UPRS Sodba II U 116/2019-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-02

Violeta Tručl (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Nevenka Đebi

sofinanciranje iz javnih sredstev - pogoji za sofinanciranje - javni razpis - določbe javnega razpisa - določnost razpisnih pogojev - začetna investicija - finančna pomoč za tekoče poslovanje - jezikovna razlaga

Že iz same jezikovne razlage je moč sklepati, da toplotna črpalka in zalogovnik s kapaciteto 500 l ne predstavljata „stroška strojev, opreme in zgradb, ki sta namenjena proizvodnji in distribuciji energije ter energetske infrastrukture“, poleg tega pa po oceni sodišča takšna razlaga ni niti v skladu z namenom Uredbe komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. 6. 2014, o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe.

Zavezujoča so le določila javnega razpisa, ki jih s sprotnimi objavami pojasnil na spletni strani izvajalca ni dovoljeno širiti.

Tožbi se ugodi. Izpodbijani sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, številka 3030-78/2016/20 z dne 18. 1. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. V predmetni zadevi je naslovno sodišče že odločalo, in sicer je s sodbo II U 308/2016-16 z dne 7. 11. 2018 ugodilo tožbi in sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, številka 3030-78/2016/4 z dne 4. 7. 2016, odpravilo ter zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek.

2. Tožena stranka je v ponovnem postopku izdala izpodbijani sklep, s katerim je zavrnila prijavo tožeče stranke za projekt "Mehanična in vulkanizerska delavnica".

3. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožeča stranka vložila vlogo na Javni razpis za sofinanciranje začetnih investicij podjetij in ustvarjanja novih delovnih mest na območju izvajanja Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010 do 2017 (v nadaljevanju javni razpis). V vlogi je uveljavljala stroške, ki so opredeljeni v ponudbi podjetja A., d.o.o., št. 20/2016 z dne 7. 4. 2016, in sicer : 1) toplotna črpalka Dimplex WI 22 TU in 2) zalogovnik ogrevalne vode PS 500 Wolf. Po mnenju tožene stranke so navedeni stroji in oprema namenjeni proizvodnji in distribuciji toplotne energije, zato predstavljajo neupravičene stroške, v skladu s točko 15 poglavja 2.8. razpisne dokumentacije.

4. Po mnenju tožene stranke nakup naprav, namenjenih proizvodnji in distribuciji energije, za lastni namen, ustreza definiciji stroškov tekočega poslovanja vlagatelja oziroma zmanjševanju le-teh. Skladno z 42. točko 2. člena Uredbe komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. 6. 2014, o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju: Uredba 651/2014/EU), namreč pomoč za tekoče poslovanje pomeni pomoč, namenjeno zmanjševanju tekočih stroškov podjetja, ki ni povezano z začetno investicijo, med drugim pa vključuje tudi stroške za energijo.

5. Tožena stranka v izpodbijani odločbi še pojasnjuje, da, skladno z drugim in tretjim odstavkom točke 3.2. razpisne dokumentacije, vlagatelj ne sme spreminjati višine zaprošenih sredstev, saj je projekt ekonomsko nedeljiva celota aktivnosti. Kolikor bi tožena stranka tožeči stranki dodelila manj sredstev od zaprošenih, bi ji omogočila prednost pred konkurenti na trgu in s tem kršila pravila enakopravne obravnave vlagateljev in svobodnega trga.

6. Tožeča stranka v tožbi pojasnjuje, da predstavlja predmetni projekt investicijo v prenovo obstoječega objekta ter pripadajoč nakup tehnološke opreme za mehanično in vulkanizersko delavnico. Oporeka ugotovitvi tožene stranke, da gre v primeru toplotne črpalke WI 22 TU in zalogovnika ogrevalne vode PS 500 Wolf za stroje in opremo, ki so „namenjeni proizvodnji in distribuciji toplotne energije". Listine, ki jih je tožeča stranka priložila svoji vlogi, namreč dokazujejo, da namerava toplotno črpalko in zalogovnik vode uporabljati izključno za ogrevanje obnovljene stavbe, torej za lastne potrebe, in ne za proizvodnjo ter distribucijo energije.

