UPRS Sodba I U 722/2020-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-06-08

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Borut Smrdel

CESTE IN CESTNI PROMET - UPRAVNI POSTOPEK

soglasje za poseg v varovalni pas ceste - odmik od javne ceste - skrajšani ugotovitveni postopek - načelo zaslišanja strank - bistvena kršitev določb postopka

Tožnica je podala vlogo za izdajo soglasja za postavitev objekta z odmikom 0,30 m, organ pa je izdajo soglasja za postavitev objekta pogojeval z odmikom 0,70 m. To že prima facie pomeni, da se dejstva iz vloge ne ujemajo z dejstvi, ki jih je ugotovil organ, torej dejstva niso bila nesporna. Soglasje tožnici je bilo sicer izdano, vendar pod drugačnimi pogoji, kot je oziroma kot naj bi izhajalo iz predstavljenih dejstev v vlogi in k vlogi priloženi skici. Zato ni mogoče pritrditi toženki v odgovoru na tožbo, da je šlo pri odločanju za uporabo prava in ne za ugotavljanje dejstev, saj je organ (sicer ob sklicevanju na predpis) ocenil, da v vlogi navedeni odmik 0,30 m nameravane gradnje od zunanjega roba pločnika očitno ne zadošča za zagotavljanje ustreznega izvajanja zimske službe in določil odmik 0,70 m. Pogoji za odločanje v skrajšanjem ugotovitvenem postopku tako tudi po oceni sodišča niso bili podani.

I. Tožbi se ugodi, odločba (soglasje) Občine Velike Lašče, št. 3512-02/2020-2 z dne 21. 2. 2020, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z odločbo z dne 21. 2. 2020 izdal tožnici soglasje za poseg v varovalni pas lokalne ceste št. ..., ki je v upravljanju Občine Velike Lašče, za gradnjo opornega zidu z varovalno ograjo na zemljišču s parc. št. 1134/6, k.o. ... (1. točka izreka), ki se izda pod navedenimi pogoji, med drugim, da mora biti najbolj izpostavljen del opornega zidu s pripadajočo ograjo od zunanjega roba pločnika lokalne ceste ..., ki je v upravljanju Občine Velike Lašče, oddaljen minimalno 0,70 m (2. točka izreka) in da stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je tožnica vložila vlogo za izdajo soglasja za poseg v varovalni pas lokalne ceste. Po pregledu vloge je organ ugotovil, da je predlagani odmik 30 cm premajhen za zagotavljanje ustreznega izvajanja zimske službe. Zgolj v izjemnih primerih je dopuščen odmik manjši od 1 m od roba asfaltirane površine prav zaradi pluženja, zato je ob večji količini snega mogoče, da ob odrivu snega pride do poškodb zidu in predvsem varovalne ograje. V tem primeru občina odklanja vsakršno odgovornost. Navedel je še, da to soglasje ne nadomešča odločbe pristojnega upravnega organa.

2. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnice in njeno zahtevo za povrnitev pritožbenih stroškov. Skliceval se je na 97. v zvezi z 2. členom Zakona o cestah (ZCes-1), na 32. člena Odloka o občinskih cestah in Odlok o ureditvi zimske službe v Občini Velike Lašče. Pojasnil je razliko med cestnim svetom in varovalnim pasom. Vloga tožnice je bila presojana po prostem preudarku, odločba pa izdana v mejah danega pooblastila in v skladu z njegovim namenom. Poseg v varovalni pas pa ni bil predmet sestanka med lastniki mejnih parcel (tudi tožnice) in predstavniki organa z dne 15. 5. 2014 in soglasja tožnice občini za gradbeni poseg v tožničino zemljišče ob omenjeni cesti z dne 7. 7. 2014. Zahtevo za povrnitev stroškov je zavrnil na podlagi 113. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

