UPRS Sodba I U 1943/2020-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-07-07

Jure Likar (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), mag. Barbara Fajdiga Jadek

DELOVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - ZAPOSLOVANJE

COVID-19 - začasno čakanje na delo - dodelitev subvencije - subvencija - aktivna politika zaposlovanja - vključitev v program aktivne politike zaposlovanja - pasivna legitimacija - poprava tožbe

Pravila ZPP glede subjektivne spremembe tožbe v upravnem sporu ne pridejo v poštev in sodišče nima pravne podlage, da bi tožbo iz tega razloga zavrglo. Tožeča stranka je namreč tožbi predložila izpodbijani sklep, iz katerega je jasno razvidno, kdo ga je izdal, pri čemer je treba tudi upoštevati, da je v petem odstavku 17. člena ZUS-1 jasno določeno, kdo je lahko tožena stranka, zaradi česar sodišče ne more zaključiti, da tožba ne vsebuje navedbe tožene stranke ali pa da bi bila ta napačno navedena, kar bi v skladu z drugim odstavkom 31. člena ZUS-1 onemogočalo obravnavanje zadeve in narekovalo zavrženje tožbe.

Zgolj pogodbena obveza do Zavoda RS za zaposlovanje, da bo delodajalec ohranil delovno mesto, delodajalcu ne preprečuje, da bi delavcu kljub temu odpovedal pogodbo o zaposlitvi, tudi iz poslovnega razloga zaradi posledic epidemije. Iz tega razloga ni utemeljeno stališče, da sta si namena obeh pomoči (tj. povračilo nadomestila plač delavcem na začasnem čakanju zaradi posledic epidemije in aktivne politike zaposlovanja) izključujoča.

I. Tožbi se ugodi, sklep Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje št. 11064-43111/2020-3 z dne 1. 12. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrnitvi stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom zavrnila vlogo tožeče stranke do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo. V sklepu je tožena stranka navedla, da ima tožeča stranka z delavcem A. A. sklenjeno pogodbo o subvencionirani zaposlitvi zato zanj ni upravičena do delnega povračila izplačanih nadomestil plač, saj je namen povračila ohranitev delovnega mesta zaradi posledic epidemije in začasne nezmožnosti zagotavljanja dela iz poslovnih razlogov, medtem ko je delodajalec, ki prejema subvencijo za zaposlitev brezposelne osebe, pogodbeno zavezan ohraniti njeno zaposlitev za polni delovni čas v zahtevanem obdobju. To pomeni, da sta si ukrepa po vsebini izključujoča in delodajalec ne more hkrati uveljavljati subvencije in povračila nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju.

