UPRS Sodba II U 284/2018-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-10

Violeta Tručl (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Nevenka Đebi

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski nadzor - delo na črno - prepoved dela na črno - pravica do izjave - glavna obravnava

Izpodbijana odločitev temelji na listinskih dokazilih, izjavah več prič, pri tem pa upravni organ ni opravil ustne obravnave, na kateri bi tožeči stranki oz. njenemu zakonitemu zastopniku omogočil postavljanje vprašanj navedenim pričam, prav tako tožeča stranka ni bila vabljena na zaslišanje zgoraj navedenih prič, ki so jih v predmetnem postopku inšpekcijskega nadzora opravile uradne osebe. Tožeči stranki v upravnem postopku ni bila dana možnost sodelovati pri izvedbi dokazov, s čimer je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke.

Tožbi se ugodi. Odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 0610-4872/2016-27 z dne 4. 8. 2017 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) odločila, da se družbi A. d.o.o. , ..., prepoveduje opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, ki se uvršča pod šifro dejavnosti 78.200 po SKD, posredovanje začasne delovne sile, oz. pod šifro dejavnosti 78.300 po SKD druga oskrba s človeškimi viri, ker od dne 1. 1. 2016 opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev uporabnikom, ki pa je nima določene v ustanovitvenem aktu ter nima z zakonom predpisanih listin o izpolnjevanju pogojev za opravljanje teh dejavnosti.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ prve stopnje na podlagi izjav delavcev A.A., B.B., C.C., Č.Č., D.D. in E.E. ter na podlagi pogodb, ki jih je imela družba A. d.o.o. sklenjene z družbami B. d.o.o., C. d.o.o., Č. d.o.o. in D. d.d., ugotovil, da je družba A. d.o.o. omogočala uporabo delovne silne navedenim družbam na krajih, kjer imajo ta podjetja proizvodne prostore in v času izvajanja proizvodnega procesa v teh podjetjih. Delavci so opravljali delo s sredstvi, ki so del poslovnega procesa teh podjetij, saj družba A. d.o.o. delovnih sredstev in proizvodnih prostorov nima. Čeprav je v pogodbah o poslovnem sodelovanju navedeno, da pogodbena partnerja delata na skupnih projektih, temu ni tako. Stranka ni predložila nobenih dokazil, da bi prevzela določen del posla in kolikšna je vrednost posla. V pogodbah pa tudi ni določeno, kakšen del projekta bo izvajala stranka, pri čemer je iz opisa del razvidno, da bodo delavci izvajali ključavničarska dela, sestavljanje kovinskih delov in varjenje. Obseg del se dogovarja sproti, pogodbene stranke, družbe B. d.o.o., C. d.o.o., Č. d.o.o. in D. d.d. pa so plačale storitve, ki so jih opravili delavci stranke A. d.o.o. na podlagi opravljanih ur delavcev. Ker je tožeča stranka zagotavljala dela delavcev uporabnikom po 163. členu Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD), in ker stranka v ustanovitvenem aktu nima določne dejavnosti posredovanja začasne delovne sile pod šifro 78.200 po SKD oz. druge oskrbe s človeškimi viri pod šifro 78.300 po SKD, gre v skladu s 1. alineo prvega odstavka 3. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju ZPDZC–1) za prepovedano delo na črno.

3. Tožeča stranka je zoper prvostopno odločbo vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za finance z odločbo št. DT-499-21-168/2017 z dne 31. 7. 2018 zavrnilo. Potrdilo je razloge prvostopnega organa in se opredelilo do pritožbenih navedb. Dodatno je obrazložilo, da je pritožnik posredoval pri njem zaposleno delovno silo, pri tem pa ni pridobil dovoljenja ministrstva pristojnega za delo v skladu s 167. členom ZUTD ter se ni vpisal v evidenco predpisano v skladu s 167. in 168. členom ZUTD, zato je posloval v nasprotju z določbami 1. alineje prvega odstavka 3. člena ZPDZC-1. Dodatno je pritožbeni organ obrazložil še razmerje tožeče stranke z družbo Č. d.o.o., s katero je bila sklenjena pogodba o poslovnem sodelovanju št. K-08/2016, po kateri sta imeli pogodbeni stranki obojestranski interes na področju izvajanja ključavničarskih, razmaščevalnih, strojnih in montažnih del, ki spadajo v njuno registrirano dejavnost. Določeno je bilo, da naročnik potrebuje storitve izvajalca pri izvedbi projektov, ki jih je pridobil naročnik, dela pa se bodo izvajala po naročnikovi tehnični dokumentaciji in njegovih načrtih ter v rokih, dogovorjenih s končnimi kupci. Predmet pogodbe o poslovnem sodelovanju so bile storitve pritožnika kot izvajalca pri izvedbi projektov, in sicer ključavničarska, razmaščevalna, strojna in montažna dela. Kljub navedenim določilom pogodbe o poslovnem sodelovanju, je bilo v postopku ugotovljeno, da so se ključavničarska, razmaščevalna, strojna in montažna dela opravljala v prostorih naročnika oz. uporabnika delovne sile, družbe Č. d.o.o. z njegovimi sredstvi in po njegovem nadzoru. V družbi Č. d.o.o. so tožnikovi delavci delali z njihovimi osnovnimi sredstvi in pod nadzorom delovodje navedenega naročniškega podjetja.

