UPRS Sklep II U 140/2021-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-07-07

Violete Tručl (preds.), Mojce Medved Ladinek (poroč.), mag. Andreja Veselič

upravni spor - pristojnost sodišča - dokončni posamični akt - poseg v človekove pravice - upravni akt, ki se izpodbija - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

V upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, poleg tega pa tudi ne o tistih aktih, ki neposredno v pravni položaj tožnika ne posegajo, kot tudi ne o tistih aktih, zoper katere je tožniku na razpolago drugo sodno varstvo.

Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji ni mogoče šteti za posamične akte, ki bi bili lahko dopusten predmet upravnega spora.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka krije svoje stroške postopka.

1. V predmetni zadevi tožeča stranka vlaga tožbo zoper Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošniku v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 85/21, v nadaljevanju Odlok 85/21), s katerim je bilo v Republiki Sloveniji z namenom omejitve gibanja prebivalstva ter zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 začasno prepovedano ponujanje in prodaja blaga in storitev neposredno potrošniku (1. člen Odloka, 85/21). V 2. členu Odloka 85/21 so določene izjeme, za katere popolna prepoved ponujanja in prodajanja blaga in storitev ne velja, v 3. členu pa izjeme, ki blago in storitve potrošnikom sicer lahko ponujajo in prodajajo, vendar pod pogojem tedenskega testiranja na virus SARS-CoV-2 s hitrimi antigenskimi testi (test HAG) ali z metodo verižne reakcije s polimerazo (test PCR), torej pod pogojem negativnega testa (drugi odstavek 3. člena Odloka 85/21), pri čemer lahko ponujanje in prodajanje blaga izvaja le zaposleni z negativnim rezultatom testa.

2. Tožnica opravlja predvsem trgovinsko dejavnost, kateri sicer Odlok 85/21 dovoljuje ponujanje in izvajanje storitev, vendar le pod pogojem tedenskega testiranja na virus COVID-19 z zgoraj navedenima testoma. Tožnica tako meni, da je na ta način onemogočeno opravljanje njene dejavnosti pod enakimi pogoji z drugimi udeleženci na trgu, saj je z Odlokom 85/21 nekaterim udeležencem dovoljeno opravljanje dejavnosti, medtem ko drugim le, kolikor opravijo test na prisotnost virusa. Tako po mnenju tožnice Odlok 85/21 tožnici neposredno prepoveduje opravljanje dejavnosti oziroma ji zapoveduje obvezno testiranje za opravljanje osnovne dejavnosti in zanjo dejansko po vsebini pomeni posamični akt ne glede na to, da ga je Vlada RS izdala kot splošni akt. Z uveljavitvijo Odloka 85/21 je namreč za tožnico nastopila konkretna in dejanska prepoved oziroma omejitev opravljanja dejavnosti, zaradi česar je tožnica dolžna trpeti grobe posege v svoje pravice zaradi domnevnega varstva javnega zdravja, na način, da opravi vsakotedensko testiranje.

3. Tožeča stranka v obrazložitvi tožbe izpostavlja, da Zakon o nalezljivih boleznih (ZNB) med drugim ureja inšpekcijski nadzor nad izvajanjem in preprečevanjem obvladovanja nalezljivih bolezni, ki jih izvaja zdravstvena inšpekcija, vendar da zdravstvena inšpekcija potreben ukrep odredi z odločbo, ki se lahko razen ukrepov iz 39. člena ZNB izvaja le nad bolnimi osebam oziroma osebami za katere obstoji sum na nalezljivo bolezen (47. in 48. člen ZNB). Ker je z izpodbijanim Odlokom 85/21 tožeči stranki v celoti prepovedano opravljanje dejavnosti kot zdravi osebi in tudi vsem drugim zdravim osebam, ki blago in storitve ponujajo in prodajajo potrošnikom, ne glede na to, da pri teh osebah ne obstaja niti najmanjši sum za kakršnokoli nalezljivo bolezen tako ukrepi, ki so določeni v Odloku 85/21 niso skladni z določbami 39. člena ZNB, saj za tovrstno omejevanje v navedenem členu ni pravne podlage.

