UPRS Sodba II U 328/2021-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-06-08

Violeta Tručl (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Nevenka Đebi

COVID-19 - nalezljive bolezni - varstvo pred nalezljivimi boleznimi - karantena - obrazložitev odločbe - pomanjkljiva obrazložitev odločbe

Za odreditev karantene je ključna ne le ugotovitev, iz katere države se vrača oseba, ki želi vstopiti v Republiko Slovenijo, pač pa tudi ugotovitev, kakšno je bilo epidemiološko stanje v tej državi v času pred vstopom osebe na ozemlje Republike Slovenije.

I. Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je odločba Ministrstva za zdravje št. 181-12/2021/2958 z dne 13. 9. 2021 nezakonita.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je pooblaščena uradna oseba Ministrstva za zdravje (v nadaljevanju: ministrstvo) dne 13. 9.2021 tožeči stranki (v nadaljevanju: tožnica) odredila karanteno na domu, in sicer na naslovu ... (točka 1 izreka), v trajanju desetih dni, in sicer od dne 2. 8. 2021 do dne 11. 8. 2021 (točka 2 izreka). Ugotovila je še, da posebno stroški postopka niso nastali (točka 3 izreka).

2. V obrazložitvi odločbe ministrstvo citira določbo 19. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju: ZNB), ki v primeru določenih nalezljivih bolezni opredeljuje pogoje za odreditev karantene in pojasnjuje, da je Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada RS) na predlog Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju: NIJZ) tudi za nalezljivo bolezen COVID-19 zaradi nevarnosti hitrega širjenja okužb in velikega tveganja za zdravje, določila ukrep karantene iz prvega odstavka 19. člena ZNB. S sklepom o izvajanju karantene na domu pri nalezljivi bolezni COVID-19 je minister za zdravje določil, da se karantena pri omenjeni bolezni lahko izvaja na domu.

3. Iz obrazložitve odločbe nadalje izhaja, da je ministrstvo od policije dne 2. 8. 2021 po elektronski pošti prejelo podatek, da je tožnica tega dne na mejnem prehodu Jelšane iz Republike Hrvaške vstopila v Republiko Slovenijo, in da ob vstopu v državo po Odloku o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (v nadaljevanju: Odlok) po prvem odstavku 6. člena Odloka ni izpolnjevala pogojev za vstop brez karantene na domu, saj ni predložila negativnega rezultata PCR ali hitrega antigenskega testa, dokazila o prebolelosti COVID-19 ali dokazila o cepljenju zoper COVID-19, uveljavljala pa tudi ni nobene od izjem od karantene na domu, ki jih Odlok določa v prvem odstavku 7. člena. Ministrstvo je zato tožnico v dopisu z dne 11. 8. 2021 pozvalo, naj se v roku 3 dni izjavi o ugotovljenih dejstvih, ki narekujejo odreditev karantene na domu ter predloži listine, ki dokazujejo, da je dne 2. 8. 2021 izpolnjevala pogoje oziroma izjeme za vstop v Republiko Slovenijo brez odreditve karantene, če z njimi razpolaga. Na poziv tožnica ni predložila izjave in tudi ni posredovala nobenih dokazil. Na podlagi navedenega ministrstvo zaključuje, da tožnica ob prestopu meje dne 2. 8. 2021 po Odloku ni izpolnjevala pogojev za vstop v Republiko Slovenijo brez napotitve v karanteno na domu, zaradi česar je bilo tožnici treba z odločbo odrediti ukrep karantene na domu od dne 2. 8. 2021 do dne 11. 8. 2021.

4. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da morajo biti pogoji za odreditev karantene določeni zelo restriktivno, ker gre za ukrep, ki se odreja zdravim osebam. Presoditi je treba, ali so za omejitev osebne svobode po 19. členu Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava RS) ter za omejitev gibanja po 32. členu Ustave RS podani razlogi ter ali so koristi ukrepa dejansko večje od potencialne nevarnosti širjenja nalezljive bolezni. Meni, da karantena zaradi bolezni COVID-19 ne izpolnjuje pogojev, ki jih za odreditev karantene določa ZNB, zaradi česar pomeni ta ukrep neustavno omejevanje pravic državljanov. Karantena se namreč po ZNB lahko odredi le v primeru bolezni, ki so izrecno določene v prvem odstavku 19. člena ZNB, za druge bolezni pa le, če so izrecno določene v 8. členu ZNB. Določba tretjega odstavka 8. člena ZNB, ki dopušča, da se bolezni, za katere se uporabijo ukrepi po ZNB, lahko določijo tudi s podzakonskim aktom, je po mnenju tožnice neustavna, saj Vladi RS podeljuje pristojnost, da lahko samovoljno določa nalezljive bolezni in ukrepe zanje, ne da bi upoštevala nevarnost posamezne bolezni. Nujnosti in sorazmernosti tako določenih ukrepov po mnenju tožnice ni mogoče preverjati.

5. Tožnica nasprotuje tudi Odloku, za katerega meni, da je z določitvijo splošne karantene ob vstopu v Republiko Slovenijo brez določitve posameznih območij visoko tveganih stikov, nedopustno presegel obseg ukrepov po ZNB, ki splošne prepovedi vstopa v Republiko Slovenijo ne predvideva. Določbe Odloka, ki širijo obveznost, določeno v zakonu, in vsem državljanom prepovedujejo vstop v Republiko Slovenijo, ne glede na območje, kjer so se pred vstopom nahajali, in na vseh kontrolnih točkah, so po mnenju tožnice nezakonite in neustavne, zaradi česar jih sodišče pri odločanju ne sme uporabiti (ugovor exceptio illegalis). Tožnica ob tem opozarja na pogoje za odreditev karantene po drugem odstavku 19. člena ZNB in meni, da iz odločbe ne izhaja nevarnost hitrega širjenja okužbe iz določenega območja, ki mora biti po prvem odstavku 19. člena ZNB podlaga za odreditev karantene. Sklicuje se tudi na drugi odstavek 19. člena ZNB, po katerem se domneva, da je bila oseba, ki prihaja iz območja z visokim tveganjem za okužbo, v visoko tveganem stiku in meni, da je posamezniku onemogočeno dokazovanje, da ni imel visoko tveganih stikov, zaradi česar je takšna domneva nezakonita in neustavna.

6. V nadaljevanju tožbe izpostavlja, da iz odločbe ni razvidno, da je ob prehodu meje dne 2. 8. 2021 prihajala z območja z visokim tveganjem za okužbo, kar je po njenem mnenju v obravnavani zadevi še posebej pomembno, ker je bilo v spornem obdobju tveganje za okužbo v Republiki Hrvaški dejansko manjše kot v Republiki Sloveniji. Zato meni, da v obravnavani zadevi pogoji za odreditev karantene niso podani. Kot poudarja, se lahko pravica do prostega gibanja ter osebna svoboda omejita le z zakonom, pogoji in razlogi za izrek ukrepa pa morajo biti določeni tako, da je mogoče preizkusiti sorazmernost ukrepa, pri čemer odločbe, ki v obravnavani zadevi ni posebej obrazložena in nima razlogov o odločilnih dejstvih, ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka.

7. Tožnica nasprotuje tudi določbam Odloka, ki opredeljuje izjeme, ki določenim kategorijam oseb omogočajo vstop v Republiko Slovenijo brez odrejene karantene. Meni namreč, da so te izjeme nezakonite in neustavne, saj nimajo podlage v zakonu in nobene resne povezave z nevarnostjo širjenja okužb. Cepljenje se namreč doslej ni izkazalo kot ustrezen ukrep za preprečevanje okužb, rezultati testov pa so nezanesljivi. Zahteva po testiranju necepljenih oseb ob prehodu meje je po njenem mnenju nesmiselna in neučinkovita, za necepljene pa je tudi diskriminatorna, saj ni namenjena preprečevanju širjenja bolezni pač pa izključno kaznovanju necepljenih oseb.

