UPRS Sodba III U 36/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-06

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

azbest - izpostavljenost azbestu - povrnitev škode - smrt upravičenca - dedič - obrazložitev odločbe - pravica do izjave

Glede na vsebino obrazložitve, ki jo je za zavrnitev obravnavane vloge podala komisija, sodišče poudarja, da ne le iz ZUP, ampak tudi iz ZOPDA ne izhaja, da se toženki v odločbi, kot je izpodbijana, ne bi bilo treba obrazloženo opredeliti do vseh v postopku podanih navedb in dokazov strank(e), tudi ko se nanašajo na mnenje interdisciplinarne skupine strokovnjakov. Nasprotno, stranka takšne ugovore lahko poda in ima glede na zakonsko ureditev tudi pravico, da prejme argumentiran odgovor nanje.

Tožbi se ugodi, odločba Vlade RS, Komisije za odpravljanje posledic dela z azbestom, št. 01210-3/2017 z dne 19. 12. 2018 se odpravi v 2. in 3. točki izreka ter se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Vlada RS, Komisija za odpravljanje posledic dela z azbestom (v nadaljevanju komisija ali toženka) je izdala odločbo št. 01210-3/2017 z dne 19. 12. 2018 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), iz izreka katere izhaja, da se postopek za priznanje odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu pokojnega upravičenca A.A. nadaljuje s tožnikoma kot njegovima dedičema (1. točka izreka), da se vloga A.A. za priznanje pravice do izplačila odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu zavrne (2. točka izreka) ter da v postopku niso nastali drugi posebni stroški (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je A.A. kot upravičenec na komisijo 17. 1. 2017 na podlagi 5. člena Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom (v nadaljevanju ZOPDA) vložil vlogo za priznanje odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu. Po pozivu, naj vlogo dopolni z mnenjem o verifikaciji poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu (v nadaljevanju mnenje), je komisija prejela dopolnitev vloge s priloženim mnenjem št. 2733/1 z dne 12. 4. 2017, ki ga je podala interdisciplinarna skupina strokovnjakov (v nadaljevanju ISS). Iz mnenja izhaja, da upravičencu ni bila verificirana bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju Republike Slovenije (RS). Komisija je vlogo zavrnila z odločbo št. 01210-3/2017 z dne 30. 5. 2017, vendar je tožbi, ki sta jo vložila tožnika zoper navedeno odločbo, to sodišče s sodbo III U 138/2017-10 z dne 6. 4. 2018 ugodilo, odločbo z dne 30. 5. 2017 je odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni upravni postopek. Ugotovilo je namreč, da je komisija kršila zakon, ker je upravičencu izdala odločbo z dne 30. 5. 2017, čeprav je slednji že pred tem umrl. Komisijo je sodišče napotilo, naj omenjeno tožbo tožnikov šteje kot njuno zahtevo za vstop v zadevni upravni postopek, ugotovi, ali izpolnjujeta pogoje za to, in nato ponovno odloči v zadevi. Komisija je ugotovila, da je upravičenec pred smrtjo vložil vlogo za odškodnino in da je pridobil mnenje, zato dediči lahko vstopijo v postopek (drugi odstavek 5. člena ZOPDA). Tožnika je seznanila z dokumentacijo, ki jo je vložil pok. upravičenec, in mnenjem ISS ter ju pozvala, da se izjavita o tem in da predložita pravnomočni sklep o dedovanju po pok. upravičencu. Tožnika sta predložila takšen sklep Okrajnega sodišča v ... št. D 294/2017 z dne 30. 11. 2017, iz katerega je razvidno, da sta zakonita dediča po pok. upravičencu. Drugih navedb v postopku, kot navede komisija, nista podala. Komisija je na podlagi prejete dokumentacije ponovno odločala ter odločila, kot je razvidno iz izreka izpodbijane odločbe. V tej zvezi citira prvi odstavek 5. člena ZOPDA ter navaja, da je na 69. seji na podlagi vloge in mnenja ISS ugotovila, da je pok. upravičenec vložil vlogo skladno z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter ZOPDA, vendar mu ISS ni verificirala bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS, zato ni izpolnjeval pogojev iz 5. člena ZOPDA in ni bil upravičen do izplačila odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu. Sklepno še navaja, da v postopku niso nastali drugi posebni stroški.

