UPRS Sklep I U 1653/2018-
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-13

Andrej Kmecl (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Irena Polak Remškar

JAVNI RAZPISI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - pravica do pritožbe - preuranjena tožba - zavrženje tožbe

Pravica pritožbe, zagotovljena v 13. členu ZUP, pomeni pravico stranke do rednega pravnega sredstva, ki ima odložilni učinek (če ni z zakonom določena izjema) in devolutivni učinek.

O pritožbi je odločila toženka, ki je izdala že prvi, s pritožbo izpodbijani sklep z dne 29. 5. 2018. Sodišče tako oba sklepa šteje kot akta prvostopenjskega postopka v dvostopenjskem postopku, torej da je bil tožnici omogočen nekakšen ugovor oziroma izjava v postopku na prvi stopnji.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijanim aktom sklenila, da bo v letu 2018 sofinancirala naslednje programe aktivnosti organizacij romske skupnosti (romske zveze), prijavljene na razpis JR-PRS 2018: program (tožnice), v višini 45.844,02 EUR; program B, v višini 20.119,86 EUR; program C., v višini 60.978,81 EUR in program D., v višini 49.372,80 EUR; program Č. pa se ne bo sofinanciral (1. točka izreka); odločila, da vložena pritožba ne zadrži podpisa pogodb z izbranimi prijavitelji (2. točka izreka) ter da posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je postopek javnega razpisa vodila strokovna komisija, oblikovana v skladu z drugim odstavkom 3.b člena Aneksa št. 1 k Pogodbi št. 1540-18-000004 o sofinanciranju delovanja Sveta romske skupnosti RS, ki je vloge ocenila na podlagi pogojev in meril, navedenih v javnem razpisu. V zvezi z vlogo tožnice ugotavlja, da je prijavljeni program skladen s predmetom javnega razpisa, da je vloga v določenih segmentih/aktivnostih premalo dodelana ter da komisija ne more podpreti sodelovanja z določenimi poslovnimi subjekti, katerih glavna dejavnost je različna od prijavljene aktivnosti na projektu ter po vpogledu v javno dostopne evidence ugotavlja, da bi naj s tožnico sodelovalo podjetje, ki je v finančnih težavah, kar ji odsvetuje. Zaključuje, da je tožničina vloga dosegla 82 točk, kar bi v skladu z načinom sofinanciranja programov pomenilo sofinanciranje v višini 80 % ocenjenih upravičenih stroškov oziroma 123.902,76 EUR. Ker pa je bilo ugotovljeno, da po merilih za sofinanciranje odmerjena sredstva prijaviteljev, ki izpolnjujejo vse pogoje ter so dosegli zadostno število točk, presegajo razpisano višino razpoložljivih sredstev, ki znašajo okvirno 176.400,00 EUR, je komisija pri odločanju o višini oziroma znesku sofinanciranja ravnala v skladu s pridržkom iz 11. točke II. dela razpisne dokumentacije in financiranje programov prijaviteljic znižala za 63 %.

2. Tožničino pritožbo je toženka zavrnila s sklepom z dne 22. 6. 2018, v katerem navaja, da njeno vodstvo na delo tričlanske komisije za ocenjevanje vlog, ki so prispele na javni razpis, ni imelo vpliva.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo,v kateri izpostavlja, da je toženka odločila tako v postopku na prvi stopnji, kot tudi o pritožbi zoper prvostopenjski sklep. Navaja tudi, da je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka, ker se predsednik toženke F.F., kot hkratni zakoniti zastopnik ene izmed strank v postopku - prijaviteljice C., ni izločil iz postopka, pač pa je sodeloval pri odločanju in vodenju postopka; da je obrazložitev izpodbijanega sklepa glede ugotovitev komisije premalo konkretizirana, saj ni mogoče preizkusiti njenih zaključkov; da ji ni bil omogočen vpogled in pregled dokumentacije zadeve ter da toženka sklepa o pritožbi njenemu pooblaščencu sploh ni vročila. Sodišču predlaga, naj predmetni postopek prekine in poda pobudo za oceno ustavnosti 10. člena Zakona o romski skupnosti v Republiki Sloveniji (ZRomS-1) glede sestave toženke, saj meni, da je ta določba v nasprotju z načelom enakosti, nato pa tožbi ugodi, izpodbijani sklep v zvezi s sklepom z dnem 22. 6. 2018 odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek. Hkrati zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka na tožbo odgovarja, da je bil javni razpis izveden v skladu s predpisi.

