UPRS Sodba I U 1645/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-08

dr. Boštjan Zalar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), mag. Nadja Marolt

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - prepoved prometa z živili

Iz 3. člena Direktive 2002/55/ES z dne 13. junija 2002 o trženju semena zelenjadnic jasno izhaja, da države članice lahko predpišejo, da je dovolj vpis v sortne liste, v kateri od držav članic, česar pa slovenski zakonodajalec ni storil. Šele v primeru, da bi slovenski zakonodajalec na tak način prenesel direktno v notranji pravni red, bi se tožeča stranka lahko uspešno sklicevala, da sta sortni listi vpisani v italijanski seznam sortnih list in da to zadošča za trženje tudi v Republiki Sloveniji.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v točki 1 tožeči stranki začasno prepovedala trženje semenskega materiala kmetijskih rastlin, in sicer za endivjo za rezanje (sorta Ricca Romanesco da taglio), solato (sorta Romana lentissima a montare 3) in radič (4 letni časi – mešanica, sorte Spadana, Zuccherina di Trieste, Catalogna pugliese, Lucia Precoce, Pala rosa 3, Grumolo verde scuro). V točki 2 izpodbijane odločbe je tožena stranka tožeči stranki prepovedala trženje semenskega materiala kmetijskih rastlin, in sicer za redkvico (sorta Rosso tondo a grande punta bianca) in kolerabico (sorta Di Vienna bianco/Dunajska bela). V 3. točki izpodbijane odločbe je navedeno, da rok za izvršitev 1. točke izreka odločbe nastopi z dnem vročitve odločbe in traja do odprave nepravilnosti, nadalje je v 4. točki določeno, da rok za izvršitev 2. točke odločbe nastopi z dnem vročitve odločbe. V 5. točki je navedeno, da bo o morebitnih stroških odločeno s sklepom, v 6. točki izreka izpodbijane odločbe pa je navedeno, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je fitosanitarna inšpektorica na podlagi 67. člena Zakona o semenskem materialu kmetijskih rastlin (v nadaljevanju: ZSMKR) dne 16. 1. 2018 opravila pri tožeči stranki inšpekcijski nadzor trženja in označenosti semenskega materiala zelenjadic. Ugotovljeno je bilo, da seme endivje za rezanje, solata in mešanica radičev niso bili označeni v skladu z zakonodajo, in sicer kot to določata drugi in peti odstavek 12. člena ZSMKR, Direktiva 2002/55/ES (v nadaljevanju: Direktiva) in Pravilnik o trženju semena zelenjadic. Ker zahteve za navedene vrste zelenjave glede pakiranja in označevanja niso bile izpolnjene, je bila na podlagi 4. točke prvega odstavka 69. člena ZSMKR izrečena začasna prepoved trženja semenskega materiala kmetijskih rastlin, ki niso pakirane na pravilen način, in sicer do odprave nepravilnosti. Nadalje je bilo pri pregledu ugotovljeno, da seme redkvice, sorta Rosso tondo a grande punta bianca (v nadaljevanju: redkvica) in seme kolerabice, sorta Di Vienna bianco/Dunajska bela (v nadaljevanju: kolerabica) nista vpisani v skupni katalog sort zelenjadic v skladu z Direktivo in tudi ne v sortno listo Republike Slovenije za leto 2017. Zato navedeno seme ne ustreza drugemu in petemu odstavku 12. člena ZSMKR, zaradi česar je tožena stranka tožeči stranki na podlagi 6. točke prvega odstavka 69. člena ZSMKR izrekla prepoved trženja semenskega materiala kmetijskih rastlin za seme redkvice in kolerabice.

3. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

4. Tožeča stranka v tožbi očita toženi stranki nepravilno uporabo določb materialnih predpisov, in sicer ZSMKR, Direktive in Pogodbe o Evropski uniji. Tožeča stranka glede na deseti odstavek 10. člena ZSMKR

ter ob dejstvu, da sta obe obravnavani sorti (redkvica in kolerabica) vpisani v sortno listo ene od držav članic EU, in sicer Italije, toženi stranki očita, da ni imela pravne podlage za izdajo odločbe o prepovedi trženja omenjenih rastlin. Deseti odstavek 10. člena ZSMKR določa, da lahko minister samo na podlagi odločbe, ki jo izda organ Skupnosti, omeji oziroma prepove trženje semenskega materiala kmetijskih rastlin, ki je bil pridelan in dan na trg v eni od držav članic EU in izpolnjuje zahteve, določene s predpisi Skupnosti iz 1. člena ZSMKR, vendar ne izpolnjuje dodatnih oziroma strožjih zahtev iz devetega odstavka 10. člena ZSMKR. Tožeča stranka navaja, da je bilo seme redkvice in kolerabice dano na trg v Republiki Italiji, saj izpolnjujeta vse zahteve za trženje iz direktive in drugih odločb Skupnosti. Nadalje tožeča stranka navaja, da sta, kot to tudi določa drugi odstavek 12. člena ZSMKR, obe obravnavani sorti vpisani v sortno listo Republike Italije. V skladu z Direktivo se sorte na predlog države članice EU vpišejo v skupni katalog sort. Tožeča stranka trdi, da sta v 30. dopolnjeni izdaji skupnega kataloga sort iz leta 2011 (Uradni list C/323U) vpisani obe obravnavani sorti, v 31. dopolnjeni izdaji skupnega kataloga sort iz leta 2012 (Uradni list C/341U) pa sorte redkvica ni več, vendar menjava statusa te sorte ni vpisana. Prav tako sorta kolerabice Di Vienna bianco v 35. izdaji (Uradni list C/446) ni več vpisana, v nobeni od prejšnjih izdaj pa ni zaznati sprememb. Na podlagi navedenega tožeča stranka trdi, da je prišlo le do tipkarske napake in ne do dejanskega izbrisa navedenih sort ter da bi tožena stranka morala razpolagati z dopisi o spremembi statusa obeh sort ter da, če bi bili sorti izbrisani, bi morala biti v izpodbijani odločbi navedena tudi odločba o izbrisu, kar pa v izpodbijani odločbi ni navedeno. Tožeča stranka nadalje navaja, da ZSMKR ne izpolnjuje ciljev Direktive v primeru prvega odstavka 3. člena Direktive, ki določa, da države članice določijo, da se seme zelenjadic ne sme potrjevati, preveriti kot standardno seme in tržiti, če sorta ni uradno sprejeta v eni ali več državah članicah. Tožeča stranka trdi, da sta obe obravnavani sorti vpisani v italijansko sortno listo, zaradi česar bi se v skladu z navedenim členom Direktive lahko tržili v Sloveniji. Nadalje navaja, da ZSMKR ne upošteva 34. člena Direktive