3. Tožnika sta po prejemu izpodbijane odločbe vložila tožbo v upravnem sporu. Iz vsebine tožbe izhaja, da ne izpodbijata (sklepa iz) 1. točke izreka navedene odločbe, pač pa iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijata odločitev o zavrnitvi vloge za priznanje pravice do izplačila odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu (2. točka izreka izpodbijane odločbe), kateri je akcesorna odločitev o stroških upravnega postopka (3. točka izreka izpodbijane odločbe). Predlagata, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani upravni akt odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek.

4. V tožbi poudarjata, da se v postopku pred komisijo, če z ZOPDA ni drugače določeno, uporabljajo določbe ZUP. Povzemata razloge sodbe III U 138/2017-10 in pojasnjujeta, da razen tega, kar sta navedla že v prvi tožbi, z vsebino katere je bila komisija seznanjena, k prejeti dokumentaciji nista imela kaj dodati. Vendar komisija njunih vsebinskih očitkov ni obravnavala in nanje v izpodbijani odločbi ni odgovorila. Odločba je tako brez ustrezne obrazložitve. Kot dalje pojasnjujeta tožnika, je ISS dne 12. 4. 2017 podala mnenje, da mezoteliom zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS ni verificiran, ker ni ugotovljena vzročna zveza med nastalim mezoteliomom pok. A.A. in izpostavljenostjo azbestu. ISS, ki je sicer potrdila obstoj malignega mezotelioma plevre oziroma peritoneja, je mnenje podala na predvidenem obrazcu in ga obrazložila z izpolnitvijo odgovorov na štiri vprašanja, na sledeči način: dokaz o izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS - NE; dokaz o onesnaženju s strani znanega onesnaževalca - NE; diferencialno diagnostično izključeni drugi vzroki - DA; izjave prič o izpostavljenosti azbestu - DA. Po vsebini in tudi glede na naziv ima t.i. verifikacija ISS lahko le naravo mnenja. Tožnika izpostavljata določbe tretjega odstavka 214. člena ter četrtega in petega odstavka 209. člena ZUP. Navajata, da mnenje (drugače kot soglasje) ni obvezno za organ, ki odloča, ter da ne zadošča, če se organ v odločbi zgolj sklicuje na mnenje, ampak bi moral oceniti njegovo prepričljivost. Toliko bolj to velja za konkretni primer, ko mnenje nima nobenih razlogov za stališče, da ni podana vzročna zveza med boleznijo in izpostavljenostjo azbestu. Tožnika nato navajata, da je mnenje šteti kot oblastni akt in da ga je mogoče presojati ob smiselni uporabi 180. člena ZUP oziroma določb ZUP glede postopanja v primeru, ko organ izdaja listine o dejstvih, o katerih ne vodi uradne evidence. Če bi bilo mnenje ISS mogoče uporabiti mehanično tako, kot ga je komisija v obravnavanem primeru, to pomeni praktično brezprizivno odločitev o pravici stranke. Najmanj, kar lahko ta pričakuje, je izvedba poštenega ugotovitvenega postopka z možnostjo navajanja dejstev in predlaganja dokazov ter ustrezna obrazložitev verfikacije oziroma odločitve, s katero je bila zahteva zavrnjena. Tožnika pa ne moreta niti ugibati, kako je komisija oziroma ISS prišla do ugotovitve, da ni dokazov o izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS ter onesnaženju s strani znanega onesnaževalca. Prav tako ne izvesta, katere priče so bile zaslišane in kako ISS presoja verodostojnost njihovih izjav. Obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje navedb stranke o dejstvih, ugotovljenega dejanskega stanja, razlogov za presojo posameznih dokazov in razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo zavrnilno odločbo, zato te ni mogoče preizkusiti.

5. Kot še opozarjata tožnika, je v mnenju ISS, ki pomeni edino oziroma celotno obrazložitev izpodbijane odločbe, tudi notranje nasprotje, saj vsebuje ugotovitev, ki bi logično vodila do drugačnega mnenja in posledično drugačne odločbe. ISS namreč ugotavlja, da so diferencialno diagnostično izključeni drugi vzroki za bolezen, iz česar logično sledi, da je podan tisti vzrok, ki ga je v postopku navajal upravičenec. Iz mnenja tudi izhaja, da je ISS razpolagala z izjavami prič. Očitno gre za priče, katerih izpovedi je v svoji ekspertizi upoštevala dr. B.B., ki je ugotovila in to z argumenti podprla, da je bolezen pok. A.A. posledica izpostavljenosti okoljskemu azbestu. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidna vsebina izjav prič, ISS in komisija se do njih in do omenjene ekspertize nista opredelili. Tožnika še dodajata, da je, kot sta navedla že v prvi tožbi, za posledicami iste bolezni umrla 47-letna C.C., ki je živela v istem okolju kot pok. A.A., neposredno nad zapuščenimi farmami, ki imajo več kot 1.000 m2 polomljene in razpadajoče salonitne kritine. Pojav dveh primerov te bolezni v razdobju dveh let v tako majhnem kraju, kot je ..., dodatno govori za tezo, da je bolezen povzročila izpostavljenost okoljskemu azbestu.

