UPRS Sodba III U 160/2019-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-04

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - nesorazmernost ukrepa - pravica do spoštovanja doma - načelo zaslišanja strank - bistvena kršitev določb postopka

Tožena stranka investitorja objekta ni ugotavljala, pač pa je oba tožnika določila za inšpekcijska zavezanca za (oba) sporna objekta na podlagi podatkov o lastništvu nepremičnin, na katerih sta objekta postavljena. Zavezanec v inšpekcijskih postopkih je primarno investitor oziroma lastnik pridobljene gradnje, šele če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je taka gradnja oziroma objekt. Tožena stranka bi zato morala v postopku ugotoviti, kdo od tožnikov je investitor in dejanski lastnik posameznega od objektov (npr. z njunim zaslišanjem, z njunimi dosedanjimi pisnimi izjavami, s ponovnim ogledom v navzočnosti strank, z listinami v postopkih poskusa legalizacije objekta, ki jo omenjata oba tožnika...), nato pa na podlagi te ugotovitve vsakomur od njiju določiti inšpekcijski ukrep (kolikor bi bili za to izpolnjeni tudi drugi pogoji) in to le za objekt, ki ga je investiral oziroma je njegov lastnik.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota ..., št. 06122-2069/2018-34 z dne 4. 12. 2018, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožečima strankama nerazdelno povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota ... (v nadaljevanju gradbeni inšpektor ali prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo, ki jo je izdal na podlagi 25. in 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v zvezi s prvim odstavkom 125. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), tožnikoma naložil, da morata takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo pritličnega objekta pravokotne tlorisne oblike maksimalnih tlorisnih dimenzij oboda 8,30 m x 6,10 m in maksimalne višine 3,20 m, ki je lociran na zemljišču s parc. št. 2815/4 k.o. ... ter gradnjo pritličnega objekta pravokotne tlorisne oblike maksimalnih tlorisnih dimenzij oboda 7,50 m x 8,20 m in maksimalne višine 3,50 m, ki je lociran na zemljišču s parc. št. 2815/5 iste k.o. (1. točka izreka). Tožnikoma je nadalje naložil, da morata opisana objekta odstraniti v roku 60 dni po vročitvi odločbe, vključno s temelji, ter na zemljiščih vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer se bo zoper njiju začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka), za nelegalno gradnjo pa določil prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1 (4. točka izreka). Odločil je, da v postopku ni bilo stroškov ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene iz izvršitve (5. in 6. točka izreka).

2. Prvostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločitve pojasnjuje, da je gradbeni inšpektor dne 22. 5. 2018 na kraju samem ugotovil, da je na zemljišču s parc. št. 1815/1 k.o. ... izveden večji izkop in da na njem poteka gradnja dveh objektov. Po podatkih občinskih prostorskih aktov je to zemljišče locirano v območju II. kmetijskih zemljišč, glede na njegovo rabo pa gre za neobdelano kmetijsko zemljišče (velikosti 1340 m2) ter pozidano zemljišče (velikosti 109 m2). Enaka raba izhaja tudi iz pregledovalnika grafičnih podatkov Ministrstva za kmetijstvo, v katerih je pozidani del parcele označen na skrajnem severovzhodnem delu. Gradbeni inšpektor je nadalje ugotovil, da sta lastnika zemljišča tožnika, vsak do 1/2, ter ju pozval naj se izrečeta o investitorju objekta ter predložita podatke o izvajalcu gradnje, datumu pričetka gradnje, obsegu gradnje ter fotokopije upravnih dovoljenj, na podlagi katerih se izvaja gradnja. Ker tožnica tega poziva gradbenega inšpektorja ni prevzela, tožnik pa zahtevanih podatkov ni dostavil, je gradbeni inšpektor sam opravil poizvedbo pri Upravni enoti ..., kjer pa dokumentov, ki bi se nanašali na gradnjo na zemljišču s parc. št. 1815/1 k.o. ... niso našli. Dne 10. 7. 2018 je gradbeni inšpektor ponovno opravil inšpekcijski pregled zemljišča z namenom natančnejše izmere objektov v gradnji. Ker znaša bruto tlorisna površina prvega objekta 50,63 m2, drugega pa 61,50 m2, gre za objekta, za gradnjo katerih bi moralo biti pridobljeno gradbeno dovoljenje. V skladu z Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, ki je veljala v času pričetka gradnje, namreč objektov, glede na njuno površino, ni mogoče šteti za enostavna objekta.

3. Gradbeni inšpektor je tožnikoma, ki sta zemljiškoknjižna solastnika nepremičnine, na kateri stojita sporna objekta, poslal kopijo zapisnika o ogledu ter ju pozval, naj se izjavita o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Tožnik je v odgovoru pojasnil, da je sicer solastnik obravnavanega zemljišča, vendar pa se sporni objekt ne nahaja na tistem delu zemljišča, ki pripada njemu, oporekal pa je tudi izmeram objektov ter predlagal, naj se v zadevi določi izvedenec, ki bo natančno ugotovil dejansko stanje. Tožnica je v svoji izjasnitvi pojasnila, da je pričela z legalizacijo spornega objekta na podlagi 116. člena GZ ter se zavezala, da bo po pridobitvi ustrezne odločbe o legalizaciji to tudi odstavila gradbenemu inšpektorju.

