UPRS Sodba I U 1208/2019-58
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-11

Andrej Kmecl (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Irena Polak Remškar

Iz določb ZKnj-1 izhaja, da je edini kriterij, ki se upošteva pri dodeljevanju knjižničnega nadomestila za knjižno gradivo, zgornji in spodnji prag števila izposoj. S tem, ko je Pravilnik o izvajanju knjižničnega nadomestila v drugem odstavku 7. člena v zvezi z vrednotenjem števila izposoje uvedel razlikovanje med monografskimi publikacijami od 48 strani dalje in pesniškimi zbirkami (ne glede na število strani) na eni strani ter monografskimi publikacijami do 47 strani oziroma monografskimi publikacijami z bibliografsko kodo slikanica oziroma strip, je prišlo po mnenju sodišča do nezakonitega poseganja v pravico do knjižničnega nadomestila.

Tožbi se ugodi tako, da se odločba Javne agencije za knjigo Republike Slovenije št. 61350-1/2019/698-508 s 15. 4. 2019 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Prvostopenjski organ je tožniku z izpodbijano odločbo za izposojo njegovih del v splošnih knjižnicah v letu 2018 odmeril knjižnično nadomestilo v bruto znesku v skupni višini 322,07 EUR ter hkrati odmeril svoje stroške za administrativno obdelavo knjižničnega nadomestila za fizične osebe v višini 5,00 EUR. V obrazložitvi citira četrti odstavek 56. člena Zakona o knjižničarstvu (ZKnj-1) ter 5., 7. in 8. člen Pravilnika o izvajanju knjižničnega nadomestila (Pravilnik). Ugotavlja, da je tožnik v letu 2018 v kategoriji avtorji izvirnih monografskih publikacij dosegel 1034 priznanih izposoj in je tako upoštevaje vrednost denarnega prispevka za eno izposojo v višini 0,31148 EUR upravičen do zneska, kot izhaja iz izreka te odločbe.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. V obrazložitvi pojasnjuje, da je prvostopenjski organ odločil pravilno in zakonito, saj se knjižnično nadomestilo podeljuje na podlagi števila izposoj v preteklem letu, v primeru izpodbijane odločbe za leto 2018. Pravilnik je bil sprejet leta 2016, kar pomeni, da je bil takrat sprejet veljavni izračun za priznano izposojo pri monografskih publikacijah, zato ni prišlo do kršitve 155. člena Ustave RS, saj je bil Pravilnik sprejet dve leti pred letom, ki je podlaga za izračun upravičenosti do knjižničnega nadomestila v tej zadevi. Izpostavlja, da je podlaga za upravičenost knjižnega nadomestila število izposoj posameznega knjižničnega gradiva v preteklem letu in ne leto, v katerem je bilo knjižnično gradivo izdano. Kot neutemeljeno zavrača tožnikovo navedbo, da naj bi bili pisatelji pravljic deležni neenakopravne obravnave. Kot je razvidno iz Pravilnika, je kriterij pri izposoji monografskih publikacij število strani in ne literarna zvrst, v kateri avtor ustvarja.

