UPRS Sklep II U 91/2022-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-19

Violeta Tručl (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Nevenka Đebi

poštne storitve - izvajanje univerzalnih poštnih storitev - začasna odredba - pogoji za izdajo začasne odredbe - težko popravljiva škoda - javni interes

Tožeča stranka pojem težko popravljive škode v predlogu za izdajo začasne odredbe pretežno utemeljuje na predpostavki, da v primeru izvršitve obveznosti, naložene z izpodbijano odločbo, več ne bo mogla izvajati storitve „blagovno pismo“ kot komercialne storitve, in nato iz tega izpeljuje zatrjevano izgubo tržnega deleža ter prometa.Ker se tožeči stranki nalaga zgolj, da zagotovi prenos blaga znotraj univerzalne poštne storitve v notranjem in mednarodnem poštnem prometu v enakih masnih stopnjah in po enakih cenah, kot je to zagotavljala na dan 31. 12. 2020, sodišče ocenjuje, da ne gre za težko popravljivo škodo tudi iz razloga, ker je do navedenega datuma tožeča stranka lahko normalno poslovala.

I. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških za izdajo začasne odredbe se pridrži do izdaje končne odločbe.

2. O predmetni zadevi je naslovno sodišče že odločalo, in sicer je s sodbo in sklepom II U 192/2021-15 z dne 6. 10. 2021 ugodilo tožbi, odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije številka 0611-7/2021/19 z dne 9. 6. 2021 odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek.

3. Tožena stranka je v ponovljenem postopku z izpodbijano odločbo tožeči stranki odredila, da v roku 60 dni od vročitve te odločbe zagotovi prenos blaga znotraj univerzalne poštne storitve v notranjem in mednarodnem poštnem prometu v enakih masnih stopnjah in po enakih cenah, kot je to zagotavljala na dan 31. 12. 2020, oziroma v masnih stopnjah in po cenah, h katerim bo agencija dala soglasje na podlagi nove vloge za spremembo cen univerzalne poštne storitve, ki jo bo zavezanec vložil po izdaji te odločbe in se bo nanašala na poštne storitve prenosa blaga v notranjem in mednarodnem poštnem prometu v masnih stopnjah, nižjih od 2 kilogramov. Tožeči stranki je bilo prav tako naloženo, da pri izvajanju univerzalne poštne storitve v mednarodnem poštnem prometu zagotovi sprejem, predelavo oziroma usmerjanje, prevoz in dostavo poštnih pošiljk z blagom tudi znotraj pisemskih poštnih tokov (1. točka izreka). Tožeča stranka mora najkasneje do izteka roka iz prve točke te odločbe obvestiti toženo stranko o odpravljenih nepravilnostih in sprejetih ukrepih v zvezi z izpolnitvijo obveznosti iz prve točke te odločbe (2. točka izreka). Posebni stroški v postopku izdaje te odločbe niso nastali (3. točka izreka).

4. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka, na podlagi 64. člena Zakona o poštnih storitvah (v nadaljevanju: ZPSto-2), po uradni dolžnosti začela postopek inšpekcijskega nadzora v zvezi z domnevno kršitvijo tretjega odstavka 37. člena ZPSto-2. Tožeča stranka je namreč decembra 2020 objavila nove Splošne pogoje izvajanja univerzalne poštne storitve, ki so stopili v veljavo dne 1. 1. 2021, pri čemer se je toženi stranki pojavil sum, da novi splošni pogoji niso skladni z izdanim soglasjem v delu, ki se nanaša na pravilnost vsebinske implementacije soglasja tožene stranke na segmentacijo pošiljk na pisemske in blagovne pošiljke. Tožena stranka je ugotovila, da so bile, na podlagi novih splošnih pogojev, poštne pošiljke ločene na pisemske pošiljke, ki so namenjene zgolj za pošiljanje korespondence, dokumentov in ostale pisne dokumentacije, ter na blagovne pošiljke, ki so namenjene pošiljanju blaga s komercialno vrednostjo ali brez nje, kar je skladno z izdano odločbo tožene stranke št. 3831-23/2020/7 z dne 17. 12. 2020. Po pregledu cenika tožeče stranke, ki je začel veljati z dnem 1. 1. 2021, pa je tožena stranka ugotovila, da cenik znotraj univerzalne poštne storitve ne predvideva prenosa blaga v notranjem prometu in v mednarodnem poštnem prometu v enakih masnih stopnjah in po enakih cenah, kot je bilo to omogočeno pred uveljavitvijo novih splošnih pogojev. S spremembo definicije pošiljk so postale pisemske storitve novi proizvodi, saj v njih ni mogoče pošiljati blaga, k čemur pa s strani agencije ni bilo nikdar podano soglasje k cenam, prav tako pa zavezanka ni nadomestila izločenega dela storitve z ustrezno, sedaj manjkajočo storitvijo, s katero bi bilo mogoče pošiljati blago.

