UPRS Sodba II U 36/2022-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-20

Nevenka Đebi (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Mojca Medved Ladinek

sofinanciranje iz javnih sredstev - pandemija - COVID-19 - posebni ukrepi - začasno čakanje na delo - nadomestilo plače - obrazloženost odločbe - obrazložitev upravne odločbe

Kadarkoli je organ zavezan ugotavljati dejansko stanje (kot v obravnavanem primeru razloge začasnega čakanja na delo), ne gre za enostavno zadevo v smislu 81. člena DavP-2, za katero bi bila dopustna skrajšana obrazložitev.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Finančne uprave Republike Slovenije RS št. DT 429-2467/2021-1 z dne 13. 5. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe po poteku roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) odločila, da mora tožeča stranka vrniti pomoč v obliki povračila nadomestila plač za začasno čakanje na delo v višini 14.857,14 EUR in pomoč v obliki oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v višini 7.286,92 EUR, vse v roku 30 dni od vročitve odločbe. Po poteku tega roka se obračunajo zakonske zamudne obresti. Posebni stroški postopka niso nastali in pritožba ne zadrži izvršitve te odločbe.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka prejela obe obliki pomoči za mesec marec, april in maj 2020, ter da je dne 29. 4. 2021 z izjavo EDP-44495889-371 upravni organ obvestila, da ne izpolnjuje pogojev za prejem pomoči, saj je bil upad prihodkov manjši kot jih določa Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP). Obrazložitev vsebuje še povzetke besedil členov: 22. in 29. člena ZIUZEOP in 87. ter 143. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) ter 113. in 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), na podlagi katerih je upravni organ sprejel odločitev.

3. Zoper navedeno odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je organ druge stopnje kot neutemeljeno zavrnil. Iz obrazložitve izhaja, da se pritožbeni organ strinja z odločitvijo in razlogi organa prve stopnje ter z ugotovljenim dejanskim stanjem. Navaja, da je organ prve stopnje sledil izjavi stranke, zato odločba vsebuje le kratko obrazložitev predloženih podatkov o vrsti in obsegu vračila prejetih upravičenj ter povzetek določb ZIUZEOP, kar je v skladu z določbo 81. člena ZDavP-2, ki ureja obrazložitev odločbe v enostavnih zadevah. Poudarja, da tožeča stranka šele v pritožbi navajala nova dejstva, ki bi jih glede na tretji odstavek 238. člena ZUP morala navesti že v postopku na prvi stopnji.

4. Tožeča stranka je v upravnem sporu vložila tožbo, s katero izpodbija odločitev upravnega organa. Navaja, da ni nastopil pogoj obveznosti vračila prejetih pomoči, saj je podala izjavo o vračilu prejetih sredstev samo zaradi strahu pred posledicami prekrškovnega postopka - kršitve opustitve obvestila o neizpolnjevanju pogojev po 99. členu ZIUZEOP. Izjava, ki jo je dala, pa ji ni omogočala, da bi obrazložila okoliščine ali dodala dokaze, to je lahko storila šele v pritožbi zoper prvostopno odločbo. Pri tem je obveznost vračila prejetih pomoči za obdobje od 13. 3. 2020 do vključno 10. 4. 2020 nezakonita, saj je zakonska določba o vračilu prejetih pomoči po 28. in 38. členu ZIUZEOP začela veljati šele dne 11. 4. 2020, kar pomeni, da so vse naložene obveznosti pred 10. 4. 2020 nezakonite oziroma nimajo pravne podlage. Prav tako je bila določba 99. člena z novelo A spremenjena tako, da se je zbrisala vsebina 2. alinee prvega odstavka 99. člena, ki je določal obvezno povračilo nadomestila plače in oprostitve prispevkov za delavca, ki zaradi višje sile ne more opravljati dela. To pomeni, da se po noveli A nadomestilo za delavce, ki so bili na začasnem čakanju na delo zaradi višje sile ne vrača, česar tožena stranka ni upoštevala. Tožeči stranki je bilo z odlokom naloženo, da prekine izvajanje vseh zobozdravstvenih storitev, tudi nujnih, kar se šteje za višjo silo in šele z njenim prenehanjem na podlagi odloka z dne 9. 5. 2020 je lahko nadaljevala svojo dejavnost. Upravni organ je po uradni dolžnosti dolžan ves čas postopka paziti na pravilno uporabo materialnega prava, tudi v postopku ko sledi izjavi stranke. Odločiti bi moral v skladu z novelo A in upoštevati začetek veljavnosti členov o obveznem povračilu nadomestil plač.