Potek postopka v upravnem sporu in bistvene navedbe strank

3. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je avtor več slikanic in prejemnik knjižničnega nadomestila ter da Pravilnik krši Ustavo RS, in sicer njen 155. člen, ker brez stvarnega in upravičenega razloga posega v njegova legitimna pričakovanja, da se ureditev ne bo spremenila za že izvršena ravnanja in trajajoča razmerja, ter 14. člen, ker diskriminatorno oziroma arbitrarno obravnava avtorje slikanic v primerjavi z drugimi avtorji literarnih del, še zlasti v primerjavi z avtorji pesniških zbirk. Poudarja, da je bilo knjižnično nadomestilo uvedeno leta 2003 ali 2004 v okviru Ministrstva za kulturo in da so bila do leta 2016 vsa besedila enakopravna in se niso razlikovala glede na izposojo. Tako so bili tudi vsi pisatelji pravljic in stripov v enakopravnem položaja. Besedila oziroma knjige so bile že avtorsko zaščitene, s čimer imajo pridobljene pravice na besedilu take, kot so že objavljene. Pravilnik pa je leta 2016 določil, da mora biti več kot 47 strani, da bi avtorji slikanic prejeli enako knjižnično nadomestilo. Prepričan je, da je treba upoštevati načelo sorazmernosti, prepovedi arbitrarnosti in prepovedi diskriminacije. Iz obrazložitve Pravilnika iz leta 2016 ni razvidno, zakaj je bilo potrebno po dolgem času kontinuiranega in nespremenjenega uresničevanja knjižničnega nadomestila spremeniti parametre za njegovo določitev in to v tako nesorazmerni meri 50 % zmanjšanja vrednosti nadomestila za slikanice. Ker se tudi iz določb Pravilnika ne da razbrati stvarnega in upravičenega razloga, meni, da je treba takšno določbo obravnavati kot arbitrarno. Prav tako je po tožnikovem prepričanju očitno, da določitev kriterija 47 strani nima nobene stvarne in upravičene podlage za razlikovanje, saj tudi ta odločitev normodajalca ni razumno pojasnjena. Sprašuje se, kdo si lahko vzame pravico določiti, da mora imeti neka knjiga točno 47 strani ali več, da bi potem lahko pridobili enakovredno izposojo. Dodaja tudi, da toženka ni prepoznala, da je prišlo do kršitve 2. člena Ustave RS, saj Pravilnik ni upošteval dejstva, da so bile slikanice izdane od leta 2002 do leta 2016, torej pred uveljavitvijo novih pravil.

4. Izpostavlja tudi, da so pesniške zbirke ovrednotene kot enakopravne monografski izposoji, pa četudi so izdane z manj kot 47 stranmi. Takšno razlikovanje ni niti stvarno upravičeno niti ni bilo posebej pojasnjeno v obrazložitvi Pravilnika. Po tožnikovem mnenju je intelektualni, čustveni in časovni napor za pripravo in izdajo slikanice povsem primerljiv, če ne zahtevnejši v primerjavi z izdajo pesniške zbirke. Prepričan je, da so pisatelji slikanic, pravljic in stripov tudi pri izplačilu knjižničnega nadomestila v neenakopravnem in povsem arbitrarnem položaju. Tako je v zadnjih dveh letih izgubil najmanj 700 EUR, posredno pa kar 25.000,00 EUR, saj je imel zaradi manjše izposoje tudi manjše število nastopov v okviru bralne značke.

5. Tožnik sodišču tako predlaga, naj po izvedbi predlaganih dokazov (po potrebi predlaga tudi svoje zaslišanje) postopek prekine in sproži presojo ustavnosti in zakonitosti Pravilnika pred Ustavnim sodiščem, kolikor pa postopka ne bo prekinilo, naj glede Pravilnika odloči upoštevaje exceptio illegalis in razveljavi izpodbijano ter drugostopenjsko odločbo.

6. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je knjižnično nadomestilo opredeljeno v 56. členu ZKnj-1 in da slovenska zakonska določba za knjižnično nadomestilo skladno z možnostjo, ki jo določa Direktiva sveta 92/100/EGS, zadnjič spremenjena z Direktivo 2006/115/ES, pravico do javnega posojanja ureja na temelju kulturnopolitičnega modela, kar ji omogoča, da oblikuje različne inštrumente za podporo avtorjem knjižničnega gradiva in s tem spodbudi ustvarjalnost na posameznih področjih kulture. V tem primeru torej ne gre za odškodnino, kar sugerira tožnik. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Sodišče je v skladu s pooblastilom iz 45. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) toženko z dopisom z 11. 12. 2020 pozvalo, da v roku 8 dni pojasni razloge za sprejem določbe drugega odstavka 7. člena Pravilnika, v katerem je vzpostavljeno razlikovanje med monografskimi publikacijami do 47 strani oziroma monografskimi publikacijami z bibliografsko kodo slikanica oziroma strip in ostalimi monografskimi publikacijami v povezavi s kriteriji, določenimi v šestem odstavku 56. člena ZKnj-1.

