UPRS Sodba I U 264/2020-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-26

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - razpisni pogoj - izpolnjevanje razpisnih pogojev - obrazložitev akta

Sodišče poudarja, da je sodna presoja ''pravilnosti'' oziroma primernosti ocene strokovne komisije zadržana (kot pravilno navaja tudi sam tožnik), saj že po naravi stvari ocena meril ne omogoča izključno objektivnega vrednotenja. Bistveno za presojo pa je, da je iz obrazložitve jasno razvidno, koliko točk je komisija pri vsakem merilu dodelila tožniku, pri čemer mora v tem primeru biti vsaka posamezna ocena (oziroma dodeljeno število točk) po posameznih merilih obrazložena, tako da jo sodišče lahko preizkusi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju upravni organ) je s sklepom, št. 181-122/2019/85 z dne 14. 11. 2019, zavrnilo vlogo tožnika s programom ''...'', ki je dne 27. 6. 2019 prispela na Javni razpis za sofinanciranje programov na področje prehrane in telesne dejavnosti za zdravje do 2022 (1. točka izreka), odločilo, da vložitev pritožbe ne zadrži izvršitve sklepa, zoper katerega je vložena oziroma ne zadrži pogodb o sofinanciranju programov (2. točka izreka), da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka) in, da sklep začne veljati z dnem izdaje (4. točka izreka). V obrazložitvi je upravni organ navedel, da je objavil Javni razpis za sofinanciranje programov za spodbujanje zdrave in uravnotežene prehrane in telesne dejavnosti za zdravje v okviru izvajanja ukrepov in aktivnosti Nacionalnega programa za prehrano in telesno dejavnost za zdravje 2015-2025. (JR). Postopek je vodila imenovana komisija. Po pregledu vloge tožnika je bilo ugotovljeno, da je vloga pravočasna in da prijavljeni program izpolnjuje pogoje za pridobitev sredstev iz III. in IV. točke JR, zato je bila uvrščena v nadaljnji ocenjevalni postopek. Tožnik je v postopku ocenjevanja na podlagi meril za dodelitev sredstev, določenih v IX. točki JR za prijavljeni program dosegel 75 točk od skupno možnih 100 točk, za sklop A Vsebinska ustreznost 30 točk, za sklop B Kakovost programa 26 točk in za sklop C Financiranje in upravljanje programa 19 točk. Doseženo število točk je premajhno, saj so bila razpoložljiva sredstva na osnovi točkovanja izčrpana s programi, ki so dosegli najmanj 82 točk. Zato je vlogo v skladu s 227. členom Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračunov Republike Slovenije (Pravilnik) zavrnil. V nadaljevanju je podal še podrobno obrazložitev ocene za vsako posamezno merilo po sklopih.

2. Ministrstvo za zdravje je s sklepom, št. 181-122/2019/143 z dne 16. 1. 2020, pritožbo tožnika zavrnilo in podrobno pojasnilo odločitev pri ocenah posameznih meril, ki jim tožnik ugovarja. V zvezi z ugovorom o neupoštevanja mreženja z ostalimi organizacijami pri sklopu B Kakovost programa prvega merila Kadrovska ustreznost pa je organ še pojasnil, da gre za osebe, navedene v točki 2.8 prijavnice Kadrovska zasedba, in se mreženje z ostalimi organizacijami pri kadrovski zasedbi ne more upoštevati. Slednje se je ocenjevalo pri drugem merilu sklopa B.

