UPRS Sodba I U 428/2020-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-18

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

STAVBNA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

stavbno zemljišče - nadomestilo za uporabo - arbitrarnost - reformatio in peius

Namen zakonodajalca je mogoče povzeti iz četrtega odstavka 60. člena ZSZ/84, ki poslovne površine ne opredeljuje le kot poslovni prostor, temveč tudi površino vseh prostorov, ki so z njim funkcionalno povezani. Predmetne površine po petem odstavku tega člena niso izenačene s poslovnim prostorom, temveč s poslovnimi površinami, za katere je kriterij funkcionalna povezanost s poslovnim prostorom. Povedano drugače: dostopne oziroma dovozne poti ali parkirišče za stranke niso funkcionalno povezani nič manj, kot npr. hodnik, sanitarije, ipd., saj so vse te površine nujno potrebne za normalno uporabo poslovnih prostorov.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v ponovnem postopku tožniku za leto 2014 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Celje v višini 120.642,67 EUR. Odločitev je sprejel na podlagi Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Celje (Odlok o NUSZ). Odmera se nanaša na zazidana stavbna zemljišča z bencinskimi servisi z njihovimi zunanjimi poslovnimi površinami, kar vse podrobno obrazloži, vključno s potekom postopka do izdaje te odločbe.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika in potrdil odločitev prvostopnega organa.

3. Tožnik je v tožbi navedel, da je organ nepravilno in nepopolno ugotovil dejansko stanje. Po enakih kriterijih je namreč vrednotil zemljišče, na katerem stojijo poslovni objekti, nadstreški, rezervoarji in drugi objekti tožnika, kot tudi zemljišče, ki zgolj posredno služi uporabi teh objektov ali dostopu do njih (npr. površine dovoznih poti, dvorišča BS, itd.), pri čemer se je v celoti skliceval na mnenje Mestne občine Celje (MOC) z dne 18. 4. 2018. Občina mora pri določanju poslovnih površin, od katerih se odmerja NUSZ za zazidana stavbna zemljišča, upoštevati, da gre za zazidano stavbno zemljišče po drugem odstavku 218. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) in da gre za površine, ki so namenjene poslovni dejavnosti. Ustavno sodišče RS je nekatere površine, ki se skladno z Odlokom o NUSZ upoštevajo kot poslovne površine (po 4. členu), že spoznalo za neustavne, kot npr. za kamnolome, peskokope, glinokope (odločba, št. U-I-117/01 z dne 21. 3. 2002). MOC je z določitvijo ostalih poslovnih površin iz 4. člena Odloka o NUSZ prekoračila zakonski okvir, kar delno potrjuje prej omenjena odločba Ustavnega sodišča. Organ je kot zazidana stavbna zemljišča oziroma ostale poslovne površine napačno vrednotil tudi dovozne poti in dvorišče BS, kjer se poslovna dejavnost sploh ne opravlja. Te površine omogočajo zgolj dostop do lokacije, na kateri se poslovna dejavnost opravlja in omogočajo varno izločanje iz prometa. Že iz namena 60. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) izhaja, da je imel zakonodajalec kot poslovne površine v mislih predvsem prostore in ne zemljišč. To izhaja iz četrtega in petega odstavka 60. člena ZSZ/84. Takšno stališče potrjuje tudi sodba, I U 1143/2015 z dne 12. 5. 2016. Sicer pa iz gradiva k predlogu Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o NUSZ z dne 24. 3. 2009 izhaja, da je bil eden od namenov Odloka/09 tudi v bolj jasnem definiranju ''ostalih poslovnih površin stavbnih zemljišč''. Ob tem je strokovna služba MOC izrazila svoje stališče, da bi morale biti zunanje poslovne površine in tehnični prostori v objektih nakupovalnih centrov ovrednoteni nižje kot prodajne površine, saj glede na njihovo kvaliteto ne nudijo takšne možnosti pridobivanja dohodkov, kot je določeno z Dogovorom. Po mnenju tožnika to velja tudi za BS. Tudi iz gradiva k predlogu Odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o NUSZ z dne 11. 10. 2011 izhaja, da je bil namen MOC znižati obremenitev površin, ki niso neposredno namenjene prodaji (pokrita parkirišča, zunanje površine, namenjene parkiranju). Zato ne drži, da Odlok ne predvideva drugačnega vrednotenja zunanjih poslovnih površin (organ sicer kot pravno podlago napačno navaja Odlok o NUSZ/16), saj to potrjuje gradivo k Odloku o NUSZ/11. Tožnik je opozoril še na drugi odstavek 4. člena Odloka o NUSZ. Organ je nepravilno ugotovil tudi dejansko stanje glede BS L., saj ni upošteval, da se površine, na katerih se nahaja omenjeni BS, štejejo za površine za spremljajoče dejavnosti na avtocesti, s tem pa za objekte gospodarske javne infrastrukture. To pa se ne šteje kot zazidana stavbna zemljišča (drugi odstavek 218. člena ZGO-1), še zlasti glede na status avtocest (3. v zvezi z 2. členom Zakona o cestah (ZCes-1), 8. člen ZCes-1). O tem tudi naslovno sodišče v sodbi, III U 375/2009.