5. Po mnenju tožene stranke je tako tožeča stranka skrčila nabor univerzalne poštne storitve za prenos blaga, saj od dne 1. 1. 2021 dalje ne omogoča več pošiljanja blaga v pošiljkah v enakih masnih stopnjah in po enakih cenah, kot je to bilo mogoče pred 1. 1. 2021, pri čemer pa agencija ni nikoli podala soglasja k ukinitvi pošiljanja blaga v nižjih masnih stopnjah od 2 kg, kot tudi nikoli ni podala soglasja k spremembi cen pošiljanja blaga v nižjih stopnjah od 2 kg.

6. Tožeča stranka je v pisni izjavi številka PI-541/1-2021 z dne 12. 2. 2021 poudarila, da se univerzalne storitve za prenos blaga nemoteno izvajajo, da je zagotovljen nabor vseh storitev iz drugega odstavka 3. člena ZPSto-2, prav tako pa je uporabnikom omogočeno izvajanje storitev prenosa blaga tudi znotraj obsega drugih poštnih storitev. Tožeča stranka ni ukinila masne stopnje paketnih pošiljk, temveč je ohranila obstoječo masno stopnjo paketnih pošiljk v sklopu izvajanja univerzalne storitve (torej do mase 2 kg in tudi za nadaljnje mase do 10 kg), v okviru ostalih storitev pa je oblikovala nove produkte in masne stopnje, vse z namenom prilagoditve ponudbe potrebam končnih uporabnikov. Izpostavila je tudi, da po spremenjeni klasifikaciji ločitve pisemskih pošiljk na pošiljke s korespondenco in na pošiljke z blagom, za pošiljke z blagom ne bi mogla zadržati istih cen, saj je obdelava pošiljk z blagom postopkovno drugačna, poteka v paketni mreži in po drugačnih terminalnih stroških, ko gre za pošiljke v mednarodnem prometu. Nadalje je pojasnila, da za spremembo cenika znotraj univerzalne poštne storitve tudi ni bilo razloga, saj so po podatkih za januar 2021 pisemske pošiljke predstavljale 8,9% vseh navadnih pisemskih pošiljk v notranjem prometu, 6,8% priporočenih pisemskih pošiljk v notranjem prometu, ki bi štele med univerzalno storitev, 15,3% vseh navadnih poštnih pošiljk v mednarodnem prometu in 8,4% vseh priporočenih pošiljk v mednarodnem prometu, ki bi štele med univerzalno storitev. Uvedba novih produktov torej ni bistveno vplivala na spremembe v strukturi pisemskih pošiljk.

7. Tožeča stranka vlaga tožbo iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava, zaradi nepravilnega in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter zaradi bistvenih kršitev določb postopka. Navaja, da je bilo zadnje dejanje v postopku nadzora izvršeno dne 1. 12. 2021, ko je bila izvedena videokonferenčna obravnava preko aplikacije Cisco Webex. Skladno z drugim odstavkom 65. člena ZPSto-2 bi morala biti odločba o naložitvi ukrepov v postopku nadzora izdana najkasneje v 8 dneh po prejemu podpisanega zapisnika, izdana pa je bila šele dne 18. 2. 2022. Z vidika varstva pravic in pravne varnosti je po mnenju tožeče stranke nedopustno, da je tožena stranka tako grobo kršila zakonski časovni okvir za izdajo odločbe, kar vse je imelo vpliv na zakonitost izpodbijane odločbe.

8. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka izpostavlja, da njeno ravnanje ni v nasprotju z odločbo o cenah univerzalne storitve, odločbe o cenah v mednarodnem prometu ter odločbe o splošnih pogojih (t. j. odločbami, ki jih je izdala tožena stranka) v zvezi s 3., 5. in 37. členom ZPSto-2, zaradi česar je tožena stranka v tem delu napačno uporabila materialno pravo. Po mnenju tožeče stranke tožena stranka sedaj v postopku nadzora skuša poseči v svojo pravnomočno odločitev, čeprav je h konkretnim splošnim pogojem že podala soglasje, kar pa je z vidika pravne varnosti tožeče stranke nedopustno. Tožena stranka prav tako napačno tolmači določbo 17. člena Svetovne poštne konvencije, kot je bila zadnjič spremenjena junija 2016, saj navedena določba ne nalaga zagotavljanja prenosa blaga znotraj pisemskih poštnih tokov v okviru univerzalne poštne storitve, niti nikjer izrecno ne nalaga dodatnih opredelitev manjših masnih stopenj do mase 2 kg. Ob tem še pojasnjuje, da blagovna pisma v tujino večinoma pošilja preko multilateralnih (84,64% v okviru IPC) ali bilateralnih pogodb.

