UPRS Sodba I U 2085/2018-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-03

gradbeno dovoljenje - veljavnost gradbenega dovoljenja - za odločanje relevanten predpis

Ni spora o tem, da obe gradbeni dovoljenji, skladno z njunim izrekom, izgubita svojo veljavnost v enem letu, kolikor se v tem času ne prične z izvajanjem gradbenih del. Pri ugotavljanju začetka del je mogoče upoštevati le dela, ki so bila začeta v skladu s takrat veljavnimi relevantnimi predpisi.

I. Tožbi se ugodi, 1., 2., 3. in 5. točka izreka odločbe Upravne enote Radovljica št. 351-368/2017-48 s 25. 5. 2018 v zvezi s I. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-121/2018-2-KB s 30. 8. 2018 se odpravijo in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 516,67 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je v 1. točki izreka izpodbijane odločbe ugotovil, da je gradbeno dovoljenje Oddelka za gospodarstvo in finance Skupščine Občine Radovljica št. 351-28/67-3 z 20. 8. 1970, ki je bilo izdano Hotelu ... „za gradnjo hotelskega objekta in pripadajočih komunalnih objektov“ na tam navedenih parcelah prenehalo veljati; v 2. točki izreka je ugotovil, da je gradbeno dovoljenje Oddelka za gospodarstvo in finance Skupščine Občine Radovljica s 24. 2. 1971, ki je bilo izdano Hotelu ... „za gradnjo zunanje kanalizacije za odpadne vode od jaška 0 do jaška 14 s priključki za kompleks A. k.o. ... “ prenehalo veljati; v 3. točki izreka je ugotovil, da tožnica nima pravice, da na podlagi dovoljenj iz 1. in 2. točke izreka te odločbe zgradi hotelski objekt in pripadajoče komunalne objekte; v 5. točki izreka pa, da je lokacijsko dovoljenje Oddelka za gospodarstvo in finance Skupščine Občine Radovljica št. 351-28/67-3 s 16. 7. 1970, ki je bilo izdano Hotelu ... „za gradnjo novega hotelskega objekta, depandanse, pripadajočih komunalnih objektov in ostalih del, ki so predvidena v gradbenem programu“ na tam navedenih parcelah, prenehalo veljati.

2. V obrazložitvi odločbe organ opisuje potek postopka in po izvedenem dokaznem postopku zaključuje, da investitor ni nameraval pričeti z gradnjo glavnega hotelskega objekta na podlagi gradbenega dovoljenja z 20. 8. 1970, saj k vlogi za izdajo ni predložil predpisane investicijsko tehnične dokumentacije, kot jo je zahteval 19. člen Temeljnega zakona o graditvi investicijskih objektov (Uradni list SFRJ, št. 20/67 – prečiščeno besedilo), na podlagi katerega bi lahko pričel z gradnjo, kot je določal 13. člen tega zakona. Izpostavlja, da iz investitorjevih navedb na več mestih v predloženi potrjeni mapi „Splošni del in priloge“ izhaja, da se hotelski objekt ob vložitvi vloge 13. 8. 1971 še ni gradil. V zvezi s trditvijo tožnice, da naj bi gradnjo hotelskega objekta v času od 20. 8. 1970 do 20. 8. 1971 videle tudi priče, ugotavlja, da so iz priloženih ortofoto posnetkov na lokaciji bodočega hotela sicer vidne spremembe površja, za katere pa ni možno z gotovostjo trditi, zaradi česa so nastale oziroma ni vidno, da so posledica „pripravljalnih del“, kot trdijo priče v pisnih izjavah. Pripravljalna dela in gradnje mostu, vodovoda, daljnovoda, itd., ki so jih priče zaznale, pa po prepričanju prvostopenjskega organa ne pomenijo pričetka gradnje hotela po izdanem gradbenem dovoljenju z 20. 8. 1970, saj so bila za posamezne objekte izdana posebna gradbena dovoljenja. Iz istega razloga zavrača tudi trditev tožnice, da so bili vsi ti objekti del „osnovnega“ gradbenega dovoljenja. Tako ugotavlja, da se je nedvomno z gradbenimi deli „za namen“ na širši in ožji lokaciji bodočega hotela začelo, ampak po več drugih izdanih gradbenih dovoljenjih za „komunalne objekte“, ni pa se v roku enega leta po izdaji gradbenega dovoljenja z 20. 8. 1970 začela gradnja hotelskega objekta in komunalnih objektov po tem gradbenem dovoljenju.

