UPRS Sklep I U 1376/2019-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-09

JAVNI RAZPISI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

sofinanciranje iz javnih sredstev - pravica do pritožbe - odločanje upravnega organa druge stopnje o pritožbi - preuranjena tožba - zavrženje tožbe

Ker nalog uresničevanja ustavnih in zakonskih določb za zaščito v Sloveniji živeče romske skupnosti ni mogoče uvrstiti na področje nobenega od ministrstev, je za obravnavanje pritožbe v tovrstnih zadevah, pristojna Vlada Republike Slovenije.

Iz izpodbijanih sklepov in navedb strank izhaja, da v obravnavanem primeru prijaviteljem na javni razpis pravno sredstvo ni bilo zagotovljeno.

Tožnici bi tako morala biti zagotovljena pritožba, o kateri bi kot pristojna odločala Vlada Republike Slovenije.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijanim razveljavitvenim sklepom z dne 21. 5. 2019 sklenila, da se razveljavi sklep Sveta romske skupnosti Republike Slovenije št. 01/2019-JP-PRS 2019 z dne 26. 4. 2019, s katerim je odločila, da bo v letu 2019 sofinancirala naslednje programe aktivnosti organizacij romske skupnosti (romske zveze), prijavljene na javni razpis: program A. v višini 44.154,30 EUR; program B. v višini 3.397,20 EUR, program C. v višini 13.796,21 EUR; program D. v višini 61.299,79 EUR in program E. v višini 60.577,44 EUR. V obrazložitvi navaja, da je prejela pritožbo Urada Vlade Republike Slovenije za narodnosti, na podlagi katere je ugotovila, da je med upravičenci tudi tožnica, ki pa ne izpolnjuje pogoja javnega razpisa, saj na dan objave tega razpisa ni bila registrirana najmanj dve leti.

2. Nato je toženka z izpodbijanim sklepom z dne 23. 5. 2019 ugodila pritožbi Urada Vlade RS za narodnosti z dne 29. 4. 2019 tako, da je vlogo tožnice na javni razpis zavrgla (1. točka izreka), nato pa odločila, da bo v letu 2019 sofinancirala programe aktivnosti organizacij romske skupnosti (romske zveze), s katerim se zaradi ugodene pritožbe iz I. točke tega sklepa višina sofinanciranja sorazmerno porazdeli med : program A. v višini 47.749,87 EUR; program B. v višini 3.673,84 EUR; program D. v višini 66.297,54 EUR in program E. v višini 65.510,37 EUR.

3. Tožnica je zoper oba sklepa vložila pritožbo, toženka pa ji je odgovorila z dopisom, v katerem navaja, da tožnica na dan objave javnega razpisa ni bila registrirana najmanj dve leti, kar pa je bil eden od pogojev za prijavo na razpis JR-PRS 2019. Zato je vse upravičence z dopisom z dne 30. 4. 2019 obvestila, da sklep št. 01/2019 JR-PRS 2019 o sofinanciranju programov aktivnosti organizacij romske skupnosti v letu 2019 ni veljaven. Ker je toženka napako odpravila, je pritožba neutemeljena.

4. Tožnica vlaga tožbo, v kateri izpodbija sklepa z dne 23. 5. 2019 in 21. 5. 2019 in sicer navaja, da je bila njena pritožba zoper sklep z dne 23. 5. 2019 zavrnjena, o pritožbi zoper sklep z dne 26. 4. 2019 pa sploh ni bilo odločeno. Navaja, da razveljavitveni sklep ni bil izdan oziroma ni bil izdan pravočasno in zakonito, zato je sklep št. 01/2019-JR-PRS 2019 z dne 26. 4. 2019 postal pravnomočen in je tožnica upravičena do sofinanciranja programov v višini 13.769,21 EUR. Razveljavitveni sklep je bil antidatiran, tožnici je bil poslan šele 5. 6. 2019 in ga je prejela 6. 6. 2019. Tega sklepa ni izdal ustrezen, ampak nezakonito konstruiran organ, zato je ničen. Iz sklepa z dne 23. 5. 2019 pa izhaja, da je toženka na svoji seji 21. 5. 2019 obravnavala pritožbo Urada za narodnosti RS, ki sploh ni bila pritožba. Gre za dopis, katerega namen je preverjanje izpolnjevanja razpisnih pogojev in na katerega je tožnica odgovorila ter opozorila na nedoslednosti v razpisni dokumentaciji. V obrazcu priloge Izjave prijavitelja je namreč navedeno, da prijavitelj pod kazensko in materialno odgovornostjo izjavljajo, da so na datum objave javnega razpisa registrirani najmanj eno leto. Toženka se v izpodbijanem sklepu do teh navedb ni opredelila, pa tudi sicer obrazložitev ne zadosti pogojem iz 214. člena ZUP.