8. Glede na obrazloženo tožnica sodišču predlaga, da tožbi ugodi in zaradi posega v pravico tožnice do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS, pravico do varstva osebne svobode po 19. členu Ustave RS ter pravico do svobode gibanja po 32. členu Ustave RS ugotovi nezakonitost odločbe Ministrstva za zdravje št. 181-12/2021/2958 z dne 13. 9. 2021. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka z DDV ter zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9. V odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na pozitivne obveznosti, ki državi nalagajo, da zaradi varovanja zdravja ter pravice do zdravstvenega varstva sprejme ustrezne ukrepe. Meni, da je Vlada RS pri izdaji Odloka ravnala v skladu s svojimi zakonskimi pristojnostmi, in da z Odlokom ni urejala vprašanj, ki so pridržana zakonu, z Odlokom pa tudi ni določila novih omejitev oziroma obveznosti, ki jih ne bi določal že zakon. Meni, da je ukrep karantene, ki pomeni omejitev ustavno določene pravice do svobode gibanja, skladen z ustavo, saj je sorazmeren ter temelji na dognanjih stroke. Strokovne podlage za ukrep je namreč pripravila posebna strokovna komisija (Strokovna komisija za zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19), ki jo je kot posvetovalno telo imenoval minister za zdravje.

10. Na očitek tožnice, da so določbe Odloka, ki se nanašajo na pogoj PCT, neustavne in nezakonite, toženka odgovarja, da je bila dne 14. junija 2021 sprejeta Uredba (EU) 2021/953 Evropskega parlamenta in Sveta o okviru za izdajanje, preverjanje in priznavanje interoperabilnih potrdil o cepljenju, testu in preboleli bolezni v zvezi s COVID-19 (digitalno COVID potrdilo EU) za olajšanje prostega gibanja med pandemijo COVID-19 (v nadaljevanju: Uredba 2021/953), določbe katere se uporabljajo od 1. 7. 2021 do 30. 6. 2022 in so zavezujoče ter neposredno uporabne tudi v Republiki Sloveniji. V preambuli omenjene uredbe je navedeno, da je Svet 13. oktobra 2020 sprejel Priporočilo (EU) 2020/1475 o usklajenem pristopu k omejevanju prostega gibanja v odziv na pandemijo COVID-19 (v nadaljevanju: Priporočilo 2020/1475), s katerim je bil uveden usklajen pristop pri omejevanju prostega gibanja v odziv na pandemijo COVID-19 na področju uporabe skupnih meril in pragov pri odločanju, ali naj se uvedejo omejitve prostega gibanja, uvedeno je bilo kartiranje tveganih območij za prenos COVID-19 na podlagi dogovorjenih barvnih kod, dogovorjen pa je bil tudi usklajen pristop k vsem ustreznim ukrepom, ki bi se lahko uporabljali za osebe, ki potujejo na tvegana območja ali iz njih, odvisno od stopnje tveganja za prenos COVID-19 na teh območjih. Uredba 2021/953 se v uvodu sklicuje na tedenske objave zemljevida držav članic s podatki o stopnji poročanja, testiranja in pozitivnih testov v zvezi z nalezljivo boleznijo COVID-19 po regijah Evropskega centra za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni z uporabo meril in pragov iz Priporočila 2020/1475 z namenom, da se državam članicam pomaga pri odločanju glede ukrepov v zvezi z boleznijo COVID-19. Kot pojasnjuje ministrstvo, lahko namreč države članice v skladu s pravom Evropske unije zaradi varstva javnega zdravja omejijo temeljno pravico do prostega gibanja in prebivanja državljanov Evropske unije, kar je Vlada RS uredila v ZNB in v Odloku, s katerim je določila pogoje za prihod iz držav, v katerih obstaja možnost okužbe z nalezljivo boleznijo COVID-19. Utemeljenost ukrepov, določenih v Odloku, je Vlada RS preverjala na podlagi nacionalnih strokovnih mnenj, upoštevala pa je tudi tedenski zemljevid Evropskega centra za preprečevanje in obvladovanje bolezni, na katerem so z različnimi barvami označene regije, upoštevaje podatke, ki jih so jih posredovale države članice na podlagi določenih meril (to je števila okuženih primerov na 100 000 prebivalcev v zadnjih 14 dneh; števila testov na 100 000 prebivalcev, opravljenih v zadnjem tednu – stopnja testiranja ter deleža pozitivnih testov, opravljenih v zadnjem tednu – stopnja pozitivnih testov). Države članice so se namreč dogovorile za štiri kategorije območij tveganja, v katere se uvrščajo države, ki so označena z zeleno, oranžno, rdečo in temno rdečo barvo. V tednu od 2. 8. 2021 do 11. 8. 2021 je bilo območje Republike Hrvaške po podatkih Evropskega centra za preprečevanje in obvladovanje bolezni obarvano oranžno. V to kategorijo je območje uvrščeno, ko je po merilih iz Priporočila 2020/1475 štirinajstdnevna incidenca okužb na 100.000 prebivalcev nižja od 50 in je delež pozitivnih testov višji od 4 % , ali ko je incidenca med 75 in 200, delež pozitivih testov pa nižji od 4 %, kar pomeni, da je možnost okužbe v državah, ki so obarvane z oranžno, večje. Na podlagi obrazloženega toženka meni, da je bila z odločbo tožnici karantena na domu odrejena legitimno in v skladu z zakonom.

