UPRS Sodba I U 909/2020-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-14

omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - ugotavljanje identitete oziroma istovetnosti prosilca - pomanjkljiva obrazložitev - nevarnost pobega - pogoji - begosumnost

Odreditev omejitve gibanja v primeru, ko pristojni organ očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo je mogoče izreči le, kadar pristojni organ glede na okoliščine zadeve očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo in bo zato izvedel določena ravnanja preverjanja prosilčeve resnične identitete.

Za obstoj razloga omejitve gibanja po 2. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ni potrebno, da bi zakon še posebej določal objektivna merila za begosumnost. Ugotoviti je treba konkretne okoliščine, ki utemeljujejo sklepanje na nevarnost pobega, torej take okoliščine, ki kažejo prav na to, da bo oseba, če njeno gibanje ne bo omejeno, pobegnila.

Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1159/2020/4 (1312-33) z dne 3. 7. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom tožnika, kot prosilca za mednarodno zaščito, pridržala v prostorih in na območju Centra za tujce zaradi ugotavljanja istovetnosti in ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil (1. točka izreka). Odločila je še, da bo tožnik pridržan od 1. 7. 2020 od 13.00 do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 1. 10. 2020 do 13.00, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bilo tožniku gibanje omejeno na podlagi prve in druge alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). Tožnik vse do izdaje izpodbijanega sklepa ni toženki predložil nobenega osebnega dokumenta s sliko, na podlagi katerega bi bilo mogoče zanesljivo in v skladu z Zakonom o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) ugotoviti njegovo istovetnost. Toženka v času trajanja postopka s prošnjo za mednarodno zaščito ne more pridobiti ali preverjati podatkov o tožniku v zatrjevani izvorni državi, saj jo ZMZ-1 zavezuje, da vse osebne podatke prosilcev še posebej varuje pred organi njihovih izvornih držav. Hkrati toženka dvomi, da je tožnik navedel resnične osebne podatke, saj je pri vložitvi prošnje za mednarodno zaščito zelo neprepričljivo navedel, da je vse osebne dokumente predal tihotapcu v Turčiji, poleg tega je na policijski postaji, v prisotnosti tolmača za urdu jezik dejal, da mu je ime A. in se piše B., pri podaji prošnje pa je navedel, da mu je ime A. B. in se piše C.. Poleg tega ni izkazal nobenega truda, da bi priskrbel karkoli, s čimer bi dokazal svojo identiteto, kljub temu, da je dejal, da bo poskusil pridobiti spričevalo, ob dejstvu, da je v Centru za tujce že od 14. 6. 2020, kljub temu, da kot prosilec za azil ve, da je to potrebno. Toženka zato meni, da želi tožnik namerno prikriti svojo pravo identiteto, zato mu je morala na podlagi prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 omejiti gibanje.

3. Ker je tožnikova prava identiteta oziroma njegovo državljanstvo pomembna okoliščina pri odločanju o njegovi prošnji za mednarodno zaščito, toženka pa iz navedenih razlogov dvomi o njegovih navedbah o tej okoliščini, bo morala njegov izvor preverjati z osebnim razgovorom, prek poglobljenih vprašanj o zatrjevani izvorni državi. Hkrati toženka meni, da tožnikovo ravnanje kaže na nevarnost, da bo tožnik pobegnil, preden bo mogoče ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev. Tožnik je namreč predhodno že prečkal Republiko Slovenijo, vendar za zaščito ni zaprosil, prav tako tega ni storil na Hrvaškem. Glede na to, da je njegova ciljna država Italija, kamor mu je enkrat že uspelo vstopiti, meni, da bo vanjo spet ponovno skušal priti čim prej. Zato toženka meni, da so izpolnjeni tudi pogoji za omejitev gibanja po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Toženka ugotavlja še, da zaradi organizacije, velikosti in režima varovanja azilnega doma (kar tudi podrobno opisuje) ni mogoče izvesti ukrepa pridržanja na azilni dom kot milejšega ukrepa, saj zaradi omenjenih okoliščin ne bi bilo mogoče preprečiti tožnikovega odhoda od tam, kar pomeni, da tak ukrep ne bi bil učinkovit.

4. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in zoper njega vlaga tožbo zaradi nepopolno oziroma zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev postopka.

