UPRS Sodba I U 2006/2018-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-11

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Grm

javni natečaj - neizbira na delovno mesto - natečajni pogoji - merila izbirnega postopka

Odločitev o tem, koliko faz in katere metode izbirnega postopka bodo uporabljene v konkretnem izbirnem postopku, je v celoti prepuščena natečajni komisiji, saj je v skladu s tretjim odstavkom 60. člena ZJU ona tista, ki vodi izbirni postopek.

Ni nujno, da so vsa vprašanja dobesedno citirana iz meril, saj vnaprejšnja opredelitev vprašanj še ne pomeni, da bodo vsi razgovori potekali popolnoma uniformno. Ustni razgovor je interakcija natečajne komisije in kandidata in poteka pri vsakem kandidatu nekoliko drugače, saj lahko kandidat na določeno vprašanje odgovori že sam v kontekstu odgovora na kakšno drugo vprašanje.

Sodna presoja zakonitosti glede pogojev oziroma kriterijev, kadar ti niso natančno določeni ali objektivizirani s predpisi ali splošno sprejetimi standardi, ampak gre za profesionalne kriterije, je zadržana. Zadržana presoja pa pomeni, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje in ugotovi nezakonitost v takšni odločbi le, če je odločitev tožene stranke očitno nerazumna. Tudi v postopku kadrovanja oziroma ocenjevanja primernosti kandidatov glede na razpisne pogoje je namreč treba, zaradi zagotavljanja učinkovitega delovanja upravnega sistema, natečajni komisiji prepustiti široko polje proste presoje pri ocenjevanju primernosti kandidatov glede na razpisne pogoje. Gre torej za diskrecijsko odločitev, ki mora biti po presoji sodišča obrazložena toliko, da je iz nje razvidno, da je sprejeta po v skladu z zakonom določenem postopku in da odločitev ni očitno nerazumna, oziroma da ne odstopa od odločitev, sprejetih v podobnih oziroma primerljivih zadevah.

1. Z izpodbijanim sklepom je bilo odločeno, da tožnica ni bila izbrana v izbirnem postopku za zasedbo dveh uradniških delovnih mest višji svetovalec v Direktoratu za proračun, Sektorju za upravljanje s sredstvi EU/CA, Oddelku za kohezijsko politiko (št. DM: -7378 in -7379) na Ministrstvu za finance. Iz obrazložitve izhaja, da je za zasedbo navedenih delovnih mest Ministrstvo dne 3. 4. 2018 objavilo javni natečaj. Izbirni postopek je izvedla natečajna komisija, ki jo je s sklepom z dne 13. 4. 2018 imenoval generalni sekretar. Natečajna komisija je odločila, da bo izbiro najbolj strokovno usposobljenega kandidata opravila s pregledom dokumentacije in z ustnim razgovorom. Kandidatom so bili na ustnem razgovoru zastavljeni trije sklopi vprašanj s podvprašanji, in sicer 1. sklop: Splošni vtis o kandidatu: (a) Kratka predstavitev kandidata (dosedanje delovne izkušnje), (b) Kaj najraje delate? (delo za računalnikom, analize, računske operacije itd.) in (c) S katerimi svojimi lastnostmi menite, da nas boste prepričali, da izberemo prav vas?; 2. sklop: Splošno poznavanje bodočega delovnega okolja: (a) Kaj veste o evropskih sredstvih? Poznate kakšen projekt, ki je bil sofinanciran iz teh sredstev? (v vsebinskem smislu), (b) Kakšna je vaša predstava o tem, kako poteka delo na MF na področju evropskih sredstev? (v vsebinskem smislu) in (c) Prevod teksta iz angleščine v slovenščino in obratno; 3. sklop: Ali smo vas karkoli pozabili vprašati oz. imate še vi kakšno vprašanje za nas? Celoten 1. sklop (Splošni vtis o kandidatu) je bil točkovan z največ 10 točkami, vprašanja v 2. sklopu pod (a) in (b) so bila vredna 5 točk, pod (c) 10 točk, 3. sklop pa ni bil točkovan. Najvišje možno skupno število točk na ustnem razgovoru je bilo torej 30. Na podlagi ustnega razgovora je komisija izbrala 2 kandidata (za dve razpisani delovni mesti), ki sta zbrala največ točk in izkazala največ znanja ter strokovnosti za opravljanje dela na razpisanem delovnem mestu. Tožnica ni bila izbrana za zasedbo navedenih uradniških mest, saj je na ustnem razgovoru zbrala nižje število točk kot izbrana kandidata in ni izkazala toliko znanja in strokovnosti.

