UPRS Sodba I U 1499/2018-37
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-01

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

ugotovitve o konkretnem primeru - lobiranje - obrazložitev - bistvena kršitev določb postopka - Komisija za preprečevanje korupcije (KPK)

Načelna opredelitev pojma lobiranje še ne zadostuje za ugotovitev kršitve v posameznem oziroma v konkretnem primeru, saj je glede na zakonsko definicijo lobiranja treba določno ugotoviti ravnanje lobista, tj. na kateri postopek sprejemanja odločitve oziroma na sprejem katere odločitve (njeno vsebino) je nameraval lobist vplivati. Sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru to ravnanje ni konkretno opredeljeno kot predmet postopka (odločitev), pri čemer tudi ne izhaja iz razlogov za odločitev (obrazložitev). Toženka namreč nikjer v izpodbijanem aktu ni ugotovila, na katero odločitev ministra oziroma drugih uradnikov ministrstva naj bi tožnik sploh želel vplivati.

I. Tožbi se ugodi, 1. točka Ugotovitev o konkretnem primeru v zadevi nedovoljenega lobiranja osebe št. 06233-1/2016-105 22025 z dne 16. 5. 2018 se odpravi ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe.

1. Toženka je v izpodbijanem delu akta, tj. v 1. točki, ugotovila, da ravnanje tožnika A.A., upokojene osebe, pri izvajanju nejavnega vplivanja dne 26. 4. 2016, 27. 7. 2016 in 30. 8. 2016, osebno v Ljubljani, pri B.B., ministru za gospodarski razvoj in tehnologijo, C.C. in Č.Č., uslužbenkah Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju MGRT) na temo projekt ..., predstavlja kršitev prvega in četrtega odstavka 58. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik dne 26. 4. 2016, 27. 7. 2016 in 30. 8. 2016 pri imenovanih osebah lobiral, in sicer gre za vplivanje na odločanje državnega organa v drugih zadevah. MGRT ima namreč pristojnosti tako na področju razvoja in promocije turizma kot tudi investicijske politike in razvoja poslovnega okolja. Gre za enega izmed večjih projektov reorganizacije območja, ne samo v Občini Izola, ampak v celotnem slovenskem merilu, kar potrjuje dejstvo, da so se zaradi dogovora o financiranju navezovali stiki z Evropsko investicijsko banko. Ker gre za investicijo, ki bo omogočila razvoj mesta Izola, lokalno okolje tovrstnih velikih projektov brez sodelovanja države ne more realizirati. Predvidena je celovita urbanizacija degradiranih območij industrijskih kompleksov, s čimer se bodo izboljšale funkcionalne, tehnične, prostorsko-oblikovalne, bivalne, demografske, gospodarske, socialne, kulturne in ekološke razmere v občini.

3. Ugotavlja, da je tožnik v zvezi s projektom Izolski otok lobiral za družbi D. d.o.o. (v nadaljevanju D.) in E. d.o.o. (v nadaljevanju E.). To, da je tožnik lobiral za D., izhaja iz tega, da je C.C. pustil vizitko družbe D., s čimer je izkazal namen lobiranja za to družbo. Da je lobiral za E. pa je toženka štela za dokazano zato, ker so tako zaznali sami lobiranci, zaradi dopisa F.F. ter dejstva, da tožnik ni zanikal, da je E. poslovno povezan s predmetnim projektom, ampak je pojasnil razloge za tesnejše sodelovanje s to družbo. Nadalje je pri stikih na MGRT razpolagal s predstavitvenim projektom te družbe. Obenem zavrača trditve tožnika, da je lobiral v imenu družbe G. d.o.o. (v nadaljevanju G.), katere zakoniti zastopnik je bil, češ da bi moral, če je želel vplivati za to družbo, jasno povedati, za katero interesno organizacijo lobira. Toženka zaključuje, da je tožnik nezakonito vplival v imenu in za račun D. in E., saj ni vpisan v register lobistov. Ravnanje namreč ne sodi med izjeme po četrtem odstavku 58. člena ZIntPK, saj je imel v D. 50 – odstotni poslovni delež, ne pa tudi položaja zakonitega zastopnika, medtem ko mu zakoniti zastopnik E. za opravljanje dejanj vplivanja pri državnih organih oziroma organih lokalnih skupnosti ni podelil nobenega pooblastila in se tožnik s pooblastilom teh interesnih organizacij ni izkazal.