4. Prvostopenjski organ v nadaljevanju obrazložitve citira določbo 106. člena GZ, ki določa, da se postopki, ki so bili pričeti pred pričetkom njegove uporabe, končajo po določbah ZGO-1, nato pa citira še določbo prvega odstavka 157. člena tega zakona. Ugotavlja, da tožnika na zemljišču s parc. št. 2815/1 k.o. ... izvajata novogradnjo, za katero bi morala pridobiti gradbeno dovoljenje. Dimenzije je gradbeni inšpektor izmeril na kraju samem, za kar je tudi strokovno usposobljen. Zapisnik o ogledu, ki ga lahko inšpektor opravi zaradi zbiranja podatkov tudi brez prisotnosti strank, je javna listina, vendar pa ima inšpekcijski zavezanec pravico dokazovati, da so navedbe v tej listini napačne oziroma da je listina napačno sestavljena. O vsem tem je prvostopenjski organ ponovno seznanil tožnika, ki sta v odgovorih vztrajala pri svojih predhodnih navedbah. Tožnik je še izpostavljal, da je parc. št. 2815/1 k.o. ... nepremičnina, ki je v njegovi solasti in solasti tožnice ter da bo zaradi razmejitve statusa zavezancev sprožil postopek razdelitve te nepremičnine. Predlagal je, naj zato prvostopenjski organ postopek prekine zaradi rešitve prehodnega vprašanja, to je vprašanja glede inšpekcijskega zavezanca v postopku. Pojasnjuje tudi, da je Mestna občina ... v Uradnem listu RS, št. 53 z dne 3. 8. 2018 objavila Pravilnik o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o nezahtevnih in enostavnih objektih na kmetijskih in gozdnih zemljiščih v Mestni občini ..., iz katerega izhaja, da lahko zavezanec na kmetijskem zemljišču postavi objekt površine 65 m2, kolikor ima v lasti 5 ha njiv in vrtov, oziroma objekt površine 45 m2, kolikor ima v lasti 1 ha tovrstnih kmetijskih zemljišč. Ker ima sam v uporabi 1 ha njiv in vrtov, je upravičen do postavitve objekta do površine 45 m2 brez pridobitve gradbenega dovoljenja, pri čemer vztraja, da njegov objekt ni večji od te površine ter oporeka ugotovitvam gradbenega inšpektorja v zvezi s tem. Tudi tožnica je v svoji izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah vztrajala pri svojih predhodnih navedbah ter prvostopenjski organ pozvala, naj postopek prekine, saj namerava vložiti vlogo za legalizacijo objekta na podlagi 116. člena GZ, in to do odločitve upravnega organa glede te njene vloge.

5. V nadaljevanju obrazložitve prvostopenjski organ pojasnjuje, da je ponovno preveril dimenzije obeh objektov, tudi na podlagi vpogleda v javno dostopne podatke o nepremičninah ter elaborata, ki je bil priložen vlogi za evidentiranje zemljišča pod stavbo ter evidentiranje stavb na parc. št. 2815/1 k.o. .... Pojasnjuje, da je Geodetska uprava RS v postopku evidentiranja zemljišča pod stavbo izdala sklep št. 02122-933/2018-2 z dne 29. 6. 2018, iz katerega izhaja, da znaša velikost zemljišča pod stavbo št. 7413, to je pod objektom št. 1, 50 m2, velikost zemljišča pod stavbo št. 7414, to je pod objektom št. 2, pa 64 m2. Površina pri prvi stavbi je enaka tlorisni bruto površini objekta, pri drugi stavbi pa je večja od njene bruto tlorisne površine, saj obodni zidovi niso postavljeni na rob talne plošče. Prvostopenjski organ še poudarja, da površina stavb, kot je evidentirana v katastru stavb, presega 45 m2 in zato trditve tožnikov glede dimenzij spornih objektov niso točne. Poudarja pa še, da Pravilnik o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o nezahtevnih in enostavnih objektih na kmetijskih in gozdnih zemljiščih v Mestni občini ... dovoljuje le postavitev določenih pomožno kmetijsko gozdarskih objektov, medtem ko je iz katastra stavb za oba sporna objekta razvidno, da je njuna predvidena raba stanovanjska. Iz vseh opisanih razlogov ju zato ni mogoče šteti za enostavna objekta.

