UPRS Sodba III U 116/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-28

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - pomanjkljiva obrazložitev - bistvena kršitev določb postopka

Iz izpodbijane odločbe ne izhaja obrazložitev, da je bil izračun odmerjenega komunalnega prispevka opravljen na predpisan način, zato izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Mestne uprave Mestne občine Ljubljana št. 3541-51/2018-5 z dne 1. 3. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega upravnega spora v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Mestna uprava Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je z odločbo št. 3541-51/2018-5 z dne 1. 3. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), na podlagi določb Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju: ZPNačrt) in Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: Odlok), investitorjema A.A. in B.B. (tožniku v tem upravnem sporu) zaradi odstranitve in novogradnje enostanovanjske hiše na zemljišču s parc. št. 2143 in 2144 k.o. C. odmerila komunalni prispevek v višini 29.191,57 EUR (1. točka izreka), določila je, kdaj in kako mora biti plačan (2. točka izreka) ter še odločila, da stroškov postopka ni bilo (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja, da sta investitorja vložila zahtevo za odmero komunalnega prispevka, ki sta ji priložila projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja št. PGD-1701, ki ga je v januarju 2018 izdelalo podjetje D. d.o.o. (v nadaljevanju: PGD), po pozivu pa sta vlogo dopolnila tudi z načrtom arhitekture objekta, predvidenega za rušitev. Na podlagi predloženega PGD je bilo ugotovljeno, da sta zavezanca za plačilo komunalnega prispevka. Prvostopenjski organ povzema določbe Odloka ter Programa opremljanja stavbnih zemljišč za območje Mestne občine Ljubljana, iz katerih izhaja formula za izračun komunalnega prispevka. Pojasnjuje, da iz projektne dokumentacije izhaja, da bo velikost gradbene parcele glede na novo stanje 836,00 m2 in neto tlorisna površina po posegu 780,30 m2, velikost gradbene parcele glede na obstoječe stanje pa znaša 530,00 m2 in neto tlorisna površina pred posegom 232,15 m2. Razlika za odmero komunalnega prispevka zaradi povečanja gradbene parcele tako znaša 306,00 m2, razlika neto tlorisne površine pa 548,15 m2. Ugotavlja še, da v obstoječem stanju pri odmeri komunalnega prispevka na podlagi arhivskih načrtov obstoječega objekta ni mogoče upoštevati celotne parcele, kar utemeljuje s navajanjem delitve, opravljene na podlagi naznanilnega lista št. 54/30, ter nato izračuna komunalni prispevek v višini 25.888,85 EUR. Tako določeni znesek se skladno z 21. členom Odloka za obdobje 20. 4. 2011 do 1. 3. 2018 indeksira z upoštevanjem povprečnega letnega indeksa cen ter znaša 29.191,57 EUR.

3. Pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo je Župan Mestne občine Ljubljana kot drugostopenjski organ zavrnil. V obrazložitvi svoje odločbe v zvezi s pritožbenimi navedbami, da je neto tlorisna površina objekta pred posegom znašala 276,50 m2 (in ne 232,15 m2, kot se navaja v izpodbijani odločbi), po predvidenem posegu pa se bo povečala za 399,75 m2 in bo tako znašala 676,25 m2 (in ne 780,30 m2, kot je upošteval prvostopenjski organ), pojasnjuje, da so bili (drugačni) podatki o neto tlorisni površini objekta prevzeti iz projektne dokumentacije; kaj pomeni ta površina, pa je določeno z 9. točko četrtega člena Odloka in standardom SIST ISO 9836. Povzema še določbe 7. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (v nadaljevanju: Pravilnik) ter zaključuje, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil podatke, pomembne za odmero komunalnega prispevka, in da je zato izpodbijana odločba pravilna in zakonita.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja ter s tožbo v upravnem sporu izpodbija prvostopenjsko odločbo, in sicer iz razlogov zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka. V tožbi opozarja, da se toženka sklicuje na Odlok, vendar pri tem spregleda temeljno zahtevo iz 16. člena Odloka, ki določa, da če se objektu spremeni neto tlorisna površina ali namembnost, je komunalni prispevek za določeno vrsto komunalne opreme enak razliki med komunalnim prispevkom po povečanju neto tlorisne površine (ali spremembe namembnosti) in komunalnim prispevkom pred spremembo neto tlorisne površine (ali spremembo namembnosti) objekta. Prvostopenjski organ takšnega izračuna ni napravil, iz izpodbijane odločbe ni razvidno, na kakšen način je bil upoštevan komunalni prispevek, zato odločba ni ustrezno obrazložena in je ni mogoče preizkusiti. Tudi dejansko stanje je nepopolno oziroma nepravilno ugotovljeno, saj podatki o neto tlorisni površini, ki jih je uporabil prvostopenjski organ, ne ustrezajo površinam iz vodilne mape oziroma projektne dokumentacije. Tožnik trdi, da je upoštevana površina v nasprotju z dejanskim stanjem (neto tlorisna površina novogradnje znaša 676,25 m2 in ne 780,30 m2), pred izdajo odločbe pa tudi ni bil seznanjen z ugotovitvami postopka, zato je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka je sodišču predložila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo. V odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter obrazlaga, zakaj je neto tlorisna površina, ki jo je pri odmeri komunalnega prispevka upošteval prvostopenjski organ, pravilna. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

