UPRS Sodba II U 184/2018-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-03

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

kmetijstvo - neposredna plačila - javni razpis - razpisni pogoj - načelo pravne varnosti in zaupanja v pravo

Javni razpis je pri kandidiranju za podporo za naložbe v kmetijska gospodarstva v letu 2016 določil manj stroge pogoje, kot so bili določeni v predpisu, na podlagi katerega je bil Javni razpis sprejet. Navedenega razhajanja med predpisoma po presoji sodišča ni mogoče razlagati v škodo vlagateljev zahtevkov, ki so se pri kandidiranju za podporo upravičeno zanesli na določbo Javnega razpisa.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33110-4239/2016/9 z dne 21. 2. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: Agencija) zavrnila vlogo št. 33110-4239/2016, ki jo je tožnica vložila v imenu skupine kmetov (točka 1 izreka). Navedla je, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (točka 2 izreka) in ugotovila, da posebni stroški v postopku niso nastali (točka 3 izreka).

2. V obrazložitvi odločbe Agencija pojasnjuje, da je tožnica kot vodilni partner dne 10. 10. 2016 vložila vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz podukrepa Podpora za naložbe v kmetijska gospodarstva, ki so bila razpisana z Javnim razpisom 4.1 – Podpora za naložbe v kmetijska gospodarstva za leto 2016, za naložbe, namenjene izvajanju tehnoloških izboljšav na področju higiene, varovanja okolja in varnosti pri delu ter znižanju stroškov pridelave (Ur. l. RS, št. 41/2016, 56/2016; v nadaljevanju: Javni razpis).

3. Ker je bilo ugotovljeno, da A.A., eden izmed članov skupine kmetov, ki so kandidirali na Javnem razpisu, zaradi izključitve iz podpore za obdobje od 31. 12. 2015 do 31. 12. 2016 ne izpolnjuje vseh pogojev, ki so določeni v Uredbi o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014 – 2020 (v nadaljevanju: Uredba) in v Javnem razpisu, je Agencija z odločbo št. 33110-4239/2016/4 dne 12. 7. 2017 vlogo zavrnila.

4. Zoper omenjeno odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki ji je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: Ministrstvo) ugodilo, ker je ugotovilo, da je odločitev preuranjena, saj Agencija ni ugotavljala, na kateri pravni podlagi je bil A.A. izključen iz zadevnega ukrepa.

5. V ponovljenem postopku je Agencija ponovno administrativno pregledala vlogo, ki so jo skupaj vložili tožnica, B.B. in A.A. ter ugotovila, da je bil A.A. dne 24. 9. 2015 obveščen o neizpolnitvi obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev v zadevi št. 33119-267/2011 v zvezi z ukrepom 121 – Posodabljanje kmetijskih gospodarstev na podlagi Javnega razpisa za ukrep Posodabljanje kmetijskih gospodarstev za naložbe mladih prevzemnikov kmetij ter v zadevi št. 33117-82/2012 iz naslova ukrepa 121 – Posodabljanje kmetijskih gospodarstev na podlagi Javnega razpisa za ukrep Posodabljanje kmetijskih gospodarstev za leto 2012 za naložbe na področju sadjarstva, brez pridelave jagod. V roku, določenem v izreku odločbe o pravici do sredstev oziroma v odločbi o spremembi obveznosti, na Agencijo ni posredoval zahtevka za izplačilo, v tem roku pa tudi ni odstopil od pravice do sredstev. Zato je bil na podlagi prvega odstavka 127.a člena Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa Razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 – 2013 v letih 2011 – 2013 (v nadaljevanju: Uredba o ukrepih 1., 3. in 4 osi PRP) izključen iz zadevnega ukrepa za koledarsko leto neizpolnitve obveznosti in za naslednje koledarsko leto. Na podlagi omenjenih obvestil ter petega odstavka 57. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju: ZKme-1) je bil za obdobje od 31. 12. 2015 do 31. 12. 2016 vpisan v Knjigo izključenih vlagateljev Agencije.

6. Kot je pojasnila Agencija, Javni razpis sicer res določa, da vlagatelj vloge oziroma člani skupine kmetov, ki kandidirajo za sredstva v primeru kolektivne naložbe, ne smejo biti izključeni iz prejemanja podpore v skladu s tretjim odstavkom 57. člena ZKme-1, vendar pa je po njenem mnenju pri odločanju treba upoštevati tudi Uredbo, na podlagi katere je bil sprejet Javni razpis, ki določa, da vlagatelj oziroma člani skupine kmetov ne smejo biti izključeni iz sprejemanja podpore v skladu s tretjim in petim odstavkom 57. člena ZKme-1.