6. V zvezi s pravno naravo postopka za izdajo izpodbijanega sklepa sodišče poudarja, da predmet odločanja nima značaja upravne zadeve iz 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku

(ZUP) in da gre za odločanje o drugi javnopravni stvari (4. člen ZUP

), torej za postopek, v katerem se določbe ZUP uporabljajo subsidiarno (kolikor področje ni urejeno s posebnim zakonom) in smiselno, kolikor je uporaba posameznih določb oziroma procesnih institutov ZUP v konkretni javnopravni stvari sploh mogoča in primerna.

7. Toženka je bila ustanovljena z ZRomS-1

, predstavlja interese romske skupnosti v Sloveniji v razmerju do državnih organov

in je oseba javnega prava, ki je pravno osebnost pridobila z dnem ustanovitve

. Sredstva za financiranje nalog in ukrepov za uresničevanje posebnih pravic romske skupnosti se zagotavljajo v proračunu Republike Slovenije

; obseg potrebnih sredstev se usklajuje z vladnim programom ukrepov za uresničevanje posebnih pravic pripadnikov romske skupnosti

8. Predmetni Javni razpis za sofinanciranje programov aktivnosti organizacij romske skupnosti (romske zveze) v letu 2018 (JR-PRS 2018) je bil objavljen 13. 4. 2018 v Uradnem listu RS št. 24/2018 na podlagi ZRomS-1, 10. člena Poslovnika Sveta romske skupnosti

(Poslovnik) in Aneksa št. 1 k Pogodbi o sofinanciranju Sveta romske skupnosti Republike Slovenije za leto 2018 (Aneks št. 1). Z Aneksom št. 1 je Urad Vlade Republike Slovenije za narodnosti, kot naročnik, toženki, kot izvajalki, zagotovil sredstva za pripravo in izvedbo javnega razpisa za sofinanciranje programov aktivnosti zvez društev, v katere se združujejo pripadniki romske skupnosti, v višini 183.300,00 EUR

ter določil okvirne usmeritve, ki jih mora upoštevati izvajalka pri pripravi in izvedbi javnega razpisa

9. Toženka torej v obravnavani (javnopravni) stvari nastopa kot organ po ZUP (prvi odstavek 5. člena) - nosilec javnega pooblastila, ki je zavezan k subsidiarni in smiselni uporabi ZUP, kot je določeno v določbah 1. do 4. člena tega zakona.

10. Iz uvoda izpodbijanega sklepa izhaja, da je bil izdan na podlagi Aneksa št. 1 in na podlagi prvega odstavka 226. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Pravilnik), ki določa, da predstojnik neposrednega uporabnika ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, izda sklepe o izboru prejemnikov sredstev na podlagi predloga komisije; v obrazložitvi sklepa mora utemeljiti svojo odločitev. Pritožbeni postopek je določen v prvem odstavku 231. člena Pravilnika, ki določa, da vlagatelj vloge lahko vloži na ministrstvo oziroma vladno službo pritožbo v roku 8 dni od prejema sklepa oziroma obvestila, če je odločal na prvi stopnji organ v sestavi ministrstva ali ministrstvo - razen če gre za odločanje po ZUP - oziroma vladna služba.