3. V zvezi s trditvijo tožnice, da je predstavljal začetek gradnje hotelskega objekta tudi izkop gradbene jame, ugotavlja, da iz spisne dokumentacije izhaja, da je bilo 10. 11. 1970 izdano posebno gradbeno dovoljenje „za pripravljalna dela“, in sicer za delni široki odkop na mikrolokaciji hotelskega objekta, in zaključuje, da se široki odkop terene ni mogel izvajati na podlagi gradbenega dovoljenja z 20. 8. 1970, saj k vlogi za njegovo izdajo ni bila priložena predpisana investicijsko tehnična dokumentacija, na podlagi katere bi se smelo graditi. Tako zaključuje, da pri izvedbi delnega širokega odkopa na mikro lokaciji načrtovanega hotelskega objekta ni šlo za izkop gradbene jame kot začetek gradnje hotela, kar trdi tožnica, ampak za pripravljalna dela, zato angažiranje izvedenca, kar je predlagala tožnica, ni potrebno.

4. V zvezi z odločitvijo v 2. točki izreka navaja, da tudi če sta bila položena elektro in telefonski kabel ter zgrajen most čez ..., to še ne pomeni, da se je hkrati s temi objekti zgradila tudi kanalizacija. Tožnica po mnenju organa tudi napačno enači gradnjo odvodnjavanja meteornih voda s pričetkom gradnje kanalizacije.

5. Ker sta navedeni gradbeni dovoljenji prenehali veljati, je tudi lokacijsko dovoljenje s 16. 7. 1970 v skladu z 31. členom Zakona o urbanističnem planiranju prenehalo veljati.

6. Pritožbeni organ je z drugostopenjsko odločbo v I. točki izreka izpodbijano prvostopenjsko odločbo spremenil v 1. točki izreka tako, da je dodal besedilo: „v delu, ki se nanaša na gradnjo hotelskega objekta,“; v 3. točki izreka tako, da je črtal besedilo: „in pripadajoče komunalne objekte“ in dodal piko ter odpravil 5. točko izreka prvostopenjske odločbe in jo nadomestil z novo 5. točko. V II. točki izreka je tožničino pritožbo v ostalem delu zavrnil ter v III. točki izreka zavrnil njeno zahtevo za povrnitev stroškov pravnega zastopanja.

Povzetek bistvenih navedb v tožbi, odgovoru na tožbo in pripravljalni vlogi

7. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo zaradi odprave 1., 2., 3. in 5. točke izreka izpodbijane prvostopenjske odločbe v zvezi z odločbo druge stopnje. Navaja, da je v postopku trdila in dokazovala, da se je gradnja na podlagi gradbenega dovoljenja z 20. 8. 1970 začela, zato še vedno velja, ni pa bila izvedena do konca. Gradnja se je nesporno začela in bila za nekatere komunalne objekte tudi izvedena, izveden je bil tudi široki odkop. Meni, da je drugostopenjski organ s tem, ko je delno spremenil izpodbijano prvostopenjsko odločbo v 1. točki izreka dejansko potrdil tožničino stališče o tem, da začetek gradnje po t.i. posebnih oziroma izvedbenih gradbenih dovoljenjih hkrati pomeni tudi začetek gradnje po osnovnem gradbenem dovoljenju, kar tožnica ves čas uveljavlja. Poudarja, da osnovno gradbeno dovoljenje ni bilo nikoli odpravljeno in tudi ne spremenjeno, zato še vedno velja. Vsa dela, ki so bila na lokaciji A. v obdobju pred potekom enega leta od izdaje osnovnega gradbenega dovoljenja izvedena, sodijo namreč v začetek prve gradbene faze gradnje hotelskega objekta. Dejstvo, da ne razpolaga z zakoličbo, po njenem mnenju ne more negirati dejstva, ki jasno izhaja iz izvedenih dokazov, da so bila dela izvedena, le njihovo izvedbo je tožnica dokazala na drug način kot z gradbiščno oziroma geodetsko dokumentacijo.