8. Po elektronski pošti je 14. 1. 2021 v zvezi s pozivom z 11. 12. 2020 prejelo pojasnilo toženke, ki ga je podpisal A.A., v.d. direktorja, brez pooblastila za zastopanje in dokazila o opravljenem PDI podpisnika navedene vloge. Sodišče zato tega pojasnila toženke na podlagi drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v zvezi z 98. členom Zakona o pravdnem postopku (ZPP) ni upoštevalo. Toženka je bila namreč na pravilno zastopanje v upravnem sporu opozorjena v vabilu na narok za glavno obravnavo.

9. Na naroku za glavno obravnavo 3. 2. 2021 je tožnik še navedel, da je namen knjižničnega nadomestila spodbujanje ustvarjalnosti, razlikovanje literarnih del glede na obseg strani pa ustvarjalnost zavira. Za nazaj ne more spremeniti obsega svojih literarnih del, ki so bila s Pravilnikom za nazaj ovrednotena za 50 odstotkov manj. Svoj tožbeni predlog je spremenil na način, da namesto razveljavitve izpodbijane odločbe predlaga, naj sodišče v zadevi odloči samo.

10. Toženka se naroka za glavno obravnavo kljub pravilnemu vabilu ni udeležila in svojega izostanka tudi ni opravičila.

11. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo listine, ki sta jih v spis vložili obe stranki (priloge A3 do A13 in B1) ter vse listine v upravnem spisu.

12. Tožnikov dokazni predlog za njegovo zaslišanje je zavrnilo kot nepotrebnega, saj ocenjuje, da v zadevi dejansko stanje (število izposoj tožnikovih del v letu 2018, za katero je bilo tožniku z izpodbijano odločbo odmerjeno knjižnično nadomestilo) ni sporno in da je tožnik že v okviru podajanja navedb navedel vse, kar je relevantno za odločanje v zadevi.

14. V skladu s prvim odstavkom 56. člena ZKnj-1 je knjižnično nadomestilo oblika podpore avtorjem knjižničnega gradiva, ki je predmet javnega posojanja v splošnih knjižnicah. Izvaja se v dveh oblikah, in sicer v obliki denarnih prispevkov živečim avtorjem knjižničnega gradiva za izposojo njihovih del (1. točka tretjega odstavka), za kar gre v obravnavani zadevi, ter v obliki delovne štipendije za ustvarjalnost (2. točka tretjega odstavka). Do knjižničnega nadomestila so upravičeni živeči avtorji kot fizične osebe, ki imajo stalno prebivališče v Republiki Sloveniji ali ustvarjajo v slovenščini, in sicer za knjižno gradivo: pisec besedila monografske publikacije, prevajalec besedila monografske publikacije ter likovni ustvarjalec ali fotograf, če je pretežni (so)avtor monografske publikacije (1. točka četrtega odstavka). Sredstva za knjižnično nadomestilo se v enakem razmerju dodeljujejo knjižničnemu nadomestilu iz 1. in 2. točke tretjega odstavka 56. člena ZKnj-1, pri dodeljevanju knjižničnega nadomestila iz 1. točke tretjega odstavka tega člena se kot kriterij izbire upošteva zgornji in spodnji prag števila izposoj (šesti odstavek). Postopek in pogoje za pridobitev knjižničnega nadomestila podrobneje določi minister, pristojen za kulturo (osmi odstavek).

