UPRS Sodba in sklep I U 235/2021-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-19

mednarodna zaščita - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - zloraba postopka - odločba o vrnitvi - objektivni kriterij

ZMZ-1 ni opredelil, kateri so tisti objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Navedeno pravno domnevo opredeljujeta dve bistveni, med seboj povezani sestavini: podlago domneve predstavlja dejstvo, to je zveza med presojo, ali so v konkretni zadevi podane okoliščine iz objektivnih meril in presojo, ali je prosilec že imel možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, iz katere Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito sklepa na domnevni zaključek - da je bila prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-442/2021/5 (122-16) z dne 5. 2. 2021 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom tožniku na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) omejila gibanje, ker mu je že bilo omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve in omogoča utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, ... in sicer od 4. 2. 2021 od 12.15 do prenehanja razloga, vendar najdlje do 4. 5. 2021 do 12.15 z možnostjo podaljšanja za 1 mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da so policisti Policijske postaje za izravnalne ukrepe A. (v nadaljevanju PPIU A.) ugotovili, da tožnik po prestani zaporni kazni nezakonito prebiva v Republiki Sloveniji. Tožniku je bila zato izdana odločba o vrnitvi št. 2253-3/2021/3 (3A651-01) z dne 29. 1. 2021 s prepovedjo vstopa v Republiko Slovenijo za čas 6 mesecev (v nadaljevanju odločba o vrnitvi) in odločba o nastanitvi št. 2253-3/2021/4 (3A651-01) z dne 29. 1. 2021 (odločba o nastanitvi). V postopku je bilo ugotovljeno, da tožnik poseduje potni list Republike Tunizije št. ..., katerega veljavnost je potekla 17. 1. 2019.

3. Tožnik je dne 3. 2. 2021 v Centru za tujce podal namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito in dne 4. 2. 2021 prošnjo za mednarodno zaščito. Iz prošnje je razvidno, da je Tunizijo legalno zapustil skupaj z očetom, ko je bil star 16 let in nato ves čas živel v Italiji v mestu Carpi. V Slovenijo je prišel 18. 9. 2019, ko naj bi z italijanskim državljanom odšel v diskoteko. Naslednji dan ju je ustavila policija in ugotovila, da so bili v kamionu ljudje. Tožnik je bil obsojen na 22 mesecev zapora, v zaporu je preživel 1 leto in 4 mesece. Po odpustu iz zapora je bil prepeljan v Center za tujce. V prošnji je tožnik navedel, da se v izvorno državo ne more vrniti, ker mu tam grozijo sorodniki dekleta, s katerim je imel, ko je bil star 18 let, spolne odnose. Poleg tega v izvorni državi nima ničesar.

4. Toženka je menila, da je iz okoliščin obravnavane zadeve razvidno, da je tožnik podal namero za mednarodno zaščito le zaradi zadržanja ali oviranja odstranitve iz Slovenije, pri čemer je imel vse možnosti zaprositi za mednarodno zaščito že prej. Namero je podal šele po seznanitvi z obema odločbama in po 4 dneh bivanja v Centru za tujce, čeprav je pred tem v Republiki Sloveniji kar 1 leto in 4 mesece prestajal zaporno kazen. V primeru tožnikove resnične ogroženosti v izvorni državi, bi namero za podajo prošnje za priznanje mednarodne zaščite lahko vložil kadarkoli in v kateremkoli od treh zavodov za prestajanje kazni zapora, kjer se je nahajal, ali takoj ob vstopu v Republiko Slovenijo. Povzame tožnikovo izjavo, da za mednarodno zaščito ni zaprosil prej, ker ni vedel, kaj se bo z njim dogajalo niti mu ni nihče nikoli omenil deportacije. Toženka ne verjame, da si tožnik želi ostati v Sloveniji, saj je večkrat poudaril, da si želi čim prej vrniti v Italijo k svoji družini, kjer je imel tudi dovoljenje za prebivanje in delo. Toženka meni, da se je tožnik ves čas prestajanja kazni moral zavedati, da se v Italijo ne bo mogel legalno vrniti, saj mu je dovoljenje za prebivanje poteklo že januarja 2019, torej že pred vstopom v Republiko Slovenijo.

5. Toženka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje Azilnega doma. Presodila je namreč, da varnostnika na območju Azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na to območje, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja in kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je, ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj, tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila Azilni dom.

