UPRS Sklep I U 1820/2018-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-06-17

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - pravica do pritožbe - napačen pravni pouk

O pritožbi je odločila toženka, ki je izdala že prvi, s pritožbo izpodbijani sklep z dne 26. 6. 2018; poleg tega pa iz zaključnega dela obrazložitve sklepa o pritožbi tudi eksplicitno izhaja, da pritožba ni bila obravnavana kot redno pravno sredstvo po določbah ZUP, pač pa kot institut, preko katerega je prijaviteljem omogočena pravica do izjave.

Po navedenem tožnica s tožbo izpodbija sklep, ki še ni postal dokončen. Razlog za tako njeno postopanje je v nepravilnem pravnem pouku v sklepu o izidu pritožbe, v katerem je navedeno, da ni dovoljena pritožba, dovoljen pa je upravni spor.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zavod RS za šolstvo (v nadaljevanju toženka) je s sklepom št. 6030-4/2018-3 z dne 26. 6. 2018 (v nadaljevanju sklep o sofinanciranju) v ponovnem postopku v zvezi s sodbo tega sodišča I U 673/2018 z dne 24. 4. 2018 zavrnil tožničino vlogo za sofinanciranje državnega tekmovanja za šolsko leto 2016/2017 z naslovom Državno tekmovanje iz znanja logike za dijake in študente, ki jo je tožnica podala na Javni razpis za sofinanciranje stroškov v šolskih tekmovanjih v šolskem letu 2015/2016 in šolskem letu 2016/2017 (v nadaljevanju Javni razpis). Iz obrazložitve sklepa izhaja, da tožnica ne izpolnjuje pogoja iz 3. točke odstavka o) Javnega razpisa, in sicer, da za upravičene stroške, ki jih je uveljavljala, ni in ne bo prejela sredstev kotizacij in drugih javnih virov financiranja (prepoved dvojnega financiranja). Zato je bila njena vloga zavrnjena.

2. Pritožbo tožnice je toženka zavrnila s sklepom št. 6030-4/2018-10 z dne 27. 7. 2018 (v nadaljevanju sklep o izidu pritožbe). V obrazložitvi sklepa je (enako kot v sklepu o sofinanciranju, le še bolj podrobno) obrazloženo, zakaj tožnica ne izpolnjuje pogoja iz 3. točke odstavka o) Javnega razpisa.

3. Tožnica vlaga tožbo iz vseh razlogov, navedenih v prvem odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V tožbi navaja, da je toženki na podlagi določb Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) s Sklepom o ustanovitvi Zavoda Republike Slovenije za šolstvo z dne 6. 7. 1995 in z dopolnitvijo tega sklepa z dne 28. 7. 2016 podeljeno javno pooblastilo, da preko javnega razpisa odloča o sofinanciranju šolskih tekmovanj. Toženki očita, da je nepravilno razlagala in uporabila odstavek o) 3. točke Javnega razpisa. Sklepov ni izdal pristojni organ, saj bi sklep o sofinanciranju morala izdati strokovna komisija, sklep o izidu pritožbe pa pritožbena komisija, oba sklepa pa je izdal direktor toženke. Tožnica dalje toženki očita neobrazloženost sklepa o sofinanciranju. Prav tako ji očita kršitev 8. in 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter neenakopravno obravnavo v primerjavi z ostalimi prijavitelji. Meni tudi, da je toženka odločala na podlagi zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlaga, naj po opravljeni glavni obravnavi in izvedbi predlaganih dokazov izpodbijani sklep o sofinanciranju odpravi ter zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene ugovore ter navaja, da javnih razpisov za sofinanciranje šolskih tekmovanj ne izvaja na podlagi javnega pooblastila. Oba sklepa sta pravilno izdana, saj sta strokovna in pritožbena komisija zgolj interni strokovni telesi, končno odločitev o vlogi in o pritožbi pa lahko sprejme izključno zakoniti zastopnik toženke, njen direktor. Pri izpolnjevanju razpisnega pogoja prepovedi dvojnega financiranja je bistveno, da upravičeni stroški niso sočasno kriti iz sredstev kotizacij in sredstev sofinanciranja. V izogib nenamenskemu dodeljevanju javnih sredstev je opravila presojo, kateri prijavljeni stroški so podprti z verodostojnimi dokazili, pri čemer je k dopolnjevanju vlog pozivala samo tiste prijavitelje, ki so oddali nepopolne vloge, ne pa tudi tistih, katerih vloge so bile neutemeljene oziroma nepodprte z verodostojnimi dokazili. Nasprotuje izvedbi glavne obravnave in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Tožnica je v pripravljalnih vlogah z dne 13. 3. 2019 in 21. 5. 2019 ponovila tožbene navedbe, dodatno pa se sklicuje še na navodila toženke za izpolnjevanje vloge za sofinanciranje, v katerih je navedeno, da lahko prijavitelji v tabelo upravičenih stroškov vpišejo tudi oceno materialnih stroškov. Predložila je še uradni zaznamek strokovne komisije v zvezi z vlogo A. z dne 8. 10. 2017, iz katerega izhaja, da je bil ta prijavitelj pozvan na dopolnitev vloge zaradi pomanjkljivosti oziroma nekorektnosti priloženega potnega naloga, kar pomeni, da bi toženka lahko enako ravnala tudi glede tistih tožničinih računov, za katere je menila, da ne izkazujejo upravičenih stroškov.