Navedbe tožeče stranke v predlogu za izdajo začasne odredbe

9. Hkrati z vloženo tožbo je tožeča stranka podala tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katero predlaga, da sodišče odloži izvršitev izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve o predmetni zadevi, saj bi ji z izvršitvijo odločbe nastala večja gmotna škoda, ki jo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu citiranega odstavka.

10. Tožeča stranka v predlogu za izdajo začasne odredbe navaja, da je storitev dostave blagovnih pošiljk vpeljala po tem, ko je tožena stranka leta 2020 dala soglasje k splošnim pogojem in cenam univerzalne storitve. Nova storitev je bila na trgu zelo dobro sprejeta, kar je razvidno iz seznama strank in sklenjenih pogodb, katerih predmet je tudi blagovno pismo. V primeru izpolnitve 1. točke izreka izpodbijane odločbe tožeča stranka ne bo mogla izpolniti pogodbenih obveznosti, cene pa se bodo za nekatere pogodbene stranke zvišale, saj posameznim strankam glede na njihov delež nudi popuste. V okviru univerzalne poštne storitve pa navedena komercialna svoboda ni omogočena. Zaradi drugačnega izračuna in povišanja cen tožeča stranka ne bo mogla izpolniti svojih pogodbenih obveznosti in bo posledično morala s strankami skleniti anekse ali odpovedati pogodbe, uporabniki pa bodo odšli h konkurentom, ki lahko svoje cene določajo na način, ki ga je tožeča stranka do sedaj uporabljala za blagovna pisma in se zdi uporabnikom ugodnejše. Ocenjuje, da bi se v posledici izvršitve izpodbijane odločbe, s tem povezane spremembe cen in načina dostave, količine in prihodki od storitev, povezanih z dostavo blagovnih pisem v mednarodnem prometu, glede na strukturo strank po storitve in z upoštevanjem zgolj spletnih trgovin z oddajo nad 500 kosov pošiljk letno, prihodki znižali za približno 1 milijon EUR letno, kar bi vplivalo na verjetno izgubo strank na področju ostalih vrst blagovnih pisem in paketov, ker želijo imeti stranke zgolj enega ponudnika.

11. Tožeča stranka pojasnjuje, da znaša njen tržni delež na področju prenosa blagovnih pošiljk v notranjem in čezmejnem prometu 36,1%, kar ugotavlja na podlagi podatkov o doseženih prihodkih konkurenčnih družb, kot so na primer F., B. in C., ter ocene deležev družb D. ter E. Delež prenosa blagovnih pisem tožeče stranke pa znaša približno 5,8% oziroma 16% med blagovnimi pošiljkami.

12. Tožeča stranka izpostavlja predvsem pogodbo št. 13.1/80-5705/1-11, sklenjeno z družbo A., d.o.o., ki odda kar 97,7% sortiranih blagovnih pisem, s čimer doseže popuste za oddajo sortiranih pošiljk v višini 22,6%, dodatno pa je upravičena tudi do količinskega popusta. V primeru izpolnitve izpodbijane odločbe tožeča stranka navedenih pogodbenih pogojev več ne bi mogla izpolnjevati.

13. Dodaten razlog za odhod strank bi po oceni tožeče stranke predstavljala okoliščina, da tožeča stranka, če bi morala izpolniti izpodbijano odločbo, pri izvajanju storitev ne bi mogla koristiti rešitev informacijske tehnologije, ki omogočajo boljšo dostavljivost pošiljk in boljšo uporabniško izkušnjo. Zaradi strožje regulacije načina dostave univerzalnih storitev tudi ne bi mogla nuditi dodatnih storitev in alternativnih načinov dostave (npr. dostava v nabiralnike izven naslovov naslovnikov, paketomati ipd.). Z dopisom št. PI-9210/1-2020 z dne 27. 10. 2020 so namreč toženi stranki že predlagali spremembo Splošnih pogojev univerzalne poštne storitve, kar pa je tožena stranka z dopisom št. 3831-23/2020/3 z dne 24. 11. 2020 zavrnila, in izpostavila, da ima tožeča stranka za izvajanje novih, sodobnih pristopov znatno več maneverskega prostora v okviru izvajanja poštnih storitev, ki niso del univerzalne storitve.