6. Tožba in odgovor na tožbo sta bila glede na določbe 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) poslana tudi A.A., ki pa svojega odgovora ni podala.

8. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijane odločbe o odmeri komunalnega prispevka. V zadevi ni sporno, da je tožnik s soinvestitorko vložil vlogo za izdajo odločbe za plačilo komunalnega prispevka in da je vlogi priložil projektno dokumentacijo, na katero toženka opira svojo odločitev. Pri tem tudi ni sporno, da je na nepremičninah s parc. št. 2143 in 2144, obe k.o. C., na katerih je načrtovana novogradnja (enostanovanjska hiša), že locirana enostanovanjska hiša, da je po PGD predvidena rušitev tega objekta in (iz)gradnja novega. Med strankama pa sta sporni neto tlorisna površina obstoječe hiše in novogradnje ter posledično razlika v neto tlorisni površini, ki se upošteva pri odmeri komunalnega prispevka. Predvsem pa je sporen izračun komunalnega prispevka, torej ali je prvostopenjski organ ravnal prav, ko je napravil obračun komunalnega prispevka (zgolj) za novogradnjo z upoštevanjem razlike med neto tlorisno površino novogradnje in neto tlorisno površino obstoječega objekta.

9. Odmero komunalnega prispevka je v času izdaje izpodbijane odločbe urejal ZPNačrt. Po določbi prvega odstavka 82. člena ZPNačrt se komunalni prispevek določi na podlagi programa opremljanja glede na površino in opremljenost stavbnega zemljišča s komunalno opremo ter glede na neto tlorisno površino objekta in njegovo namembnost; po drugem odstavku istega člena minister podrobneje predpiše našteta merila. To je bilo storjeno s Pravilnikom, ki v 5. in 6. členu podrobneje opredeljuje vsebino vsakega merila za odmero komunalnega prispevka ter predpisuje formulo, po kateri je treba komunalni prispevek odmeriti. Po določbi sedmega odstavka 6. člena Pravilnika se komunalni prispevek zavezancu, ki spreminja neto tlorisno površino objekta ali njegovo namembnost, odmeri tako, da se izračunata višina komunalnega prispevka po spremembi neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta in višina komunalnega prispevka pred spremembo neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta. Komunalni prispevek, ki se odmeri zavezancu, predstavlja pozitivno razliko med komunalnim prispevkom po spremembi in komunalnim prispevkom pred spremembo neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta; če je razlika negativna, se komunalni prispevek ne plača. Podobno določbo vsebuje tudi Odlok, ki v 16. členu predpisuje, da je, če se objektu poveča neto tlorisna površina ali spremeni namembnost, komunalni prispevek za določeno vrsto komunalne opreme enak razliki med komunalnim prispevkom po povečanju neto tlorisne površine ali spremembi namembnosti in komunalnim prispevkom pred povečanjem neto tlorisne površine ali spremembe namembnosti objekta.

