UPRS Sodba I U 1349/2019-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-06

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

obvezno cepljenje otrok - opustitev cepljenja - strokovno mnenje komisije - obrazložitev odločbe - pojasnilna dolžnost

V ZNB ni podlage za diskrecijsko odločanje organa, saj je ta na strokovno mnenje Komisije za cepljenje vezan, vendar pa mora to mnenje komisije vsebovati vse sestavine, ki jih določa drugi odstavek 22. c člena ZNB, oziroma v tem primeru predvsem razloge za neopustitev cepljenja, posledično pa mora te razloge vsebovati tudi odločba in razloge, ki jih mora vsebovati obrazložitev po 214. členu ZUP.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje, št. 181-429/2018-9 z dne 19. 7. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe toženi stranki, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1. Upravni organ je z izpodbijano odločbo odločil, da se cepljenje A.A. ne opusti. V obrazložitvi je navedel, da sta tožnika na podlagi 22. a člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) pri organu vložila predlog za opustitev cepljenja za mld. A.A. iz vseh razlogov po drugem odstavku 22. a člena ZNB, kar sta obširno obrazložila in kar organ povzame. Predložila sta tudi zdravstveno dokumentacijo. Po 22. b členu ZNB je organ predlog poslal Komisiji za cepljenje, ki je podala strokovno mnenje, da se cepljenje ne opusti, ker iz zdravstvene dokumentacije ni razviden razlog za opustitev cepljenja. Organ je tožnikoma posredoval mnenje v izjavo. Tožnika sta mnenje prerekala, opozorila, da je vsebinsko prazno ter predlagala ponovno zasedanje komisije. Organ je ugotovil, da k izjavi ni bilo priloženih novih zdravstvenih dokazov, mnenje komisije pa je izdano v skladu z 193. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), torej je natančno, strokovno obrazloženo, nepristransko ter v skladu s pravili znanosti in stroke.

2. Tožnika sta tožbo vložila iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in predlagala, da sodišče izvede glavno obravnavo, po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi, odločbo odpravi, odloči, da se cepljenje A.A. opusti, podredno, da tožbi ugodi, odločbo odpravi in vrne organu v ponoven postopek, v obeh primerih pa naloži toženki povrnitev stroškov postopka tožnikov.

3. V tožbi sta navedla, da se jima je 18. 4. 2012 rodil sin A.A.. Že ob rojstvu je mld. otrok po odmerku vitamina K kazal znake alergijske reakcije, ni bil živahen, ni se hotel dojiti, tretji dan je dobil zlatenico, s prenizko telesno težo. Kljub imunski šibkosti je bil v četrtem tednu starosti operiran zaradi pilorusne stenoze (16. 5. 2012). Ob operaciji je pokazal preobčutljivost na anestetik, izgubil je refleks dihanja, zato dobil dvakrat sredstvo proti anestetiku, bil zaradi nestabilnosti predan v intenzivno nego. Po prvem cepljenju s cepivom Pentaxim (proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, hemofilusu influence tipa b in otroški paralizi) se je pri otroku pojavila nenormalna visoka temperatura in neprestan jok, na mestu cepljenja se je pojavila ogromna oteklina, v prihodnjih dneh se je stanje pričelo umirjati. Po drugem cepljenju s cepivom Petaxim se je tretji dan pri otroku pojavila srbečica po ušesih, nato pa večji mehurji po glavi in rokah. Pediatrinja je tožnikoma zatrdila, da cepivo nima nobenih stranskih učinkov ali škodljivih sestavin, opisanih posledic tudi ni zabeležila v zdravstveni karton, kar bi jih morala. V drugem tednu po cepljenju sta tožnika opazila znake zastoja v razvoju pri otroku in na to opozorila pediatrinjo, vendar pediatrinja ni ugodila prošnji za napotitev na specialistično obravnavo v razvojno ambulanto in zanikala povezavo s cepljenjem. Po dveh obiskih dežurnega zdravnika, kjer je bil izražen sum na atopijski dermatitis, je bil otrok napoten v alergološko ambulanto, kjer je bila ta diagnoza potrjena. Take alergijske reakcije navaja tudi proizvajalec cepiva. Otrok je bil nato tudi napoten v razvojno ambulanto, kjer so bile pri otroku diagnosticirane motnje mišičnega tonusa, hipotonije in zmanjšana odzivnost, katere tudi proizvajalec cepiva navaja kot nezaželene stranske učinke po cepljenju. Razvojno ambulanto in nevro fizioterapijo je mld. otrok obiskoval eno leto. Kljub temu je še vedno v razvojnem zaostanku. Pogosto zboleva za prehladi in virozami, z močnim kašljem, pogosto z visoko temperaturo, z nenadnimi spremembami laboratorijskih izvidov krvi. V decembru 2014 je bil hospitaliziran zaradi epizode vročinskih krčev. Pogosto ima zelo burne alergijske izbruhe kožnih izpuščajev (po pikih žuželk, občasno tudi po zaužitju določene hrane). Vsega naštetega ni nihče preverjal, niti raziskal v povezavi s cepljenjem. Po mnenju tožnikov bi se zaradi opisanih ponavljajočih se alergijskih reakcij in mnogih težav, od katerih so mnoge navedene na seznamu nezaželenih stranskih učinkov zdravila Pentaxim, otrokovo zdravstveno stanje ob nadaljevanju s cepljenji še možno poslabšalo oziroma bi nastala nepopravljiva škoda. Vse to sta tožnika navajala v upravnem postopku, vendar v izpodbijani odločbi oziroma iz strokovnega mnenja komisije ti razlogi niso bili ne potrjeni, ne ovrženi, še manj pa raziskani, obrazloženi oziroma pojasnjeni.

