UPRS Sodba I U 1839/2019-30
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-09

gradbeno dovoljenje - legalizacija - prizidek - vpis v kataster stavb - obstoj objekta

Ker morajo biti za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja po določbi 117. člena GZ izpolnjeni vsi pogoji (gre za taksativno naštete pogoje, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni), je že zaradi nevpisane stavbe v kataster stavb glede na dejansko in materialnopravno stanje zadeve ob izdaji odločbe prvostopni organ imel podlago za zavrnitev zahteve tožnikov.

Drugostopni organ je zavzel stališče, da za prizidek ni možno izdati dovoljenja za objekt daljšega obstoja na tej podlagi (tj. po 117. členu GZ). Sodišče tožnikoma v tem delu pritrjuje.

Iz 117. člena GZ jasno izhaja, da je njen namen legalizirati objekte, pri katerih je zaradi časa njihove gradnje (tj. gradnje pred 1. 1. 1998) zakonodajalec ocenil, da nad javnim interesom (sicer pogojno, saj je - kot že povedano - izdano dovoljenje le začasno) prevlada interes ohranitve objekta. Ni namreč logično, da bi zakonodajalec to možnost legalizacije predvidel le v primeru, ko vlagatelj vloži zahtevo za celotni objekt, ne pa, ko vloži zahtevo le za del objekta (prizidek). Če je legalizacija na tej podlagi možna za celotni objekt, je na tej podlagi možna tudi le za njegov del (argument a fortiori a maiori ad minus (z večjega na manjše)).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnikov za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja - prizidek k stanovanjski hiši na zemljišču s parc. št. 906/2, k.o. ... Iz obrazložitve izhaja, da sta tožnika vložila zahtevo za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja po 117. členu Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) za prizidek k stanovanjski hiši na navedeni parceli. Organ je po pregledu zahteve ugotovil, da je zahteva tožnikov nepopolna in ju pozval na ustrezno dopolnitev. Po dopolnitvi zahteve je organ ugotovil, da k zahtevi tožnika nista priložila dokazila, da je bil objekt zgrajen pred 1. 1. 1998 in da od tega datuma obstaja v enakem obsegu in enake namembnosti na istem mestu. Iz aerofoto posnetka, ki ga je organ pridobil iz javne evidence PISO od leta 1994 do 2005, iz katerega ne izhaja jasno, kdaj je bil objekt, v enakem obsegu, kot je danes, dejansko izveden. Ker ni izkazano, da je objekt zgrajen pred 1. 1. 1998, niti ni vpisan v kataster stavb, pogoji iz 117. člena GZ niso izpolnjeni in je organ zato zahtevo tožnikov zavrnil.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnikov zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da je izrek prvostopne odločbe zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi (tretji odstavek 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP). Uvodoma je ugotovil, da je predmet zahtevka legalizacija prizidka. 117. člen GZ je namenjen legalizaciji objekta kot celote, sicer bi se ta člen glasil tudi na ''del objekta'' (kot npr. v 44. členu GZ). V zadevi je prizidek del stanovanjske hiše, ki je z njo konstrukcijsko, požarno, fizično in funkcionalno povezan in skupaj s stanovanjsko hišo tvori en objekt in ne predstavlja samostojnega objekta, kot ga definira Uredba o razvrščanju objektov. Zato legalizacija prizidka po tej določbi ni mogoča in bi bilo zahtevo mogoče zavrniti že iz tega razloga. Prav tako stanovanjska hiša ni evidentirana v katastru stavb in tako ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 117. člena GZ. Dokazovanje tožnikov, da je bil objekt zgrajen pred 1. 1. 1998, tako ni relevantno.

