UPRS Sklep IV U 122/2020-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-18

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Zinka Strašek

odstranitev zemeljskega izkopa - izvršitev inšpekcijske odločbe - začasna odredba - zavrnjena začasna odredba - neizkazana težko popravljiva škoda

Tožnik z zahtevo za izdajo začasne odredbe ne bi mogel uspeti z zatrjevanjem, da je v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo že realiziral in o tem obvestil inšpekcijski organ. Teh navedb pri svoji odločitvi sodišče ni upoštevalo. Kolikor pa bi svojo odločitev oprlo nanje, bi moralo upoštevati, da zahtevana odložitev izvršitve izpodbijanega akta predstavlja prepoved izvršitve akta še pred njegovo izvršitvijo, torej je pogoj za izdajo začasne odredbe, da akt, ki se s tožbo izpodbija, še ni izvršen.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

1. Prvostopenjski organ, Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat RS za okolje in prostor, Inšpekcija za okolje in naravo, Območna enota Celje, je z izpodbijano odločbo št. 06182-1465/2020/5 z dne 16. 7. 2020 odločil, da mora A.A. s.p., do 1. 10. 2020 zagotoviti odstranitev 4323,52 m3 zemeljskega izkopa iz gradbišča nadomestne gradnje „B-ETAPA1“, ki je odložen na zemljišču parc. št. 1 in 2 k.o. ... (1. točka izreka); da mora zavezanec takoj po odpravi nepravilnosti pisno obvestiti inšpektorja (2. točka izreka); da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka); in da v tem postopku stroški niso nastali. Zoper navedeno odločbo prvostopenjskega organa je tožnik vložil pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ, Ministrstvo za okolje in prostor, kot neutemeljeno zavrnilo.

2. Zoper odločitev prvostopenjskega upravnega organa je tožnik 15. 10. 2020 vložil tožbo, v kateri je sodišču predlagal, da odločbo prvostopenjskega organa št. 06182-1465/2020/5 z dne 16. 7. 2020 odpravi ter predlagal povrnitev stroškov postopka oziroma podredno, da se odločba prvostopenjskega organa odpravi in zadeva vrne v ponovni postopek.

3. Dne 8. 3. 2021 je tožnik na sodišču vložil predlog za izdajo začasne odredbe in pripravljalno vlogo. V predlogu za izdajo začasne odredbe je pojasnil, da je v zvezi z obravnavano zadevo prekrškovni organ (pravilno inšpekcijski organ) po vložitvi tožbe, dne 12. 11. 2020 izdal sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim je določil naknadni rok za izpolnitev obveznosti, do 1. 3. 2021 in zavezanca opozoril, da bo, če ne bo izpolnil obveznosti na podlagi izvršljive odločbe št. 06182-1465/2020/5 z dne 16. 7. 2020, zoper njega opravljena izvršba po drugi osebi, na njegove stroške. Navedel je, da je bila pritožba zoper ta sklep zavrnjena.

4. V predlogu za izdajo začasne odredbe je tožnik povzel vsebino odločbe št. 06182-1465/2020/5 z dne 16. 7. 2020, zoper katero je 15. 10. 2020 vložil tožbo ter pojasnil, da je obveznost iz te odločbe realiziral in o tem obvestil inšpektorat. To je navedel prvostopenjski organ tudi v sklepu o izvršbi, navedel pa je tudi, da je bil 4. 11. 2020 opravljen terenski ogled zemljišč parc. št. 1 in 12 k.o. ..., na katerem je inšpektorica ugotovila, da se zemljina z gradbišča nadomestne gradnje „B-ETAPA1“ ni odstranila.

5. Ker je bila zoper odločbo št. 06182-1465/2020/5 z dne 16. 7. 2020 vložena tožba, tožnik meni, da bi prekrškovni organ (pravilno inšpekcijski organ) moral v predmetni zadevi upoštevati določbo tretjega odstavka 225. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa, da v primeru, če se odločba izpodbija v upravnem sporu ali v drugem sodnem postopku, pa se sodno odločbo ne odpravi oziroma razveljavi, postana pravnomočna tedaj, ko postane pravnomočna sodna odločba s katero je bilo odločeno o njeni zakonitosti. Ker je tožnik vložil zoper omenjeno odločbo tožbo, meni, da omenjena odločba še ni postala pravnomočna in je sklep o dovolitvi izvršbe preuranjen.

