UPRS Sodba I U 500/2019-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-06-15

koncesije - koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti - sprememba koncesijskega akta - trajanje koncesije - odločitev ustavnega sodišča

Koncesijsko razmerje je trajno pravno razmerje, za katero je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev (lahko tudi ponavljajoče se) skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno.

Četudi gre za pridobljeno pravico, sama po sebi ne zagotavlja, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo spremenila obdobje trajanja koncesije, ki je bila tožnici podeljena z odločbo št. 503-42/2005-6 z dne 16. 9. 2005 za področje .., in sicer se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja (1. točka izreka). Odločila je še, da na podlagi te odločbe, v 30 dneh od njene dokončnosti koncesionar in tožena stranka skleneta dodatek h koncesijski pogodbi, v nasprotnem primeru velja ta odločba (2. točka izreka), in da posebnih stroškov postopka ni bilo (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da bila tožnici predhodno z odločbo št. 503-42/2005-6 z dne 16. 9. 2005 podeljena koncesija za opravljanje javne službe v specialistični zdravstveni dejavnosti na področju nevrologije. Koncesija je bila koncesionarju podeljena za nedoločen čas. V četrtem odstavku 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K) je določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo navedenega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve zakona. Koncendent v 12 mesecih od uveljavitve ZZDej-K izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe, določi novo obdobje podelitve koncesije in predlaga koncesionarju sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. 41. člen ZZDej-K nadalje določa, da se na predlog koncedenta sklene dodatek h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi glede trajanja koncesije, veljajo določbe odločbe o spremembi koncesije. Glede na navedene zakonske določbe je tožena stranka po uradni dolžnosti izdala izpodbijano odločbo.

3. Tožnica v tožbi meni, da ji je bilo z izpodbijano odločbo poseženo v že na podlagi pravnomočne upravne odločbe pridobljeno pravico izvajati koncesijsko dejavnost za nedoločen čas. Meni, da organ nima materialne podlage v 41. členu ZZDej-K, da posega v pravnomočno odločbo z dne 16. 9. 2005. Hkrati uveljavlja, da je določilo 41. člena ZZDej-K protiustavno in, da sta določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v nasprotju z 2., 33., 49., 74., 155. in 158. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), kar obsežno utemeljuje v nadaljevanju tožbe. Zakonodajalec je s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K nedopustno posegel v pravnomočno in dokončno pravico tožnice iz naslova pridobljene pravice do izvajanja koncesijske pravice, saj je koncesija podeljena kot pravica. Poseg v že pridobljeno pravico pa pomeni postopanje v nasprotju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave. Niti zakonodajalec v predlogu sprememb zakona niti tožena stranka v izpodbijani odločbi nista utemeljila retroaktivnega posega v pridobljeno pravico in javnega interesa za takšno ureditev. Sprememba pravice do izvajanja zdravstvene dejavnosti pomeni tudi poseg v pravico do svobode dela in svobodne gospodarske pobude ter kršitev pravice do lastnine iz 33. člena Ustave RS in 1. člena Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). EKČP v 1. členu Protokola št. 1 k tej konvenciji namreč posebej ureja varstvo lastnine in daje fizičnim in pravnim osebam pravico do spoštovanja njihovega premoženja. Koncesionar opremo in prostor financira iz lastnih sredstev, torej gre za njegovo lastno premoženje, ki pa je zanj povsem neuporabno in nekoristno, če nima podlage, da bi opravljal svoj poklic in izvajal zdravstveno dejavnost. Z izdano odločbo je tožeča stranka postavljena v neenak in diskriminatoren položaj nasproti javnim zavodom, čeprav oba izvajata dejavnost v javnem interesu. Tožeča stranka opozarja, da je primerjalno gledano zakonodajalec z Zakonom o lekarniški dejavnosti drugače uredil omejevanje podeljevanja koncesij, pri čemer je ureditev ZZDej-K veliko bolj radikalna in neobičajna. Tožeča stranka predlaga sodišču, da prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti 41. člena predhodnih in končnih določb ZZDej-K. Dodatno predlaga, naj sodišče izvede predlagane dokaze in ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita ter jo odpravi. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnica koncesijo prejela na podlago odločbe št. 503-42/2005-6 z dne 19. 9. 2005. Z izpodbijano odločbo je bilo trajanje koncesijskega razmerja spremenjeno iz nedoločenega v določen čas 15 let do 16. 12. 2032. Pri njeni izdaji je ravnala v skladu določbo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki ji nalaga, da po uradni dolžnosti izda odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije. S tem zakonom država vzpostavlja sistem, v katerem so koncesije podrejena oblika opravljanja javne službe, saj 15. člen ZZDej-K jasno določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe oziroma, če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Ureditev izvajanja zdravstvene dejavnosti kot javne službe primarno v javnih zdravstvenih zavodih je dopustna tudi glede na prakso Sodišča Evropske unije, ki sicer zdravstvene storitve pogosto uvršča med storitve splošnega pomena gospodarske narave, za katere veljajo pravila konkurenčnosti in prostega pretoka. Vendar hkrati sodišče sprejema nacionalne zakonske ureditve, ki pravila konkurenčnosti in prostega pretoka pri zagotavljanju zdravstvenih storitev omejujejo kot dopustne in sprejemljive, če so uvedene za zagotavljanje socialnih ciljev zdravstvenega sistema, ki temelji na solidarnosti in varovanju javnega zdravja, ohranjanju javno dostopnih celovitih zdravstvenih storitev ter zagotavljanju potrebnih zmogljivosti in usposobljenosti v vseh delih države, kar je bistveno za javno zdravje in kakovostno življenje državljanov. Takšna ureditev predstavlja dovoljen poseg v pridobljene pravice, saj te niso absolutne oziroma brezpogojne ob varovanju javnega interesa oziroma javne koristi. Predlagana omejitev že podeljenih koncesij glede obdobja veljavnosti pomeni, da se vse doslej podeljene koncesije uskladijo s temeljnimi načeli pri podeljevanju koncesij tudi na ravni EU, kot so načela enake obravnave, nediskriminacije, sorazmernosti, transparentnosti ter temeljno načelo delovanja javne zdravstvene službe v RS. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