2. V tožbi tožeča stranka uvodoma pojasnjuje, da je v izpodbijanem sklepu naveden napačni pravni pouk o možnosti pritožbe, saj je v skladu s spremenjenim petim odstavkom 74. člena ZZUOOP, za katerega prehodne določbe novele ZZUOOP-A (Ur. l. RS 175/20) ne določajo, da se ne bi uporabljal za še nedokončane postopke, zoper izpodbijani sklep možen le upravni spor. Nadalje tožena stranka ni odločala na podlagi veljavnega predpisa, saj je med postopkom že pričela veljati novela ZZUOOP-A, obrazložitev sklepa pa je tudi sicer pomanjkljiva, ker ni jasno, katere listine je tožeča stranka pridobila po uradni dolžnosti, niti ni pred odločitvijo z njimi seznanila tožeče stranke. Predvsem pa je stališče tožene stranke, da sta si ukrepa po vsebini izključujoča, materialnopravno zmotno. Tožena stranka ni ugotovila, da bi tožeči stranki prejeta subvencija zadoščala, da bi lahko ohranila delavčevo zaposlitev; nadalje že iz določil pogodbe o subvencioniranju delavčeve zaposlitve izhaja, da lahko delodajalec prejema sredstva oziroma državno pomoč v zvezi z istimi upravičenimi stroški ali za isti ukrep, vendar znesek pomoči ne sme presegati zneska pomoči, dopustnega po drugih shemah, in znesek vseh prejetih javnih sredstev ne sme presegati 200.000 EUR v obdobju zadnjih treh koledarskih let; nadalje je stališče v nasprotju s četrtim odstavkom 74. člena ZZUOOP, iz katerega izhaja, da je do povračila nadomestila plače upravičen tudi delodajalec, katerega zaposlitve so posredno ali neposredno sofinancirane iz proračuna RS preko posebnih programov, tožena stranka pa tudi ni ugotovila, da bi bila tožeča stranka kateri od delodajalcev, za katere prvi odstavek 68. člena ZZUOOP določa, da niso upravičeni do povračila nadomestila plač delavcem. Tudi sicer iz pogodbe o izvedbi projekta v okviru programa Spodbude za trajno zaposlovanje mladih z dne 25. 8. 2020 izhaja, da je poglavitni namen subvencioniranja spodbujanje zaposlovanja mladih, prekinitev delovnega razmerja pa ima učinke razveze omenjene pogodbe, pri čemer delodajalec ostane upravičen do subvencije za mesece, ko je bil delavec pri njem zaposlen, negativna posledica nezmožnosti kandidirati na javna povabila tožene stranke v 12 mesecih od prekinitve pogodbe pa delodajalca zadane le v primeru točno določenih razlogov prenehanja pogodbe o zaposlitvi. Iz vsega navedenega izhaja, da se oba ukrepa dopolnjujeta, ne pa izključujeta. Namen obeh ukrepov je ohraniti zaposlitev. Da bi tožeča stranka lahko izpolnila svojo obveznost po pogodbi o subvencioniranju, je delavcu odredila čakanje na delo zaradi sprejetih ukrepov za zajezitev epidemije (prepoved dela tožeči stranki, ki se ukvarja s frizersko dejavnostjo), ki niso na njeni strani. Prejeta subvencija v višini 208,00 EUR ne pokriva celotnega stroška zaposlenega delavca, katerega bruto plača znaša 940,58 EUR, niti celotnega nadomestila. Tožeča stranka bi morala biti upravičena do razlike med prejeto subvencijo in obračunanim nadomestilom plače za delavca, v zvezi s tem pa tožena stranka sploh ni ugotavljala dejanskega stanja. Tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in njeni vlogi ugodi ter ji prizna pravico do delnega vračila izplačanih nadomestil plač oziroma podredno, da zadevo vrne v ponovno odločanje, v obeh primerih pa zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

3. V odgovoru na tožbo tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrže, ker je tožeča stranka kot toženo stranko navedla Republiko Slovenijo, ki v tem upravnem sporu ne more biti tožena stranka, na spremembo tožbe pa ne pristaja. Nadalje tožena stranka pojasnjuje, da gre v obravnavanem primeru le za pravno vprašanje in da bi glede na četrti odstavek 74. člena ZZUOOP tožeči stranki lahko pripadala razlika med subvencijo po ZZUOOP in prejeto mesečno subvencijo po Pogodbi o izvedbi projekta v okviru programa Spodbude za trajno zaposlovanje mladih 2020, ki znaša 208,00 EUR.

4. V prvi pripravljalni vlogi je tožeča stranka spremenila navedbo tožene stranke in kot toženo stranko navedla Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje ter se strinjala, da gre v obravnavni zadevi izključno za pravno vprašanje. Izpostavila je, da je tožena stranka v svojem odgovoru priznala, da ji gre razlika med subvencijo po ZZUOOP in prejeto mesečno subvencijo po Pogodbi o izvedbi projekta v okviru programa Spodbude za trajno zaposlovanje mladih 2020, kljub temu pa ni ravnala v skladu z 273. členom ZUP. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno določanje ali pa toženo stranko pozove, naj predloži potrebne podatke za pravilno ugotovitev dejanskega stanja ter nato samo odloči v zadevi, v obeh primerih pa tožeči stranki prisodi stroške postopka.

6. Tožena stranka dejstva, da je v izpodbijanem sklepu naveden napačni pravni pouk in da ima torej tožeča stranka zoper izdani sklep na voljo upravni spor, ni prerekala, in tudi sicer sodišče ugotavlja, da je po spremembi Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (ZZUOOP, Ur. l. RS št. 152/20) z Zakonom o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (ZIUOPDVE, Ur. l. RS 175/20) zoper izpodbijani sklep dopustna tožba v upravnem sporu (peti odstavek 74. člena ZZUOOP, Ur. l. RS št. 152/20 in 175/20).

