UPRS Sodba III U 3/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-19

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

gozd - promet s kmetijskimi zemljišči in gozdovi - odobritev pravnega posla - namenska raba zemljišč - odobritev pravnega posla s strani upravne enote - menjalna pogodba

ZKZ v 19. členu (med drugim) določa, da odobritev pravnega posla ni potrebna, če gre za pridobitev kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije v okviru agrarnih operacij (drugi odstavek 19. člena ZKZ). Po drugem odstavku 39. člena ZKZ je kot agrarna operacija opredeljena med drugim tudi menjava kmetijskih zemljišč. Sodišče sledi stališču tožene stranke, da v obravnavani zadevi ni mogoče govoriti o menjavi kmetijskih zemljišč, kajti eno izmed zemljišč je po namenski rabi v večjem deležu (79 %) opredeljeno kot gozdno zemljišče, ki ga ni mogoče zamenjati s kmetijskim zemljiščem. Ker gre za menjavo kmetijskega zemljišča s pretežno gozdnim ter le v manjšem delu kmetijskim zemljiščem, ta menjava ne sodi med menjavo kmetijskih zemljišč.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z odločbo, št. 330-758/2018/13 z dne 30. 8. 2018 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), zavrnil zahtevo A.A., da odobritev pravnega posla, sklenjenega na podlagi menjalne pogodbe med prvo pogodbeno stranko A.A. in drugo pogodbenimi strankami B.B., C.C., Č.Č., D.D. ter E.E., katere predmet sta kmetijski oziroma gozdni zemljišči s parc. št. 1806/2 in 1805/2, obe k.o. ..., ni potrebna.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ navedel, da je A.A. po pooblaščeni odvetnici F.F. podal vlogo za izdajo potrdila o medsebojni menjavi kmetijskih zemljišč na podlagi 45. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljnjem besedilu ZKZ). Predmet pogodbe je medsebojna menjava nepremičnin s parc. št. 1806/2 s površino 927 m2, katere zemljiškoknjižni lastnik je A.A. in parc. št. 1805/2 s površino 956 m2 k.o. ..., katere solastniki so B.B., C.C., Č.Č., D.D., E.E.. Iz potrdila o namenski rabi zemljišč Občine ... z dne 13. 3. 2018 je razvidno, da je nepremičnina s parc. št. 1805/2 k.o. ... po osnovni podrobnejši namenski rabi opredeljena kot kmetijsko zemljišče, parc. št. 1806/2 k.o. ... pa pretežno kot območje gozdov, v manjši meri pa kot kmetijsko območje. O svojih ugotovitvah je upravni organ seznanil pooblaščeno odvetnico vlagatelja in med ostalim navedel, da ne more odločati na podlagi dejanske rabe zemljišč v preteklosti, da zato v tem primeru ne gre za menjavo kmetijskih zemljišč po 45. členu ZKZ in jo pozval, da poda pripombe. Pooblaščenka vlagateljev je v danem roku vlogo dopolnila in navedla, da je do menjave prišlo že pred več kot 45 leti, okrog leta 1970, in da do sedaj ta ni bila zemljiškoknjižno urejena, saj ni bila sklenjena pisna pogodba. Z menjalno pogodbo se sedaj le usklajuje zemljiškoknjižno stanje z dejanskim, kar je razvidno tudi iz menjalne pogodbe.

3. Na podlagi navedenega je prvostopenjski organ zaključil, da v konkretnem primeru ne gre za menjavo kmetijskih zemljišč v skladu z določbami ZKZ, saj gre za menjavo kmetijskih zemljišč z gozdnim zemljiščem, upoštevaje dejansko in namensko rabo v času odločanja. Zato je odločil, kot je navedeno v izreku te odločbe.

4. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je z odločbo, št. 33008-185/2018/2 z dne 27. 11. 2018, pritožbo prvotožnika A.A. zoper odločbo prvostopenjskega organa z dne 30. 8. 2018 kot neutemeljeno zavrnilo. Pritrdilo je stališču prvostopenjskega organa, da v obravnavani zadevi ni mogoče govoriti o menjavi kmetijskih zemljišč, kajti eno od obeh zemljišč je po namenski rabi v večjem deležu gozdno zemljišče. Četudi bi pri menjavi upoštevali zgolj tisti del zemljišča, ki je opredeljen kot kmetijsko zemljišče, pravni posel ne bi izpolnjeval pogoja iz 45. člena ZKZ, da vrednost enega zemljišča ne presega vrednosti drugega zemljišča za več kot 50 %.

5. A.A., B.B., C.C., Č.Č., D.D. in E.E. (v nadaljevanju tožniki) v tožbi izpodbijajo odločbo prvostopenjskega organa zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in v posledici nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlagajo, da izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek in odločanje, tožnikom pa naj prizna povračilo stroškov tega sodnega postopka.

6. V tožbi navajajo, da je prvotožnik (v nadaljnjem besedilu tudi prvopogodbena stranka) pri prvostopenjskemu organu vložil vlogo za izdajo odločbe, da odobritev pravnega posla - menjalne pogodbe, s katero so si on, kot lastnik parc. št. 1806/2 k.o. ..., in ostali tožniki (v nadaljevanju drugopogodbena stranka), kot solastniki parc. št. 1805/2 k.o. ..., zamenjali navedeni nepremičnini, ni potrebna. V naravi sta si prvopogodbena stranka in pravni prednik drugopogodbene stranke navedeni parceli zamenjali že okoli leta 1970, nista pa zamenjave izvedli v skladu s pravnimi pravili, torej pravno veljavno pravilno. Zato so sedanji lastniki sklenili predmetno menjalno pogodbo. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zahtevo strank za izdajo potrdila po prvem odstavku 46. člena v zvezi s 45. členom ZKZ zavrnil, pri čemer je v obrazložitvi navedel le, da ne more upoštevati dejanske rabe zemljišč v času menjave, temveč mora upoštevati dejansko in namensko rabo v času odločanja. Na podlagi navedenega tožniki sklepajo, da je upravni organ zaključil, da odobritev pravnega posla ni potrebna samo takrat, ko gre za menjavo zemljišč z isto namensko rabo, česar pa ni oprl na nobeno zakonsko določbo, predvsem pa ni upošteval namena in cilja zakonskih določb, da za medsebojno menjavo zadevnih zemljišč v obliki agrarne operacije odobritev pravnega posla ni potrebna. Za takšno razlago ni podlage v 19. členu ZKZ.

7. Zatrjujejo, da gre v konkretnem primeru za zamenjavo zaradi racionalnejše rabe zamenjanih zemljišč, saj ni dvoma, da je vsaka pogodbena stranka z menjavo zaokrožila svoj kompleks zemljišč v skladu z namensko rabo svojega kompleksa zemljišč. Iz kopije katastrskega načrta, vloženega v upravni spis, na katerem so označene parcele, je jasno vidno, da parc. št. 1805/2 k.o. ..., ki je v lasti drugopogodbene stranke, na severu, zahodu in jugu meji na parcele prvopogodbene stranke, ne meji pa na ostale parcele drugopogodbene stranke. Parc. št. 1806/2 k.o. ..., ki je v lasti prvopogodbene stranke, pa v celoti meji na parcelo drugopogodbene stranke. To pomeni, da je že na podlagi teh dejanskih okoliščin z zamenjavo zemljišč podana njihova racionalnejša izraba.

8. V upravnem sporu so tožniki natančno opisali zgodovino dejanske menjave zemljišč in razloge, ki so botrovali njihovi zamenjavi. Tedanji lastniki so zemljišča zamenjali že več kot pred 45 leti. Podelilke nekdanjih parc. št. 1085 in 1086, to je novonastale parc. št. 1805/2 in 1806/2, vse k.o. ..., so nastale prav zaradi te menjave, kot je razvidno iz sklepa Geodetske uprave Skupščine občine ... z dne 16. 2. 1979. Takratna lastnika sicer nista sklenila ustrezne pogodbe, vendar sta parceli, ki sta bili tedaj opredeljeni kot gozdno zemljišče, dejansko zamenjala. Šele po menjavi je prvotožnik spremenil zamenjano parc. št. 1805/2 v sadovnjak in kasneje v vinograd, takšno stanje pa je na parceli še danes.

