UPRS Sodba I U 1544/2020-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-04-21

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), dr. Boštjan Zalar

napredovanje v višji naziv - pogoji za napredovanje - opravljen strokovni izpit - potrdilo o usposobljenosti - napredovanje v naziv mentor - exceptio illegalis - strokovni sodelavec - strokovni delavec na področju socialnega varstva

Potrdilo o usposobljenosti za strokovne sodelavce, ki ga ureja Pravilnik o določitvi vrste in stopnje programov izobraževanja za strokovne sodelavce v socialnem varstvu, ni potrdilo o opravljenem strokovnem izpitu, ki ga ureja drug pravilnik, in sicer v času odločanja tožene stranke veljavni Pravilnik o strokovnem izpitu na področju socialnega varstva.

Kot strokovna sodelavka ima tožnica na podlagi 74. člena ZSV pravico do napredovanja v naziv mentorica. možnost napredovanja ne sme biti le teoretična oziroma neobstoječa. Ravno to pa upravičeno zatrjuje tožnica v konkretnem primeru. Na eni strani namreč zakon (ZSV) in pravilnik (tj. Pravilnik o napredovanju) izrecno določata, da strokovni sodelavci (ne le strokovni delavci) lahko napredujejo v naziv (mentor), po drugi strani pa isti Pravilnik o napredovanju s predpisovanjem pogoja, da mora imeti strokovni sodelavec opravljen strokovni izpit, dejansko onemogoči kakršnokoli napredovanje kateremu koli strokovnemu sodelavcu, saj ta glede na izrecno določbo tako starega kot sedaj veljavnega Pravilnika o strokovnem izpitu na področju socialnega varstva k opravljanju strokovnega izpita sploh ne more pristopiti. Takšno podzakonsko določanje nemogočega pogoja za napredovanje je v nasprotju z zakonom, in sicer določbo 74. člena ZSV.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 12203-77/2020/3 z dne 17. 9. 2020 se odpravi in se zadeva vrne ministrstvu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila predlog za napredovanje tožnice v naziv mentorica. V odločbi se sklicuje na pogoje iz 4. člena Pravilnika o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (Uradni list RS, št. 107/00 in nasl.) in ugotavlja, da tožnica ni priložila ustreznega potrdila o opravljenem strokovnem izpitu. Priložila je le potrdilo Socialne zbornice Slovenije o opravljenem preverjanju usposobljenosti za strokovne sodelavce v socialnem varstvu št. 701/2020-SZS/PU-MR z dne 24. 4. 2020, ki pa se ne upošteva kot ustrezno dokazilo o opravljenem strokovnem izpitu.

2. Zoper odločbo tožnica vlaga tožbo in oporeka temu, da ni predložila ustreznega potrdila o opravljenem strokovnem izpitu, saj je priložila potrdilo Socialne zbornice Slovenije o uspešno opravljenem preverjanju strokovne usposobljenosti za strokovne sodelavce v socialnem varstvu št. 459-2/13-SZS/PU-TS z dne 6. 5. 2013. Navaja, da Socialna zbornica Slovenije organizira le tovrstno usposabljanje in preverjanje znanja za strokovne sodelavce, za kar kandidatom po opravljenem pisnem in ustnem izpitu izda listino. Drugi odstavek 70. člena Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) določa, da vrste in stopnje programov izobraževanja, ki strokovnim sodelavcem zagotavljajo ustrezno strokovno usposobljenost, določi Socialna zbornice Slovenije. Glede na naloge, ki jih je tožnica opravljala pred pristopom k izpitu, in jih še opravlja, je pristopila k izpitu za področje dela starševskega varstva in družinskih prejemkov ter pravic iz javnih sredstev-enotna vstopna točka. Z izdano listino z dne 6. 5. 2013 tako v celoti izpolnjuje pogoj po prvem odstavku 70. člena ZSV. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne v ponovni postopek.