5. Pojasnjuje, da je dokumente sicer poskušal pridobiti, vendar mu jih v štirinajstih dnevih do izdaje odločbe žal ni uspelo pridobiti, kar bo pojasnil na zaslišanju. To pa ne pomeni njegovega nesodelovanja, sploh ob dejstvu, da je bil ves čas v Centru za tujce, kjer je komunikacija z zunanjim svetom otežena. Da naj bi spremenil priimek, pa je povsem izkrivljeno, za namene tega postopka. Tožnik je tako italijanski, kot slovenski policiji povedal, da se piše C., a tega niso zavedli. Pri prevodu na to ni bil pozoren, poleg tega mu tolmač ni prevajal njegovih osebnih podatkov. Drugih dejstev, na podlagi katerih bi bil podan očiten dvom v njegovo istovetnost, toženka ni ugotovila. Sama okoliščina, da je brez dokumentov, pa še ne more dosegati standarda očitnega dvoma v istovetnost. Ne strinja se z navedbo toženke, da se istovetnost lahko preverja zgolj z aktivnim sodelovanjem stranke v postopku, poleg tega bi lahko tožnikovo sodelovanje v postopku zagotovila tudi z njegovo nastanitvijo v Azilnem domu. Tožniku so bili odvzeti prstni odtisi, zaradi česar je njegovo istovetnost mogoče ugotoviti.

6. Ne držijo pa tudi navedbe toženke glede njegove begosumnosti. Meni, da bi morali biti v ZMZ-1 določeni kriteriji, po katerih je mogoče odločati, ali je pri določenemu prosilcu podana nevarnost pobega. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 1/2019. Ker v ZMZ-1 teh kriterijev ni, ni pravne podlage za omejevanje gibanja v primerih, kjer je pogoj obstoj nevarnosti pobega. Ne strinja se tudi s presojo, zakaj je za tožnika primernejši strožji ukrep, predvsem z argumentom, da sama ne uspe zagotoviti, da bi vsi prosilci za azil, ki jim je izrečen milejši ukrep, ostali na območju Azilnega doma. Sicer pa se s tem posegom posega v pravico do osebne svobode in ga je treba enačiti z zaporom zaprtega tipa, ta pa za prosilce po ZMZ-1 ni dopustna.

7. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi ter toženki naloži, naj nemudoma preneha izvajati izpodbijani ukrep.

8. Toženka je v odgovoru na tožbo med drugim dopolnila svoje navedbe glede begosumnosti z ugotovitvijo, da je tožnik v Slovenijo ilegalno vstopil že 8. 6. 2020 in jo po dveh dneh zapustil in da mu ne verjame, da ni vedel, da vstopa, se nahaja ali zapušča Slovenijo. Ne strinja pa se tudi s tožnikovim ugovorom, da v ZMZ-1 niso določeni kriteriji, pa katerih bi toženka lahko presojala nevarnost pobega. Predlaga zavrnitev tožbe.

10. Predmet tega upravnega spora je pravilnost in zakonitost sklepa, s katerim je bil tožniku izrečen ukrep omejitve gibanja na območje in prostore Centra za tujce na podlagi 1. in 2. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

11. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na 2. alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96, Recepcijska direktiva), ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca. Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.

12. Skladno s točko a) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati le, da se določi ali preveri njegova identiteta ali državljanstvo. Iz 1. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma (oziroma ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 na Center za tujce), da se v primeru očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo prosilca.

13. Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja v primeru, ko pristojni organ očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo, pri čemer je v takih okoliščinah omejitev gibanja dopustna le, če pristojni organ preverja ali ugotavlja prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. Izpodbijani ukrep je torej na navedeni podlagi mogoče izreči le, kadar pristojni organ glede na okoliščine zadeve očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo in bo zato izvedel določena ravnanja preverjanja prosilčeve resnične identitete. V nasprotnem primeru ukrep ne bi bil nujen in bi bil nesorazmeren.

14. Sodišče se strinja s tožnikom, da iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno, zakaj toženka dvomi v tožnikovo identiteto, saj toženka tega v ničemer ne pojasni. Sklicuje se zgolj na zakonsko ureditev izkazovanja istovetnosti iz 97. člena ZTuj-2, in ne obrazloži niti tega, zakaj ne verjame tožnikovi zatrjevani identiteti, niti zakaj ne verjame njegovi navedbi, da mu je osebne dokumente odvzel tihotapec v Turčiji. Navede namreč le to, da je ta navedba neprepričljiva in neverodostojna, česar ne pojasni. Prav tako pa ne pojasni svojega zaključka, da želi tožnik namerno prikriti svojo identiteto.

