UPRS Sodba I U 1701/2019-34
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-25

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - pravilna vročitev - fikcija vročitve - vročitev pooblaščencu - odpoved pooblastila - obseg pooblastila - vrnitev v prejšnje stanje

V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso gre pri pooblastilu s takšno vsebino, kot izhaja iz obravnavanega primera, za splošno pooblastilo, brez omejitev na posamezna procesna dejanja v upravnem postopku. Odpoved pooblastila pa velja šele od naznanitve organu, pred katerim teče postopek, zato odpovedi pooblastila pa tudi ni mogoče upoštevati za nazaj.

Odločbi sta bili že vročeni pooblaščencu A. (o obeh odločbah je bil naslovnik, tj. ... obveščen že 18. 2. 2019, fikcija vročitve tako je nastopila 6. 3. 2019, kar vse izhaja iz povratnic vrnjenih pošiljk ter navedenega obvestila z dne 6. 3. 2019), torej je bila vročitev opravljena.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijanim sklepom z dne 10. 5. 2019 zavrnil predlog tožnikov za vrnitev v prejšnje stanje. V obrazložitvi je navedel, da sta tožnika vložila predlog za vrnitev v prejšnje stanje, skupaj s pritožbo z dne 9. 4. 2019. Organ je ugotovil, da predlog ni utemeljen. Tožnika sta vložila predlog za vrnitev v prejšnje stanje zaradi zamude 8-dnevnega roka za vložitev pritožbe zoper odločbi, št. 06122-539/2018-34 z dne 1. 2. 2019, in št. 06122-539/2018-42 z dne 14. 2. 2019, s katerima je inšpektorica izrekla ukrepa ustavitve gradnje stanovanjske hiše in podpornih zidov na zemljišču s parc. št. 339/3, k.o. ..., ter njihovo odstranitev do 29. 2. 2020. Rok za pritožbo sta zamudila, ker je njun pooblaščenec družba A. d.o.o. prevzel ti odločbi (s fikcijo vročitve) in ju nato skupaj s preklicem pooblastila vrnil na prvostopni organ. Glede na 58. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) datum preklica pooblastila ne more veljati za nazaj, zato preklic velja od 8. 3. 2019 dalje, ko je organ preklic prejel. Preklic tudi ni možen med dejanjem v postopku (četrti odstavek 58. člena ZUP), torej v času vročanja pisanj. Pooblaščenec družba A. obvestilo o prispelem pismu prejel 18. 2. 2019, ni pa ju prevzel na pošti, zato je nastopila fikcija vročitve (87. člen ZUP). Zadnji dan za pritožbo na obe odločbi je bil 15. 3. 2019. Pooblastilo, ki sta ga tožnika dala družbi A., pa je bilo tudi dano brez omejitev. Organ zato šteje odločbi za pravilno vročeni, posledično pa predlog ni bil vložen iz opravičenih vzrokov.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo z dne 25. 8. 2019 zavrnil pritožbo tožnikov zoper sklep z dne 10. 5. 2019. V zvezi s pritožbenimi navedbami je uvodoma pojasnil, da je stranka sama dolžna seznanjati organ z vsemi pomembnimi okoliščinami razmerja med stranko in njenim pooblaščencem. To načelo je utemeljeno tudi v 11. členu ZUP. Tožnika nista izkazala opravičljivega razloga, saj njuno zdravstveno stanje, na katerega sta se sklicevala, ni bilo tako slabo, da bi se ugotovilo, da ne bi bila opravilno/poslovno sposobna.

3. Prvostopni organ je z izpodbijanim sklepom z dne 14. 5. 2019 zavrgel pritožbo tožnikov zoper odločbi, št. 06122-539/2018-34 z dne 1. 2. 2019, in št. 06122-539/2018-42 z dne 14. 2. 2019. V obrazložitvi je navedel, da sta bili navedeni odločbi vročeni pooblaščeni družbi A. (s fikcijo vročitve) 6. 3. 2019, torej se je rok za pritožbo iztekel 14. 3. 2019. Družba A. je sicer organu poslala odločbi nazaj s preklicem pooblastila, ki naj bi veljalo od 20. 2. 2019, vendar preklica ni mogoče šteti za nazaj, enako preklica tudi ni mogoče opraviti med dejanjem v postopku (58. člen ZUP). Prvostopni organ je zato tožnika z odločbama seznanil. Tožnika sta zoper ti odločbi vložila pritožbo 10. 4. 2019, kar je prepozno.