6. Toženka je v pripravljalnih vlogah z dne 2. 4. 2019 in 13. 6. 2019 še enkrat ponovila svoja stališča iz odgovora na tožbo, dodatno pa je predložila vlogo B. za preteklo šolsko leto (2015/2016), iz katere je razvidno, da za to leto v vlogi ni navedel kotizacij. Poleg tega je glede predloženega uradnega zaznamka strokovne komisije v zvezi z vlogo A. z dne 8. 10. 2017 ugovarjala, da tožnica v svoji vlogi sploh ni prijavila nobenih potnih stroškov, zato to dokazilo za navedeni postopek ni relevantno oziroma ne dokazuje neenake obravnave tožnice in B..

8. V zvezi s pravno naravo postopka za izdajo izpodbijanega sklepa sodišče ugotavlja, da med strankama ni spora o tem, da predmet odločanja nima značaja upravne zadeve iz 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in da gre za odločanje v drugi javnopravni stvari (4. člen ZUP), torej za postopek, v katerem se določbe ZUP uporabljajo subsidiarno (kolikor področje ni urejeno s posebnim zakonom) in smiselno, kolikor je uporaba posameznih določb oziroma procesnih institutov ZUP v določeni javnopravni stvari sploh mogoča in primerna. Sodišče dalje ugotavlja, da je toženka na podlagi 28. člena ZOFVI s sklepom vlade ustanovljena kot javni zavod za namen izvajanja nalog s področja vzgoje in izobraževanja, ki so določene v tem členu zakona; v sklepu o dopolnitvi sklepa o ustanovitvi z dne 28. 7. 2016 je izrecno določeno, da je njena naloga (tudi), da organizira in preko javnega razpisa sofinancira šolska tekmovanja

. Toženka torej v obravnavani (javnopravni) stvari nastopa kot organ po ZUP (5. člen) – nosilec javnega pooblastila, ki je zavezan uporabi ZUP, kot je določeno v določbah 1. do 4. člena tega zakona. Toženka v odgovoru na tožbo brez podlage navaja, da je smiselna uporaba ZUP v obravnavani zadevi izključena, ker za obravnavano zadevo velja poseben postopek, določen z javnim razpisom. Poseben postopek je namreč lahko določen samo z zakonom (3. člen ZUP).

9. Ker gre pri toženki za individualno voden organ, v odsotnosti drugačne ureditve v predpisih o organizaciji tega organa izda odločbo v zadevi njegov predstojnik (28. člen ZUP), direktor toženke. Stališču tožnice, da bi v zadevi morala odločati strokovna komisija, sodišče po navedenem ne sledi. Komisija, ki jo v skladu s prvim odstavkom 13. člena Pravilnika o sofinanciranju šolskih tekmovanj za vodenje postopka imenuje direktor, o vlogah prijaviteljev ne odloča in torej ne izdaja odločb. Po drugem odstavku tega člena komisija lahko sodeluje v celotnem ali le v delu postopka, mora pa sodelovati pri pripravi javnega razpisa ter odpiranju, pregledu in ocenjevanju prijav na javni razpis, torej pri pripravi strokovnih podlag za odločitev.

10. Med pravila upravnega postopka, ki se v odsotnosti posebnega postopka v zadevi smiselno uporabljajo, nedvomno sodijo temeljna načela, vključno s pravico pritožbe, ki jo ZUP zagotavlja v 13. členu. V tem členu je določeno, da ima stranka zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, pravico pritožbe in da je pritožbo mogoče v posameznih upravnih zadevah izključiti samo z zakonom. To pa pomeni, da mora biti pritožba zagotovljena tudi v obravnavani zadevi, saj ne gre za položaj iz drugega in tretjega odstavka navedenega člena. Da v obravnavani zadevi pritožba ne bi bila dovoljena, ne izhaja niti iz drugega zakona. Glede na to postopek zakonsko ni urejen kot enostopenjski. Postopka ni mogoče opredeliti kot enostopenjskega glede na ustaljeno sodno prakso, kot zmotno navaja toženka v odgovoru na tožbo; postopek je enostopenjski le v primeru, če je pritožba z zakonom izključena (13. člen ZUP)

. Po 232. členu ZUP v primeru, ko je na prvi stopnji odločil nosilec javnega pooblastila, o pritožbi odloča organ, določen z zakonom; če zakon ne določa, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, odloča o njej stvarno pristojno ministrstvo. Sodišče dodaja, da je toženka v obravnavanem primeru formalno sicer odločila s sklepom, vendar gre glede na vsebino odločitve, ki je meritorna, za odločbo. S sklepom ni mogoče odločiti v upravni (javnopravni) zadevi o glavnem predmetu odločanja

. S sklepom se odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka in tudi o tistih vprašanjih postopka, ki se kot postranska pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih odloča z odločbo (226. člen ZUP).

