UPRS Sodba III U 206/2019-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-06-22

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

obvezno cepljenje otrok - opustitev obveznega cepljenja - komisija za cepljenje - vsebina strokovnega mnenja - pomanjkljivo strokovno mnenje - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka

Strokovno mnenje komisije je podlaga za odločanje toženke, kar pa slednje ne odvezuje dolžnosti, da svojo odločbo ustrezno obrazloži. Če tega na podlagi preskopega strokovnega mnenja komisije ne more storiti, mora od komisije zahtevati dopolnitev mnenja oziroma njena dodatna pojasnila. Tudi ko gre za strokovna vprašanja, mora biti namreč presoja komisije in toženke argumentirano obrazložena, tako da je mnenje oziroma na njegovi podlagi sprejeto odločitev mogoče preizkusiti.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje št. 181-231/2018-7 z dne 1. 7. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka odločila, da se cepljenje tožnika, roj. 23. 11. 2002, proti hepatitisu B s cepivom Engerix-B ne opusti ter da posebni stroški v postopku niso nastali.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je zdravnica A. A., dr. med., spec. pediatrije iz Zdravstvenega doma ..., na podlagi Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06-u.p.b., v nadaljevanju: ZNB) vložila predlog, da se pri tožniku opusti cepljenje s tretjim odmerkom cepiva proti virusu hepatitisa B. Toženka povzema določbe četrtega odstavka navedenega zakona ter vsebino predloga, ki ga je s priloženo dokumentacijo (tj. izvidom neonatalne in nefrološke pediatrične ambulante Splošne bolnišnice dr. Franca Derganca Nova Gorica (v nadaljevanju: NN pediatrična ambulanta SB Nova Gorica) ter izvidom otroške ambulante Dermatovenerološke klinike UKC Ljubljana) predložila Komisiji za cepljenje (v nadaljevanju: komisija), da v skladu z ZNB poda strokovno mnenje, ali obstajajo razlogi za opustitev cepljenja. Komisija je predlog obravnavala na seji 10. 12. 2018, in sicer na podlagi predloga in temu priloženega gradiva, ker je ocenila, da dodatna zdravstvena dokumentacija oziroma dodatni zdravstveni pregledi za izdajo mnenja niso potrebni. Iz predloga in priložene dokumentacije je povzela, da je bil tedaj 16-letni sicer popolno cepljen. Dne 5. 5. 2008 je bil cepljen proti OMR in hepatitisu B, dne 6. 6. 2008 je prejel še drugi odmerek cepiva proti hepatitisu B. Dne 12. 3. 2009 mu je bila potrjena diagnoza vitiligo. Starši zato s cepljenjem proti hepatitisu B ne želijo nadaljevati. V 3. razredu je bil nato cepljen proti Di-Te-Per. Predlagateljica zaradi pojava avtoimunskega obolenja nekaj mesecev po cepljenju predlaga, da se opusti tretji odmerek cepiva proti hepatitisu B. Komisija se je usmerila na proučitev zdravstvenih razlogov za opustitev cepljenja po drugem odstavku 22.a člena ZNB ter na podlagi predložene dokumentacije podala strokovno mnenje, da glede na podatek o prisotnosti vitiliga že od rojstva (izvid iz NN pediatrične ambulante SB Nova Gorica) ni zdravstvenega razloga za opustitev cepljenja proti hepatitisu B, zato naj tožnik prejme še manjkajoči tretji odmerek cepiva. Na strokovno mnenje, ki jima je bilo poslano kot tožnikovima zakonitima zastopnikoma, sta se starša odzvala s pisno izjavo, v kateri sta ugovarjala, da je obrazložitev mnenja napačna in ne ustreza zdravniškim izvidom, saj so se znaki vitiliga pri tožniku začeli pojavljati po drugem odmerku cepiva proti hepatitisu B v šestem letu starosti in ne ob rojstvu. Zatrjevala sta, da niso obiskali NN pediatrične ambulante ter da omenjenih izvidov nimajo. V tej zvezi toženka navaja, da je bil predlogu priložen izvid za tožnica iz NN pediatrične ambulante SB Nova Gorica, iz katerega je razvidno, da vitiligo opažajo od rojstva. Najprej so opazili manjši del levo ledveno, ki se je kasneje zmanjšal in je sedaj komaj viden; na novo pa se je pojavil predel ob zunanjem robu levega očesa. Pregled je bil opravljen 24. 3. 2009. Toženka še navaja, da k izjavi niso bili priloženi novi zdravstveni dokazi, ter po povedanem zaključi, da je komisija skladno s 193. členom Zakona o splošnem upravnem postopku: v nadaljevanju: ZUP) izdala natančno in strokovno obrazloženo mnenje, ki je nepristransko ter v skladu s pravili znanosti in stroke. ZNB v 22.č členu določa, da minister za zdravje izda odločbo o ne/opustitvi cepljenja na podlagi strokovnega mnenja komisije. Upoštevajoč le-to je toženka po preverbi skladnosti in zakonitosti strokovnega mnenja odločila, da se pri tožniku obvezno cepljenje proti hepatitisu B s tretjim odmerkom ne opusti.

