UPRS Sodba II U 357/2018-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-13

Nevenka Đebi (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Mojca Medved Ladinek

državne pomoči za škodo v kmetijstvu - odškodnina zaradi posledic suše - izračun nastale škode - naravna nesreča

Škodo je treba ugotavljati na celotnem kmetijskem gospodarstvu. Upošteva se celotna letna kmetijska proizvodnja določenega kmetijskega gospodarstva.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) odločila, da se vloga tožnika za dodelitev sredstev za odpravo posledic naravnih nesreč zaradi suše v letu 2017 z dne 19. 4. 2017 v Občini Slovenska Bistrica zavrne. Povprečna stopnja poškodovanosti kmetijske proizvodnje na strankinem gospodarstvu je znašala 19,31 % običajne letne kmetijske proizvodnje in tako ni presegala 30 % običajne kmetijske proizvodnje, ki ga za dodelitev sredstev predpisuje prvi odstavek točke 5.4 Programa odprave posledic škode v kmetijstvu zaradi suše v letu 2017 (v nadaljevanju Program) in 39. člena Zakona o odpravi posledic naravnih nesreč (v nadaljevanju ZOPNN). Iz registra kmetijskih gospodarstev je razvidno, da je imela stranka na dan škodnega dogodka (20. 7. 2017) razpoložljivih 3.762,20 arov površin, iz ocene škode pa izhaja, da je škoda prizadela kmetijsko gospodarstvo na površini 1.973,32 arov. Povprečna stopnja poškodovanosti kmetijske proizvodnje (v nadaljevanju PKOS) se izračuna kot ponderirano povprečje posameznih potrjenih stopenj poškodovanosti kmetijske rastline enega upravičenca na kmetijskem gospodarstvu in se izračuna po formuli iz točke 5.4 Programa.

2. Pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju MKGP) z odločbo št. 33006-74/2018/4 z dne 26. 10. 2018 kot neutemeljeno zavrnilo. Hkrati je zavrnilo tudi zahtevek za dodelitev sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu zaradi suše v letu 2017 za zemljišča z GERK-i ..., na katerih sta bili poškodovani žito in tritinkala.

3. Iz obrazložitve pritožbene odločbe izhaja, da se sredstva za odpravo posledic suše dodelijo, če je končna ocena škode na posameznem GERK-u v višini najmanj 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje in hkrati na celotnem kmetijskem gospodarstvu presega 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje. Preveritev izpolnjevanja pogojev glede preseganja 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje na kmetijskem gospodarstvu se izračuna kot tehtani odstotek poškodovanosti po formuli, ki je določena v Programu, osnovo pa predstavlja Uredba Evropske komisije (EU) št. 702/2014 z dne 25. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za združljive z notranjim trgom z uporabo členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju Uredba Evropske komisije (EU) št. 702/2014). Pri tem je drugostopni organ ponovno preveril izračun povprečne stopnje poškodovanosti kmetijske proizvodnje (PKOS) in ugotovil vsoto: stopnja poškodovanosti se pomnoži s površino GERK-a in seštejejo dobljeni zmnožki (vključeni so zgolj GERK-i, pri katerih je bila potrjena škoda), ta vsota pa se deli z vsoto vseh površin (povzetih iz RKG – kmetijska zemljišča v uporabi, ki v tem primeru znaša 3.762,20 arov). Rezultat je stopnja poškodovanosti 19,31 %. Drugostopni organ je pred izdajo odločbe z dopisom z dne 9. 10 2018 tožniku posredoval svoje ugotovitve. Tožeča stranka pa je dne 12. 10. 2018 podala navedbe in pojasnila, da GERK-i, na katerih je bilo prisotno žito, v ocenjevanju škode niso bili zajeti, ti GERK-i pa so bili nato nepravilno upoštevani pri končnem izračunu. V zvezi s tem je drugostopni organ obrazložil, da je podlaga za izračun škode Program, kjer so zajete vse kulture, za katere je bilo ocenjeno, da jih je suša poškodovala. Na preostalih površinah (pšenica in tritinkala) pa škoda ni bila priznana, zaradi česar jih prvostopni organ pravilno ni upošteval v odstotek poškodovanosti. Hkrati se odstotek poškodovanost kmetijske pridelave ugotovi na način, da se ugotavlja glede na vse površine kmetijskega gospodarstva, tudi površine z žitom, saj se je tudi na teh izvajala kmetijska pridelava.

