UPRS Sodba I U 705/2019-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-08-27

Andrej Kmecl (preds.), Irena Grm (poroč.), Irena Polak Remškar

občinsko urejanje - plačilo občinske takse za oglaševanje - prazen objekt za oglaševanje

Postavitev objekta za oglaševanje na javnem mestu pomeni uzurpacijo javnega prostora in njegovo posebno rabo, za katero je zavezanec dolžan plačati takso ne glede na to, ali na objektu sploh oglašuje in s tem pridobiva prihodek.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odločil, da se tožniku za uporabo taksnih predmetov na območju občine I., in sicer: "6 kom tabla - obojestranski jumbo plakat v velikosti 12,00 m2 v Izoli,, 3 x obojestranski jumbo plakat v I." za obdobje od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2018, odmeri taksa po izračunu 2.000,00 EUR/leto (12,00 m2 - več kot 4 m2, letni pavšalni znesek) x 6 (število) x 1,35 (lokacija) x 1,5 (po uradni dolžnosti) x meseci uporabe (12), skupaj v znesku 24.300,00 EUR, kar mora tožnik poravnati do 27. 12. 2018, sicer bo predlagana izvršba. Odločil je še, da v tem postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je pristojna občinska služba za nadzor na podlagi 13. člena Odloka o taksi za oglaševanje prodaje blaga in storitev v občini Izola (v nadaljevanju Odlok) dne 28. 11. 2018 opravljala redno kontrolo uporabe taksnih predmetov in javne površine na območju občine Izola. Pri tem je ugotovila, da tožnik v letu 2018 ni prijavil uporabe prej navedenih taksnih predmetov in da so ti postavljeni brez ustreznega dovoljenja. Prvostopenjski organ je skladno z drugim odstavkom 11. člena Odloka obračunal takso po uradni dolžnosti za obdobje celega leta in jo pomnožil s količnikom 1,5. Na podlagi ugotovitev in dejstev, izkazanih v postopku, 11. in 10. člena v zvezi z 2., 3. in 4. členom Odloka ter na podlagi 125., 144. in 207. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je v skrajšanem postopku tožniku odmeril takso v znesku 24.300,00 EUR.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo in odločil, da v tem postopku niso nastali posebni stroški. V obrazložitvi je navedel, da prvostopenjskemu organu ni bilo treba izvesti posebnega ugotovitvenega postopka, ker je lahko odločil na podlagi dejstev, ki jih je ob upoštevanju 10. člena ZUP štel za dokazana. Ugotovil je, da je prvostopenjski organ svoje ugotovitve pomanjkljivo obrazložil, zato je dopolnil obrazložitev njegove odločbe. Pojasnil je, da taksni predmeti (3 table) stojijo na parc. št. 2106/1, k.o. ..., ki je v lasti Občine I. in na kateri je zaznamba grajenega javnega dobra lokalnega pomena, na parc. št. 2476, k.o...., ki je vknjižena kot javno dobro, in na parc. št. 2589/3 (prej parc. št. 2589/1), k.o. ..., na kateri je vknjižena družbena lastnina v uporabi Občine I.. Vse parcele spadajo med javne površine. Vsi trije taksni predmeti se nahajajo na območju ceste, ki razmejuje cono A od cone B, in so postavljeni znotraj 10 metrskega pasu (zunanji rob, ki je najdlje oddaljen od cestne parcele, je na razdalji 9,4 m, 6,5 m oziroma 5 m), zato je za odmero takse pravilno uporabljen višji količnik za izračun (1,35). Na podlagi ugotovitev nadzornega organa je prvostopenjski organ uvedel postopek po uradni dolžnosti, obračunal taksno obveznost za celo leto in jo na podlagi drugega odstavka 11. člena Odloka, glede na to, da je tožnik opustil prijavo taksne obveznosti, pomnožil s količnikom 1,5. V zvezi z očitkom o neustavnosti Odloka in odmero takse za leto 2017 pa je pojasnil, da je skladno z drugim odstavkom 16. člena Odloka uporabil sistem točkovanja po Odloku o občinskih taksah (v nadaljevanju prej veljavni Odlok), ker je bilo to za tožnika ugodneje. Dodal je še, da je tožnik za leto 2017 taksno obveznost prijavil in se je postopek vodil na podlagi njegove vloge, ne po uradni dolžnosti kot za leto 2018, z uporabo količnika 1,5 kot pribitka zaradi opustitve dolžne prijave.

