UPRS Sodba I U 1775/2019-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-12

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - VODE

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - vode - vodno soglasje - obrazloženost odločbe - napačna uporaba materialnega prava - nepopolno dejansko stanje

V zvezi z drugim pogojem, ki mora biti podan po drugem odstavku 46. člena ZV/81, da je gradnja lahko izjema, kolikor ne povzroča škode drugim, je ugotoviti, da je vzročna zveza med postavljenim betonskim prepustom in poplavljanjem zaradi vseh drugih vzrokov, ki jih tožnika navajata (zaraščenost, neočiščenost in nepoglobljenost v spodnjem delu potoka ter zasipavanje) neobrazložena. Organ napačno zavrne ugovor o ostalih vzrokih za možno poplavljanje kot nerelevantne, saj gre za splošno znane vzroke, ki lahko povzročijo poslabšanje odtočnih razmer, zato bi moral pojasniti, zakaj v obravnavanem primeru ti vzroki niso relevantni. Ukrepi v inšpekcijskih postopkih morajo biti namreč sorazmerni.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za kmetijstvo in okolje, Območna enota Novo mesto št. N0618-3269/2014/29 (29271) z dne 24. 5. 2019 se v obsegu, kolikor se nanaša na parcelo 2001 k.o. ..., odpravi in se zadeva vrne istemu organu v nov postopek.

III. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožnikoma ter A.B. in C.B. naložil, da morajo izvesti sanacijo na postavljenem cevnem betonskem prepustu v pretočnem profilu Jelšanskega potoka na parcelah št. 2001 in 1999, obe k.o. ..., po predhodno pridobljenem vodnem soglasju tako, da se vzpostavi pretočnost vodnega profila v obliki (velikosti širine dna potoka in naklona brižine), kot ga ima struga potoka gorvodno in dolvodno pred premostitvijo, do 31. 12. 2019. V obrazložitvi navaja, da odloča v ponovnem postopku na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 10/2016, ki organ napotuje, da ugotovi časovno obdobje izvedbe nedovoljenega posega in pojasni razloge, zaradi katerih šteje, da konkretni primer ne predstavlja izjeme za pridobitev vodnega soglasja. Iz vpogleda v ortofoto posnetke ugotavlja, da je bil prepust čez potok zgrajen že leta 1959, iz projektne študije iz leta 1982, navedene v Strokovnem mnenju Direkcije RS za vode pa, da je bil na tem mestu pred letom 1982 škatlast prepust, ki je bil zamenjan s sedanjim cevnim betonskim prepustom, s tem pa ugotavlja, da je bil obstoječi cevni prepust postavljen po letu 1983. Glede na Strokovno mnenje ugotavlja, da je potrebno izvesti sanacijo ali odstraniti obstoječ cevni prepust, ker zaradi neustreznosti vpliva na vodni režim, pred sanacijo pa pridobiti vodno soglasje s strani Direkcije RS za vodo. Sklicuje se na določbe Zakona o vodah (ZV-1), konkretno na določbo 175. člena ZV-1, ki določa pooblastila inšpektorja v primeru kršitve določb, in določbo 150. člena ZV-1, ki določa obveznost pridobitve vodnega soglasja. Nadalje ugotavlja tudi, da je bilo treba pridobiti ustrezno soglasje tudi po določbah Zakona o vodah/81, kar je bilo določeno v prvem odstavku 45. člena ter peti alineji 2. člena Strokovnega navodila o tem, za katere posege je potrebno vodno gospodarsko soglasje in kaj vse šteje za manjše spremembe vodnega režima (Uradni list SRS št. 27/84). Prav tako je bilo treba pridobiti soglasje za poseg tudi po starejših predpisih, Zakonu o varstvu voda (1957) in Temeljnem Zakonu o vodah (1965).

