UPRS Sodba I U 416/2020-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-21

Andrej Kmecl (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Irena Grm

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - ravnanje z odpadno embalažo - okoljevarstveno dovoljenje - izrek odločbe

Iz izreka prvostopenjske odločbe ne izhaja, kako mora zavezanec ravnati, da bodo nepravilnosti odpravljene. Drugostopenjski organ sicer navaja, da je tožnici jasno odrejeno, da mora skleniti ustrezne dogovore z izbranimi končnimi podizvajalci, ki razpolagajo z OVD za predelavo ali odstranjevanje odpadne embalaže z navedbo postopka predelave ali odstranjevanja odpadkov in usmerjati oziroma nadzirati masni tok odpadne embalaže, za katero je prevzela obveznost ravnanja in za katero skrbi posamezna embalažna shema vse do končnega postopka predelave, ker bo tako razpolagala z ustreznim dokazilom, da izpolnjuje pogoje iz OVD. Po presoji sodišča pa taka obveznost iz izreka izpodbijane odločbe ne izhaja. Strinja se s tožnico, da je toženka v izrek zgolj prepisala (abstraktno) obveznost iz OVD in da ji je bila torej taka obveznost ravnanja s prevzeto odpadno embalažo, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, odrejena že z OVD ter da iz izreka izpodbijane odločbe ni razvidno, kaj mora storiti, da bo ugotovljeno kršitev odpravila.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06182-1530/2019-109 z dne 29. 11. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana, tožnici naložil, da mora v skladu s 3. alinejo 3. točke in 6. alinejo 4. točke veljavnega okoljevarstvenega dovoljenja (v nadaljevanju OVD) do 31. 12. 2019 zagotoviti ponovno uporabo, predelavo in odstranjevanje odpadne embalaže s podizvajalci, ki imajo predpisano okoljevarstveno dovoljenje za objekte za predelavo ali odstranjevanje odpadkov (1. točka izreka) in da mora takoj po odpravi nepravilnosti obvestiti inšpektorja (2. točka). S 3. točko izreka je odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži izvršitve, s 4. točko pa je ugotovil, da stroški postopka niso nastali.

