UPRS Sodba II U 346/2018-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-03

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

razlastitev - izvedba pripravljalnih del - parcelacija - ureditev meje - javna cesta - pogoji za uvedbo razlastitvenega postopka

Po prvem odstavku 101. člena ZUreP-1 lahko upravni organ na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah, predvidenih za razlastitev. Zakon v citirani določbi ne pogojuje izdaje odločbe o določitvi pripravljalnih del s predhodno izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka. Vendar pa je citirano določbo treba razlagati v pomenu, da morajo biti pred izdajo odločbe o dovolitvi pripravljalnih del ugotovljeni vsebinski pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka. Po mnenju sodišča ne more veljati drugače niti za posebni razlastitveni postopek, urejen v 19. členu ZJC-B za obstoječe ceste.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Upravne enote Dravograd, št. 352-2/2018-5 z dne 11. 7. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku v 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ razlastitvenemu upravičencu Občini A. dovolil izvedbo postopka pripravljalnih del, ki obsegajo parcelacijo in ureditev meje na delu nepremičnine parc. št. 216/8 k.o. ..., v obsegu poteka obstoječe občinske ceste ... .

2. Občina A. je podala vlogo dne 3. 5. 2018, s katero kot razlastitvena upravičenka zahteva uvedbo razlastitvenega postopka, ki obsega parcelacijo zemljišča in razlastitev dela nepremičnine parc. Št. 216/8, k.o...., ki je v lasti B.B. in C.C., vsake do ½ in sta razlastitveni zavezanki. Občina je v vlogi navedla, da preko dela navedene parcele v lasti razlastitvenih zavezank poteka javna cesta ... . Po navedeni trasi poteka promet že vrsto let v skladu s 3. členom Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), torej je splošnega pomena za promet in jo lahko vsak prosto uporablja na način in pogoji, določenimi s predpisi. Predvidena ni razlastitev celotne nepremičnine, ampak samo dela, kjer se nahaja obstoječa cesta. Iz zapisnika ustne obravnave je razvidno, da sta razlastitveni zavezanki povedali, da je obravnavani del zemljišča, ki je predmet razlastitve sestavni del ceste že dolgo pred letom 2005 in po njem tudi vseskozi poteka promet, ker sta svojo ograjo toliko umaknili, da se je ta lahko odvijal. Prvostopenjski organ se je skliceval na določbe 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC-B), ki ureja poseben postopek razlastitve v primerih, ko je ob uveljavitvi tega zakona (dne 19. 10. 2005) obstoječa javna cesta potekala po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, torej ne Republike Slovenije, ali občine, ki so sicer lahko lastnice državne občinske ceste (3. Zakona o javnih cestah – ZJC oziroma 39. člen ZCest-1). Upravni organ je ugotovil, da so za dovolitev izvedbe postopka pripravljalnih del, ki obsegajo parcelacijo in ureditev meje na delu nepremičnine parc. št. 216/8 k.o. ..., po kateri poteka kategorizirana občinska cesta ..., izpolnjeni vsi pogoji, zato je odločil, kot izhaja iz izreka odločbe in dovolil izvedbo pripravljalnih del.

3. Zoper odločitev prvostopenjskega organa sta se pritožili razlastitveni zavezanki, vendar je tožena stranka kot drugostopenjski organ pritožbo kot neutemeljeno zavrnila. Navedbe pritožnic v zvezi s tem, da ima razlastitvena upravičenka na drugi strani ceste neurejene meje glede nepremičnine parc. št 212/2 k.o. ..., ker so sosede D.D., E.E. in F.F., uzurpirale občinsko lastnino na način, da so v cestno telo posegale z gradnjo ograje najmanj v širini 0,5 m, kar pomeni, da je razlastitvena upravičenka najprej dolžna vzpostaviti natančne meje svoje lastnine na drugi strani ceste, da bo lahko dejansko ugotovila širino svoje lastnine, šele nato pa bo razlastitvena upravičenka lahko zagovarjala svojo javno korist napram razlastitvenim zavezankam in njeni zasebni lastnini, ki je varovana kategorija po Ustavi RS, so po presoji drugostopenjskega organa v obravnavanem postopku brezpredmetne. V obravnavanem postopku je namen razlastitve zgolj v tem, da razlastitvena upravičenka pridobi lastninsko pravico na delu nepremičnine parc. št. 216/8 k.o. ..., ki ga je že nezakonito vključila v javno pot ... . Gre zgolj za urejanje lastništva že obstoječega odseka kategorizirane občinske javne poti ..., kot le-ta poteka v naravi. Po presoji drugostopenjskega organa so v obravnavanem primeru izpolnjeni tudi pogoji iz drugega in tretjega odstavka 92. člena Zakona o urejanju prostora (v nadajevanju ZUreP-1) in sicer je razlastitev za dosego javne koristi nujno potrebna, prav tako je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Za dosego javne koristi, ki v konkretnem primeru pomeni nemoten promet po kategorizirani javni poti, je razlastitev nujna, ker razlastitvena upravičenka s ponudbo za odkup dela predmetnega zemljišča ni uspela pridobiti. Razlastitev predmetnega dela nepremičnine je za dosego javne koristi nujno potrebna tudi zato, da se zagotovi nemoten potek prometa po kategorizirani javni poti in se tako vzpostavi njen premoženjsko pravni status v skladu z drugim odstavkom 39. člena ZCes-1. Po mnenju drugostopenjskega organa je tudi pravilna ugotovitev organa prve stopnje, da razlastitvena upravičenka na omejenem območju ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena.

4. Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu, pri čemer navaja, da je tožena stranka nepravilno in nepopolno ugotovila dejansko stanje in napačno uporabila materialno pravo. Tožnica meni, da je z izpodbijano odločbo tožena stranka brez da bi imela materialno pravno podlago, ugodila predlogu razlastitvenega upravičenca Občine A., ki je podal predlog za izvedbo pripravljalnih del. Izpodbijana odločba konkretno ne pojasnjuje podlag, po katerih bi lahko bil predlog razlastitvenega upravičenca utemeljen iz stališča posega v lastninsko pravico tožeče stranke. Tožeča stranka je večkrat tekom postopka poudarila, da je predlog predlagatelja Občine A. preuranjen, ter da ima predlagatelj dolžnost, da najprej ureja svojo lastno posest v celoti, šele nato lahko poseže v lastnino razlastitvenih zavezancev, hkrati pa mora ob tem upoštevati njeno zatrjevano in prikazano dejansko stanje, ki se nanaša na koriščenje lastnine, ki naj bi bila predmet razlastitve na kar je tožeča stranka predlagateljico na vse to opozarjala. Občina A. je v svojem predlogu navedla zgolj dejstvo, da je nesporno nezakonito sprejela odlok o javni cesti, kjer tožeča stranka sploh ne more ščititi svojih pravnih interesov, takšen argument pa je podkrepila s pavšalnimi in iz stališča celotnega spora neutemeljenimi navedbami, da tam že poteka promet, hkrati, da je ponujala odkup predmeta razlastitve v lasti tožeče stranke. Tožeča stranka je opozarjala na neurejene meje njenih sosedov, ki so na drugi strani cestnega telesa, ki je tam bilo, pred asfaltiranjem in premikom ograje s strani tožeče stranke, določeno izven lastnine tožeče stranke, z gradnjo posegli v cestno telo in cesto enostavno premaknili v lastnino tožeče stranke. Tožeča stranka je bila prisiljena trpeti premik svoje ograje in premik stare ceste v njeno lastnino. Tako je ostala brez vitalne površine za normalno oskrbo svoje lastnine – ograje ter brez normalnega vstopa v hišo, saj tam nenehno poteka promet, ki ogroža njeno življenje in življenje drugih družinskih članov. Tožeča stranka opozarja, da zaradi odvzema dvorišča, kjer se nahaja njen vhod v hišo, nastaja škoda, ter ne more skrbeti za svojo lastnino. Tožeča stranka zato meni, da je treba najprej urediti meje in lastništvo predlagateljice na celotnem cestnem telesu. Nadalje je mnenja, da predlagatelj razlastitve ne razpolaga z nepremičnino – cesto predmetom razlastitve kot bi moral, in lahko doseže namen – cesto z drugimi sredstvi, oz. na drug način, na nasprotni strani začeti postopke zoper črne gradnje sosedov, ki so jih ti premaknili v staro cestno telo. Tožeča stranka meni, da tako niti prvostopenjski, niti drugostopenjski organ nista pravilno ugotovila sorazmerja med javno koristjo, razlastitvenega namena in posegom v zasebno lastnino oz. zakonske abstraktne opredelitve nista pravilno in popolno vezala na konkretni dejanski stan. Tožeča stranka še poudarja, da je občina v dopisu z dne 18. 5. 2012 omenila, da obstaja druga rešitev, ki pa naj bi bila povezana z ogromnimi stroški, katere pa občina nima, tožeča stranka se sprašuje, ali je res strošek spora za odstranitev črne gradenj sosedov, da se vzpostavi stara cesta odmaknjena 0,7 m od sosednjega nezakonitega cestnega telesa, tako velik. Tožeča stranka meni, da iz zahteve za izvedbo postopka razlastitve in izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je pridobitev predmetnih nepremičnin dejansko nujna za dosego razlastitvenega namena ter je sorazmeren ukrep. Tožeča stranka predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Priglaša tudi stroške postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