2. Drugostopni organ je pritožbo zavrnil. Soglaša z ugotovitvijo organa prve stopnje, da je bil poseg izveden po letu 1983 ter da sta z izvršenim posegom v potok tožnika kršila 45. člen Zakona o vodah/81, ker za poseg nista pridobila vodnogospodarskega soglasja. Soglaša tudi s sklicevanjem organa na peto alinejo 2. člena Strokovnega navodila, da se za druge posege v vodni režim, za katere je potrebno pridobiti vodno gospodarsko soglasje, šteje enkratni poseg, ki utegne vplivati na spremembo vodnega režima glede kakovosti vode, količine vode in odtočnih razmer, kar pomeni, da zadostuje že obstoj verjetnosti, da bi zaradi posegov v vodni režim prišlo do navedenih posledic, kot izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 88/99 z dne 4. 7. 2001. V obravnavanem primeru pa iz Strokovnega mnenja izhaja, da poseg vpliva na spremembo vodnega režima. Na podlagi spisne dokumentacije ugotavlja, da poseg ne zadosti predpisani izjemi iz drugega odstavka 46. člena Zakona o vodah/81, po katerem vodno gospodarsko soglasje ni potrebno za gradnje posameznih objektov in naprav po sprejetih izvedbenih prostorskih aktih in za manjše spremembe vodnega režima, če se z njim ne povzroča škode drugim. V zvezi s pritožbeno navedbo, da je šlo za manjšo spremembo vodnega režima, da sta tožnika izračuna primerjala z dimenzijami prevodnosti prejšnjega škatlastega prepusta, že ta pa, kot izhaja iz mnenja, ni prevajal večletnih visokih vod. Dimenzije cevnega prepusta glede na predvidene po projektu torej niso ustrezne, saj se je s posegom zmanjšala pretočna sposobnost potoka na obravnavani lokaciji, s povečanjem zajezbe je gorvodno vplival na zvišanje gladin na gorvodnem odseku vodotoka, s tem pa povzroča škodo. Tudi tožnika sama navajata, da potok poplavlja. Betonski cevni prepust torej poslabšuje odtočne razmere in povečuje poplavno ogroženost kot izhaja iz mnenja. Ugovor, da potok ne poplavlja zaradi prepustov, ampak zaradi zaraščenosti, neočiščenosti in nepoglobljenosti v spodnjem delu ter zasipavanja, zato ni relevanten za drugačno odločitev v zadevi. Pojasnjuje tudi, da kljub temu, da se s projektom predvidena regulacijska dela na navedenem delu odseka potoka res niso izvedla, to ne pomeni, da sta tožnika lahko zgradila prepust z uporabo betonske cevi namesto prejšnjega škatlastega betonskega prepusta, brez ustreznega soglasja. Kot nerelevantne zavrača tudi ugovore, da prehod čez obravnavani betonski prepust predstavlja primarni vhod na kmečko gospodarstvo tožnikov ter da bi moral organ upoštevati tudi požarno varnost njihovih objektov in objektov sosedov ter celotne vasi.