Navedbe tožeče stranke iz pripravljalne vloge

11. V pripravljalni vlogi tožnica poudarja, da določba prvega odstavka 39. člena ZNB predpostavlja, da je bolezen v državi, iz katere oseba prihaja, zastopana v večji meri kot v Republiki Sloveniji. Meni, da ukrep karantene ni smiseln, če oseba prihaja iz države z nižjim številom okuženih kot jih je okuženih v Republiki Sloveniji. Glede navedb v odgovoru na tožbo pa meni, da toženka svoja stališča utemeljuje zgolj s pavšalnim sklicevanjem na mnenje stroke brez kakršnihkoli dokazil.

13. V obravnavani zadevi je med strankama sporno ali je bil tožnici z odločbo, ki jo napada v upravnem sporu, zakonito odrejen ukrep desetdnevne karantene zaradi prehoda državne meje dne 2. 8. 2021. Med strankama ni sporno, da je tožnica tega dne v Republiko Slovenijo vstopila na mejnem prehodu Jelšane z območja Republike Hrvaške, ter da ob prestopu meje, niti kasneje v postopku na poziv ministrstva ni zatrjevala in dokazovala, da izpolnjuje pogoj PCT oziroma da izpolnjuje katero od izjem, za katere po Odloku ukrep karantene ob prestopu meje ni bil predpisan.

14. Ukrep karantene je opredeljen v prvem odstavku 19. člena ZNB kot ukrep, s katerim se začasno omeji svobodno gibanje, določijo se čas in način njenega prestajanja in obvezni zdravstveni pregledi zdravim osebam, za katere se sumi, da so bile v stiku s povzročiteljem kuge, virusne hemoragične mrzlice (Ebola, Lassa, Marburg) ali povzročiteljem druge nalezljive bolezni, za katero je minister, pristojen za zdravje ali Vlada Republike Slovenije razglasila epidemijo ali je na predlog Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (sedaj: NIJZ) odločila, da je zaradi nevarnosti hitrega širjenja okužbe za posamezno nalezljivo bolezen, ki predstavlja veliko tveganje za zdravje, potreben tak ukrep. Kot stik se po drugem odstavku 19. člena ZNB šteje, da je bila oseba v visoko tveganem stiku s povzročiteljem nalezljive bolezni, kot ga opredeljuje Inštitut za varovanje zdravja Republike Slovenije (sedaj: NIJZ) ali pa da oseba prihaja z območja z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem nalezljive bolezni. Vlada RS lahko na predlog Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (sedaj: NIJZ) določi izjeme od karantene po visoko tveganemu stiku s povzročiteljem nalezljive bolezni. Območja z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem posamezne nalezljive bolezni in morebitne izjeme od karantene za osebe, ki prihajajo iz teh območij, določi Vlada Republike Slovenije na predlog Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (sedaj: NIJZ), ki z epidemiološko oceno ugotovi, da gre za območje z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem nalezljive bolezni.