4. Tožnik tudi meni, da je umestitev območij za odmero NUSZ v 7. členu nejasna in nepreverljiva. Ni mogoče razbrati, kaj je razlika med I. in I.A območjem, saj se v oba območja uvrščajo območja ob avtocestah, namenjena poslovnim, servisnim in storitvenim dejavnostim, kot tudi območja (v strnjenih naseljih), ob mestnih vpadnicah. Enako ni mogoče razlikovati med umestitvijo v območje I.A in I.B, saj oba zajemata stavbna zemljišča ob mestnih vpadnicah in na območjih z močno razvito prometno in komunalno infrastrukturo. Umestitev v posamezno območje je bistvenega pomena za točkovanje, slednje pa je podlaga za odmero NUSZ. Po mnenju tožnika iz pregledne situacije (ki je sestavni del Odloka glede na njegov 8. člen) povsem jasno izhaja, da je območje I.A opredeljeno brez geografskega mejnika ali podobnega kriterija, zaradi česar je bilo določeno povsem arbitrarno in več kot očitno z namenom, da se vanj vključijo le BS tožnika. Sporno območje namreč predstavlja ''otok'' znotraj območja II in očitno obsega samo BS. S tem je tožnik obravnavan diskriminatorno v primerjavi z ostalimi zavezanci, ki dejavnost opravljajo na praktično enakem območje in so od BS tožnika oddaljeni le nekaj metrov, vendar se nahajajo izven ''otoka'' in sodijo v II. območje. Namena za uvedbo območij I.A in I.B, meril za razvrščanje v ti območji, točkovanje v teh območjih, ni mogoče razbrati iz nobenih javno dostopnih dokumentov. Nobenega dvoma ni, da je bil namen zakonodajalca, ko je predvidel možnost določitve izjemnih ugodnosti za pridobivanje dohodka, v tem, da se upošteva zlasti lokacija zemljišča, ne pa sama dejavnost in s tem povezani višji dohodki. Slednje izhaja tudi iz odločb Ustavnega sodišča, skladno s katerimi namen NUSZ ni obdavčitev dobička, temveč je treba izhajati iz lastnosti zemljišča samega. Smiselno enako izhaja tudi iz 7. člena Dogovora. Opozoril je še na sodbo, I U 2076/2014 z dne 21. 5. 2015. Organ bi tako moral razlagati določbe Odloke, ki nasprotujejo načelu enakosti, skladno z zakonsko ureditvijo in ob upoštevanju odločb Ustavnega sodišča. Sodišče pri odločanju tega Odloka ne sme uporabiti (exceptio illegalis), organu pa naj naloži, naj v ponovnem postopku odmere NUSZ tožnikova zemljišča pravilno uvrsti v II. območje, ki glede na pregledno situacijo v celoti obkroža območje I.A.

5. Sporni so tudi faktorji iz osmega odstavka 11. člena Odloka. Faktorji so namreč različni glede na posamezne skupine dejavnosti, v katere so razvrščeni zavezanci za NUSZ na podlagi prvega odstavka 11.člena Odloka. Raznolikost dejavnosti je upoštevana že v različnem točkovanju glede na namembnost in lego ter opremljenost stavbnega zemljišča, zato ni jasen namen faktorja in določitev sorazmerja med obremenitvami posameznih zavezancev. S tem je kršeno tudi načelo enakosti pred zakonom. Iz Odloka namreč ni mogoče ugotoviti, na podlagi česa so določeni faktorji in izračunano sorazmerje v obremenitvah med posameznimi zavezanci. Sicer je pa določanje faktorja glede na dejavnost povsem neprimerno, saj se na takšen način obdavčuje dejavnost zavezancev za NUSZ in s tem njihov dobiček, za kar pri NUSZ ne gre. Sodišče naj torej organu naloži, da pri ponovnem odločanju odmeri NUSZ brez uporabe faktorja 1,05 iz osmega odstavka 11. člena Odloka.