Bistvene navedbe strank v tem upravnem sporu

3. Tožnica je v tožbi uvodoma opozorila na stališče v sodbi, III U 368/2016. V postopku pred izdajo soglasja tožnici ni bila dana možnost izjave, torej se ni mogla izjaviti o pravno odločilnih dejstvih. S tem ji je bila kršena pravica do enakopravnega sodelovanja in do predlaganja dokazov v svojo korist. Gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Pri izdaji soglasja toženka ni ustrezno upoštevala, da upravljavec občinske ceste o izdaji soglasja za posege v prostor varovalnega pasu občinske ceste ne odloča po prosti presoji. Vezan je na določbe zakonov in podzakonskih predpisov, kar pomeni, da mora svojo odločitev utemeljiti na način iz 214. člena ZUP. V tem primeru to pomeni, da bi moral organ konkretno utemeljiti, zakaj izdajo soglasja pogojuje s konkretnim pogojem odmika in zakaj tistih ciljev, ki se varujejo po ZCes-1, ni mogoče doseči na manj obremenjujoč način za lastnika nepremičnine v varovalnem času občinske ceste. V primeru je podan konflikt med javnim interesom in lastninsko pravico tožnice, ki jo varuje Ustava. Argument organa glede odločitve o odmiku ne vzdrži resne presoje. Organ ni podal obrazložitve, v čem ni mogoče pluženje, če je odmik manjši. Širina ceste in pločnika je dovolj široka, da bo ustrezno izvajanje zimske službe zagotovljeno. Tožnica ponovno izpostavlja sestanek s predstavniki občine z dne 15. 5. 2014 ter soglasje tožnice občini z dne 7. 7. 2014, v spis tudi vlaga izmere cestišča pri spornem zemljišču in fotografije. S soglasjem tožnice z dne 7. 7. 2014 je bilo dogovorjeno, da se obcestni pločnik za pešce zgradi v širini 1,2 m merjeno od spoja ceste z obcestno muldo. Zunanji rob obcestnega pločnika se zaključi z dvoriščnim robnikom, ki predstavlja dokončno mejo cestnega sveta, ne glede na določbe ZCes-1. Iz soglasja je jasno razvidno, da se je občina s temi pogoji strinjala. Tožnica je predlagala, da sodišče vpogleda v prvostopenjsko odločbo, pritožbo tožnice, soglasje z dne 7. 7. 2014, drugostopenjsko odločbo, skico izmere cestišča pri ..., fotografije spornega zemljišča, zasliši stranke in po izvedenih dokazih tožbi ugodi, odpravi obe odločbi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje, ki naj ji naloži tudi povrnitev njenih stroškov postopka. Po pozivu sodišča je svoj tožbeni zahtevek modificirala in predlagala, da sodišče odpravi prvostopenjsko odločbo in vrne zadevo toženki v ponovno odločanje ter ji naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4. V pripravljalni vlogi je predlagala sodišču postavitev izvedenca in ogled na kraju samem, pri čemer naj izvedenec preveri, da je varovalni pas do minimalno 0,70 m potreben za zagotavljanje izvajanja zimske službe. Trditev tožnice, da zadošča 0,30 m, je določna, kot dokaz predlaga ogled na kraju samem. Po mnenju tožnice je popolnoma nesprejemljivo, da bi sodišče o utemeljenosti tožbenega zahtevka odločalo na podlagi ugotovitvenega postopka toženke. Torej bi dejansko o utemeljenosti tožbenega zahtevka odločala toženka. Odločba je tudi neobrazložena, s čimer je kršen 22. in 25. člen Ustave RS.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da je soglasje izdala v skrajšanem postopku, saj v postopku ni bilo treba opraviti nobenih dejanj, dejansko stanje je bilo mogoče v celoti ugotoviti na podlagi dejstev, navedenih v vlogi tožnice in tej vlogi priložene skice (144. člen ZUP). Gre za uporabo prava in ne za ugotavljanje dejstev. Dejanske lastnosti posega opredeli tožnica. Zato ni podana bistvena kršitev določb postopka. Ni jasno, na kateri stopnji tožnica uveljavlja podano kršitev pravil postopka. Če naj bi kršitev zagrešil drugostopenjski organ, potem do kršitve ni prišlo zato, ker ta ni v ničemer dopolnjeval ugotovljenega dejanskega stanja. Pogoji so podani v ZCes-1 in Odloku, pri čemer je organ ravnal celo tožnici v korist glede na minimalno določen odmik 1 m. V pritožbi grajan manjši odmik je tožnica grajala pavšalno, zato so njene tožbene navedbe v tej smeri in predvsem sklicevanje na sestanek 15. 5. 2014 in fotografije nedopustne tožbene novote (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1). Soglasje tožnice z dne 7. 7. 2014 je bilo podano v zvezi z rekonstrukcijo ceste in pločnika ter v funkciji bodočega postopka za določitev in označitev meje ceste po 13. in 14. členu ZCes-1. To ne pomeni, da je raba njene nepremičnine neomejena. Predlagala je zavrnitev tožbe in naložitev njenih stroškov tožnici.