7. Tožeča stranka se nadalje sklicuje na Uredbo o energetski infrastrukturi in na 4. člen Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ), ki v 6. točki opredeljuje pojem „distribucija toplote“ kot prenos toplote po distribucijskem sistemu, ki vključuje tudi dobavo končnim odjemalcem. Glede na navedeno definicijo in karakteristike opreme je očitno, da toplotna črpalka z 22 kW grelne moči ter zalogovnik s kapaciteto 500 l, nikakor ne moreta pomeniti opreme, strojev ali zgradb, ki bi bili namenjeni proizvodnji in distribuciji energije drugim uporabnikom. Za investicijo v ogrevanje stavbe s toplotno črpalko se je tožeča stranka, poleg skrbi za okolje in znižanja stroškov ogrevanja obnovljene stavbe, odločila tudi zaradi meril, ki jih je tožena stranka opredelila v razpisni dokumentaciji v točki 7.1.2. "Ocena projekta".

8. Tožeča stranka v nadaljevanju tožbe opozarja na določbe 33., 34. in 58. - 60. točke preambule Uredbe 651/2014/EU. V 33. točki je sicer zapisano, da se določbe o regionalni pomoči v tej uredbi ne bi smele uporabljati za ukrepe, ki se nanašajo na proizvodnjo in distribucijo energije ter energetsko infrastrukturo. Ne glede na to pa že naslednja, t. j. 34. točka, izrecno določa, da naložbe, ki podjetjem omogočajo višjo raven varstva okolja oziroma naložbe v ukrepe energetske učinkovitosti, vključno z energetsko učinkovitostjo stavb, ne vplivajo neposredno na delovanje energetskih trgov. Hkrati take naložbe lahko prispevajo k izpolnjevanju ciljev regionalne politike ter energetskih in okoljskih ciljev EU. V takih primerih se lahko uporabljajo določbe te uredbe tako za regionalno pomoč kot za pomoč za varstvo okolja, odvisno od glavnega cilja, ki se poskuša doseči z zadevnim ukrepom. V 58. in 60. točki preambule Uredbe 651/2014/EU pa je zapisano, da bi bilo treba ukrepe za podporo energetske učinkovitosti, soproizvodnje z visokim izkoristkom ter energetsko učinkovitega daljinskega ogrevanja in hlajenja uvrstiti med skupinske izjeme. Ukrepi, ki povečujejo energetsko učinkovitost stavb, so v skladu s prednostnimi nalogami strategije Evropa 2020 za premik v smeri nizkoogljičnega gospodarstva (59. točka preambule Uredbe 651/2014/EU).

9. Tožeča stranka še izpostavlja, da se je v letu 2013 s skorajda identično investicijo oziroma projektom, prijavila na predhodni razpis tožene stranke za sofinanciranje začetnih investicij podjetij in ustvarjanja novih delovnih mest na območju izvajanja Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010 do 2015 in bila izbrana za sofinanciranje. Identična investicija je bila torej leta 2013 kljub dejstvu, da je del investicije prav tako predstavljal nakup in montažo toplotne črpalke z zalogovnikom za ogrevanje stavbe, s strani tožene stranke izbrana za sofinanciranje, v letu 2016 pa ne.

10. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

11. Tožena stranka prereka navedbe tožeče stranke in navaja, da se točke 33 in 34 ter 58 do 60 preambule Uredbe 651/2014/EU nanašajo na oddelek 7 omenjene uredbe, medtem ko je pravna podlaga za objavo razpisa oddelek 1 uredbe, ki se nanaša na regionalno pomoč. Ta pa niti z besedo ne omenja ne proizvodnje energije, ne energetske infrastrukture, ne distribucije energije.

12. Tožena stranka se nadalje sklicuje na definicijo opredmetenega osnovnega sredstva po slovenskih računovodskih standardih, za katerega je značilno, da ga podjetje uporablja pri ustvarjanju proizvodov ali pri opravljanju storitev, torej da bo z njegovo uporabo ustvarilo prihodke. Tožena stranka je v javnem razpisu sicer omogočila tudi sofinanciranje gradbeno-obrtniških-inštalacijskih del na zgradbah oziroma nakup objektov in zemljišč, če se bo v njih odvijala proizvodnja, vendar je v obeh primerih postavila določene omejitve, kamor sodi tudi omejitev nakupa strojev, opreme in zgradb, ki so namenjene proizvodnji in distribuciji energije ter energetske infrastrukture. Če je tožeča stranka uveljavljala stroške strojev, naprav in opreme za proizvodnjo energije, to po mnenju tožene stranke ni začetna investicija ampak strošek tekočega poslovanja. Tožeča stranka namreč svoje stroške, torej tudi stroške pridobivanja energije, za kar potrebuje sporne naprave, prenese na kupce v ceni svoje storitve, in sicer ne v obliki stroškov energije, temveč v končni ceni storitve vulkanizerske delavnice.