8. V zvezi z odkopom navaja, da je iz velikosti odkopane površine jasno razvidno, da je podlago za pričetek izkopa terena predstavljalo gradbeno dovoljenje za hotel, saj za katerikoli drug namen tako velik odkop ne bi bil potreben. S tem v zvezi je že v upravnem postopku predlagala postavitev izvedenca gradbene oziroma arhitekturne stroke, vendar upravni organ tega dokaza ni izvedel, kljub temu pa je odločil v tožničino škodo.

9. Izdajo posameznih gradbenih dovoljenj za izvedbo posameznih del, poleg gradbenega dovoljenja za celoten hotel z 20. 8. 1970, pojasnjuje z navedbo, da so se v obdobju 70-ih in 80-ih let prejšnjega stoletja za izvajanje gradenj takšna dodatna dovoljenja izdajala predvsem z namenom olajšanja izkazovanja konkretnih listin za pridobitev financiranja posamezne faze sicer enovite gradnje. Določno opredelitev do tega bistvenega vprašanja je upravni organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe nepravilno izpustil. S tem v zvezi predlaga vpogled v listine v upravnem spisu ter zaslišanje zakonitega zastopnika tožnice in priče - zakonite zastopnice družbe B. d.o.o. Upravna organa obeh stopenj sta tako po tožničinem mnenju napačno zaključila, da so bila vsa navedena dela opravljena na podlagi drugih dovoljenj. Poudarja, da začetek oziroma izvedba gradnje po posameznih gradbenih dovoljenjih že po naravi stvari predstavlja tudi začetek gradnje po osnovnem gradbenem dovoljenju z 20. 8. 1970. Upravni organ pa tudi ni pojasnil, zakaj ugotavlja, da se po osnovnem gradbenem dovoljenju gradnja ni začela, razen s sklicevanjem na argument, da osnovnemu gradbenemu dovoljenju oziroma vlogi zanj ni bila priložena ustrezna tehnična dokumentacija.

10. Sodišču tako predlaga, naj po izvedbi vseh potrebnih dokazov tožbi ugodi, izpodbijano odločbo v 1., 2., 3. in 5. točki izreka v zvezi z odločbo druge stopnje odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Hkrati zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

11. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis.

12. V pripravljalni vlogi s 23. 10. 2020 je tožnica po pozivu sodišča na dopolnitev dokaznih predlogov navedla pravno pomembna dejstva, ki jih želi dokazati s predlogom za zaslišanje prič in njenega zakonitega zastopnika ter s postavitvijo izvedenca gradbene oziroma arhitekturno-urbanistične stroke.

13. Sodišče je na naroku za glavno obravnavo 3. 11. 2020, ki se ga je udeležila pooblaščenka tožnice, toženka pa kljub pravilnemu vabljenju ne, kot dokaz vpogledalo vse listine v upravnem spisu. Ostale dokazne predloge (zaslišanje tožničinega zakonitega zastopnika C.C., zaslišanje prič D.D., takratne zakonite zastopnice družbe B. d.o.o. in E.E. ter postavitev izvedenca gradbene oziroma arhitekturno-urbanistične stroke) je kot pravno nepomembne za odločitev zavrnilo, kar bo posebej ponazorjeno v nadaljevanju sodbe.

