UPRS Sodba in sklep I U 724/2022-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-06-06

mednarodna zaščita - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - begosumnost - Uredba (EU) št. 604/2013 (Dublinska uredba III)

Pridržanje prosilca za namen predaje drugi državi članici, odgovorni za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito (ob upoštevanju ostalih omejitev), je dopustno le, če obstoji znatna nevarnost pobega, pri čemer mora presoja take stopnje nevarnosti temeljiti na individualni oceni. V ta namen je treba ugotoviti visoko stopnjo nevarnosti pobega, ki pomeni neposredno in konkretno nevarnost njegove izvršitve.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve številka 2142-2045/2022/5 (1222-15) z dne 25. 5. 2022 odpravi.

II. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se takoj po prejemu te sodne odločbe preneha izvajati ukrep pridržanja tožnika na prostore Centra za tujce na podlagi sklepa Ministrstva za notranje zadeve številka 2142-2045/2022/5 (1222-15) z dne 25. 5. 2022.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka pridržala tožnika zaradi predaje odgovorni državi članici v skladu z 28. členom Uredbe EU št. 604/2013

(1. točka izreka). Sklenila je še, da se tožnika pridrži na prostore in območje Centra za tujce v Postojni od 24. 5. 2022 od 12.30 ure do prenehanja razloga, vendar najdlje šest tednov od takrat, ko bo odgovorna država članica eksplicitno ali implicitno odobrila zahtevo za ponovni sprejem, oziroma od takrat, ko bo prenehal veljati morebiten odložilni učinek tožbe na odločitev o predaji v odgovorno državo članico (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnik v Republiko Slovenijo nezakonito vstopil 12. 5. 2022 iz Hrvaške preko zelene meje v bližini mejnega prehoda Dragonja. Iz policijske depeše izhaja, da je iz izvorne države odšel 9. 10. 2021, pot iz Bihaća proti Sloveniji pa nadaljeval v skupini kubanskih državljanov, ki jih je tam spoznal. Da bi se izognili ljudem, so hodili po gozdovih in nenaseljenih območjih. V bližini Zagreba jih je našla hrvaška policija in jih odpeljala v azilni dom, kjer so ostali osem dni, nato pa pot nadaljevali proti Sloveniji. Ob vložitvi prošnje je še povedal, da je iz izvorne države z letalom odpotoval proti Rusiji. Po treh mesecih je pot nadaljeval do Srbiji, od tam pa ilegalno preko BiH in Hrvaške v Slovenijo. Izvorno državo je zapustil zaradi slabih življenjskih razmer. Njegovega brata so priprli zaradi udeležbe na protestih, ki so potekali 11. 7. 2021, zato se je zbal, da bi priprli tudi njega.

3. Na podlagi podatkovne baze sistema Eurodac je tožena stranka ugotovila, da je tožnik 4. 5. 2022 že na Hrvaškem zaprosil za mednarodno zaščito, čeprav je trdil, da tega ni storil. Odvzeli so mu le prstne odtise, osebnega razgovora pa tam ni imel. Nihče mu tudi ni povedal, da mora počakati na odločitev. Izkaznica, ki so mu jo izročili, naj bi mu omogočala le prevzem obrokov hrane. Namenjen je bil v Slovenijo, kjer ima prijatelje. Tu bi za mednarodno zaščito zaprosil, četudi ga policija ne bi našla.

4. Glede na navedeno je tožena stranka ocenila, da je tožnik begosumen, zato mu je ob sklicevanju na prvi odstavek 3. člena in drugi ter tretji odstavek 28. člena Uredbe Dublin III ustno na zapisnik izrekla obravnavani ukrep omejitve gibanja. Glede na merila navedene uredbe in podatke baze Eurodac, je tožena stranka hrvaškim migracijskim organom 24. 5. 2022 posredovala prošnjo za ponovni tožnikov sprejem ter na podlagi tretjega odstavka 28. člena Uredbe Dublin III zaprosila za nujen odgovor.

5. V zvezi s presojo tožnikove begosumnosti je tožena stranka ugotovila, da je tožnik vstopil v Slovenijo na nedovoljen način in pred tem za mednarodno zaščito zaprosil že na Hrvaškem. Da je prošnjo za mednarodno zaščito vložil že na Hrvaškem izhaja tako iz njegovih navedb, hrvaške izkaznice prosilca za mednarodno zaščito, kot tudi iz podatkov baze Eurodac. Presodila je, da je s tem, ko je predhodno že vložil prošnjo na Hrvaškem in jo nato zapustil, podana okoliščina iz tretje alineje 84.a člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). Zato je na podlagi njegovih preteklih ravnanj menila, da bo zapustil tudi Slovenijo in ne bo počakal na odločitev o predaji v zanj pristojno državo članico. Ugotovila je, da njegova pretekla ravnanja pomenijo zlorabo azilnih postopkov in mu omogočajo zgolj ilegalno prehajanje mej držav. Njegove razloge za zapustitev Hrvaške je ocenila kot pavšalne in neutemeljene.

