UPRS Sodba I U 1292/2019-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-28

gradbeno dovoljenje - legalizacija - domneva izdanega gradbenega in uporabnega dovoljenja po ZGO-1

V zadevi ni sporno, da je bila gradnja obstoječega objekta začeta pred letom 1964 in da je bila izvedena pred uveljavitvijo GZ. Prav tako ni sporno, da je tožnik z vloženo zahtevo uveljavljal legalizacijo posegov (sprememba namembnosti, povečava tlorisne površine) na obstoječem objektu. Zato je glede na drugi odstavek 114. člena GZ po presoji sodišča drugostopenjski organ pravilno zaključeval, da je v postopku odločanja o zahtevi za legalizacijo po 116. GZ treba upoštevati tudi določbo drugega odstavka 43. člena tega zakona, po kateri mora biti pri gradnji, ki se nanaša na obstoječi objekt, na katerem se namerava izvajati gradnja, izpolnjen tudi pogoj, da obstoječi objekt ni zgrajen brez gradbenega dovoljenja.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku zavrnil zahtevo za izdajo odločbe o legalizaciji objekta na zemljišču s parc. št. 386/17, k.o. .... V obrazložitvi odločbe je navedel, da objekt ne izpolnjuje pogojev po četrtem odstavku 116. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), ker ni skladen z veljavnimi predpisi ali s predpisi, ki so veljali v času začetka gradnje, ki je predmet legalizacije. Legalizacija spornega objekta namreč ni skladna z veljavnim prostorsko izvedbenim aktom Občine Jesenice, Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Občine Jesenice (v nadaljevanju OPN), ker so na območjih, za katere je predvidena izdelava OPPN, dopustni le posegi iz četrtega odstavka 125. člena OPN, med njimi pa ni navedena legalizacija obstoječih objektov. Legalizacija niti ni skladna s prostorsko izvedbenim aktom Občine Jesenice, ki je veljal v času začetka gradnje objekta oziroma njegove spremembe namembnosti, ki na spornem območju ni dopuščal dejavnosti za bivanje oziroma gradnje stanovanjskih stavb.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil in ugotovil, da je izrek izpodbijane odločbe zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi. V predmetni zadevi ni izkazana legalnost obstoječega objekta, saj iz spisa zadeve ne izhaja, da bi bilo za obstoječi objekt pridobljeno gradbeno dovoljenje. Ker predstavlja obstoječi objekt nelegalno gradnjo, ni mogoče dovoliti spremembe njegove namembnosti oziroma prizidave v skladu z drugim odstavkom 43. člena GZ.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnik v tožbi navaja, da je zahtevo za legalizacijo vložil na podlagi 114. člena GZ ter da je predložil vsa predpisana dokazila po 115. členu tega zakona. Njegova zahteva je bila zavrnjena, pri tem pa so bile kršene določbe 114., 115. in 116. člena GZ. Prvostopenjski organ je brez potrebe in tudi nepravilno ugotavljal skladnost objekta s prostorskimi akti, ki so veljali leta 2010. Namreč GZ dopušča legalizacijo tudi, če obstaja skladnost objekta z veljavnimi prostorskimi predpisi. Vendar pa bi moral upravni organ ugotavljati skladnost objekta po Spremembah in dopolnitvah OPN Jesenice (v nadaljevanju SD OPN) in ne po OPN. Pri tem se tožnik sklicuje na spremenjeni 126. člen SD OPN. Navaja, da ker gre pri predmetnem zemljišču za zemljišče z opredeljeno plansko namensko rabo kot območje stanovanj S oziroma SP kot območje počitniških hiš, je sprememba namembnosti obstoječega objekta, vključno celo s spremenjeno rabo, po zdaj veljavnem prostorskem aktu Občine Jesenice dopustna pred sprejetjem predvidenega OPPN.

