UPRS Sodba I U 309/2019-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-25

Jure Likar (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), mag. Barbara Fajdiga Jadek

enotno dovoljenje za prebivanje in delo - izdaja soglasja - odločba o prekršku

Odklonitev soglasja k enotnemu dovoljenju velja tudi, ko gre za podaljšanje dovoljenja.

Tožnik trdi, da zavod ni ugotavljal, da ni izpolnjen pogoj iz 1. ali 2. alineje prvega odstavka 18. člena ZZSDT. Po presoji sodišča taka ocena zavoda ni bila potrebna, saj je bila tožnikovemu delodajalcu izrečena globa po 15. točki prvega odstavka 217.a člena ZDR-1. Zgolj dejstvo, da je bila v prekrškovnem postopku izrečena globa in da je odločitev pravnomočna, zadostuje za to, da zavod soglasja k podaljšanju dovoljenja ni izdal, zaradi česar tožena stranka ni mogla odločiti drugače.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila prošnjo tožnika za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji in odločila, da je dolžan tožnik zapustiti Republiko Slovenijo v 30 dneh od pravnomočnosti odločbe.

2. V obrazložitvi odločbe navaja, da je tožnik 15. 10. 2018 pri toženi stranki podal prošnjo za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. V konkretnem primeru je bilo ugotovljeno, da za izdajo enotnega dovoljenja potrebuje soglasje Zavoda RS za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod) k podaljšanju enotnega dovoljenja, saj ne sodi v kategorijo tujcev, določenih v 5. in 6. členu Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT), ki za zaposlitev oziroma podaljšanje enotnega dovoljenja soglasja ne potrebujejo. Tožena stranka je posredovala vlogo za podajo soglasja na Zavod. Dne 9. 11. 2018 je tožena stranka s strani Zavoda prejela obvestilo o tem, da ne bo izdano soglasje za izdajo enotnega dovoljenja. Tako odločitev je zavod utemeljeval s prepovedjo zaposlovanja delodajalcu tujcev, ker mu je bila zaradi enega izmed prekrškov, naštetih v 42. členu ZZSDT, pravnomočno izrečena globa. Prepoved zaposlovanja tujcev velja od 12. 9. 2018 do 11. 9. 2019.

3. Tožena stranka je pisno seznanila tožnika z ugotovitvami v postopku podaljšanja enotnega dovoljenja za prebivanje in delo in mu dala možnost, da se v 8 dneh izreče o vseh pomembnih dejstvih in okoliščinah. Tožnik je v odgovoru pojasnil, da ni zaprosil za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, ampak za njegovo podaljšanje, zaradi česar je nepravilno stališče tožene stranke, da bo zavrnilno odločbo izdala izključno na podlagi dejstva, da Zavod ni podal soglasja. Pri tem zavod namreč ni ugotavljal pogojev iz 18. člena ZZSDT. Tožnik opozarja na stališče iz sodbe Upravnega sodišča RS I U 1219/2016, ki je izhajalo iz tega, da 18. člen ZZSDT izrecno ureja soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za namen zaposlovanja in določa, da zavod poda soglasje, če sta izpolnjena dva pogoja iz 1. in 2. alineje prvega odstavka 18. člena ZZSDT, med njimi pa ni pogoja iz 11. točke prvega odstavka 218. člena ZDR-1 (sedaj 11. točka prvega odstavka 217.a člena ZDR-1). V odgovoru je tožnik za razjasnitev vseh okoliščin zaprosil družbo ... glede izrečene globe, pri čemer mu je delodajalec sporočil, da je Inšpektorat za delo izrekel globo po 15. točki prvega odstavka 217.a člena ZDR-1, ker delavki ni zagotovil odmora med delovnim časom v sorazmerju s časom, prebitim na delu.