14. Tožeča stranka nadalje navaja, da je med 150 največjimi pogodbenimi uporabniki storitev blagovno pismo kar 113 podjetij, ki se ukvarjajo s spletno trgovino, zaradi slabšega nivoja zagotavljanja storitve in tudi zaradi nezmožnosti izvajanja storitve v skladu z zahtevami trga pa ocenjuje, da bi se lahko letni promet na področju paketov in blagovnih pisem zmanjšal za približno 4,43 milijona EUR. Ob tem še izpostavlja, da ZPSto-2 ne predvideva blagovne pošiljke s sledenjem, zaradi česar bi lahko ob prestavitvi blagovnih pisem na univerzalno storitev, kot jim nalaga izpodbijana odločba, navedeno izvedli le za navadne pošiljke in pošiljke s podpisom. Izguba prometa zgolj teh pošiljk bi znašala 2,6 milijona EUR letno, kar pomeni približno 5% celotnega prometa tožeče stranke, ustvarjenega na področju blagovnih pošiljk. Praktično nesmiselno pa je tudi ohranjanje storitve s sledenjem v okviru drugih poštnih storitev, saj je storitev zaradi poenostavljenih postopkov dela in posledično nižjih stroškov izvedbe 15% cenejša od storitve s podpisom (priporočeno), pri čemer pa storitve iz nabora univerzalne storitve niso obdavčene in bi bila torej cena storitve s podpisom za končnega uporabnika ugodnejša.

15. Ob morebitni ponovni spremembi storitev in množične odpovedi pogodb bi zagotovo prišlo tudi do negativne medijske pozornosti, zaradi česar bi se promet tožeče stranke dodatno zmanjšal za 11,2 milijona EUR (kar vključuje opustitev storitve blagovno pismo s sledenjem, izgubo večjih spletnih trgovcev in posredno izgubo drugih storitev, ki spadajo na trg blagovnih pošiljk, in vpliv odhoda uporabnikov zaradi nezmožnosti zagotavljanja ustreznega nivoja storitev) in s tem tržni delež s 36,1% na 28,8%, kar bi vodilo v izgubo strank in odpuščanje zaposlenih. Izgube tržnega deleža ne bi bilo možno nadomestiti niti v daljšem časovnem obdobju, pri čemer se tožeča stranka sklicuje na raziskavo Društva za marketing Slovenije, Prednosti in pasti upravljanja zadovoljstva strank.

16. Tožeča stranka še izpostavlja, da je v letu 2020 na univerzalni storitvi izkazovala negativen poslovni izid v višini 16,85 milijonov EUR, kar pomeni, da je pokritje stroškov s prihodki znašalo 84%. Prihodki doseženega prometa z blagovnimi pismi so v letu 2021 znašali 5,2 milijona EUR, v obdobju 12 mesecev pa cca. 8,9 milijonov EUR. Cene za druge poštne storitve lahko tožeča stranka nastavi ob vsakokratni spremembi stroškov in glede na projekcijo spremembe, kar je storila tudi v primeru blagovnih pisem. Če bi blagovna pisma spadala med univerzalno storitev, in če bi jih tožeča stranka sploh lahko zagotavljala v okviru teh storitev, kar jih delno ne more, bi ob 84% pokritju stroškov ustvarila negativen poslovni izid v višini 1,4 milijona EUR na letnem nivoju že iz tega razloga. Omeniti pa velja tudi vpliv odbitnega deleža DDV, ki se izračuna v odvisnosti od deleža neobdavčenih storitev (kamor sodijo univerzalne storitve) in deleža obdavčenih storitev (druge poštne storitve). Ker za univerzalno storitev velja obveza po stroškovni naravnanosti cen, ki se preverja ex ante, glede na stroške, ki so nastali v preteklem obdobju, bo torej morala tožeča stranka, v primeru izpolnitve odločbe, za doseganje pozitivnega poslovnega izida in normalno poslovanje, povišati cene storitev, ki spadajo v okvir drugih poštnih storitev.