5. Glede povišanja prihodkov tožeča stranka navaja, da dejansko ni prišlo do njihovega povišanja, ampak je začela opravljati dodaten program koncesije in iz tega naslova je prejela nove prihodke. Pri ugotavljanju njihove višine bi upravni organ moral upoštevati tudi druge kriterije poslovanja, ki so nanjo vplivali. Tožeča stranka sodišču predlaga, da izvede glavno obravnavo, zasliši tožečo stranko ter odpravi izpodbijano odločbo in toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

6. V odgovoru na tožbo tožena stranka v celoti prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz obrazložitev upravnih odločb. Dodaja, da bi lahko tožeča stranka pojasnila in dokazila organu prve stopnje predložila tudi na kak drugačen način kot pa zgolj z obrazcem o izjavi. Poudarja, da je bila odločitev sprejeta na podlagi drugega odstavka 99. člena ZIUZEOP in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. V obravnavani zadevi je sporno ali je tožeča stranka dolžna povrniti obe obliki prejete pomoči (pomoč v obliki povračila nadomestila plač za začasno čakanje na delo in pomoč v obliki oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost) in v katerem znesku. Ni pa sporno, da je tožeča stranka dne 29. 4. 2021 podala izjavo EDP-44495889-371.

9. Iz izpodbijane upravne odločbe izhaja, da je tožeča stranka prejela pomoč v obliki subvencije za nadomestilo plač delavcem na začasnem čakanju na delo za mesec marec 2020 v višini 2.898,28 EUR, za mesec april 2020 v višini 7.300,22 EUR in za mesec maj 2020 v višini 4.658,64 EUR, skupno 14.857,14 EUR ter pomoč v obliki oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost za mesec marec 2020 v višini 1.422,54 EUR, za mesec april 2020 v višini 3.579,87 EUR in za mesec maj 2020 v višini 2.284,51 EUR, skupno 7.286,92 EUR. Nadalje je v obrazložitvi upravne odločbe prve stopnje navedeno, da je tožeča stranka dne 29. 4. 2021 podala izjavo pri Finančni upravi Republike Slovenije, s katero jo je obvestila, da ne izpolnjuje pogojev za pomoč, ki jo je že prejela, nato pa so samo še navedeni členi zakonov, na podlagi katerih je upravni organ odločil. Pritožbeni organ glede tega navaja, da gre za kratko obrazložitev odločbe na podlagi 81. člena ZDavP-2, ker gre za odločitev v enostavni zadevi.

določa, da v enostavnih zadevah, v katerih davčni organ pri odločanju v celoti upošteva podatke iz davčne napovedi, obračuna davka, carinske deklaracije, drugega dokumenta ali uradne podatke ali ugodi strankini zahtevi, lahko odločba vsebuje samo kratko obrazložitev strankine vloge in sklicevanje na predpise, na podlagi katerih je bilo o stvari odločeno, če ni s tem zakonom ali zakonom o obdavčenju drugače določeno.

11. V obravnavani zadevi je tožeča stranka prejela denarno nadomestilo (finančna sredstva) iz proračuna RS zaradi omilitve posledic pandemije. Vračilo prejetih sredstev je uredil ZIUZEOP v 99. členu, ki je začel veljati dne 11. 4. 2020. Ob sprejemu je v drugi alineji prvega odstavka vseboval izrecno določbo, da morajo subjekti, ki so uveljavili povračilo nadomestila plač delavcu, ki zaradi višje sile ne more opravljati dela, v primeru da je prišlo do delitve dobička, izplačila plač za poslovno uspešnost oz. nagrad poslovodstvu v letu 2020, vrniti prejeta sredstva skupaj z zakonsko določenimi obrestmi. Z novelo A z dne 1. 5. 2020 pa je bila ta alineja črtana iz zakona, kar pomeni, da se pomoč iz naslova nadomestila plač delavcu, ki zaradi višje sile ne more opravljati dela, ne vrača. Novela A je bila sprejeta manj kot mesec po sprejemu zakona, kar nakazuje, da je zakonodajalec hitro opazil napako in jo odpravil.