Nadalje je drugostopni organ dodatno zavrnil povračilo škode v zvezi z GERK-i, ki vsebujejo žito in tritinkalo. Ker ter kulture niso zajete v Programu, je zahtevek za povračilo škode za zemljišča s temi GERK-i neutemeljen.

4. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava in kršitve postopkovnih predpisov. Navaja, da se ne strinja z ugotovitvijo upravnega organa, da stopnja poškodovanosti kmetijske proizvodnje na njegovem kmetijskem gospodarstvu znaša le 19,31 % običajne letne kmetijske proizvodnje. Upravni organ pri izračunu ni upošteval škode na strnih žitih, kar je tožnik ugotovil po tem, ko je prejel prvostopno odločbo. Iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, zakaj GERK-i z žitih niso bili vključeni v ocenjevanje in ni razvidna pravna podlaga za vodilo komisijam za ocenjevanje, da se škode na žitih ne ugotavlja. V tem delu zato izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Organ tudi ni imel podlage za odločitev, da določenih kultur (strnih žit) v postopku dodeljevanja pomoči po naravni nesreči ne upošteva. Zakon o odpravi posledic naravnih nesreč, Program odprave posledic škode v kmetijstvu zaradi suše 2017 in ostali področni predpisi ne določajo načina in postopka, kako odločiti katere kulture bodo v postopku ugotavljanja škode vključene in katere ne. Tako neutemeljeno niso bili upoštevani GERK-i, glede katerih je drugostopni organ zavrnil povračilo škode v skupni površini 1.584 arov. Zaradi tega tako Agencija, kot MKGP na njegovem kmetijskem gospodarstvu ne bi smela upoštevati površine vseh njegovih kmetijskih zemljišč, saj bi bilo treba upoštevati zgolj poškodovane površine. Zato je njegovo kmetijsko gospodarstvo obravnavano diskriminatorno in posledično ni upravičen do sredstev za odpravo posledic suše 2017. Način izračuna, da se enkrat upoštevajo vsa zemljišča kmetijskega gospodarstva, drugič pa samo tista, za katere je sprejeta odločitev (brez ustreznih pravnih podlag), je sporen in nezakonit. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo z navodili za odločanje vrne organu prve stopnje v ponovno reševanje.

5. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe iz tožbe in se zavzemala za njeno zavrnitev. Navaja, da je organ v postopku odločanja vezan na Program in podatke, vnesene v računalniški program AJDA (tako glede kulture, kot stopnje poškodovanosti), ki predstavlja podlago za izplačilo. Poškodovanost kmetijske pridelave se ugotovi le pod pogojem, da se odstotek ugotavlja glede na vse površine kmetijskega gospodarstva, tudi površine z žitom, saj se je na teh prav tako izvajala kmetijska pridelava, hkrati pa je bil zanje sprejet sklep (zajeto v programu vlade, ki je zavezujoč dokument), da kulture z žiti niso poškodovane in posledično tudi niso bile vključene v ocenjevanje škode. Navaja tudi sodno prakso Upravnega sodišča RS IV U 103/2015 z dne 5. 4. 2016.

7. Sodišče se strinja z dejanskimi in pravnimi ugotovitvami organa prve stopnje, kot tudi z dopolnjenimi razlogi organa druge stopnje. Prav tako se strinja z razlogi, s katerimi je drugostopni organ zavrnil pritožbene ugovore. Sodišče razloge organa prve in druge stopnje povzema kot svoje v smislu drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ob tem pa glede na tožbena zatrjevanja še dodaja:

8. ZOPNN ureja odpravo posledic naravnih nesreč. Med naravnimi nesrečami so po 2. alineji 3. točke prvega odstavka 4. člena ZOPNN vštete tudi neugodne vremenske razmere, kakor so zmrzal, toča, led ali žled, deževje ali suša, če povzročijo škodo v kmetijski proizvodnji in uničijo več kakor 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje posameznega kmetijskega pridelka na posameznem kmetijskem gospodarstvu. Sredstva za odpravo posledic škode v kmetijstvu se zagotovijo za vsako koledarsko leto v državnem proračunu (prvi odstavek 34. člena ZOPNN), o uporabi teh sredstev pa odloča vlada na podlagi ocene neposredne škode in predloga za odpravo posledic škode (prvi odstavek 35. člena ZOPNN). Oceno škode za ministrstvo izdela državna komisija za ocenjevanje škode, ustanovljena v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo pred naravnimi nesrečami in drugimi nesrečami.

