UPRS Sodba I U 1196/2020-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-08-04

upravna izvršba - denarna kazen - odprava odločbe - pravne posledice odprave odločbe

Če je izvršilni naslov odpravljen, se (upravna izvršba po uradni dolžnosti ustavi in) opravljena procesna dejanja odpravijo (prvi odstavek 293. člena ZUP). Ker je torej inšpekcijska odločba z dne 29. 11. 2019 (izvršilni naslov) (s pravnomočno sodbo I U 416/2020 z dne 21. 1. 2021) odpravljena ter je posledično odpravljen (s pravnomočno sodbo I U 828/2020 z dne 6. 5. 2021) tudi sklep o dovolitvi izvršbe z dne 19. 2. 2020, je glede na ugotovljeno spremenjeno dejansko stanje treba odpraviti tudi izpodbijani sklep o izvršbi z denarno kaznijo, saj je ostal brez podlage (291., 298. člen ZUP).

I. Sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Maribor, št. 06182-1530/2019 z dne 12. 6. 2020, se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 559,98 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Maribor (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom o izvršbi z denarno kaznijo naložil tožniku kot zavezancu, da mora plačati v 8 dneh po prejemu sklepa denarno kazen v upravni izvršbi v znesku 10.000,00 EUR, kot je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe tega organa z dne 19. 2. 2020. Za primer, da tožnik naknadno v roku do 1. 8. 2020 ne bo izpolnil naložene obveznosti iz odločbe z dne 29. 11. 2019, bo kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 30.000,00 EUR. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je bilo z odločbo inšpektorja za okolje z dne 29. 11. 2019 tožniku, ki je družba za ravnanje z odpadno embalažo, odrejeno, da mora v skladu s tretjo alinejo 3. točke in šesto alinejo 4. točke veljavnega okoljevarstvenega dovoljenja z dne 28. 12. 2012, večkrat spremenjenega, zagotoviti ponovno uporabo, predelavo in odstranjevanje odpadne embalaže s podizvajalci, ki imajo predpisano okoljevarstveno dovoljenje za objekt za predelavo ali odstranjevanje odpadkov. Odločba je postala izvršljiva 31. 12. 2019, ko je potekel rok za izpolnitev obveznosti. Z dopisom z dne 30. 12. 2019 pa je tožnik inšpektorja obvestil, da je odrejene obveznosti izpolnil. Na podlagi predloženih dokazil je inšpektor ugotovil, da tožnik ni izpolnil v celoti, kar mu je bilo naloženo. Zato je na podlagi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdal sklep o dovolitvi izvršbe z dne 19. 2. 2020, v katerem je kot način izvršbe določil izvršbo z uporabo denarne kazni, v višini skladno z Zakonom o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Po izdanem sklepu o dovolitvi izvršbe, s katerim je bil odrejen naknadni rok za izpolnitev obveznosti do 1. 4. 2020, je tožnik inšpektorju posredoval dopis in dokazila o izpolnitvi naložene obveznosti. Pri pregledu listin je inšpektor ugotovil, da tožnik še vedno ni realiziral odrejenega z odločbo z dne 29. 11. 2019. Zato je na podlagi drugega odstavka 298. člena ZUP izdal izpodbijani sklep, pri čemer je višino denarne kazni določil v skladu s 157.b členom ZVO-1.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 15. 7. 2020 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa.

3. Tožnik izpodbija sklep o izvršbi z denarno kaznijo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožnik najprej navaja, da inšpekcijska odločba z dne 29. 11. 2020 ni izvršljiva, kajti izrek je povsem nekonkretiziran, saj ne določa ukrepov, ki jih mora tožnik izvesti zato, da bi ravnal v skladu s citiranimi določbami okoljevarstvenega dovoljenja. Enako je nekonkretiziran tudi izrek sklepa o dovolitvi izvršbe. Ker je odločba vsebinsko "prazna", je za njeno razumevanje nujno potrebna interpretacija oziroma razlaga; odločbo pa je mogoče interpretirati na več načinov, kar ni v skladu z načelom pravne varnosti. Tožnik je lahko na način izvršitve inšpekcijske odločbe oziroma sklepa o izvršbi sklepal šele na podlagi kasnejših pozivov inšpektorata. Inšpektorat je tako glede na navedeno šele po izdaji inšpekcijske odločbe s pozivi, ki nimajo učinka upravne odločbe, vsebinsko začel dopolnjevati odločbo. To pomeni, da je inšpektor šele v izvršilnem postopku ugotavljal dejansko stanje, ki bi ga moral ugotoviti pred izdajo odločbe. Tako ravnanje inšpektorata pa je v nasprotju z načelom zakonitosti in pravne varnosti. Sklep o dovolitvi izvršbe lahko temelji le na vsebini, kot je določeno v izvršljivi upravni odločbi.