4. Tožnik v tožbi navaja, da je taksa za uporabo istih predmetov na isti lokaciji na podlagi Odloka odmerjena v skoraj dvakratni višini takse, kot mu je bila odmerjena na podlagi prej veljavnih predpisov. Meni, da je izpodbijana odločba izdana na podlagi protiustavnega Odloka in je v neskladju s 14., 33., 67. in 74. členom Ustave RS, saj naj bi nesorazmerno posegala v pravico do zasebne lastnine in svobodne gospodarske pobude. Trdi, da je prej veljavni Odlok temeljil na sistemu točkovanja, pri izračunu pa so bili upoštevani tip taksnega predmeta, njegova kvadratura, lokacija, število objektov in čas uporabe, taksna obveznost po novem Odloku pa se je nesorazmerno povišala. Razlika med višino takse po prej veljavnem Odloku in višino takse, odmerjene na podlagi Odloka, znaša 15.494,11 EUR, pri čemer bi bila taksa nesorazmerno višja tudi, če bi v letu 2018 prijavil taksno obveznost, saj bi bila razlika med višino takse še vedno 7.394,11 EUR, kar je za 83,97 % višja taksna obveznost kot na podlagi prej veljavnih predpisov. Zato meni, da na nesorazmeren dvig takse ne vpliva opustitev prijave uporabe taksnih predmetov v letu 2018. Za tak dvig takse ni nobene pravne podlage, niti ne utemeljenih razlogov.

5. Navaja, da se je taksna obveznost samo glede kriterija površine več kot podvojila, tako zvišanje takse pa je poseg v pravici do zasebne lastnine in svobodne gospodarske pobude. S taksnimi predmeti izvaja svojo temeljno dejavnost, ki pa je zaradi plačevanje visoke takse ogrožena. Trdi, da je prihodek od oddajanja reklamnih panojev približno 1.100 EUR letno na en reklamni pano, brez upoštevanja vseh stroškov za vzdrževanje in upravljanje panojev. Meni, da je treba tehtati, ali je teža posledic posega v prizadeto pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo nastale zaradi posega. Posledice posega naj bi bile zanj hude in naj bi resno ogrožale njegovo poslovanje.

6. Trdi, da z dobičkom, ki ga pridobiva od oddajanja oglasnih površin na taksnih predmetih, ne zmore pokrivati odmerjene takse, neplačilo takse pa mu lahko povzroči veliko gospodarsko škodo, saj mu prisilna izterjava lahko povzroči blokado sredstev in potencialno tudi insolventnost, odstranitev taksnih predmetov pa ima lahko za posledico premoženjsko škodo zaradi izgube dobička od oddajanja oglasnih površin v najem, plačevanje pogodbenih kazni ter okrnitev ugleda zaradi izgube poslovnih partnerjev in zaupanja v njegovo poslovanje. Tak poseg v njegove pravice naj bi bil nesorazmeren, saj za tako povišanje takse naj ne bi bilo utemeljenih razlogov. Korist, ki jo lahko zasleduje povišanje takse, je po njegovem mnenju višji lastni prihodek toženke, kar bi bilo lahko utemeljeno zaradi npr. višjih dejanskih stroškov toženke. Ker pa se stroški toženke pri storitvi omogočanja uporabe taksnih predmetov po njegovem mnenju niso mogli toliko povišati, je višja taksa namenjena le povečevanju čistega prihodka toženke. Tako naj bi bilo s sprejemom Odloka porušeno ravnovesje med toženkinimi interesi in njegovim interesom, da lahko učinkovito opravlja svojo dejavnost. Teža posledic take ureditve naj bi bila očitno nesorazmerna s koristjo, povezano z zvišanjem toženkinih prihodkov.

7. Navaja, da je povišanje tarife za skoraj 85 % nerazumno tudi ob upoštevanju dejstva, da z vidika taksnih predmetov ni prišlo do dejanskih sprememb, na podlagi katerih bi bilo treba plačevati vedno višje nadomestilo. Za taksne predmete, ki merijo od 10 m2 do 12 m2, se na podlagi Odloka plačuje letna pavšalna tarifa v znesku 2.000 EUR, kar je štirikrat več kot za objekte s površino od 4 m2 do 10 m2. Pavšalna tarifa v znesku 2.000 EUR znaša skoraj dvakrat več, kot bi znašala tarifa, če bi bila izračunana na podlagi dejanske kvadrature po pogojih iz Odloka. Toženka po njegovem mnenju nima utemeljenega razloga za povišanje takse za reklamne panoje s površino od 10 m2 do 12 m2, zato naj bi bilo razlikovanje v višini takse arbitrarno, nesorazmerno in brez povezave s kriterijem. Glede na to meni, da je Odlok v tretjem odstavku 4. člena v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS, zato sodišču predlaga naj uporabi exceptio illegalis.

