UPRS Sklep IV U 44/2021-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-18

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Zinka Strašek

varstvo okolja - ohranjanje biotske raznovrstnosti - ogrožena živalska vrsta - divja žival - rjavi medved - začasna odredba - nepopravljiva škoda

V konkretnem primeru je izkazana ne samo težka popravljivost škode, ampak celo nepopravljivost škode, kajti odstreljenih medvedov, kot strogo zavarovane živalske vrste, ne bo mogoče nadomestiti, pri čemer uboj vsake posamezne živali, ki je zavarovana na nacionalni in mednarodni ravni, pomeni neprecenljivo in nenadomestljivo škodo. Poleg tega bi bilo z izvršitvijo izpodbijanega akta poseženo v biotsko raznovrstnost in varstvo naravnih vrednot. Že po naravi stvari pa je jasno, da bi bila morebitna odprava izpodbijanega akta v primeru, če bi bil le-ta izvršen, torej če bi bili medvedi odstreljeni še pred odločitvijo o glavni stvari, povsem brez učinka, saj stanja pred njeno odpravo ne bi bilo več mogoče vzpostaviti in bi do zatrjevanih posledic lahko prišlo.

Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev dovoljenja Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35601-108/2020-15 z dne 2. 11. 2020, odloži do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo zoper dovoljenje Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) št. 35601-108/2020-15 z dne 2. 11. 2020, s katerim se je za obdobje do 30. 9. 2021 dovolil odvzem iz narave z odstrelom 220 osebkov vrste rjavi medved (Ursus arctos), v tabeli določilo število in težnostne kategorije osebkov odstrela po posameznih območjih ter način odvzema osebkov iz narave. Tožena stranka, Ministrstvo za okolje in prostor, je pritožbo tožeče stranke in pritožbo A. zavrnila.

2. Tožeča stranka je skupaj z vloženo tožbo, v kateri je zahtevala razveljavitev izpodbijanega dovoljenja in predlagala povrnitev stroškov postopka. Istočasno z vloženo tožbo je sodišču predlagala izdajo začasne odredbe, s katero naj zadrži izvršitev izpodbijanega dovoljenja do izdaje pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. V predlogu za izdajo začasne odredbe je navedla, da bi se z izvršitvijo akta prizadela težko popravljiva škoda interesu, ki ga zastopa tožeča stranka. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi, ker izvršitev izpodbijanega akta pomeni nezakoniti lov na velik del strogo zavarovane živalske vrste, kar mora sodišče v postopku še ugotoviti.

3. Z izvrševanjem izpodbijanega dovoljenja nastaja živalski vrsti, v katere populacijo naj bi se posegalo le izjemoma, nepopravljiva škoda, saj ubitih medvedov ni mogoče nadomestiti. Tako občuten poseg v zavarovano vrsto, ki se v Sloveniji nezakonito izvaja že več let, je potrebno preprečiti vsaj do pravnomočne odločitve sodišča v tem sporu. Za nastanek težko popravljive škode je možno šteti že nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja, kar izhaja tudi iz prakse Vrhovnega sodišča RS. Prav tako bi bila morebitna odprava akta v sodnem sporu brez učinka, saj stanja pred njeno odpravo ne bi bilo več možno vzpostaviti. V takšnem primeru bi bilo poseženo v ustavno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, kar je Upravno sodišče že poudarilo v 9. točki sklepa I U 1522/2015-5.

