UPRS Sklep II U 375/2021-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-26

Nevenka Đebi (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), mag. Andreja Veselič

UPRAVNI SPOR - ČLOVEKOVE PRAVICE - ŠOLSTVO

varstvo ustavnih pravic - poseg v človekove pravice - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - pogoj PCT - šola - pravica do šolanja - osnovna šola - izobraževanje - upravni spor - subsidiarni upravni spor

Z določbo 8. člena Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 in ostalimi izpodbijanimi akti se na splošno ureja način izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa (obveznost in način testiranja na virus COVID-19 in posledice, če se to ne izvaja), kar pa pomeni, da imajo naravo splošnega akta, v posledici česar s tožbo, vloženo v upravnem sporu, po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, še manj pa po 4. členu ZUS-1, njihovo izpodbijanje ni mogoče.

I. Zadeva se razdruži tako, da se tožbeni zahtevek, v delu, ki je uperjen zoper prvo toženo stranko in zahteva za izdajo začasne odredbe zoper prvo toženo stranko obravnava v tem upravnem sporu pod opr. št. II U 375/2021, medtem ko se tožbeni zahtevek v delu, ki je uperjen zoper drugo toženo stranko (dejanje drugo tožene stranke) in zahteva za izdajo začasne odredbe zoper njo, obravnava posebej pod opr. št. II U 35/2022.

II. Tožba zoper Republiko Slovenijo, ki jo zastopa Vlada RS, se zavrže.

III. Zahteva zoper prvo toženo stranko za izdajo začasne odredbe, da dopusti obiskovanje šole in pouka brez PCT, se zavrže.

IV. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka po svojih zakonitih zastopnikih vlaga tožbo zoper prvo toženo stranko (Republika RS, Vlada) in drugo toženo stranko (OŠ), ker ji je

stranka dne 22. 11. 2021 onemogočila obiskovanje šole in pouka s tem, ko je tožeči stranki prepovedala vstop v šolo, po tem, ko se ni hotela testirati, saj starša za to nista dala dovoljenja. Osnovna šola je starša pozvala naj prideta po otroka (tožnico), s čimer je drugotožena stranka tožnici prepovedala tudi nadaljnji vstop v šolo in ji je tako nezakonito prepovedala izobraževanje ter posegla v njeno temeljno človekovo pravico do šolanja in izobraževanja. Zaradi navedenega je tožeča stranka drugo toženi stranki, dne 24. 11. 2021, poslala „

Poziv na prenehanje izvrševanja škodnega ravnanja zoper učenko A. A.

“. Drugo tožena stranka je, dne 29. 11. 2021, na predmetni poziv odgovorila.

2. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka izpostavlja, da je

o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21, 177/21, 185/21, 190/21; v nadaljevanju Odlok) določila pogoje prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja oziroma pogoj PCT, pri čemer Odlok v 3. členu pri krogu subjektov ne določa predpisanega pogoja PCT tudi za osebe mlajše od 12 let, in je tako krog ostalih subjektov in posamezne dejavnosti izrecno eksplicitno in zelo natančno določila, zaradi česar ni mogoča drugačna razlaga kot ta, da šolarji, učenci, dijaki in študenti pogoja PCT ne rabijo izpolnjevati, ne glede na njihovo starost. Po mnenju tožnice, pa pogoja PCT sploh ni treba izpolnjevati osebam mlajšim od 12 let, kljub temu, da je sicer

stranka z Odlokom objavljenim v Uradnem listu številka 177-3480/2021 z dne 11. 11. 2021, spremenila prvi odstavek 8. člena Odloka, v posledici česar je nastopila obveznost samotestiranja otrok v šoli, kar pa je v nasprotju s 1. točko tretjega odstavka 3. člena Odloka kot s tudi celotnim namenom Odloka samega. Tako sta po mnenju tožeče stranke oba zgoraj navedena Odloka sama s seboj v nasprotju, prav tako pa nista skladna z določili Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) in Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju URS). Po njenem mnenju so tako tudi sklicevanja drugo tožene stranke na

Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport z dne 16. 11. 2021 št. 603-1/2021/98, irelevantna, saj so podana na podlagi samovoljne razlage Odloka, brez ustrezne pravne oziroma vsakršne pravne podlage. Dodatno izpostavlja, da pojasnila in navodila Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport nimajo in ne morejo imeti nobene pravno zavezujoče narave. Kot dokaz svojih navedb tožeča stranka predlaga

o začasnih ukrepih za preprečevanje obvladovanja okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19, št. 174/21, 177/21, 185/21, 190/21 in

k okrožnici z dne 16. 11. 2021 (str. 5 tožbenih navedb).