8. Tožnik očita tudi pomanjkljivo obrazložitev izpodbijane odločbe in kršitev pravice do izjave, ker meni, da toženka ni obrazložila, zakaj je vodila skrajšani postopek, niti ni navedla na določbo katere točke prvega odstavka 144. člena ZUP je oprla vodenje skrajšanega postopka, ter ni pojasnila, kako je določbo uporabila. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je bil tožnik z lokacijo spornih panojev seznanjen že leto prej, saj je bil že v odločbi z dne 5. 12. 2017 za izračun takse uporabljen višji količnik za cono A. Zato ne more trditi, da ni vedel, da se sporni taksni predmeti nahajajo na tem območju. Podlago za vodenje skrajšanega postopka je prvostopenjski organ imel v 1. točki prvega odstavka 144. člena ZUP, saj je dejansko stanje ugotovil na podlagi znanih dejstev in dokazov, izjasnitev tožnika pa ne bi bila smiselna. Kljub temu da je morda prvostopenjski organ svoje ugotovitve in dokaze pomanjkljivo obrazložil, to ne pomeni, da je bil postopek nepravilen in nezakonit, saj je drugostopenjski organ na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP odpravi navedene pomanjkljivosti.

10. V zvezi s povišanjem takse toženka navaja, da je v tem času prišlo do splošnega zvišanja cen izdelkov in storitev, kar je prispevalo k spremembi taksne tarife. Stopnja inflacije v obdobju od začetka marca 2003 do konca novembra 2017 znaša kar 34,5 %. Razlog za zvišanje takse je tudi, da tožnik v letu 2018 taksne obveznosti ni prijavil sam, zato se mu taksa vselej obračuna za celo leto in pomnoži s količnikom 1,5. Pri tem tožnik potencialne škode, njenega obsega in višine tudi ne opredeli. Toženka se sklicuje še na 9. člen Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1) in sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 200/2013. Navaja, da ne drži, da je prišlo do nesorazmernega povišanja takse in nedopustnega posega v nekatere ustavne pravice. Taksna tarifa velja za vse zavezance, zato ne prihaja do neenakopravnosti, oglaševanje pa pomeni tudi uzurpacijo javnega mesta in njegovo posebno rabo. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne in tožniku naloži plačilo stroškov postopka.

11. Tožnik in toženka v pripravljalnih vlogah v bistvenem ponavljata svoja stališča in vztrajata pri svojih navedbah.

13. V obravnavani zadevi je sporna odločitev o plačilu občinske takse za oglaševanje, odmerjene na podlagi Odloka. Tožnik meni, da izpodbijana odločitev temelji na nezakonitem in neustavnem Odloku. Navedeno utemeljuje z navedbami, da je sporna taksna obveznost po Odloku nesorazmerno višja v primerjavi z višino takse, odmerjene po prej veljavnem Odloku, da za tako povišanje naj ne bi obstajali utemeljeni razlogi in da zato Odlok posega v ustavna jamstva in njegove pravice. Meni še, da je taksna tarifa nesorazmerna tudi z vidika, da se za taksne predmete, ki merijo 10 m2 do 12 m2, plačuje letna pavšalna tarifa v znesku 2.000 EUR, ki pa je štirikrat višja, kot za objekte s površino od 4 m2 do 10 m2.

14. Zakonska podlaga za predpisovanje predmetne občinske takse je v 9. členu ZFO-1. Po tej določbi lahko občina predpiše občinsko takso za oglaševanje, prirejanje razstav in prireditev, parkiranje in opravljanje drugih dejavnosti, ki se razlikujejo od siceršnje namenske rabe in pomenijo z občinskim odlokom opredeljeno posebno rabo javnih površin v lasti občine, kot so javne ceste, ulice, trgi, tržnice, igrišča, parkirišča, pokopališča, parki, zelenice, rekreacijske površine in podobno, nepremične in premične infrastrukture občinskih javnih služb, stavb v lasti občine, in za druge zadeve, če tako določa zakon (prvi odstavek). Občinsko takso predpiše občina z odlokom, s katerim predpiše vrsto in višino takse ter zavezance za plačilo takse. Višina takse se ne določi po vrednosti predmeta, dejanskem prometu ali dejanskem dohodku (drugi odstavek). Občina ne sme zahtevati plačila občinske takse za dejavnosti iz prvega odstavka tega člena, če je to za posamezne primere z zakonom prepovedano ali je predpisan drug način plačila (tretji odstavek).