. Seme, za katerega je dovoljeno trženje v skladu z 9. členom Direktive v eni od držav članic, ne sme biti prepovedano tržiti v drugi državi članici, razen če to ne določa druga direktiva. V tem primeru naj bi prepoved izhajala iz določil izvedbenega akta direktive ZSMKR, kar pa ni v skladu s 34. členom Direktive. Tožeča stranka še navaja, da se je Slovenija s sprejetjem pogodbe in članstva v Evropski Uniji zavezala, da bo uveljavljala prost pretok blaga, za kar je značilna odprava vseh ovir. Tožeča stranka predlaga sodišču, da tožbi ugodi, odločbo v celoti odpravi in toženi stranki naloži plačilo stroškov.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da drugi in peti odstavek 12. člena ZSMKR med drugim določata, da mora pri zelenjadicah biti sorta vpisana v sortno listo v skladu s tem zakonom oziroma v skupni katalog zelenjadic v skladu z Direktivo. Semenski material sort mora biti na trgu označen z uradnim imenom sorte, pod katerim je bila sorta vpisana v sortno listo ali v posamezni skupni katalog sort ali v drug uradni seznam ali uradni register sort. Tožena stranka navaja, da je direktiva predpis, ki je za državo članico zavezujoča glede rezultata, vendar prepušča državnim organom izbiro oblike in metode. To pomeni, da direktiva vedno potrebuje akt, s katerim se prenese v nacionalni pravni red, v konkretnem primeru je to ZSMKR. Direktive tako ni mogoče neposredno uporabiti, ker ZSMKR podrobneje, v določenih segmentih strožje, določa pogoje za izpolnjevanje zahtev v zvezi s trženjem semenskega materiala, zato je tožena stranka morala slediti dikciji zakona in šteti, da mora biti sorta, če ni vpisana v skupni katalog, vpisana v sortno listo RS, pri čemer vpis sortne liste, pri kateri izmed drugih držav članic ne zadošča za izpolnitev zahtev, ki jih določa ZSMKR.

6. Tožeča stranka v prvi pripravljalni vlogi navaja, da je glavni cilj Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti doseči postopno povezovanje evropskih držav in vzpostaviti skupni trg, ki temelji na štirih vrstah prostega pretoka (blaga, oseb, kapitala in storitev) in na postopni harmonizaciji gospodarskih politik. Sodišče EU je v pravni red EU vpeljalo pojem neposrednega učinka, ki daje podjetjem možnost, da v primeru, ko jim pravo EU omogoča večji obseg pravic, ne upoštevajo nacionalnega prava, ampak pravo EU, torej tudi sekundarno zakonodajo, kamor sodijo tudi direktive. Tožeča stranka trdi, da je bila vgradnja Direktive v slovenski pravni red nepopolna, češ da ZSMKR ne upošteva dejstva, da je vpis sorte v Skupni katalog le posledica vpisa iste sorte v eno od nacionalnih sort, napačna, ker v ZSMKR ni bil prenesen prvi odstavek 3. člena in prvi odstavek 34. člena Direktive, zato se tožeča stranka sklicuje na pojem neposrednega učinka, to je, da se imajo zavezanci pravico sklicevati neposredno na določbo direktive, če je zanje ugodnejša in pravno popolna. Tožeča stranka na podlagi navedenega očita toženi stranki, da za trditev, da direktive ni mogoče neposredno uporabiti, nima pravne podlage.

8. Izpodbijani upravni akt je po presoji sodišča pravilen in utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v izpodbijani odločbi in se sodišče nanje sklicuje, kot to omogoča drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), ki določa, da sodišču ni treba navajati razlogov za odločitev, če sledi utemeljitvi upravnega akta in to v sodbi ugotovi. Zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče s sodbo tožbo zavrne, če ugotovi, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, k navedeni obrazložitvi pa še dodaja, kot sledi:

9. V obravnavani zadevi je sporno pravno vprašanje ali je tožeča stranka tržila semenski material kmetijskih rastlin (in sicer redkvico in kolerabico) v skladu z zakonodajo. Navedeno področje ureja Direktiva in ZSMKR, ki je bil sprejet na podlagi Direktive. Direktiva v prvem odstavku 3. člena najprej določa, da države članice določijo, da se seme zelenjadic ne sme potrjevati, preveriti kot standardno seme in tržiti, če sorta ni uradno sprejeta v eni ali več državah članicah. Tožeča stranka trdi, da je dovolj, če je seme potrjeno v eni od držav članic, kar pa ne drži, saj iz četrte točke 3. člena Direktive izhaja, da države članice lahko predpišejo, da je za sprejetje sorte za vključitev v skupni katalog ali v sortno listo druge države članice enakovredno sprejetju za vključitev v njihove lastne sorte. Iz citiranega določila jasno izhaja, da države članice lahko predpišejo, da je dovolj vpis v sortne liste, v kateri od držav članic, česar pa slovenski zakonodajalec ni storil. Šele v primeru, da bi slovenski zakonodajalec na tak način prenesel direktno v notranji pravni red, bi se tožeča stranka lahko uspešno sklicevala, da sta sortni listi vpisani v italijanski seznam sortnih list in da to zadošča za trženje tudi v Republiki Sloveniji. Vendar pa, ker tega Slovenija ni storila, se tožeča stranka ne more z argumentom neposrednega učinka uspešno sklicevati na to, da sta navedeni sorti (redkvica in kolerabice) vpisani v sortno listo ene izmed držav članic EU, in sicer Italije.