4. Tožeča stranka še izpostavlja, da je Vlada RS z izdajo zgoraj navedenega Odloka 85/21 pristojnost za odreditev prepovedi opravljanja dejavnosti s posamičnim upravnim aktom, katerega bi lahko izdal le inšpektorat ob ugotovitvi določenih pogojev (47. člen ZNB) iz ZNB, prenesla neposredno v Odlok 85/21, v vseh primerih in brez ugotavljanja za to sicer potrebnih pogojev. Navedeno po mnenju tožeče stranke pomeni, da iz razloga, ker je izpuščen del postopka glede izdaje odločbe, ki je sicer določen v določilih ZNB, zoper katero bi bilo mogoče pravno varstvo je Vlada RS na ta način preskočila obvezno izdajo odločbe po predvidenem postopku, v posledici česar določbe Odloka 85/21 na tožnico učinkujejo neposredno. Tožnica namreč zoper Odlok 85/21 nima drugega ustreznega pravnega sredstva, zaradi česar po njeni oceni Odlok 85/21 predstavlja posamičen akt, ki je sprejet v obliki predpisa. Omejitve, ki so določene z Odlokom 85/21 pa nimajo zakonske podlage, saj je z izdajo Odloka bistveno presežen obseg pooblastil iz 39. člena ZNB.

5. Tožnica še dodatno izpostavlja, da je tudi Višje sodišče v Kopru v zadevi PRp 24/2021 ugotovilo, da predpis, ki določa obvezno testiranje, ni bil izdan v okviru napotitve 39. člena ZNB in v posledici ne gre za prekršek.

6. Po mnenju tožnice nadalje prepoved iz 1. člena Odloka 85/21 pomeni tudi prepoved gospodarske dejavnosti, kar je v nasprotju z določbami 66. in 74. člena Ustave RS, zaradi česar gre za neprimeren in nesorazmeren ukrep za dosego določenega cilja zatrjevanja Vlade RS, da gre za ukrep zaradi preprečitve širjenja epidemije, saj ukrepi nimajo strokovne podlage in so navedbe Vlade RS zgolj pavšalne. Tako gre v navedenem primeru za poseg v pravico do svobode dela (49. člen Ustave RS) in socialne varnosti (50. člen Ustave RS).

7. Po mnenju tožeče stranke lahko podzakonski predpis, kar Odlok 85/21 je, ureja le način izvrševanja pravic in obveznosti ter podrobneje določa vsebino teh pravic in obveznosti, pri čemer nujno interpretira zakon v določenem obsegu, vendar pri svojem normiranju ne sme razširjati pravic, ki so določene v zakonu. Ker je tožnici na ta način, da se mora redno izpostavljati testiranju, onemogočeno opravljanje dejavnosti pod enakimi pogoji, kot so sicer splošno določeni za gibanje in zbiranje ter opravljanje dejavnosti drugih meni, da prepoved opravljanja dejavnosti na tak način ne samo presega obseg ukrepov določenih v ZNB ampak je tudi v nasprotju s smislom in namenom določb ZNB, saj prepoved opravljanja dejavnosti sploh ni predvidena kot ukrep za preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni in nima podlage v določbah ZNB. Zato je ukrep pretiran in nesorazmeren z nevarnostjo širjenja okužbe, zasledovanje ciljev pa je mogoče doseči tudi z drugimi predvidenimi ukrepi.

8. Tako je po mnenju tožeče stranke pogoj obveznega testiranja v grobem neskladju z Ustavo RS, saj je mogoče po njeni oceni zahtevano redno in ponavljajoče testiranje predpisati le z zakonom, ne pa tudi z odlokom.

