UPRS Sodba I U 940/2019-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-04

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), mag. Mojca Muha

zaposlovanje - brezposelnost - prispevki za socialno varnost - vračilo prispevkov - delodajalec

Spodbuda za zaposlovanje po obravnavani določbi je le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje gre za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Sporno določbo je torej treba razlagati v skladu z navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2 „zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“ razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da se vloga delodajalca – tožnika za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost na podlagi Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2) za brezposelno osebo A.A., zavrne.

2. Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da je tožnik na podlagi ZSRR-2 podal vlogo za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za zaposlitev brezposelne osebe A.A. v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Prvostopenjski organ se sklicuje na 22. člen Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (v nadaljevanju Uredba), po katerem lahko delodajalec uveljavlja spodbudo za zaposlovanje v obliki povračila plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za delavca, ki je bil pred zaposlitvijo brezposelna oseba, ki: - v preteklih šestih mesecih ni imela redno plačane zaposlitve ali – je stara od 15 do 24 let ali – ni dosegla stopnje srednjega strokovnega izobraževanja, srednjega poklicnega, tehniškega izobraževanja ali splošnega srednjega izobraževanja ali je v obdobju dveh let po zaključku rednega izobraževanja in še ni pridobila prve redne plačane zaposlitve ali – je starejša od 50 let ali – živi sama in ima enega ali več vzdrževanih članov, kar pomeni, da sama skrbi za enega ali več otrok, ki so mlajši od 26 let, če se redno šolajo, ali katere zakonec je brezposeln ali – se bo zaposlila v dejavnosti (gospodarskem sektorju), v kateri je neravnovesje med spoloma za najmanj 25 odstotkov višje od povprečja neravnovesja v vseh gospodarskih sektorjih v Republiki Sloveniji, ali – je pripadnik etične manjšine ali – se šteje kot invalid v kvotnem sistemu invalidov. Prvostopenjski organ je na podlagi vpogleda v evidenco brezposelnih oseb in uradno evidenco Zavoda za zdravstveno zavarovanje ugotovil, da oseba, za katero tožnik uveljavlja povračilo prispevkov, ne spada v nobeno od navedenih ciljnih skupin brezposelnih oseb, zaradi česar je tožnikovo vlogo zavrnil.

3. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa zavrnilo. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja, da je tožnik v pritožbi vztrajal, da A.A. v obdobju od šestih mesecev pred zaposlitvijo pri tožniku ni imel redno plačane zaposlitve pri drugem delodajalcu, saj se je pri tožniku zaposlil 10. 11. 2017. V obdobju od 12. 6. 2017 do 9. 11. 2017 pa je bil prijavljen pri organu prve stopnje kot brezposelna oseba, zaradi česar je A.A. šteti za "prikrajšano osebo". Drugostopenjski organ je ugotovil, da tožnikova pritožba ni utemeljena. Tožnikova vloga z dne 4. 1. 2019 se nanaša na povrnitev prispevkov delodajalca za obdobje november 2017 do november 2018 za A.A., stanujočega ..., Brezovica pri Ljubljani, s katerim je tožnik sklenil pogodbo o zaposlitvi za opravljanje dela na delovnem mestu varnostnik. Tudi po presoji drugostopenjskega organa tožnik ni zaposlil osebe iz ciljne skupine. Pri tem se sklicuje na ZSRR-2 in Uredbo, ki določata pogoje in postopek financiranja na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo. Navaja prvi odstavek 27. člena ZSRR-2, po katerem lahko delodajalec uveljavlja povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost, če ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo in tretji odstavek 27. člena ZSRR-2, po katerem se delodajalcu, ki zaposli delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije. A.A. se je v evidenco brezposelnih oseb prijavil 12. 6. 2017, do 9. 6. 2017 pa je bil redno zaposlen (brez zaposlitve je bil 5 mesecev in 1 dan). Ob zaposlitvi pri tožniku je bil star 48 let in nima statusa invalida. Po poklicu je inženir geodezije. Zato drugostopenjski organ ugotavlja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da ne gre za delavca, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda.