10. Nadalje drugi odstavek 3. člena Direktive določa, da vsaka država članica sestavi eno ali več sortnih list za sorte, ki so uradno sprejete za potrjevanje, preverjanje kot standardno seme in trženje na njenem ozemlju, tretji odstavek 3. člena Direktive pa še določa, da se na osnovi nacionalnih sortnih list vzpostavi skupni katalog sort zelenjadic. Med strankama ni sporno, da obravnavani sorti v trenutku izdaje odločbe nista bili vpisani v skupni katalog sort zelenjadic, pri čemer tožeča stranka navaja, da je pri tem prišlo zgolj do napake, zaradi česar obravnavani sorti nista vpisani v skupni katalog. Temu sodišče ne more slediti, ker tožeča stranka ni v zvezi z navedenim dejstvom ponudila oziroma predložila nobenega dokaza, prav tako iz Direktive ne izhaja obveznost izbrisa sorte, temveč vzpostavlja obveznost države članice, da Komisiji pošlje potrebne informacije, na podlagi katerih Komisija v Seriji C Uradnega lista Evropskih skupnosti pod naslovom ''Skupni katalog sort poljščin'' objavi seznam vseh sort, katerih seme po 16. členu Direktive ni predmet nobenih tržnih omejitev, kot to določa 17. člen Direktive.

11. Sodišče tudi ugotavlja, da ZSMKR pravilno implementira namen in besedilo Direktive, ko je v drugem odstavku 12. člena ZSMKR določeno, da mora biti sorta pri zelenjadicah vpisana v sortno listo v skladu z ZSMKR oziroma v skupni katalog sort zelenjadic v skladu z Direktivo. Nadalje peti odstavek 12. člena ZSMKR določa, da mora biti semenski material na trgu označen z uradnim imenom sorte, pod katerim je bila sorta vpisana v sortno listo ali v posamezni skupni katalog sort ali v drug uradni seznam ali uradni register sort, kar prav tako izhaja iz namena Direktive. Tožeča stranka se sicer sklicuje na deseti odstavek 10. člena ZSMKR, ki določa da lahko minister samo na podlagi odločbe, ki jo izda prisojni organ Skupnosti, omeji oziroma prepove trženje semenskega materiala kmetijskih rastlin, ki je bil pridelan in dan na trg v eni od držav članic Evropske unije in izpolnjuje zahteve, določene s predpisi Skupnosti iz 1. člena ZSMKR. Vendar sodišče ob tem ugotavlja, da se navedeno določilo ne nanaša na obravnavani primer, ker obe navedeni sorti (redkvica in kolerabica) nista vpisani v skupni katalog zelenjadic, kar je med strankama nesporno in tako ne izpolnjujeta zahtev določenih s Direktivo.