15. Ob prehodu državne meje tožnice dne 2. 8. 2021 je bil v veljavi Odlok Vlade RS, ki je z namenom zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 določil podrobnejše pogoje za vstop oseb na zunanji meji in na kontrolnih točkah na notranjih mejah v Republiko Slovenijo (1. člen Odloka). Odlok je vstop v Republiko Slovenijo brez napotitve v karanteno na domu dovoljeval le osebam, ki so ob vstopu predložile enega od dokazil, naštetih v prvem odstavku 6. člena Odloka (to je dokazilo o prebolelosti, cepljenju ali negativnem rezultatu testa – t.i. PCT pogoj). Oseba, ki ni predložila katerega od omenjenih dokazil, je bila v skladu z odločbo drugega odstavka 6. člena Odloka napotena v karanteno na domu za deset dni. Vstop v državo brez napotitve v karanteno pa je Odlok pod določenimi pogoji v prvem odstavku 7. člena dovoljeval tudi določenim kategorijam oseb (otroku, ki še ni dopolnil 15 let in je prehajal mejo skupaj z ožjim družinskim članom, dvolastniku ali najemniku zemljišča v obmejnem območju ali na obeh straneh državne meje in čezmejnemu delovnemu migrantu), ki so morale policiji ob prestopu meje predložiti dokaze za obstoj teh izjem, sicer so se tudi te skladno z določilom drugega odstavka 7. člena Odloka napotile v karanteno na domu. Utemeljenost ukrepov iz Odloka je Vlada RS po 8. členu preverjala na podlagi strokovnih mnenj.

16. Po mnenju tožnice je odločba o odrejeni karanteni nezakonita oziroma neustavna zaradi več razlogov. Med drugim tudi zaradi zatrjevane nezakonitosti Odloka oziroma njegove neskladnosti z določbami ZNB, v skladu s katerimi je, kot meni tožnica, ukrep karantene mogoče odrediti le v primeru bolezni, ki so izrecno naštete v prvem odstavku 19. člena ZNB, v primeru drugih bolezni pa le, če gre za bolezni, določene v 8. členu ZNB.

17. Po določbi prvega odstavka 19. člena ZNB se lahko ukrep karantene poleg izrecno naštetih bolezni odredi tudi za druge nove in neraziskane nalezljive bolezni,