2. V obrazložitvi ugotavlja, da je tožnica oddajala odpadno embalažo tudi prevzemnikom, ki nimajo okoljevarstvenega dovoljenja za recikliranje (R1, R3, R4, R5), ampak zgolj za druge postopke predelave (R12, R13). Tožnica je sicer navajala, da so predelavo zagotovili podizvajalci v tabeli 7 navedenih oseb, ki imajo za to ustrezna dovoljenja. Vendar ni predložila dokazil, iz katerih bi izhajalo, da so prevzemniki in zbiralci odpadne embalaže za shemo ... res zagotovili nadaljnje ravnanje za celotno prevzeto maso odpadne embalaže. Strinja se s tožnico, da na tak način sledljivost sploh ni mogoča, ker ni mogoče ugotoviti, kateri shemi so se pripisovali nadaljnji postopki predelave, saj v evidenčnih listih, ki jih kreira podizvajalec, embalažna shema ni več zabeležena. S tem ravnanjem je tožnica kršila 3. alinejo 3. točke in 6. alinejo 4. točke veljavnega OVD, ki ji nalaga, da mora skrbeti in imeti pod nadzorom celotni masni tok odpadne embalaže, za katero je prevzela obveznost ravnanja. Obveznost tožnice se namreč po OVD ne zaključi s prevzemom odpadne embalaže, ampak ko je zagotovljena končna predelava in odstranitev vse prevzete odpadne embalaže. Zagotavljati jo mora bodisi sama bodisi s podizvajalci, vendar tega ne počne, saj ne razpolaga z dokazili za predpisano ravnanje z odpadno embalažo do končne predelave. Tožnica bi morala prevzemnike in zbiralce, ki prvi v verigi prevzemajo in zbirajo odpadno embalažo od tožnice, obveščati in usmerjati, katerim končnim izvajalcem predelave in odstranjevanja morajo predati odpadno embalažo, po izvedeni predaji pa tožnici posredovati kopijo ustrezne dokumentacije, ki spremlja pošiljko odpadne embalaže. Zato je na podlagi prvega odstavka 157. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) odredil ukrepe za odpravo nepravilnosti.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil (1. točka izreka) in ugotovil, da stroškov pritožbenega postopka ni (2. točka izreka). Strinja se z zaključkom prvostopenjskega organa, da tožnica ne zagotavlja nadaljnje predelave in odstranjevanja odpadne embalaže na način, kot izhaja iz tretje alineje 3. točke in šeste alineje 4. točke izreka OVD. Ravno zato, ker Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju Uredba) ne določa, da bi morala biti v evidenčnih listih med prvim prevzemnikom in končnim predelovalcem označena embalažna shema, treba pa je zagotoviti sledljivost masnega toka, je ministrstvo v OVD določilo, da mora družba za ravnanje z odpadno embalažo skrbeti in imeti pod nadzorom celoten masni tok odpadne embalaže za katerega je prevzela odgovornost ravnanja. Tožnica je bila pozvana, naj predloži dokaze o tem, kako nadzira masni tok odpadne embalaže, predložila pa je dokazila le za devet od devetindvajset prevzemnikov in zbiralcev. Relevatne preverbe je zato opravil prvostopenjski organ in ugotovil, da tožnica krši pogoje OVD in da nadzora nad celotnim masnim tokom odpadne embalaže nima. Pritožbeno trditev, da je izrek nejasen, zavrača, ker je jasno odrejeno, da mora tožnica skleniti ustrezne dogovore z izbranimi končnimi podizvajalci, ki razpolagajo z OVD za predelavo ali odstranjevanje odpadne embalaže z navedbo postopka predelave ali odstranjevanja odpadkov in usmerjati oziroma nadzirati masni tok odpadne embalaže, za katero je prevzela obveznost ravnanja in za katero skrbi posamezna embalažna shema vse do končnega postopka predelave. Tako bo razpolagala tudi z ustreznim dokazilom, da izpolnjuje pogoje iz OVD.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je izrek odločbe nekonkretiziran, abstrakten oziroma pavšalen, saj je prvostopenjski organ zgolj prepisal določbe OVD, ne da bi identificiral ukrepe, ki jih mora izvesti tožnica. Zato odločbe ni mogoče preizkusiti. Ker je odločba vsebinsko prazna, je za njeno razumevanje potrebna interpretacija, interpretirati pa jo je mogoče na več načinov, kar ni v skladu z načelom pravne varnosti, saj tožnica ne ve, kaj naj stori, da ne bo (domnevno) kršila OVD oziroma izpolnila naloženi ukrep. Če ji nalaga ravnanje z odpadno embalažo iz leta 2018 pa opozarja, da je taka razlaga dejansko neizvršljiva, saj je za odpadno embalažo, ki jo je prevzela za leto 2018, že zagotovila ustrezno obdelavo in je zato ni več mogoče izslediti. Ker je toženka zgolj povzela zgornjo premiso iz OVD, je prekršila načelo ne bis in idem, saj je bilo o tem, da mora tožnica zagotavljati ponovno uporabo, predelavo in odstranjevanje odpadne embalaže s podizvajalci, ki imajo predpisano OVD, že pravnomočno odločeno. Presegla pa je tudi svoje pristojnosti, saj je za izdajo OVD pristojna Agencija Republike Slovenije za varstvo okolja.

5. Navaja še, da izpodbijana odločba vsebuje le opis postopka, inšpektorjeva stališča, povzetek tožničinih izjav ter odgovor inšpektorja na izjave, ne navede pa jasno, v čem je podana kršitev OVD, tj. ali v tem, da tožnica ni zagotovila materialnega recikliranja odpadne embalaže v poročanih količinah, ali pa je bilo recikliranje zagotovljeno, vendar glede nekaterih količin odpadne embalaže ni razvidno, s katerimi podizvajalci. Če je toženka ugotovila, da materialno recikliranje ni bilo zagotovljeno, pa je tudi nepopolno in nepravilno ugotovila dejansko stanje, saj to vprašanje ni bilo do konca raziskano. Tožnica je v izjavi z dne 25. 10. 2019 do podrobnosti pojasnila, na kakšen način je bilo zagotovljeno ravnaje z odpadno embalažo, do teh odločilnih trditev pa se prvostopenjski organ ni opredelil. Če ni verjel trditvi, da so zbiralci predajali odpadno embalažo izvajalcem, ki imajo ustrezno dovoljenje, bi moral to preveriti pri zbiralcih, ki so podali take izjave. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi. Hkrati uveljavlja povrnitev stroškov postopka.

6. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

7. V pripravljalni vlogi z dne 22. 6. 2020 tožnica še navaja, da je toženka začela upravno izvršbo, v tem postopku pa je tožnico pozvala, da mora predložiti pogodbe, ki jih ima sklenjene z obdelovalci odpadne embalaže. Toženka je v pozivu z dne 10. 1. 2020 prvič pozvala tožnico, da predloži kopije listin, iz katerih je razvidno, da je kot družba za ravnanje z odpadno embalažo sklenila ustrezne dogovore z izbranimi končnimi podizvajalci, ki imajo ustrezna OVD. Odločba pa te, konkretne obveznosti, da bi morala tožnica skleniti ustrezne dogovore s končnimi obdelovalci, ne nalaga. S tako splošno odločbo, kot je izpodbijana, lahko toženka v nedogled prilagaja svojo interpretacijo ravnanja, ki bi ga morala tožnica še izvesti, da bi bila odločba izvršena. Opozarja še, da toženka nima pravne podlage, da bi zahtevala, da tožnica sklene pogodbe s svojimi podizvajalci, saj mora tožnica zagotoviti predpisano ravnanje z odpadno embalažo. Kot dokaz, da je bilo to izvršeno, zadostujejo evidenčni listi, izjave podizvajalcev in druge listine in ni treba, da bi bila sklenjena pogodba, ki v ničemer ne zagotavlja, da se bo z odpadki ravnalo na predpisan način. Razmerje med tožnico, izvajalci in podizvajalci je njena interna stvar, javni interes pa je v tem, da se z embalažo ravna na predpisan način.

9. Glede na tožbene navedbe je sodišče najprej preizkušalo, ali je izrek izpodbijane odločbe jasen in določen, kot je to predpisano v 213. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

10. Pri navedeni presoji je pomembno, da gre v tem primeru za odločbo, ki jo je toženka izdala v postopku nadzora, v katerem je ugotavljala, ali tožnica deluje v okviru OVD, s katero ji je bilo dovoljeno opravljanje dejavnosti ravnanja z odpadno embalažo. V 3. alineji 3. točke tega OVD ji je naloženo, da mora za prevzeto ali zbrano odpadno embalažo zagotoviti ponovno uporabo, predelavo ali odstranjevanje prevzete oziroma zbrane odpadne embalaže, v 6. alineji 4. točke pa, da mora predpisano ravnanje z odpadno embalažo zagotavljati tako, da ponovno uporabo, predelavo in odstranjevanje odpadne embalaže zagotavlja sama ali s podizvajalci, ki imajo predpisano okoljevarstveno dovoljenje za objekte za predelavo ali odstranjevanje odpadkov.

11. V izreku se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank (prvi odstavek 213. člena ZUP), izrek pa mora biti kratek in določen; če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk (šesti odstavek 213. člena ZUP). Izrek je torej najpomembnejši sestavni del upravne odločbe, ker postane izvršljiv, dokončen in pravnomočen. Določba, da mora biti dispozitiv upravne odločbe kratek in določen, pomeni, da mora biti vsebina odločitve o pravici oziroma obveznosti stranke formulirana tako, da je neposredno in nedvomno izražena v dispozitivu. Dispozitiv odločbe ni jasen in določen, če dopušča različna tolmačenja.

12. Postopek nadzora, za kakršnega gre v tem primeru, je urejen v 157. členu ZVO-1, ki v 1. točki prvega odstavka določa, da ima inšpektor, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da (...) naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi tega zakona, pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi.

13. Po prvem odstavku 156. člena ZVO-1 naloge inšpekcijskega nadzora po tem zakonu opravljajo inšpektorice ali inšpektorji (v nadaljnjem besedilu: inšpektorji) skladno s tem zakonom in z zakonom, ki ureja inšpekcijski nadzor. Tak zakon je Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), ki v 32. členu (ukrepi inšpektorjev) določa, da ima inšpektor, če ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis oziroma drug akt, katerega izvajanje nadzoruje, pravico in dolžnost odrediti ukrepe v skladu s tem ali drugim zakonom, katerega izvajanje nadzoruje, za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti v roku, ki ga sam določi ali odrediti druge ukrepe, za katere je pooblaščen.