6. Tožnik je ugovarjal še nemožnost preizkusa odločbe, ki se nanaša na opredelitev zemljišč BS kot zazidana stavbna zemljišča. Odločba le povzema mnenje MOC z dne 18. 4. 2018. Poleg izostanka obrazložitve glede na 218. člen ZGO-1 (sodba, I U 2103/2017 z dne 2. 4. 2019), tudi ni jasno, na katera dokazila se organ sklicuje. Listine, predložene s strani MOC, pa ne predstavljajo obrazložene odločitve. Odločbe ni mogoče preizkusiti tudi v delu, ki se nanaša na umestitev BS tožnika v območje I.A. Organ je ravnal tudi v nasprotju z načelom prepovedi spremembe odločbe na slabše, saj je v ponovnem postopku tožniku odmeril za 22.589,51 EUR višje nadomestilo kot v prvem postopku odmere, v tretjem postopku odmere pa še za 1.982,83 EUR višje nadomestilo kot v drugem postopku odmere. Iz odločbe tudi ni razvidno, da bi bilo dejansko stanje glede zemljišč ugotovljeno po stanju iz leta 2014, temveč izhaja, da je organ odločal na podlagi podatkov iz 2018. Tožnik je predlagal, da sodišče vpogleda v navedene odločbe ter gradivo v zvezi z Odlokom MOC ter tožbi ugodi in odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

7. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri dejanskih in pravnih ugotovitvah izpodbijane odločbe in predlagala zavrnitev tožbe.

8. Sodišče je zaprosilo tudi MOC za pojasnila v zvezi s sprejemanjem Odloka o NUSZ, upoštevaje pri tem tožbene ugovore, ki se nanašajo izrecno na sam Odlok oziroma njegove določbe, ki jih je organ uporabil pri izdaji izpodbijane odločbe.

9. MOC je sodišču poslala pojasnila s tem v zvezi, ki jih je sodišče posredovalo strankam postopka.

10. Tožnik je pripravljalni vlogi prerekal pojasnila MOC.

12. V obravnavani zadevi je sporna odločitev organa o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Podlaga za odmero nadomestila je bil Odlok o NUSZ. Po prvem odstavku 14. člena Odloka o NUSZ se mesečna višina nadomestila določi kot zmnožek skupnega števila točk, ugotovljenih po merilih iz 10., 11. in 12. člena Odloka, površine, ugotovljene v skladu s 4. in 5. členom tega odloka in vrednosti točke za izračun nadomestila, določene v skladu s 13. členom tega odloka. V 10. členu Odloka so stavbna zemljišča točkovana na podlagi kriterija opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami individualne rabe, v 11. členu glede na namembnost in lego ter opremljenost stavbnega zemljišča s splošno komunalno rabo, medtem ko je v 4. členu predpisan način določanja površin stavbnega zemljišča. Preostala člena (5. in 12. člen) nista pomembna za obravnavano zadevo, ker se nanašata na nezazidana stavbna zemljišča.

13. Zakon, ki je bil v obravnavanem primeru podlaga za izdajo Odloka o NUSZ, je Zakon o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, ZSZ/84), oziroma natančneje njegovo VI. poglavje, ki se je v tem delu uporabljal izrecno na podlagi 5. točke prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ki v prehodnih in končnih določbah (103. člen) ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ. ZUreP-1 je v 180. členu tudi določal, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. V tem smislu je Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v določbah členov 218. do 218.b med drugim natančneje opredelil zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmeri NUSZ, v določbah členov 218.c, 218.č in 218.d pa še uskladitev podatkov za odmero nadomestila in uskladitev predpisov, ki so namenjeni pridobivanju podatkov za odmero.

14. Tako ZUreP-1 kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta prenehala veljati z uveljavitvijo novega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2; 299. člen), ZGO-1 pa je prenehal veljati z uveljavitvijo Gradbenega zakona (GZ; prvi odstavek 125. člena). Oba zdaj veljavna zakona kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določata 1. 6. 2018, kar je pred izdajo izpodbijane odločbe (13. 7. 2018). Pri tem ZUreP-2 v prehodnih določbah (členi 266 do 303) izrecno našteva postopke, pričete pred njegovo ureditvijo, ki naj se končajo po prej veljavni zakonodaji, med njimi pa ni postopkov za odmero NUSZ. GZ sicer v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1, vendar postopek za odmero NUSZ - kot že rečeno - ni začet na podlagi ZGO-1, temveč ZSZ/84. Ob upoštevanju načela zakonitosti bi tako to pomenilo, da je treba kot pravilno materialnopravno podlago pri odmeri NUSZ (glede na prvo alinejo prvega odstavka 56. člena ZSZ) upoštevati izključno določbe šestega odstavka ZSZ/84 in seveda določbe zakonodaje, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, torej predvsem ZUreP-2, kar pa po oceni sodišča ne vzdrži sodne presoje.