9. Dodatno še izpostavlja, da je tudi Ustavno sodišče RS večkrat poudarilo načelo enakosti pred zakonom, ki v tem primeru izdaje Odloka 85/21 ni upoštevano, saj nekatere dejavnosti, ki so določene kot izjeme, v 2. členu Odloka svojo dejavnost lahko opravljajo brez testiranja.

10. Prav tako pa iz strokovne literature izhaja, da PCR testi niso primerni za diagnostiko virusa Covid-19, saj temeljijo na pomnoževanju genov, pri čemer cena testa, ki znaša 100,00 EUR predstavlja nesorazmerno finančno breme za tožnico, kakor tudi veliko tveganje za zdravje, saj pri odvzemu brisa lahko pride celo do poškodb nosne sluznice ali možganske ovojnice, ki se jim tožeča stranka ni pripravljena izpostaviti.

11. Tako po mnenju tožnice določbe Odloka 85/21 grobo posegajo v njene ustavne pravice, zaradi česar predlaga, da sodišče razsodi, da je določba 1. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikov v Republiki Sloveniji nezakonita, ter da krši in nedopustno posega v pravice tožeče stranke iz 2., 14, 22., 49., 50, 66. in 74. člena Ustave RS in se kot taka odpravi, kakor tudi, da se ugotovi, da je določba 3. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji nezakonita na podlagi istih določil Ustave RS in se tudi kot taka odpravi, ter da je tožena stranka tožeči stranki dolžna povrniti stroške postopka.

12. Tožnica pa iz zgoraj navedenih razlogov, in ker postopki pred sodiščem trajajo daljši čas, kar pomeni, da bodo tožnici ves čas trajanja postopka kršene ustavne pravice, s katerimi bo morala grobo trpeti nezakonite posege v svoje telo in kršitve ustavnih pravic s podrejanjem določbam Odloka 85/21, predlaga tudi izdajo začasne odredbe skladno z določbo 32. člena Zakona o upravnem sporu ZUS-1, in sicer na način, da sodišče izvajanje določb 1. in 3. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji zadrži do pravnomočne odločitve o tožbi, ter da je tudi te stroške dolžna plačati tožena stranka tožeči stranki.

13. Na navedbe tožeče stranke je odgovorila tožena stranka in sodišču posredovala upravni spis.

14. Iz odgovora na tožbo izhajajo navedbe tožene stranke, da po njeni oceni Upravno sodišče ni pristojno za odločanje v predmetni zadevi ne po 2. členu, saj ne gre za izpodbijanje posamičnega akta in niti ne po 4. členu ZUS-1, saj 4. člen določa, da sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice, pri čemer predmetnega Odloka ni mogoče opredeliti kot posamičnega akta, zaradi česar kot tak ne more biti predmet presoje zakonitosti v okviru subsidiarnega upravnega spora. Določba 4. člena ZUS-1 namreč predstavlja zakonsko realizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave RS, ki zagotavlja sodno varstvo posameznikom in pravnim osebam v primerih, ko uveljavljajo posege v svoje človekove pravice in temeljne svoboščine zaradi nezakonitih posamičnih aktov (ki niso upravni akti, zoper katere bi bilo mogoče sprožiti upravni spor na podlagi 2. člena ZUS-1) in dejanj državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo (pred rednimi ali specializiranimi sodišči).