6. Tožena stranka je upoštevaje tožnikova pretekla ravnanja, in sicer da na Hrvaškem kljub vloženi prošnji na odločitev v zvezi z mednarodno zaščito ni počakal, čeprav je bil zelo verjetno seznanjen s tem, da je za obravnavo njegove prošnje odgovorna ena sama država članica, presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le z omejitvijo tožnikovega gibanja na območje azilnega doma. Zato mu je na podlagi drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 omejila gibanje na Center za tujce. Menila je, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na to območje, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom. Zato je ob sklicevanju na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 346/2014 z dne 5. 11. 2014 ocenila, da so izpolnjeni pogoji za izrek strožjega ukrepa omejitve gibanja na območje Centra za tujce.

7. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), razen ničnosti. Poudarja, da izpodbijani ukrep pomeni poseg v njegovo osebno svobodo, zato ga je mogoče skladno z Ustavo, Evropsko konvencijo o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP) ter Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina), izreči le, če so izkazane ustrezne okoliščine, ki v tem primeru niso podane.

8. Opozarja, da je izrek sklepa v nasprotju z njegovo obrazložitvijo glede časovnega okvira trajanja ukrepa, saj iz izreka izhaja, da ukrep traja od 24. 5. 2022 od 12.30 ure, v obrazložitvi pa je navedeno, da se ukrep prične izvajati 16. 5. 2022 od 13.00 ure dalje. Izpodbijani sklep naj ne bi bil obrazložen zaradi zgolj pavšalnega sklicevanja na „druge okoliščine“, ki naj na nobenem mestu ne bi bile konkretizirane. Izpodbijani sklep naj ne bi omogočal sodnega preizkusa, kar naj bi pomenilo absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

9. Sklicujoč se na sodno prakso Vrhovnega in Upravnega sodišča tožnik meni, da za ugotovitev znatne begosumnosti ne zadošča le ugotovitev, da je posameznik že vložil prošnjo v kateri izmed držav podpisnic Uredbe Dublin III, ki jo je nato samovoljno zapustil. Dokazno breme, da je oseba znatno begosumna, bi naj bilo na toženi stranki, njena dokazna ocena pa bi morala temeljiti na individualnih okoliščinah.

10. Tožnik meni, da je izpodbijani sklep nepravilen in nezakonit tudi zato, ker tožena stranka sploh ni presojala, ali bi bilo mogoče cilj doseči z uporabo manj prisilnih ukrepov. Trdi, da se mora nezmožnost uporabe manj prisilnih sredstev nanašati na okoliščine v zvezi s prosilcem, saj ni njegova odgovornost, da tožena stranka ne more zagotoviti primernega varovanja v azilnem domu, teh pa tožena stranka ni v zadostni meri ugotovila. Ob sklicevanju na sodbi Upravnega sodišča I U 1112/2020 z dne 10. 8. 2020 ter I U 1806/2021 z dne 15. 12. 2021 meni, da gre pri izrečenem ukrepu za odvzem prostosti in ne zgolj omejitev gibanja. Tak ukrep pa naj bi bilo tudi po presoji Sodišče EU v zadevi C 528/15 mogoče izreči le ob upoštevanju strogih jamstev.

11. Ob sklicevanju na sodbe Upravnega sodišča I U 1686/2020, I U 23/2021 in I U 136/2022 se tožnik predeljuje še do okoliščin glede vračanja na Hrvaško. Meni, da bi toženi stranki morale biti poznana opozorila več organizacij in poročevalcev v zvezi z azilnimi postopki in pomanjkljivostmi teh postopkov na Hrvaškem. Zato naj ne bi bilo pravne podlage za izročitev Hrvaški. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi, podredno pa, naj sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

12. Hkrati s tožbo tožnik vlaga tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero predlaga, da mora tožena stranka nemudoma po prejemu sodne odločbe prenehati izvajati ukrep odvzema osebne svobode tožnika v Centru za tujce do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Pojasnjuje, da se tam slabo počuti in je v stiski. Pravni interes za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe naj bi imel, saj je zoper sodno odločitev možna pritožba in sodba še ni pravnomočna. Meni, da je ureditveno začasno odredbo treba izdati iz razloga, ker mu je z odvzemom prostosti kršena pravica do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave in 6. člena Listine, kar že samo po sebi predstavlja težko popravljivo škodo.

13. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se v bistvenem sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

14. Dne 6. 6. 2022 je sodišče izvedlo glavno obravnavo. V okviru dokaznega postopka je pregledalo spise, ki se nanašajo na zadevo in zaslišalo tožnika.

16. Pri svoji odločitvi se je tožena stranka oprla na 28. člen Uredbe Dublin III v povezavi s peto alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Drugi odstavek Uredbe Dublin III določa, da kadar obstaja znatna nevarnost, da bo oseba pobegnila, lahko države članice na podlagi presoje vsakega posameznega primera zadevno osebo pridržijo, da bi omogočile izvedbo postopkov za predajo v skladu s to uredbo, vendar le, če je ukrep pridržanja sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugih manj prisilnih ukrepov. Na podlagi člena 2(n) Uredbe Dublin III „nevarnost pobega" pomeni nevarnost, da bo prosilec ali državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, v zvezi s katero poteka postopek predaje, pobegnila, v skladu z oceno posameznega primera na podlagi objektivnih kriterijev, ki so določeni z zakonom. Slovenski zakonodajalec je kriterije za ugotovitev obstoja nevarnosti pobega (begosumnost) uredil v 84. a členu ZMZ-1 (člen ima naslov „nevarnost pobega") in s tem izpolnil obveznost iz člena 2(n) Uredbe Dublin III. Med drugim je določil, da se šteje, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila, če je oseba predhodno že vložila prošnjo v Republiki Sloveniji ali drugi državi članici Evropske unije in jo je pozneje zapustila (tretja alineja 84. a člena ZMZ-1).

17. Ob upoštevanju navedenih izhodišč je tožena stranka po presoji sodišča pravilno ocenila, da obstaja objektivni kriterij begosumnosti iz tretje alineje prvega odstavka 84.a člena ZMZ-1. Izhajajoč iz podatkov Eurodac je namreč ugotovila, da je tožnik že zaprosil za mednarodno zaščito na Hrvaškem, na odločitev pa ni počakal. Vendar navedena ugotovitev sama po sebi že po naravi stvari ne pomeni presoje posamičnega primera.

Takšna razlaga bi namreč dopuščala pridržanje osebe zgolj zato, ker v zvezi z njo poteka postopek po Uredbi Dublin III, kar bi bilo v izrecnem nasprotju s prvim odstavkom njenega 28. člena.

18. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da izpolnjevanje enega od objektivnih kriterijev iz 84. a člena ZMZ-1 samo po sebi še ne zadošča za uporabo ukrepa pridržanja.

Pridržanje prosilca za namen predaje drugi državi članici, odgovorni za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito (ob upoštevanju ostalih omejitev), je dopustno le, če obstoji znatna nevarnost pobega, pri čemer mora presoja take stopnje nevarnosti temeljiti na individualni oceni.

Izpostavilo je, da je v ta namen treba ugotoviti visoko stopnjo nevarnosti pobega, ki pomeni neposredno in konkretno nevarnost njegove izvršitve. Tako nevarnost vzpostavljajo dodatno okvalificirane okoliščine, ki so druge kot te, ki ustrezajo zakonsko določenemu objektivnemu kriteriju. Gre za okoliščine, ki izvirajo iz sfere obravnavanega posameznika, nanašajo pa se npr. na njegove osebne lastnosti, na ravnanje pred pridržanjem, na način prehajanja med državami članicami ipd.

Da za pridržanje ne zadošča nevarnost pobega, ugotovljena le na podlagi enega od zakonsko določenih objektivnih kriterijev, ampak da mora biti ta dodatno kvalificirana, napotuje tudi določba prvega odstavka 28. člena Uredbe Dublin III, ki določa, da države članice ne smejo pridržati osebe samo zato, ker v zvezi z njo poteka postopek, določen v tej uredbi.

19. Po presoji sodišča je zato utemeljen tožbeni očitek, da tožena stranka ni ugotovila takšnih okoliščin na njegovi strani, ki bi dajale podlago za sklepanje o znatni nevarnosti, da bo pobegnil. Zgolj ugotovitev, da je tožnik predhodno že vložil prošnjo za mednarodno zaščito na Hrvaškem, nato pa jo zapustil, ne zadostuje za zaključek o njegovi znatni begosumnosti, saj tožena stranka ni metodološko pravilno, torej vestno, skrbno ter analitično sintetično presojala drugih dodatnih kvalificiranih okoliščin, ki bi lahko vzpostavljale zahtevano stopnjo nevarnosti tožnikovega pobega. Ta presoja je namreč s sklicevanjem na tožnikova pretekla ravnanja in izjave le navidezna, saj je tožena stranka tožnikove osebne okoliščine, ki bi kazale na nevarnost njegovega pobega, navedla le v okviru povzemanja njegovih izjav, ne da bi se do navedenega opredelila. Vrhovno sodiščem je v zvezi s tem že opozorilo, da je dokazno breme o prosilčevi znatni begosumnosti na toženi stranki in da zgolj hipotetična možnost prosilčeve kasnejše zapustitve azilnega doma sama po sebi ne more utemeljiti visoke stopnje nevarnosti, da bo do tega tudi prišlo.