7. Glede ugovora pasivne legitimacije tožene stranke sodišče pojasnjuje, da pravila Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) glede subjektivne spremembe tožbe v upravnem sporu ne pridejo v poštev

in da sodišče nima pravne podlage, da bi tožbo iz tega razloga zavrglo. Tožeča stranka je namreč tožbi predložila izpodbijani sklep, iz katerega je jasno razvidno, kdo ga je izdal,

pri čemer je treba tudi upoštevati, da je v petem odstavku 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) jasno določeno, kdo je lahko tožena stranka, zaradi česar sodišče ne more zaključiti, da tožba ne vsebuje navedbe tožene stranke ali pa da bi bila ta napačno navedena, kar bi v skladu z drugim odstavkom 31. člena ZUS-1

onemogočalo obravnavanje zadeve in narekovalo zavrženje tožbe. Pomanjkljivost tožbe glede pravilne označbe tožene stranke je tožeča stranka po pozivu sodišča v prvi pripravljalni vlogi tudi ustrezno odpravila.

8. V obravnavanem primeru med strankama postopka ni sporno, da je tožeča stranka uveljavljala pravico do delnega vračila izplačanih nadomestil plače delavca na začasnem čakanju na delo, glede katerega je imela tožeča stranka tudi sklenjeno pogodbo o subvencioniranju na podlagi projekta v okviru programa Spodbude za trajno zaposlovanje mladih 2020. V izpodbijanem sklepu je tožena stranka navedla, da tožeča stranka za tega delavca ni upravičena do delnega povračila izplačanih nadomestil plač, saj je namen povračila ohranitev delovnega mesta zaradi posledic epidemije in začasne nezmožnosti zagotavljanja dela iz poslovnih razlogov, medtem ko je delodajalec, ki prejema subvencijo za zaposlitev brezposelne osebe, pogodbeno zavezan ohraniti njeno zaposlitev za polni delovni čas v zahtevanem obdobju. Ukrepa naj bi si bila po vsebini izključujoča.

9. Sodišče ugotavlja, da tožena stranka v izpodbijanem sklepu ni navedla pravne podlage, na katero je oprla svojo odločitev, je pa iz uvoda razvidno, da je odločila na podlagi Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (ZZUOOP, Ur. l. RS št. 152/20). Drži očitek tožeče stranke, da je bil v času odločanja tožene stranke ta predpis že spremenjen in sicer z Zakonom o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (ZIUOPDVE, Ur. l. RS št. 175/20), kar na, kot je pravilno razbrala že tožeča stranka, obravnavani upravni spor vpliva toliko, kolikor je zoper izpodbijani sklep možno vložiti neposredno tožbo v upravnem sporu, ostale za rešitev obravnavanega upravnega spora relevantne določbe pa se niso spremenile.

10. Iz izpodbijanega sklepa in tožbe je razvidno, da je med strankama sporno zgolj pravno vprašanje, ali je tožeča stranka upravičena do delnega povračila izplačanih nadomestil plač za delavca, za katerega prejema subvencijo (v med strankama nesporni višini 208,00 EUR) na podlagi pogodbe v okviru programa Spodbude za trajno zaposlovanje mladih 2020.

11. Sodišče se pridružuje tožbenim trditvam, da v določbah ZZUOOP (Ur. l. RS št. 152/20 in 175/20) ni podlage za stališče tožene stranke iz izpodbijanega sklepa. Kdo je upravičenec do delnega povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo, določa 68. člen ZZUOOP (Ur. l. RS št. 152/20 in 175/20), pri čemer iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, da bi tožena stranka ugotovila, da tožeča stranka ne izpolnjuje katerega od zakonskih pogojev. Edini argument tožene stranke je bil ta, da naj bi bila ukrepa po vsebini izključujoča, češ da je namen povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo ohranitev delovnega mesta zaradi posledic epidemije in začasne nezmožnosti zagotavljanja dela iz poslovnih razlogov, medtem ko je delodajalec, ki prejema subvencijo za zaposlitev brezposelne osebe, pogodbeno zavezan ohraniti njeno zaposlitev za polni delovni čas v zahtevanem obdobju. Vendar zgolj pogodbena obveza do Zavoda RS za zaposlovanje, da bo delodajalec ohranil delovno mesto, delodajalcu ne preprečuje, da bi delavcu kljub temu odpovedal pogodbo o zaposlitvi, tudi iz poslovnega razloga zaradi posledic epidemije. Iz tega razloga ni utemeljeno stališče, da sta si namena obeh pomoči izključujoča. Ravno izključenost upravičenosti do povračila nadomestila plače zaradi posledic epidemije bi ob subvenciji, ki bi pokrivala le manjši delež delavčeve plače, te delavce lahko postavila v neenak položaj, saj bi bilo za delodajalca ohranjanje njihove zaposlitve ob (pre)majhni subvenciji dražje oziroma težje, kot pa če subvencije ne bi prejemal (takšno dejansko stanje, ki ga tožena stranka zaradi napačnega materialnopravnega izhodišča ni ugotavljala, zatrjuje tožeča stranka tudi v tem upravnem sporu). Sodišče ne vidi (zakonske) podlage za sklepanje, da je zakonodajalec ob splošnem namenu ohranitve delovnih mest zaradi posledic epidemije in začasne nezmožnosti zagotavljanja dela iz poslovnih razlogov, delavce, za katere ima delodajalec sklenjeno pogodbo o subvencioniranju v okviru spodbud za trajno zaposlovanje mladih (in ki so torej še posebej ranljiva delovna sila), želel postaviti v drugačen (slabši) položaj. Prav nasprotno izhaja iz četrtega odstavka 74. člena ZZUOOP (Ur. l. RS št. 152/20 in 175/20),

