UPRS Sodba I U 528/2019-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-27

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Andrej Kmecl

denacionalizacija - ničnost odločbe - ničnostni razlog - določitev funkcionalnega zemljišča

V nepravdnem postopku je bilo pravnomočno odločeno o obsegu pripadajočega (prej funkcionalnega) zemljišča k stavbi *23 k.o. ... in tudi o tem, da nekdanja parc. št. 102 k.o. ... v izmeri 539 m2, ki je bila v postopku denacionalizacije vrnjena upravičencu, predstavlja del tega zemljišča. Odločbe o denacionalizaciji, s katerimi je bilo v naravi vrnjeno zemljišče, ki je predstavljalo funkcionalno zemljišče stavbe, ki ni last upravičenca, pa so, kot je bilo že pojasnjeno, po ustaljeni sodni praksi na podlagi 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP nične.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ormož št. 490-1/2018-10 z dne 17. 10. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožnikov predlog za izrek ničnosti nadomestne odločbe UE Ormož, št. 386/92-JZ z dne 7. 3. 2000 v delu, ki se nanaša na vračilo parc. št. 102 k.o. ... (v nadaljevanju Odločba). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik vložil predlog za izrek ničnosti, sklicujoč se na postopek določitve pripadajočega zemljišča k stavbi št. 23 S k.o. ... v solasti A.A., B.B., C.C. in D.D. , ki se vodi pri Okrajnem sodišču v Ormožu pod opr. št. N 6/2012. To sodišče je dne 13. 12. 2017 izdalo sklep N 6/2012, s katerim je odločilo, da pripadajoče zemljišče k tej stavbi predstavlja tudi tisti del sedanje parc. št. 106/3 k.o. ... (v lasti E.E.), ki sestoji iz bivše parc. št. 102 k.o. ... v izmeri 539 m2. S sklepom N 4/2018 z dne 5. 6. 2018 je postopek prekinilo in stranke napotilo, da začnejo postopek za izrek ničnosti citirane Odločbe v delu, v katerem je bilo odločeno o vračilu parc. št. 102 k.o. ... Prvostopenjski organ ugotavlja, da je bila parc. št. 102 k.o. ... vrnjena upravičencem v postopku denacionalizacije, in da pogoji za izrek ničnosti, ki jih določa 279. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), niso izkazani. Upravna enota je bila pristojna za odločanje in izdajo nadomestne odločbe, ki tudi ni bila izdana zaradi prisiljenja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega ravnanja. Odločba je bila izvršena, pri čemer ni bilo storjeno nobeno kaznivo dejanje. Po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP pa tudi očitna kršitev materialnega zakona ni zakonski razlog za izrek ničnosti odločbe, če takšna kršitev ni izrecno določena kot ničnostni razlog. Zato ni podan noben od ničnostnih razlogov, na podlagi katerih bi bila Odločba v delu, ki se nanaša na vračilo parc. št. 102 k.o. ..., nična.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil, saj se ne strinja s tožnikovimi navedbami o ugotovitvah sodišča glede zemljišča parc. št. 102 k.o. ... Upravni organ namreč ni vezan na ugotovitve sodnih organov, ampak na zakonite pogoje za izrek ničnosti odločbe, ki pa niso izkazani.

3. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. Navaja, da želi s tožbo doseči, da se parc. št. 102 izloči iz Odločbe. Leta 1963, ko jih je ... preselil s A. v B., jim je dodelil hišo na stavbnem zemljišču *23 in parc. št. 102 v zameno za nepremičnine v A. Vse podrobnosti v zvezi s pripadajočim zemljiščem tega objekta pa izhajajo iz sklepa Okrajnega sodišča v Ormožu št. N 6/2012 z dne 13. 12. 2017 in Višjega sodišča v Mariboru N 4/2018 z dne 12. 3. 2018. Upravičenec je vedel, da so nepremičnino parc. št. 102 od leta 1963 koristili njegovi starši, in če bi bili obveščeni o denacionalizacijskem postopku, bi opozorili na ovire, zaradi katerih se nepremičnina ne bi mogla vrniti. Zato sodišču predlaga, da ugotovi nezakonitost izpodbijanega upravnega akta in nadomestno odločbo o denacionalizaciji izreče za nično v delu, ki se nanaša na parc. št. 102 k.o. ...

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da postopki, ki tečejo po izdaji prvostopenjske odločbe po določbah Zakon o vzpostavitvi etažne lastnine na določenih stavbah in o ugotavljanju pripadajočega zemljišča (v nadaljevanju ZVetL-1) ne pomenijo postopkov z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi zoper to odločbo na način, da bi se v njih uporabljale materialnopravne določbe ZVEtL-1. Položaj denacionalizacijskega upravičenca, priznan z denacionalizacijsko odločbo, lahko razvrednoti stvarnopravni položaj pripadajočega zemljišča, vendar le v primeru, ko je bilo s pravnomočno denacionalizacijsko odločbo (funkcionalno oziroma pripadajoče) zemljišče vrnjeno temu upravičencu (sklep Vrhovnega sodišča II Ips 173/2018 z dne 22. 11. 2018).

5. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da so tožnik in ostali solastniki hiše in zemljišča parc. št. *23 leta 1991 sprožili sodni postopek izstavitve zemljiškoknjižne listine za vpis lastninske pravice na tej parceli, niso pa zahtevali zemljišča parc. št. 102 k.o. ... Tožnik kljub dejstvu, da je bila sodba, s katero je pridobil lastninsko pravico na parc. št. *23, izdana že leta 1995, več kot 23 let ni sprožil postopka zaradi ugotovitve ničnosti denacionalizacijske odločbe. Odločanje o ničnosti denacionalizacijske odločbe, na podlagi katere je bilo dedovanje že zaključeno, pa nedopustno posega v pravico do zasebne lastnine in dedovanja. V predmetnem postopku je ugotovitev pripadajočega zemljišča predhodno vprašanje za odločanje o tožnikovem zahtevku. Stranka z interesom je zoper sklep Okrajnega sodišča vložila še revizijo in zato predlaga, da sodišče predmetni postopek prekine do odločitve Vrhovnega sodišča o reviziji, sicer pa predlaga zavrnitev tožbe.

7. Ničnost odločbe je izredno pravno sredstvo, katerega uveljavljanje ni časovno omejeno. Ničnostni razlogi so v zakonu omejeni in natančno določeni, med njimi je tudi razlog, po katerem se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP).

8. ZVetL-1 v 52. členu določa, da če je bila na pripadajočem zemljišču stavbe s pravnomočno upravno odločbo o denacionalizaciji vzpostavljena lastninska pravica v korist denacionalizacijskega upravičenca, sodišče v postopku za ugotovitev pripadajočega zemljišča z delno odločbo ugotovi obseg pripadajočega zemljišča, udeležence postopka napoti, da začnejo postopek za izrek ničnosti pravnomočne upravne odločbe, postopek glede ugotovitve pravic na takem zemljišču pa prekine (prvi odstavek).

9. ZVetL-1 je s to določbo sledil v sodni praksi že dolgo uveljavljenem stališču, in sicer, da je odločba o denacionalizaciji, kolikor se z njo vrača zazidano stavbno zemljišče, na katerem stoji objekt, ki ni v lasti denacionalizacijskega upravičenca, neizvršljiva in zato nična (npr. I Up 1109/2004 z dne 16. 3. 2005, X Ips 748/2006 z dne 30. 8. 2007, X Ips 242/2013 z dne 2. 9. 2015, X Ips 133/2012 z dne 13. 3. 2014, I U 587/2012 z dne 13. 3. 2014). Takšno stališče sodne prakse izhaja iz pravne ureditve stvarnopravnih upravičenj v prejšnjem družbenolastninskem sistemu in s tem povezane ureditve v določbi drugega odstavka 32. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen).

10. Po navedeni določbi ZDen se podržavljena zazidana stavbna zemljišča (obstoječe gradbene parcele) ne vračajo, razen če je na njih zgrajen trajni objekt v lasti upravičenca. Ta določba pa ne pomeni le tega, da se denacionalizacijskim upravičencem ne vračajo objekti, ki jim niso bili podržavljeni, temveč tudi, da se jim ne vračajo podržavljena zazidana stavbna zemljišča, ki so s takimi objekti neločljivo povezana. Zakonodajalec je namreč pri sprejemanju ZDen izhajal iz v prejšnjem sistemu uveljavljene ureditve, po kateri je zemljišče sledilo objektu (obrnjeno načelo superficies solo cedit, prim. 7. člen Zakona o prometu z nepremičninami, v nadaljevanju ZPN)

. To v praksi pomeni, da je bila denacionalizacijska odločba, s katero je bilo v naravi vrnjeno zemljišče, ki je bilo v skladu z navedenim načelom povezano z objektom, ki pa ni bil vrnjen, prav zaradi neločljive povezanosti zemljišča z objektom in obrnjenega načela superficies solo cedit neizvršljiva, saj je na takem zemljišču mogoče le isto lastniško stanje kot na objektu. Zemljišče, ki je neločljivo povezano z objektom in zato od njega ne more biti oddeljeno ter vrnjeno v denacionalizaciji, je poleg zemljišča pod stavbo tudi zemljišče, ki je potrebno za redno rabo stavbe - funkcionalno zemljišče.

11. Funkcionalno zemljišče je družbeno lastninski pojem, ki je bistven za določitev imetnika pravice uporabe zemljišča v družbeni lastnini. Gre za pojem, ki se je izoblikoval v sistemu družbene lastnine, in ki ga je zato treba razumeti v okviru pravil, ki so veljala v tistem času (tako Ustavno sodišče v odločbi Up-1381/08, prim. tudi sklep Vrhovnega sodišča II Ips 259/2008). Po prvem odstavku 2. člena Zakona o stavbnih zemljiščih - ZSZ/84 in drugem odstavku 46. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor - ZUN pa je funkcionalno zemljišče tisto zemljišče, ki je potrebno za redno rabo objekta. Ker gre za zemljišče, ki je potrebno za rabo objekta, je pripadalo lastnikom objekta, ki so imeli na njem ex lege pravico uporabe in ob uveljavitvi Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini, lastninsko pravico. Zato stranka z interesom neupravičeno uveljavlja, da bi bilo odločanje o ničnosti nedopustno zaradi poseganja v njeno lastninsko pravico, kajti imetniki pravice uporabe in kasneje lastniki so osebe, ki so lastniki objekta.

