UPRS Sodba in sklep I U 489/2019-38
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-03

mag. Barbara Fajdiga Jadek (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Jure Likar

ničnost upravnega akta - zdravstvena dejavnost - lekarniška dejavnost - mreža lekarniške dejavnosti na primarni ravni - lekarna - ustanovitev - gravitacijsko območje - soglasje ministrstva - zavrnitev izdaje soglasja

Prva točka izreka izpodbijane odločbe se nanaša na tretjo osebo, ki zahteve za izdajo soglasja k ustanovitvi lekarne ni podala. Res je sicer, da je MOL (kljub nepravilnemu zapisu imena v odločbi, je brez dvoma jasno, da se 1. točka izreka nanaša na Mestno občino Ljubljana) ustanoviteljica tožnice, vendar sta tožnica in MOL dva ločena pravna subjekta.

V obravnavani zadevi bi tožena stranka lahko odločila zgolj, da tožnici (javnemu zavodu, ki ustanavlja lekarno) soglasje izda ali pa izdajo soglasja zavrne. Za izdajo odločbe, s katero je ugotovila, da tožnica zaradi dejstva, da njeni ustanoviteljici ni bilo izdano soglasje za ustanovitev lekarne, ne more ustanoviti lekarne, tožena stranka ni imela podlage v zakonu.

Glede na dejstvo, da mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni zagotavlja občina, ki to mrežo tudi določi, gravitacijsko območje pa je eden od elementov za določitev mreže, je jasno, da določitev gravitacijskega območja ni v pristojnosti Ministrstva za zdravje. Ob upoštevanju ugotovitve, da gravitacijsko območje tudi ni pojem, ki bi ga bilo mogoče z ugotavljanjem dejstev enoznačno določiti (kar bi pomenilo, da bi Ministrstvo za zdravje pred izdajo soglasja preverjalo, ali je občina pri določitvi tega območja pravilno uporabila zakon), je jasno, da je določitev gravitacijskega območja oblastno ravnanje občine oz. izvrševanje njene pristojnosti lokalne samoupravne skupnosti.

Na dan izdaje izpodbijane odločbe tako tožena stranka ni razpolagala s pravnim aktom MOL, iz katerega bi izhajala določitev gravitacijskega območja in mreže lekarn v tej občini, pri čemer MOL niti v odgovoru na poizvedbo tožene stranke ni izrecno odgovorila na vprašanje, kaj šteje za gravitacijsko območje Lekarne Vilharjeva, saj je navedla le, da je gravitacijsko območje MOL širše od njenih meja, ne pa tudi, do kam to območje sega, kar pomeni, da dejansko stanje pred odločbo ni bilo popolno ugotovljeno. Določitev gravitacijskega območja je nujni predpogoj za ustanovitev lekarne, saj dokler to območje ni določeno, ni mogoče ugotoviti, kakšno je število prebivalcev na njem in ali je posledično presežen prag za ustanovitev nove lekarne.

I. Tožba se v delu zoper sklep Ministrstva za zdravje št. 1600-28/2018-26 z dne 25. 1. 2019 zavrže.

II. Ugotovi se, da je I. točka izreka odločbe Ministrstva za zdravje št. 1600-28/2016-27 z dne 18. 2. 2019 nična.

III. V preostalem delu se tožbi ugodi, odločba Ministrstva za zdravje št. 1600-28/2016-27 z dne 18. 2. 2019 se v preostanku odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

IV. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je z odločbo št. 1600-28/2018-27 z dne 18. 2. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) odločila, da se Občini Ljubljana zaradi neizpolnjenih zakonskih pogojev glede mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni za ustanovitev nove lekarne na območju Četrtne skupnosti Bežigrad ne izda soglasja (1. točka izreka izpodbijane odločbe), da tožnica glede na ugotovitev iz prejšnje točke ne more ustanoviti organizacijske enote Lekarna Vilharjeva na območju Četrtne skupnosti Bežigrad ..., (2. točka izreka izpodbijane odločbe) ter da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka izpodbijane odločbe).

2. V obrazložitvi je navedla, da je od tožnice dne 13. 4. 2018 prejela vlogo za verifikacijo preseljene Lekarne Vilharjeva ... Tožnico je opozorila, da gre za novo lekarno, ki posledično ni uvrščena v mrežo javne lekarniške dejavnosti in ki pred verifikacijo potrebuje soglasje k ustanovitvi nove poslovne enote. Tožnica je nato vložila vlogo za izdajo soglasja.

3. Nadalje je tožena stranka navedla, da Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) meni, da obstaja potreba po novi lekarni in ocenjuje, da se bo z odprtjem Lekarne Vilharjeva preskrba prebivalcev z lekarniškimi storitvami v občini izboljšala, odločitev o novi lekarni pa je bila na MOL sprejeta že pred leti.