4. Drugostopni organ je pritožbo tožnikov zoper sklep z dne 14. 5. 2019 zavrnil kot neutemeljeno.

5. Tožnika sta vložila tožbo zoper oba izpodbijana sklepa. Menita, da so podani zakonski pogoji pravne in dejanske narave glede skupnega upravnega spora, saj oba sklepa izvirata iz identičnega dejanskega in pravnega stanja ter razlogov organov. Nosilni tožbeni argument je, da družba A. na dan 6. 3. 2019, ko naj bi prišlo do fikcije vročitve, ni bila pooblaščena za vročanje odločb. Pooblastila obeh tožnikov se nista nanašala na vročitev odločb. Organ je zato zmotno ugotovil obseg pooblastila, saj ni zajemalo vseh dejanj v postopku, tudi ne pooblastila za vročanje oziroma sprejem odločb. Ni šlo za pooblastilo, dano odvetniku. Pristop k razlagi pooblastila, danega fizični osebi, mora biti strog in restriktiven, še posebej v postopkih, kot je obravnavani, ko se posega v človekove pravice in svoboščine (33. člen Ustave RS). Organ bi tako moral odločbi vročiti tožnikoma neposredno. To je tudi storil, vendar šele 2. 4. 2019, tožnika pa sta se na odločbi pritožila 9. 4. 2019, torej znotraj pritožbenega roka. Vročanje družbi A. ni bilo zakonito. Prvostopni organ se tudi ni opredelil do okoliščine, s katero je bil ves čas seznanjen, da sta tožnika v slabem zdravstvenem stanju, ki jima dejansko onemogoča ustrezno sodelovanje tako z organom, kot s pooblaščencem. Oba tožnika zaradi slabega zdravstvenega stanja in hospitalizacije niti nista zmogla pisne komunikacije z državnim organom, niti s pooblaščencem, v postopku, ki se je vodil po uradni dolžnosti. Gre za opravičljive okoliščine. Prvostopni organ tudi ni upošteval, da ga je družba A. obvestila o razlogih za odpoved pooblastila. Prvostopni organ je bil o tem obveščen pred dejanjem osebne vročitve obeh odločb družbi A. kot pooblaščenki. Gre za opravičene vzroke, torej bi moral organ predlogu ugoditi za vrnitev v prejšnje stanje ugoditi in šteti, da je pritožba tožnikov pravočasna in jo vsebinsko obravnavati. Ravnanje prvostopnega organa, ko je tožnikoma neposredno potem vročil odločbi, kaže na to, da poskus vročanja preko družbe A. ni predstavljal veljavnega in zavezujočega vročanja tožnikoma. Tožnika sta zato predlagala, da sodišče zasliši oba tožnika in predstavnika družbe A. B.B. glede vseh relevantnih okoliščin iz naslova pooblastilnega razmerja in vročanja pisanj, po opravljeni glavni obravnavi ali seji pa naj tožbi ugodi, oba izpodbijana sklepa odpravi (kot tudi drugostopni odločbi) in vrne zadevi organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njunih stroškov postopka.

6. Toženka odgovora na tožbo ni podala, je pa poslala upravne spise.

7. Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo 25. 2. 2021, ki sta se ga udeležila tožnika, ne pa tudi toženka. Tožnika sta vztrajala pri tožbi in tožbenem predlogu. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo in pregledalo listinsko dokumentacijo, ki se nahaja v upravnem in sodnem spisu, dokazni predlog z zaslišanjem tožnikov in priče B.B. je zavrnilo kot za odločitev nerelevantne oziroma neprimerne. Slednje bo sodišče obrazložilo v nadaljevanju sodbe.

9. V primeru je sporna odločitev prvostopnega organa: 1. o zavrnitvi predloga tožnikov za vrnitev v prejšnje stanje in 2. o zavrženju pritožb tožnikov kot prepoznih zoper odločbo prvostopnega organa, št. 06122-539/2018-34 z dne 1. 2. 2019, in zoper odločbo prvostopnega organa, št. 06122-539/2018-42 z dne 14. 2. 2019.

10. Sodišče se bo najprej opredelilo do tožbenih ugovorov zoper prvostopni sklep o zavrnitvi predloga za vrnitev v prejšnje stanje. Prvostopni organ je svoj zaključek o zavrnitvi predloga za vrnitev v prejšnje stanje utemeljil na podlagi 103. člena ZUP in nadaljnjih v zvezi z 58. členom ZUP.