3. Tožnik je v tožbi navedel, da iz obrazložitve točk, ki so bile dodeljene vlogi po posameznih merilih, ne izhajajo konkretni in logični razlogi za dodelitev določenega števila točk. Zato ni mogoč preizkus pravilnosti dodeljenega števila točk, kar pomeni bistveno kršitev postopka. Pri drugem merilu sklopa A Vsebinska ustreznost je bila vloga ocenjena s 3 točkami od 5 možnih, pri čemer je bilo navedeno, da so metode dela in pristop ustrezni glede na izbrano prednostno področje in cilje JR. Iz objavljenega točkovnika je razvidno, da se podeli 5 točk za oceno ustrezno oziroma kadar je merilo izpolnjeno, 3 točke pa, ko je merilo delno ustrezno oziroma delno izpolnjeno. Glede na to bi bilo treba dodeliti 5 točk. V pritožbenem sklepu organ ugotavlja, da je bil način spremljanja uspešnosti programa ocenjen kot pomanjkljiv. V tem delu je obrazložitev organa neskladna. Opredelitev, da program sodi med programe, za katere se sredstva zagotavljajo preko drugega JR v okviru upravnega organa, pa je brezpredmetna in ne sme biti utež za slabšo oceno. Pri petem merilu sklopa A je bila vloga tudi neustrezno ocenjena, obrazloženo pa je bilo, da je program ozko usmerjen na točno določeno skupino bolnikov in da je predvidena promocija programa, ki omogoča, da se v program vključujejo bolniki s Parkinsonovo boleznijo in svojci. Organ se glede drugih elementov merila ni opredelil oziroma jih ni ovrednotil. Takšna obrazložitev ni ustrezna. Tudi pri ostalih merilih dodelitve števila točk niso obrazložene, predvsem pri petem merilu sklopa B Kakovost programa, kjer ni moč preveriti dodeljenega števila točk. Navedeno je zgolj, da so kazalniki primerni, njihovi rezultati pa malo manj ambiciozno zastavljeni. Da gre za odmik od popolne obrazložitve vrednotenja, dokazuje obrazložitev tretjega in četrtega merila sklopa A, kjer se je organ v celoti opredelil do vseh elementov merila. Tožnik se strinja, da ima organ v zadevah javnih razpisov določena polja proste presoje v okviru primernosti strokovne presoje kriterijev, ki že po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja, kot izhaja iz sodne prakse. Ni pa pravilno, da se pri razlogih za zavrnitev opre na kriterije oziroma pravila, ki niso bili del materialnega prava, ki se uporablja za zadevni razpis. V besedilu in razpisni dokumentaciji ni bilo nikjer določeno, da se pri vrednotenju posameznega merila ocenjuje vloga glede na opis, kot izhaja iz posamezne točke prijavnice. Ni bilo vnaprej jasno določeno, da se prvo merilo sklopa B ocenjuje le po vsebini, kot izhaja iz prijavnice v točki 2.8 Kadrovska zasedba. To ni ustaljena praksa, kar smiselno potrdi tudi organ v pritožbenem sklepu, ko navaja več točk prijavnice, iz katerega je črpal vrednotenje meril. Komisija bi morala to merilo ocenjevati iz celotne vloge, ne le iz točke 2.8. V prijavnici v točki 2.10 Mreženje je tožnik jasno navedel, da uspešno sodeluje z dietetiki iz Univerzitetnega kliničnega centra v Ljubljani in v Mariboru. Prav tako je navedel ime in priimek dveh usposobljenih oseb, ki sta dejavni na področju dietetike: A.A. in B.B.. Tožnik je utemeljeno pričakoval, da bo upoštevan zapis o utečenem sodelovanju. Glede na povedano je predlagal, da sodišče oba sklepa odpravi. Zaprosil je tudi za prednostno obravnavo.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo obširno in izčrpno povzela potek JR, konkretno prerekala navedbe tožnika, opozorila na pisno pomoto, ko je v obrazložitvi prvostopnega sklepa prišlo do napake zapisa ocene pri prvem merilu sklopa A, saj bi moralo biti zapisano, da so metode dela in pristop delno ustrezni glede na izbrano prednostno področje in cilje JR. Predlagala je zavrnitev tožbe.

6. V obravnavanem primeru je sporna odločitev organa, izdana v postopku JR. Organ je vlogo tožnika zavrnil po ugotovitvi, da je tožnikov program dosegel 75 točk, kar pa je v skladu z modelom dodeljevanja sredstev in postopkom izbora iz X. točke JR premajhno število točk za sofinancranje, saj so bila sredstva na osnovi točkovanja komisije izčrpana s programi, ki so dosegli najmanj 82 točk.