6. Gradbeni inšpektor je dne 15. 11. 2018 ponovno opravil vpogled v javno dostopne podatke o nepremičninah ter ugotovil, da nepremičnina s parc. št. 2815/1 k.o. ... ne obstaja več, saj je bila razdeljena na dve novi parceli, in sicer na parc. št. 2815/4, na kateri leži stavba št. 7413 in na parc. št. 2815/5, na kateri leži stavba št. 7414, vse k.o. .... Pri obeh nepremičninah sta kot solastnika vpisana tožnika, vsak do 1/2. Po tem, ko je gradbeni inšpektor oba tožnika seznanil s svojimi ugotovitvami, je tožnik ponovno oporekal ugotovljenim dimenzijam objektov in predlagal postavitev izvedenca gradbene stroke ter izvedbo dodatnega ogleda, tožnica pa je pojasnila, da je bila delitev parcel izvedena z namenom razdružitve solastnega premoženja, tako da bo posamezni solastnik postal lastnik ene od parcel in s tem objekta na tej parceli. Za objekt, na katerem bo postala lastnica, je geodetskemu podjetju naročila izdelava elaborata za evidentiranje stavbe kot pomožno kmetijskega objekta, saj se bo uporabljal za ta namen in ne kot stanovanjski objekt.

7. Prvostopenjski organ zaključuje, da je ob smiselni uporabi prvega odstavka 157. člena ZGO-1 nosilec obveznosti, ki izhajajo iz nedovoljene gradnje, investitor oziroma lastnik, če pa tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča. Ker je gradbeni inšpektor ugotovil, da sta tožnika zemljiškoknjižna solastnika sedaj obstoječih nepremičnin s parc. št. 2815/4 in 2817/5 k.o. ..., vsak do 1/2, sta oba inšpekcijska zavezanca v tem postopku. Za gradnjo spornih objektov bi morala pridobiti gradbeno dovoljenje. Ker tega dovoljenja nista pridobila, je gradnja teh objektov nelegalna gradnja, zanjo pa je po 152. členu ZGO-1 določen inšpekcijski ukrep njene odstranitve. Prvostopenjski organ ocenjuje, da je za izvršitev tega ukrepa in za vzpostavitev v prejšnje stanje primeren 60 dnevni rok.

8. Tožnika sta zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbi, ki pa ju je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo, prav tako zavrnilo njun zahtevek za vračilo stroškov postopka (2. in 3. točka izreka)

. Drugostopenjski organ v obrazložitvi opisuje vsebino pritožbe tožnikov ter obrazložitev odločitve prvostopenjskega organa, ki jo v celoti povzema in se z njo strinja. Strinja se z zaključkom, da sporna objekta nista enostavna objekta, kot tudi, da sta oba tožnika inšpekcijska zavezanca za obe gradnji. Tožnikoma je bila v postopku dana možnost, da se izrečeta kdo je investitor gradnje, na odločitev pa ne more vplivati njuno sklicevanje, da sta obe sporni nepremičnini še nerazdeljena solastnina.

9. Tožnika se z odločitvijo tožene stranke ne strinjata in s tožbo, ki jo vlagata iz vseh tožbenih razlogov, sodišču primarno predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi ter inšpekcijski postopek ustavi, podrejeno pa, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Tožena stranka naj jima tudi povrne stroške postopka.

10. Tožnika poudarjata, da je izpodbijana odločba predvsem obremenjena z bistveno kršitvijo določb postopka, saj ni bilo spoštovano načelo zaslišanja stranke, ki je urejeno v 9. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Gradbeni inšpektor je sicer tožnikoma dal možnost, da se izjavita o dejstvih in okoliščinah, ki jih je ugotovil v skrajšanem ugotovitvenem postopku, vendar pa se ni opredelil do vseh njunih pravnorelevantnih navedb in pojasnil. Tako se je, na primer, opredelil do navedb glede spornih dimenzij objektov, ne pa tudi do trditev tožnikov glede postopka razdružitve solastnega premoženja in glede okoliščin naročila za izdelavo elaborata za evidentiranje stavbe v katastru stavb v smislu vpisa obravnavanega objekta kot pomožnega kmetijskega objekta. Niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ tudi nista pojasnila, zakaj morata tožnika v celoti odstraniti pritlična objekta, glede na to, da ne izključuje možnosti, da se na zemljiščih, ki po namenski rabi sodijo v območje II. kmetijski zemljišč v Mestni občini ..., lahko postavijo enostavni objekti, ki jih predvideva Pravilnik o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o nezahtevnih in enostavnih objektih na kmetijskih in gozdnih zemljiščih v Mestni občini .... Izrečeni ukrep zato ni sorazmeren. V izpodbijani odločbi je citirana tudi določba 152. člena ZGO-1, ki po mnenju tožnikov daje podlago za izrek milejšega ukrepa kot pa je odstranitev celotnega objekta, saj namreč dopušča tudi možnost odstranitve zgolj njegovega dela. Izpodbijana odločba pa je obremenjena tudi z bistveno kršitvijo pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj ne vsebuje razlogov za izrek inšpekcijskih ukrepov po 158. členu ZGO-1 in je zato v tem delu ni mogoče preizkusiti.