3. V nadaljevanju tožbenih navedb tožeča stranka izpostavlja, da se izobraževanje na daljavo ne izvaja, testiranje zdravih otrok pa, da predstavlja grob poseg v integriteto otrok, saj ni v sorazmerju s posegom v otrokovo telesno integriteto, ob upoštevanju, da predstavlja tovrstno testiranje agresiven medicinski poseg, ki se pri otrocih mlajših od 14 let (po navodilih za samotestiranje otrok), naj ne bi izvajalo. Prav tako pa je zapoved testiranja s strani tožene stranke nepotrebna in nesorazmerna s škodo, ki bi lahko nastala, če se otroci ne testirajo. Tožeča stranka tako meni, da testiranje zdravih otrok, ki nimajo znakov okužbe, ne more biti v sorazmerju s posegom v otrokovo telesno integriteto, prav tako pa je tudi ukrep prepovedi izobraževanja in obiskovanja šole ter pouka v šoli nesorazmeren tudi iz razloga, ker se lahko tožeča stranka sicer normalno giba v vsakdanjem življenju, lahko gre v trgovino, na pošto, v restavracijo in tudi na obšolske dejavnosti, ne more pa obiskovati šole in se izobraževati.

stranka zaradi odklonitve soglasja staršev tožnice, po testiranju, tožnici prepovedala vstop v šolo, ji je s tem prepovedala izobraževanje, s čimer na ta način

zgoraj navedeni odloki, sklep MIZŠ, navodila MIZŠ ter zapoved drugo tožene stranke, posegajo v temeljne človekove pravice tožnice

. Gre za prepoved, ki je protizakonita in brez pravne podlage. Tožena stranka je namreč, ustno in brez pravne podlage ali pisnega akta, starše tožnice obvestila, da bo izobraževanje tožnice do nadaljnjega potekalo na daljavo, ker zanjo velja prepoved zbiranja v prostorih šole, kar je po mnenju tožnice v nasprotju z drugim odstavkom 57. člena URS. Tako izpostavlja, da se ukrep prepovedi zbiranja v prostorih šole in prepoved obiskovanja pouka in s tem šolanja brez izdaje konkretnega in posamičnega akta ne more nanašati na točno določenega učenca, prav tako pa, da določbe

, pri čemer zoper Odlok, Sklep in Navodila MIZŠ tožnica nima nobenega drugega pravnega sredstva (str. 6 in 7 tožbenih navedb).

5. Glede zapovedi iz 8. člena Odloka in ravnanja drugo tožene stranke pa po mnenju tožeče stranke le to predstavlja kršitve 56. in 57. člena URS, saj otroci, ki se šolajo od doma, niso deležni šolanja preko interneta, ne preverja in ne ocenjuje se njihovo znanje, snov se jim ne podaja, njihovi izdelki in naloge se ne pregledujejo in se tako šola ne izvaja, zaradi česar so ti otroci diskriminirani napram drugim otrokom, ki obiskujejo šolo in gre tako za nesorazmeren ukrep, glede na nevarnost od opustitve testiranja.

6. Tožnica tako s tožbenim zahtevkom predlaga, da obe toženi stranki dopustita obiskovanje šole in pouka brez izpolnjevanja in preverjanja PCT.

7. Tožeča stranka istočasno s tožbo predlaga tudi izdajo začasne odredbe, saj je ta nujno potrebna, da se prepreči uporaba sile ali nastanek težko popravljive nadomestljive škode. Tožeča stranka bi se namreč morala samotestirati ob pomoči učiteljev, ki za to niso usposobljeni, prav tako pa ji zaradi nemožnosti izobraževanja, ki zanjo velja za nedoločen čas, nastaja težko popravljiva škoda, saj zamujene snovi iz učnega procesa ne bo mogla nikoli nadoknaditi. Šolanje in izobraževanje namreč otrokom, ki se ne testirajo ni zagotovljeno, saj ni ocenjevanja in posledično ni možnosti napredovanja v višji razred, prav tako pa je tožnica z nemožnostjo obiskovanja šole, onemogočena tudi v socialnih stikih z vrstniki, prijatelji in sošolci, zaradi česar je v stiski in se to odraža na psihofizičnem zdravju, pri tem pa nastaja škoda, ki je ne bo mogoče popraviti. Zaradi neizvajanja izobraževanja, škoda tožnici nastaja vsakodnevno. Tako je tožnica onemogočena uresničevati pravico do izobraževanja, ki izhaja iz 56. in 57. člena URS, zaradi česar z začasno odredbo predlaga, da ji toženi stranki dopustita obiskovanje šole, brez testiranja na koronavirus, brez izpolnjevanja in preverjanja PCT pogoja ter brez nošenja zaščitne maske po Odloku o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19. Prav tako pa predlaga (točka 2. začasne odredbe), da se toženi stranki in vsaki drugi osebi v primeru kršitve prepovedi iz 1. točke kaznuje z denarno kaznijo 20.000,00 EUR, in sicer za vsako kršitev prepovedi, ki jih mora plačati 15 dni po ugotovljeni kršitvi.

Navedbe prvo tožene stranke iz odgovora na tožbo in na začasno odredbo

Pogoji za vložitev tožbe po 2. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)

8. Prvo tožena stranka je v svojem odgovoru najprej izpostavila možnost prepozno vložene tožbe, saj je izpodbijani Odlok stopil v veljavo dne 8. 11. 2021, izvajanje odloka pa se je pričelo dne 17. 11. 2021.

