UPRS Sodba in sklep I U 2076/2018-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-14

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Polak Remškar

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja - izvršljivost odločbe - predlog za izrek ničnosti odločbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Razlog, ki ga uveljavlja tožnik, je, da predmetne odločbe sploh ni mogoče izvršiti. Že iz zakonske opredelitve tega razloga oziroma uporabe besede „sploh“ izhaja, da je z njim mišljena tako imenovana objektivna nemožnost izvršitve, da torej odločbe ne bi mogel izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji (dejanska nemožnost izvršitve), ali pa bi bila izvršitev v takem nasprotju s temeljnimi postulati pravnega sistema, da bi bila v njegovem okviru nemogoča (pravna nemožnost izvršitve). Sodišče se strinja s stališčem drugostopnega organa, da tožnik uveljavljanega ničnostnega razloga ni izkazal.

Kot je navedel že organ, se z izrekom inšpekcijske odločbe odreja inšpekcijski ukrep, v tem primeru gre za ukrep v primeru ugotovitve neskladne gradnje. Kaj neskladna gradnja predstavlja, pa je del dejanskega stanja, na katerem inšpekcijska odločba temelji. Zmotna in nepopolna ugotovitev dejanskega stanja, napačna uporaba materialnega predpisa in kršitev pravil postopka pa so razlogi, ki jih lahko stranka uveljavlja v postopku z rednimi pravnimi sredstvi in kasneje s tožbo v upravnem sporu. Torej, če izrek odločbe nima vseh sestavin po ZUP, to predstavlja bistveno kršitev določb postopka, ki terja odpravo odločbe (že) v pritožbenem postopku, kot tudi (v nadaljevanju) v upravnem sporu.

I. Tožba zoper 1. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-99/2018-4 z dne 22. 8. 2018, se zavrne.

II. Tožba zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06122-3173/2015-20 z dne 30. 4. 2018, in 2. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-99/2018-4 z dne 22. 8. 2018, se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z odločbo gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto (v nadaljevanju prvostopni organ), št. 06122-3173/2015-20 z dne 30. 4. 2018, je bilo odločeno, da mora tožnik kot investitor na lastne stroške do 30. 10. 2018 uskladiti neskladno gradnjo zidanega objekta na zemljiščih s parc. št. *312 in 2423/8, obe k.o. ..., s pogoji gradbenega dovoljenja, št. 351-940/2007-21 z dne 17. 3. 2008, tako, da odstrani zidan objekt v gradnji, tlorisnih dimenzij 21,2 m x 15 m, po višini obsegajoč kletno etažo, pritlično etažo, nadstropje in mansardo, vse skupaj pokrito s sistemom dvokapnih streh s čopi (1. točka izreka), da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah, ali s prisilitvijo (2. točka izreka), da mora tožnik takoj po izpolnitvi odrejenega dejanja iz 1. točke izreka o tem obvestiti pristojnega inšpektorja (3. točka izreka), da ni bilo stroškov v inšpekcijskem postopku in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. in 5. točka izreka). V obrazložitvi je prvostopni organ navedel razloge za odločitev k vsaki točki izreka.

2. Z odločbo Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopni organ), št. 0612-99/2018-4 z dne 22. 8. 2018, je bilo odločeno, da se predlog tožnika za izrek ničnosti odločbe gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06122-3173/2015-9 z dne 17. 3. 2016, zavrne (1. točka izreka), in odločba gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06122-3173/2015-20 z dne 30. 4. 2018, odpravi in zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek (2. točka izreka). V obrazložitvi je drugostopni organ v zvezi z odločitvijo pod 1. točko izreka odločbe navedel, da je tožnik vložil predlog za izrek ničnost odločbe z dne 17. 3. 2016, s katero je prvostopni organ izrekel tožniku ukrep po 153. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Tožnik je uveljavljal ničnostni razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), pri čemer gre za objektivno nezmožnost izvršitve odločbe, ki je lahko pravna ali dejanska. Tožnik je zatrjeval, da se odločbe ne da izvršiti, ker v izreku pod točko 1 ni navedeno, kaj konkretno predstavlja neskladno gradnjo. Organ je navedel, da se z izrekom inšpekcijske odločbe odreja inšpekcijski ukrep. Kaj predstavlja neskladno gradnjo, je del dejanskega stanja, na katerem temelji inšpekcijska odločba. Ugovor tožnika se tako nanaša na dejansko stanje, na katerem odločba temelji. Napačna ugotovitev dejanskega stanja pa je eden izmed razlogov, ki jih lahko stranka uveljavlja v postopku z rednimi pravnimi sredstvi v upravnem postopku in nato v upravnem sporu z vložitvijo tožbe ter ne kot ničnostne razloge. Ničnostni razlogi so točno določeni in jih, ker gre za izredno pravno sredstvo, s katerimi se posega v pravnomočno odločbo, tudi ni mogoče razlagati drugače. Organ je zato zaključil, da predlog tožnika ni utemeljen.