5. Po seznanitvi z odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-1-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z 2. in 155. členom Ustave, je tožeča stranka vložila obsežno pripravljalno vlogo, v kateri sodišču predlaga, da prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K tudi z vidika presoje spremembe ureditve v poseg v načelo zaupanja v pravo skozi varstvo pravice koncesionarja iz 33., 49. in 74. člena Ustave ter 158. člena Ustave v zvezi z načelom enakosti po 14. členu Ustave. Ustavno sodišče naj bi presojo ustreznosti utemeljenega interesa zakonodajalca opravilo le iz vidika prevladujočega javnega interesa pri izvajanju negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov. Odpadla pa naj bi presoja ustreznosti po načelu sorazmernosti in varstva zaupanja v pravo glede varstva konkurence. Izostal naj bi tudi test sorazmernosti posega v načelo varstva zaupanja v pravo z vidika vpliva spremembe ureditve na konkurenčni položaj koncesionarja v razmerju do javnega zavoda. Tožeča stranka trdi, da tako s stališča Ustavnega sodišča (odločba št. U-I-193/19-14) kot tudi iz odločitev Sodišča EU in Evropske komisije izhaja, da je zdravstvena dejavnost v okviru javne mreže organizirana kot gospodarska dejavnost. Iz zakonodajnega gradiva ni mogoče ugotoviti, kako naj bi zastavljena cilja zakonodajalca, torej prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba izvaja v obliki javnih zavodov, in varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, pozitivno vplivala na javno korist, ki je v varstvu zdravja in življenja ljudi. Javni interes naj bi bil ogrožen prav zaradi zakonskega zagotavljanja monopolnega položaja javnih zdravstvenih zavodov na podlagi drugega odstavka 42. člena ZZDej-K, v povezavi s časovno omejitvijo koncesij. Odločanje o podaljšanju koncesijskega razmerja s koncesionarjem je odvisno izključno od izjave in volje javnega zdravstvenega zavoda, ki deluje na območju izvajanja koncesije določenega koncesionarja, kar po mnenju tožeče stranke predstavlja neenako obravnavo koncesionarja. Takšna ureditev krši pravico do svobodne gospodarske pobude in pravila varstva konkurence. Dodaja, da sprememba ZZDej-K krši pravila varstva konkurence, saj trg ni svoboden, ker ima javni zavod prednost izbire izvajanja programa, vstop koncesionarja na trg ni prost, ker je odvisen od predhodne poslovne odločitve njegovega konkurenta na trgu, pa tudi časovna omejitev pravice izvajati zdravstveno dejavnost v okviru javne mreže je določena le za obstoječega koncesionarja in ne za javni zavod. Sprememba ureditve, ki na zakonski ravni slabša konkurenčni položaj koncesionarja nasproti javnemu zavodu, je v neskladju z določbo 74. člena Ustave v zvezi z 2. členom Ustave. Koncesionar je omejen tudi v pravici do zasebne lastnine. Zaradi položaja na trgu opravljanja zdravstvene dejavnosti in negotovega stanja glede možnosti podaljšanja koncesije, se koncesionar za večje investicije ne odloča. Nadalje tožeča stranka navaja, da Ustavno sodišče testa sorazmernosti v odločbi U-I-193/19-14 ni opravilo celovito, saj bi moral biti izvršen strogi test sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega, torej ali je poseg nujen, primeren in sorazmeren v ožjem pomenu. Sprememba ureditve tako posega v pravico koncesionarja do varstva lastnine. Tožeča stranka tudi navaja, da so pred Ustavnim sodiščem v obravnavi še druge zahteve za oceno ustavnosti 41. člena ZZDej-K v širšem obsegu (U-I-198/19, U-I-415/19 in U-I-434/19). Tožeča stranka predlaga sodišču, da prekine sodni postopek ter vloži Zahtevo za oceno ustavnosti določbe četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, in sicer za presojo ustavnosti z določbo 33., 49., 74., 158. člena ter 14. člena Ustave RS, v zvezi z določbo 2. člena Ustave RS. V nadaljevanju je tožnica vložila še eno pripravljalno vlogo.