15. Ustavno sodišče RS je namreč v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo, št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, med drugim odločilo, da se Zakon o davku na nepremičnine razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe in sicer, da

se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnine uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine

(3. točka izreka), med katerimi so (tudi) našteti prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) ter občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, in 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej, ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitve ZUreP-2 ter GZ), je (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter zgoraj citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča.

16. S tem stališčem sodišče tako odstopa od stališča, sprejetega v sodbah, I U 986/2019 z dne 24. 9. 2020, in, I U 971/2019 z dne 27. 1. 2021 (po katerem se naj bi po uveljavitvi GZ (in s tem razveljavitvi ZGO-1) za opredelitev zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč uporabljale določbe ZUreP-2 in določbe VI. poglavja ZSZ/84), iz razlogov, povzetih zgoraj.

17. Sodišče tako presoja zakonitost izdane odločbe v okviru pravilne uporabe določb ZSZ/84, v zvezi s 180. členom ZUreP-1 ter posledično določb 218. do 218.d ZGO-1.

18. Po navedenih določbah ZGO-1 (drugi odstavek 218. in prva alineja prvega odstavka ter drugi in tretji odstavek 218.b člena) se kot zazidana stavbna zemljišča štejejo zemljiške parcele ali njihovi deli – gradbene parcele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami tega zakona določene kot gradbene parcele. Če gradbena parcela še ni določena z odločbo, se kot zazidano stavbno zemljišče šteje površina, na kateri stoji stavba oziroma gradbeni inženirski objekt, in del preostale površine zemljišča, ki se določi tako, da se površina zemljišča, na katerem stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, pomnoži s faktorjem 1,5. Tako dobljena površina se šteje za zazidano stavbno zemljišče, preostanek pa za nezazidano stavbno zemljišče, če izpolnjuje tudi ostale pogoje, predpisane v 218. in 218.b členu ZGO-1.

19. Poleg tega ZGO-1 v točkah 1.1, 1.2, 1.6 in 6.2 prvega odstavka 2. člena določa tudi pomen izrazov stavba, gradbeni inženirski objekt, objekt gospodarske javne infrastrukture in gradbena parcela. Po teh opredelitvah je stavba objekt z enim ali več prostorov, v katere človek lahko vstopi in so namenjeni bivanju ali opravljanju dejavnosti,

gradbeni inženirski objekt je objekt, namenjen zadovoljevanju tistih človekovih materialnih in duhovnih potreb ter interesov, ki niso prebivanje ali opravljanje dejavnosti v stavbah,

objekt gospodarske javne infrastrukture je tisti gradbeni inženirski objekt, ki tvori omrežje, ki služi določeni vrsti gospodarske javne službe državnega ali lokalnega pomena ali tvori omrežje, ki je v javno korist,

gradbena parcela pa je zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu.

20. Navedeno pomeni, da v skladu s 180. členom ZUreP-1 za potrebe odmere NUSZ za zazidana stavbna zemljišča ni mogoče šteti zemljišč, ki ne ustrezajo opisani opredelitvi takih zemljišč v ZGO-1.

21. Tožnik (sicer v okviru ugovora zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, pri čemer sodišče pripominja, da površine in raba le-teh med tožnikom in MOC niso sporne, na teh podatkih pa temelji izpodbijana odločitev, kot bo obrazloženo v nadaljevanju) uveljavlja, da je organ enako vrednotil zemljišče, kjer stojijo poslovni objekti (torej bencinski servisi), in zemljišča, ki so dovozne poti oziroma dostopne poti, dvorišče bencinskih servisov, kar ne bi smel, saj se NUSZ odmerja le za površine, kjer se opravlja poslovna dejavnost, kot to izhaja iz drugega odstavka 218. člena ZGO-1. Tožnik torej ugovarja, da zemljišča, ki so po dejanski rabi dovozne poti, ceste, ipd., ne ustrezajo zgoraj povzeti opredelitvi iz ZGO-1. To ne drži. Kot je navedeno že v izpodbijani odločbi, se med gradbeno-inženirske objekte (po Enotni klasifikaciji vrst objektov (CC SI) s pojasnili, izdani na podlagi vladne uredbe) uvrščajo objekti prometne infrastrukture, med drugim: cestni priključki in križišča, prometne površine zunaj vozišča, npr. počivališča, parkirišča, itd., kar pomeni, da gre za gradbeno-inženirske objekte, ki jih ZGO-1 uvršča med zazidana stavbna zemljišča. Enako velja glede površin, ki služijo objektu (konkretizacija pojma gradbene parcele), kot npr. dvorišča BS.