4. Tožena stranka v nadaljevanju obrazložitve povzema odgovor Zavoda v zvezi z navedeno zadevo, in sicer da sodba Upravnega sodišča RS I U 1219/2016 ne more predstavljati ustaljene sodne prakse. Sklicuje se na globo, ki je bila izrečena delodajalcu in na prepoved zaposlovanja in dela tujcu v obdobju od 12. 9. 2018 do 11. 9. 2019. Navaja, da ima tožnik prav, da so specialni pogoji za soglasje k podaljšanju enotnega dovoljenja za namen zaposlitve določeni v 18. členu ZZSDT, vendar pa je upravni organ zavezan tudi na splošne določbe 12. člena ZZSDT, ki v 4. točki določa, da zavod soglasja k enotnemu dovoljenju, modri karti EU ali pisni odobritvi ne poda ali se izda, ali podaljšanje dovoljenja za sezonsko delo zavrne, če je delodajalcu, tujemu delodajalcu, naročniku dela ali tujcu prepovedano zaposlovanje, samozaposlovanje ali delo na podlagi 42. člena tega zakona. V 42. členu pa so taksativno našteti primeri, na podlagi katerih je delodajalcu prepovedano zaposlovanje in delo tujcev. V konkretnem primeru prepoved zaposlovanja temelji na določbi 42. člena ZZSDT. Če ima delodajalec prepoved zaposlovanja tujcev, je to zadosten razlog za zavrnitev izdaje soglasja. Upravni organ zato dodatno ne preizkuša, ali so izpolnjeni pogoji po 1. in 2. alineji prvega odstavka 18. člena ZZSDT. Tudi če bi bili, odločitev ne bi mogla biti drugačna. Tožena stranka je navedbam zavoda sledila, zaradi česar ni ugodila prošnji za podaljšanje dovoljenja.

5. Tožnik se v tožbi sklicuje na 18. člen ZZSDT, ki izrecno ureja soglasje k podaljšanju enotnega dovoljenja za namen zaposlitve in določa, da zavod poda soglasje, če sta izpolnjena dva pogoja iz 1. in 2. alineje prvega odstavka 18. člena ZZSDT. Meni, da med navedenima pogojema ni pogoja iz 15. točke prvega odstavka 217.a člena ZDR-1. Zavod ni izdal soglasja zgolj iz razloga, ker je bilo delodajalcu s pravnomočno odločbo prepovedano zaposlovanje in delo tujcu v obdobju enega leta od 12. 9. 2018 do 11. 9. 2019, tožnik pa je vlogo podal znotraj tega obdobja. Glede na citirano stališče zavoda, ki ga je sprejela tudi tožena stranka, posledično niti iz izpodbijane odločbe niti iz akta zavoda o neizdaji soglasja ni razvidno, da soglasja tožniku ni mogoče dati iz razloga 5. ali 8. točke prvega odstavka 17. člena ZZSDT v zvezi s 1. alinejo prvega odstavka 18. člena ZZSDT ali zato, ker tožnik ne bi bil neprekinjeno prijavljen v obvezno socialno zavarovanje od dneva nastopa dela (druga alineja prvega ostavka 18. člena ZZSDT). Tožnik meni, da je tožba utemeljena že zato, ker je tožena stranka akt izdala izključno na podlagi dejstva, da zavod ni dal soglasja, pri čemer pa zavod ni ugotavljal, da ni izpolnjen pogoj iz 1. ali iz 2. alineje prvega odstavka 18. člena ZZSDT.

6. Iz nadaljnjih tožbenih navedb je razvidno, da tožena stranka ni upoštevala dejanskega stanja prekrška družbe ..., ki je bilo podlaga za ugotovitev očitanega prekrška. Glede na vse okoliščine je resnost prekrška minimalna oziroma zanemarljiva. V nadaljevanju tožeča stranka podrobneje pojasnjuje svoje stališče. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in mu podaljša enotno dovoljenje za obdobje enega leta, podrejeno pa, naj jo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek. Poleg tega zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo v zvezi s pravno podlago odločitve v bistvenem sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe. Poudarja, da je bilo soglasje Zavoda RS za zaposlovanje v tem primeru nujno potrebno. To, kar se tožniku zdi kot manjši prekršek, pa je zakonodajalec objektivno umestil med hujše kršitve delovnopravne zakonodaje. Tožena stranka tožniku ne preprečuje bodoče zaposlitve na območju Republike Slovenije, če se bo za zaposlitev dogovoril z delodajalcem, ki izpolnjuje pogoje za zaposlitev tujcev. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. Enotno dovoljenje za prebivanje in delo je dovoljenje za začasno prebivanje in delo, ki tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2). V skladu z drugim odstavkom tega člena se tujcu, ki želi prebivati v RS zaradi zaposlitve ali dela, lahko izda enotno dovoljenje, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena ZTuj-2, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo, tujcu poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz 1. do 7. alineje ter 9. do 11. alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. V skladu s četrtim odstavkom 37. člena ZTuj-2 se enotno dovoljenje po poteku veljavnosti lahko podaljša za čas veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ali pogodbe, sklenjene za opravljanje dela, vendar največ za dve leti, če tujec ali njegov delodajalec pravočasno zaprosi za podaljšanje enotnega dovoljenja in so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 37. člena ZTuj-2, torej tudi že omenjeni pogoj podanega soglasja zavoda. Če soglasje k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja ni podano zaradi neizpolnjevanja pogojev po ZZSDT, zavod o teh razlogih obvesti pristojno upravno enoto, ki prošnjo za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja zavrne, kar je storila tudi tožena stranka v tem primeru.