4. Sklicuje se na načelo previdnosti, ki velja na področju varstva okolja in narave, da v primeru dvoma prevlada korist varstva okolja pred drugimi interesi. Uporaba načela previdnosti je opredeljena v Direktivi o habitatih, v tretjem odstavku 6. člena. V primeru dvoma o neobstoju škodljivih posledic je treba predpostaviti, da le te obstajajo in prevladati mora interes ohranjanja varstvenih ciljev. Ta direktiva načelu previdnosti utira trdno pot, kar potrjujejo tudi sodbe Sodišča Evropske unije. V slovenski zakonodaji je načelo previdnosti prikazano kot eno izmed temeljnih načel v Zakonu o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Sklicuje se tudi na člen 6(3) Direktive o habitatih, ki je v slovensko zakonodajo prenesen v obliki presoje sprejemljivosti vplivov izvedbe načrtov in posegov v naravo na varovana območja, ki se opravlja v okviru celovite presoje vplivov na okolje in v drugih postopkih. Metodologija presoje je določena s Pravilnikom o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe načrtov in posegov v naravo na varovanih območjih. Čeprav se ta pravilnik nanaša na presojo sprejemljivosti na varovanih območjih, torej na območjih Nature 2000 in zavarovanih območjih, pa ne pomeni, da načelo previdnosti ne velja tudi za naravne vrednote in biotsko raznovrstnost zunaj varovanih območij; narava je del okolja in kot taka zajeta v omenjeni določbi ZVO.

5. Glede prizadetosti javnega interesa oziroma prizadete stranke, ni podlage za sklepanje, da bi nastala občutna škoda oziroma škoda primerljiva lovu na živali zavarovane vrste. V primeru, da bi se nadaljevalo z lovom po izdanem dovoljenju, bi se s tem še nadalje kršila zakonodaja RS in EU. Morebitna materialna škoda na premoženju zaradi napadov medveda, ki bi nastala v primeru začasnega zadržanja, je preprečljiva in popravljiva, saj jo je možno sanirati z izplačilom ustrezne odškodnine, za kar ima Slovenija učinkovit in pregleden mehanizem. Prav tako se na podlagi posamičnih odločb redno izvajajo tudi izredne usmrtitve konfliktnih medvedov. Na drugi strani pa gre za življenja živali, ki so z razlogom zavarovane na mednarodni in nacionalni ravni in usmrtitev posameznika pomeni nenadomestljivo škodo ne samo za Slovenijo, temveč za vso Evropo. Z izvršitvijo lova tako nastaja resna in nepopravljiva škoda, ki bi v skrajnem primeru pomenila celo nesmiselnost upravnega spora in s tem odsotnost učinkovitega sodnega varstva. Naslovno sodišče je v bistvenem enaki zadevi I U 1522/2015-5 že ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe s sklepom z dne 12. 11. 2015 in smiselno enako v zadevi I U 2541/2018 sklep z dne 27. 12. 2018.

6. V odgovoru na predlagano začasno odredbo je tožena stranka navedla, da tožeča stranka za svoje trditve ni navedla primerljivih in s podatki podprtih ali vsaj logičnih argumentov, v nasprotju s pripravljavci predloga, ki so na osnovi najboljšega dostopnega znanja in podatkov s preverljivimi in znanstveno preverjenimi metodami dokazali, da odvzem iz narave ne more v ničemer škoditi ugodnemu ohranitvenemu stanju populacije, pri čemer je v večkratniku upoštevano načelo previdnosti. Prav tako je iz izpodbijane odločbe razvidno, da je stopila v veljavo februarja 2021, namesto predvidenega oktobra 2020, kar pomeni, da se je populacija ponovno povečala. Tožeča stranka iz tega razloga predlagani začasni odredbi nasprotuje, ker ne drži, da bo s predmetnim odvzemom iz narave z odstrelom, populaciji medveda povzročena nepopravljiva škoda. To izhaja že iz obrazložitve izpodbijanega dovoljenja, iz katerega izhaja ugodno stanje populacije in dokazilo, da tudi ob predlagani kvoti za odvzem iz narave ni nobenega dvoma, da ne bo negativnih vplivov na populacijo. Sklicuje se tudi, da bi zadržanje odvzema iz narave za celo leto dni oziroma do odločitve sodišča, povzročilo povečanje konfliktov, kot posledico pomembnega porasta gostote in številčnosti populacije. Sklicuje se na Direktivo Sveta 92/43/EGS z dne 21. 5. 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, ki od držav članic zahteva vzpostavitev strogega režima varstva v prilogi IV(a) navedene Direktive navedenih živalskih vrst, ki zajema tudi medveda. Direktiva o habitatih med drugim prepoveduje vse oblike namernega ujetja in ubitja teh živalskih vrst, v 16. členu pa določa izjeme, ki dopuščajo odstopanja od siceršnjega režima varstva in poseganja v varovane vrste.