17. Nastala škoda zaradi izgube tržnega deleža, vključno s spiralnim učinkom, bi bila nenadomestljiva tudi iz razloga, ker tožeča stranka ob uspehu s tožbo nastale škode ne bo nikoli dobila povrnjene. Skladno z ustaljeno sodno prakso (npr. sklep Vrhovnega sodišča RS II Ips 220/2017) bi bila odškodninska odgovornost podana zgolj, če bi ravnanje tožene stranke doseglo standard protipravnosti v okviru javnopravne odškodninske odgovornosti države, s katerimi so ravnanja oblastnih organov protipravna le v primerih kvalificirane stopnje napačnosti oziroma v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne. Nepovrnitev škode pa velja tudi za vse delavce, ki bi jih morala tožeča stranka odpustiti zaradi izgube tržnega deleža v posledici izvršitve izpodbijane odločbe. Ob tem tožeča stranka še izpostavlja, da v primeru izdaje začasne odredbe javni interes ne bi bil prizadet, saj ni nikoli prenehala z izvajanjem storitev prenosa blaga v pisemskih pošiljkah, temveč jih izvaja v okviru drugih poštnih storitev, s temi storitvami pa neposredno tekmuje na trgu z drugimi izvajalci.

18. Tožeča stranka v predlogu za izdajo začasne odredbe še dodaja, da bi ji bila brez izdaje začasne odredbe v celoti onemogočena možnost učinkovitega sodnega varstva, saj v primeru celotne izpolnitve zahteve ne bo več imela pravnega interesa za pravno varstvo v predmetni zadevi. Tožena stranka namreč v morebitnem ponovnem postopku ne bo mogla izdati ugotovitvene odločbe, s katero bi zgolj ugotovila zakonitost oziroma potrdila nezakonitost ravnanja tožeče stranke, saj takšne pravne možnosti ZPSto-2 ne predvideva. Če je domnevna kršitev že odpravljena, pa tožena stranka nima več pravnega interesa za vodenje postopka in ga mora ustaviti brez nadaljnje presoje obstoja kršitve.

Navedbe tožene stranke v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe

19. Dne 6. 4. 2022 je sodišče prejelo odgovor tožene stranke na predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe, ki ga je posredovalo tožeči stranki.

20. Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe predlaga zavrnitev zahteve, saj tožeča stranka z ničemer ni izkazala nastanka večje gmotne škode, ki bi jo bilo mogoče šteti za težko popravljivo, temveč zatrjuje škodo, ki po ustaljeni sodni praksi šteje za popravljivo. Pripominja, da je glede na v tem trenutku dostopne podatke tržni delež tožeče stranke glede na količine (ne na prihodke) v letu 2020 znašal okoli 50% in ne okoli 36,1%. Tožeča stranka torej izhaja iz drugačnih podatkov, ki pa tudi niso verodostojno izkazani. Na podlagi takih podatkov nato tožeča stranka izpelje zaključek, da naj bi se ji promet znižal za 11,2 milijona EUR (pred tem pa navaja, da naj bi se znižal za cca. 1 milijon EUR letno) in s tem tržni delež na 28,8%, česar pa z ničemer ne izkaže.

21. Tožena stranka v nadaljevanju poudarja, da se z izpodbijano odločbo ne nalaga niti ukinitve (komercialne) storitve „blagovno pismo“ zunaj univerzalne storitve, niti ne nalaga, da bi morala tožeča stranka to storitev umestiti v univerzalno storitev. Z izpodbijano odločbo se tožeči stranki nalaga le, da mora poleg komercialnih storitev v okviru univerzalne storitve uveljaviti tudi vse izločene oziroma ukinjene storitve, ki jih od dne 1. 1. 2021 ne ponuja več.

22. Tožena stranka navaja, da je imela tožeča stranka možnost izbire, dane v izpodbijani odločbi, ali bo uveljavila cene in masne stopnje z dne 31. 12. 2020, ali pa bo pripravila nov/drugačen predlog in ga predložila toženi stranki v soglasje. Tožeča stranka tako ni „le“ napačno implementirala in s tem kršila odločbe tožene stranke št. 3831-23/2020/7 z dne 17. 12. 2020, temveč je tudi sama izbrala, da se uveljavijo nazaj storitve in cene, kot so veljale na dan 31. 12. 2020.

23. Tožena stranka nadalje poudarja, da je tožeča stranka z masnimi stopnjami in cenami storitev, kot so veljale do dne 31. 12. 2020, nemoteno poslovala. Kolikor bi torej tožeči stranki zaradi (ponovne) uveljavitve cen in masnih stopenj prenosa blaga z dne 31. 12. 2020 hipotetično nastala težko popravljiva škoda, bi ji ta morala nastajati že celoten čas poslovanja do navedenega datuma, česar pa tožeča stranka niti ne zatrjuje.