10. Na podlagi citiranih določb 6. člena Pravilnika in 16. člena Odloka se komunalni prispevek v primeru gradnje novega objekta na mestu prej odstranjenega objekta izačuna kot razlika med komunalnima prispevkoma za novo in za staro stanje objekta. Temu je prilagojena tudi enačba, ki naj se uporabi pri izračunu komunalnega prispevka in po kateri se za obstoječi objekt naredi izračun komunalnega prispevka po veljavnem odloku, glede na priključeno infrastrukturo, prav tako pa se za novi objekt naredi izračun komunalnega prispevka in od tega odšteje vrednost komunalnega prispevka obstoječega objekta. Obveznost plačila se določi na podlagi končne razlike med obema zneskoma. Da bi bil v obravnavanem primeru izračun odmerjenega komunalnega opravljen na predpisan način, iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, kar pomeni, da prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi ni pravilno uporabil določb sedmega odstavka 6. člena Pravilnika in 16. člena Odloka. K temu je treba dodati, da se niti drugostopenjski organ do pritožbenega ugovora o napačni uporabi materialnega prava v opisanem smislu ni konkretno izrekel in ni napravil izračuna, kot je predpisan, temveč je zgolj pavšalno zaključil, da je izpodbijana odločitev pravilna in komunalni prispevek izračunan skladno s 16. členom Odloka kot razlika med novim in obstoječim stanjem. Navedeno pa obenem pomeni tudi, da drži tožbena trditev, da izpodbijana odločba (ker ni prikaza predpisanega izračuna) ni ustrezno obrazložena. Sodišče zgolj še pripominja, da na zahtevani način napravljenega izračuna komunalnega prispevka toženka ni ponudila niti v upravnem sporu. Ker tako ni mogoče preizkusiti, ali je toženka upravičeno zaračunala komunalni prispevek v višini, kot izhaja iz prvostopenjske odločbe, je torej podana tudi absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

11. Iz navedenega izhaja, da pri izdaji izpodbijane odločbe ni bil pravilno uporabljen materialni predpis in da so bila v postopku pred izdajo odločbe tudi bistveno kršena pravila postopka. Zato je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V slednjem je prvostopenjski organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

12. Pri ponovni odmeri komunalnega prispevka bo torej moral prvostopenjski organ najprej ugotoviti, koliko (je) znaša(l) komunalni prispevek za obstoječe stanje objekta in kolikšen je komunalni prispevek glede na novo stanje ter nato ugotavljati razliko med njima. Pred izdajo nove odločbe naj strankam postopka tudi da možnost izjave o vseh dejstvih in okoliščinah, ki lahko vplivajo na temelj in višino komunalnega prispevka, zlasti o neto tlorisni površini objektov. V tej zvezi sodišče zaradi ponovnega postopka pojasnjuje, da je v času veljavnosti ZPNačrt in Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) že večkrat odločalo o vprašanju, katero površino je treba šteti za površino parcele, ki se upošteva pri odmeri komunalnega prispevka. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je bila površina parcele izenačena s pojmom gradbene parcele, ki je bila definirana kot del zemljišča, na katerem stoji objekt (to je stavbišče), in zemljišča, na katerem so površine, ki služijo temu objektu. To je površina, ki jo je treba upoštevati pri izračunu komunalnega prispevka (prim. sodbe v zadevah I U 190/2013, I U 1731/2011, I U 890/2015, I U 2016/2017 ter X Ips 14/2018). Pri določitvi neto tlorisne površine objekta pa se upošteva standard SIST ISO 9836, ki v točki 5.1.5.1. izrecno določa, da je neto tlorisna površina površina med navpičnimi elementi, ki omejujejo prostor, uporabna površina pa je le en del neto površine. Enako vsebino dajejo pojmu neto tlorisne površine tudi Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (drugi odstavek 14. člena), Pravilnik (tretji odstavek 5. člena) in Odlok (9. točka prvega odstavka 4. člena).

13. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in predloženih upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec, ki bi imel nasprotni interes (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenec tožnika je zavezanec za DDV), kar skupaj znaša 347,70 EUR. Te stroške je tožniku dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

15. Plačano sodno takso za tožbo pa bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen ter opomba 6.1.c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 82

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (2007) - člen 6, 6/7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.