9. Glede tožbe prvo tožena stranka predlaga zavrženje tožbe, ker gre za presojo aktov, katerih presoja je pridržana Ustavnemu sodišču RS, medtem ko Upravno sodišče RS odloča zgolj o zakonitosti dokončnih upravnih aktov (po 2. členu ZUS-1), o drugih aktih pa samo, če tako določa zakon. Po mnenju prvo tožene stranke tukajšnje sodišče nima pristojnosti odločati o zakonitosti aktov, ki nimajo značilnosti upravnega akta in tudi ne o tistih, ki ne posegajo v pravni položaj tožnika. Za presojo morata biti izpolnjena tako formalni

Pogoji za vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1

10. Po mnenju prvo tožene stranke tudi niso izpolnjeni pogoji za subsidiarni spor po 4. členu ZUS-1, saj sodišče presoja zakonitost posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tudi v takem primeru gre za presojo posamičnega oziroma konkretnega akta in takšni akti ne morejo biti splošni, zaradi česar tudi iz tega razloga ni izpolnjen pogoj za vložitev predmetne tožbe, saj niti Odlok niti sklep MIZŠ in navodila niso posamični akti, zoper katere bi bilo mogoče sprožiti upravni spor po 4. členu ZUS-1. Po naravi gre za podzakonske predpise, ki na načelni ravni urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov, kar izhaja tudi iz sodne prakse (U-I-445/2020). Ker je tako Odlok splošen akt, ne ureja posamičnega razmerja in se nanaša na nedoločen krog ljudi, kar enako velja za sklep ministrice MIZŠ, ki je prav tako formalno in vsebinsko tudi po svoji naravi splošen predpis, ki se nanaša na nedoločen krog ljudi in tako v posledici niso izpolnjeni pogoji po 4. členu ZUS-1.

Pogoji za vložitev tožbe po 5. členu ZUS-1

11. Po stališču prvo tožene stranke pa za vložitev predmetne tožbe niso izpolnjeni niti pogoji po 5. členu ZUS-1.

12. Prvo tožena stranka izpostavlja, da je treba tožbeni zahtevek zavrniti, saj ima država zaradi pojava nalezljive bolezni obveznost, da varuje pravico do življenja (17. člen URS), pravico do telesne in duševne celovitosti (35. člen URS) in pravico do zdravstvenega varstva, kar izhaja tudi iz sodbe U-I-127/01. Prvo tožena stranka (Vlada) je izpodbijani Odlok sprejela zaradi preprečitve ponovnega izbruha bolezni COVID-19, ko z drugimi ukrepi ni bilo mogoče preprečiti širjenja nalezljive bolezni, pri čemer se pravica zbiranja posameznikov omejuje na podlagi 39. člena ZNB, ki skupaj z 32. členom URS daje ustrezno pravno podlago z namenom varovanja zdravja in življenja ljudi, saj gre le za omejitev pravic. V zvezi z izobraževanjem na daljavo prvo tožena stranka pojasnjuje, da lahko skladno s 104. členom Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (ZZUOOP) pouk in druge oblike dela potekajo na daljavo, pri čemer predmetna določba izvira iz konkretne življenjske situacije in družbenih oziroma zdravstvenih okoliščin na okoliščine v katerih živimo. Prepoved zbiranja ljudi v šolah in posledično izobraževanje na daljavo sta tako nujno potrebna začasna ukrepa za omilitev širjenja nalezljive bolezni. Izvajanje izobraževanja na daljavo pa predstavlja ukrep, ki skuša v čim večji meri preprečiti nastanek negativnih posledic, povezanih z ukrepi za preprečevanja širjenja nalezljive bolezni, saj omogoča nadaljevanje izobraževanja učencev, dijakov in študentov, kar je gotovo v njihovo največjo korist, pri čemer zgolj drugačna oblika izobraževanja ne predstavlja nezakonitega posega v pravico do izobraževanja, saj gre za ukrep, ki je sorazmeren glede na epidemiološko situacijo.

13. Prvo tožena stranka pritrjuje, da je USRS ugotovilo protiustavnost 2. in 3. točke 39. člena ZNB, vendar navedenih določb ni razveljavilo niti odpravilo, zaradi česar še vedno veljata, kar enako velja tudi za 104. člen ZZUOOP, in so tako vsi očitki o neobstoju pravne podlage za določitev začasnih ukrepov za preprečevanje širjenja COVID-19 za izobraževanje na daljavo za učence, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT, niti samotestiranja, neutemeljeni.

14. Glede navedb tožeče stranke v zvezi z 8. členom Odloka prvo tožena stranka izpostavlja, da šola ni pristojna izdajati individualnih sklepov, ampak je dolžna izvrševati veljaven Odlok o prepovedi zbiranja v šoli in posledično organizirati izobraževanje na daljavo. Prepoved zbiranja v šoli je določena že v Odloku, šola pa je Odlok zavezana spoštovati in izvrševati, saj gre za izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela v šoli, kjer so lahko prisotni samo učenci, ki izpolnjujejo pogoj PCT (2. in 8. člen Odloka).