7. Tožena stranka ugotavlja tudi, da je vsebina prejete tožbe identična pritožbenim navedbam, pri čemer je v tožbi dodatno podan predlog za zadržanje izvrševanja navedenega izpodbijanega akta. Tožeča stranka zanemarja vse s podatki, analizami in raziskavami podprte argumente podane v obrazložitvi dovoljenja in drugostopenjski odločbi, v kateri so se upoštevala Strokovna izhodišča za upravljanje rjavega medveda (Ursus arctos) v Sloveniji v obdobju 2020-2023 ter mnenja strokovnih inštitucij, Zavoda za gozdove Republike Slovenije in Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave. Sodišču predlaga, da ne zadrži izvrševanja izpodbijanega dovoljenja z dne 2. 11. 2020, saj bi to dejanje predstavljajo resno grožnjo trajnemu ohranjanju medveda v Sloveniji, kar utemeljuje s podatkom, da številčnost in lokalne gostote rjavega medveda v Sloveniji zadnja leta doživljajo naglo povečevanje in so slednje med največjimi v svetu. Prav tako so se v zadnjem letu povečevali vsi glavni tipi konfliktov z rjavim medvedom.

8. Sodišče je zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo iz naslednjih razlogov:

9. Sodišče se uvodoma opredeljuje do procesnih predpostavk za dopustnost tožbe, ki morajo biti izpolnjene v upravnem sporu, kar sodišče preveri, preden po vsebini obravnava zahtevo za izdajo začasne odredbe. Ugotavlja, da tožena stranka ne oporeka procesnim predpostavkam za sprejem tožbe v obravnavo, zato je njegova presoja v tem pogledu oprta predvsem na v sodni spis vložene listine. Ker sodišče v tej fazi postopka ni razpolagalo z upravnim spisom in dokazili o vročitvah drugostopenjske odločbe tožeči stranki, je ugotavljanje pravočasnosti vložitve tožbe oprlo na datum izdaje drugostopenjske odločbe (17. 2. 2021) in datum vložitve tožbe (9. 3. 2021), kar kaže na pravočasnost vložitve tožbe v tem upravnem sporu.

10. Prav tako je sodišče preverilo procesno sposobnost tožeče stranke. Ker je tožbo vložilo B., ki ga zastopa predsednik C.C., ki je pridobilo status društva, ki deluje v javnem interesu po Zakonu o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) in ima po tretjem odstavku 137. člena ZON pravico zastopati interese ohranjanja narave v vseh upravnih in sodnih postopkih, je po presoji sodišča tožbo vložila procesno sposobna stranka. Sodišče v tej zvezi ugotavlja tudi, da je bila temu društvu status stranskega udeleženca priznan že v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta (zoper katerega je vložilo tudi pritožbo).

11. V tožbi tožeča stranka izpodbija dovoljenje Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35601-108/2020-15 z dne 2. 11. 2020, ki ima presoji sodišča naravo posamičnega akta upravnega organa, s katerim je bilo odločeno, da se v izreku določenim upravljavcem lovišč dovoli odvzem iz narave z odstrelom 220 osebkov rjavi medved (Ursus arctos), na območjih določenih v izreku izpodbijanega akt, v določenih masnih kategorijah in v določenem časovnem obdobju. Na tej podlagi in upoštevajoč ugotovitev, da je izpodbijani upravni akt z odločitvijo Ministrstva za okolje in prostor št. 35607-2/2020-2550-4 z dne 17. 2. 2021 postal dokončen, sodišče ugotavlja, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji iz 2. člena ZUS-1.

