UPRS Sodba in sklep I U 1831/2019-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-04-15

Irena Polak Remškar (preds.), Irena Grm (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

inšpekcijski postopek - pogodba o opravljanju storitev varovanja - naročnik storitve - ukrep inšpektorja za notranje zadeve

Naročnik storitve po ZZasV-1 je očitno subjekt, ki potrebuje varovanje določene dobrine, pogodba o varovanju pa pogodba, sklenjena med njim in imetnikom licence, ki mu bo varovanje te dobrine zagotovil. V tej zadevi organ kot naročnika iz pogodbe 0085-12 šteje družbo B. d.o.o., za katerega naj bi tožnik po tej pogodbi izvajal naloge zasebnega varovanja na varovanem območju družbe D., d. o. o., in sicer v njeni trgovini na naslovu ......... Vendar pa hkrati iz izpodbijane odločbe izhaja tudi, da je med B. d.o.o. (tožnikovim naročnikom) in družbo D d.o.o. sklenjena pogodba o varovanju premoženja, kar pa vse kaže na to, da B. d. o. o. ni naročnik v smislu 11. točke 5. člena ZZasV-1, pogodba št. 0085-12, na katero se nanaša izpodbijani inšpekcijski ukrep iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe, pa ni pogodba o varovanju iz tretjega odstavka 11. člena ZZasV-1.

I. Tožbi se ugodi, 2. točka izreka odločbe Inšpektorata RS za notranje zadeve št. 061-441/2019/4 (4-12) z dne 5. 8. 2019 se odpravi ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. V zvezi s 1. točko izreka odločbe Inšpektorata RS za notranje zadeve št. 061-441/2019/4 (4-12) z dne 5. 8. 2019 se postopek ustavi.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za notranje zadeve (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odločil, da mora tožnik pri opravljanju dejavnosti zasebnega varovanja v obliki varovanja ljudi in premoženja na varovanem območju - trgovini A. na naslovu ........ (v nadaljevanju varovano območje), upoštevati določilo 61. in 62. člena Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju ZZasV-1) in varnostnikom, ki opravljajo naloge varovanja na varovanem območju, zagotoviti delovno obleko, ki je na rokavu ali na sprednjem prsnem delu opremljena z oznako imetnika licence. V 2. točki izreka je odločil, da mora tožnik pri opravljanju dejavnosti zasebnega varovanja v obliki varovanja ljudi in premoženja na varovanem območju upoštevati določilo tretjega odstavka 11. člena ZZasV-1 in poskrbeti, da bosta iz pogodbe 0085-12 o medsebojnem sodelovanju, sklenjene s pravno osebo B. d.o.o., ki je brez datuma, ali dodatka, sklenjenega k tej pogodbi, jasno razvidna oblika in obseg varovanja. Rok izvršitve je po obeh točkah 10 dni po vročitvi odločbe. Nadalje je odločil še, da ga mora tožnik o izpolnitvi obveznosti iz 1. in 2. točke takoj pisno obvestiti (3. točka izreka), da pritožba ne zadrži izvršitve (4. točka izreka) ter da posebni stroški postopka za izdajo te odločbe niso zaznamovani (5. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ navedel, da je 10. 7. 2019 pri tožniku izvedel inšpekcijski nadzor v zvezi s spoštovanjem določb ZZasV-1 in na njegovi podlagi sprejetih predpisov. Ugotovil je, da na varovanem območju varnostnik C.C. nima delovne obleke, skladne z 61. in 62. členom ZZasV-1, in da iz Pogodbe 0085-12 o medsebojnem sodelovanju (v nadaljevanju Pogodba 0085-12), sklenjene med tožnikom in pravno osebo B. d.o.o., ni jasno razviden obseg varovanja, saj ni nikjer navedeno, da tožnik opravlja naloge varovanja ljudi in premoženja za naročnika pravno osebo B. d.o.o..

3. Toženka je zavrnila tožnikovo pritožbo. Menila je, da bi moralo biti iz Pogodbe 0085-12 ali pa iz dodatka jasno razvidno, za kakšen obseg in obliko varovanja gre. Delovni nalog, ki ga je tožnik priložil in ki naj bi nadomestil zakonsko predpisano sklenitev pogodbe, tega ne more nadomestiti.