4. Navedla sta še, da strokovno mnenje komisije nima sestavin po četrtem odstavku 22. b člena ZNB. Komisija svojega mnenja ni zadostno utemeljila in je vsebinsko povsem prazno, navedeno je le, da komisija ni našla razlogov za opustitev cepljenja, kljub s strani proizvajalca zdravila prepoznanim in nezaželenim stranskim učinkom, ki so bili navedenih v vlogah tožnikov in ki so razvidni iz otrokove zdravstvene dokumentacije. Da mora komisija svoje mnenje, na katerega je minister vezan, obrazložiti, potrjuje tudi sodna praksa (npr. sklep Vrhovnega sodišča RS, X Ips 326/2009, sodba Upravnega sodišča RS, III U 123/2004, I U 163/2011). Posledično je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, pomanjkljivo obrazložena odločba pa tožnikova ne omogoča uresničitve pravice do pravnega sredstva. S tem so bile storjene kršitve pravil postopka, zlasti 3., 5. in 6. točke prvega odstavka 214. člena ZUP (drugi odstavek 237. člena ZUP). Tožnika v postopku tudi nista imela možnosti postavljati vprašanja izvedencem, se seznaniti z uspehom dokazovanja in se o tem izreči. Tožnika sta pozvala organ na dopolnitev mnenja zaradi njegove neobrazloženosti, pa tega organ ni storil. Organ tudi ni spoštoval zakonskega roka 30 dni za izdajo odločbe (22. b člen ZNB). Odločba je bila izdana šele 19. 7. 2019, mnenje pa že 6. 3. 2019. Organ tudi sploh ni ugotavljal razlogov za neopustitev cepljenja oziroma zakaj argumenti oziroma razlogi tožnikov ne štejejo med razloge za opustitev cepljenja iz 22. a člena ZNB, temveč je le pavšalno povzel navedbe tožnikov in odločitev sprejel na podlagi pomanjkljivega, neobrazloženega mnenja komisije. Kršeno je bilo torej načelo materialne resnice in načelo zaslišanja strank. Sklicevala sta se še na sodbi tega sodišča, U 2213/2008, I U 1620/2011.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo povzela potek postopka, dodatno pa še navedla, da ZNB ministrstvu ne daje podlage za diskrecijsko odločanje, temveč je to vezano na strokovno mnenje komisije. ZNB je specialni predpis, ki vsebuje postopkovna določila in se ZUP uporablja le subsidiarno. Iz enakega razloga zato tudi ni možno enačenje narave strokovnega mnenja Komisije z izvedenskim mnenjem po ZUP. Predlagala je zavrnitev tožbe.

6. Tožnika sta v prvi pripravljalni vlogi prerekala odgovor toženke, dodatno še navedla, da je minister res vezan na strokovno mnenje komisije, vendar mora organ preveriti, ali je to skladno z ZNB (glej sodbo I U 261/2011). Sodna praksa pa je tudi že večkrat pojasnila, da ima to mnenje naravo izvedenskega mnenja po ZUP. Opozorila sta še, da je mld. otrok prebolel že nalezljive bolezni (ošpice, mumps, rdečke) in je po vseh mednarodnih študijah prestar za cepljenje.

