UPRS Sodba III U 286/2018-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-21

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

DENACIONALIZACIJA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

denacionalizacija - vračanje premoženja članom agrarne skupnosti - ponovna vzpostavitev agrarne skupnosti - agrarna skupnost - stranka v postopku - pravna sposobnost - pooblastilo za zastopanje - potrdilo o pravnomočnosti

Stranka ima pravico zahtevati izdajo potrdila ali spremembo njej izdanega potrdila, organ pa je dolžan, če se z zahtevo ne strinja, o tem odločiti z odločbo. Izdati mora torej upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s katerim zavrne v zakonu določeno strankino pravico po pridobitvi spremenjenega ali novega potrdila, ta akt pa lahko stranka izpodbija v upravnem sporu. Takšna odločba mora imeti sestavne dele, kot jih sicer ima odločba, ki se izda v upravnem postopku. Kot še izhaja iz stališč pravne teorije, bi ob upravičenju stranke, da zahteva spremembo oziroma izdajo novega potrdila, ob očitno ugotovljenih napakah oziroma napačni potrditvi dejstva potrdilo lahko spremenil tudi sam organ, vendar pa v nobenem primeru organ ne more poseči v obstoječe potrdilo tako, da bi ga npr. razveljavil. Upravni organ torej ne more poseči (tudi ne na podlagi pravnih sredstev) v obstoječe potrdilo tako, da bi ga razveljavil ali odpravil. Za obravnavani primer to pomeni, da drugostopenjski organ ni imel pravne podlage za to, da je potrdili z dne 29. 9. 2017 in 16. 7. 2018 odpravil po uradni dolžnosti po nadzorstveni pravici, torej na podlagi izrednega pravnega sredstva, ki, kot jasno izhaja tudi iz določb 274. člena ZUP, omogoča (ob izpolnjenih tam predpisanih pogojih) le odpravo ali razveljavitev upravne odločbe, kar potrdilo po obrazloženem ni.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote ... št. 339-269/2017-6 z dne 23. 8. 2018 in odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 490-22/2018/3 z dne 10. 10. 2018 se odpravita ter se zadeva vrne Upravni enoti ... v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. Z odločbo št. 339-269/2017-6 z dne 23. 8. 2018 (v nadaljevanju: prvostopenjska odločba) je Upravna enota ... (v nadaljevanju: UE ... ali prvostopenjski organ) odločila, da se zavrne zahtevek tam navedenih strank (tožnikov oziroma njihovih pravnih prednikov) za spremembo potrdila št. 339-269/2017-4 z dne 16. 7. 2018 (v nadaljevanju: potrdilo z dne 16. 7. 2018) o pravnomočnosti delne odločbe št. 321-20/97-168 z dne 27. 1. 2010 (v nadaljevanju: delna odločba z dne 27. 1. 2010), delne odločbe št. 321-20/97-181 z dne 26. 2. 2010 (v nadaljevanju: delna odločba z dne 26. 2. 2010) in dopolnilne odločbe št. 321-20/97-182 z dne 26. 2. 2010 (v nadaljevanju: dopolnilna odločba z dne 26. 2. 2010) ter da v zvezi z izdajo te odločbe posebni stroški niso nastali.

2. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ prejel zahtevo za spremembo potrdila z dne 16. 7. 2018, ki se nanaša na potrditev pravnomočnosti navedenih delnih odločb in dopolnilne odločbe, izdanih v postopku vračila nacionaliziranega premoženja nekdanjim članom Agrarne skupnosti ... (v nadaljevanju: AS). Po tem, ko povzame določbe petega odstavka 225. člena in četrtega odstavka 180.a člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), prvostopenjski organ navaja, da je pregledal listine v svojem arhivu, tudi tiste, vložene v register agrarnih skupnosti pod št. 464-2/97. Notarski zapisnik opr. št. SV 22/97 z dne 20. 1. 1997 kot javna listina vsebuje zapisnik zbora novo vzpostavljene AS z dne 7. 1. 1997. Iz 1. točke zapisnika izhaja, da je na javni poziv iz 5. člena Zakona o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti (v nadaljevanju: ZPVAS) pristopno izjavo podpisalo 46 dedičev oziroma nekdanjih članov AS, zbora pa se je udeležilo 32 članov ter da je bila seja sklepčna na podlagi 11. člena Pravil AS. Pod 8. točko so prisotni na zboru soglasno sprejeli sklep, da se A.A., ..., izda generalno pooblastilo o zastopanju AS in njenih članov. Iz pooblastila skupnemu pooblaščencu A.A. z dne 7. 1. 1997, ki ga je podpisal predsednik zbora B.B., izhaja, da se pooblastilo izdaja na podlagi ZPVAS in sklepa ustanovnega zbora z dne 7. 1. 1997; pooblastilo skupnemu pooblaščencu obsega, da v imenu članov AS overi akte, poda predlog za vpis v register agrarnih skupnosti, vloži in vodi postopek pri pristojnem upravnem organu za vrnitev odvzetega premoženja in pravic, zastopa člane pri pravosodnih in drugih pristojnih organih; na podlagi pooblastila ima pravico opravljati vsa pravna in upravna dejanja, vložiti tožbo, jo umakniti, pripraviti tožbeni zahtevek, se mu odpovedati, skleniti poravnavo, vložiti pravno sredstvo, se mu odpovedati, ga umakniti, predlagati začasne odredbe, zahtevati izvršbo ali zavarovanje in opravljati vsa dejanja, ki so potrebna v postopku, sprejeti od nasprotne stranke privoljenje, prenesti pooblastilo na druge osebe, na odvetnike ali ga pooblastiti za posamezna dejanja in vlagati izredna pravna sredstva. Na podlagi tega pooblastila je prvostopenjski organ vodil postopek vpisa v register agrarnih skupnosti in postopek vračila nacionaliziranega premoženja. Iz zapisnika izhaja, da so bili vsi dediči oziroma nekdanji člani, ki so podpisali pristopno izjavo (skupaj 46), vabljeni na zbor. Iz liste prisotnih na zboru dne 7. 1. 1997 je razvidno, da so bili predlagatelji oziroma njihovi pravni predniki na zboru prisotni osebno ali po pooblaščencu, in sicer: C.C., Č.Č., D.D. (pooblaščenec E.E.), F.F. (pooblaščenec G.G.), H.H., I.I., J.J., K.K. (prisotna takratna članica L.L.), M.M., N.N., O.O., P.P. (prisoten takratni član R.R.), S.S. (prisoten Š.Š.), U.U., V.V. (prisoten takratni član Z.Z.) in Ž.Ž.. Po navedenem prvostopenjski organ zaključi, da je zahteva vlagateljev za spremembo potrdila z dne 16. 7. 2018 neutemeljena in da so jim bile predmetne odločbe vročene po skupnem pooblaščencu, saj so bili na zboru dne 7. 1. 1997 večinoma osebno prisotni ali so bili prisotni njihovi pravni predniki in pooblaščenci, sklep o generalnem pooblastilu pa je bil soglasno sprejet v skladu s pravili AS.

3. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je z odločbo št. 490-22/2018/3 z dne 10. 10. 2018 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba), po nadzorstveni pravici po uradni dolžnosti in na pritožbo tožnikov oziroma njihovih pravnih prednikov, odločilo: (1.) da se odpravita potrdili o pravnomočnosti UE ... št. 339-269/2017-2 z dne 29. 9. 2017 (v nadaljevanju: potrdilo z dne 29. 9. 2017) in št. 339-269/2017-4 z dne 16. 7. 2018, (2.) da se pritožba zoper prvostopenjsko odločbo zavrne in (3.) da se zavrne zahtevek za povrnitev stroškov pritožbenega postopka. V svoji obrazložitvi drugostopenjski organ povzame vsebino pritožbe in ugotavlja, da ni utemeljena. Navaja, da je prvostopenjski organ izdal potrdilo z dne 16. 7. 2018, s katerim je potrdil, da je v delu, ki se nanaša na pritožnike, postala delna odločba z dne 27. 1. 2010 pravnomočna dne 17. 2. 2010, delna odločba z dne 26. 2. 2010 je postala pravnomočna dne 25. 3. 2010, dopolnilna odločba z dne 26. 2. 2010 pa je postala pravnomočna dne 3. 2. 2011. Iz podatkov zemljiške knjige je razvidno, da je bil vpisan prehod lastniških deležev na podlagi pravnomočnih odločb, in sicer dne 27. 12. 2010 na podlagi delnih odločb z dne 27. 1. 2010 in z dne 26. 2. 2010 ter 30. 4. 2011 na podlagi dopolnilne odločbe z dne 26. 2. 2010. Lastniški delež je bil vpisan tudi na pravne prednike pritožnikov, kar dokazuje pravnomočnost in izvršitev odločb. Prvostopenjski organ je štel, da je pooblaščenec vseh članov AS A.A., ki je nato za zastopanje pooblastil odvetnika ... iz Kopra, kateremu so bile vročene vse tri odločbe. Delni odločbi sta postali pravnomočni s potekom pritožbenega roka, dopolnilna odločba pa s potekom roka za vložitev tožbe. Ker so bile vse tri navedene odločbe že pravnomočne pred vknjižbo v zemljiško knjigo, ni mogoče izdajati naknadnih potrdil o njihovi pravnomočnosti z drugimi datumi pravnomočnosti. Kolikor pa držijo pritožbene navedbe, da A.A. ni imel pooblastila pritožnikov za zastopanje v postopku vračanja premoženja AS, bi to lahko pomenilo, da zahtevek za vračilo premoženja njihovih pravnih prednikov ni bil vložen in je prvostopenjski organ v tem delu postopek vodil brez zahteve stranke ter bi bile odločbe, kolikor pritožniki pozneje niso izrecno ali molče v to privolili (4. točka prvega odstavka 279. člena ZUP), zaradi tega v tem delu nične. Ker pa so odločbe tudi v delu, ki se nanaša na pravne prednike pritožnikov, postale pravnomočne in so vknjižene v zemljiško knjigo, pritožniki pa glede nobene odločbe niso ugovarjali, to pomeni, da so molče privolili, da jih kot pooblaščenec zastopa A.A.. Zato so vsa nadaljnja potrdila o pravnomočnosti, in sicer potrdili z dne 29. 9. 2017 in z dne 16. 7. 2018, napačna ter izdana po tem, ko je prvostopenjski organ že izdal pravilna potrdila o pravnomočnosti odločb, na podlagi katerih so bile slednje že vknjižene v zemljiško knjigo. Zato drugostopenjski organ, kot je navedel, omenjeni potrdili po uradni dolžnosti po nadzorstveni pravici odpravlja na podlagi 2. točke 274. člena ZUP. Kot nadaljuje, se glede na to, da je odpravil tudi potrdilo z dne 16. 7. 2018, zavrne pritožba zoper prvostopenjsko odločbo o zavrnitvi zahteve za spremembo tega potrdila. Navedbe pritožnikov, da in zakaj niso dali pooblastila za zastopanje A.A. ter kdaj in kako bi bilo pooblastilo dano pravilno, drugostopenjski organ glede na predhodno povedano ocenjuje kot brezpredmetne in se zato do njih ni opredelil. Glede na zavrnitev pritožbe je zavrnil tudi njihov zahtevek za povrnitev pritožbenih stroškov.

4. Tožniki se z odločitvijo ne strinjajo in so zato vložili tožbo v upravnem sporu, in sicer, kot so navedli skladno s prejetim pravnim poukom, zoper prvostopenjsko odločbo, iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). V tožbi so predlagali, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in v zadevi samo odloči, oziroma podrejeno, zadevo vrne v ponovno upravno odločanje.

