UPRS Sklep II U 126/2021-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-09-08

Violeta Tručl (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Nevenka Đebi

javni zavod - sklep - potrditev mandatov - članstvo v svetu javnega zavoda - ni upravni akt - zavrženje tožbe

Sklep o potrditvi mandatov novo imenovanih članov sveta zavoda je tako po svoji naravi akt poslovanja javnega zavoda, izdan v okviru nalog, ki jih svetu kot organu upravljanja zavoda nalagata ZZ in ZUJIK. Z odločitvijo o potrditvi mandatov tako po vsebini ni bilo odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke s področja upravnega prava.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka je pri Upravnem sodišču Republike Slovenije vložila tožbo, s katero izpodbija sklep, sprejet na konstitutivni seji sveta javnega zavoda A.) z dne 15. 4. 2021, za katerega navaja, da ji vse do dneva vložitve tožbe ni bil vročen. Za njegovo sprejetje ter vsebino je izvedela iz dopisa št. 900-0013/2021-3 z dne 16. 4. 2021, ki ga je prejela dne 19. 4. 2021 po elektronski pošti.

2. Izpodbijani sklep, ki ureja ustanovitev oziroma konstituiranje sveta javnega zavoda, predstavlja po njenem mnenju posamični akt v smislu določb Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), s katerim je bilo poseženo v njene pravno (tudi v ustavi) varovane pravice in koristi. Ker zoper omenjeni sklep nima na voljo nobenega drugega sodnega varstva, meni, da ji je sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1.

3. Pravni interes za vložitev tožbe utemeljuje s sklicevanjem na določbe Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju: ZUJIK), ki urejajo delovanje javnih zavodov in pooblastila direktorja zavoda, ki je dolžan zagotoviti, da javni zavod posluje v skladu s predpisi. Podrobneje pojasnjuje, zakaj nasprotuje imenovanju novih članov nadzornega sveta zavoda, ki se je konstituiral na seji dne 15. 4. 2021, na kateri je bilo potrjenih osem mandatov članov sveta, izvoljena pa sta bila tudi predsednik in podpredsednik sveta javnega zavoda. Zatrjuje, da je Občina B. kot ustanoviteljica zavoda v nasprotju s svojimi pristojnostmi razrešila dotedanje člane sveta zavoda in imenovala nove, župan občine pa je sejo sveta zavoda sklical v nasprotju s predpisi in brez sodelovanja direktorja tožeče stranke, zaradi česar so sklepi, sprejeti na seji, nični. Pojasnjuje, zakaj meni, da je Odlok o ustanovitvi javnega zavoda A., na podlagi katerega je bil izdan izpodbijani sklep, nezakonit oziroma v nasprotju z določbami Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS).

4. Poudarja, da je za delovanje tožeče stranke in za njenega direktorja pomembno, da so člani sveta javnega zavoda imenovani zakonito, saj svet imenuje direktorja, nadzira delovanje zavoda, sprejema posamezne akte ali vsaj daje soglasje k njim, odloča pa tudi v pritožbenih postopkih zaposlenih. Zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odpravi izpodbijani sklep Občine B. o konstituiranju novega sveta javnega zavoda, ki je bil sprejet na konstitutivni seji sveta javnega zavoda A. dne 15. 4. 2021 in ugotovi, da mandat novo imenovanih in potrjenih članov sveta zavoda ni veljaven. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da sklep o imenovanju članov sveta javnega zavoda ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, saj z njim ni bilo odločeno o kakšni pravici ali pravni koristi tožeče stranke. Po njenem mnenju dokončnega upravnega akta, s katerim bi se poseglo v pravni položaj tožeče stranke, ne predstavljajo niti sklepi o razrešitvi dotedanjih in o imenovanju novih članov sveta zavoda.