Tožnik dodaja, da drugostopenjski organ ni sledil njegovi razlagi, da gre za legalizacijo obstoječega objekta, dokazano zgrajenega pred uveljavitvijo GZ (1. 6. 2018), kar je dopustno po prvem odstavku 114. člena GZ. Da gre za obstoječi objekt, so bila predložena verodostojna dokazila (fotografije, aerofoto posnetek iz leta 1964 ter geodetski posnetek obstoječega stanja). Prvostopenjski organ tudi ni dopustil dokazovanja s pričami, da se je objekt uporabljal tudi za občasno bivanje in da so drugi objekti na tem zemljišču imeli status gospodarskih poslopij, ki so se tekom časa zaradi nevzdrževanja podrli. Napačna je razlaga v drugostopenjski odločbi, ki se nanaša na skladnost gradnje (objekta) z veljavnimi predpisi. Organa obeh stopenj sta prezrla določbo tretje alineje četrtega odstavka 126. člena o dopustnih posegih pred sprejetjem OPPN. Tožnik še navaja, da objekt v nobenem primeru ni nelegalen in tudi nikoli ni bil pod inšpekcijskim ukrepom. Za spremembo rabe je bila v času ZGO-1 pridobljena takrat predpisana lokacijska dokumentacija, na podlagi vseh teh dokumentov pa je bil objekt evidentiran v kataster stavb in zemljiški kataster. Razglabljanje v drugostopenjski odločbi, da objekt ni skladen niti s PUP, je nesmiselno, saj bo bili tedanji sanacijski PUP izdelani površno.

Nobene osnove nima ugotovitev drugostopenjskega organa glede povečave tlorisne površine objekta in spremembe namembnosti v enostanovanjsko stavbo že v letu 2010, ker je bil tega leta izdelan le geodetski elaborat za vpis objekta v kataster stavb in ni bila s tem izvršena nobena prizidava. Površine objekta v času postavitve, pred letom 1964, pa ni mogoče ugotoviti. Prav tako nihče ne more zagotoviti, da pri vrisu objekta v katastrske mape ni bila upoštevana površina pod napuščem, kot tudi ne, ali je bilo za obstoječi objekt izdano gradbeno dovoljenje (če bi bilo, ne bi bila potrebna legalizacija). Dokazano pa je, da je objekt obstajal pred letom 1967, za katerega obstaja domneva izdanega gradbenega in uporabnega dovoljenja po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), v skladu s 118. členom GZ, ne glede na namembnost.

Tožnik je sodišču predlagal, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo organu v ponovni postopek. V dokazne namene se je skliceval na upravni odločbi obeh stopenj, aeroposnetek/1964 in zemljiškoknjižni izpisek.

4. V odgovoru na poziv sodišča, naj predloži odločbo, da ima osnovni objekt gradbeno in uporabno dovoljenje na podlagi 118. člena GZ v povezavi s 197. členom ZGO-1, pa je tožnik v pripravljalni vlogi navedel, da velja domneva izdanega gradbenega in uporabnega dovoljenja ter da GZ v tretjem odstavku 114. člena GZ odločbe ne zahteva, da pa je bila prvostopenjskemu organu predložena vsa razpoložljiva dokumentacija, iz katere nedvomno izhaja, da ima obstoječi objekt uporabno dovoljenje po 1. točki 197. člena ZGO-1, in ne po 118. členu GZ, kot pomotoma navaja v tožbi. Objektu se po letu 1967 ni bistveno spremenila namembnost; čeprav je bil po nazivu gospodarski objekt, se je uporabljal za bivanje, bil pa je tudi na predpisan način evidentiran v zemljiškem katastru in katastru stavb. Drugostopenjski organ je zgrešeno sledil nepravilnemu stališču Občine Jesenice in prvostopenjskega organa, poleg tega pa je k spremembi namembnosti objekta brez argumentov „pripisal“ še domnevno povečavo objekta, kot da se dvomi v geodetske izmere in predpisan vpis objekta v kataster stavb.

6. Sodišče je 25. 1. 2022 sprejelo sklep, da o zadevi odloča po sodnici posameznici, in sicer iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)

. Ugotovilo je namreč, da gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje. Stranki postopka, izrecno pozvani k opredelitvi, sestavi sodišča pisno nista ugovarjali.

7. Sodišče kljub razpisani glavni obravnavi te ni opravilo, saj so bili izpolnjeni pogoji za odločanje sodišča brez glavne obravnave na podlagi tretjega odstavka 58. člena ZUS-1.

Naroka za glavno obravnavo, razpisanega za 3. 3. 2022, se namreč tožnik, sicer pravilno vabljen, ni udeležil, niti ni pooblastil drugega, ki bi prišel v njegovem imenu. V svoji vlogi je navedel, da se obravnave v nobenem slučaju ne more udeležiti zaradi svoje bolezni, za katero pa ni predložil zdravniškega opravičila po drugem odstavku 115. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), niti ni navedel, da je bolezen nenadna in nepredvidljiva ter ni predlagal preložitve naroka. Taka tožnikova neupravičena odsotnost pa kaže na pomanjkanje pravnega interesa za polno izrabo procesnih pravic in s tem za vplivanje na uspeh z materialnopravnim zahtevkom

. Tudi toženka svojega izostanka kljub izkazani pravilni vročitvi vabila ni opravičila.

