UPRS Sodba I U 1249/2019-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-12-10

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Irena Grm

odmera komunalnega prispevka - uporaba občinskega predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka odmere - napačna uporaba materialnega prava

Med strankama v obravnavani zadevi ni sporno, da so bila vsa opravila v zvezi s priklopom tožničinega objekta na kanalizacijsko omrežje opravljena še pred sprejemom in uveljavitvijo Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč na območju Občine Cerknica, na podlagi katerega ji je bil z izpodbijano odločbo odmerjen komunalni prispevek. To po povedanem že samo po sebi zadostuje za ugotovitev, da izpodbijana odločba temelji na napačni uporabi materialnega predpisa

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Cerknica št. 410-22/2018 z dne 4. 4. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega upravnega spora v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici odmerila komunalni prispevek za priklop na javno kanalizacijsko omrežje v znesku 1.187,17 EUR za stanovanjsko stavbo na naslovu ..., poleg tega pa je določila rok in način plačila ter ugotovila, da stroškov postopka ni. Iz obrazložitve izhaja, da je v naselju ... zgrajeno javno kanalizacijsko omrežje, tako da je omogočena priključitev stavbe na to omrežje s končnim čiščenjem na čistilni napravi .... Z izgradnjo javnega kanalizacijskega omrežja se je izboljšala komunalna opremljenost stavbnega zemljišča oziroma stavbe. Toženka se sklicuje na Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč na območju Občine Cerknica (v nadaljevanju Odlok) in navaja kriterije za obračun komunalnega prispevka ter način tega obračuna.

2. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil tožničino pritožbo in njeno zahtevo za povračilo stroškov pritožbenega postopka, v obrazložitvi pa navaja zakonsko podlago za izdajo izpodbijane odločbe ter zatrjuje, da je bila ta odločba izdana v skladu s to zakonsko podlago, na njej pa temelji tudi Odlok. Še posebej se sklicuje na drugi odstavek 76. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), po katerem se obračunska območja določijo za obstoječo komunalno opremo in za vso predvideno novo komunalno opremo iz občinskega načrta razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto. Navaja, da so bili projekti odvajanja in čiščenja komunalnih odpadnih voda za aglomeracijo ... opredeljeni in tudi zajeti v obračunsko območje ter posledično v obračunske stroške.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je bil predmetni objekt v času, ko je pričel veljati Odlok, na podlagi katerega ji je bil odmerjen komunalni prispevek, že zakonito, s soglasjem upravljavca komunalne opreme, priključen na to komunalno opremo oziroma na kanalizacijsko omrežje s čistilno napravo. Zato ne gre več za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča ter ji iz tega naslova ni mogoče odmeriti komunalnega prispevka. Sklicuje se na sodno prakso Vrhovnega sodišča RS, po kateri zavezanci za plačilo komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča niso lastniki tistih objektov, ki so bili že pred uveljavitvijo novih pravnih podlag za odmero komunalnega prispevka zakonito priključeni na komunalno opremo, saj v takem primeru ne gre več za izboljšanje opremeljenosti stavbnega zemljišča. Komunalni prispevek je treba odmeriti skladno s predpisi, ki veljajo v trenutku, ko je nastopila okoliščina, na podlagi katere je mogoče prispevek zakonito odmeriti, torej izboljšanje komunalne opremljenosti.