6. Stranki sta podali pisno soglasje, da sodišče skladno z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1 v sporu odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave. Podlago za odločitev brez glavne obravnave pa ima sodišče tudi v pravem odstavku 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akt (da je bila tožnici koncesija podeljena za nedoločen čas, kar je bilo z izpodbijanim aktom spremenjeno v določen čas trajanja 15 let), ni bilo sporno.

8. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. Ta določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih od uveljavitve tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe odločbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ugotovi ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

9. Sodišče uvodoma ugotavlja, da pravno relevantna dejstva na katerih temelji izpodbijana odločba, med strankama niso sporna. Tako ni sporno, da je bila tožnici z odločbo št. 313-215/92 z dne 20. 1. 1992 in 7. 3. 1995 in z odločbo št. 503-42/2005 z dne 18. 9. 2005 podeljena koncesija za opravljanje javne službe na področju nevrologije. Z izpodbijano odločbo pa je bilo spremenjeno samo trajanje iz koncesije za nedoločen čas v koncesijo za določen čas od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032. Za obravnavano zadevo tako ni upošteven šesti odstavek 41. člena ZZDej-K, saj se ta nanaša na tiste koncesije, ki so bile že pred uveljavitvijo te novele podeljene za določen čas, za kar v obravnavanem primeru ne gre. Tako v tej zadevi ostaja sporno le pravno vprašanje skladnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K

10. Sodišče je v drugi primerljivi zadevi (I U 103/2019) že vložilo zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K

, ker je menilo, da je izpodbijana ureditev spremembe trajanja koncesije v neskladju s 155. in 2. členom Ustave. Vendar je Ustavno sodišče RS z odločbo št. U-1-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Presodilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave RS. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved pa tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katero je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev (lahko tudi ponavljajoče se) skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno (

). Na ugotovitev, da v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta pravno razmerje še ni bilo zaključeno, ne vpliva okoliščina, da je bila izdana odločba o podelitvi koncesije in da je ta pravnomočna. Ustavno sodišče pa je že večkrat sprejelo stališče, da pravnomočna odločba o podelitvi neke pravice, četudi gre za pridobljeno pravico, sama po sebi ne zagotavlja, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve odločbe I-U-193/19/14 z dne 6. 5. 2021).