4. Nadalje je ugotovila, da razdalja med obstoječo najbližjo lekarno (Lekarna Župančičeva) in novo Lekarno Vilharjeva znaša več kot 400m.

5. V nadaljevanju obrazložitve je tožena stranka ugotavljala izpolnjenost pogoja iz prvega odstavka 9. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1), ki določa, da se lahko lekarna ustanovi, če število prebivalcev na gravitacijskem območju lekarne presega 6.000. V zvezi s tem je navedla, da je treba za gravitacijsko območje lekarne v obravnavani zadevi šteti območje Četrtne skupnosti Bežigrad in ne celotne MOL. Četrtna skupnost deluje v skladu s statutom MOL, število prebivalcev v Četrtni skupnosti Bežigrad na dan 31. 12. 2017 je bilo 34.670, njena površina pa 724 hektarov. Gre torej za jasno določeno, omejeno in razmejeno območje sosednjih naselij. Tudi organiziranost Zdravstvenega doma Ljubljana v osnovi temelji na enakem načelu in ima tudi enoto Bežigrad. Na območju Četrtne skupnosti Bežigrad že delujejo tri lekarne tožnice (Lekarna Savska, Lekarna Bežigrad in Lekarna Bežigrajski dvor), Lekarna SOČA Univerzitetnega rehabilitacijskega inštituta Republike Slovenije in Lekarna Župančičeva Jama koncesionarke A.A., skupaj torej šest lekarn. Glede na število prebivalcev 34.670 je na območju Četrtne skupnosti Bežigrad mogoče delovanje petih lekarn. Tožena stranka je tako ugotovila, da že obstoječe stanje presega predpisane pogoje, zaradi česar pogoj števila prebivalcev za ustanovitev nove lekarne ni izpolnjen. Na podlagi te ugotovitve je odločila, da ne soglaša z ustanovitvijo Lekarne Vilharjeva.

6. V upravnem postopku pred izdajo izpodbijane odločbe je tožena stranka dne 25. 1. 2019 izdala sklep št. 1600-28/2018-26 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), s katerim je koncesionarki A.A., Lekarna Župančičeva Jama (v nadaljevanju stranska udeleženka), priznala lastnost stranskega udeleženca v postopku. V obrazložitvi je navedla, da je stranska udeleženka koncesionarka na območju Četrtne skupnosti Bežigrad ... in da bi njena koncesija z odprtjem Lekarne Vilharjeva ostala nespremenjena, bi pa se s tem na območju, za katerega ji je bila podeljena koncesija, spremenila mreža lekarn, zaradi česar bi lahko prišlo do spremenjenih poslovnih razmer. Navedla je še, da sta stranska udeleženka in tožnica posredovali različne podatke o izpolnjevanju pogojev iz 8. in 9. člena ZLD-1 za Lekarno Vilharjeva. Na tej podlagi je tožena stranka ugotovila, da sta izkazana pravni interes in neposredna pravna korist stranske udeleženke za dodelitev statusa stranke oziroma stranske udeleženke v tem upravnem postopku.

7. Tožnica v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve pravil postopka in nepravilno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Predlaga, da sodišče ta postopek združi s postopkom, ki se pred tem sodiščem vodi pod opr. št. I U 381/2019, ter nato izpodbijani sklep in izpodbijano odločbo v celoti odpravi.

8. Navaja, da se izpodbijana odločba v 1. točki izreka nanaša na neobstoječ pravni subjekt „Občina Ljubljana“, brez kakršnihkoli drugih identifikatorjev, pri čemer ta pravni subjekt ni bil stranka v upravnem postopku verifikacije niti v postopku izdaje soglasja, v 2. točki izreka pa naj bi tožena stranka izrekla ukrep, ki ima pravne učinke prepovedi ustanovitve organizacijske enote Lekarna Vilharjeva, čeprav za takšno odločitev nima ne stvarne pristojnosti, ne materialnopravne ali dejanske podlage. Odločitev tožene stranke ne predstavlja odločitve o zahtevah tožeče stranke, saj ta ni nikoli zahtevala izdaje soglasja za drug (formalno neobstoječ) pravni subjekt. Iz tega razloga naj bi bila izpodbijana odločba nična.

