UPRS Sodba I U 1684/2019-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-17

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

obvezno cepljenje otrok - opustitev cepljenja - strokovno mnenje komisije - obrazložitev odločbe

Sodišče se strinja s toženko, da v ZNB ni podlage za diskrecijsko odločanje organa, saj je ta na strokovno mnenje Komisije za cepljenje vezan, vendar pa mora to mnenje komisije vsebovati vse sestavine, ki jih določa citirani drugi odstavek 22. c člena ZNB, oziroma v tem primeru predvsem razloge za neopustitev cepljenja, posledično pa mora te razloge vsebovati tudi odločba (druga alineja prvega odstavka 22. č člena ZNB) in (glede na izdajo odločbe v upravnem postopku) razloge, ki jih mora vsebovati obrazložitev po 214. členu ZUP.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje, št. 181-254/2018-11 z dne 6. 9. 2019, se v drugi, tretji in četrti alineji 1. točke izreka odpravi ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe toženi stranki, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se cepljenje mld. A.A. proti oslovskemu kašlju s cepivom Boostrix opusti, proti davici in tetanusu s cepivom Td-pur ne opusti, proti ošpicam, mumpsu in rdečkam s cepivom Priorix ne opusti in proti hepatitisu B s cepivom Engerix-B ne opusti. V obrazložitvi je navedel, da sta tožnica in prizadeta stranka B.B.na podlagi 22. a člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) pri toženki vložila predlog za opustitev cepljenja za mld. A.A. iz vseh razlogov po drugem odstavku 22. a člena ZNB. Po dopolnitvi predloga je toženka predlog poslala Komisiji za cepljenje, ki je uvodoma ugotovila, da dodatna zdravstvena dokumentacija oziroma dodatni zdravstveni pregledi niso potrebni, opravila je tudi razgovor s tožnico dne 28. 5. 2019. V svojem mnenju je povzela predlog za opustitev cepljenja in kot zaključno ugotovila, da se glede na navedbo o encefalopatski reakciji po prvih dveh odmerkih proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, hemofiliusu influence tipa B in otroški paralizi cepljenje proti oslovskemu kašlju opusti. To bi lahko bilo povezano z opisanimi reakcijami v predlogu, ne pa s cepljenjem proti davici, tetanusu ali otroški paralizi, zato se cepljenje za davico in tetanus ne opusti, za otroško paralizo pa je otrok prejel že dovolj odmerkov. Alergija na antibiotik pri otroku ali družinskih članih ni kontraindikacija za cepljenje, prav tako ne obsežne lokalne reakcije po pikih insektov. S cepivom proti ošpicam, mumpsu, rdečkam in hepatitisu B otrok še ni bil cepljen. Pred prvim cepljenjem z določenim cepivom alergološki testi na sestavine cepiva niso potrebni in se ne izvajajo, ker otrok v stik s tem cepivom še ni prišel. Alergijska reakcija se lahko pojavi po večkratnih stikih z določeno snovjo, ne pa ob prvem cepljenju. Alergološki testi na cepivo se tudi ne izvajajo zaradi potencialno možnega nastanka senzabilizacije. Težke sistemske reakcije so redke in se pojavijo v primeru 1/500.000 – 1.000.000 primerkov. Obremenilna družinska anamneza ni kontraindikacija za cepljenje. Ni dokazov, da bi cepljenje povzročalo bolezni, ki jih navajajo v družini (multipla skleroza, luskavica, revmatoidni artritis, epilepsija). Komisija je še dodala, da je tveganje cepljenja neprimerno manjše od tveganja okužb, pred katerimi se lahko otroci zavarujejo s cepljenjem.

2. Povzeto mnenje Komisije je bilo posredovano tožnici in prizadeti stranki, ki sta se o njem izjavila, pri čemer sta izpostavila, da ni jasno, na katero sestavino Hiconcila ali Ospena je mld. A.A. alergičen, ob tem, da se sestavine teh zdravil nahajajo tudi v cepivu M-M-RVaxPro, da bi bilo treba opraviti potrebne preiskave in alergološka testiranja, da ni točno povzeto glede poteka noric, po tem pa so se pojavile viroze ena za drugo, da obstaja vrsta znanstvenih študij o povezavah s cepljenjem in avtoimunskimi bolezni, kot tudi, da sami proizvajalci cepiv opozarjajo, da otrok ne sme biti cepljen, če je v družinski anamnezi pojav epilepsije oziroma, da je na uradni spletni strani ameriške zdravstvene inštitucije opozorilo na cepljenje proti ošpicam, mumpsu in rdečkam, če imajo starši oziroma sorojenci slabši imunski sistem. Predlagala sta dopolnitev mnenja in opravo preiskav pri mld. A.A.. Toženka je ugotovila, da k izjavi ni bilo priloženih novih zdravstvenih dokazov, da je komisija izdala strokovno mnenje v skladu s pravili znanosti in stroke ter na podlagi priložene dokumentacije. Prav tako se je opredelila do vseh strokovno relevantnih navedb in svojo odločitev obrazložila, s tem pa zadostila 193. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Glede na navedeno in ob upoštevanju 22. č člena ZNB je toženka odločila, kot izhaja iz izreka te odločbe.

