UPRS Sodba I U 1573/2019-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-22

mag. Mojca Muha (preds.), mag. Slavica Ivanović (poroč.), mag. Marjanca Faganel (članica)

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep zdravstvenega inšpektorja - izpolnjevanje pogojev - obrazložitev odločbe - načelo sorazmernosti

Izpodbijana odločba ne ustreza standardu obrazloženosti v smislu 214. člena ZUP. Prvostopenjski organ namreč upoštevajoč okoliščine konkretnega primera, o katerih je bil obveščen, pri izbiri ukrepov ni opravil konkretizirane presoje z vidika načela sorazmernosti iz drugega odstavka 7. člena ZIN, ki bi utemeljevala naložitev ukrepov tožnici ter ni pojasnil tehtanja okoliščin iz tretjega odstavka 7. člena ZIN, ki jih je upošteval pri določitvi izpolnitvenega roka za prostovoljno izvršitev odločbe, kot izhaja iz izreka prvostopenjske odločbe. Odločba tako nima razlogov o odločilnih dejstvih, zato je posledično ni mogoče materialnopravno preizkusiti.

Tožbi se ugodi, odločba Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije, Območne enote Novo mesto, 06173-294/2018-3 z dne 26. 3. 2018 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1. Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožnici naložil, da mora v objektu A., ..., do 31. 12. 2019 sanirati talne obloge v učilnicah, podboje vrat v sanitarnih prostorih, učilnicah in hodnikih, vrata v zbornici, steno v garderobnih prostorih za učence in v zbornici, da se zagotovi skladnost s tretjim, četrtim in petim odstavkom 22. člena Pravilnika o zdravstveno higienskih zahtevah, katerim morajo ustrezati poslopja in prostori osnovne šole (v nadaljevanju Pravilnik) in skladnost z 9. členom Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) (1. točka izreka). Iz 2., 3. in 4. točke izreka izhaja, da je tožnica o izvedenih ukrepih dolžna takoj obvestiti inšpektorico, ki je odločbo izdala, da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve odrejenih ukrepov, ter da v postopku izdaje odločbe niso nastali stroški postopka.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je zdravstvena inšpektorica opravila inšpekcijski pregled v A. ter pri tem ugotovila, da je objekt starejše gradnje in dotrajan. Navaja, da v učilnicah odstopa zgornja plast parketa, s podbojev vrat odpada barva, dotrajana je barva vhodnih vrat v jedilnico in zbornico. Stene v garderobi so odkrušene, razpokane in dotrajane, okna v garderobi ni več mogoče zapreti. Navaja, da navedeno stanje ne omogoča več učinkovitega mokrega čiščenja in razkuževanja in pomeni neskladje s tretjim, četrtim in petim odstavkom 22. člena Pravilnika in neskladnost z 9. členom ZNB. Prvostopenjski organ se sklicuje na pooblastila zdravstvenega inšpektorja skladno s 1. točko prvega odstavka 15. člena Zakona o zdravstveni inšpekciji (v nadaljevanju ZZdrI). Navaja tudi, da je ravnateljica v postopku organu posredovala dopis, v katerem je pojasnila, da so pristopili k pridobivanju dokumentacije za pričetek gradnje nove šole in vrtca, ter da je že podpisana pogodba s projektantom za izdelavo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Prvostopenjski organ se sklicuje na načelo sorazmernosti iz 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) ter navaja, da je pojasnilo ravnateljice upošteval pri določitvi roka za odpravo neskladnosti.

3. Ministrstvo za zdravje je kot pritožbeni organ zavrnilo pritožbo tožnice, prošnjo za podaljšanje roka za odpravo neskladnosti pa odstopilo prvostopenjskemu organu. Med drugim pojasni, da je uporabljen Pravilnik še vedno v veljavi, ter da samo zaradi prenehanja veljave zakona, za izvrševanje katerega je bil izdan, Pravilnik ni prenehal veljati.

4. Tožnica se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je z vidika pravne varnosti v primeru sprememb urejanja določenega področja z novim zakonom, nujna nepretrgana časovna povezava z dotedanjo ureditvijo, kar se lahko uredi s prehodnimi določbami zakona, s katerimi se obstoječim podzakonskim predpisom veljavnost začasno podaljša, pri čemer so lahko uveljavljene tudi drugačne rešitve, tako da podzakonski akti veljajo do izdaje novih, ali pa še določen čas, do izteka zakonskega roka za izdajo novih. V ostalih primerih pa prejšnji podzakonski akti z uveljavitvijo novega zakona prenehajo veljati. Meni, da je razlaga tožene stranke pravno nevzdržna, saj se je področje osnovnošolskega izobraževanja nekajkrat uredilo na novo, pri čemer se na podlagi 50 let starega podzakonskega predpisa izrekajo denarne kazni. Navaja tudi, da je vsaj na dveh spletnih straneh navedeno, da Pravilnik ne velja.