9. V zvezi z interpretacijo pojma gravitacijsko območje lekarne tožnica navaja, da je tožena stranka določila območje četrtne skupnosti kar na podlagi podatkov, objavljenih na spletni strani MOL in brez opredelitve vira podatkov ugotovila, da naj bi bilo število prebivalcev v Četrtni skupnosti Bežigrad na dan 31. 12. 2017 34.670, površina pa 724 ha. Tožnica poudarja, da podatki s spletne strani ne smejo predstavljati pravnega vira v zvezi s konkretiziranjem zakonskih definicij, poleg tega pa naj bi ji tožena stranka sploh ne dala možnosti, da bi se opredelila do tega, da bo tožena stranka sama določala gravitacijsko območje lekarne, s čimer je arbitrarno posegla v zakonske definicije in pristojnosti lokalne skupnosti na področju urejanja prostora v skladu s 5. členom Zakona o urejanju prostora. Tožena stranka naj bi se te pristojnosti lokalne skupnosti očitno tudi zavedala, saj je MOL prosila za podatek, ali je občina na svojem območju določila javno lekarniško mrežo oz. s katerim od izdanih aktov naj bi določila pravno organizacijsko obliko lekarn, ki delujejo na njenem območju ter njihovo gravitacijsko območje. Hkrati je zaprosila za izdajo takšnega akta oziroma pojasnilo, na podlagi česa se v MOL presoja gravitacijsko območje lekarne v skladu z ZLD-1. MOL je na to zaprosilo odgovorila, da je gravitacijsko območje MOL mnogo širše, kot so občinske meje, saj se v MOL skupaj z njenimi prebivalci vsak dan zadržuje približno 500.000 ljudi, v naslednjih petih letih pa bi bilo potrebno na tem območju zagotoviti še vsaj 15 lekarn. MOL je pojasnila še, da ZLD-1 ne zahteva sprejetja mreže lekarn s posebnim aktom in dodala, da je Mestni svet MOL leta 2008 obravnaval seznam predvidenih novih lekarn tožnice, na katerem je bila navedena tudi Lekarna Vilharjeva. Tožnica v zvezi s tem navaja, da je tožena stranka kljub stališčem in pojasnilom MOL ta prezrla in samovoljno posegla v določanje gravitacijskega območja, čeprav za kaj takega ni imela zakonske podlage ali pooblastila, pri tem pa ni pojasnila, zakaj zavezujočega stališča MOL ni upoštevala in zakaj je štela, da podatek o številu prebivalcev, ki ga je posredovala MOL (289.832 oseb), ni ustrezen. Na enak način je prezrla tudi pozitivno mnenje Lekarniške zbornice Slovenije št. 1216/2018 z dne 9. 7. 2018.

10. V nadaljevanju tožnica navaja, da je ZLD-1 pojem gravitacijsko območje uvedel zaradi razdrobljenosti slovenskih občin, takšna ureditev pa omogoča, da lahko več sosednjih občin skupaj skrbi za lekarniško dejavnost na svojem območju, kar izhaja iz obrazložitve predloga ZLD-1. Gravitacijsko območje tako ne pomeni posameznih naselij znotraj posameznih občin, temveč gre za območje sosednjih naselij, pri čemer se kot sosednja naselja razumejo naselja različnih občin. Tožena stranka pa se je pri izdaji izpodbijane odločbe oprla na notranjo členitev MOL na četrtne skupnosti, kar je zmotno in nezakonito, saj je notranja členitev občine v njeni izključni samoupravni pristojnosti, tako da lahko četrtne skupnosti poljubno ustanavlja, spreminja in ukinja. Poleg tega občine pri oblikovanju svoje notranje členitve niso vezane na gravitacijo prebivalstva k centrom, saj v večjih mestih teh centrov sploh nimajo. To še posebej velja za MOL, kjer prebivalci ne gravitirajo k določenim točkam v četrtnih skupnostih, temveč k centru mesta. Četrtne skupnosti tudi nimajo nikakršnih originarnih samoupravnih pristojnosti, temveč je njihova vloga predvsem v zagotavljanju vpliva njihovega prebivalstva na odločanje organov upravljanja mestne občine. Naloge četrtnih skupnosti v MOL določa 60. člen Statuta MOL, med njimi pa ni nobene, ki bi se nanašala na izvajanje lekarniške dejavnosti MOL. Določanje gravitacijskega območja po četrtnih skupnostih MOL naj bi tako ne bilo v skladu z 8. členom ZLD-1, poleg tega pa naj bi pomenilo tudi neposreden poseg v samoupravne pravice MOL. Tožnica v zvezi s tem dodaja še, da je občina tako po 2. odstavku 139. člena Ustave Republike Slovenije kot tudi po Zakonu o lokalni samoupravi, gravitacijsko območje sama po sebi, saj oba določata, da območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Če bi sprejeli stališče tožene stranke, bi lahko imeli v centru Ljubljane samo 4,2 lekarni, kar bi glede na število prebivalcev, ki dnevno gravitirajo v mestno središče, nedvomno povzročilo kolaps pri izvajanju lekarniške dejavnosti. Previsoko koncentracijo lekarn v urbanih območjih pa preprečuje že zakonska zahteva iz 3. odstavka 8. člena ZLD-1, ki določa, da mora najmanjša razdalja med obstoječo in novo lekarno ali podružnico lekarne, merjena po javni cesti na urbanih območjih, znašati najmanj 400m.

