UPRS Sodba in sklep I U 757/2020-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-01

mednarodna zaščita - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - begosumnost - sorazmernost ukrepa - zavrženje zahteve za izdajo začasne odredbe

Za obstoj razloga za omejitev gibanja po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ni potrebno, da bi zakon še posebej določal objektivna merila za begosumnost. Po presoji sodišča je v izpodbijanem sklepu pravilno ugotovljeno ter dovolj obrazloženo, zakaj je mogoče tožniku le z namestitvijo v Centru za tujce omejiti gibanje na učinkovit način. Na ta način je toženka obrazložila sorazmernost odrejenega ukrepa

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožniku kot prosilcu za mednarodno zaščito omejila gibanje zaradi ugotavljanja dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil (1. točka izreka) ter odločila, da bo tožnik pridržan v prostorih Centra za tujce, ..., in sicer od 22. 6. 2020 od 19.45 do prenehanja razloga, vendar najdlje do 22. 9. 2019 do 19.45, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnika 12. 5. 2020 obravnavala Policijska postaja ..., ki ga je prijela malo pred Azilnim domom ..., tožnik pa je takoj zaprosil za mednarodno zaščito. Po vložitvi prošnje je bil nastanjen v prostorih Azilnega doma ..., ki pa ga je 21. 6. 2020 samovoljno zapustil, čeprav je bil ob vložitvi prošnje izrecno opozorjen, da mu bo v primeru ugotovitve izrazite begosumnosti izrečen ukrep omejitve gibanja. Dne 22. 6. 2020 ga je obravnavala Policijska postaja ..., ker so ga istega dne italijanski varnostni organi vrnili v Republiko Slovenijo. Pojasnil je, da je od ostalih v azilnem domu slišal, da Alžirci v Sloveniji ne morejo dobiti mednarodne zaščite, zato se je ustrašil, da bo tako tudi z njim in ni želel ostati v Sloveniji oziroma počakati na zaključek postopka. Povedal je tudi, da ima potni list v Istanbulu, ostale dokumente pa doma, saj mu nič ne pomagajo, ker s potnim listom ne more vstopiti v Grčijo. Kopij dokumentov ne more pridobiti, ker ima družinske težave. V predhodnem postopku je prek aplikacije messenger sicer pokazal fotografijo potnega lista Alžirije.

3. Odgovornost za obravnavo tožnikove prošnje je sprejela Hrvaška, zato je potrebno z njim opraviti osebni razgovor oziroma mu kako drugače omogočiti, da pred sprejemom odločitve poda vse informacije, ki so potrebne za pravilno odločitev odgovorne države. Za izvedbo postopka je torej potrebno tožnikovo sodelovanje, ki ga je s svojim odhodom preprečil, glede na to, da je azilni dom že zapustil, pa obstaja utemeljena nevarnost, da bi to lahko storil ponovno. Toženka mu je zato omejila gibanje na podlagi druge alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), pri tem pa se sklicuje tudi na sodbo sodišča Evropske unije v zadevi C-18/16, po katerem omejitev gibanja omogoča, da prosilec ostane na voljo nacionalnim organom, zlasti zato, da ga ti lahko zaslišijo in da v nadaljevanju prispeva k preprečitvi morebitnega sekundarnega gibanja prosilcev.

4. Toženka navaja še, da zaradi organizacije, velikosti in režima varovanja azilnega doma (ker tudi podrobno opisuje) ni mogoče izvesti ukrepa pridržanja na azilni dom kot milejšega ukrepa, saj ta ukrep ne bi bil učinkovit.

5. Tožnik v tožbi najprej navaja, da mu je toženka izrekla ukrep omejitve gibanja od "22. 6. 2020 od 19.45 do prenehanja razloga, vendar najdlje do 22. 9. 2019 do 19.45, z možnostjo podaljšanja za en mesec", kar pomeni, da je izrek zaradi časovne določenosti neizvršljiv. Tudi sicer je pravna podlaga druge alineje 1. točke 84. člena ZMZ-1 uporabljena napačno, saj je tožnik na osebnem razgovoru pojasnil, da je bila Republika Slovenija na njegovi poti prva država, v kateri je lahko zaprosil za mednarodno zaščito. Toženka bi morala to upoštevati, tožnik pa se je do Nove Gorice odpeljal v afektu, saj je bil prestrašen, da v Sloveniji njegovi prošnji za mednarodno zaščito ne bo ugodeno. Tožnik je že ob razgovoru pojasnil, da nima nobenih dokumentov, tako da je povsem logično, da je vedel, da Slovenije ne bo mogel zapustiti, njegovo ravnanje v afektu pa ne bi smelo biti razlog za omejitev gibanja.