4. Tožnik v tožbi najprej povzema potek navedenega postopka in navaja, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo napačno ugotovila (ne)izpolnjevanje pogojev za delavca A.A.. Skladno s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2 lahko povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo ali, v primerih ko delodajalec opravlja dejavnost, za katero ne obstoja registrski organ ali druga predpisana evidenca, stalno ali začasno prebivališče v problemskem območju z visoko brezposelnostjo ter tam dejansko izvaja dejavnost. V skladu s tretjim odstavkom 27. člena ZSRR-2 se za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, iz proračuna Republike Slovenije povrnejo plačani prispevki za socialno varnost delodajalcu, ki zaposli prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba 561/2014/EU. Iz slednje izhaja, kaj pomeni „prikrajšani delavec“. V skladu s 4. točko prvega odstavka 2. člena Uredbe 651/2014/EU pomeni „prikrajšani delavec“ vsako osebo, ki (med drugim) v preteklih šestih mesecih ni imela redno plačane zaposlitve. Izpodbijana odločba, s katero je bila tožnikova vloga za povrnitev prispevkov zavrnjena, je v celoti nezakonita in neutemeljena.

5. Tožnik nadalje navaja, da se ne strinja z interpretacijo obeh upravnih organov glede namena spodbude (povračila prispevkov), saj meni, da kraj, kjer delavec opravlja delo, pri odločanju o povračilu prispevkov delodajalca ni relevanten. Navedeni pogoj nima podlage v relevantnih predpisih in ga je samovoljno ustvarila tožena stranka. Drugi del prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 se nanaša na delodajalca in ne na delavca.

6. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava je posledično organ prve stopnje tudi zmotno in nepopolno ugotovil dejansko stanje. V okviru ugotavljanja relevantnega dejanskega stanja bi organ prve stopnje moral ugotavljati, ali ima tožnik sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, ali tožnik dejansko opravlja dejavnost na tem območju, ali je pri delavcu podan pogoj za prikrajšanega delavca, ter ali zaposlitev delavca pri tožniku pomeni neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih dvanajstih mesecih oziroma ali je podana katera od izjem iz tretjega odstavka 22. člena Uredbe. Tožnik nadalje pojasnjuje, da so njegovi naročniki oziroma poslovni partnerji med drugim B., C., D. d.o.o., E. d.d., F., itd. Tožnik še poudarja, da ima na sedežu družbe v problemskem območju vzpostavljene in delujoče različne notranje službe, in sicer računovodsko službo, kadrovsko službo, administracijo in poslovodstvo. Pri tožniku je skupno zaposlenih 151 ljudi (po stanju na dan 30. 4. 2018). Tožnik na obravnavanem problemskem območju deluje, posluje, izvaja gospodarsko dejavnost in zaposluje delavce že od ustanovitve dalje, leta 2006. Glede na navedeno je na sedežu družbe tožnika težišče njegovega poslovanja. Sedež družbe je, ob upoštevanju vseh okoliščin, vezanih na naravo tožnikove dejavnosti, glavni, dejanski kraj opravljanja dejavnosti, kar predstavlja drugi pogoj za delodajalca v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2. Kot dokazni predlog navaja zaslišanje zakonite zastopnice tožnika G.G..

7. Glede A.A. tožnik poudarja, da je že v vlogi navedel, da je A.A. brezposelna oseba, ki v preteklih šestih mesecih ni imela redno plačane zaposlitve. A.A. se je pri tožniku zaposlil 10. 11. 2017. V obdobju od 12. 6. 2017 do 9. 11. 2017 je bil prijavljen na Zavodu RS za zaposlovanje kot brezposelna oseba. To pomeni, da A.A. skozi celotno obravnavano šestmesečno obdobje ni bil v delovnem razmerju, ki bi zanj predstavljalo redno plačano zaposlitev. Glede na navedeno je treba A.A. šteti za „prikrajšano osebo“ na podlagi ZSRR-2 in Uredbe 651/2014/EU.