11. Tožena stranka je napačno ugotovila dejansko stanje glede identitete inšpekcijskih zavezancev ter v zvezi s tem napačno uporabila materialno pravo. Z ugotavljanjem okoliščin glede identitete inšpekcijskega zavezanca se tožena stranka niti ni posebej ukvarjala, okoliščine glede razdružitve nepremičnega premoženja med tožnikoma pa je štela kot nerelevantne. Po tem, ko je tožnik navedel, da ni investitor gradnje obeh spornih objektov, tožena stranka tožnikov ni pozvala k podaji dodatnih pojasnil, gradbeni inšpektor pa ob tem, ko je opravil ogled na terenu, o tem tudi ni poizvedoval. To pa bi moral storiti, še zlasti zato, ker tožnica živi na Hrvaškem. Tožnik je gradbenemu inšpektorju v odgovoru na poziv z dne 13. 9. 2018 sporočil, da je sam investitor le v en objekt, oziroma v del objekta na tedaj še nerazdeljeni parc. št. 2815/1 k.o. ..., čemur je pritrdila tudi tožnica. Ta je tudi pojasnila, da bo po razdelitvi solastne nepremičnine tožniku pripadala celotna parc. št. 2815/5 k.o. ..., tožnici pa 2815/4 te k.o.. Tožnika kot inšpekcijska zavezanca torej v postopku nista bila pravilno legitimirana.

12. Tožnika sta v postopku ves čas oporekala izmeri objektov in predlagala imenovanje izvedenca gradbene stroke v zvezi s tem. Ker temu tožena stranka ni sledila, je ostalo dejansko stanje glede mer objektov nepopolno in napačno ugotovljeno. Tožnika trdita, da obravnavana objekta ne presegata površine 45 m2, njun dokazni predlog, to je imenovanje izvedenca, pa je tožena stranka zavrnila. Določbe 189. člena ZUP, na katero je tožena stranka oprla zavrnitev predlaganega dokaza, ni mogoče razumeti tako, da je imenovanje izvedenca dopustno le, če uradna oseba ne razpolaga z ustreznim strokovnim znanjem, pač pa daje inšpekcijskemu organu zgolj diskrecijsko pravico, da, na primer iz razlogov ekonomičnosti, izvedenca ne imenuje. V konkretnem primeru pa tožena stranka, razen da se je sklicevala, da gradbeni inšpektor razpolaga s strokovnim znanjem, ni pojasnila zakaj ni sledila dokaznemu predlogu tožnikov za imenovanje sodnega izvedenca. Dejansko stanje zadeve je ostalo napačno in nepopolno ugotovljeno tudi zato, ker se gradbeni inšpektor ni ukvarjal z vprašanjem namembnosti spornih objektov, je pa to ključno za pravilno uporabo materialnega prava in posledično za izrek inšpekcijskih ukrepov.

13. Tožnika nadalje poudarjata, da se inšpekcijske odločbe ne da preizkusiti tudi zato, ker tožena stranka ni predstavila razlogov, zakaj je v konkretnem primeru edini primeren ukrep le inšpekcijski ukrep vzpostavitve prvotnega stanja, ne pa tudi možnost drugačne sanacije spornih objektov. Prav tako iz obrazložitve odločbe ne izhaja, da bi gradbeni inšpektor preverjal, ali je vzpostavitev prvotnega stanja sploh mogoča in ali je mogoče uporabiti milejši ukrep ali drugo rešitev, kot to dopušča 152. člen ZGO-1. Poleg tega bi moral gradbeni inšpektor pri izbiri inšpekcijskega ukrepa upoštevati tudi načelo sorazmernosti iz drugega odstavka 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Tožnika opozarjata še na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-64/20 z dne 12. 10. 2017, v kateri je presodilo, da sta 152. in 156.a člen ZGO-1 v neskladju z Ustavo. Skladno s to odločitvijo bi morala tožena stranka oceniti sorazmernost izrečenega ukrepa. Odločitev o tem, da morata tožnika vzpostaviti prvotno stanje pa je tudi nesklepčna, saj gradbeni inšpektor ni določil ali morata to izvršiti na lastne stroške ali ne, prav tako pa tudi ni obrazložitve, kdo bo namesto tožnikov nosil stroške odstranitve spornih objektov. Izpodbijane odločbe se tudi ne da preizkusiti glede določenega 60 dnevnega roka za odstranitev spornih gradenj, saj je le navedeno le, da je tak rok primeren, medtem ko je po presoji tožnikov tak rok bistveno prekratek.

14. Tožnica sodišču še predlaga, naj izrečeni inšpekcijski ukrep presoja tudi glede posega v ustavno varovano pravico do spoštovanja doma. Stavba št. 7413, ki stoji na parc. št. 2815/4 k.o. ..., z naslovom ..., je namreč edini dom njenega sina A.A. in njegove družine, to je žene B.B. ter mladoletnih otrok C.C. in D.D.. Odstranitev objekta bi zanje pomenila izgubo doma, tožničin sin in njegova družina pa niso imeli možnosti udeležbe v postopku.