6. Utemeljitev, zakaj tožniku gibanje ne more biti omejeno na območje azilnega doma, je pavšalna in pomanjkljiva, čeprav bi bil ta ukrep za tožnika mnogo ugodnejši. Če toženka ne uspe zagotoviti ustreznega varovanja azilnega doma, je to pomanjkljivost na njeni strani, zaradi te pomanjkljivosti pa se pojavlja vprašanje, ali milejši ukrep omejitve gibanja v Sloveniji sploh obstaja. Izpodbijani ukrep posega v pravico do osebne svobode, saj ga je treba enačiti z zaporom zaprtega tipa, ta pa za prosilce po ZMZ-1 ni dopusten. Ob upoštevanju 18. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP) mora biti odvzem prostosti v skladu z dovolj dostopnim in določnim nacionalnim pravom, opravičljiv pa je le v primeru, če milejša sredstva za zavarovanje individualnega ali javnega interesa niso zadostna. ZMZ-1 govori le o omejitvi gibanja, z nobenim zakonom pa ni predpisana možnost, da se prosilcu za mednarodno zaščito odvzame osebna svoboda oziroma da se zoper njega izvajajo tako intenzivne omejitve, kot se to dogaja v obravnavani zadevi. Še posebej tega ne more izreči upravni organ, temveč mora biti podlaga za to sodna odločba, toženka pa bi morala bolj natančno utemeljiti razloge za omejitev gibanja.

7. Iz navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi, poleg tega pa še, naj v skladu s 4. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugotovi, da je bila tožniku z izvrševanjem izpodbijanega sklepa kršena pravica do osebne svobode ter da se toženki prepoveduje nadaljnje izvrševanje tega sklepa na način, da se posega v tožnikovo pravico do osebne svobode.

8. Tožnik sodišču predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče stanje uredi tako, da mora toženka takoj po prejemu tega sklepa prenehati izvajati ukrep pridržanja tožnika v Centru za tujce ...

10. Toženka je z izpodbijanim sklepom tožniku odredila ukrep omejitve gibanja na Center za tujce iz razloga po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, po kateri se ta ukrep izreče, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil.

11. Okoliščina, da bo mogoče dejstva, na katerih temelji tožnikova prošnja za mednarodno zaščito, pridobiti le z osebnim razgovorom s tožnikom, med strankama ni sporna, saj se toženka nanjo sklicuje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, tožnik pa tega v ničemer ne izpodbija.

12. Toženkino sklepanje o obstoju utemeljene nevarnosti, da bo tožnik pobegnil, temelji na njegovem ravnanju, ko je kljub predhodnim opozorilom o posledicah takega ravnanja zapustil Azilni dom ... ter skušal nezakonito prestopiti mejo z Italijo. S sklepanjem o begosumnosti so skladne tudi tožnikove izjave, da je to storil zato, ker se je ustrašil, da bo njegova prošnja za mednarodno zaščito v Sloveniji zavrnjena in je zato želel oditi drugam. Iz spisa zadeve izhaja, da je tožnik to izjavil že v postopku pred toženko, enako pa je povedal tudi na zaslišanju pred naslovnim sodiščem, zato sodišče nima nobenega razloga, da tej izjavi ne bi sledilo, še posebej, ker se sklada tudi z nadaljnjo izjavo na zaslišanju, da je ob odhodu iz azilnega doma s seboj vzel tudi svoje stvari.

13. Tožnik v tožbi sicer navaja, da je to storil "v afektu" zaradi strahu pred zavrnitvijo njegove tožbe za mednarodno zaščito. Sodišče sprejema, da se je tožnik ustrašil zavrnitve prošnje, saj se ta navedba v bistvu v celoti ujema s prej navedenimi. Vendar pa po presoji sodišča to v ničemer ne zmanjšuje teže ugotovitev o tožnikovi begosumnosti, saj ne pomeni, da tožnikovo ravnanje ne bilo zavestno in načrtno, nič takega pa ne izhaja niti iz vsebine njegove izjave pred sodiščem. Sodišče se zato v celoti strinja z ugotovitvami toženke, da obstaja utemeljena nevarnost, da bi tožnik pobegnil. Te nevarnosti po presoji sodišča v ničemer ne zmanjšuje niti tožnikova izjava, da bi ob odpravi ukrepa omejitve gibanja počakal na zaključek postopka v Sloveniji, saj je bil s tem, da mora to storiti, seznanjen že pred svojim odhodom iz Azilnega doma ..., iz njegove izjave pred sodiščem pa ni mogoče sklepati o kakršnikoli okoliščini, zaradi katere bi v prihodnje ravnal drugače.