15. Sodišče pritrjuje tožniku, da očitnega dvoma v njegovo identiteto ne izkazuje dejstvo, da naj bi na policijski postaji izjavil, da mu je ime A. in se piše B., pri podaji prošnje pa je navedel, da mu je ime A. B. in se piše C., ne glede na to, da je bil navzoč tolmač. Glede na tožnikove navedbe v tožbi in na glavni obravnavi sodišče dopušča možnost, da je tožnik na policijski postaji povedal enako ime, kot na prošnji, pa ni bil razumljen, pravilnosti zapisa osebnih podatkov pa ni preverjal, niti mu jih ni predočil tolmač.

16. Po presoji sodišča že navedena pomanjkljiva obrazložitev očitnega dvoma v tožnikovo identiteto zadostuje za sklep, da niso izpolnjeni pogoji za izrek izpodbijanega ukrepa na podlagi 1. točke prvega odstavka 84. člen ZMZ-1, saj to pomeni, da izpodbijani sklep nima vseh razlogov o odločilnih dejstvih. Poleg tega je izpodbijani sklep nezakonit tudi zato, ker iz njega ni razvidno toženkino dolžnostno ravnanje, torej na kakšen način bo preverjala tožnikovo istovetnost, kar je (kot je pojasnjeno v 13. točki te obrazložitve) druga pravno odločilna okoliščina, ki jo mora organ ugotoviti in obrazložiti za to, da lahko izreče ukrep omejitve gibanja na navedeni podlagi. Na to presojo pa ne more vplivati toženkino smiselno sklicevanje na 119. člen ZMZ-1, saj se ta ureditev nanaša na varstvo osebnih podatkov prosilcev pred organi njegove izvorne države, ne pa na način zbiranja teh podatkov, kar ureja prvi odstavek 118. člena ZMZ-1.

17. Po povedanem so razlogi izpodbijanega sklepa, s katerimi toženka utemeljuje izrek ukrepa iz razloga po 1. alineji pravega odstavka 84. člena ZMZ-1 tako bistveno pomanjkljivi, da se ga ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

18. Omejitev tožnikovega gibanja, izrečena z izpodbijanim sklepom, pa temelji tudi na razlogu iz 2. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, to je, da je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil.

19. Po presoji sodišča je toženka v izpodbijanem sklepu v zadostni meri pojasnila, o katerih dejstvih, na katerih temelji tožnikova prošnja za mednarodno zaščito, je za odločitev o prošnji potreben osebni razgovor s tožnikom.

20. Sodišče se ne strinja s tožnikom, da za izrek omejitve gibanja na navedeni podlagi ni zakonske podlage, ker nevarnost pobega v slovenski nacionalni zakonodaji ni ustrezna opredeljena. Po presoji sodišča namreč za obstoj razloga omejitve gibanja po 2. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ni potrebno, da bi zakon še posebej določal objektivna merila za begosumnost. Kot že rečeno, morajo biti pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (v nadaljevanju: Recepcijska direktiva), ki v 8. členu določa, kdaj se sme prosilca pridržati. Sodišče Evropske unije je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen.

Razlog iz 2. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 je izrecno naveden med dovoljenimi razlogi za pridržanje po točki b) tretjega odstavka 8. člena te direktive, po tej določbi pa se razlogi za pridržanje opredelijo v nacionalnem pravu. Pri tem je ZMZ-1 opredelil pojem "nevarnost pobega", ki pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je utemeljeno mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila (31. točka 2. člena ZMZ-1).

21. Omenjena zahteva za opredelitev razlogov za pridržanje v nacionalnem pravu je s tem po presoji sodišča izpolnjena, vsebina tega ukrepa oziroma njegov namen pa je povsem drugačen od razloga iz 5. alineje istega odstavka oziroma točke f) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive, ki odkazuje na uporabo člena 28. Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (Uredba Dublin III). Pri tem je po mnenju sodišča treba upoštevati, da Recepcijska direktiva tako po svoji pravni naravi, kot glede na prej omenjeno zahtevo za opredelitev razlogov za pridržanje v nacionalnem pravu, državam članicam prepušča podrobnejšo ureditev teh razlogov. Sodišče zato meni, da ni podlage za enačenje vsebine pojma begosumnosti po Uredbi Dublin III, ki jo je zaradi njene pravne narave treba uporabljati neposredno, z vsebino pojma nevarnosti pobega, ki je po povedanem jasno in določno opredeljen v ZMZ-1. Zato v obravnavani zadevi tudi ne prihaja v poštev stališče Vrhovnega sodišča RS v zadevi X Ips 1/2019, ki se nanaša na 5. alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, torej na uporabo 28. člena Uredbe Dublin III, po kateri je mogoče prosilcu za mednarodno zaščito gibanje omejiti le, če so za to v zakonu določeni objektivni kriteriji.

