UPRS Sodba II U 206/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-12-10

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

inšpekcijski postopek - inšpekcijski ukrep - zavezanec - ravnanje z odpadki - čezmerna obremenitev okolja

Kot registriran predelovalec odpadkov in s tem kot povzročitelj obremenitve se tožnik šteje za imetnika odpadkov, ki je tako v času veljavnosti okoljevarstvenega dovoljenja, kot tudi po njegovem prenehanju dolžan upoštevati določbe o shranjevanju in skladiščenju odpadkov ter o njihovi obdelavi z namenom, da se prepreči okoljska škoda, ki grozi. Nadzor nad pravilnim ravnanjem z odpadki ter ustrezno ukrepanje pa je v pristojnosti inšpekcijskih služb.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odločil, da mora tožnik kot zavezanec zaradi ugotovljenih nepravilnosti na lokaciji s parc. št. 398/5 k.o. ... do 15. 7. 2018 oddati ali prepustiti zbiralcu odpadkov, oddati izvajalcu obdelave odpadkov ali prodati trgovcu odpadkov cca 3830 m3 mešanice komposta 2. kakovostnega razreda in komposta 1. kakovostnega razreda proizvedenega iz blata iz čiščenja komunalnih odpadnih voda (klas. št. odpadka 19 08 05) in muljev tiskarskih barv iz recikliranja papirja (klas. št. odpadka 03 03 05), katerega se začasno skladišči na lokaciji več kot 12 mesecev. Končno dispozicijo odpadkov mora izkazati s kopijami evidenčnih listov o ravnanju z odpadki (1. točka izreka). Zavezanec mora takoj po odpravi nepravilnosti obvestiti inšpektorja (2. točka izreka). Ugotovljeno je bilo, da stroški postopka niso nastali in pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. in 4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da si je inšpektor za okolje in prostor v ugotovitvenem postopku ogledal sporno lokacijo in ugotovil, da se na navedeni parceli na prostem (pokrito s folijo pred kompostarno), na zemljišču velikosti 1.100 m2, začasno skladišči cca 4.200 m3 mešanice komposta 2. kakovostnega razreda in komposta 1. kakovostnega razreda proizvedenega iz blata in iz čiščenja komunalnih odpadnih voda in muljev tiskarskih barv in iz recikliranega papirja (v nadaljevanju mešanica komposta). Pri pregledu dokumentacije o predelavi biološko razgradljivih odpadkov s strani tožnika za leto 2014, 2015, 2016 in 2017 je inšpektor ugotovil, da je tožnik v letih od 2014, 2015, 2016 in 2017 na napravi kompostarne X. predeloval tudi odpadke, ki so navedeni v tabeli 2 priloge 12 Uredbe o predelavi biološko razgradljivih odpadkov in uporabi komposta ali digestata (v nadaljevanju Uredba). Pri kompostiranju blata iz čiščenja komunalne odpadne vode in mulja iz odstranjevanja tiskarske barve, je tožniku nastal kompost 1. kakovostnega razreda in kompost 2. kakovostnega razreda, pri čemer je tožnik ves čas odkar obratuje kompostarna ločeno od ostalega komposta skupaj skladiščil kompost 2. kakovostnega razreda in kompost 1. kakovostnega razreda, ki je bil proizveden iz blata iz čiščenja komunalnih odpadnih voda in muljev tiskarskih barv iz recikliranja papirja. V tretjem odstavku 15. člena Uredbe je navedeno, da kompostu 1. kakovostnega razreda ali digestatu 1. kakovostnega razreda preneha status odpadka in postane proizvod, če je bil proizveden iz biološko razgradljivih odpadkov iz tabele 1 priloge 1 te Uredbe. Iz navedenega izhaja, da kompostu, ki je bil pri tožniku proizveden iz blata iz čiščenja komunalnih odpadnih voda in muljev tiskarskih barv in iz recikliranja papirja, ne preneha status odpadka, pa čeprav je uvrščen v 1. kakovostni razred, saj se oba omenjena odpadka nahajata v tabeli 2 priloge 1 Uredbe. Iz navedenega izhaja, da preneha status odpadka samo kompostu 1. kakovostnega razreda, če je bil proizveden iz biološko razgradljivih odpadkov iz tabele 1 priloga Uredbe, ne preneha pa status odpadka kompostu 2. kakovostnega razreda, pa čeprav je proizveden iz biološko razgradljivih odpadkov iz tabele 1 priloga 1 te Uredbe. V skladu z Uredbo o odpadkih je tožnik imetnik in izvirni povzročitelj odpadka, saj mu je mešanica komposta, kateri ni prenehal status odpadka, nastala pri opravljanju njegove dejavnosti predelave biološko razgradljivih odpadkov. Tožnik na lokaciji kompostarna X. začasno skladišči mešanico komposta, kateri ni prenehal status odpadka, več kot 12 mesecev od njihovega nastanka. Glede na navedeno in v skladu z 9. členom Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) je imetnik odpadkov odgovoren za odstranitev odpadkov, zato mora tožnik imetnik cca 3.830 m3 mešanice komposta, kateri ni prenehal status odpadka in katera se pri zavezancu na lokaciji začasno skladišči dlje kot 12 mesecev od nastanka oddati ali prepustiti zbiralcu odpadkov, oddati predelovalcu ali odstranjevalcu odpadkov ali pa jih prodati trgovcu odpadkov, kot je to navedeno v 24. členu Uredbe o odpadkih.