4. Tožnik v tožbi pojasnjuje, da sta bili med družbo D.d.o.o. kot naročnikom in družbo B. d.o.o. kot glavnim izvajalcem sklenjeni dve pogodbi, s katerima je bilo med drugim dogovorjeno tudi, da družba B. d.o.o. kot glavni izvajalec dogovorjena dela po pogodbah lahko odstopi v podizvajanje katerikoli družbi, s katero ima sklenjeno pogodbo o medsebojnem poslovnem sodelovanju, med drugim tudi tožniku. Ta lahko izvaja dela s področja varovanja na podlagi posebnega naročila, ki mu ga družba B. d.o.o. izda v obliki delovnega naloga, iz katerega je razviden opis storitve, lokacija ter trajanje storitve. Pravno nekorektno in tudi neživljenjsko bi bilo, da bi moral izvajalec s podizvajalci ob vsakem podizvajanju sklepati dodatke k pogodbi, saj sta tudi iz delovnega naloga jasno razvidna oblika in obseg varovanja, s čimer je v celoti zadoščeno tretjemu odstavku 11. člena ZZasV-1. Med glavnim izvajalcem in podizvajalcem mora biti sklenjena le pogodba, iz katere je jasno razvidno, da gre za podizvajanje drugega imetnika licence, ne pa, da mora ta zajemati tudi podatke o obsegu in obliki varovanja. Poleg tega pa je prvostopenjski organ zoper tožnika v preteklosti že večkrat ustavil postopek inšpekcijskega nadzora na podlagi ugotovitve, da Pogodba 0085-12 ni sporna oziroma da je bila pri njeni sestavi upoštevana določba tretjega odstavka 11. člena ZZasV-1. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, podredno odpravi in vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

5. V odgovoru na tožbo in pripravljalni vlogi toženka prereka tožbene navedbe, dodatno pa še pojasnjuje, da posamezni inšpektor sprejme svojo samostojno odločitev na podlagi lastnih strokovnih ugotovitev in pri tem v ničemer ni vezan na predhodne odločitve v drugih primerih.

6. Tožnik v pripravljalni vlogi vztraja pri dosedanjih navedbah in dodatno navaja, da tretjega odstavka 11. člena ZZasV-1 ni mogoče razlagati na način, da bi morala biti v primeru podizvajanja sklenjena posebna pogodba med izvajalcem in podizvajalcem, ki bi bila vsebinsko enaka pogodbi, sklenjeni med naročnikom in izvajalcem. Oblika in obseg varovanja morata biti razvidna iz pogodbe, sklenjene med naročnikom, torej D. d.o.o., ter glavnim izvajalcem, torej med B.d.o.o., nobene zakonske podlage pa ni za razlago, da bi morala biti tudi med izvajalcem in podizvajalcem sklenjena vsebinsko enaka pogodba.

8. Predmet upravnega spora je zakonitost toženkine odločitve, s katero je tožniku naložila spremembo Pogodbe 0085-12, sklenjene med njim in pravno osebo B. d.o.o., in sicer da bo iz nje jasno razvidna oblika in obseg varovanja. Med strankama ni sporno, da je pravna oseba D d.o.o. sklenila dve pogodbi o zasebnem varovanju z imetnikom licence za zasebno varovanje pravno osebo B.d.o.o., po katerih lahko družba B.d.o.o. kot glavni izvajalec dogovorjena dela po pogodbah odstopi v podizvajanje katerikoli družbi, s katero ima sklenjeno pogodbo o medsebojnem poslovnem sodelovanju, med njimi tudi tožniku. Takšno pogodbo o medsebojnem poslovnem sodelovanju predstavlja Pogodba 0085-12.

9. Zasebno varovanje je regulirana gospodarska dejavnost, ki je namenjena varovanju ljudi in premoženja (drugi odstavek 2. člena ZZasV-1). S tem namenom so v zakonu določeni pogoji za opravljanje te dejavnosti, in sicer v III. poglavju (v členih od 11 do vključno 37), ki morajo biti v skladu s šestim odstavkom 11. člena ZZasV-1 izpolnjeni ves čas opravljanja dejavnosti. V tretjem odstavku 11. člena je predpisano, da mora imetnik licence pred opravljanjem zasebnega varovanja z naročnikom storitve skleniti pisno pogodbo o varovanju, iz katere sta jasno razvidna oblika in obseg varovanja. Če pri opravljanju zasebnega varovanja pri istem naročniku storitve za varovanje iste stvari sodeluje tudi drug imetnik licence, mora biti to razvidno iz pogodbe ali iz dodatka, sklenjenega k pogodbi. Pogodba o varovanju, ki ni sklenjena v pisni obliki in v skladu z določbami tega zakona ali je sklenjena z gospodarsko družbo oziroma samostojnim podjetnikom posameznikom, ki nima ustrezne licence iz tega zakona, je nična. Naročniki storitve zasebnega varovanja so glede na obliko varovanja, ki jo potrebujejo, dolžni skleniti pisno pogodbo o varovanju z imetnikom ustrezne licence.

