UPRS Sodba I U 1874/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-08-30

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

inšpekcijski postopek - inšpekcijski ukrep - odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje - soglasje pristojnega organa - napačna uporaba materialnega prava

Svetlobna vitrina postavljena na čakališču AP je bila postavljena še v času veljavnosti ZJC. Iz obrazložitve odločbe prvostopenjskega organa izhaja, da prvostopenjski organ predmetne inšpekcijske ukrepe izrekel na podlagi 118. člena ter 41. točke in 73. točke 2. člena in 78. člena ZCes-1. Po navedenem, je prvostopenjski organ ugotovljeno dejansko stanje glede predmetne svetlobne vitrine tožnice, ki je bila nesporno postavljena še v času veljavnosti ZJC, presojal le po ZCes-1 in le na njegovi podlagi izrekel obravnavane inšpekcijske ukrepe, ne pa tudi na podlagi v času postavitve predmete svetlobe vitrine veljavnega ZJC, s čimer je po presoji sodišča materialno pravo napačno uporabil.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za infrastrukturo 06102-333/2018/32 z dne 29. 7. 2019 se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat RS za infrastrukturo (v nadaljevanju prvostopenjski organ, inšpekcijski organ, tudi organ) na podlagi 112. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) tožnici izrekel naslednje inšpekcijske ukrepe: da odstrani objekt za obveščanje in oglaševanje – svetlobo vitrino, ki je brez soglasja upravljalca ceste, Direkcije RS za infrastrukturo (v nadaljevanju tudi DRSC ali direkcija), postavljena na čakališču AP A., v območju državne ceste ...-..., odsek ... A. – B. v km 0,560, desno v smeri stacionaže, na zemljišču s parcelno št. 5436 k.o. ..., v naselju A. (točka 1 izreka). Ukrep iz 1. točke izreka te odločbe mora biti izvršen v roku 30 dni od vročitve te odločbe (točka 2 izreka). Tožnica mora organ obvestiti o izvršitvi ukrepa iz 1. točke izreka te odločbe v roku 3 dni od poteka roka iz prejšnje točke izreka te odločbe. Stroški niso nastali. Pritožba ne zadrži izvršitve (točki 4 in 5 izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je inšpekcijski organ 16. 5. 2018 opravil nadzor območja državne ceste ..., odsek ... A. – B. in ugotovil, da se 2,30 m od postajališča nahaja samostojna konstrukcija, pritrjena na asfaltno površino avtobusnega postajališča, visoka 2,45 m in široka 1,25 m in da gre za svetlobno vitrino tožnice z osvetljeno notranjostjo za obojestransko namestitev komercialnih oglasov. V nadaljevanju na straneh 2 do 3 obrazložitve izpodbijane odločbe navaja potek ugotovitvenega postopka. Ugotavlja, da obravnavana svetlobna vitrina sodi med objekte za obveščanje in oglaševanje, kot to določata 39. točka in 73. točka 2. člena ZCes-1. Na podlagi 78. ZCes-1 je uporaba objektov za obveščanje in oglaševanje dovoljena le s soglasjem upravljalca ceste. To je bila do konca junija 2011 na podlagi Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), Občina Domžale, nato pa na podlagi ZCes-1, direkcija. Oba navedena subjekta sta inšpekcijski organ obvestila, da soglasja za postavitev obravnavanih svetlobnih vitrin tožnici nista izdala. Tožnica pa navaja, da je bila predmetna svetlobna vitrina postavljena na podlagi 5. 