UPRS Sodba I U 1025/2019-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-06-04

Irena Polak Remškar (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Andrej Kmecl

molk organa - rok za izdajo odločbe - štetje rokov - nepopolna vloga

Procesno situacijo, v kateri organ opusti sicer dolžno ravnanje po 67. členu ZUP, je treba obravnavati tako, kot da je organ štel, da je vloga stranke popolna.

Zato bi moral prvostopenjski organ o vlogi odločiti v roku, ki ga za to določa zakon. Enako bi moral ravnati tudi drugostopenjski organ.

I. Tožbi zaradi molka organa se ugodi tako, da se Občini Dobrepolje naloži, da mora v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe izdati prvostopenjski upravni akt o vlogi tožeče stranke z dne 8. 1. 2019.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožnica vlaga tožbo zaradi molka upravnega organa obeh stopenj. Navaja, da je na toženko 8. 1. 2019 naslovila vlogo za podružnico lekarne in svojo zainteresiranost za podelitev koncesije. Ker toženka na njeno vlogo ni odgovorila in ni izdala prvostopenjske odločbe v roku iz 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), je na prvostopenjski organ toženke 11. 3. 2019 naslovila pritožbo v odločanje drugostopenjskemu organu toženke po določbi četrtega odstavka 222. člena ZUP. Tudi drugostopenjski organ o njeni pritožbi ni odločil v roku, zato ga je pozvala k izdaji odločbe v nadaljnjih sedmih dneh. Ker toženka tudi v tem roku o njeni pritožbi ni odločila, vlaga predmetno tožbo. S tem v zvezi predlaga svoje zaslišanje in zaslišanje zakonitega zastopnika toženke (župana). V nadaljevanju tožbe pojasnjuje postopek izdaje dovoljenja za podružnico lekarne po Zakonu o lekarniški dejavnosti (ZLD-1) ter izpostavlja, da toženka s svojim ravnanjem protipravno omejuje konkurenco na trgu. Ker je v okviru dosedanjega upravnega postopka dokazala, da je koncesionarka in da pri toženki obstaja zdravstvena dejavnost na primarni ravni ter da ima gravitacijsko območje, kjer želi tožnica odpreti podružnico lekarne, preko 2500 prebivalcev, je prepričana, da izpolnjuje vse pogoje za odprtje podružnice na predlaganem območju. Meni, da ji toženka zunaj meja njene diskrecijske pravice nezakonito posega v ustavno pravico gospodarske pobude ter krši njeno pravico do ustanavljanja, ki jo omogoča 49. člen Pogodbe o delovanju EU. Sodišču predlaga, naj po izvedbi predlaganih dokazov tožbi ugodi in toženki naloži, da v 30 dneh od pravnomočnosti te sodbe odloči o pritožbi tožnice proti prvostopenjski odločbi, s katero je zaradi molka organa po domnevi zavrnitve prvostopenjski organ odločil o tožničini vlogi za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, podani 8. 1. 2019; podrejeno da je toženka dolžna v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe odločiti o tožničini vlogi za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, podani 8. 1. 2019. Hkrati zahteva povrnitev stroškov sodnega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Toženka na tožbo odgovarja, da ima na svojem območju zagotovljeno oskrbo prebivalstva s storitvami lekarniške dejavnosti in da vloge tožnice ni obravnavala kot vlogo v upravnem postopku, v zvezi s katero bi morala izdati upravno odločbo. Glede na njen dopis oziroma poziv z dne 11. 11. 2018 je namreč njeno vlogo obravnavala kot poziv k pravnemu premisleku v povezavi s spremembami zakona, ki ureja zdravstveno dejavnost ter dejanskim in pravnim stanjem obstoja podružničnih lekarn. Meni, da je pravno in dejansko nevzdržno stališče tožnice, da naj bi bila toženka oziroma katerikoli občina skladno z določili ZLD-1 po prejemu tožničine vloge oziroma vloge katerega drugega vlagatelja dolžna takoj zaprositi za mnenje lekarniško zbornico Slovenije in za soglasje Ministrstvo za zdravje ter v primeru prejema pozitivnega soglasja in mnenja izdati dovoljenje za poslovanje podružnične lekarne. Meni, da v konkretnem primeru ni prišlo do kršitev pravic tožnice v obsegu, kot jih navaja. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne ter tožnici naloži plačilo njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. V pripravljalni vlogi z dne 6. 9. 2019 tožnica odgovarja na navedbe toženke v odgovoru na tožbo in vztraja pri tožbi.