Predlog za odpravo posledic škode v kmetijstvu obsega okvirne predloge možnih ukrepov, na podlagi katerih se izdela Program odprave posledic škode v kmetijstvu (drugi odstavek 35. člena ZOPNN). Progam odprave posledic škode v kmetijstvu sprejme vlada (prvi odstavek 36. člena ZOPNN). S tem programom pa se v skladu s prvim odstavkom 37. člena ZOPNN določijo:

- kmetijski pridelki, katerih kmetijska proizvodnja je zaradi neugodnih vremenskih

razmer zmanjšana za več kot 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje,

- občine, kjer je nastala škoda v kmetijstvu,

- kmetijstva gospodarstva, ki so upravičena do sredstev za odpravo posledic škode

- ocena o potrebnih sredstvih za odpravo posledic škode v kmetijstvu in

- način izplačila sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu upravičencem.

9. Pogoje za dodelitev sredstev za odpravo posledic pa določa 39. člen ZOPNN, in sicer iz prvega odstavka izhaja, da se sredstva za odpravo posledic škode v kmetijstvu lahko dodelijo osebi, ki na ozemlju Republike Slovenije obdeluje kmetijska zemljišča, če je v času nastanka naravne nesreče kot nosilec kmetijskega gospodarstva vpisana v register kmetijskih gospodarstev, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za kmetijstvo in gozdarstvo. V skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZOPNN pa je takšna oseba upravičena do sredstev za tiste kmetijske pridelke, za katere iz ocene neposredne škode sledi, da je njihova kmetijska proizvodnja v obdobju ugotavljanja posledic neugodnih vremenskih razmer manjša od običajne letne kmetijske proizvodnje za več kakor 30 %.

10. V obravnavani zadevi med strankama ni bilo sporno, da v prilogi 2 Programa žito in tritinkala nista bili uvrščeni med kulture, za katere je bilo predvideno povračilo škode. Prav tako ni bilo sporno, da se tožnikovo kmetijsko gospodarstvo z vsemi GERK-i, ki jih je priglasil v povračilo škode, nahajajo v Občini Slovenska Bistrica, katera je zajeta v prilogi 1 Programa (pregled škode v kmetijstvu po občinah). Nadalje tudi ni bilo sporno, da tožena stranka za 10 zemljišč z GERK-i, za katere je tožeča stranka uveljavljala povračilo škode zaradi uničenega žita in tritinkale, ni upoštevala pri izračunu poškodovanosti kultur, jih je pa upoštevala na ravni celotne površine kmetijskega gospodarstva tožnika.

11. Sporno v obravnavani zadevi pa je bilo, ali je pravilna odločitev upravnega organa, da je zahtevek za povrnitev škode zavrnil iz razloga, ker je povprečna stopnja poškodovanosti kmetijske proizvodnje tožnika znašala 19,31 % in je bila torej nižja od 30 %, kar se kot najnižja meja po ZOPNN upošteva za dodelitev sredstev za povračilo škode.

12. Neutemeljene so tožbene navedbe, da tožena stranka pri izračunu ne bi smela upoštevati površin vseh njenih kmetijskih zemljišč, pač pa zgolj poškodovane površine. Že iz jezikovne razlage 2. alineje 3. točke 4. člena ZOPNN izhaja, da je treba škodo ugotavljati na celotnem kmetijskem gospodarstvu (torej na vseh zemljiščih). Citirana določba zakona določa, da predstavlja neugodne vremenske razmere tudi suša, če povzroči škodo v kmetijski proizvodnji in uniči več kakor 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje posameznega kmetijskega pridelka na posameznem kmetijskem gospodarstvu. Da se upošteva celotna letna kmetijska proizvodnja določenega kmetijskega gospodarstva neposredno izhaja tudi iz šestega odstavka 25. člena Uredbe Komisije (EU) št. 702/2014. Slednja v citiranem členu dopušča možnost, da se izpad dohodka lahko izračuna bodisi na ravni letne proizvodnje kmetijskega gospodarstva bodisi na ravni posameznega pridelka ali živine. Zato ureditev izračuna na ravni letne proizvodnje celotnega kmetijskega gospodarstva kot ga predvideva ZOPNN in Program vlade ni v nasprotju z Uredbo Evropske komisije (EU) št. 702/2014.

