UPRS Sodba I U 1726/2019-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-17

Andrej Kmecl (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Irena Grm

ugotovitve o konkretnem primeru - konflikt med zasebnimi in javnimi interesi - pravica do svobodne izbire odvetnika - Komisija za preprečevanje korupcije (KPK)

Tožnica je za zastopanje v zadevi suma kršitve ZIntPK pooblastila odvetniško družbo, ki je v istem času opravljala storitve za javni zavod. Ker tožnica temu, da je odvetniško družbo pooblastila za to storitev in niti temu, da je odvetniška družba v tem času zastopala javni zavod, v tožbi ne ugovarja, je med strankama nesporno, da je izvršila tisto dejanje, ki ji ga toženka očita kot kršitev.

Toženkina razlaga, da v okoliščinah, ko imata uradna oseba in oseba, katere predstavnik je, istega odvetnika, obstaja možnost nasprotja interesov, je razumna in logična. To še posebej velja, kadar gre za zastopanje uradne osebe v postopku, ki se tiče opravljanja njene funkcije v javnem zavodu. Ker tožničino ravnanje tako predstavlja (vsaj možno) nasprotje zasebnega in javnega interesa, je bila na njeni strani tudi dolžnost, da se takemu (možnemu) nasprotju interesov izogne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim aktom je toženka ugotovila, da ravnanje tožnice, poslovodne osebe – ravnateljice – javnega zavoda ... vrtci (v nadaljevanju javni zavod), ki je dne 5. 6. 2018 kot fizična oseba zasebno pooblastila odvetniško družbo A. o.p., d.o.o. (v nadaljevanju odvetniška družba) za namen zastopanja v zadevi suma kršitve Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK), obravnavani pred toženko pod spisovno številko 06211-40/2018, navedena odvetniška družba pa je v istem času opravljala storitve za javni zavod, predstavlja realno korupcijsko tveganje oziroma tveganje za nastanek nasprotja interesov in je zato v nasprotju s pričakovano integriteto funkcije, kot jo opredeljuje 3. točka 4. člena ZIntPK.

2. V obrazložitvi navaja, da je uvedla postopek preiskave sumov kršitve ZintPK, ker je pri obravnavanju (druge) zadeve št. 06211-40/2018 ugotovila, da je tožnici vlogo pripravila odvetniška družba, ki je že opravljala storitve zastopanja za javni zavod, katerega ravnateljica je bila tožnica. Ta odvetniška družba je 30. 6. 2018 javnemu zavodu izstavila račun v znesku 1.286,09 EUR, ki vsebuje postavki „Napoved zahteve za sodno varstvo“ ter „14. 6. 2018 KPK – Pregled dokumentacije“ . Glede tega je odvetniška družba pojasnila, da je bila storitev „Napoved zahteve za sodno varstvo“, ki je bila opravljena za tožnico, v računu zajeta pomotoma, toženka pa ugotavlja, da je tožnica avgusta 2018 ta sredstva vrnila na račun javnega zavoda. Zavrača tožničine navedbe, da je bil pregled dokumentacije za KPK opravljen za javni zavod zato, da bi odvetniška družba ugotovila, ali mora javni zavod kakorkoli reagirati na ugotovitve komisije v zadevi št. 06211-40/2018, saj je odvetniško družbo za zastopanje v tem postopku pred toženko pooblastila tožnica. Toženka je namreč v tem postopku odgovor "Podaja stališč glede do sedaj ugotovljenih dejstev in okoliščin" prejela dne 20. 6. 2018 od odvetniške družbe. Odgovor je bil naslovljen na Komisijo in ne na javni zavod, prav tako pa je pregled dokumentacije in pripravo odgovora zahtevala tožnica in ne javni zavod. V prvem, drugem in tretjem odstavku vloge je tudi navedeno, da je odvetniška družba prevzela zastopanje tožnice in da je njihova stranka prejela dopis komisije, v katerem jo seznanja z ugotovitvami.