15. Med strankama je sporna ugotovitev upravnih organov obeh stopenj, da sta gradbeni dovoljenji Oddelka za gospodarstvo in finance Skupščine Občine Radovljica št. 351-28/67-3 z 20. 8. 1970 in s 24. 2. 1971, obe izdani Hotelu ..., in sicer prvo „za gradnjo hotelskega objekta in pripadajočih komunalnih objektov na parc. št. 1097/5, 1130/1, 2, 4, 5, 1422/1, 1130/4, 1126, 1127, 1128, 1131, 1132, 1133, 1134 k.o. ...“, drugo pa „za gradnjo zunanje kanalizacije za odpadne vode od jaška 0 do jaška 14 s priključki za kompleks A., k.o. ...“, prenehali veljati. Sporna je tudi ugotovitev upravnih organov, da je lokacijsko dovoljenje Oddelka za gospodarstvo in finance Skupščine Občine Radovljica št. 351-28/67-3 s 16. 7. 1970, prav tako izdano Hotelu ... „za gradnjo novega hotelskega objekta, depandanse, pripadajočih komunalnih objektov in ostalih del, ki so predvidena v gradbenem programu na parc. št. 1097/5, 1130/1, 1130/2,1130/4, 1422/1, 1130/4, 1126, 1127, 1128, 1129, 1131, 1132, 1133, 1134, vse k.o. ...“, prenehalo veljati.

16. Ni pa spora o tem, da obe gradbeni dovoljenji, skladno z njunim izrekom, izgubita svojo veljavnost v enem letu, kolikor se v tem času ne prične z izvajanjem gradbenih del. Prav tako ni sporno, da pravnomočnost lokacijskega dovoljenja s 16. 7. 1970 „preneha po preteku enega leta, v kolikor ne bi bila izkoriščena“, kar navaja prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe

, tožnica pa tej ugotovitvi ne nasprotuje. Tožnica je tako v postopku pred prvostopenjskim organom zatrjevala in dokazovala, da so bila dela po obeh v prejšnji točki te sodbe navedenih gradbenih dovoljenjih začeta v roku enega leta od njune izdaje. S tem v zvezi je prvostopenjski organ v upravnem postopku izvajal predlagane dokaze (vpogleda v predložene listine ter zaslišal predlagane priče), s čimer je ugotavljal, ali je bila gradnja po navedenih dveh gradbenih dovoljenjih dejansko začeta.

17. Tožnica v tožbi v zvezi z ugovorom zmotne oziroma nepravilne uporabe materialnega prava navaja, da je pogoj za ohranjanje veljavnosti gradbenega dovoljenja, enkrat ko je izdano, dejansko izvajanje del v naravi, ne z dokumenti. Zato meni, da glede na neobstoj dokaznih pravil in prosto presojo dokazov ni mogoče zaključiti, da če ni dokumentov, neko dejstvo a priori ni dokazano. Po njenem prepričanju tako dejstvo, da ne razpolaga z zakoličbo ipd., ne more negirati dejstva, ki jasno izhaja iz v postopku izvedenih dokazov, to je da so bila dela izvedena, le njihovo izvedbo je tožnica dokazala na drug način kot z gradbiščno oziroma geodetsko dokumentacijo

18. Vendar pa sodišče meni, da je za odločitev v tej zadevi treba ugotoviti, ali so bila dela po predmetnih gradbenih dovoljenjih, ob upoštevanju takratne (v času izdaje teh gradbenih dovoljenj) veljavne relevantne zakonodaje, zakonito začeta. Drugače povedano: pri ugotavljanju začetka del je mogoče upoštevati le dela, ki so bila začeta v skladu s takrat veljavnimi relevantnimi predpisi.