10. Po presoji sodišča iz besedila te zakonske določbe jasno izhaja, da se določba tretjega odstavka 11. člena ZZasV-1 nanaša na pogodbo o varovanju, sklenjeno med naročnikom in imetnikom licence. Kdo je naročnik po temu zakonu in kdo imetnik licence, zakon določa v 5. členu. In sicer določa, da je imetnik licence gospodarska družba ali samostojni podjetnik posameznik, registriran v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, in na trgu opravlja zasebno varovanje in ima licenco v skladu s tem zakonom (3. točka 5. člena ZZasV-1), naročnik pa je fizična ali pravna oseba, ki z imetnikom licence sklene pisno pogodbo o opravljanju posamezne oblike zasebnega varovanja (11. točka 5. člena ZZasV-1).

11. Naročnik storitve po ZZasV-1 je torej očitno subjekt, ki potrebuje varovanje določene dobrine, pogodba o varovanju pa pogodba, sklenjena med njim in imetnikom licence, ki mu bo varovanje te dobrine zagotovil. Navedeno izhaja tudi iz 30. točke 5. člena ZZasV-1, ki opredeljuje varovano območje, in sicer kot prostor, objekt ali območje v lasti, najemu ali upravljanju naročnika storitve, ki je s pogodbo, določeno z imetnikom licence, območje, na katerem se izvaja interno varovanje, in neposredna bližina varovane osebe. Tako tudi iz te določbe očitno izhaja, da je naročnik po tem zakonu subjekt, ki z imetnikom licence sklepa pogodbo o varovanju zaradi varovanja neke svoje dobrine.

12. Iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe je razvidno, da v tej zadevi organ kot naročnika iz pogodbe 0085-12 šteje družbo B. d.o.o., za katerega naj bi tožnik po tej pogodbi izvajal naloge zasebnega varovanja na varovanem območju družbe D., d. o. o., in sicer v njeni trgovini na naslovu ......... Vendar pa hkrati iz izpodbijane odločbe izhaja tudi, da je med B. d.o.o. (tožnikovim naročnikom) in družbo D d.o.o. sklenjena pogodba o varovanju premoženja, kar pa vse kaže na to, da B. d. o. o. ni naročnik v smislu 11. točke 5. člena ZZasV-1, pogodba št. 0085-12, na katero se nanaša izpodbijani inšpekcijski ukrep iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe, pa ni pogodba o varovanju iz tretjega odstavka 11. člena ZZasV-1. To pa pomeni, da glede Pogodbe 0085-12 tožniku ni mogoče naložiti ukrepa na podlagi navedene določbe ZZasV-1.

13. Ker je po navedenem sodišče presodilo, da materialni predpis ni bil pravilno uporabljen, je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V tem postopku bo morala toženka slediti v sodbi podanim stališčem sodišča, ki se tičejo pravilne uporabe materialnega prava. Glede na razlog odprave izpodbijanega akta (napačna uporaba materialnega prava) se sodišče ni opredelilo do ostalih tožbenih ugovorov, saj to za odločitev ni bilo potrebno.

14. Ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

15. Tožnik je v tožbi sprva izpodbijal celotno izpodbijano odločbo, nato pa je v pripravljalni vlogi z dne 11. 2. 2021 sodišču sporočil, da svoj tožbeni zahtevek spreminja tako, da zahteva le odpravo 2. točke izreka izpodbijane odločbe. To pomeni, da je tožnik glede 1. točke izreka izpodbijane odločbe tožbo umaknil. Po 34. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožnik umakne tožbo brez privolitve toženca do pravnomočne odločbe. Če se tožba umakne, sodišče postopek s sklepom ustavi. Sodišče je zato, glede na povzeto izjavo tožnika ter 34. člen ZUS-1, postopek glede 1. točke izreka izpodbijane odločbe ustavilo.

16. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožniku priznalo stroške na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v znesku 285 EUR, povečane za 22% DDV, ker je pooblaščenka tožnika zavezanka za DDV.

Zakon o zasebnem varovanju (2011) - ZZasV-1  - člen 5, 5/3, 5/11, 5/30, 11, 11/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.