7. Kot izhaja iz predmetnega JR, se sredstva dodelijo (med drugim) po postopku in na način, kot ga določa Pravilnik o postopkih izvrševanja proračuna RS v 12. poglavju Postopki dodelitve sredstev subvencij, posojil in drugih oblik sofinanciranj iz državnega proračuna. Po določbah navedenega poglavja postopek vodi komisija, ki jo s pisno odločbo imenuje predstojnik neposrednega uporabnika, ki izvaja postopek, ali od njega pooblaščena oseba (prvi odstavek 218. člena); JR mora biti objavljen v Uradnem listu RS, objava mora med drugim vsebovati: navedbo osnovnih pogojev za kandidiranje na javnem razpisu in meril, s pomočjo katerih se med tistimi, ki izpolnjujejo pogoje, izberejo prejemniki sredstev (4. točka prvega odstavka 219. člena); obvezni sestavni deli razpisne dokumentacije pa so med drugim: navedba vrste meril, s pomočjo katerih se med tistimi, ki izpolnjujejo pogoje, izberejo prejemniki sredstev, način njihove uporabe in pomen posameznih meril (6. točka tretjega odstavka 220. člena). Komisija opravi strokovni pregled popolnih vlog ter jih oceni na podlagi pogojev in meril, ki so bila navedena v javnem razpisu oziroma razpisni dokumentaciji; komisija mora o opravljanju strokovnega pregleda popolnih vlog in o njihovem ocenjevanju voditi zapisnik (prvi odstavek 225. člena). Na podlagi ocene vlog komisija pripravi predlog prejemnikov sredstev (drugi odstavek 225. člena), predstojnik neposrednega uporabnika ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, izda sklepe o izboru prejemnikov sredstev na podlagi predloga iz prejšnjega člena; v obrazložitvi sklepa mora utemeljiti svojo odločitev (prvi odstavek 226. člena). Neposredni uporabnik je dolžan v roku, ki je bil naveden v objavi JR, obvestiti vse vlagatelje vlog, ki niso bili izbrani, o odločitvi glede dodelitve sredstev; v obrazložitvi mora navesti svojo obrazložitev (227. člen). Po 231. členu Pravilnika, ki ureja pritožbeni postopek, lahko vlagatelj vloge vloži na ministrstvo oziroma vladno službo pritožbo v roku 8 dni od prejema sklepa oziroma obvestila, če je odločal na prvi stopnji: 1. organ v sestavi ministrstva ali 2. ministrstvo – razen če gre za odločanje po zakonu o splošnem upravnem postopku – oziroma vladna služba (prvi odstavek); pritožnik mora natančno opredeliti razloge, zaradi katerih je pritožba vložena, pri čemer predmet pritožbe ne morejo biti postavljena merila za ocenjevanje vlog; ministrstvo mora o pritožbi odločiti v roku 15 dni s sklepom (tretji odstavek).

8. Sodišče sodi, da določitev pravnega sredstva zoper odločitev ministrstva s podzakonskim predpisom ni mogoča. Določbo 231. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije je zato mogoče razumeti le v smislu zagotavljanja pravice stranke, da se izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Z navedenega vidika torej oba sklepa pomenita odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku. Obrazložitev izpodbijane odločbe, pa četudi je sprejeta v enostopenjskem postopku, mora zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Zoper odločbo državnega organa namreč tudi Ustava RS zagotavlja pravico do pravnega sredstva, to jamstvo pa je lahko učinkovito le, če je odločba obrazložena na način, ki omogoča presojo njene pravilnosti (tako npr. naslovno sodišče v I U 241/2012, I U 2180/2017).

9. Postopek javnega razpisa je po ustaljeni upravnosodni praksi specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Uspeh na razpisu je odvisen zlasti od tega, kako je posamezen projekt ovrednoten glede na v razpisu vnaprej določene kriterije, s katerimi se zagotavlja enako obravnavanje prispelih vlog. To še ne pomeni, da bo na razpisu vsak od prijavljenih s svojo vlogo tudi uspel oziroma pridobil sredstva v zaprošeni višini. V pristojnosti strokovne komisije pa je, da po vnaprej predpisanih kriterijih ovrednoti projekte vseh prijavljenih na Javni razpis.

10. V tem primeru med strankama ni sporno, da se je tožnik z vlogo prijavil na JR, objavljen v Uradnem listu RS, kar pomeni, da se je tožnik v celoti lahko seznanil z njegovo vsebino in pogoji ter merili. V točki IX. JR so določena merila za dodelitev sredstev, razdeljena v sklope A, B in C. Prvo merilo sklopa B Kakovost programa določa: Kadrovska zasedba (usposobljenost, izobrazba, izkušnje in reference izvajalcev s področja, ki je predmet JR) in predviden obseg dela na programu omogočata kakovostno izvedbo programa; predvidene so zaposlitve na programu v zadostnem obsegu za kakovostno izvedbo. Drugo merilo v sklopu B pa: Program prijavlja več partnerjev z ustreznimi znanji (dokazilo: izjava partnerja o sodelovanju); partnerji prispevajo k interdisciplinarnosti, mreženje, kjer je relevantno, poteka na različnih ravneh: lokalni in nacionalni. Že iz meril, določenih v JR, tako jasno izhaja, da gre za dve različni merili, ki se vsaka zase posamezno točkujeta (glede na oceno komisije pri posameznem merilu, upoštevajoč vlogo prijavitelja). Tako že iz tega razloga ne vzdrži tožbeni ugovor, da ni nikjer določeno, da se prvo merilo sklopa B ocenjuje po vsebini, kot izhaja iz prijavnice v točki 2.8 v razpisni dokumentaciji (Kadrovska zasedba) in, da bi moralo biti ocenjeno skupaj z navedbami o izpolnjevanju merila pod točko 2.10 razpisne dokumentacije (Mreženje), kjer je tožnik navedel, da sodeluje z dr. A.A. in B.B.. Tožnikovo pričakovanje o upoštevanju prej navedenega sodelovanja je tako glede na vsebino povzetih meril (bilo) neutemeljeno. Organ se pa zato pri ocenjevanju tudi ni oprl na kriterije, ki niso bili del meril, kot to očita tožnik.