11. Opredelilo se je še do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustave, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve). Po oceni Ustavnega sodišča je ureditev tudi skladna z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb ZJZP in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče je še upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve). Sodišče še pripominja, da je Ustavno sodišče zahtevi za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, št. U-I-415/19-11, U-I-434/19-10, ki ju je (tudi) vložilo naslovno sodišče, s sklepom z dne 2. 9. 2021, zavrglo, ker je odločilo o ustavnosti izpodbijane ureditve z v prej povzetih točkah z odločbo, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021.

12. Glede na navedeno sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena Ustave RS, saj je bilo s strani Ustavnega sodišča presojeno, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. S pojasnilom, da gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, je Ustavno sodišče ovrglo tudi tožničin očitek o kršitvi 158. člena Ustave. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje, urejeno s pravnomočno odločbo, ni prišlo.

13. Poleg kršitev 2., 155. in 158. člena Ustave zatrjuje tožnica tudi kršitve 33., 49. in 74. člena Ustave. Po 51. členu Ustave ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek). Zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev (drugi odstavek). Nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon (tretji odstavek). V prvem odstavku je pravica do zdravstvenih storitev opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka 51. člena Ustave opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev.

Tožnica ne pojasni, na kakšen način naj bi določba 41. člena ZZDej-K kršila njegovo pravico do zdravstvenega varstva, ampak v bistvu s tem, ko opozarja na daljšanje čakalnih dob, negotovost glede vlaganja v posodobljeno opremo, omejevanja glede razvoja stroke s področja ... ipd., uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene trditve pa mu ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njegov pravni položaj (2. člen ZUS-1, 3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ne more presojati.

14. Tožnica trdi, da se izguba licence v praksi ESČP obravnava kot poseg v premoženje in zato uveljavlja tudi poseg v 33. člen Ustave oziroma 1. člen Protokola 1 k EKČP. Trdi, da če zakonodajalec poseže v pridobljene pravice v določenih primerih, tak poseg ni dopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila, sicer nastopi stanje dvojne razlastitve. Glede kršitve 33. člena Ustave sicer drži, da se izguba licence v praksi ESČP obravnava kot poseg v premoženje, zato je poseg v zasebno lastnino (33. člen Ustave). Varovalni učinek 33. člena Ustave se res razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika, na podoben način kot lastninska pravica, premoženjsko vrednost in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Tudi judikatura ESČP šteje kot lastnino zelo širok spekter premoženjskih pravic in pravnih položajev, ki imajo ekonomsko vrednost. Med temi so tudi dovoljenja, ki omogočajo opravljanje dejavnosti.

Vendar po presoji sodišča z izpodbijano zakonsko določbo tožnici koncesija ni bila odvzeta, ampak je bil, za razliko od prej nedoločenega roka njenega trajanja, določen rok trajanja 15 let, pri čemer to obdobje teče od uveljavitve zakona in zato ne posega v obdobje, v katerem jo je koncesionar že izvajal. Če bi bilo torej na drugačen način določeno trajanje koncesije sploh mogoče obravnavati kot omejitev premoženjske pravice, pa zakonodajalcu tako omejitev kot dialektično ravnotežje 33. členu dopušča in nalaga 67. člen Ustave

. Taka omejitev bi bila, kot je pojasnilo že Ustavno sodišče RS, skladna z ustavo zaradi uresničevanja gospodarske in socialne funkcije lastnine oziroma prevladujočega cilja, da se zaradi zagotavljanja zdravja ljudi zdravstvena dejavnost prevladujoče opravlja kot negospodarska javna služba v obliki javnih zavodov in zaradi varovanja konkurence, tj. preprečitve zapiranja trga. Med potencialnimi koncesionarji naj obstaja možnost konkurence in ne njeno omejevanje. Glede na navedeno po presoji sodišča do kršitve 33. člena Ustave ni prišlo.