11. V obravnavani zadevi je, kot rečeno, na prvi stopnji odločala toženka kot nosilka javnega pooblastila. Sodišče ugotavlja, da Pravilnik pritožbenega postopka za primere, ko na prvi stopnji odloča nosilec javnega pooblastila, ne ureja. To pomeni, da je, v odsotnosti posebnega postopka, treba smiselno uporabiti temeljna načela ZUP, vključno s pravico pritožbe, ki jo ta zakon zagotavlja v 13. členu, v prvem odstavku katerega je določeno, da ima stranka zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, pravico do pritožbe in da je pritožbo mogoče v posameznih upravnih zadevah izključiti samo z zakonom. Iz tega izhaja, da mora biti pritožba zagotovljena tudi v obravnavani zadevi, saj ne gre za položaj iz drugega in tretjega odstavka 13. člena ZUP.

Da v obravnavani zadevi pritožba ne bi bila dovoljena, ne izhaja niti iz katerega drugega zakona. To pomeni, da postopek zakonsko ni urejen kot enostopenjski.

12. Po 232. členu ZUP v primeru, ko je na prvi stopnji odločal nosilec javnega pooblastila, o pritožbi odloča organ, določen z zakonom; če zakon ne določa, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi (kot je to tudi v tem primeru), odloča o njej stvarno pristojno ministrstvo. Sodišče dodaja, da je toženka v obravnavani zadevi formalno sicer odločila s sklepom, vendar gre glede na vsebino odločitve, ki je meritorna, za odločbo. S sklepom ni mogoče odločiti v upravni (javnopravni) zadevi o glavnem predmetu odločanja

. S sklepom se odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka in tudi o tistih vprašanjih postopka, ki se kot postranska pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih ne odloča z odločbo (226. člen ZUP).

13. Ker nalog uresničevanja ustavnih in zakonskih določb za zaščito v Sloveniji živeče romske skupnosti glede na določbe 4. poglavja IV. dela Zakona o državni upravi (ZDU-1) z naslovom „Ministrstva in njihova delovna področja“ (členi 28 do 41) ter ob upoštevanju določb Uredbe o organih v sestavi ministrstev (Uredba) ni mogoče uvrstiti na področje nobenega od ministrstev, je za obravnavanje pritožbe v tovrstnih zadevah, ob upoštevanju prvega odstavka 25. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (ZVRS) in Odloka o ustanovitvi Urada Vlade RS za narodnosti (Odlok), ki je ustanovljen kot vladna služba, torej za organizacijsko, strokovno in drugo pomoč pri delovanju Vlade RS (prvi odstavek 25. člena ZVRS), med drugim tudi na področju nalog spremljanja in skrbi za zaščito posebnih pravic v Sloveniji živeče romske skupnosti (prvi odstavek 2. člena Odlok), pristojna Vlada Republike Slovenije.

14. Pravica pritožbe, zagotovljena v 13. členu ZUP, pomeni pravico stranke do rednega pravnega sredstva, ki ima odložilni učinek (če ni z zakonom določena izjema) in devolutivni učinek. Iz sklepa o izidu pritožbe z dne 22. 6. 2018 pa jasno izhaja, da v obravnavanem primeru prijaviteljem na javni razpis tako pravno sredstvo ni bilo zagotovljeno. O pritožbi je namreč odločila toženka, ki je izdala že prvi, s pritožbo izpodbijani sklep z dne 29. 5. 2018. Sodišče tako oba sklepa šteje kot akta prvostopenjskega postopka v dvostopenjskem postopku, torej da je bil tožnici omogočen nekakšen ugovor oziroma izjava v postopku na prvi stopnji.

15. Tožnici bi tako morala biti zagotovljena pritožba v smislu določb ZUP, o kateri bi kot pristojen odločal organ, določen v skladu s prej citiranim 232. členom ZUP, to je, kot pojasnjeno v točki 13 obrazložitve tega sklepa, Vlada Republike Slovenije.