6. Tožnik navaja, da je inšpekcijski organ v sklepu o dovolitvi izvršbe navedel, da je bil dne 4. 11. 2020 opravljen terenski ogled, s katerim pa nista bila seznanjena ne lastnik zemljišča, ne tožnik, prav tako ne razpolaga z nobenim zapisnikom ali drugim dokumentom o ugotovljenem dejanskem stanju, zato ugovarja procesni pravilnosti postopanja inšpekcijskega organa, kar vpliva na samo zakonitost odločitve. Tožnik v nadaljevanju ponovno pojasnjuje, da je odstranil ves zemeljski izkop iz parcel 1 in 2 k.o. ... in ga uporabil za zasip okoli objekta B. Celje, kjer je bil izkopan. O tem je seznanil inšpektorico in ji predložil dokazila. Zato v tej zadevi predlaga, da sodišče zasliši odgovornega vodjo del C.C. zaposlenega pri družbi D., d.d., kot tudi E.E., ki bosta lahko potrdila, da je tožnik z izkopanim materialom, katerega je odpeljal tudi pripeljal nazaj in izvedel zasutje objekta okoli objektov pri B. Celje. V zvezi z navedbami, da je tožnik realiziral v tem postopku izpodbijano odločbo predlaga tudi zaslišanje F.F., lastnika zemljišča na katerem je bilo izvedeno zasutje materiala in ki ga je tožnik kasneje odstranil, zato te zemljine ne more ponovno odstraniti. Prilaga tudi račun družbe G. d.o.o. za katero je izvajal dela na izkopu Ljubečna in zemljino z njihovega gradbišča nasul na sporne parcele.

7. Tožnik se sklicuje na Uredbo o odpadkih, ki govori o nevarnih in nenevarnih odpadkih in pojasnjuje da zemljina, ki je predmet odločbe št. 06182-1465/2020/5 z dne 16. 7. 2020, ni bila kar tako puščena v okolju, ampak primerno naložena, začasno deponirana, sedaj odstranjena in uporabljena na prvotnem zemljišču. Poleg tega dodaja, da je inšpekcijski organ za isto zemljino, in sicer za dodatno nasutje 200 m3, ki ga je zavezanec izvedel naknadno, izdal sklep o ustavitvi postopka.

8. Ker je potekel rok za izvršitev obveznosti, ki je že bila izvršena, česar inšpektorica ne uvidi, tožnik na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predlaga, da sodišče odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, ker bi mu v primeru realizacije sklepa o izvršbi po tretji osebi nastala velika premoženjska škoda. Izkop in odvoz takšne količine gradbenega materiala ter nato njeno planiranje na deponiji znaša preko 20.000,00 EUR. Za primerjavo se lahko uporabi znesek računa družbe G. d.o.o.. Gre za znesek, ki za tožnika, ki je samostojni podjetnik, predstavlja 6,3 % vrednosti vseh čistih prihodkov od prodaje, ki jih je imel v poslovnem letu 2019 in bi lahko vplival na njegovo solventnost. Takšnega stroška ne bi bil sposoben poravnati in ga tudi lastnik zemljišča ne bi dovolil. Prav tako je tožnik pred slabima dvema mesecema nakupil novo mehanizacijo za opravljanje dela, zato je zadržanje sicer izvršljive odločbe državnega organa nujno do rešitve predmetne tožbe, prav tako v času zadržanja nikomur ne bi nastala nobena škoda. Prav tako bi realizacija odločbe verjetno pomenila odškodninsko tožbo s strani lastnika zemljišča nasproti tožniku. Ne glede na to, da je denar nadomestljiva stvar, pa bi kolikor bi se izkazalo, da je tožba v tem postopku utemeljena in bi bila izpodbijana odločba odpravljena, medtem pa bi prišlo do realizacije sklepa o izvršbi, lahko nastala škoda državnemu proračunu, saj bi nekdo tretji izvedel dela oziroma bi bil tožnik upravičen do povračila škode, ki bi jo moral plačati. S predlaganim zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe ne bo prizadeta javna korist, ampak bi bila nasprotno lahko prizadeta le korist in premoženje tožnika. Prav tako z zadržanjem izvršitve ne bi bile prizadete koristi nasprotnih strank.