2. Toženka je s sklepom z dne 22. 8. 2018 (v nadaljevanju drugostopenjski sklep) tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep kot neutemeljeno zavrnila. V obrazložitvi je uvodoma navedla, da je bil v konkretnem primeru objavljen javni natečaj, na katerega se je prijavilo 34 kandidatov, od tega se jih je 27 uvrstilo v izbirni postopek, ker so izpolnjevali natečajne pogoje, 22 kandidatov pa se je udeležilo ustnega razgovora, med njimi tudi tožnica. Glede izbirnega postopka je navedla določbe 61., 61a. in 62. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), na podlagi katerih zaključuje, da ni nujno, da bi bil kandidat, ki izpolnjuje vse natečajne pogoje, tudi izbran na delovno mesto, za katerega je objavljen javni natečaj. Izbere se namreč tisti kandidat, ki se je v izbirnem postopku izkazal kot najbolj strokovno usposobljen za uradniško delovno mesto. Natečajna komisija je določila merila izbirnega postopka glede na splošni vtis o kandidatu in splošno poznavanje bodočega delovnega okolja (poznavanje delovnega področja). Iz dokumentacije je razvidno, da je tožnica pri splošnem vtisu dosegla 6 od možnih 10 točk, pri splošnem poznavanju bodočega delovnega okolja pa 14 od možnih 20 točk, skupaj torej 20 točk. Izbrana kandidata sta pri splošnem vtisu dosegla oba 9 od možnih 10 točk, pri splošnem poznavanju bodočega delovnega okolja pa en 14, drugi pa 15 točk od možnih 20 točk, skupaj torej en 23, drugi pa 24 točk. Nadalje je natančneje pojasnjeno, zakaj je tožnica pri prevodu iz angleščine v slovenščino in obratno dobila le 5 od možnih 10 točk, zakaj tožnici podvprašanja niso bila zastavljena dobesedno tako, kot so citirana v merilih, ter zakaj v izpodbijanem sklepu ni navedeno število kandidatov, ki so se udeležili razgovora, niti število točk, ki sta jih zbrala izbrana kandidata.

3. Tožnica je v tožbi navedla, da bi moral biti izbirni postopek dvofazni (najprej pisni preizkus, nato pa še ustni del), bil pa je le enofazni (le ustni razgovor), pri čemer ji natečajna komisija v tem 10-15 minutnem pogovoru niti ni dobesedno zastavila niti ni vsebinsko zajela vseh vprašanj, določenih v merilih za izbiro. Poleg tega ji tudi ni dala časa za odgovor. Glede splošnega poznavanja delovnega okolja sploh ni odstopala od enega izbranega kandidata, od drugega pa le za 1 točko. Odstopala pa je pri splošnem vtisu in to za 3 točke od obeh izbranih kandidatov, pri čemer sploh ni bila vprašana, kaj najraje dela, zadnje vprašanje tega sklopa (s katerimi lastnostmi naj bi prepričala komisijo, da izbere prav njo) pa ji je bilo zastavljeno drugače. V drugostopenjskem sklepu ni navedena specifikacija doseženih točk primerjalno med njo in izbranima kandidatoma po podvprašanjih, razen za podvprašanje 2c, kjer piše, da je potrebovala pomoč pri prevodu, kar pa ni res, saj je gladko prevedla iz slovenščine v angleščino, pri prevodu v obratno smer pa ni znala ene besede in so ji zato očitno odbili polovico možnih točk. Predlagala je razveljavitev izpodbijanega sklepa.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo pojasnila, da je odločitev o tem, koliko faz in katere metode bodo uporabljene v izbirnem postopku, v celoti v pristojnosti natečajne komisije, saj je to odvisno od več dejavnikov, ki jih našteje. Tek razgovora z vsakim posameznim kandidatom temelji na medsebojni komunikaciji med kandidatom in natečajno komisijo. Merila za izbiro in metode preverjanja strokovne usposobljenosti so bili v skladu z 22. členom Uredbe o postopku za zasedbo prostega delovnega mesta v organih državne uprave in v pravosodnih organih (v nadaljevanju Uredba) vnaprej pisno določeni, tožnica pa je imela pred izdajo drugostopenjskega sklepa možnost seznanitve tako s svojo tabelo točkovanja, kot tudi s tabelama točkovanja izbranih kandidatov na vpogledu v dokumentacijo dne 12. 7. 2018, katerega se je tudi udeležila. Poleg tega že iz drugostopenjskega sklepa izhaja število točk tožnice kot tudi število točk izbranih kandidatov po sklopih vprašanj, še dodatno pa je zaradi pritožbenih navedb tožnice pojasnjeno njeno število doseženih točk pri podvprašanju 2c glede znanja angleščine. V nadaljevanju je toženka povzela še opis tabele točkovanja po posameznih sklopih in merilih za tožnico ter za izbrana kandidata. Predlagala je, da se tožba zavrne.

