UPRS Sodba I U 1853/2019-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-12-03

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Andrej Kmecl

lekarniška dejavnost - opravljanje lekarniške dejavnosti - izdaja dovoljenja - upravna zadeva

Z obravnavano vlogo je tožnica zahtevala izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne. ZLD-1 v tretjem odstavku 10. člena določa, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva. Da gre torej za upravno zadevo, izhaja že iz tega, da se o zadevi izda dovoljenje, o katerem odloča občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi. Ta dovoljenje izda na podlagi predpisanih predhodnih mnenj oziroma soglasij, upoštevaje izpolnjevanje meril, ki jih za vzpostavitev mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni določa ZLD-1. Ker se lekarniška dejavnost uvršča med javne zdravstvene službe, ki je zakonsko regulirana, tudi ni dvoma, da gre pri izdajanju obravnavanega dovoljenja za odločanje o tožničini pravici (poslovanju njene podružnice lekarne) na področju upravnega prava.

I. Tožbi se ugodi, sklep Občinske uprave Občine Kamnik št. 014-0002/2019-4/2 z dne 12. 8. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel zahtevo za pridobitev dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne vlagateljice A., v imenu ..... lekarniška dejavnost, ... – Lekarna B. (1. točka izreka). Sklenil je še, da stroški postopka niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica 22. 3. 2019 na toženko naslovila vlogo za izdajo dovoljenja za lekarniško podružnico. Prvostopenjski organ jo je zavrgel na podlagi 1. točke 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), saj zadeva, na katero se je nanašala vloga, ni upravna zadeva. Navaja, da je občina v skladu s tretjim odstavkom 10. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD-1) pristojna za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, če so za to izpolnjeni vsi zakonski pogoji in če so potrebe po vzpostavitvi podružnice lekarne. Pri tem pa gre za diskrecijsko pravico občine, ali bo mrežo javne službe zagotavljala preko javnega zavoda, s podelitvijo koncesije ali z ustanovitvijo podružnice lekarne, ki je prvenstveno institut začasnega značaja. Tožnica je bila že z dopisoma z dne 28. 3. 2019 in 14. 5. 2019 obveščena, da toženka trenutno ne namerava odpreti nove podružnice lekarne niti razpisati koncesije.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. V odločbi dodaja, da je odločitev o odprtju podružnice lekarne avtonomna odločitev občine. Zakonodaja ne predvideva, da bi bila občina dolžna odpreti podružnico lekarne; tudi ne v primeru, če bi bili izpolnjeni vsi zakonski pogoji ter da je za zagotavljanje javne mreže v celoti avtonomno pristojna lokalna skupnost. Prav tako tožnici ni bila kršena pravica do svobodne gospodarske pobude, saj gre v primeru lekarniške dejavnosti za negospodarsko dejavnost splošnega družbenega pomena, ki je regulirana z ZLD-1.

3. Tožnica je dne 21. 11. 2019 vložila tožbo zaradi molka drugostopenjskega organa. Nato je s pripravljalno vlogo z dne 6. 1. 2020 sodišče seznanila, da je prejela odločbo, s katero je drugostopenjski organ zavrnil njeno pritožbo zoper izpodbijani sklep. Ker je prvostopenjski akt tako dokončen, a še vedno nezakonit, sodišču predlaga, naj ga odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v novo odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. V tožbi navaja, da je na toženko 22. 3. 2019 naslovila vlogo za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne, ki je ta sploh ni obravnavala kot vloge v upravnem postopku in posledično niti ni vodila upravnega postopka. Vlogo je na toženko naslovila v skladu z določbo 10. člena ZLD-1, v kateri so določeni pogoji za ustanovitev oziroma odprtje podružnice lekarne, zaradi česar bi jo morala toženka v skladu z določbo 63. in 125. člena ZUP (v povezavi s citiranim materialnim predpisom) obravnavati kot vlogo v upravnem postopku. V skladu s tretjim odstavkom 10. člena ZLD-1 je namreč občina