4. Tožnik vlaga tožbo zoper 1. točko ugotovitev. V tožbi navaja, da njegovo ravnanje nima znakov lobiranja, saj je zgolj predstavil projekt. Toženka se sklicuje na namero revitalizacije degradiranega območja industrijskega kompleksa, vendar ne pojasni konkretno, na kakšen način naj bi ta namera kazala na vpliv na odločanje v zadevah javnega pomena. Te ugotovitve so izrazito pavšalne in ne kažejo na to, da bi tožnikovo ravnanje ustrezalo lobiranju.

5. Poleg tega stiki niso potekali v imenu in za račun D. in E., ampak je tožnik ves čas nastopal kot zastopnik družbe G., kar so vsi udeleženi vedeli. Toženka svojo ugotovitev, da je tožnik lobiral za D., utemeljuje izključno s tem, da je C.C. pustil vizitko te družbe, ki tega ne dokazuje. D. nima nobene zveze s projektom in toženka ne ugotavlja drugače. Tožnik je imel vizitko te družbe, na kateri so napisani njegovi kontaktni podatki, ker je 50 % lastnik D.. Tožnik tudi ni lobiral v imenu družbe E.. Družba E. je bila aktiven partner pri projektu urbane prenove Izola, kar pa ne pomeni avtomatično, da je tožnik lobiral za to družbo. Ker G. ni razpolagala s potrebnimi znanji, je projektno dokumentacijo izdelal E. oziroma njen predstavnik H.H.. Vendar ni bila predstavljena v imenu in za račun te družbe, ampak v imenu in za račun družbe G., ki je nosilka projekta urbane prenove Izola in katere lastnik je. Kot zastopnik družbe G. je ves čas nastopal tožnik, ki je bil zakoniti zastopnik družbe.

6. Toženka je tako nepopolno ugotovila dejansko stanje in posledično zmotno uporabila materialno pravo. S tem, ko se je do vseh tožnikovih navedb in argumentov opredelila povsem pavšalno, pa je kršila 8., 9. 10. ter 146. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z 22. členom Ustave, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odločbo v izpodbijanem delu odpravi ter ugotovi, da tožnikovo ravnanje ne predstavlja kršitve prvega in četrtega odstavka 58. člena ZIntPK oziroma podrejeno, da tožbi ugodi in izpodbijani akt odpravi ter vrne zadevo v ponovno odločanje toženki. Zahteva tudi povračilo stroškov.

7. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je podatek o interesnih organizacijah pridobila iz zapisov o lobističnih stikih, iz katerih izhaja, da se je 30. 8. 2016 in 28. 7. 2016 v prostorih MGRT z ministrom in uslužbenkama ministrstva sestal tožnik kot predstavnik družbe E.. Tema sestanka je bil projekt Izolski otok. Dne 29. 4. 2016 je prejela zapis o lobističnem stiku, iz katerega izhaja, da se je tožnik dne 26. 4. 2016 sestal z C.C kot predstavnik družbe D. d.o.o. z namenom seznanitve s projektom Izola 00365. Ponavlja razloge iz odločbe, zaradi katerih je štela, da je tožnik lobiral za D. in E.. Meni, da če ne bi šlo za lobistične stike, udeleženci o tem ne bi izpolnili obrazca in toženki ne bi prijavili lobističnega stika, ampak bi naredili le povzetek sestanka. Prav tako bi predstavniki MGRT, če bi tožnik izvajal vplive za drugo interesno organizacijo kot sta D. in E., to zaznali iz same vsebine razgovora. Toženka je prepričana, da je tožnik izvajal vplivanje z namenom izvedbe konkretnega projekta, kar predstavlja vplivanje na odločanje v drugih zadevah. Predlaga zavrnitev tožbe.

8. Stranki sta vložili še vsaka po tri pripravljalne vloge, v katerih v bistvenem ponavljata svoje navedbe oziroma ugovarjata zoper navedbe nasprotne stranke. Na glavni obravnavi je tožnik še pojasnil, da je Okrajno sodišče v Ljubljani v zadevi ZSV 1732/2018 z dne 2. 12. 2019 ugodilo zahtevi za sodno varstvo in odločbo o prekršku spremenilo tako, da je postopek ustavilo, Višje sodišče pa je s sodbo PRp 3/2020 z dne 23. 4. 2020 to odločitev potrdilo. Poudaril je, da toženka, enako kot v prekrškovnem, tudi v tem postopku ni pojasnila, na kakšni podlagi je zaključila, da je šlo za lobiranje, saj iz opisa dejanja ni razvidno, kakšen cilj naj bi tožnik zasledoval in kakšno odločitev je s temi stiki želel doseči, kot tudi ni jasno, na kakšen način naj bi vplival na lobirance. Toženka pa je vztrajala, da ni dvoma, da je tožnik izvajal javno vplivanje, kar izhaja iz tega, da se je kar trikrat zglasil na MGRT z namenom vplivanja na projekt Izolski otok, da je to nejavno vplivanje izvajal v imenu interesne organizacije in da stik ni bil javen.

9. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo in prebralo listinsko dokumentacijo v spisu, in sicer Ugotovitve v konkretnem primeru v zadevi nedovoljenega lobiranja osebe št. 06233-172016-105 22025 z dne 15. 5. 2018, Družbeno pogodbo o ustanovitvi družbe G. d.o.o., dopisa družbe G. d.o.o. županu Občine Izola z dne 12. 10. 2011 in z dne 31. 3. 2014, dopis predsednika uprave I. d.d. družbi G. d.o.o. z dne 27. 10. 2014, dopis direktorja družbe E. d.o.o. J.J. tožniku z dne 20. 11. 2014, dopis K.K. in L.L. s prilogami, zabeležko sestanka z dne 10. 1. 2012, ter vpogledalo v listine v upravnem spisu. Dokaz z zaslišanjem tožnika in prič H.H. ter J.J. je zavrnilo, saj tožnikovi razlogi, zaradi katerih je njihovo zaslišanje predlagal šele v tožbi, tj. zato, ker je šele po prejemu izpodbijanega akta ocenil, da je potrebno, niso opravičljivi. Toženka je tožniku ves čas omogočala udeležbo v postopku s tem, ko ga je seznanjala z izjavami drugih in svojimi stališči. Prav tako mu je bil 6. 12. 2017 vročen osnutek izpodbijanega akta, ki vsebuje vse razloge, navedene tudi v izpodbijanem aktu, ter poziv, naj se o navedbah izjavi, kar je po vnovičnem pregledu spisa (19. 12. 2017) tudi storil, pri čemer pa teh zaslišanj ni predlagal. Zato je sodišče te dokaze kot nedovoljene zavrnilo (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1). Kot prepozen je zavrnilo tudi dokaz z izjavo, ki jo je tožnik dal v prekrškovnem postopku (tretji odstavek 20. člena ZUS-1), in dokaz z vpogledom v sodbi ZSV 1732/2018 in Prp 3/2020, ker nista obstajali v času izdaje izpodbijanega akta (52. člen ZUS-1).

11. Med strankama je sporno, ali je tožnik lobiral oziroma ali je toženka pravilno opredelila, da je treba njegove stike z ministrom in uslužbenkama MGRT obravnavati kot lobiranje. Tožnik pri tem še trdi, da bi moralo biti ravnanje, ki se mu očita kot kršitev, opredeljeno na način, kot je to v prekrškovnih odločbah.

12. ZIntPK izrecno določa, da ugotovitve komisije ne pomenijo odločanja o kazenski, prekrškovni, odškodninski, disciplinski ali drugi odgovornosti pravne ali fizične osebe in nimajo oblike upravne odločbe (peti odstavek 13. člena ZIntPK). Ugotovitve komisije torej nimajo kaznovalne narave, kot jih ima odločba, izdana v prekrškovnem postopku. Ustaljeno stališče sodne prakse pa je, da so (zaključne) ugotovitve o konkretnem primeru, ki jih na podlagi 11. in 13. člena ZIntPK izda toženka, upravni akt, s katerim ugotovi dolžno ravnanje oziroma njegovo kršitev.1 Iz šestega odstavka 13. člena ZIntPK izhaja, da ugotovitve komisije o konkretnem primeru vsebujejo zlasti opis dejanskega stanja, oceno ravnanja s pravnega vidika, z vidika krepitve integritete javnega sektorja ter z vidika korupcijskih tveganj, in v primeru ugotovljenih nepravilnosti ali tveganj pojasnilo, kakšno bi bilo dolžno ravnanje. Zato po presoji sodišča toženki, ko ugotavlja kršitev, ni treba navajati vsega, kar mora vsebovati izrek prekrškovne odločbe. Kljub temu pa je treba tudi v aktih toženke, ki jih izda kot ugotovitve o konkretnem primeru na podlagi 13. člena ZIntPK ločiti med predmetom postopka, tj. samo odločitvijo, in razlogi zanjo, saj so z odločitvijo (predmetom postopka) določene meje pravnomočnosti upravnega akta. Predmet postopka mora biti zato jasno določen, tj. toženka mora vse tiste okoliščine, ki so glede na zakonsko normo bistvene za obstoj kršitve, določno ugotoviti. Brez na ravni odločitve konkretno opredeljenega ravnanja kršitve, namreč ni mogoče opraviti presoje zakonitosti toženkine odločitve. Če odločitev, tj. ugotovljene nepravilnosti oziroma kršitev ne bi bile dovolj določene, pa osebam, ki se jim kršitev očita tudi ne bi bilo mogoče zagotoviti pravice do izjave oziroma učinkovitega pravnega varstva.