13. Tožena stranka poudarja, da je za tolmačenje pogojev razpisa in razpisne dokumentacije ter dajanje odgovorov na postavljena vprašanja pristojna strokovna komisija za delo na javnem razpisu, na katerega se je prijavila tožeča stranka. Tožena stranka res ni nikjer natančno navedla, katere stroške bo štela za neupravičene v primeru nakupa strojev, opreme ali zgradb, ki so namenjeni proizvodnji in distribuciji energije ter energetske infrastrukture, vendar ji tožeča stranka tega vprašanja ni nikoli postavila. Rubrika vprašanja in odgovori je namenjena temu, da se pogoji in merila javnega razpisa, če so komu nejasni, razjasnijo oziroma, da se na konkretno dilemo, postavi točen in natančen odgovor. Tožena stranka ne more v naprej predvideti vseh življenjskih situacij, materialnih in nematerialnih sredstev, ki so potrebna za to, da projekt uspe, in da se dosežejo postavljeni cilji prijaviteljev.

14. Nadalje tožena stranka navaja, da ne EZ, ne Uredba o energetski infrastrukturi, nista bila pravna podlaga za objavo razpisa. Tožeča stranka ne sodi v sektor javnih služb, njen projekt pa se ne nanaša na proizvodnjo energije v pomenu in moči naprav, kot ga urejata EZ in navedena uredba. Nesporno dejstvo je, kar priznava tudi tožeča stranka, da le-ta kupuje stroje in opremo za proizvodnjo energije, in da javni razpis jasno določa, da ti stroji in oprema niso upravičen strošek. Tožena stranka meni, da bi s sofinanciranjem naprav, namenjenih proizvodnji in distribuciji energije za lasten namen, pripomogla samo k znižanju stroškov tekočega poslovanja tožeče stranke, in to ni začetna investicija, kar je cilj javnega razpisa.

15. Glede 34. točke preambule Uredbe 651/2014/EU tožena stranka navaja, da je tožeča stranka sama priznala, da se prej citirane točke preambule nanašajo na dele uredbe, ki se ne nanašajo na regionalne državne pomoči, hkrati pa je spregledala dejstvo, da navedena točka dopušča izbiro „uporabniku“ in naložbe v ukrepe energetske učinkovitosti lahko sofinancira, lahko pa tudi ne po Uredbi 651/2014/EU.

16. V zvezi s trditvami tožeče stranke, da se je s skoraj identično investicijo prijavila na javni razpis leta 2013 in da je bila uspešna, kljub temu da je investicija vsebovala stroške strojev in naprav, namenjenih proizvodnji energije, tožena stranka še pojasnjuje, da je bila pravna osnova za objavo javnega razpisa v letu 2013 Uredba komisije (ES) št. 800/2008 z dne 6. 8. 2008 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive s skupnim trgom z uporabo člena 87 in 88 Pogodbe. Navedena uredba ni vsebovala določbe o neupravičenosti dodeljevanja državnih pomoči za ukrepe, ki se nanašajo na proizvodnjo in distribucijo energije ter energetsko infrastrukturo, kot jo vsebuje Uredba 651/2014/EU, ki je stopila v veljavo dne 1. 1. 2014 in je nadomestila prejšnjo uredbo. Kljub temu pa je tožena stranka ohranila merilo vpliva na okolje, saj meni, da morajo projekti, ki vsebujejo ukrepe, s katerimi se zmanjšajo škodljivi vplivi na okolje, imeti prednost pred projekti, ki teh ukrepov ne predvidevajo, ne glede na to, da stroškov izvajanja ukrepov ne sme sofinancirati.

17. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbeni zahtevek kot neutemeljen zavrne, tožeči stranki pa naloži v plačilo nastale stroške postopka.