15. Po mnenju tožene stranke je upravni spor koncipiran na način, da gre za spor med posameznikom oziroma pravno osebo kot nosilcem pravic in obveznosti ter oblastnim organom v zadevah javnopravnega posamičnega odločanja (upravni oziroma drugi akti). Tudi v kontekstu „kvazi“ upravnega spora gre za odločanje v zvezi s posamičnim aktom ali konkretnim aktom, torej o takih, s katerimi je odločeno o konkretnih pravicah in obveznostih oziroma pravnih koristih strank v postopku. Takšni akti pa ne morejo biti splošni, temveč so zgolj konkretni (to je posamični) in morajo vsebovati vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje tega akta. Tako Odlok 85/21 ne predstavlja posamičnega akta, temveč je podzakonski predpis, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne norme, ki zgolj na načelni ravni urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov. Z navedenim odlokom, ki je podzakonski predpis, gre za splošen pomen urejanja, za katerega podlaga obstaja v 21. členu Zakona o vladi RS. Dejstvo da gre za splošni akt nedvomno izhaja tudi iz okoliščine, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin sprejelo v ustavno presojo, kar je v skladu s pristojnostjo Ustavnega sodišča in je tako zaključiti, da tudi izpodbijani Odlok/85 ni posamičen akt, ki bi ustrezal kriteriju akta iz 4. člena ZUS-1, zaradi česar o njegovi vsebini v upravnem sporu ni dopustno odločati. Ker ima predmetni odlok naravo podzakonskega splošnega predpisa, četudi zaradi morebitne nezakonitosti, ne more biti predmet presoje v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem, saj so za presojo nezakonitosti splošnih predpisov oziroma njihove skladnosti z zakonom in ustavo skladno s 160. členom Ustave RS in 21. členom Zakona o Ustavnem sodišču pristojno odločati le Ustavno sodišče RS.

16. Po mnenju tožene stranke tožeča stranka v tožbi tudi ni navedla, kakšno dejanje je bilo storjeno, kdaj je bilo storjeno, niti ni navedla ne organa ne uradne osebe, s katerim bi bilo dejanje storjeno, kolikor bi šlo za presojo po 4. členu ZUS-1 in za svoje pavšalne navedbe ni predložila nobenih dokazov. Tako tožena stranka meni, da tožeča stranka spornega dejanja, s katerim bi naj bilo poseženo v njene človekove pravice in temeljne svoboščine ni določno opredelila, saj jih je zgolj pavšalno zatrjevala, zaradi česar ni pravne podlage za t.i. „kvazi“ upravni spor po drugem odstavku 4. člena ZUS-1, saj iz tožbe namreč ni mogoče ugotoviti zoper katero dejanje je tožeča stranka dejansko sprožila upravni spor. Vlada je s sprejemom izpodbijanega Odloka 85/21 le izvrševala svojo izvirno funkcijo, ki ji skladno z zakonom pripada, zraven tega pa ima tožeča stranka možnost uveljaviti drugo sodno varstvo pred rednimi sodišči, s katerimi lahko uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter tako v podkrepitev navaja tudi sodno prakso, ki temelji na zgoraj navedenih navedbah (str. 4 in 5 odgovora na tožbo).

17. Tožena stranka še dodatno izpostavlja, da Odloka 85/21 ni mogoče opredeliti kot dokončnega posamičnega akta in zato predmetni spor ni dovoljen niti po 2. členu ZUS-1. Dodatno pa še izpostavlja, da tožeča stranka tudi ne more imeti pravnega interesa glede vložitve predmetne tožbe, saj je izpodbijani Odlok 85/21 dne 6. 6. 2021 prenehal veljati in tako neveljaven akt ne more kršiti z Ustavo zagotovljenih pravic tožeče stranke, v posledici česar tudi njegove nezakonitosti ni mogoče uveljavljati, s tem pa manjka ena od temeljnih predpostavk za ugotovitev pravnega interesa, zaradi česar sodišču predlaga, da tožbo zavrže.

18. V nadaljevanju pa tožena stranka iz previdnosti navaja še razloge in svoje stališče v zvezi s človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami kolikor bi se sodišče odločilo vendarle presojati zakonitost izpodbijanih členov Odloka/85, na straneh 7 do 14 odgovora na tožbo.