3. Tožnika sta tožbo vložila iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Po oceni tožnikov ni pravilno stališče prvostopnega, kot tudi ne stališče drugostopnega organa. Dejstvo je, da je bila s sprejemom GZ uzakonjena možnost legalizacije objektov daljšega obstoja. Definicijo objekta je vsebovana v 25. točki prvega odstavka 3. člena GZ. Konkretna stanovanjska stavba razpolaga z gradbenim dovoljenjem in uporabnim dovoljenjem. K stanovanjski hiši je bila leta 1992 izvedena nova stavba, prizidek (K+VP) kleti za depo, shrambo in hobi prostor v višini obstoječih kletnih prostorov ter tako dobljeno površino v pritličnem delu pokrili z lahko leseno konstrukcijo ter s pločevino krito ravno streho, ki je na sredini dvignjena v dvokapno strešino, v katero so vgrajena stekla, ki omogočajo korektno osvetlitev notranjih bivalnih prostorov. To stanje je nedvoumno razvidno iz ortofoto posnetka stanja. Dokaz o obstoju objekta pred letom 1998 bi organ lahko ugotovil z izvedbo drugih dokaznih sredstev. To mu narekuje drugi odstavek 140. člena ZUP. Tako vodenje postopka predstavlja kršitev načela varstva pravic (7. člen ZUP), načela materialne resnice (8. člen ZUP) in načela zaslišanja stranke (9. člen ZUP). Tožnika sta med postopkom pridobila vpis stavbe v kataster, katerega sedaj prilagata tožbi. Med postopkom na prvi stopnji sta pojasnila, da sta zahtevo za vpis v kataster stavb vložila, da pa na tek postopka ne moreta vplivati, s čimer je bil organ seznanjen. Zato je bila odločitev organa preuranjena in nezakonita. Tudi odločitev drugostopnega organa je nezakonita. Stališče, da dovoljenja po 117. členu GZ ni mogoče izdati za prizidek, je pravno napačno. GZ je ravno v poglavju prehodnih in končnih določb podal možnost pridobitve upravnih dovoljenj stavbam, ki so zgrajene brez dovoljenja, ali ki so zgrajene v nasprotju z njimi. Ne glede na to, da gre za prizidek, gre za objekt, ki ga je možno legalizirati. Legalnost pa se lahko določi pod pogoji iz 117. člena GZ. Določba ne razlikuje med terminom objekt in del objekta, pač pa omogoča vsem objektom, ki so zgrajeni brez dovoljenja, legalizacijo. Gre za prizidek, torej objekt k obstoječemu objektu, ki že razpolaga z uporabnim dovoljenjem. Ta prizidek je tudi konstrukcijsko, požarno in fizično povsem neodvisen od stanovanjske stavbe. K diametralno nasprotni oceni drugostopni organ ni podal nobenih razlogov, kar pomeni, da teh navedb tudi ni mogoče preizkusiti in je podana tudi absolutna bistvena kršitev pravil postopka. Organ je kršil tudi 9. člen ZUP, saj tožnikoma ni dal možnost izjave. To predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). S tem so bila tožnikoma kršena tudi ustavno varovana načela po 14. in 22. členu Ustave RS. Tožnika sta predlagala, da sodišče po izvedbi glavne obravnave odpravi izpodbijano odločitev in izda dovoljenje za prizidek, podredno, da odpravi izpodbijano odločitev in vrne zadevo organu v ponovno odločanje, tožnikoma pa prizna stroške postopka.

4. Toženka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

5. Sodišče je v zadevi dne 9. 3. 2021 opravilo glavno obravnavo, ki sta se je udeležila tožnika, toženka pa ne. Sodišče je obravnavo kljub temu opravilo. Na obravnavi sta tožnika vztrajala pri tožbi, sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine upravnega in sodnega spisa.

7. V tem primeru tožnika izpodbijata odločitev organa o zavrnitvi zahteve za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja - prizidek k stanovanjski hiši na zemljišču s parc. št. 906/2, k.o. ..., vloženo na podlagi 117. člena ZG.

8. Prvostopni organ je svoj zaključek o neizpolnjevanju pogojev iz 117. člena GZ utemeljil z naslednjimi razlogi: da tožnika nista izkazala, da je objekt zgrajen pred 1. 1. 1998 in da ni vpisan v kataster stavb, drugostopni organ pa (ob tem, ko je pritožbo tožnikov zavrnil s sklicevanjem na tretji odstavek 248. člena ZUP), da legalizacija po 117. členu GZ ni možna za prizidek k objektu, temveč le za celotni objekt, kot tudi, da ni izpolnjen pogoj vpisa objekta v kataster stavb.

