UPRS Sodba I U 92/2019-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-07-06

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), mag. Slavica Ivanović

koncesije - koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti - sprememba koncesijskega akta - pogodba za določen čas - odločitev ustavnega sodišča

ZZDej-K v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo ZZDej-K podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Ustavno sodišče RS je v postopku za oceno ustavnosti z odločbo št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 202 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, na katerem temelji izpodbijana odločitev, ni v neskladju z Ustavo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo o spremembi koncesijske odločbe, izdano po uradni dolžnosti, v 1. točki izreka tožeči stranki spremenila čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo št. 503-251/2005 z dne 21. 8. 2007 za področje splošne kirurgije, in sicer se koncesija podeljuje za obdobje 15 let, v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja. V 2. točki izreka je odločila, da na podlagi te odločbe v 30 dneh od njene dokončnosti koncesionar in Ministrstvo za zdravje skleneta dodatek h koncesijski pogodbi, in da v nasprotnem primeru velja ta odločba. Iz 3. točke izreka sledi še ugotovitev, da ni bilo posebnih stroškov postopka.

2. V razlogih izpodbijane odločbe se tožena stranka sklicuje na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K), ki v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo ZZDej-K podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Določeno je še, da koncedent v 12 mesecih od uveljavitve ZZDej-K izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu z ZZDej-K in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Glede na to, da je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, toženka ugotavlja, da se 15-letni rok izteče 16. 12. 2032, ko koncesija preneha veljati, ter navaja, da je ob izpolnjevanju predpisanih pogojev iz ZZDej-K koncesijo mogoče podaljšati.

3. Glede same zadeve je tožena stranka v postopku ugotovila, da je bila gospodarski družbi A. d.o.o. (prej B. d.o.o.), ... – koncesionarju z odločbo št. 503-251/2005 z dne 21. 8. 2007 podeljena koncesija za opravljanje javne službe v specialistični dejavnosti na področju splošne kirurgije. Koncesija je bila koncesionarju podeljena za nedoločen čas. Zato je tožena stranka po uradni dolžnosti odločila o spremembi koncesijske odločbe, s katero je trajanje koncesije za nedoločen čas spremenila v določen čas veljavnosti koncesije, in sicer 15 let od uveljavitve ZZDej-K, to je do 16. 12. 2032. Po tem datumu je ob izpolnjevanju predpisanih pogojev iz ZZDej-K navedeno koncesijo mogoče podaljšati.

4. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in jo izpodbija s tožbo. V tožbi navaja, da je iz obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, da se je tožena stranka oprla na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K. Po mnenju tožeče stranke je navedeno zakonsko določilo (četrti odstavek 41. člena ZZDej-K) protiustavno, zato sodišču predlaga, da v skladu s 23. členom Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) prekine postopek in začne postopek za oceno njegove ustavnosti. Tožena stranka je tožeči stranki podelila koncesijo z odločbo št. 503-251/2005 na podlagi 42. člena ZZDej, ki je v 43. členu tudi določal, da se pogoji in razmerja, pod katerimi koncesionar opravlja javno službo, uredijo v pogodbi. S pogodbo o koncesiji je bilo urejeno trajanje razmerja za nedoločen čas. V skladu s temeljnim načelom obligacijskega prava o prostem urejanju obligacijskih razmerij se pravice in obveznosti iz pogodbenih razmerij lahko spremenijo le na podlagi soglasja pogodbenih strank. Z izpodbijano odločbo se v nasprotju s temelji obligacijskopravnih razmerij spreminja obdobje trajanja koncesije. Gre za ukrep, ki je zaradi enostranskega posega brez ustreznega nadomestila po vsebini primerljiv z razlastitvijo. Z izpodbijano odločbo tožena stranka kot pogodbena stranka z oblastvenim aktom, torej mimo načela konsenzualnosti, spreminja trajanje koncesijskega razmerja. V navedeni zadevi se z retroaktivnim učinkom četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K nedopustno posega v pravno razmerje, ki je urejeno s pravnomočno odločbo. S tem pa je kršena tudi prepoved povratne veljave pravnih aktov (člen 155 Ustave RS).