5. Navaja tudi, da je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka, ker ni jasno, kdo so člani komisije in zaradi tega tudi ne, ali prihaja do konflikta interesov. Podpisnik izpodbijanega sklepa je F. F., ki je hkrati zakoniti zastopnik ene izmed strank v postopku - prijaviteljice D., kateri je namenil najvišje sofinanciranje. Tako ravnanje je v nasprotju s 37. in 38. členom Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije. Tožnica je o vseh nepravilnostih seznanjala Urad za narodnosti RS, ki pa ni sprožil aktivnosti za odpravo nepravilnosti. Pri tem pa tožnica upravičeno domneva, da svet sploh ni bil konstituiran ali pa ni bil zakonito konstituiran. Predlaga, da sodišče odpravi sklep z dne 23. 5. 2019 in ugotovi nezakonitost sklepa z dne 21. 5. 2019, ter razsodi, da je toženka dolžna plačati tožnici odškodnino v znesku 13.796, 21 EUR z obrestmi. Hkrati zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Toženka na tožbo odgovarja, da je ravnala v skladu z opozorilom Urada Vlade RS za narodnosti o napaki, saj tožnica na dan objave razpisa še ni bila registrirana 2 leti. Opozorilo so obravnavali kot pritožbo in ko je bila ugotovljena napaka, ki jo je toženka prvič spregledala, je stari sklep razveljavila in izdala novega. Komisija je sestavljena iz treh neodvisnih članov, ki so visoko izobraženi, anonimni pa so zato, ker je članica komisije v letu 2018 doživljala izsiljevanja in poizkuse korupcije. Zato je takratna komisija odstopila in je bila imenovana nova. F. F. je sklepe zgolj podpisal, ni pa sodeloval pri ocenjevanju vlog. Svet romske skupnosti je bil ustanovljen v skladu z zakonom in je konstituiran, saj ima 14. članov, kar je zadostna večina.

7. Stranka z interesom A. v odgovoru na tožbo navaja, da tudi sama nikoli ni uspela izvedeti, kdo so člani komisije, pridružuje pa se navedbam tožnice, da pri F. F. obstaja nasprotje interesov. Strinja se tudi s tem, da so pomanjkljivosti v postopkih razpisa prepogoste.

9. V zvezi s pravno naravo postopka za izdajo izpodbijanih sklepov sodišče poudarja, da predmet odločanja nima značaja upravne zadeve iz 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku

(ZUP) in da gre za odločanje o drugi javnopravni stvari (4. člen ZUP

), torej za postopek, v katerem se določbe ZUP uporabljajo subsidiarno (kolikor področje ni urejeno s posebnim zakonom) in smiselno, kolikor je uporaba posameznih določb oziroma procesnih institutov ZUP v konkretni javnopravni stvari sploh mogoča in primerna.

10. Toženka je bila ustanovljena z Zakonom o romski skupnosti v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZRomS-1)

, predstavlja interese romske skupnosti v Sloveniji v razmerju do državnih organov

in je oseba javnega prava, ki je pravno osebnost pridobila z dnem ustanovitve

. Sredstva za financiranje nalog in ukrepov za uresničevanje posebnih pravic romske skupnosti se zagotavljajo v proračunu Republike Slovenije

; obseg potrebnih sredstev se usklajuje z vladnim programom ukrepov za uresničevanje posebnih pravic pripadnikov romske skupnosti

11. Predmetni Javni razpis za sofinanciranje programov aktivnosti organizacij romske skupnosti (romske zveze) v letu 2019 (JR-PRS 2019) je bil objavljen 7. 2. 2019 v Uradnem listu RS št. 8/2019 na podlagi ZRomS-1, 10. člena Poslovnika Sveta romske skupnosti