11. Po 103. členu ZUP se stranki, ki je iz opravičenih vzrokov zamudila rok ali narok ali kakšno drugo dejanje postopka in ga zaradi tega ne more več opraviti, na njen predlog dovoli vrnitev v prejšnje stanje (prvi odstavek). Stranka mora v predlogu za vrnitev v prejšnje stanje navesti okoliščine, zaradi katerih ni mogla pravočasno opraviti zamujenega dejanja, in te okoliščine vsaj verjetno izkazati (prvi odstavek 104. člena ZUP). Če se predlaga vrnitev v prejšnje stanje zato, ker je stranka zamudila vložiti kakšno vlogo, mora predlogu priložiti tudi to vlogo (tretji odstavek 104. člena ZUP). Predlog za vrnitev v prejšnje stanje se vloži pri organu, pri katerem bi bilo treba opraviti zamujeno dejanje (prvi odstavek 106. člena ZUP); o predlogu odloči s sklepom organ, pri katerem bi bilo treba opraviti zamujeno dejanje (drugi odstavek 106. člena ZUP).

12. Člen 58 ZUP pa določa, da lahko stranka pooblastilo vsak čas prekliče, pooblaščenec pa se mu lahko ob vsakem času odpove (prvi odstavek); preklic oziroma odpoved pooblastila se mora naznaniti organu pisno ali ustno na zapisnik (drugi odstavek); preklic oziroma odpoved pooblastila velja od trenutka, ko se pisno ali ustno na zapisnik naznani, če ni v preklicu določen drugačen rok prenehanja, oziroma če je v postopku udeležena stranka z nasprotnim interesom, ko se odpoved ali preklic naznani tudi njej (tretji odstavek); pooblastila ni mogoče odpovedati med dejanjem v postopku (četrti odstavek).

13. Iz podatkov v spisu (in kar med strankami ni sporno) izhajajo naslednja nesporna dejstva: - da sta tožnika inšpekcijska zavezanca v postopku, vodenem pred prvostopnim organom, - da sta za zastopanje pooblastila A. in pooblastilo tudi posredovala organu, - da je v obeh pooblastilih (vsak tožnik je posebej s posamičnim pooblastilom pooblastil družbo A. za zastopanje) navedeno, da tožnika pooblaščata A. ''za urejanje glede gradnje v vezi gradbenega inšpekcijskega nadzora'', - da sta bili v postopku izdani prvostopni odločbi, - da je bilo s prvostopno odločbo z dne 1. 2. 2019 tožnikoma izrečen ukrep ustavitve gradnje stanovanjske hiše, njena odstranitev ter vzpostavitev v prejšnje stanje, - da je bilo s prvostopno odločbo z dne 14. 2. 2019 tožnikoma izrečen ukrep ustavitve gradnje petih betonskih opornih zidov in AB stopnic, njihova odstranitev ter vzpostavitev v prejšnje stanje, - da sta bili odločbi poslani pooblaščencu tožnikov A., - da sta bili odločbi vročeni pooblaščencu A. 6. 3. 2019 (s fikcijo vročitve), - da je pooblaščenec tožnikov prvostopnemu organu 8. 3. 2019 poslal obvestilo o odstopu od pooblastila tožnikov, hkrati je vrnil tudi vročeno pošto (med drugim citirani odločbi z dne 1. 2. 2019 in 14. 2. 2019), iz katerega izhaja, da A. organ seznanja, da od 20. 2. 2019 ni več pooblaščenec tožnikov, - da je organ tožnikoma zaradi njune seznanitve posredoval prvostopni odločbi z obvestilom z dne 15. 3. 2019 o pravnomočnosti teh odločb, in - da sta tožnika nato vložila predlog za vrnitev v prejšnje stanje, skupaj s pritožbo zoper prvostopni odločbi z dne 1. 2. 2019 in 14. 2. 2019, pri čemer sta v predlogu za vrnitev v prejšnje stanje uveljavljala, da pooblaščenec A. ni bil pooblaščen za sprejem odločb, zaradi česar je bil zmotno ugotovljen obseg pooblastila, ob tem, da navedeni pooblaščenec ni odvetnik, zaradi česar naj bi se k interpretaciji obsega danih pooblastil s strani laičnih fizičnih oseb pristopalo strogo in restriktivno (kar uveljavljata tudi sedaj v tožbi).