3. Zavrača tudi stališče tožnice, da gre za prekomeren poseg v pravico do izbire odvetnika, saj svoboda posameznika pri izbiri odvetnika ni brez omejitev. V določenih primerih je ta zaradi zaščite drugih pravno priznanih vrednot, omejevanja nasprotja interesov ter nepristranosti omejena že z zakonom. Te omejitve izhajajo tudi iz ZIntPK, ki od funkcionarjev in javnih uslužbencev pričakuje odgovorno delovanje pri preprečevanju in odpravljanju korupcijskih tveganj. Toženkina razlaga ZIntPK, kot izhaja iz sistemskega načelnega mnenja, omejuje svobodo posameznika pri izbiri odvetnika izključno uradni osebi po ZIntPK, ko lahko pride javni interes v navzkrižje z zasebnimi interesi tistih subjektov, ki bi morali glede na svojo funkcijo primarno zasledovati javni interes. Interesi subjekta javnega sektorja in njegovega predstojnika so lahko v posameznem postopku tudi različni, pri čemer okoliščina, da ista odvetniška družba na eni strani zastopa interese javnega zavoda, na drugi strani pa interese ravnatelja, predstavlja korupcijsko tveganje. Zato omejitev ni prekomerna, saj je primerna za dosego želenega cilja, ki je varstvo pravice in dolžnosti nepristranskega zastopanja javnega interesa.

4. Ravnanje tožnice tako po presoji toženke predstavlja korupcijsko tveganje oziroma tveganje za nastanek nasprotja interesov. To ravnanje ni skladno s pričakovano integriteto ravnateljice, poslovodne osebe javnega zavoda, ki je skladno z definicijo 10. točke 4. člena ZIntPK uradna oseba. Pri tem 37. člen ZIntPK predpisuje, da mora biti uradna oseba pozorna na vsako dejansko ali možno nasprotje interesov in mora storiti vse, da se mu izogne. Navedeno izhaja tudi iz sistemskega načelnega mnenja glede nedovoljenih praks v javnem sektorju pri najemanju odvetniških storitev št. 06269-2/2012-1 z dne 3. 7. 2012.

5. Tožnica se z odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je med postopkom ves čas zatrjevala, da storitve pravnega svetovanja, ki jih je odvetniška družba opravila dne 14. 6. 2018 v zadevi „KPK – Pregled dokumentacije“, ni naročila zase. Ta storitev ni tista storitev odvetniške družbe, ki jo je opravila za tožnico dne 19. 6. 2018. Odvetniška družba za tožnico ni izvedla pregleda dokumentacije in pravnega svetovanja, ampak je zanjo sestavila vlogo „Podaja stališč glede do sedaj ugotovljenih dejstev in okoliščin“, v postopku pred toženko št. 06211-40/2018, ki se zoper njo vodi zaradi suma kršitve določbe o nasprotju interesov po 37. členu ZIntPK. Toženka torej ne razume, da je odvetniška družba v zvezi s tem postopkom opravila dve storitvi, in sicer prvo storitev, tj. pregled dokumentacije in ustno pravno svetovanje dne 15. 6. 2018 na podlagi naročila podravnateljice za javni zavod, ki je bila slednjemu tudi zaračunana, ter drugo storitev, tj. sestavo pisne vloge „Podaja stališč glede do sedaj ugotovljenih dejstev in okoliščin“ dne 19. 6. 2018 za tožnico kot fizično osebo, na podlagi njenega naročila. Storitev tožnici še ni bila zaračunana, saj zadeva pred toženko še ni zaključena. Toženka je kljub temu v nasprotju z listinami v spisu in z dejstvom, da se opravljene storitve tudi datumsko ne ujemajo (pravno svetovanje je bilo opravljeno 14. 6. 2018, vloga pa je bila sestavljena 19. 6. 2018), arbitrarno vztrajala pri svoji ugotovitvi, da se storitev odvetniške družbe z dne 14. 6. 2018 nanaša nanjo kot fizično osebo, češ da naj bi ta storitev predstavljala storitev sestave vloge z dne 19. 6. 2018 in da bi jo zato morala plačati tožnica. Toženka je tako napačno ugotovila dejansko stanje, hkrati pa je kršila pravila postopka, saj ni izvedla vseh predlaganih dokazov niti ni obrazložila, zakaj jih ni izvedla.

6. Ugovarja tudi, da toženkina presoja ne more temeljiti na njenem načelnem mnenju, ampak izključno na veljavni zakonodaji. Ustavno zagotovljena pravica do zastopanja po izbranem odvetniku se v kazenskih in civilnih postopkih uresničuje neposredno na podlagi ustave (1. odstavek 15. člena). Zato je ugotovitev toženke, da je tožnica postopala v nasprotju s pričakovano integriteto funkcije, kot jo opredeljuje 3. točka 4. člena ZIntPK, ker je za svojega zagovornika svobodno izbrala odvetniško družbo, ki je sicer zastopala javni zavod, katerega ravnateljica je, materialnopravno napačna. ZIntPK namreč ne uzakonja izjeme od pravice do svobodne izbire odvetnika, določba 4. člena ZIntPK pa predstavlja razlagalno normo in ne ustvarja nobenih pravic ali obveznosti za subjekte, za katere veljajo določbe ZIntPK.