7. Ker je v obravnavani zadevi skupina kmetov vlogo, s katero je kandidirala na Javnem razpisu, vložila v dne 10. 10. 2016, torej v obdobju izključenosti prejemanja podpore enega izmed članov skupine, je Agencija vlogo zavrnila, saj eden od partnerjev skupine ne izpolnjuje pogoja, določenega v 2. točki prvega odstavka 100. člena Uredbe.

8. Zoper navedeno odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki pa je bila z odločbo Ministrstva št. 33110-42/2018/2 z dne 25. 4. 2018 kot neutemeljena zavrnjena. V obrazložitvi odločbe je Ministrstvo pritrdilo odločitvi Agencije ter pojasnilo, da je bilo pri odločanju treba izhajati iz določil Uredbe, na podlagi katerih je bil sprejet Javni razpis, ki ne more spreminjati pogojev, določenih v Uredbi. Ta je bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije, kar pomeni, da je imela pritožnica možnost, da se seznani s pogoji, ki jih določa za obravnavani podukrep. Na pritožbeni očitek, da Uredba nima določbe, na kakšen način se sankcije, določene z Uredbo o ukrepih 1., 3. in 4. osi PRP, prenesejo na ukrepe, podukrepe in operacije Programa razvoja podeželja v obdobju 2014 – 2020, pa je Ministrstvo odgovorilo, da velja izključitev za koledarsko leto neizpolnitve obveznosti in za naslednje koledarsko leto istega ukrepa ali vrste operacije, in sicer ne glede na programsko obdobje, na katero se ugotovitev nanaša, kar izhaja tudi iz odgovora Evropske komisije Ministrstvu z dne 25. 8. 2017.

9. Tožnica je zoper izpodbijano odločbo vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri je navedla, da je treba določbam Javnega razpisa, kot so bile objavljene v Uradnem listu Republike Slovenije, zaupati, zaradi česar prijavitelji po njenem mnenju ne smejo nositi negativnih posledic v primeru, ko določbe Javnega razpisa niso skladne s predpisi, na podlagi katerih je razpis objavljen. V obravnavani zadevi je Javni razpis objavilo Ministrstvo na podlagi kar desetih pravnih aktov, ki imajo tudi sebi nadrejene predpise. Zato od prijaviteljev ni mogoče zahtevati, da določbe Javnega razpisa še sami dodatno preverjajo tudi v razmerju do aktov, ki so podlaga za razpis. Pojasnila je še, da se je skupina kmetov skupaj z A.A. prijavila na Javni razpis, ker so dobili od Agencije zagotovilo, da A.A. lahko kandidira. Ukrep 121 – Posodabljanje kmetijskih gospodarstev iz programskega obdobja 2007 – 2013, za katerega je bila A.A. izrečena izključitev, po mnenju tožnice po vsebini ni enak ukrepu M04.1, na katerem je s kolektivno naložbo kandidirala skupina kmetov. Ukrep M04.1 namreč zajema področje vseh naložb v osnovna sredstva in se zato ne more enačiti z ukrepom 121, ki je zajemal le primarno kmetijsko pridelavo. Ena od pomembnih vsebinskih razlik ukrepov pa je tudi ta, da ukrep 121 ni omogočal kolektivnih naložb. Glede prenosa sankcij za ukrepe iz enega obdobja izvajanja programa Razvoja podeželja v drugo obdobje pa tožnica meni, da bi za tak prenos morala obstajati pravna podlaga v Uredbi.

10. V odgovoru na tožbo je toženka navedla, da sta ukrep 121 – Posodabljanje kmetijskih gospodarstev iz programskega obdobja 2007 – 2013 in ukrep M04.1 – Podpora za naložbe v kmetijska gospodarstva iz programskega obdobja 2014 – 2020 po vsebini istovrstna, kar po njenem mnenju potrjuje tudi Evropska komisija v odgovoru z dne 25. 8. 2017. Dejstvo, da imata ukrepa različne pravne podlage in da sta v različnem programskem obdobju, po njenem mnenju ne pomeni, da ne gre za ista zadevna ukrepa in da izključitev ne prehaja. Zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje odločitev Agencije, ki je v ponovljenem postopku zavrnila vlogo, s katero je skupina kmetov v letu 2016 kandidirala na Javnem razpisu za pridobitev nepovratnih sredstev za ukrep naložbe v osnovna sredstva iz 17. člena Uredbe 1305/2013/EU

, in sicer za podukrep podpora za naložbe v kmetijska gospodarstva iz točke 1.a) 4. člena Uredbe.