15. Glede neobveznosti izpolnjevanja pogoja PCT in starosti tožnice prvo tožena stranka izpostavlja, da iz 8. člena Odloka jasno izhaja, da so vsi učenci, ki so vpisani v osnovno šolo, dolžni izpolnjevati pogoj PCT, kar pomeni ne glede na starost, zaradi česar so tudi v tem delu tožbene navedbe neutemeljene, prav tako pa izpostavlja, da je tudi varuh človekovih pravic ugotovil, da je samotestiranje in nošenje zaščitnih mask bistveno milejši poseg v pravice otroka, kot pa bi bilo splošno zaprtje šol, saj gre za predloge stroke. Prvo tožena stranka pa pri navedenem dodatno izpostavlja, da lahko starši tožnice izpolnjevanje pogoja PCT še vedno dokazujejo tudi z brezplačnim izvajanjem testiranja pri zunanjem izvajalcu in šoli dostavijo ustrezno dokazilo. Tako ne prvo tožena in ne drugo tožena stranka tožnice ne silita v samotestiranje, saj gre za svobodno odločitev staršev otroka. Poudarja pa, da je ukrep namenjen zagotovitvi varnega šolskega okolja tako za učence kot tudi za zaposlene, pri čemer imajo vsi učenci pravico do zdravega učnega (delovnega) okolja in varstva pred nalezljivimi boleznimi. Glede dopustnosti samotestiranja in domnevnega medicinskega posega, ki ga tožeča stranka izpostavlja pa tožena stranka odgovarja, da gre pri določitvi samotestiranja za stališče Ministrstva za zdravje, z dne 25. 11. 2021, MZ št. 792-1č7/2021/6, ki je za tovrstne trditve tudi strokovno usposobljeno.

16. V zvezi z dejanji drugo tožene stranke, ki se očitajo v tožbi, prvo tožena stranka izpostavlja, da kolikor bo sodišče obravnavalo tožbo glede dejanja šole ( torej na podlagi 4. člena ZUS-1), bi moralo tožbo zoper prvo toženo stranko zavreči, saj gre prvič za splošne akte, drugič pa prvo toženi stranki ni mogoče očitati nobenega dejanja, saj je prvo tožena stranka sprejela Odlok kot splošni pravni akt in navedenega ni mogoče obravnavati v okviru upravnega spora po 4. členu ZUS-1. V primeru izpodbijanja aktov tožniki namreč nimajo sodnega varstva na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj tovrstnih aktov ni mogoče obravnavati kot (posamičnih) dejanj v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1 v kontekstu pravice do dostopa do sodišča in sodnega varstva (kot že izhaja iz sodne prakse I U 1701/2021 z dne 29. 11. 2021).

17. Glede očitkov dejanja drugo tožene stranke pa ta odgovarja, da je drugo tožena stranka dolžna izvajati podzakonske predpise za preprečevanje širjenja bolezni COVID-19, pri čemer nima diskrecijske pravice ali možnosti odločanja, lahko namreč samo ugotovi izpolnjevanje pogoja PCT, pri čemer je posledice neizpolnjevanja določila prvo tožena stranka v Odloku. V nasprotnem bi bila namreč drugo tožena stranka podvržena sankcijam, ki bi jih ugotovile inšpekcijske službe, prav tako pa bi tudi ogrožala javno zdravje drugih otrok, zaradi grožnje za nenadzorovano širjenje bolezni virusa med drugimi učenci in zaposlenimi. Šola je tako dolžna zagotavljati varno šolsko okolje vsem otrokom in zaposlenim, prav tako pa obveznosti predložitve negativnega testa ni zapovedala drugotožena stranka, ampak Vlada RS z Odlokom, kot izhaja tudi že iz sodne prakse (I Up 157/2021 – točka 13.).

18. Drugo tožena stranka posebej izpostavlja, da presojo ali obveznost presojanja pogoja PCT temelji na zakoniti ustavni podlagi ni mogoče obravnavati kot predmet tega upravnega spora, saj tudi ne more biti, ker o tem presoja Ustavno sodišče RS, posledično pa tudi dejanja tožene stranke, ki izvirajo iz Odloka ne bi smela biti predmet upravnega spora.

19. 2. člen Odloka določa kdo oziroma na kakšen način posameznik izkaže izpolnjevanje pogoja PCT, pri čemer gre za objektivne okoliščine, ki ne dopuščajo subjektivne presoje drugo tožene stranke, Odlok pa istočasno tudi določa kateri učenci se lahko izobražujejo v šoli oziroma tudi začasno prepoveduje zbiranje v šolah tistim učencem, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT. Tako ni drugo tožena stranka tista, ki nekaj prepoveduje ali zapoveduje, ampak je to odlok kot splošni akt. V konkretnem primeru je lahko drugo tožena stranka kot šola le obvestila starše o tem, kaj določa Odlok in kakšne posledice ima njihova odločitev za tožnico, ker niso dovolili samotestiranja. Prav tako pa drugo tožena stranka tudi dejansko ni prepovedala zbiranja otrok, niti ni otrok napotila na izobraževanje na daljavo, ampak gre za posledice, ki nastopijo po tem, če otrok ne izpolnjuje pogoja PCT.

20. Tožena stranka še pripominja, da sicer vsi ukrepi posegajo v ustavne pravice, pri čemer pa je pomembno, da so sorazmerni. V trenutku odločanja je Odlok še vedno veljaven predpis, pri čemer zasleduje varovanje zdravja in življenja učencev in zaposlenih, kar predstavlja pravico do zdravja, ki je varovana tudi z mednarodnimi dokumenti, in sicer Splošno deklaracijo človekovih pravic (25. člen, pravica do varstva pred boleznimi) in izhaja tudi iz 51. člena URS pravica do zdravstvenega varstva, ki varuje eno od najpomembnejših ustavnih vrednot – človekovo zdravje. Zaradi navedenega je druge pravice dopustno omejiti, saj mora država varovati pravico do življenja (17. člen URS), pravico do telesne in duševne celovitosti (35. člen URS), kar potrjuje tudi USRS v odločbi U-I-127/01. Pravica do zbiranja v šoli je omejena na podlagi 39. člena ZNB in 32. člena URS, z namenom varovanja človekovega zdravja in življenja kot najvišje vrednote in je tako skupaj z izobraževanjem na daljavo nujno potreben začasen ukrep za preprečevanje širjenja bolezni in zagotovitve varnega šolskega okolja za učence in zaposlene, pri čemer pa je nesporno, da tožnica pogoja PCT ne izpolnjuje.