22. Po (že omenjenem) 4. členu Odloka (ki je tudi sporen za tožnika) se za določitev površin za odmero nadomestila za zazidano stavbno zemljišče upošteva: 3. pri poslovnih prostorih etažna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom; 4. pri ostalih poslovnih površinah se upoštevajo (med drugim) površine nepokritih skladišč, internih parkirišč, dovoznih poti, dvorišč, itd.

23. Tožnik v zvezi s tem ugovarja, da iz opredelitve poslovne površine iz 60. člena ZSZ/84 izhaja namen zakonodajalca, da občinam ne dovoljuje opredelitve poslovne površine kar za vsa zemljišča na splošno, temveč le za dejanske prostore, kot so npr. nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem, itd.

24. Po drugem odstavku 60. člena ZSZ/84 se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Po četrtem odstavku istega člena je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov,

ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom,

po petem odstavku istega člena pa lahko občina določi, da

so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča in delavnice na prostem.

25. Po presoji sodišča dajejo že zgolj določbe VI. poglavja ZSZ/84 odgovor na vprašanje, ali je mogoče za poslovne površine šteti tudi površine zemljišč, ki niso neposredno ali v najožjem pomenu namenjene opravljanju tožnikove poslovne dejavnosti. Namen zakonodajalca je namreč mogoče povzeti iz četrtega odstavka 60. člena ZSZ/84, ki poslovne površine ne opredeljuje le kot poslovni prostor, temveč tudi površino vseh prostorov, ki so z njim funkcionalno povezani. Predmetne površine po petem odstavku tega člena niso izenačene s poslovnim prostorom, temveč s poslovnimi površinami, za katere je kriterij funkcionalna povezanost s poslovnim prostorom. Povedano drugače: dostopne oziroma dovozne poti ali parkirišče za stranke niso funkcionalno povezani nič manj, kot npr. hodnik, sanitarije, ipd., saj so vse te površine nujno potrebne za normalno uporabo poslovnih prostorov. Hkrati te površine ustrezajo definiciji zazidanega stavbnega zemljišča, kot že zgoraj navedeno, saj gre za površine, ki tvorijo funkcionalno celoto. Zato ne drži, da je odločitev v neskladju z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-117/01 z dne 21. 3. 2002. V tem primeru je namreč šlo za presojo občinskega odloka o NUSZ v delu, ko je ta kot poslovne površine določil tudi peskokope in kamnolome. Prav tako ni mogoče slediti ugovoru, da je organ odločil v nasprotju s sodbo, I U 1143/2015, saj gre v tej zadevi za drugačno dejansko stanje.

26. S tem v zvezi tožnik tudi izpostavlja, da je bil namen spremembe Odloka/09 in nadaljnjih (posebej izpostavlja še predlog k spremembi Odloka/11) ravno v jasnem definiranju ostalih poslovnih površin stavbnih zemljišč, kar naj bi izkazovala dokumentacija k sprejemanju teh sprememb odloka. Ker je po oceni sodišča definicija zazidanega stavbnega zemljišča, ki se nanaša na obravnavani primer, v Odloku jasna in določna ter v skladu z zakonom, kar se nanaša tudi na zgoraj opredeljene zunanje površine (dovozne poti, dvorišča, ipd), organ pa je pri svoji odločitvi upošteval materialnopravno pomembne določbe Odloka, do napačne uporabe materialnega prava ni prišlo.