11. Tožnik nadalje ugovarja točkovanju posameznih meril v sklopih A in B.

12. Sodišče (pred opravo presoje do tožbenih ugovorov po posameznih merilih) poudarja, da je sodna presoja ''pravilnosti'' oziroma primernosti ocene strokovne komisije zadržana (kot pravilno navaja tudi sam tožnik), saj že po naravi stvari ocena meril ne omogoča izključno objektivnega vrednotenja. Bistveno za presojo pa je, da je iz obrazložitve jasno razvidno, koliko točk je komisija pri vsakem merilu dodelila tožniku, pri čemer mora v tem primeru biti vsaka posamezna ocena (oziroma dodeljeno število točk) po posameznih merilih obrazložena, tako da jo sodišče lahko preizkusi.

13. Točkovnik (ki je vsebovan v JR) opredeljuje naslednje točkovanje: če merilo ni izpolnjeno (nezadostno), prejme vlagatelj 0 točk, če je merilo delno izpolnjeno (delno ustrezno), prejme vlagatelj 3 točke in če je merilo izpolnjeno (ustrezno), vlagatelj prejme 5 točk.

14. Tožnik ugovarja, da je pri drugem merilu sklopa A Vsebinska povezanost prejel je 3 točke od 5, četudi je navedeno, da so njegove metode dela in pristop ustrezni in kar bi glede na objavljen točkovnik pomenilo dodelitev 5 točk. V obrazložitvi ocene k tem merilu v prvem sklepu je navedeno, da ''je merilo, vezano na spremljanje uspešnosti programa deloma doseženo (3 točke), saj vlagatelj kot pomembnejša merila uspešnosti programa navaja povečanje članstva ter beleženje števila udeležencev na delavnicah; merila dela in pristop so ustrezni (…); program, ki ga prijavljajo, sodi med programe, za katere se sredstva zagotavljajo iz Javnega razpisa za sofinanciranje programov varovanja in kreditve zdravlja do leta 2022 in so namenjena tudi ozaveščenosti različnih javnosti o kroničnih nenalezljivih boleznih in opolnomočenju bolnikov za bolj uspešno njihovo zdravje in blagostanje. Zaradi tega bi bilo bolj učinkvito in smiselno, da bi prijavili celovit program za to ciljno skupino bolnikov, saj kot ugotavljajo tudi sami, za bolnike s parkinsonovo boleznijo ni pomemben samo zdrav življenjski slog (prehrana in telesna dejavnost), temveč tudi spekter drugih storitev''. Tako je že iz prvega stavka nedvoumno mogoče razbrati, da je komisija tožnika pri tem merilu ocenila s 3 točkami (ker je program delno ustrezen), ne glede na v nadaljevanju obrazložitve naveden del povedi, da so ''merila dela in pristop ustrezni''. To potrjuje tudi obrazložitev k temu merilu v drugem sklepu, kjer je še navedeno, da ''je bil način spremljanja uspešnosti programa ocenjen kot pomanjkljiv, kajti kot merilo merjenja uspešnosti programa (pri)tožnik navaja povečanje članstva in beleženje števila udeležencev na delavnicah ter vprašalnike, ne navaja in ne pojasnjuje pa zadovoljivo, kako bo spremljal uspešnost programa''. Ob primerjavi povzetih razlogov v obeh sklepih tudi ni mogoče reči, da gre za neskladno obrazložitev pri istem merilu, kot to skuša prikazati tožnik, saj gre (le) za utemeljitev odločitve glede na ugovore tožnika v pritožbi (3., 5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Iz odgovora na tožbo pa tudi izhaja, da je pomotoma iz obrazložitve obeh sklepov izpadla beseda ''delno'' v delu povedi ''metoda dela in pristop ustrezni'' med besedami ''pristop'' in ''ustrezni'', kar je po oceni sodišča glede na prej povedano logično. Tožnik pa tudi ne more doseči drugačne presoje ocene z navedbo, da je dejstvo, da njegov program (ki je usmerjen k bolj ciljni skupini uporabnikov) sodi med programe, za katere se sredstva zagotavljajo iz Javnega razpisa za sofinanciranje programov varovanja in krepitve zdravja do leta 2022, brezpredmetno oziroma naj ne bi imelo teže. Kot je tožniku bilo že pojasnjeno (in kar smiselno izhaja tudi iz ocene komisije), je finančno bolj učinkovito in bolj prijazno do uporabnikov, podpirati celovite programe za bolnike, ki potrebujejo spekter aktivnosti, prilagojen njihovih specifičnim potrebam. Namen obravnavanega JR pa je sofinanciranje programov za izvajanje ukrepov Nacionalnega programa za prehrano in telesno dejavnost za zdravje 2015 – 2025, od novembra 2019, leta 2020, 2021 in 2022, s ključnim ciljem izboljšati prehranjevalne in gibalne navade ter zaustaviti in zmanjšati trend naraščanja telesne mase prebivalcev Slovenije, torej so sredstva namenjena za programe, namenjene celotnemu prebivalstvu Slovenije in ne posebej določeni ciljni skupini (npr. bolnikov s kroničnimi nenalezljivimi boleznimi).