24. Po oceni tožene stranke gre za pavšalna in hipotetična zatrjevanja bodočih posledic, v zvezi z navedbami tožeče stranke, ki se nanašajo na oblikovanje cen, pa pripominja, da tožeča stranka izhaja iz cen komercialnih storitev in ne cen univerzalne poštne storitve, zato te navedbe že iz tega razloga ne morejo biti upoštevne.

25. Tožena stranka tudi izpostavlja, da se storitve iz nabora univerzalne poštne storitve, skladno z 2. alinejo prvega odstavka 35. člena ZPSto-2, izvajajo po stroškovnih cenah, v kar je vključen tudi primeren dobiček (6. alineja prvega odstavka 21. člena ZPSto-2). Poudarja, da pri izdaji soglasja k cenam univerzalne storitve ne zahteva, da bi morala tožeča stranka pripraviti cene na podlagi revidiranih podatkov za preteklo leto, temveč lahko upošteva stroške tudi iz tekočega leta. Prav tako lahko tožeča stranka vlogo poda večkrat in ne le enkrat letno. Tudi znotraj univerzalne storitve lahko tožeča stranka strankam ponuja popuste, kar je razvidno iz njihovega javno dostopnega cenika, zato so tudi te navedbe zavajajoče in ne izkazujejo nastanka težko popravljive škode. Poleg tega pa ima tožeča stranka kot imenovani izvajalec univerzalne poštne storitve, v skladu s prvim odstavkom 19. člena ZPSto-2, pravico do posebne kompenzacije v primeru, če bi obveznost izvajanja univerzalne storitve povzročila neto stroške in bi obenem predstavljala nepravično finančno breme.

26. V zvezi z uporabo sodobnih rešitev informacijske tehnologije in alternativnimi dostavami pa tožena stranka pojasnjuje, da ne drži, da temu nasprotuje, temveč nasprotno celo aktivno spodbuja izvajanje sodobne univerzalne poštne storitve, vendar na način, da so s tem zadovoljene tudi potrebe ranljivih skupin uporabnikov. Ravno slednje pa je bilo neustrezno predlagano s strani tožeče stranke v okviru postopka predloga sprememb Splošnih pogojev izvajanja univerzalne poštne storitve št. 3831-23/2020, na katerega se sedaj iztrgano iz konteksta sklicuje v predlogu za izdajo začasne odredbe. Tožeča stranka je takrat sama spremenila svoj zahtevek in je odstopila od uporabe možnih sodobnih tehnologij za izvajanje univerzalne poštne storitve, saj je sama ugotovila nedoslednost in neustreznost nekaterih vidikov lastnega predloga sprememb ter je zato zahtevek delno umaknila. Po mnenju tožene stranke pa se zadovoljstvo strank zmanjša predvsem ob krčenju univerzalne storitve, kar je tožeča stranka storila v konkretnem primeru.

27. Tožena stranka še izpostavlja, da bi bil javni interes z izdajo začasne odredbe nedvomno prizadet, saj pošiljke izven univerzalne poštne storitve niso podvržene niti cenovni regulaciji, niti regulaciji kakovosti prenosa, ki med drugim zahteva, da so paketi znotraj univerzalne storitve v notranjem prometu preneseni vsaj v kakovosti 80% v dveh delovnih dneh in vsaj 95% v treh delovnih dneh, kar pa ne velja za komercialne storitve. Javni interes na tem področju je sicer opredeljen že v 3. in 5. členu ZPSto-2. Akti Svetovne poštne zveze pa zahtevajo, da v mednarodnem poštnem prometu imenovani izvajalci kot osnovno storitev zagotavljajo sprejem, predelavo oziroma usmerjanje, prevoz in dostavo poštnih pošiljk z blagom tudi znotraj pisemskih poštnih tokov, pa čeprav v proizvodih, ki imajo v poimenovanju „paket“, kot je na primer v 17. členu Svetovne poštne konvencije celo izrecno določeno za „mali paket“. Kršitev obveznosti izvajanja univerzalne poštne storitve torej ipso facto pomeni, da je prizadet javni interes.

28. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

29. Tožeča stranka zahteva izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba). Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

30. Začasna odredba po 32. člena ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče ob izpolnjenih zakonskih pogojih začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje glede na sporno pravno razmerje. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, zahteva odločanje o začasni odredbi restriktiven pristop že zaradi narave in časovnega okvira tega postopka (peti odstavek 32. člena ZUS-1). Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, skladno s tem sama nosi v celoti trditveno in dokazno breme, da s svojimi navedbami in predloženimi dokazi prepriča sodišče o nujnosti zadržanja sicer izvršljive odločbe državnega organa oziroma druge institucije. Pri tem mora izkazati verjeten nastanek za njo težko popravljive škode, ki bi ji nastala, če sodišče ne bi izdalo predlagane začasne odredbe. Restriktivnost tega pristopa je torej v tem, da mora stranka za to potrebna dejstva in dokaze navesti oziroma predložiti že v zahtevi za izdajo začasne odredbe, da dejstva, ki so pomembna za odločitev, praviloma niso predmet dokazovanja z drugimi dokaznimi sredstvi kot z listinskimi dokazi ter da sodišče v postopku za izdajo začasne odredbe ne ugotavlja dejstev ter ne izvaja dokazov po uradni dolžnosti (drugi odstavek 20. člena ZUS-1).

31. Težko popravljiva škoda, ki je po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 pogoj za izdajo začasne odredbe, je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno sodno prakso gre za takšno škodo, če je ta resna in tožeči stranki neposredno preti, začasno odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

32. Ob tem je dodati, da začasna odredba ni namenjena splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih določa ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena (v skladu s katerim tožba ne zadrži izvršitve upravnega akta, če zakon izrecno ne določa drugače), temveč posegu v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih okoliščin posameznega primera. Glede na namen zakonodajalca, da se odločba izvrši ob dokončnosti (in ne po pravnomočnosti), bi kakršnokoli drugačno razlogovanje že na splošni ravni vzpostavilo učinke, da bi se vse take izreke štelo za težko popravljivo škodo v smislu 32. člena ZUS-1, za kar pa v zakonu ni podlage.

33. Sodišče ugotavlja, da tožeča stranka pojem težko popravljive škode v predlogu za izdajo začasne odredbe pretežno utemeljuje na predpostavki, da v primeru izvršitve obveznosti, naložene z izpodbijano odločbo, več ne bo mogla izvajati storitve „blagovno pismo“ kot komercialne storitve, in nato iz tega izpeljuje zatrjevano izgubo tržnega deleža ter prometa.

34. Po proučitvi celotne zadeve sodišče ugotavlja, da se tožeči stranki dejansko ne nalaga niti ukinitve storitve „blagovno pismo“ niti se tožeči stranki ne nalaga, da bi morala navedeno storitev umestiti v univerzalno storitev. Kot je pojasnila tudi tožena stranka, ni nobenih zadržkov za to, da lahko tožeča stranka še naprej nemoteno izvaja storitev „blagovno pismo“ v notranjem in mednarodnem prometu, le da mora poleg teh v okviru univerzalne storitve uveljaviti tudi vse izločene (ukinjene) storitve, ki jih od dne 1. 1. 2021 več ne ponuja.

35. Glede na to, da se tožeči stranki z izpodbijano odločbo v ničemer ne prepoveduje niti ne onemogoča izvajanje njenih pogodbeno prevzetih obveznosti, sodišče ocenjuje, da so navedbe tožeče stranke o množičnih odhodih strank h konkurenčnim podjetjem in posledični izgubi tržnega deleža ter preostalih spiralnih učinkov, vključno z odpuščanjem delavcev, pretirane in v večji meri neizkazane. Četudi bi katera od pogodbenih strank zaradi želje po uporabi storitev iz univerzalne poštne storitve za prenos poštnih pošiljk z nižjimi masnimi stopnjami od 2 kg, kar je, razumljivo, povezano z nižjimi cenami, želela izposlovati sklenitev aneksa k pogodbi, pa bi tudi v takšnem primeru v končni fazi šlo zgolj za materialno škodo, kar pa samo po sebi ni upošteven razlog za izdajo začasne odredbe

. Nenazadnje pa tožeča stranka sama navaja, da je interes mnogih strank, da imajo le enega ponudnika, zaradi česar je, kot edini ponudnik univerzalne poštne storitve, že iz tega razloga v privilegiranem položaju v primerjavi s konkurenčnimi družbami, ki ponujajo le prenos blagovnih pošiljk, in po oceni sodišča niti iz tega razloga ni pričakovati množičnih odpovedi pogodb oziroma izgube strank.