5. Navaja tudi, da dejansko stanje v predmetni zadevi ni bilo popolno ugotovljeno, kar je pripeljalo do bistvene kršitve določb postopka. Izpodbijana odločba ni dovolj obrazložena. Meni, da so ocene prvostopenjskega organa o dotrajanosti objekta subjektivne, ter da ni obrazložene vzročne povezave med dejanskim stanjem in ugotovitvijo, da stanje ne omogoča več učinkovitega mokrega čiščenja. Meni tudi, da ni dokazane povezave med dotrajanim objektom in nevarnostjo prenašanja nalezljivih bolezni. Tožnica ob navedenem ne zanika dejstva, da je objekt star in dotrajan, zato je že pred obiskom inšpektorice z ustanoviteljico pričela z aktivnostmi za izgradnjo novega vrtca in šole. Ne glede na navedeno je pristopila k ukrepom, ki so bili po mnenju inšpektorice nujno potrebni, in sicer je opravila celostno sanacijo sten po učilnicah in garderobi, hodniku in zbornici, zamenjala okenske police nad radiatorji, luči na stopnišču. Pojasni tudi, da je že pridobila gradbeno dovoljenje, ki ga prilaga tožbi. Navaja, da je vse nujne in smiselne ukrepe že izvedla. Ob tem pojasni, da talne obloge in stavbno pohištvo ni smiselno „kozmetično“ sanirati, temveč je potrebna zamenjava, pri čemer se zastavlja vprašanje smiselnosti večjih investicijskih vložkov v objekt, ki se bo v roku petih let podrl, zaradi česar je tudi zaprosila za podaljšanje roka za odpravo neskladnosti.

6. Pojasni, da upravnega spora ne sproža zaradi izogibanja odgovornosti za zdravje in varnost otrok, saj so bili vsi nujni ukrepi nemudoma izvedeni, pač pa zato, ker nezakonita in neobrazložena odločba daje podlago za upravno izvršbo in denarno kazen kot prisilno sredstvo za izvršitev. Ob tem pojasni primere iz drugih javnih zavodov, ki so bili denarno kaznovani kljub gradnji novih objektov. Meni, da sicer navedena dejstva nimajo neposredne povezave s predmetom tega upravnega spora, da pa kažejo na negospodarno rabo javnih sredstev. Pojasni tudi, da je ustanoviteljica tožnice za obnove in rekonstrukcije objektov vzgoje in izobraževanja namenila več kot 30 milijonov EUR v zadnjem desetletju, vendar pa predmetni objekt še ni prišel na vrsto. Sodišču predlaga, da odpravi izpodbijano odločbo ter vrne zadevo v ponovni postopek istemu organu.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo med drugim pojasni, da je bil Pravilnik sprejet na podlagi zakonov, ki so kasneje prenehali veljati, vendar pa derogacijske klavzule poznejših predpisov niso izrecno razveljavile, zato Pravilnik še velja. Sklicuje se tudi na zapisnik o inšpekcijskem pregledu z dne 15. 3. 2018, na katerega zakonita zastopnica tožnice ni imela pripomb in je javna listina. Sodišču predlaga zavrnitev tožbe.

9. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, v skladu s katero mora tožnica v objektu A. do 31. 12. 2019 sanirati talne obloge v učilnicah, podboje vrat v sanitarnih prostorih, učilnicah in hodnikih, vrata v zbornici, steno v garderobnih prostorih za učence in v zbornici, da se zagotovi skladnost s tretjim, četrtim in petim odstavkom 22. člena Pravilnika in skladnost z 9. členom ZNB ter o navedenem takoj obvestiti prvostopenjski organ.