15. Tožnik še ugovarja, da je peto merilo sklopa A ocenjeno neustrezno, ker se komisija ni opredelila do vsem elementov merila oziroma jih ni ovrednotila. Peto merilo sklopa A določa, da je program relevanten za nacionalno raven (da poteka na širšem območju Slovenije, zajema široko ciljno skupino uporabnikov, je nacionalnega pomena); predvidena je ustrezna promocija programa, ki omogoča, da se v program vključuje veliko število uporabnikov ciljne skupine in zagotavlja prepoznavnost programa v širšem slovenskem prostoru (natačno so opisani uporabljeni kanali komuniciranja, ki imajo relevanten doseg, predvidene so relevantne oblike oglaševanja med ciljno skupino). Iz obrazložitve k petemu merilu sklopa A prvega sklepa izhaja, da je merilo nacionalne relevantnosti (za kar pri tem merilu glede na opis nedvomno gre – op. sod.) doseženo na srednji ravni, saj je program ozko usmerjen na točno določeno skupino bolnikov; predvidena je promocija programa, ki omogoča, da se v program vključujejo bolniki s parkinsonovo boleznijo in svojci. Glede na prej povzeto opredelitev merila sodišče sodi, da je podana ocena sicer res bolj skopa, vendar glede na že v prej povzeti točki obrazložitve ciljne skupine uporabnikov v zadostni meri obrazložena.

16. Tožnik enako ugovarja glede petega merila sklopa B, torej ugovarja neustrezno oziroma nezadostno obrazloženo oceno (tudi) pri tem merilu. Peto merilo sklopa B Kakovost programa določa, da so kazalniki programov primerni, količinsko opredeljeni, merjivi in dosegljivi. Iz obrazložitve prvega sklepa k temu merilu izhaja, da je merilo doseženo na srednji ravni; kazalniki so primerni, njihovi rezultati pa manj ambiciozno zastavljeni, v drugem sklepu pa je bila ocena tega merila dopolnjena z navedbo, da so kazalniki (navedeni v prijavnici), ki se ne nanašajo neposredno na merjenje rezultatov oziroma učinkovitost programa, nejasni z vidika, kaj merijo in kako, kar je še podrobno obrazloženo. Tudi pri tem merilu sodišče sodi, da je oceno mogoče preveriti z povzetimi razlogi. Pri tem na drugačno presojo ne more vplivati – kot tožnik meni – bolj celovita opredelitev komisije oziroma organa pri tretjem in četrtem merilu sklopa A, in kar naj bi utemeljevalo ugovor neobrazloženosti pri petem merilu sklopa B. Ocena (oziroma njena obrazložitev) je namreč odvisna od posameznega merila, zato obrazložitev ocene enega merila ne more biti podlaga za presojo ustreznosti obrazložitve ocene drugega merila.

17. Sodišče je glede na povedano presodilo, da je tožba tožnika neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

18. Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave, temveč je odločilo na nejavni seji, ker tožnik izvedbe glavne obravnave ni predlagal, v zadevi pa dejansko stanje, ki je bilo relevantno za odločitev (pravočasna in formalno popolna prijava na razpis, vsebina programa tožnika po posameznih merilih, kot zgoraj obrazloženo), ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

19. Odločitev o stroških postopka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (2007) - člen 12

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.