4. Vzpostavitev obveznosti novega ali drugačnega plačila komunalnega prispevka, na podlagi naknadno sprejetega programa opremljanja, za zavezance, ki so že bili zakonito priključeni na komunalno opremo, bi nedopustno posegla v že predhodno zaključeni dejanski stan oziroma v vzpostavljeno pravno razmerje, kar bi lahko pomenilo neustavno retroaktivnost. Tožnica je svoj objekt zakonito priklopila na kanalizacijsko omrežje februarja 2013, torej pred uveljavitvijo Odloka, na katerega se sklicuje izpodbijana odločba. To pomeni, da bi ji bilo mogoče komunalni prispevek zakonito odmeriti kvečjemu na podlagi odloka iz leta 2010. Vendar pa ta odlok vasi ... ni uvrščal v obračunsko območje kanalizacijskega omrežja, tako da toženka takega komunalnega prispevka ne more odmeriti. Vse to je tožnik zatrjeval že v pritožbi, vendar je toženka v drugostopenjski odločbi zavzela le splošno stališče, da je bil Odlok uporabljen zakonito, z očitki o njegovi nedovoljeni retroaktivni uporabi pa se sploh ni ukvarjala.

5. Tožničin objekt je bil v letu 2013 na javno kanalizacijsko omrežje priklopljen februarja, marca 2013 pa je bilo izdano tudi kanalizacijsko soglasje. Priklop je bil torej izveden zakonito, toženka pa je komunalni prispevek prvič odmerila v letu 2018, torej pet let po priklopu. Pravna podlaga za odmero je bil Odlok, sprejet 26. 9. 2013, ki je pričel veljati 12. 10. 2013, torej po vzpostavitvi relevantnega pravnega razmerja med strankama.

6. Poleg tega tožnica meni, da je ZPNačrt neustaven, ker ne določa roka, v katerem mora občinski organ izdati odločbo o odmeri komunalnega prispevka. S tem je poseženo v pravno varnost zavezancev, kot se je pokazalo tudi v konkretnem primeru, ko je bila izpodbijana odločba izdana kar pet let po priklopu objekta na kanalizacijsko omrežje, kar brez dvoma ne predstavlja razumnega časa za odmero komunalnega prispevka.

7. Če za izgradnjo komunalne opreme zadoščajo drugi viri, občina komunalnega prispevka za to opremo ni dolžna naložiti zavezancem. Kolikor je tožnici znano, se je to tudi zgodilo v vaseh ... in .... Tako ravnanje pa je arbitrarno, v nasprotju s predpisi in pomeni protiustavno razlikovanje občanov.

8. Tožnica je hkrati s pritožbo vložila tudi zahtevo za izločitev župana Občine Cerknica iz odločanja, ker je aktivno sodeloval v postopku na prvi stopnji. Tožnica je namreč pred prejemom izpodbijane odločbe prejela še informativni izračun komunalnega prispevka, ki ga je lastnoročno podpisal župan. Tožnica zato meni, da je župan aktivno sodeloval v postopku izdaje izpodbijane odločbe, tako da si je o zadevi že vnaprej ustvaril določeno mnenje in zato o pritožbi ni mogel odločati nepristransko. Stališče toženke, da so izračun pripravile strokovne službe, ni smiselno, saj v takem primeru ne bi bilo potrebe, da se v te postopke brez zakonske podlage vmeša še župan. Če pa se je, kar izhaja iz njegovega podpisa, pa to pomeni aktivno sodelovanje v postopku.

9. Tožnica meni še, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj je bilo v omenjenem informativnem izračunu navedeno, da je bila izgradnja komunalne opreme financirana s sredstvi Evropske unije, Republike Slovenije in Občine Cerknica, ne v informativnem izračunu, ne v izpodbijani odločbi pa niso bili navedeni konkretni zneski oziroma deleži posameznih virov financiranja. Šele če bi bili ti podatki v odločbi navedeni, bi tožnik lahko preveril, ali niso bili stroški izgradnje komunalne opreme že v celoti pokriti z drugimi viri financiranja. To je še posebej pomembno, ker je bil zavezancem komunalni prispevek odmerjen kar pet let po priključitvi na javno kanalizacijsko omrežje oziroma sedem let po začetku gradnje tega omrežja, tako da pobrani komunalni prispevek očitno ne bo namenjen pokritju stroškov gradnje tega kanalizacijskega omrežja.