5. V tožbi opozarjajo, da okoliščina, da je upravni organ nekoga štel za pooblaščenca, ne more nadomestiti dejanskega pooblastilnega razmerja, oziroma da zaradi tega ni mogoče opustiti uporabe kogentnih zakonskih določb, ki urejajo vročanjem strankam v postopku. Kot že v pritožbi, ugovarjajo, da upravni organ ni imel podlage za ugotovitev, da je A.A. 7. 1. 1997 postal skupni pooblaščenec tožnikov. Glede na v tej zvezi navedene razloge prvostopenjskega organa in njegove navedbe o na zboru AS prisotnih članih oziroma tožnikih, izpostavljajo, da je iz prvostopenjskih razlogov mogoče sklepati, da določeni tožniki na zboru niso bili prisotni, a je prvostopenjski organ tudi zanje spremenil potrdilo o pravnomočnosti (kar je tudi sicer storil brez predloga, samovoljno). Zakaj meni, da so na zboru glasovali in da so pooblastilo podali tudi neprisotni člani AS, ni pojasnil. Zato se tožniki do ugotovitev niso mogli opredeliti in odločbe ni moč preizkusiti. Če gre za stališče, da je pooblastilo mogoče podati v imenu vseh, tudi neprisotnih članov AS, s samim izglasovanjem sklepa, je to v nasprotju s pravno ureditvijo pooblastila za zastopanje v upravnem postopku. Tožnici F.F. in S.S. še opozarjata, da sta v času zbora dne 7. 1. 1997 že imeli pooblaščenca (to sta bila G.G. in Z.Z.), ki bi lahko pooblastilo na A.A. prenesla le, če bi ju sami za to izrecno pooblastili, česar nista storili. Če pa je prvostopenjski organ želel povedati, da so vsi tožniki bili prisotni na zboru dne 7. 1. 1997, pa tožniki poudarjajo, da na zboru vsi niso bili prisotni in nadalje, da s samim glasovanjem za predlog ni mogoče podati pooblastila. Pravni red zahteva oblično mandatno pogodbo, oziroma ZUP jasno predpisuje, kako mora biti dano pooblastilo, ki se ga lahko upošteva v upravnem postopku. Tožniki niso nikoli podpisali nobenega dokumenta, ki bi temu ustrezal, niti niso podali ustnega pooblastila. Fizični osebi ni mogoče postaviti pooblaščenca s sklepom organa pravne osebe, katere član je. Zapisnikarjev podpis, da se pooblasti A.A., ne velja kot pooblastilo, ker ne izpolnjuje formalnih kriterijev. Pooblastilo, ki se upošteva v upravnih postopkih, je lahko podano zgolj pisno ali ustno na zapisnik, pooblastitelj ga mora podpisati. S takšnim pooblastilom tožnikov za A.A. prvostopenjski organ ne razpolaga. Prav tako ni pojasnil, zakaj predpisane zakonske zahteve glede pooblastila v konkretni zadevi ne veljajo.

6. V nadaljevanju tožbe tožniki navajajo, da tudi drugostopenjski organ ni obrazložil, ali in predvsem zakaj šteje, da je A.A. ob vročanju zadevnih odločb bil pooblaščenec tožnikov (kar so ti prerekali) in iz katerih dejstev in dokazov je to razvidno. Tožniki poudarjajo, da se ne morejo opredeliti do neobrazložene odločitve in da te ni mogoče preizkusiti. Menijo, da naknadna privolitev stranke v odločbo ne more veljati za njeno odpoved pravici do seznanitve z vsebino odločbe oziroma do vročitve odločbe, ki je tudi nujni pogoj, da odločba postane pravnomočna; drugačno stališče bi stranki odrekalo pravno varstvo. Upravna organa niti ne navajata, da bi tožniki za tek postopka izvedeli pred odločitvijo o zahtevi za denacionalizacijo. Kot pojasnjujejo, je njihovi zahtevi za vročitev delnih odločb z dne 27. 1. 2010 in z dne 26. 2. 2010 ter dopolnilne odločbe z dne 26. 2. 2010, prvostopenjski organ ugodil in jim je navedene odločbe vročil. Te odločitve o vročanju ni spremenil, kljub temu pa je neupravičeno spremenil potrdilo o pravnomočnosti. Podrejeno še opozarjajo, da je glede na naravo skupne lastnine AS mogoče zahtevo za denacionalizacijo vložiti tudi v korist drugih upravičencev, članov AS, kar pa ne pomeni, da v takšnem primeru pri vročanju ni treba upoštevati s tem povezanih kogentnih določb zakona.

7. Toženka, ki je sodišču predložila upravni spis zadeve, v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi ter predlaga zavrnitev tožbe.