7. Opozarja še, da je toženka v 21. točki izpodbijanega akta sama navedla, da omejitev ustavno zagotovljene pravice do zagovornika za uradne osebe po ZIntPK velja zgolj v primerih, ko glede na okoliščine primera obstaja verjetnost, da bi javni interes subjekta javnega sektorja prišel v navzkrižje z zasebnim interesom uradne osebe. V nasprotju s tem pa se ni opredelila, ali taka verjetnost v konkretnem primeru obstaja, ampak se je zgolj oprla na stališče iz svojega načelnega mnenja, po katerem naj bi tveganje za nastanek nasprotja interesov predstavljalo že samo dejstvo, da funkcionar, poslovodna oseba oziroma druga uradna oseba, zasebno pooblasti odvetnika, ki že opravlja storitve za subjekt, v katerem je ta odgovorna oseba. Takšno mnenje je v nasprotju z določili ZIntPK in ustavo, kot tudi z izhodiščem 21. točke izpodbijanega akta. Pri omejitvi pravice do svobodne izbire odvetnika bi morala toženka upoštevati test sorazmernosti, ki pa ga ni izvedla. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani akt odpravi ter ustavi postopek, voden s strani toženke, in podrejeno, da ga odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka.

8. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, navedenih v izpodbijanem aktu.

10. Ustaljeno stališče sodne prakse je, da imajo zaključne ugotovitve o konkretnem primeru, ki jih na podlagi 11. in 13. člena ZintPK izda toženka, naravo upravnega akta s katerim toženka ugotovi dolžno ravnanje oziroma njegovo kršitev.

Iz šestega odstavka 13. člena ZIntPK izhaja, da ugotovitve komisije o konkretnem primeru vsebujejo zlasti opis dejanskega stanja, oceno ravnanja s pravnega vidika, z vidika krepitve integritete javnega sektorja ter z vidika korupcijskih tveganj in v primeru ugotovljenih nepravilnosti ali tveganj pojasnilo, kakšno bi bilo dolžno ravnanje. Ta določba sicer ne predvideva izrecno, da ima toženkin akt izrek. Vendar je treba v tistih aktih, ki se nanašajo na ugotovitve o konkretnem primeru, kljub temu ločiti med predmetom postopka, tj. samo odločitvijo, s katero so določene meje pravnomočnosti upravnega akta in razlogi, ki so toženko pripeljali do take odločitve. Če namreč odločitve, tj. ugotovljene nepravilnosti oziroma kršitve ne bi bilo mogoče jasno razmejiti od razlogov zanje, ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega pravnega varstva, saj predmet postopka ne bi bil dovolj natančno določen. Celotna obrazložitev akta zato ne predstavlja ugotovljenih kršitev dolžnega ravnanja, ampak le pojasnjuje razloge, zaradi katerih je toženka ugotovila obstoj konkretno opredeljene nepravilnosti.

11. Po presoji sodišča je v obravnavanem primeru predmet postopka določno opredeljen v uvodnem delu izpodbijanega akta. V njem je kot tveganje za nastanek nasprotja interesov ugotovljena konkretna kršitev dolžnega ravnanja, in sicer ta, da je tožnica za zastopanje v zadevi suma kršitve ZIntPK pod spisovno številko 06211-40/2018 pooblastila odvetniško družbo, ki je v istem času opravljala storitve za javni zavod. Ker tožnica temu, da je odvetniško družbo pooblastila za to storitev in niti temu, da je odvetniška družba v tem času zastopala javni zavod, v tožbi ne ugovarja, je med strankama nesporno, da je izvršila tisto dejanje, ki ji ga toženka očita kot kršitev.

12. Toženka v obrazložitvi izpodbijanega akta izpostavlja tudi okoliščine v zvezi s 14. 6. 2018 opravljeno storitvijo pregleda dokumentacije v zadevi št. 06211-40/2018, ki jo zoper tožnico vodi KPK, ki jo je odvetniška družba zaračunala javnemu zavodu ter navaja razloge, zaradi katerih šteje, da storitev ni bila opravljena za javni zavod ampak za tožnico. Temu tožnica nasprotuje in v tožbi uveljavlja zmotno ugotovljeno dejansko stanje, češ da je bila storitev za javni zavod potrebna in zanj opravljena ter da toženka ni izvedla vseh dokazov, iz katerih to izhaja. Te okoliščine so torej med strankama sporne, vendar iz odločitve ne izhaja, da bi jih toženka v obravnavani zadevi opredelila kot ravnanje, ki predstavlja kršitev, tj. ki ima značilnosti korupcijskega tveganja oziroma tveganja za nastanek nasprotja interesov. Ker tega tega ni storila, pa okoliščine, ali je bil pregled dokumentacije, ki je bil zaračunan javnemu zavodu z računom z dne 30. 6. 2018, opravljen za tožnico ali pa gre za samostojno storitev opravljeno za javni zavod in ali je bila zanj potrebna, za odločitev, ki izhaja iz izpodbijanega akta, niso pomembne.

