UPRS Sodba I U 624/2020-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-18

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

ukrep rudarskega inšpektorja - odprava nepravilnosti - koncesija - prenehanje koncesijskega razmerja - stečajni postopek - sanacija

Šele z odločitvijo o tožnikovi vlogi za izdajo dovoljenja za opustitev rudarskih del pri pristojnem ministrstvu bo jasno, pod kakšnimi pogoji in na kakšen način se bo izvedla sanacija gramoznice A., pri čemer bo predmet te odločbe in/ali nadaljevanja tega inšpekcijskega postopka lahko tudi neobstoj rudarske pravice tožnika. Kot je tožniku pojasnil že drugostopni organ in s čemer se sodišče strinja, 95. člen ZRud-1 določa postopek v vseh primerih opustitve izvajanja rudarskih del in se tožnik ne more z uspehom sklicevati na ugasnitev rudarske pravice.

Razmerje, ki je nastalo po ZRud-1 in se je nanašalo na izkoriščanje rudarske pravice, se ne zaključi s potekom koncesijske pogodbe oziroma z ugasnitvijo rudarske pravice, temveč z izdajo odločbe o prenehanju pravic in obveznosti za izkoriščanje. Slednjo pa je mogoče izdati le po zaključeni dokončni sanaciji okolja.

Zakonodajalec je s celotnim 6. poglavjem ZRud-1, v katerem je natančno predpisal postopek opuščanja rudarskih del in razdelal posamezne faze zapiralnih del, zasledoval očiten cilj, da se posege v okolje zaradi izkoriščanja naravnih surovin (ki so na podlagi izdane koncesijske pogodbe sicer legalni) po opustitvi del tudi sanira.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu naložil, da mora pri rednem inšpekcijskem nadzoru gramoznice A. za leto 2017 ugotovljene nepravilnosti oziroma pomanjkljivosti odpraviti z izvršitvijo naslednjih ukrepov: do 31. 7. 2019 za pridobivalni prostor gramoznice A. pričeti postopek popolne in trajne opustitve izvajanja rudarskih del, kar se izvede z vložitvijo vloge za izdajo dovoljenja za opustitev rudarskih del pri Ministrstvu za infrastrukturo, kot to določa drugi odstavek 95. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1) (I. točka izreka), ter izvršiti naslednje: a) to odločbo vnesti v knjigo rudarskega nadzora, b) z ustreznim aktom direktorja zadolžiti odgovorne osebe za izvršitev naloženih ukrepov in pri tem upoštevati, da je lahko odgovorna oseba za izvršitev le tisti delavec, ki v celoti lahko izvrši ukrep v odrejenem roku, c) organu dostaviti akt o zadolžitvi odgovornih oseb najkasneje v osmih dneh od prejema te odločbe ter d) organu pisno poročati o izvršitvi posameznih ukrepov najkasneje v roku osmih dni po izteku posameznega izvršitvenega roka na način, da je iz posameznega poročila razvidno, na kakšen način je ukrep izvršen (II. točka izreka). Prvostopni organ je odločil še, da posebnih stroškov postopka ni bilo (III. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (IV. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila rudarska pravica za gospodarsko izkoriščanje proda v gramoznici A. tožniku podeljena s koncesijsko pogodbo z dne 10. 12. 2001 za dobo 15 let, torej do 10. 12. 2016, kar pomeni, da je koncesijsko razmerje že prenehalo, dokončna sanacija okolja in odprava posledic izvajanja rudarskih del pa še ni bila izvedena. Od začetka inšpekcijskega postopka pa do izdaje izpodbijane odločbe se v gramoznici A. ni več izkoriščalo mineralne surovine, tožnik pa inšpektorju na njegovo zahtevo ni posredoval podatkov in dokazil o tem, ali je izvedel sprotno in dokončno sanacijo okolja ter odpravil posledice izvajanja rudarskih del, in ali je pred popolno in trajno opustitvijo izvajanja rudarskih del izdelal vso potrebno tehnično dokumentacijo za dokončno sanacijo in pridobil dovoljenje za opustitev izkoriščanja. Zaradi navedenega in ob upoštevanju 95., 96., 97., 98., 99. in 100. člena ZRud-1 ter 11. in 12. člena koncesijske pogodbe je rudarski inšpektor odredil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Drugostopni organ je s svojo odločbo potrdil odločitev prvostopnega organa. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še dodal, da sicer drži, da se je izteklo obdobje, za katerega je bila sklenjena koncesijska pogodba in da je rudarska pravica ugasnila, vendar to ne pomeni, da tožnik kot (nekdanji) koncesionar iz tega naslova nima nobenih obveznosti več, celo nasprotno, ravno zaradi tega je nastopila njegova dolžnost končne sanacije pridobivalnega prostora. Tega ga ne razbremeni niti uvedba stečajnega postopka, v katerem je tožnik od 1. 3. 2012, ki niti po Zakonu o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (v nadaljevanju ZFPPIPP), niti po specialni rudarski zakonodaji ni razlog, zaradi katerega bi bil imetnik rudarske pravice prost obveznosti.