19. Tožena stranka glede predloga tožeče stranke za izdajo začasne odredbe izpostavlja, da pogoji za izdajo začasne odredbe niso podani in naslovnemu sodišču predlaga, da predlog zavrne, saj mora biti domnevno težko popravljiva škoda, ki je sicer lahko povzročena s posegom v človekove pravice, s strani tožeče stranke ustrezno zatrjevana in tudi izkazana. V konkretnem primeru pa tožeča stranka težko popravljive škode ni niti zatrjevala, še manj pa izkazala. Trditve tožnice o onemogočanju opravljanja svoje dejavnosti, kar bo imelo za posledico insolventnost društva, so po mnenju tožene stranke preveč splošne in neizkazane, da bi jih bilo mogoče upoštevati in niso podkrepljene s konkretnimi podatki v zgoraj navedeni smeri. Začasna odredba namreč predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče ob izpolnjenih zakonskih pogojih začasno odloži izvršitev akta, istočasno pa pomeni, da zahteva odločanje o začasni odredbi restriktiven pristop, zaradi česar mora stranka že v sami zahtevi za izdajo začasne odredbe natančno navesti vse okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek škode, predvsem pa mora izkazati, da gre za škodo, ki ji konkretno grozi in je težko popravljiva, obenem pa takšna, da pretehta javno korist, ki se zasleduje z izpodbijanim aktom.

20. Tožena stranka še dodatno izpostavlja, da je tožeča stranka lahko dejavnost opravljala ves čas, prav tako pa je izpodbijani Odlok v vmesnem času prenehal veljati, zaradi česar predlaga, da glede na vse navedeno sodišče zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe zavrne kot neutemeljeno.

21. Tožeča stranka je dne 24. 6. 2021 podala pripravljalno vlogo, s katero je odgovorila na navedbe tožene stranke in ponovila svojo argumentacijo zakaj meni, da gre v konkretnem primeru pri presoji Odloka 85/21 za normo, ki neposredno posega v pravice tožnice. Po mnenju tožeče stranke namreč Vlada RS z izdajo predpisa de facto preskoči na izdajo posamičnih aktov in je namesto s posamičnimi akti izdanimi po določbah ZNB, kar z Odlokom prepovedala, oz. omejila opravljanje dejavnosti tožnici, kot izvajalki trgovinske dejavnosti potrošnikov v Republiki Sloveniji. Tako gre za konkretno prepoved opravljanja oz. omejitve dejavnosti, ki učinkuje neposredno na tožnico kot konkretno osebo, takšna konkretna posamična prepoved pa bi lahko bila dopustna samo, kolikor bi bil izdan inšpekcijski ukrep, torej posamični akt in bi bilo tožnici omogočeno pravno varstvo zgolj ob tako odrejenem ukrepu. Zato je po mnenju tožnice izpodbijani Odlok 85/21 po svoji naravi posamični akt, saj določno odreja povsem konkretno prepoved oz. omejitev dejavnosti. Iz vsebine izpodbijanega akta izhaja, da se z njimi dejansko urejajo posamična razmerja, saj so odrejene konkretne prepovedi, ki veljajo za izvajalce posameznih storitev. Te prepovedi pa so dolžni spoštovati vsi naslovniki tega akta, ki poimensko sicer niso določeni, vendar jih je mogoče natančno ugotoviti, zaradi česar ima Odlok 85/21 pravno naravo generalne odločbe. Tožeča stranka pritrjuje, da Odlok 85/21 sicer ni posamični akt, ki bi bil sprejet kot predpis, temveč gre dejansko za predpis, ki učinkuje kot posamični akt, saj je z Odlokom 85/21 tožnici kategorično prepovedano opravljanje dejavnosti. Tožnica pa tudi nima drugega učinkovitega sodnega varstva za izpodbijanje predmetnega Odloka 85/21.

22. Glede veljavnosti Odloka 85/21 tožeča stranka pripominja, da je sicer Odlok 85/21 res prenehal veljati 6. 6. 2021, vendar je dne 7. 6. 2021 začel veljati Odlok 93/21 v povsem identičnem besedilu, ki je podaljšal veljavnost ukrepov do 20. 6. 2021. V obeh primerih gre za po vsebini enak predpis, da gre zgolj za podaljšanje veljavnosti istega predpisa. Tako meni, da veljavnost posameznega odloka preneha le, če do oziroma ob prenehanju odloka ni objavljen nov predpis, s katerim bi bila veljavnost ukrepov podaljšana, zaradi česar je pravni interes tožnice še vedno podan.

