UPRS Sklep I U 519/2019-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-07-06

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), mag. Slavica Ivanović (poroč.), Adriana Hribar Milič

zdravstvena dejavnost - lekarniška dejavnost - podružnica - molk organa - zadržanje akta občinskega sveta - izvirna pristojnost občine

Tožničina zahteva za zadržanje odloka ter njegovo predložitev Ustavnemu sodišču RS ni upravna zadeva, saj ne gre za odločanje o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih pravnih ali fizičnih oseb, niti ni zakonske podlage, da je o tovrstnih predlogih potrebno odločati v upravnem postopku ali izdati upravno odločbo. Sodišče pritrjuje ugotovitvam toženke, da izvajanje javne lekarniške dejavnosti spada med izvirne pristojnosti občin, kar pomeni, da toženka nima pravne podlage, da bi zadržala izvrševanje odlokov, za katere meni, da so nezakoniti ter jih predložila Ustavnemu sodišču RS na podlagi drugega odstavka 89. členu ZLS, saj slednje velja le za odloke, ki se nanašajo na prenesene pristojnosti občin, kot pravilno ugotavlja tudi toženka. Ne glede na navedeno pa sodišče dodaja, da je odločitev toženke (tudi v kolikor bi bili izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 89. člena ZLS), da zadrži odlok, za katerega meni, da je neustaven ter ga predloži Ustavnemu sodišču RS, ena od njenih pristojnosti, ki ji jo daje ZLS, pri čemer toženka pri odločitvi za zadržanje odloka ali predložitvi na Ustavno sodišče RS ni vezana na predloge strank, niti ni v zakonu predvideno, da bi morala v zvezi s tovrstnimi predlogi odločati v upravnem postopku ali izdati upravno odločbo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica vlaga tožbo zaradi molka organa. Navaja, da je na toženko 1. 3. 2018 naslovila upravno vlogo. Rok za izdajo odločbe se je iztekel 1. 5. 2018. V vlogi je od toženke zahtevala zadržanje odloka Občine Grosuplje, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 74/2017 z dne 20. 12. 2017. Ker toženka ni odločila v roku, je nanjo skladno z 28. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) naslovila zahtevo za izdajo odločbe. Zaradi molka organa je 10. 3. 2019 ponovno poslala urgenco. Od toženke je 15. 3. 2019 prejela pojasnilo, ki pa nima narave odločbe. Sodišču predlaga, da toženki naloži, da v roku 30 dni od prejema sodbe odloči o vlogi tožnice z dne 1. 3. 2018. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

2. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga zavrženje tožbe. Med drugim se sklicuje na določilo 89. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) in navaja, da se besedilo navedenega člena nanaša na zadeve iz prenesene pristojnosti države, kar pomeni, da to ne velja za lekarniško dejavnost, ki sodi na primarno raven zdravstvene dejavnosti in s tem v izvirno pristojnost občine. Zato meni, da toženka ni tista, ki bi morala zadržati izvajanje predpisa. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti predpisa je pravno sredstvo, ki ni omejena na državne organe. Pojasnjuje tudi, da Zakon o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1), ki je stopil v veljavo 27. 1. 2017, določa, da ustanovitelji javnih lekarniških zavodov svoje akte o ustanovitvi uskladijo s tem zakonom v roku 2 let od uveljavitve, ter da mora v skladu s 27. členom ZLD-1 na akt o ustanovitvi javnega lekarniškega zavoda podati soglasje toženka. Ne glede na navedeno pa meni, da zahteva tožnice ni zahteva, ki bi jo lahko od toženke zahtevala v upravnem postopku.

4. Sodišče ugotavlja, da je v obravnavani zadevi sporno vprašanje, ali je tožničin predlog toženki, da zaradi neustavnosti zahteva zadržanje odloka Občine Grosuplje, upravna zadeva, o kateri bi morala toženka odločiti z upravnim aktom. Toženka namreč meni, da zahteva tožnice ni taka, da bi o njej morala izdati upravno odločbo, saj ne gre za upravno zadevo.