12. Glede sklicevanja tožeče stranke na prvi odstavek 34. člena Direktive, ki določa, da države članice zagotovijo, da seme, ki pride na trg po določbah Direktive, ne glede nato, ali so prisilne ali dispozitivne, ni predmet kakršnih koli tržnih omejitev glede lastnosti, zahtev za preizkušanje, zaznamovanja in pečatenja, razen tistih, ki jih določa katera od direktiv Skupnosti, sodišče ugotavlja, da tudi to citirano določilo ne omogoča trženja obeh navedenih sort spornih zelenjadic, ker že iz citiranega besedila 4. člena Direktive izhaja, da so dovoljene omejitve, po določilih katere od direktiv, pri čemer tako Direktiva kot tudi ZSMKR določata, da mora biti zadevno seme navedeno v skupnem katalogu, kar pa v obravnavani zadevi ni in to med strankama ni sporno. Sodišče ob povedanem še izpostavlja 24. člen Direktive, ki določa, da lahko države članice glede na pogoje določene v Prilogah I in II predpišejo dodatne in strožje zahteve za potrjevanje semena, predvidenega na njihovem ozemlju. Ob tem še dodaja, da glede na to, da je zakonodajalec ZSMKR pravilno implementiral Direktivo, navedbe tožeče stranke glede neposrednega učinka Direktive v konkretnem primeru niso relevantne. Prav tako niso utemeljene tožbene navedbe v zvezi z prostim pretokom blaga, ker gre v obravnavanem primeru za vprašanje zakonitosti trženja predmetne točno določene vrste navedenih dveh sort redkvice in kolerabice upoštevajoč pri tem pravilen prenos Direktive, kar potrjuje pravilnost odločitve tožene stranke. Zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

13. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba med strankama ni sporno, in sicer, da je tožena stranka tožeči stranki prepovedala trženje obravnavnih zelenjadic, ker te niso vpisane v skupni katalog, niti v sortno listo. Kadar pa dejansko stanje med strankama ni sporno, pa ima sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave.

14. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka

Minister lahko samo na podlagi odločbe, ki jo izda pristojni organ Skupnosti, omeji oziroma prepove trženje semenskega materiala kmetijskih rastlin, ki je bil pridelan in dan na trg v eni od držav članic Evropske unije in izpolnjuje zahteve, določene s predpisi Skupnosti iz 1. člena tega zakona, vendar ne izpolnjuje dodatnih oziroma strožjih zahtev iz prejšnjega odstavka.

Pri poljščinah (žitih, krmnih rastlinah, krompirju, pesi, oljnicah in predivnicah), zelenjadnicah, trti in hmelju mora biti sorta iz prejšnjega odstavka vpisana v sortno listo v skladu s tem zakonom oziroma v skupni katalog sort poljščin v skladu z Direktivo 2002/53/ES (v nadaljnjem besedilu: skupni katalog sort poljščin), v skupni katalog sort zelenjadnic v skladu z Direktivo 2002/55/ES (v nadaljnjem besedilu: skupni katalog sort zelenjadnic) ali v skupni katalog sort trte v skladu z Direktivo 68/193/EGS (v nadaljnjem besedilu: skupni katalog sort trte).

Države članice določijo, da se seme zelenjadnic ne sme potrjevati, preveriti kot standardno seme in tržiti, če sorta ni uradno sprejeta v eni ali več državah članicah.

Države članice zagotovijo, da seme, ki pride na trg po določbah te direktive, ne glede na to, ali so prisilne ali dispozitivne, ni predmet kakršnih koli tržnih omejitev glede lastnosti, zahtev za preizkušanje, zaznamovanja in pečatenja, razen tistih, ki jih določa ta ali katera koli druga direktiva Skupnosti.

Države članice zagotovijo, da seme, ki pride na trg po določbah te direktive, ne glede na to, ali so prisilne ali dispozitivne, ni predmet kakršnih koli tržnih omejitev glede lastnosti, zahtev za preizkušanje, zaznamovanja in pečatenja, razen tistih, ki jih določa ta ali katera koli druga direktiva Skupnosti.

Zakon o semenskem materialu kmetijskih rastlin (2002) - ZSMKR  - člen 12, 12/2, 12/5

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva Sveta 2002/55/ES z dne 13. junija 2002 o trženju semena zelenjadnic - člen 3, 3/1, 3/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.