3. V zvezi z odločitvijo pod 2. točko izreka je drugostopni organ ugotovil, da odločbe prvostopnega organa z dne 30. 4. 2018 ne more preizkusiti, saj ni jasno, zakaj sporne gradnje ni mogoče uskladiti z izdanim gradbenim dovoljenjem oziroma na podlagi česa je prvostopni organ zaključil, da se dela spornega objekta ne dajo odstraniti brez škode za objekt. Hkrati je pritrdil tudi (pri)tožniku, da je bilo v postopku kršeno načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), saj mu ni bila dana možnost, da se izjavi, kljub temu, da je vodil posebni ugotovitveni postopek. Odločbo z dne 30. 4. 2018 je zato odpravil in vrnil prvostopnemu organu v ponovni postopek.

4. Tožnik je v tožbi, ki jo je izrecno naperil zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06122-3173/2015-20 z dne 30. 4. 2018, in odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-99/2018-4 z dne 22. 8. 2018, najprej ponovil, da odločba o neskladni gradnji ni izvršljiva in zato nična. Za določnost izreka ukrepa ne zadošča, da izrek odločbe vsebuje zgolj inšpekcijski ukrep, ampak mora vsebovati tudi dejstva, ki ta ukrep izkazujejo in opravičujejo (npr. dejstva, ki pomenijo zakonske znake neskladne gradnje). Stališče organa je zato nezakonito tudi zaradi kršitve 213. člena ZUP. Glede na 153. člen ZGO-1 mora iz izreka inšpekcijske odločbe izhajati, da gre za neskladno gradnjo (o čemer se odloči o predmetu postopka - prvi odstavek 213. člena ZUP) in inšpekcijski ukrep (ki pomeni pogoj oziroma nalog, povezan z odločitvijo o predmetu zahtevka). Ni nujno, da je v izreku beseda ''neskladna'', pač pa morajo biti v izreku navedena dejstva, ki predstavljajo odstopanja od pogojev gradnje, katerih aplikacija na pravno normo pomeni izpolnitev kriterijev iz 12. 2 točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Torej kaj konkretno predstavlja tisto gradnjo v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju GD), in na kateri pogoj se ta neskladnost iz GD nanaša. Iz navedbe teh dejstev bi bilo znano, zaradi kršitve katerih pogojev se prepoveduje nadaljnja gradnja in glede česa je investitor dolžan zaprositi za spremembo GD. V tovrstnih primerih gre tudi za odločanje o pravicah ali pravnih koristih. Če je bila z odločbo investitorju podeljena pravica za gradnjo, mora biti z odločbo enako ugotovljeno, kateri pogoj naj bi bil kršen v posledici česar zakon odvzame pravico nadaljnje gradnje. Šele opredelitev domnevnih kršitev pogoje gradnje v izreku odločbe bi omogočila poslužitev pravice do pravnih sredstev in učinkovito pravno varstvo (22. in 25. člen Ustave). Sicer pa mora investitor vedeti, za katero spremembo mora zaprositi. Obveznost mora biti jasno določena v izreku, torej mora iz izreka odločbe jasno izhajati, na kaj se mora sprememba nanašati. Tega pa izrek odločbe ne vsebuje. Odsotnost jasne navedbe kršenega pogoja gradnje pomeni kršitev pravice do pravnega sredstva. Hipotetično gre lahko za kršitev več pogojev gradnje. Ker pa lahko obstaja spor, za kršitev katerih pogojev gre, ni jasno, za kakšno spremembo mora investitor zaprositi. To pa lahko vodi v diskrecijsko presojo inšpektorja pri odločitvi, ali je zavezanec zaprosil za spremembo GD glede očitanih kršitev ali ne. Nujnost opredelitve kršitev je tudi glede na to, ali gre za nelegalno ali neskladno gradnjo in posledično zaradi pravic investitorja. Koriščenje pravnih sredstev ne bi saniralo kršitev odločbe, katere vzrok je v tem, da izrek odločbe ne vsebuje odločitve o predmetu postopka. Tožnik je predlagal, da sodišče odpravi odločbo prvostopnega organa z dne 30. 4. 2018 in odločbo drugostopnega organa z dne 22. 8. 2018 in samo odloči o stvari tako, da odločbo drugostopnega organa z dne 22. 8. 2018 v 1. točki njenega izreka spremeni tako, da ugodi zahtevku tožnika na izrek ničnosti odločbe z dne 17. 3. 2016 v celoti, podrejeno, da vrne zadevo organu v ponovni postopek, v obeh primerih PA naloži toženki povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka je v zadevi poslala upravne spise, na tožbo ni odgovorila.