5. Pravno podlago obravnavanega primera predstavlja ZLS, ki v prvem odstavku 88.a člena določa, da nadzorstvo nad zakonitostjo splošnih in posamičnih aktov občin v zadevah iz njihove pristojnosti izvršujejo ministrstva, vsako na svojem področju. Ministrstvo mora opozoriti organ občine, za katerega meni, da je izdal akt, ki ni v skladu z ustavo in zakonom, in mu predlagati ustrezne rešitve. Ministrstvo mora opozoriti pristojni občinski organ tudi, če ugotovi, da občinska uprava ne ravna v skladu z zakonom ali drugim predpisom, in predlagati ustrezne ukrepe (tretji odstavek 88.a člena ZLS). Če organ občine ne uskladi svojega splošnega akta z ustavo ali zakonom, mora ministrstvo predlagati vladi, da zahteva začetek postopka pred Ustavnim sodiščem za oceno skladnosti splošnega akta občine z ustavo in zakonom (četrti odstavek 88.a člena ZLS). Na predlog ministrstva vlada predlaga Ustavnemu sodišču, da zadrži izvrševanje splošnega akta občine, za katerega ministrstvo oziroma vlada meni, da bi z njegovo izvršitvijo lahko nastale večje motnje v izvrševanju nalog občine in bi zato nastale škodljive posledice za zdravje ali življenje ljudi, ali večja gospodarska škoda, ali pa bi izvrševanje takega akta pomenilo kršitev z ustavo in zakonom zagotovljenih pravic in svoboščin občanov (peti odstavek 88.a člena ZLS). Prvi odstavek 89. člena ZLS določa, da mora župan odloke, s katerimi občina ureja zadeve iz prenesene pristojnosti države brez odlašanja, najpozneje pa hkrati z objavo, predložiti vladi oziroma ustreznemu ministrstvu. Vlada oziroma ministrstvo odloke, za katere meni, da so nezakoniti, lahko zadrži glede izvrševanja in jih predloži Ustavnemu sodišču (drugi odstavek 89. člena ZLS). V prvem odstavku 21. člena ZLS je določeno, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom. Med slednje skladno s peto alinejo drugega odstavka 21. člena ZLS spada tudi urejanje, upravljanje in skrb za lokalne javne službe. Skladno s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

6. Tudi po presoji sodišča tožničin predlog za zadržanje izvrševanja sprejetega občinskega odloka ni upravna zadeva, o kateri bi morala toženka odločati v upravnem postopku ali izdati upravno odločbo, saj ne gre za upravno zadevo. V prejšnji točki te sodbe citirana pravna podlaga vodi namreč sodišče do zaključka, da predlog tožnice, ki ga je naslovila na toženko (v konkretnem primeru Ministrstvo za zdravje) in s katerim je zahtevala zadržanje spornega odloka ter zahtevala predložitev slednjega Ustavnemu sodišču RS, ni upravna zadeva.

Sodišče je pri presoji, ali je odločanje o predlogu tožnice upravna stvar, izhajalo iz določbe 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po tej določbi je upravna stvar odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe, oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve (drugi odstavek 2. člena ZUP).

7. Sodišče v konkretnem primeru ugotavlja, da tožničina zahteva za zadržanje odloka ter njegovo predložitev Ustavnemu sodišču RS ni upravna zadeva, saj ne gre za odločanje o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih pravnih ali fizičnih oseb, niti ni zakonske podlage, da je o tovrstnih predlogih potrebno odločati v upravnem postopku ali izdati upravno odločbo.

Sodišče pritrjuje ugotovitvam toženke, da izvajanje javne lekarniške dejavnosti spada med izvirne pristojnosti občin, kar pomeni, da toženka nima pravne podlage, da bi zadržala izvrševanje odlokov, za katere meni, da so nezakoniti ter jih predložila Ustavnemu sodišču RS na podlagi drugega odstavka 89. členu ZLS, saj slednje velja le za odloke, ki se nanašajo na prenesene pristojnosti občin, kot pravilno ugotavlja tudi toženka. Ne glede na navedeno pa sodišče dodaja, da je odločitev toženke (tudi v kolikor bi bili izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 89. člena ZLS), da zadrži odlok, za katerega meni, da je neustaven ter ga predloži Ustavnemu sodišču RS, ena od njenih pristojnosti, ki ji jo daje ZLS, pri čemer toženka pri odločitvi za zadržanje odloka ali predložitvi na Ustavno sodišče RS ni vezana na predloge strank, niti ni v zakonu predvideno, da bi morala v zvezi s tovrstnimi predlogi odločati v upravnem postopku ali izdati upravno odločbo.

8. Po sodni presoji tožničina zahteva toženki, da zadrži občinski odlok ter ga predloži Ustavnemu sodišču RS ni tožničina pravica ali pravna korist, o kateri bi morala toženka odločiti skladno z določili ZUP. Tožbo zaradi molka organa je mogoče vložiti le v primeru strankine zahteve, o kateri mora organ odločiti z odločbo, kar tožničina zahteva za zadržanje odloka ter predložitev Ustavnemu sodišču RS ni. Sodišče je po povedanem tožbo na podlagi določila 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj ne gre za upravno zadevo.

9. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Primerjaj sodbo Upravnega sodišča RS III U 255/2016-8 z dne 5. 5. 2017.

Primerjaj sodbo Upravnega sodišča RS I U 550/2016-25 z dne 13. 3. 2018.

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 21, 88a, 89

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.