UPRS Sodba I U 97/2020-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-11

študentska organizacija - izbris iz poslovnega registra - upravna zadeva - organizacijska enota

Zahteva, naj AJPES izvrši zahtevani izbris iz PRS ne predstavlja materialnopravno določene pravice (ali obveznosti) tožnice, o kateri bi moral AJPES (oziroma toženka) vsebinsko odločiti in posledično izdati upravni akt iz 2. člena ZUS-1 niti javnopravne zadeve v smislu 4. člena ZUP. AJPES vpise oziroma izbrise, ki nimajo konstitutivnega ampak deklaratorni značaj, opravlja izključno na predlog enote poslovnega subjekta ali po uradni dolžnosti. Pri tem tožnica niti ne trdi, da želi uveljaviti svojo pravico oziroma interes, ampak v bistvenem uveljavlja, da je v javnem interesu, da je PRS usklajen z registrom študentskih organizacij. Te navedbe pa niso upoštevne tudi, ker vsled subjektivne koncepcije upravnega spora tožeča stranka ne more uveljavljati javnih oz. splošnih interesov, temveč le lastne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. V predmetni zadevi je toženka z izpodbijanim sklepom zavrgla pritožbo tožnice zaradi molka organa po četrtem odstavku 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o vlogi za izbris iz Poslovnega registra Slovenije (v nadaljevanju PRS) in prenehanje poslovnega subjekta A.

2. V obrazložitvi navaja, da Zakon o poslovnem registru Slovenije (v nadaljevanju ZPRS-1) izrecno določa, da se za postopke vpisa po V. poglavju uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Pritožba je dovoljena sam zoper odločitve, ki se nanašajo na subjekte, za katere je registrski organ Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju AJPES). Po nasprotnem razlogovanju pa se ZUP ne uporablja za postopke vpisa ostalih enot poslovnega registra v PRS, ki so urejeni v VI. poglavju zakona. To poglavje pritožbe niti ne predvideva, kar dodatno potrjuje, da ne gre za zadevo, za katero se uporablja ZUP. Glede na navedeno je bilo treba pritožbo na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavreči.