za katero je minister, pristojen za zdravje ali Vlada RS na podlagi četrtega odstavka 7. člena ZNB razglasila epidemijo ali je na predlog Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (sedaj: NIJZ) odločila, da je zaradi nevarnosti hitrega širjenja okužbe za posamezno nalezljivo bolezen, ki predstavlja veliko tveganje za zdravje, tak ukrep potreben. Ukrep karantene se lahko torej določi tudi za druge nalezljive bolezni, ki v ZNB niso izrecno navedene, pod pogoji, določenimi v ZNB, to je, če gre za nalezljive bolezni, ki bi lahko ogrozile zdravje prebivalcev, in če tako odloči Vlada RS na podlagi ustreznih strokovnih podlag. Takšno zakonsko pooblastilo Vladi RS po presoji sodišča ni v nasprotju z Ustavo RS. Zakonodajalec namreč ni mogel vnaprej predvideti vseh možnih nalezljivih bolezni (še posebej novih oziroma doslej (še) ne docela raziskanih, kakršna je tudi nalezljiva nova koronavirusna bolezen, poimenovana COVID-19), ki lahko resno ogrozijo prebivalstvo oziroma javno zdravje. V ta namen je bilo Vladi RS v tretjem odstavku 8. člena ZNB podeljeno zakonsko pooblastilo, da lahko tudi v primeru drugih nalezljivih bolezni (ki niso izrecno naštete v prvem odstavku 8. člena ZNB ter v prvem odstavku 19. člena ZNB) sprejme splošne in posebne ukrepe po ZNB, ki so potrebni za preprečitev in zajezitev bolezni, vključno z ukrepom karantene. Država je namreč dolžna tudi v primeru drugih nalezljivih bolezni, ki so lahko nevarne javnemu zdravju, v skladu s pozitivnimi obveznostmi po mednarodnem in nacionalnem pravu varstva človekovih pravic, storiti vse, kar je v njeni moči, da zaščiti pravice posameznikov. Ker predstavlja ukrep karantene poseg v svobodo gibanja, pa Vlada RS pri izvrševanju tega pooblastila ne sme ravnati samovoljno, ampak le na podlagi ustreznih strokovnih podlag.

V primeru bolezni COVID-19 je ukrep karantene Vladi RS predlagal NIJZ kot ustrezno usposobljen strokovni organ, zaradi česar očitek o samovoljnosti Vlade RS pri odločitvi, da se tudi v primeru bolezni COVID-19 določi ukrep karantene, po presoji sodišča ni v nasprotju z ustavno dopustnim ciljem varstva javnega zdravja, ki ga zasleduje zakonska ureditev.

18. Glede tožbenega očitka o nezakonitosti in s tem neustavnosti Odloka, ki naj bi ukrep karantene določal ne glede na epidemiološko stanje območja, iz katerega je posameznik vstopil v Republiko Slovenijo, pa sodišče pojasnjuje, da pogoje za odreditev karantene določa že ZNB v 19. členu, v skladu s katerim je treba razlagati Odlok Vlade RS, ki je bil sprejet na dovolj določni zakonski podlagi, to je na določbi drugega in četrtega odstavka 19. člena ter določbi 1. točke prve alineje 39. člena ZNB,

Odlok pa tudi ne presega okvirov, ki jih določa zakon (t.i. legalitetno načelo).

Omenjeni Odlok namreč po presoji sodišča zgolj podrobneje razčlenjuje zakonske določbe, ko v skladu s pooblastilom iz drugega odstavka 19. člena ZNB določa izjeme, ko se posamezniku, čeprav ta prihaja z rizičnega območja (to je območja z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem nalezljive bolezni COVID-19), karantena ne odredi, bodisi zaradi izpolnjevanja PCT pogoja po prvem odstavku 6. člena Odloka bodisi zaradi izjem, ki jih Odlok določa v prvem odstavku 7. člena. Ugovor tožnice o neskladnosti Odloka z zakonom in Ustavo RS je zato neutemeljen.

19. Utemeljen pa je očitek o neustrezni obrazložitvi razlogov za odreditev karantene tožnici. Po pregledu izpodbijane odločbe namreč sodišče ugotavlja, da v njeni obrazložitvi niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih, na podlagi katerih je ministrstvo ugotovilo, da so izpolnjeni pogoji za izrek karantene po drugem v zvezi s prvim odstavkom 19. člena ZNB. Za odreditev karantene je namreč ključna ne le ugotovitev, iz katere države se vrača oseba, ki želi vstopiti v Republiko Slovenijo, pač pa tudi ugotovitev, kakšno je bilo epidemiološko stanje v tej državi v času pred vstopom osebe na ozemlje Republike Slovenije. Po drugem v zvezi s prvim odstavkom 19. člena ZNB se namreč ukrep karantene odredi ne le v primeru visoko tveganega stika s povzročiteljem nalezljive bolezni, pač pa tudi v primeru, ko oseba prihaja iz območja z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem nalezljive bolezni. Območja z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem posamezne nalezljive bolezni pa določi po določbi drugega odstavka 19. člena ZNB Vlada RS na predlog Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (sedaj: NIJZ), ki z epidemiološko oceno ugotovi, da gre za območje z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem nalezljive bolezni. Po izrecni določbi zakona lahko Vlada RS pri določitvi območij z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem posamezne nalezljive bolezni upošteva tudi podatke Evropskega centra za preprečevanje in obvladovanje bolezni.