5. V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da so tožbene navedbe v bistvu ponovljene pritožbene navedbe, ki jih je tožena stranka v svoji odločbi zavrnila ter obširno argumentirala. Pri tem pa pojasnjuje, da so navedbe tožnice, da bo po razlastitvi onemogočen vhod v stanovanjski objekt, ter da bo ogroženo njeno življenje in zdravje, neutemeljene in zavajajoče. Dejstvo je, da se s parcelacijo in tudi kasnejšo razlastitvijo na terenu glede na današnje stanje ne bo ničesar spremenilo. Smisel razlastitve v konkretnem primeru je samo v tem, da se ustrezno pravno uredi stanje, ki je nastalo s potekom javne ceste po nepremičnini v solasti tožnice.

7. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ v teku posebnega razlastitvenega postopka, vodenega po določbah 19. člena ZJC-B, na podlagi prvega odstavka 101. člena ZUreP-1 razlastitveni upravičenki Občini A. na njen predlog dovolil pripravljalna dela – parcelacijo in ureditev meje na delu nepremičnine, parc. št. 216/8, k.o. ..., v obsegu poteka obstoječe občinske ceste ... .

8. Kot izhaja iz odločbe, je prvostopenjski organ utemeljil svojo odločitev in oprl razloge na 19. člen ZJC-B, ki ureja poseben postopek razlastitve v primerih, ko je ob uveljavitvi tega zakona (torej dne 19. 10. 2005) obstoječa javna cesta potekala po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, torej ne Republike Slovenije ali občine, ki so sicer lahko lastnice državne oz. občinske ceste (3. člen ZJC). V tem postopku se določbe 92. do 114. člena ZUreP-1 uporabljajo, če z 19. členom ZJC-B posamezna vprašanja razlastitve niso drugače urejena. Upravni organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na upravnosodno prakso, da sta morala biti ob uveljavitvi ZJC-B in njegovega 19. člena za razlastitev po tem zakonu kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer: da je bila cesta tedaj že kategorizirana in da je bilo zemljišče, ki je predmet razlastitve, že del javne ceste. Iz upravnega spisa je razvidno, da je bila obravnavana javna cesta v preteklosti kategorizirana z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest v Občini A. (Medobčinski uradni vestnik, št. 10/02), ki je začel veljati 5. 6. 2002, sedaj pa je kategorizirana z Odlokom o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini A. (Ur. list RS, št. 31/12, ki je začel veljati 5. 8. 2012 in je razveljavil prej navedeni Odlok. Predmetna cesta je torej kontinuirano kategorizirana najmanj od 5. 6. 2002 dalje. V obeh odlokih je obravnavan odsek javne ceste označen kot javna pot ..., ki se začne na javni poti ... in se zaključi pri hišni št. ..., v skupni dolžini 85 oz. 86 m.

9. V obravnavanem primeru je namen razlastitve v tem, da Občina A. pridobi nepremičnine v lasti tožeče stranke, ki jih je nezakonito vključila v javno cesto. Postopek razlastitve po 19. členu ZJC-B se v tem delu ugotavljanja javne koristi od splošnega razlastitvenega postopka razlikuje le v tem, da se obstoj javne koristi ne predpostavlja na podlagi obstoja ustreznega prostorskega akta (sicer tretji odstavek 93. člena ZUreP-1), temveč glede na to, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi cesti poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC

. V tem primeru javnega interesa ni potrebno posebej dokazovati, saj je dokazan s tem, da po nepremičnini poteka obstoječa javna cesta, na kateri se odvija promet (tretji odstavek 19. člena ZJC-B).

10. Po 1. odstavku 101. člena ZUreP-1 lahko upravni organ na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah, predvidenih za razlastitev. Zakon v citirani določbi ne pogojuje izdaje odločbe o določitvi pripravljalnih del s predhodno izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka. Vendar pa je citirano določbo 1. odstavka 101. člena ZUreP-1 treba po mnenju sodišča razlagati v pomenu, da morajo biti pred izdajo odločbe o dovolitvi pripravljalnih del ugotovljeni vsebinski pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka (100. člen ZUreP-1).

