UPRS Sodba III U 95/2018-57
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-11-11

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijsko nadzorstvo - inšpekcijski ukrep - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - načelo zaslišanja strank - pravica do izjave - bistvena kršitev določb postopka - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje v upravnem postopku

Iz izpodbijane odločbe in upravnih spisov zadeve je razvidno, da je prvostopenjski organ opravil ogled na kraju samem in da tožnica o tem ni bila obveščena. Prav tako ni bila seznanjena z vsemi ugotovitvami, zbranimi pri ogledu, saj je prejela le njihov kratki povzetek, medtem ko ji zapisnik o ogledu s fotografijami, na kar je oprta izpodbijana odločba, pred izdajo le-te ni bil vročen. Te pomanjkljivosti ni odpravil niti drugostopenjski organ, ki je tožnico prav tako le opisno seznanil s svojimi ugotovitvami, tudi ta organ pa ji ni vročil fotografij, ki so priloga k zapisniku in kot take podlaga za sprejeto odločitev. To pa pomeni, da tožnica lahko utemeljeno ugovarja, da v upravnem postopku ni imela možnosti izjaviti o vseh dejstvih in okoliščinah ter dokazih, na katere se opira izpodbijana odločitev.

I. Tožbi se ugodi, odločba gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Koper št. ... z dne 14. 7. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 516,67 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo, navedeno v izreku sodbe, je gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper (v nadaljevanju: prvostopenjski ali inšpekcijski organ) odločil, da mora tožnica takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo pritličnega počitniškega objekta tlorisne velikosti 9,50 m x 4,42 m s pritlično shrambo ob severni fasadi tlorisne velikosti 3,23 m x 1,81 m, vse na parceli št. ... k.o. ... (1. točka izreka), ter da mora navedeni objekt v roku dveh mesecev po vročitvi odločbe na svoje stroške odstraniti in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka). Tožnica je bila opozorjena, da bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začet postopek izvršbe, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Pod 4. točko izreka so bile za obravnavani objekt odrejene prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Iz 5. točke izreka je razvidno, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve, iz 6. točke izreka pa, da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ obstoj obravnavanega objekta in njegove značilnosti ugotovil na ogledu dne 17. 5. 2017. Kot navaja, gre za pritličen počitniški objekt z dvokapno streho v gradnji, tlorisne velikosti 9,50 m x 4,42 m, s pritlično shrambo z enokapno streho, tlorisne velikosti 3,23 m x 1,81 m, ki se nahaja ob severni fasadi objekta na razdalji 1,00 m. Počitniški objekt je v celoti montažna novogradnja na enotni armiranobetonski plošči, lastnica oziroma investitorka (v tem sporu tožnica) pa zanj nima potrebnega gradbenega dovoljenja. Po tem, ko citira za zadevo relevantne določbe ZGO-1, prvostopenjski organ povzame vsebino tožničine izjave, dane na zapisnik dne 21. 6. 2017. V njej je tožnica navedla, da je bil počitniški objekt zgrajen z gradbenim dovoljenjem, ki ga je pod št. 02/5-1466/1-58 izdal Občinski ljudski odbor Piran leta 1958 (v nadaljevanju: gradbeno dovoljenje/1958). V zvezi s tem inšpekcijski organ pojasnjuje, da je gradbeno dovoljenje odločba, ki podeljuje enkratno pravico graditi, kar pomeni, da se takšna pravica z izgradnjo objekta konzumira in je ni več mogoče koristiti za gradnjo novega. Po gradbenem dovoljenju/1958 je bila dovoljena gradnja lesenega provizorija za počitniški dom tlorisne velikosti 17,00 m2, a je bil ta v celoti odstranjen in nadomeščen z novim objektom opisanih dimenzij, s takšnim ravnanjem pa je tožnica gradbeno dovoljenje/1958 izničila. Da je bil stari objekt v celoti odstranjen, izhaja tudi iz fotografije, ki jo je tožnica priložila svoji izjavi, saj je na fotografiji popolnoma drug objekt kot danes. Dela, izvedena na počitniškem objektu, tožnica sicer opisuje kot obnovitvena, vendar odstranitev obstoječega objekta in gradnja novega ni obnovitev, zato bi tožnica za obravnavano gradnjo morala pridobiti gradbeno dovoljenje, česar pa ni storila. Pridobila je zgolj kulturnovarstveno soglasje Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije št. ... z dne 24. 7. 2014 (v nadaljevanju: kulturnovarstveno soglasje/2014), s katerim je tožnici dovoljena gradnja nadstrešnice po predloženi dokumentaciji - grafičnem prikazu v merilu 1:75, ki ga je v juliju 2014 izdelala arhitektka A.A.. Po primerjavi predložene dokumentacije in izvedenega stanja prvostopenjski organ ugotavlja, da stanje v naravi ne ustreza pogojem iz soglasja, saj projektna dokumentacija ne predvideva izgradnje stene na vzhodni fasadi nadstrešnice. Po navedenem zaključi, da je bila kršena določba ZGO-1, po kateri se gradnja novega objekta lahko začne le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Sklepno navaja, da so bila vsa potrebna dejstva za odločanje ugotovljena iz uradnih evidenc in ogleda objekta, zato se je inšpekcijski postopek na podlagi prvega odstavka 146. člena ZGO-1 in 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) vodil brez zaslišanja stranke.

3. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo in tudi njeno zahtevo za povrnitev stroškov postopka zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločbe z dne 16. 4. 2018 je ponovilo vse ugotovitve in zaključke prvostopenjskega organa ter navedlo še, da ni mogoče pritrditi tožnici v navedbah, da so opravljena dela vzdrževalne narave. Iz fotografij v spisu (tistih, ki jih je posnel gradbeni inšpektor, in tistih, ki jih je predložila tožnica) je razvidno, da sta sedanji objekt in shramba iz povsem drugačnih materialov kot njuna predhodnika. Tudi iz tožničinega opisa izvedenih del izhaja, da so bili na objektu odstranjeni skoraj vsi konstrukcijski elementi in tako ni mogoče govoriti o vzdrževalnih delih. Ob sklicevanju na 10. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 ter 7. člen Uredbe o razvrščanju objektov (Uradni list RS, št. 18/2013 do 26/2013, v nadaljevanju: Uredba) zaključuje, da zamenjava konstrukcijskih elementov objekta, pri kateri se je deloma ohranila le temeljna plošča, predstavlja odstranitev tolikšnega dela objekta, da ni več mogoče govoriti o obstoječem objektu, temveč o novogradnji, za katero bi si tožnica v skladu s 3. členom ZGO-1 morala pridobiti gradbeno dovoljenje. Iz opisanih razlogov je prvostopenjski organ pravilno kot novogradnjo in ne kot vzdrževanje obstoječega objekta obravnaval tudi shrambo. V zvezi s slednjo drugostopenjski organ pojasnjuje, da ta glede na svojo velikost na podlagi 2. točke Priloge 2 Uredbe sodi med enostavne objekte, katerih gradnja se po 3.a členu ZGO-1 lahko začne brez gradbenega dovoljenja, a le v primeru, da so skladni z veljavnimi prostorskimi akti. Pri tem pa je treba upoštevati tudi 6. člen Uredbe, ki v tretjem odstavku določa, da se objekt, za katerega je predpisana pridobitev soglasja v varovalnem pasu ali območju, šteje za enostavnega zgolj pod pogojem, da je takšno soglasje pridobljeno. Po podatkih spisa se parcela ... k.o. ... nahaja v varovanem območju Kulturne krajine: Strunjan - Kulturna krajina Strunjanska dolina in naselbinske dediščine: Strunjan - Naselje, zato bi tožnica za gradnjo shrambe morala pridobiti kulturnovarstveno soglasje, česar ni storila.