11. Napačen naj bi bil tudi način ugotavljanja števila lekarn na območju Četrtne skupnosti Bežigrad, saj je tožena stranka v primarno mrežo lekarn v MOL uvrstila tudi Lekarno Soča Univerzitetnega rehabilitacijskega inštituta Soča, čeprav gre za lekarno, ki je glede na 5. člen ZLD-1 del lekarniške mreže na sekundarni ravni, to pa ureja 12. člen ZLD-1.

12. V zvezi z izpodbijanim sklepom tožnica navaja, da je zoper ta sklep vložila tudi tožbo, ki se vodi pri tem sodišču pod opravilno številko I U 381/2019. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka priznala lastnost stranke oz. stranskega udeleženca stranski udeleženki, ki ima koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju Četrtne skupnosti Bežigrad. Njena koncesija bi z odprtjem nove lekarne ostala nespremenjena, lahko pa bi se spremenile poslovne razmere, v katerih posluje, saj bi bila nova lekarna v neposredni bližini Lekarne Župančičeva Jama. Tožnica navaja, da tožena stranka ni utemeljila, kakšna naj bi bila domnevna pravna korist stranske udeleženke, ki naj bi izhajala iz predpisov, temveč ji je lastnost stranske udeleženke priznala zgolj na podlagi potencialnega poslovno-ekonomskega interesa, ta pa v upravnih postopkih glede na 43. in 142. člen Zakona o splošnem upravnem postopku ni pravno varovana kategorija. Prav tako naj bi bila zmotna ugotovitev tožene stranke, da bi se z odprtjem nove lekarne spreminjala mreža lekarn, saj je odpiranje novih lekarn zakonodajalec vnaprej predvidel, reguliral in omogočil. V zvezi z navedbami, da odprtje nove lekarne na območju delovanja javnega lekarniškega zavoda ne more imeti pravno relevantnega vpliva na delovanje koncesionarske lekarne, tožnica opozarja na sodno prakso, konkretno na stališče Upravnega sodišča v upravnem sporu opr. št. I U 156/2017.

13. Tožena stranka v odgovoru na tožbo povzema razloge izpodbijane odločbe in predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

14. Tožeča stranka je k pripravljalni vlogi z dne 3. 6. 2019 priložila pravno mnenje prof. dr. B.B. z dne 27. 5. 2019 in navedla, da iz mnenja izhaja, da je notranja členitev občine v njeni izključni samoupravni pristojnosti, tako da lahko četrtne skupnosti poljubno ustanavlja, spreminja ali ukinja ter da občine pri oblikovanju svoje notranje členitve niso vezane na gravitacijo prebivalstva k njihovim centrom. Poleg tega četrtne skupnosti MOL nimajo nikakršnih originarnih samoupravnih pristojnosti. Glede na to naj bi bilo določanje gravitacijskega območja po območjih četrtnih skupnostih MOL v neskladju z 8. členom ZLD-1 in naj bi pomenilo neposreden poseg v samoupravne pravice MOL. V vlogi je tožnica navedla še, da je Mestni svet MOL dne 15. 4. 2019 sprejel Sklep o mreži javne lekarniške dejavnosti na primarni ravni na območju MOL. V 3. členu tega sklepa je mestni svet med drugim določil, da se ob upoštevanju predpisanih zakonskih meril na območju MOL do leta 2030 načrtuje delovanje šestdesetih lekarn na primarni ravni in da se od tega v letu 2019 odprejo vsaj tri nove lekarne (Lekarna Vilharjeva, Lekarna NC Vič in Lekarna DI Mestni Log), v letu 2020 pa vsaj dve novi lekarni (Lekarna NC Šiška, Lekarna Polje IV). MOL v mrežo javne lekarniške dejavnosti na primarni ravni ni uvrstila Lekarne SOČA - Univerzitetnega rehabilitacijskega inštituta Republike Slovenije, saj je to v resnici bolnišnična lekarna. Navedeni sklep naj bi bil za toženo stranko v skladu s 3. odstavkom 5. člena ZLD-1 pravno zavezujoč, saj je pri odločanju o soglasju v skladu z 28. členom ZLD-1 vezana na normativno opredelitev lekarniške mreže, kot jo določa MOL.

15. Tožeča stranka je z vlogo z dne 28. 1. 2021 priložila še pravno mnenje Odvetniške pisarne C. d.o.o. z dne 25. 1. 2021 v zvezi z razlago pomena pojma „gravitacijsko območje“, katerega ugotovitve in zaključki po mnenju tožeče stranke potrjujejo ravnanje in stališča tožeče stranke.