4. Tožeča stranka izpodbija takšno odločitev s tožbo v tem upravnem sporu, v kateri ponavlja navedbe iz pritožbe, da je z vsemi delavci in podjetji, naročniki storitev imela sklenjeno pogodbeno razmerje, da je plačala vse dajatve državi in delavcem, tako da je jasno in nedvoumno razvidno, da ne gre za delo na črno. Družba A. d.o.o. ima registrirano gospodarsko dejavnost in sklepa posle na osnovi pogodb, kar je bistveno, zato ni opravljala dela na črno. Z vsemi podjetji je A. d.o.o. imela sklenjene pogodbe, na podlagi katerih je delavcem zagotavljala stroje in orodja za izvedbo dela. Na tak način je FURS kršil 74. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS), ki zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo. Nadalje poudarja, da organ tožeče stranke ni zaslišal pred izdajo odločbe, kot to določa 146. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka. S tem mu je bila kršena pravica do izjave oz. do zaslišanja iz 9. člena ZUP. Sklicuje se tudi na 8. člen ZUP oz. načelo načelo materialne resnice, v skladu s katerim mora organ ugotoviti vsa pomembna dejstva za zakonito in pravilno odločbo. Upošteva se naj tudi dejstvo, da mnogo podjetij opravlja dejavnosti na način, kot podjetje A. d.o.o. in niso v nobenem prekršku, s čimer je kršena pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS in pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Citira tudi druge člene Ustave RS, pri čemer pa še izrecno poudarja, da FURS spada v izvršilno vejo oblasti in ne sme izdajati nobenih dokumentov sodne narave ali določati globe.

5. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala navede iz tožbe in se zavzemala za njeno zavrnitev. Ponavlja razloge iz odločb prve in druge stopnje ter se sklicuje na določila ZUTD in ZPDZC-1 ter še navaja, da tožnik za opravljanje dejavnosti zagotavljanje dela delavcev uporabnikom pred začetkom opravljanja te dejavnosti ni pridobil mnenja Ministrstva za delo in ni bil vpisan v evidenco po 167. členu ZUTD, zato gre za delo na črno v smislu 1. alinee prvega odstavka 3. člena ZPDZC-1.

7. V obravnavani zadevi je predmet presoje zakonitost odločitve prvostopnega organa, izdane v postopku inšpekcijskega nadzora dela in zaposlovanja na črno pri tožeči stranki, za katero je organ ugotovil, da opravlja dejavnost posredovanja začasne delovne sile oz. drugo oskrbo s človeškimi viri, kar pa kot dejavnost nima določeno v ustanovnem aktu ter nima z zakonom predpisanih listin o izpolnjevanju pogojev za opravljanje te dejavnosti, in sicer nima dovoljenja Ministrstva za delo, prav tako ta dejavnost ni vpisana v evidenco iz 167. člena ZUTD.

8. V skladu z drugim odstavkom 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali so posebnim zakonom iz prejšnjega odstavka, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek (Zakon o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP).

9. Načelo zaslišanja stranke oz. pravica do izjave in sodelovanja v postopku iz prvega odstavka 9. člena ZUP je eno izmed temeljnih načel upravnega postopka. Preden se izda odločba, je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Podrobneje je pravica do izjave konkretizirana v 146. členu ZUP, ki v prvem in drugem odstavku določa, da ima stranka pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima ta postopek, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi, navajati sme dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve in izpodbijati pravilnost ugotovljenih dejstev, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami. En od pomembnih vidikov zagotovitve pravice do izjave je med drugim tudi, da mora uradna oseba, ki vodi postopek, stranki na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti, da sodeluje pri izvedbi dokazov (3. točka tretjega odstavka 146. člena ZUP). Prav tako v skladu s četrtim odstavkom 146. člena ZUP pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe.

10. V skladu s prvim odstavkom 154. člena ZUP lahko uradna oseba, ki vodi postopek, po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev stvari, mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence. Iz navedene določbe tako izhaja obligatornost glavne obravnave, ki jo mora opraviti organ, če je treba izvesti dokazni postopek z ogledom ali z zaslišanjem prič ali izvedencev.