8. V tem primeru je sporna odločitev organa, da se cepljenje mld. A.A. ne opusti.

9. Obvezno cepljenje in opustitev obveznega cepljenja je zakonsko urejena v ZNB, od 22. do 25. člena. Pred obveznim cepljenjem mora zdravnik, ki opravlja cepljenje, s pregledom osebe, ki se cepi, in vpogledom v njeno zdravstveno dokumentacijo, ugotoviti morebitne razloge za opustitev cepljenja, zaradi katerih bi se zdravstveno stanje osebe lahko trajno poslabšalo (prvi odstavek 22. a člena ZNB). Predlog za opustitev cepljenja lahko poda bodisi zdravnik (če ugotovi, da obstajajo razlogi za opustitev cepljenja), bodisi starši oziroma skrbniki osebe, ki naj bi bila cepljena (tretji in četrti odstavek 22. a člena ZNB). Predlog za opustitev cepljenja se pošlje ministrstvu, pristojnemu za zdravje (šesti odstavek 22. a člena ZNB), ki predlog pošlje Komisiji za cepljenje (prvi odstavek 22. b člena ZNB). Komisija mora pri ugotavljanju razlogov za opustitev cepljenja preučiti predlog za opustitev, in če oceni za potrebno, lahko zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede (prvi odstavek 22. c člena ZNB). Po opravljenem postopku da komisija strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja in ga pošlje ministru, pristojnemu za zdravje (tretji odstavek 22. c člena ZNB). Strokovno mnenje iz prejšnjega (tretjega - op. sod.) odstavka mora vsebovati: - navedbo nalezljive bolezni, zoper katero naj se opusti oziroma naj se ne opusti cepljenje, - razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, - časovno obdobje, za katero naj se opusti cepljenje, - navedbo lastniškega imena cepiva, s katerim bi se oseba morala cepiti (četrti odstavek 22. c člena). Na podlagi strokovnega mnenja komisije pa minister, pristojen za zdravje, izda odločbo v upravnem postopku o opustitvi oziroma neopustitvi (prvi odstavek 22. č člena).

10. Sodišče se strinja s toženko, da v ZNB ni podlage za diskrecijsko odločanje organa, saj je ta na strokovno mnenje Komisije za cepljenje vezan, vendar pa mora to mnenje komisije vsebovati vse sestavine, ki jih določa citirani drugi odstavek 22. c člena ZNB, oziroma v tem primeru predvsem razloge za neopustitev cepljenja, posledično pa mora te razloge vsebovati tudi odločba (druga alineja prvega odstavka 22. č člena ZNB) in (glede na izdajo odločbe v upravnem postopku) razloge, ki jih mora vsebovati obrazložitev po 214. členu ZUP, tj. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (3., 5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

11. Glede na enotno upravnosodno prakso ima mnenje komisije naravo izvedenskega mnenja. Vrhovno sodišče RS je tako v svojem sklepu, X Ips 326/2009 z dne 16. 9. 2010, pojasnilo, da ''mora zato vsebina mnenja zajemati vse, kar določa drugi odstavek 193. člena ZUP, z vsebino mnenja pa bi bilo treba starše seznaniti. To pomeni, da mora Komisija obširno, natančno, celovito in strokovno odgovoriti na vse razloge, ki jih stranka navaja v predlogu za opustitev obveznega cepljenja (pri čemer so tudi starši dolžni ob podaji predloga in na razgovoru (če je ta opravljen v posameznem primeru - op. sod.) za opustitev cepljenja opozoriti na vse dejanske okoliščine, ki bi lahko vplivale na odločitev komisije, ni pa mogoče od njih zahtevati strokovne utemeljitve predloga, saj običajno starši nimajo ustreznega strokovnega znanja, strokovne ekspertize pa bi bile povezana s prevelikimi stroški). Pomanjkljivo strokovno mnenje komisije ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb stranke''. Vrhovno sodišče je opozorilo tudi na pojasnilno dolžnost, ki sicer res zavezuje otrokovega zdravnika, kadar ta izvaja cepljenje, hkrati pa po presoji sodišča zavezuje tudi strokovno komisijo, da svoje strokovno mnenje na ustrezen način obrazloži, četudi so ugovori staršev laične narave.