15. Pravilnik o izvajanju knjižničnega nadomestila, ki je bil sprejet na podlagi osmega odstavka 56. člena ZKnj-1, v prvem odstavku 8. člena ureja izračun vrednosti knjižničnega nadomestila za posameznega avtorja. Tako je denarna vrednost ene izposoje enote knjižničnega gradiva količnik razpoložljivih sredstev za posamezno vrsto knjižničnega gradiva iz 4. člena, kategorijo avtorstva iz 6. člena in seštevka vseh izposoj avtorjev, kot jih opredeljuje 7. člen. V skladu s prvim odstavkom 7. člena Pravilnika je število izposojenih enot za posamezno vrsto knjižničnega gradiva in kategorijo avtorstva po 6. členu Pravilnika seštevek vseh izposojenih enot tega gradiva. Drugi odstavek 7. člena Pravilnika ureja izračun za priznano izposojo pri monografskih publikacijah glede na obseg literarnega avtorskega dela v posamezni monografski publikaciji, in sicer s faktorjem:

- 0,50 ene izposoje monografske publikacije do 47 strani oziroma monografske publikacije z bibliografsko kodo slikanica oziroma strip za vrsto vsebine,

- 1,00 ene izposoje za pesniško zbirko, ne glede na število strani.

16. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo RS in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave). Kar zadeva normativno dejavnost državne uprave pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo RS in zakon. Upravni organi torej nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - vendar izrecno pooblastilo v zakonu, za izvrševanje katerega se predpis izdaja, ni potrebno.

Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja izvirnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje.

17. Sodišče je pri odločanju vezano na zakon, na podzakonski akt pa le, kolikor je ta po presoji sodišča skladen z zakonom. Če sodišče ugotovi, da gre za podzakonski akt, ki je z določbami zakona neskladen, svojo odločitev opre na določbe zakona, podzakonskega akta pa kot pravne podlage za odločitev v konkretni upravni zadevi ne uporabi (t. i. exceptio illegalis).

18. Iz zgoraj predstavljenih določb ZKnj-1 izhaja, da je edini kriterij, ki se upošteva pri dodeljevanju knjižničnega nadomestila za knjižno gradivo, zgornji in spodnji prag števila izposoj. S tem, ko je Pravilnik v drugem odstavku 7. člena v zvezi z vrednotenjem števila izposoje uvedel razlikovanje med monografskimi publikacijami od 48 strani dalje in pesniškimi zbirkami (ne glede na število strani) na eni strani ter monografskimi publikacijami do 47 strani oziroma monografskimi publikacijami z bibliografsko kodo slikanica oziroma strip, je prišlo po mnenju sodišča do nezakonitega poseganja v pravico do knjižničnega nadomestila.

19. Posamezna izposoja monografskih publikacij do 47 strani oziroma monografskih publikacij z bibliografsko kodo slikanica oziroma strip je namreč vredna le 0,5 ene izposoje, medtem ko je posamezna izposoja (ostalih) monografskih publikacij vredna 1,00 ene izposoje. Povedano drugače, avtor monografske publikacije do 47 strani oziroma monografske publikacije z bibliografsko kodo slikanica oziroma strip bo moral doseči dvakratno število izposoj, da bo upravičen do enake višine knjižničnega nadomestila kot avtorji drugih monografskih publikacij. Za utemeljenost oziroma upravičenost takšnega razlikovanja med avtorji slikanic (kar je tudi tožnik) in stripov na eni strani in ostalimi avtorji na drugi strani sodišče ni našlo ustavnoskladne razlage, ki je ne vsebujeta niti izpodbijana prvostopenjska niti pritožbena odločba, toženka pa po pozivu sodišča tega tudi ni pojasnila, niti se ni udeležila razpisanega naroka za glavno obravnavo, čeprav je bila, kot rečeno, pravilno vabljena.

20. Po navedenem je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo skladno s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral o zadevi odločiti brez upoštevanja z zakonom (56. členom ZKnj-1) neskladne določbe drugega odstavka 7. člena Pravilnika. Določba 4. odstavka 64. člena ZUS-1, po kateri je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, je torej pravna podlaga za to, da upravni organ pri svoji odločitvi v ponovljenem upravnem postopku podzakonskega akta, ki je po mnenju sodišča z zakonom neskladen, ne uporabi, kljub siceršnji vezanosti na podzakonske akte.