16. Sodišče je v postopek pritegnilo tudi A.A. kot stranko z interesom, ki pa na tožbo ni odgovorila.

17. Tožba zoper izpodbijani sklep ni dovoljena.

18. Tožnica s tožbo (med drugim) zahteva odpravo izpodbijanega sklepa, s katerim je tožena stranka koncesionarki A.A., Lekarna Župančičeva jama, priznala lastnost stranke oziroma stranskega udeleženca v upravnem postopku. Navaja, da je zoper ta sklep vložila tudi ločeno tožbo, s katero je sprožila upravni spor, ki se pred tem sodiščem vodi pod opravilno številko I U 381/2019. Sodišče je z vpogledom v navedeni sodni spis ugotovilo, da je bila tožba v zadevi I U 381/2019 dne 19. 3. 2019 zavržena na podlagi četrte točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj izpodbijani sklep ni upravni akt oziroma akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu.

19. Dejstvo, da je sodišče o tožbi tožnice zoper izpodbijani sklep že odločalo v zadevi I U 381/2019, ne predstavlja ovire za obravnavo nove tožbe zoper isti upravni akt, saj zavrženje tožbe ne pomeni odločitve o zadevi v smislu 8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1

. Ob tem pa sodišče ugotavlja, da procesne predpostavke za tožbo zoper izpodbijani sklep tudi v obravnavani zadevi niso izpolnjene in sicer iz istih razlogov, kot jih je sodišče navedlo že v sklepu I U 381/2019-6 z dne 19. 3. 2019. ZUS-1 namreč v drugem odstavku 5. člena določa, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Izpodbijani sklep predstavlja odločitev, da se tretji osebi prizna lastnost stranskega udeleženca, kar je odločitev procesne narave in ne upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Glede na navedeno je sodišče tožbo v tem delu zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

20. Iz zgoraj navedenih razlogov sodišče tudi ni ugodilo predlogu tožnice za združitev postopka s postopkom I U 381/2019.

21. Tožena stranka je v 1. točki izreka izpodbijane odločbe odločila, da se Občini Ljubljana zaradi neizpolnjenih zakonskih pogojev glede mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni ne izda soglasja za ustanovitev nove lekarne na območju Četrtne skupnosti Bežigrad.

22. Tožnica v tožbi navaja, da je sprožila upravni postopek pred toženo stranko, da bi (zase) pridobila soglasje v skladu z 28. členom ZLD-1 in da ni nikoli zahtevala izdaje soglasja za drug subjekt (ki naj bi bil tudi formalno neobstoječ, saj se nanaša na »Občino Ljubljana«). Tudi tožena stranka v drugem odstavku odgovora na tožbo navaja, da je z izpodbijano odločbo odločala o vlogi tožnice za izdajo soglasja k ustanovitvi poslovne enote Lekarna Vilharjeva. Dejstvo, da je bila izpodbijana odločba izdana na zahtevo tožnice, tako med strankama ni sporno.

23. Prva točka izreka izpodbijane odločbe se torej nanaša na tretjo osebo, ki zahteve za izdajo soglasja k ustanovitvi lekarne ni podala. Res je sicer, da je MOL (kljub nepravilnemu zapisu imena v odločbi, je brez dvoma jasno, da se 1. točka izreka nanaša na Mestno občino Ljubljana) ustanoviteljica tožnice, vendar sta tožnica in MOL dva ločena pravna subjekta.

24. Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v četrti točki prvega odstavka 279. člena določa, da se za nično izreče odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen ZUP), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila. Med strankama ni sporno, da MOL (niti noben drug subjekt razen tožnice) ni podala zahteve za izdajo soglasja k ustanovitvi Lekarne Vilharjeva. Iz navedb strank tudi ne izhaja, da bi bila v postopku podana zahteva nekoga tretjega za MOL in bi MOL kasneje v to privolila, niti to ne izhaja iz upravnega spisa. Glede na navedeno je sodišče v skladu z 68. členom ZUS-1 prvo točko izreka izpodbijane odločbe izreklo za nično.

26. Tožnica v zvezi z izpodbijano odločbo poleg razlogov za ničnost, do katerih se je sodišče opredelilo zgoraj, navaja še: (1) da ima 2. točka izreka izpodbijane odločbe po vsebini pravne učinke prepovedi ustanovitve organizacijske enote Lekarna Vilharjeva, za kar tožena stranka nima niti stvarne pristojnosti niti materialnopravne ali dejanske podlage ter (2) da je materialnopravno zmotna presoja, da naj bi bilo gravitacijsko območje Lekarne Vilharjeva Četrtna skupnost Bežigrad (v zvezi z določitvijo gravitacijskega območja in s tem povezano presojo tožene stranke glede izpolnjenosti pogojev za ustanovitev lekarne tožnica izpostavlja številne nepravilnosti, sodišče teh navedb glede na svojo odločitev, ki bo obrazložena v nadaljevanju, na tem mestu ne povzema).