14. Tudi po presoji sodišča je prvostopni organ pravilno presodil, da predlog za vrnitev v prejšnje stanje iz zgoraj povzetih razlogov ni utemeljen. Ni se namreč mogoče strinjati s tožnikoma, da je organ zmotno ugotovil obseg pooblastila s tem, ko je štel, da je A. pooblaščenec tudi za sprejem odločb. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso gre pri pooblastilu s takšno vsebino, kot izhaja iz prejšnje točke obrazložitve, za splošno pooblastilo, brez omejitev na posamezna procesna dejanja v upravnem postopku (tako tudi npr. Vrhovno sodišče RS v sodbi, X Ips 1200/2006 z dne 6. 5. 2010, nadalje v sklepu, I Up 8/2017 z dne 1. 2. 2017, in Upravno sodišče RS v sodbi, II U 353/2013 z dne 2. 4. 2014, idr.). Obseg takšnega pooblastila osebi, ki ni odvetnik, je določen v četrtem odstavku 59. člena ZUP in obsega vsa procesna dejanja, razen umika zahteve, sklenitve poravnave, prenosa pooblastila na drugega in vložitve izrednih pravnih sredstev. Zato ni pravilno tožbeno stališče, da pooblastilo ni zajemalo vseh dejanj v postopku, med drugim pooblastila za sprejem upravnih aktov, saj to iz pooblastila (oziroma obeh pooblastil) ne izhaja. Tožnika pa zato tudi nimata prav, da bi moralo biti v pooblastilu osebi, ki ni odvetnik, izrecno navedeno, da se nanaša tudi na vročanje, kot tudi, da se mora pri razlagi obsega pooblastila osebi, ki ni odvetnik, uporabljati strog in restriktiven pristop. Pri tem tako ni pomembno, kako so pooblastilo dojemali tožnika in pooblaščenec A., temveč kako je izjavo volje tožnikov mogoče objektivno razumeti. Sodišče posledično zato ni izvedlo predlaganega dokaza z zaslišanjem tožnikov in priče B.B. (pooblaščenke iz A.), ker je glede citirano sodno prakso to neprimeren dokaz.

15. Tudi ne drži, da je bil prvostopni organ pravočasno obveščen o odpovedi pooblastila A. (A. je pooblastilo tožnikoma odpovedal 20. 2. 2019) s tem, ko je bil z dopisom z dne 6. 3. 2019, ki ga je prejel 8. 3. 2019, obveščen o odpovedi. Odpoved pooblastila velja namreč šele od naznanitve organu, pred katerim teče postopek (drugi odstavek 58. člena ZUP), odpovedi pooblastila pa tudi ni mogoče upoštevati za nazaj (organ je bil - kot že navedeno - o odpovedi pooblastila obveščen šele 8. 3. 2019), saj odpoved velja šele od njene naznanitve organu, pred katerim teče postopek (tretji odstavek 58. člena ZUP). Razlog odpovedi pooblastila (tožnika ugovarjata, da bi organ moral upoštevati zdravstvene razloge, s čemer je bil seznanjen z obvestilom o odpovedi pooblastila) zato ni pravno relevanten. Posledično pa tudi ni mogoče šteti, da je bil organ o tem (tj. o odpovedi pooblastila zaradi zdravstvenih razlogov tožnikov) pravočasno obveščen. Glede na že prej povzeto obvestilo pooblaščenca A. z dne 6. 3. 2019 (ki ga je organ prejel 8. 3. 2019) je namreč jasno (in kar potrjujejo tudi k obvestilu priložene priloge), da sta bili odločbi z dne 1. 2. 2019 in 14. 2. 2019 že vročeni pooblaščencu A. (o obeh odločbah je bil naslovnik, tj. A. obveščen že 18. 2. 2019, fikcija vročitve tako je nastopila 6. 3. 2019 (tretji odstavek 87. člena ZUP), kar vse izhaja iz povratnic vrnjenih pošiljk ter navedenega obvestila z dne 6. 3. 2019), torej je bila vročitev opravljena. Ob tem pa je treba še dodati (in kot je pravilno opozoril tudi že prvostopni organ), da pooblastila ni mogoče odpovedati med dejanjem v postopku (četrti odstavek 58. člena ZUP). Povedano drugače: tožnika se ne moreta sklicevati na pravočasnost odpovedi pooblastila tudi zato, ker je bila odpoved dana med vročanjem prvostopnih odločb z dne 1. 2. 2019 in 14. 2. 2019, torej med dejanjem v postopku. Po oceni sodišča je zato prvostopni organ pravilno vročal odločbi z dne 1. 2. 2019 in 14. 2. 2019 pooblaščencu tožnikov in se je s tem vročitev štela za opravljeno (prvi odstavek 88. člena ZUP).

