UPRS Sodba I U 2406/2018-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-18

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - vstop stranskega udeleženca v postopek - načelo zaslišanja stranke v postopku - pravica stranke do izjave - kršitve določb postopka

Iz podatkov spisa ni razvidno, da bi drugostopni organ pred izdajo izpodbijanega akta (s katerim na podlagi pritožbe stranke z interesom je odpravil sklep prvostopnega organa o zavrnitvi zahteve stranke z interesom za vstop v postopek in odločil, da se stranki z interesom vstop v postopek dovoli), torej, pred odločitvijo o odpravi odločbe poslal pritožbo stranke z interesom v odgovor tožniku, ki je v tem inšpekcijskem postopku stranka z nasprotnim interesom. Ker pa tega ni storil, se tožnik o pritožbi stranke z interesom pred izdajo akta ni mogel z njo seznaniti in torej posledično ni imel možnosti, da bi se izjavil o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

I. Tožbi se ugodi, odločba in sklep Ministrstva za okolje in prostor, št. 0613-46/2018/2 z dne 24. 10. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

III. Stroškovni zahtevek stranke z interesom Občini ... se zavrne.

1. Drugostopni organ je v 1. točki izreka z izpodbijano odločbo sklep prvostopnega organa odpravil, v 2. točki izreka naložil, da je organ dolžan Občini ... v roku 15 dni po prejemu te odločbe povrniti stroške tega pritožbenega postopka v znesku 142,89 EUR, z izpodbijanim sklepom pa Občini ... dovolil vstop kot stranski udeleženki v inšpekcijski postopek, ki se pri prvostopnem organu vodi pod opr. št. 06182-1045/2018. V obrazložitvi je navedel, da je prvostopni organ s sklepom z dne 9. 8. 2018 zavrnil zahtevo Občine ... za udeležbo v inšpekcijskem postopku v zadevi A. d.o.o. - nadzor izpolnjevanja obveznosti iz okoljevarstvenega dovoljenja (v nadaljevanju OVD). Zoper ta sklep je Občina ... vložila pritožbo, ki je po presoji drugostopnega organa utemeljena. Navedel je, da je bil predmetni inšpekcijski postopek začet zaradi nadzora izpolnjevanja obveznosti iz okoljevarstvenega dovoljenja upravljavca A. d.o.o. na napravi za predelavo ali odstranjevanje odpadkov. V inšpekcijskem postopku št. 06182-1211/2017 je inšpektor izdal odločbo, s katero je bilo odrejeno, da mora A. takoj po vročitvi odločbe do vzpostavitve pogojev iz OVD ustaviti napravo, v kateri se izvaja dejavnost predelave ali odstranjevanja odpadkov in da mora o odpravi nepravilnosti obvestiti inšpektorja. Z dopisom z dne 12. 4. 2018 je A. obvestil organ, da bo s 16. 4. 2018 vzpostavil pogoje za obratovanje dela naprave, zato je inšpektor uvedel postopek št. 06182-1045/2018, v katerem opravlja nadzor izpolnjevanja predpisanih pogojev iz OVD na delu naprave, ki je ponovno začela obratovati. Ustavitev tega postopka bi imela za posledico, da naprava lahko spet nemoteno obratuje medtem, ko pred uvedbo postopka ta naprava ni delovala, torej je pravni položaj občine drugačen pred uvedbo tega postopka, kot bi bil z njegovo ustavitvijo. Zato je utemeljeno razlogovanje občine, da zaradi ponovnega dovoljenega obratovanja naprave in zaradi še morebiti neodpravljenih posledic te nesreče obstaja nevarnost za poškodovanje infrastrukture lokalnega pomena, katere lastnica je občina in na katero je priključena naprava. Zato obstaja nevarnost za nemoteno izvajanje obveznih gospodarskih javnih služb, v konkretnem primeru nevarnost za nemoteno oskrbo s pitno vodo in odvajanje ter čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode, ki ju je občina dolžna zagotavljati na podlagi 149. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). S tem je občina svoj pravni interes izkazala (42., 43. člen ZUP). Sodna praksa sicer stoji na drugačnem stališču (npr. X Ips 209/2015, X Ips 40/2016), vendar gre za specifično, zgoraj opisano konkretno situacijo. Organ je zato na podlagi prvega odstavka 259. člena ZUP v zvezi s prvim odstavkom 252. člena ZUP odločil, kot izhaja iz izreka akta.