22. Po presoji sodišča pa v konkretnem primeru, kot utemeljeno uveljavlja tožnik, toženka ni izkazala, da je podana utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil. Toženka se pri tej presoji sicer opira na tožnikovo predhodno obnašanje, to je, da je, preden je v Sloveniji zaprosil za mednarodno zaščito, prečkal Hrvaško, ki je članica Evropske unije, kakor tudi Slovenijo, preko katere je prišel v Italijo in od koder je bil s strani italijanske policije vrnjen v Slovenijo. Izhaja pa iz stališča, da bi tožnik moral zaščito poiskati v prvi zanj varni državi in da je (bila) tožnikova ciljna država Italija.

23. Sodišče se ne strinja s toženkino presojo, da opisano obnašanje tožnika zadostuje za sklep o utemeljeni nevarnosti pobega. Kot izhaja iz že citirane 31. točke 2. člena ZMZ-1, mora toženka ugotoviti okoliščine, na podlagi katerih je mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Treba je torej ugotoviti konkretne okoliščine, ki utemeljujejo sklepanje na nevarnost pobega, torej take okoliščine, ki kažejo prav na to, da bo oseba, če njeno gibanje ne bo omejeno, pobegnila. Toženka ima sicer prav, da se pričakuje, da bo oseba, ki potrebuje zaščito, to poiskala v zanjo prvi varni državi in da ne bo imela „ciljne države“. Vendar pa zgolj na podlagi ugotovljenih dejstev, to je, da tožnik ni zaprosil za zaščito niti na Hrvaškem, niti v Sloveniji, dokler ni bil vanjo vrnjen s strani italijanske policije, ter da je kot svojo ciljno državo navajal Italijo, po presoji sodišča ni mogoče utemeljeno sklepati na nevarnost pobega. Sicer pa je tožnik na glavni obravnavi prepričljivo izjavil, da pri prvem prehodu Slovenije sploh ni vedel, da je v Sloveniji, da je šele v ob prihodu v „nastanitveni center“ izvedel, da lahko da lahko tudi v Sloveniji zaprosi za mednarodno zaščito in da bo v Sloveniji počakal na odločitev o vloženi prošnji. Sodišče nima razloga, da tožnikovim izjavam ne bi verjelo. Za presojo torej niti ni pomembno, da toženka v izpodbijanem sklepu ni pojasnila, zakaj tožniku ne verjame, da ni vedel, da je prečkal Slovenijo, z navedbami v odgovoru na tožbo pa pomanjkljivosti obrazložitve sklepa ne more odpraviti. Navedeno pomeni, da je toženka tudi glede obstoja razlogov iz 2. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 glede na ugotovljena dejstva zmotno uporabila materialno pravo, saj ugotovljena dejstva ne morejo biti podlaga za sklep, da so podane okoliščine za uporabo navedene določbe ZMZ-1.

24. Glede na navedeno je sodišče se sodišče brez opredelitve do preostalih navedb strank v postopku, ki na odločitev niso vplivale, presodilo, da je tožba utemeljena, in izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala toženka ugotovljene kršitve odpraviti.

25. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi kršitev pravil postopka in zmotne uporabe materialnega prava, je s tem odpadla pravna podlaga za izvrševanje omejitve gibanja v obravnavani zadevi, in sicer ne glede na to, da je sodišče zadevo vrnilo v ponoven postopek. S tem, ko je bil zaradi ugotovljene nezakonitosti izpodbijani sklep odpravljen, se je namreč zadeva vrnila v stanje, v katerem o pridržanju tožnika na prostore in območje Centra za tujce (še) ni (bilo) odločeno, kar pomeni, da za izvajanje tega ukrepa do morebitne ponovne odločitve o zadevni ni (več) pravne podlage.

Iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja; prim. tudi sodbo in sklep tega sodišča I U 683/2020.

Glej sodbo tega sodišča v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve.

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 84, 84/1, 84/1-1, 84/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.