3. Tožnica je v tožbi navedla, da je toženka v izpodbijanem sklepu (točno: odločbi) povzela vsebino predloga za opustitev cepljenja in njegove dopolnitve, mnenje Komisije za cepljenje ter pripombe tožnice na to mnenje, ni pa navedla razlogov, ki bi glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali sprejem odločitve, niti razlogov, zaradi katerih predlogu tožnice ni bilo ugodeno. Odločba tako nima obrazložitve iz 214. člena ZUP. Zgolj povzetek vseh vlog v postopku še ne predstavlja uvida v razloge za odločitev. To predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka iz 237. člena ZUP in 22. člena Ustave. Organ se mora z navedbami stranke seznaniti in se do njih, kolikor so te dopustne in za odločitev pomembne, v obrazložitvi odločbe tudi opredeliti. Posledično zato ni bilo ugotovljeno resnično dejansko stanje (8. člen ZUP). Nikjer tudi ni pojasnjeno, kako in v katerem delu je minister preveril skladnost in zakonitost strokovnega mnenja Komisije. Odločbe se v tem delu ne da preizkusiti. Ne glede na to tožnica meni, da je tudi strokovno mnenje Komisije neustrezno, saj se komisija v njem ni opredelila do vseh navedb iz predloga. Tako se ni opredelila do navedb, da ima A.A. okvarjen imunski sistem, niti do navedb, da iz navodil cepiva M-M-RVaxPro izhaja, da je treba skrbno pretehtati odločitev za cepljenje, če so v družini primeri epileptičnih napadov, kar v družini mld. A.A. so. Tožnica je v predlogu tudi navedla, da je A.A. resno alergičen na eno od sestavin zdravil Hiconcil in Ospen ter, da se nekatere sestavine omenjenih zdravil nahajajo tudi v cepivu. Komisija je povsem zgrešeno navedla, da alergija na antibiotik ni kontraindikacija za cepljenje ter da s posameznim cepivom A.A. sploh še ni bil cepljen in zato ni mogel razviti alergijske reakcije na cepivo. Perfidno enačenje cepiva z njegovimi sestavinami je deplasirano in strokovno zgrešeno. Posamezne sestavine cepiva so lahko prisotne tudi v drugih zdravilih ali produktih (tožnica je v razgovoru pred Komisijo izrecno omenila sorbitol), kar pomeni, da lahko posameznik alergijo razvije, preden pride v stik s samim cepivom. Po veljavni praksi sodišča se je toženka dolžna opredeliti do vseh navedb tožnice. Ker tega v tem primeru ni storila, je storila absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Tožnica je predlagala, da sodišče vpogleda v upravni spis, tožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo ter jo vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo povzela potek postopka, dodatno pa še navedla, da ZNB ministrstvu ne daje podlage za diskrecijsko odločanje, temveč je to vezano na strokovno mnenje komisije (22. č člen ZNB). Strokovno mnenje predstavlja obvezno in uzakonjeno podlago za izdajo konkretne odločbe. Predlagala je zavrnitev tožbe.

5. Tožnica je v pripravljalni vlogi najprej opozorila, da se toženka ni izrekla o zatrjevanih kršitvah postopka, predvsem glede dolžnosti obrazložitve. Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi, Up-375/13. Sicer je pa toženka tista, ki izda odločbo in ne Komisija. Komisija je strokovni organ in njeno mnenje ima v postopkih lahko zgolj težo, kot jo ima izvedeniško mnenje. Toženka mora mnenje v vsakem primeru preveriti in v odločbi zavzeti stališče z navedbo razlogov. Res je, da toženka v teh primerih nima diskrecijske pravice, vendar mora odločiti na podlagi dejstev in ustreznih materialnopravnih določb. Toženka ni nujno vezana na mnenje Komisije in lahko, če meni, da je to potrebno, od nje zahteva dopolnitev mnenja (smiselno 196. člen ZUP). Komisija je namreč strokovno telo, toženka pa je organ, ki mora takšno mnenje preveriti in zavzeti stališče, ali v mnenju vsebovani strokovni razlogi omogočajo sprejem kvalificirane odločitve. Posledično to toženke ne odvezuje ugotovitve resničnega dejanskega stanja. Sicer pa toženka ni substancirano prerekala dejanskih navedb tožnice v tožbi, kar pomeni, da se njimi strinja (subsidiarna uporaba ZPP).

