UPRS Sodba II U 379/2017-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-04

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - ZAPOSLOVANJE

inšpekcijsko nadzorstvo - delo na črno - prepoved dela na črno - zaslišanje strank - načelo kontradiktornosti

Če stranka zaslišanim osebam ne more postavljati vprašanj, ker obvezna ustna obravnava ni bila razpisana, je ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih v upravnem postopku preuranjeno, očitek o nedovoljenih tožbenih novotah pa je vprašljiv.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Finančne uprave RS št. 0610-11315/2015-49 z dne 23. 11. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. V 1. točki izreka izpodbijane odločbe št. 0610-11315/2015-49 z dne 23. 11. 2015 je Finančna uprava RS (v nadaljevanju: FURS) posameznici A.A., ki je dne 19. 1. 2015, 20. 1. 2015, 21. 1. 2015, 22. 1. 2015, 23. 1. 2015, 26. 1. 2015, 27. 1. 2015, 28. 1. 2015, 29. 1. 2015, 30. 1. 2015, 2. 2. 2015, 3. 2. 2015, 4. 2. 2015, 5. 2. 2015 in 6. 2. 2015 na lokaciji Finančnega urada Maribor za delodajalca A. d.o.o. (v nadaljevanju: tožnik) opravljala delo čistilke, prepovedala opravljati delo, ker je zaposlena na črno. V 2. točki izreka je ugotovila, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, v 3. točki izreka pa je ugotovila, da posameznica ni zahtevala povrnitve stroškov postopka.

2. FURS je odločitev utemeljila z ugotovitvijo, da je bil dne 5. 8. 2015 v prostorih v Mariboru na podlagi prvega odstavka 18. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju: ZPDZC-1) izveden inšpekcijski nadzor po 5. členu tega zakona. Ugotovljeno je bilo, da posameznica z delodajalcem ni imela sklenjene pogodbe o zaposlitvi ali pogodbe civilnega prava, niti študentske napotnice, prav tako za delodajalca ni opravljala del, ki niso delo ali zaposlovanje na črno, kot jih opredeljuje 7. člen ZPDZC-1. Delo je torej opravljala brez pravne podlage in je bila pri delodajalcu zaposlena na črno. Ugotovljeno je tudi bilo, da delodajalec posameznice vse do 19. 1. 2015 ni prijavil v obvezna zavarovanja, čeprav je bil to skladno z določbo drugega odstavka 45. člena Zakona o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (v nadaljevanju ZMEPIZ-1) dolžan storiti.

3. Delodajalec je bil dne 3. 9. 2015 seznanjen z ugotovitvami inšpekcijskega nadzora. Do dne 5. 10. 2015, to je do izdaje zapisnika, ni predložil dokumentacije oziroma dokazil, ki bi dokazovala drugačno dejansko stanje, zato je bila zaradi kršitve prve alineje prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1 izdana izpodbijana odločba. Na ugotovitve zapisnika z dne 5. 10. 2015 je delodajalec podal pisne pripombe, v katerih je organu očital procesne kršitve, ki pa po mnenju inšpekcijskega nadzora niso bile storjene. Izveden je bil namreč ugotovitveni postopek, v katerem je bila strankam dana možnost uveljaviti in zavarovati pravice in pravne koristi, dana pa jim je bila tudi možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev.

4. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je FURS pojasnila, da sta bila z delodajalcem dne 20. 12. 2013 in dne 7. 1. 2014 sklenjena pogodba o čiščenju poslovnih prostorov na več lokacijah FURS in aneks k pogodbi in da se je v postopku vpogledalo tudi v sezname, ki jih finančni uradi vodijo o osebah, ki se nahajajo v poslovnih prostorih uradov, in na podlagi katerih je bilo ugotovljeno, da se je A.A. nahajala v prostorih Finančnega urada v Mariboru. Na podlagi navedenega ter izjave, ki jo je A.A. podala pri organu na zapisnik, je FURS zaključila, da je omenjena posameznica pri inšpekcijskem zavezancu delo čistilke opravljala na črno.