14. Tako iz citiranih določb 157. člena ZVO-1 kot 32. člena ZIN izhaja, da je temeljna obveznost za nadzor pristojnega nadzorstvenega organa, da ob ugotovljenih kršitvah odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti pri izvrševanju zakonov in drugih predpisov v roku, ki ga določi. Ko gre torej za izrek inšpekcijske odločbe oziroma odločbe, izdane v postopku nadzora izpolnjevanja obveznosti, mora iz njega jasno in določno izhajati ukrep, ki določa, kako mora zavezanec ravnati, da bodo nepravilnosti odpravljene in bo vzpostavljeno zakonito stanje.

15. Iz izreka prvostopenjske odločbe ne izhaja, kako mora zavezanec ravnati, da bodo nepravilnosti odpravljene. Drugostopenjski organ sicer navaja, da je tožnici jasno odrejeno, da mora skleniti ustrezne dogovore z izbranimi končnimi podizvajalci, ki razpolagajo z OVD za predelavo ali odstranjevanje odpadne embalaže z navedbo postopka predelave ali odstranjevanja odpadkov in usmerjati oziroma nadzirati masni tok odpadne embalaže, za katero je prevzela obveznost ravnanja in za katero skrbi posamezna embalažna shema vse do končnega postopka predelave, ker bo tako razpolagala z ustreznim dokazilom, da izpolnjuje pogoje iz OVD. Po presoji sodišča pa taka obveznost iz izreka izpodbijane odločbe ne izhaja. Strinja se s tožnico, da je toženka v izrek zgolj prepisala (abstraktno) obveznost iz OVD in da ji je bila torej taka obveznost ravnanja s prevzeto odpadno embalažo, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, odrejena že z OVD ter da iz izreka izpodbijane odločbe ni razvidno, kaj mora storiti, da bo ugotovljeno kršitev odpravila.

16. Toženkini ugotovitvi, da je tožnica obveznost v določenem obdobju z določenim ravnanjem kršila (sodišče zaradi uveljavljane kršitve nima podlage, da bi v tem upravnem sporu presojalo, ali je do tega dejansko prišlo oziroma ali je ta toženkina ugotovitev pravilna), pa bi moral glede na citirane določbe ZVO-1 o izvajanju nadzora in določbe ZIN slediti izrek konkretnega ukrepa, katerega izvršitev bo ugotovljeno kršitev odpravila; seveda ob predpostavki, da je kršitev mogoče odpraviti. Če je ugotovljeno, da zavezanci kršijo OVD, kršitve pa ni mogoče odpraviti, je namreč na mestu kvečjemu izrek druge sankcije, če je ta glede na okoliščine posameznega primera predpisana. Sodišče se strinja s tožnico, da tega ukrepa izrek izpodbijane odločbe ne vsebuje, saj kot rečeno, zgolj ponavlja že v OVD naloženo obveznost in zato ne izpolnjuje pojasnjenih standardov iz šestega odstavka 213. člena ZUP.

17. Tožnici zato tudi ni zagotovljeno učinkovito pravno varstvo glede ustreznosti in sorazmernosti izrečenega ukrepa. Tožnici bi moralo biti namreč že na podlagi izpodbijane odločbe znano, kaj mora storiti, da bo ugotovljeno kršitev odpravila, s tem bi ji bila tudi dana možnost, da zoper naloženi ukrep oziroma način odprave kršitve uveljavlja pravno varstvo s pravnimi sredstvi zoper odločbo, izdano v postopku nadzora.

18. Ker je toženka kršila pravila postopka, sodišče pa te kršitve v upravnem sporu ni moglo odpraviti, je izpodbijani akt na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Ker je bilo že iz izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi, je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

19. Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

20. Sodišče je zato tožniku priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285,00 EUR. Ob povečanju za 22 % DDV tako znaša nagrada za tožbo 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba. Sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Glej sodne odločbe tega sodišča U 1353/2001 z dne 9. 4. 2003, IV U 9/2010 z dne 15. 9. 2011, I U 1568/2010 z dne 2. 2. 2011, II U 150/2011 z dne 22. 8. 2012, I U 1715/2009 z dne 12. 5. 2011 in druge.

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 157, 157/1, 157/1-1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 213, 213/1, 213/6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.