UPRS Sklep I U 844/2020-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-03

Jure Likar (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), mag. Barbara Fajdiga Jadek

JAVNI SHODI IN JAVNE PRIREDITVE - UPRAVNI SPOR

zastopnik javnega interesa - aktivna legitimacija - pravni interes - javna prireditev - dovoljenje za prireditev - prepoved javne prireditve

Državno odvetništvo je lahko tožnik tudi na lastno iniciativo, kadar oceni, da je treba zaradi kršitve javnega interesa izpodbijati upravni akt, s katerim je bilo sicer v upravnem postopku dokončno odločeno o pravici oziroma koristi posameznika ali druge osebe.

Ker stranka z interesom o spremembi časa obravnavane prireditve ni (pravočasno) obvestila, je izpodbijana odločba prenehala pravno učinkovati. Tožnik si zato svojega položaja, to je zatrjevanega varovanja javnega interesa, v okviru katerega je želel doseči varstvo javne varnosti in človekovega dostojanstva, ne more več spremeniti oziroma izboljšati. Pravnega interesa pa ni mogoče utemeljiti s hipotetičnim razpravljanjem o bodočem morebitnem ravnanju (oziroma opustitvah) policije. Iz 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je namreč razvidno, da je pravni interes podan, če je poseg storjen z upravnim aktom, ki se izpodbija s tožbo. To pomeni, da bodoče negotove pravne situacije ne morejo biti predmet pravnega varstva v upravnem sporu.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo ugodila pritožbi A.A. (v nadaljevanju: organizatorja koncerta oz. stranka z interesom), odpravila odločbo Upravne enote Maribor št. 215-253/2017-71 z dne 4. 5. 2020 (1. točka izreka). Ustavila je postopek za prepoved javne prireditve »...« za dne 20. 5. 2017, med 22.00 in 00.30 uro naslednjega dne v Festivalni dvorani Lent Maribor, uveden na predlog Policijske postaje Maribor, in vrnila prijavo javne prireditve Policijski postaji Maribor (2. točka izreka). Ugotovila je še, da v postopku niso bili zaznamovani dodatni stroški (3. točka izreka).

2. Tožnik tožbo vlaga zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava in kršitev določb postopka (tožba stran 2). Navaja, da ugotavlja obstoj kršitve javnega interesa, ki se kaže s kršitvijo veljavne zakonodaje in določil Ustave RS. Čeprav je v obravnavanem primeru postopek, povezan s prijavo prireditve, zaključen, pri čemer koncerta ne bo, ostaja možnost ponovnega organiziranja obravnavanega koncerta. Meni, da obstaja možnost, da organizator dogodka isto prireditev (koncert) prijavi ponovno, policija pa prepovedi ne predlaga, pri čemer bi svojo odločitev oprla na že zavzeta stališča tožene stranke v tem upravnem postopku. Posledica odločitve tožene stranke je, da bo organizator obravnavanega koncerta v naslednjem poskusu verjetno dobil dovoljenje za koncert. Navaja, da bi se organizator koncerta zaradi načina izvedbe takšnega koncerta moral in mogel zavedati, da lahko zaradi prikaza izražanja in vsebine samih pesmi, na koncertu nastane prepovedana posledica, in sicer poveličevanje ustaštva in ogrozitev javne varnosti. Na obravnavanem koncertu lahko nastane škodljiva posledica izvršitve kaznivega dejanja javnega spodbujanja sovraštva, nasilja in nestrpnosti po 297. členu Kazenskega zakonika (v nadaljevanju: KZ-1), po katerem je inkriminirano napeljevanje k sovraštvu, nasilju in nestrpnosti, ki temelji na rasni in etični pripadnosti. Odobritev koncerta bi resno ogrozila javno varnost. Navaja, da Z.Z. (v nadaljevanju: izvajalec koncerta) pooseblja in predstavlja poveličevanje ustaštva in da obstaja veliko tveganje, da bi na prireditvi prišlo do protipravnega sovražnega govora in slavljenja genocidnega dejanja, zato bi prišlo do kršitve človekovega dostojanstva. Obiskovalci na koncertih izvajalca koncerta nosijo ustaške, fašistične in nacistične simbole, vzklikajo ustaška in druga šoviništična gesla in s tem žalijo čustva tistih državljank in državljanov, ki zagovarjajo liberalne vrednote, spoštovanje človekovih pravic in enakopravnosti med narodi, še posebej pa tiste, ki so izkusili ustaško okupacijo slovenskega ozemlja. Po tožnikovem mnenju gre za presojo, ali so izpolnjeni znaki iz prvega odstavka 6. člena Zakona o javnih zbiranjih, v nadaljevanju ZJZ