4. Drugostopenjski organ prav tako ne sledi navedbam tožnice, ko ta zatrjuje, da odprti del počitniškega objekta predstavlja samostojen enostaven objekt - nadstrešek. Iz podatkov spisa izhaja, da je nad celotnim objektom (tudi nad odprto kuhinjo) izvedena enotna strešna konstrukcija, kar pomeni, da sta oba dela objekta (odprti in zaprti) medsebojno konstrukcijsko povezana, zato gre za enoten objekt. Pridružuje se tudi prvostopenjski ugotovitvi, da je na vzhodni strani nadstreška izvedena stena, torej je prostor zaprt z dveh strani in kot takšen ne more predstavljati nadstreška. Glede tožničinega ugovora, da ji v postopku ni bila dana možnost izjave o vseh relevantnih dejstvih, drugostopenjski organ navede, da je tožnica vseeno v postopku aktivno sodelovala: podala je tako pisno kot ustno izjavo ter predložila dokaze, s stanjem zadeve in pomembnimi dejstvi pa jo je v dopisu z dne 2. 2. 2018 seznanil tudi drugostopenjski organ.

5. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato vložila tožbo v upravnem sporu, in sicer zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter nepravilne uporabe materialnega prava. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in inšpekcijski postopek ustavi, oziroma podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. V tožbi poudarja, da ni izvajala novogradnje počitniškega objekta, niti ne gre za navedene tlorisne površine, ki vključujejo letno kuhinjo in dodatno še shrambo. Počitniški objekt je bil zgrajen leta 1958 in še vedno stoji na istem mestu, na istih temeljih in plošči, iste so tudi njegove dimenzije, oziroma je zaradi dodane fasadne izolacije le malenkost širši. Prvotno mišljena adaptacijska dela so z menjavo plastične strešne kritine in dotrajanih lesenih konstrukcijskih elementov sicer res delno prešla v rekonstrukcijska, za kar bi potrebovala gradbeno dovoljenje, a v konkretnem primeru nikakor ni mogoče govoriti o novogradnji. Na novo je zgrajena le letna kuhinja, pri čemer tožnica poudarja, da gre za nadstrešek in da ni točna ugotovitev, da naj bi ta imel vhod v delu ene stene. Zmotna je tudi ugotovitev, da stoji letna kuhinja na istih armiranobetonskih temeljih kot počitniški objekt, saj slednji stoji na lastnih temeljih, postavljenih leta 1958. Prav tako ni mogoče pritrditi ugotovitvi, da na enotni betonski plošči stoji tudi shramba, saj je ta (sicer prav tako zgrajena 1958) nekaj metrov oddaljena od objekta in delno vkopana v zemljo.

7. Tožnica v nadaljevanju podrobneje opisuje izvršene posege, s katerimi utemeljuje investicijsko - vzdrževalno, delno pa rekonstrukcijsko naravo izvedenih del. Pojasnjuje, da je bila obstoječa konstrukcija prešibka za predvideno novo kritino, zato se jo je saniralo in ojačalo z lesenimi tramovi, katere se je dodajalo obstoječim tramičem. Na ta račun so se zunanji gabariti objekta malenkost spremenili z 4,10 m x 4,10 m na 4,40 m x 4,40 m. Tako prenovljen počitniški objekt ima razumljivo nov izgled, saj je bil zamenjan notranji in zunanji ovoj stavbe, poleg tega je na zunanjo stran nanešena in zaribana izolacijska fasada, kar vse skupaj ustvarja vtis novogradnje. Tožnica je nadstrešek za letno kuhinjo povezala s streho obstoječega objekta zaradi zahtev iz kulturnovarstvenega soglasja/2014, zaradi povezave pa sicer samostojna objekta navzven delujeta kot celota. Sklicujoč se še na 6. člen Uredbe in njeno Prilogo 2 vztraja, da nadstreška, namenjenega za letno kuhinjo, ni moč šteti kot sestavni del počitniškega objekta, ampak gre za poseben enostaven objekt. Tožnica dalje pojasnjuje, da shramba ni na novo postavljena, temveč jo je zgradil njen pravni prednik pred šestdesetimi leti. Pri tem gre za samostojen pomožen objekt, ki je postavljen nekoliko stran od počitniškega objekta; zaradi vlage pa ga je bilo treba sanirati, zato so shrambi osušili stene, dodali izolacijo in zamenjali strešno kritino. Shramba po Uredbi predstavlja nezahteven objekt, za katerega se po določbah ZGO-1B šteje, da ima pridobljeno gradbeno dovoljenje po samem zakonu. Tožnica še navaja, da predstavlja parcela, na kateri je obravnavana gradnja, stavbno zemljišče, kar izhaja iz javno dostopnih evidenc, iz katerih je tudi mogoče ugotoviti, da je objekt v zemljiškem katastru evidentiran kot stavba. V dokazne namene v tožbi predlaga izpodbijano odločbo, drugostopenjsko odločbo z dne 16. 4. 2018, listine iz upravnih spisov zadeve, svoje zaslišanje, ogled na kraju samem ter postavitev izvedenca gradbene stroke. V popravku tožbe z dne 10. 9. 2018 tožnica smiselno povzema tožbene navedbe in tožbeni zahtevek popravlja tako, da sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter toženki naloži plačilo stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Toženka je sodišču predložila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, po vsebini pa na tožbo ni odgovorila.