13. Podpora za naložbe v kmetijska gospodarstva je bila po prvem odstavku 5. člena Uredbe namenjena več vrstam naložb kmetijskih gospodarstev v lastno primarno pridelavo kmetijskih proizvodov iz Priloge I Pogodbe o delovanju Evropske unije. Po točki 1 prvega odstavka 5. člena Uredbe je med drugim zajemala tudi naložbe v izvajanje tehnoloških izboljšav na področju higiene, varovanja okolja in varnosti pri delu ter znižanju stroškov pridelave (npr. tehnološke posodobitve gospodarskih poslopij, ureditev greznic in čistilnih naprav, nakup opreme in naprav, ki povečujejo varnost pri delu, nakup specialne kmetijske mehanizacije, ki omogoča manjšo rabo FFS, ureditev trajnih nasadov z vidika uvajanja tržno primernejših sort in izboljšanja tehnologije pridelave, tehnološke posodobitve zasebnih namakalnih sistemov, ki imajo enega uporabnika ter nakup namakalne opreme).

14. Do podpore za naložbe v kmetijska gospodarstva je bil upravičen nosilec kmetijskega gospodarstva, ki je bil vpisan v RKG in je opravljal kmetijsko dejavnost v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 6. člena Uredbe). V primeru t.i. kolektivne naložbe pa je bila do podpore upravičena skupina kmetov iz drugega odstavka 17. člena Uredbe 1305/2013/EU (3. točka osmega odstavka 6. člena Uredbe), ki je predstavljala partnerstvo dveh ali več nosilcev kmetijskih gospodarstev, ki so za izvedbo kolektivne naložbe prispevali skupaj dogovorjeni finančno ovrednoten prispevek, njihovo partnerstvo pa je bilo vzpostavljeno s pogodbo o sodelovanju pri naložbi (deveti in dvanajsti odstavek 6. člena Uredbe). Skupina je morala izmed sebe določiti t.i. vodilnega partnerja, ki je nastopal v imenu skupne in je pred upravnimi organi skupino tudi zastopal (1. točka 13. člena Uredbe).

15. Uredba je v 3. poglavju določila splošne pogoje, ki jih je vlagatelj moral izpolnjevati ob oddaji vloge na javni razpis. Mednje je sodila tudi zahteva, da vlagatelj ni smel biti izključen iz prejemanja podpore v skladu s tretjim in petim odstavkom 57. člena zakona, ki ureja kmetijstvo (2. točka prvega odstavka 100. člena Uredbe). Ta pogoj so v primeru, ko je vlogo podala skupina kmetov, morali po izrecni določbi tretjega odstavka 100. člena Uredbe izpolnjevati vsi člani skupine.

16. Po določbi četrtega odstavka 100. člena Uredbe je podrobnejše pogoje, ki jih je moral izpolnjevati upravičenec ob oddaji vloge, določil Javni razpis, ki pa je v 4. točki poglavja 4.1. določil, sklicujoč se pri tem na 2. točko prvega odstavka 100. člena Uredbe, da vlagatelj oziroma člani skupine, ki kandidirajo na razpisu (24. točka podpoglavja VI.1), ne smejo biti izključeni iz prejemanja podpore v skladu s tretjim odstavkom 57. člena Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 45/08, 57/12, 90/12–ZdZPVHVVR, 26/14in 32/15).

17. Med strankama v postopku ni sporno, da je bil eden od članov skupine kmetov, ki je kandidirala na Javnem razpisu, tudi A.A., ki je bil zaradi neizpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz pravice do sredstev za ukrep 121 – posodabljanje kmetijskih gospodarstev iz Programa razvoja podeželja za obdobje 2007 – 2013, na podlagi petega odstavka takrat veljavnega 57. člen ZKme-1 v zvezi s prvim odstavkom 127.a člena Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi PRP sankcioniran z izključitvijo iz zadevnega ukrepa za čas od 31. 12. 2015 do 31. 12. 2016, ker v roku, določenem v odločbi o pravici do sredstev, na Agencijo ni posredoval zahtevka za izplačilo sredstev in v tem roku tudi ni odstopil od pravice do sredstev. Prav tako ni sporno, da je skupina kmetov vlogo, s katero je v obravnavani zadevi kandidirala na Javnem razpisu, vložila dne 10. 10. 2016, torej v času, ko je bila za A.A. v veljavi sankcija izključitve iz ukrepa 121.