6. V obravnavani zadevi je sporna pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa, s katerim tožnica ni bila izbrana v izbirnem postopku za zasedbo uradniškega delovnega mesta višji svetovalec v Direktoratu za proračun, Sektorju za upravljanje s sredstvi EU/CA, Oddelku za kohezijsko politiko (št. DM: -7378 in -7379) na Ministrstvu za finance.

7. Sodišče uvodoma ocenjuje, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa skopa. Iz nje je mogoče razbrati le splošen opis poteka izbirnega postopka, ki se konkretno na tožnico niti ne nanaša (navedeno je le, da ni bila izbrana, ker je zbrala nižje število točk kot izbrana kandidata), sklep tudi nima nobenih pojasnil o odločilnih dejstvih. Te pa je mogoče razbrati iz sklepa drugostopenjskega organa, s katerim je le-ta odločil o pritožbi tožnice. S sklepom je pritožbo tožnice zavrnil in v obrazložitvi podrobneje pojasnil sam potek izbirnega postopka ter razloge, ki so bili odločilni za neizbiro tožnice. S tem je obrazložitev prvostopenjskega organa dopolnil in odpravil omenjene pomanjkljivosti, za kar ima podlago v 251. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Upoštevaje obrazložitvi obeh organov je po presoji sodišča izpodbijani sklep pravilen oziroma zakonit in sprejet po pravilnem postopku.

8. V zvezi z izbirnim postopkom je v ZJU med drugim določeno, da se le-ta opravi s kandidati, ki na podlagi predloženih dokazil izpolnjujejo natečajne pogoje. V njem se preizkusi usposobljenost kandidatov za opravljanje nalog na uradniškem delovnem mestu (prvi odstavek 61. člena ZJU). Izbirni postopek se lahko opravi v več fazah, tako da se kandidati postopno izločajo. Opravi se v obliki presojanja strokovne usposobljenosti na podlagi dokumentacije, ki jo je predložil kandidat, pisnega preizkusa usposobljenosti, ustnega razgovora ali v drugi obliki (drugi odstavek 61. člena ZJU). Izbere se kandidat, ki se je v izbirnem postopku izkazal kot najbolj strokovno usposobljen za uradniško delovno mesto (62. člen ZJU). O izbiri oziroma neizbiri se vsakemu kandidatu, ki je sodeloval v izbirnem postopku, izda in vroči sklep.

9. Tožnica v tožbi uvodoma ugovarja, da bi moral biti izbirni postopek dvofazni (najprej pisni preizkus, nato pa še ustni del), bil pa je le ustni razgovor. Kot je pojasnila že toženka, je odločitev o tem, koliko faz in katere metode izbirnega postopka bodo uporabljene v konkretnem izbirnem postopku, v celoti prepuščena natečajni komisiji, saj je v skladu s tretjim odstavkom 60. člena ZJU ona tista, ki vodi izbirni postopek. Generalni sekretar Ministrstva za finance je 13. 4. 2018 s sklepom, št. 1101-10/2018/38, imenoval natečajno komisijo za izvedbo predmetnega javnega natečaja, le-ta pa je istega dne z dokumentom, št. 1101-10/2018/39, določila merila za izbiro (sklope vprašanj, podvprašanj ter kriterije ocenjevanja) in metode preverjanja strokovne usposobljenosti (pregled dokumentacije in ustni razgovor). S tem je bilo zadoščeno tudi tretjemu odstavku 22. člena Uredbe, ki določa, da natečajna komisija pred začetkom izbirnega postopka pisno določi merila za izbiro in metode preverjanja strokovne usposobljenosti kandidatov. Poleg tega drugi odstavek 61. člena ZJU določa, da se izbirni postopek lahko opravi v več fazah, peti odstavek 22. člena Uredbe pa primeroma z uporabo besede „zlasti“ našteje metode, ki se v izbirnem postopku za preverjanje strokovne usposobljenosti lahko uporabijo. Iz tega sledi, da število faz in izbira metode za konkretni izbirni postopek nista že vnaprej določena s predpisom, ampak ju natečajna komisija določi sama glede na konkretne okoliščine primera. Sodišče zato tega tožbenega ugovora ne sprejema.