19. S tem v zvezi sodišče ugotavlja, da iz 30. člena Temeljnega zakona o graditvi investicijskih objektov (Uradni list SFRJ, št. 20/1967) izhaja, da mora izvajalska organizacija organu, ki je dal gradbeno dovoljenje, naznaniti dan, ko namerava začeti z gradnjo investicijskega objekta, in sicer najmanj osem dni pred začetkom del. Prvi odstavek 31. člena tega zakona pa določa, da mora organizacija, ki gradi investicijski objekt, voditi o gradnji ustrezne knjige, iz katerih se da ugotoviti potek in način graditve objekta kot celote in posameznih njenih faz.

20. Sodišče tako ni moglo slediti v 17. točki te sodbe povzeti tožničini razlagi materialnega prava. Ugotavlja pa tudi, da upravna organa obeh stopenj v obravnavanem upravnem postopku nista upoštevala citiranih določb takrat veljavnega in v tej zadevi upoštevnega Temeljnega zakona o graditvi investicijskih objektov. Iz tega sledi, da zaradi napačne uporabe materialnega prava nista ugotavljala relevantnih dejstev za odločitev v tej zadevi – to je, ali je Hotel ..., kot izvajalska organizacija, pristojnemu organu, ki je izdal predmetni gradbeni dovoljenji, prijavila začetek gradnje. Kolikor namreč začetek gradnje pristojnemu organu ni bil prijavljen skladno s citiranim 30. členom Temeljnega zakona o graditvi investicijskih objektov, tudi če bi se gradnja dejansko začela (kar tožnica zatrjuje in dokazuje ves čas postopka), bi to pomenilo, da takšna gradnja ni bila v skladu z gradbenim dovoljenjem in takratno zakonodajo. Le na predpisan način prijavljen začetek gradnje lahko namreč po mnenju sodišča šteje za zakonit začetek gradnje.

21. Glede na takšno materialnopravno stališče sodišča tako predlagani dokazi, to je zaslišanje tožničinega zakonitega zastopnika C.C., zaslišanje prič D.D., zakonite zastopnice družbe B. d.o.o. in E.E. ter postavitev izvedenca gradbene oziroma arhitekturno-urbanistične stroke, niso pravno pomembni za odločitev sodišča, zato je bilo treba njihovo izvedbo zavrniti.

22. Zaslišanje svojega zakonitega zastopnika in priče D.D., takratne zakonite zastopnice družbe B. d.o.o., ki je bila prejšnji lastnik predmetnih nepremičnin, tožnica, kot navaja v vlogi s 23. 10. 2020, predlaga zaradi izkazovanja pravnega interesa za ugotovitev veljavnosti gradbenega dovoljenja ter glede lastništva nepremičnin, na katere se nanaša izdano gradbeno dovoljenje. Vendar pa navedeno v postopku niti ni (bilo) sporno. Navaja tudi, da sta s pravnim prednikom (B. d.o.o.) nepremičnino kupila v prepričanju, da je gradbeno dovoljenje veljavno in da se je na njegovi podlagi gradnja v preteklosti že pričela ter da se je zoper družbo B. d.o.o. vodil inšpekcijski postopek prav zato, ker naj bi z gradnjo pričel, obe družbi pa nameravata z začeto gradnjo nadaljevati. Te trditve, ki jih tožnica želi dokazati s predlaganim zaslišanjem zakonitih zastopnikov obeh družb – tožnice in družbe B. d.o.o. - pa glede na gornje materialnopravno stališče sodišča niso relevantne za odločitev sodišča. Sodišče je pojasnilo, na kakšen način je treba šteti, da je bila gradnja zakonito začeta. Za zakonito začeto gradnjo tako ni pravno pomembna poslovna volja tožnice in njenega pravnega prednika za nakup predmetnih nepremičnin. Prav tako za odločitev v tem postopku ne more biti pravno odločilno, kakšno stališče je zavzel inšpekcijski organ v (drugem) upravnem postopku, česar poleg tega niti ni mogoče dokazovati z zaslišanjem strank in prič.