3. Tožnik je po starših B. B. in C. C. kot svojih tedanjih zakonitih zastopnikih zoper izpodbijano odločbo vložil tožbo v upravnem sporu. V tožbi, ki jo vlaga iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), izpostavlja, da je predlog za opustitev cepljenja podala specialistka pediatrije z utemeljitvijo, da se nadaljevanje cepljenja z istim cepivom opusti zaradi pojava avtoimunskega obolenja. Komisija je svoje drugačno mnenje utemeljila le na podlagi izvida NN pediatrične ambulante SB Nova Gorica z dne 24. 3. 2009, v anamnezi katerega je zapis, da vitiligo opažajo od rojstva. Zoper to mnenje je tožnik podal ugovor, v katerem je izpodbijal ugotovitev, da se je pri njem vitiligo pojavil ob rojstvu. Omenjenega zapisa v izvidu ne more pojasniti drugače, kot da je prišlo do komunikacijskega nesporazuma, saj tožnik oziroma njegova starša takšne informacije zdravnici nista podala. Če bi bil vitiligo opažen že od rojstva, bi bil ta podatek o avtoimunski bolezni zabeležen v tožnikovem zdravstvenem kartonu, ob rojstvu ali kasneje na sistematskih pregledih. Tožnik je 6. 6. 2008 prejel drugi odmerek cepiva za hepatitis B. Na pregledu 27. 2. 2009 mu je bila prvič ugotovljena depigmentacija kože in postavljena diagnoza parcialni albinizem, napoten je bil v dermatološko ambulanto, kjer je bil 12. 3. 2009 diagnosticiran vitiligo. Z izvidom NN pediatrične ambulante z dne 24. 3. 2009 je bila izključena možnost prizadetosti ščitnice. Na sistematičnih pregledih 22. 11. 2005, 29. 8. 2006 ter 27. 11. 2007 na koži niso bile ugotovljene nobene posebnosti. Da bi bil pri pregledih opuščen zapis tako pomembnega podatka, je nepredstavljivo. Nenazadnje, če bi bil vitiligo prisoten že od rojstva, bi cepljenju nasprotovali že vse od začetka in ne šele pri tretjem odmerku cepiva. Komisija torej mnenje utemeljuje na napačno ugotovljenem odločilnem dejstvu. Če bi skrbno pregledala vso dokumentacijo, bi glede na tožnikov ugovor ter predlog že sama morala ugotoviti, da gre za neskladje zapisa o časovni pojavnosti vitiliga. Mnenje komisije ima naravo izvedeniškega mnenja in mora ustrezati zahtevam iz drugega odstavka 193. člena ZUP. V konkretnem primeru komisija ugovora sploh ni preizkusila, čeprav je njena dolžnost, da preveri utemeljenost ugovornih razlogov na podlagi celotne zdravstvene dokumentacije. Z vpogledom v tožnikov zdravstveni karton bi lahko preverila, kdaj se je prvič pojavil zapis o diagnozi vitiligo, in šele nato bi lahko presodila, ali je ugovor utemeljen.

4. Tožnik meni, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena. Navedba, da ni zdravstvenega razloga za opustitev cepljenja glede na podatek iz izvida z dne 24. 3. 2009 o prisotnosti vitiliga od rojstva, ne pomeni ustrezne obrazložitve, še posebej ne, ker je to dejstvo napačno ugotovljeno. Razen tega se komisija do predloga niti ni vsebinsko opredelila, prav tako ni tega storila toženka v izpodbijani odločbi. Obstoj avtoimunske bolezni od rojstva ni zakonski razlog, da se cepljenje ne opusti, druge obrazložitve (tj. obrazložitve, da ni podan resen nezaželen učinek cepiva po predhodnem odmerku istega cepiva ter da ne gre za bolezen, ki je nezdružljiva s cepljenjem) pa v odločbi ni. Predvsem ni obrazložitve o vplivu cepljenja na poslabšanje tožnikove avtoimunske bolezni. Prav tako ni obrazložitve posledic, ki bi utegnile nastati, če tretjega odmerka cepiva ne bi prejel, tudi ob upoštevanju, da že ima določeno stopnjo zaščite. Izpodbijane odločbe tako ni mogoče preizkusiti. V dokaznem smislu se tožnik sklicuje na svoja zdravstvena kartona (otroški karton in karton učenca), katerih kopije prilaga. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov tega postopka, in sicer stroškov sodnih taks.

5. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, odgovora na tožbo ni podala.

7. Kot je bilo že povedano, sta tožbo zoper izpodbijano odločbo v imenu tedaj mladoletnega tožnika vložila njegova starša, pri čemer je v tožbi izrecno navedeno, da jo vlagata kot zakonita zastopnika za tožnika. Tožbe torej nista vložila v svojem imenu, ampak v imenu tožnika, ki je stranka tega upravnega spora in v njem po polnoletnosti nastopa sam.

8. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. Ta se presoja glede na dejansko stanje in pravno stanje (torej veljavne predpise) ob njeni izdaji.

9. Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno, da se cepljenje tožnika proti hepatitisu B s cepivom Engerix-B ne opusti. Odločba je bila izdana na predlog za opustitev cepljenja, ki ga je podala zdravnica A. A., dr. med., specialistka pediatrije, na podlagi četrtega odstavka 22.a člena ZNB. V skladu s prvim odstavkom tega člena mora namreč zdravnik, ki opravlja cepljenje, s pregledom osebe, ki se cepi, in vpogledom v njeno zdravstveno dokumentacijo ugotoviti morebitne razloge za opustitev cepljenja, zaradi katerih bi se zdravstveno stanje osebe lahko trajno poslabšalo. Po drugem odstavku 22.a člena ZNB se med razloge za opustitev cepljenja štejejo: alergija na sestavine cepiva, resen nezaželen učinek cepiva po predhodnem odmerku istega cepiva ter bolezen ali zdravstveno stanje, ki je nezdružljivo s cepljenjem.

10. Toženka je, upoštevajoč 22.b člen ZNB, predlog posredovala komisiji. Ta mora po prvem odstavku 22.c člena ZNB pri ugotavljanju razlogov za opustitev cepljenja proučiti predlog za opustitev cepljenja; če oceni za potrebno, zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede. Po opravljenem postopku iz prvega in drugega odstavka 22.c člena ZNB komisija poda strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja, ki mora vsebovati: navedbo nalezljive bolezni, zoper katero naj se opusti oziroma naj se ne opusti cepljenje, razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, časovno obdobje, za katero naj se opusti cepljenje, in navedbo lastniškega imena cepiva, s katerim bi se oseba morala cepiti (tretji in četrti odstavek 22.c člena ZNB). Kot izhaja iz 22.č člena ZNB, na podlagi strokovnega mnenja komisije minister za zdravje izda odločbo v upravnem postopku o opustitvi oziroma neopustitvi cepljenja, ki mora vsebovati: navedbo nalezljive bolezni, zoper katero se opušča ali ne opušča cepljenje, razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, časovno obdobje, za katero velja opustitev cepljenja, in navedbo lastniškega imena cepiva, s katerim bi se oseba morala cepiti. Zoper odločbo ni pritožbe, mogoč pa je upravni spor.

11. Poleg citiranih določb ZNB je treba pri izdaji odločbe, kot je izpodbijana, ker gre za upravno odločbo, ustrezno upoštevati določbe ZUP. Ta zakon v prvem odstavku 214. člena določa, da mora obrazložitev upravne odločbe obsegati: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Le če je odločba tako obrazložena, ima namreč stranka dejansko možnost, da upravno odločitev učinkovito izpodbija, ter se lahko uresničijo pravice, ki jih zagotavlja tudi Ustava Republike Slovenije (22., 23. in 25. člen). Obenem obrazložitev s predpisano vsebino sodišču daje ustrezno podlago za preizkus pravilnosti in zakonitosti odločbe. To je še toliko bolj pomembno, ko gre, kot v obravnavanem primeru, za zadevo, v kateri so za ugotavljanje oziroma presojo dejstev pomembna pravila stroke, hkrati pa gre za zgolj enostopenjski upravni postopek, kar pomeni, da razlogov odločbe pred njenim sodnim preizkusom ne more dopolniti drugostopenjski upravni organ.

12. Izpodbijana odločba po presoji sodišča nima obrazložitve, ki bi zadostila zakonsko predpisanemu standardu in na podlagi katere bi bilo mogoče zaključiti, da je bilo dejansko stanje v zadevi popolnoma in pravilno ugotovljeno ter posledično materialno pravo pravilno uporabljeno. Toženka v svoji obrazložitvi opisuje potek upravnega postopka ter povzame vsebino predloga, strokovnega mnenja komisije in navedb tožnikovih staršev. Vendar iz obrazložitve odločbe ni jasno razvidno, kakšno dejansko stanje je bilo ugotovljeno v upravnem postopku, predvsem pa je obrazložitev pomanjkljiva z vidika razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Povedano drugače, izpodbijana odločba je pomanjkljiva glede utemeljitve razlogov za neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, kar je tudi po ZNB obvezna sestavina tovrstne odločbe.