8. Tožnik dodaja, da je organ prve stopnje pri izdaji izpodbijane odločbe storil tudi bistvene kršitve pravil postopka. Izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, zato je pravica do sodnega varstva le navidezna in s tem neučinkovita. Obveznih sestavnih delov obrazložitev izpodbijane odločbe nima, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Teh kršitev drugostopenjski organ ni odpravil. Zaključno tožnik sodišču predlaga, naj po opravljeni glavni obravnavi oziroma na seji, če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, odloči tako, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo in odločbo drugostopenjskega organa odpravi ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka.

9. Toženka na tožbo ni odgovorila, predložila pa je upravne spise v zadevi.

11. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča pravilna in zakonita.

12. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev vloge tožnika kot delodajalca za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev brezposelne osebe in sicer A.A. na podlagi določbe 27. člena ZSRR-2 in ob upoštevanju 22. člena Uredbe. Sporna je razlaga materialnega prava in sicer določbe 27. člena ZSRR-2 v povezavi z 22. členom Uredbe.

13. Iz 22. člena Uredbe, ki ima naslov regionalna spodbuda za zaposlovanje in davčna olajšava za zaposlovanje izhaja, da se regionalna spodbuda za zaposlovanje iz 27. člena ZSRR-2 izvaja v obliki povračila prispevkov za obvezno socialno zavarovanje, ki jih je v višini, določeni s predpisi, ki urejajo obvezna socialna zavarovanja, plačal delodajalec za zaposlitev delavca, za katerega se v skladu s to uredbo lahko uveljavlja regionalna spodbuda za zaposlovanje. Iz drugega odstavka 22. člena Uredbe izhaja, da je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje brezposelna oseba, ki (med drugim) v preteklih šestih mesecih ni imela redno plačane zaposlitve (prva alineja). Iz izpodbijane odločitve izhaja, da je prvostopenjski organ tožnikovo vlogo za povračilo plačanih prispevkov delodajalca zavrnil iz razloga, ker je ugotovil, da oseba, za katero tožnik uveljavlja povračilo prispevkov, ne spada v nobeno od ciljnih skupin brezposelnih oseb, ki jih določa Uredba v drugem odstavku 22. člena, čemur pritrjuje tudi drugostopenjski organ. Slednji navaja, da je bil A.A., preden je sklenil pogodbo o zaposlitvi s tožnikom, brez zaposlitve pet mesecev in en dan, iz česar izhaja, da ne gre za brezposelno osebo, ki v preteklih šestih mesecih ni imela redno plačane zaposlitve. Navedeno je razlog za zavrnitev tožnikove vloge. Drugostopenjski organ pa se sklicuje še na določbe 27. člena ZSRR-2, iz katerih izhaja, da je tako povračilo plačanih prispevkov predvideno za zmanjševanje brezposelnosti v problemskih območjih z visoko stopnjo brezposelnosti.

14. Po presoji sodišča so neutemeljeni tožnikovi ugovori, da gre pri osebi A.A. za brezposelno osebo, ki v preteklih šestih mesecih ni imela redno plačane zaposlitve. Tožnik sam navaja, kar je ugotovil tudi upravni organ, da se je A.A. pri tožniku zaposlil 10. 11. 2017 in da je bil pred tem v obdobju od 12. 6. 2017 do 9. 11. 2017 prijavljen na Zavodu RS za zaposlovanje kot brezposelna oseba. Na podlagi navedenega pa tudi po presoji sodišča pri omenjenem ne gre za brezposelno osebo, ki v preteklih šestih mesecih ni imela redno plačane zaposlitve. Omenjena oseba je bila namreč brezposelna manj kot šest mesecev. S tem pa tudi po presoji sodišča ni izpolnjen (že) pogoj iz 22. člena Uredbe, zaradi česar se upravna organa niti nista ukvarjala z nadaljnjim vprašanjem, ali se z zaposlitvijo omenjene osebe zmanjšuje brezposelnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo, kot to določa 27. člen ZSRR-2.