15. Tožnica se sklicuje še na poseg v svobodo dela (49. člen Ustave), češ da je zagotovila ustrezen kader, prostore ter opremo za izvajanje zdravstvene dejavnosti. Po poteku koncesije bo medicinsko opremo težko prodala, zanjo pa bo neuporabna. Ker ne bo mogla brezplačno izvajati pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja in nima zagotovila, da se bo zaposlila v javnem zavodu, ne bo imela možnosti opravljati poklica, kar je enako, kot če bi delodajalec delavcu odpovedal pogodbo o zaposlitvi. Po presoji sodišča trditev, da tožnici sporna določba 16. člena ZZDej-K po izteku koncesije preprečuje nadaljnje opravljanje njenega poklica, ne drži. Pri njej zaposleni oziroma na drug način angažirani zdravniki in medicinsko ter administrativno osebje bodo še vedno lahko svobodno opravljali svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije in se tožnica tudi ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bodo morali tožnica in pri njej zaposleni delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Svobode dela (49. člen Ustave) in svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost

in še manj delo pri istem delodajalcu. Iz 49. člena Ustave ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi

, prav tako pa tudi ne opravljanje dela oziroma gospodarske dejavnosti v točno določeni obliki oziroma na točno določen način.

To pa je tisto, kar dejansko tožnica zatrjuje, tj. da (v primeru nepodaljšanja koncesije) ne bo mogla več opravljati dela na enaki podlagi in na enak način, kot ga bo opravljala v času njenega trajanja. Po presoji sodišča pa tudi Splošna deklaracija človekovih pravic in Listina Evropske unije o temeljnih pravicah stalnosti dela ter njegovo opravljanje na enaki podlagi in na enak način ne zagotavljata, saj vsebinsko določata enako kot Ustava.

16. Po presoji sodišča na abstraktni ravni sicer ni mogoče izključiti možnosti, da v nekaterih primerih, ko koncesija ne bo podaljšana (kar je torej bodoč in negotov dogodek, ki ga ni mogoče posploševati in predpostavljati, da bo nastopil v vsakem primeru), ob prenehanju koncesijskega razmerja v dejavnost vložena sredstva s prejetim zaslužkom ne bodo (v celoti) povrnjena. V zvezi s tem pa ne gre prezreti sedaj veljavnega 44. f člena ZZDej, ki določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo. Kar se tiče že obstoječih koncesijskih razmerij, pri katerih koncesionarji do prenehanja koncesijskega razmerja z zaslužkom ne bi povrnili vloženih sredstev, pa je treba (v primerih, ko po koncesijski pogodbi koncedent pogodbe ni smel odpovedati z odpovednim rokom

) upoštevati, da lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. Posameznik je pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj dolžan upoštevati interese drugih članov skupnosti. Slednje izhaja tudi iz prvega odstavka 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.

17. Vsak oblastni ukrep, ki (lahko neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, tako ne pomeni nujno posega v človekovo pravico iz 33. člena Ustave, katerega dopustnost se presoja po strogem testu sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave). Lahko pomeni le urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine z namenom zagotavljanja njene gospodarske, socialne ali ekološke funkcije, ki ni podvrženo ustavnosodni presoji po strogem testu sorazmernosti. Kje je meja pooblastila iz 67. člena Ustave, je odvisno od narave stvari, ki je predmet lastnine oziroma premoženjskega upravičenja. Ustavno sodišče je že v odločbi, U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021, poudarilo, da je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki zavodov, kar je ustavno dopusten cilj. Naslednji stvaren razlog, ki opravičuje spremenjeno ureditev, je preprečitev zapiranja trga in omejevanje konkurence, kar je že samo po sebi ustavna kategorija. Glede na tako pomembne cilje izpodbijane ureditve, po presoji naslovnega sodišča z načinom izvrševanja koncesijskega razmerja, kot je določeno v sporni določbi ZZDej-K (čas trajanja koncesijskega razmerja za obdobje 15 let) ta meja ni presežena, kar pomeni, da zakon na ustavno dopusten način ureja uživanje lastnine oziroma v tem primeru premoženjskega upravičenja.