9. V nadaljevanju se tožnik sklicuje na določbo 22. člena ZUS-1 in 272. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju in pojasnjuje, da je izkazana objektivna nevarnost za izdajo začasne odredbe za zavarovanje nedenarne terjatve, pri čemur tožena stranka, kot tudi drugi upravičenci, s predlagano začasno odredbo ne bi utrpeli nobene škode oziroma bi pretrpeli neznatno škodo. Zadržanje izvršitve izpodbijanega sklepa v ničemer ne bi povzročilo škodljivih posledic, toliko bolj ob upoštevanju dejstva, da odložena zemljina ne ogroža nobenega in ne predstavlja nevarnosti niti za okolje, niti življenje ljudi, z njegovo izvršitvijo pa bi lahko nastale velike posledice, če bi bila naknadno ugotovljena njegova protiustavnost oziroma nezakonitost.

10. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da odloži izvršitev 1. in 2. točke izreka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Inšpekcije za okolje in naravo, Območne enote Celje, št. 06182-1465/2020-13 z dne 12. 11. 2020, vse do pravnomočne sodne odločitve v tem upravnem sporu. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

11. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

12. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Začasna odredba je torej ukrep, s katerim sodišče začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta, oziroma začasno uredi stanje, če so zato izpolnjeni zakonski pogoji. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v zahtevi navesti konkretne okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek težko popravljive škode ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je taka škoda za njo težko popravljiva. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča RS je težko popravljiva škoda pravni standard, ki se ugotavlja v vsakem posamičnem primeru, nedvomno pa gre za tako škodo, ki je resna in tožniku vsaj začasno neposredno preti in jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta.

13. V obravnavani zadevi sodišče uvodoma ugotavlja, da tožnik s tožbo v tem upravnem sporu izpodbija odločbo Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Inšpekcije za okolje in naravo, Območne enota Celje št. 06182-1465/2020/5 z dne 16. 7. 2020, zato je sodišče, zaradi kontradiktornih navedb v predlagani začasni odredbi, ki se nanašajo na vrsto izpodbijanega akta, presojo utemeljenosti predlagane začasne odredbe v tem upravnem sporu opravilo najprej v povezavi z navedenim izpodbijanim aktom, odločbo št. 06182-1465/2020/5 z dne 16. 7. 2020. Izhajalo je iz zakonske dikcije 32. člena ZUS-1, da tožnik lahko izdajo začasne odredbe zahteva le, če je pravočasno vložil tožbo, zato je preverilo, ali je ta procesna predpostavka, ki se nanaša na dopustnost tožbe izpolnjena. Sodišče je ugotovitev pravočasnosti vložitve tožbe oprlo na datum vročitve odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 0613-43/2020-2 z dne 11. 9. 2020, dne 21. 9. 2020 in datum vložitve tožbe, 15. 10. 2020, kar pomeni, da je bila tožba zoper izpodbijani akt vložena pravočasno.

14. V nadaljevanju sodišče izrecno poudarja, da v postopku odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe ni dolžno presojati pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe št. št. 06182-1465/2020/5 z dne 16. 7. 2020, pač pa se mora omejiti le na odločanje o tem, ali s pravnim učinkom izpodbijane odločbe tožniku nastaja težko popravljiva škoda, slednjo pa mora sodišče ocenjevati v smislu sorazmernosti glede na javno korist, ki se zasleduje z izdano odločbo.

15. Po presoji sodišča tožnik temeljnega vsebinskega pogoja za izdajo začasne odredbe, nastanka težko popravljive škode, do katere naj bi prišlo z izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta, ni izkazal s potrebno stopnjo verjetnosti. Težko popravljiva škoda je namreč pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravno sodno prakso gre za takšno škodo, ki je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta.

16. Po ustaljeni sodni praksi materialna škoda sama po sebi, ne da bi tožnik izkazal tudi svojo neposredno ogroženost, ne pomeni težko popravljive škode (npr. sklepi VSRS I Up 326/2008, I Up 144/2011 in drugi). Tožnik v tožbi zatrjuje nastanek težko popravljive škode z navajanjem, da bo zaradi stroškov, ki mu bodo z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastali, ob upoštevanju prihodkov v letu 2019, ogroženo njegovo poslovanja, solventnost. Za navedena zatrjevanja tožeča stranka, razen s sklicevanjem na bilanco stanja in izkaza poslovnega izida za tožečo stranko, ni predložila dokazov, ki bi jih bilo sodišče dolžno upoštevati pri navedeni presoji. Po presoji sodišča namreč podatek o poslovnem izidu v letu 2019 za presojo ne zadošča, ker je presoja nastanka težko popravljive škode vezana tudi (in predvsem) na tožnikovo poslovanje v tekočem poslovnem letu, v katerem mora realizirati izpodbijano odločbo. Tudi sicer je tožnik v primeru, ko zatrjuje, da bi izvršitev izpodbijane odločbe posegla v njegovo solventnost, dolžan navesti takšne okoliščine, ki bi to njegovo zatrjevanje konkretizirale v smislu določb Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju. Po presoji sodišča tožnik zato s splošnimi navedbami o možnosti vpliva na solventnost, verjetnosti nastanka težko popravljive škode ni izkazal z zahtevano stopnjo verjetnosti.