8. Po pozivu sodišča so tožniki v vlogi z dne 25. 3. 2021 pojasnili, da je tožba uperjena zoper prvo- in drugostopenjsko odločbo. Iz vsebine tožbe izhaja, da izpodbijajo tudi 1. točko drugostopenjske odločbe v delu, ki se nanaša na potrdilo z dne 29. 9. 2017. Tožniki so namreč v tožbi prerekali razloge, ki jih je drugostopenjski organ navedel v zvezi z odločitvijo, da odpravi obe potrdili o pravnomočnosti, in so navedli, zakaj je ta odločitev v delu, ki se nanaša na potrdilo z dne 29. 9. 2017 napačna. V vlogi z dne 21. 4. 2021 pa so tožniki navedli, da vztrajajo pri tožbi, ki so jo vložili zoper prvo- in drugostopenjsko odločbo, ter pri predlogu, da sodišče odpravi izpodbijani odločbi in samo odloči v zadevi, oziroma podredno, da zadevo vrne v ponovno upravno odločanje.

10. V tem upravnem sporu tožniki izpodbijajo prvostopenjsko odločbo, s katero je bila zavrnjena zahteva tožnikov oziroma njihovih pravnih prednikov za spremembo potrdila z dne 16. 7. 2018. S slednjim je prvostopenjski organ potrdilo z dne 29. 9. 2017 (ki ga je predhodno izdal na zahtevo tožnikov oziroma njihovih pravnih prednikov in s katerim je potrdil, da so delna odločba z dne 27. 1. 2010, delna odločba z dne 26. 2. 2010 in dopolnilna odločba z dne 26. 2. 2010 v delu, ki se nanaša na tožnike oziroma njihove pravne prednike, postale pravnomočne dne 26. 9. 2017) spremenil in popravil tako, da se pravilno glasi, da je delna odločba z dne 27. 1. 2010 v delu, ki se nanaša na tožnike oziroma njihove pravne prednike, postala pravnomočna dne 17. 2. 2010; da je delna odločba z dne 26. 2. 2010, v delu, ki se nanaša na tožnike oziroma njihove pravne prednike, postala pravnomočna dne 25. 3. 2010 in da je dopolnilna odločba z dne 26. 2. 2010 v delu, ki se nanaša na tožnike oziroma njihove pravne prednike, postala pravnomočna dne 3. 2. 2011.

11. Tožniki, kot sledi iz njihove (glede na v drugostopenjski odločbi prejeti nepopolni pravni pouk, pravočasne) opredelitve v vlogah z dne 25. 3. 2021 in 21. 4. 2021, v upravnem sporu izpodbijajo tudi po nadzorstveni pravici po uradni dolžnosti sprejeto odločitev iz 1. točke izreka drugostopenjske odločbe, s katero je nato drugostopenjski organ še zavrnil vloženo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo in zahtevek za povrnitev stroškov pritožbenega postopka. Čeprav je sicer v vlogi z dne 25. 3. 2021 med drugim navedeno, da izpodbijajo 1. točko izreka drugostopenjske odločbe, kolikor se nanaša na potrdilo z dne 29. 9. 2017, je sodišče glede na to, da tožniki obenem jasno vztrajajo pri tožbi zoper prvostopenjsko odločbo (kar je tudi tisti akt, ki v primeru, kot je obravnavani, daje podlago za upravni spor), ter glede na vsebino njihove vloge z dne 21. 4. 2021 (v kateri izrecno predlagajo odpravo obeh odločb v celoti) štelo, da se v upravnem sporu izpodbija celotna 1. točka izreka drugostopenjske odločbe.

12. Glede na vsebino izpodbijanih aktov in potrdil, na katere se nanašata, sodišče najprej pojasnjuje, da organ s potrdilom ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Gre za listino (dokazno sredstvo), ki služi dokazovanju določenih dejstev (v obravnavanem primeru pravnega dejstva pravnomočnosti v upravnem postopku izdanih delnih in dopolnilne odločbe). Navedeno izhaja tudi iz umestitve ureditve o izdajanju in spremembi potrdil v ZUP (179. do 180.a člen) med določbe o dokazovanju z listinami. Po petem odstavku 225. člena ZUP izda potrdilo o pravnomočnosti organ na zahtevo stranke ali drugega organa v skladu s 180. členom ZUP. Na podlagi 180. člena ZUP organi izdajajo potrdila o dejstvih, o katerih ne vodijo uradne evidence, če zakon tako določa; v teh primerih se dejstva ugotavljajo v postopku, ki je predpisan v tem poglavju ZUP.