20. V skladu z določili 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mora biti upravna odločba obrazložena na način, da je v obrazložitvi navedena ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, ki je pomembna za pravilno in zakonito odločitev, da so navedeni dokazi, ki utemeljujejo obstoj odločitve in dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju. Kolikor odločba nima tovrstne obrazložitve je pomanjkljiva in gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so na tak način zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

21. Ker izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, sodišče ne more opraviti preizkusa izpodbijane odločbe, saj iz izpodbijane odločbe nikjer ne izhaja zgoraj navedena konkretizacija in dokazi, na podlagi katerih je tožena stranka ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za izrek karantene tožeči stranki.

22. V primeru odsotnosti obrazložitve in navedbe dejstev in dokazov, ki utemeljujejo izdajo odločbe, stranka tako v postopku nima možnosti podati izjave o upoštevanih dejstvih in tudi ni seznanjena z razlogi, zaradi katerih se je pristojni organ odločil, da karantensko odločbo izda. Navedba podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je namreč določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.

Zgolj prepis zakonskih besedil ne zadošča standardu obrazloženosti in konkretiziranosti odločbe ter razlogom odločitve organa, torej razlogom, zakaj je organ ocenil in kateri pogoji so bili izpolnjeni, da je tožnici bil izrečen ukrep karantene.

23. Ker v odločbi niso navedeni bistveni dokazi in dejstva, ki so organ vodili k izpodbijani odločitvi, so bile tožeči stranki kršene pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, iz katerega med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem kršena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS. Pravica do izjave pa ne pomeni samo pravice stranke do izjavljanja pred organom ampak tudi izjavljanja v zvezi z navedenimi dejstvi in ugotovitvami, ki so organ vodili pri odločanju in ki izhajajo iz odločbe. Torej okoliščine in podlaga za odločitev, ki so organ vodile k odločitvi, morajo biti konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako pa morajo biti navedeni tudi na način, da jih ob morebitni vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče, kar je ena izmed temeljnih pravic poštenega postopka.

24. Po ugotovitvi sodišča iz obrazložitve odločbe v obravnavani zadevi ne izhaja, kakšno epidemiološko stanje je bilo na območju Republike Hrvaške v času pred prestopom državne meje tožnice dne 2. 8. 2021. Ministrstvo namreč v odločbi ni z ničemer pojasnilo ali je območje, iz katerega je prihajala tožnica v Republiko Slovenijo, predstavljalo visoko tveganje za okužbo s povzročiteljem bolezni COVID-19 v smislu drugega odstavka 19. člena ZNB oziroma zaradi katerih razlogov je bila tožnici odrejena karantena. Zgolj sklicevanje na določbe ZNB ter Odloka brez konkretne obrazložitve epidemiološkega stanja v Republiki Hrvaški pred prestopom meje tožnice, po presoji sodišča ne zadostuje, da bi sodišče lahko presodilo utemeljenost odrejenega ukrepa karantene v smislu določb ZNB. Odsotnost obrazložitve v tem delu stranki tudi ne zagotavlja učinkovite pravice do pravnega varstva. V primeru odsotnosti obrazložitve in navedbe dejstev in dokazov, ki utemeljujejo izdajo odločbe, namreč stranka v postopku nima možnosti podati izjave o upoštevanih dejstvih in tudi ni seznanjena z razlogi, zaradi katerih se je pristojni organ odločil, da karantensko odločbo izda.