pristojna za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva. S tem, ko toženka vloge ni obravnavala, je kršila citirano določbo ZLD-1, kajti odločitev, ali bo izdala dovoljenje za podružnico, za razliko od ureditve po Zakonu o lekarniški dejavnosti 36/2004 (v nadaljevanju ZLD), ni v njeni avtonomni presoji. ZLD je v 22. členu določal, da občina lahko zavodu, ki opravlja lekarniško dejavnost, in lekarnarju izda dovoljenje za poslovanje podružnice, citirana določba ZLD-1 pa jo zavezuje, da mora v primeru prejete vloge za izdajo dovoljenja za podružnico pridobiti mnenje Lekarniške zbornice in soglasje Ministrstva za zdravje ter nato o vlogi odločiti. Ker pa je toženka tožničino vlogo zavrgla, sploh ni izvedla ugotovitvenega postopka niti ni izdala odločbe oziroma odločila o njenem zahtevku v upravnem postopku.

4. Trdi, da bi morala toženka glede na materialnopravno podlago pridobiti mnenje Lekarniške zbornice Slovenije in soglasje Ministrstva za zdravje ter šele nato odločiti o vlogi. Tožnica za ustanovitev podružnice lekarne izpolnjuje vse pogoje, določene v ZLD-1. V povezavi z naziranjem, da lekarniška dejavnost predstavlja gospodarsko dejavnost, navaja še, da toženka s svojim ravnanjem protipravno omejuje konkurenco na trgu in krši določila Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1), saj deluje v korist javnega lekarniškega zavoda, kar škoduje tudi prebivalcem Občine ... . Toženka krši tudi tožničino ustavno zagotovljeno pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Sklicuje se še na 49. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije (pravico do ustanavljanja) in razlago te pravice s strani Sodišča Evropske unije (SEU). Nazadnje navaja še, da sodna praksa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije

nasprotuje evropskemu pravnemu redu, v skladu s katerim lekarniška dejavnost predstavlja gospodarsko dejavnost. Sodišču predlaga, naj SEU postavi dve predhodni vprašanji.

5. Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na razloge, ki sta jih navedla že prvostopenjski in drugostopenjski organ. Dodaja, da z izpodbijano odločitvijo ni kršila ne nacionalnega (ZLD-1 in ZPOmK-1) ne evropskega pravnega reda (49. člen PDEU). Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožnica v drugi pripravljalni vlogi povzema navedbe, ki jih je podala že v prejšnjih vlogah. Posebej izpostavlja, da ji je bila z izpodbijanim sklepom kršena tudi pravica do izjave in do varstva njenih pravic oziroma pravnega položaja pred organi lokalne skupnosti.

7. Toženka se v odgovoru na prvo in drugo pripravljalno vlogo tožnice sklicuje na razloge, iz odgovora na tožbo in odločitve prvostopenjskega ter drugostopenjskega organa.

8. Tožnica v tretji pripravljalni vlogi vztraja pri že predhodno podanih navedbah, dodaja pa, da je Upravno sodišče Republike Slovenije (s sodbo v zadevi I U 991/2019-10) že presodilo, da gre v primeru odločanja o vlogi za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice lekarne za odločanje o upravni zadevi.

9. Toženka se v odgovoru na tožničino tretjo pripravljalno vlogo sklicuje na že predhodno zapisane razloge.

11. Upoštevaje tožbene navedbe in izpodbijani sklep je med strankama nesporno, da je tožnica na toženko 22. 3. 2019 naslovila zahtevo za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne. Sporno pa je vprašanje, ali je odločanje o takšni vlogi upravna zadeva in, ali bi bila toženka posledično dolžna ob vloženi vlogi voditi ugotovitveni postopek in o zadevi meritorno odločiti.