13. Kot se je že izreklo tudi Vrhovno sodišče (prim. sklep v zadevi I Up 134/2020 z dne 25. 11. 2020), iz citiranega 180. člena ZUP izhaja, da potrjevanje pravnomočnosti ne pomeni potrjevanja podatka, o katerem se vodi uradna evidenca (sicer bi organ izdal potrdilo v skladu s 179. členom ZUP, v njem pa bi seznanjal s podatkom, kot je zabeležen v uradni evidenci). Zato je za potrdilo o pravnomočnosti treba ugotoviti vsa dejstva, ki vplivajo na nastanek omenjenega pravnega dejstva (od tega, ali je bila posamezna odločba vročena vsem strankam postopka, do tega, ali je za vse potekel rok za vložitev pravnega sredstva in ali je bilo pravno sredstvo vloženo). Vendar to ne spreminja pravne narave potrdila kot dokaznega sredstva, ki samo po sebi ni upravna odločba, tudi ne v smislu ugotovitvene odločbe. Potrdilo tudi ne pridobi lastnosti dokončnosti in pravnomočnosti, saj takšen značaj pridobijo samo upravni akti, s katerimi se odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Že na tem mestu tukajšnje sodišče dodaja, da glede na povedano v zakonu ni podlage za stališče, da bi se potrdilo kot dokazna listina o določenem dejstvu lahko izdalo samo enkrat.

14. V četrtem odstavku 180.a člena ZUP je določeno, da lahko stranka zahteva spremembo potrdila oziroma druge listine, ki ji je bila izdana na podlagi 179. ali 180. člena tega zakona, če na podlagi dokazov, s katerimi razpolaga, zatrjuje, da potrdilo oziroma druga listina ni v skladu s podatki iz uradne evidence. V tem primeru mora organ v roku 15 dni izdati spremenjeno potrdilo oziroma drugo listino oziroma odločbo, s katero zavrne zahtevek za spremembo oziroma za novo potrdilo ali drugo listino. Prav tako mora organ odločiti z odločbo, če zavrne zahtevo za izdajo potrdila iz 180. člena ZUP (drugi odstavek 180.a člena tega zakona).

15. Iz citiranih določb ZUP je razvidno, da ima stranka pravico zahtevati izdajo potrdila ali spremembo njej izdanega potrdila, organ pa je dolžan, če se z zahtevo ne strinja, o tem odločiti z odločbo. Izdati mora torej upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1 (s katerim zavrne v zakonu določeno strankino pravico po pridobitvi spremenjenega ali novega potrdila), ki ga lahko stranka izpodbija v upravnem sporu.

16. Sodišče še pojasnjuje, da, glede na zakonsko ureditev in pravno naravo potrdila, zoper potrdilo pritožba ali drugo pravno sredstvo ni dovoljeno. Stranka, ki ji je bilo potrdilo izdano lahko, kot že povedano, zahteva spremembo potrdila ali izdajo nove listine v skladu s četrtim odstavkom 180.a člena ZUP, če na podlagi dokazov, s katerimi razpolaga, meni, da izdano potrdilo ni skladno s podatki iz uradne evidence oziroma da ni skladno z resničnim dejanskim stanjem. V tem primeru mora organ v roku 15 dni izdati spremenjeno potrdilo oziroma odločbo, s katero zavrne zahtevek za spremembo oziroma za novo potrdilo. Takšna odločba mora imeti sestavne dele, kot jih sicer ima odločba, ki se izda v upravnem postopku. Kot še izhaja iz stališč pravne teorije,

bi ob upravičenju stranke, da zahteva spremembo oziroma izdajo novega potrdila, ob očitno ugotovljenih napakah oziroma napačni potrditvi dejstva potrdilo lahko spremenil tudi sam organ, vendar pa v nobenem primeru organ ne more poseči v obstoječe potrdilo tako, da bi ga npr. razveljavil. Upravni organ torej ne more poseči (tudi ne na podlagi pravnih sredstev) v obstoječe potrdilo tako, da bi ga razveljavil ali odpravil.