13. Toženka se sklicuje, da se po 22.č členu ZNB odločba izda na podlagi strokovnega mnenja komisije in da je upoštevajoč strokovno mnenje odločila, da se zadevno cepljenje tožnika ne opusti. Navaja, da je komisija na podlagi preučitve predložene dokumentacije podala mnenje, da glede na podatek o prisotnosti vitiliga že od rojstva (v izvidu NN pediatrične ambulante SB Nova Gorica) ni zdravstvenega razloga za opustitev cepljenja, ter v nadaljevanju delno povzame vsebino anamneze iz omenjenega izvida. Razlogi toženke se torej v bistvenem skrčijo na to, da je upoštevala mnenje komisije. Vendar pa njena obrazložitev za potrditev izpodbijane odločbe kot pravilne in zakonite ne zadošča. V odločbi ni pojasnjeno, zakaj (že zgolj) glede na podatek o prisotnosti vitiliga od rojstva ni razloga za opustitev cepljenja. Poleg tega tožnik navedbo o prisotnosti vitiliga že od rojstva prereka ter izpostavlja vsebino svojih zdravstvenih kartonov, ki jih komisija ni vpogledala. Sodišče v tej zvezi opozarja na določbo četrtega odstavka 22.a člena ZNB, po kateri je zdravstvena dokumentacija osebe, ki naj se cepi, sestavni del predloga za opustitev cepljenja, ter na določbo prvega odstavka 22.c člena ZNB, po kateri mora komisija, če je to potrebno, zahtevati dodatno zdravstveno dokumentacijo. Tudi sicer pa tožba upravičeno izpostavlja, da v odločbi ni obrazložena presoja vpliva cepljenja s tretjim odmerkom zadevnega cepiva na tožnikovo bolezen oziroma na njegovo zdravstveno stanje v smislu predhodno citiranih določb prvega in drugega odstavka 22.a člena ZNB. Da tožnik ima obolenje vitiligo, ni sporno (sodišče tako zgolj pripominja, da je tudi v izvidu pregleda z dne 24. 3. 2009, na katerega se v odločbi sklicuje toženka, v rubriki anamneza navedeno, da se je na novo pojavil predel ob zunanjem očesnem robu levega očesa, ter pri opisu kliničnega statusa, da je na koži čela od zunanjega očesnega kota levo do roba lasišča viden hipopigmenten predel velikosti otroške dlani, v katerem so točkasti hiperpigmentirani deli). Presoja, da pri tem ne gre za bolezen ali zdravstveno stanje, nezdružljivo s cepljenjem, oziroma da se zaradi le-tega tožnikovo zdravstveno stanje ne bi moglo trajno poslabšati, v izpodbijani odločbi ni obrazložena. Obrazložitev razlogov za neopustitev cepljenja je torej v izpodbijani odločbi bistveno pomanjkljiva.

14. O pravicah oziroma obveznostih strank v upravnem postopku mora obrazloženo odločiti upravni organ, torej toženka oziroma njen pristojni minister. Strokovno mnenje komisije je, kot izhaja iz določb ZNB, podlaga za odločanje toženke, kar pa slednje ne odvezuje dolžnosti, da svojo odločbo ustrezno obrazloži. Če tega na podlagi preskopega strokovnega mnenja komisije ne more storiti, mora od komisije zahtevati dopolnitev mnenja oziroma njena dodatna pojasnila. Tudi ko gre za strokovna vprašanja, mora biti namreč presoja komisije in toženke argumentirano obrazložena, tako da je mnenje oziroma na njegovi podlagi sprejeto odločitev mogoče preizkusiti.

15. Kot sledi iz navedenega, je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in zato odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1) ter daje podlago za odpravo odločbe in vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni upravni postopek, v katerem bo morala toženka upoštevati stališča iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

16. Sodišče je na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v tem upravnem sporu odločilo na seji, brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

17. Glede stroškov sodnega postopka sodišče ugotavlja, da so kot stroški, katerih povrnitev se zahteva, v tožbi navedene le sodne takse. Konkretno je za tožnika v tem upravnem sporu nastala sodna taksa za tožbo oziroma postopek pred sodiščem prvem stopnje v višini 148,00 EUR. Povračila tega stroška sodišče ni naložilo toženki, saj bo navedeno sodno takso tožniku vrnilo samo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 22, 22a, 22b, 22c

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.