5. Tožnica vlaga tožbo zaradi molka organa po 28. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Četrti odstavek tega člena določa, da če organ prve stopnje, zoper katerega odločbo je dopustna pritožba, ne izda odločbe o zahtevi v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ima stranka pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje, ki je v tem primeru pristojen za odločanje. Zoper odločbo organa druge stopnje sme stranka sprožiti upravni spor; če so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka tega člena, pa sme sprožiti upravni spor tudi, kadar ta organ ne izda odločbe. Upravni spor sme tako sprožiti, če tudi organ druge stopnje v dveh mesecih ali v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ne izda odločbe o strankini pritožbi in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh (drugi odstavek 28. člena ZUS-1).

6. Med strankama ni sporno, da je tožnica toženki 8. 1. 2019 po elektronski pošti poslala pisanje, v katerem med drugim zahteva izdajo dovoljenja za podružnico lekarne. Prav tako ni sporno, da ji je 11. 3. 2019 po elektronski pošti poslala pritožbo zaradi molka in dne 13. 5. 2019 poziv za odločitev v nadaljnjih sedmih dneh.

7. Tožnica v vlogi z dne 8. 1. 2019 (med drugim) povsem očitno zahteva tudi izdajo upravne odločbe. Zato po presoji sodišča ne more biti dvoma, da gre za vlogo v upravnem postopku. Ta vloga ne izpolnjuje pogojev za vlogo v elektronski obliki, saj ni podpisana z varnim elektronskim podpisom s kvalificiranim potrdilom, ampak jo je tožnica toženki poslala po elektronski pošti, toženka pa jo je natisnila. Enako velja za vse ostale vloge. Zato bi morale izpolnjevati pogoje, ki veljajo za pisne vloge, vložene v fizični obliki. Vloge v fizični obliki se vložijo pisno; pisna vloga pa je tista vloga, ki je napisana ali natisnjena in lastnoročno podpisana (drugi odstavek 63. člena ZUP).

8. Kdaj začne teči rok, v katerem je dolžan prvostopenjski organ izdati odločbo, ker sicer nastopi fikcija, kot da je zahteva stranke zavrnjena, izhaja iz 222. člena ZUP, ki v prvem odstavku določa, da mora pristojni organ, kadar se začne postopek na zahtevo stranke (...), pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, izdati odločbo in jo vročiti stranki čimprej, najpozneje v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke (...), mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih. V drugem odstavku je določeno, da če stranka vloži vlogo, ki je nepopolna in jo po pozivu dopolni, začne teči rok iz prejšnjega odstavka od dne, ko je organ prejel dopolnitev vloge.

9. Ne glede na navedeno pa sodišče poudarja, da je v primeru, če je vloga nepopolna, organ dolžan vložnika po prvem odstavku 67. člena ZUP v roku petih delovnih dni pozvati, da pomanjkljivosti odpravi, in določiti rok, v katerem mora to storiti. Ker gre za instrukcijski rok, njegova prekoračitev sicer nima neposrednih pravnih posledic, vendar je kljub temu ni mogoče v celoti zanemariti. To bi namreč pomenilo, da bi organ z opustitvijo dolžnega ravnanja lahko preprečil uporabo 222. člena ZUP ali jo odložil za nerazumno obdobje, kar bi bilo v nasprotju z institutom tožbe (in pritožbe) zaradi molka organa in bi lahko vodilo v omejevanje pravice do sodnega varstva. Zato je treba po presoji sodišča procesno situacijo, v kateri organ opusti sicer dolžno ravnanje po 67. členu ZUP, obravnavati tako, kot da je organ štel, da je vloga stranke popolna.

10. Zato bi moral prvostopenjski organ o vlogi odločiti v roku, ki ga za to določa zakon. Enako bi moral ravnati tudi drugostopenjski organ. V obravnavanem primeru to velja še posebej, ker se mu dvom, ali je vlogo res poslala tista oseba, ki je navedena kot tožnica, očitno ni zastavil.

11. Po presoji sodišča je zato zahteva tožnice, da mora toženka o njeni vlogi odločiti, v skladu z določbo 28. člena ZUS–1, utemeljena. To, da toženka ni razpisala koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti, na odločitev ne more vplivati, saj za podružnico lekarne ni potrebna koncesija, ampak dovoljenje. Ob tem je dodati, da je tožnica vlogo naslovila na občino, ki bi jo morala dodeliti v odločanje pristojnemu (občinskemu) organu. Organ mora vlogo brez odlašanja poslati pristojnemu organu celo, če je vloga vložena pri nepristojnem organu (četrti odstavek 65. člena ZUP).

12. Po povedanem je sodišče spoznalo, da je tožba zaradi molka organa upravičena, zato ji je ugodilo in v skladu s prvim odstavkom 69. člena ZUS-1 pristojnemu organu naložilo, da v roku 30 dni odloči o tožničini vlogi z dne 8. 1. 2019.

13. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica ob upoštevanju tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetnica, zato se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 67, 222

Opr št. sodišča II stopnje: I U 1472/2019-11, z dne 11.06.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1472.2019.11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.