6. Toženka je sodišču predložila upravne spise zadeve ter v svojem odgovoru predlagala, da se tožba zavrže, ne da bi to argumentirala.

8. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost z izpodbijano odločbo sprejete odločitve o vlogi za priznanje pravice do izplačila odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu, ki jo je na podlagi določb ZOPDA vložil pok. A.A. (katerega dediča sta tožnika), z akcesorno stroškovno odločitvijo.

9. Prvi odstavek 5. člena ZOPDA določa, da so pogoji za izplačilo odškodnine (v pavšalnem znesku po tem zakonu): - da je vlogo za odškodnino vložila oseba iz 2. člena tega zakona pri medresorski komisiji, - da je oseba iz prejšnje alineje pridobila mnenje o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, - da je bilo v postopku pred medresorsko komisijo ugotovljeno, da so izpolnjeni pogoji za izplačilo odškodnine upravičencu, - da je bil med strankami dosežen sporazum o izplačilu odškodnine. Glede na okoliščine konkretnega primera je še pojasniti, da so do pravic po ZOPDA v skladu s četrtim odstavkom 2. člena tega zakona upravičene tudi osebe s stalnim prebivališčem v RS, ki so zbolele za mezoteliomom zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS, če so imele v času izpostavljenosti stalno prebivališče v RS. Po prvem odstavku 4. člena ZOPDA se maligni mezoteliom plevre ali peritoneja šteje kot bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu. Kot izhaja iz četrtega odstavka istega člena ZOPDA, interdisciplinarna skupina iz 9. člena tega zakona ugotovi vzročno zvezo med izpostavljenostjo azbestu na ozemlju RS in nastankom mezotelioma. V prvem odstavku 9. člena ZOPDA pa je določeno, da verifikacijo bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu in oceno zmanjšanja življenjskih funkcij izvaja interdisciplinarna skupina strokovnjakov, ki jo imenuje minister, pristojen za zdravje, in ki jo sestavljajo zdravnik specialist medicine dela, zdravnik specialist internist - pulmolog, zdravnik specialist radiolog oziroma zdravnik specialist druge specialnosti glede na obravnavani primer.

10. V postopku pred komisijo se v skladu s tretjim odstavkom 5. člena ZOPDA, kolikor ta zakon ne določa drugače, uporabljajo določbe predpisov o splošnem upravnem postopku, torej določbe ZUP. Glede na navedeno mora obrazložitev odločbe o vlogi za odškodnino, kot je bila obravnavana v konkretnem primeru, imeti vse sestavine, ki jih zahteva prvi odstavek 214. člena ZUP. Ta določa, da mora obrazložitev odločbe obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, ter razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev upravne odločbe nima takšne vsebine, z njo sprejete odločitve ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP (v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1). V primeru takšne kršitve je stranki odvzeta možnost, da upravno odločitev učinkovito izpodbija, ter se lahko utemeljeno sklicuje, da gre za kršitev pravice do enakega varstva pravic, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave Republike Slovenije.

11. Tožnika tudi po presoji sodišča upravičeno ugovarjata, da obrazložitev odločitve o zavrnitvi obravnavane vloge, kot je podana v izpodbijani odločbi, predpisanemu standardu ne ustreza. Toženka namreč v obrazložitvi zgolj citira prvi odstavek 5. člena ZOPDA in navede, da je pok. upravičenec vložil vlogo skladno z določbami ZUP in ZOPDA, vendar pa mu ISS ni verificirala bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS, zato ni izpolnjeval pogojev iz 5. člena ZOPDA in ni bil upravičen do izplačila odškodnine. Pri tem pa toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni niti povzela niti se ni opredelila do navedb, s katerimi sta tožnika že v svoji prvi tožbi vsebinsko ugovarjala mnenju ISS, na katero je toženka oprla izpodbijano odločitev, čeprav je bila s temi navedbami, kot je razvidno iz spisa toženke, pred izdajo izpodbijane odločbe brez dvoma seznanjena in čeprav jo je tudi sodišče v sodbi III U 138/2017-10 napotilo, da omenjeno tožbo v ponovnem postopku obravnava kot vlogo tožnikov. Toženka se prav tako ni z ničemer opredelila do navedb in vsebine listin, ki jih je v upravnem postopku podal oziroma predložil že sam pok. A.A., med katerimi je tudi ekspertiza B.B., dr. med., spec. medicine dela, prometa in športa, katere izvod se nahaja v spisu toženke.

