudi tožena stranka, tožnik pa je s tem, ko je vložil prošnjo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje v Sloveniji, v RS legalno, dokler o njegovi prošnji ni odločeno (drugi odstavek 60. člena ZTuj-2).

15. Dodatno pisno pojasnilo tožnika, ki ga je sodišče prejelo po zaključeni glavni obravnavi, se pri odločanju v tem upravnem sporu ni upoštevalo.

16. Tožnikova vloga je bila zavržena, ker niso bile izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo zahteve. ZTuj-2 v tretjem odstavku 73. člena določa, da policija postopek za dovolitev zadrževanja uvede na prošnjo tujca ali po uradni dolžnosti po tem, ko je tujcu že vročena odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev oziroma odločba, s katero je bila tujcu določena prepoved vstopa v državo, ali sodba, s katero je bila tujcu izrečena stranska kazen ali stranska sankcija izgona tujca iz države. Sodišče ugotavlja, da je bila tožniku dne 15. 6. 2014 izdana odločba o odstranitvi, ki pa je bila dne 18. 7. 2017 po nadzorstveni pravici razveljavljena. Če procesne predpostavke niso izpolnjene, organ zahtevo s sklepom zavrže in v tem primeru ni nobene možnosti, da bi jo lahko vsebinsko obravnaval. Iz navedenega razloga v tem upravnem sporu tudi niso relevantne tožbene navedbe v zvezi z denarno socialno pomočjo in določbo 51. člena ZTuj-2, ki ureja dovoljenje za prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov in zaradi interesa Republike Slovenije. Tožnik je prošnjo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje že pravočasno podal in v tem postopku se bodo ugotavljale vse okoliščine njegovega bivanja v Sloveniji. Tožena stranka bo pri vodenju tega postopka (izdaja dovoljenja za prebivanje) morala upoštevati stališča, ki jih je sodišče že zavzelo v svoji sodni praksi (sodba II U 111/2017 z dne 22. 8. 2018).

17. Osnovni pogoj, da se sploh lahko odloča o prošnji za dovolitev zadrževanja, je ta, da je tujec v postopku odstranitve, v obravnavanem primeru pa tožnik ni v postopku odstranitve, temveč se celo odloča o njegovi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje. Iz navedenih razlogov se sodišče strinja s tem, da je bilo potrebno vlogo zavreči, ker je bila vložena prezgodaj, torej preden so sploh nastopile okoliščine, ki morajo nastopiti, da se lahko odloča o prošnji za dovolitev zadrževanja. Vendar bi po presoji sodišča moral drugostopenjski organ svoj sklep opreti na 3. točko (če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku) prvega odstavka 129. člena ZUP in ne na 2. točko (če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka) prvega odstavka 129. člena ZUP. Izpodbijani upravni akt je tako po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v upravnem aktu, zato je sodišče tožbo vseeno zavrnilo (3. alineja drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

18. K zgoraj navedenemu sodišče še dodaja, da je tožnik sicer skušal svoj položaj urediti na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki je bil sprejet z namenom ureditve statusa tako imenovanih izbrisanih, vendar je to storil prepozno, zato je bila njegova vloga zavržena, odločitev pa je po sodbi Upravnega sodišča RS št. II U 293/2014 z dne 17. 12. 2014 pravnomočna. Vendar pa to ne pomeni, da tožnikovega bivanja v Sloveniji ni mogoče urediti na kakšni drugi podlagi. Pri tem je treba upoštevati zgoraj opisane konkretne okoliščine, predvsem dolžino tožnikovega prebivanja na območju Slovenije in njegov siceršnji socialni status. Poskrbeti pa je tudi treba, da nevednost in neukost stranke nista v škodo pravic, ki ji gredo (četrti odstavek 7. člena ZUP).

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 73

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.