21. Tožena stranka izpostavlja, da gre pri zahtevi za izdajo predmetne začasne odredbe po vsebini za zadržanje izvrševanja akta, in sicer Odloka, sklepov in navodil ministrstva, ki so podzakonski akti, za katere pa je pristojno samo Ustavno sodišče RS, zaradi česar bi bilo treba tudi predlog za začasno odredbo zavreči. Prav tako pa je napačno sklicevanje tožeče stranke na Zakon o izvršbi in zavarovanju (ZIZ), saj je začasno odredbo v upravnem sporu mogoče vložiti zgolj na podlagi ZUS-1 (32. člen) in je tako tudi napačno glede predloga denarne kazni.

predlaga tudi zavrnitev zahteve za izdajo začasne odredbe, saj je temeljni in vsebinski pogoj pri izdaji začasne odredbe nastanek težko popravljive škode, ki mora biti resna, ki mora neposredno pretiti in jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem in izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta, prav tako pa mora obstajati neposredna zveza med spornim razmerjem in posledicami, domnevna škoda pa mora biti težko popravljiva in konkretizirana na določene realno izkazane posledice, česar pa tožnica ne v tožbi in ne v predlogu za izdajo začasne odredbe ni izkazala, saj gre pri njenih navedbah zgolj za pavšalne in nekonkretizirane navedbe.

23. Tožnica prav tako ni izkazala domnevne težko popravljive škode, ki jo zatrjuje v razmerju do javne koristi, to je pravice do zdravega in varnega okolja ostalih učencev in zaposlenih iste šole, dejansko pa tožnica s tožbenim zahtevkom kot ga je postavila z začasno odredbo želi zadržanje izvrševanja Odloka, kar pa ni mogoče doseči v tem postopku.

24. Tožena stranka še izpostavlja, da ne držijo navedbe, da se izobraževanje na daljavo sploh ne izvaja, da tožena stranka izobraževanje na daljavo izvaja in skuša po največji možni meri preprečiti nastanek negativnih posledic povezanih z ukrepi za preprečevanje širjenja okužbe, pri čemer zgolj drugačna oblika izobraževanja ne predstavlja nezakonitega posega v pravico do izobraževanja in gre v posledici tako za sorazmeren ukrep glede na epidemiološko situacijo. Prav tako tožnica z začasno odredbo zahteva več kot s samo tožbo, kar je nedopustno.

25. Dne 21. 1. 2022 je sodišče prejelo vlogo drugo tožene stranke, ki je predložila dokazilo o izvajanju dela na daljavo za tožečo stranko (pod prilogo B6) in zapisov tožničine razredničarke, iz katerih je razviden način izvedbe pouka na daljavo, prav tako pa je drugo tožena stranka sodišču sporočila, da je tožeča stranka pričela z obiskom pouka, kar po mnenju drugo tožene stranke še dodatno izkazuje, da sta predlog za izdajo začasne odredbe kot tudi tožba brezpredmetna in neutemeljena in je tako tudi tožbo zavrniti v celoti.

26. Sodišče je navedeni dopis posredovalo tožeči stranki, ki na navedbe tožene stranke v tem delu ni odgovorila.

K celotnemu sklepu glede prepozno vložene tožbe

27. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo izpostavila morebitno prepozno vložen tožbeni zahtevek, čemur sodišče ni moglo slediti, saj je izpodbijani Odlok stopil v veljavo dne 8. 11. 2021, njegovo izvajanje se je pričelo dne 17. 11. 2021, medtem ko bi naj bilo dejanje drugo tožene stranke, na katerega se tožeča v tožbi sklicuje, storjeno dne 22. 11. 2021, tožba pa je bila pri tukajšnjem sodišču vložena priporočeno po pošti dne 14. 12. 2021, kar je še znotraj 30. dnevnega roka določenega v 28. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

28. Tožeča stranka je vložila tožbo zoper dve toženi stranki. Kot prvotoženo stranko navaja Republiko Slovenijo, ki jo zastopa Vlada. Zoper obe stranki uveljavlja zahtevek, da sta „

tožeči stranki dolžni dopustiti obiskovanje šole in pouka brez izpolnjevanja in preverjanja PCT

“. V obrazložitvi svojega zahtevka pa se sklicuje na ugotovitev nezakonitosti Odloka, in sicer neskladja med določilom prvega odstavka 8. člena Odloka, ki bi naj bil v direktnem nasprotju s 1. točko tretjega odstavka 3. člena Odloka, s čimer s „

takšnimi nasprotujočimi določbami v Odloku, Vlada RS s svojimi arbitrarnimi odločitvami prihaja sama s sabo v nasprotje, pri čemer sam Odlok ni v skladu z Ustavo in je v nasprotju z ZNB

