UPRS Sodba II U 64/2019-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-21

koncesije - koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti - trajanje koncesije - poseg v pridobljene pravice koncesionarja - sprememba časa trajanja koncesije - retroaktivnost - ustavna presoja

Z novelo ZZDej-K je država vzpostavila sistem, v katerem so koncesije podrejena oblika opravljanja javne službe in se podelijo, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka spremenila čas trajanja koncesije podeljene tožeči stranki z odločbo Ministrstva za zdravje št. 0142-264/2008 z dne 2. 7. 2008 za področje fizikalne medicine in rehabilitacije tako, da se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja (1. točka izreka). Na podlagi te odločbe tožeča in tožena stranka v 30 dneh od njene dokončnosti skleneta dodatek h koncesijski pogodbi, v nasprotnem primeru velja ta odločba (2. točka izreka). Stroškov upravnega postopka ni bilo (3. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je četrti odstavek 41. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej-K) spremenil trajanje že podeljenih koncesij iz koncesij, podeljenih za nedoločen čas, v koncesije, podeljene za določen čas 15 let, zato je tožena stranka izdala izpodbijano odločbo.

2. Zoper to odločbo je tožeča stranka vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri predlaga, naj sodišče ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita in se kot taka odpravi oziroma podredno razveljavi. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora. Tožeča stranka meni, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo neustavno posegla v že pridobljeno pravico tožeče stranke do izvajanja koncesije za nedoločen čas in da v predmetni zadevi ne gre za okoliščine, ki bi opravičevale povratno veljavo ZZDej-K, kot to izhaja iz 41. člena ZZDej-K. Sodišču predlaga, da postopek prekine in začne postopek za oceno ustavnosti 41. člena ZZDej-K pred Ustavnim sodiščem.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in se pri tem sklicuje na v odločbi navedeno materialnopravno podlago. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

4. Senat tukajšnjega sodišča je v skladu s tretjim odstavkom 13. člena ZUS-1 na seji dne 15. 12. 2021 sprejel odločitev, da bo v skladu s 3. alinejo drugega odstavka 13. člena ZUS-1 v predmetnem upravnem sporu odločeno po sodniku posamezniku.

5. Sodišče je v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo na seji in ni opravilo glavne obravnave, saj je v obravnavani zadevi bila sporna le razlaga materialnega prava, dejansko stanje pa med strankama ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

7. V obravnavani zadevi je tožena stranka z izpodbijano odločbo spremenila čas trajanja koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, in sicer iz koncesije podeljene za nedoločen čas v koncesijo za določen čas 15 let v skladu s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K, po katerem se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

8. Dejansko stanje relevantno za obravnavani primer (da je bilo tožeči stranki z izpodbijano odločbo spremenjeno obdobje trajanja koncesije za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti tako, da se koncesija podeljuje za obdobje 15 let) ni sporno. Sporna pa je uporaba materialnega prava, in sicer ali je toženka svojo odločitev smela opreti na citirani četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki je po zatrjevanjih tožeče stranke v nasprotju z več določbami Ustave RS.

9. Upravno sodišče je v treh istovrstnih zadevah na podlagi 156. člena Ustave RS prekinilo postopke odločanja in s predlogi pred Ustavnim sodiščem začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K (oziroma natančneje njegove prve povedi, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas, za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K). Ocenilo je namreč, da ta povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev in je zato v neskladju s 155. členom Ustave RS oziroma z 2. členom Ustave RS.

10. Ustavno sodišče je nato z odločbo U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 v eni od zadev (I U 103/2019) odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Ugotovilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave RS. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je začel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve odločbe U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021). Ker gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, tudi do posega v razmerje urejeno s pravnomočno odločbo ni prišlo.

11. Ustavno sodišče se je v zgoraj navedeni odločbi opredelilo tudi do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustave RS, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji, ki je izrecno določena v 74. členu Ustave RS in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve odločbe, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021). Po oceni Ustavnega sodišča je ureditev skladna tudi z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP) in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče je še upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve odločbe U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021), tako da ureditev zagotavlja stabilnost zdravstvenega sistema in pravica do zdravstvenega varstva ni ogrožena.

12. Z novelo ZZDej-K je država vzpostavila sistem, v katerem so koncesije podrejena oblika opravljanja javne službe in se podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev.

13. V ostalih dveh zadevah, v katerih je Upravno sodišče prav tako sprožilo postopek presoje ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, pa je Ustavno sodišče s sklepom U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021 zahtevi za oceno ustavnosti zavrglo in obrazložilo, da je v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 ugotovilo, da izpodbijana odločba ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Pri tem je opravilo tudi presojo izpodbijane ureditve z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave RS in ugotovilo, da ureditev iz ZZDej-K ni v neskladju s tem temeljnim načelom. Prav tako je to ureditev že presojalo z vidika vseh očitkov, ki jih je navedel predlagatelj, zato odločitev Ustavnega sodišča ni bila potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.

14. Glede na predhodno povedano sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi določb Ustave RS, saj je bilo s strani Ustavnega sodišča presojeno, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. V skladu s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Ustavno sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da ima zavezujoče učinke tudi razlaga ustavne določbe, in da njegova ustavnosodna razlaga ne zavezuje le zakonodajalca temveč tudi sodišča, zato so le-ta pri svojih postopkih in odločitvah dolžna ves čas upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema Ustavno sodišče.

15. Izpodbijani upravni akt je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (I. točka izreka te sodbe).

16. Glede zahtevanih stroškov je sodišče odločilo v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Po obrazloženem je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

Tako sklep USRS Up-545/11, Up 544/11 z dne 7. 6. 2012, tč. 11 obrazložitve.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (2017) - ZZDej-K  - člen 41, 41/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba II U 35/2019-20, enako tudi , ,