13. Ker ta dejstva niso pravno relevantna za odločitev, pa je toženka lahko zavrnila izvedbo v zvezi z dokazovanjem teh dejstev predlaganih dokazov, tj. zaslišanje podravnateljice javnega zavoda in odvetnice. Te zavrnitve sicer ni obrazložila, kar predstavlja kršitev postopka, ki pa je zgolj relativna, saj ni vplivala na zakonitost in pravilnost izpodbijanega akta, ker so se dokazi nanašali na ugotavljanje dejstev, ki presegajo ugotovljeno kršitev. Iz tega razloga sodišče kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, da je toženka zmotno ugotovila dejansko stanje, ker naj bi spregledala, da je odvetniška družba opravila dve storitvi, eno po naročilu javnega zavoda, drugo (sestavo pisne vloge Podaja stališč glede do sedaj ugotovljenih dejstvih in okoliščinah z dne 19. 6. 2018) pa po osebnem naročilu tožnice.

14. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da je toženka zmotno uporabila materialno pravo, češ da se je oprla le na lastno sistemsko načelno mnenje št. 06269-2/2012/1, v katerem je zavzela stališče do nedovoljenih praks v javnem sektorju pri najemanju odvetniških storitev. Toženka je namreč odločitev oprla na 3. točko prvega odstavka 4. člena ZIntPK po katerem je „integriteta“ pričakovano delovanje in odgovornost posameznikov in organizacij pri preprečevanju in odpravljanju tveganj, da bi bila oblast, funkcija, pooblastilo ali druga pristojnost za odločanje uporabljena v nasprotju z zakonom, pravno dopustnimi cilji in etičnimi kodeksi, na prvi odstavek 37. člena ZIntPK, ki določa, da mora biti uradna oseba pozorna na vsako dejansko ali možno nasprotje interesov in mora storiti vse, da se mu izogne ter na definicijo "nasprotja interesov", ki so po 12. točki 4. člena ZIntPK okoliščine, v katerih zasebni interes uradne osebe vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javnih nalog.

15. Res je, da toženka v obrazložitvi povzema tudi dele sistemskega načelnega mnenja št. 06269-2/2012/1 glede nedovoljenih praks pri ugotavljanju odvetniških storitev. V njem med drugim navaja, da institut dolžnega izogibanja nasprotju interesov oziroma omejevanje nasprotja interesov pri izvajanju javnih nalog predstavlja enega ključnih stebrov delovanja pravne države, zaupanja v demokratične institucije, transparentnosti, enakopravnosti in objektivnosti odločanja v javnih zadevah ter razpolaganja z javnimi sredstvi. S tega vidika je pomembno tako dejansko nasprotje interesov kot "zgolj" videz nasprotja interesov. V prvem primeru gre za zlorabo javne funkcije, medtem ko videz nasprotja interesov ne pomeni nujno vsebinske nepravilnosti ali nezakonitosti, ampak pomembno ogroža javno zaupanje v pravilno, zakonito, transparentno in objektivno izvajanje javne funkcije ali službe. S tem pa zmanjšuje integriteto in verodostojnost samega organa kot posamezne funkcije. V nadaljevanju našteva primere, ko po prepričanju Komisije prihaja do nasprotja interesov, med njimi pa je tudi ravnanje predstojnika subjekta javnega sektorja, ki zasebno pooblasti odvetnika, odvetniško pisarno ali odvetniško družbo, ki v istem času opravlja storitve za ta subjekt javnega sektorja.