5. Zoper omenjeno odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za finance z odločbo št. DT-499-21-258/2015 z dne 31. 5. 2017 kot neutemeljeno zavrnilo.

6. Tožnik v upravnem sporu izpodbijani odločitvi nasprotuje zaradi nepravilne uporabe postopkovnih pravil ter meni, da je bilo zato v postopku tudi dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovljeno. Upravni organ bi namreč bil pri odločanju dolžan upoštevati določila Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ki se nanašajo na poseben kontradiktoren ugotovitveni postopek. Razpisati bi moral ustno obravnavo in nanjo povabiti tožnika, na kateri bi lahko predložil dodatne dokaze in postavljal vprašanja pričam, tudi A.A. in drugim povabljenim, upravni organ pa bi ga moral seznaniti tudi z internimi seznami, na katere se sklicuje v izpodbijani odločbi. Ker upravna organa nista upoštevala njegovih navedb in predlaganih dokazov, je bilo v postopku kršeno določilo 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

7. Tožnik opozarja, da v obravnavani zadevi niso podani elementi delovnega razmerja, zaradi česar je ugotovitev upravnega organa, da je posameznica opravljala delo na črno, nepravilna in ni podlage za izrek inšpekcijskega ukrepa.

8. Meni še, da v inšpekcijskem postopku ne more nastopati kot zavezanec, saj je za izvajanje del čiščenja A.A. najel njegov podizvajalec, družba B. d.o.o., o čemer je bil seznanjen šele naknadno. V dokaz svojih navedb prilaga pogodbo o izvajanju storitev čiščenja, ki jo je sklenil s podizvajalcem, in izpis plačil podizvajalcu.

9. Tožnik zahteva, da se v postopku zasliši direktor B.B. in sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, podredno pa predlaga, da se izpodbijana odločba razveljavi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v novo sojenje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z DDV ter z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10. V naknadno vloženi vlogi tožnik ponavlja svoje očitke ter opozarja na sklep Vrhovnega sodišča opr. št. X DoR 87/2019-7 z dne 18. 9. 2019, ki je v podobni zadevi že dopustilo revizijo zoper sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. II U 368/2017-12 z dne 11. 4. 2019. Sodišču predlaga, da kot priče zasliši še A.A., C.C. kot nekdanjega zakonitega zastopnika družbe B., d.o.o. ter Č.Č., ki je v imenu omenjene družbe s tožnikom podpisal pogodbo o izvajanju storitev čiščenja.

11. Toženka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem vztraja pri razlogih iz obrazložitve obeh odločb. Trditev, da tožnik v upravnem postopku ni aktivno legitimiran, ker je A.A. dela opravljala za njegovega podizvajalca, pa po njenem mnenju predstavlja tožbeno novoto. Sodišču zato predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12. Sodišče je tožbo vročilo tudi A.A. stranki z interesom v tem upravnem sporu, ki pa odgovora na tožbo ni podala.

14. V obravnavani zadevi je predme sodne presoje zakonitosti odločitev prvostopnega organa, izdana v postopku inšpekcijskega nadzora zaposlovanja na črno pri tožniku, v katerem je bila A.A. kot posameznici, za katero je organ ugotovil, da je bila pri tožniku zaposlena na črno, izrečena prepoved opravljanja dela.

15. Za zaposlovanje na črno se med drugim šteje, če delodajalec omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi oziroma, ki ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja (prva alineja prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1). V primeru ugotovljene kršitve se izda odločba, s katero se prepove opravljanje dela posamezniku, ki je zaposlen na črno (drugi odstavek 19. člena ZPDZC-1).

16. Stranka inšpekcijskega postopka je bil kot delodajalec, pri katerem je bilo A.A. prepovedano opravljanje dela na črno, tudi tožnik, ki v tožbi očita, da organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni izvedel kontradiktornega postopka, v katerem bi imel možnost navesti vsa pravno relevantna dejstva ter predlagati dokaze, ki bi lahko imeli vpliv na odločitev.

17. Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN) v drugem odstavku 3. člena določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom iz prejšnjega odstavka, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek (torej ZUP). Ker ZIN in ZPDZC-1 ne urejata načela zaslišanja stranke in njegovih izvedbenih določb, je treba uporabiti določbe ZUP. Navedeni zakon v prvem odstavku 9. člena opredeljuje omenjeno načelo, ki pomeni, da je treba dati stranki pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki si pomembne za odločitev. V ta namen mora na podlagi tretjega odstavka 146. člena ZUP uradna oseba, ki vodi postopek, stranki na ustni obravnavi ali izven nje pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti tudi, da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem (4. točka). Ustna obravnava mora biti razpisana vselej, če je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence (prvi odstavek 154. člena ZUP).

18. Iz navedenih določb izhaja, da mora uradna oseba na razpisano ustno obravnavo povabiti tudi stranko in ji na ta način omogočiti, da osebam, ki so zaslišane v dokazne namene, postavlja vprašanja. Razpis ustne obravnave z možnostjo strankinega sodelovanja na njej (tudi prek postavljanja vprašanj drugim strankam postopka ali zaslišanim pričam) pomeni način uresničevanja načela zaslišanja stranke, pomembno pa je tudi z vidika načela materialne resnice, ki nalaga, da se v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (prvi odstavek 8. člena ZUP). Če stranka zaslišanim osebam ne more postavljati vprašanj, ker obvezna ustna obravnava ni bila razpisana, je ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih v upravnem postopku preuranjeno, očitek o nedovoljenih tožbenih novotah pa je vprašljiv.

19. V upravnem postopku torej ne zadostuje le pisna seznanitev stranke z vsebino pričine izpovedi. Če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zaradi katere je treba odpraviti odločbo prve stopnje in dopolniti postopek (tretji odstavek 251. člena ZUP) ter s tem odpraviti ugotovljeno kršitev.

20. V obravnavani zadevi izpodbijana odločitev temelji na izjavi A.A. z dne 5. 8. 2015, ki je v postopku pred organom na prvi stopnji povedala, da je dela čistilke pri tožniku opravljala brez pravne podlage. Omenjeno izjavo je upravni organ na prvi stopnji uporabil kot dokaz o zaposlitvi A.A. pri tožniku. Ta v tožbi očita, da mu v upravnem postopku ni bila dana možnost postavljati vprašanja A.A. Glede navedenega sodišče ugotavlja, da je bila tožniku v upravnem postopku sicer dana možnost podati pripombe na ugotovitve organa, vendar pa dajanje pripomb na ugotovitve organa ne pomeni postavljanja vprašanj osebam, zaslišanim v dokazne namene. Takšno stališče je v sklepu opr. št. X Ips 45/2019 z dne 3. 6. 2020 v podobni zadevi zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS.

21. Ker upravni organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni razpisal ustne obravnave, ki je v tej zadevi glede na določbo prvega odstavka 154. člena ZUP obligatorna

in ni omogočil tožniku, da neposredno postavlja vprašanja zaslišanim pričam, je sodišče zaradi kršitve pravil postopka tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovno odločanje (3. točka prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju: ZUS-1). V ponovnem postopku bo moral organ opraviti ustno obravnavo in nanjo povabiti tako tožnika kot tudi A.A. ter morebitne druge osebe, za katere bo presodil, da jih je treba zaslišati. Po tako dopolnjenem dokaznem postopku, upoštevaje tudi predložena listinska dokazila, bo moral upravni organ o zadevi ponovno odločiti in se opredeliti do vseh vsebinskih ugovorov tožnika – tudi glede tega, ali je A.A. dela čistilke opravljala za tožnikovega podizvajalca.

22. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter predloženega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi kršitev pravil postopka ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

23. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR z DDV, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženki.

24. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Po navedeni določbi mora upravni organ vselej razpisati ustno obravnavo v zadevah, v katerih je treba zaslišati priče.

Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (2014) - ZPDZC-1  - člen 5, 5/1, 5/1-1, 19, 19/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 9/1, 237, 237/2, 237/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.