12. Upoštevajoč zgoraj navedeno obrazložitev, pri čemer tudi ni podan noben razlog iz 36. člena ZUS-1, so po presoji sodišča izpolnjene vse procesne predpostavke za dopustnost obeh tožb v tem upravnem sporu.

13. Zahtevo za izdajo začasne odredbe je tožeča stranka izrecno predlagala na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

14. Temeljni vsebinski pogoj, ki mora biti izpolnjen za izdajo vsake začasne odredbe, je verjetnost nastanka težko popravljive škode. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi zatrjevati in izkazati konkretno škodo, ki ji bo nastala zaradi pravnega učinkovanja izpodbijanega akta, ter da je to škodo mogoče (začasno) odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta. Škoda mora biti konkretizirana na določene realno izkazane posledice, izvirajoče iz spornega pravnega razmerja, hkrati pa mora tožeča stranka izkazati tudi, da je ta škoda zanjo težko popravljiva. Dolžnost stranke, ki zahteva izdajo začasne odredbe je, da sodišču, ki odloča o zahtevi, navede razloge in dejstva ter predloži vse relevantne podatke za odločanje, s katerimi utemeljuje svojo zahtevo. Po ustaljeni upravno sodni praksi (sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 95/2008, I Up 602/2008, I Up 460/2009, I Up 68/2011 in številne druge) zahteva odločanje o začasni odredbi restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva njeno izdajo, mora že v zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje verjeten nastanek težko popravljive škode. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme, da s svojimi navedbami in s predloženimi dokazi prepriča sodišče, da je podan zakonski pogoj za ugoditev predlogu za izdajo začasne odredbe.

15. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej in to ob upoštevanju vseh specifičnih dejstev in okoliščin, na podlagi katerih je mogoče s stopnjo verjetnosti ugotoviti, ali gre v posameznem primeru za takšno težko popravljivo škodo. Šele, ko je tako kvalificirana škoda izkazana, je dolžnost sodišča, da mora pri odločanju upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (tako na primer odločbe Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 139/2012, I Up 362/2010, I Up 515/2011 in I Up 203/2016).

16. Tožeča stranka nastanek težko popravljive škode utemeljuje z dejstvom, da odstreljenih medvedov ne bo mogoče nadomestiti, pri čemer gre za strogo zavarovano živalsko vrsto, tak poseg pa predstavlja tudi rušenje biotske raznovrstnosti in posledično nemožnost vzpostavitve prejšnjega stanja, prav tako bi bila v primeru izvršitvi dovoljenja pred odločitvijo sodišča, morebitna odprava akta brez učinka, saj stanja pred njegovo odpravo ne bi bilo več mogoče vzpostaviti in bi tako prišlo do zatrjevanih posledic, s tem pa bi bil upravni spor nesmiseln in ne bi predstavljal učinkovitega sodnega varstva.