12. V skladu z 2. členom ZUP je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve (drugi odstavek).

13. Z obravnavano vlogo je tožnica zahtevala izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne. ZLD-1 v tretjem odstavku 10. člena določa, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva. Da gre torej za upravno zadevo, izhaja že iz tega, da se o zadevi izda dovoljenje, o katerem odloča občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi. Ta dovoljenje izda na podlagi predpisanih predhodnih mnenj oziroma soglasij (tretji odstavek 10. člena ZLD-1), upoštevaje izpolnjevanje meril, ki jih za vzpostavitev mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni določa ZLD-1 (8. člen in prvi odstavek 10. člena ZLD-1). Ker se lekarniška dejavnost uvršča med javne zdravstvene službe (prvi odstavek 5. člena ZLD-1), ki je zakonsko regulirana, tudi ni dvoma, da gre pri izdajanju obravnavanega dovoljenja za odločanje o tožničini pravici (poslovanju njene podružnice lekarne) na področju upravnega prava.

14. Ker gre torej za upravno zadevo, toženka v skladu s 1. točko prvega odstavka 129. člena ZUP tožničine vloge ne bi smela zavreči, ampak bi morala o njej odločiti vsebinsko in pred tem – kot opozarja tožnica – izvesti ugotovitveni postopek, v katerem bi morala ugotoviti, ali so izpolnjeni zakonski pogoji, da se tožnici izda dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne. Ob vodenju upravnega postopka pa bi morale biti tožnici zagotovljene tudi vse procesne pravice, ki ji jih ima po ZUP, vključno s pravico do izjave.

15. Toženka je tako zmotno presodila, da v obravnavanem primeru ne gre za upravno zadevo, zaradi česar je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo moral organ vsebinsko odločiti o tožničini vlogi za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne ob upoštevanju pravnih stališč iz te sodbe; tako glede uporabe materialnega prava kot vodenja postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

16. Glede na to, da je sodišče tožbi ugodilo že iz navedenih razlogov, se do preostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo. V zvezi s tožbenim predlogom za postavitev predhodnih vprašanj SEU pa sodišče dodaja, da lahko na podlagi prvega odstavka 113.a člena Zakona o sodiščih

odstopi predhodno vprašanje v odločanje SEU (le), kadar je odločitev sodišča odvisna od rešitve predhodnega vprašanja glede razlage oziroma glede veljavnosti ali razlage prava EU, za kar pa glede na že obrazloženo v tem primeru ne gre, saj predložitev predlaganih preliminarnih vprašanj ni potrebna za vsebinsko odločitev v tej zadevi.

17. Sodišče je odločalo na seji, brez glavne obravnave. Presodilo je namreč, da je že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

18. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Na območju katere se podružnica lekarne ustanovi.

Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča III Ips 20/2019 z dne 24. 9. 2019, v kateri je Vrhovno sodišče lekarniško dejavnost uvrstilo med negospodarske javne službe.

Prvi odstavek 113.a člena ZS se glasi: "Kadar je odločba sodišča odvisna od rešitve predhodnega vprašanja glede razlage oziroma glede veljavnosti ali razlage prava Evropskih skupnosti, lahko sodišče izda sklep, s katerim predhodno vprašanje odstopi v odločanje Sodišču Evropskih skupnosti, v skladu z mednarodno pogodbo, s katero Republika Slovenija prenaša izvrševanje dela suverenih pravic na institucije Evropske unije."

Drugi odstavek 267. člena PDEU določa: "Kadar se takšno vprašanje postavi kateremu koli sodišču države članice in če to sodišče meni, da je treba glede vprašanja sprejeti odločitev, ki mu bo omogočila izreči sodbo, lahko to vprašanje predloži v odločanje Sodišču."

Zakona o lekarniški dejavnosti (2016) - ZLD-1  - člen 5, 5/1, 10, 10/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 2/1, 2/2,129, 129/1, 129/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.