9. Tožnica v dne 13. 10. 2020 vloženi pripravljalni vlogi ponavlja tožbene ugovore, da obravnavani objekt ne pomeni novogradnje, ampak gre kvečjemu za rekonstrukcijo. V tej zvezi predlaga zaslišanje B.B. iz družbe A. d.o.o., ..., ki je izvajala dela, in projektanta C.C.. Pojasnjuje, da so vsi objekti v Krajinskem parku Strunjan zavarovani po posebnem zaščitnem režimu, dolžnost lastnika pa je, da jih z obnovo ohranja in izboljšuje ter hkrati ohranja zaščiteno stanje. Da se ugotovi lega objekta v zaščitenem režimu, predlaga, da sodišče opravi poizvedbo pri Zavodu za naravno in kulturno dediščino Piran oziroma spomeniškem varstvu, po potrebi pa tudi vpogleda v akt o delovanju Krajinskega parka, ki opredeljuje namensko uporabo predmetne parcele, oziroma zasliši zakonitega zastopnika parka. Sodišče naj pri presoji upošteva tudi vlogi priloženo mnenje Ministrstva za infrastrukturo št. 35001-30/2012/2-01021356 z dne 8. 10. 2012.

10. V nadaljevanju postopka je tožnica predložila še strokovno mnenje, ki sta ga v zvezi z gradnjo na parceli ... k.o. ... podala mag. Č.Č. in D.D..

11. Dne 19. 10. 2021 je sodišče v tem upravnem sporu opravilo javno glavno obravnavo, ki sta se jo udeležila tožnica osebno in njen pooblaščenec, odvetnik E.E.. Ta je navedel, da je strokovno mnenje izdelek prof. mag. Č.Č., profesorja Fakultete za ... v Ljubljani, ter D.D., izvedenca gradbene stroke. Iz mnenja izhaja, da je bil poseg na zadevni stavbi nujen in izveden na že opisan način. Tožnici je z izpodbijano odločitvijo kršena ustavna pravica do ohranjanja lastnine na način, kot ga je predlagal odgovorni projektant. Gre za temeljno pravico lastnika stavbe, da objekt obnovi v obsegu, ki je potreben in nujen.

12. Sodišče je v dokaznem postopku na glavni obravnavi vpogledalo listine v upravnem spisu zadeve, med katerimi sta tudi izpodbijana odločba in drugostopenjska odločba, ter listine, ki jih je sodišču predložila tožnica (to so dopis Ministrstva za infrastrukturo in prostor z dne 8. 12. 2012, kulturnovarstveno soglasje z dne 15. 12. 2017, kulturnovarstveno mnenje z dne 12. 11. 2019, naravovarstveno soglasje z dne 12. 12. 2017, kulturnovarstveno soglasje z dne 2. 8. 2018, sklep Javnega zavoda RS za varstvo kulturne dediščine, Območne enote Piran z dne 21. 8. 2018, sklep Agencije RS za okolje z dne 9. 8. 2018, dokazilo o tožničinem plačilu nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2020 ter omenjeno strokovno mnenje prof. mag. Č.Č. in D.D.). Zavrnilo je tožničine dokazne predloge za njeno zaslišanje, za ogled na kraju samem, za postavitev izvedenca gradbene stroke, za opravo poizvedb pri Zavodu za naravno in kulturno dediščino Piran o režimu zaščite v Krajinskem parku Strunjan, za pridobitev akta o delovanju navedenega parka in zaslišanje njegovega zakonitega zastopnika ter za zaslišanje B.B. in C.C., ker izvedba teh dokazov za sprejem sodbe o tožbi ni bila potrebna.