6. 2001 sklenjene pogodbe z Občino Domžale. Na straneh 2 in 3 obrazložitve izpodbijane odločbe je inšpekcijski organ presodil pogodbo z dne 5. 6. 2001, lokacijsko informacijo Občine Domžale z dne 18. 4. 2003, delno odločbo o dovolitvi priglašenih del UE Domžale z dne 28. 8. 2001 in dopolnilno odločbo o dovolitvi priglašenih del UE Domžale z dne 5. 2. 2003, soglasje Direkcije RS za ceste z dne 13. 7. 2001 za projekt št. 34/01, C. d.o.o., ..., marec 2001 za gradnjo – zamenjavo obstoječih nadstreškov na avtobusnih postajališčih v varovalnem pasu državnih cest in prostorski prikaz, datiran na januar 2000 in naveden projekt. Prvostopenjski organ je ugotovil, da je tožnica 11. 12. 2018 predložila le gradbeni del projekta, št. 34/01, C. d.o.o., ..., marec 2001, iz katerega pa ni razvidna postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje. Tožnica je navedla, da iz navedenih dokumentov nedvomno izhaja, da so svetlobne vitrine lahko sestavni del avtobusnega postajališča, kar je odvisno od mikrolokacijske postavitve in so lahko s strani zaprte s steklom, lahko pa odprte. Po presoji inšpekcijskega organa pa na podlagi navedene dokumentacije izhaja, da je predvidena oglasna vitrina nameščena na vzdolžni stranici in ne kot samostojna svetlobna vitrina, kot prečna stranica nadstrešnice na postajališču AP A.. Obravnavana svetlobna vitrina je po povedanem postavljena v nasprotju z odločbami o dovolitvi priglašenih del UE Domžale. Prvostopenjski organ ni sledil navedbam tožnice, da je bila predmetna svetlobna vitrina postavljena na podlagi 5. 6. 2001 sklenjene pogodbe z Občino Domžale, ker te pogodbe ni mogoče šteti kot upravno soglasje upravljalca državnih cest. Na straneh 4 in 5 obrazložitve izpodbijane odločbe pa navaja pravno podlago z izrek predmetnih inšpekcijskih ukrepov in sicer: 118. člen, 41. točko in 73. točko 2. člena ter 78. člen ZCes-1, 29. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) in 118. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. Tudi po mnenju pritožbenega organa pogodbe, ki jo je tožnica 5. 6. 2001 sklenila z Občino Domžale, ni mogoče šteti kot upravno soglasje, za kar se sklicuje na tretji odstavek 78. člena ZCes-1 in kar pojasni. Meni tudi, da bi tožnica po letu 2011 morala pridobiti soglasje pri upravljalcu državnih cest, takrat še Direkcija RS za ceste (DRSC), saj ZCes-1 v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred 1. 4. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, torej prvi odstavek 78. člena ZCes-1. V nadaljevanju navaja, da je DRSC presojala dokumentacijo, ki je bila predložena, in v kateri je bila skica nadstreška z nameščeno oglasno vitrino na vzdolžni stranici in ne svetlobna vitrina namesto prečne stranice nadstreška. Ne strinja se z navedbo tožnice, da predmetna svetlobna vitrina ni objekt oglaševanja in navaja 39. točko in 73. točko 2. člena ZCes-1. Glede uporabe materialnega prava: ZJC ali ZCes-1, pa navaja, da ZCes-1 prehodnega režima ni določil. Zavrne tožničin ugovor o nesorazmernosti izrečenega ukrepa. Na podlagi prvega odstavka 118. člena ZCes-1 v primeru, če objekt za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti nima ustreznega soglasja za postavitev, je v 6. točki te določbe ZCes-1 predvidena zgolj odstranitev objekta in niso predvideni drugi inšpekcijski ukrepi. Tehtanje primernosti in sorazmernosti ukrepa pa je možno le, če ima na podlagi zakona inšpektor možnost izreči različne ukrepe. Neutemeljen je po mnenju pritožbenega organa tudi tožničin pritožbeni ugovor, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Dejstvo, da predmetna svetlobna vitrina stoji na obravnavani lokaciji že od leta 2001, pa po mnenju pritožbenega organa, ni relevantno. Pritožbeni organ meni, da pritožba ni utemeljena.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi na straneh 2do 4 povzema izpodbijano odločitev in razloge zanjo. Meni, da je inšpekcijski organ v obravnavani zadevi materialno pravo napačno uporabil, dejansko stanje napačno ugotovil, podane pa so tudi bistvene kršitve določb postopka, kot to določa 27. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUIS-1). Na straneh 4 do 7 tožbe navaja razloge, zaradi katerih je bilo dejansko stanje napačno ugotovljeno. Prvostopenjski organ je napačno ugotovil, da je dejanska izvedba postavitve avtobusnih postaj v nasprotju s projektom in tudi, da je predmetna svetlobna vitrina postavljena v nasprotju s projektom. Tožnica je že v postopku pojasnila, iz projekta jasno sledi, da je konstrukcija avtobusnega postajališča lahko s strani zaprta s steklom (svetlobna vitrina), lahko pa je tudi odprta, kar bo lahko potrdil tožničin zastopnik E. E., katerega zaslišanje predlaga. Postavitev svetlobne vitrine kot prečne stranice avtobusne postaje ni neskladna z odločbami Občine Domžale in s soglasjem DRSC, kar pojasni na strani 5 tožbe. Tožnica meni, da je bilo soglasje upravljalca za ceste za postavitev predmetnega objekta dano. Načrt: Avtobusno postajališče – prostorski prikaz avtorja D.D. iz januarja 2000 predstavlja zgolj idejni načrt, na pa zavezujoč arhitekturni načrt in tudi ni sestavni del načrta projekta št. 34/01 C. d.o.o., .... Tudi predhodno naveden načrt iz januarja 2000 dopušča postavitev svetlobne vitrine kot prečne stranice, zato dejanska izvedba predmetnega objekta ustreza idejni zasnovi v načrti januarja 2000. Tožnica pa ni predložila le gradbenega dela predhodno navedenega projekta, marveč celoten projekt, sestavljen iz splošnega dela in tehničnega dela. Iz dokumentov in projektov tako jasno izhaja, da so tudi svetlobne vitrine (city light) lahko sestavni del avtobusnega postajališča, kar je odvisno od mikrolokacije postavitve. Lahko so s strani zaprte ali pa odprte.