11. Pravica pritožbe, zagotovljena v 13. členu ZUP, pomeni pravico stranke do rednega pravnega sredstva, ki ima odložilni učinek (če ni z zakonom določena izjema) in devolutivni učinek. Iz sklepa o izidu pritožbe z dne 27. 7. 2018 pa jasno izhaja, da v obravnavanem primeru prijaviteljem na Javni razpis tako pravno sredstvo ni bilo zagotovljeno. O pritožbi je namreč odločila toženka, ki je izdala že prvi, s pritožbo izpodbijani sklep z dne 26. 6. 2018; poleg tega pa iz zaključnega dela obrazložitve sklepa o pritožbi tudi eksplicitno izhaja, da pritožba ni bila obravnavana kot redno pravno sredstvo po določbah ZUP, pač pa kot institut, preko katerega je prijaviteljem omogočena pravica do izjave, kar je potrdila toženka tudi v odgovoru na tožbo. Zato se ni mogoče strinjati z njenimi navedbami v odgovoru na tožbo, da je sklep o pritožbi pravilno izdal njen direktor, razen kolikor oba sklepa štejemo kot akta prvostopenjskega postopka v dvostopenjskem postopku. Po navedenem bi torej tožnici morala biti zagotovljena pritožba v smislu določb ZUP, o kateri bi kot pristojen odločal organ, določen v skladu z 232. členom ZUP, in bi pritožbo pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu, da bi bila tožba dopustna, tudi morala izčrpati (prvi odstavek 6. člena ZUS-1). Le v takem primeru bi izpodbijala dokončen upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Ker tožnica tako ni ravnala, je to razlog za zavrženje tožbe po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

12. Po navedenem tožnica s tožbo izpodbija sklep, ki še ni postal dokončen. Razlog za tako njeno postopanje je v nepravilnem pravnem pouku v sklepu o izidu pritožbe, v katerem je navedeno, da ni dovoljena pritožba, dovoljen pa je upravni spor. Po četrtem odstavku 215. člena ZUP pa ravnanje stranke po napačnem pouku ne more imeti zanjo nobenih škodljivih posledic. Kadar je zoper odločbo dovoljena pritožba, stranka pa je bila napačno poučena, da pritožba ni dovoljena ali da je mogoč zoper odločbo upravni spor, teče rok za pritožbo od dneva vročitve sodnega sklepa, s katerim je bila tožba zavržena kot nedovoljena, če ni stranka že prej vložila pritožbe na pristojni organ (šesti odstavek 215. člena ZUP).

13. Glede na navedeno je moralo sodišče tožbo kot nedovoljeno zavreči na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na razloge iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1 mora paziti sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

14. Ker je pravica do pritožbe tožnici po navedenem zavarovana z zakonom, bo tožnica lahko prvostopenjski upravni akt v zadevi (sklep sofinanciranju z dne 26. 6. 2018 in sklep o izidu pritožbe z dne 27. 7. 2018) (še) izpodbijala s pritožbo, pri čemer ji bo tekel 15 – dnevni rok za pritožbo od dneva vročitve tega sklepa. V skladu z 232. členom ZUP je ob odsotnosti drugačne zakonske ureditve za odločanje o pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdal nosilec javnega pooblastila, pristojno stvarno pristojno ministrstvo, kar za obravnavano zadevo pomeni, da se tožnica lahko pritoži na Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, pri čemer pritožbo vloži pri toženki, torej Zavodu Republike Slovenije za šolstvo, Poljanska cesta 28, Ljubljana (drugi odstavek 215. člena ZUP).

15. Sodišče je skladno s tretjim odstavkom 36. člena ZUS-1 v zadevi odločalo po predsednici senata.

16. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, če sodišče (med drugim) tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Po naravi stvari ne gre za izvajanje strokovne naloge v okviru javne službe, ki bi temeljila na pravilih znanosti oziroma stroke, pač pa za javnopravno stvar.

Erik Kerševan, Vilko Androjna, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 103: Ker je pravica pritožbe zoper odločbo prve stopnje zagotovljena že v ustavi, ni potrebe po posebni taki določbi v posameznih materialnih predpisih.

Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (1996) - ZOFVI  - člen 28

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 13

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.