16. Po 13. členu ZIntPK je Komisija za preprečevanje korupcije pristojna za sprejem načelnih mnenj, ki so po šestem odstavku tega člena zlasti prikaz in njena opredelitev do sistemskih pomanjkljivosti, neskladij in problemov ter vsebujejo predloge za izboljšanje stanja. V obravnavanem primeru pa gre po presoji sodišča pri sklicevanju na to načelno mnenje za toženkino razlago zakonskih norm o pričakovanem delovanju uradnih oseb (pri preprečevanju tveganj za nastanek nasprotja interesov) in njihovi integriteti. Zakonodajalec je namreč pojma pričakovano delovanje oziroma integriteta pustil vsebinsko odprta in prepustil njuno vsebinsko opredelitev toženki. Zato lahko sodišče v njeno razlago poseže le, če presodi, da glede na ustaljene metode razlage prava temu pojmu take vsebine ni mogoče dati

. Do takega zaključka sodišče ni prišlo, saj sodi, da je toženkina razlaga, da v okoliščinah, ko imata uradna oseba in oseba, katere predstavnik je, istega odvetnika, obstaja možnost nasprotja interesov, razumna in logična. To še posebej velja, kadar gre za zastopanje uradne osebe v postopku, ki se tiče opravljanja njene funkcije v javnem zavodu. Ker tožničino ravnanje tako predstavlja (vsaj možno) nasprotje zasebnega in javnega interesa, je bila na njeni strani tudi dolžnost, da se takemu (možnemu) nasprotju interesov – v skladu s prvim odstavkom 37. člena ZIntPK – izogne. Glede na navedeno pa je zaključek toženke, da tožnica ni ravnala v skladu s pričakovano integriteto, pravilen.

17. Tega ne spremeni niti trditev tožnice, da se toženka ni ukvarjala z vprašanjem, ali je glede na okoliščine primera obstajala verjetnost, da bi javni interes javnega zavoda prišel v navzkrižje z njenim zasebnim interesom. Že iz doslej navedenih razlogov namreč izhaja, da te okoliščine toženki sploh ni bilo treba ugotavljati, saj ob pravilni uporabi materialnega predpisa zadošča že presoja, da ravnanje tožnice predstavlja realno tveganje, da bi do nasprotja interesov lahko prišlo, saj gre za ravnanje, ki je v nasprotju s pričakovano integriteto funkcije. Presoja, ali je do navzkrižja interesov v konkretnem primeru dejansko prišlo, tako ni bila potrebna.

18. Z izpodbijanim aktom tudi ni bilo nesorazmerno poseženo v tožničino pravico do svobodne izbire odvetnika. Ustava govori o pravici do svobodne izbire zagovornika v 19. členu, po katerem mora biti oseba, ki ji je bila odvzeta prostost, poučena o tem, da ni dolžna ničesar izjaviti, da ima pravico do takojšnje pravne pomoči zagovornika, ki si ga svobodno izbere, in o tem, da je pristojni organ na njegovo zahtevo dolžan o odvzemu prostosti obvestiti njegove bližnje. Ostali primeri svobodne izbire odvetnika niso izrecna ustavna kategorija. To, katerega odvetnika si pooblastitelj izbere, je gotovo stvar svobodne odločitve posameznika in posledica zaupanja v to osebo, kar je pomemben vidik pravice do obrambe v katerem koli postopku, katerega predmet je ugotavljanje kršitve dolžnega ravnanja. Vendar je iz obrazložitve izpodbijanega akta mogoče razbrati (ustavno) dopusten cilj posega v tožničino pravico, da pooblasti kateregakoli odvetnika po svoji presoji, to pa je primarno zasledovanje varstva javnega interesa pred zasebnim. Tožnica bi za zastopanje lahko pooblastila kateregakoli drugega odvetnika, nenazadnje pa bi odvetniška družba lahko zastopala zgolj njo in ne tudi javni zavod. Ker so tožničine navedbe v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti nekonkretizirane, pa se sodišče do tega ugovora ni moglo podrobneje opredeliti.

19. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Tožnica je sicer v tožbi nasprotovala ugotovitvi toženke, da je osebno pooblastila odvetniško družbo za izvedbo storitve z dne 14. 6. 2018, vendar sta bili med strankami – kot je bilo pojasnjeno že zgoraj – pravnorelevantni okoliščini, da je tožnica kot fizična oseba pooblastila odvetniško družbo za zastopanje v zadevi suma kršitve ZIntPK (zaradi česar je slednja pripravila vlogo z dne 19. 6. 2018) ter da je v istem času odvetniška družba opravljala odvetniške storitve že za zavod, nesporni.

20. Stroškovni zahtevek tožnice je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Glej I Up 254/2015 z dne 12. 7. 2016, I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016.

Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (2010) - ZIntPK  - člen 4, 4/1, 4/1-3, 4/1-12, 11, 13, 13/6, 37, 37/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.