15. Tožena stranka, ki je sodišču predložila upravne spise, na tožbo po vsebini ni odgovorila.

17. V predmetni zadevi se je upravni inšpekcijski postopek pričel dne 22. 5. 2018, ko je gradbeni inšpektor z zapisnikom ugotovil, da je bil na takrat obstoječi parc. št. 2815/1 k.o. ... izveden večji gradbeni izkop ter da na njem poteka gradnja dveh objektov. Takrat je sicer že bil v veljavi GZ

, ki pa je v prvem odstavku 106. člena določil, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona (to je pred 1. 6. 2018) na podlagi ZGO-1, končajo po določbah tega predpisa. Tožena stranka je torej pri sprejemu odločitve pravilno izhajala iz določb ZGO-1.

18. Po določbi prvega odstavka 3. člena ZGO-1 se gradnja objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, razen v primeru enostavnih objektov, ki jih je dopustno graditi tudi brez takega dovoljenja, vendar pa le, kolikor niso v nasprotju s prostorskim aktom (prvi odstavek 3a. člena ZGO-1). Če je za gradnjo objekta treba pridobiti gradbeno dovoljenje, vendar pa se ta kljub temu izvede, ne da bi bilo tako dovoljenje pridobljeno, je objekt nelegalna gradnja (12.2 točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

19. V obravnavanem primeru tožnika v tožbi izpostavljata, da tožena stranka ni pravilno ugotovila inšpekcijskega zavezanca, da njune trditve, da sporna objekta ne merita toliko, kot je navedeno v izpodbijani odločbi, ni preverila s postavitvijo izvedenca, kot sta predlagala, da nista sodelovala pri ogledu, da tožena stranka ni preverila namembnosti objektov, da izrečenih ukrepov ni obrazložila in utemeljila na načelu sorazmernosti ter da v tem smislu ni upoštevala odločitve Ustavnega sodišča RS, št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, niti ni upoštevala, da s svojo odločitvijo posega v pravico do doma tožničinemu sinu in njeni družini.

20. Sodišče ugotavlja, da 152. člen ZGO-1 nima izrecnih določb o tem kdo je zavezanec v inšpekcijskih postopkih zaradi nelegalne gradnje, vendar pa je to vsaj posredno mogoče ugotoviti z uporabo prvega odstavka 157. člena istega zakona

, ki ureja nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora (kot eno izmed sankcij za nedovoljeno gradnjo). Iz te določbe je pri določitvi inšpekcijskega zavezanca izhajala tudi tožena stranka in v obrazložitvi tako izpodbijane kot drugostopenjske odločbe pravilno povzela, da je zavezanec v inšpekcijskih postopkih investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je taka gradnja oziroma objekt. Takšno stališče izhaja tudi iz upravnosodne prakse (npr. sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 202/2013).

21. V obravnavanem primeru ni sporno, da sta oba objekta vpisana v kataster stavb in jima je določena tudi hišna številka. Stavba s št. 7413 (prva alineja 1. in 2. točke izreka odločbe - pritlični objekt pravokotne tlorisne oblike maksimalnih tlorisnih dimenzij oboda 8,30 m x 6,10 m in maksimalne višine 3,20 m) je locirana na zemljišču s parc. št.. 2815/4 k.o. ..., stavba s št. 7414 (druga alineja 1. in 2. točke izreka odločbe - pritlični objekt pravokotne tlorisne oblike maksimalnih tlorisnih dimenzij oboda 7,50 m x 8,20 m in maksimalne višine 3,50 m) pa na zemljišču s parc. št. 2815/5 iste k.o.. Parceli sta nastali iz prej enotne parc. št. 2815/1 k.o. ..., kot je obstajala v času pričetka inšpekcijskega postopka in je bila v solasti tožnikov, vsakega vsak do 1/2. Lastniško stanje je tudi po parcelaciji ostalo nespremenjeno, torej sta tožnika še vedno solastnika obeh novo nastalih parcel do enakega solastniškega deleža. Četudi zemljiškoknjižno stanje ni sporno, sodišče ugotavlja, da sta tožnika že med inšpekcijskim postopkom večkrat izpostavila, da nista oba obenem tudi investitorja v oba sporna objekta. Soglasno sta namreč pojasnila, da bo po razdelitvi solastnega premoženja tožnik postal izključni lastnik parc. št. 2815/5 k.o. ..., tožnica pa izključna lastnica parc. št. 2815/4 te k.o.. Razumljivo je, da tožnika razdružitve solastnega premoženja nista mogla pravnoformalno urediti, saj je za obe nepremičnini v zemljiški knjigi med drugim vknjižena prepoved sklepanja pravnih poslov ter prepoved vpisov in sprememb vpisov v zemljiški knjigi, kot je bilo to določeno s 4. točko izreka izpodbijane odločbe.

