UPRS Sklep I U 641/2022-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-20

mag. Barbara Fajdiga (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), mag. Nadja Marolt

začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu - odlok - splošni akt vlade - oblastno ravnanje - osnovna šola - zavrženje tožbe

Sodno varstvo zoper abstraktne splošne akte je v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena URS pridržano Ustavnemu sodišču Republike Slovenije. odlok, Sklep MIZŠ in Navodila MIZŠ spadajo med splošne abstraktne pravne akte, saj ne gre za individualno urejanje posamičnih razmerij. Zaradi tega ne morejo biti predmet upravnega spora, posledično pa zaradi tega ni možno tožiti prvo tožene stranke (RS), ki jih je sprejela.

V konkretnem primeru ne gre za dejanja drugo tožene stranke (OŠ), ki bi bila uperjena zoper konkretnega tožnika, ampak gre le za izvrševanje abstraktne pravne norme, ki jo je bila druga tožena stranka dolžna izvrševati. Poleg tega drugo tožena stranka z zahtevo po izpolnjevanju določenih pogojev za čas zadrževanja v šoli ni delovala oblastveno.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik je na Okrajno sodišče v Ljubljani vložil tožbo zaradi varstva ustavnih pravic in plačila odškodnine. V njej navaja, da je z Odlokom o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo Covid-19 (Uradni list RS št. 174/2021 in nadaljnji, v nadaljevanju Odlok) Vlada Republike Slovenije z namenom zamejevanja širjenja bolezni določila pogoje prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja. Pogoj PCT morajo izpolnjevati vsi uporabniki storitev ali udeleženi ali prisotni pri izvajanju vseh dejavnosti v Republiki Sloveniji. Za učence osnovne šole je zgolj za potrebe izvajanja vzgojno izobraževalnega programa zahtevano testiranje s testi HAG za samotestiranje. Otroci so se dolžni trikrat tedensko testirati zgolj zato, da se lahko izobražujejo, odklonitev soglasja pa ima za posledico prepoved izobraževanja. Šola starše, ki ne podajo soglasja, zgolj ustno obvesti, da se njihov otrok do nadaljnjega izobražuje na daljavo, ker zanj velja prepoved zbiranja v prostorih šole. Pri tem se v času šolanja od doma proces izobraževanja sploh ne izvaja. Šola nima nobene pravne podlage za izdajo individualnih sklepov o izobraževanju na daljavo posameznim učencem oziroma oddelkom (Okrožnica Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, v nadaljevanju Okrožnica MIZŠ), pa kljub temu izobraževanje dejansko odreja. Po mnenju tožeče stranke se Sklep o izvajanju vzgojno izobraževalnega dela na daljavo (v nadaljevanju Sklep MIZŠ) lahko nanaša na odreditev izobraževanja na daljavo za celoten oddelek zavoda, nikakor pa ga ni mogoče razlagati na način, da je na podlagi tega sklepa mogoče odrediti šolanje na daljavo zgolj posameznim učencem. Tožnik obiskuje 1. razred Osnovne šole A. Na podlagi določb Odloka, Sklepa MIZŠ, Navodil MIZŠ in neposrednih dejanj in zapovedi šole se je tožeča stranka prisiljena podrediti neustavnemu in nezakonitemu testiranju ali pa se ne sme izobraževati v prostorih šole oziroma je izolirana. Navedeni akti kot neposredno dejanje prisile posegajo v ustavne pravice, pravne interese in pravni položaj tožeče stranke. Ti akti so v nasprotju z več določbami Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS). Po mnenju tožeče stranke gre za posamične akte, s katerimi je za tožečo stranko nastopila konkretna in dejanska zapoved testiranja kot pogoj za obiskovanje šole.