13. Toženka je v obravnavanem primeru svojo odločitev, tj. predmet postopka, opredelila v uvodnem delu izpodbijanega akta, v katerem tožniku očita, da kršitev predstavlja njegovo ravnanje pri izvajanju nejavnega vplivanja 26. 4. 2016, 27. 7. 2016 in 30. 8. 2016 na temo projekt Izolski otok.

14. ZIntPK lobiranje definira kot točno določeno vrsto ravnanja. Zato je za presojo zakonitosti toženkinih ugotovitev bistveno, da je konkretno opredeljeno, katero ravnanje se tožniku očita kot (nedovoljeno) lobiranje. Po 14. točki prvega odstavka 4. člena je namreč "lobiranje" delovanje lobistov, ki za interesne organizacije izvajajo nejavno vplivanje na odločanje državnih organov in organov lokalnih skupnosti ter nosilcev javnih pooblastil pri obravnavi in sprejemanju predpisov in drugih splošnih aktov, pa tudi na odločanje državnih organov in organov ter uprav lokalnih skupnosti, ter nosilcev javnih pooblastil o drugih zadevah razen tistih, ki so predmet sodnih in upravnih postopkov ter postopkov, izvedenih po predpisih, ki urejajo javna naročila, in drugih postopkov, pri katerih se odloča o pravicah ali obveznostih posameznikov. Za dejanje lobiranja šteje vsak nejavni stik lobista z lobiranci, ki ima namen vplivati na vsebino ali postopek sprejemanja prej navedenih odločitev. Toženka je v zvezi z lobiranjem sprejela še sistemsko pojasnilo SP 03/2011 (na katerega se v obrazložitvi odločbe tudi sklicuje), v katerem navaja, da morajo biti za zakonito lobiranje izpolnjeni trije pogoji, in sicer da gre za nejaven stik med lobirancem in lobistom, da je namen vplivanja odločanje javnega sektorja v zadevah javnega pomena in da se vplivanje izvaja v interesu, imenu ali na račun določene interesne organizacije. Toženka se v tem navodilu še posebej ukvarja z vplivanjem na odločanje pri sprejemanju odločitev "o drugih zadevah". Primeroma je po njenem mnenju med "druge zadeve" mogoče šteti vse druge pravne, politične, ekonomske, finančne, organizacijske in druge ukrepe, ki jih Vlada RS sprejema za zagotovitev razvoja države in urejenost razmer na vseh področjih iz njene pristojnosti. Sem sodijo tudi usmeritve, zlasti z dajanjem smernic za izvajanje politike za izvrševanje zakonov in drugih splošnih aktov.

15. Po presoji sodišča je navedena toženkina razlaga pojma lobiranja logična in razumna, potrjujejo pa jo tudi dokumenti Komisije Evropskih skupnosti in Evropskega parlamenta ter priporočil Sveta Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (v nadaljevanju OECD) o načelih za transparentnost in integriteto v lobiranju. Komisija v Zeleni knjigi Pobuda za preglednost v Evropi pod izrazom lobiranje razume vse dejavnosti, ki se opravljajo z namenom vplivati na oblikovanje politike in odločanje v evropskih institucijah. Lobiranje je posredno opredeljeno tudi v sklepu Komisije z dne 25. 11. 2014 o objavi informacij o sestankih članov Komisije z organizacijami ali samozaposlenimi osebami, kjer je določeno, da morajo člani komisije objavljati informacije o vseh sestankih, ki se jih udeležijo v zvezi z oblikovanjem in izvajanjem politik v Uniji. Sestanek je opredeljen kot dvostransko srečanje, organizirano na pobudo organizacije ali samozaposlene osebe ali na pobudo (...) za razpravo o vprašanju v zvezi z oblikovanjem in izvajanjem politik v Uniji. Iz pojma srečanja so izključena srečanja v okviru upravnega postopka, ki je določen s Pogodbama ali pravnimi akti Unije in za katerega je neposredno odgovoren član Komisije ter srečanja, ki so izključno zasebne ali družabne narave kot tudi spontana srečanja. Po vsebini enako definirajo lobiranje priporočila Sveta OECD, in sicer kot ustno ali pisno komunikacijo z javnim uslužbencem zaradi vpliva na zakonodajo, strategijo (politiko) ali upravne odločitve, ki se pogosto koncentrirajo na zakonodajno vejo, vendar pa se prav tako dogaja v izvršilni veji, na primer, zaradi vpliva na sprejem odločitev ali načrtovanja projektov ali pogodb.