(Poslovnik) in Pogodbe o sofinanciranju Sveta romske skupnosti Republike Slovenije, s katero je Urad Vlade RS za narodnosti, kot naročnik, toženki, kot izvajalki, zagotovil sredstva za pripravo in izvedbo javnega razpisa za sofinanciranje programov aktivnosti zvez društev, v katere se združujejo pripadniki romske skupnosti, v višini 190.000,00 EUR

ter določil okvirne usmeritve, ki jih mora upoštevati izvajalka pri pripravi in izvedbi javnega razpisa

12. Toženka torej v obravnavani (javnopravni) stvari nastopa kot organ po ZUP (prvi odstavek 5. člena) - nosilec javnega pooblastila, ki je zavezan k subsidiarni in smiselni uporabi ZUP, kot je določeno v določbah 1. do 4. člena tega zakona.

13. Iz uvoda izpodbijanega sklepa z dne 23. 5. 2019 in razveljavljenega sklepa z dne 26. 4. 2019 izhaja, da je bil izdan na podlagi Pogodbe št. 1540-19-000004 o sofinanciranju delovanja Sveta romske skupnosti RS in na podlagi prvega odstavka 226. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Pravilnik), ki določa, da predstojnik neposrednega uporabnika ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, izda sklepe o izboru prejemnikov sredstev na podlagi predloga komisije; v obrazložitvi sklepa pa mora utemeljiti svojo odločitev. Pritožbeni postopek je določen v prvem odstavku 231. člena Pravilnika, ki določa, da vlagatelj vloge lahko vloži na ministrstvo oziroma vladno službo pritožbo v roku 8 dni od prejema sklepa oziroma obvestila, če je odločal na prvi stopnji organ v sestavi ministrstva ali ministrstvo - razen če gre za odločanje po ZUP - oziroma vladna služba.

14. V obravnavani zadevi je, kot rečeno, na prvi stopnji odločala toženka kot nosilka javnega pooblastila. Sodišče, enako kot že v zadevi I U 1653/2018 z dne 13. 7. 2020, ugotavlja, da Pravilnik pritožbenega postopka za primere, ko na prvi stopnji odloča nosilec javnega pooblastila, ne ureja. To pomeni, da je, v odsotnosti posebnega postopka, treba smiselno uporabiti temeljna načela ZUP, vključno s pravico pritožbe, ki jo ta zakon zagotavlja v 13. členu, v prvem odstavku katerega je določeno, da ima stranka zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, pravico do pritožbe in da je pritožbo mogoče v posameznih upravnih zadevah izključiti samo z zakonom. Iz tega izhaja, da mora biti pritožba zagotovljena tudi v obravnavani zadevi, saj ne gre za položaj iz drugega in tretjega odstavka 13. člena ZUP.

Da v obravnavani zadevi pritožba ne bi bila dovoljena, ne izhaja niti iz katerega drugega zakona. To pomeni, da postopek zakonsko ni urejen kot enostopenjski.

15. Po 232. členu ZUP v primeru, ko je na prvi stopnji odločal nosilec javnega pooblastila, o pritožbi odloča organ, določen z zakonom; če zakon ne določa, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi (kot je to tudi v tem primeru), odloča o njej stvarno pristojno ministrstvo. Sodišče dodaja, da je toženka v obravnavani zadevi formalno sicer odločila s sklepoma, vendar gre glede na vsebino odločitve, ki je meritorna, za odločbo. S sklepom ni mogoče odločiti v upravni (javnopravni) zadevi o glavnem predmetu odločanja

. S sklepom se odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka in tudi o tistih vprašanjih postopka, ki se kot postranska pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih ne odloča z odločbo (226. člen ZUP).

16. Ker nalog uresničevanja ustavnih in zakonskih določb za zaščito v Sloveniji živeče romske skupnosti glede na določbe 4. poglavja IV. dela Zakona o državni upravi z naslovom „Ministrstva in njihova delovna področja“ (členi 28 do 41) ter ob upoštevanju določb Uredbe o organih v sestavi ministrstev (Uredba) ni mogoče uvrstiti na področje nobenega od ministrstev, je za obravnavanje pritožbe v tovrstnih zadevah, ob upoštevanju prvega odstavka 25. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (ZVRS) in Odloka o ustanovitvi Urada Vlade RS za narodnosti (Odlok), ki je ustanovljen kot vladna služba, torej za organizacijsko, strokovno in drugo pomoč pri delovanju Vlade RS (prvi odstavek 25. člena ZVRS), med drugim tudi na področju nalog spremljanja in skrbi za zaščito posebnih pravic v Sloveniji živeče romske skupnosti (prvi odstavek 2. člena Odlok), pristojna Vlada Republike Slovenije.