23. Tožeča stranka je zato tudi modificirala tožbeni zahtevek, v katerem je dodala tudi Odlok 93/21.

24. Na navedeno pripravljalno vlogo je dne 1. 7. 2021 odgovorila tudi tožena stranka s svojo pripravljalno vlogo z obširnimi navedbami in pravno podlago, zakaj predmetni Odlok ne velja kot posamični akt in v posledici tudi ni podana stvarna pristojnost Upravnega sodišča RS, zaradi česar predlaga, da se tožba zavrže. Pri navedenem pa dodaja tudi, da je Vrhovno sodišče s sklepom RS opr. št. I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021 potrdilo, da izpodbijanih Odlokov ni mogoče šteti za posamične akte, ki bi lahko bili predmet upravnega spora, saj je za presojo abstraktnih splošnih aktov po določbi 3. alinee prvega odstavka 160. člena Ustave RS v zvezi z 21. členom Zakona o Ustavnem sodišču pristojno Ustavno sodišče in je tako pravilna predhodna odločitev Upravnega sodišča, da je istovrstno tožbo zavrgel.

25. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

26. Ustava Republike Slovenije v prvem odstavku 157. člena (v nadaljevanju URS) določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo ni v skladu z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (2. odstavek 157. člena URS).

27. Na tej podlagi prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

28. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa. kolikor urejajo posamična razmerja (4. odstavek 5. člena ZUS-1), kar povedano z drugimi besedami pomeni, da je tudi tam navedena normativna vsebina določbe 4. odstavka 5. člena ZUS-1 dopustna podlaga za presojo zakonitosti akta, kolikor ustreza predpisanim zakonskim pogojem za opredelitev upravnega akta v smislu 1. člena v zvezi z 2. odstavkom 2. člena ZUS-1 kot javnopravne, enostranske, oblastvene, posamične odločitve v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katero je organ odločil o individualnih pravicah obveznostih ali pravnih koristih posameznih fizičnih, pravnih ali drugih oseb, saj izraza „urejajo“ namreč ni mogoče razumeti drugače kot neposrednega posega v pravice, obveznosti ali pravne koristi konkretnih oseb.

29. Navedeno pomeni, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, poleg tega pa tudi ne o tistih aktih, ki neposredno v pravni položaj tožnika ne posegajo, kot tudi ne o tistih aktih, zoper katere je tožniku na razpolago drugo sodno varstvo. Pri tem se za upravni akt po 2. odstavku 2. člena ZUS-1 šteje tisti akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Upoštevaje določbo 1. odstavka 4. člena ZUS-1, s katero je povzeta določba 2. odstavka 157. člena URS, pa je predmet presoje sodišča v upravnem sporu tudi zakonitost posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

30. Ustava niti zakon ne opredeljujeta vsebine pojma „posamični akt“, vendar pa se tako v upravno sodni praksi kot v pravni teoriji ta izraz uporablja za pravne akte, ki pomenijo individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov in nastanejo pri uporabljanju prava kot rezultat soočanja konkretnih dejstev ter abstraktnih pravnih norm ter se glede na subjekte, ki jih oblikujejo, razvrščajo v oblastne, sodne in upravne akte ter neoblastne (posamične/splošne) pravne akte. Tudi za posamični akt je značilno, da gre za akt, s katerim se odloča o individualni pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega subjekta, ne pa za abstraktni splošni akt, pri čemer je upravni spor dopusten zgolj v primeru, če tožnik uveljavlja, da je on sam individualno prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi izpodbijanega akta ali pa zaradi tega, ker mu upravni akt ni bil izdan in vročen v predpisanem roku. Iz citiranih določb URS in ZUS-1 izhaja, da se v upravnem sporu ne zagotavlja sodno varstvo zoper abstraktne splošne akte, saj je slednje v skladu s 3. alinejo 1. odstavka 160. člena URS pridržano Ustavnemu sodišču Republike Slovenije.