27. Navedba, da ima 2. točka izreka izpodbijane odločbe po vsebini pravne učinke prepovedi ustanovitve organizacijske enote Lekarna Vilharjeva ter da tožena stranka za to nima materialnopravne podlage, je utemeljena. V drugi točki izreka izpodbijane odločbe je tožena stranka odločila, da tožnica glede na ugotovitev iz prejšnje točke ne more ustanoviti organizacijske enote Lekarna Vilharjeva na območju Četrtne skupnosti Bežigrad. Iz tega izhaja, da je tožena stranka štela, da je pogoj za to, da lahko tožnica ustanovi lekarno, to, da MOL kot njena ustanoviteljica predhodno pridobi soglasje za ustanovitev lekarne; ker je tožena stranka izdajo soglasja MOL zavrnila (z odločitvijo, ki je, kot zgoraj pojasnjeno, nična), je posledično ugotovila, da tožnica pogojev za ustanovitev nove lekarne ne izpolnjuje. Takšna odločitev je materialnopravno zmotna.

28. ZLD-1 v 28. členu določa, da javni zavod ustanovi lekarno in podružnico lekarne kot svojo organizacijsko enoto za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju občine ustanoviteljice oziroma občin soustanoviteljic, v skladu z mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni, po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva. V obravnavani zadevi bi torej tožena stranka lahko odločila zgolj, da tožnici (javnemu zavodu, ki ustanavlja lekarno) soglasje izda ali pa izdajo soglasja zavrne. Za izdajo odločbe, s katero je ugotovila, da tožnica zaradi dejstva, da njeni ustanoviteljici ni bilo izdano soglasje za ustanovitev lekarne, ne more ustanoviti lekarne, tožena stranka ni imela podlage v zakonu. Izpodbijano odločbo je tako na podlagi četrte točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 treba odpraviti že iz tega razloga.

29. Sodišče ob tem ugotavlja, da so utemeljene tudi tožbene navedbe, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo s tem, da je v izpodbijani odločbi sama določila gravitacijsko območje, relevantno za ustanovitev Lekarne Vilharjeva.

30. ZLD-1 v tretjem odstavku 5. člena določa, da mrežo lekarniške dejavnosti v skladu s tem zakonom na primarni ravni zagotavlja občina ali več sosednjih občin skupaj, na sekundarni in terciarni ravni pa država. V 28. členu zakon nadalje določa, da javni zavod ustanovi lekarno in podružnico lekarne kot svojo organizacijsko enoto za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju občine ustanoviteljice oziroma občin soustanoviteljic v skladu z mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva. V zvezi z ustanovitvijo lekarne ZLD-1 v prvem odstavku 9. člena določa še pogoj, da se lekarna ustanovi, če število prebivalcev na gravitacijskem območju lekarne presega 6000.

31. Zakon torej predpisuje, da je pogoj za ustanovitev lekarne soglasje ministrstva, ne določa pa, kateri pogoji morajo biti izpolnjeni za to, da ministrstvo soglasje izda. Za obravnavano zadevo je ključno, ali lahko ministrstvo zavrne izdajo soglasja na podlagi ugotovitve oz. odločitve, da je gravitacijsko območje lekarne drugačno, kot ga je opredelila občina in da posledično ni izpolnjen pogoj, ki ga za ustanovitev lekarne določa prvi odstavek 9. člena ZLD-1.

32. Gravitacijsko območje je opredeljeno v peti točki prvega odstavka 4. člena ZLD-1 kot določeno geografsko območje sosednjih naselij in povprečno število prebivalcev tega območja, ki iz različnih razlogov gravitirajo k določenemu središču, kjer se organizira lekarna oziroma podružnica lekarne za preskrbo prebivalcev tega območja. Povprečno število prebivalcev na določenem gravitacijskem območju se ugotavlja na podlagi uradnih statističnih podatkov o stalnem prebivališču.

33. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi sama določila gravitacijsko območje Lekarne Vilharjeva, kar pomeni, da je štela bodisi da je določitev gravitacijskega območja v pristojnosti ministrstva, bodisi da gre pri tem za nedoločen pravni pojem, ki ga je treba v konkretnem primeru zapolniti z ugotovitvijo relevantnih dejstev. Tožnica trdi, da je določitev gravitacijskega območja v pristojnosti lokalne skupnosti. Posledično naj bi bil Sklep o mreži javne lekarniške dejavnosti na primarni ravni na območju MOL za toženo stranko pravno zavezujoč, saj je pri odločanju o soglasju v skladu z 28. členom ZLD-1 vezana na normativno opredelitev lekarniške mreže, kot jo določi občina.