27. Ker pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe tudi izhaja, da je bila površina in raba za tožnika spornih zunanjih površin med tožnikom in MOC usklajena, prvostopni organ pa je tožnika tudi pozval z dopisom z dne 22. 11. 2018, da razloge morebitnega nestrinjanja glede odmere po posameznem nahajališču, podrobno opredeli po posamezni stavbi oziroma parceli, na to pa je tožnik odgovoril, da podatke površin parcel glede na dejansko rabo potrjuje (dopis z dne 22. 3. 2019, pred tem pa še v elektronskem sporočilu z dne 7. 11. 2018), potem tudi ni mogoče slediti ugovoru, da bi moral občinski upravni organ izvesti posebni ugotovitveni postopek, ki ga predvideva drugi odstavek 4. člena Odloka v primeru dvoma določitve ostalih poslovnih površin. Sodišče zato ne upošteva tožbenega ugovora o nemožnosti preizkusa odločbe, saj je jasno (glede na že povedano nesporno površino in dejansko rabo zemljišč ter citirano materialnopravno podlago), zakaj je organ štel obravnavana zemljišča kot zazidana.

28. V zvezi z ugovorom tožnika, da bi moral organ površine BS L. šteti za spremljajoče dejavnosti na avtocesti, s tem pa za objekte gospodarske javne infrastrukture, ki se ne štejejo kot zazidana stavbna zemljišča, pa sodišče odgovarja, da ugovora ne bo obravnavalo zaradi njegove materialne neizčrpanosti. Po 6. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno. To se nanaša tudi na samo vsebino pritožbe oziroma njene razloge. Navedeno potrjuje tudi 52. člen ZUS-1, po katerem lahko v tožbi navaja tožnik nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Ker tožnik v pritožbi tega ugovora ni uveljavljal, v tožbi pa ni niti navedel, zakaj ga ni, njegove vsebinske obravnave ne more doseči. Tako tudi v Komentarju ZUS-1 k 52. členu avtorica N. Smrekar.

29. Bistvo nadaljnjih tožbenih ugovorov glede odmere NUSZ je trditev o nezakonitosti in neustavnosti uporabljenih določb Odloka, ki naj bi bile za tožnika v delu, ki se nanaša na bencinske servise, arbitrarne in diskriminatorne oziroma naj bi temeljile na merilih, ki niso skladna z namenom NUSZ.

30. V 7. členu Odloka so opredeljena območja, na katerih se plačuje NUSZ. V I. območje se uvrščajo stavbna zemljišča v neposredni bližini mestnega središča, v strnjenih naseljih na širšem območju mesta (naselja mestnega značaja), v strjenih naseljih ob mestnih vpadnicah, na območjih ob avtocestah, namenjenim poslovnim, servisnim in storitvenim dejavnostim. V I.A območje se uvrščajo stavbna zemljišča na območjih ob mestnih vpadnicah, na območjih ob avtocestah namenjenim poslovnim, servisnim in storitvenim dejavnostim, na območjih z močno razvito prometno in komunalno infrastrukturo, ki imajo izjemno ugodnost lokacije za možnost pridobivanje dohodkov. V I. B območje se uvrščajo stavbna zemljišča na območjih ob mestnih vpadnicah, na območjih z močno razvito prometno in komunalno infrastrukturo in ki imajo ugodnost lokacije možnost pridobivanja dohodkov. V II. območje se uvrščajo stavbna zemljišča, ki so prvenstveno namenjena gospodarski rabi z močno razvito prometno in komunalno infrastrukturo.

31. Za odločitev je pomembno, ali so v tem primeru uporabljene določbe Odloka v skladu z zakonom in Ustavo RS. Iz dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča RS (npr. U-I-2017/97, U-I-355/98, U-I-158/02) izhaja, da gre, upoštevaje določbe ZSZ/84 in na njegovi podlagi sprejetega Dogovora o NUSZ, za dajatev, ki se plačuje za uporabo stavbnega zemljišča glede na njegovo namembnost, lego, komunalno opremljenost in druge okoliščine, ki vplivajo na njegovo uporabnost. Kriteriji njegovega predpisovanja in določanja morajo biti zato povezani z lastnostmi zemljišča in njegovimi prednostmi in slabostmi oziroma z njegovo namembnostjo (na kar pravilno opozarja tudi tožnik v tožbi) kot npr. dobra infrastrukturna opremljenost, prometne povezave, zemljišče za poslovne dejavnosti, za bivanje, kvaliteta lokacije zemljišča, itd. Izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, je po tretji alineji 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost lahko utemeljeno upošteva, ko določa višino tovrstnega nadomestila. Ta okoliščina je tudi po presoji Ustavnega sodišča v razumni povezavi s predmetom urejanja. Ustavno sodišče je presodilo, da logiki, naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, kolikor mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja, ni mogoče očitati arbitrarnosti. Pri tem pa je treba upoštevati še, da mora biti tudi višina obveznosti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemna lokacija. V zadnje dveh navedenih ustavnih odločbah je sodišče navedlo še, da določba predpisa lahko prestane preizkus razumnosti le, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami, zato lahko normodajalec to merilo uporabi za posamezno skupino zavezancev le sorazmerno enako, to je po predhodni ugotovitvi razmerij med zavezanci po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje.