2. Prvo tožena stranka je z Odlokom, Sklepom MIZŠ in Navodili MIZŠ dejansko in konkretno prepovedala obiskovanje šole vsem zdravim učencem, ki se ne testirajo, ne glede na to, da pri njih ne obstaja niti najmanjši sum za kakršnokoli nalezljivo bolezen. Ti akti po svoji naravi predstavljajo posamične akte. Določajo in odrejajo konkretno prepoved oziroma omejitev šolanja za učence brez soglasja za testiranje. Za tožečo stranko učinkujejo neposredno. Tožeči stranki je brez testiranja onemogočeno obiskovanje šole, grozi ji izolacija ali pa prepoved vstopa v šolo. Zahteva po obveznem testiranju je v neskladju z URS. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka podrobno opisuje, kako poteka samotestiranje. Ukrep ima namesto varovanja javnega zdravja povsem nasproten učinek. Tožnik predlaga, naj se toženima strankama prepove pogojevati vstop v šolo in izvajanje izobraževanja z izpolnjevanjem pogoja PCT in naj se jima odredi, da sta dolžni dopustiti obiskovanje šole brez izpolnjevanja tega pogoja. Toženima strankama naj se tudi v bodoče prepove pogojevati obiskovanje šole z izpolnjevanjem pogoja PCT, v primeru kršitve prepovedi pa sta dolžni tožeči stranki plačati znesek 3.000 EUR. Prav tako tožnik zahteva, da sta toženi stranki dolžni plačati odškodnino v višini 3.000 EUR ter povrniti stroške postopka.

3. Hkrati s tožbo tožnik predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče odredi, da sta dolžni toženi stranki tožniku dopustiti obiskovanje šole brez izpolnjevanja in preverjanja pogoja PCT in v primeru kršitve prepovedi sta dolžni tožniku plačati 3.000 EUR za vsako posamezno kršitev prepovedi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe. Izdajo začasne odredbe tožnik utemeljuje z navedbo, da se v času šolanja od doma izobraževanje ne izvaja in da lahko učenci le samostojno obiskujejo spletne učilnice. Otroci ne bodo ocenjeni, kar pomeni, da tožnik izobraževanja ne more zaključiti. Dopuščanje ponavljajočih posegov v telo tožnika pa že sama po sebi predstavlja nenadomestljivo škodo.

4. Okrajno sodišče v Ljubljani se je s sklepom II P 1523/2021 z dne 7. 12. 2021 izreklo za stvarno nepristojno za odločanje o nedenarnem zahtevku (1. in 2. točka tožbenega predloga) in o predlogu za izdajo začasne odredbe in stroškovnem delu v zvezi s tem. Tožnik se je zoper sklep okrajnega sodišča pritožil, Višje sodišče v Ljubljani pa je s sklepom II Cp 287/2022 z dne 7. 3. 2022 pritožbo zavrnilo. Upravno sodišče RS je od Okrajnega sodišča v Ljubljani zadevo prejelo dne 17. 5. 2022.

5. Tožnik je naknadno tožbo še dopolnil s tem, da je predlagal, naj se ugotovi, da je bila zahteva toženih strank po tritedenskem testiranju kot pogoju za izvajanje dolžnosti vzgoje in izobraževanja nezakonita in je nedopustno posegala v pravico tožnika iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena URS. Hkrati zahteva, naj se toženima strankama tudi v bodoče prepoveduje tožniku pogojevati vstop v šolo z izpolnjevanjem pogoja PCT. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Razširitev tožbe tožnik utemeljuje s tem, da je sporni Odlok prenehal veljati, pravni interes tožnika pa še vedno obstaja. Pravni interes je v podlagi za odškodninsko tožbo, ki je bila že vložena zaradi kršitve ustavnih pravic.

6. Zaradi narave svoje odločitve sodišče tožbe v odstopljenem delu ni vročalo toženi stranki.

7. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

8. Tožnik toži prvo toženo stranko zaradi aktov, ki so po njegovem mnenju sporni, to je zaradi Odloka, Sklepa MIZŠ in Navodil MIZŠ. Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v prvem odstavku 2. člena določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 se kot upravni akt po tem zakonu med drugim šteje upravna odločba in drug javno-pravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). V upravnem sporu pa sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta in tudi ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo kot tudi ne o aktih, zoper katere je tožniku na razpolago drugo sodno varstvo. Posamični akt je tisti akt, ki pomeni individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov. Za posamični akt je značilno, da gre za akt, s katerim se odloča o individualni pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega subjekta. Sodno varstvo zoper abstraktne splošne akte je v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena URS pridržano Ustavnemu sodišču Republike Slovenije. Odlok, Sklep MIZŠ in Navodila MIZŠ spadajo med splošne abstraktne pravne akte, saj ne gre za individualno urejanje posamičnih razmerij. Zaradi tega ne morejo biti predmet upravnega spora, posledično pa zaradi tega ni možno tožiti prvo tožene stranke, ki jih je sprejela. Zaradi tega je sodišče tožbo v delu, ki se nanaša na prvo toženo stranko, zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

