UPRS Sodba I U 337/2019-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-25

ukrep gradbenega inšpektorja - ničnost odločbe - neizvršljivost odločbe

Sodišče se s tožnico strinja, da ji inšpektor z odločbo z dne 4. 6. 1997 ukrepa odstranitve objekta ni izrekel. Iz odločbe tudi ne izhaja, da bi izrekel ukrep vzpostavitve v prejšnje stanje. Iz odločbe jasno izhaja, da je bila izrečena sanacija zgrajenega (rekonstruiranega) objekta in pridobitev lokacijskega dovoljenja za sanacijo objekta. Glede na to ni mogoče zaključevati, kot drugostopenjski organ, da je izrek odločbe nedoločen, saj je izrečeni ukrep, glede na zakonsko predvidene ukrepe, (jasno) določen.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Koper, št. 06122-4601/2013-9 z dne 2. 10. 2018, odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 765,48 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo za nično izrekel svojo odločbo št. 356B-13/97-02-GP z dne 4. 6. 1997. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je urbanistični inšpektor zaradi nelegalne gradnje stanovanjskega objekta na parc. št. 71/1 in 72/1, obe k. o. ..., izdal tožnici kot investitorki odločbo št. 356B-13/97-02-GP z dne 4. 6. 1997. S to odločbo je bilo tožnici naloženo, da mora do 31. 12. 1997 sanirati obravnavani stanovanjski objekt, tako da si za gradnjo le-tega pridobi lokacijsko dovoljenje. Dne 18. 12. 2002 je bil na področju urejanja prostora sprejet nov Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), s sprejetjem katerega je bilo ukinjeno lokacijsko dovoljenje. Ker s sprejetjem ZGO-1 ni bilo več možno pridobiti lokacijskega dovoljenja, kot je bilo to naloženo v inšpekcijski odločbi z dne 4. 6. 1997, posledično odločbe ni mogoče izvršiti. Zato jo je bilo potrebno na podlagi 3. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izreči za nično.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 11. 1. 2019 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo. Drugostopenjski organ se je strinjal z odločitvijo prvostopenjskega organa, vendar pa je odločitev potrdil iz drugih razlogov. Organ druge stopnje je presodil, da je izrek odločbe z dne 4. 6. 1997 nedoločen, saj iz njega ni razvidno, kako mora tožnica sanirati objekt na zemljišču s parc. št. 71/1 k. o. ..., prav tako pa to ni razvidno iz obrazložitve odločbe. Ker odločbe z dne 4. 6. 1997 ni mogoče izvršiti, je nična.

Povzetek bistvenih navedb v tožbi in odgovoru na tožbo

3. Tožnica v tožbi navaja, da je bila odločba z dne 4. 6. 1997 v točki 1 izreka, glede sanacije objekta, že izvršena, zato je ni mogoče izreči za nično. Dalje navaja, da je bila odločba izvršena tudi v delu glede izrečenih prepovedi, saj so te vpisane v zemljiško knjigo. Tožnica navaja, da odstranitev objekta, kar zasleduje gradbeni inšpektor v novih postopkih, z odločbo z dne 4. 6. 1997 ni bila odrejena. Tožnica ne more priti v slabši pravni in dejanski položaj, kot ga je pridobila z odločbo z dne 4. 6. 1997, pri tem pa ko jo poskuša gradbeni inšpektor v tak položaj privesti, kar izhaja tudi iz njegove odločbe z dne 3. 8. 2018, s katero je tožnici naložena odstranitev spornega objekta v roku treh mesecev, inšpektor nedopustno posega v pravnomočno upravno odločbo. Po mnenju tožnice sprememba gradbene zakonodaje ne more biti razlog za uporabo instituta ničnosti, zlasti ne po zelo dolgem časovnem razdobju. Tožnica priznava, da lokacijskega dovoljenja za sporni objekt ni pridobila, vendar je razlog to, da je od leta 1997 dalje spor med solastniki parcele 71/1 k. o. ..., ki se rešuje v nepravdnem postopku. Instituta ničnosti po mnenju tožnice v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti. Izpodbijana odločba in drugostopenjska odločba v zadevi nedovoljeno posegata v institut pravnomočnosti upravne odločbe; gre za retroaktivni pravni in dejanski poseg, kar je v nasprotju z ustavno prepovedjo retroaktivnega pravnega učinkovanja. Izpodbijana in drugostopenjska odločba imata namen, da bi se inšpekcijski postopek zoper tožnico pričel znova, in sicer ga je toženka že pričela, kar dokazuje dopis gradbenega inšpektorja z dne 25. 1. 2019, naj se tožnica izjavi glede nelegalne gradnje. Toženka ima namen namesto inšpekcijske odločbe z dne 4. 6. 1997 izdati odločbo o odstranitvi objekta, s čimer se povzroča tožnici velika škoda. Tožnica predlaga več listinskih dokazov ter zaslišanje kot priče A. A. glede historičnih dejstev obstoja in sanacije spornega objekta. Sodišču predlaga, naj odločbi organov prve in druge stopnje odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