. Obstaja veliko tveganje, da bo na prireditvi prišlo do protipravnih ali skrajno etično zavržnih dejanj izvajalca koncerta. Prav tako obstaja velika verjetnost, da bo prišlo do slavljenja nasilja in vojnih zločinov, do sovražnega govora, neredov, množičnega kršenja javnega reda in miru, uporabe fašistične simbolike in ikonografije. Ob sklicevanju na prvi odstavek 42. člena Ustave RS, ki ureja pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj, ter 63. člen Ustave RS, ki prepoveduje spodbujanja k neenakopravnosti in nestrpnosti ter prepoved spodbujanja k nasilju in vojni, navaja, da organ z dovolitvijo koncerta zanemarja strašljivo in nedopustno trpljenje žrtev nasilja ustaštva. Javnost lahko dopustitev tovrstnega koncerta razume kot podporo nekdanjemu totalitarnemu sistemu. Po mnenju tožnika morajo organi oblasti pri sprejemanju odločitev izhajati iz vseh znanih dejstev, ter svoja ravnanja usmerjati v prid zagotavljanju tolerance in strpnosti v družbi, izhajajoč iz spoštovanja človekovega dostojanstva. Dodaja, da je legitimiran za vložitev tožbe, ker je zaradi napačne uporabe materialnega prava kršen zakon v škodo javnega interesa. V javnem interesu je namreč, da država zakonito in brez toleriranja kakršnihkoli odstopanj, zagotovi zaščito pred sprevrženimi dejanji, ki bi jih posamezniki s simboliko in ikonografijo ustaštva uporabili za poveličevanje in izražanje pripadnosti, ne ozirajoč se na dejstvo, da njihovo ravnanje ni sorazmerno s pravico do spomina na žrtve ustaških dejanj, ter da država zagotovi zaščito pred izrekanjem ustaških pozdravov in s tem zagotovi zaščito človekovega dostojanstva. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in potrdi odločitev organa prve stopnje ter naj prekine postopek odločanja o tožbi in začne postopek za oceno ustavnosti 6. člena ZJZ pred Ustavnim sodiščem.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik ni utemeljil, v katerem delu postopka izdaje upravnega akta tožena stranka ni pravilno uporabila zakona, v katerem delu postopka pred izdajo izpodbijanega akta ni ravnala po pravilih postopka in v katerem delu tožena stranka ni pravilno in popolno ugotovila dejanskega stanja. Meni, da je predlog tožnika protispisen, saj v uvodu tožbe sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi zaradi kršitev materialnega predpisa, pomanjkljivosti in kršitev pravil postopka, česar v tožbi ne utemelji, nato pa ugotavlja, da je odločitev tožene stranke v skladu z ZJZ. V I. in III. poglavju tožbe tožnik navaja, da tožbo vlaga zaradi odprave odločbe, ki je bila izdana kot posledica neustavnosti 6. člena ZJZ, oziroma odločbe, ki je bila izdana v skladu s precej pomanjkljivim ZJZ, ki zelo široko dovoljuje organizirano javno zbiranje. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

4. Stranka z interesom je odgovor na tožbo poslala skupaj z odgovorom na poziv, s katerim jo je sodišče dne 21. 9. 2020 pozvalo, naj sporoči, ali je pristojni organ v treh dneh po prejemu izpodbijane odločbe obvestila o spremembi časa prireditve. Podaja ugovor aktivne legitimacije in pomanjkanja pravnega interesa. Navaja, da obravnavane prireditve ni mogel in ne more napovedati ali organizirati ali izvesti zaradi razglašene epidemije. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže oziroma zavrne kot neutemeljeno.