5. Tožnica v tožbi tudi nasprotuje razlikovanju med „oglasno“ in „svetlobno“ vitrino. Na straneh 6 in 7 tožbe se opredeljuje do navedb iz obrazložitve odločbe pritožbenega organa. Meni, da je inšpekcijski organ v obravnavani zadevi materialno pravo napačno uporabil, kar pojasni na straneh 7 do 19 tožbe. Po mnenju tožnice predmetna svetlobna vitrina ni objekt za oglaševanje po 39. točki in 43. točki 2. člena ZCes-1 za katerega velja 78. člen ZCes-1. Glede relevantnega prava in soglasja po ZJC se opredeljuje na straneh 9 do 13 tožbe. Ni sporno, da je bil predmetni objekt postavljen pred 1. 4. 2011, ko je stopil v veljavo ZCes-1. S tem v zvezi navaja 122. člen ZCes-1. Nikjer v ZCes-1 pa ni določeno, da bi morali subjekti, ki so na podlagi ZJC pridobili soglasje za poseg v varovalni pas državne ceste po prenehanju veljavnosti ZJC pridobiti nova soglasja DRSC, skladno z določbami ZCes-1. Sklicuje se na 2. člen Ustave RS, na načelo zaupanja v pravo, kar pojasni. ZCes-1 izrecno ne predpisuje naknadne legalizacije že postavljenih objektov za oglaševanje v času ZJC. Sklicuje se na sodbi Upravnega sodišča RS IV U 125/2012 z dne 4. 2. 2014 in II U 30/2013 z dne 13. 11. 2013 ter sodno prakso v zvezi z Zakonom o graditvi objektov. Sklicuje se tudi na načelo enakosti iz 14. člena Ustave RS. Navaja drugi odstavek 68. člena ZJC, ki določa, da soglasje za postavitev objektov za oglaševanje ob državni cesti izda pristojna občina. Tožnica je takšno soglasje Občine Domžale pridobila s pogodbo, ki jo je 5. 6. 2001 sklenila z Občino Domžale. Do teh navedb se toženka niti ni opredelila in vsebine citirane pogodbe ni v ničemer presodila. Navedla je zgolj, da pogodbe ni mogoče šteti kot upravno soglasje. Tožnica pa meni, da ne gre le za obligacijsko pogodbo, marveč za pogodbo o vzpostavitvi javno zasebnega partnerstva, del te pogodbe pa je tudi soglasje Občine Domžale (tedanjega upravljalca državne ceste) k postavitvi predmetnega objekta v varovalni pas državne ceste po drugem odstavku 68. člena ZJC. Tožnica je v času veljavnosti ZJC predmetni objekt za obveščanje in oglaševanje postavila zakonito in z dovoljenjem tedanjega upravljalca za ceste, zato naknadno uveljavljene zakonske norme, ki postavljajo strožje pogoje po ZCes-1, ne morejo tožnici naknadno prizadeti škodljivih posledic. Glede soglasja po ZCes-1 pa pojasnjuje na straneh 13 do 15 tožbe. Inšpekcijski organ bi moral presojati zadevo po ZJC. Ne glede na navedeno, je tožnica pridobila soglasje DRSC tudi po ZCes-1 v okviru izgradnje avtobusne postaje in sicer 13. 7. 2001 po projektu št. 34/01 C. d.o.o., ..., marec 2001, ki pa natančnejše postavitve svetlobne vitrine ni določal. Tožnica vztraja pri stališču glede nesorazmernosti izrečenega ukrepa in v nadaljevanju navaja posledice izrečenega ukrepa za tožnico, ki jih lahko podrobneje pojasni tudi direktor E.E., katerega zaslišanje predlaga. V nadaljevanju pojasnjuje namen 78. člena ZCes-1. Iz 118. člena ZCes-1 pa ne izhaja, da naj bi inšpektor imel možnost izreči zgolj ukrep odstranitve objekta in ne bi imel možnosti izbire drugih inšpekcijskih ukrepov. Na straneh 19 do 20 tožbe ugovarja bistvene kršitve določb postopka in meni, da je izpodbijana odločba tako pomanjkljivo obrazložena, da njen preizkus ni mogoč. Inšpekcijski organ pa se tudi ni opredelil do relevantnih tožničinih navedb v postopku in sicer med drugim, da je projekt omogočal postavitev svetlobne vitrine tako na prečni, kot na vzdolžni stranici. Do slednjega se ni opredelil niti pritožbeni organ. S tem je podana bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Sklepno, na straneh 21 in 22 tožbe tožnica navaja razloge, zaradi katerih sodišču predlaga izvedbo glavne obravnave in podaja tožbeni zahtevek, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povrnitev stroškov postopka tožnici v roku 8 dni od izdaje sodbe, v primeru zamude, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Ministrstvo za infrastrukturo je sodišču posredovalo upravni spis in navedlo, da ker je inšpekcijski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel vse argumente za sprejeto odločitev, na tožbo ne bo odgovarjalo.