9. V obravnavani zadevi je sporna odločitev, da se tožniku zavrne zahtevo za izdajo odločbe o legalizaciji spremembe namembnosti obstoječega objekta in povečave tlorisne površine obstoječega objekta na zemljišču s parc. št. 386/17 k.o...... Drugostopenjski organ je kot (pravilen) razlog za zavrnitev tožnikove zahteve navedel, da ni izpolnjen pogoj, da „obstoječi objekt ni zgrajen brez gradbenega dovoljenja“, in sicer glede na drugi odstavka 114. člena GZ v zvezi z drugim odstavkom 43. člena GZ. Tožnik pa odločitvi ugovarja ob zatrjevanju, da obstoječi objekt ni nelegalen, da nikoli ni bil pod inšpekcijskim ukrepom, da je obstajal že pred letom 1967 in da zato zanj velja domneva izdanega gradbenega in uporabnega dovoljenja v skladu s 118. členom GZ oziroma da je zahtevi za legalizacijo priložil dokumentacijo, iz katere izhaja, da se šteje, da ima obstoječi objekt uporabno dovoljenje po 1. točki prvega odstavka 197. člena ZGO-1. Poleg tega ugovarja tudi, da upravna organa nepravilno razlagata določbe OPN glede dopustnih posegov na območju, kjer se nahaja predmetni objekt.

10. Sodišče ugotavlja, da iz upravnega spisa izhaja, da je tožnik 28. 11. 2018 vložil zahtevo za legalizacijo objekta, katerega gradnja je bila pričeta pred letom 1964, na podlagi 114. člena GZ, zaradi spremembe namembnosti obstoječega objekta in povečave tlorisne površine za 8 m2.

11. Po 114. členu GZ se lahko pri pristojnem upravnem organu za gradbene zadeve v petih letih od uveljavitve zakona vloži zahteva za legalizacijo, če je stavba do faze grobih gradbenih del izvedena pred uveljavitvijo tega zakona ali če je gradbeno inženirski objekt dokončan in pomeni nelegalen ali neskladen objekt ali neskladno uporabo objekta zunaj okvirov dopustnih odstopanj od gradbenega dovoljenja po tem zakonu (prvi odstavek). Za postopek odločanja o zahtevi se smiselno uporabljajo določbe tega zakona, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja, če v tem podpoglavju ni določeno drugače (drugi odstavek).

12. V zadevi ni sporno, da je bila gradnja obstoječega objekta začeta pred letom 1964 in da je bila izvedena pred uveljavitvijo GZ. Prav tako ni sporno, da je tožnik z vloženo zahtevo uveljavljal legalizacijo posegov (sprememba namembnosti, povečava tlorisne površine) na obstoječem objektu. Zato je glede na drugi odstavek 114. člena GZ po presoji sodišča drugostopenjski organ pravilno zaključeval, da je v postopku odločanja o zahtevi za legalizacijo po 116. GZ treba upoštevati tudi določbo drugega odstavka 43. člena tega zakona, po kateri mora biti pri gradnji, ki se nanaša na obstoječi objekt, na katerem se namerava izvajati gradnja, izpolnjen tudi pogoj, da obstoječi objekt ni zgrajen brez gradbenega dovoljenja.

13. Glede na to, da je drugostopenjski organ odločitev o tem, da pogoji za ugoditev tožnikovi zahtevi za legalizacijo niso izpolnjeni, sprejel (že) zgolj ob ugotovitvi, da iz spisa ne izhaja, da bi bilo za osnovni objekt pridobljeno gradbeno dovoljenje, ne da bi bilo to vprašanje v katerem od obeh postopkov izrecno predmet razjasnjevanja, in je tudi tožnik v tožbi zgolj zatrjeval legalnost objekta in se skliceval na okoliščino, da objekt nikoli ni bil pod inšpekcijskim ukrepom, ki pa ni trditev, s katero bi mogel izkazovati legalnost objekta, ter na domnevo pridobljenega gradbenega in uporabnega dovoljenja po 118. členu GZ, je sodišče tožnika v pripravljalnem postopku pozvalo, naj s predložitvijo odločbe po 118. členu GZ

izkaže, da šteje, da ima obstoječi objekt pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje.