10. Kot izhaja iz prvostopenjske odločbe, je organ prve stopnje izrekel navedeni ukrep tožnici na podlagi opravljenega inšpekcijskega pregleda pri tožnici, na podlagi katerega je inšpektorica ugotovila, da je objekt starejše gradnje in dotrajan, zaradi česar ni več mogoče učinkovito mokro čiščenje in razkuževanje, kar je v nasprotju z 22. členom Pravilnika in 9. členom ZNB. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je zakonita zastopnica tožnice z dopisom z dne 20. 3. 2018 obvestila prvostopenjski organ, da tožnica pridobiva dokumentacijo za pričetek gradnje nove šole in vrtca, ter da je v zvezi z navedenim tudi že podpisana pogodba s projektantom za izdelavo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Iz izpodbijane odločbe tudi izhaja, da je prvostopenjski organ navedena dejstva upošteval pri določitvi roka za odpravo neskladnosti v skladu z določilom 7. člena ZIN.

11. Sodišče pritrjuje tožnici, da izpodbijana odločba ni obrazložena na način, da bi jo bilo mogoče preizkusiti. Iz izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, če je prvostopenjski organ upošteval načelo sorazmernosti pri izbiri ukrepov, ki so bili naloženi tožnici, predvsem ob upoštevanju dejstev, ki jih je v dopisu z dne 20. 3. 2018 prvostopenjskemu organu sporočila zakonita zastopnica tožnice (v zvezi s pridobivanjem projektne dokumentacije glede gradnje nove šole in vrtca). Skladno z drugim odstavkom 7. člena ZIN mora namreč inšpektor pri izbiri ukrepov ob upoštevanju teže kršitve izreči ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. Sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe v navedenem obsegu pomanjkljiva, zaradi česar je ni mogoče preizkusiti.

12. Sodišče nadalje ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno tehtanje okoliščin iz tretjega odstavka 7. člena ZIN, na podlagi katerih je prvostopenjski organ tožnici določil rok za prostovoljno izvršitev odločbe. Skladno s tretjim odstavkom 7. člena ZIN mora namreč inšpektor pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko fizična ali pravna oseba, pri kateri inšpektor opravlja nadzor, ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti. Iz izpodbijane odločbe pa razen navedbe, da je bil dopis zakonite zastopnice tožnice upoštevan pri določitvi roka za izpolnitev obveznosti, ni pojasnjenega tehtanja ostalih okoliščin, ki jih mora inšpektor upoštevati pri določitvi izpolnitvenega roka. Tudi v navedenem obsegu je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in je ni mogoče preizkusiti.

13. Glede na navedeno sodišče soglaša s tožnico, da izpodbijana odločba ne ustreza standardu obrazloženosti v smislu 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Prvostopenjski organ namreč upoštevajoč okoliščine konkretnega primera, o katerih je bil obveščen, pri izbiri ukrepov ni opravil konkretizirane presoje z vidika načela sorazmernosti iz drugega odstavka 7. člena ZIN, ki bi utemeljevala naložitev ukrepov tožnici ter ni pojasnil tehtanja okoliščin iz tretjega odstavka 7. člena ZIN, ki jih je upošteval pri določitvi izpolnitvenega roka za prostovoljno izvršitev odločbe, kot izhaja iz izreka prvostopenjske odločbe. Odločba tako nima razlogov o odločilnih dejstvih, zato je posledično ni mogoče materialnopravno preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Navedeno je samo po sebi razlog za odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponovno odločanje pristojnemu organu (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

14. Ne glede na navedeno sodišče pritrjuje stališču tožene stranke, da je Pravilnik, ki je bil uporabljen v obravnavani zadevi, še vedno v veljavi, saj derogacijske klavzule poznejših predpisov (156. člen Zakona o osnovni šoli, Uradni list SRS, št. 5-281/80 in 110. člen Zakona o osnovni šoli; ZOsn, Ur. list RS, št. 12/96 in naslednji) niso izrecno razveljavile Pravilnika. Izvršilni predpis namreč samo zato, ker je prenehal veljati zakon, za izvrševanje katerega je bil izdan, ni prenehal veljati.

15. Ker so bile torej v obravnavani zadevi storjene absolutne bistvene kršitve pravil postopka, kot obrazloženo, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. V ponovnem postopku bo moral organ skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 upoštevati stališča sodišča, ki se nanašajo na postopek, svojo odločitev pa tudi ustrezno obrazložiti (214. člen ZUP). Ker je bilo potrebno tožbi ugoditi že iz navedenih razlogov, se sodišče do ostalih tožbenih razlogov ni opredeljevalo.

16. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločitev, kot izhaja iz izreka te sodne odločbe, odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Pravilnik o zdravstveno-higienskih zahtevah, katerim morajo ustrezati poslopja in prostori osnovne šole (1969) - člen 22

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 9

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.