17. Pravica pritožbe, zagotovljena v 13. členu ZUP, pomeni pravico stranke do rednega pravnega sredstva, ki ima odložilni učinek (če ni z zakonom določena izjema) in devolutivni učinek. Iz izpodbijanih sklepov in navedb strank pa jasno izhaja, da v obravnavanem primeru prijaviteljem na javni razpis tako pravno sredstvo ni bilo zagotovljeno. Med strankama je nesporno, da se toženka o vlogi, ki jo je tožnica naslovila "pritožba zoper sklep z dne 21. 5. 2019" ni izrekla, je pa tožnici z dopisom z dne 20. 6. 2019 sporočila, da šteje njene navedbe iz pritožbe zoper sklep z dne 23. 5. 2019, ki pa je po vsebini povezan s sklepom z dne 21. 5. 2019, za neutemeljene. Ker se je o tem izrekala toženka, ki je izdala oba izpodbijana sklepa, je sodišče to, enako kot v zadevi I U 1653/2018 z dne 13. 7. 2020, štelo to kot akt prvostopenjskega postopka v dvostopenjskem postopku, torej da je bil tožnici omogočen nekakšen ugovor oziroma izjava v postopku na prvi stopnji.

18. Tožnici bi tako morala biti zagotovljena pritožba v smislu določb ZUP, o kateri bi kot pristojen odločal organ, določen v skladu s prej citiranim 232. členom ZUP, to je, kot pojasnjeno v točki 16 obrazložitve tega sklepa, Vlada Republike Slovenije.

19. Tožnica bi torej morala pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu, da bi bila ta tožba dopustna, pritožbo tudi vložiti (prvi odstavek 6. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1). Le v takem primeru bi namreč izpodbijala dokončen upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Ker ni tako ravnala, je to razlog za zavrženje tožbe po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo s sklepom zavrže, če je bila zoper upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena. Na razloge iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1 mora namreč sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (določba drugega odstavka 36. člena ZUS-1).

20. Ker je pravica do pritožbe tožnici po vsem povedanem zavarovana z zakonom, bo tožnica lahko prvostopenjska upravna akta v zadevi (razveljavitveni sklep št. 01/2019-RS - JR-PRS 2019 z dne 21. 5. 2019 in sklep št. 02/2019 - JR-PRS 2019 z dne 23. 5. 2019) izpodbijala s pritožbo na Vlado Republike Slovenije, pri čemer pritožbo vloži pri toženki, torej Svetu romske skupnosti Republike Slovenije, Lendavska 16/a, Murska Sobota (drugi odstavek 215. člena ZUP), 15-dnevni rok za pritožbo pa ji bo tekel od dneva vročitve tega sklepa.

21. Na podlagi tretjega odstavka 36. člena ZUS-1 v primeru iz 7. točke prvega odstavka tega člena sklep o zavrženju tožbe izda predsednik senata. V postopku pred sejo pa ima sodnik poročevalec v postopku enaka pooblastila, kot jih ima po določbah tega zakona predsednik senata (peti odstavek 59. člena ZUS-1).

22. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, če sodišče (med drugim) tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Po 2. členu ZUP je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek te določbe); pri čemer se šteje. Da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek te določbe).

Po 4. členu ZUP se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

Tako določa drugi odstavek 9. člena ZRomS-1.

Po deseti alineji 10. člena Poslovnika toženka, poleg nalog, opredeljenih v ZRomS-1, v primeru zagotovitve namenskih sredstev s strani Republike Slovenije izvaja tudi postopke in dodeljuje sredstva za delovanje oziroma projekte romskih društev.

Ti določbi izključujeta pritožbo v primeru, kadar je na prvi stopnji pristojen predstavniški organ ali vlada (drugi odstavek); če je za odločanje na prvi stipnji pristojno ministrstvo, je pritožba dovoljena le v primeru, da tako določa zakon, v katerem mora biti tudi določeno, kdo o pritožbi odloča (tretji odstavek te dololbče).

Erik Kerševan, Veljko Androjna, GV Založba Ljubljana 2017, str. 343.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-7

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 4, 5, 13, 226, 232

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.