. (stran 4 tožbe)“, ker le ti neposredno vplivajo na tožnico in sama nima drugega sodnega varstva. Tako po mnenju tožnice „

Odlok, sklep MIZŠ in navodila MIZŠ posegajo v temeljne človekove z ustavo zajamčene pravice tožeče stranke in ji protizakonito, brez kakršnekoli pravne podlage in v nasprotju z Ustavo in zakonom (ZNB)

oziroma v šoli brez testiranja. Določbe Odloka, sklepa MIZŠ in navodil MIZŠ na tožečo stranko tako

in je položaj povsem enak, kot bi ji bil že odrejen ukrep na podlagi ZNB, le da zoper Odlok, sklep MIZŠ in navodila MIZŠ ter neposredno ravnanje šole tožeča stranka nima prav nobenega pravnega sredstva, kar pa prav gotovo ni zakonito in dopustno

29. Sodišče je po pregledu tožbenih navedb ugotovilo, da tožeča stranka zoper drugo toženo stranko vlaga tožbo zaradi njenega dejanja z dne 22. 11. 2021, s katerim bi naj protipravno posegla v njene človekove pravice in pravice do obveznega šolanja. Glede prvo tožene stranke pa iz vsebine tožbenega zahtevka izhaja vložitev tožbe zoper veljavnost Odloka, Sklepa MIZŠ in navodila MIZŠ, saj domnevno dejanje prvo tožene stranke, ki bi naj bilo izvršeno ( in tako podlaga za vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1), v tožbi ni navedeno, zaradi česar gre očitno za dva različna tožbena zahtevka. Po določbi prvega odstavka 8. člena Odloka se dejanja, ki naj bi posegla v ustavne pravice tožnikov, to je trikrat tedensko samotestiranje učencev, ki ne kažejo znakov okužbe, izvajajo pri drugo toženi stranki pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj. Učencem, ki samotestiranja ne izvajajo v skladu z Odlokom, se začasno prepove zbiranje v vzgojno-izobraževanih zavodih. To lahko stori in konkretno določenim učencem prepove zbiranje v šoli samo drugo tožena stranka. Odlok tudi določa, da se ti učenci v skladu s sklepom MIZŠ izobražujejo na daljavo, kar pomeni, da mora drugo tožena stranka identificirati in izločiti te učence in jih napotiti na izobraževanje na daljavo. Gre torej za konkretne in posamične odločitve drugo tožene stranke, ki imajo drugačno naravo kot izpodbijani akti prvo tožene stranke.

30. Iz zgoraj navedenih razlogov, je sodišče odločilo, da bo zadevo glede na to, da so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 42. člena ZUS-1

31. Tožba zoper Republiko Slovenijo, ki jo zastopa Vlada RS, je nedovoljena, zaradi česar je sodišče tožbo zavrglo iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

32. URS v prvem odstavku 157. člena določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo v skladu z zakonom ni predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, v upravnem sporu odloča pristojno sodišče, in sicer tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (2. odstavek 157. člena URS).

33. Na tej podlagi prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

34. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (4. odstavek 5. člena ZUS-1), kar povedano z drugimi besedami pomeni, da je tudi tam navedena normativna vsebina določbe 4. odstavka 5. člena ZUS-1 dopustna podlaga za presojo zakonitosti akta, kolikor ustreza predpisanim zakonskim pogojem za opredelitev upravnega akta v smislu 1. člena v zvezi z 2. odstavkom 2. člena ZUS-1 kot javnopravne, enostranske, oblastvene, posamične odločitve v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katero je organ odločil o individualnih pravicah obveznostih ali pravnih koristih posameznih fizičnih, pravnih ali drugih oseb, saj izraza „urejajo“ namreč ni mogoče razumeti drugače kot neposrednega posega v pravice, obveznosti ali pravne koristi konkretnih oseb.

35. Navedeno pomeni, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, poleg tega pa tudi ne o tistih aktih, ki ne posegajo neposredno v pravni položaj tožnika, kot tudi ne o tistih aktih, zoper katere je tožniku na razpolago drugo sodno varstvo. Pri tem se za upravni akt po 2. odstavku 2. člena ZUS-1 šteje tisti akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Upoštevaje določbo 1. odstavka 4. člena ZUS-1, s katero je povzeta določba 2. odstavka 157. člena URS, pa je predmet presoje sodišča v upravnem sporu tudi zakonitost posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

36. Ustava niti zakon ne opredeljujeta vsebine pojma „posamični akt“, vendar pa se tako v upravno sodni praksi kot v pravni teoriji ta izraz uporablja za pravne akte, ki pomenijo individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov in nastanejo pri uporabljanju prava kot rezultat soočanja konkretnih dejstev ter abstraktnih pravnih norm ter se glede na subjekte, ki jih oblikujejo, razvrščajo v oblastne, sodne in upravne akte ter neoblastne (posamične/splošne) pravne akte. Tudi za posamični akt je značilno, da gre za akt, s katerim se odloča o individualni pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega subjekta, ne pa za abstraktni splošni akt, pri čemer je upravni spor dopusten zgolj v primeru, če tožnik uveljavlja, da je on sam individualno prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi izpodbijanega akta ali pa zaradi tega, ker mu upravni akt ni bil izdan in vročen v predpisanem roku. Iz citiranih določb URS in ZUS-1 izhaja, da se v upravnem sporu ne zagotavlja sodno varstvo zoper abstraktne splošne akte, saj je slednje v skladu s 3. alinejo 1. odstavka 160. člena URS pridržano Ustavnemu sodišču Republike Slovenije.