3. Tožnica v tožbi zoper navedeni sklep navaja, da je vložila vlogo Prijava poslovnih subjektov - C. prenehanje za poslovni subjekt B. Ker AJPES do 9. 10. 2019 o vlogi ni odločil, ga je 16. 4. 2019 pozvala na izdajo odločbe, na to in kasnejše dopise pa ji je AJPES odgovoril, da ne gre za upravno zadevo. Ker je to stališče AJPES nepravilno in arbitrarno, je vložila pritožbo zaradi molka organa prve stopnje. To, da VI. poglavje ZPRS-1 ne določa nobenega posebnega postopka, ne pomeni, da se ZUP ne uporablja, saj sicer ni jasno, kateri postopek naj bi to sploh bil. Če tožnica v tej zvezi nima nobenih pravnih možnosti, gre za samovoljnost ravnanj AJPES, kar ni skladno z 2. členom Ustave. AJPES ne samo, da ignorira vlogo tožnice kot registrskega organa študentskih organizacij, ampak tudi drugi odstavek 20. člena ZPRS-1, po katerem je kot upravljavec vezan na podatke registrskega organa (izbris je dolžan opraviti po uradni dolžnosti). Opozarja, da AJPES javno vzdržuje nezakonito stanje. Z ZPRS-1 je zakonodajalec nanjo prenesel javna pooblastila za vodenje, vzdrževanje in upravljanje PRS, ta zakon pa določa tudi načine in vrste vpisov, kar pomeni, da AJPES odloča o pravici oziroma koristi pravnega subjekta. To, da v PRS niso vpisani poslovni subjekti, ki pogojev ne izpolnjujejo, je nenazadnje v javnem interesu. AJPES namreč poslovnemu subjektu dejansko podeli status pravne osebe, saj je šele z vpisom v PRS temu subjektu dodeli matično številko, ki je podlaga za pridobitev davčne številke, na podlagi katere subjekt odpre bančni račun. Za obravnavani primer je torej pomembno, da AJPES poslovnim subjektom dodeljuje pravno in poslovno subjektiviteto, s čimer nedvomno deluje v javnem interesu in z javnimi pooblastili. Navaja še, da je tožnica po Zakonu o skupnosti študentov (ZSkuS) pooblaščena za ureditev ustanovitve in delovanja organizacij študentov na visokošolskih zavodih in v lokalnih skupnostih. To zakonsko pooblastilo je udejanjila s sprejetjem Študentske ustave in Pravilnika o ustanavljanju novih organizacijskih oblik študentske organizacije Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik). V Pravilniku so natančno opredeljeni pogoji in postopki ustanovitve za posamezne organizacijske oblike študentskih organizacij. Predsedstvo tožnice sprejema register organizacijskih oblik študentskih organizacij in odloča o njihovem vpisu in izbrisu iz registra. Da ima tožnica to pooblastilo, je v preteklosti izreklo tudi sodišče (U 267/2002, I U 10/2009, III U 233/2013). Študentske organizacije, katerih izbris je predlagala, so vpisane v PRS, nikoli pa niso bile vpisane v Register študentskih organizacij. AJPES lahko te nepravilne vpise v PRS izbriše po uradni dolžnosti na podlagi podatkov registrskega organa, torej tožeče stranke oziroma ji to nalaga predpis, saj pri vpisih po VI. poglavju ZPRS-1 nima diskrecije odločanja. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter odloči, da se poslovni subjekt B. izbriše iz PRS. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru prereka tožbene navedbe in ponavlja stališča, zavzeta v izpodbijanem sklepu (da se za postopek po VI. poglavju ZPRS-1 ne uporablja ZUP, za postopke po tem poglavju pa MGRT tudi ni pritožbeni organ). Sklicuje se na sklep VSRS I Up 74/2019 z dne 13.11.2019, v katerem je zavzeto stališče, da odločanje o priznanju oz. ugotovitvi statusa organizacijske oblike ŠOS ni upravna zadeva niti javnopravna zadeva, zato tožnica ne more uveljavljati molka organa in zahtevati odločitve v sporu polne jurisdikcije. Če odločanje o priznanju v primarni register ni upravna zadeva, potem tudi za odločanje o vpisih oz. izbrisih mora veljati enako. Opisuje postopanje AJPES po VI. poglavju ZPRS-1 in navaja, da AJPES v tem postopku ne odloča, temveč le izvrši odločitev registrskega organa, o čemer izda obvestilo, zoper katero pa pravno sredstvo ni predvideno. Natančneje postopek določa Uredba o vodenju in vzdrževanju Poslovnega registra Slovenije. Poudarja, da poslovni subjekti subjektiviteto dobijo pred vpisom v register, ki je le deklaratorne narave. AJPES je v register vpisal leta 2016 le C., vse ostale pa je v register vpisal Statistični urad RS do leta 1999. Opisuje korespondenco med tožnico in AJPES v zvezi s predmetno zadevo in dodaja, da je AJPES ugotovil, da nobena od spornih študentskih organizacij ni mogla biti vpisana v register na podlagi akta tožnice kot registrskega organa, temveč le na podlagi zakona, skladno s 7. členom Uredbe, saj so bile študentske organizacije vpisane prej kot tožnica (tožnica je bila vpisana 21. 4. 1999). To pomeni, da izbrisa ni mogoče opraviti na podlagi zahteve subjekta, ki ni njihov registrski organ. AJPES je tudi od dotične B. prejel odgovor, da izbrisu nasprotuje. AJPES s tem, ko zahteve tožnice za izbris ni izvršil, ni odločal, temveč je le presojal, ali so predložene ustrezne listine za izbris ter ali jih je vložila upravičena oseba. Tudi ne drži, da izpodbijani sklep ne bi bil obrazložen;v njem je jasno navedeno, zakaj se po VI. poglavju ZUP ne uporablja. Toženka predpostavlja tudi, da se je tožnica obrnila na upravno inšpekcijo, kot je to napovedala, a toženka z ugotovitvami inšpekcije ni seznanjena, zato sodišču predlaga, naj o tem opravi poizvedbe oz. zasliši inšpektorja. Predlaga zavrženje oz. podredno zavrnitev tožbe.

5. Tožnica je naknadno vložila še pripravljalno vlogo, v kateri prereka navedbe toženke in vztraja pri svojih stališčih. AJPES in toženka doslej še nista pojasnila, kaj so bili pogoji, ki jih je AJPES preverjal in upošteval pri vpisu, in kje so ti pogoji zapisani. Vpis v PRS ni deklaratorne, temveč konstitutivne narave. AJPES in toženka doslej nista pojasnila, zakaj ne upoštevata podatkov tožnice. Cit. sklep I Up 74/2019 pa je za predmetno zadevo irelevanten. Tožnica iz razloga ekonomičnosti nasprotuje izvedbi dokaza z zaslišanjem upravnega inšpektorja, saj sodišče pozna pravo po uradni dolžnosti.

7. Četrti odstavek 222. člena ZUP določa, da ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen, če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku.