2. Prvostopni organ je s sklepom z dne 9. 8. 2018 zavrnil zahtevo Občine ... za udeležbo v inšpekcijskem postopku št. 06182-1045/2018 v zadevi A. d.o.o. - nadzor izpolnjevanja obveznosti iz OVD. V obrazložitvi je navedel, da ugotavljanje nastanka okoljske škode, odreditev sanacijskih ukrepov ni stvar tega postopka, pač pa pristojnost ministrstva po 110. e členu ZVO-1. Navedbe o morebitni škodi na sami infrastrukturi tudi niso predmet inšpekcijskega postopka, ki poteka zaradi nadzora izvrševanja določb predpisov po uradni dolžnosti. Za izvedbo obveznosti, ki jih občina ima po 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) (npr. skrb za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za zbiranje in odlaganje odpadkov, itd.), sama sprejema občinske odloke in druge akte, za izvrševanje teh aktov pa skrbi občinska inšpekcija. Z odločanjem v inšpekcijskem postopku v nadzoru izpolnjevanja obveznosti iz OVD ne bo poseženo v nobeno pravno korist občine. Enako se občina tudi ne more sklicevati na 37. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami, kot tudi ne na 4., 5., 77., 78., 11., 12., 27. in 149. člen ZVO-1.

3. Tožnik je tožbo vložil iz razlogov v 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navedel je, da je drugostopni organ kršil pravila postopka. Tožniku pred izdajo izpodbijane odločbe ni bilo omogočeno, da bi se izjavil o pritožbi Občine ..., saj mu ni bila vročena v odgovor. To nalaga organu 241. oziroma 246. člen ZUP, neupoštevanje teh določb pa pomeni kršitev načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. Sicer pa drugostopni organ priznanje stranske udeležbe utemeljuje na navedbah, ki predstavljajo hipotetične in bodoče situacije, za katere niti ni nujno, da se bodo zgodile. Ni pa ugotovitve, zakaj meni, da ob morebitnem nepravilnem postopanju inšpektorja obstoja konkretna in neposredna nevarnost za nemoteno izvajanje javnih gospodarskih služb. Zgolj povzemanje pritožbenih navedb (brez da bi se tožnik o njih lahko izjavil) ne zadosti standardu obrazložitve odločbe. Organ tudi ni pojasnil, kako je prišel do zaključka o obstoju neposredne nevarnosti za poškodovanje lokalne infrastrukture javnega pomena. Okoljska škoda, ki je bila posledica požara na objektu A., je bila v vzročni zvezi s požarom in nima nobene povezave s konkretnim inšpekcijskim postopkom oziroma ugotavljanjem, ali tožnik izpolnjuje obveznosti iz OVD na delu naprave, ki je ponovno začela obratovati. Okoljska škoda zaradi požara se je ugotavljala v postopku pred ARSO, kjer je bila občini priznana stranska udeležba. Tožnik je obveznosti izpolnil (kljub upravnemu sporu I U 1144/2018), oziroma jih že izpolnjuje. Takšno sklepanje organa je zato nepravilno in predstavlja zgolj ugibanje organa. Ni izkazana neposredna in konkretna nevarnost za poškodovanje infrastrukture lokalnega pomena ter nevarnost za nemoteno oskrbo s pitno vodo in odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode. Tožnik je uvedel številne ukrepe kot dodatno zaščito za preprečevanje nesreč in njihovih posledic (npr. avtomatsko gasilno napravo na celotnem območju objekta, višjo stopnjo požarne zaščite vseh protipožarnih sten na objektu, itd.). Vsi ti ukrepi so razvidni iz zapisnika št. 06182-1045/2018-3 z dne 18. 4. 2018. Meteorna oziroma padavinske vode niso speljane v kanalizacijsko omrežje, temveč v potok ... in sicer iz strešnih površin neposredno, iz parkirišč in cestišč pa preko lovilca lahkih tekočin in niso priključene na javno kanalizacijo. Prav tako ne obstoji neposredna nevarnost onesnaženosti treh vodnih zajetij, ki so namenjeni oskrbi prebivalcev s pitno vodo. saj je mogoče iz dokumentacije Programa oskrbe s pitno vodo za Občino ... v povezavi z Atlasom okolja pri ARSO ugotoviti, da so vodna zajetja od objekta oddaljena najmanj 3,2 km in največ 11 km. Sicer je pa treba izpostaviti obveznost Javnega podjetja Komunalnega podjetja ..., da redno letno preverja skladnost pitne vode v javnih sistemih. V neposredni bližini objekta A. so bile po požaru s strani ARSO in NLZOH vzeti vzorci v vodnjaku na lokaciji ..., ki je oddaljen 258 m od mesta požara. Končni rezultat je, da je bilo pronicanje neznatno. Tudi v čistilni napravi ... ni bilo ugotovljenega nobenega poslabšanja v delovanju. Glede na vse je tožnik zaključil, da požar na objektu A. ni imel posledic na oskrbo s pitno vodo, na čiščenje odpadne vode, na izvajanje obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja, prav tako na infrastrukturi Občine ... ni prišlo do nobene škode. Odločitev organa je zato tudi v nasprotju s 43. členom ZUP. Neustrezen način zagotavljanja ukrepov iz veljavnega okoljevarstvenega dovoljenja v inšpekcijskem postopku ugotavlja inšpektor. Ta je dolžan ravnati z Zakonom o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) in drugimi predpisi (ZVO-1, Zakon o ohranjanju narave - v nadaljevanju ZON, Zakon o vodah - v nadaljevanju ZV-1). Opozoril je še na možnost inšpektorja, da predlaga ministrstvu, da upravljavcu odvzame dovoljenje (80. člen ZVO-1), če ne ravna v skladu z odločbo. Tudi sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ni odločba v smislu ZUP, saj temelji na oceni inšpektorja, da nadaljevanje postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu, ni potrebno in zato ne vpliva na pravni položaj oseb. Tožnik je zato predlagal, da sodišče izpodbijani akt odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje organu druge stopnje. Priglasil je tudi stroške postopka.

