UPRS Sklep I U 978/2021-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-07-05

UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO - ČLOVEKOVE PRAVICE

varstvo ustavnih pravic - tožba v upravnem sporu - procesne predpostavke - zavrženje tožbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - splošni upravni postopek

V upravnem sporu ni možno uveljavljati sodnega varstva zoper abstraktne splošne akte, saj je slednje v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena URS pridržano Ustavnemu sodišču Republike Slovenije.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper Odlok o javnem redu in miru v Občini Izola (v nadaljevanju Odlok), v kateri navaja, da le ta neposredno posega v njegove pravice in v pravice vsakega državljana. Navaja, da je Ustavno sodišče RS poudarilo, da je zahteva po določnosti zakonske podlage še posebej stroga, kadar gre za omejevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Splošni akt, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, je lahko le zakon. Izpostavlja določila Odloka, s katerimi je po njegovem mnenju kršena ustava in človekove pravice. To so določila, ki se nanašajo na uživanje alkoholnih pijač na javnih krajih, na gibanje v kopalkah in brez oblačil na javnih površinah, na vožnjo z različnimi prevoznimi sredstvi po površinah, namenjenih pešcem, na puščanje na vodnem ali priobalnem zemljišču kakršnihkoli predmetov z namenom rezervirati prostor, na pripravljanje hrane na javnih krajih, razen v času prireditev na organiziranem prostoru, in na izvajanje piknikov, kurjenje in uporabo odprtega ognja na javnih površinah. Nadalje tožnik navaja, da Odlok ni sprejet na temelju demokratičnosti v smislu referenduma ali volitev v Občini Izola. Kot podzakonski akt ne more imeti veljave pravnega akta, saj mora le ta temeljiti na pravu v smislu, da temelji na temeljih Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS). Odlok po tožnikovem mnenju tudi krši pravico do samoodločbe slovenskega naroda in pravice njega osebno in vsakega državljana. Nanaša se na vsakogar, ki bi v poletni sezoni obiskal Izolo. Med drugim navaja, da Odlok v zvezi s pravili oblačenja krši pravico do spoštovanja človekove osebnosti in njegovega dostojanstva. Nadalje navaja, da je pravica vsakogar, da spije hladno pivo, in v delu, kjer Odlok to prepoveduje, je to kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter osebne svobode. Gre konkretno za omejevanje in prepoved pitja na plaži, pločniku ali na obali. Prepoved sprehajanja v kopalkah po mestu je absolutno nepopolna pravna norma. Po tožnikovem mnenju predstavlja Odlok diskriminacijo tudi v tistem delu, kjer se prepoveduje vožnja z različnimi prevoznimi sredstvi po površinah, namenjenih pešcem. Ravno tako je po tožnikovem mnenju diskriminacija tudi prepoved na vodnem ali priobalnem zemljišču puščati ali zasedati javno površino s kakršnimkoli predmetom z namenom rezervirati prostor. Prav tako je nepopolna pravna norma tudi prepoved pripravljati hrano na javnih krajih, razen v času prireditev in na organiziranem prostoru, ki je temu namenjen. Enako velja tudi za prepoved izvajanja piknikov, kurjenja in uporabo odprtega ognja na javnih površinah. Tožnik predlaga, naj sodišče Odlok spremeni tako, da bo v skladu z URS. Predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj se do rešitve te zadeve v upravnem sporu zadrži in prepove izvajanje Odloka. Sodišče naj prepove nadaljevanje dejanja ter odpravo posledic dejanj. Prav tako tožnik zahteva plačilo stroškov postopka.

2. Tožena stranka je poslala upravni spis in odgovorila na zahtevo za izdajo začasne odredbe. V odgovoru navaja, da se besedilo sprejetega Odloka razlikuje od tistega iz prve obravnave. Neutemeljene so navedbe, da so bile kršene z ustavo zagotovljene človekove pravice. Tožnik nastanka škode, ki naj bo jo utrpel z Odlokom, konkretno ne izkazuje. V konkretnem primeru bi bila lahko upoštevna le tista škoda, ki se odraža v posegu v premoženje ali premoženjske interese, česar pa tožnik ni zatrjeval. Predlaga, naj sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrne, zahteva pa tudi vrnitev stroškov postopka.

3. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

4. URS v prvem odstavku 157. člena določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo ni v skladu z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (drugi odstavek 157. člena URS).

5. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

6. Upravni akt je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 tisti oblastveni posamični akt v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Po 4. členu ZUS-1 pa je predmet presoje sodišča v upravnem sporu tudi zakonitost posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

7. Posamični akti so tisti akti, ki pomenijo individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov. To je akt, s katerim se odloča o individualni pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega subjekta, ni pa to abstraktni splošni akt. V upravnem sporu ni možno uveljavljati sodnega varstva zoper abstraktne splošne akte, saj je slednje v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena URS pridržano Ustavnemu sodišču Republike Slovenije.

8. Iz vsebine tožbe je razvidno, da tožnik zahteva sodno varstvo v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic, kar ureja 4. člen ZUS-1, pri čemer izpodbija Odlok Občine Izola. V konkretnem primeru gre za abstraktni splošni akt, to je predpis, ki se nanaša na nedoločeno število naslovnikov. Očitno ne gre za individualno urejanje posamičnega razmerja niti ne gre za predpis, ki bi urejal posamična razmerja v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, saj so naslovniki tega pravnega predpisa nedoločeni, kar pomeni, da se Odlok nanaša na kogarkoli, ki se nahaja na območju Občine Izola. Očitno ne gre za individualno urejanje posamičnega razmerja. Torej predmet upravnega spora ni posamični akt, ki bi lahko bil dopusten predmet upravnega spora niti po 2. niti po 4. členu ZUS-1. Za presojo abstraktnih splošnih aktov pa je po določbi tretje alineje prvega odstavka 160. člena URS v zvezi z 21. členom Zakona o Ustavnem sodišču pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije. Pri tem pa niti ni bistveno, ali tožnik izpodbija Odlok, kakšen je bil v prvi obravnavi, ali pa že sprejeti Odlok (tožba je bila vložena isti dan, kot je bil Odlok uradno objavljen), abstraktnega splošnega akta namreč v nobenem primeru ni možno izpodbijati v upravnem sporu. Iz navedenega razloga je sodišče tožbo tožnika zavrglo na podlagi četrte alineje prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker tožnik izpodbija akt, ki ne more biti predmet upravnega spora. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do vsebine tožbenih navedb ni opredeljevalo.

9. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe.

10. Sodišče še pojasnjuje, da je enako stališče zavzelo tudi v zadevi I U 969/2021, kjer gre za povsem primerljivo zadevo.

11. Ker je sodišče tožbo zavrglo, je moralo hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Obstoj procesnih predpostavk za sprejem tožbe v obravnavo je namreč procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe. Zato mora sodišče, če tožbo zavrže, hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Ker je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo, se ni opredeljevalo do navedb obeh strank v zvezi z začasno odredbo.

12. Sodišče v zvezi s tem še pojasnjuje, da je tožnik v tožbenem zahtevku zahteval tudi prepoved nadaljevanja dejanja ter odpravo posledic dejanj. Ker je predmet upravnega spora predpis, tak zahtevek že pojmovno ni mogoč, saj je prepoved nadaljevanja dejanja možna le v primeru, če nekdo izpodbija dejanje, torej nek materialni akt, kar pa predpis ni.

13. Ker je sodišče tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo, skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 160, 160/1, 160/1-3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 5, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.