3. Tožnik je vložil pritožbo zoper izpodbijano odločbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopenjski organ zavrnilo. Drugostopenjski organ je v skladu z 247. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izpodbijano odločbo preizkusil v mejah pritožbenih navedb po uradni dolžnosti ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka ali ni bil kršen materialni zakon. Drugostopenjski organ je glede vprašanja kdaj kompostu ali digestatu preneha status odpadka in postane proizvod ugotovil, da velja določba tretjega odstavka 15. člena Uredbe kot specialnega predpisa napram določilu prvega odstavka 8. člena Uredbe o odpadkih, torej splošnega predpisa. Iz določila prvega odstavka 8. člena Uredbe o odpadkih tako izhaja splošno pravilo, da odpadek preneha biti odpadek šele, ko postane proizvod. Uredba v tretjem odstavku 15. člena nato podrobneje določa pod katerimi pogoji oz. kdaj odpadek to postane. Tožnikovo ravnanje z odpadkom, ko je obravnavano količino odpadkov na navedeni lokaciji začasno skladiščil več kot 12 mesecev, v nasprotju s pravili 19. člena Uredbe o odpadkih, kar predstavlja čezmerno obremenitev okolja. ZVO-1 v 3. členu namreč določa, da je čezmerna obremenitev okolja in obremenitev, ki presega mejne vrednosti emisij standarda kakovosti okolja pravila ravnanja ali dovoljeno rabo naravne dobrine (6.1 točka prvega odstavka). Drugostopenjski organ je ugotovil, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena.

4. Tožnik vlaga tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja oz. ker je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju ter zaradi nepravilne uporaba materialnega prava. Tožnik ugotavlja, da Inšpektorat RS za okolje in prostor s svojo razlago v izpodbijani odločbi, da se kompost 1. in 2. razreda po 12. mesecih ponovno spremeni v odpadek, prihaja sam s seboj v nasprotje, kot tudi v nasprotje z že omenjenim načelom, ko uporabni kompost, ki je nastal v procesu predelave odpadka – proizvod torej, pa četudi nima eksplicitnega naziva proizvod, se spremeni v odpadek, ki ga je potrebno ponovno oddati predelovalcu. Takšna razlaga tudi ni smiselna iz povsem praktičnih razlogov. Če bi se namreč v roku 12 mesecev kompost 2. razreda uporabil npr. za izboljšavo tal športnih objektov, bi se torej iz skladiščenja prenesel v tla, če pa ostane isti kompost na istem mestu več kot 12 mesecev, pa postane ponovno odpadek, ki ga ni možno uporabiti za isti namen. Takšno ravnanje je po mnenju tožnika v nasprotju z načelom preprečevanja nastajanja odpadkov. Tožnik je nadalje mnenja, da je 15. člen Uredbe v nasprotju s četrtim členom Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta (hierarhija ravnanja z odpadki), kakor tudi s 6. členom iste direktive (status prenehanja odpadka). Države članice pri uporabi hierarhije ravnanja z odpadki iz odstavka 1 sprejemajo ukrepe za vzpodbujanje možnosti, ki skupaj zagotavljajo najboljši izid za okolje. To lahko zahteva odstopanje od hierarhije za določene tokove odpadkov, kjer je to upravičeno z življenjskim krogom, ob upoštevanju celostnih vplivov nastajanja takšnih odpadkov in ravnanja z njimi. V nasprotju s tem pa določila Uredbe, na podlagi katere tožena stranka utemeljuje svojo odločitev, diskriminira kompost proizveden iz odpadkov, ki so navedeni v tabeli 2 priloge 1 Uredbe. Priloga 1 deli odpadke na dve tabeli, tabela 1 vsebuje odpadke, iz katerih nastali kompost izgubi status odpadka, če kakovostni parametri ustrezajo prvemu razredu komposta (priloga 4). Tabela 2 pa vsebuje odpadke, iz katerih nastali kompost nikoli ne more izgubiti statusa odpadka, pa čeprav dosega isto objektivno kakovost parametrov zahtevanih za 1. razred navedenih v tabeli 4. Takšna ureditev, pri kateri ni strokovnih razlogov za delitev na dve tabeli, saj je po kakovosti kompost 1. razreda povsem enakovreden ne glede na to, iz katerih odpadkov je predelan – je v nasprotju z omenjeno Direktivo. Namreč tudi kompost predelan iz odpadkov vsebovanih v tabeli 2 zadošča vsem zahtevam določb 6. člena omenjene Direktive. Tožnik pa opozarja tudi na prvi odstavek 157. člena ZVO-1, kjer je navedeno, da lahko inšpektor ukrepa, če se krši zakon ali če naprava ne obratuje skladno z okoljevarstvenim dovoljenjem. Tožnik ima v okoljevarstvenem dovoljenju v točki 9.1 in 9.2 opredeljeno zahtevo, da uvrsti kompost v 1. ali 2. razred, če pa ne ustreza merilom za omenjena razreda, pa ga uvrsti kot odpadek. Tako v okoljevarstvenem dovoljenju ni navedeno, da je zgolj kompost 1. razreda, ki je bil pridelan iz odpadkov iz tabele 1 Uredbe, proizvod. Glede na navedeno tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in ustavi inšpekcijski postopek zoper tožečo stranko oz. podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovni postopek toženi stranki. Priglaša tudi stroške postopka v upravnem sporu z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

7. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. Oba upravna organa sta v obrazložitvi svojih odločb podala pravilne razloge za svojo odločitev. Sodišče zato v celoti sledi razlogom v obrazložitvi in se v izogib ponavljanju nanje sklicuje v tej sodbi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa ugotavlja, da ti niso utemeljeni.

8. Med strankama ni sporno dejansko stanje, ki ga je Inšpektor za okolje in prostor ugotovil pri pregledu, in sicer da je tožnik na navedeni lokaciji upravljalec kompostarne bioloških odpadkov. Tožniku je bilo izdano okoljevarstveno dovoljenje dne 21. 4. 2010, spremenjeno dne 13. 5. 2011 in nazadnje dne 15. 2. 2016, s katerim se mu je dovolilo predelavo 36 ton biološko razgradljivih odpadkov po postopku R3. Prav tako ni sporno, da je tožnik na parc. št. 398/5 k.o. ... na prostem na zemljišču velikosti cca 1.100 m2 začasno skladiščil cca 4.200 m3 mešanice komposta 2. kakovostnega razreda in komposta 1. kakovostnega razreda proizvedenega iz blata iz čiščenja komunalnih odpadnih voda in muljev tiskarskih barv iz recikliranja papirja (mešanica komposta).

9. Kot je razvidno iz obrazložitve upravnih odločb, je bil izpodbijani inšpekcijski ukrep tožniku izrečen, v skladu s 1. točko prvega odstavka 157. člena ZVO-1 v zvezi s prvim odstavkom 156. člena ZVO-1, ki Inšpektorju za okolje in prostor nalaga dolžnost, da odredi, da se v določenem roku odpravijo nepravilnosti v primeru, ko ugotovi kršitev zakona ali drugega predpisa. Omenjena določba daje inšpekciji pristojni za varstvo okolja in prostora, splošno pooblastilo za ukrepanje v primeru kršitev obveznosti, ki jih subjektom nalagajo predpisi s področja varstva okolja.

10. Podlaga za odločanje v obravnavani zadevi je Uredba o predelavi biološko razgradljivih odpadkov in uporabi komposta ali digistata (Uredba). Ta Uredba določa pravila ravnanja in druge pogoje v zvezi s predelavo biološko razgradljivih odpadkov in uporabo komposta ali digestata v skladu z Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL L št. 312 z dne 22. 11. 2008, str. 3) ter dajanje komposta ali digestata v promet (prvi odstavek 1. člena Uredbe). Ugovor tožnika o nasprotju Uredbe in Direktive je pavšalen in neutemeljen. Uporaba komposta ali digestata ter dajanja komposta ali digestata v promet, ki ni posebej urejena s to Uredbo, pa se uporablja Uredba o odpadkih.