22. Sodišče soglaša s tožnikoma, da tožena stranka investitorja objekta ni ugotavljala, pač pa je oba določila za inšpekcijska zavezanca za oba sporna objekta na podlagi podatkov o lastništvu nepremičnin, na katerih sta postavljena. Taka odločitev tožene stranke je posledica zmotne uporabe materialnega prava, in sicer določbe 157. člena v zvezi s 152. členom ZGO-1, posledično pa je glede te okoliščine nepopolno ugotovila dejansko stanje zadeve. Kot je že bilo pojasnjeno v 20. točki te obrazložitve, je zavezanec v inšpekcijskih postopkih primarno investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, šele če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je taka gradnja oziroma objekt. V konkretnem primeru ne gre za situacijo, da ne bi bilo mogoče ugotoviti investitorja oziroma lastnika posameznega od spornih objektov, saj tožnika celo sama pojasnjujeta to okoliščino in zato določitev inšpekcijskega zavezanca po zemljiškoknjižnem lastništvu nepremičnin ni v skladu z določbo 157. člena ZGO-1. Tožena stranka bi zato morala v postopku ugotoviti kdo od tožnikov je investitor in dejanski lastnik posameznega od objektov (npr. z njunim zaslišanjem, z njunimi dosedanjimi pisnimi izjavami, s ponovnim ogledom v navzočnosti strank, z listinami v postopkih poskusa legalizacije objekta, kot jo omenjata oba tožnika...), nato pa na podlagi te ugotovitve vsakemu od njiju določiti inšpekcijski ukrep (kolikor bi bili za to izpolnjeni tudi drugi pogoji) in to le za objekt, ki ga je investiral oziroma je njegov lastnik. V tem delu je torej tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo in posledično nepopolno ugotovila dejansko stanje, kar je razlog za odpravo izpodbijane odločbe ter vrnitev zadeve prvostopenjskemu organu v dopolnitev postopka.

23. Zaradi ponovne izvedbe postopka se sodišče opredeljuje tudi do ostalih ugovorov tožnikov zoper izpodbijano odločbo, najprej glede očitka, da tožena stranka ni pravilno ugotovila površine spornih objektov. Smiselno tožnika trdita, da sta oba objekta enostavna objekta, da merita manj, kot je to ugotovil gradbeni inšpektor in da zato zanju ne potrebujeta gradbenega dovoljenja, vendar pa za to svojo trditev nista predložila nobenega dokaza. Predlagata sicer, naj tožena stranka v zadevi imenuje izvedenca, vendar pa ne pojasnita, zakaj naj bi bile ugotovitve gradbenega inšpektorja napačne. Tožnika sicer nista bila prisotna ob ogledu objektov, kjer je gradbeni inšpektor opravil meritve, vendar pa ju je s tem seznanil in jima dal možnost, da se o njegovih ugotovitvah izjavita, vendar pa sta v izjavi le navedla, da izmere niso točne, ne da bi tako svoje stališče argumentirala. Sodišče pritrjuje toženi stranki, da je gradbeni inšpektor strokovnjak z ustrezno izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture in večletnimi delovnimi izkušnjami s področja graditve objektov (144. člen ZGO-1

) in da se zato šteje, da razpolaga s potrebnim strokovnim znanjem, kar pa v smislu prvega in drugega odstavka 189. člena ZUP

ne pomeni, da upravni organ ne bi bil dolžan konkretno odgovoriti na vse v postopku podane ugovore stranke, ki niso očitno nerelevantni. V konkretni zadevi pa tožnika, razen pavšalnega zatrjevanja, da izmere gradbenega inšpektorja niso bile točne, te svoje trditve nista z ničemer pojasnila niti nista predložila nobenega dokaza in zato sodišče pritrjuje toženi stranki, da ni bilo razloga za imenovanje izvedenca. To še zlasti velja zato, ker je gradbeni inšpektor opravljene izmere spornih objektov preveril tudi s podatki iz katastra stavb, oziroma elaboratov, ki so bili podlaga za vpis obeh objektov v to evidenco. Sodišče tudi meni, da je v izpodbijani odločbi natančno pojasnjeno na kakšen način je gradbeni inšpektor ugotovil obseg spornih nepremičnin ter s tem zaključil, da ne gre za enostavna objekta, kot tudi tudi pojasnjeno zakaj v zadevi ni bil imenovan izvedenec. Zato zavrača tožbeni ugovor tožnikov, da izpodbijana odločba v tem delu ni obrazložena tako, da bi bilo mogoče zaključke tožene stranke preveriti.

24. Smiselno enaki so zaključki sodišča tudi glede ugovora tožnikov, da tožena stranka ni ugotovila prave namembnosti objektov ter s tem možnost uporabe Pravilnika o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o nezahtevnih in enostavnih objektih na kmetijskih in gozdnih zemljiščih v Mestni občini ..., ki pod določenimi pogoji dopušča postavitev pomožnih kmetijsko gozdarskih objektov na kmetijskih zemljiščih. Tožnika, razen da zatrjujeta, da gre za objekta, ki sta namenjena kmetijstvu, za to svojo trditev nista predložila nobenega dokaza, medtem ko je tožena stranka v izpodbijani odločbi pojasnila, da sta oba objekta vpisana v katastru stavb, da jima je določena hišna številka in da je v tem katastru zanju kot dejanska raba določena stanovanjska, pri čemer je v enem delu stavbe pri obeh objektih opredeljeno nedokončano stanovanje v stavbi z enim ali dvema stanovanjema. Tem podatkom tožnika, razen na splošni ravni, da gre za kmetijska objekta, nista z ničemer oporekala, oziroma je tožnica za objekt, ki ga šteje za svojega, tem podatkom celo smiselno pritrdila, saj v tožbi navedla, da v tem objektu biva njen sin z družino. Postavitev izvedenca, ki bi ugotavljal dejansko rabo spornih objektov tudi po presoji sodišča zato ni smiselna, saj, kot že povedano, tožnika za svoje trditve, da naj bi se objekta uporabljala z drugačnim namenom od tistega, ki izhaja iz katastra stavb, nista predložila nobenega dokaza, tožena stranka pa je razloge za zaključek, da gre za objekt, ki je namenjen stanovanjski rabi, dovolj natančno obrazložila.