9. Po 117. členu GZ se objekt, ki je bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 1998 in od tega datuma obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu in je, če gre za stavbo, evidentiran v katastru stavb, ali če gre za objekt gospodarske javne infrastrukture, v katastru gospodarske javne infrastrukture, lahko na zahtevo investitorja, lastnika ali imetnika stavbne pravice izda dovoljenje za objekt daljšega obstoja (prvi odstavek). Citirana določba v nadaljevanju predpisuje obvezna dokazila oziroma tam opredeljene listine, ki jih je treba priložiti zahtevi, opredeljuje možnost udeležbe stranskih udeležencev, časovno ter vsebinsko določa pogoje za izdajo tovrstnega dovoljenja ter še, da se za objekte daljšega obstoja, za katere je bilo izdano dovoljenje iz tega člena, šteje, da niso nelegalen ali neskladen objekt in da imajo v času veljavnosti dovoljenja oziroma odločbe iz prejšnjega odstavka uporabno dovoljenje (deveti odstavek).

10. 117. člen GZ se nahaja v V. poglavju z naslovom Legalizacija izvedenih gradenj pred uveljavitvijo zakona in sodi (kot izhaja iz vladnega predloga zakona, EVA:2015-2550-0004) med določbe, ki so bile predlagane (in nato sprejete - op. sod.) z namenom reševanja problematike legalizacije za nazaj, kar se (glede na predlog in kot nadalje izhaja iz zakona) uresničuje z več različnimi možnostmi, ki jih ponujajo v tem primeru določbe predloga zakona, saj zakon naslavlja različne situacije, zaznane v praksi, in s tem ponuja pahljačo možnosti za presojo, pretresanje in presojanje (ne)problematičnosti obstoja objektov v prostoru: od rednih določb, ki bodo zaradi starosti objekta omogočale zastaranje pregona in nastop legalnosti iz tega naslova, do podelitve začasnih pravic s tehtanjem javnega interesa za odstranitev in interesa za ohranitev objekta, do prehodnih določb z omejenim časovnim rokom za uveljavitev pravice do legalizacije, pod pogoji, vezanimi na obstoj pravil v času gradnje nelegalnega objekta; z ohranjanjem obveznosti plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo v primeru legaliziranih objektov (str. 18 predloga).

11. Ker gre nedvomno za izjeme od sicer splošne ureditve pridobivanja gradbenega dovoljenja za posege v prostor, jih je po ustavnosodni in upravnosodni praksi treba razlagati restriktivno in ozko.

12. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je predmet presoje v upravnem sporu dokončni upravni akt, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, to pa je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V obravnavanem primeru je tak akt prvostopna odločba, s katero je organ odločil zahtevi tožnikov in jo zavrnil.

13. Sodišče se najprej opredeljuje do tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na prvostopno odločbo. Tožnika kot poglavitno ugovarjata, da bi moral prvostopni organ dejstvo obstoja objekta pred 1. 1. 1998 ugotavljati z drugimi dokaznimi sredstvi, kot mu to nalaga tudi 140. člen ZUP, ter, da sta med postopkom pridobila sklep pristojnega geodetskega organa o vpisu obravnavanega objekta v kataster stavb (ki sta ga priložila k tožbi) in bi zato moral prvostopni organ počakati na odločitev o vpisu v kataster stavb.