23. Zaslišanje priče E.E. tožnica predlaga zaradi dokazovanja dejstev v zvezi z enovitostjo gradbenih dovoljenj (osnovnega in ostalih), izpovedal pa bo lahko tudi o tem, da je bilo izdajanje dodatnih gradbenih dovoljenj za del gradnje po osnovnem gradbenem dovoljenju izdano samo zaradi sklepanja gradbenih pogodb oziroma financiranja ter da je bilo v javnosti splošno znano, da je bila gradnja hotelskega kompleksa A. začeta ter da je bilo to dejstvo obravnavano na sestankih strokovne javnosti, na občini ter da so v razvojne programe ... že vključevali kapacitete tega hotelskega objekta. Za začetek zakonite gradnje pa, kot je sodišče že pojasnilo v točkah 18 do 20 te sodbe, niso relevantni razlogi za izdajanje dodatnih gradbenih dovoljenj niti morebiten dejanski začetek gradnje po predmetnih gradbenih dovoljenjih, če ni izkazan prej obrazložen zakonit začetek gradnje.

24. S pridobitvijo mnenja izvedenca gradbene in arhitekturne stroke pa želi tožnica, kot navaja v vlogi s 23. 10. 2020, dokazati, da je izvedba tam navedenih del pomenila začetek gradnje po osnovnem gradbenem dovoljenju, da je bila gradnja hotelskega objekta in kompleksa začeta, ne pa izvedena do konca ter da so bili zgrajeni tudi nekateri pripadajoči komunalni objekti. Navaja, da bo izvedenec svoje mnenje lahko med drugim podal tudi o tem, kaj so izvedena dela predstavljala, ali bi lahko široki izkop oziroma izkop gradbene jame pomenil kaj drugega, če ne priprav na samo gradnjo objekta ter o tem ali so bili komunalni objekti iz drugih gradbenih dovoljenj „samostojni“ oziroma ali so bili povezani v smislu enovitosti hotelskega kompleksa. Kot že rečeno pa se vse navedeno, v zvezi s čimer tožnica predlaga postavitev izvedenca, nanaša na sam dejanski (in ne na zakonit) začetek gradnje, kar po zavzeti razlagi v času izdaje predmetnih gradbenih dovoljenj veljavnega Temeljnega zakona o graditvi investicijskeih objektov v zvezi s tem, kaj pomeni zakonit začetek gradnje, za odločitev ni pravno pomembno. Zato je sodišče tudi ta dokazni predlog zavrnilo.

25. Zaradi napačne uporabe materialnega prava je bilo torej v upravnem postopku nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, zato je izpodbijana odločba v relevantni smeri ostala neobrazložena in je sodišče ne more preizkusiti. To pomeni, da je podana tudi absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

26. Po povedanem je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano prvostopenjsko odločbo v izpodbijanem delu (to je 1., 2., 3. in 5. točko izreka) v zvezi z drugostopenjsko odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ter zadevo v tem obsegu vrnilo istemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), v katerem bo moral ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavke 64. člena ZUS-1) ugotoviti relevantna dejstva, omogočiti tožnici, da se o njih izjasni ter o zadevi ponovno odločiti.

27. Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanem Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena po opravljeni glavni obravnavi, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se ji skladno z določbo četrtega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, povečani za 10 % po 4. členu Pravilnika

, kar skupaj znaša 423,50 EUR. Tožnica je namreč vložila tudi obrazloženo pripravljalno vlogo. Vse povečano za 22 % DDV, saj je pooblaščena odvetniška družba zavezanka za ta davek. Toženka je dolžna stroške v skupni višini 516,67 EUR povrniti v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika pa od poteka roka za prostovoljno plačilo teh stroškov tečejo zamudne obresti.

Glej: zadnji odstavek na 22. strani izpodbijane odločbe.

Po 4. členu Pravilnika se tožniku, če je moral v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, priznajo stroški v višini 10 % od zneskov, določenih v prejšnjem členu.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 71

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.