17. Za obravnavani primer to pomeni, da drugostopenjski organ ni imel pravne podlage za to, da je potrdili z dne 29. 9. 2017 in 16. 7. 2018 odpravil po uradni dolžnosti po nadzorstveni pravici, torej na podlagi izrednega pravnega sredstva, ki, kot jasno izhaja tudi iz določb 274. člena ZUP, omogoča (ob izpolnjenih tam predpisanih pogojih) le odpravo ali razveljavitev upravne odločbe, kar potrdilo po obrazloženem ni. Obenem sta takšna odločitev iz 1. točke izreka drugostopenjske odločbe ter nato pod 2. točko izreka sprejeta odločitev o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo v medsebojnem neskladju (odločitev, da se potrdilo z dne 16. 7. 2018 odpravi, ni skladna z nato sprejeto odločitvijo o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo, ki pomeni, da je potrdilo z dne 16. 7. 2018 izdano skladno z zakonom).

18. Kot je bilo že obrazloženo, mora imeti odločba, s katero se odloči o zahtevi za spremembo potrdila, sestavne dele upravne odločbe, kar nadalje pomeni, da mora njena obrazložitev v bistvenem ustrezati standardu, ki izhaja iz prvega odstavka 214. člena ZUP in ki stranki omogoča preizkus odločitve in njeno učinkovito izpodbijanje v upravnem sporu. Glede na povedano morajo biti, ko gre za potrdilo o pravnomočnosti oziroma zavrnitev zahteve za njegovo spremembo, v odločbi ugotovljene in pravno utemeljene vse okoliščine, ki vplivajo na nastanek pravnomočnosti. Upravni organ (prvostopenjski organ ob izdaji odločbe oziroma drugostopenjski organ ob odločanju o pritožbi, 254. člen ZUP) pa se mora tudi obrazloženo izreči do vseh navedb in ugovorov stranke, to namreč izhaja že iz pravice, ki jo stranki zagotavlja 22. člen Ustave Republike Slovenije.

19. Obrazložitev prvostopenjske odločbe predpisanemu standardu ne ustreza, in to tudi po tem ne, ko je razloge odločitve dopolnil oziroma spremenil drugostopenjski organ. V tej zvezi sodišče najprej pripominja, da kolikor drugostopenjski organ razloguje, da vpis lastniških deležev na podlagi delnih in dopolnilne odločbe v zemljiško knjigo dokazuje pravnomočnost teh odločb, takšnemu razlogovanju pravno ni mogoče slediti. Kdaj odločba postane pravnomočna, je odvisno izključno od okoliščin, ki jih kot pomembne za nastop pravnomočnosti opredeljuje zakon. Veljavni ZUP izhodišča za ugotavljanje pravnomočnosti ureja v določbah 6. odseka njegovega XIII. poglavja (glej zlasti prvi do tretji odstavek 225. člena). Pri ugotavljanju naveznih okoliščin, ki kot relevantne za nastop pravnomočnosti odločbe izhajajo iz zakonske ureditve, pa je treba upoštevati tudi s posameznimi vprašanji povezane nadaljnje določbe zakona, in sicer so relevantne določbe ZUP, če gre za odločbe, izdane po prej veljavnem ZUP/1986, pa so lahko relevantne tudi določbe tega zakona, kolikor v specialnem zakonu ni določeno drugače, kar vse je treba v odločbi jasno obrazložiti. Navedeno torej velja tudi za utemeljitev ugotovitev o tem, kdaj je bila posamezna odločba vročena strankam oziroma njihovim pooblaščencem in s tem povezano presojo obstoja pooblastila. Prvo- in drugostopenjski organ vseh okoliščin, ki so po navedenem pomembne za odločitev, nista niti navedla. V njunih obrazložitvah tako ni navedeno, kdaj sta bili delni odločbi z dne 27. 1. 2020 in 26. 2. 2010 in dopolnilna odločba z dne 26. 2. 2010 vročeni strankam, kdaj je potekel rok za vložitev pravnega sredstva (pritožbe in tožbe) in ali je bilo pravno sredstvo vloženo. Že zato izpodbijane prvostopenjske odločbe ni mogoče preizkusiti. Upravna organa pa se tudi nista konkretno opredelila do v zahtevi in pritožbi podanih navedb oziroma ugovorov v zvezi z vročanjem odločb in s tem povezanim obstojem pooblastila; kolikor sta se, pa svojih navedb nista (tudi s pravnega vidika) obrazložila tako, da bi bilo mogoče kot neutemeljen zavrniti tožbeni očitek o pomanjkljivi obrazložitvi, ki tožnikom onemogoča preizkus odločitve in učinkovito uveljavljanje ugovorov v postopku sodnega varstva. Drugostopenjski organ je, namesto da bi dopolnil razloge prvostopenjskega organa oziroma konkretno odgovoril na pritožbene ugovore, te pavšalno zavrnil kot brezpredmetne s sklicevanjem, da so pritožniki molče privolili v zastopanje preko pooblaščenca A.A. in določbo 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ki pa se nanaša na ugotavljanje ničnosti. Glede na navedbe obeh strank in zaradi pravilnega odločanja v ponovnem postopku pa sodišče na tem mestu pojasnjuje, da dejanja pravnih prednikov veljajo tudi za tožnike ter nadalje, da za sam upravni postopek ni bistvena presoja nastanka pooblastilnega razmerja med pooblastiteljem in pooblaščencem, pač pa izkazanost pooblastila, kot ga zahtevajo za konkretni postopek relevantne določbe ZUP (oziroma ZUP/1986) ali specialnega zakona.