Tožnik dalje očita, da inšpektorat nima pravne podlage, da bi zahteval, da tožnik sklene (pisne) pogodbe s svojimi podizvajalci. Tožnik mora namreč zagotoviti, da sam ali s podizvajalci, ki imajo predpisano okoljevarstveno dovoljenje, zagotovi predpisano ravnanje z odpadno embalažo. Na kakšen način ima tožnik urejena medsebojna razmerja s svojimi izvajalci, je njegova interna stvar. Javnopravni interes se konča tam, kjer se ugotovi, da je bilo zagotovljeno predpisano ravnanje z odpadno embalažo. Noben predpis ne določa, da bi tožnik kot družba za ravnanje z odpadno embalažo moral imeti sklenjene pogodbe s podizvajalci. Razmerje med tožnikom, glavnimi izvajalci in podizvajalci je interna stvar teh oseb; javni interes pa je v tem, da se s to embalažo ravna na predpisan način.

Po tožnikovem mnenju je v ravnanju inšpektorja, ki je izdal izpodbijani sklep o izvršbi z denarno kaznijo, zaznati elemente samovoljnosti, kar tožnik utemelji z ugotovitvami, ki jih je inšpektor podal o tem, zakaj je zaključil, da inšpekcijska odločba ni izpolnjena.

Tožnik se tudi ne strinja z odločbo drugostopenjskega organa. Meni, da je obrazložitev drugostopenjske odločbe nepravilna. Obrazložitev odločbe mora namreč materialnopravno utemeljevati izrek odločbe, ni pa njena funkcija v tem, da bi izrek odločbe dopolnjevala. Tako tudi sodna praksa. Tožnik dodaja, da je bil inšpekcijski postopek na prvi stopnji do izdaje inšpekcijske odločbe osredotočen na povsem druga vprašanja, kot so vprašanja sklenjenih pogodb. Kot je tožnik že navedel, niti predpisi niti okoljevarstveno dovoljenje ne določajo obveze, da bi tožnik moral imeti sklenjene pogodbe s podizvajalci. Bistveno je namreč, da je bilo za odpadno embalažo zagotovljeno predpisano ravnanje, in ne to, na kakšen način ima zavezanec v skladu z načelom avtonomnosti pri urejanju civilnopravnih razmerij urejena razmerja z izvajalci obdelave. Inšpektorat pa je sklep o izvršbi izdal zato, ker tožnik ni sklenil oziroma predložil (vseh) pogodb, sklenjenih s končnimi obdelovalci. Te obveznosti izrek odločbe ne vsebuje, zato je sklep o izvršbi nezakonit.

Tožnik dodaja, da je vložil tožbo tudi zoper inšpekcijsko odločbo ter se postopek vodi pod opr. št. I U 416/2020, in zoper sklep o dovolitvi izvršbe, o čemer se postopek vodi pod opr. št. I U 828/2020. Sodišču predlaga, naj postopke združi.

Tožnik sodišču zaključno predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

5. V pripravljalni vlogi z dne 18. 2. 2021 pa tožnik sodišče seznanja, da je o njegovi tožbi zoper inšpekcijsko odločbo že odločilo ter jo s sodbo I U 416/2020 z dne 21. 1. 2021 odpravilo. Navaja, da je bil s tem odpravljen izvršilni naslov.

6. V pripravljalni vlogi z dne 17. 6. 2021 pa je tožnik sodišče obvestil, da je bil s sodbo tega sodišča I U 828/2020 z dne 6. 5. 2021 odpravljen tudi sklep o dovolitvi izvršbe. Glede na to sta v konkretnem primeru odpadla temelja za izdajo izpodbijanega sklepa. Zato tožnik sodišču predlaga, da brez odlašanja odloči o tožbi ter izda sodbo brez izvedbe naroka za glavno obravnavo, pri čemer naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v nov postopek z navodilom, da je upravni organ dolžan izvršilni postopek ustaviti in tožniku vrniti denarno kazen v znesku 10.000,00 EUR, ki jo je plačal na podlagi izpodbijanega sklepa.

7. Toženka na pripravljalni vlogi tožnika ni odgovorila.

9. V obravnavani zadevi je sporna izpodbijana dokončna odločitev, da mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec plačati denarno kazen v upravni izvršbi v znesku 10.000,00 EUR, kot je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 19. 2. 2020, ker po ugotovitvi inšpektorja do 31. 12. 2019 ni v celoti izpolnil obveznosti, naloženih z inšpekcijsko odločbo z dne 29. 11. 2019, ki je izvršilni naslov.

