UPRS Sodba I U 2007/2019-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-06-04

Irena Polak Remškar (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Andrej Kmecl

okoljevarstveno dovoljenje - sprememba okoljevarstvenega dovoljenja - stranski udeleženec - pravni interes - izvajalec javne službe

Tožnik kot izvajalec javne službe in upravljavec komunalne čistilne naprave ima obveznost zagotavljati čiščenje komunalne odpadne vode tako, da ne presega predpisanih mejnih vrednosti. Te so konkretneje določene tudi v okoljevarstvenem dovoljenju za komunalno čistilno napravo. To pomeni, da je tožnikovo ravnanje v skladu s pogoji iz okoljevarstvenega dovoljenja za komunalno čistilno napravo odvisno (tudi) od delovanja predmetne naprave prizadete stranke, ki je priključena na kanalizacijsko omrežje in komunalno čistilno napravo, saj lahko vpliva na doseganje mejnih vrednosti čiščenja odpadnih komunalnih vod. Zato je v primeru, če konkretne spremembe, ki so torej predmet tega postopka v delovanju naprave prizadete stranke, lahko vplivajo na izpolnjevanje tožnikovih nalog, na tej podlagi izkazan tudi njegov interes za sodelovanje v postopku spreminjanja pogojev za delovanje predmetne naprave prizadete stranke.

Pri ugotavljanju, ali tožnik izkazuje pravni interes za udeležbo v postopku spreminjanja okoljevarstvenega dovoljenja, je neutemeljena toženkina navedba, da se s predmetno spremembo predvidevajo zgolj izboljšave, saj je treba tudi v primeru zagotavljanja ukrepov za izboljšanje obratovanja predmetne naprave, kolikor se ti nanašajo na izvajanje tožnikovih naloge kot upravljavca javne infrastrukture, omogočiti, da pri tem sodeluje.

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Agencije RS za okolje št. 35400-169/2019-12 z dne 19. 7. 2019 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Agencija Republike Slovenije za okolje je kot prvostopenjski upravni organ s 1. točko izreka izpodbijanega sklepa zavrnila tožnikovo zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaženje večjega obsega, upravljavcu A. d. o. o.,...(prizadeta stranka v tem upravnem sporu). V 2. točki izreka izpodbijanega sklepa je odločila, da pritožba zoper ta sklep zadrži njegovo izvršitev, v 3. točki izreka izpodbijanega sklepa pa je ugotovila, da v tem postopku stroški niso nastali.

2. V obrazložitvi navaja, da se konkretni postopek za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja vodi po uradni dolžnosti iz razloga po 5. točki prvega odstavka 78. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in na zahtevo prizadete stranke zaradi črtanja rezervoarja za gorivo D2 iz izreka okoljevarstvenega dovoljenja. V tem postopku je prvostopenjski upravni organ v skladu s točkama f) in g) prvega odstavka 22. člena ter 30. členom Uredbe o vrsti dejavnosti, ki lahko povzročajo onesnaževanje večjega obsega (v nadaljevanju Uredba) v povezavi z Uredbo o preprečevanju večjih nesreč in zmanjševanju njihovih posledic preverjal obratovalno varnost dejavnosti prizadete stranke, predlagane ukrepe za preprečevanje in nadzor nad izrednimi razmerami in nesrečami ter zmanjševanjem njihovih posledic in tudi ali se predmetna naprava uvršča med obrate, ki so vir tveganja za okolje. Kot neutemeljene zavrača tožnikove navedbe o neposredni grožnji predmetne naprave za javno vodno in komunalno omrežje, katerega lastnik je in na njegovo izvajanje gospodarske javne službe lokalnega pomena, saj je prizadeta stranka v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja pridobila njegovo mnenje št. 1/1-13/13 z dne 11. 1. 2013, iz katerega izhaja, da ne nasprotuje odvajanju odpadne komunalne in industrijske vode v javno kanalizacijo in komunalno čistilno napravo .... Poleg tega obravnavana sprememba okoljevarstvenega dovoljenja predvideva izvedbo dodatnih ukrepov za obratovalno varnost procesa in zagotavljanje manjših vplivov na okolje. Tudi dejstvo, da je tožnik lastnik sosednjih zemljišč, samo po sebi ne izkazuje obstoja njegovega pravnega interesa. Glede na navedeno zaključuje, da tožnik ni izkazal pravnega interesa za vstop v postopek v skladu z določbami drugega odstavka 73. člena ZVO-1 in 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep.

4. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi toženki očita ozko razumevanje določb o udeležbi v postopku na podlagi zakonskih pooblastil kot izvajalcu nalog občinske gospodarske javne službe varstva okolja skladno s 149. členom ZVO-1. V tem postopku se namreč preverja izvajanje Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2018/1147 z dne 10. avgusta 2018 o določitvi zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnikah (BAT) v skladu z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in sveta o industrijskih emisijah za obdelavo odpadkov (v nadaljevanju zaključki BAT), ki obsegajo tudi odvajanje in čiščenje odpadnih voda, varnost procesa in preprečevanje nesreč. Emisije v vodo opredeljuje BAT 19, med drugim ureja tehnike za zmanjšanje verjetnosti in posledic prelitij in okvar v rezervoarjih in posodah, prekritje območij skladiščenja in obdelave odpadkov, ločevanje vodnih tokov in ustrezno infrastrukturo za odvodnjavanje. Tudi ukrepi za izboljšanje požarne varnosti zaradi vpliva odpadnih voda neposredno vplivajo na centralno čistilno napravo .... Gre za zahteve, ki jih mora prizadeta stranka urediti s konkretnimi posegi, stroga uveljavitev zaključkov BAT pa znižuje stroške in dviguje kvaliteto izvajanja občinskih gospodarskih javnih služb. Enak interes ima tožnik po 30. členu Uredbe pri oceni možnosti onesnaženja tal in podzemne vode. Dodaja, da je onesnaženje vode ob ekološki nesreči vplivalo na podtalnico. Glede njegovega mnenja št. 1/1-13/13 z dne 11. 1. 2013 navaja, da je bilo to dano ob pogoju, da ne pride do večjih sprememb v dejavnosti, ekološka nesreča pa pomeni neizpolnjevanje pogojev. Sodišču zato predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in mu dovoli vstop v predmetni postopek, podrejeno naj zadevo vrne v ponovno odločanje. V vsakem primeru naj toženki naloži povrnitev stroškov tega postopka.

5. Sodišče je tožbo poslalo toženki in prizadeti stranki. Toženka na tožbo posebej ni odgovorila. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo predlaga, naj sodišče tožbo zavrže, saj se s tožbo izpodbija sklep, s katerim je bila Občini ... zavrnjena udeležba v postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja oziroma jo tožnik vlaga zoper drugostopenjsko odločbo. V nadaljevanju navaja razloge za zavrnitev tožbe.

7. Sodišče uvodoma poudarja, da je tožnik v tožbenem predlogu pravilno navedel prvostopenjski izpodbijani sklep, čeprav je zaporedno številko sklepa (-12) izrecno navedel šele v podrejenem predlogu. Tudi iz vsebine tožbe je razvidno, kateri akt tožnik izpodbija. Sodišče je zato štelo navedbo v obrazložitvi tožbe, da gre za sklep, s katerim je bila zavrnjena udeležba občini ..., za očitno pomoto. Poleg tega je v zvezi z izpodbijanim sklepom pravilno navedena številka drugostopenjske odločbe.

8. Med strankama je sporno, ali je tožnik izkazal pravni interes za udeležbo v postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja. Ni sporno, da je tožnik izvajalec gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo ter odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode na območju obratovanja predmetne naprave.