4. Tožnik je v tožbi toženki očital napačno uporabo materialnega prava, ker ni upoštevala prvega in drugega odstavka 60. člena ZRud-1. Njegova rudarska pravica je ob upoštevanju tega člena ugasnila najprej 1. 3. 2012 (z dnem uvedbe stečajnega postopka), nato 1. 3. 2014 (po izteku dveh let po uvedbi stečajnega postopka, ker v tem času nobena druga pravna ali fizična oseba ni pridobila rudarske pravice na teh zemljiščih) in šele nato z iztekom koncesijske pogodbe 10. 12. 2016, v vsakem primeru pa pred uvedbo inšpekcijskega postopka. To pomeni, da so po ugasnitvi pravice in obveznosti iz tega naslova prešle na pristojno ministrstvo. Zato je toženka napačno uporabila tudi 95. člen in nadaljnje določbe ZRud-1, na katere opira izpodbijano odločbo, saj se vse nanašajo na obstoječega nosilca rudarske pravice, ne pa tudi na subjekte, katerim je ta predhodno že ugasnila na podlagi samega zakona. Tožnik je sodišču predlagal, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe in poudarila, da je potrebno razmerja, ki so nastala na podlagi priznane rudarske pravice, presojati izključno po določbah ZRud-1, ki ima v razmerju do ZFPPIPP položaj specialnega zakona. V primeru izkoriščanja rudarske pravice gre za obveznosti, ki so v javnem interesu, ne le interesu posameznikov. Le Republika Slovenija kot lastnica mineralnih surovin predpiše način in pogoje njihovega izkoriščanja, po končanem izkoriščanju pa je treba v okolju vzpostaviti prejšnje stanje, če je to mogoče, sicer pa okolje vsaj na ustrezen način zavarovati. Drugi odstavek 60. člena ZRud-1 pa je treba razumeti v povezavi s tretjim odstavkom tega člena, da pristojno ministrstvo začasno prevzame pravice in obveznosti nosilca rudarske pravice za izkoriščanje le v tistem primeru, ko se obdobje izkoriščanja rudarske pravice še ni izteklo, da jo lahko za preostanek obdobja zgolj prenese na drug subjekt in ne ustanavlja povsem na novo. Predlagala je zavrnitev tožbe in naložitev vseh stroškov postopka tožniku.

6. Tožnik je v pripravljalni vlogi še enkrat poudaril, da je prenehanje rudarske pravice po samem zakonu nastopilo že 1. 3. 2014 in ne šele 10. 12. 2016, kar pomeni, da so pravice in obveznosti nosilca ugasle rudarske pravice že leta 2014 prešle na pristojno ministrstvo, ko koncesijska pogodba še ni potekla. Ministrstvo vse do njenega izteka ni našlo druge osebe kot koncesionarja. Tožnik je v stečajnem postopku prenos rudarske pravice na tretjo osebo celo predlagal, kar je stečajni senat odobril, toženka pa je temu nasprotovala, zato do prenosa ni prišlo.

7. Stranka z interesom na tožbo ni odgovorila.

9. V obravnavani zadevi je sporno, ali je imel prvostopni organ podlago, da je tožniku naložil ukrepe iz izreka izpodbijane odločbe, glede na to, da je tožniku že pred uvedbo inšpekcijskega postopka ugasnila rudarska pravica po samem zakonu.