6. Tožba zoper 1. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-99/2018-4 z dne 22. 8. 2018, ni utemeljena.

7. Po prvem odstavku 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, če (med drugim) je sploh ni mogoče izvršiti (3. točka).

8. Zakonski razlogi za ničnost odločbe odražajo naravo instituta ničnosti kot izrednega pravnega sredstva, ki je namenjeno sanaciji najtežjih pomanjkljivostih odločbe – torej pomanjkljivosti, ki jih ni mogoče sanirati z drugimi pravnimi sredstvi oziroma pomanjkljivosti. Na zunaj ima lahko nična odločba videz dokončne in pravnomočne odločbe, vendar dejansko nikoli ne more postati dokončna in pravnomočna, ker vsebuje tako napako, ki je z nobenim pravnim sredstvom, niti s potekom časa, ni mogoče popraviti (prim: Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana, 2017, stran 464). Posledica take narave instituta ničnosti je med drugim, da izrek odločbe za nično ni vezan na rok, kot ostala pravna sredstva. To pa ne pomeni, da je institut ničnosti namenjen sanaciji pomanjkljivosti odločbe, ki bi jo lahko stranka dosegla z uporabo drugih pravnih sredstev, pa tega iz kateregakoli razloga ni storila, temveč nasprotno: ker institut ničnosti izključuje institut pravnomočnosti, ki je eden od temeljev pravne varnosti in zaupanja v pravo, ga je treba uporabljati restriktivno oziroma strogo v okviru zakonsko določenih razlogov.

9. Razlog, ki ga uveljavlja tožnik, je, da predmetne odločbe sploh ni mogoče izvršiti. Že iz zakonske opredelitve tega razloga oziroma uporabe besede „sploh“ izhaja, da je z njim mišljena tako imenovana objektivna nemožnost izvršitve, da torej odločbe ne bi mogel izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji (dejanska nemožnost izvršitve), ali pa bi bila izvršitev v takem nasprotju s temeljnimi postulati pravnega sistema, da bi bila v njegovem okviru nemogoča (pravna nemožnost izvršitve). Sodišče se strinja s stališčem drugostopnega organa, da tožnik uveljavljanega ničnostnega razloga ni izkazal.

10. Kot je navedel že organ, se z izrekom inšpekcijske odločbe odreja inšpekcijski ukrep, v tem primeru gre za ukrep v primeru ugotovitve neskladne gradnje. Kaj neskladna gradnja predstavlja, pa je del dejanskega stanja, na katerem inšpekcijska odločba temelji. Zmotna in nepopolna ugotovitev dejanskega stanja, napačna uporaba materialnega predpisa in kršitev pravil postopka pa so razlogi, ki jih lahko stranka uveljavlja v postopku z rednimi pravnimi sredstvi (237. člen ZUP) in kasneje s tožbo v upravnem sporu (27. člen Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1). Torej, če izrek odločbe nima vseh sestavin po ZUP (npr. odločitve o predmetu postopka), to predstavlja bistveno kršitev določb postopka, ki terja odpravo odločbe (že) v pritožbenem postopku, kot tudi (v nadaljevanju) v upravnem sporu.

11. Tožnikove navedbe, da bi moral izrek vsebovati dejstva, ki ta ukrep izkazujejo in opravičujejo, zato glede na zgoraj povedano ne vzdržijo. Pravilnost stališča potrjuje tudi sam 153. člen ZGO-1, na čigar podlagi je bil izrečen inšpekcijski ukrep, saj ta določa, da v primeru neskladne gradnje, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja oziroma prepove uporabo objekta oziroma tistega njegovega dela, ki se uporablja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja in novega uporabnega dovoljenja (prvi odstavek). Takšno vsebino pa izrek odločbe z dne 17. 3. 2016 tudi vsebuje. Zato tudi ne drži, da je bil s tem kršen 153. člen ZGO-1, kot tudi posledično 213. člen ZUP (ta predpisuje vsebino izreka odločbe), saj je bilo s tem odločeno o predmetu postopka (o inšpekcijskem ukrepu in posledično o obveznosti zavezanca, tj. da pridobi spremenjeno gradbeno dovoljenje).