18. Tožnica izpostavlja še kršitev 74. člena Ustave, češ da sprememba ureditve trajanja koncesije iz nedoločenega v določen čas slabša konkurenčni položaj koncesionarja v razmerju do javnega zavoda. Nujna predpostavka za presojo, ali je poseženo v svobodno gospodarsko pobudo, je, ali sploh gre za opravljanje (svobodne) gospodarske dejavnosti, ki se mora poleg tega opravljati pridobitno. Čeprav gre v primeru koncesij za javno zdravstveno službo, ki je negospodarska javna služba, je Ustavno sodišče v odločbi, št. U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018, zavzelo stališče, da to ne pomeni, da je z vidika varovanja ustavnega položaja zasebnikov ni treba šteti za "gospodarsko" dejavnost - torej tako, da se nanjo nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave. Glede na to po presoji sodišča ne more biti dvoma, da koncesionarji opravljajo gospodarsko dejavnost, zaradi česar je moralo odgovoriti še na trditve tožnice, da 41. člen ZZDej-K posega v to pravico. Ob tem je moralo upoštevati, da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost (št., U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. tč.).

19. Omejitve svobodne gospodarske pobude so dopustne že po Ustavi, saj lahko zakonodajalec na podlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena pravico omeji, če to zahteva javna korist. Tudi v tem primeru ga veže načelo sorazmernosti, test pa obsega le sorazmernost v ožjem smislu, saj Ustava sama določa, kdaj je poseg dopusten, tj. ko gre za varstvo javne koristi.

V tem primeru je javna korist varstvo zdravja in življenja ljudi. To izhaja tudi iz predloga zakona, v katerem je zakonodajalec med cilji, načeli in poglavitnimi rešitvami predloga zakona navedel, da je zagotavljanje dobre in vsem dostopne zdravstvene dejavnosti eden izmed najpomembnejših javnih interesov države. Javni interes se zasleduje skozi celotno spremembo navedenega zakona - tudi preko podeljevanja koncesij na transparenten način -, saj se koncesija podeli preko javnega razpisa, če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti zdravstvenih storitev. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi.

20. Ustavno sodišče je v odločbah U-I-194/17 in U-I-193/19 poudarilo, da je zakonodajalčev cilj, tj. prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v javnih zavodih, ustavno dopusten. Ne drži namreč tožbena trditev, da je Ustavno sodišče v zadevi U-I-194/17, ob razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3 člena ZZDej

, navedlo, da je zdravstvena dejavnost, kot jo izvajajo koncesionarji in javni zdravstveni zavodi, pridobitna dejavnost, zato mora biti po določbi 74. člena Ustave varovana pravica do svobodnega opravljanja takšne dejavnosti. Kot pridobitno je prepoznalo le dejavnost zasebnikov. Zato je odločilo, da se druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej, po kateri zdravstvene storitve iz prejšnjega stavka kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti, razveljavi, kolikor ureja presežke, ki jih ustvarijo koncesionarji, ki so gospodarske družbe ali zasebni zdravniki (tako odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018).

21. Pri javnih zavodih ne gre za podjetnike zasebnike, ampak so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička (drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih). Zavod je javen zavod, če ga ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (tretji odstavek 3. člena Zakona o zavodih). Ustavno sodišče za zavode ni ugotovilo neustavnosti določbe 3. člena v delu, ki se nanaša na obvezno vlaganje presežkov prihodkov nad odhodki v dejavnost. V javnih zavodih, kjer se opravlja zdravstvena dejavnosti, si torej ustanovitelji morebitnega presežka ne delijo, ampak ga zaradi varstva zdravja in življenja ljudi vlagajo v razvoj zdravstvene dejavnosti, kar je gotovo zelo pomembna javna korist. Prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba primarno izvaja v zdravstvenih zavodih, je torej izkazan, s tem pa tudi omejitev, ki jo očita tožnica (slabšanje konkurenčnega položaja v razmerju do javnega zavoda), ni neustavna.