10. Prvi odstavek 60. člena ZRud-1 določa, da rudarska pravica za izkoriščanje ugasne (med drugim) s potekom časa, za katerega je bila sklenjena koncesijska pogodba, ter če je nad nosilcem rudarske pravice za izkoriščanje začet stečajni postopek in je izpolnjen en od tam eksplicitno naštetih pogojev, med drugim tudi ta, da nosilec rudarske pravice ni lastnik zemljišč, ki obsegajo pridobivalni prostor, pa v dveh letih od začetka stečajnega postopka nobena druga pravna in fizična oseba ni pridobila pravice izvajati rudarska dela na teh zemljiščih z namenom izkoriščanja mineralne surovine. Drugi odstavek 60. člena ZRud-1 pa določa, da z dnem ugasnitve rudarske pravice začasno prevzame pravice in obveznosti nosilca rudarske pravice ministrstvo, pristojno za rudarstvo. Pogoje za zapustitev rudnika oziroma popolno in trajno opustitev izvajanja rudarskih del opredeljuje 6. poglavje ZRud-1 v členih od 95 do 100. Nosilec rudarske pravice mora najmanj 15 dni pred ustavitvijo del o tem podati prijavo pristojni rudarski inšpekciji, hkrati pa vložiti vlogo za izdajo dovoljenja za opustitev rudarskih del pri pristojnem ministrstvu (drugi odstavek 95. člena), po pravnomočnosti dovoljenja za opustitev del mora izvesti zapiralna dela oziroma dokončno sanacijo okolja in odpravo posledic, ki so nastale pri izvajanju rudarskih del (prvi odstavek 98. člena), šele nato pa lahko vloži zahtevo za izdajo odločbe o prenehanju pravic in obveznosti rudarske pravice (drugi odstavek 98. člena). Te prenehajo s pravnomočnostjo odločbe (prvi odstavek 100. člena), ki je pogoj za izbris nosilca rudarske pravice iz rudarskega registra (drugi odstavek 100. člena) in šele po izbrisu preneha tudi pristojnost rudarskega inšpektorja za opravljanje inšpekcijskega nadzora na območju, na katerem leži zaprt rudnik (peti odstavek 100. člena).

11. Tožnik uvodoma ugovarja, da toženka v obravnavanem primeru ne bi smela uporabiti določb 6. poglavja ZRud-1, ker se te nanašajo na obstoječega nosilca rudarske pravice in ne na nosilca že ugasle rudarske pravice. Temu ugovoru sodišče ne sledi. V obravnavanem primeru je tožniku z izpodbijano odločbo naložena vložitev vloge za izdajo dovoljenja za opustitev rudarskih del, ne pa že sama sanacija. To pomeni, da bo šele z odločitvijo o tožnikovi vlogi za izdajo dovoljenja za opustitev rudarskih del pri pristojnem ministrstvu jasno, pod kakšnimi pogoji in na kakšen način se bo izvedla sanacija gramoznice A., pri čemer bo predmet te odločbe in/ali nadaljevanja tega inšpekcijskega postopka lahko tudi neobstoj rudarske pravice tožnika. Kot je tožniku pojasnil že drugostopni organ in s čemer se sodišče strinja, 95. člen ZRud-1 določa postopek v vseh primerih opustitve izvajanja rudarskih del in se tožnik ne more z uspehom sklicevati na ugasnitev rudarske pravice, kot bo natančneje pojasnjeno v nadaljevanju.