13. Osnova za izračun povprečne stopnje poškodovanosti je bila formula, ki je opredeljena v točki 5.4 Programa, v kateri se, poenostavljeno povedano, upošteva površina zemljišč s poškodovanimi kulturami (upoštevaje ugotovljeno stopnjo poškodovanosti posamezne kulture po Programu) na ravni vseh zemljišč (celotnega) kmetijskega gospodarstva posameznega upravičenca. Tako so pravilni pravni in dejanski zaključki tožene stranke, ki je povprečno stopnjo poškodovanosti kmetijske pridelave tožeče stranke izračunala po zgoraj navedeni formuli v višini 19,31%, v posledici česar tožeča stranka ni upravičena do povračila škode. V točki 5.4 Programa je namreč določeno, da se sredstva dodelijo, če je končna ocena škode na posameznem GREK-u v višini najmanj 30 odstotkov običajne letne kmetijske proizvodnje in hkrati na kmetijskem gospodarstvu presega 30 odstotkov običajne letne kmetijske proizvodnje.

14. Tožbene navedbe, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, zakaj GERK-i z žiti niso bili vključeni v ocenjevanje, da ni razvidna pravna podlaga za navodilo komisijam, da se škode na žitih ne ugotavlja, in da bi bilo treba pri izračunu povprečne stopnje poškodovanosti upoštevati zgolj poškodovane kmetijske površine so tako neutemeljene.

15. Nadalje so neutemeljeni tožbeni očitki, da je izpodbijana odločba neobrazložena, v posledici česar je naj ne bi bilo mogoče preizkusiti. Prvostopni organ je sicer dokaj skopo obrazložil izračun povprečne stopnje poškodovanosti tožnikovega kmetijskega gospodarstva, je pa navedeno dopolnil pritožbeni organ

z obrazložitvijo formule in vseh relevantnih podatkov, ki so bili upoštevani pri izračunu. Pri tem je pritožbeni organ tudi pojasnil, kje je podatke o površini kmetijskih površin, ki spadajo v tožnikovo kmetijsko gospodarstvo pridobil (Register kmetijskih gospodarstev). Tako absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP ni podana.

16. Po obrazloženem, ko sodišče tudi ni našlo drugih uradno upoštevnih kršitev določb upravnega postopka iz drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

17. Sodišče je v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 v obravnavani zadevi odločilo na seji in ni opravilo glavne obravnave, saj relevantno dejansko stanje za odločitev v zadevi, in sicer, da je ob upoštevanju zemljišč z GERK-i, na katerih je bilo poškodovano žito in tritinkala na ravni celotnega kmetijskega gospodarstva znašala povprečna stopnja poškodovanosti le-tega 19,31%, med strankama ni bilo sporno. Sporna je bila le razlaga materialnega prava, pri čemer je sodišče ugotovilo, da sta tako prvostopni kot drugostopni organ materialno pravo pravilno uporabila.

Državna komisija za oceno škode slednjo oceni na podlagi Uredbe o metodologiji za ocenjevanje škode (Uradni list RS št. 67/03 in spremembe).

Uredba Evropske komisije (EU) št. 702/2014 v šestem odstavku 25. člena določa, da se izpad dohodka lahko izračuna na ravni letne proizvodnje kmetijskega gospodarstva ali na ravni posameznega pridelka ali živine.

Tako sodba UPRS III U 337/2010 z dne 3. 12. 2010.

Zakon o odpravi posledic naravnih nesreč (2003) - ZOPNN  - člen 4, 4/1, 4/1-3, 34, 34/1, 39

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.