12. Med strankami ni sporno, da je bilo zemljišče parc. št. 102 k.o. ... z Odločbo v denacionalizacijskem postopku vrnjeno v last fizičnim osebam. Iz upravnega spisa izhaja, da je tožnik dne 18. 7. 2018 vložil predlog za izrek ničnosti Odločbe v delu, ki se nanaša na to parcelo, kateremu je predložil sklep Okrajnega sodišča v Ormožu N 4/2018 z dne 5. 6. 2018, s katerim je bil nepravdni postopek prekinjen, stranke pa napotene, da začnejo postopek za izrek ničnosti odločbe o denacionalizaciji te nepremičnine. Iz obrazložitve tega sklepa izhaja, da je sodišče 13. 12. 2017 izdalo sklep N 6/2012, s katerim je med drugim odločilo, da pripadajoče zemljišče k stavbi na parc. št. *23. S k.o. ... predstavlja tudi tisti del parc. št. 106/3 k.o. ..., ki sestoji iz bivše parc. št. 102 k.o. ... v izmeri 539 m2, glede bivše parc. št. 101 k.o. ... pa je predlog zavrnilo. Sklep je postal pravnomočen 12. 3. 2018, ko je Višje sodišče v Mariboru s sklepom I Cp 199/2018 pritožbo zavrnilo.

13. Ker (nepravdno) sodišče upravne odločbe ne more samo izreči za nično, mora to storiti upravni organ. Glede na to sedaj ZVEtL-1 v 52. členu izrecno določa, da sodišče v takih primerih z delno odločbo ugotovi zgolj obseg pripadajočega zemljišča, saj to predstavlja predhodno vprašanje za morebitno ničnost upravne denacionalizacijske odločbe, udeležence postopka napoti, da začnejo postopek za izrek ničnosti pravnomočne upravne odločbe, postopek glede ugotovitve pravic na takem zemljišču pa prekine.

Zato je nepravdno sodišče na podlagi 52. člena ZVEtL-1 udeležence postopka napotilo, da začnejo postopek za izrek ničnosti nadomestne odločbe.

14. V nepravdnem postopku je bilo torej pravnomočno odločeno o obsegu pripadajočega (prej funkcionalnega) zemljišča k stavbi *23 k.o. ... in tudi o tem, da nekdanja parc. št. 102 k.o. ... v izmeri 539 m2, ki je bila v postopku denacionalizacije vrnjena upravičencu, predstavlja del tega zemljišča. Odločbe o denacionalizaciji, s katerimi je bilo v naravi vrnjeno zemljišče, ki je predstavljalo funkcionalno zemljišče stavbe, ki ni last upravičenca, pa so, kot je bilo že pojasnjeno, po ustaljeni sodni praksi na podlagi 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP nične.

15. Glede na že predstavljeno sodno prakso Vrhovnega in naslovnega sodišča, je torej toženka zmotno razlagala predpis, ko je štela, da nadomestna odločba ne more biti nična po nobenem izmed razlogov iz 279. člena ZUP.

16. Zato je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo istemu organu v ponoven postopek. Ker dejansko stanje v delu, ki je relevantno za odločitev (obstoj pravnomočnega sklepa N 6/2012 z dne 13. 12. 2017, parc. št. 102 k.o. ... pa je bila z Odločbo v denacionalizacijskem postopku vrnjena v last fizičnim osebam), ni sporno, je v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Stranka z interesom je sicer predlagala, da naj sodišče postopek prekine, ker je bila zoper sklep I Cp 199/2018 z dne 12. 3. 2018 dopuščena revizija, vendar sodišče o predlogu ni odločalo, ker je Vrhovno sodišče s sklepom II Ips 63/2019 z dne 12. 3. 2018 revizijo zavrnilo.

„S prenosom uporabe na stavbi v družbeni lastnini se prenese tudi pravica uporabe na zemljišču pod stavbo in na zemljišču, ki je potrebno za njeno redno uporabo. S prenosom lastninske pravice na stavbi, ki stoji na zemljišču v družbeni lastnini, se prenese tudi pravica uporabe na zemljišču pod stavbo in na zemljišču, ki je potrebno za njeno redno uporabo; če je stavba na zemljišču, na katerem je lastninska pravica, se prenese hkrati s prenosom lastninske pravice na stavbi tudi lastninska pravica na zemljišču pod stavbo in na zemljišču, ki je potrebno za njeno redno uporabo.“

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-3

Zakon o vzpostavitvi etažne lastnine na določenih stavbah in o ugotavljanju pripadajočega zemljišča (2017) - ZVEtL-1  - člen 52, 52/1

Zakon o denacionalizaciji (1991) - ZDen  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.