14. Iz podatkov spisa izhaja, da sta bila tožnika v pozivu za dopolnitev vložene zahteve, št. 351-392/2019-3 z dne 26. 6. 2019, izrecno opozorjena, da obravnavani objekt ne izpolnjuje (med drugim - op. sod.) pogoja za pridobitev dovoljenja po 117. členu GZ, ker ni vpisan v kataster stavb. Šele v pritožbi sta tožnika navedla, da sta vložila zahtevo za vpis v kataster stavb (''da so v pridobivanju vpisa v kataster stavb''), kot tudi, da je bila uradni osebi ob oddaji dopolnitev o tem ustno podana informacija. Slednje, da je bila v zvezi s uvedbo postopka obravnavanega objekta za vpis v kataster stavb, organu podana zgolj ustna informacija, je potrdil tudi tožnik A.A. na glavni obravnavi. Ob povedanem zato ni mogoče upoštevati tožbenega ugovora, da bi moral organ počakati na izid postopka o vpisu objekta v kataster stavb, saj bi morala tožnika organ o tem pisno seznaniti in (kot sta tudi ravnala v zvezi z zahtevo organa o predložitvi odločbe o plačanem komunalnem prispevku) predlagati ali podaljšanje roka za dopolnitev svoje zahteve ali predlagati prekinitev postopka po 147. členu ZUP zaradi teka postopka vpisa v kataster stavb, oziroma vsaj k pritožbi predložiti ali ponuditi dokaz, da je postopek vpisa v kataster stavb dejansko v teku.

15. Zato na odločitev tudi ne more vplivati, da je bil sklep Geodetske uprave RS, Območne geodetske uprave Kranj, št. 02132-1373/2019-2, o vpisu stavbe s številko 2107-211, z naslovom ..., na parc. št. 906/2, k.o. ..., izdan 16. 10. 2019 (kar je dva dni pred izdajo drugostopne odločbe - op. sod.), saj o teku geodetskega postopka (ne prvostopni in ne drugostopni) organ ni bil ustrezno seznanjen in mu s tega vidika ni mogoče očitati nepravilnosti ravnanja v obravnavanem postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja.

16. Ker pa morajo biti za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja po zgoraj citirani določbi 117. člena GZ izpolnjeni vsi pogoji (gre za taksativno naštete pogoje, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni), je že zaradi nevpisane stavbe v kataster stavb glede na dejansko in materialnopravno stanje zadeve ob izdaji odločbe prvostopni organ imel podlago za zavrnitev zahteve tožnikov.

17. V zvezi z zatrjevano kršitvijo določb postopka glede izkazovanja obstoja objekta pred 1. 1. 1998, se sodišče ne strinja, da bi moral organ uporabiti druga dokazna sredstva za ugotovitev tega dejstva, k čemur naj bi ga zavezoval 140. člen ZUP, saj gre za postopek, uveden na zahtevo stranke (128. člen ZUP), in je torej trditveno in dokazno breme na stranki, ki uveljavlja svojo pravico ali pravno korist oziroma, ki vlaga zahtevek. Kot izhaja iz poziva na dopolnitev vloge, pa sta bila tožnika tudi pravilno pozvana na predložitev dokazov za izkazovanje zatrjevanih dejstev in opozorjena na posledice, če pozivu ne bosta ustrezno sledila. Zato tudi ni pritrditi tožbi, da so bile s tem kršene določbe 7., 8. in 9. člena ZUP.

18. Tožnika v tožbi še ugovarjata, da je organ zagrešil absolutno bistveno kršitev določb postopka po 9. členu ZUP (in po prvem odstavku 138. člena ZUP), ker jima pred izdajo odločbe ni dal možnosti izjave o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločbo (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Ker iz tožbe ni razvidno, ali tožnika naslavljata ta očitek na prvostopni ali drugostopni organ, se bo sodišče opredelilo do zatrjevane kršitve v postopku pri prvostopnem in pri drugostopnem organu.