Glede tožbe po 4. členu ZUS-1 in/ali četrtem odstavku 5. člena ZUS-1

37. Kljub dejstvu, da tožeča stranka vlaga tožbo zoper toženo stranko z zahtevkom, da tožena stranka dopusti tožeči stranki obiskovanje šole brez testiranja in brez izpolnjevanja pogoja PCT, je pritrditi toženi stranki (da gre na podlagi trditve tožnice, da imajo določbe Odloka, posledično pa tudi sklep in okrožnica MIZŠ, zanjo po vsebini učinek posamičnega upravnega akta, saj je na tej podlagi zanjo nastopila posledica, s katero se ji prepove obiskovanje pouka brez testiranja trikrat na teden), za tožbo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1

, saj ne iz tožbenega zahtevka in tudi ne iz navedb v obrazložitvi tožbe ne izhaja posamični akt ali dejanje (prvo) tožene stranke, s katerim bi naj posegla v človekove pravice tožnice. Tožeča stranka namreč ne v celotni tožbi in tudi ne v izreku tožbenega zahtevka ni navedla dejanja (prvo) tožene stranke, ki bi dopuščalo tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1.

38. Tožeča stranka sicer meni, da je (prvo) tožena stranka pristojnost za odrejanje ukrepov po ZNB, med katerimi sicer rednega testiranja sploh ni, prenesla neposredno v Odlok, sklep oziroma okrožnico. Zato ti po svoji naravi zanjo pomenijo posamične akte. Tožeča stranka torej zatrjuje, da ti akti po vsebini predstavljajo posamične upravne akte, ki imajo na tožnico neposredni učinek, sama pa nima drugega pravnega varstva.

39. Četrti odstavek 5. člena ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Če je ta pogoj izpolnjen, ima določba v predpisu dejansko naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, to je javnopravnega, enostranskega, oblastvenega posamičnega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. S tem, ko ureja posamično razmerje, določba predpisa posega v pravni položaj osebe, in v ta namen ni treba izdati posebnega upravnega akta

40. Iz navedenih določb tako po mnenju sodišča izhaja, da določb spornih odlokov Vlade ni mogoče šteti za posamične akte, ki bi bili lahko dopusten predmet upravnega spora. Po določbi 4. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu sicer res odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, vendar le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, ali če gre za posamično oblastno dejanje, ki je sprejeto brez procesne forme, in če neposredno učinkuje na točno določenega posameznika ali pravno osebo tako, da ustvarja pravne posledice zoper konkretno osebo, torej v danem primeru zoper tožnico. Torej dejanje, ki je materialni (realni) akt. Predmet presoje zakonitosti v postopku pred Upravnim sodiščem so tako lahko samo izvršena dejanja, to je storitve ali opustitev, s katerimi so organi posegli ali še posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine. Tožbe tako ni mogoče vložiti zoper hipotetične, še neizvršene primere nezakonitih dejanj oblastnih organov.

V tovrstnih tožbah je zato treba navesti dejanje, ki je odraz takšnega posega in kršitve, kakor tudi kje in kdaj je bilo storjeno.

41. Sodišče še pripominja, da tudi kadar gre za določbo predpisa, ki določa ciljni krog ljudi (morebitna tožba na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1), mora biti ciljni krog oseb že v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje. Sodišče meni, da gre pri predmetnem Odloku, za splošno določitev kroga šolajočih, ki morajo ali opraviti testiranje ali dokazati izpolnjevanje pogoja PCT na drug način, kolikor želijo prisostvovati pouku. Tako na podlagi izpodbijanega odloka ni mogoče določiti ali ugotoviti

točno določeno posameznico (tožnico), na katero bi se naj Odlok nanašal in s tem kršil človekove pravice iz Ustave RS. Pavšalno zatrjevanje, da gre za dejanja javne oblasti, s katerimi je Vlada zaobšla ZNB in na ta način Odlok in drugi navedeni akti neposredno posegajo v človekove pravice tožnice, ne zadošča. Da bi tukajšnje sodišče lahko obravnavalo in odločilo o protiustavnosti izpodbijanega Odloka in drugih ali kršitvi posameznih človekovih pravic, bi moral biti izdan konkreten individualen akt ali storjeno dejanje oblastvenega organa, uperjeno zoper točno določenega posameznika-tožnico. Tožnica pa ima nedvomno pravico predmetne odloke izpodbijati pred Ustavnim sodiščem RS.