31. Iz navedenih določb 1., 2., 4. in četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 tako po mnenju sodišča izhaja, da določb spornih odlokov Vlade, in sicer: Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 79/21, 85/21, 89/21, 93/21) ni mogoče šteti za posamične akte, ki bi bili lahko dopusten predmet upravnega spora. Po določbi 4. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu sicer res odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, vendar le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, ali če gre za posamično oblastno dejanje, ki je sprejeto brez procesne forme, in če neposredno učinkuje na točno določenega posameznika ali pravno osebo tako, da ustvarja pravne posledice zoper konkretno osebo, torej v danem primeru zoper tožnico. Torej dejanje, ki je materialni (realni) akt. Predmet presoje zakonitosti v postopku pred Upravnim sodiščem so tako lahko samo izvršena dejanja, to je storitve ali opustitev, s katerimi so organi posegli ali še posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine. Tožbe tako ni mogoče vložiti zoper hipotetične, še neizvršene primere nezakonitih dejanj oblastnih organov.

V tovrstnih tožbah je zato treba navesti dejanje, ki je odraz takšnega posega in kršitve, kakor tudi kje in kdaj je bilo storjeno.

32. Zato predmetnega postopka pred tukajšnjim sodiščem tudi ni mogoče enačiti s prekrškovnim postopkom, kot navaja tožeča stranka, saj je bil v postopku pred Višjim sodiščem v presoji že izdan akt z izrečeno globo, o zakonitosti in pravni pravilnosti je odločalo sodišče. Navedena sodba je tudi dokaz, da imajo posamezniki ustrezno sodno varstvo po tem, ko jim je izdan akt oblastvenega organa, za katerega menijo, da je neutemeljeno izdan oziroma za katerega menijo, da temelji na protiustavnih določilih ZNB. Glede navedb tožeče stranke, da tudi iz sodne prakse Višjega sodišča v Kopru PRp 24/2021 izhaja, da predpisi, ki določajo prekrške niso izdani v okviru napotitve iz 39. člena ZNB sodišče pripominja, da gre v postopku o prekršku za odločanje in presojo obstoja točno konkretiziranega prekrška in kršitelja znotraj očitanega prekrška, ko je sodišče med samim odločanjem o konkretni zadevi in posamezniku ter izdani odločbi o prekršku, lahko odločilo skladno z načelom exceptio illegalis. Tudi Upravno sodišče lahko v primeru, kadar odloča o konkretnem posamičnem aktu, ki je bil izdan na podlagi nezakonitega podzakonskega predpisa odloči ob uporabi načela exceptio illegalis, vendar mora v takšnem primeru iti za presojo konkretnega individualnega akta ali dejanja zoper posameznika ali pravno osebo. Odločanje o splošnem aktu in njegovi morebitni protiustavnosti, pa tudi ob dejstvu, da je Ustavno sodišče dne z Odločbo U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 ugotovilo, da sta 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo, ne dopušča, da bi Upravno sodišče odločilo, da je protiustaven tudi Odlok 85/21 ali njegov posamezni člen, saj bi z navedenim prevzelo vlogo Ustavnega sodišča, kar pa ni v pristojnosti Upravnega sodišča. Posameznik ima zoper izdano inšpekcijsko odločbo ali prekrškovno odločbo na voljo ustrezno sodno varstvo, zaradi česar okoliščina zagotovljenega drugega sodnega varstva izključuje vodenje subsidiarnega upravnega spora. Tudi kadar gre za določbo predpisa, ki določa ciljni krog ljudi, mora biti ciljni krog oseb že v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se odločba predpisa nanaša samo nanje. Sodišče meni, da gre pri predmetnem Odloku, kljub splošni določitvi kroga ljudi iz posameznih dejavnosti (trgovine, nepremičninskega posredovanja, storitev higienske nege, nezdravstvene svetovalne in terapevtske storitve, storitve poslovnega izobraževanja, storitve turističnih agencij, storitve salonov za nego živali, obratovanje igralnic, sejemsko dejavnost, kongresno dejavnost), ki morajo opraviti testiranje kolikor želijo opravljati svojo dejavnost, še vedno za abstraktno normo, saj iz predmetnega Odloka 85/21 in kasnejših ni mogoče določiti točnega kroga posameznikov (naslovnikov akta), ki poimensko sicer niso določeni a jih je mogoče ugotoviti