8. Da bi bila pritožba zaradi molka organa utemeljena, mora torej pristojni organ zamujati z izdajo akta, ki v svojem bistvu pomeni meritorno odločitev o javnopravnem položaju posameznika. Prva procesna predpostavka, ki mora biti izpolnjena za upravno odločanje in s tem za uporabo upravnega postopka je, da je zadeva (stvar), o kateri naj bi odločil organ, sploh upravna zadeva.

Če organ spozna, da ne gre za upravno zadevo, je absolutno nepristojen za odločanje o pravnem razmerju (129. člen ZUP). Če bi kljub temu odločil o takšni stvari, bi bila izdana odločba nična. Če torej upravne zadeve ni, ni mogoče voditi upravnega postopka niti izdati konkretnega upravnega akta (odločbe).

9. Upravno zadevo opredeljuje ZUP kot odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Pravila upravnega postopka bodo morali organi uporabljati vselej, kadar bodo skladno z načelom zakonitosti pooblaščeni sprejemati enostranske, oblastvene odločitve v konkretnih in posamičnih zadevah, ki bodo s svojim učinkovanjem spreminjala pravni položaj strank v razmerju do države ali samoupravnih lokalnih skupnosti.

Pravno učinkovanje odločbe pomeni, da se ustanavlja, spreminja ali ukinja pravica ali obveznost posameznika, pravne osebe ali druge stranke in s tem ustvarja določeno pravno razmerje ali se samo ugotavlja, da tako razmerje za stranko obstaja že po zakonu, ali pa vzdržijo njene pravice in obveznosti nespremenjene.

10. Vprašanje dopustnosti pritožbe zaradi molka organa je zato povezano z vprašanjem, ali materialni predpis določa pravico, obveznost ali pravno korist osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, o kateri mora organ odločiti, pa akta o tem ni izdal ali ga ni vročil stranki v predpisanem roku. Glede na to je moralo sodišče presoditi, ali ima tožnica po ZPRS-1 ali kakem drugem predpisu s področja upravnega prava pravico zahtevati, da AJPES izvrši izbris podatka v PRS.

11. Po 4. členu ZSkuS Študentska organizacija Slovenije v temeljnem aktu uredi način ustanovitve in delovanja organizacije študentov na visokošolskih zavodih ter v lokalnih skupnostih. Tožnica je v Študentski ustavi določila, da je študentska organizacija univerze in samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole pravna oseba zasebnega prava (70. in 76. člen). Sprejela je še Pravilnik, ki v 20. členu določa, da je študentska organizacija samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole ustanovljena, ko se jo vpiše v register organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije (prvi odstavek). Pred vpisom nadzorna komisija ugotovi izpolnjevanje pogojev, določenih v drugem odstavku 20. člena Pravilnika, in o tem izda ustrezna potrdila, ki služijo kot podlaga za vpis v register organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije (četrti odstavek).

12. Navedeno pomeni, da študentska organizacija univerze in samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole pridobi lastnost pravne osebe z ugotovitvijo, da so izpolnjeni pogoji za vpis v register oziroma z vpisom v register, ki ga vodi tožnica. O tem ne odloča AJPES, saj ta po postopku iz 18. člena ZPRS-1 zgolj izvede postopek vpisa enote v PRS na podlagi popolne prijave enote poslovnega registra in akta o vpisu v primarni register, zaradi česar ima vpis v PRS zgolj deklaratorni (ne pa konstitutivni) značaj. Vpis spremembe podatkov AJPES v skladu z 19. členom ZPRS-1 izvede na podlagi prijave enote poslovnega registra (prvi odstavek) ali po uradni dolžnosti (tretji odstavek). Postopek izbrisa enote poslovnega registra pa v skladu z 20. členom ZPRS-1 AJPES kot upravljavec PRS izvede na podlagi prijave in listin o izbrisu iz primarnega registra oziroma uradne evidence, ki jo vloži enota poslovnega registra (prvi odstavek), ali pa po uradni dolžnosti na podlagi podatkov registrskega organa (drugi odstavek). AJPES o izbrisu enote poslovnega registra izda obvestilo in ga posreduje enoti poslovnega registra (tretji odstavek).