42. Sodišče je tako presodilo, da izpodbijani Odlok (enako pa velja tudi za ostale izpodbijane splošne akte) ni akt v obliki predpisa, ki bi urejal posamična razmerja, še manj pa, da bi neposredno učinkoval na tožnico. Izpodbijani akti namreč naslavljajo splošen, nedoločljiv krog oseb in ne individualno določene osebe ter urejajo nedoločeno število bodočih primerov. Z določbo 8. člena Odloka in ostalimi izpodbijanimi akti se namreč na splošno ureja način izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa (obveznost in način testiranja na virus COVID-19 in posledice, če se to ne izvaja), kar pa pomeni, da imajo naravo splošnega akta, v posledici česar s tožbo, vloženo v upravnem sporu, po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, še manj pa po četrtem členu ZUS-1, njihovo izpodbijanje ni mogoče

43. Takšen zaključek potrjuje tudi že ustaljena sodna praksa

. Pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če ureja posamična razmerja, mora biti krog oseb v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje. Za presojo, ali akt ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe. To pa vključuje tudi presojo, ali norma zadeva posamično individualno določeno osebo (ali osebe). Eden od pokazateljev, da gre za tak učinek, je, da ta nastopi, ne da bi bilo treba izdati upravno odločbo. Na drugi strani je za predpise značilno, da se nanašajo na nedoločen krog oseb in na nedoločeno število primerov, nastalih v času njegove veljavnosti

. Takšni pa so tudi v tem upravnem sporu izpodbijani akti. Tožeča stranka kot podlago svoje tožbe navaja tudi drugi odstavek 157. člen Ustave, ki določa, da če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika

. Pri tem je bistveno, da je tudi po 4. členu ZUS-1 mogoče le izpodbijanje posamičnih aktov oziroma dejanj, ki neposredno učinkujejo v posameznih primerih v razmerju do konkretno določenih ali določljivih oseb. V predmetni zadevi za tak primer ne gre, o skladnosti podzakonskih predpisov (splošnih aktov) z ustavo in zakoni pa odloča Ustavno sodišče (tretja alineja prvega odstavka 160. člena Ustave RS). Pomembno za presojo pa je, da posamični akt ali dejanje, s katerim organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika (če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo) sploh obstaja.

44. Po zgoraj obrazloženem sodišče zaključuje, da imajo akti, katerih nezakonitost oziroma neustavnost uveljavlja tožeča stranka zoper (prvo)toženo stranko v tem upravnem sporu naravo splošnih aktov, kar pomeni, da njihovo izpodbijanje v upravnem sporu ne po četrtem odstavku 5. člena ne po 4. členu ZUS-1 ni mogoče.

45. Na koncu sodišče še pripominja, da mora biti pri tožbenem zahtevku zaradi kršitve ustavnih pravic po 4. členu ZUS-1 tožbeni zahtevek glede domnevne kršitve posamičnega akta ali dejanja organa tako glede dneva kršitve in zahteve za prenehanje, v izreku tožbenega zahtevka, jasno opredeljen.

46. Zaradi navedenih razlogov je sodišče tožbo tožnice, na podlagi 4. točke 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1, zavrglo. Sodišče mora namreč v skladu z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti ves čas postopka paziti na razloge za zavrženje tožbe, naštete taksativno v 1. odstavku 36. člena ZUS-1.

47. Ker je bilo tožbo treba zavreči iz navedenih razlogov že v okviru predhodnega preizkusa tožbe, sodišče ni opravilo glavne obravnave, saj niso bili izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje sodišča o tožbi.

48. Ker je sodišče tožbo zavrglo, je moralo hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Obstoj procesnih predpostavk za obravnavo tožbe je namreč procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe (32. člen ZUS-1 v zvezi s 1. in 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

Nujna posledica odvisnosti instituta začasne odredbe od procesne usode tožbe je, da lahko tožnik doseže obravnavo predlaganega ukrepa samo, če mu to uspe glede tožbe. Že po naravi stvari je zato v primeru hkratnega zavrženja tožbe in zahteve za začasno odredbo izključeno samostojno izpodbijanje odločitve o začasni odredbi.

49. V tožbenem zahtevku sta tožnika predlagala tudi, da sodišče toženi stranki naloži povrnitev stroškov predmetnega postopka. Sodišče je zahtevek strank za povrnitev stroškov postopka zavrnilo, saj v skladu z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Gre za akt, ki ga je izdal državni organ.

Vsebuje vsebinsko odločitev določenih materialnopravnih pravic, obveznosti ali pravnih koristi in s tem posega v pravni položaj tožnika.

V skladu z 42. členom ZUS-1 lahko sodišče odloči, da se več v enem postopku vloženih zahtevkov obravnava in se o njih odloči v ločenem postopku. Zoper takšen sklep ni pritožbe.

V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

Glej sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021.

Enako Vrhovno sodišče I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021.

Smiselno enako Ustavno sodišče U-I-86/04 z dne 22. 5. 2005.

Ob tem je dodati, da upravni spor zoper predpis z učinkom upravnega akta izključuje upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ki se uporabi le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

Glej odločitve Vrhovnega sodišča I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021.

Glej sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021 in I Up 189/2021 z dne 17. 11. 2021.

Posamični akt v smislu navedenih določb je akt, ki ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, v tem primeru, bi se namreč vodil upravni spor iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1, to je upravni spor o zakonitosti dokončnega upravnega akta.

Enako Upravno sodišče RS I U 1272/2011 z dne 13. 10.2011, III U 194/2015 z dne 29. 07. 2015 in druge.

Vrhovno sodišče I Up 166/2019 z dne 09. 10. 2019.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 5, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (2020) - ZZUOOP  - člen 104

Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (2021) - člen 2, 2/1, 2/1-1, 3, 3/3, 3/3-1, 8, 8/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.