10. Nadalje tožnica ugovarja, da ji niso bila zastavljena vsa vprašanja, ki so bila določena v merilih za izbiro (niti dobesedno, niti ni bila njihova vsebina zajeta v drugih vprašanjih) ter da ji tudi niso omogočili dovolj časa za odgovore (še preden je odgovorila na vprašanje, so že prednjo dali prevod). Sodišče se strinja s toženko, da ni nujno, da so vsa vprašanja dobesedno citirana iz meril, saj vnaprejšnja opredelitev vprašanj še ne pomeni, da bodo vsi razgovori potekali popolnoma uniformno. Ustni razgovor je interakcija natečajne komisije in kandidata in poteka pri vsakem kandidatu nekoliko drugače, saj lahko kandidat na določeno vprašanje odgovori že sam v kontekstu odgovora na kakšno drugo vprašanje.

11. Tožnica je že v pritožbi očitala natečajni komisiji (kar ponavlja tudi v tožbi), da ji ni zastavila vprašanj, kaj najraje dela, kaj ve o evropskih sredstvih in kakšna je njena predstava o tem, kako poteka delo Ministrstva za finance na področju evropskih sredstev. Tudi temu ugovoru sodišče ne more slediti, saj je iz tabele točkovanja, ki jo je natečajna komisija sestavila na ustnem razgovoru s tožnico, jasno razvidno, da je komisija dobila tožničine odgovore na ta vprašanja (bodisi v vsebinskem smislu, bodisi na podlagi dobesedno zastavljenih vprašanj). Glede podvprašanja 1b (kaj najraje dela) je v tabeli namreč s strani komisije pripisano, da tožnica najraje dela sama oziroma najraje prevaja, glede podvprašanj 2a in 2b (poznavanje področja evropskih sredstev in dela MF na področju evropskih sredstev) pa je tožnica pri posameznem podvprašanju zbrala 5 oziroma 4 točke (skupno 9 točk s pripisom komisije „Se je pozanimala.“), torej je komisija iz njenih odgovorov očitno razbrala poznavanje področja in dela. Poleg tega je tožnica pri teh dveh podvprašanjih zbrala več točk kot izbrana kandidata, ki sta pri podvprašanjih 2a in 2b dobila skupno 7 oziroma 8 točk. Iz tega je še dodatno razvidno, da je natečajna komisija očitno zaključila, da je tožnica te odgovore podala in jih tudi (celo zelo dobro) ocenila. Tudi kar se tiče navedb o tem, da tožnici ni bilo dano dovolj časa, sodišče pritrjuje toženki, da so na ustnih razgovorih časovnim omejitvam izpostavljeni vsi kandidati in da si natečajna komisija splošen vtis o kandidatu ustvari tekom celotnega razgovora, ne le na podlagi enega ali dveh odgovorov. Pri tem pa sodišče še izpostavlja, da je sam kandidat tisti, ki mora o svoji strokovni usposobljenosti prepričati natečajno komisijo v izbirnem postopku. Enako stališče je sodišče že večkrat izrazilo, med drugim tudi v sodbi, I U 1541/2015-17 z dne 11. 10. 2016 (v obrazložitvi pod tč. 17).

12. V zvezi z ugovorom, da ni bila opravljena specifikacija doseženih točk primerjalno med tožnico in izbranima kandidatoma, pa sodišče najprej ugotavlja, da je specifikacija doseženih točk med tožnico in izbranima kandidatoma po posameznih sklopih razvidna iz obrazložitve drugostopenjskega sklepa, iz katerega izhaja, da je tožnica pri 1. sklopu dosegla 6 od možnih 10 točk, pri 2. sklopu pa 14 od možnih 20 točk, na enak način pa je po sklopih navedeno tudi za izbrana kandidata. Drži, da v obrazložitvi ni navedena specifikacija po posameznih podvprašanjih, vendar pa iz listin upravnega spisa izhaja, da se je tožnica s tabelami točkovanj (tako s svojo kot tudi od izbranih kandidatov) seznanila na vpogledu v dokumentacijo že pred izdajo drugostopenjskega sklepa dne 12. 7. 2018. Glede na to, da je bil izpodbijani sklep tožnici vročen 4. 7. 2018 in se je pritožbeni rok 8 dni iztekel ravno 12. 7. 2018, ko se je tožnica seznanila s tabelami točkovanja, sodišče pripominja, da bi tožnica ta pomislek lahko uveljavljala že v pritožbi, pa ga ni. Torej predstavlja ta tožbeni ugovor tožbeno novoto, ki pa je v skladu z 52. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v tožbi ni dopustno uveljavljati, saj tožnica ni obrazložila, zakaj tega dejstva upravičeno ni mogla navesti že v pritožbenem postopku.

13. Sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor glede (za tožnico) spornega točkovanja prevoda. Iz razpisnih pogojev, objavljenih v javnem natečaju, št. 1101-10/2018/1 z dne 29. 3. 2018, izhaja, da je en od dodatno opredeljenih pogojev (poleg splošnih o zahtevani stopnji izobrazbe, delovnih izkušnjah in obveznem usposabljanju za imenovanje v naziv) tudi višja raven znanja angleškega jezika. Iz meril za izbiro je razvidno, da se bo znanje angleškega jezika preverjalo tako, da bo natečajna komisija od kandidatov zahtevala ustrezne prevode, s čemer bo možno doseči največ 10 točk. Prevod je bil umeščen v 2. sklop, tj. v Splošno poznavanje bodočega delovnega okolja, torej je zaključiti, da je bil namenjen osnovnemu vtisu natečajne komisije o poznavanju angleškega jezika na področju dela, za opravljanje katerega je kandidirala tožnica. Natečajna komisija je na tožničino tabelo točkovanja k temu podvprašanju pripisala, da je tožnica pri prevodu potrebovala pomoč, pri čemer sicer ni razvidno, v kakšnem obsegu, hkrati pa tudi sama tožnica priznava, da je imela pri tem nekaj težav. Ob upoštevanju pojasnila toženke o pomembnosti dobrega znanja angleščine za to delovno mesto, sodišče tako sprejema oceno komisije pri tem merilu.

14. Sodišče še dodaja, da se za delovno mesto, za katero je bil objavljen javni natečaj, v skladu z določbo 62. člena ZJU izbere tisti kandidat, ki se je v izbirnem postopku izkazal kot najbolj strokovno usposobljen za uradniško delovno mesto. Strokovna usposobljenost pa pomeni strokovno znanje in tudi osebne sposobnosti za opravljanje dela, kot to izhaja iz 15. točke 6. člena ZJU. Skladno z upravnosodno prakso v tovrstnih zadevah (npr. v že omenjeni sodbi naslovnega sodišča I U 1541/2015-17 z dne 11. 10. 2016 in v sodbi I U 1210/2016-27 z dne 28. 11. 2018), je sodna presoja zakonitosti glede pogojev oziroma kriterijev, kadar ti niso natančno določeni ali objektivizirani s predpisi ali splošno sprejetimi standardi, ampak gre za profesionalne kriterije, zadržana. Zadržana presoja pa pomeni, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje in ugotovi nezakonitost v takšni odločbi le, če je odločitev tožene stranke očitno nerazumna. Tudi v postopku kadrovanja oziroma ocenjevanja primernosti kandidatov glede na razpisne pogoje je namreč treba, zaradi zagotavljanja učinkovitega delovanja upravnega sistema, natečajni komisiji prepustiti široko polje proste presoje pri ocenjevanju primernosti kandidatov glede na razpisne pogoje. Gre torej za diskrecijsko odločitev, ki mora biti po presoji sodišča obrazložena toliko, da je iz nje razvidno, da je sprejeta po v skladu z zakonom določenem postopku in da odločitev ni očitno nerazumna, oziroma da ne odstopa od odločitev, sprejetih v podobnih oziroma primerljivih zadevah. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ter podatkov upravnih spisov, so bili kandidati v tem postopku obravnavani enakopravno ter v skladu z določbami ZJU in Uredbe. Tožnica zato s pavšalno navedbo, da je toženka skušala prikriti svoj pristranski način ocenjevanja, tudi ne more biti uspešna.

15. Ker je torej po povedanem izpodbijani sklep pravilen in zakonit, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Sodišče je odločalo na nejavni seji, ne da bi opravila glavno obravnavo, saj je tožnica niti ni predlagala, v listine pa je sodišče vpogledalo že v okviru presoje zakonitosti in pravilnosti sklepa (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 60, 60/3, 61, 61/1, 61/2, 62

Uredba o postopku za zasedbo delovnega mesta v organih državne uprave in v pravosodnih organih (2006) - člen 22, 22/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.