16. Vendar pa načelna opredelitev pojma lobiranje še ne zadostuje za ugotovitev kršitve v posameznem oziroma v konkretnem primeru, saj je glede na zakonsko definicijo lobiranja treba določno ugotoviti ravnanje lobista, tj. na kateri postopek sprejemanja odločitve oziroma na sprejem katere odločitve (njeno vsebino) je nameraval lobist vplivati. Sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru to ravnanje ni konkretno opredeljeno kot predmet postopka (odločitev), pri čemer tudi ne izhaja iz razlogov za odločitev (obrazložitev). Toženka namreč nikjer v izpodbijanem aktu ni ugotovila, na katero odločitev ministra oziroma drugih uradnikov ministrstva naj bi tožnik sploh želel vplivati.

17. Sodišče se glede na navedeno strinja s tožnikom, da je opredelitev njegovega ravnanja kot vplivanje na odločanje pri sprejemanju odločitev o drugih zadevah preveč splošna in ne zadostuje za presojo, da je v tej zadevi šlo za lobiranje. V zvezi s tem pa še pripominja, da je lobiranje sicer razumljeno kot legitimen del demokratičnega procesa2, vendar je bilo zaradi lobističnih ravnanj, ki presegajo legitimno zastopanje interesov, potrebno sprejeti ukrepe za njegovo transparentnost. Bistvena je torej transparentnost in k transparentnosti bi pripomoglo tudi to, da bi toženka v svojih ugotovitvah natančno opredelila ravnanje, ki pomeni kršitev.

18. Ker dejanje, ki pomeni kršitev v Ugotovitvah o konkretnem primeru v zadevi nedovoljenega lobiranja osebe ni opredeljeno na način, ki bi omogočal presojo zakonitosti teh ugotovitev, se izpodbijanega akta ne da preizkusiti (7. točka prvega odstavka 237. člena ZUP). Glede na to se tudi o ostalih, v tožbi zatrjevanih kršitvah, ni bilo mogoče izreči.

19. Ker je toženka kršila pravila postopka, je sodišče izpodbijani akt na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter ji zadevo vrnilo v ponovni postopek. Tožnik je sicer predlagal, naj sodišče ugotovi, da njegovo ravnanje ne pomeni kršitve prvega in četrtega odstavka 58. člena ZIntPK, vendar ne obstajajo pogoji iz 65. člena ZUS-1, da bi sodišče odločilo v sporu polne jurisdikcije, sploh pa ne o zahtevku, kakršnega uveljavlja tožnik. Upravno sodišče ni pravdno sodišče in ne razsoja oziroma ne odloča o vsebini med strankama spornega razmerja, ampak odloča o zakonitosti upravnega akta (2. člen ZUS-1). Zlasti pa odločanje v sporu polne jurisdikcije ne pride v poštev glede na naravo ugotovljene kršitve.

20. Glede na to, da je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na glavni obravnavi in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 385,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenca tožnika sta zavezanca za DDV), kar znaša 84,70 EUR, skupaj torej 469,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu s točko c) tarifne številke 6 ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

1 Glej I Up 254/2015 z dne 12. 7. 2016, I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016.

2 Glej Zeleno knjigo "Pobuda za preglednost v Evropi" z dne 3. 5. 2006, Sporočilo Komisije "Nadaljnji ukrepi po objavi Zelene knjige "Pobuda za preglednost v Evropi", Predlog zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, prva obravnava, EVA 209-3111-0031.

Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (2010) - ZIntPK  - člen 4, 4/1, 4/1-14, 11, 13, 13/5, 13/6

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.