20. Glede na navedeno tožena stranka ni izkazala utemeljene nevarnosti, da bo tožnik pobegnil. Ta namreč ne more biti podana le zato, ker je za mednarodno zaščito zaprosil že na Hrvaškem, kjer na odločitev ni počakal. Po presoji sodišča so zato razlogi izpodbijanega sklepa v zvezi z obstojem okoliščin, ki vzpostavljajo visoko stopnjo nevarnosti tožnikovega pobega tako bistveno pomanjkljivi, da se ga ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

21. Prav tako je po presoji sodišča utemeljen tožbeni očitek, po katerem je izrek izpodbijanega sklepa v nasprotju z njegovo obrazložitvijo, in sicer v delu, v katerem je tožena stranka določila začetek trajanja izrečenega ukrepa. V 2. točki izreka sklepa je namreč zapisano, da je tožnik pridržan na prostore Centra za tujce od 24. 5. 2022 od 12.30 ure, v zadnjem odstavku obrazložitve pa, da naj bi ukrep trajal od 16. 5. 2022 od 13.00 ure dalje. To pa pomeni, da sta si izrek in obrazložitev izpodbijanega sklepa v nasprotju, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

22. Glede na navedeno je bilo treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti, saj v obravnavani zadevi niso podani pogoji za izrek ukrepa omejitve gibanja (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Glede na navedeno se sodišče ni opredeljevalo do preostalih navedb strank v postopku.

23. Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

24. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Tožnik lahko iz razlogov iz tega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1).

25. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta (drugi odstavek) oziroma začasno uredi stanje (tretji odstavek 32. člena). Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

26. Iz tožnikovih navedb je razvidno njegovo stališče, da pogoji za pridržanje niso podani. Meni, da bi mu izvrševanje tega ukrepa povzročilo težko popravljivo škodo, saj se v Centru za tujce slabo počuti. Trdi, da izrečeni ukrep posega v njegovo pravico do osebne svobode iz 19. člena Ustave ter 6. člena Listine.

27. V obravnavani zadevi, ko se ukrep pridržanja tožnika na prostore Centra za tujce že izvaja, pa lahko sodišče izda začasno odredbo po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 iz razlogov po drugem odstavku tega člena za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Po presoji sodišča gre ravno za tako razmerje tudi v obravnavani zadevi. Potrebnost izdaje takšne začasne odredbe je vsaj s stopnjo verjetnosti izkazana že zato, ker je izrek ukrepa v tej zadevi nezakonit (I. točka izreka), saj ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih. Nezakonita omejitev gibanja glede na navedene okoliščine obravnavane zadeve pomeni nedopusten poseg v pravico do osebne svobode (prvi odstavek 19. člena Ustave), kar je dovolj za napolnitev standarda težko popravljive škode, ki tožniku nastaja. Preprečitev njenega nadaljevanja odtehta tudi javne koristi, na katere se tožena stranka niti ni sklicevala, saj se do zahtevane začasne odredbe ni opredelila.

28. Glede na navedeno je sodišče na podlagi tretjega in petega odstavka 32. člena ZUS-1 ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe.

Uredba EU št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev) (v nadaljevanju Uredba Dublin III).

Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 68/2022 z dne 30. 3. 2022 (8. točka obrazložitve), sodbo Upravnega sodišča I U 1886/2021 z dne 29. 12. 2021 (21. točka obrazložitve).

Glej npr. sodbe Vrhovnega sodišča I Up 12/2022 z dne 26. 1. 2022, I Up 11/2022 z dne 2. 2. 2022, I Up 35/2022 z dne 30. 3. 2022, I Up 77/2022 z dne 13. 4. 2022 in sklepa Vrhovnega sodišča I Up 16/2022 z dne 9. 2. 2022 in I Up 76/2022 z dne 6. 4. 2022.

Policie ČR, Krajsk Peditelstvi policie lišteckho kraje, odbor cizinecke policie v Salah Al Chodor and Others

Tako Vrhovno sodišče v zadevi I Up 12/2022 z dne 26. 1. 2022.

Tako Vrhovno sodišče v zadevi I Up 76/2022 z dne 6. 4. 2022.

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 84, 84/1, 84/1-5, 84a

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva - člen 28

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.