10. Izdajo soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za namen zaposlitve ureja 18. člen ZZSDT, ki v prvem odstavku določa, da zavod soglasje k podaljšanju enotnega dovoljenja za namen zaposlitve tujca pri istem delodajalcu in na istem delovnem mestu poda, če so izpolnjeni pogoji iz 5. in 8. točke prvega odstavka prejšnjega člena (torej 17. člena ZZSDT) in če je tujec neprekinjeno prijavljen v obvezna socialna zavarovanja od dneva nastopa dela. Pogoja iz 5. in 8. točke prvega odstavka 17. člena ZZSDT pa sta, da je delodajalec za dohodke iz delovnega razmerja za zadnjih šest mesecev pred mesecem vložitve vloge ali za čas poslovanja, če je ta krajši od šest mesecev, predlagal obračune davčnega odtegljaja za dohodke iz delovnega razmerja, če je zaposloval delavce in nima neporavnanih zapadlih davčnih obveznosti (5. točka prvega odstavka 17. člena ZZSDT) ter da je priložena s strani delodajalca podpisana pogodba o zaposlitvi v skladu z določbami tega zakona (8. točka prvega odstavka 17. člena ZZSDT). Za izdajo soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za prebivanje in delo je torej pomembno, ali so izpolnjeni pogoji iz 18. člena ZZSDT. Vendar pa je treba pri tem upoštevati tudi druga določila tega zakona.

11. Iz četrtega odstavka 12. člena ZZSDT izhaja, da zavod soglasja k enotnemu dovoljenju, modri karti EU ali pisni odobritvi ne poda ali se izdaja ali podaljšanje dovoljenja za sezonsko delo zavrne, če je delodajalcu, tujemu delodajalcu, naročniku dela ali tujcu prepovedano zaposlovanje, samozaposlovanje ali delo na podlagi 42. člena tega zakona. Odklonitev soglasja k enotnemu dovoljenju velja tudi, ko gre za podaljšanje dovoljenja, kar nedvoumno izhaja iz šestega odstavka 42. člena ZZSDT, kjer je določeno, v primeru katerih kršitev se soglasje k podaljšanju enotnega dovoljenja izda. Hkrati pa iz besedila tega določila izhaja, za katere vrste prekrškov pa soglasja ni mogoče izdati. Mednje spada tudi stanje, ko gre za pravnomočno izrečeno globo po 15. točki prvega odstavka 217.a člena ZDR-1. Taka globa pa je bila izrečena prav v primeru tožnikovega delodajalca.

12. Tožnik trdi, da zavod ni ugotavljal, da ni izpolnjen pogoj iz 1. ali 2. alineje prvega odstavka 18. člena ZZSDT. Po presoji sodišča taka ocena zavoda ni bila potrebna, saj je bila tožnikovemu delodajalcu izrečena globa po 15. točki prvega odstavka 217.a člena ZDR-1.

13. Prav tako so nerelevantne tožbene navedbe o tem, kakšno je bilo dejansko stanje prekrška družbe .... Zgolj dejstvo, da je bila v prekrškovnem postopku izrečena globa in da je odločitev pravnomočna, zadostuje za to, da zavod soglasja k podaljšanju dovoljenja ni izdal, zaradi česar tožena stranka ni mogla odločiti drugače.

14. Iz navedenih razlogov je po presoji sodišča odločitev tožene stranke pravilna, zaradi česar je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

15. Tožeča stranka je s predlogom za zaslišanje tožnika smiselno predlagala, naj sodišče opravi glavno obravnavo. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker sta se obe stranki glavni obravnavi pisno odpovedali. V takem primeru pa daje 279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi z 22. členom ZUS-1 sodišču izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

16. Odločitev glede stroškov postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 37

Zakon o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (2015) - ZZSDT  - člen 12, 17, 18, 42

Zakon o delovnih razmerjih (2013) - ZDR-1  - člen 217a, 217a/1, 217a/1-15

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.