5. Sodišče je 19. 1. 2021 na podlagi tretjega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sprejelo sklep I U 337/2019, da v zadevi odloča sodnica posameznica, in sicer na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1. Stranka postopka ne pisno, ne na naroku za glavno obravnavo 25. 2. 2021 niso podale ugovorov v zvezi s sestavo sodišča.

6. Sodišče je na predlog tožnice izvedlo dokaze z vpogledom v listine: odločbo z dne 4. 6. 1997, izpodbijano odločbo z dne 2. 10. 2018, drugostopenjsko odločbo v zadevi z dne 11. 1. 2019, pritožbo zoper odločbo z dne 2. 10. 2018 in zemljiškoknjižni izpisek za parc. št. 71/1 k.o. ... z dne 19. 2. 2019, ter z zaslišanjem priče A. A. glede razloga za izdajo odločbe z dne 4. 6. 1997 in glede del, s katerimi je bila izvršena sanacija spornega objekta na podlagi inšpekcijske odločbe z dne 4. 6. 1997. Po uradni dolžnosti je sodišče vpogledalo v vse listine upravnega spisa v zadevi. Zavrnilo pa je sodišče dokazne predloge tožnice za vpogled v ostale tožbi priložene listine, ker gre za nerelevantne dokaze: priloge sodnega spisa A4, A5, A7, A10 (listine, ki se nanašajo na postopek gradbenega inšpektorja, začet leta 2018) in za zaslišanje priče glede ostalega predlaganega v vlogi z dne 24. 12. 2000 (o komunikaciji tožnice z Občino ... glede sanacije podpornega zidu, o zapletih postopka za razdružitev nepremičnine, o novem inšpekcijskem postopku in ogroženosti doma), ker gre za predlog za zaslišanje glede nerelevantnih dejstev. Zavrnjen je bil tudi dokazni predlog za vpogled v zadevi N 41/2008 z dne 8. 10. 2020 s prilogo (razdružitveni postopek), predlagan na naroku za glavno obravnavo, ker se predlog nanaša na dokazovanje nerelevantnih dejstev.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev v izpodbijani odločbi gradbenega inšpektorja, da se za nično izreče odločba urbanističnega inšpektorja z dne 4. 6. 1997, s katero je bil tožnici na podlagi Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) izrečen ukrep, da mora do 31. 12. 1997 sanirati objekt na parc. št. 71/1 k. o. ..., ki ga je rekonstruirala brez lokacijskega dovoljenja, in da si mora za sanacijo objekta pridobiti lokacijsko dovoljenje, in so bile izrečene tudi prepovedi po 76.c členu tega zakona. Odločba z dne 4. 6. 1997 je bila za nično izrečena iz razloga po 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po kateri se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti.

9. Po razlogovanju prvostopenjskega organa je odločba z dne 4. 6. 1997 nična, ker po uveljavitvi ZGO-1 ni (bilo) več mogoče pridobiti lokacijskega dovoljenja ter je zato odločba neizvršljiva. Drugostopenjski organ pa je za navedeni razlog menil, da je napačen ter je kot pravilen razlog navedel, da je odločba z dne 4. 6. 1997 neizvršljiva iz razloga, ker je izrek nedoločen ter odločitev tudi v obrazložitvi ni zadosti pojasnjena. Tožnica pa nasprotno meni, da se z izpodbijano odločbo nedopustno, retroaktivno, posega v njen pravni položaj, ter da sprememba gradbene zakonodaje ne more biti razlog za uporabo instituta ničnosti, navaja pa tudi, da je bila odločba že izvršena, saj je tožnica izvršila sanacijo predmetnega objekta (1. točka izreka odločbe z dne 4. 6. 1997), v zemljiško knjigo pa so bile tudi vpisane izrečene prepovedi po 76.c členu ZUN (2. točka izreka navedene odločbe), kar dokazuje z zemljiškoknjižnim izpiskom za parcelo 71/1 k. o. ...