3. V odgovoru na tožbo je tožena stranka pojasnila, da se potrdilo Socialne zbornice Slovenije o opravljenem preverjanju usposobljenosti za strokovne sodelavce v socialnem varstvu, ki ga je priložila k predlogu in tožbi, ne upošteva kot dokazilo o opravljenem strokovnem izpitu, saj ga je tožnica pridobila v postopku preverjanja usposobljenosti za strokovne sodelavce v socialnem varstvu, ki pa ni enako potrdilu o strokovnem izpitu. Potrdilo o usposobljenosti se izdaja zgolj za opravljanje posameznih socialno varstvenih storitev ali dejavnosti, in za obdobje 5 let. Tovrstno potrdilo se izdaja na podlagi 18. člena Pravilnika o določitvi vrste in stopnje izobrazbe za strokovne sodelavce v socialnem varstvu, ki določa, da delavcem, ki dokažejo usposobljenost za opravljanje posameznih socialno-varstvenih storitev ali dejavnosti v okviru svoje stroke ali poklica, zbornica po tem pravilniku izda potrdilo. Potrdilo, ki ga je predložila tožnica, je ustrezno dokazilo delavcu, da se uvršča med strokovne sodelavce na področju socialnega varstva. Za to, da strokovni delavec oziroma strokovni sodelavec lahko napreduje v naziv, pa morajo biti izpolnjeni pogoji, ki jih določa Pravilnik o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva (Uradni list RS, št. 51/01). Tožena stranka predlaga, da sodišče odloči brez glavne obravnave in da tožbo zavrne.

4. V prvi pripravljalni vlogi tožnica opozarja, da se Pravilnik o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive nanaša le na zaposlene na podlagi 69. člena ZSV, sama pa je zaposlena na podlagi 70. člena ZSV. Slednjim ZSV ne omogoča pridobiti enakega naziva oziroma listine, ki je poimenovana Strokovni izpit iz socialnega varstva. To je diskiminatorno, saj isto delo ni enako ovrednoteno oziroma ne omogoča enakega napredovanja. Tožnica je bila prepričana in tako ji je bilo zagotovljeno, da ima ustrezen strokovni izpit. Opravila je izpit, ki so ga predpisali za uslužbence po 70. členu ZSV.

6. Z izpodbijano odločitvijo je tožena stranka zavrnila predlog tožnice, diplomirane varstvoslovke, ki je zaposlena na Centru za socialno delo ... kot strokovna sodelavka, za napredovanje v naziv mentorica.

7. Napredovanje ureja 74. člen ZSV, ki določa, da lahko strokovni delavci in strokovni sodelavci z višješolsko strokovno izobrazbo, napredujejo v naziv mentor in svetovalec. Zakon tudi določa, da napredovanje strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev podrobneje predpiše minister, pristojen za socialno varstvo. Ta predpis je Pravilnik o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (Ur. l. RS, št. 107/00, 31/01 in 88/01, v nadaljevanju Pravilnik o napredovanju).

8. Tožena stranka navaja, da tožnica ne izpolnjuje pogoja za napredovanje iz prve alineje 4. člena Pravilnika o napredovanju, ki, med drugim, določa, da mora imeti strokovni sodelavec oziroma strokovni delavec opravljen strokovni izpit.

9. Sprva je v tožbi tožnica nasprotovala ugotovitvi, da naj ne bi predložila potrdila o opravljenem strokovnem izpitu, saj da je priložila potrdilo Socialne zbornice Slovenije o uspešno opravljenem preverjanju strokovne usposobljenosti za strokovne sodelavce v socialnem varstvu št. 459-2/13-SZS/PU-TS z dne 6. 5. 2013. V odgovoru na tožbo je tožena stranka ugovarjala, da omenjeno potrdilo le potrjuje usposobljenost strokovnih sodelavcev v socialnem varstvu, da je izdano na podlagi 18. člena Pravilnika o določitvi vrste in stopnje programov izobraževanja za strokovne sodelavce v socialnem varstvu (Ur. l. RS, št. 51/01), da je izdano zgolj za opravljanje posameznih socialno varstvenih storitev ali dejavnosti in da ni enako potrdilu o strokovnem izpitu. Na to je tožnica odgovorila, da je zaposlena na podlagi 70. člena ZSV in da ji zato ni omogočeno pridobiti listine, ki je poimenovana „potrdilo o opravljenem strokovnem izpitu“.