15. Kljub temu tožnik v tožbi navaja svoje stališče glede razumevanja 27. člena ZSRR-2. Razlog za to je verjetno dejstvo, da je tožnik z eno tožbo izpodbijal tri odločbe prvostopenjskega organa v povezavi s tremi odločbami drugostopenjskega organa, ki jih je sodišče razdružilo na tri zadeve, pri čemer je pri drugih dveh zadevah sporno tolmačenje 27. člena ZSRR-2 (zadevi I U 644/2019, I U 941/2019). V omenjenih dveh zadevah se je sodišče tudi opredelilo do tožnikovih ugovorov glede razlage 27. člena ZSRR-2.

16. Na podlagi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost lahko uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Po določbi drugega odstavka tega člena je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot ga opredeljuje Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (Uredba 651/2014/EU). Po določbi tretjega odstavka tega člena se delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

17. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo, je po oceni sodišča njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Spodbuda za zaposlovanje po obravnavani določbi je le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje gre za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Sporno določbo je torej treba razlagati v skladu z navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2 „zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“ razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Enako stališče je glede navedenega vprašanja zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS.

18. Iz izpodbijane odločitve sicer ne izhaja, da je bila tožnikova vloga zavrnjena (tudi) iz razloga, ker oseba, za katero je tožnik uveljavljal povračilo plačanih prispevkov, ne živi v problemskem območju z visoko brezposelnostjo, to je na območju Pokolpja, kjer ima sedež tožnik, pač pa na območju Brezovice pri Ljubljani. Ker pa se tožnik v tožbi sklicuje tudi na svoje razumevanje določbe 27. člena ZSRR-2 na način, po katerem naj bi bil relevanten zgolj sedež tožnika, ne pa kje živi oseba, za katero tožnik uveljavlja vračilo prispevkov, sodišče navedene tožnikove ugovore iz že pojasnjenih razlogov prav tako zavrača. Zato so neutemeljeni tožnikovi ugovori, da je bilo zmotno uporabljeno materialno pravo in da je bilo dejansko stanje nepravilno ter nepopolno ugotovljeno.

19. Prav tako sodišče zavrača tudi tožbene navedbe o bistvenih kršitvah pravil postopka zaradi neustrezne obrazložitve izpodbijane odločitve, zaradi česar naj bi bilo poseženo v pravico tožnika do sodnega varstva. Po presoji sodišča tožniku ni bilo nedopustno poseženo ne v pravico do sodnega varstva in tudi ne v pravico do enakega varstva pravic, saj sta odločbi organa prve in druge stopnje razumljivi in v zadostni meri obrazloženi tako, da je mogoče preizkusiti materialno pravno zakonitost odločitve. Prav tako se je tožnik tudi mogel seznaniti z razlogi za odločitev in jih izpodbijati. Ker je izpodbijana odločitev pravilna iz razlogov, na katere se sklicuje, druge okoliščine, na katere se sklicuje tožnik, po presoji sodišča niso relevantne, zaradi česar se do njih sodišče posebej ne opredeljuje. Dokazni predlog za zaslišanje zakonite zastopnice tožnika G.G. po povedanem sodišče zavrača kot nepotreben.

20. Glede na predhodno navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Materialno pravo je bilo pravilno uporabljeno, dejansko stanje je bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Sodišče tudi ni našlo očitanih kršitev Ustave RS in tudi ne nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Sodišče je v zadevi odločilo na seji senata, ker relevantno dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo izpodbijanih upravnih aktov, med tožnikom in toženko ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). V obravnavani zadevi je sporna le pravilna uporaba materialnega prava.

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške upravnega spora.

Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021.

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (2011) - ZSRR-2  - člen 27, 27/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.