17. Prav tako tožnik nastanka težko popravljive škode ne more utemeljevati z posledicami izvršitve izpodbijane odločbe, ki bi mu nastale zaradi morebitne vložitve odškodninske tožbo s strani lastnika zemljišča, niti s podatkom, da bi škoda nastala tudi lastniku zemljišča, kjer je nasipana zemljina (nujnost začetka gradnje). Morebitna vložitev odškodninske tožbe namreč predstavlja bodoče negotovo dejstvo, prav tako pa predlagana začasna odredba ne more temeljiti na nepopravljivi škodi, ki bi nastala tretjim osebam.

18. Glede na to, da tožnik ni verjetno izkazal težko popravljive škode, ni izpolnjen eden od pogojev za izdajo začasne odredbe, določenih v drugem odstavku 32. člena ZUS-1, zato mora sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrniti že iz tega razloga in pri tem upoštevati, da neizpolnitev tega pogoja pomeni, da sodišče ni dolžno ocenjevati sorazmernosti predlaganega ukrepa s prizadetostjo javne koristi, ki ima sicer v inšpekcijskih postopkih poseben pomen.

19. V nadaljevanju pa sodišče tožnika opozarja tudi, da z zahtevo za izdajo začasne odredbe ne bi mogel uspeti niti z zatrjevanjem, da je v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo št. 06182-1465/2020/5 z dne 16. 7. 2020 že realiziral in o tem obvestil inšpekcijski organ. Teh navedb pri svoji odločitvi sodišče ni upoštevalo. Kolikor pa bi svojo odločitev oprlo nanje, bi moralo upoštevati, da zahtevana odložitev izvršitve izpodbijanega akta predstavlja prepoved izvršitve akta še pred njegovo izvršitvijo, torej je pogoj za izdajo začasne odredbe, da akt, ki se s tožbo izpodbija, še ni izvršen. Iz tega razloga sodišče ni sledilo tožnikovi zahtevi, da v postopku izdaje začasne odredbe zasliši C,C., E.E. in F.F., ki naj bi vedeli izpovedati, da je tožnik dejansko realiziral v upravnem sporu izpodbijano odločbo.

20. V nadaljevanju pa sodišče pojasnjuje, da je tožnik sodišču v zahtevku za izdajo začasne odredbe, (delno) v nasprotju z navedbami v predlogu, predlagal, da sodišče odloži izvršitev 1. in 2. točke izreka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Inšpekcije za okolje in naravo, Območne enote Celje, št. 06182-1465/2020-13 z dne 12. 11. 2020, vse do pravnomočne sodne odločitve v tem upravnem sporu, torej je predlagal izdajo začasne odredbe v zvezi z aktom, ki ima tako v upravnem postopku, kot upravnem sporu zagotovljeno samostojno pravno varstvo in se ne nanaša na akt, ki je izpodbijan v tem upravnem sporu. Ker je začasna odredba vezana na predmet upravnega spora (vložena tožba), se načeloma ne more povezovati z drugim postopkom, ki ima svoje samostojno pravno varstvo. Sodišče je z vpogledom v vpisnik sodišča ugotovilo, da tožnik tožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe Območne enote Celje, št. 06182-1465/2020-13 z dne 12. 11. 2020 ni vložil, niti tega ne zatrjuje v zahtevi, zato sodišče predlagane začasne odredbe ni presojalo v zvezi s tem aktom.

21. Glede na vse navedeno je sodišče kot neutemeljeno zavrnilo zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe.

22. Ker določba 25. člena ZUS-1 posebnega odločanja o stroških postopka po 32. členu ZUS-1 ne predvideva, si sodišče pridružuje odločitev o stroškovnem zahtevku tožeče stranke za končno sodno odločbo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.