6. Pojasnjuje, da je bila tožeča stranka z dopisom občine, ki je ustanoviteljica javnega zavoda, dne 5. 3. 2021 obveščena o razrešitvi vseh dotedanjih članov sveta zavoda, ki so predstavniki ustanovitelja in o imenovanju novih članov, predstavnika ustanovitelja, prav tako je bila obveščena o razrešitvi dotedanjih in imenovanju novih članov sveta zavoda, ki so predstavniki soustanovitelja ter članov sveta zavoda, ki so predstavniki uporabnikov. Na konstitutivni seji sveta zavoda dne 15. 4. 2021 so bili sprejeti sklepi o sprejetju dnevnega reda seje sveta, o potrditvi mandatov novo imenovanih članov sveta zavoda, imenovana pa sta bila tudi predsednik sveta zavoda in njegov namestnik. Navedeni sklepi se nanašajo izključno na notranja razmerja med člani sveta zavoda. Sklep o potrditvi mandata članov sveta pa je zgolj informativne narave, saj gre le seznanitev z imenovanjem, ki nima konstitutivnega učinka. Imenovanje predsednika in namestnika predsednika sveta zavoda pa je tudi v interesu tožeče stranke, ki je s tem dobila operativen organ upravljanja. S tožbo v upravnem sporu se napada zakonitost sklepov sveta javnega zavoda, ki je organ upravljanja tožeče stranke, ki po zakonu uresničuje interese ustanovitelja in ne interesov članov sveta ali direktorja zavoda. Z izpodbijanimi sklepi zato pravni interes tožeče stranke ne more biti prizadet, četudi bi se v postopku ugotovilo, da je bila konstitutivna seja sveta zavoda dne 15. 4. 2021 sklicana v nasprotju s predpisi.

7. V nadaljevanju odgovora na tožbo tožena stranka podrobneje pojasnjuje okoliščine v zvezi s sklicem konstitutivne seje sveta zavoda, zavrača očitke o nezakonitosti ustanovitvenega akta zavoda, o nezakonitem sklicu seje sveta javnega zavoda ter očitek o tem, da tožeči stranki izpodbijani sklep ni bil vročen v skladu s predpisi.

8. Sodišču predlaga, da tožbo zavrže kot prepozno oziroma jo zavrže, ker za izpodbijanje sklepa zavoda, ki ni upravni akt, tožeča stranka nima pravnega interesa. Kolikor bo sodišče tožbo obravnavalo po vsebini, pa predlaga, da jo zavrne kot neutemeljeno. Zahteva tudi povračilo stroškov sodnega postopka.

10. V predhodnem preizkusu tožbe, ki ga je sodišče dolžno opraviti na podlagi 36. člena ZUS-1, sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

11. V obravnavani zadevi tožeča stranka s tožbo izpodbija sklep, sprejet na konstitutivni seji sveta javnega zavoda A. dne 15. 4. 2021, katere zapisnik v postopku tudi prilaga. Iz navedenega zapisnika izhaja, da je na omenjeni seji, ki jo je sklical župan Občine B., svet javnega zavoda s sklepom št. 1 potrdil mandate osmih novo imenovanih članov sveta (to je štirih predstavnikov Občine B. kot ustanoviteljice zavoda, dveh predstavnikov soustanovitelja ter dveh predstavnikov uporabnikov), s sklepom št. 2 je sprejel predlagani dnevni red seje, s sklepoma št. 3 in 4 je svet zavoda imenoval predsednika ter namestnika predsednika javnega zavoda, s sklepom št. 5 pa je novo imenovani ter konstituirani svet javnega zavoda direktorju javnega zavoda naložil izvedbo določenih del in nalog. Iz navedb v tožbi izhaja, da tožeča stranka v upravnem sporu nasprotuje odločitvi o konstituiranju sveta zavoda in da torej izpodbija sklep št. 1 o potrditvi mandatov novo imenovanih članov sveta.

12. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitostih drugih upravnih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne oseba ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu tako ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki po materialnem kriteriju vsebuje vsebinsko odločitev o materialno-pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Iz citirane določbe torej izhaja, da sodišče v upravnem sporu ne odloča o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta.

13. Sklep, s katerimi je svet zavoda potrdil mandate novo imenovanih članov sveta zavoda, ni upravni akt, ki se na podlagi določb ZUS-1 lahko izpodbija v upravnem sporu. Ne gre namreč za oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim bi organ odločil o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke s področja upravnega prava.