10. Sodišče glede na navedeno sklepa, da med strankama ni (več) sporno, da tožnica v postopku ni predložila „potrdila o opravljenem strokovnem izpitu“ oziroma da strokovnega izpita nima. Navedeno niti ni dejansko, pač pa pravno vprašanje, saj sodišče pritrjuje toženi stranki, da potrdilo o usposobljenosti za strokovne sodelavce, ki ga ureja Pravilnik o določitvi vrste in stopnje programov izobraževanja za strokovne sodelavce v socialnem varstvu, ni potrdilo o opravljenem strokovnem izpitu, ki ga ureja drug pravilnik, in sicer v času odločanja tožene stranke veljavni Pravilnik o strokovnem izpitu na področju socialnega varstva (Ur. l. RS, št. 120/04, 39/16 – ZSV-F in 145/20).

Oba preizkusa znanja oziroma usposobljenosti sta urejena vsak v svojem predpisu, zato ne more biti dvoma, da ne gre za isto potrdilo oziroma isti izpit, prav tako sodišče ne vidi podlage, na kateri bi si lahko bili obe potrdili oziroma izpita enakovredna.

11. Relevanten pa je ugovor tožnice, da kot strokovna sodelavka niti ne more opraviti strokovnega izpita, ki je torej določen kot pogoj za napredovanje. V času odločanja tožene stranke veljavni Pravilnik o strokovnem izpitu na področju socialnega varstva (Ur. l. RS, št. 120/04, 39/16 – ZSV-F in 145/20) je v 3. členu določal, da lahko strokovni izpit na področju socialnega varstva opravljajo le kandidati, ki izpolnjujejo pogoje po drugem, tretjem in četrtem odstavku 69. člena ZSV oziroma tudi drugi kandidati, ki ga morajo opraviti, da bi s tem izpolnili pogoje po 56. členu ZSV (tj. kandidati za direktorja socialno varstvenega zavoda, kar tožnica ni). Enako določa tudi sedaj veljavni Pravilnik o strokovnem izpitu na področju socialnega varstva (Ur. l. RS, št. 145/20) v 2. členu.

12. ZSV v prvem odstavku 69. člena določa, da socialno varstvene storitve opravljajo strokovni delavci in strokovni sodelavci. V nadaljevanju tega člena je določeno, da so strokovni delavci tisti delavci, ki so končali višjo ali visoko šolo, ki izobražuje za socialno delo in so opravili šestmesečno pripravništvo ali imajo šest mesecev delovnih izkušenj na področju socialnega varstva ter strokovni izpit za delo na področju socialnega varstva, ter tudi tisti, ki so končali višjo ali visoko šolo psihološke ali biopsihološke smeri, pedagoške smeri in njenih specialnih disciplin, upravne, pravne, sociološke, zdravstvene smeri – smer delovne terapije in teološke smeri z ustrezno specializacijo ter imajo opravljeno devetmesečno pripravništvo ali imajo devet mesecev delovnih izkušenj na področju socialnega varstva in opravljen strokovni izpit po tem zakonu. V 70. členu ZSV je določeno, kdo so strokovni sodelavci, in sicer so to delavci, ki opravljajo posamezne socialno varstvene storitve in so končali programe izobraževanja v skladu s posebnimi predpisi ter imajo opravljeno devetmesečno pripravništvo ali imajo devet mesecev delovnih izkušenj na področju socialnega varstva in strokovni izpit.

13. Med strankama ni sporno, da je tožnica diplomirana varstvoslovka in zaposlena kot strokovna sodelavka (70. člen ZSV).