7. Na podlagi sklepa Upravnega sodišča RS I U 1874/2019-8 z dne 9. 2. 2021 je v zadevi odločala sodnica posameznica.

9. V obravnavani zadevi je med strankama sporno ali je inšpekcijski organ z izpodbijano odločbo tožnici pravilno in zakonito naložil izvršitev inšpekcijskih ukrepov glede obravnavane svetlobne vitrine, postavljene na postajališču AP A., v območju državne ceste ..., odsek ... A. – B..

10. Prvostopenjski organ je izrekel predmetne inšpekcijske ukrepe na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCest-1 (na strani 4 obrazložitvi izpodbijane odločbe kot podlago navaja določbo 118. člena ZCes-1). Po navedeni določbi ZCes-1 pristojni inšpektor za ceste odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju z izdanim soglasjem ali se uporablja v nasprotju s pogoji izdanega soglasja. Obveznost pridobitve soglasja za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti pa je določena v drugem in petem odstavku 78. člena ZCes-1. Na podlagi petega odstavka 78. člena ZCes-1 in če so izpolnjeni pogoji iz te določbe, direkcija izda soglasje za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje na območju državne ceste na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, razen v primeru obvestila namenjenega izboljšanju prometne varnosti, katerega postavitev se odredi z delovnim nalogom direkcije. ZCes-1 je začel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa se je začel 1. 7. 2011 (134. člen ZCes-1). Pred tem, v času postavitve predmetne svetlobne vitrine tožnice, pa je veljal ZJC.

11. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v inšpekcijskem postopku izhaja, da je bila predmetna svetlobna vitrina postavljena na čakališču AP A., v območju državne ceste ..., odsek ... A. – B. postavljena še v času veljavnosti ZJC, kar tudi sicer med strankama ni sporno. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč izhaja navedba prvostopenjskega organa, da je predmetna svetlobna vitrina toženke na postajališču A. postavljena že več kot 15 let. Iz obrazložitve odločbe prvostopenjskega organa (na strani 4) nadalje izhaja, da prvostopenjski organ predmetne inšpekcijske ukrepe izrekel na podlagi 118. člena ter 41. točke in 73. točke 2. člena in 78. člena ZCes-1. Po navedenem, je prvostopenjski organ ugotovljeno dejansko stanje glede predmetne svetlobne vitrine tožnice, ki je bila nesporno postavljena še v času veljavnosti ZJC, presojal le po ZCes-1 in le na njegovi podlagi izrekel obravnavane inšpekcijske ukrepe, ne pa tudi na podlagi v času postavitve predmete svetlobe vitrine veljavnega ZJC, s čimer je po presoji sodišča materialno pravo napačno uporabil.

12. Sodišče sicer ugotavlja, da ZCes-1 ne vsebuje prehodnih določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege na območje državne ceste, zato po presoji sodišča za tožnico na podlagi 78. člena ZCes-1 ni mogla nastati obveznost (pridobitve soglasja), pomembna za presojo zakonitosti postavljene obravnavane svetlobne vitrine. Inšpektor bi lahko naložil odstranitev obravnavane svetlobne vitrine tožnice le, če bi ZCes-1 uredil prehodni režim za objekte za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, ki bi veljal za v času uveljavitve ZCes-1 že postavljene objekte za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti.

13. Glede vprašanja uporabe materialnega prava pri presojanju zakonitosti postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje na območju državne ceste, ki so bili postavljeni še v času veljavnosti ZJC v primeru, ko se zadeva obravnava že v času veljavnosti ZCes-1, pa se je izreklo Vrhovno sodišče RS v sodbi X Ips 60/2020 z dne 22. 10. 2020 (v nadaljevanju sodba VS). V skladu z zavzetim stališčem iz 15 točke obrazložitve sodbe VS je po presoji sodišča potrebno obravnavati zakonitost postavitve predmetne svetlobne vitrine tožnice na čakališču AP A., na območju državne ceste ..., odsek ... A. – B. na podlagi v času postavitve te svetlobne vitrine veljavnega ZJC in ne kasneje veljavnega ZCes-1. Glede na navedeno je bilo v zadevi materialno pravo napačno uporabljeno.

14. Po povedanem je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 zaradi napačne uporabe materialnega prava.

15. Ker je bilo potrebno tožbi ugoditi zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

16. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in listin iz upravnega spisa razvidno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti.

17. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožnici glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnica v postopku imela pooblaščenca, ki je odvetnik, se ji v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV znaša 347,70 EUR.

Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 60/2020 z dne 22. 10. 2020, točka 14.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 78, 78/5, 112, 118

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.