10. Tožnica iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, poleg tega pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

11. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge iz obrazložitve drugostopenjske odločbe ter dodaja, da je bilo o izločitvi župana odločeno s sklepom Občinskega sveta z dne 14. 2. 2019, „iz katerega je popolnoma jasno razvidno kako so bile spoštovane procesne določbe ZUP o izločitvi in razloge, na katere se v izogib ponavljanju sklicuje“. Poleg tega navaja še, da Odlok o programu opremljanja natančno opredeljuje skupne stroške, obračunske stroške in obračunska območja, zato obstajajo vse potrebne pravne podlage za izdajo odločb po uradni dolžnosti. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, tožnici pa naloži povračilo stroškov postopka.

13. Med strankama je v prvi vrsti sporno, ali je toženka ravnala zakonito, ko je komunalni prispevek odmerila na podlagi Odloka in ne na podlagi prej veljavnega Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč občine Cerknica iz leta 2010 (objavljen v Uradnem listu RS, št. 61/2010 in 54/2012). V tem pogledu sodišče uvodoma ugotavlja, da toženka ni ne v upravnem postopku, ne v odgovoru na tožbo nasprotovala tožničinim navedbam, da je bil predmetni objekt priključen na kanalizacijsko omrežje na podlagi soglasja upravljavca tega omrežja ter da so bila opravila v zvezi s tem priklopom opravljena v februarju in marcu 2013, niti v tem pogledu ne navaja česarkoli drugega. Sodišče zato šteje, da ta dejstva med strankama niso sporna.

14. Datum sprejetja Odloka in datum njegove uveljavitve pomenita vsebino materialnopravnega predpisa, ki jo sodišče ugotavlja na podlagi njegovega besedila in objave. Tako iz Odloka izhaja, da je bil sprejet dne 26. 9. 2013 in da prične veljati osmi dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (15. člen). Objavljen je bil 4. 10. 2013, tako da je začel veljati 12. 10. 2013. To pomeni, da med strankama ni sporno, da je bil tožničin objekt s soglasjem upravljavca kanalizacijskega omrežja priklopljen na to omrežje pred uveljavitvijo Odloka. Sodišče se zato strinja s tožnico, da je med strankama v bistvu sporno, ali je toženka ravnala v skladu zakonom, ko je z izpodbijano odločbo odmerila komunalni prispevek na podlagi Odloka, ki je bil sprejet po tem, ko je bil njen objekt že zakonito priklopljen na komunalno opremo, za katero je bil odmerjen ta komunalni prispevek.

15. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je o uporabi oziroma razlagi ZPNačrt v primerljivih situacijah zavzelo stališče v sklepu X Ips 93/2013, to stališče pa se nanaša tudi na nadaljnje okoliščine, ki jih tožnica uveljavlja v obravnavani zadevi, namreč na ustavnost ureditve po ZPNačrt, ker z njo ni določen rok, v katerem je treba odmeriti komunalni prispevek. Stališča iz navedene zadeve upošteva tudi nadaljnja sodna praksa, tako naslovnega sodišča kot Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Po teh stališčih iz ZPNačrt ni razvidno, da bi bila odmera komunalnega prispevka kot javne dajatve po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt časovno omejena, vendar pa je glede na značilnosti te dajatve mogoče ugotoviti, da njena zakonita odmera ne posega v pravno varnost zavezancev za njeno plačilo.

16. V tem smislu pa je za pravilno razlago ZPNačrt treba ustrezno povezati določbe 79. in 80. člena tega zakona. Lastnik obstoječega objekta je lahko zavezanec le v primeru, ki jih določa 80. člen ZPNačrt, namreč če se na novo priključuje na komunalno opremo ali če povečuje površino objekta ali spreminja njegovo namembnost. S tega vidika je torej sedmi odstavek 79. člena, ki pooblašča pristojni organ občine za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, treba razlagati tako, da je razlog za izdajo take odločbe (izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo) za lastnika obstoječega objekta podan le v primerih, navedenih v 80. členu ZPNačrt. Ker so taki primeri vezani na konkretno investicijo, ni mogoče ugotoviti, da bi s pravilno uporabo te zakonske ureditve prišlo do posega v pravno varnost lastnika zemljišča: izboljšanje komunalne opremljenosti zemljišča je predvsem v njegovo korist, zato je morebitna naložitev plačila komunalnega prispevka temu ustrezna.