18. Za odločitev v zadevi je zato treba odgovoriti na vprašanje, ali je predstavljala navedena izključitev A.A. iz prejemanja podpore za skupino kmetov oviro pri kandidiranju na Javnem razpisu za pridobitev podpore za naložbe v kmetijska gospodarstva. Po izrecni določbi tako Uredbe kot tudi Javnega razpisa namreč v času vložitve vloge nobeden od članov skupine kmetov, ki so skupaj kandidirali, ni smel biti izključen iz prejemanja podpore. Razlika med Uredbo in Javnim razpisom pa je v tem, da po Uredbi vlagatelj ni smel biti izključen iz prejemanja podpore v skladu s tretjim in petim odstavkom 57. člena zakona, ki ureja kmetijstvo (2. točka prvega odstavka 100. člena), po izrecni določbi točke 4 poglavja 4.1. Javnega razpisa, ki se sklicuje na 2. točko prvega odstavka 100. člena Uredbe, pa vlagatelj ni smel biti izključen iz prejemanja podpore le v skladu s tretjim odstavkom 57. člena ZKme-1.

19. ZKme-1 je v tretjem odstavku 57. člena sankcijo izključitve iz prejemanja podpore v okviru istega ukrepa (za koledarsko leto ugotovitve ter naslednje koledarsko leto) predvidel le za najhujše oblike neizpolnjevanja obveznosti, ki so bile navedene v prvem odstavku 57. člena ZKme-1 (to je za primer namerne vložitve napačne vloge ali zahtevka, namerne nepravilnosti v skladu s predpisi Unije in za primer, ko stranka sredstva uporablja v nasprotju z namenom, za katerega so ji bila dodeljena, ali je sredstva pridobila nezakonito, na podlagi lažnih podatkov ali lažnih izjav). V primeru neizpolnjevanja drugih obveznosti, ki izhajajo iz pravice do sredstev, pa so sankcije v skladu z določbo petega odstavka 57. člena ZKme-1 določali drugi podzakonski predpisi, ki jih je na podlagi pooblastila iz 10. člena ZKme-1 sprejela Vlada RS za izvedbo ukrepov kmetijske politike. Eden od teh podzakonskih predpisov Vlade RS je tudi Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi PRP, ki je sankcijo izključitve iz zadevnega ukrepa 1. in 3. osi (za koledarsko leto neizpolnitve obveznosti ter naslednje koledarsko leto) predvidela tudi za primere, ko upravičenec ni odstopil od pravice do sredstev v skladu s 55. členom ZKme-1 ali je zamudil rok za vložitev zahtevka za izplačilo sredstev, ki je določen v odločbi o pravici do sredstev.

20. Iz navedenega izhaja, da je Javni razpis pri kandidiranju za podporo za naložbe v kmetijska gospodarstva v letu 2016 določil manj stroge pogoje, kot so bili določeni v predpisu, na podlagi katerega je bil Javni razpis sprejet. Razloga za odstopanje Javnega razpisa od splošnih določb Uredbe, ki je veljala za različne ukrepe kmetijske politike, ni mogoče ugotoviti. Ne glede na to pa navedenega razhajanja med predpisoma po presoji sodišča ni mogoče razlagati v škodo vlagateljev zahtevkov, ki so se pri kandidiranju za podporo upravičeno zanesli na določbo Javnega razpisa, ki je omejevala kandidaturo le tistim vlagateljem, ki so bili iz podpore izključeni po tretjem odstavku 57. člena ZKme-1 zaradi najhujših kršitev obveznosti. Eno od ustavnih načel pravne države iz 2. člena Ustave RS je namreč tudi načelo zaupanja v pravo, ki zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče nedvoumno in brez posebnega napora (razlage) ugotoviti vsebino in namen pravne norme. Navedeno velja za vse predpise, tudi javne razpise, ki določajo pogoje za kandidiranje, ki jih morajo izpolnjevati vlagatelji ob vložitvi vloge.

21. Ker A.A. ni bil izključen iz prejemanja podpore na podlagi tretjega odstavka 57. člena ZKme-1, ki je po določbi Javnega razpisa edini predstavljal oviro za kandidiranje na Javnem razpisu, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo Agenciji v ponovni postopek. Pri ponovnem odločanju bo morala Agencija upoštevati pravno mnenje sodišča, da je v obravnavani zadevi treba predpise razlagati v korist vlagateljev tako, da je oviro za kandidiranje predstavljala le izključitev vlagatelja oziroma katerega od članov skupine kmetov po tretjem odstavku 57. člena ZKme-1 (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Agencija bo morala presoditi, ali je skupina kmetov ob vložitvi vloge izpolnjevala tudi druge pogoje, nato pa bo o utemeljenosti vloge morala odločiti po vsebini.

22. O tožbi je sodišče odločilo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Uredba (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 57, 57/3, 57/5

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.