25. Za ukrep karantene, ki omejuje v Ustavi RS zagotovljeno svobodo gibanja, je še posebej pomembno, da je ustrezno obrazložen tako, da je vselej mogoče preveriti razloge, ki so organ vodili pri odločanju. Država ima pravico in dolžnost iz razloga javnega interesa (v obravnavanem primeru zaradi varstva javnega zdravja in življenja) posamezniku pod določenimi pogoji odrediti karanteno in s tem omejiti njegovo pravico do svobode gibanja, vendar mora to storiti na predpisan način in z ustreznimi razlogi obrazložiti odločbo, to je navesti dejstva in dokaze, ki utemeljujejo odreditev ukrepa in opravičujejo omejitev ustavno varovane pravice, ki je dopustna le v javnem interesu, pri čemer mora biti ukrep, ki posega v pravice posameznika sorazmeren zasledovanemu cilju. Odločba, ki je predmet sodnega preizkusa v tej zadevi, standarda ustrezne obrazloženosti ne izpolnjuje.

26. Epidemiološko stanje v Republiki Hrvaški v času tožničinega prestopa meje, ki je bilo podlaga za odreditev karantene tožnici, je toženka pojasnila šele v upravnem sporu v odgovoru, ki ga je podala na tožbo. Vendar teh navedb sodišče pri odločanju ni upoštevalo, saj po veljavni upravno sodni praksi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče nadomestiti s pojasnjevanjem odločitve v odgovoru na tožbo. Razlogi za sprejeto odločitev morajo biti navedeni v obrazložitvi odločbe, ki je predmet presoje v upravnem sporu. Odgovor na tožbo je namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti izpodbijane odločbe.

27. Ker izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe ne da preizkusiti. V primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta, je v skladu s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) vselej podana tudi bistvena kršitev določb postopka, zaradi katere se sme upravni akt izpodbijati. Odsotnost navedbe bistvenih dejstev in dokazov v odločbi, ki so organ vodili pri odločanju, pomeni za stranko kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS,

zaradi česar je odločba po presoji sodišča nezakonita.

28. Ker je bila izpodbijana odločba že izvršena, je sodišče sledilo tožbenemu zahtevku in, na podlagi določbe prvega odstavka 64.a člena ZUS-1, zaradi ugotovljenih kršitev, ugotovilo njeno nezakonitost.

29. Sodišče je o tožbi v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, saj je bilo zaradi napak v postopku izdaje odločbe očitno, da je treba tožbi ugoditi.

30. Ker je sodišče tožbi ugodilo in ugotovilo nezakonitost odločbe, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 toženka dolžna tožnici povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR. Te stroške skupaj z DDV ter morebitnimi zakonskimi zamudnimi obrestmi je sodišče naložilo v plačilo toženki.

US RS št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020, 37. točka obrazložitve.

US RS št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020, 50. točka obrazložitve.

Po določbi 1. točke prvega odstavka 39. člena ZNB lahko Vlada RS določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav, kadar z ukrepi, določenimi z ZNB, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni.

US RS št. U-I-155/20-24 z dne 7. 10. 2021, 16. točka obrazložitve.

Enako Vrhovno sodišče sodba I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004 in I U 1774/2013 z dne 22. 4. 2014.

UPRS opr. št. II U 261/2020 z dne 2. 9. 2020, opr.št. I U 1360/2020 z dne 16. 11. 2020, opr. št. IV 116/2020 z dne 10. 12. 2020 in opr. št. I U 1342/2020 z dne 2. 6. 2021.

UPRS opr. št. II U 128/2018 z dne 6. 5. 2020.

UPRS opr. št. II U 261/2020 z dne 2. 9. 2020 in opr. št. IV 116/2020 z dne 10. 12. 2020.

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 8, 8/3, 19, 19/1, 19/2, 39, 39/1, 39/1-1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

Odlok o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (2021) - člen 6, 6/1, 7, 7/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.