32. Merilo izjemne ugodnosti lokacije v zvezi s pridobivanjem dohodkov vsebuje tudi Odlok (3. točka prvega odstavka 9. člena). Na slednjega se opira tudi MOC v svojem obširnem pojasnilu (ko obrazlaga okoliščine, ki so jo vodile pri razmejitvi območij I. in I. A - v slednje so uvrščena tožnikova zemljišča), pri čemer se v uvodu sklicuje na 7. člen Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega nadomestila (Dogovor). Pri določanju območja I. A je zasledovala predvsem lokacije, za katere se je tekom prostorskega razvoja občine kazal bistveno večji interes investitorjev od ostalih lokacij, ki so tudi pričakovali sodelovanje občine pri realizaciji izvedbe njihove investicije v obliki sprememb in dopolnitev prostorskih aktov in dodatnega komunalnega urejanja zemljišč. Razlikovanje med območjem I. in I.A se nanaša na tiste (mikro)lokacije v prostoru, ki dejansko nudijo največ možnosti pridobivanja dohodka in kar je odvisno od mnogih okoliščin (npr. dostop objekta do glavne prometnice, vidnost z glavne ceste, sama usklajena raba glede na veljaven prostorski akt, ipd). V primeru tožnika lokacije ob prometno visoko obremenjenih cestah (glavne prometnice) omogočajo večje pridobivanje dohodka od ostalih dejavnosti, zaradi specifične vrste dejavnosti tožnika. Preostala zemljišča na I. območju (območja v bližini mestnega središča ali v strnjenih naseljih ali ob mestnih vpadnicah, ali na območjih ob avtocestah, namenjenim poslovnim servisnim in storitvenim dejavnostim) takih ugodnosti nimajo.

33. V zvezi z razlikovanjem med I. A in I. B območjem je MOC pojasnila, da gre pri I.B območju za lokacije, kjer so locirani manjši trgovski centri, ki imajo zaradi ugodnih lastnostih lokacije boljše pogoje poslovanja od ostalih podobnih dejavnosti v bližnjih podobnih območjih.

34. Kar pa se tiče II. območja, kamor se uvrščajo zemljišča, namenjena gospodarski rabi z močno razvito prometno in komunalno infrastrukturo, gre (kot piše MOC) po prostorskih aktih za zemljišča, namenjena proizvodnim, predelovalnim in transportnim dejavnostim. Območje je nižje vrednoteno zaradi ohranitve in spodbujanja navedenih dejavnosti, ki pomenijo tudi nižjo obremenitev gospodarske javne infrastrukture na strjenih delih ožjega in širšega mestnega središča.

35. Kot izhaja iz zgoraj citiranih odločb Ustavnega sodišča, metodologija preizkusa razumnosti razlikovanja ne pomeni, da lahko normodajalec razlikovanje po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka opraviči le s primerjavo numeričnih podatkov o dohodkih iz posameznih gospodarskih dejavnostih, kot to zmotno meni tožnik. V obravnavanem primeru, ko je naveden kriterij povezan z dohodkovnimi ugodnostmi, ki jo posamezni gospodarski subjekti uživajo v določenih dejavnosti iz izjemnosti geografske lokacije (na območju MOC), na kateri opravljajo dejavnost, pa normodajalcu relevantni podatki ne morejo biti dostopni, kot navaja tudi MOC. Zato je z povzetimi pojasnili po presoji sodišča MOC utemeljila opredelitev zemljišč v območje I.A, tako, da se je sodišče lahko prepričalo, da to ne temelji na prosti presoji, temveč na upoštevanih okoliščinah, ki so skladne z namenom NUSZ ter zato razlikovanje med območji (I., I.A, I.B in II.) in iz nje izvedena obremenitev nista arbitrarna.

