UPRS Sodba III U 151/2021-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-10-11

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

COVID-19 - interventni ukrepi - začasno čakanje na delo - nadomestilo plače - bistvena kršitev določb postopka - neobrazložen sklep

Določbe drugega dela ZIUPDV, naslovljenega ''Začasni ukrepi'', ki urejajo tudi ukrep povračila nadomestila plače, omogočajo kombiniranje različnih ukrepov in posledično sofinanciranje upravičenih stroškov iz različnih virov, seveda z upoštevanjem omejitev, po katerih skupni znesek financiranja ne sme preseči nadomestila za stroške plač posameznega delavca in drugih zakonskih omejitev.

I. Tožbi se ugodi, sklep Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje št. 11064-29090/2020-3 z dne 30. 9. 2020 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju: prvostopenjski organ ali Zavod) je z izpodbijanim sklepom zavrnil tožnikovo vlogo za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanega nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delu. Iz izreka izpodbijanega sklepa izhaja še, da v postopku niso nastali posebni stroški in da je sklep takse prost.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je tožnik 3. 9. 2020 vložil vlogo za delno povračilo izplačanega nadomestila plače delavcem, napotenim na začasno čakanje na delo (v nadaljevanju: povračilo nadomestila plače). V postopku je bilo ugotovljeno, da ima tožnik za delavko A.A. sklenjeno pogodbo o subvencioniranju zaposlitve. Po mnenju prvostopenjskega organa zato zanjo do povračila nadomestila plače ni upravičen. V tej zvezi organ navaja, da je namen povračila nadomestila plače ohranitev delovnega mesta zaradi posledic epidemije COVID-19 in začasne nezmožnosti zagotavljanja dela iz poslovnih razlogov; ukrep je namenjen delodajalcem, ki bi delavce sicer odpustili. Delodajalec, ki prejema subvencijo za zaposlitev brezposelne osebe, pa je že pogodbeno zavezan ohraniti njeno zaposlitev za polni delovni čas v zahtevanem obdobju. Navedeno pomeni, da delodajalci za delavce, za katere prejemajo subvencijo, za isto obdobje ne morejo uveljavljati povračila nadomestila plače, ker se ukrepa po vsebini izključujeta.

3. Tožnikovo pritožbo je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti z odločbo št. 11008-1149/2020/3 z dne 28. 6. 2021 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba) zavrnilo. V svoji obrazložitvi drugostopenjski organ ugotavlja, da ima tožnik dodeljeno subvencijo za zaposlitev A.A. za obdobje od 26. 10. 2018 do 25. 10. 2020. Pojasnjuje, da Zakon o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val Covid-19 (v nadaljevanju: ZIUPDV) v 12. členu določa, da se ukrep povračila nadomestila plače izvaja v skladu s točko 3.10 Sporočila Komisije Začasni okvir za ukrepe državnih pomoči v podporo gospodarstvu ob izbruhu COVID-19

(v nadaljevanju: Sporočilo Komisije Začasni okvir za ukrepe državnih pomoči) in da se subvencija lahko kombinira tudi z drugimi ukrepi za podporo ohranjanju delovnih mest, če kombinirana podpora ne povzroči prekomernega nadomestila za stroške plač posameznega delavca. V nadaljevanju pritrjuje stališču prvostopenjskega organa, da gre za uveljavljanje ukrepov, ki se po vsebini in namenu izključujeta. Ukrep subvencioniranja zaposlitve kot eden izmed ukrepov aktivne politike zaposlovanja (v nadaljevanju: ukrepi APZ) je namenjen spodbujanju zaposlovanja določenih skupin brezposelnih oseb, ki se sicer težje zaposlijo (npr. mladi brez izkušenj ali starejše osebe). Zanje delodajalci prejmejo subvencijo, pri dodelitvi le-te pa je ključno, da se delodajalec s sklenitvijo posebne pogodbe o subvencioniranju zaveže k ohranitvi takšne zaposlitve za polni delovni čas za obdobje celotnega subvencioniranja. Po stališču drugostopenjskega organa to pomeni, da delodajalec s tem, ko na čakanje na delo napoti osebo, za katero prejema subvencijo iz naslova ukrepov APZ, krši pogodbene obveznosti. Ukrep povračila nadomestila plače pa je namenjen ohranjanju delovnih mest pri delodajalcu, ki so ga prizadele posledice epidemije virusa SARS-CoV-2 (COVID-19). Ker delavca, zaposlenega v okviru ukrepov APZ, delodajalec skladno z določili pogodbe o subvencioniranju ne sme odpustiti, za tega delavca ne more biti upravičen do subvencije za ohranjanje delovnega mesta, ki ga je tako ali tako dolžan ohraniti. Pogoji za posamezen ukrep APZ tudi ne omogočajo začasnega zadržanja ali mirovanja pogodbe, bi pa tožnik lahko odstopil od pogodbe o subvencioniranju oziroma slednjo razdrl in nato isto delavko (če je ne bi odpustil) napotil na začasno čakanje na delo ter uveljavljal povračilo nadomestila plače.

4. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu, in sicer iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). V tožbi ugovarja, da je stališče, da se ukrepa po vsebini izključujeta, materialnopravno zmotno. Niti prvo- niti drugostopenjski organ ne navajata pravne podlage za takšen zaključek, temveč se sklicujeta le na domnevni namen predpisov, nato pa samovoljno in arbitrarno zaključita, da tožniku ne gredo pravice, ki mu jih nudi zakonodaja. Subvencioniranje zaposlitve specifične skupine ljudi po naravi ni primerljivo s povračilom nadomestila plače: eno je subvencija za zaposlitev delavca, ki se izplača v pavšalnem znesku z namenom, da se zaposli brezposelno mlado osebo, drugo pa povračilo nadomestila stroška v zvezi z zaposlitvijo, ki se izplača v specifični višini, sorazmerno s tožnikovim izplačilom, z namenom, da delodajalec prebrodi obdobje, ko ne more opravljati dela s katerimikoli delavci, ne zgolj specifično skupino. Nobena okoliščina pa ne utemeljuje, da se za zaposlitev specifične skupine ne bi mogla določiti subvencija ob hkratnem povračilu izplačanega nadomestila plače. Tega ZIUPDV ne določa. Tožnik poudarja, da so upravičenci do povračila nadomestila plače določeni v zakonu, tam so izrecno določene tudi izjeme od upravičenosti, ukrep pa ni namenjen zaposlovanju (torej delavcu), temveč gospodarstvu (torej delodajalcu). Zmotno je tudi stališče, da naj bi tožnik z napotitvijo delavke A.A. na začasno čakanje na delo kršil pogodbene obveznosti. Institut čakanja na delo ne predstavlja prenehanja delovnega razmerja, prav tako ni opredeljen med pogodbeno določenimi nedopustnimi ravnanji. Ravno nasprotno, da bi tožnik lahko izpolnil svojo obveznost po pogodbi o subvencioniranju (tj. ohranitev delovnega razmerja), je delavki odredil začasno čakanje na delo. Tudi sicer pa ne drži, da je tožnik kot delodajalec zavezan ohraniti zaposlitev vseh 24 mesecev, saj iz pogodbe o subvencioniranju izhaja, da lahko delodajalec po preteku 12 mesecev od zaposlitve predčasno prekine delovno razmerje, pri čemer je v takem primeru upravičen zgolj do sorazmernega dela subvencije. Tožnik še navaja, da s subvencijo prejme določen denarni znesek in delo s strani zaposlene, v primeru povračila nadomestila plač pa prejme le del tega, kar je dal, ne prejme pa drugih izplačanih stroškov za zaposleno in tudi ne njenega dela. Tako tudi ni mogoče trditi, da bi tožnik s povračilom nadomestila plače prejel sredstva za isti strošek. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi ter izpodbijani sklep, v zvezi z drugostopenjsko odločbo, odpravi in zadevo vrne v ponovni upravni postopek. Zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške sodnega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka je sodišču predložila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, odgovora na tožbo pa ni podala.

7. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa, s katerim tožniku ni bila priznana pravica do delnega povračila izplačanega nadomestila plače, in sicer za delavko, napoteno na začasno čakanje na delo, A.A.. Iz izpodbijanega sklepa in tožbe izhaja, da je med strankama sporno (pravno) vprašanje, ali je tožnik upravičen do uveljavljanega povračila nadomestila plače za delavko, za katero prejema subvencijo na podlagi pogodbe o subvencioniranju, sklenjene v okviru ukrepov APZ. Izpodbijana odločitev namreč temelji na stališču, da se ukrepi iz naslova APZ že po samem namenu izključujejo z ukrepom delnega povračila nadomestila plače.

8. Sodišče uvodoma izpostavlja, da mora imeti obrazložitev upravnega akta, kot je izpodbijani sklep, vse bistvene sestavine, predpisane v prvem odstavku 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ki se uporablja tudi v obravnavanem postopku. Pomanjkljiva obrazložitev akta namreč omejuje učinkovito varstvo pravic stranke v postopku. V konkretnem primeru je obrazložitev izpodbijane odločitve o zavrnitvi delnega povračila nadomestila plače za delavko, vključeno v ukrep APZ, pomanjkljiva, saj niti prvo- niti drugostopenjski organ nista navedla materialnopravne podlage, ki bi utemeljevala takšno odločitev. To pomeni, da obrazložitev izpodbijanega sklepa nima zadostnih razlogov za odločitev, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

