UPRS Sodba II U 387/2019-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-18

Violeta Tručl (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Nevenka Đebi

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - ZAPOSLOVANJE

inšpekcijsko nadzorstvo - delo na črno - prepoved dela na črno - pravica do izjave - načelo zaslišanja stranke v postopku - kontradiktornost - načelo materialne resnice

Glede na dejstvo, da je tožeča stranka v pritožbenem roku zoper zapisnik podala navedbe, s katerimi je zatrjevala, da so bili delavci, ki so sicer nesporno opravljali prevoze z njenimi vozili, v kritičnem času zaposleni v družbi, s katero je imela tožeča stranka sklenjeno pogodbo o najemu vozil, obenem pa tudi izkazala, da med samim postopkom nadzora z navedeno družbo in niti z delavcem ni uspela stopiti v kontakt, da bi lahko navedeno sama preverila, je bil po presoji sodišča upravni organ dolžan raziskati dejansko stanje in delavcu tudi omogočiti možnost izjave o navedbah tožeče stranke.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Finančne uprave Republike Slovenije številka 0610-1512/2017-35 z dne 31. 1. 2018 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila, pod izvršbo.

1. Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju: FURS) je z izpodbijano odločbo posamezniku, A. A., ki je v obdobju od 4. 10. 2016 do 10. 2. 2017 na lokaciji ..., opravljal delo voznika pri tožeči stranki kot delodajalcu, ki mu je omogočil delo avtoprevoznika, ne da bi sklenil pogodbo o zaposlitvi oziroma ga prijavil v obvezna socialna zavarovanja, do odprave zaposlitve na črno prepovedala opravljanje dela pri tem delodajalcu (1. točka izreka odločbe). Pritožba ne zadrži izvršitve te odločbe (2. točka izreka). Stranki nista zahtevali povrnitve stroškov. Stroški postopka, ki so nastali organu, bremenijo organ (3. točka odločbe).

2. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je FURS dne 22. 9. 2017 ob 9.00 uri, 6. 11. 2017 in 9. 11. 2017 v poslovnih prostorih tožeče stranke, na podlagi prvega odstavka 18. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju ZPDZC-1), opravila nadzor po 5. členu navedenega zakona, o čemer je bil sestavljen zapisnik številka 0610-1512/2017-21 z dne 28. 11. 2017. Zapisnik je bil A. A. vročen dne 15. 12. 2017 in nanj ni podal pripomb. V postopku nadzora je uradna oseba FURS, na podlagi izpisa aktivnosti vozila, ugotovila, da je A. A. v času od 4. 10. 2016 do 10. 2. 2017 opravljal prevoze z voziloma registrskih številk ... in ..., obe v lasti tožeče stranke, ne da bi imel z delodajalcem sklenjeno pogodbo o zaposlitvi, prav tako pa ni bil prijavljen v obvezna socialna zavarovanja, niti ni bilo zanj kot hrvaškega državljana pridobljeno soglasje Zavoda RS za zaposlovanje.

3. Zoper navedeno odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za finance kot drugostopenjski organ zavrnilo. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi odločbe navedel, da novih dejstev in „Ugovora o radu na određeno vrijeme“- pogodbe med hrvaško družbo B., d.o.o in A. A. z dne 4. 10. 2016, ki jo je tožeča stranka predložila šele v pritožbi, skladno s tretjim odstavkom 238. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ni mogoče upoštevati, ker tožeča stranka ni pojasnila, zakaj ni teh navedb podala oziroma predložila dokazov že v postopku na prvi stopnji.

4. Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu iz razlogov po 1. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), torej zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in zaradi nepopolno ali napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da A. A. v obdobju od 4. 10. 2016 do 10. 2. 2017 za tožečo stranko ni opravljal nobenega dela, kot se mu očita v izpodbijani odločbi, saj je bil v času od 4. 10. 2016 do 30. 12. 2016 zaposlen na delovnem mestu voznik kamiona pri drugem delodajalcu, in sicer pri družbi B., d.o.o. iz ... Ob tem dodaja, da ji ni znano, ali je bil delavec v času od 31. 12. 2016, ko mu je potekla pogodba o zaposlitvi, še naprej zaposlen pri navedenem delodajalcu, saj razpolaga le s pogodbo o zaposlitvi („Ugovor o radu na određeno vrijeme“), ki jo prilaga tožbi in se zavezuje, da bo po pozivu sodišča predložila overjen prevod dokumenta v slovenski jezik. Predlaga tudi, da sodišče po potrebi opravi uradne poizvedbe v Republiki Hrvaški o tem, ali je bil A. A. v predmetnem obdobju zavarovan iz naslova zaposlitve v Republiki Hrvaški.

5. Nadalje tožeča stranka poudarja, da je imela z družbo B., d.o.o. sklenjeno pogodbo o oddajanju vozil v najem z dne 26. 9. 2016, pri čemer je družba B., d.o.o. v najem prevzela le tovorna vozila, vso dejavnost razvažanja pa je opravljala izključno s svojimi delavci, med drugim tudi z zaposlenim delavcem A. A.

6. Tožeča stranka sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek, prav tako pa se ji naloži povrnitev stroškov postopka, skupaj s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi, pod izvršbo.

7. Tožena stranka je dne 7. 10. 2019 predložila upravni spis in v odgovoru na tožbo v celoti prerekala tožbene navedbe ter vztrajala pri razlogih iz obrazložitve upravnih odločb. Predlagala je, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Sodišče je, na podlagi drugega odstavka 19. člena ZUS-1, s prejetimi vlogami v tem upravnem sporu seznanilo stranko z interesom A. A., ki pa ni podal odgovora na tožbo, niti ni kakorkoli drugače uveljavljal svoje udeležbe v tem sodnem postopku.

10. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje pravilnost in zakonitost odločbe prvostopenjskega organa, izdane v postopku nadzora nad zaposlovanjem na črno pri tožeči stranki, v katerem je bila A. A. kot posamezniku, za katerega je organ ugotovil, da je bil v obdobju od 4. 10. 2016 do 10. 2. 2017 pri tožeči stranki zaposlen na črno, izrečena prepoved opravljanja dela.

11. Za zaposlovanje na črno se med drugim šteje, če delodajalec omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi oziroma, ki ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja (prva alineja prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1). V primeru ugotovljene kršitve se izda odločba, s katero se prepove opravljanje dela posamezniku, ki je zaposlen na črno (drugi odstavek 19. člena ZPDZC-1).

12. Sodišče najprej pojasnjuje, da četudi se izpodbijana odločba ne glasi na tožečo stranko, ima delodajalčeva kršitev za posledico prepoved opravljanja dela pri njem na črno zaposlenemu posamezniku, kar pomeni, da ima naložena prepoved z vidika delodajalčevega pravnega položaja značaj ugotovitve delodajalčeve kršitve, za katero lahko odgovarja tudi v prekrškovnem oziroma kazenskem postopku.

Poleg tega je iz upravnega spisa razvidno, da je bila tožeča stranka obravnavana kot stranka postopka, ne glede na to, da ji v izreku prvostopenjske odločbe ni bila določena nobena obveznost. Sodišče je zato tožbo presojalo po vsebini.

13. Pri presoji izpodbijane odločbe je sodišče dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).

14. Sodišče najprej izpostavlja, da iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustave), ki zagotavlja enako varstvo pravic posameznika tudi pred državnimi organi, med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku, kar je bistvo poštenega postopka in velja za vsak postopek, voden pred državnim organom. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor ima pravico do izjave, in da je v posledici akt v upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru posamezniku kršena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave. Pravica do izjave je namreč ena izmed temeljnih pravic poštenega postopka in izhaja tudi iz določil ZUP. V 9. členu ZUP je jasno določeno, da je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdano odločbo. Tretji odstavek istega člena nadalje določa, da organ svoje odločbe

opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Načelo zaslišanja stranke tako temelji na 22. členu Ustave o enakem varstvu pravic, saj mora stranka imeti možnost izjaviti se o vseh pravno relevantnih dejstvih pred odločitvijo organa in tako nadzirati delovanje organa v postopku, ki je odraz teh ustavnih načel. Enak standard izhaja tudi iz dokumentov Sveta Evrope in EU.

15. Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa, nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Tako organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Ta možnost se lahko da stranki na obravnavi ali izven nje ustno na zapisnik ali v pisni obliki. Bistvo tega načela torej ni zgolj v navzočnosti stranke v postopku izdajanja odločbe, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.

Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin - EKČP).

Pri navedenem je treba posebej izpostaviti, da ima stranka v postopku pred organom s pravico do lastnega zaslišanja in zaslišanja prič možnost braniti se, zavarovati in uveljaviti svoje pravice določene z zakonom in tudi zavarovati koristi, kar je bistveno pri izvedbi upravnega postopka, ki mora tako kot drugi postopki prav tako teči po pravilih poštenega postopka. Vodenje poštenega postopka s strani upravnega organa pa ne pomeni zgolj zavzetje stališč stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov.

16. Sodišče po vpogledu v uradni zaznamek številka 0610-1512/2017-29 z dne 18. 12. 2017, ki se nahaja v upravnem spisu, ugotavlja, da sta se direktor tožeče stranke in vodja njene kadrovske službe dne 15. 12. 2017, v danem 8-dnevnem roku za podajo pritožbe na zapisnik številka 0610-1512/2017-21 z dne 28. 11. 2017, ki je bil tožeči stranki vročen dne 7. 12. 2017 , zglasila na Finančnem uradu Maribor in podala izjavo, zaradi česar je treba šteti, da je tožeča stranka s tem podala pritožbo na zapisnik. Pojasnila sta, da je tožeča stranka v dobri veri sodelovala z družbo B., d.o.o. ter z njimi sklenila pogodbo o opravljenih storitvah prevoza, katero so v času nadzora predložili. Menili so, da so vozniki, hrvaški državljani, zaposleni pri družbi B., d.o.o., kateri so opravljeno storitev prevoza tudi plačali. Sami niso preverjali njihove zaposlitve, zato jim niso izplačali plače in jih tudi niso prijavili v obvezna zavarovanja. Predstavnika tožeče stranke sta tudi pojasnila, da se družba B., d.o.o. več ne odziva na njihovo e-pošto in da ne morejo pridobiti nobenih podatkov glede zaposlenosti delavcev v kritičnem obdobju. Delavcem so prav tako po pošti posredovali dopise o zaposlitvi, vendar pošte niso prevzeli, kar so dokazali s poštnimi povratnicami. Dva delavca so v letu 2016 in v začetku leta 2017 sicer zaposlili (iz pogodbe o zaposlitvi in izpisa registra Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, ki se prav tako nahajata v upravnem spisu, je razvidno, da je bil A. A. pri tožeči stranki zaposlen od 1. 2. 2017 do 14. 7. 2017), vendar z nobenim od njih sedaj ne morejo vzpostaviti stika, ker se ne odzivajo na njihove dopise.

17. Sodišče v nasprotju z upravnim organom, ki je navedeno pojasnilo štel kot nerelevantno oziroma je ocenil, da ne gre za nova dejstva, ki bi vplivala na ugotovitve v zapisniku (uradni zaznamek o nadzora zaposlovanja na črno številka DT 0610-1512/2017-33 z dne 31. 1. 2018), ocenjuje, da gre za relevantne navedbe, ki bi jih davčni organ moral upoštevati pri odločanju in se do njih opredeliti. Nenazadnje je tudi tožilstvo ob odločanju o storitvi kaznivega dejanja zaposlovanja na črno po prvem odstavku 199. člena KZ-1 upoštevalo izjavo delavca A. A., dano policiji v predkazenskem postopku, da je bil v kritičnem obdobju zaposlen v družbi B., d.o.o., kar je bilo izkazano še s predložitvijo pogodbe o zaposlitvi, zaradi česar je kazensko ovadbo zaradi suma storitve obravnavanega kaznivega dejanja zavrglo.