6. Prizadeta stranka B.B.na tožbo v danem roku ni odgovoril.

7. Sodišče uvodoma ugotavlja, da tožnica s tožbo izpodbija odločbo v celoti in predlaga njeno odpravo, vendar pa iz vsebine tožbenih navedb nedvomno izhaja, da tožnica izpodbija odločitev v delu, kjer je bilo odločeno, da se cepljenje ne opusti. Sodišče zato v tem obsegu tudi obravnava tožbo.

9. V tem primeru je sporna odločitev organa, da se cepljenje mld. A.A. proti davici in tetanusu s cepivom Td-pur, proti ošpicam, mumpsu in rdečkam s cepivom Priorix in hepatitisu B s cepivom Engerix-B ne opusti.

10. Obvezno cepljenje in opustitev obveznega cepljenja sta zakonsko urejena v ZNB, od 22. do 25. člena. Pred obveznim cepljenjem mora zdravnik, ki opravlja cepljenje, s pregledom osebe, ki se cepi, in vpogledom v njeno zdravstveno dokumentacijo, ugotoviti morebitne razloge za opustitev cepljenja, zaradi katerih bi se zdravstveno stanje osebe lahko trajno poslabšalo (prvi odstavek 22. a člena ZNB). Predlog za opustitev cepljenja lahko poda bodisi zdravnik (če ugotovi, da obstajajo razlogi za opustitev cepljenja), bodisi starši oziroma skrbniki osebe, ki naj bi bila cepljena (tretji in četrti odstavek 22. a člena ZNB). Predlog za opustitev cepljenja se pošlje ministrstvu, pristojnemu za zdravje (šesti odstavek 22. a člena ZNB), ki predlog pošlje Komisiji za cepljenje (prvi odstavek 22. b člena ZNB). Komisija mora pri ugotavljanju razlogov za opustitev cepljenja preučiti predlog za opustitev, in če oceni za potrebno, lahko zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede (prvi odstavek 22. c člena ZNB). Po opravljenem postopku da komisija strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja in ga pošlje ministru, pristojnemu za zdravje (tretji odstavek 22. c člena ZNB). Strokovno mnenje iz prejšnjega (tretjega - op. sod.) odstavka mora vsebovati: - navedbo nalezljive bolezni, zoper katero naj se opusti oziroma naj se ne opusti cepljenje, - razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, - časovno obdobje, za katero naj se opusti cepljenje, - navedbo lastniškega imena cepiva, s katerim bi se oseba morala cepiti (četrti odstavek 22. c člena). Na podlagi strokovnega mnenja komisije pa minister, pristojen za zdravje, izda odločbo v upravnem postopku o opustitvi oziroma neopustitvi (prvi odstavek 22. č člena).

11. Sodišče se strinja s toženko, da v ZNB ni podlage za diskrecijsko odločanje organa, saj je ta na strokovno mnenje Komisije za cepljenje vezan, vendar pa mora to mnenje komisije vsebovati vse sestavine, ki jih določa citirani drugi odstavek 22. c člena ZNB, oziroma v tem primeru predvsem razloge za neopustitev cepljenja, posledično pa mora te razloge vsebovati tudi odločba (druga alineja prvega odstavka 22. č člena ZNB) in (glede na izdajo odločbe v upravnem postopku) razloge, ki jih mora vsebovati obrazložitev po 214. členu ZUP, tj. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (3., 5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

12. Glede na enotno upravnosodno prakso ima mnenje komisije naravo izvedenskega mnenja. Vrhovno sodišče RS je tako v svojem sklepu, X Ips 326/2009 z dne 16. 9. 2010, pojasnilo, da ''mora zato vsebina mnenja zajemati vse, kar določa drugi odstavek 193. člena ZUP, z vsebino mnenja pa bi bilo treba starše seznaniti. To pomeni, da mora Komisija obširno, natančno, celovito in strokovno odgovoriti na vse razloge, ki jih stranka navaja v predlogu za opustitev obveznega cepljenja (pri čemer so tudi starši dolžni ob podaji predloga in na razgovoru (če je ta opravljen v posameznem primeru, kar v tem primeru je bil - op. sod.) za opustitev cepljenja opozoriti na vse dejanske okoliščine, ki bi lahko vplivale na odločitev komisije, ni pa mogoče od njih zahtevati strokovne utemeljitve predloga, saj običajno starši nimajo ustreznega strokovnega znanja, strokovne ekspertize pa bi bile povezana s prevelikimi stroški). Pomanjkljivo strokovno mnenje komisije ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb stranke''. Vrhovno sodišče je opozorilo tudi na pojasnilno dolžnost, ki sicer res zavezuje otrokovega zdravnika, kadar ta izvaja cepljenje, hkrati pa po presoji sodišča zavezuje tudi strokovno komisijo, da svoje strokovno mnenje na ustrezen način obrazloži, četudi so ugovori staršev laične narave.