4. Toženka odgovora na tožbo ni poslala, je pa poslala upravne spise.

5. Stranka z interesom Občina ... je v odgovoru na tožbo navedla, da je bilo v izpodbijanem aktu relevantno dejansko stanje pravilno ugotovljeno, tj. da je objekt tožnika priključen na javno vodovodno in komunalno omrežje ter da je stranka z interesom neposredno zavezana za izvajanje nalog javnih služb. Organ je tudi primerno razložil, kaj ponovno obratovanje naprave pomeni za izvajanje služb stranke z interesom, še zlasti z vidika 149. člena ZVO-1. Opozorila je še na 37. člen Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami. Nadaljnje obratovanje objekta tožnika ima vpliv na izvajanje služb, ki spadajo v izvorno pristojno občine po 21. členu ZLS. Zato je tudi utemeljen obstoj pravnega interesa po 43. členu ZUP. Tožnik tudi ne razloži, zakaj bi organ moral ugotavljati, ali je okoljska škoda posledica požara, ali je škoda že sanirana, ali je tožnik izvedel ukrepe, itd. S tem naj bi tožnik utemeljeval, da so posledice požara že odpravljene. To pa sploh ni pomembno, ker gre za postopek preveritve izpolnjevanja pogojev zaradi ponovnega delovanja naprave. Organ je tudi jasno pojasnil, da zaradi ponovnega obratovanja naprave obstaja nevarnost za nemoteno izvajanje javnih gospodarskih služb, zato je lokalna skupnost upravičena varovati svoj interes za učinkovito in nemoteno opravljanje svojih nalog. Preko udeležbe v tem postopku bo stranka z interesom lahko prišla do informacij glede posledic požara na javni komunalni infrastrukturi, predvsem pa bo predvidela pogoje in podala svoje predloge glede nadaljnje ureditve objekta. Stranka z interesom želi v največji možni meri omejiti posledice, ki lahko nastanejo ob obratovanju objekta, in posledice, ki lahko nastanejo v primeru morebitne nove nesreče. Sklicevala se je še na II U 465/2016. Predlagala je, da sodišče tožbo zavrne, skupaj s stroškovno posledico, priglasila je stroške postopka.

6. Tožnik je v prvi pripravljalni vlogi še dodal, da je predlagal stranki z interesom ustanovitev lokalne skupine za nadzor, ki bi bdela nad potekom sanacije po požaru, vendar je bil ta predlog zavrnjen. Tožnik je občino tudi sproti obveščal o vseh pomembnih podatkih, povezanih s potekom sanacije, itd. Stranka z interesom je bila z vsemi posledicami požara kot stranska udeleženka seznanjena tudi v postopku ugotavljanja okoljske škode po požaru pred ARSO (delna odločba z dne 21. 7. 2017). Stranka z interesom lahko podatke pridobi tudi na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP, kot tudi po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja.

8. V obravnavanem primeru je sporna odločitev drugostopnega organa v pritožbenem postopku o odpravi sklepa prvostopnega organa o zavrnitvi zahteve stranke z interesom za udeležbo v inšpekcijskem postopku št. 06182-1045/2018 in dovolitvi vstopa Občini ... kot stranski udeleženki v inšpekcijski postopek št. 06182-1045/2018. Predmet tega inšpekcijskega postopka je nadzor izpolnjevanja obveznosti tožnika iz OVD.