34. Po presoji sodišča gravitacijsko območje glede na opredelitev v peti točki prvega odstavka 4. člena ZLD-1 ni pojem, ki bi ga bilo mogoče z ugotavljanjem dejstev enoznačno določiti. Opredelitev „središče, h kateremu gravitirajo prebivalci sosednjih naselij“ namreč ne vsebuje dovolj konkretnih meril, da bi bilo v posameznem primeru (še posebej npr. v primeru večjih mest) mogoče povsem nedvoumno določiti, kaj je gravitacijsko območje. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi sicer navedla dva elementa, na podlagi katerih je za gravitacijsko območje določila Četrtno skupnost Bežigrad in sicer jasno omejeno in razmejeno (za meje četrtne skupnosti je tožena stranka štela meje, navedene na spletni strani MOL) območje sosednjih naselij ter dejstvo, da ima Zdravstveni dom Ljubljana enoto Bežigrad, ni pa navedla, kaj oz. kje naj bi bilo središče tega gravitacijskega območja in na podlagi katerih dejstev je to ugotovila. Opredelitev gravitacijskega območja, kot ga je izvedla tožena stranka, je že iz tega razloga napačno, ker je v ZLD-1 to območje določeno kot „geografsko območje sosednjih naselij...“ in torej že pojmovno ne more gravitacijsko območje obsegati le del naselij, kot je npr. četrtna skupnost, ampak kvečjemu celotno območje MOL in eventuelno še dodatna naselja.

35. Iz določb ZLD-1 izhaja, da gravitacijsko območje lekarne kronološko najprej določa občina. V skladu z drugim odstavkom 8. člena ZLD-1 je namreč mreža izvajalcev lekarniške dejavnosti na primarni ravni določena na podlagi naslednjih meril: potreb prebivalstva po dostopu do zdravil in drugih izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, števila prebivalcev na gravitacijskem območju lekarne, cestne razdalje med lekarnami ter prisotnosti zdravstvene dejavnosti na primarni ravni. Glede na dejstvo, da mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni zagotavlja občina, ki to mrežo tudi določi, gravitacijsko območje pa je eden od elementov za določitev mreže, je jasno, da določitev gravitacijskega območja ni v pristojnosti Ministrstva za zdravje. Ob upoštevanju zgoraj obrazložene ugotovitve, da gravitacijsko območje tudi ni pojem, ki bi ga bilo mogoče z ugotavljanjem dejstev enoznačno določiti (kar bi pomenilo, da bi Ministrstvo za zdravje pred izdajo soglasja preverjalo, ali je občina pri določitvi tega območja pravilno uporabila zakon), je jasno, da je določitev gravitacijskega območja oblastno ravnanje občine oz. izvrševanje njene pristojnosti lokalne samoupravne skupnosti. To je tudi najbolj življenjsko in logično, saj občina nedvomno razpolaga z več informacijami, pomembnimi za odločitev o tem, kaj je na njenem teritoriju (ali teritoriju sosednje občine) središče, h kateremu gravitirajo njeni prebivalci, kot pa Ministrstvo za zdravje.

36. MOL je sicer Sklep o mreži javne lekarniške dejavnosti na primarni ravni na območju MOL izdala dne 15. 4. 2019, v Uradnem listu je bil objavljen dne 26. 4. 2019, medtem ko je bila izpodbijana odločba izdana že 18. 2. 2019.

37. Iz upravnega spisa je razvidno, da je tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe na MOL dne 28. 12. 2018 naslovila poizvedbo o tem, ali je občina določila javno lekarniško mrežo na svojem območju oziroma, s katerim od izdanih aktov določila pravno-organizacijsko obliko lekarn, ki delujejo na njenem območju ter njihovo gravitacijsko območje ter prosila za pojasnilo, na podlagi česa se v MOL presoja gravitacijsko območje lekarne v primeru, če takšen akt ni bil izdan. Ob tem je v poizvedbi navedla, da ima koncesionarka A.A. koncesijo podeljeno za območje Četrtne skupnosti Bežigrad in prosila, da ji v primeru, če bo nova lekarna na Vilharjevi sodila v isto gravitacijsko območje (Četrtno skupnost Bežigrad), MOL posreduje podatke o številu prebivalcev v tej skupnosti (povprečno število prebivalcev tega območja, ki iz različnih razlogov gravitirajo k določenemu središču). MOL je na poziv odgovorila dne 9. 1. 2019 in v odgovoru navedla, da je bila odločitev za odprtje Lekarne Vilharjeva na MOL sprejeta že pred več leti ter da je gravitacijsko območje MOL širše kot so občinske meje, saj se v MOL skupaj z njenimi prebivalci vsak dan zadržuje približno 500.000 ljudi, v prihodnjih petih letih naj bi bilo v MOL potrebno zagotoviti še vsaj 15 novih lekarn. Navedla je še, da je bilo na dan 1. 7. 2018 po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije v MOL 289.832 prebivalcev in da je že na podlagi tega podatka, brez upoštevanja dnevnih migrantov, študentov, dijakov in turistov, nova lekarna potrebna in v skladu z omejitvami ZLD-1. V zvezi z določitvijo mreže lekarn je MOL v dopisu navedla, da ZLD-1 ne zahteva sprejetja mreže v obliki posebnega akta in da je mestni svet MOL leta 2008 obravnaval in se seznanil s predvidenimi novimi lekarnami tožnice z izrecno navedbo Lekarne Vilharjeva.