18. Glede na dejstvo, da je tožeča stranka v pritožbenem roku zoper zapisnik podala navedbe, s katerimi je zatrjevala, da so bili delavci, ki so sicer nesporno opravljali prevoze z njenimi vozili, v kritičnem času zaposleni v družbi B., d.o.o., s katero je imela tožeča stranka sklenjeno pogodbo o najemu vozil, obenem pa tudi izkazala, da med samim postopkom nadzora z navedeno družbo in niti z A. A. ni uspela stopiti v kontakt, da bi lahko navedeno sama preverila, je bil torej po presoji sodišča upravni organ dolžan raziskati dejansko stanje in A. A. tudi omogočiti možnost izjave o navedbah tožeče stranke. Upravni organ mora namreč v skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP) ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih je bilo zato v predmetnem upravnem postopku preuranjeno, očitek o nedovoljenih tožbenih novotah pa vprašljiv.

19. Sodišče še pripominja, da mora biti upravna odločba prav tako izdana v skladu z 214. členom ZUP. Če je odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, pomembna za pravilno in zakonito odločitev, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva, zato so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.

20. Iz obrazložitve upravnega akta morajo biti torej v posledici izvedenega postopka navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako pa morajo biti te okoliščine navedene na način, da jih ob (morebitni) vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče.

21. Na podlagi navedenega tako sodišče ugotavlja, da je bila v predmetnem postopku storjena bistvena kršitev določb postopka, ki je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1). Zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijani upravni akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek.

22. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka izvesti poseben ugotovitveni postopek v skladu s 145. členom ZUP in razpisati ustno obravnavo za ugotovitev relevantnega dejanskega stanja, po potrebi pa tudi opraviti uradne poizvedbe pri hrvaških pristojnih organih, v vsakem primeru pa je treba dati vsem strankam možnost, da se izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

23. Sodišče je na podlagi 2. točke drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

24. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožeča stranka, ki jo zastopa odvetnik kot pooblaščenec, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, kar znaša skupaj z 22% DDV 347,70 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

25. Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

26. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Sodišče je opravilo poizvedbo pri Okrožnem državnem tožilstvu v Mariboru, ki je s sklepom Kt/5740/2018 z dne 15. 2. 2019 zavrglo kazensko ovadbo FURS in Policijske postaje Maribor II zoper osumljenega C. C. in osumljeno pravno osebo Č., d.o.o., iz razloga, ker ni podan utemeljen sum, da sta osumljenec in osumljena pravna oseba storila kaznivo dejanje zaposlovanja na črno po prvem odstavku 199. člena Kazenskega zakonika (KZ-1).

prim. sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. I U 584/2019 z dne 31. 5. 2021.

Enako komentar ZUS-1, str. 266, točka 5. in 7.

prim. sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. II U 2/2019 z dne 12. 8. 2021, II U 296/2021 z dne 3. 11. 2021, II U 84/2020 z dne 26. 1. 2022 in druge.

Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, točka 8 obrazložitve.

Enako izhaja iz Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan, E. in Androjna, V. GV založba 2017, str. 88 in 89.

prim. sodba Vrhovnega sodišča I Up 248/2002, z dne 10. 11. 2004, sodbe Upravnega sodišča RS II U 71/2019 z dne 15. 9. 2021, II U 28/2019 z dne 29. 9. 2021 , II U 301/2021 z dne 20. 4. 2022 in druge.

Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (2014) - ZPDZC-1  - člen 5, 5/1, 5/1-1, 18, 18/1, 19, 19/2

Opr št. sodišča II stopnje: II U 388/2019-29, z dne 15.06.2022, ECLI:SI:UPRS:2022:II.U.388.2019.29

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.