25. Tožnika sta tudi zatrjevala, da izrečeni ukrep ustavitve gradnje in odstranitve objektov ter vzpostavitev prvotnega stanja ni sorazmeren, da bi moral gradbeni inšpektor pojasniti zakaj morata tožnika odstraniti celotna objekta in da bi moral pojasniti, ali je vzpostavitev v prejšnje stanje sploh mogoča. Sodišče meni, da se ob upoštevanju določbe 152. člena ZGO-1

odstranitev zgolj dela objekta odredi le v primeru, kolikor je ta del zgrajen brez potrebnega gradbenega dovoljenja in ne posega v konstrukcijo preostalega objekta, za katerega pa je tako dovoljenje izdano (na primer, odstranitev prizidka, nadstreška, nadzidava... dodanih k prvotnemu objektu). V primeru, ko gre za izgradnjo celotnega objekta brez gradbenega dovoljenja, pa se odredi njegova odstranitev ter vzpostavitev prvotnega stanja, drugačna sanacija objekta ali zemljišča pa le, kolikor ta ni možna. Za nelegalno gradnjo torej materialni predpis (152. člen ZGO-1) določa en sam ukrep, to je ustavitev gradnje ter njeno odstranitev, kar pomeni, da bi bilo morebitno izrekanje drugačni ukrepov, ki jih materialni predpis ne določa, arbitrarno in zato ni dopustno. V tem smislu je po presoji sodišča treba razumeti tudi načelo sorazmernosti iz drugega odstavka 7. člena ZIN, torej da inšpektor v primeru kršitve sicer izbere za zavezanca najugodnejši ukrep, vendar pa le med tistimi ukrepi, ki jih materialni predpis določa za posamezno kršitev, to pa je v primeru nelegalne zgolj ustavitev gradnje in njena odstranitev. Očitno torej je, da je presojo sorazmernosti ukrepa odstranitve nelegalne gradnje opravil že zakonodajalec, ki je tak ukrep predvidel kot edini možen. Sodišče tudi ne sledi tožnikoma, ki menita, da bi moral gradbeni inšpektor preveriti ali je vzpostavitev v prejšnje stanje sploh mogoča ali pa bi bilo treba izbrati drugo sanacijo objekta, dela objekta oziroma zemljišča, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča. Izhajati je namreč treba iz osnovnega namena določbe 152. člena ZGO-1, ki je v zahtevi, da se odstrani nelegalno postavljeno gradnjo ter zemljišče vrne v tisto stanje, kot je bilo, preden je prišlo do nedovoljenega posega. Tožnika tudi sicer niti ne zatrjujeta in niti ne dokazujeta, da vzpostavitev v prejšnje stanje ne bi bila mogoča (tega nista zatrjevala niti v upravnem postopku niti v tožbi), vprašanje, na kakšen način bo vzpostavljeno prejšnje stanje pa je stvar izvršitve izpodbijane odločbe. Sodišče pa soglaša s tožnikoma, da tožena stranka ni pojasnila 60 dnevnega roka, ki ga je določila tožnikoma za prostovoljno izvršitev odločbe. Navaja sicer, da je ta rok za izvršitev primeren, ne navede pa razlogov, na podlagi katerih je prišla do takega zaključka. V tem obsegu je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka (7. točka točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena ZUP). Glede izreka ukrepov po 158. členu ZGO-1 pa sodišče pojasnjuje, da izrek teh ukrepov gradbenemu inšpektorju nalaga že ta zakonska določba, saj so prepovedi obvezna sestavina odločbe, s katero se izreče inšpekcijski ukrep tudi po določbi 152. člena tega zakona (prvi in drugi odstavek 158. člena ZGO-1).