11. Uredba v 15. členu določa, da predelovalec biološko razgradljivih odpadkov na podlagi poročila o nadzoru kakovosti razvrsti kompost ali digestat v 1. ali 2. kakovostni razred v skladu s prilogo 4, ki je sestavni del te uredbe. Ne glede na prejšnji odstavek mora predelovalec biološko razgradljivih odpadkov s kompostom ali digestatom, ki ga ni mogoče uvrstiti v nobenega od kakovostnih razredov, ravnati v skladu s predpisom, ki ureja odpadke. Kompostu 1. kakovostnega razreda ali digestatu 1. kakovostnega razreda preneha status odpadka in postane proizvod, če je bil proizveden iz biološko razgradljivih odpadkov iz tabele 1 priloge 1 te Uredbe (tretji odstavek 15. člena Uredbe). Hkrati pa mora biti izpolnjen še pogoj, da je za tak kompost ali digestat, torej kompost, ki je proizvod ali digestat, ki je proizvod, izdana deklaracija iz priloge 6 Uredbe (prvi odstavek 16. člena Uredbe). Neutemeljen je zato ugovor tožnika, da v okoljevarstvenem dovoljenju ni navedeno, da je zgolj kompost 1. razreda, ki je bil pridelan z odpadkov iz tabele 1 Uredbe, proizvod, saj to izhaja iz določil Uredbe, kot specialnega predpisa ravnanja o kompostu oz. digestatu.

12. Uredba nadalje določa, da je kompost biološko stabilen higieniziran, humusu podoben material z več kot 15 % organske snovi, ki nastane pri kompostiranju (17. točka 3. člena Uredbe). V kompost se torej po posebnem postopku predela biološko razgradljive odpadke, ali pa bo kompostu prenehal status odpadka in bo postal proizvod pa je odvisno od tega, kakšni biološki razgradljivi odpadki so bili razgrajeni oz. kakšni tovrstni odpadki so bili predelani v kompost. Kompost je torej odpadek, če ga na podlagi mejnih vrednosti parametrov iz priloge 4 Uredbe ni mogoče uvrstiti v 1. ali 2. kakovostni razred, odpadku status odpadka ne preneha, če je sicer uvrščen v 1. kakovostni razred, hkrati pa ni bil proizveden iz biološko razgradljivih odpadkov iz tabele 1 priloge 1 Uredbe, ampak kot v navedenem primeru iz odpadkov iz tabele 2 priloga 1 Uredbe. Prav tako status odpadka ne preneha kompostu uvrščenemu v 2. kakovostni razred tudi, če je proizveden iz biološko razgradljivih odpadkov iz tabele 1 priloga 1 Uredbe in enako velja za digestat.

13. Kot registriran predelovalec odpadkov in s tem kot povzročitelj obremenitve, se tožnik tudi po presoji sodišča šteje za imetnika odpadkov, ki je tako v času veljavnosti okoljevarstvenega dovoljenja, kot tudi po njegovem prenehanju dolžan upoštevati določbe o shranjevanju in skladiščenju odpadkov ter o njihovi obdelavi z namenom, da se prepreči okoljska škoda, ki grozi. Izvirni povzročitelj odpadkov je namreč v skladu s 17. točko 3. člena Uredbe oseba, katere delovanje ali dejavnost povzroča nastajanje odpadkov ali oseba, ki izvaja predelavo, mešanje in druge postopke, s katerimi se spreminjajo lastnosti ali sestave teh odpadkov. Začasno skladiščenje odpadkov je dovoljeno za največ 12 mesecev od njihovega nastanka, kot izhaja iz petega odstavka 19. člena Uredbe o odpadkih. V skladu z 9. členom ZVO-1 je imetnik odpadkov odgovoren za odstranitev odpadkov. Nadzor nad pravilnim ravnanjem z odpadki ter ustrezno ukrepanje pa je v pristojnosti inšpekcijskih služb.

14. Prvostopenjski organ je zato pravilno ugotovil, da je tožnik povzročitelj čezmerne obremenitve okolja v skladu s 3. členom ZVO-1. Slednji določa, da je čezmerna obremenitev okolja obremenitev, ki presega mejne vrednosti emisije, standarde, kakovosti okolja, pravila, ravnanja ali dovoljeno rabo naravne dobrine. Zato je utemeljen izrek ukrepa, da mora tožnik imetnik cca 3.830 m3 mešanice komposta, kateri ni prenehal status odpadka in katera se pri tožniku na lokaciji začasno skladišči dlje kot 12 mesecev od nastanka oddati ali prepustiti zbiralcu odpadkov, oddati predelovalcu ali odstranjevalcu odpadkov ali pa jih prodati trgovcu odpadkov, kot je to navedeno v 24. členu Uredbe o odpadkih.

15. Ker je izpodbijana odločitev pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

16. O zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), sodišče je odločalo o pravnem vprašanju oziroma o pravilni uporabi materialnega prava.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 156, 156/1, 157, 157/1, 157/1-1

Uredba o predelavi biološko razgradljivih odpadkov in uporabi komposta ali digestata (2013) - člen 15

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.