36. Pri faktorjih po osmem odstavku 11. člena Odloka pa se MOC opira na njihovo določitev s stališča smotrne izrabe zemljišča (razmerje med neto tlorisno površino objektov in površinami zemljišč – če je to razmerje nizko, to pomeni slabši izkoristek zemljišč), ki je v primeru bencinskih servisov zelo slab, zato je, ob upoštevanju dejavnosti tožnika, dodatni faktor upravičen. Tudi s to razlago je po presoji sodišča MOC zadostila razumni utemeljitvi določitve faktorja za zemljišča, ki po svoji namembnosti sodijo v skupino C2 in kamor sodijo tudi obravnavana zemljišča tožnika. Sodišče še sledi stališču, povedanem že v sodbi, III U 375/2009 z dne 25. 1. 2011 (na katero se sklicuje tudi MOC v svojem pojasnilu), da pomeni prodaja naftnih derivatov v primerjavi z drugimi trgovinami drugačno, višjo stopnjo obremenitve, zato višja stopnja nadomestila na zemljiščih, kjer se izvajajo take dejavnosti, ni diskriminatorna.

37. Kot pa je zapisalo tudi sodišče že v sodbi, I U 2076/2014 z dne 21. 5. 2015 (kjer je bil podlaga za izdajo izpodbijane odločbe tudi v tem upravnem sporu uporabljeni Odlok), je Odlok predpis in zanj ne veljajo splošna pravila o obrazložitvi odločbe iz 214. člena, ki jih za posamične upravne akte določa Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP). Tožnik zato ne more očitati arbitrarnosti na račun neobrazloženosti samega Odloka (o nejasni umestitvi v območja in ostalih navedb v zvezi s tem, ki jih je sodišče obravnavalo zgoraj v povezavi s presojo o zakonitosti oziroma ustavnosti Odloka), iz enakega razloga pa se sodišče ne bo opredeljevalo do ugovorov v tožbi, da Odloka ni mogoče preveriti z vidika razvrščanja zemljišč v območja, kot tudi z vidika opredelitve zemljišč iz 4. člena. Iz 8. člena Odloka pa tudi izhaja, da so območja iz prejšnjega člena in 12. člena tega odloka razvidna iz pregledne situacije v merilu 1:10000, ki je sestavni del odloka in je na vpogled v času uradnih ur na pristojnem občinskem organu. Sodišče sodi, da je opisani način objave pregledne situacije ustrezen, zato se ne strinja s tožnikom, da ta ni bila primerno objavljena.

38. S tem, ko je bil z odločitvijo, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, tožniku odmerjen višji znesek nadomestila kot s prejšnjo odločbo, pa tudi ni prišlo do kršitve načela reformatio in peius. V drugem odstavku 253. člena ZUP je določeno, da sme organ druge stopnje, da bi se zadeva pravilno rešila, ob reševanju pritožbe v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena tega zakona, spremeniti odločbo v škodo pritožnika, vendar samo iz razlogov, ki so navedeni v 274. (ki ureja odpravo ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici), 278. (ki ureja izredno razveljavitev) in 279. členu (ki ureja ničnost odločbe) ZUP. Besedilo te določbe veže samo drugostopni organ, in to samo v primeru, če spremeni izpodbijano odločitev (tako tudi ustaljena sodna praksa – npr. X Ips 14/2013). Iz njenega besedila ne izhaja, da omejuje drugostopni organ tudi, ko izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovno odločanje, prav tako ne omejuje prvostopnega organa, ko ta odloča v ponovnem postopku. Ko je odločitev odpravljena, nima več nobenih pravnih učinkov (281. člen ZUP), prvostopni organ pa je vezan tudi na navodila drugostopnega organa glede česa dopolniti postopek (tretji odstavek 251. člena ZUP), sicer pa mora odločiti v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) in načelom materialne resnice (8. člen ZUP). Če prvostopni organ ugotovi drugačno dejansko stanje, mora sprejeti drugačno odločitev. In tako je bilo tudi v obravnavanem primeru, ko je prvostopni organ, skladno z napotili drugostopnega organa ugotavljal dejansko stanje na podlagi podatkov, ki jih je pridobil pred izdajo izpodbijane odločbe. Kot pa že povedano, se je s podatki o površinah in dejanski vrsti rabe tožnik strinjal (vloga z dne 7. 11. 2018, dopis z dne 22. 3. 2019).

39. Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, sodišče pa tudi ni našlo kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena ZUS-1), je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

40. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

41. Sodišče je odločilo na nejavni seji, brez oprave glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Tožnik njene izvedbe ni niti predlagal, dejansko stanje, ki je bilo podlaga za odločitev, pa ni bilo sporno (površina in dejanska raba spornih zemljišč), temveč je bila sporna uporaba prava.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 60

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218, 218/2, 218b

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 253, 253/2, 281

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 52

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.