6. V prvi pripravljalni vlogi je toženka ugovarjala dokaznemu predlogu tožnice za postavitev izvedenca in opravi ogleda na kraju samem iz razloga po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1. Tožnica teh dokaznih predlogov v upravnem postopku ni podala. Gre za nedovoljeni tožbeni novoti. Zaključku o nedovoljenosti njenih sedanjih dokaznih predlogov se skuša tožnica izogniti z navedbo, da ju postavlja zaradi navedbe toženke iz odgovora na tožbo, da je varovalni pas do minimalno 0,70 m potreben za zagotavljanje ustreznega izvajanja zimske službe, vendar s tem dejansko dokazuje svojo doslej pavšalno trditev, da ograja v odmiku 0,30 m zadošča za zagotavljanje ustreznega izvajanja zimske službe – odrivanja snega od pluženju, kar je druga plat istega dejstva in ne novo dejstvo.

8. V tem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o izdaji soglasja tožnici za poseg v varovalni pas lokalne ceste ..., ki je v upravljanju Občine Velike Lašče, za gradnjo opornega zidu z varovalno ograjo na zemljišču parc. št. 1134/6, k.o. ..., konkretno je sporen pogoj: "Najbolj izpostavljen del opornega zidu s pripadajočo ograjo mora biti od zunanjega roba pločnika lokalne ceste št. ..., ki je v upravljanju Občine Velike Lašče, oddaljen minimalno 0,70 m".

9. Kot izhaja iz uvoda odločbe, je prvostopni organ svojo odločitev sprejel na podlagi 31. člena Gradbenega zakona, 97. člena ZCes-1 in prvega odstavka 60. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Velike Lašče.

10. Tožnica odločitev izpodbija iz tožbenih razlogov bistvene kršitve pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja.

11. Sodišče se bo najprej opredelilo do zatrjevanih bistvenih kršitev pravil postopka.

12. Tudi po presoji sodišča tožnica utemeljeno ugovarja kršitev načela zaslišanja stranke, predpisanega v 9. členu ZUP (pri čemer se sklicuje na sodbo, III U 368/2016). Ni namreč mogoče slediti navedbi toženke, da je v tem primeru organ odločal po skrajšanem ugotovitvenem postopku, ker se je dalo dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev, navedenih v vlogi tožnice, in tej vlogi priložene skice. Da bi organ odločal v skrajšanem ugotovitvenem postopku, ne izhaja niti iz prvostopne, kot tudi ne drugostopne odločbe.

13. Pogoji za odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku so določeni v prvem odstavku 144. člena ZUP. Ti so: 1. če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi, ali na podlagi splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so organu znana; 2. če se da ugotoviti stanje stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi; 3. če je s predpisom določeno, da se zadeva lahko reši na podlagi dejstev ali okoliščin, ki niso popolnoma dokazana ali se z dokazi le posredno dokazujejo, in so dejstva oziroma okoliščine verjetno izkazane, iz vseh okoliščin pa izhaja, da je treba zahtevku stranke ugoditi; 4. če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena, ali vsaj verjetno izkazana.

14. Postopek se torej skrajša v temelju iz dveh skupin razlogov, to sta skladnost navedb strank z ugotovitvami organa (in posledično izdaja odločbe na podlagi teh, za stranko in organ, nespornih dejstev, ki so lahko tudi splošno znana dejstva ali uradni podatki) in nujni ukrepi v javnem interesu.

15. V primeru, ko dejstva niso nesporna, pa je organ pred izdajo odločbe nedvomno zavezan, da stranko seznani z temi ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami, ki bodo podlaga za izdajo odločbe, saj bodo vplivala na rezultat postopka, ki bo lahko drugačen od pričakovanega.

16. Kot izhaja iz vloge tožnice, predvsem pa iz k vlogi priložene skice, je tožnica podala vlogo za izdajo soglasja za postavitev objekta z odmikom 0,30 m, organ pa je izdajo soglasja za postavitev objekta pogojeval z odmikom 0,70 m. To pa že prima facie pomeni, da se dejstva iz vloge ne ujemajo z dejstvi, ki jih je ugotovil organ, torej dejstva niso bila nesporna. Soglasje tožnici je bilo sicer izdano, vendar pod drugačnimi pogoji, kot je oziroma kot naj bi izhajalo iz predstavljenih dejstev v vlogi in k vlogi priloženi skici. Zato ni mogoče pritrditi toženki v odgovoru na tožbo, da je šlo pri odločanju za uporabo prava in ne za ugotavljanje dejstev, saj je organ (sicer ob sklicevanju na predpis) ocenil, da v vlogi navedeni odmik 0,30 m nameravane gradnje od zunanjega roba pločnika očitno ne zadošča za zagotavljanje ustreznega izvajanja zimske službe in določil odmik 0,70 m. Pogoji za odločanje v skrajšanjem ugotovitvenem postopku tako tudi po oceni sodišča niso bili podani.