13. V obravnavanem primeru je komisija v svojem mnenju glede cepljenja otroka poleg povzetka predloga tožnice in prizadete stranke, obrazložila tudi svoje stališče o (nekaterih) navedbah tožnice in prizadete stranke iz njunega predloga oziroma zakaj te ne predstavljajo utemeljenih razlogov za opustitev cepljenja glede na zgoraj podano materialnopravno podlago.

14. Se pa sodišče s tožnico strinja, da je mnenje komisije (ki je v celoti povzeto v izpodbijani odločbi) v določenem delu pomanjkljivo. Komisija se namreč ni opredelila do vseh navedb v zvezi s podanimi razlogi za opustitev cepljenja. Tožnica je že v postopku zatrjevala in kar (smiselno) ponavlja tudi v tožbi, da ima mld. A.A. okvarjen imunski sistem, da je resno alergičen na določeno sestavino Hiconcila oziroma Ospena ter, da se nekatere sestavine teh zdravil nahajajo tudi v cepivu (tožnica je pred Komisijo izrecno omenila sorbitol), in da je v navodilih proizvajalca za cepivo M-M-RVaxPro in Priorix opozorilo pred cepljenjem, če so v družini epilepsije.

15. Takšna obrazložitev mnenja pa je tako pomanjkljiva, da odločbe, ki na tem mnenju temelji, ni mogoče preizkusiti, kar tudi ugovarja tožnica. S takšnim mnenjem komisije namreč ni konkretno odgovorjeno na navedbe tožnice in prizadete stranke v predlogu in dopolnitvi predloga glede morebitnega vpliva nadaljnjih cepljenj na zgoraj opisane zdravstvene težave otroka. Tako, v upravnopravnem smislu, pomanjkljivo strokovno mnenje ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb stranke.

16. Poleg opredelitve v mnenju in posledično v odločbi konkretnih navedb tožnikov v predlogu in dopolnitvi predloga za opustitev cepljenja pa se mora toženka konkretno opredeliti še do izjave tožnice (in prizadete stranke) na (sicer pravilno posredovano) mnenje komisije, na kar tudi opozarja tožnica. Zgolj navedba, da ''tožnica in prizadeta stranka k izjavi nista predložila novih zdravstvenih dokazov, ter da je komisija izdala strokovno mnenje v skladu s pravili znanosti in medicinske stroke in se opredelila do vseh strokovno relevantnih navedb in svojo odločitev obrazložila ter s tem zadostila pogojem iz 193. člena ZUP'' namreč ne zadošča za utemeljitev oziroma tega ni mogoče šteti za konkretni odgovor na izjavo (kot zgoraj povzeto) v zvezi z mnenjem.

17. Ker je toženka s takim ravnanjem bistveno kršila pravila postopka, saj se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), je izpodbijana odločba nezakonita in jo je treba odpraviti že iz tega razloga. Sodišče še pripominja, da se do mnenja ni opredeljevalo z vidika medicinske stroke, ampak z upravnosodnega vidika glede tega, kaj mora tako mnenje (in posledično odločba tožene stranke) vsebovati ter kako in na kakšen način naj bi odgovorilo na navedbe tožnikov.

18. Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo v delu, kjer je toženka odločila, da se cepljenje ne opusti (tj. v drugi, tretji in četrti alineji 1. točke izreka), odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo v tem obsegu vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala toženka ugotovljeno kršitev pravil postopka odpraviti, kar v obravnavnem primeru pomeni, da bo morala komisijo pozvati, naj mnenje dopolni v smislu napotil iz te sodbe, po potrebi dopolniti ugotovitveni postopek in o zadevi v tem delu še enkrat odločiti.

19. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče je k odgovoru na tožbo pozvalo prizadeto stranko B.B., očeta mld. A.A., ki je skupaj s tožnico vložil predlog v upravnem postopku, torej je zasledoval isto odločitev kot tožnica, tj. ugoditev tožbi. Takšno odločitev pa je sodišče tudi sprejelo.

20. Odločitev o ugoditvi stroškov postopka tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena ZUS-1).

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 22a, 22b, 22c, 22č

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 193, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.