12. Glede na vsebino obrazložitve, ki jo je za zavrnitev obravnavane vloge podala komisija, sodišče poudarja, da ne le iz ZUP, ampak tudi iz ZOPDA ne izhaja, da se toženki v odločbi, kot je izpodbijana, ne bi bilo treba obrazloženo opredeliti do vseh v postopku podanih navedb in dokazov strank(e), tudi ko se nanašajo na mnenje ISS. Niti določb ZUP niti ZOPDA namreč ni mogoče razumeti in uporabiti na način, da stranka ne bi imela možnosti podati ugovorov v zvezi z mnenjem ISS. Nasprotno, stranka takšne ugovore lahko poda in ima glede na zakonsko ureditev tudi pravico, da prejme argumentiran odgovor nanje. Drugačna razlaga bi pomenila, da stranka nima dejansko učinkovitega pravnega varstva zoper odločitev o vlogi za priznanje pravice do pavšalne odškodnine, kar bi bilo v neskladju z Ustavo (prim. 22., 23. in 25. člen). Na tem mestu sodišče glede na tožbene ugovore pojasnjuje, da mnenje o verifikaciji mezotelioma, ki ga je podala ISS, ni upravni oziroma oblastni akt, ampak gre za kvalificirano strokovno mnenje, medtem ko se odločitev o pravici sprejme (šele) z aktom, ki ga izda komisija. Tudi ko(likor) gre za strokovna vprašanja, pa mora biti ta presoja in na njeni podlagi sprejeta odločitev argumentirano utemeljena, pri čemer mora biti odgovorjeno na vse navedbe in ugovore stranke. Če so izpostavljene pomanjkljivosti mnenja, mora torej toženka na to obrazloženo odgovoriti in v tej zvezi po potrebi (tudi glede na ostale v postopku predložene listine) pridobiti dopolnitev mnenja oziroma dodatna pojasnila ISS. V konretnem primeru to ni bilo storjeno.

13. Kot sledi iz navedenega, je obrazložitev izpodbijane odločitve bistveno pomanjkljiva in zato odločitve ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1). Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo v 2. točki izreka in (ker je odločitev o stroških postopka akcesorna odločitvi o glavni stvari in odvisna od nje) v 3. točki izreka ter je v tem obsegu zadevo, v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo komisiji v ponovni postopek, v katerem je vezana na stališča iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

14. Komisija se bo morala v ponovnem postopku opredeliti do ugovorov tožnikov, s katerimi ta oporekata mnenju ISS, in v tej zvezi tudi do navedb in dokazov, ki ji jih je v upravnem postopku podal že pok. A.A.. Odgovoriti bo morala tudi na ugovore o pomanjkljivi obrazloženosti in notranji kontradiktornosti mnenja ISS ter po potrebi od ISS pridobiti dodatna pojasnila oziroma dodatno obrazložitev ugotovitev in zaključkov iz mnenja. Z rezultatom dopolnjenega postopka naj seznani tožnika in jima da možnost, da se o tem pred odločitvijo izrečeta (prim. 9. in 146. člen ZUP), nato pa naj o zadevi (v odpravljenem delu) ponovno odloči ter odločitev obrazloži v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP.

15. Sodišče dodaja, da s to sodbo sledi stališčem, kot jih je zavzelo že v sodbi I U 2011/2017 z dne 8. 5. 2019.

16. V tem upravnem sporu je sodišče odločilo na seji, brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov zadeve očitno, da je tožbi treba ugoditi in upravni akt v izpodbijanem delu na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

17. Tožnika nista zahtevala, naj se toženki naloži, da jima povrne stroške tega sodnega postopka, zato o tem sodišče ni odločalo. Bo pa sodišče samo po uradni dolžnosti tožnikoma vrnilo za tožbo plačano sodno takso, in sicer na podlagi določb Zakona o sodnih taksah (ZST-1, 36. in 37. člen ter opomba 6.1.c taksne tarife).

Zakon o odpravljanju posledic dela z azbestom (2006) - ZOPDA  - člen 2, 2/4, 4, 4/1, 5, 5/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.