10. Tožnik v tožbi v bistvenem zatrjuje, da je inšpekcijska odločba z dne 29. 11. 2019 zaradi nedoločnosti izreka neizvršljiva ter da je sklep o dovolitvi izvršbe nezakonit, ker ne temelji na izvršljivi odločbi, nezakonit pa je posledično tudi izpodbijani sklep o izvršbi z denarno kaznijo. Zatrjuje, da je v posledici nedoločnega izreka v inšpekcijski odločbi izvršilni postopek nepravilno potekal tako, da je inšpektor šele (v tem postopku) s pozivi tožnika seznanjal z obveznostmi, ki naj bi jih moral izpolniti. Organa toženke pa sta svoji odločitvi o izvršbi z denarno kaznijo v višini 10.000,00 EUR ter zavrnitvi tožnikove pritožbe zoper navedeni sklep opirala na ugotovitve, da tožnik niti na podlagi sklepa o dovolitvi izvršbe v tam določenem roku do 1. 4. 2020 ni v celoti izpolnil obveznosti iz inšpekcijske odločbe z dne 29. 11. 2019.

11. Iz navedenega izhaja, da tožnik v tožbi kot ključno zatrjuje, da pogojev za vodenje postopka za prisilno izvršitev inšpekcijske odločbe z dne 29. 11. 2019 in v tem okviru pogojev za opravljanje izvršilnih dejanj ni (bilo). Toženka pa glede na odločitvi in razlogovanje njenih organov v izpodbijem sklepu o denarni izvršbi in odločbi o pritožbi meni nasprotno. Tako je (ob vložitvi tožbe) obstoj pogojev za denarno kaznovanje (z 10.000,00 EUR denarne kazni) sporen zaradi zatrjevane neizvršljivosti inšpekcijske odločbe.

12. Glede na to pa, da je tožnik v teku tega sodnega postopka sodišče seznanil, da je v upravnih sporih, ki jih je (tudi) sprožil pri tem sodišču, sodišče odločilo tako, da je odpravilo inšpekcijsko odločbo z dne 29. 11. 2019 (izvršilni naslov) (s sodbo I U 416/2020 z dne 21. 1. 2021) in odpravilo tudi sklep o dovolitvi izvršbe z dne 19. 2. 2020 (s sodbo I U 828/2020 z dne 6. 5. 2021), o čemer se je sodišče z vpogledom v listine tudi prepričalo, prej (v 10. in 11. točki obrazložitve te sodbe) navedena sporna okoliščina obstoja pogojev za denarno kaznovanje - zaradi zatrjevane neizvršljivosti inšpekcijske odločbe - za rešitev tega upravnega spora ni več pravno relevantna. Relevantni okoliščini sta namreč postali obstoj (pravno učinkujočih) inšpekcijske odločbe z dne 29. 11. 2019 in sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 19. 2. 2020. Vendar pa njun neobstoj ni sporen. (Tudi) toženki sta bili sodbi I U 416/2020 z dne 21. 1. 2021 in I U 828/2020 z dne 6. 5. 2021 kot stranki vročeni, v tem sodnem postopku pa ji je sodišče tudi dalo možnost, da se o dejstvih odprave inšpekcijske odločbe z dne 29. 11. 2019 (izvršilni naslov) in sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 19. 2. 2020 s pravnomočnima sodbama izjavi, česar pa ni izkoristila, kar pomeni, da sta dejstvi (nastali po izdaji izpodbijanega sklepa) kot neprerekani s strani toženke priznani kot dokazani

13. Če pa je izvršilni naslov odpravljen, se (upravna izvršba po uradni dolžnosti ustavi in) opravljena procesna dejanja odpravijo (prvi odstavek 293. člena ZUP). Ker je torej inšpekcijska odločba z dne 29. 11. 2019 (izvršilni naslov) (s pravnomočno sodbo I U 416/2020 z dne 21. 1. 2021) odpravljena ter je posledično odpravljen (s pravnomočno sodbo I U 828/2020 z dne 6. 5. 2021) tudi sklep o dovolitvi izvršbe z dne 19. 2. 2020, je glede na ugotovljeno spremenjeno dejansko stanje treba odpraviti tudi izpodbijani sklep o izvršbi z denarno kaznijo, saj je ostal brez podlage (291., 298. člen ZUP). Okoliščina, da sta zadevi izdaje inšpekcijske odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe vrnjeni v ponovni postopek, na drugačno presojo sodišča ne more vplivati, saj bi (morebitna) izdaja nove inšpekcijske odločbe, če z njo naložena obveznost ne bi bila v tam določenem novem roku izpolnjena, terjala izdajo novega sklepa o dovolitvi izvršbe (z novim nadaljnjim rokom za izpolnitev obveznosti) in morebitnega novega sklepa o izvršbi z denarno kaznijo. To pa je tudi razlog, da je sodišče ob ugotovitvi, da zakon glede na spremenjeno (drugačno) dejansko stanje ni pravilno uporabljen (1. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), tožbi ugodilo ter sklep o izvršbi z denarno kaznijo (le) odpravilo, ni pa zadeve vrnilo v ponovni postopek (65. člen ZUS-1). Tak zahtevek, za odločitev o stvari, pa je v tožbi tožnik tudi oblikoval, pri čemer sodišče tudi meni, da narava stvari tako odločanje dopušča.