9. Iz dikcije 45. člena ZKZ ne izhaja, da je mogoče med seboj zamenjati samo kmetijska zemljišča. Takšno tolmačenje zakona je prav gotovo preozko in ni v skladu z namenom zakonodajalca. V 1. členu ZKZ je določeno, da se določbe ZKZ smiselno uporabljajo tudi za gozdove, v drugem odstavku 19. člena ZKZ pa, da odobritev pravnega posla ni potrebna, če gre za pridobitev kmetijskega zemljišča ali gozda v okviru agrarne operacije, za katero pa se po 39. členu ZKZ šteje tudi medsebojna menjava kmetijskih zemljišč. Da gre zgolj za menjavo zemljišč zaradi njihove racionalne izrabe, je razvidno tudi iz cenitvenega poročila vrednosti kmetijskih zemljišč iz januarja 2018, ki ga je izdelal cenilec in izvedenec kmetijske stroke G.G., in iz katerega izhaja, da sta zamenjani parceli približno enake vrednosti.

10. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe, dopolnjene z drugostopenjsko odločbo in dodaja, da niti v primeru, da bi pri menjavi upoštevali zgolj tisti del zemljišča, ki je opredeljen kot kmetijsko zemljišče, pravni posel ne bi izpolnjeval pogoja iz 45. člena ZKZ, saj vrednost enega zemljišča presega vrednost drugega zemljišča za več kot 50 %. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12. Po presoji sodišča je odločitev prvostopenjskega organa pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do vseh pritožbenih navedb tožnikov. Kolikor iz obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče sledi razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi ter odločbi drugostopenjskega organa in se nanju sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami tožnikov pa še dodaja:

13. Za tožnike je sporna odločitev, s katero je prvostopenjski organ zavrnil zahtevo prvotožeče stranke za izdajo odločbe, da odobritev pravnega posla, sklenjenega na podlagi menjalne pogodbe med prvopogodbeno stranko in drugopogodbenimi strankami, katere predmeta sta kmetijski oziroma gozdarski zemljišči s parc. št. 1806/2 in 1805/2, obe k.o. ..., ni potrebna.

14. V zadevi ni sporno, da sta bili predmetni zemljišči tako v času sklenitve menjalne pogodbe, kot v času vložitve vloge za odobritev pravnega posla in v času izdaje izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa, po osnovni in podrobnejši namenski rabi različno opredeljeni, in sicer parc. št. 1805/2 k.o. ... kot kmetijsko zemljišče, parc. št. 1806/2 k.o. ... pa pretežno kot območje gozdov (79 % skupne površine), v manjši meri pa kot kmetijsko zemljišče ( 21 % skupne površine).

15. ZKZ v 19. členu med drugim določa, da odobritev pravnega posla ni potrebna, če gre za pridobitev kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije v okviru agrarnih operacij (drugi odstavek 19. člena ZKZ). Po drugem odstavku 39. člena ZKZ je kot agrarna operacija opredeljena med drugim tudi menjava kmetijskih zemljišč. Menjava kmetijskih zemljišč je podrobneje opredeljena v 45. členu ZKZ, v katerem je določeno, da se kot medsebojna menjava kmetijskih zemljišč po tem zakonu šteje menjava, ki se izvaja zaradi racionalnejše rabe kmetijskega zemljišča in če vrednost enega zemljišča ne presega vrednosti drugega zemljišča za več kot 50 %. Potrdilo o tem, da gre za menjavo kmetijskih zemljišč po 45. členu ZKZ, izda upravna enota (prvi odstavek 46. člena ZKZ). Glede na posebno ureditev v zvezi s prometom kmetijskih zemljišč, ki je urejena v ZKZ, je, upoštevaje 45. in 46. člen ZKZ, predmet menjave lahko le kmetijsko zemljišče za kmetijsko zemljišče, ob pogoju, da se menjava izvaja zaradi racionalnejše rabe kmetijskega zemljišča in če vrednost enega kmetijskega zemljišča ne presega vrednosti drugega kmetijskega zemljišča za več kot 50 %.