26. Sodišče tudi ne sledi ugovoru tožnikov, da je izpodbijani sklep nezakonit zato, ker naj se sorazmernost izrečenega ukrepa ne bi ugotavljala glede na odločitev Ustavnega sodišča RS, št. U-I-64/14-20. V tej odločbi je Ustavno sodišče ugotovilo, da je ureditev inšpekcijskega postopka pri nelegalni gradnji neustavna, ker ne zagotavlja, da bi poseg v pravico do spoštovanja doma zaradi odstranitve objekta temeljil na sodni odločbi, s katero bi sodišče presojalo sorazmernost posega. Presoja sorazmernosti posega je torej po tej odločitvi sporna le v primeru vprašanja posega v pravico do doma, ne pa v primeru objektov, ki nimajo te funkcije. Zato je odločilo, da sta 152. in 156a. člen ZGO-1 v neskladju z Ustavo RS, ker nedopustno omejujeta ustavno pravico do spoštovanja doma, zagotovljeno v prvem odstavku 36. člena Ustave. Odločilo pa je tudi o načinu izvršitve svoje odločbe, saj je štelo, da 152. in 156a. člena ZGO-1 ni mogoče razveljaviti, ker bi razveljavitev 152. člena ZGO-1 popolnoma onemogočala izvedbo inšpekcijskih ukrepov na področju nelegalnih gradenj tudi v primerih, ko pravica do spoštovanja doma ne bi bila ogrožena. Da ne bi prišlo do nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) določilo način izvršitve svoje odločbe, in sicer je odločilo, da je do odprave ugotovljene protiustavnosti inšpekcijskim zavezancem zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu; vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156a. člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zoper tako odločitev pa zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa iz 152. člena ZGO-1, pri čemer se sme izvršba odložiti večkrat (3. točka izreka odločbe Ustavnega sodišča). Skladno z opisano odločitvijo Ustavnega sodišča torej ni ovir za izdajo inšpekcijske odločbe, pač pa je lahko ta odločba podlaga le za presojo morebitnega predloga za odlog izvršbe, kar pa ni predmet konkretnega postopka. Tožbene navedbe tožnice, da v objektu, ki pripada njej, biva njen sin z družino in da ni bil pritegnjen v postopek torej na zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je bil izrečen inšpekcijski ukrep, ne vplivajo. Tožnica je to dejstvo sicer izpostavila šele v tožbi, stranske intervencije pa njen sin oziroma njegova družina v upravnem postopku niti niso priglasili.

27. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prav in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, kot je opisano v 22. točki ter zarydi bistvenih kršitev določb postopka, kot je opisano v 23. točki te obrazložitve, izpodbijano odločbo na podlagi 4., 2. in 3. točke 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka z zaslišanjem tožnikov ugotoviti kdo od njiju je investitor posameznega od spornih objektov ter v ta namen, kolikor bo ocenila, da je to potrebno, tudi ponovno opraviti ogled nepremičnin in zbrati druge za to relevantne dokaze, nato pa ponovno sprejeti odločitev ter jo v vseh segmentih primerno obrazložiti.

28. Sodišče je odločitev sprejelo ne da bi izvedlo glavno obravnavo, saj je bilo že na podlagi izpodbijane odločbe, tožbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Izvedbe glavne obravnave tudi ni predlagala nobena od strank postopka.

29. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, sta tožnika, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, nerazdelno odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopala odvetniška družba.

V 1. točki izreka je drugostopenjski organ odločil še, da se odpravi sklep Inšpektorata za okolje in prostor, Območne enote ..., št. 06122-2069/2018-37 z dne 3. 1. 2018 in sklep o popravi pomote št. 06122-2069/2018-42 z dne 18. 1. 2019, ki pa se nanašata za zavrženje pritožbe, ki jo je vložila tožnica. Ker ta odločitev ni predmet tega upravnega spora, se sodišče do te odločitve (ki je sicer bila v prid tožnice) ne opredeljuje in tudi ne povzema tistega dela obrazložitve odločbe drugostopenjskega organa, ki se nanaša nanjo.

GZ, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 61/2017 z dne 2. 11. 2017, je stopil v veljavo z dnem 17. 11. 2017, uporabljati pa se je pričel z dnem 1. 6. 2018.

Prvi odstavek 157. člena ZGO-1 določa: "Investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt, je dolžan plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora."

144. člen ZGO-1 določa: "Za gradbenega inšpektorja je lahko imenovan posameznik, ki poleg splošnih pogojev za delo v državni upravi izpolnjuje še naslednje pogoje: 1) da ima univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture; 2) da ima poleg univerzitetne izobrazbe še najmanj tri leta delovnih izkušenj s področja graditve objektov oziroma poleg visoke strokovne izobrazbe še najmanj pet let takšnih delovnih izkušenj; in 3) da ima opravljen strokovni izpit za inšpektorja ali strokovni izpit iz upravnega postopka, s tem, da mora inšpektor, ki ima opravljen le strokovni izpit iz upravnega postopka, v roku enega leta od dneva imenovanja opraviti tudi strokovni izpit za inšpektorja."

Prvi odstavek 189. člena ZUP določa: "Če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga, se opravi dokaz z izvedenci." Drugi odstavek 189. člena ZUP določa: "Dokaz z izvedencem se izvede, če uradna oseba, ki vodi postopek, oceni, da je to potrebno iz razlogov iz prejšnjega odstavka."

152. člen ZGO-1 določa: "V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna."

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 3, 3/1, 144, 152, 157, 157/1

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 106, 106/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 189, 189/1, 189/2

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 7, 7/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.