3. Tožnika uvodoma navajata, da se njuna nepremičnina, parcela št. 2001, razteza do nabrežine potoka in na drugo stran. Republika Slovenija na tem prostoru nima zaznamovanih nobenih pravic, vodotok tudi ni vrisan in nima svojega zemljišča. Nenavadno je, da si država lasti vodotok in brežino v širini 5 metrov od struge, čeprav sta zemljiškoknjižna lastnika. Država ne skrbi za potok, niti za njegove nabrežine, to delajo lastniki, ki mejijo na potok. Prvostopni organ citira razne predpise ter se sklicuje predvsem na ZV-1, pri tem pa mostiček na istem mestu stoji že več kot 100 let. Okoliščine betonskega prepusta sta tožnika pojasnila v svoji izjavi, s katero pa se ni nihče ukvarjal, nič upošteval, še manj preverjal in o tem odločba nima nobenih razlogov. Sprva je bil zgrajen čez potok lesen mostiček, pred letom 1965 pa je pravni prednik zgradil betonski mostiček. Še v letu 1982 je na tem mestu stal škatlast prepust, v letu 1983, ko se je izvajala komasacija in destabilizacija betonskega škatlastega prepusta, pa je bil ta nadomeščen z betonskim prepustom, v katerega je bila nameščena betonska cev premera 1 meter. Za mostiček, ki je bil zgrajen v leseni izvedbi, nato v betonski, ni bilo nikoli zahtevano kakršnakoli soglasje ali dovoljenje ter za to tudi ne obstaja nobena pravna podlaga. Potok ne poplavlja zaradi prepustov, ampak ker je zaraščen in neočiščen in v spodnjem delu nepoglobljen. Prihaja tudi do zasipavanja potoka, kar je izvedla D.E.. Potok tudi ne poplavlja zaradi količine vode, ampak zaradi vpliva reke Krke, ki ga s svojim močnim tokom ob obilnejših padavinah zajezi. Dejansko prepusti samo ob ekstremnih vodah nekoliko zadržujejo tok potoka. Člen 175 ZV-1 ne daje pooblastil inšpektorju, da odredi odstranitev betonskega prepusta. ZV-1 je bil napačno uporabljen, saj je stopil v veljavo bistveno kasneje, kot je bil zgrajen betonski prepust. Enako velja za ZV/81, saj je tudi ta stopil v veljavo bistveno kasneje, kot je bil že zdavnaj pred tem zgrajen škatlasti betonski prepust. Enako velja za Strokovno navodilo/84. Starejši predpisi, ki urejajo to področje, to je Zakon o varstvu voda/57 in Temeljni zakon o vodah, sta stopila v veljavo po tem, ko je bil že desetletje pred tem na istem mestu leseni mostiček. Organ je tudi napačno uporabil določbo 45. člena ZV-81 in v skladu s to določbo ni ugotovil, da bi se z izgradnjo nadomestnega prepusta, z uporabo betonske cevi, kaj spreminjalo. Napačno je tudi uporabil drugi odstavek 46. člena, ki določa izjemo. Iz Strokovnega mnenja Direkcije za vode izhaja, da je bil celo narejen projekt za izvedbo regulacije vodotoka, kar pomeni, da je bil sprejet izvedbeni prostorski akt, ki da osnovo za manjše spremembe vodnega režima, kot je to sprememba iz prej manjšega betonskega škatlastega prepusta v izvedbo prepusta z uporabo betonske cevi z večjo prepustnostjo od prejšnjega škatlastega prepusta. Ponovno opozarja na dohod na kmetijsko gospodarstvo tožnikov in na požarno varnost. Kolikor bi država izpolnila svoje obljube ob komasaciji, bi morala urediti vodotok, kot je obljubila. Vse bi se lahko potrdilo z ogledom na kraju samem in z izvedeniškim mnenjem hidrologa. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Stranki z interesom v tem postopku A.B. in C.B. na tožbo nista odgovorila.

5. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

7. V obravnavani zadevi je organ odločal v ponovnem postopku o vprašanju dopustnosti zgrajenega cevnega betonskega propusta, nesporno zgrajenega brez vodnega soglasja. S sodbo I U 10/2016, s katero je sodišče odpravilo prvostopno odločbo, s katero je organ odločil kot v obravnavanem postopku, je organu naložilo, da za pravilno uporabo materialnega prava, ki je odločilno za obveznost naložitve pridobitve vodnega soglasja ob naloženi sanaciji, ugotovi, kdaj je bil betonski prepust med parcelama zgrajen in nato posledično ugotovi tudi, ali obravnavan poseg ni izjema, ki sta jo vsebovala tako Zakon o varstvu voda/57 in ZV/81.

8. Upravni organ je torej izpodbijano odločbo izdal v izvajanju sodbe Upravnega sodišča. Po četrtem odstavku 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) je upravni organ pri ponovnem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Zakonitost novega akta zato sodišče preizkuša z vidika njegove skladnosti z mnenji in napotki sodbe, v izvajanju katere je izdan.

9. V zvezi s prvim vprašanjem, kdaj je bil danes cevni betonski prepust postavljen, prvostopni organ, na podlagi ortofoto posnetkov ter projektne študije iz leta 1982, navedene v Strokovnem mnenju Direkcije RS za vode, ugotavlja, da je bil postavljen po letu 1983. Navedeno med strankami ni sporno. Sporno pa je, ali je postavljeni cevni betonski prepust šteti za izjemo (da vodnogospodarsko soglasje ni potrebno), kot določa drugi odstavek 46. člena ZV/81, materialni predpis, ki ga je za obravnavano gradnjo treba uporabiti. Sklicevanje tožnikov na prej postavljeni leseni mostiček in škatlaski betonski prepust kot razlog, da sedanji cevni prepust ob graditvi ne bi bil podvržen presoji oziroma obveznosti pridobitve vodno gospodarskega soglasja, ker ju je sedanji betonski prepust nadomestil, nima podlage v pravnih predpisih.