14. Kolikor je v pripravljalni vlogi z dne 17. 6. 2021 tožnik sodišču predlagal (tudi) vrnitev zadeve v nov postopek zaradi ustavitve izvršbe in vračila plačane denarne kazni, sodišče še dodaja, da je upravni organ dolžan, če je izvršilni naslov odpravljen, upravno izvršbo ustaviti po uradni dolžnosti (prvi odstavek 293. člena ZUP) ter da mora vračilo plačane denarne kazni pri prvostopenjskem organu tožnik uveljavljati s posebno vlogo (300. člen ZUP

15. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo te sodbe, med tožnikom in toženko

ni sporno (prvi odstavek 59. člen ZUS-1). Poleg tega je tožnik odločanje brez glavne obravnave izrecno predlagal.

16. Sodišče je o stroškovnem zahtevku tožnika odločilo na podlagi določbe prvega odstavka 25. člena ZUS-1, upoštevaje določbe 151., 154. in 155. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Ker je tožnik s tožbo uspel, mu mora toženka povrniti stroške postopka (prvi odstavek 154. člena ZPP), pri čemer je sodišče stroške tožnika odmerilo na podlagi predloženega stroškovnika, v skladu z načelom potrebnosti in določbami Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT).

17. Tožnik, ki ga zastopa pooblaščena odvetniška družba, je priglasil stroške sestave tožbe (500 točk), stroške sestave pripravljalne vloge z dne 18. 2. 2021 (500 točk), stroške sestave pripravljalne vloge z dne 17. 6. 2021 (250 točk) in strošek materialnih izdatkov v višini 2 % od odmerjenih stroškov. Zahteval je tudi povrnitev DDV na odmerjene stroške in vrnitev plačane sodne takse.

18. Upoštevaje, da je bila z izpodbijanim sklepom tožniku v izvršbi izrečena denarna kazen v višini 10.000 EUR, gre v konkretni zadevi po mnenju sodišča za ocenljivo zadevo. Glede na to je sodišče tožniku priznalo stroške za sestavo tožbe v višini 300 točk (prva alineja 1. točke tar. št. 30 OT v zvezi s 1. točko tar. št. 18 OT), za sestavo pripravljalne vloge z dne 18. 2. 2021 stroške v višini 300 točk (prva alineja 2. točke tar. št. 30 v zvezi z prvo alinejo 1. točke tar. št. 30 OT) ter za sestavo pripravljalne vloge z dne 17. 6. 2021 stroške v višini 150 točk (druga alineja 2. točke tar. št. 30 OT), kar z izdatki za stranko po 11. členu OT (pavšalni znesek v vrednosti 2 % od vrednosti storitve) v višini 15 točk, ob vrednosti točke v višini 0,60 EUR (prvi odstavek 13. člena OT)

, znese 459,00 EUR, skupaj z 22% DDV (pooblaščenec je zavezanec za DDV) pa 559,98 EUR. Sodišče je tako tožniku v skladu s 155. členom ZPP priznalo navedene stroške in jih naložilo v plačilo toženki, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe. Višjih zahtevanih stroškov za sestavo navedenih vlog sodišče tožniku ni priznalo, saj – kot že pojasnjeno – predmetna zadeva ni bila neocenljiva.

19. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ), pri čemer je rok za izpolnitev 15 dni od prejema te odločbe (313. člen ZPP).

20. Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Gre namreč za opustitev dolžnega procesnega ravnanja toženke - tako E. Kerševan v Glavna obravnava pred upravnim sodnikom, Pravna fakulteta, Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 172

Pri čemer sodišče dodaja, da je pri uporabi te določbe potrebno upoštevati, da tudi odprava izvršilnega naslova z vrnitvijo zadeve v ponovni postopek v odvisnosti od narave oziroma vrste zadeve (odmerna odločba, inšpekcijska odločba, itd.) lahko daje podlago za vrnitev vzetega oziroma plačanega.

Glej točko 12 te obrazložitve: toženka novih s strani tožnika v tem sodnem postopku zatrjevanih in izkazanih relevantnih dejstev ni prerekala, ob tem ko ji je sodišče to možnost dalo (dopis sodišča I U 1196/2020-18 z dne 24. 6. 2021, ki je bil toženki izkazano vročen 28. 6. 2021)

Upoštevaje Sklep o spremembi vrednosti točke (Uradni list RS, št. 22/2019).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 291, 293, 293/1, 298, 300

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.