6. Tožnik je zoper izpodbijani sklep vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V bistvenem se ne strinja s presojo, da je podal namero za vložitev zahtevka le zaradi zadržanja izvedbe odstranitve. Pojasnjuje, da je šele od zaposlenih v Centru za tujce izvedel, kako zaprositi za „azil“, da je potrebno napisati izjavo, kar je 2. 2. 2021 tudi stori. Res je, da je čakal, da odsluži zaporno kazen, vendar ni vedel, da bi lahko prošnjo vložil med bivanjem v zaporu. V celjskih zaporih so bili sami Slovenci, ki ne potrebujejo mednarodne zaščite. Od tožnika zagotovo ni mogoče pričakovati, da bi se temeljito spoznal na področje azilne zakonodaje v Republiki Sloveniji. Navaja, da zakonodajalec objektivnih meril v ZMZ-1 ni vnesel, zato ni možno omejiti gibanje na tej pravni podlagi. Tožnik bo na območju Slovenije počakal do konca njegovega postopka mednarodne zaščite. V izpodbijani odločbi niso pojasnjene niti subjektivne okoliščine za utemeljitev strožjega ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce.

7. Tožnik predlaga na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 tudi izdajo ureditveno začasne odredbe tako, da se do pravnomočne odločitve o upravnem sporu preneha izvajanje ukrepa odvzema osebne svobode tožnika v Centru za tujce do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Navaja, da je tožniku z nezakonitim odvzemom prostosti, kršena pravica do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave in 6. člena Listine EU o temeljnih pravicah.

8. V odgovoru na tožbo se toženka v bistvenem sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa in nasprotuje tožbenim navedbam.

10. Neposredno odločilen razlog za izdajo izpodbijanega sklepa je ugotovitev, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

11. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)

, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.

Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije

, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.

12. Skladno s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II). Iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,

kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito.

13. Z navedeno določbo tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 je torej zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja tudi v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z Zakonom o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2)

in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja po presoji sodišča dopustna le, če bi lahko tožena stranka na podlagi predhodno določenih objektivnih meril in predhodne ugotovitve, da je tožnik že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je bila navedena prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Zato je navedeni ukrep mogoče izreči zgolj v primeru obstoja objektivnih kriterijev, na podlagi katerih je mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Le objektivna merila namreč po presoji sodišča zagotovijo skladnost z načeli nediskriminacije in enakopravnosti obravnavanja prosilcev, ki jim je iz tega razloga omejeno gibanje. Navsezadnje je že iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije.

14. ZMZ-1 ni opredelil, kateri so tisti objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Navedeno pravno domnevo namreč opredeljujeta dve bistveni, med seboj povezani sestavini: podlago domneve predstavlja dejstvo, to je zveza med presojo, ali so v konkretni zadevi podane okoliščine iz objektivnih meril in presojo, ali je prosilec že imel možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, iz katere Recepcijska direktiva II sklepa na domnevni zaključek - da je bila prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne utemeljene domneve pa bi po presoji sodišča morala biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva. To pomeni, da bi moralo biti pojasnjeno, katere okoliščine na podlagi predhodno določenih meril morajo biti podane, da bi bilo mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Iz omenjene 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II prav tako izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. Nenazadnje pa je tudi SEU presodilo, da lahko državljan tretje države, ki je zaprosil za mednarodno zaščito, potem ko je bil pridržan na podlagi 15. člena Direktive o vračanju, ostane v pridržanju na podlagi določbe nacionalnega prava, če se po presoji vseh upoštevnih okoliščin posameznega primera izkaže, da je bila ta prošnja vložena samo zato, da se odloži ali onemogoči izvršitev odločbe o vrnitvi, in da je objektivno nujno ohraniti ukrep pridržanja, zato da se prepreči, da bi se zadevna oseba dokončno izognila vrnitvi.

15. Ob takem izhodišču Recepcijske direktive II bi se zakonodajalec moral ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi.

16. Glede na navedeno je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko objektivni kriteriji iz točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II niso ustrezno implementirani, ni zakonske podlage. Zato je bilo treba izpodbijani sklep odpraviti.

17. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, s čimer je odpadla pravna podlaga za izvrševanje omejitve gibanja v obravnavani zadevi, se do preostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

18. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena sicer določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-1

je namreč razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v prosilčevo svobodo, torej v njegovo korist. Vendar pa bi v obravnavani zadevi, ko za ukrep omejitve gibanja po tretji alineji 84. člena ZMZ-1 ni ustrezne zakonske podlage, tàko zaslišanje doseglo nasproten namen. Zaradi izvedbe glavne obravnave bi se namreč le podaljšal čas trajanja ukrepa, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. Hkrati bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Toženki pa s tem ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je odgovorila.

19. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

20. Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve).

Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86.

Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.

Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.

ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu.

Sodba SEU v zadevi C-534/11, Arslan, 63. točka obrazložitve.

Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 84, 84/1, 84/1-3

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito - člen 8, 8/3, 8/3-d

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.