ali pravnih oseb, na katere se Odlok nanaša in s tem krši človekove pravice iz Ustave RS. Pavšalno zatrjevanje, da gre za dejanja javne oblasti, s katerimi je Vlada zaobšla ZNB in na ta način Odlok 85/21 in drugi neposredno posegajo v človekove pravice, ne zadošča. Da bi tukajšnje sodišče lahko obravnavalo in odločilo o protiustavnosti Odloka 85/21 in drugih ali kršitvi posameznih človekovih pravic, bi moral biti izdan konkreten individualen akt ali storjeno dejanje oblastvenega organa, uperjeno zoper točno določenega posameznika ali pravno osebo. Tožnica pa ima nedvomno pravico predmetne odloke izpodbijati pred Ustavnim sodiščem RS.

33. V predmetnem postopku gre tako za tožbo s katero tožnica zahteva presojo abstraktnih splošnih aktov, saj ni navedla ugotovitve nezakonitosti konkretnih dejanj posameznih organov, temveč je zgolj zahtevala, da sodišče ugotovi nezakonitost posameznih členov izpodbijanih odlokov in v posledici kršitve njenih z ustavo zagotovljenih pravic za kar je po določbi 3. alineje 1. odstavka 160. člena URS v zvezi z 21. členom Zakona o ustavnem sodišču pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije in tako tukajšnje sodišče ni pristojno za odločanje v tovrstnih sporih.

34. Zaradi navedenih razlogov je sodišče tožbo tožnika, na podlagi 4. točke 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1, zavrglo. Sodišče mora namreč v skladu z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti ves čas postopka paziti na razloge za zavrženje tožbe, naštete taksativno v 1. odstavku 36. člena ZUS-1.

35. Ker je bilo tožbo treba zavreči iz navedenih razlogov že v okviru predhodnega preizkusa tožbe, sodišče ni opravilo glavne obravnave, saj niso bili izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje sodišča o tožbi.

36. Ker je sodišče tožbo zavrglo, je moralo hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Obstoj procesnih predpostavk za obravnavo tožbe je namreč procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe (32. člen ZUS-1 v zvezi s 1. in 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

Nujna posledica odvisnosti instituta začasne odredbe od procesne usode tožbe je, da lahko tožnik doseže obravnavo predlaganega ukrepa samo, če mu to uspe glede tožbe. Že po naravi stvari je zato v primeru hkratnega zavrženja tožbe in zahteve za začasno odredbo izključeno samostojno izpodbijanje odločitve o začasni odredbi.

37. V tožbenem zahtevku sta tožnika predlagala tudi, da sodišče toženi stranki naloži povrnitev stroškov predmetnega postopka. Sodišče je zahtevek strank za povrnitev stroškov postopka zavrnilo, saj v skladu z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Enako Vrhovno sodišče I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021.

Smiselno enako Ustavno sodišče U-I-86/04 z dne 22. 5. 2005.

Enako Upravno sodišče RS I U 1272/2011 z dne 13. 10.2011, III U 194/2015 z dne 29. 07. 2015 in druge.

Vrhovno sodišče I Up 166/2019 z dne 09. 10. 2019.

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 39

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 157/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 5, 5/4, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.