19. V upravnem sporu sodišče presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov, v tem okviru pa preveri tudi postopek ocenjevanja vlog, predvsem pa, ali so bili kriteriji za ocenjevanje dovolj jasni, konkretizirani in tudi uporabljeni

ter ali je strokovna komisija svojo oceno ustrezno utemeljila ob upoštevanju vseh dejstev in dokazov ter meril - kriterijev iz javnega razpisa po predpisanem postopku.

Uspeh prijaviteljev na javnem razpisu pa mora biti odvisen zgolj od izpolnjevanja v naprej natančno določenih objektivnih kriterijev in meril javnega razpisa, ki morajo imeti podlago v veljavnih predpisih.

Tako podlaga za odločanje gotovo niso navodila in odgovori na vprašanja, ki jih daje tožena stranka. Pogoji javnega razpisa in kriteriji za odločanje morajo biti jasni v naprej, torej ob objavi razpisa in pred odločanjem tožene stranke. Zavezujoča so torej le določila javnega razpisa, ki jih s sprotnimi objavami pojasnil na spletni strani izvajalca ni dovoljeno širiti.

20. Med strankama je v ponovnem postopku ostalo sporno vprašanje, ali sta toplotna črpalka in zalogovnik ogrevalne vode „stroška strojev, opreme in zgradb, ki sta namenjena proizvodnji in distribuciji energije ter energetske infrastrukture“, kar predstavlja neupravičene stroške v skladu s točko 15 poglavja 2.8. razpisne dokumentacije.

21. Tožeča stranka se zavzema za jezikovno razlago navedene določbe in navaja, da toplotna črpalka in zalogovnik ogrevalne vode ne moreta biti stroška, namenjena proizvodnji in distribuciji energije, pri čemer se sklicuje na definicije po Uredbi o energetski infrastrukturi in EZ, saj Uredba 651/2014/EU v zvezi s tem nima posebne opredelitve.

22. Sodišče pojasnjuje, da je naloga jezikovne razlage, da v skladu z besedoslovnimi, slovničnimi in stilističnimi pravili jezika rekonstruira besedni pomen pravne norme, ne da bi bilo potrebno, da se besedni pomen ujema tudi s pravim pomenom pravne norme. V tem pomenu je jezikovna razlaga le prva stopnja, ki določa možni besedni pomen pravne norme, a hkrati stopnja, ki določa zunanjo mejo, ki je razlagalec ne sme prestopiti. Razlagalčeva dolžnost pa je, da jezikovno razlago dopolni in preveri še z drugimi metodami, kot so logična, sistematična, zgodovinska in teleološka (namenska) razlaga.

23. Sodišče ugotavlja, da EZ in Uredba o energetski infrastrukturi resda ne predstavljata pravne podlage za odločanje na predmetnem javnem razpisu, vendar pa že splošno veljavni pojem distribucije po Slovarju slovenskega knjižnega jezika (SSKJ) pomeni „organizirano dejavnost, s katero se omogoča, da kaj pride do številnih porabnikov oziroma uporabnikov“. Pri tem pa je treba pritrditi stališču tožeče stranke, da so tehnične karakteristike toplotne črpalke in zalogovnika ogrevalne vode takšnih dimenzij, da so primerne le za lastne potrebe tožeče stranke, in sicer za ogrevanje obnovljene stavbe, ne pa za širši krog uporabnikov. Tožena stranka tudi ni prerekala, da bo tožeča stranka toplotno črpalko in zalogovnik vode uporabljala za lasten namen.

24. Po presoji sodišča se tožena stranka kot razlog za zavrnitev vloge tožeče stranke tudi neutemeljeno sklicuje na 42. točko 2. člena Uredbe 651/2014/EU, ki regionalno pomoč za tekoče poslovanje opredeljuje kot pomoč, namenjeno zmanjševanju tekočih stroškov podjetja, ki ni povezano z začetno investicijo, med drugim pa vključuje tudi stroške za energijo. V obravnavani zadevi je predmet javnega razpisa sofinanciranje začetnih investicij v opredmetena in neopredmetena osnovna sredstva, ki je, med drugim, povezano z vzpostavitvijo nove poslovne enote. Po naravi stvari pa je razumljivo, da je ob vzpostavitvi takšnega objekta treba urediti tudi ogrevanje, saj v nasprotnem primeru poslovanje niti ne bi bilo mogoče, pri tem pa ogrevanje s toplotno črpalko predstavlja le enega od možnih načinov ogrevanja. Upoštevajoč dejstvo, da se v fazi prijave na razpis nova poslovna enota šele vzpostavlja, zato po mnenju sodišča v obravnavanem primeru ne more iti za zmanjševanje tekočih stroškov podjetja, temveč gre za začetno investicijo.