6. Predmet presoje v obravnavani zadevi je odločba, s katero se je tožena stranka odpravila prepoved javne prireditve (v konkretnem primeru koncerta).

7. Za vsebinsko odločanje sodišča v upravnem sporu morajo biti v vsakem primeru izpolnjene procesne predpostavke, torej okoliščine, ki pogojujejo (pozitivne procesne predpostavke) oziroma preprečujejo (negativne procesne predpostavke) pričetek in tek sodnega postopka

. Na (ne)podanost procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

8. Sodišče se uvodoma opredeljuje do ugovora aktivne legitimacije tožnika, v okviru navedb, kot jih je podala stranka z interesom. Navajala je, da aktivna legitimacija tožnika ni podana, saj mora tožnik tožiti v imenu nekoga, ki ga za to pooblašča in ne more vložiti tožbe, češ, da zastopa javni interes. Med strankami ni sporno, da je tožnik vložil tožbo v lastnem imenu.

9. Po določbi tretjega odstavka 17. člena ZUS-1 je tožnik v upravnem sporu lahko tudi zastopnik javnega interesa v primerih, ki jih določa ta zakon. Skladno s prvim odstavkom 18. člena ZUS-1 je zastopnik javnega interesa v upravnem sporu državno pravobranilstvo. Glede na to, da je državno pravobranilstvo z začetkom uporabe Zakona o državnem odvetništvu (ZDOdv) prenehalo delovati, njegove pristojnosti pa je prevzelo Državno odvetništvo Republike Slovenije (94. člen ZDOdv), je zastopnik javnega interesa v upravnem sporu državno odvetništvo.

10. Kdaj državno odvetništvo kot zastopnik javnega interesa lahko vloži tožbo, v zakonu izrecno ni določeno. Je pa v drugem odstavku 18. člena ZUS-1 določeno, kdaj oziroma v kateri zadevi jo mora vložiti. Ta določba 18. člena ZUS-1 je bila uveljavljena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1A), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 62/10 dne 30. 7. 2010. Iz obrazložitve ZUS-1A med drugim izhaja, da se s to spremembo daje državnemu pravobranilstvu kot zastopniku javnega interesa možnost, da samo vloži tožbo, če oceni, da je bil kršen zakon v škodo javnega interesa, ne da bi mu za to moralo biti podeljeno posebno pooblastilo vlade za vložitev tožbe v upravnem sporu

. To pomeni, da je državno odvetništvo lahko tožnik tudi na lastno iniciativo, kadar oceni, da je treba zaradi kršitve javnega interesa izpodbijati upravni akt, s katerim je bilo sicer v upravnem postopku dokončno odločeno o pravici oziroma koristi posameznika ali druge osebe

. Ugovor stranke z interesom, da tožnik za vložitev tožbe potrebuje pooblastilo tistega, ki ga zastopa, in da tožbe na lastno iniciativo ne more vložiti, torej ni utemeljen.

11. V skladu s 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Torej vsakdo, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, mora za to izkazati pravni interes. Ta se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila zanj izboljšanje pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Pravni interes mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti. Če ugotovi, da tožnik nima (več) pravnega interesa za tožbo, jo kot nedovoljeno zavrže (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

12. Tožnik v upravnem sporu ne uveljavlja kršitev pravic države, njenih organov ali kakšnega drugega javnopravnega subjekta, temveč varuje javni interes

. V skladu s stališčem, ki ga je Upravno sodišče RS zavzelo v sklepu opr. št. I U 195/2020 dne 16. 4. 2020, tožnik kot zastopnik javnega interesa s tožbo uveljavlja svoje pravice ali pravne koristi s tem, ko zatrjuje in izkaže javni interes. Sodišče ugotavlja, da tožnik sicer zatrjuje, da uveljavlja svoje pravice s tem, ko navaja, da je podan javni interes

, vendar je v obravnavani zadevi treba ugotoviti, ali konkretna izpodbijana odločba (s katero je bila odpravljena prepoved prireditve) posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno na zakon oprto korist (tj. v javni interes).