9. V obrazložitvi se je drugostopni organ glede presoje zahteve stranke z interesom Občine ... v inšpekcijski postopek št. 06182-1045/2018, skliceval na 42., 43. in 142. člen ZUP v zvezi z 149. člena ZVO-1, način svoje odločitve pa je utemeljil na prvem odstavku 259. člena ZUP v zvezi s prvim odstavkom 252. člena ZUP. Ugotovil je, da je stranka z interesom Občina ... svoj pravni interes za vstop v obravnavani inšpekcijski postopek s svojimi trditvami izkazala, saj je bil njen pravni položaj pred uvedbo inšpekcijskega postopka nadzora izpolnjevanja obveznosti iz OVD drugačen, kot bi bil v primeru ustavitve tega inšpekcijskega postopka. Zaradi ponovnega dovoljenega obratovanja naprave in možnih še neodpravljenih posledic nesreče (kljub ustavitvi inšpekcijskega postopka) namreč obstaja nevarnost za poškodovanje infrastrukture lokalnega pomena, katerega lastnica je občina in na katero je priključena naprava, posledično pa zato obstaja nevarnost za nemoteno izvajanje dejavnosti, v tem primeru nemoteni oskrbi s pitno vodo, odvajanje ter čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode.

10. Tožnik odločitvi nasprotuje iz razlogov bistvenih kršitev določb postopka, napačni uporabi materialnega prava in zmotno ter nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju.

11. Sodišče se bo najprej opredelilo do zatrjevanih bistvenih kršitvah določb postopka.

12. Tožnik ugovarja, da je bil v postopku kršen 246. oziroma 241. člen ZUP, saj drugostopni organ pred odločitvijo ni poslal pritožbe stranke z interesom Občine ... v odgovor tožniku, ki se zato o tem ni mogel izjaviti. Po tožnikovem mnenju je posledično zato prišlo tudi do kršitve 9. člena ZUP.

13. V pritožbenem postopku pošlje organ, ki je izdal odločbo na prvi stopnji (in pri katerem se vloži pritožba - 239. člen ZUP), če je ne zavrže po 240. členu (ker bi bila nedovoljena, prepozna ali če bi jo vložila neupravičena oseba), pritožbo morebitnim strankam z nasprotnimi interesi in jim določi rok, da se izrečejo o pritožbi in o morebitnih novih dejstvih in dokazih (prvi odstavek 241. člena ZUP). Odločbo po 242., 243. in 244. členu ZUP (v teh določbah ZUP dopušča izdajo nove odločbe) tega zakona lahko organ izda šele potem, ko prejme odgovor stranke z nasprotnimi interesi oziroma, ko se izteče rok za ta odgovor (drugi odstavek 241. člena ZUP). Enako postopanje s pritožbo je predpisano tudi za organ druge stopnje (če organ prve stopnje ni ravnal v skladu s prej citirano določbo 241. člena) in sicer, če pritožba prestane formalni preizkus (tj. da je pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba), organ druge stopnje pošlje pritožbo v odgovor morebitni stranki z nasprotnim interesom in ji določi rok za odgovor, če tega ni storil že organ prve stopnje; odločbo, s katero odpravi odločbo, lahko izda šele po prejemu odgovora oziroma po izteku roka za odgovor (četrti odstavek 246. člena ZUP).

14. Tudi po presoji sodišča tožnik utemeljeno ugovarja, da so bile v postopku zagrešene zgoraj uveljavljane kršitve pravil postopka. Iz podatkov spisa namreč ni razvidno, da bi drugostopni organ pred izdajo izpodbijanega akta (s katerim na podlagi pritožbe stranke z interesom je odpravil sklep prvostopnega organa o zavrnitvi zahteve stranke z interesom za vstop v postopek in odločil, da se stranki z interesom vstop v postopek dovoli), torej, pred odločitvijo o odpravi odločbe (oziroma sklepa prvostopnega organa - 259. člen ZUP) poslal pritožbo stranke z interesom v odgovor tožniku, ki je v tem inšpekcijskem postopku stranka z nasprotnim interesom. Ker pa tega ni storil, se tožnik o pritožbi stranke z interesom pred izdajo akta ni mogel z njo seznaniti in torej posledično ni imel možnosti, da bi se izjavil o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. S tem je drugostopni organ zagrešil absolutno bistveno kršitev določb postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ki je vplivala ali bi mogla vplivati na odločitev in je izpodbijani akt že iz tega razloga nezakonit ter ga je treba odpraviti.