16. Sodišče sledi stališču tožene stranke, da v obravnavani zadevi ni mogoče govoriti o menjavi kmetijskih zemljišč, kajti eno izmed zemljišč je po namenski rabi v večjem deležu (79 %) opredeljeno kot gozdno zemljišče, ki ga ni mogoče zamenjati s kmetijskim zemljiščem. Ker gre za menjavo kmetijskega zemljišča s pretežno gozdnim ter le v manjšem delu kmetijskim zemljiščem, ta menjava ne spada med menjavo kmetijskih zemljišč, kot je opredeljena v okviru agrarnih operacij v drugem odstavek 39. člena v zvezi s 45. členom ZKZ ter, upoštevaje točko a) drugega odstavka 19. člena ZKZ, v posledici ni mogoče zaključiti, da odobritev predlaganega pravnega posla ni potrebna.

17. Tožbeni ugovor, da iz dikcije 45. člena ZKZ ne izhaja, da je brez odobritve mogoče zamenjati samo kmetijsko zemljišče za kmetijsko zemljišče, da je drugačno tolmačenje zakona preozko in da ni v skladu z namenom zakonodajalca, ni utemeljen. Iz drugega odstavka 19. člena ZKZ namreč izhaja, da odobritev ni potrebna, če gre za pridobitev kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije v okviru agrarnih operacij (točka a) drugega odstavka 19. člena ZKZ), vendar pa je v okviru agrarne operacije menjave dopustna zgolj menjava kmetijskih zemljišč z drugimi kmetijskimi zemljišči (drugi odstavek 39. člena ZKZ). Pridobitev kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije je brez odobritve mogoča z ostalimi agrarnimi operacijami, to je arondacijo, komasacijo in meloracijo, s katerimi se urejajo kmetijska zemljišča oziroma kmetijski prostor zaradi izboljšanja kmetijskih zemljišč oziroma izboljšanja pogojev obdelave.

18. Zakon gozdovih (v nadaljevanju ZG) ureja promet gozdnih zemljišč na drugačen način kot ZKZ in med drugim določa različne režime prometa različno opredeljenih gozdnih zemljišč ter različen način in prednostno pravico pri nakupu oziroma prometu gozdnih zemljišč (43. - 47. členu ZG). Določbe ZKZ se smiselno uporabljajo le za postopke in roke prodaje gozdov, za uveljavljanje prednostne pravice in za pogoje za menjavo gozdov, iz česar je moč sklepati, da se z menjalno pogodbo po ZG brez odobritve pravnega posla lahko med seboj menjajo le gozdna zemljišča.

19. Ugovor tožnikov, da so njihovi pravni predniki predmetne parcele dejansko zamenjali že pred več kot 45 leti zaradi racionalnejše rabe kompleksa svojih zemljišč, ki so imela takrat enako vrsto rabe, ni upošteven. Upoštevaje že navedene zakonske določbe ZKZ, je namreč treba v zadevi odločati na podlagi stanja zemljišč v času sklenitve pravnega posla, ki je predmet vloge za odobritev tega pravnega posla, saj za drugačno razlago ni podlage v veljavnih določbah tega zakona. Kolikor so tožniki dobroverno uporabljali zemljišča drugače, kot to izhaja iz vpisanih pravic v zemljiški knjigi, imajo možnost pravna razmerja urediti v za to predvidenem sodnem postopku.

20. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave, ki jo tožniki niti niso predlagali, saj odločitev temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1). Pravna stališča, na katera se sklicujejo tožniki, pa ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku.

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 19, 19/2, 39, 39/2, 45, 46, 46/1

Zakon o gozdovih (1993) - ZG  - člen 43, 47

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.