5. Z izpodbijano odločbo, s katero se spreminja trajanje koncesijske pogodbe, se nedopustno posega v ustavno zagotovljeno pravico koncesionarja do zasebne lastnine, saj se ta nanaša tudi na premoženjske pravice. Tožeča stranka se pri tem sklicuje na 33. člen Ustave RS, ki vsebuje jamstvo določene trajnosti in nespremenljivosti ter na načelo pravnomočnosti iz 158. člena Ustave RS. Z izpodbijano odločbo se retroaktivno določa trajanje koncesijskega razmerja. Tožeča stranka še navaja, da se je pri svojem poslovanju zanesla na trajnost koncesijskega razmerja ter je tudi svoje poslovanje oblikovala z investicijskimi vlaganji, ki temeljijo na poslovnem načrtu, ki zajema tudi obdobje po izteku izpodbijanega trajanja koncesijskega razmerja. Tožeča stranka je tako vložila obsežna finančna sredstva v nakup novih prostorov in zdravstvene opreme, doba odplačevanja pa znaša 20 let. Z določitvijo krajšega trajanja koncesijskega razmerja se je tako poseglo v njeno svobodo o sprejemanju gospodarskih odločitev, ki jo zagotavlja Ustava RS v prvem odstavku 74. člena. Naknadna omejitev trajanja koncesijske pogodbe tudi ni v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Tožeča stranka kot dokaz predlaga zaslišanje zakonitega zastopnika tožeče stranke in vpogled sodišča v lizing pogodbo, ki jo bo predložila naknadno ter predlaga, da sodišče v zadevi opravi glavno obravnavo. Sklepno predlaga, da sodišče: 1. postopek prekine in začne pred Ustavnim sodiščem RS postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K; 2. odpravi izpodbijano odločbo; 3. toženi stranki naloži, da tožeči stranki povrne njene stroške postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od preteka paricijskega roka dalje do plačila.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe in zahteve za povračilo stroškov postopka. Meni, da so očitki tožbe neutemeljeni ter vztraja, da je ravnala v skladu z veljavnimi predpisi in na podlagi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K izdala zakonito odločbo.

8. V obravnavanem primeru gre za spremembo odločbe o koncesiji, podeljene za nedoločen čas, v koncesijo za določen čas in s tem za odločitev, ki temelji na četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K, na katerega se toženka v izpodbijani odločbi tudi pravilno sklicuje.

9. Nadalje sodišče ugotavlja, da dejansko stanje v zadevi ni sporno. Prav tako ni sporna skladnost izpodbijane odločbe z določbami četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki so podlaga za odločitev.

10. Sporna pa tudi ni več in ne more biti ustavnost omenjene zakonske ureditve, saj je Ustavno sodišče RS v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo naslovnega sodišča, z odločbo št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, na katerem temelji izpodbijana odločitev, ni v neskladju z Ustavo.

11. Sodišče je glede na povedano spoznalo izpodbijano odločbo za pravilno in zakonito, tožbene navedbe pa za neutemeljene in je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

12. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

13. Ker dejansko stanje med strankama ni sporno, je vsakršno dokazovanje v tej smeri nepotrebno, zaradi česar je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo v zadevi izven glavne obravnave. V zadevi gre ob nespornem dejanskem stanju izključno za sporno pravno vprašanje in sicer za vprašanje ali temelji izpodbijana odločitev na neustavni zakonski določbi (četrti odstavek 41. člena ZZDej-K), o čemer pa je že odločilo Ustavno sodišče RS.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (2017) - ZZDej-K  - člen 41, 41/4

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS sodba I U 680/2019-11, z dne 06.07.2021, ECLI:SI:UPRS:2021:I.U.680.2019.11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba III U 81/2019-16, enako tudi ,

UPRS Sodba I U 233/2019-10, enako tudi , ,