10. Pri preizkusu zakonitosti izpodbijane odločbe v okviru toženih navedb sodišče odločitvi ne more pritrditi. Ne strinja se namreč z zaključkoma, da je odločba z dne 4. 6. 1997 neizvršljiva in da je razlog neizvršljivosti nedoločenost izreka te odločbe (nedoločenost izreka je, upoštevaje tretji odstavek 248. člena ZUP, upošteven dejanski razlog izpodbijane odločbe za zaključek o neizvršljivosti odločbe).

11. Iz odločbe z dne 4. 6. 1997 namreč izhaja, da je bila izdana (med drugim) na podlagi 73. člena ZUN.

Po prvem odstavku tega člena odredi organ urbanistične inšpekcije, če ugotovi, da se gradi ali drugače posega v prostor brez lokacijskega dovoljenja ali odločbe o dovolitvi priglašenih del, da se objekt ali del objekta odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira poseg v prostor, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna /.../. Po drugem odstavku tega člena pa urbanistični inšpektor, če ugotovi, da sanacija predstavlja poseg v prostor po določbah tega zakona, odredi zavezancu pridobitev dovoljenja zanj

. To pomeni, da je po navedenem zakonu inšpektor v primeru nelegalne gradnje ali drugega nelegalnega posega v prostor lahko odredil ali

vzpostavitev v prejšnje stanje ali drugačno sanacijo posega v prostor, in pridobitev dovoljenja za poseg v prostor, če je za sanacijo dovoljenje po zakonu potrebno

. Sodišče se s tožnico strinja, da ji inšpektor z odločbo z dne 4. 6. 1997 ukrepa odstranitve objekta ni izrekel. Iz odločbe tudi ne izhaja, da bi izrekel ukrep vzpostavitve v prejšnje stanje. Iz odločbe jasno izhaja, da je bila izrečena sanacija zgrajenega (rekonstruiranega) objekta in pridobitev lokacijskega dovoljenja za sanacijo objekta. Glede na to ni mogoče zaključevati, kot drugostopenjski organ, da je izrek odločbe nedoločen, saj je izrečeni ukrep, glede na (prej navedene) zakonsko predvidene ukrepe, (jasno) določen. Poleg tega se tudi ni mogoče v celoti strinjati z drugostopenjskim organom, da iz obrazložitve odločbe z dne 4. 6. 1997 ni razvidno, kako mora tožnica sanirati objekt na zemljišču parc. št. 71/1 k. o. .... Iz obrazložitve odločbe namreč izhaja, da je izrečeni ukrep „sanacije objekta“ treba razumeti v pomenu gradbenega posega, saj je odrejena tudi pridobitev dovoljenj v skladu z določbami ZUN; ker se pa izrečeni ukrep sanacije objekta glede na obrazložitev odločbe nanaša na

rekonstrukcijo dotrajanega razpadajočega objekta, ki je bil odstranjen

, ga je treba razumeti v pomenu izvedbe tistih (gradbenih) del, s katerimi se spreminjajo konstrukcijski elementi (6. člen tedaj veljavnega Zakona o graditvi objekta),

torej zgraditve (dokončanja) nadomestnega objekta

12. Vprašanje določnosti izreka odločbe z dne 4. 6. 1997 z vidika dejanske izvršljivosti je sodišče razjasnjevalo tudi na glavni obravnavi. Sin tožnice, ki v objektu živi od leta 1998, kot je povedal, je kot priča izpovedal, da so ukrepe, ki so bili naloženi z inšpekcijsko odločbo z dne 4. 6. 1997, razumeli, in sicer v pomenu, da je začeto rekonstrukcijo objekta treba dokončati, saj inšpektor gradnje ni ustavil; po izdaji odločbe so dogradili mansardo, ker jo je obsegal tudi porušeni dotrajani objekt. Izpovedal je tudi, da je bila rekonstrukcija objekta začeta, ker so po odredbi komunalne inšpekcije morali sanirati dotrajan podporni zid, ki se je (z)rušil na javno cesto, rekonstruirani objekt pa je na opornem zidu slonel. Priča je izpovedala tudi, da lokacijskega dovoljenja tožnica ni pridobila, ker je nepremičnina v solastnini in ni bilo soglasja vseh solastnikov, kajti med njimi je spor in poteka postopek razdružitve nepremičnine.