9. Tožnik v tožbenem zahtevku tudi zahteva, naj sodišče ugotovi, da so bila dejanja drugo tožene stranke nezakonita, ker ni dovolila vstopa v svoje prostore oziroma je to pogojevala z izkazovanjem PCT pogoja. Sedaj Odlok sicer ne velja več, kar med strankama ni sporno, vendar je tožnik naknadno tožbeni zahtevek dopolnil tako, da je zahteval, da se za nazaj ugotovi, da naj bi bila dejanja drugo tožene stranke nezakonita zaradi nedopustnega posega v ustavne pravice. Tudi za tak tožbeni zahtevek niso podane procesne predpostavke, da bi sodišče lahko vsebinsko obravnavalo tožbo zoper drugo toženo stranko. Odlok, Sklep MIZŠ in Navodila MIZŠ namreč niso urejala pravnih razmerij, ki bi se nanašala konkretno na poimensko določenega tožnika v tej zadevi, saj ti akti niso pogojevali prav konkretnemu tožniku obiskovanja šole z izpolnjevanjem pogoja PCT. Ti predpisi so bili namreč naslovljeni na vse fizične osebe, ki so obiskovale vzgojno izobraževalne ustanove. Naslovniki teh aktov so bili določeni na splošno, saj v taki opredelitvi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost tožnika kot povsem konkretno določene osebe. Ti akti so urejali nedoločeno število naslovnikov pravne norme. Zaradi tega v konkretnem primeru ne gre za dejanja drugo tožene stranke, ki bi bila uperjena zoper konkretnega tožnika, ampak gre le za izvrševanje abstraktne pravne norme, ki jo je bila drugo tožena stranka dolžna izvrševati.

10. Poleg tega drugo tožena stranka z zahtevo po izpolnjevanju določenih pogojev za čas zadrževanja v šoli ni delovala oblastveno. Osnovne šole niso oblastni organi, vendar jim Zakon o osnovni šoli v nekaterih izrecno naštetih primerih daje pooblastilo za oblastveno odločanje (60. a člen Zakona o osnovni šoli). Oblastveno odločanje šole je omejeno zgolj na izrecno naštete postopke, med katerimi pa ni odločanja o pogojih za fizično navzočnost v šoli. Zahteva po šolanju na daljavo, če niso bili izpolnjeni pogoji PCT, ni izhajala iz oblastvenega ravnanja šole, ampak iz zapovedi, ki je bila določena v navedenih aktih. Ker ni šlo za oblastveno dejanje, niso tudi glede drugo tožene stranke izpolnjeni pogoji za vsebinsko obravnavo tožbe. Zaradi tega je tudi glede drugo tožene stranke podan razlog za zavrženje tožbe po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker izpodbijana dejanja niso dejanja, ki bi se lahko izpodbijala v upravnem sporu. Identično stališče je Vrhovno sodišče RS zavzelo v sklepu I Up 22/2022 z dne 16. 3. 2022 (točka 11, 12, 13 obrazložitve), kjer je šlo za primerljivo zadevo.

11. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do vseh navedb tožeče stranke v postopku ni opredeljevalo. Ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, tudi ni možno v bodoče zahtevati prepovedi ravnanja prvo in drugo tožene stranke, kot je tožnik zahteval v tožbi.

12. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe.

13. Ker je sodišče tožbo zavrglo, je moralo hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Obstoj procesnih predpostavk za sprejem tožbe v obravnavo je namreč procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe. Zato mora sodišče, če tožbo zavrže, hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Ker je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo, se ni opredeljevalo do navedb tožeče stranke v zahtevi za izdajo začasne odredbe.

14. Ker je sodišče tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo, skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 160, 160/1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.