12. V obravnavanem primeru je komisija v svojem mnenju glede cepljenja otroka zgolj povzela, kaj sta v vlogi navedla tožnika, in priloženo dokumentacijo. Mnenje, da se cepljenje po programu cepljenja ne opusti, je obrazložila zgolj, da starša v vlogi navajata, da ima otrok atopijski dermatitis, motnje mišičnega tonusa, da je bil operiran zaradi pilerostenoze, da navajata tudi strah pred alergijo na cepiva, da pa iz priložene zdravstvene dokumentacije ni razviden zdravstveni razlog za opustitev cepljenja.

13. Takšna obrazložitev mnenja pa je tako pomanjkljiva, da odločbe, ki na tem mnenju temelji, ni mogoče preizkusiti, kar utemeljeno ugovarjata tudi tožnika. S takšnim mnenjem komisije namreč ni konkretno odgovorjeno na navedbe tožnikov v predlogu in dopolnitvi predloga glede morebitnega vpliva nadaljnjih cepljenj na zdravstvene težave otroka, zlasti glede - kot navajata tožnika - alergijskih reakcij otroka, ki so se pojavile po cepljenju in katere proizvajalec zdravila Pentaxim sam navaja kot možne nezaželene stranske učinke, in splošnega zdravstvenega stanja otroka, zaradi katerih bi bilo treba po mnenju tožnikov opustiti cepljenje. Tako, v upravnopravnem smislu, pomanjkljivo strokovno mnenje ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb stranke.

14. Poleg opredelitve v mnenju in posledično v odločbi konkretnih navedb tožnikov v predlogu in dopolnitvi predloga za opustitev cepljenja pa se mora organ konkretno opredeliti še do izjave tožnikov na (sicer pravilno posredovano) mnenje komisije, na kar tudi opozarjata tožnika. Zgolj navedba, da tožnika k izjavi nista predložila novih zdravstvenih dokazov, namreč ne zadošča za utemeljitev oziroma tega ni mogoče šteti za konkretni odgovor na izjavo tožnikov (da je mnenje komisije vsebinsko prazno, brez vsake konkretne opredelitve do navedb, ipd.).

15. Ker je organ s takim ravnanjem bistveno kršil pravila postopka, saj se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), je izpodbijana odločba nezakonita in jo je treba odpraviti že iz tega razloga. Sodišče še pripominja, da se do mnenja ni opredeljevalo z vidika medicinske stroke, ampak z upravnosodnega vidika glede tega, kaj mora tako mnenje (in posledično odločba tožene stranke) vsebovati ter kako in na kakšen način naj bi odgovorilo na navedbe tožnikov.

16. Tožnika tudi ugovarjata, da organ ni izdal odločbe v roku iz 22. č člena ZNB. Iz prvega odstavka navedenega člena izhaja, da mora organ v teh primerih odločbo izdati v 30 dneh od prejema strokovnega mnenja iz prejšnjega člena. Mnenje je bilo izdano 6. 3. 2019, odločba pa 19. 7. 2019, iz česar sledi, da je bila odločba res izdana po poteku danega roka, vendar pa to ne pomeni kršitve pravil postopka, ki bi tudi terjala odpravo izpodbijane odločbe, saj gre za instrukcijski rok izdaje odločbe. Tožnika bi pa lahko izdajo odločbe pospešila z uveljavljanjem pravnih sredstev po ZUP (za primer t.i. molka organa).

17. Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo moral organ ugotovljeno kršitev pravil postopka odpraviti, kar v obravnavnem primeru pomeni, da bo moral komisijo pozvati, naj mnenje dopolni v smislu napotil iz te sodbe, po potrebi dopolniti ugotovitveni postopek in o zadevi še enkrat odločiti.

18. Sodišče ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu in ni odločilo v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1. Že z vidika ustavne podlage (tretji odstavek 120. člena in 157. člena Ustave) velja, naj sodišče le izjemoma odloča o stvari sami, in sicer zlasti, če sama presoja zakonitosti ne bo zadovoljila namena, zaradi katerega se ti akti preizkušajo v upravnem sporu. Po presoji sodišča pa za tak primer, ko bi sodno odločanje moralo nadomestiti upravno odločanje, ker bi drugačno ravnanje pomenilo nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva ali ker bi to zahtevala narava pravice ali varstvo ustavne pravice, še zlasti, glede na ugotovljene kršitve, v obravnavani zadevi ne gre. Zato je sodišče odločilo o tožbi kot izpodbojni po podrejenem tožbenem predlogu. Tako tudi ustaljena sodna praksa.

19. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

20. Odločitev o ugoditvi stroškov postopka tožnikov temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena ZUS-1).

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 22a, 22b, 22c, 22č

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 193, 193/2, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.