13. V skladu s petim odstavkom 21. člena ZJZ je zoper odločbo o prepovedi prireditve (v konkretnem primeru koncerta) dopustna pritožba v roku treh dni od vročitve odločbe, pri čemer pritožba ne zadrži izvršitve odločbe. Pristojno ministrstvo mora odločiti o pritožbi zoper odločbo o prepovedi prireditve v roku treh dni po dejanskem prejemu pritožbe, pri čemer se v ta rok ne vštejejo dnevi, ko organ ne dela (šesti odstavek 21. člena ZJZ). Če pritožbeni organ izdano odločbo odpravi po času, določenem za izvedbo prireditve, lahko organizator pristojno policijsko postajo oziroma pristojni organ v roku treh dni po prejemu odločbe obvesti o spremembi časa shoda oziroma prireditve. Če to stori, se prireditev lahko izvede (sedmi odstavek 21. člena ZJZ). Vrhovno sodišče RS je v zadevi I Up 255/2017 z dne 7. 2. 2018 že zavzelo stališče, da »v primeru uspeha s pritožbo pritožniku ne bi bila odvzeta možnost, da učinkovito zavaruje svoj pravni interes kot organizatorja koncerta, saj bi tega lahko izvedel naknadno zgolj z obvestilom pristojnemu organu. Učinkovita pritožba pomeni, da pritožniku ne zagotavlja le možnosti, da doseže spremenjeno odločitev (odpravo prepovedi), ampak tudi to, da ta zanj ugodna odločitev ne bo brez pomena, ker bo sprejeta po datumu načrtovanega dogodka in zato brezpredmetna, ker koncerta ne bi bilo več mogoče izvesti.«

14. Tožnik v zvezi s pravnim interesom med drugim navaja, da organizator v zakonsko določenem roku ni sporočil novega datuma koncerta in zato obravnavanega koncerta ne bo (tožba stran 8) ter da je postopek, povezan s prijavo prireditve, zaključen (tožba stran 2). Sodišče je na podlagi druge alineje prvega odstavka 45. člena ZUS-1 pozvalo tožnika, toženo stranko in stranko z interesom, ali je organizator obravnavanega koncerta obvestil pristojni organ v roku treh dni po prejemu odločbe o spremembi časa prireditve. Iz odgovorov izhaja, da je stranka z interesom na Policijsko postajo Maribor I poslala dokument »Obvestilo o datumu koncerta in podaljšanje roka za 60 dni« z dne 8. 6. 2020, v katerem je navedla, da novega koncerta zaradi veljavnih ukrepov za preprečitev širjenja COVID-19 ne more sporočiti, ker ni znano, kdaj se bodo odrejeni ukrepi sprostili, zato je zaprosila za podaljšanje roka za organizacijo koncerta za 60 dni (A4, B1, C1 in list. št. 29). Policijska postaja Maribor I je stranki z interesom poslala obvestilo št. 215-145/2017/137 (3F691-07) z dne 11. 6. 2020, v katerem je bilo pojasnjeno, da podaljšanje 3-dnevnega materialnega prekluzivnega roka za 60 dni, da organizator opredeli datum novega koncerta na podlagi že prijavljene javne prireditve iz leta 2017, ni mogoče. Organizator pa lahko kadarkoli prijavi novo javno prireditev (prilogi A5 in B1). Drugih pisanj in obvestil v zvezi z obravnavanim koncertom po 11. 6. 2020 Policijska postaja Maribor I ni prejela (B1). Tudi tožena stranka, ki je pritožbeni organ v postopkih zoper odločitve upravnih enot o izvedbi javnega shoda oziroma prireditve, ni prejela nobenega pisanja oziroma pritožbe (list. št. 29).