9. Tudi sicer sodišče sodi, da prvo- in drugostopenjski organ nista pravilno razlagala oziroma uporabila za zadevo relevantnih materialnopravnih določb. Po prvem odstavku 28. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju: ZUTD) je APZ nabor ukrepov na trgu dela, ki so namenjeni povečanju zaposlenosti in zmanjševanju brezposelnosti, večji zaposljivosti oseb na trgu dela in povečanju konkurenčnosti in prožnosti delodajalcev. APZ je torej mogoče opredeliti kot nabor raznovrstnih programov in ukrepov, s katerimi država posega na trg dela, da bi na eni strani med delovno aktivne vključila oziroma v tem statusu zadržala čim večje število delovno sposobnega prebivalstva in po drugi, da bi preprečila oziroma zmanjšala brezposelnost. APZ vključuje programe zaposlovanja, usposabljanja in ustvarjanja delovnih mest.

Programi APZ delujejo tako preventivno, na primer z vlaganjem v zaposlene, da se prepreči prehod v brezposelnost, kot aktivno, tako da usposabljajo in izobražujejo za nova delovna mesta ali spodbujajo delodajalce k zaposlovanju. Že s tega vidika se izkaže kot napačno stališče, da so ukrepi APZ namenjeni zgolj spodbujanju zaposlovanja, saj že zakon sam te ukrepe definira tudi kot ukrepe, namenjene ohranjanju delovnih mest. Glavni cilj ZIUPDV pa je omiliti oziroma odpraviti posledice epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 za državljane ter gospodarstvo z ukrepi na različnih področjih, kar je razvidno tudi iz zakonodajnega gradiva iz postopka sprejemanja interventne zakonodaje za omilitev in odpravo posledic COVID-19.

10. Glede na namen ZIUPDV je po presoji sodišča ob uporabi teleološke in sistematične metode razlage ta predpis razumeti tako, da se z ukrepom delnega povračila nadomestila plače ne zagotavlja zgolj zaščita konkretnega delovnega mesta (v obravnavanem primeru zaposlitve, za katero ima delodajalec sklenjeno pogodbo o subvencioniranju), temveč ekonomskega položaja celotnega podjetja. Do takšnega stališča vodi tudi ugotovitev, da se ukrep povračila nadomestila plače po določbi prvega odstavka 12. člena ZIUPDV izvaja v skladu s točko 3.10 Sporočila Komisije Začasni okvir za ukrepe državnih pomoči. Iz tega Sporočila Komisije izhaja, da je "namen različnih zajezitvenih ukrepov, ki so jih sprejele države članice, zagotoviti, da bo šok za svetovno gospodarstvo in gospodarstvo Unije, ki ga je povzročil izbruh COVID-19, čim krajši in čim bolj omejen. V nastalih izrednih razmerah se lahko podjetja vseh vrst soočajo s hudim pomanjkanjem likvidnosti; solventna ali manj solventna podjetja se lahko soočajo z nenadnim zmanjšanjem likvidnosti ali celo njeno razpoložljivostjo, kar lahko kratko- in srednjeročno resno vpliva na ekonomski položaj številnih zdravih podjetjih in njihovih zaposlenih, obenem pa ima lahko dolgoročne posledice zaradi ogrozitve njihovega preživetja. Podjetja se zaradi izbruha COVID-19 soočajo z nezadostno likvidnostjo, obenem pa jim lahko nastane tudi znatna škoda. Izredna narava izbruha COVID-19 pomeni, da takšne škode ni bilo mogoče predvideti, da je obseg škode znaten in da podjetja zato delujejo pod pogoji, ki se močno razlikujejo od običajnih tržnih razmer. Celo zdrava podjetja, ki so dobro pripravljena na tveganja, povezana z običajnim poslovanjem, se lahko v teh razmerah soočajo s tako velikimi težavami, da je njihova sposobnost preživetja lahko ogrožena" (prim. 2., 3., 4. in 8. točko Sporočila Komisije Začasni okvir za ukrepe državnih pomoči). Tudi v Sporočilu Komisije z dne 4. 4. 2020

je med ključnimi cilji poudarjeno ohranjanje delovnih mest z namenom, "da bi ohranili zaposlenost v podjetjih, ki bi zaradi izbruha COVID-19 sicer odpustila zaposlene“.

Poglavitni namen predpisov, na podlagi katerih se izvaja obravnavani ukrep, je torej zagotavljanje podpore gospodarstvu s ključnim ciljem ohraniti neprekinjeno gospodarsko dejavnost med izbruhom COVID-19 in po njem, kar obenem pomeni, da posameznih ukrepov ni mogoče presojati zgolj v luči njegovega učinka na posamezno delovno mesto, temveč skozi prizmo efekta na celotno podjetje oziroma gospodarstvo kot širšo enoto. Ob umestitvi ukrepa povračila nadomestila plače v takšen kontekst ter hkratni razlagi ukrepov APZ kot ukrepov, namenjenih tako spodbujanju zaposlovanja kot ohranjanju delovnih mest, sodišče sodi, da sta prvo- in drugostopenjski organ zmotno uporabila materialno pravo s tem, ko sta štela, da tožnik za delavko, ker je vključena v ukrepe APZ, ni upravičen do povračila nadomestila plače.