Posebej glede tožnikovega zahtevka za odločanje v sporu polne jursdikcije

21. Ustaljena sodna praksa je že razvila pravilo, da lahko sodišče tožbi, v kateri tožnik zahteva odločitev v sporu polne jurisdikcije, ugodi tudi tako, da zgolj odpravi izpodbijani upravni akt in vrne zadevo v ponovni postopek in odločanje upravnemu organu.

Tožbena zahteva po spremembi upravnega akta je namreč vselej sestavljena iz zahteve po odpravi akta ter njegovi nadomestitvi z novim upravnim aktom s strani sodišča. Če sodišče meni, da pogoji za odločitev v sporu polne jurisdikcije niso podani, izpodbijani upravni akt pa je nezakonit, zato ne zavrne tožbe, temveč ji ugodi in izpodbijani akt odpravi z ustreznimi navodili glede uporabe materialnega in procesnega prava, na katere je upravni organ vezan (četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1). S tem sodišče prve stopnje vsebinsko sledi tožbeni zahtevi ter v posledici tudi ustrezno zaščiti položaj tožnika, hkrati pa tožnika ne zadenejo nobene negativne procesne posledice. Postopek s tem ni pravnomočno končan, zoper nov upravni akt pa bo imel tožnik možnost ponovnega sodnega varstva, če navodila sodišča prve stopnje ne bi bila upoštevana. Stroga vezanost na tožbeno zahtevo za odločanje v sporu polne jurisdikcije v smislu, da bi bilo tožbo treba kljub nezakonitosti upravnega akta zavrniti, če pogoji za spor polne jurisdikcije ne bi bili podani, ne bi imela pravovarstvene vsebine, ki bi bila skladna z zahtevami Ustave RS.

22. V konkretni zadevi sodišče ni odločilo v sporu polne jurisdikcije, saj za to niso izpolnjeni pogoji po 65. členu ZUS-1. Le upravni organ je namreč tisti, ki razpolaga s konkretnimi podatki za vse parametre, ki jih je treba upoštevati pri izračunu višine knjižničnega nadomestila.

Posebej glede tožbenega ugovora kršitve 155. člena Ustave RS

23. Po 155. členu Ustave RS zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj (prvi odstavek); samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek).

24. Predpis ima retroaktivne učinke tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo (prava retroaktivnost v ožjem pomenu)

, za kar v obravnavani zadevi ne gre, saj je sporni Pravilnik stopil v veljavo leta 2016, z izpodbijano odločbo pa je bilo tožniku odmerjeno knjižnično nadomestilo za leto 2018, torej za čas, ko je ta predpis že veljal.

25. Predpis ima retroaktiven učinek tudi tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje in pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne ureditve (prava retroaktivnost v širšem pomenu)

. V obravnavanem primeru po presoji sodišča ne gre za tak položaj. Tožnik je svoje knjige sicer res izdal pred uveljavitvijo spornega Pravilnika, vendar to še ne pomeni, da so se s tem za to zadevo relevantna pravna dejstva zaključila. V tej zadevi gre namreč, kot že rečeno, za odmero knjižničnega nadomestila za leto 2018 in takrat so nastala tudi relevantna dejstva (število knjižničnih izposoj). Zato po presoji sodišča v tej zadevi ne gre niti za pravo retroaktivnost v širšem pomenu in je bilo treba ta tožbeni ugovor zavrniti.

Sklep Ustavnega sodišča RS št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007.

Odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-129/10 z dne 10. 11. 2011.

Sodba Upravnega sodišča RS št. I U 820/2009 z dne 19. 4. 2010.

Sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016.

Vatovec K, Komentar Ustave RS, ur. Avbelj M., Evropska pravna fakulteta Nove univerze, Ljubljana 2019, str. 404, točka 8.

Zakon o knjižničarstvu (2001) - ZKnj-1  - člen 8, 56, 56/4

Pravilnik o izvajanju knjižničnega nadomestila  (2016) - člen 5, 7, 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.