14. Omenjeni sklep je namreč v okviru svojih nalog izdal svet zavoda, ki je po 32. členu ZUJIK (poleg direktorja ter strokovnega sveta) eden od organov tožeče stranke, ki ima status javnega zavoda s področja kulture (28. člen ZUJIK). Preko Sveta zavoda ustanovitelji nadzirajo delo zavoda in ga v okviru svojih ustanoviteljskih upravičenj tudi upravljajo (prvi odstavek 29. člena Zakona o zavodih; v nadaljevanju: ZZ). V ta namen ZUJIK v drugem odstavku 42. člena določa naloge sveta zavoda (nadzor nad zakonitostjo dela in poslovanja javnega zavoda; spremljanje, analiza in ocenjevanje delovanja javnega zavoda; ocena dela direktorja, ki ga imenuje ustanovitelj; izdaja raznih soglasij, sklepanje pogodbe o zaposlitvi z direktorjem; odločanje o pritožbah delavcev itd.), njegovo sestavo pa opredeljuje drugi odstavek 29. člena ZZ, ki določa, da svet zavoda sestavljajo predstavniki ustanovitelja, predstavniki delavcev zavoda ter predstavniki uporabnikov storitev oziroma zainteresirane javnosti.

15. Podrobnejša določila glede sestave, načina imenovanja oziroma izvolitve članov sveta zavoda pa skladno z določbo tretjega odstavka 29. člena ZZ ter četrtega odstavka 42. člena ZUJIK določa akt o ustanovitvi. V obravnavani zadevi je to Odlok o ustanovitvi javnega zavoda A., ki vsebuje podrobnejša določila o imenovanju članov sveta zavoda ter o konstituiranju sveta zavoda.

16. S potrditvijo mandatov se je skladno s citiranimi določbami konstituiral novi svet zavoda, katerega člane (predstavnike obeh ustanoviteljev ter uporabnikov storitev) sta pred tem v skladu s svojimi ustanoviteljskimi pravicami imenovala ustanovitelja zavoda, to je Občina B. (v njenem imenu občinski svet in župan občine) ter Madžarska samoupravna narodna skupnost Občine B. (18. in 32. člen v povezavi z 2. členom Odloka o ustanovitvi javnega zavoda A.).

17. Sklep o potrditvi mandatov novo imenovanih članov sveta zavoda je tako po svoji naravi akt poslovanja javnega zavoda, izdan v okviru nalog, ki jih svetu kot organu upravljanja zavoda nalagata ZZ in ZUJIK. Z odločitvijo o potrditvi mandatov tako po vsebini ni bilo odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke s področja upravnega prava. Upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1 pa tudi ne predstavlja sklep o imenovanju novih članov sveta zavoda, ki ga je po zakonu upravičen sprejeti ustanovitelj zavoda, saj ta z imenovanjem v okviru določb statusnega prava le uresničuje svoje ustanoviteljske pravice in z imenovanjem ne odloča o materialnopravnih upravičenjih ali obveznostih zavoda s področja upravnega prava.

18. Sodišče poleg navedenega ugotavlja, da je tožeča stranka v tožbi kot toženo stranko, ki naj bi na konstitutivni seji sveta zavoda A. dne 15. 4. 2021 sprejela izpodbijani sklep, navedla Občino B., ki pa izpodbijanega sklepa ni sprejela. Tega je po imenovanju novih članov sprejel na novo konstituirani svet zavoda, ki je eden od organov tožeče stranke. S tem v zvezi sodišče opozarja na določbo četrtega odstavka 17. člena ZUS-1, ki določa, da tožnik v upravnem sporu ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku - torej organ, ki je izdal sklep, ki se izpodbija v upravnem sporu. Organ, ki odloča, namreč ni nosilec pravic in obveznosti, temveč ima pooblastilo za odločanje.

19. Ker torej akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, je sodišče tožbo brez vsebinske obravnave iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

20. Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrglo, mora torej tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka tega sklepa.

Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, Ljubljana 2019, Tatjana Steinman in drugi, str. 99.

Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (2002) - ZUJIK  - člen 28, 32, 42

Zakon o zavodih (1991) - ZZ  - člen 29, 29/3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.