9. Po določbi prvega odstavka 43. člena ZUP ima namreč pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec).

10. Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP). Oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega ali po uradni dolžnosti, je stranski udeleženec (intervenient). Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Tako je treba vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, omogočiti, da ta interes zavaruje tudi v upravnem postopku, v katerem bi bilo lahko v ta interes poseženo. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, pa izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika. Pri presoji, ali določen predpis, ki ureja delovanje upravnega organa, podeljuje posamezniku pravico oziroma pravno varovan interes ali ne, je treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z navedeno normo varuje tega določenega posameznika, ki bi si lahko z uveljavljanjem sodnega varstva izboljšal pravni položaj. Pri tem je mogoče, da je z normo varovan zgolj javni interes, da sta varovana tako javni kot zasebni interes oziroma da je varovan eden ali več zasebnih interesov. Navedeno je lahko izrecno zapisano v posamezni normi ali pa je odvisno od njene razlage (tako Ustavno sodišče v odločbah št. Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010, 10. točka obrazložitve, U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011, 17. točka obrazložitve in Up-741/12-21 z dne 2. 7. 2015, 10. točka obrazložitve).

11. Za predmetni poseg so pogoji in postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja določeni v določbah od 68. do 81. člena ZVO-1. Ni sporno, da je tožnik mnenjedajalec v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja,

in da je za predmetno napravo 11. 1. 2013 dal mnenje, s katerim se je strinjal s priključitvijo odvajanja komunalne in industrijske odpadne vode na javno kanalizacijo in čistilno napravo.

12. V skladu z 8. členom Odloka o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode na območju občine ... ima tožnik namreč javno pooblastilo za izdajanje soglasij za priključitev. Z izdanim mnenjem je tako tožnik soglašal, da se predmetna naprava lahko priključi na javno kanalizacijsko in vodovodno omrežje, zato toženka meni, da nima več pravnega interesa za sodelovanje v konkretnem postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja. Po presoji sodišča je navedeno toženkino stališče preuranjeno.

13. Upoštevati je namreč treba, da mora tožnik kot upravljavec komunalne čistilne naprave v skladu s prvim odstavkom 15. člena Uredbe o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo pri obratovanju in vzdrževanju komunalne čistilne naprave zagotoviti, da obratuje v skladu z zahtevami iz te uredbe in predpisov, ki urejajo odvajanje in čiščenje komunalne odpadne vode. Iz 10. člena Uredbe o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode pa izhaja, da mora tožnik zagotoviti čiščenje komunalne odpadne vode tako, da parametri onesnaženosti ne presegajo mejnih vrednosti iz 6., 7. ali 8. člena te uredbe. Konkretnejši pogoji delovanja komunalne čistilne naprave zaradi doseganja teh vrednosti so določeni tudi v okoljevarstvenem dovoljenju za obratovanje komunalne čistilne naprave. Poleg tega mora po določbah 5. člena Uredbe o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode tožnik kot izvajalec javne službe ob izrednih dogodkih ali napakah v delovanju kanalizacijskega omrežja (puščanje kanalizacijskega omrežja, okvare tehnoloških sklopov, razbremenilnikov in podobno), ki bi lahko povzročile prekinitev odvajanja komunalne odpadne vode po javni kanalizaciji takoj tudi začeti izvajati ukrepe za odpravo nepravilnosti, da prepreči škodljive vplive na okolje, zdravje ljudi ali obratovanje komunalne čistilne naprave. Sam mora tudi ob kakršnikoli okvari pri obratovanju komunalne čistilne naprave, ki bi lahko povzročila čezmerno obremenitev odpadne vode na iztoku iz komunalne čistilne naprave, takoj začeti izvajati ukrepe za odpravo okvare, zmanjšanje in preprečitev nadaljnjega čezmernega obremenjevanja (peti odstavek 15. člena Uredbe o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo).

14. Iz navedenih določb jasno izhaja, da ima tožnik kot izvajalec javne službe in upravljavec komunalne čistilne naprave obveznost zagotavljati čiščenje komunalne odpadne vode tako, da ne presega predpisanih mejnih vrednosti. Te so konkretneje določene tudi v okoljevarstvenem dovoljenju za komunalno čistilno napravo (drugi odstavek 22. člena Uredbe o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo). To pomeni, da je tožnikovo ravnanje v skladu s pogoji iz okoljevarstvenega dovoljenja za komunalno čistilno napravo odvisno (tudi) od delovanja predmetne naprave prizadete stranke, ki je priključena na kanalizacijsko omrežje in komunalno čistilno napravo, saj lahko vpliva na doseganje mejnih vrednosti čiščenja odpadnih komunalnih vod. Zato je treba v primeru, če konkretne spremembe, ki so torej predmet tega postopka v delovanju naprave prizadete stranke, lahko vplivajo na izpolnjevanje tožnikovih nalog, je po presoji sodišča na tej podlagi izkazan tudi njegov interes za sodelovanje v postopku spreminjanja pogojev za delovanje predmetne naprave prizadete stranke.