14. Iz prej citiranih določb 69. in 70. člena ZSV izhaja, da zakon za obe kategoriji delavcev določa, da morajo imeti opravljen strokovni izpit. Izvajanje te določbe v praksi pa ni povsem jasno. Pravilnik o napredovanju namreč za obe kategoriji delavcev kot pogoj za napredovanje določa opravljen strokovni izpit, čeprav bi iz zakona izhajalo, da mora biti ta pogoj izpolnjen že za samo zaposlitev. Ne glede na to, sodišče ugotavlja, da med strankama, čeprav tožnica nima potrdila o opravljenem strokovnem izpitu, njena zaposlitev oziroma njen status strokovne sodelavke ni sporen.

15. In kot strokovna sodelavka ima tožnica na podlagi 74. člena ZSV pravico do napredovanja v naziv mentorica. Zakon sicer uporablja besedno zvezo "lahko napreduje", kar kaže na določeno polje proste presoje pri odločanju o materialnih pogojih za napredovanje, kar je v pristojnosti ministra. Vendar kljub temu možnost napredovanja ne sme biti le teoretična oziroma neobstoječa. Ravno to pa upravičeno zatrjuje tožnica v konkretnem primeru. Na eni strani namreč zakon (ZSV) in pravilnik (tj. Pravilnik o napredovanju) izrecno določata, da strokovni sodelavci (ne le strokovni delavci) lahko napredujejo v naziv (mentor), po drugi strani pa isti Pravilnik o napredovanju s predpisovanjem pogoja, da mora imeti strokovni sodelavec opravljen strokovni izpit, dejansko onemogoči kakršnokoli napredovanje kateremu koli strokovnemu sodelavcu, saj ta glede na izrecno določbo tako starega kot sedaj veljavnega Pravilnika o strokovnem izpitu na področju socialnega varstva (v nadaljevanju Pravilnik) k opravljanju strokovnega izpita sploh ne more pristopiti.

16. Takšno podzakonsko določanje nemogočega pogoja za napredovanje je v nasprotju z zakonom, in sicer določbo 74. člena ZSV. Tožbo bi ob upoštevanju določb starega in sedaj veljavnega Pravilnika sicer sodišče v konkretnem primeru moralo zavrniti, saj tožnica ne izpolnjuje s podzakonskim aktom določenega pogoja za napredovanje (tj. nima potrdila o opravljenem strokovnem izpitu). Vendar ker sodišče meni, da pozakonski predpis, ki bi ga moralo uporabiti, ni v skladu z zakonom, tega predpisa v skladu s 125. členom Ustave

ne sme uporabiti (exceptio illegalis). Zato je sodišče iz razloga napačne uporabe materialnega prava na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo, in toženi stranki zadevo vrnilo v ponovno odločanje. V skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 mora tožena stranka izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobila sodbo, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava. To pomeni, da sporne podzakonske določbe, ki določa nemogoč pogoj za napredovanje strokovnih sodelavcev, tožena stranka pri ponovnem odločanju ne sme uporabiti.

17. Sodišče je odločilo na seji in ne po opravljeni glavni obravnavi, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj med strankama dejansko stanje ni bilo sporno. Sporna je bila le pravna kvalifikacija v postopku predloženih potrdil in pravilna uporaba materialnega prava. Tudi sicer tožnica ni predlagala izvedbe glavne obravnave, niti svojega zaslišanja niti izvedbe drugih dokazov, tožena stranka pa je celo izrecno predlagala, naj sodišče odloči brez oprave glavne obravnave.

V času odločanja sodišča je veljaven Pravilnik o strokovnem izpitu na področju socialnega varstva (Ur. l. RS, št. 145/20).

Da je temu tudi v praksi tako, izhaja iz sodbe tega sodišča IV U 134/2017 z dne 15. 11. 2018.

125. člen Ustave RS: Sodniki so pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni. Vezani so na ustavo in zakon. Enako določa tudi prvi odstavek 3. člena Zakona o sodiščih.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 125

Zakon o socialnem varstvu (1992) - ZSV  - člen 69, 70, 74

Pravilnik o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (2000) - člen 4, 4-1

Pravilnik o strokovnem izpitu na področju socialnega varstva (2020) - člen 3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.