15. Smiselno enako bi sicer moral postopati že (in tudi) prvostopni organ v postopku na prvi stopnji, ko je po prejemu zahteve stranke z interesom za vstop v postopek o njej odločil, ne da bi s tem (vsaj) seznanil ostale stranke postopka. Po tretjem odstavku 142. člena ZUP se o zahtevi za vstop v postopek namreč nemudoma obvesti ostale stranke; vsaka stranka lahko oporeka osebi pravico do vstopa v postopek; uradna oseba lahko razpiše posebno obravnavo, na kateri se obravnava zahteva za vstop v postopek (tretji odstavek 142. člena ZUP). Določbe tega člena veljajo tudi za stranske udeležence (peti odstavek 142. člena ZUP). Citirana določba 142. člena ZUP torej terja od organa, da v primeru vložitve zahteve za vstop v postopek o tem seznani stranke postopka in jim da možnost opredelitve oziroma lahko v takem primeru razpiše posebno obravnavo, kjer to zahtevo obravnava. Ker pa je bil prvostopni sklep odpravljen z izpodbijanim aktom, nezakonitost postopka na prvi stopnji ni relevantna za presojo izpodbijanega akta.

16. Sodišče nadalje še sodi, da s tem, ko drugostopni organ ni postopal, kot povedano v 14. točki obrazložitve te sodbe, akta ni mogoče preizkusiti. Tožnik namreč obširno in izčrpno navaja, da ne obstoji neposredna in konkretna nevarnost za poškodovanje infrastrukture lokalnega pomena ter nevarnost za nemoteno oskrbo s pitno vodo in odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode zaradi uvedbe v tožbi opredeljenih ukrepov, dalje, da ne obstoji neposredna nevarnost onesnaženosti treh vodnih zajetij, ki so namenjeni oskrbi prebivalcev s pitno vodo glede na navedeno dokumentacijo, obveznost komunalnega podjetja, itd, torej nedvomno ugovarja vstopu stranke z interesom Občine ... v postopek, iz česar bi se dalo sklepati, da bi take ugovore podal že v odgovoru na pritožbo, če bi jo prejel. Zato je podana še nadaljnja bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

17. Glede na povedano je sodišče tožbi tožnika ugodilo, izpodbijani sklep na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo v smislu tretjega in četrtega odstavka istega člena vrnilo drugostopnemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral drugostopni organ poslati pritožbo stranke z interesom tožniku v odgovor, nato pa, če/ko bo tožnik na pritožbo odgovoril, presoditi vse njegove ugovore in odločiti o zadevi glede na rezultat ugotovitvenega postopka.

18. Zaradi racionalnejšega ponovnega vodenja postopka sodišče drugostopni organ opozarja na s sodno prakso že zavzeto stališče v zadevah, neposredno ali posredno povezanih z okoljsko škodo zaradi požara na objektu tožnika, o priznanju statusa stranske udeleženke v tem upravnem sporu stranki z interesom Občini ... (npr. I U 522/2018 z dne 24. 5. 2018, I U 1144/2018 z dne 23. 4. 2019).

19. Sodišče o zadevi ni odločilo na glavni obravnavi, temveč na nejavni seji, ne glede na to, da bi lahko presojeno kršitev določb postopka načeloma odpravilo samo. Vendar pa bo glede na razlog odprave izpodbijanega akta in predlagane dokaze tožnika (predvsem vpogled v listine spisa, kot tudi v listine, ki se nanašajo na druge zadeve, povezane z okoljsko škodo zaradi požara na objektu tožnika, vodene pred istim organom) ugotovljeno kršitev določb postopka učinkovitejše odpravil drugostopni organ, ki bo v tem okviru tudi izvedel predlagane dokaze tožnika (smiselno prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

20. Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanemu Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Sodno takso bo sodišče vrnilo po uradni dolžnosti (36. člen Zakona o sodnih taksah).

21. Vprašanja povrnitve stroškov postopka strank z interesom ZUS-1 ne ureja, zato se glede tega vprašanja uporablja ZPP. Stranka z interesom Občina ... je predlagala zavrnitev tožbe. Glede na načelo uspeha po 154. členu ZPP to pomeni, da s svojim zahtevkom ni uspela, zato je sodišče njen zahtevek za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 237, 237/2, 237/2-3, 241, 241/1, 241/2, 246, 246/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.