12. Drugi odstavek 99. člena ZIUZEOP določa, da mora stranka obvestiti FURS o tem, če naknadno ugotovi, da pogoja za prejem upravičenja ne izpolnjuje in vrniti prejeta sredstva. Vendar pa je glede na spremenjeno določbo prvega odstavka navedenega člena (po noveli A) treba upoštevati razloge, zaradi katerih posamezni delavec ni delal, in ugotoviti ter upoštevati ali je kateri izmed njih bil na začasnem čakanju na delo zaradi višje sile. Po noveli A je namreč višja sila razlog, zaradi katerega delodajalec prejetih sredstev za tega delavca ni zavezan vrniti. Tega pa tožena stranka v obravnavani zadevi ni ugotavljala.

13. Kadarkoli je organ zavezan ugotavljati dejansko stanje (kot v obravnavanem primeru razloge začasnega čakanja na delo) pa ne gre za enostavno zadevo, za katero bi bila dopustna skrajšana obrazložitev. Stranka mora namreč imeti realno in dejansko možnost izkazati in dokazati okoliščino, ki vpliva na odločitev organa (v obravnavani zadevi: da je njen delavec bil na čakanju na delo iz razloga višje sile). Organ, ki odločitev sprejme, mora okoliščine, ki vplivajo na odločitev (kot v obravnavanem primeru izjema zaradi katere sredstev ni treba vrniti) v obrazložitvi navesti in utemeljiti razloge, zakaj je okoliščino upošteval oz. zakaj je ni. Samo v takšnem primeru je stranki zagotovljen pošten postopek. Zanj je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt izdan v upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS.

14. Sodišče ugotavlja, da tožena stranka ne bi smela uporabiti 81. člena ZDavP-2 in da upravnega akta ni ustrezno obrazložila. V obravnavani zadevi je namreč tožeča stranka prejela sredstva iz proračuna RS, vrnitev teh sredstev pa je odvisna od okoliščin na strani stranke, kar pomeni, da se ne vračajo vsa sredstva avtomatsko in da mora upravni organ ugotoviti podlago za vrnitev in višino sredstev, ki jih mora stranka vrniti. Pri ugotavljanju podlage in višine pa mora navesti in utemeljiti okoliščine in pravno podlago, na podlagi katerih mora stranka vrniti prejeta sredstva. Vse navedeno mora vsebovati obrazložitev upravne odločbe, da je stranki zagotovljena pravica do pravnega sredstva.

15. Ker iz obrazložitev upravnih aktov ni mogoče ugotoviti, katere delavce je tožena stranka upoštevala pri izdaji upravnega akta, iz katerega razloga ti delavci niso opravljali dela, ter kolikšni zneski pomoči so bili odmerjeni za posameznega delavca ter posledično koliko prejete pomoči in iz katerega naslova ter za katerega delavca mora tožeča stranka vrniti, je upravna odločba ostala neobrazložena. Tožena stranka je s tem storila absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Ker obravnavana odločba ni obrazložena tako, da bi jo bilo mogoče preizkusiti, presoja sodišča, ali je takšna odločitev pravilna, ni mogoča. S tem pa je storjena absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kar pomeni, da je to v vsakem primeru razlog za odpravo odločbe. V tem primeru se sodišču ni treba opredeljevati do drugih tožbenih navedb.

16. Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1), zato je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo odpravilo ter v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponoven postopek in se ni opredeljevalo do ostalih navedb strank. V ponovnem postopku bo upravni organ moral v skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP) popolno ugotoviti resnično dejansko stanje in vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev; odpraviti storjeno kršitev pravil upravnega postopka ter odločiti v zadevi z aktom, v katerem bodo obrazložena in utemeljena vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev in pravna podlaga, na kateri odločitev temelji, vse v roku 30 dni od dneva vročitve te sodbe, pri tem pa je upravni organ vezan na mnenje in stališča sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

17. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi bistvene kršitve pravil postopka ugoditi in izpodbijani upravni akt, izdan na prvi stopnji, odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s 3. členom Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 € in 62,70 EUR kot povračilo za 22 % DDV, saj je tožečo stranko pred sodiščem zastopal odvetnik, ki je davčni zavezanec. Tožena stranka je tako dolžna povrniti tožeči stranki 347,70 EUR stroškov postopka.

19. Obresti od zneska stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ, Uradni list RS, št. 83/2001 s spremembami, v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Veljaven v času izdaje upravnega akta prve stopnje.

Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba 2019, str. 333, tč 6.

Zakon o davčnem postopku (2006) - ZDavP-2  - člen 81, 82, 82/1

Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (2020) - ZIUZEOP  - člen 99, 99/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.