16. Po navedenem tožnica s tožbo izpodbija sklep, ki še ni postal dokončen. Razlog za tako njeno postopanje je v nepravilnem pravnem pouku v sklepu o izidu pritožbe, v katerem je navedeno, da zoper ta sklep ni dovoljena pritožba, pač pa lahko pritožnik sproži upravni spor. Po četrtem odstavku 215. člena ZUP ravnanje stranke po napačnem pravnem pouku ne more imeti zanjo nobenih škodljivih posledic. Kadar je zoper odločbo dovoljena pritožba, stranka pa je bila napačno poučena, da pritožba ni dovoljena ali da je mogoč zoper odločbo upravni spor, teče rok za pritožbo od dneva vročitve sodnega sklepa, s katerim je bila tožba zavržena kot nedovoljena, če ni stranka že prej vložila pritožbe na pristojni organ (šesti odstavek 215. člena ZUP).

17. Tožnica bi torej morala pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu, da bi bila tožba ta dopustna, pritožbo tudi vložiti (prvi odstavek 6. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1). Le v takem primeru bi namreč izpodbijala dokončen upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Ker ni tako ravnala, je to razlog za zavrženje tožbe po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo s sklepom zavrže, če je bila zoper upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena. Na razloge iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1 mora namreč sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (določba drugega odstavka 36. člena ZUS-1).

18. Ker je pravica do pritožbe tožnici po vsem povedanem zavarovana z zakonom, bo tožnica lahko prvostopenjski upravni akt v zadevi (sklep o sofinanciranju programov aktivnosti organizacij romske skupnosti (romske zveze) v letu 2018 z dne 29. 5. 2018 v zvezi s sklepom z dne 22. 6. 2018) izpodbijala s pritožbo na Vlado Republike Slovenije, pri čemer pritožbo vloži pri toženki, torej Svetu romske skupnosti Republike Slovenije, Lendavska 16/a, Murska Sobota (drugi odstavek 215. člena ZUP), 15-dnevni rok za pritožbo pa ji bo tekel od dneva vročitve tega sklepa.

19. V zvezi s predlogom tožnice za presojo ustavnosti 10. člena ZRomS-1 glede sestave toženke, pa sodišče zgolj dodaja, da je Ustavno sodišče v odločbi U-I-15/10 z dne 16. 6. 2010 presodilo, da prvi odstavek 10. člena Zakona o romski skupnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 33/2007) ni v neskladju z Ustavo. V odločbi je navedlo, da je odločitev zakonodajalca, po kateri dve tretjini članov toženke, ki predstavlja interese romske skupnosti v razmerju do državnih organov, predlaga Zveza Romov Slovenije kot trenutno reprezentativno telo romske skupnosti, razumen ukrep za dosego zasledovanega cilja – ustrezne ureditve oziroma izboljšanja položaja romske skupnosti v Republiki Sloveniji.

20. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, če sodišče (med drugim) tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Po 2. členu ZUP je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek te določbe); pri čemer se šteje. Da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek te določbe).

Po 4. členu ZUP se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

Tako določa drugi odstavek 9. člena ZRomS-1.

Po deseti alineji 10. člena Poslovnika toženka, poleg nalog, opredeljenih v ZRomS-1, v primeru zagotovitve namenskih sredstev s strani Republike Slovenije izvaja tudi postopke in dodeljuje sredstva za delovanje oziroma projekte romskih društev.

Ti določbi izključujeta pritožbo v primeru, kadar je na prvi stopnji pristojen predstavniški organ ali vlada (drugi odstavek); če je za odločanje na prvi stipnji pristojno ministrstvo, je pritožba dovoljena le v primeru, da tako določa zakon, v katerem mora biti tudi določeno, kdo o pritožbi odloča (tretji odstavek te dololbče).

Erik Kerševan, Veljko Androjna, GV Založba Ljubljana 2017, str. 343.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 13

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.