12. Obveznost dokončne sanacije sicer izhaja že iz 12. člena koncesijske pogodbe, kjer je izrecno navedeno, da koncesionar s podpisom te pogodbe garantira izvedbo sprotne in dokončne sanacije okolja in odprave posledic izvajanja rudarskih del v pridobivalnem prostoru, vendar imajo vse obveznosti iz koncesijske pogodbe podlago tudi v samem zakonu. Obveznost dokončne sanacije je opredeljena zlasti v 98. členu ZRud-1, iz katerega smiselno izhaja, da se razmerje, ki je nastalo po ZRud-1 in se je nanašalo na izkoriščanje rudarske pravice, ne zaključi s potekom koncesijske pogodbe oziroma z ugasnitvijo rudarske pravice, temveč z izdajo odločbe o prenehanju pravic in obveznosti za izkoriščanje. Slednjo pa je mogoče izdati le po zaključeni dokončni sanaciji okolja. Šele pravnomočna odločba o prenehanju pravic in obveznosti za izkoriščanje je lahko podlaga za izbris nosilca rudarske pravice iz rudarskega registra (drugi odstavek 100. člena ZRud-1), s tem pa preneha tudi pristojnost rudarskega inšpektorja. Glede na to sodišče pritrjuje prvostopnemu organu, da tožnik še ni dokončno izvršil vseh svojih obveznosti, saj mu odločba o prenehanju pravic in obveznosti za izkoriščanje, pred tem pa posledično niti dovoljenje za opustitev rudarskih del, še nista bila izdana oziroma še ni bil niti začet postopek za njuno izdajo, tekom katerega bi se lahko ugotavljale morebitne ovire. Zato je prvostopni organ po presoji sodišča pravilno naložil tožniku, da mora najprej vsaj začeti s prvim korakom predvidenega postopka za popolno in trajno opustitev izvajanja rudarskih del, kar pomeni, da mora vložiti vlogo za izdajo dovoljenja za opustitev rudarskih del.

13. Tožnik kot sporno problematizira tudi datum ugasnitve rudarske pravice. Trdi, da je rudarska pravica po samem zakonu ugasnila pred potekom koncesijske pogodbe, in sicer že 1. 3. 2014, ko je minilo dve leti od uvedbe stečajnega postopka, pa nobena druga pravna ali fizična oseba ni prevzela rudarske pravice. Zato bi morala toženka v skladu z drugim odstavkom 60. člena ZRud-1 prevzeti njegove pravice in obveznosti, vključno z obveznostjo dokončne sanacije. Sodišče argumentom tožnika ne more slediti. Kot je že zgoraj navedeno, 95. člen ZRud-1 po presoji sodišča določa postopek opustitve izvajanja rudarskih del v vseh primerih, tudi v primeru uvedbe stečajnega postopka nad nosilcem rudarske pravice. V nasprotnem primeru bi se lahko nosilec rudarske pravice končni sanacij vedno izognil s tem, da bi pred izvedbo sanacije predlagal uvedbo stečajnega postopka, kar pa bi bilo v popolnem nasprotju z namenom zakona. Enako velja tudi za tožbeno navedbo, da naj bi bila v obravnavanem primeru za končno sanacijo zadolžena toženka. Zakonodajalec je s celotnim 6. poglavjem ZRud-1, v katerem je natančno predpisal postopek opuščanja rudarskih del in razdelal posamezne faze zapiralnih del, zasledoval očiten cilj, da se posege v okolje zaradi izkoriščanja naravnih surovin (ki so na podlagi izdane koncesijske pogodbe sicer legalni) po opustitvi del tudi sanira. Glede na to, da toženka ni izbrala novega nosilca rudarske pravice do konca obdobja, za katerega je bila rudarska pravica podeljena, ostaja tudi v primeru uvedbe stečajnega postopka obveznost sanacije tožniku. Povedano drugače: datum ugasnitve rudarske pravice v obravnavanem primeru niti ni bistven, saj drugega nosilca rudarske pravice ni, ugasnitev rudarske pravice za tožnika pomeni le to, da je ne more več izkoriščati, posledično pa, kar trdi tudi toženka, sodišče pa se s tem strinja, je nastopila njegova dolžnost, da izvede končno sanacijo.

14. Glede na zapisano je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je odločalo na nejavni seji, brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), saj je relevantno dejansko stanje (da je rudarska pravica tožniku ugasnila po samem zakonu, da drug prevzemnik ni bil določen, da dokončna sanacija pridobivalnega prostora do uvedbe inšpekcijskega postopka ni bila izvedena), ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega prvostopnega upravnega akta, med strankama v celoti nesporno. Da pa je organ glede na relevantno dejansko stanje, na katerega je oprl svojo odločitev, pravilno uporabil tudi materialno pravo (ZRud-1), je sodišče navedlo že zgoraj.

15. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Zakon o rudarstvu (2010) - ZRud-1  - člen 60, 60/1, 60/2, 95, 98, 100

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.