17. Odmera komunalnega prispevka po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt je torej vezana na navedeno okoliščino (izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo) in je dopustna ob tem izboljšanju ali v razumnem času po njem, če v trenutku tega dejstva (torej tega izboljšanja) že obstoji dolžnost plačila komunalnega prispevka, določena s predpisi. To pa pomeni tudi, da zavezanci za plačilo komunalnega prispevka niso tisti lastniki objektov, ki so ob uveljavitvi (novih) pravnih podlag za odmero komunalnega prispevka že zakonito priključeni na komunalno opremo, saj tedaj ne gre (več) za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, kar je zakonski pogoj za izdajo odločbe in odmero komunalnega prispevka po uradni dolžnosti. Dejstvo, da je odmera komunalnega prispevka povezana z navedenimi okoliščinami iz 80. člena ZPNačrt, torej kaže na to, da je trenutek nastopa navedene obveznosti jasen in predvidljiv, s tem pa tudi omejitve za uporabo pooblastila pristojnega organa občine, da odločbo o tem izda po uradni dolžnosti (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt).

18. Za odločitev je torej bistvenega pomena vprašanje, ali je bila tožnica kot lastnica obstoječega objekta obremenjena s spornim komunalnim prispevkom skladno z zahtevami sedmega odstavka 79. člena v povezavi z 80. členom ZPNačrt. Vrhovno sodišče v navedenem stališču posebej poudarja, da se lahko zavezancu naloži v plačilo komunalni prispevek le skladno s predpisi, ki veljajo v trenutku, ko je nastopila okoliščina, na podlagi katere je mogoče to javno dajatev zakonito odmeriti, tj. izboljšanje komunalne opremljenosti (npr. trenutek priključitve na komunalno omrežje). Če so torej tedaj predpisi določali obveznost plačila komunalnega prispevka, ga je zavezanec dolžan plačati v tedaj predpisani višini. Če pa bi bilo naloženo novo ali dodatno plačilo komunalnega prispevka na podlagi naknadno sprejetega programa opremljanja tudi zavezancem, ki so že bili zakonito priključeni na komunalno opremo (in torej ne bi šlo za novo priključitev), bi tak občinski odlok nedopustno posegel na že predhodno zaključen dejanski stan oziroma v vzpostavljeno pravno razmerje in bi zaradi tega v razmerju do lastnikov objektov lahko deloval retroaktivno oziroma neustavno (155. člen Ustave).

19. Kot je bilo že obrazloženo, med strankama v obravnavani zadevi ni sporno, da so bila vsa opravila v zvezi s priklopom tožničinega objekta na kanalizacijsko omrežje opravljena še pred sprejemom in uveljavitvijo Odloka, na podlagi katerega ji je bil z izpodbijano odločbo odmerjen komunalni prispevek. To po povedanem že samo po sebi zadostuje za ugotovitev, da izpodbijana odločba temelji na napačni uporabi materialnega predpisa, s tem pa po določbi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tudi razlog za njeno odpravo in po tretjem odstavku istega člena vrnitev zadeve organu, ki je to odločbo izdan, v ponoven postopek. Po četrtem odstavku te določbe je organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

20. Pri tem se sodišče ne spušča v vprašanje, ali so v konkretni zadevi izpolnjeni pogoji za odmero komunalnega prispevka po Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč občine Cerknica iz leta 2010, ki je veljal v času priklopa tožničinega objekta na kanalizacijsko omrežje, saj to ni bil predmet obravnavnega postopka. Vendar pa se zaradi učinkovitejšega poteka ponovnega postopka opredeljuje še do nekaterih nadaljnjih tožbenih navedb, čeprav to ne more (več) vplivati na odločitev sodišča v zadevi.