13. Tožnica osebno je v sklepni besedi vztrajala pri tožbenih navedbah in poudarila, da se je pred izvajanjem del zglasila na Upravni enoti Piran in tam od načelnika pridobila pojasnila v zvezi z obnovo počitniškega objekta.

15. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijane odločbe, s katero je bil tožnici izrečen inšpekcijski ukrep na podlagi 152. člena ZGO-1,

ki ga inšpektor odredi v primeru nelegalne gradnje in s katerim inšpekcijskemu zavezancu naloži ustavitev gradnje, odstranitev zgrajenega objekta in vzpostavitev v prejšnje stanje; obenem mu izreče tudi posebne prepovedi, ki jih ZGO-1 določa v 158. členu. Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Za izdajo inšpekcijske odločbe po 152. členu ZGO-1 je torej pravno pomembno, ali gre za objekt, za katerega je po zakonu treba pridobiti gradbeno dovoljenje, in če je tako, ali je bilo takšno dovoljenje pridobljeno. Iz predhodno povzete obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ v obravnavanem postopku ugotavljal za navedeno relevantna dejstva in okoliščine.

16. V zvezi z načinom vodenja obravnavanega postopka pa sodišče pojasnjuje, da se po določbi prvega odstavka 146. člena ZGO-1 vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda (ne pa mora izdati) v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka je tudi v prvem odstavku 144. člena ZUP opredeljeno zgolj kot možnost v tam naštetih primerih. Niti ZGO-1 niti ZUP torej ne predpisujeta obveznega skrajšanega ugotovitvenega postopka in s tem avtomatizma takšnega postopka, ampak je odločitev o tem prepuščena upravnemu organu (na podlagi predhodne ugotovitve, da so za tak postopek izpolnjeni pogoji). V zadevah, kot je obravnavana, je odločitev o vrsti ugotovitvenega postopka med drugim odvisna tudi (oziroma zlasti) od nujnosti inšpekcijskega ukrepanja v konkretni zadevi, torej od presoje, ali gre za ravnanja, ki jih ni mogoče odlagati (prim. tudi 4. točko prvega odstavka 144. člena ZUP). Da bi šlo v konkretnem primeru za takšne okoliščine, iz spisov zadeve ne izhaja in toženka tega niti ne trdi. Dalje, v določbah 144. člena ZUP se odraža bistvena značilnost skrajšanega ugotovitvenega postopka, po kateri se ta postopek razlikuje od rednega ugotovitvenega postopka, to je, da za ugotovitev dejstev in okoliščin, pomembnih za odločitev, ni treba opraviti nobenih dejanj v postopku, kot so npr. zaslišanja prič, dokazovanje z izvedenci ali ogled. Sodišče ob tem poudarja, da je izvedba ustreznega ugotovitvenega postopka v zadevah, kot je obravnavana, še posebej pomembna zato, ker je odločitev praviloma pogojena z odgovori na vprašanja (tudi) strokovne narave, kar je tudi razlog za to, da je zakonodajalec v ZGO-1 določil posebne pogoje za opravljanje nalog gradbenega inšpektorja, in sicer je to pridržal posameznikom z ustrezno izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture ter določenimi delovnimi izkušnjami na področju graditve objektov (glej 1. in 2. točko 144. člena ZGO-1).

17. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ za ugotovitev relevantnih okoliščin v postopku opravil dejanja, kot so oprava ogleda ter pridobitev dodatnih podatkov pri tožnici in pri drugih organih (npr. poizvedba pri ZVKD, OE Piran z dne 26. 6. 2017). To pomeni, da ni šlo za skrajšani ugotovitveni postopek, kot je navedeno v izpodbijani odločbi, ampak je organ izvajal redni ugotovitveni postopek. Tega pa je treba voditi skladno z določbami 146. člena ZUP, kar pomeni, da stranka lahko sodeluje pri izvedbi dokazov, da je pred odločitvijo seznanjena s končnimi rezultati ugotovitvenega postopka in da mora imeti možnost, da se o njih izreče pred izdajo odločbe. Navedena pravila v prvostopenjskem upravnem postopku niso bila upoštevana. Iz izpodbijane odločbe in upravnih spisov zadeve je razvidno, da je prvostopenjski organ dne 17. 5. 2017 opravil ogled na kraju samem in da tožnica o tem ni bila obveščena. Prav tako ni bila seznanjena z vsemi ugotovitvami, zbranimi pri ogledu, saj je prejela le njihov kratki povzetek, medtem ko ji zapisnik o ogledu s fotografijami, na kar je oprta izpodbijana odločba, pred izdajo le-te ni bil vročen. Te pomanjkljivosti ni odpravil niti drugostopenjski organ, ki je tožnico prav tako le opisno seznanil s svojimi ugotovitvami, tudi ta organ pa ji ni vročil fotografij, ki so priloga k zapisniku in kot take podlaga za sprejeto odločitev. To pa pomeni, da tožnica lahko utemeljeno ugovarja, da v upravnem postopku ni imela možnosti izjaviti o vseh dejstvih in okoliščinah ter dokazih, na katere se opira izpodbijana odločitev, kot to izhaja iz določb 9. in 146. člena ZUP, kar pomeni kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki se po tretjem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) v vsakem primeru šteje za bistveno kršitev določb postopka.

18. Glede tožbenih ugovorov v smeri, da pri obravnavanem objektu ne gre za novogradnjo, ampak kvečjemu, in še to le deloma, za rekonstrukcijo, ki jih po povedanem ni mogoče opredeliti kot neupoštevnih novot, sodišče izpostavlja določbe 7.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGo-1 (ki gradnjo novega objekta definira kot izvedbo del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled) ter 7.2. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 (ki rekonstrukcijo objekta definira kot spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedbo dela, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer pri stavbah ne gre za bistveno spremembo v zvezi z velikostjo, če se njena prostornina ne spremeni za več kot 10 %). Ker navedeni določbi ZGO-1 ne dajeta neposrednega odgovora na vprašanje, kje je meja med rekonstrukcijo in novogradnjo, je treba ta odgovor poiskati v vsaki zadevi posebej. Iz sodne prakse tega sodišča izhaja, da je rekonstrukcijo smiselno mogoče izvesti le na obstoječem objektu, ki se zaradi posegov in izboljšav ne sme bistveno spremeniti in mora ohraniti svoje bistvene elemente (prim. sodbe I U 1281/2014, I U 1733/2015, II 442/2016, I U 1335/2016, I U 1616/2017, I U 1316/2016 in I U 1200/2018). Razlaga, po kateri bi za opredelitev posega kot rekonstrukcije zadostovalo, da se od obstoječega objekta ohrani katerikoli njegov del, v preostalem delu pa se objekt (z vsemi ali pretežnim delom konstrukcijskih elementov) odstrani in zgradi na novo, bi pomenila obid zakona, predvsem pa prostorskih aktov, ki po posameznih enotah uporabe prostora lahko določajo različne pogoje za rekonstrukcijo in gradnjo novih objektov. Bistvo razlikovanja med rekonstrukcijo in novogradnjo je namreč ravno v tem, da so s prostorskimi akti pogoji za dovoljenost posegov na že obstoječem objektu lahko drugačni (milejši) od pogojev za gradnjo novega objekta ali pa gradnja novega objekta na določenem območju celo sploh ni dovoljena. Glede na povedano se zato ni mogoče z uspehom sklicevati, da spreminjanje konstrukcijskih elementov v smislu definicije rekonstrukcije iz 7.2. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 lahko pomeni tudi njihovo zamenjavo, saj po odstranitvi vseh (ali večine) konstrukcijskih elementov objekta ni več mogoča njegova rekonstrukcija, temveč gre na odstranjenem delu za novogradnjo (prim. zlasti sodbo I U 1200/2018). Podrobneje pa bo na tovrstne ugovore in z njimi povezane dokaze lahko odgovoril prvostopenjski organ v ponovnem postopku.