13. Tako dejansko stanje glede sanacije objekta na parceli 71/1 k. o. ..., kot je o njem izpovedala priča, je sodišče primerjalo tudi z navedbami tožnice, da je svojo obveznost iz odločbe z dne 4. 6. 1997 v celoti izvršila, ter listinami upravnega spisa. Neskladja pri tem ni ugotovilo. O izvršitvi izrečenih prepovedi z vpisom v zemljiško knjigo pa se je sodišče prepričalo z vpogledom v zemljiškoknjižni izpisek v sodnem spisu (A 9). Toženka pa ni niti pisno odgovorila na tožbene navedbe, saj odgovora na tožbo ni podala, udeležila pa se tudi ni glavne obravnave, torej navedb tožnice ni prerekala, ob tem ko je bila pravilno vabljena.

14. Glede na navedeno po presoji sodišča v postopku za izdajo izpodbijane odločbe zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, ki ga je sodišče ugotovilo drugače, zakon, 3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP, ni bil pravilno uporabljen. To pa je razlog za ugoditev tožbi in odpravo izpodbijane prvostopenjske odločbe (2. in 4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Pri tem sodišče še dodaja, da drugostopenjske odločbe v zadevi ni štelo kot (tudi) izpodbijane, saj to po zakonu ne more biti (2. člen ZUS-1); pri tem pa po razlagi pravne teorije z odpravo prvostopenjske odločbe kot upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 pravni učinek izgubi tudi drugostopenjska odločba (brez posega sodišča).

15. Sodišče je v zadevi odločilo na podlagi pooblastila prvega odstavka 65. člena ZUS-1 (v sporu polne jurisdikcije), saj je s tem, ko je odločilo o odpravi izpodbijane odločbe, ne da bi zadevo vrnilo v ponovni postopek, odločilo o stvari sami, to je o obstoju inšpekcijske odločbe z dne 4. 6. 1997. Tako je odločilo, ker je s tožbo taka odločitev bila zahtevana in ker je na glavni obravnavi samo ugotovilo pravilno dejansko stanje, pa tudi, ker je tako odločanje narekovalo varstvo ustavne pravice do zasebne lastnine.

16. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUS-1 po določbah Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), in sicer na podlagi določb 154. in 155. člena ZPP. Stroške postopka tožnice je tako odmerilo na podlagi predloženega stroškovnika, v skladu z načelom potrebnosti ter določbami Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) in Uredbe o davčni obravnavi povračil stroškov in drugih dohodkov iz delovnega razmerja (v nadaljevanju Uredba). Tožnica, ki jo je zastopal pooblaščenec odvetnik, je priglasila stroške za sestavo tožbe (500 točk), prisotnost na glavni obravnavi (500 točk), trajanje glavne obravnave (50 točk), odsotnost iz pisarne (6 x ½ ure; 120 točk) in kilometrino (2 x 103 km x 0,37 EUR; 76,22 EUR) ter materialne stroške (20 točk). Sodišče je tožnici priznalo stroške za sestavo tožbe (500 točk; druga alineja 1. točke tar. št. 30 OT), zastopanje na prvem naroku za glavno obravnavo (500 točk; prva alineja 3. točke tar. št. 30 OT), porabljeni čas zastopanja na naroku (50 točk; prvi odstavek 6. člena OT), odsotnost iz pisarne (4 x ½ ure; 80 točk; četrti odstavek 6. člena OT), kilometrino (2 x 102 km x 0,37 EUR; 75,48 EUR; tretji in četrti odstavek 10. člena OT v zvezi s tretjim odstavkom 5. člena Uredbe) ter materialne izdatke (20 točk; tretji odstavek 11. člena OT). Tako odmerjeni stroški tožnice, ob upoštevanju vrednosti točke 0,60 EUR (prvi odstavek 13. člena OT), skupno znašajo 765,48 EUR. Sodišče tožnici ni priznalo dodatnih 40 točk za odsotnost njenega pooblaščenca iz pisarne v času potovanja za stranko, ker po javno dostopnih podatkih čas potovanja od odvetniške pisarne pooblaščenca tožnice do sodišča znaša cca eno uro, kar pomeni v obe smeri 4 x ½ ure, tj. 4 x 20 točk, kar znaša 80, in ne 120 točk, kot jih je priglasila tožnica. Prav tako pa sodišče tožnici ni priznalo potnih stroškov njenega pooblaščenca za 103 km v eno smer, temveč za 102 km, kolikor po javno dostopnih podatkih znaša oddaljenost odvetniške pisarne pooblaščenca tožnice od sodišča.

17. Toženka je dolžna povrniti tožnici tako odmerjene stroške postopka v roku 15 dni, po izteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (1984) - ZUN  - člen 73, 76c

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 248, 248/3, 279, 279/1, 279/1-3

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sodba X Ips 153/2007, enako tudi X Ips 38/2007