19. V zvezi z očitkom kršitve pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP pri prvostopnem organu, sodišče ugotavlja, da iz pritožbe tožnikov zoper prvostopno odločbo ni razvidno, da bi tožnika ta ugovor uveljavljala že v pritožbi. Sodišče zato tega ugovora zaradi materialne neizčrpanosti v upravnem postopku ne more upoštevati. Po 6. členu ZUS-1 upravni spor namreč ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno. To pa pomeni, da mora stranka s svojo aktivnostjo (pravočasno vložitvijo rednega pravnega sredstva in v tem rednem pravnem sredstvu uveljavljanja (tudi vseh procesnih) kršitev prvostopnega organa) že v upravnem postopku doseči celovito obravnavo svoje zadeve, torej vključno na pritožbeni stopnji. Tako tudi v Komentarju k 6. (in dodatno še) k 52. členu ZUS-1 N. Smrekar.

20. Pred opredelitvijo sodišča glede očitka kršitve pravil postopka pri drugostopnem organu se sodišče (zaradi smiselne povezanosti tožbenih ugovorov) najprej opredeljuje do tožbenega ugovora o napačnem materialnopravnem stališču drugostopnega organa. Drugostopni organ je - kot že povedano - zavzel stališče, da za prizidek ni možno izdati dovoljenja za objekt daljšega obstoja na tej podlagi (tj. po 117. členu GZ). Sodišče tožnikoma v tem delu pritrjuje. Tožnika se sicer motita, da bi v tem primeru kazalo šteti prizidek za objekt in ne za del objekta (pri čemer se sklicujeta na 25. točko prvega odstavka 3. člena GZ). Prizidava namreč pomeni gradnjo, pri kateri se gabariti obstoječega objekta povečajo v horizontalni ali vertikalni smeri (33. točka prvega odstavka 3. člena GZ), in nedvomno ne gre za objekt (kot po definiciji izhaja iz 25. točke), kar potrjuje tudi 23. točka iste določbe, kjer je novogradnja opredeljena kot gradnja, katere posledica je novo zgrajen objekt ali prizidava. Zakon torej loči pojma objekt in prizidava ter ju zato ni možno enačiti.

21. Ne glede na to, pa sodišče sodi, da že iz prej povzetega predloga k določbi 117. člena GZ (in kar kot splošno izhaja tudi iz predloga k ostalim določbam v V. poglavju zakona) jasno izhaja, da je njen namen legalizirati objekte, pri katerih je zaradi časa njihove gradnje (tj. gradnje pred 1. 1. 1998) zakonodajalec ocenil, da nad javnim interesom (sicer pogojno, saj je - kot že povedano - izdano dovoljenje le začasno) prevlada interes ohranitve objekta. Ni namreč logično (in bi bilo tudi v nasprotju z opisanim namenom določbe), da bi zakonodajalec to možnost legalizacije predvidel le v primeru, ko vlagatelj vloži zahtevo za celotni objekt, ne pa, ko vloži zahtevo le za del objekta (prizidek). Če je legalizacija na tej podlagi možna za celotni objekt, je na tej podlagi možna tudi le za njegov del (argument a fortiori a maiori ad minus (z večjega na manjše)). Temu nasprotno stališče (torej stališče organa) bi pomenilo, da je celotni objekt (postal) nedovoljen objekt (nelegalen oziroma neskladen objekt). Takega cilja pa zakonodajalec s sprejetjem te določbe nedvomno ni zasledoval.

22. Ker pa je drugostopni organ zavrnil pritožbo tožnikov in s tem kot pravilno potrdil odločitev prvostopnega organa (ki je - kot že povedano - predmet presoje v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1 in ki ji pritrjuje tudi sodišče), sodišče ne vidi razloga, da bi v odločitev organa posegalo. Iz enakega razloga sodišče zato tudi zavrača ugovor bistvene kršitve določb postopka, ki naj bi ga zagrešil drugostopni organ, ker pred izdajo odločbe tožnika s tem (po oceni sodišča sicer materialnopravno napačnim) stališčem ni seznanil. Kršitev 14. in 22. člena Ustave RS tako ni podana.

23. Glede na povedano je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

24. Sodišče je v skladu s prvim odstavkom 51. člena ZUS-1 odločilo po opravljeni glavni obravnavi, na kateri je vpogledalo v listine spisa.

25. Odločitev o zavrnitvi stroškov postopka tožnikov temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 117, 117/1, 117/9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.