19. Sodišče namreč ugotavlja, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, saj v njej ni zadostnih razlogov v zvezi s shrambo, na katero se tudi nanaša z izpodbijano odločbo izrečeni inšpekcijski ukrep. Tožnica je v izjavi z dne 19. 6. 2017 navedla, da je bil ob počitniškem objektu oziroma nekaj metrov stran od njega na severno-vzhodni strani manjši zidan kamniti objekt dimenzij 3,5 x 2,0 m, deljen z opečno predelno steno na dva dela (zahodni del so prejšnji lastniki uporabljali za shrambo, v vzhodnem pa je bilo stranišče). Po pridobitvi pojasnil s strani pristojne upravne enote je tožnica začela z obnavljanjem objekta in njegove okolice, v kar očitno uvršča tudi shrambo. Navedbe, da shramba ne predstavlja novogradnje, temveč objekt, ki obstaja vse od leta 1958, je konkretizirano ponovila v pritožbi; v tožbi pa še podrobneje pojasnjuje način njene obnove, in sicer navaja, da je bilo zaradi vlage (objekt je delno vkopan) treba osušiti in izolirati stene ter zamenjati strešno kritino, kar pomeni vzdrževalna dela. Prvostopenjski organ se v tej smeri ni opredelil. Tudi drugostopenjski organ ni celovito navedel vseh s tega vidika ugotovljenih konkretnih dejstev ter ni obrazložil, katera od njih in zakaj narekujejo presojo, da shramba pomeni novogradnjo, ampak je ob povzemanju del, ki jih je tožnica izvedla na počitniškem objektu, zaključil, da gre zaradi navedenega tudi v primeru shrambe za novogradnjo. Obenem se je skliceval, da za slednjo tožnica ni pridobila kulturnovarstvenega soglasja, ni pa utemeljil, da bi to morala storiti tudi, kolikor drži njena trditev, da je bila shramba postavljena že leta 1958, oziroma te njene trditve ni dovolj obrazloženo zavrnil.

20. Navedeno pomeni, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, kar je absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki je v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1 podlaga za odpravo izpodbijane odločbe in za vrnitev zadeve v ponovni upravni postopek.

21. Sodišče je glede na vse povedano na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, ki ga bo moral izpeljati oziroma dopolniti ob upoštevanju stališč iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), v njem sprejeto odločbo pa obrazložiti skladno s prvim odstavkom 214. člena ZUP. Iz opisanih razlogov sodišče v upravnem sporu ni izvajalo s strani tožnice predlaganih dokazov, kot je navedeno v 12. točki te obrazložitve. Sklepno še pripominja, da z odpravo izpodbijane odločbe po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba (tako že sklep Vrhovnega sodišča X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015).

22. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi se ob upoštevanju, da je bila v zadevi opravljena glavna obravnava in da je tožnico v postopku zastopal odvetnik, tožnici prizna pavšalni znesek stroškov v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), ki se po 4. členu Pravilnika poveča za 10 %; tako dobljeni skupni znesek 423,50 EUR pa se, ker je tožničin pooblaščenec zavezanec za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča še za 22 % DDV. Na podlagi Pravilnika določeni pavšalni znesek zajema vse stroške sodnega postopka na prvi stopnji, razen sodnih taks. Toženka mora tako tožnici povrniti skupaj 516,67 EUR stroškov tega sodnega postopka v roku 15 dni od vročitve sodbe; od poteka tako določenega paricijskega roka do plačila tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ter prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

23. Za tožbo plačano sodno takso bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Gradbeni zakon (GZ), ki je stopil veljavo z dnem 17. 11. 2017 in ki se uporablja od 1. 6. 2018, je v prvem odstavku 106. člena določil, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. To velja tudi za inšpekcijske postopke, kot je obravnavani, ki se je glede na podatke upravnih spisov začel pred začetkom uporabe GZ, saj je inšpektor kot prvo dejanje v postopku opravil pregled dne 17. 5. 2017.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-12.1, 146, 146/1, 152, 158

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 144, 144/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.