14. Tožnik odločbe po 118. členu GZ ni predložil. V odgovoru je med drugim navajal, da v tretjem odstavku 114. člena GZ med obveznimi sestavinami zahteve za legalizacijo odločba po 118. členu GZ ni navedena. Vendar s tem ugovorom po presoji sodišča tožnik ne more biti uspešen, kajti po že navedenem je z vloženo zahtevo uveljavljal legalizacijo posegov na obstoječem objektu, legalnosti tega objekta pa ni izkazal z drugim dokazom (gradbeno dovoljenje ipd.). Tožnik se je dalje skliceval na to, da je v postopku predložil prvostopenjskemu organu dokumentacijo, iz katere izhaja, da za obstoječi objekt šteje, da ima uporabno dovoljenje po 1. točki prvega odstavka 197. člena ZGO-1

, ter da je njegovo sklicevanje v tožbi na pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje po 118. členu GZ pomota. To pa pomeni, da legalnosti obstoječega objekta tožnik tudi ni izkazal s predložitvijo potrdila po četrtem odstavku 197. člena ZGO-1

. Kolikor se je tožnik v odgovoru na poziv sodišča skliceval na okoliščino, da je predložil dokumentacijo, ki izkazuje pridobljeno uporabno dovoljenje po 1. točki prvega odstavka 197. člena ZGO-1, pa sodišče sploh ugotavlja, da tožnik v tem sodnem postopku z namenom, da bi izkazal, da izpolnjuje pogoje za pridobitev potrdila, nekonsistentno zatrjuje drugačna dejstva, kot jih je navedel v zahtevi za legalizacijo in v nadaljnjem upravnem postopku. Tako zatrjuje, da se objektu, sicer zgrajenemu pred 31. decembrom 1967, po tem datumu namembnost ni bistveno spremenila in da se je objekt že tedaj uporabljal za bivalne namene, ne glede na naziv „gospodarski objekt“ (čeprav je tožnik zahtevo za legalizacijo vložil prav zaradi spremembe namembnosti, o kateri so podatki tudi v zahtevi priloženemu Posnetku obstoječega stanja, oktober 2018, in sicer da se je gradnja počitniške hišice pričela pred letom 1998 na mestu, kjer je prej stal objekt za spravilo sena (stran 4)).

15. Poleg tega tožnik v tožbi protispisno trdi še, da je drugostopenjski organ brez dejanske podlage upošteval še „domnevno“ povečavo objekta, kajti kot izhaja iz tožnikove zahteve za legalizacijo, jo je tožnik vložil (tudi) zaradi povečave tlorisne površine objekta za 8 m2.

16. Kolikor pa tožnik v tožbi še navaja, da ni bila izvršena nobena prizidava, ampak da gre pri povečanju objekta za uskladitev podatkov z dejansko velikostjo osnovnega objekta, ker takratni izvajalci niso preverjali pravilnih vrisov objektov v kartografske podlage in da naj bi zaradi tega nihče tudi ne mogel ugotoviti, kakšna je bila površina obstoječega objekta v času postavitve pred letom 1964, niti zagotoviti, da pri vrisu objekta v katastrske mape v takratnem merilu ni bila upoštevana površina pod napuščem, sodišče sodi, da gre za nedovoljene nove tožbene navedbe, ki jih sodišče ne more upoštevati. Tožnik je v skladu s tretjim odstavkom 20. člena ZUS-1 glede njih prekludiran, saj jih ni navedel v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe, kljub temu, da se ga je aktivno udeleževal in je to možnost imel; sicer gre pa tudi za nekonkretizirane in neizkazane navedbe.

17. Tožnik pa tudi brez podlage očita kršitev pravil postopka, ker naj bi mu ne bilo dovoljeno, da bi s pričami dokazoval namembnost obstoječega objekta, da naj bi se občasno uporabljal za bivanje. Iz listin upravnega spisa namreč ne izhaja, da bi tožnik kadarkoli v upravnem postopku sploh predlagal dokazovanje s pričami.