14. Sodišče k temu dodaja še, da za obstoj razloga za omejitev gibanja po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ni potrebno, da bi zakon še posebej določal objektivna merila za begosumnost. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (v nadaljevanju: Recepcijska direktiva), ki v 8. členu določa, kdaj se sme prosilca pridržati

. Razlog iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 je izrecno naveden med dovoljenimi razlogi za pridržanje po točki b) tretjega odstavka 8. člena te direktive, po tej določbi pa se razlogi za pridržanje opredelijo v nacionalnem pravu. Pri tem je ZMZ-1 opredelil pojem "nevarnost pobega", ki pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je utemeljeno mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila (31. točka 2. člena ZMZ-1).

15. Omenjena zahteva za opredelitev razlogov za pridržanje v nacionalnem pravu je s tem po presoji sodišča izpolnjena, vsebina tega ukrepa oziroma njegov namen pa je povsem drugačen od razloga iz pete alineje istega odstavka oziroma točke f) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive, ki odkazuje na uporabo člena 28. Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (Uredba Dublin III). Pri tem je po mnenju sodišča treba upoštevati, da Recepcijska direktiva tako po svoji pravni naravi, kot glede na prej omenjeno zahtevo za opredelitev razlogov za pridržanje v nacionalnem pravu, državam članicam prepušča podrobnejšo ureditev teh razlogov. Sodišče zato meni, da ni podlage za enačenje vsebine pojma begosumnosti po Uredbi Dublin III, ki jo je zaradi njene pravne narave treba uporabljati neposredno, z vsebino pojma nevarnosti pobega, ki je po povedanem jasno in določno opredeljen v ZMZ-1. Zato v obravnavani zadevi tudi ne prihaja v poštev stališče Vrhovnega sodišča RS v zadevi X Ips 1/2019, ki se nanaša na peto alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, torej na uporabo 28. člena Uredbe Dublin III, po kateri je mogoče prosilcu za mednarodno zaščito gibanje omejiti le, če so za to v zakonu določeni objektivni kriteriji.

16. Vendar pa vse to glede na določbe 84. člena ZMZ-1 še ne zadostuje za ukrep omejitve gibanja na Center za tujce, ki ga je po drugem odstavku tega člena mogoče odrediti le v primeru, če organ ugotovi, da v posameznem primeru ni mogoče izvesti ukrepa iz prvega odstavka tega člena, torej obveznega zadrževanja na območju Azilnega doma. Ker zakon izrecno govori o posameznem primeru, se toženka po presoji sodišča v tem pogledu ne more sklicevati zgolj na ureditev oziroma varnostne ukrepe v Azilnem domu ter na statistiko, temveč mora navesti razloge, ki se nanašajo na konkretnega prosilca oziroma na tožnika v obravnavani zadevi.

17. To pa je po presoji sodišča toženka tudi storila s sklicevanjem na nevarnost tožnikovega pobega oziroma na njegovo ravnanje, ki dosega standard "nevarnosti pobega", poleg tega pa brez dvoma kaže na tožnikovo mobilnost oziroma sposobnost in pripravljenost na odhod iz Azilnega doma. S tem je po presoji sodišča v zadostni meri utemeljen obstoj individualnih okoliščin, ki skupaj s pravnimi in dejanskimi značilnostmi namestitve v Azilnem domu, kjer praktično nič ne ovira tožnikovega morebitnega odhoda, omogočajo sklepanje, da ukrepa iz prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, torej odreditve obveznega zadrževanja na območju Azilnega doma, ne bo mogoče učinkovito izvesti. Glede na tožbene navedbe sodišče dodaja še, da teh značilnosti namestitve v Azilnem domu ni mogoče razlagati kot pomanjkljivost oziroma še manj ko neobstoj milejšega ukrepa v slovenskem pravu. Prav odprtost tega režima oziroma relativno mili ukrepi varovanja pomenijo, da je namestitev v Azilnem domu po svoji naravi milejši ukrep.

18. Tako je bilo po presoji sodišča v izpodbijanem sklepu pravilno ugotovljeno ter dovolj obrazloženo, zakaj je mogoče tožniku le z namestitvijo v Centru za tujce omejiti gibanje na učinkovit način. Na ta način je toženka obrazložila sorazmernost odrejenega ukrepa, hkrati pa tudi uporabo prej navedene določbe drugega odstavka 84. člena ZMZ-1. Stanje v Azilnem domu, kot je dovolj podrobno in neprerekano opisano v izpodbijanem sklepu, namreč ne onemogoča pobega in zato namestitev tožnika, ki mu je toženka omejila gibanje prav zaradi nevarnosti pobega, v ta dom, kar bi bil v obravnavani zadevi edini ukrep, ki bi ga bilo mogoče šteti za milejšega, ne bi bila učinkovita.