25. Že iz same jezikovne razlage je torej moč sklepati, da toplotna črpalka in zalogovnik s kapaciteto 500 l ne predstavljata „stroška strojev, opreme in zgradb, ki sta namenjena proizvodnji

energije ter energetske infrastrukture“, poleg tega pa po oceni sodišča takšna razlaga ni niti v skladu z namenom Uredbe 651/2014/EU.

26. Po pregledu razpisne dokumentacije sodišče ugotavlja, da je Uredba 651/2014/EU v točki 1.2 javnega razpisa navedena kot pravna podlaga za odločanje na predmetnem javnem razpisu kot celota, in ne samo del, ki se nanaša na regionalno pomoč, kot je navajala tožena stranka. V tej točki je tudi zapisano, da se navedena uredba uporablja za razlago v tem javnem razpisu uporabljenih pojmov/izrazov, in da se v primeru neskladja med določbami javnega razpisa z zgoraj navedenimi pravnimi podlagami le-te uporabljajo neposredno.

27. Kot je v odgovoru na tožbo pojasnila tožena stranka, je prav Uredba 651/2014/EU predstavljala podlago za umestitev „stroška strojev, opreme in zgradb, ki sta namenjena proizvodnji in distribuciji energije ter energetske infrastrukture“ v razpisne pogoje kot neupravičene stroške. V 33. točki preambule je sicer res zapisano, da se določbe o regionalni pomoči v tej uredbi ne bi smele uporabljati za ukrepe, ki se nanašajo na proizvodnjo in distribucijo energije ter energetsko infrastrukturo, vendar pa je tožena stranka očitno spregledala določbe 34. in 58.-60. točke preambule Uredbe 651/2014/EU in je posledično navedeno določbo napačno tolmačila. Iz nadaljnjih določb je namreč jasno razvidno, da je namen citirane uredbe ravno v tem, da ukrepe za podporo energetske učinkovitosti stavb predstavi kot prednostno nalogo Evropske unije, hkrati pa v 34. točki tudi izrecno določa, da naložbe v take ukrepe neposredno ne vplivajo na delovanje energetskih trgov.

28. Sodišče tako zaključuje, da toplotna črpalka in zalogovnik ogrevalne vode nista „stroška strojev, opreme in zgradb, ki sta namenjena proizvodnji in distribuciji energije ter energetske infrastrukture“ in posledično ne predstavljata neupravičenih stroškov, v skladu s točko 15 poglavja 2.8. razpisne dokumentacije.

29. Iz vseh opisanih razlogov je sodišče, skladno s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo, v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1, vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Tožena stranka bo morala pri ponovnem odločanju upoštevati četrti odstavek 64. člena ZUS-1 in ob upoštevanju še drugih razpisnih pogojev presoditi, ali je tožeča stranka upravičena do sofinanciranja prijavljenega projekta.

30. Sodišče je na podlagi 2. točke drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti. Prav tako je bila med strankama sporna le razlaga točke 15 poglavja 2.8. razpisne dokumentacije, ki v tem postopku predstavlja materialno podlago, medtem ko je relevantno dejansko stanje v predmetni zadevi že v celoti razvidno iz listinske dokumentacije in med strankama ni sporno.

prim. sodba Vrhovnega sodišča X Ips 725/2008 z dne 15. 12. 2010.

prim. sodba Upravnega sodišča I U 786/2017-9 z dne 30. 1. 2018, točka 21.

prim. sodba Upravnega sodišča RS I U 618/2016-8 z dne 4. 10. 2017, točka 15.

prim. sodba Upravnega sodišča RS II U 44/2017 z dne 16. 10. 2019, točka 28.

prim. Marijan Pavčnik, Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba, 1998, str. 54-55.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Komisije (EU) št. 702/2014 z dne 25. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za združljive z notranjim trgom z uporabo členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije - člen 2, 2/42

Uredba Komisije (EU) št. 702/2014 z dne 25. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za združljive z notranjim trgom z uporabo členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije - preambula 33, 34, 58, 60

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.