17. Sodišče v obravnavani zadevi, enako kot v pravnem in dejanskem pogledu primerljivi zadevi št. IV U 104/2020 z dne 21. 9. 2020 ugotavlja, da je v konkretnem primeru izkazana ne samo težka popravljivost škode, ampak celo nepopravljivost škode, kajti odstreljenih medvedov, kot strogo zavarovane živalske vrste, ne bo mogoče nadomestiti, pri čemer uboj vsake posamezne živali, ki je zavarovana na nacionalni in mednarodni ravni, pomeni neprecenljivo in nenadomestljivo škodo. V zvezi s tem sodišče opozarja tudi na upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (sklepa I Up 51/2015 in I Up 212/2015), iz katere izhaja, da je za težko popravljivo škodo mogoče šteti že nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja, za kar v konkretnem primeru nedvomno gre. Poleg tega bi bilo z izvršitvijo izpodbijanega akta poseženo v biotsko raznovrstnost in varstvo naravnih vrednot. Že po naravi stvari pa je jasno, kar zatrjuje tudi tožeča stranka, da bi bila morebitna odprava izpodbijanega akta v primeru, če bi bil le-ta izvršen, torej če bi bili medvedi odstreljeni še pred odločitvijo o glavni stvari, povsem brez učinka, saj stanja pred njeno odpravo ne bi bilo več mogoče vzpostaviti in bi do zatrjevanih posledic lahko prišlo. V takšnem primeru bi bilo poseženo v ustavno pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave, saj bi se lahko sodni postopek za presojo utemeljenosti tožbe izkazal kot dejanje brez učinka. Poleg tega pa je obravnavani vidik varovanja integritete sodnega postopka, glede na specifično naravo pravno zavarovanih dobrin v konkretnem primeru, relevanten tudi zaradi določila prvega odstavka 157. člena Ustave, ki zagotavlja sodni nadzor nad izvršilno vejo oblasti, kadar le ta odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristi zasebnih subjektov. Slednje je odraz načela delitve oblasti in demokratične ureditve (člen 1 in drugi odstavek člena 3 Ustave) ter je splošno pravno načelo tudi z vidika prava EU, po katerem morajo biti pravne odločitve izvršilne veje oblasti države članice EU podvržene sodnemu nadzoru.

18. Upoštevajoč zgoraj opisane okoliščine sodišče povzema, da je tožeča stranka izkazala težko popravljivo škodo v zgoraj navedenih medsebojno povezanih elementih (nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja v smislu nadomestitve ustreljenih medvedov, poseg v biotsko raznovrstnost in poseg v ustavno pravico do učinkovitega pravnega sredstva v zvezi z nesmiselnostjo sodne presoje zakonitosti izpodbijanega akta).

19. V skladu z zgoraj navedeno ureditvijo zadržanja izvršitve upravnih aktov, je tako sodišče dolžno ob upoštevanju načela sorazmernosti pretehtati še prizadetost javne koristi in koristi morebitnih nasprotnih strank.

20. Sodišče ugotavlja, da v konkretnem primeru (tretje) stranke z nasprotnimi interesi, kot jih zagovarjata tožena in tožeča stranka, ni, kajti interes tistih, ki jim medvedi (morebiti) neposredno povzročajo (materialno) škodo, je zastopan v okviru pravno zavarovanega interesa, ki ga zastopa tožena stranka. Javni interes, ki ga tožena stranka vidi v skrbi za preprečitev konfliktov, nedvomno predstavlja legitimen namen za odločitev o odstrelu določenega števila osebkov rjavega medveda na določenem območju. Vendar pa tožena stranka ukrepa odvzema medveda ne omejuje na določen del Slovenije, kjer je število konfliktov bistveno povečano, niti na posameznih območjih ne omenja nobenega konkretnega dogodka, kjer je omenjena potencialna nevarnost prerasla v nujno potrebo zaradi zaščite premoženja v fazi odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe, tako da bi sodišče morebiti v skladu z načelom sorazmernosti in previdnosti omejilo zadržanje akta samo na določena življenjska območja medveda, kjer obstaja dovolj velika potencialna nevarnost za škodo. Poleg tega sodišče ugotavlja, da se lahko v primeru konfliktnih medvedov izvajajo izredni odstreli teh medvedov, sicer pa ima Republika Slovenija izdelan sistem povrnitve škode, ki jo povzročajo takšni medvedi. V takih okoliščinah interes, kot ga je opredelila tožena stranka v izpodbijanem aktu, ne odtehta omenjenih pravno priznanih elementov težko popravljive škode.

21. Glede na verjetno izkazan nastanek težko popravljive škode ter ugotovitev, da izdana začasna odredba ne pomeni nesorazmernega posega v javne koristi in koristi morebitnih nasprotnih strank, je sodišče presodilo, da so izpolnjeni pogoji iz 32. člena ZUS-1, zato je zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst - člen 6, 6/3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.