38. Sklep mestnega sveta z dne 21. 4. 2008 je MOL priložila dopisu; sklep se glasi: »Mestni svet Mestne občine Ljubljana se seznani z informacijo o programu razvoja javnega zavoda Lekarna Ljubljana«. Vsebina sklepa je torej zgolj seznanitev mestnega sveta s programom razvoja tožnice in ne sprejetje odločitve o mreži lekarn v MOL.

39. Na dan izdaje izpodbijane odločbe tako tožena stranka ni razpolagala s pravnim aktom MOL, iz katerega bi izhajala določitev gravitacijskega območja in mreže lekarn v tej občini, pri čemer MOL niti v odgovoru na poizvedbo tožene stranke ni izrecno odgovorila na vprašanje, kaj šteje za gravitacijsko območje Lekarne Vilharjeva, saj je navedla le, da je gravitacijsko območje MOL širše od njenih meja, ne pa tudi, do kam to območje sega, kar pomeni, da dejansko stanje pred odločbo ni bilo popolno ugotovljeno. ZLD-1 v prvem odstavku 9. člena določa, da se lekarna ustanovi, če število prebivalcev na gravitacijskem območju lekarne presega 6000. Določitev gravitacijskega območja je torej nujni predpogoj za ustanovitev lekarne, saj dokler to območje ni določeno, ni mogoče ugotoviti, kakšno je število prebivalcev na njem in ali je posledično presežen prag za ustanovitev nove lekarne.

40. Glede na vse zgoraj navedeno je sodišče izpodbijano odločbo (razen I. točke izreka, ki je nična) odpravilo v skladu z 4. in 2. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 zaradi napačne uporabe materialnega prava pri določanju gravitacijskega območja in v posledici tega nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, ker bi morala tožena stranka pred izdajo odločbe od MOL v celoti razčistiti, kaj po njenih ugotovitvah v konkretnem primeru predstavlja gravitacijsko območje. Sodišče je zadevo v skladu s 3. odstavkom 64. člena ZUS-1 vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 mora tožena stranka nov upravni akt izdati v 30 dneh po prejemu sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava. V zvezi z uporabo materialnega prava sodišče dodaja, da v Sklepu o mreži javne lekarniške dejavnosti na primarni ravni na območju Mestne občine Ljubljana z dne 26. 4. 2019 ni izrecno zapisano, kaj je gravitacijsko območje, za katerega je sprejeta mreža javne lekarniške dejavnosti na primarni ravni, vendar pa iz besedila 1. člena

nedvoumno izhaja, da je gravitacijsko območje območje MOL.

41. Sodišče je v navedeni zadevi za dne 3. 5. 2021 razpisalo glavno obravnavo, vendar se je glavni obravnavi isti dan v skladu z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) odpovedala tožeča stranka, na samem naroku za glavno obravnavo se je obravnavi odpovedal tudi pooblaščenec stranke z interesom, medtem ko se je tožena stranka glavni obravnavi odpovedala že z dopisom z dne 11. 3. 2021. Sodišče je tako v skladu z 279.a členom ZPP odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, saj navedeno določilo določa, da lahko sodišče s soglasjem strank v sporu odloči brez glavne obravnave, če se stranki obravnavi pisno odpovesta.

42. Izrek o stroških temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, v skladu s katerim se v primeru, če je sodišče ugodilo tožbi in izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača toženec.

43. Pravilnik o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v drugem odstavku 3. člena določa, da se v primeru, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, tožniku priznajo stroški v višini 285 eurov. Tožnico je v obravnavani zadevi zastopala odvetniška družba (ki je zavezanka za DDV, zato je sodišče prisojeni znesek povišalo za 22%), zadeva pa je bila rešena na seji, zato je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka.

44. Zavrženje tožbe zoper sklep Ministrstva za zdravje št. 1600-28/2018-26 z dne 25. 1. 2019 na odločitev o stroških postopka ne vpliva, saj v primeru zavrženja tožbe vsaka stranka nosi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Gl. Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Mira Dobravec Jalen in drugi, GV Založba, 2019, str. 246.

Ta določa: »S tem sklepom se določi mreža javne lekarniške dejavnosti na primarni ravni na območju Mestne občine Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: MOL).«

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-4

Zakona o lekarniški dejavnosti (2016) - ZLD-1  - člen 5, 5/3, 9, 9/1, 28

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 68

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.