11. Po mnenju sodišča ne more veljati drugače niti za posebni razlastitveni postopek, urejen v 19. členu ZJC-B za obstoječe ceste, namreč da se pred izdajo odločbe o dovolitvi pripravljalnih del mora ugotoviti temeljne vsebinske pogoje za uvedbo postopka razlastitve, čeprav formalno akta ni potrebno izdati (po 5. odstavku citiranega člena se postopek razlastitve začne že z vložitvijo zahteve za razlastitev z vsebino, kot je določana v 4. odstavku tega člena). Ob predpostavki, da po obravnavani nepremičnini poteka obstoječa javna cesta, na kateri se odvija promet (tretji odstavek 19. člena ZJC-B), je treba upoštevati tudi pogoje iz 92. člena ZUreP-1, ki veljajo za splošni razlastitveni postopek.

12. ZUreP-1 v drugem odstavku 92. člena določa, da je razlastitev dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Gre za splošno določbo, iz katere izhaja to, kar določa že 69. člen Ustave RS, in sicer da se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame v javno korist (proti nadomestilu v naravi ali odškodnini) pod pogoji, ki jih določa zakon.

13. Sodišče sprejema kot utemeljen tožbeni ugovor, da izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa ni mogoče preizkusiti (kar je absolutna bistvena kršitev pravil postopka po 7. tč. 2. odstavka 237. člena ZUP), ker nima obrazložitve o odločilnih dejstvih. Sodišče ugotavlja, da so navedbe v izpodbijani odločbi o javni koristi razlastitvenega namena zgolj pavšalne, in sicer tožena stranka navaja, da so v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino ter prav tako so pavšalne navedbe, da Občina A. ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Obrazložitev izpodbijane odločbe je brez zahtevane pravne obrazložitve. Upravni organ je sicer navedel obstoj vseh relevantnih dejstev (pogoji iz 2. in 3. odstavka 92. člena ZUreP-1), vendar zgolj z navajanjem zakonskega besedila. Slednje pa ne zadostuje za odločitev o pripravljalnih delih v razlastitvenem postopku, ki posega v zasebno lastnino tožnice, kot varovano ustavno kategorijo, temveč morajo biti jasno navedeni argumenti o odločilnih dejstvih.

14. Sodišče ugotavlja, da se upravni organ tudi ni opredelil do pritožbe tožeče stranke, da Občina A. na obravnavanem območju ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Z ogledom na terenu in primerjavo mapnih kopij je potrebno primerjati vzpostavljene in urejene meje ter se bo tako lahko ugotovilo, ali ima Občina A. v svoji lasti zemljišče v rabi sosede G.G., kot to zatrjuje tožeča stranka, hkrati pa se na cestnem telesu, kot lastniki nahajajo tudi druge fizične osebe. Tožena stranka bo morala torej v celoti ugotoviti dejansko stanje glede lastništva obsega lastnine razlastitvenega upravičenca.

15. Tožeča stranka opozarja na dopis z dne 18. 5. 2012 Občine A. Iz navedenega dopisa izhaja, da aktualni prostorski akti Občine A. ne predvidevajo morebitne prestavitve ceste, ki poteka do stanovanjske hiše z naslovom ..., na kakšno drugo lokacijo. Takšna prestavitev bi seveda zahtevala tudi ogromne stroške, katerih pa Občina A. v tem kriznem času v svojem proračunu žal ni zmožna rezervirati. Pri predmetni cesti torej gre za obstoječo cesto, zato je njena širitev na 4 m oz. rekonstrukcija odvisna od dogovora z lastniki prizadetih zemljišč, in podanega ustreznega soglasja. Razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice iz prvega odstavka tega člena ni dopustna, če država oziroma občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena (tretji odstavek 92. člena ZUreP-1).

16. Glede na vse navedeno je bila v obravnavanem primeru storjena bistvena kršitev določb postopka, hkrati pa je bilo tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, zato je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (2. in 3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Pri tem je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

17. V ponovnem postopku izdana odločba bo morala biti obrazložena v skladu z zakonom (214. člen ZUP) tako, da bo njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti. Postopek za njeno izdajo pa bo organ moral voditi ob uporabi in razlagi določb ZUreP-1 in ZJC-B in se opredeliti do zatrjevanj tožeče stranke.

18. Zaradi kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti organ, sodišče samo ni moglo odločiti o stvari (analogna uporaba prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Prav tako tudi ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče odločilo na seji (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

19. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnica upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 €, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki.

20. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Upravno sodišče RS, sodba opr. št. II U 22/2015, z dne 12. 11. 2015.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (2005) - ZJC-B  - člen 19

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 100, 101, 101/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.