22. Ustavno sodišče je v svoji odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 res navedlo, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Vendar to ne pomeni, kot trdi tožnica, da sta kršena 74. in 14. člen Ustave, ker naj bi o podaljšanju koncesije dejansko odločal konkurent, tj. javni zavod. Drugi odstavek 43. člena ZZDej namreč določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Koncedent torej o podaljšanju ne odloči na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. Ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod (da je to primarna oblika, pa je po presoji Ustavnega sodišča cilj, ki je v skladu z Ustavo), bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent. Konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji je torej vzpostavljena v tem smislu, da koncesije ne bodo več potrebne, če bodo javni zavodi v prihodnje pri izvajanju zdravstvene dejavnosti tako uspešni, da ne bo potrebno dopolnjevanje te dejavnosti na tak način, tj. z izvajanjem javne službe v obliki koncesij.

23. Sodišče se tudi ne strinja s tožnico, da je kršen 14. člen Ustave, ker so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1 so popolnoma druga, kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Zato oba koncesionarja nista v enakem oziroma primerljivem položaju in tako v smislu 14. člena Ustave nista neenakopravno obravnavana.

24. Tudi tožničine trditve, da ji je bila s tem, ko sodišče postopka ni prekinilo v tej zadevi, kršena pravica do izjave, niso utemeljene. Po tretjem odstavku 1. člena Zakona o ustavnem sodišču so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Ustavno sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da ima zavezujoče učinke tudi razlaga ustavne določbe in da njegova ustavnosodna razlaga ne zavezuje le zakonodajalca, temveč tudi sodišča. Sodišča so pri svojih postopkih in odločitvah dolžna ves čas upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema Ustavno sodišče, ter morajo v primeru, če se z njimi ne strinjajo, to prepričljivo utemeljiti z ustavnopravnimi argumenti.

Sodišče je bilo torej v tej zadevi dolžno upoštevati razlago Ustavnega sodišča, v zadevi U-I-193/19-14, saj prepričljivih ustavnopravnih argumentov zoper to stališče ni našlo. Sodišče ni dolžno slediti vsakemu predlogu stranke za vložitev zahteve za presojo ustavnosti in prekiniti postopek. Dolžno pa se je opredeliti do nosilnih pravnih naziranj stranke, če so dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena, kar je v tej sodbi storilo.

25. Sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti (prvi odstavek 23. člena Zakona o ustavnem sodišču). Po mnenju sodišča za tožnico sporna določba zakona ni v nasprotju z navedenimi določbami ustave, zato ni sledilo njenemu predlogu, naj ponovno začne postopek za oceno njegove ustavnosti.

26. Glede na obrazloženo je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

27. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Četrti odstavek 41. člena ZZDej-K določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona.

Začelo je postopek za oceno ustavnosti prve povedi prvega stavka četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K.

Barbara Kresal v: Lovro Šturm (ur.), Komentar ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 818.

Jan Zobec v: Lovro Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 452-453.

Po 43. členu ZZDej, veljavnim pred sporno spremembo, so se namreč v pogodbi o koncesiji določili predvsem: - vrsta zdravstvene dejavnosti, - obseg izvajanja javne službe, - začetek izvajanja koncesije, -

, sredstva, ki jih za opravljanje javne službe zagotavlja koncedent, pri čemer zakon ne določa, da s pogodbo ni mogoče določite, da je koncedent ne more odpovedati.

Glej U-I-51/95 tč 5.in 6., U-151/15 tč.18, U-I-91/15 tč.37.

Renata Zagradišnik v: Lovro Šturm (ur.), Komentar ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 1037- 1040.

Glej predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EVA 2015-2711-0033), stran 15 in 16.

Ta se je glasila, da se "zdravstvene storitve kot negospodarske storitve splošnega pomena opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti".

Glej Up-545/11, Up 544/11, tč. 11 in v njej navedene odločbe Ustavnega sodišča.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (2017) - ZZDej-K  - člen 41, 41/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba I U 42/2019-14, enako tudi , , , , ,

UPRS Sodba I U 124/2019-31, enako tudi , , , , ,