10. Na vprašanje, ali je za cevni betonski prepust treba uporabiti ZV/81, je glede na leto postavitve – po letu 1983, treba odgovoriti pritrdilno. Za posege v vodni režim, kar je tudi cevni betonski prepust, je bilo treba pridobiti vodno gospodarsko soglasje tudi po 45. členu ZV/81. Na navedeno je opozorilo Upravno sodišče že v sodbi I U 10/2016, pa tudi, da je ZV/81 vseboval v drugem odstavku 46. člena izjemo. Prvostopenjska odločba v zvezi z zatrjevanji tožnikov, da je obravnavani cevni prepust obravnavati kot izjemo po tej določbi, nima nobenih razlogov, drugostopenjski organ pa je obrazložitev organa prve stopnje dopolnil ter zavrnil pritožbeni trditvi, da poseg zadosti predpisani izjemi iz drugega odstavka 46. člena ZV/81, po kateri vodnogospodarsko soglasje ni potrebno za gradnjo posameznih objektov in naprav po sprejetih izvedbenih prostorskih aktih in za manjše spremembe vodnega režima, če se z njimi ne povzroča škoda drugim.

11. V zvezi s pogojem, da gre za manjšo spremembo vodnega režima, drugostopni organ zavrača utemeljevanje tožnikov in njihove izračune dimenzij za prevodnost, z očitkom, da tožnika spregledata, da so izračuni primerjani z dimenzijami prevodnosti prejšnjega škatlastega prepusta, že ta pa, kot izhaja iz mnenja, ni prevajal več 100-letnih visokih vod, torej da je z obravnavanim posegom še zmanjšana pretočna sposobnost vodotoka na obravnavani lokaciji, s povečanjem zajezbe je gorvodno vplivano na zvišanje gladin na gorvodnem odseku vodotoka. V zvezi z navedenim utemeljevanjem sodišče soglaša s tožnikoma, da bi bilo treba presojati spremembo vodnega režima od prej dolga leta postavljenega škatlastega prepusta, kolikor ta ni povzročal poplavljanja. V zvezi z drugim pogojem, ki mora biti podan po drugem odstavku 46. člena ZV/81, da je gradnja lahko izjema, kolikor ne povzroča škode drugim, pa je ugotoviti, da je vzročna zveza med postavljenim betonskim prepustom in poplavljanjem zaradi vseh drugih vzrokov, ki jih tožnika navajata (zaraščenost, neočiščenost in nepoglobljenost v spodnjem delu potoka ter zasipavanje) neobrazložena. Organ napačno zavrne ugovor o ostalih vzrokih za možno poplavljanje kot nerelevantne, saj gre za splošno znane vzroke, ki lahko povzročijo poslabšanje odtočnih razmer, zato bi moral pojasniti, zakaj v obravnavanem primeru ti vzroki niso relevantni. Ukrepi v inšpekcijskih postopkih morajo biti namreč sorazmerni. V ponovnem postopku bo moral v zvezi z vprašanjem škode obrazložiti vzročnost zgrajenega cevnega betonskega prepusta s poplavljanjem, ob oceni ostalih vzrokov. Odločba prvostopenjskega organa je glede na navedeno nezakonita zaradi neupoštevanja materialno pravnih stališč sodišča iz sodbe I U 10/2016, drugostopenjska pa kljub dopolnitvi temelji na nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju in napačni uporabi materialnega prava.

12. Ker je dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno ter je bilo posledično napačno uporabljeno materialno pravo, je odločba toženke nezakonita. Sodišče jo je zato na podlagi druge in četrte točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 v delu, ki se nanaša na parcelo tožnikov, odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponovni postopek. Sodišče glavne obravnave ni opravilo, ker je bilo že na podlagi tožbe, upravnega spisa in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti, v zadevi pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Parcela 1999 k.o. ... je last zavezancev A.B. in C.B., zato je sodišče tožbo, kolikor se nanaša na to parcelo, zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1), saj tožnika s svojimi ugovori ne moreta biti uspešna izven svoje lastninske sfere.

13. Ker sta tožnika v tem upravnem sporu uspela, jima je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške jima je dolžna vrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Zakon o vodah (1981) - ZV  - člen 46, 46/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.