20. Iz navedenega torej izhaja, da sta izpodbijana akta nezakonita, ker odločitev nima zakonske podlage oziroma ker je zaradi pomanjkljivih razlogov ni mogoče preizkusiti, kar je absolutna bistvena kršitev pravil postopka v smislu 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in je odpravilo prvostopenjsko odločbo in na temelju pooblastila iz tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 tudi drugostopenjsko odločbo v celoti ter je zadevo vrnilo v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, da v njej ponovno odloči ob upoštevanju stališč iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

21. Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, in sicer na podlagi določbe 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanih aktov in upravnih spisov tožbi treba ugoditi in izpodbijana akta odpraviti na temelju prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Sodišče ni odločilo v sporu polne jurisdikcije, takšno odločanje po določbah prvega odstavka 65. člena ZUS-1 je namreč zgolj možnost, ki se kot odstop od splošnega koncepta upravnega spora kot spora o zakonitosti dokončnih upravnih aktov uporabi izjemoma, če je zahtevek za to ustrezno postavljen (drugi odstavek 30. člena ZUS-1) in če stranki sicer ne bi bilo mogoče zagotoviti varstva njenih pravic, za kar v obravnavanem primeru ne gre. Tudi tožniki sami so namreč v upravnem sporu kot zanje sprejemljivo obliko pravnega varstva navedli tudi vrnitev zadeve v ponovni upravni postopek.

22. Ker so s tožbo uspeli, so tožniki na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičeni, da jim toženka povrne stroške tega upravnega spora, ki jih je sodišče odmerilo na temelju določb Pravilnika o povrnitvi stroškov postopka tožniku v upravnem sporu. Na tej podlagi so tožniki ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena na seji in da je tožnike v postopku kot pooblaščenka zastopala odvetnica, v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika upravičeni do pavšalnega zneska povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ki se, ker je pooblaščenka tožnikov zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča, poveča za 22 % DDV. S Pravilnikom določeni pavšalni znesek zajema vse stroške pravnega zastopanja v upravnem sporu na prvi stopnji, vključno z materialnimi, razen sodnih taks. Povračilo vseh (tudi doslej nastalih) stroškov upravnega postopka je stvar odločanja v ponovnem upravnem postopku. Toženka mora tako tožnikom povrniti stroške tega upravnega spora v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za tožbo plačano sodno takso v višini 148,00 EUR bo tožnikom vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, ur. P. Kovač in E. Kerševan, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, 2. knjiga, glej zlasti komentar k 180. in 180.a členu ZUP

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 180, 180a, 180a/2, 180a/4, 225, 225/5, 274

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.