19. Glede nadaljnjih tožbenih navedb sodišče najprej opozarja, da so v 84. členu ZMZ-1 jasno in določno opredeljeni razlogi za omejitev gibanja ter postopek, po katerem je mogoče ta ukrep izreči. Zagotovljeno je tudi sodno varstvo, na podlagi katerega je bila nenazadnje izdana tudi ta sodba. Glede na tožbene navedbe pa ostaja odprto še vprašanje, ali je omejitev gibanja po tej določbi ZMZ-1 mogoče izenačiti z odvzemom prostosti oziroma ali ta zakonska določba daje ustrezno podlago za ukrep, ki je v svojem bistvu enak odvzemu prostosti.

20. Pri omejitvi gibanja gre sicer za strožji ukrep, ki pa ga ZMZ-1 v drugem odstavku 84. členu izrecno dopušča in hkrati ne presega kriterijev iz Recepcijske direktive, ki v 10. členu dopušča celo nastanitev prosilca v zaporu, kadar država ne more zagotoviti nastanitve v posebni ustanovi za pridržanje. Pojem "pridržanja" po Recepcijski direktivi, ki glede na enako besedilo 2. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 in točke b) tretjega odstavka 8. člena te direktive ustreza pojmu omejitve gibanja po ZMZ-1, že po točki h) drugega člena direktive pomeni, da država članica prosilca pridrži na nekem mestu, ker se mu odvzame svoboda gibanja. To pomeni, da pravna ureditev, na kateri temelji 2. alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, izrecno enači omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito s posegom v svobodo gibanja in s tem v osebno svobodo, morebitna prekomernost tega posega pa ne izhaja niti iz tožbenih navedb, v katerih tožnik sicer enači razmere v Centru za tujce z režimom v zaporu, vendar - kot rečeno - tak režim sam po sebi ni v nasprotju s pravno podlago za odreditev tega ukrepa.

21. Izpodbijani sklep po presoji sodišča ni nezakonit niti zaradi napačne navedbe letnice v datumu, do katerega po izreku izpodbijanega sklepa velja odrejeni ukrep. Gre namreč za očitno pisno pomoto, ki jo lahko toženka vsak čas popravi z izdajo popravnega sklepa (prvi odstavek 223. člena Zakona o splošnem upravnem postopku v zvezi s 33. členom ZMZ-1). Sodišče v tem pogledu pripominja, da bi bilo glede na težo odrejenega ukrepa, ki pomeni poseg v tožnikovo svobodo gibanja, primerno, da toženka to tudi čim prej stori.

22. Tožnik med drugim zahteva tudi, da sodišče odloči o zakonitosti izpodbijanega sklepa kot o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Vendar pa je v takem primeru sodno varstvo v upravnem sporu zagotovljeno le v primeru, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V obravnavani zadevi je tako sodno varstvo zagotovljeno po izrecni določbi sedmega odstavka 84. člena ZMZ-1, na podlagi katerega poteka tudi ta upravni spor, tako da še posebno sodno varstvo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 ni mogoče.

23. Sodišče glede na povedano sodi, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

24. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodbe (...), po tretjem odstavku istega člena pa je mogoče izdajo začasne odredbe zahtevati tudi zaradi začasne ureditve stanja. V vsakem primeru pa iz navedene zakonske določbe izhaja, da se lahko zahteva za izdajo začasne odredbe nanaša le na čas do izdaje pravnomočne odločbe, kar pomeni, da je procesna predpostavka za vložitev zahteve obstoj odprtega upravnega spora oz. tožbe v upravnem sporu, o kateri še ni bilo pravnomočno odločeno. Glede na prvi odstavek 73. člena ZUS-1 zoper sodbo, izrečeno s 1. točko izreka, pritožba ni dovoljena, zato je z njo upravni spor pravnomočno zaključen. To pomeni, da procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe oz. za odločanje o tej zahtevi ni več izpolnjena, zato je sodišče zahtevo kot nedovoljeno zavrglo.

Sodišče Evropske unije je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen; glej sodbo tega sodišča v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 84, 84/1, 84/1-2, 84/2

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito - člen 8, 8/3, 8/3-b

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.