11. Kdo je upravičenec do delnega povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo, določa 2. člen ZIUPDV, pri čemer iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, da bi bilo ugotovljeno, da tožnik ne izpolnjuje katerega od teh zakonskih pogojev. Edini argument obeh upravnih organov je ta, da naj bi bila ukrepa po vsebini izključujoča, ker je delodajalec, ki prejema subvencijo za zaposlitev brezposelne osebe, pogodbeno zavezan ohraniti njeno zaposlitev za polni delovni čas v zahtevanem obdobju. Vendar zgolj to delodajalcu ne preprečuje, da bi delavcu kljub temu odpovedal pogodbo o zaposlitvi iz poslovnega razloga zaradi posledic epidemije. Tudi s tega vidika ni utemeljeno sklicevanje na stališče, da sta namena obeh pomoči izključujoča. Ravno izključenost upravičenosti do povračila nadomestila plače zaradi posledic epidemije bi ob subvenciji, ki bi pokrivala le manjši delež delavčeve plače, te delavce lahko postavila v neenak položaj, saj bi bilo za delodajalca ohranjanje njihove zaposlitve ob (pre)majhni subvenciji dražje oziroma težje v primerjavi z drugimi delavci. Sodišče ne vidi zakonske podlage za zaključek, da je zakonodajalec - ob splošnem namenu ohranitve delovnih mest zaradi posledic epidemije in s tem povezane začasne nezmožnosti zagotavljanja dela iz poslovnih razlogov - delavce, za katere ima delodajalec sklenjeno pogodbo o subvencioniranju v okviru spodbud za trajno zaposlovanje mladih (in ki so torej še posebej ranljiva skupina na trgu dela), želel postaviti v drugačen (slabši) položaj. Prav nasprotno izhaja iz četrtega odstavka 8. člena ZIUPDV, po katerem delodajalec, katerega zaposlitve so neposredno ali posredno sofinancirane iz proračuna RS preko posebnih programov, lahko uveljavlja povračilo nadomestila plače v višini razlike med polnim sofinanciranjem in siceršnjo subvencijo (v tem primeru v vlogi navede delež financiranja iz proračuna RS v letu 2019). S tem je že zakonodajalec sam vzpostavil pravilo, ki kombiniranje več različnih subvencij dovoljuje, a obenem omejuje na način, da kombinirana podpora ne sme povzročiti prekomernega nadomestila za stroške plač posameznega delavca.

12. Po vsem navedenem sodišče zaključuje, da določbe drugega dela ZIUPDV, naslovljenega "Začasni ukrepi", ki urejajo tudi ukrep povračila nadomestila plače, omogočajo kombiniranje različnih ukrepov in posledično sofinanciranje upravičenih stroškov iz različnih virov, seveda z upoštevanjem omejitev, po katerih skupni znesek financiranja ne sme preseči nadomestila za stroške plač posameznega delavca in drugih zakonskih omejitev.

13. Ker iz obrazloženega izhaja, da je izpodbijani sklep obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo pravil upravnega postopka in da je bilo pri odločanju zmotno uporabljeno materialno pravo, je sodišče na podlagi 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V slednjem je prvostopenjski organ vezan na pravno mnenje in stališče sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Z odpravo prvostopenjskega sklepa in vrnitvijo zadeve v ponovni postopek po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba (tako že sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015.).

14. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa in ostalih upravnih spisov očitno, da je tožbi treba ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

15. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetniška družba, tožniku priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se, ker je tožnikova pooblaščenka zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča za 22 % DDV. Toženka mora tako tožniku povrniti 347,70 EUR stroškov tega upravnega spora v roku 15 dni od prejema te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

16. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

UL C št. 91 I z dne 20. 3. 2020, str. 1 in sprememba UL C št. 112 I z dne 4. 4. 2020, str. 1.

Glej Poročilo k predlogu Zakona o urejanju trga dela, EPA 1135-V, št. 00711-12/2010/11, 16. 6. 2010, Poročevalec Državnega zbora RS z dne 28. 6. 2010.

Glej Predlog zakona o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val Covid-19, nujni postopek, EVA 2020-2611-0033, točka 2.1, naslovljena "Cilji".

Zakon o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val COVID-19 (2020) - ZIUPDV  - člen 2, 8, 8/4, 12, 12/1

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 28, 28/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.