13. Po peti alineji 2. člena ZPRS-1 so enote poslovnega registra poslovni subjekti, deli teh poslovnih subjektov in podružnice tujih podjetij. Tožnica ni enota poslovnega registra, ampak registrski organ (tretja alineja 2. člena ZPRS-1), zato ji 20. člen ZPRS-1 po presoji sodišča ne daje pravice zahtevati, da AJPES iz registra izbriše v njem vpisano poslovno enoto, v konkretnem primeru B. AJPES tako v postopkih po VI. Poglavju ZPRS-1 ne odloča o pravici ali obveznosti tožnice, dejansko pa tudi ne o pravici in obveznosti študentske organizacije univerze in samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole. AJPES slednjim subjektom pri vpisu dodeli zgolj matično številko, ker tožnica za dodelitev te številke subjektom, ki jih registrira, nima javnega pooblastila, vendar pa tudi navedeno ne more vplivati na dejstvo, da ti subjekti lastnosti pravne osebe ne pridobijo z vpisom v PRS, pač pa, kot že navedeno, z ugotovitvijo izpolnjevanja pogojev za vpis v tožničin register oziroma vpisom v tega.

14. Zahteva, naj AJPES izvrši zahtevani izbris iz PRS, torej ne predstavlja materialnopravno določene pravice (ali obveznosti) tožnice, o kateri bi moral AJPES (oziroma toženka) vsebinsko odločiti in posledično izdati upravni akt iz 2. člena ZUS-1 niti javnopravne zadeve v smislu 4. člena ZUP

. Glede na citirano določbo namreč AJPES vpise oziroma izbrise, ki nimajo konstitutivnega ampak deklaratorni značaj, opravlja izključno na predlog enote poslovnega subjekta ali po uradni dolžnosti. Pri tem tožnica niti ne trdi, da želi uveljaviti svojo pravico oziroma interes, ampak v bistvenem uveljavlja, da je v javnem interesu, da je PRS usklajen z registrom študentskih organizacij. Te navedbe pa niso upoštevne tudi, ker vsled subjektivne koncepcije upravnega spora tožeča stranka ne more uveljavljati javnih oz. splošnih interesov, temveč le lastne.

15. Po presoji sodišča pa to, da ima tožnica javno pooblastilo za urejanje ustanovitve in delovanja študentskih organizacij in s tem za vodenje registra organizacij ter da v izvrševanja tega javnega pooblastila zahteva od druge osebe z javnim pooblastilom, da uskladi svojo evidenco z njeno, ne pomeni odločanja o upravni zadevi, tj. odločanja o tožničini pravici oziroma pravnem interesu. Ali bo AJPES, kateri je dodeljeno javno pooblastilo za vodenje, vzdrževanje in upravljanje PRS, postopek uvedla po uradni dolžnosti, je izključno v njeni presoji. Če namreč za začetek upravnega postopka velja načelo oficialnosti (uradna maksima), ni potrebna zahteva stranke niti koga drugega. Takšna zahteva lahko le posredno vpliva na organ, da po uradni dolžnosti začne upravni postopek, ni pa organ na takšno zahtevo dolžan začeti postopka. Če organ ne začne postopka, vložnik zahteve nima nobenega pravnega sredstva, na podlagi katerega bi lahko izsilil začetek postopka po uradni dolžnosti.

16. Navedeno pomeni, da v predmetni zadevi molk prvostopenjskega organa (AJPES) v zvezi s tožničino zahtevo za izbris iz PRS ni mogel nastopiti, izpodbijani sklep, s katerim je toženka zavrgla tožničino pritožbo zaradi zatrjevanega molka prvostopenjskega organa, pa je tako pravilen in zakonit. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

17. Sodišče se je izrecno ali v okviru razlogov sodbe opredelilo do vseh relevantnih tožbenih ugovorov, ni pa se posebej opredeljevalo do tožbenih ugovorov in dokaznih predlogov tožnice, ki na odločitev v zadevi ne bi mogli vplivati in so nerelevantni. Iz enakega razloga sodišče tudi ni sledilo predlogu toženke za opravo poizvedb pri inšpektoratu oz. za zaslišanje inšpektorja.

18. Za odločitev v zadevi relevantna vprašanja so izključno pravne narave, relevantno dejansko stanje pa med strankama ni sporno, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

20. Sodišče je v zadevi odločilo po sodniku posamezniku na podlagi 2. alinee drugega odstavka 13. člena ZUS-1.

Polonca Kovač, Erik Kerševan, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 66.

Erik Kerševan, Vilko Androjina, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 39.

Tudi za smiselno uporabo ZUP po 4. členu tega zakona je ključno, da na področju javnega prava obstaja pravica oziroma pravna korist ali obveznost, ki jo določa materialni predpis in o kateri je treba odločiti (Polonca Kovač, Erik Kerševan, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 81). Takšne pravice oziroma pravne koristi tožnice pa ZPRS-1 ne določa.

Erik Kerševan, Vilko Androjina, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, stran, stran 223.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4

Zakon o Poslovnem registru Slovenije (2006) - ZPRS-1  - člen 2, 2-5, 4, 18, 20

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.