17. Vezano na povedano bi organ moral, pred izdajo soglasja, tožnico seznaniti s svojimi ugotovitvami (tj. da predlagani odmik ne zadošča), z navedbo predpisov, ki so narekovali te ugotovitve, ter ji dati možnost, da se s tem seznani in tudi izjavi (9. člen ZUP in tretji odstavek 146. člena ZUP).

18. Te pomanjkljivosti postopka, ki utemeljuje očitek o kršitvi pravice iz 9. člena ZUP, tudi ni odpravil drugostopni organ v pritožbenem postopku. Sodišče se strinja, da bi bil očitek o kršitvi pravice do izjave drugostopnega organa neutemeljen, ob predpostavki, da bi pogoji za odločanje v skrajšanem postopku bili podani, ker pa niso bili, bi to kršitev lahko odpravil (tudi) drugostopni organ, ob preizkusu odločitve, izvedenem skladno s 247. členom ZUP.

19. Utemeljen je tudi ugovor o pomanjkljivosti prvostopne odločitve, ki ne zadošča za njen preizkus, kar je (do določene mere) popravil drugostopni organ, ki je za to imel pooblastilo v 248. členu ZUP. Obrazložitev je namreč dopolnil z navedbami predpisov, na katere je (tudi) oprta odločitev (konkretno 97. člen ZCes-1, 2. člen ZCes-1 (24., 32., 12. 76. točka), 32. člen Odloka o občinskih cestah Občine Velike Lašče, 9. člen Odloka o ureditvi zimske službe v Občini Velike Lašče), se opredelil do pritožbenih navedb tožnice glede uporabe prostega preudarka, do sklicevanja na sestanek med tožnico in predstavniki občine dne 15. 5. 2014 in posledično izdanem soglasju tožnice z dne 7. 7. 2014. Sodišče se pa strinja, da ni jasno, v čem konkretno je izvajanje zimske službe (tj. pluženje) v primeru manjšega odmika od pločnika onemogočeno. Drugostopni organ je namreč navedel le, da ker plužna služba ne sme snega naplužiti nazaj s pločnika na cestišče, je potreben ustrezen odmik ograje od pločnika, da se zagotovi prostor za napluženi sneg in varnost vseh udeležencev v prometu. Ta trditev organa tako ostaja na ravni pavšalnosti in zato ugovor tožnice ostaja nepreizkušen.

20. Kot izhaja iz navedenega, tožnica upravičeno ugovarja, da je v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo - soglasje odpravilo in zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek, da po dopolnitvi postopka, sledeč stališčem iz te sodbe, v zadevi ponovno odloči.

21. Sodišče ni presojalo ostalih tožbenih ugovorov, ker je že zgoraj navedeno zadosten razlog za odpravo izpodbijanega akta, z njihovo presojo pa bi tudi utegnilo prejudicirati odločitev v ponovnem postopku.

22. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, izpodbijani upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Zato tudi ni izvedlo predlaganih dokaznih predlogov tožnice v tožbi in v pripravljalni vlogi, pri čemer se iz enakega razloga tudi ne opredeljuje do njihove pravočasnosti in pravne relevantnosti za obravnavani primer.

23. Odločitev o stroških postopka tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, po katerem se tožniku, če je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, odločitev pa je bila sprejeta na nejavni seji in ga je v postopku zastopal odvetnik, povrnejo stroški v višini 285 EUR, pooblaščenec tožnice pa je zavezanec za 22 % DDV.

24. Odločitev o stroških postopka toženke temelji na 154. členu Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Po tej določbi mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške. Ker je toženka zasledovala, da sodišče tožbo zavrne, to pomeni, da s svojim predlogom ni uspela. Sodišče je zato, smiselno citirani določbi ZPP, njen stroškovni zahtevek zavrnilo.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 144, 144/1, 237, 237/2, 237/2-3, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.