11. Tako mora uradna oseba na razpisano ustno obravnavo povabiti tudi stranko in ji na ta način omogočiti, da osebam, ki so zaslišane v dokazne namene, postavlja vprašanja. Razpis ustne obravnave z možnostjo strankinega sodelovanja na njej (tudi prek postavljanja vprašanj drugim strankam postopka ali zaslišanim pričam) pomeni način uresničevanja načela zaslišanja stranke

, pomembno pa je tudi z vidika načela materialne resnice, ki nalaga, da se v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (prvi odstavek 8. člena ZUP). Če stranka zaslišanim osebam ne more postavljati vprašanj, ker obvezna ustna obravnava ni bila razpisana ali je organ zunaj ustne obravnave ni povabil, da je prisotna ob zaslišanju prič, je ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih v upravnem postopku preuranjeno,

12. Sodišče ugotavlja, da v obravnavani zadevi izpodbijana odločitev temelji na listinskih dokazilih (na pogodbah, sklenjenih z družbo A. d.o.o.), prav tako pa tudi na izjavah več prič, in sicer delavcev A.A., B.B., C.C., Č.Č., D.D. in E.E. ter odgovornih oseb pogodbenih podjetij, F.F. vodje proizvodnje družbe Č. d.o.o., G.G. direktorja družbe C. d.o.o. in H.H. direktorja družbe B. d.o.o., kar vse izhaja iz zapisnikov o njihovih izjavah iz upravnega spisa. Pri tem pa upravni organ ni opravil ustne obravnave, na kateri bi tožeči stranki oz. njenemu zakonitemu zastopniku omogočil postavljanje vprašanj navedenim pričam, prav tako tožeča stranka ni bila vabljena na zaslišanje zgoraj navedenih prič, ki so jih v predmetnem postopku inšpekcijskega nadzora opravile uradne osebe. Zato tožeči stranki v upravnem postopku ni bila dana možnost sodelovati pri izvedbi dokazov, s čimer je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, ki je konkretizirano v 146. členu ZUP, in kar utemeljeno uveljavlja tožeča stranka v tožbi.

13. Ob tem sodišče po uradni dolžnosti še ugotavlja, da je tožena stranka o opravi dejanj v postopku sestavila Zapisnik št. DT 0610-4872/2016-25 z dne 30. 6. 2017, s katerim pa tožeče stranke družbe A. d.o.o., ki je bila predmet nadzora, ni seznanila, saj ji tega zapisnika ni vročila. Navedeni zapisnik je vročila družbi E. d.o.o., za katero pa iz upravnega spisa ne izhaja, da bi bila v postopku inšpekcijskega nadzora pooblaščenka tožeče stranke. Tožeči stranki tako ne samo, da ji ni bila dana možnost sodelovanja pri izvedbi dokaznega postopka, pred izdajo izpodbijane odločbe ji tudi ni bila dana možnost izjaviti se z ugotovitvami (navedenimi v zapisniku) organa prve stopnje.

14. Ker upravni organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni razpisal ustne obravnave, ki je v tej zadevi glede na določbo prvega odstavka 154. člena ZUP obligatorna in ni omogočil tožeči stranki, da neposredno postavlja vprašanja zaslišanim pričam, in ker tožeči stranki tudi ni dal možnosti, da se izjavi o ugotovitvah organa pred izdajo odločbe, je podana bistvena kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

15. Po obrazloženem je sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek, v katerem bo moral le-ta opraviti ustno obravnavo in nanjo povabiti tako tožečo stranko, kot tudi priče, za katere bo presodil, da jih je treba zaslišati. Po tako pravilno izvedenem dokaznem postopku, upoštevaje tudi predložene pogodbe, bo moral upravni organ o svojih ugotovitvah seznaniti tožečo stranko in šele nato ponovno odločiti v zadevi.

16. Sodišče je v obravnavani zadevi odločilo na seji in ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter predloženega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi bistvenih kršitev pravil postopka ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Tako sklep VSRS I Up 96/2018 z dne 20. 6. 2018.

Tako sklep VSRS X Ips 45/2019 z dne 3. 6. 2020.

Tako M. Dobravec Jalen, B. Domjan Pavlin, M. Faganel, P. Golob, E. Kerševan, A. Kmecl, R. Pirnat, N. Smrekar, T. Steinman, Z. Štucin in B. Žuber: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, 2. knjiga, Lexpera, GV založba Ljubljana 2020, komentar k 146. členu, stran 131 in komentar k 154. členu, str. 170.

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 164, 167, 168

Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (2014) - ZPDZC-1  - člen 3, 3/1, 3/1-1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 146, 154, 154/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.