15. Namen ZFO-1 je urejanje financiranja nalog iz občinske pristojnosti (1. člen ZFO-1). Občinsko takso zakon uvršča med enega od drugih virov financiranja občine (7. člen ZFO-1). Z določanjem virov financiranja se zasleduje cilj po čim večji finančni samostojnosti občine in manjši odvisnosti financiranja lokalnih javnih zadev od sredstev proračuna, kar je treba pri presoji ureditve vselej upoštevati.

16. Občina ima torej v navedenih zakonskih določbah podlago, da za postavitev objektov za oglaševanje na javnih površinah določi takso, ki je eden izmed virov njenega financiranja, in ne sme biti določena po vrednosti predmeta, po dejanskem prometu ali po dejanskem dohodku.

Da bi bila opisana zakonska ureditev, na kateri temelji Odlok, morebiti v neskladju z Ustavo RS, tožnik ne zatrjuje. Nesorazmernost takse, predpisane z Odlokom, namreč utemeljuje zgolj s primerjavo z višino takse, ki bi bila odmerjena po določbah prej veljavnega odloka. Vendar pa s tem ne vzbuja dvomov v ustavnost in zakonitost Odloka, saj taka primerjava, brez predhodne ocene primernosti ureditve po prejšnjem odloku in siceršnjim urejanjem tega normativnega predmeta v državi (ki ju tožnik ne ponuja), ne pove ničesar o primernosti in sorazmernosti sporne določbe Odloka.

17. Ker (kot že rečeno) višina takse ne sme biti določena po vrednosti predmeta, po dejanskem prometu ali po dejanskem dohodku, tožnik neustavnosti obravnavane ureditve ne more uspešno utemeljevati z navedbami o nesorazmernosti takse glede na višino dohodkov, ki jih sploh lahko doseže s taksnim predmetom, in s tem glede na posledice, ki jih ima takšna taksa za njegovo poslovanje. Poleg tega pa postavitev objekta za oglaševanje na javnem mestu pomeni uzurpacijo javnega prostora in njegovo posebno rabo, za katero je zavezanec dolžan plačati takso ne glede na to, ali na objektu sploh oglašuje in s tem pridobiva prihodek.

Gre torej za pravno nepomembne navedbe z vidika presoje zatrjevane neustavnosti in nezakonitosti Odloka, enako pa velja tudi za s tem povezan dokazni predlog. K temu sodišče še dodaja, da so tožnikove navedbe tudi povsem nekonkretizirane, saj navaja le, da njegov letni prihodek od oddajanja taksnih predmetov znaša približno 1.100,00 evrov. Ta trditev pa je poleg tega tudi nedovoljena tožbena novota v smislu 52. člena ZUS-1, saj jo prvič navede šele v tožbi, ne da bi pojasnil, zakaj tega ni mogel storiti že v upravnem postopku. Enako velja za s tem povezan dokazni predlog z zaslišanjem tožnikovega zakonitega zastopnika.

18. Tožnik pa ne more uspeti niti s trditvami o nesorazmernosti tarife po Odloku glede na velikost taksnega predmeta. ZFO-1 namreč občine ne omejuje pri določanju takse glede na velikost (površino) taksnega predmeta. Ker pa gre, kot rečeno, s postavitvijo objektov za oglaševanje za uzurpacijo javnega prostora in njegovo drugačno rabo, je po presoji sodišča višina takse lahko primerno sredstvo, s katerim občina usmerja oziroma spodbuja k oglaševanju s čim manjšimi posegi v okolje oziroma k zmanjševanju obremenjenosti prostora s posegi v obliki velikih oglaševalskih panojev.

19. Neutemeljeni so tudi tožbeni očitki o neenakem obravnavanju, saj iz tožnikovih navedb ne izhaja, v čem naj bi bil drugače obravnavan kot ostale osebe v primerljivem položaju. Za tožnika sporne določbe Odloka namreč na enak način kot zanj, veljajo tudi za druge osebe, ki se ukvarjajo s postavitvijo objektov za oglaševanje.