15. Toženka bi zato v obrazložitvi izpodbijanega sklepa morala pojasniti, ali predmetne spremembe okoljevarstvenega dovoljenja na napravi prizadete stranke lahko vplivajo na naloge, ki jih ima tožnik po zgoraj navedenih določbah in presegajo obveznosti iz javnega pooblastila, na podlagi katerega je bilo izdano njegovo mnenje št. 1/1-13/13 z dne 11. 1. 2013 za priklop na javno kanalizacijsko omrežje. Sklicevanje na to mnenje, dano pred vodenjem konkretnega postopka, je torej lahko relevantno le, kolikor uskladitev obratovanja predmetne naprave z zaključki BAT nima nobenih posledic na tožnikove naloge.

16. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, ne iz drugostopenjske odločbe, pa ni razvidno, kateri so natančno ukrepi, ki so predmet spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, torej sploh ni razvidno, katere ukrepe je prizadeta stranka predlagala za uskladitev delovanja njene dejavnosti z zaključki BAT, niti kako (če) ti vplivajo na vodovodno in komunalno omrežje. Do ukrepov, ki jih je prizadeta stranka predlagala in do podatkov v predloženi oceni, se namreč toženka v izpodbijanem sklepu sploh ni opredelila. Toženkina navedba, da obravnavane spremembe okoljevarstvenega dovoljenja predvidevajo in upoštevajo izvedbo dodatnih ukrepov, ki se nanašajo na varnost procesa in zagotavljanje manjših vplivov na okolje pa kaže na to, da se v predmetnem postopku preverja tudi ustreznost ukrepov, ki lahko vplivajo na vodovodno in komunalno omrežje.

17. V konkretnem primeru to pomeni, da je pri ugotavljanju, ali tožnik izkazuje pravni interes za udeležbo v postopku spreminjanja okoljevarstvenega dovoljenja, neutemeljena toženkina navedba, da se s predmetno spremembo predvidevajo zgolj izboljšave, saj je treba tudi v primeru zagotavljanja ukrepov za izboljšanje obratovanja predmetne naprave, kolikor se ti nanašajo na izvajanje tožnikovih naloge kot upravljavca javne infrastrukture, omogočiti, da pri tem sodeluje.

18. Ker po povedanem iz obrazložitve izpodbijanega sklepa in drugostopenjske odločbe ni niti razvidno, za katere ukrepe sploh v konkretnem primeru gre, sodišče izpodbijanega sklepa ne more preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Glede na navedeno je bilo treba tožbi ugoditi že iz navedenega razloga (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Sodišče je tožbi ugodilo tako, da je izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek, saj v zadevi niso izpolnjeni pogoji za odločanje v sporu polne jurisdikcije, ker za to podatki postopka ne dajejo zanesljive podlage (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Zato za odločitev sodišča tudi ni bilo treba izvajati dokazov, ki niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), saj so vsi dokazni predlogi v tej fazi postopka preuranjeni. Glede na navedeno je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

19. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

20. Sodišče je zato tožnici priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285 EUR. Ob povečanju za 22 % DDV tako znaša nagrada za tožbo 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik.

21. Sodišče je zavrnilo zahtevo prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka, saj je zastopala interes stranke, ki v tem postopku ni uspela.

Glej 12. alinejo drugega odstavka 23. člena Uredbe o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo.

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 73

Uredba o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode (2015) - člen 10

Uredba o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega (2015) - člen 22, 30

Uredba o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo (2012) - člen 15, 15/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.