na katerega se sklicuje (poleg tožeče stranke) tudi tožena stranka v svojem odgovoru na tožbo, ko pravi, da bi tožeči stranki lahko pripadala razlika med subvencijo po ZZUOOP in prejeto mesečno subvencijo po Pogodbi o izvedbi projekta v okviru programa Spodbude za trajno zaposlovanje mladih 2020, ki znaša 208,00 EUR. Več od tega ne zahteva v tožbi niti tožeča stranka.

12. Na podlagi vsega navedenega je sodišče v skladu s 4. točko prvega dostavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko ji je bila vročena sodba, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

13. Tožeča stranka v tožbi sicer predlagala odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije, vendar ker niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1

(podatki postopka ne dajejo za to zanesljive podlage), tožeča stranka pa tudi ne zatrjuje, da bi ji odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pred toženo stranko prizadela težko popravljivo škodo, sodišča presoja, da bo dovolj učinkovita tudi odprava izpodbijanega sklepa, upoštevajoč vezanost upravnega organa na stališča sodišča glede uporabe materialnega prava ter obveznost, da izda nov sklep v roku 30 dni.

14. Sodišče je odločalo brez glavne obravnave, ker je bilo med strankama sporno zgolj pravno vprašanje (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), pa tudi sicer je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je bilo treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

15. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika pripadajo tožeči stranki, če je bila zadeva rešena na seji in jo je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, stroški v višini 285,00 EUR. Prisojeni znesek se poveča še za 22% DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Zakon o upravnem sporu s komentarjem,ur. E. Kerševan, Ljubljana, 2019, str. 279.

Ob predložitvi izpodbijanega akta navedba tožene stranke ni bistvena sestavina, nasprotno stališče bi lahko celo pomenilo poseg v pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave RS in 6. člen EKČP), gl. Zakon o upravnem sporu s komentarjem,ur. E. Kerševan, Ljubljana, 2019, str. 193.

31. člen ZUS-1: (1) Če je tožba nepopolna ali nerazumljiva, zahteva predsednica oziroma predsednik senata (v nadaljnjem besedilu: predsednik senata) od tožnika, naj v določenem roku odpravi pomanjkljivosti. Obenem ga mora poučiti, kaj in kako naj napravi, in ga opozoriti na posledice, če tega ne stori. (2) Če tožnik v določenem roku ne odpravi pomanjkljivosti tožbe in sodišče zaradi tega zadeve ne more obravnavati, zavrže tožbo s sklepom, razen če spozna, da je izpodbijani upravni akt ničen.

Četrti odstavek 74. člena ZZUOOP: Delodajalec, katerega zaposlitve so neposredno ali posredno sofinancirane iz proračuna Republike Slovenije preko posebnih programov in lahko uveljavlja povračilo nadomestila plače le v višini razlike med polnim sofinanciranjem in siceršnjo subvencijo, v vlogi navede delež financiranja iz proračuna Republike Slovenije v letu 2020.

Prvi odstavek 65. člena ZUS-1: Sodišče sme upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: 1. bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek.

Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (2020) - ZZUOOP  - člen 68, 74, 74/4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/5, 31, 31/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.