15. Sodišče na podlagi navedenega ugotavlja, da stranka z interesom kot organizator obravnavanega koncerta v tri dnevnem prekluzivnem roku pristojnega organa ni obvestila o spremembi časa obravnavanega koncerta. V skladu s sodno prakso

mora pravni interes vključevati tudi interes za odpravo pravnih učinkov izpodbijanega akta. Če teh ni več, preneha potreba za sodno varstvo v upravnem sporu. To pomeni, da obravnavani koncert na podlagi izpodbijane odločbe ne more biti izveden in da se v primeru morebitne ponovne napovedi prireditve (prijave koncerta) istega izvajalca lahko ponovno poda predlog za prepoved prireditve. Prepoved prireditve je namreč v skladu s sedmim odstavkom 21. člena ZJZ onemogočena le, če organizator obvesti o spremembi časa prireditve v treh dneh po prejemu odločbe. Ker stranka z interesom o spremembi časa obravnavane prireditve ni (pravočasno) obvestila, je izpodbijana odločba prenehala pravno učinkovati. Tožnik si zato svojega položaja, to je zatrjevanega varovanja javnega interesa, v okviru katerega je želel doseči varstvo javne varnosti in človekovega dostojanstva, ne more več spremeniti oziroma izboljšati. S potekom tri dnevnega prekluzivnega roka za obvestitev o spremembi časa prireditve od vročitve izpodbijane odločbe, v katerem obvestilo z navedbo novega datuma obravnavane prireditve ni bilo dano, je bila namreč možnost izvedbe prireditve, ki je bila prijavljena leta 2017, izčrpana. Ker izpodbijana odločba nima pravnega učinka, tožnik nima pravnega interesa za vložitev tožbe v upravnem sporu.

16. Pravnega interesa pa ni mogoče utemeljiti s hipotetičnim razpravljanjem o bodočem morebitnem ravnanju (oziroma opustitvah) policije. Iz 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je namreč razvidno, da je pravni interes podan, če je poseg storjen z upravnim aktom, ki se izpodbija s tožbo. To pomeni, da bodoče negotove pravne situacije ne morejo biti predmet pravnega varstva v upravnem sporu.

17. Ker izpodbijana odločba nima pravnega učinka in si tožnik ne more izboljšati pravnega položaja, je bilo treba tožbo zavreči na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Odločitev o zavrženju pomeni, da tožbe ni mogoče obravnavati po vsebini, ker za to niso izpolnjeni z zakonom določeni pogoji, zato se sodišče ni opredeljevalo do ostalih tožbenih navedb. Iz istih razlogov tudi ni razpisalo glavne obravnave, ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe.

ZJZ v prvem odstavku 6. člena določa: „Prepovedano je organizirati shode oziroma prireditve z namenom, da bi se na njih izvrševala kazniva dejanja oziroma pozivalo k izvrševanju kaznivih dejanj, ali z namenom povzročanja nasilja, motenja javnega reda oziroma oviranja javnega prometa.“

Več o tem glej: A. Kmecl v Zakonu o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) s komentarjem, ur. E. Kerševan, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 240-241.

Poročevalec DZ, št. 83/2010 z dne 16. 6. 2010.

Tako tudi npr.: sodba in sklep Upravnega sodišča I U 1151/2014 z dne 21. 4. 2015, točka 18 obrazložitve, sodba Upravnega sodišča I U 325/2013 z dne 7. 1. 2014, točka 7 obrazložitve, in sklep Upravnega sodišča I U 195/2020 z dne 16. 4. 2020, točka 12 obrazložitve.

Erik Kerševan et. al.: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Ljubljana, 2019, stran 95, točka 9.

Tožnik v tožbi namreč navaja, da se javni interes kaže s kršitvijo veljavne zakonodaje in določil Ustave RS, da bi z odpravo izpodbijane odločbe se zagotovilo varovanje javne varnosti in človekovo dostojanstvo. Sodišče ni odločalo o tem, ali je javni interes izkazan in podan.

Enako tudi sklep Upravnega sodišča RS I U 101/2011 z dne 6. 10. 2011 in sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 259/2010 z dne 29. 9. 2010.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 18, 36, 36/1, 36/1-6

Zakon o javnih zbiranjih (2002) - ZJZ  - člen 21

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.