20. Tudi tožbeni očitki glede pomanjkljivo obrazložene sporne odločitve niso utemeljeni. Prvostopenjska odločba sicer res ne ustreza standardu obrazloženosti v smislu 214. člena ZUP, vendar pa je drugostopenjski organ na podlagi pooblastila, ki mu ga daje ZUP (prvi odstavek 251. člena), odpravil pomanjkljivosti glede obrazložitve prvostopenjske odločitve in s tem ustrezno saniral bistveno kršitev pravil postopka. V svoji odločbi je navedel vsa pravno odločila dejstva, tj. opredelil je taksne predmete po vseh relevantnih kriterijih, ki pridejo v poštev pri odmeri takse, in sicer njihovo število, velikost oziroma površino, pojasnil je lokacijo taksnih predmetov, vključno z navedbo parcel, na katerih stojijo, in z obrazložitvijo, da gre za javne površine. Prav tako je navedel razlog, zakaj se je taksna obveznost obračunala za celo leto uporabe taksnega predmeta, pojasnil pa je tudi uporabo količnika 1,5 po drugem odstavku 11. člena Odloka. S tem je drugostopenjski organ navedel dejansko podlago in bistvene razloge, ki narekujejo izdajo izpodbijane odločitve. Tako iz drugostopenjske odločbe v povezavi s prvostopenjsko odločitvijo izhajajo vsi podatki, na podlagi katerih je bila odmerjena sporna taksna obveznost, tožnik pa ne navaja, da ta ni bila odmerjena pravilno. Navedenih okoliščin, ki predstavljajo dejansko podlago za izračun sporne taksne obveznosti, kot je navedeno v obrazložitvi drugostopenjske odločbe v povezavi s prvostopenjsko odločbo, tožnik v tožbi ne izpodbija in so zato med strankama nesporne. Prav tako tožnik v tem pogledu ne navaja drugih razlogov ali okoliščin, ki bi lahko s tega vidika vzbudile objektiven dvom v pravilnost odmere sporne taksne obveznosti, oziroma ne izpodbija posameznih elementov, ki so bili v tem primeru uporabljeni za odmero sporne takse na podlagi Odloka.

21. Na odločitev v zadevi ne vpliva niti tožbeni ugovor, da toženka ni obrazložila izvedbe skrajšanega postopka oziroma da je kršila tožnikovo pravico do izjave. Sodišče navedenega ugovora zaradi vsebinske neizčrpanosti pritožbe ne more upoštevati, saj tožnik v pritožbi ni oporekal izvedbi skrajšanega postopka pred prvostopenjskim organom ter ni opozoril na neobrazloženost skrajšanega postopka in s tem na kršitev pravice do izjave. V tožbi pa tudi ni pojasnil, zakaj tega ni mogel storiti v pritožbenem postopku, zato sodišče njegovih navedb o tem ne more upoštevati (6. člen ZUS-1). Tožnik ima namreč dolžnost, da vsebinsko uveljavlja kršitve takoj, ko je to mogoče, in ne šele v tožbi pred sodiščem.

22. Ker je glede na obrazloženo izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

23. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker relevantno dejansko stanje, tj. dejanske okoliščine o številu taksnih predmetov, njihovi velikosti, lokaciji ter o uporabi količnika 1,5 (drugi odstavek 11. člena Odloka), ki so tvorile relevantno dejansko podlago za izdajo izpodbijane odločitve in ki so torej narekovale izdajo sporne upravne odločbe, kot že pojasnjeno v 20. točki obrazložitve te sodbe, med strankama sploh niso sporne (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Uveljavljanje nezakonitosti Odloka se nanaša izključno na uporabo prava, pri čemer je razlaga in pravilna uporaba prava v domeni sodišča (iura novit curia), tožnik pa s svojimi nekonkretiziranimi navedbami, kot prej pojasnjeno, niti ni uspel vzbuditi objektivnega dvoma o zakonitosti in ustavnoskladnosti Odloka. Trditve o višini dohodkov in posledicah, ki naj bi jih imela odmerjena taksa na tožnikovo poslovanje (ki so prav tako nekonkretizirane), ter s tem povezan dokazni predlog se namreč, kot že rečeno, z vidika presoje zatrjevane nezakonitosti in neustavnosti Odloka ne nanašajo na pravno odločilne okoliščine, poleg tega pa jih sodišče, kot prej obrazloženo, tudi ni moglo upoštevati, ker gre za nedovoljene tožbene novote (6. in 52. člen ZUS-1).

24. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Glej in primerjaj tudi sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 200/2013 z dne 27. 5. 2015.

Tako tudi v obrazložitvi k 9. členu ZFO-1 v Predlogu ZFO-1, EVA 2006-1536-0001.

Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 200/2013.

Tako tudi Smrekar, Nataša, v: Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem (ur. Erik Kerševan), Lexpera, GV založba, Ljubljana 2019, str. 56, 310.

Zakon o financiranju občin (2006) - ZFO-1  - člen 9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.