12. Kolikor pa tožbene navedbe pomenijo, da zaradi navedenega tožnik ni mogel vedeti, za kakšno spremembo gradbenega dovoljenja mora sploh zaprositi, pa sodišče najprej pojasnjuje, da naložitev vložitve vloge za spremembo gradbenega dovoljenja predstavlja procesno dejanje, zato bi lahko tožnikove navedbe, da to ni mogoče zaradi nekonkretiziranih dejstev, za kakšno spremembo gradbenega dovoljenja naj tožnik sploh zaprosi, smiselno pomenile zatrjevanje pravne nemožnosti izvršitve. Vendar pa je to procesno dejanje v okviru pravnega sistema možno, zato njegova vsebinska pravilnost ni vprašanje, ki bi ga bilo mogoče presojati v okviru predloga za izrek ničnosti.

13. Iz tožbenih navedb pa tudi v nobenem pogledu ne izhaja, da zaradi tega tožnik ni vložil vloge za spremembo gradbenega dovoljenja oziroma da je vložil vlogo za spremembo gradbenega dovoljenja, ki bi bila zaradi njene nekonkretizacije (kot posledice ''neizvršljivega'' izreka odločbe) zavržena.

14. Ob tem sodišče še dodaja, da iz podatkov vpisnika naslovnega sodišča izhaja ravno nasprotno. S sodbo naslovnega sodišča, I U 214/2017 z dne 12. 12. 2017, je bila namreč zavrnjena tožba tožnika zoper odločbo Upravne enote Novo mesto, št. 351-535/2016-21 z dne 25. 10. 2016, s slednjo pa je pristojni organ za gradbene zadeve zavrnil vlogo tožnika za spremembo gradbenega dovoljenja (da se naklon pomožnih kubusov iz 47 stopinj zniža na 35 stopinj) po inšpekcijski odločbi z dne 17. 3. 2016. To pa pomeni, da je tožnik vedel, za kakšno spremembo mora zaprositi in je tako tudi postopal. Ker pa je bila podlaga za izrek inšpekcijskega ukrepa gradnja objekta v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja, bo tudi pravilnost izpolnitve odrejene inšpekcijske obveznosti temeljila na ugotovitvi, ali se gradnja izvaja v skladu s pravnomočno izdanim gradbenim dovoljenjem oziroma njegovo (morebitno) pravnomočno spremembo.

15. Glede na povedano zato tudi ni podana zatrjevana kršitev pravice do pravnega sredstva in do učinkovitega pravnega varstva (25. in 22. člen Ustave RS).

16. Sodišče je tožbo tožnika zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

17. Sodišče ni izvedlo glavne obravnave, ker je tožnik ni predlagal, v tožbi navedene listine, na katere se je skliceval kot na dokaz, pa so del upravnega spisa in jih je sodišče vpogledalo v okviru presoje zakonitosti izpodbijanih aktov. Prav tako je bilo v zadevi sporno vprašanje uporabe postopkovnih določb. Sodišče je zato o zadevi odločilo na nejavni seji (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

18. Tožba zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06122-3173/2015-20 z dne 30. 4. 2018, in 2. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-99/2018-4 z dne 22. 8. 2018, ni dovoljena.

19. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

20. V prvem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se lahko v upravnem sporu akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan.

21. V obravnavani zadevi je bila odločba prvostopnega organa, št. 06122-3173/2015-20 z dne 30. 4. 2018, s katero je prvostopni organ odredil tožniku kot investitorju na lastne stroške uskladitev neskladne gradnje zidanega objekta na zemljiščih s par.c št. *312 in 2423/8, obe k.o. ..., s pogoji gradbenega dovoljenja z dne 17. .3 2008, z 2. točko izreka odločbe drugostopnega organa, št. št. 0612-99/2018-4 z dne 22. 8. 2018, odpravljena in vrnjena prvostopnemu organu v ponovni postopek. To pa pomeni, da postopek odločanja o tem še ni končan, torej z njo ni bilo odločeno o nobeni pravici, pravni koristi ali obveznosti tožnika. Zato odločba prvostopnega organa z dne 30. 4. 2018, kot tudi 2. točka izreka odločbe drugostopnega organa z dne 22. 8. 2018, ne predstavljata upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi se lahko izpodbijala v upravnem sporu.

22. Ker mora sodišče na procesne predpostavke po prvem odstavku 36. člena ZUS-1 paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1), je zato tožbo zoper odločbo z dne 30. 4. 2018 in 2. točko izreka odločbe z dne 22. 8. 2018 zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

23. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 153

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.