21. Ne določbe ZPNačrt ne na njegovi podlagi izdani podzakonski akti ne dajejo podlage za stališče, da bi bila izdelava „informativnega izračuna“ višine morebitnega bodočega komunalnega prispevka na kakršen koli način uradno dejanje v postopku odmere tega prispevka. Zato po presoji sodišča ni mogoče šteti, da bi bil postopek odmere z izdelavo informativnega izračuna začet (prim. prvi odstavek 127. člena ZUP) oz. da bi podpis takega izračuna pomenil sodelovanje pri odločanju v tem postopku. Tako ima toženka sicer prav, da županov podpis na informativnem izračunu komunalnega prispevka, ki ga je pred začetkom postopka poslala tožniku, ne pomeni razloga za županovo izločitev po 4. točki 35. člena ZUP; vendar pa to še ne pomeni, da je ta okoliščina pri odločanju o izločitvi brezpredmetna. Sodišče s tem v zvezi opozarja na prvi odstavek 37. člena ZUP, po katerem lahko stranka zahteva izločitev uradne osebe tudi, kadar druge okoliščine vzbujajo dvom o njeni nepristranosti. Županov podpis pod informativnim izračunom po presoji sodišča vsekakor pomeni tako okoliščino, saj se je s tem jasno in nedvoumno opredelil tako do dejanskega stanja, ki ga je treba uporabiti pri izračunu, kot do pravilne uporabe materialnega prava. Pri tem se tožnica v svoji zahtevi za izločitev tudi povsem določno sklicuje na navedene okoliščine, zato bi toženka po presoji sodišča ravnala pravilno in zakonito, če bi župana izločila iz odločanja v pritožbenem postopku.

22. Po prvem odstavku 75. člena ZPNačrt se s programom opremljanja (med drugim) določijo tudi podlage za odmero komunalnega prispevka, podrobnejšo vsebino tega programa pa po petem odstavku istega člena predpiše vlada. To se je zgodilo z Uredbo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč, po kateri program opremljanja med drugim vsebuje tudi izračunane skupne in obračunske stroške po posameznih vrstah komunalne opreme in po obračunskih območjih (2. alineja prvega odstavka 17. člena). Po 13. členu iste Uredbe so obračunski stroški komunalne opreme tisti del skupnih stroškov, ki se financirajo iz sredstev, zbranih s plačili komunalnih prispevkov in bremenijo določljive zavezance. Izračun teh stroškov zato smiselno ni mogoč brez upoštevanja drugih virov financiranja za komunalno opremo, kar pomeni, da je navedba teh virov in njihov vpliv na višino obračunskih stroškov obvezen del programa opremljanja, torej splošnega pravnega akta in ne odmerne odločbe, kot zmotno meni tožnica. Sodišče k temu dodaja še, da se po petem odstavku 11. člena iste uredbe v primeru, če se program opremljanja pripravlja le za del območja občine, deleži skupnih stroškov za posamezno komunalno opremo po posameznih območjih lahko razlikujejo, vendar razlika med največjim in najmanjšim deležem ne sme presegati višine najmanjšega deleža. Po tej določbi torej različna obremenitev zavezancev za plačilo komunalnega prispevka po posameznih delih občine ni nujno nezakonita, vendar pa je predmet v Uredbi določenih pogojev in omejitev.

23. Kot že rečeno, je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Svojo odločitev je oprlo izključno na dejanske okoliščine, ki med strankama niso sporne, namreč na to, kdaj je bil tožničin objekt priključen na kanalizacijsko omrežje in da je do tega prišlo s soglasjem upravljavca, torej zakonito. Med strankama je bila tako sporna izključno pravilna uporaba materialnega prava, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

24. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek tretjega člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 79, 80

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.