16. Obrazložitvi sklepa o zavrnitvi predloga za vrnitev v prejšnje stanje zato tudi ni mogoče očitati pomanjkljivosti, oziroma, da se organ ni opredelil do vseh relevantnih okoliščin (torej - kot navajata tožnika - , da je zdravstveno stanje tožnikov slabo, zaradi česar nista zmožna ustrezno sodelovati v postopku z organom in pooblaščencem), saj se je organ opredelil do vseh relevantnih okoliščin, ki so bile pomembne za odločitev in kot jih zgoraj izpostavlja tudi sodišče.

17. To, da je prvostopni organ v nadaljevanju postopka (torej po prejemu obvestila pooblaščenca A. o odpovedi pooblastila) s prvostopnima odločbama nato seznanil tožnika, pa ni mogoče razumeti kot, da tudi prvostopni organ ni štel vročanja odločb preko A. kot pravno zavezujočega, temveč (kot to izhaja že iz besedila obvestila organa z dne 15. 3. 2019), da gre za seznanitev strank, torej tožnikov, v postopku.

18. Posledično je prvostopni organ zato tudi pravilno zavrgel pritožbo tožnikov zoper odločbi, št. 06122-539/2018-34 z dne 1. 2. 2019, in št. 06122-539/2018-42 z dne 14. 2. 2019, kot prepozni, saj sta bili odločbi (po fikciji iz tretjega odstavka 87. člena ZUP) vročeni (v času izdaje in vročanja odločb) pooblaščencu tožnikov 6. 3. 2019, pritožba pa je bila vložena 10. 4. 2019, torej nedvomno po izteku pritožbenega roka. Prvostopni organ se je sicer pri tem skliceval na 3. točko prvega odstavka 129. člena ZUP (ta določba se uporablja v predhodnem preizkusu zahteve stranke na začetku postopka na prvi stopnji), kar je napačno, vendar pa ta napaka ne terja odprave sklepa. V pritožbenem postopku (za kar v tem primeru gre pri izdaji sklepa o zavrženju pritožbe) mora namreč prvostopni organ po prejemu pritožbe najprej preizkusiti, ali je pritožba dovoljena in pravočasna in ali jo je vložila upravičena oseba (prvi odstavek 240. člena ZUP); če pritožba ni dovoljena, če je prepozna ali če jo je vložila neupravičena oseba, jo organ prve stopnje zavrže s sklepom (drugi odstavek 240. člena ZUP). Tak preizkus pritožbe pa je prvostopni organ tudi v tem primeru opravil in pritožbo pravilno zavrgel.

19. Sodišče je glede na povedano, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanih sklepov pravilen in zakonit, odločitvi pa pravilni, tožbo tožnikov na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo.

20. Sodišče je o zadevi odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave (prvi odstavek 51. člena ZUS-1). Na glavni obravnavi sodišče izvaja dokaze, kadar in kolikor je to potrebno za odločitev v upravnem sporu, pa dokazi niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta ali če druga dejstva kažejo na to, da jih je treba drugače presoditi, kot jih je presodil organ, ki je izdal izpodbijani upravni akt (drugi odstavek 51. člena ZUS-1).

21. Sodišče je na glavni obravnavi vpogledalo v predlagane listine, ki se nahajajo v upravnem in sodnem spisu, kot tudi v ostale listine v upravnem spisu. Dokazni predlog za zaslišanje tožnikov in priče B.B. je sodišče zavrnilo, saj gre za neprimeren dokaz glede na sporno dejansko in pravno vprašanje: vsebina in obseg pooblastilnega razmerja med tožnikoma in pooblaščencem A., kot je sodišče obrazložilo med razlogi sodbe (druga alineja drugega odstavka 52. člena ZUS-1).

22. Sodišče je v zadevi odločilo kot sodnik posameznik na podlagi druge alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1.

23. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 58, 87, 87/3, 88, 88/1, 103, 103/1, 104, 104/1, 104/3, 106, 240, 240/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.