18. Glede na povedano s podanimi tožbenimi navedbami tožnik ni uspel izpodbiti nosilnega razloga za odločitev drugostopenjskega organa ter izkazati legalnosti obstoječega objekta, kar je eden od pogojev, ki bi za legalizacijo spremembe namembnosti ter tlorisne povečave tega objekta tudi moral biti izpolnjen (114. člen GZ v zvezi s 43. členom tega zakona, 115. člen GZ). Tožnik tako brez podlage očita kršitev določb 114., 115. in 116. člena GZ.

19. Sodišče še dodaja, da se v skladu s tretjim odstavkom 43. člena GZ sicer lahko izda gradbeno dovoljenje za gradnjo, ki se nanaša na obstoječi objekt, ki je nelegalen, tudi če se postopek izdaje gradbenega dovoljenja združi z izdajo gradbenega dovoljenja za že obstoječi objekt ali izdajo odločbe iz V. poglavja devetega dela tega zakona (ki se nanaša na legalizacijo izvedenih gradenj pred uveljavitvijo GZ) in se obstoječi objekt v tem postopku legalizira. Vendar tožnik ne navaja, da bi predmetno legalizacijo želel doseči na tak način, nasprotno, iz njegovih tožbenih navedb izhaja, da meni, da mu pogojev za ugotovitev legalnosti obstoječega objekta ni treba izkazovati.

20. V zvezi s tožbenimi navedbami, da upravna organa nepravilno razlagata določbe veljavnega OPN glede dopustnih posegov na območju, kjer se nahaja predmetni objekt, sodišče ugotavlja, da je drugostopenjski organ pritrdil stališču prvostopenjskega organa, da je glede na to, da je za predmetno območje urejanja (...) predvidena izdelava OPPN (prvi odstavek 125. člena OPN), treba upoštevati, da so do uveljavitve OPPN dopustni le posegi, določeni v četrtem odstavku 125. člena OPN, med katerimi pa legalizacije spremembe namembnosti in prizidave ni

; s tako razlago določb OPN pa se strinja tudi sodišče.

21. Ker je sodišče tožbene navedbe presodilo kot neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 Upravno sodišče Republike Slovenije odloča po sodniku posamezniku, če gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje.

Ta določa, da če ne pride na obravnavo nobena od strank ali če ne pride tožnik, lahko odloči sodišče brez glavne obravnave.

Ker sodišče ni opravilo glavne obravnave, tudi ni izvedlo s strani tožnika predlaganih dokazov.

V skladu s 33. točko prvega odstavka 3. člena GZ predstavlja prizidavo gradnja, pri kateri se gabariti obstoječega objekta povečajo v horizontalni ali vertikalni smeri; ker gre pri predmetnem objektu za povečavo tlorisne površine za 8 m2, to ne spada pod dopustna manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja po 66. členu GZ in zato je organ pravilno štel, da predstavlja povečanje objekta prizidavo, ki jo je ob odsotnosti gradbenega dovoljenja potrebno legalizirati.

Po 118. členu GZ se šteje, da imajo objekti, ki izpolnjujejo pogoje iz 197. in 198. člena ZGO-1 /.../, pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje po tem zakonu, o čemer se na zahtevo stranke izda odločba.

Po 1. točki prvega odstavka 197. člena ZGO-1 se šteje, da imajo uporabno dovoljenje po tem zakonu 1. vse stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. decembrom 1967 in poslovni prostori v njih, ki so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi, če se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila in so zemljišča, na katerih so zgrajene, z dnem uveljavitve tega zakona na predpisan način evidentirana v zemljiškem katastru;

V skladu s sodno prakso gre pri izdaji potrdila po četrtem odstavku 197. člena ZGO-1 za vsebinsko presojo izpolnitve zakonskih pogojev iz prvega in drugega odstavka 197. člena ZGO-1 ter na podlagi te presoje priznanje oziroma ugotovitev pravne posledice; zato je potrdilo po četrtem odstavku 197. člena ZGO-1 ne glede na zakonsko poimenovanje treba šteti (vsaj) za ugotovitveno odločbo; tako tudi sodbi Upravnega sodišča RS, št. I U 994/2016-9 z dne 20. 9. 2017 in št. I U 2365/2018-13 z dne 19. 11. 2020.

Tretjo alinejo četrtega odstavka 125. člena OPN je tudi po mnenju sodišča treba razlagati, da so spremembe rabe in namembnosti dopustne le pri legalnih gradnjah.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 58, 58/3

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 43, 43/2, 43/3, 114, 114/2, 118

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 197, 197/1, 197/1-1, 197/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.