36. Ker se tožeči stranki nalaga (zgolj), da zagotovi prenos blaga znotraj univerzalne poštne storitve v notranjem in mednarodnem poštnem prometu v enakih masnih stopnjah in po enakih cenah, kot je to zagotavljala na dan 31. 12. 2020, sodišče ocenjuje, da ne gre za težko popravljivo škodo tudi iz razloga, ker je do navedenega datuma tožeča stranka lahko normalno poslovala. Ob nadaljnjem dejstvu, da ima tožeča stranka v vsakem primeru pravico do ponujanja univerzalne poštne storitve po stroškovnih cenah s primernim dobičkom, obenem pa ima predvideno tudi financiranje iz kompenzacijskega sklada, če bi ji obveznost izvajanja univerzalne storitve povzročala neto stroške in zanjo pomenila nepravično finančne breme, tako sodišče ocenjuje, da niso podane okoliščine, zaradi katerih bi lahko tožeči stranki nastala težko popravljiva škoda.

37. Pri presoji nastanka in obsega škode, ki bi lahko z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala tožeči stranki, je sodišče upoštevalo tudi prizadetost javne koristi v konkretnem primeru, pri čemer ne gre spregledati namena zagotavljanja univerzalne storitve, ki predstavlja zajamčen nabor storitev po dostopnih cenah. Po presoji sodišča je izvajanje univerzalne storitve s strani tožeče stranke kot edinega izvajalca v Republiki Sloveniji vsekakor v javnem interesu, saj so pošiljke v tem segmentu podvržene tako cenovni regulaciji kot tudi regulaciji kakovosti prenosa, poleg tega pa se z izpodbijano odločbo potrošnikom kot uporabnikom poštnih storitev, zagotavljajo dodatne pravice, in sicer, da lahko blagovne pošiljke z maso, nižjo od 2 kg, pošiljajo po nižjih cenah. Pri tem sodišče še pripominja, da univerzalna poštna storitev ni namenjena, da bi bila deležna komercialne svobode, saj gre za regulirano storitev, odobreno s strani tožene stranke, prav zaradi delovanja v javnem interesu. Ob tehtanju sorazmernosti med škodo, ki bi nastala tožeči stranki zaradi izvršitve izpodbijane odločbe, in javnim interesom, je zato sodišče upoštevalo tudi ta vidik.

38. Sodišče še dodaja, da v tem postopku ni mogoče upoštevati škode, ki bi naj tožeči stranki nastala zaradi nezmožnosti koriščenja rešitev informacijske tehnologije in alternativnih načinov dostave, ki se jih poslužujejo drugi ponudniki. Tožeča stranka ima namreč možnost, v soglasju s toženo stranko, poiskati ustrezne rešitve, s katerimi bo lahko zagotavljala storitve vsem potrošnikom, vključno z ranljivimi skupinami, kar pa ni predmet izpodbijane odločbe.

39. Kar se tiče navedb tožeče stranke o onemogočeni možnosti učinkovitega sodnega varstva, pa sodišče ocenjuje, da bi tožeča stranka lahko, v primeru, če bo sodišče v sodbi, s katero bo odločilo po izvedenem postopku upravnega spora, ugotovilo, da je tožeča stranka ravnala v skladu s soglasjem tožene stranke, ponovno spremenila cenik in s tem vzpostavila trenutno stanje, zaradi česar izvršitev izpodbijane odločbe ne bi pomenila izgube njenega pravnega interesa. Poleg tega pa je bila tožeči stranki že v 1. točki izreka izpodbijane odločbe dana možnost izbire, kar ji je omogočeno tudi sicer, da sama določi nove, drugačne cene storitev in jih predloži toženi stranki v soglasje.

40. Po obrazloženem tožeča stranka pogojev za izdajo začasne odredbe, določenih v 32. členu ZUS-1, ni izkazala, zato je sodišče njeno zahtevo zavrnilo.

41. Tožeča stranka je s tožbo tudi predlagala, naj sodišče toženi stranki naloži povrnitev stroškov v zvezi z začasno odredbo. Vsi stroški, ki so nastali s predlogom za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora. O tem, kdo bo nosil stroške tega spora, vključno s stroški, nastalimi v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, ki ga je sodišče zavrnilo, bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank v postopku v tej zadevi. Sodišče bo zato o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

Glej sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 192/2018 z dne 13. 11. 2018.

prim. sklepi Vrhovnega sodišča RS št. I Up 12/2019 z dne 23. 1. 2019 in I Up 146/2019 z dne 23. 8. 2019.

Tako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu št. I Up 192/2018 z dne 13. 11. 2018.

prim. sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 22/2017 z dne 15. 2. 2017, I Up 172/2018 z dne 9. 10. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.