UPRS Sklep I U 139/2021-62
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-09-30

Irena Grm (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Polak Remškar

obnovljivi viri energije - javna korist - zavrženje - pravna korist za vodenje postopka - odprava odločbe

Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji (t.i. procesne predpostavke), predpisani v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Eden izmed pogojev je, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka). Na obstoj procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1), če te niso izpolnjene, pa mora tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Ker je bila izpodbijana odločba v drugem upravnem sporu odpravljena in zato nima več pravnih posledic, ne more več posegati v pravno korist tožnika.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega upravnega spora v znesku 25,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevi strank z interesom A., d.o.o. in B., d.o.o. za povračilo stroškov upravnega spora se zavrneta.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka odločila, da se v postopku prevlade javne koristi energetike - obnovljivih virov energije nad javno koristjo ohranjanja narave v zvezi z integralnim postopkom izdaje gradbenega dovoljenja za objekt HE Mokrice, nosilcem posega v naravo: B., d.o.o., C., d.o.o. in A., d.o.o., dovoli prevlada javne koristi energetike - obnovljivih virov energije nad javno koristjo ohranjanja narave (1. točka izreka), določena je bila izvedba vseh izravnalnih ukrepov iz Poročila o vplivih na okolje za HE Mokrice in Dodatka za presojo sprejemljivosti vplivov na varovana območja za HE Mokrice za zagotavljanje povezljivosti populacij in zmanjšanje pomembnih vplivov, ki jih mora izvesti nosilec posega v naravo v Posebnem ohranitvenem območju Spodnja Sava (s podrobno opredelitvijo) in Posebnem ohranitvenem območju Krka s pritoki (s podrobno opredelitvijo) (2. točka izreka), določen je bil dodaten izravnalni ukrep za zvezdogleda: dopolnitev Uredbe o posebnih varstvenih območjih (Natura 2000), ki se v evropskem ekološkem omrežju Natura 2000, Sava-Medvode-Kresnice dopolni z vrsto iz območja Natura 2000 Spodnja Sava, zvezdogled, dopolnitev pa se izvede pred izdajo integralnega gradbenega dovoljenja (3. točka izreka), določen je bil monitoring, kot je navedeno v Poročilu o vplivih na okolje, pri čemer se pri natančni določitvi metode in izvajanja monitoringa za zvezdogleda in platnico upoštevajo najnovejše metode in prakse (4. točka izreka), odločeno še, da stroški postopka niso nastali in da nadzor nad to odločbo izvaja Inšpektorat RS za okolje in prostor, inšpektor za naravo (5. in 6. točka izreka).

2. V obrazložitvi je toženka povzela potek postopka, povzela uporabljeno pravno podlago (med drugim Uredbo o Državnem prostorskem načrtu za območje HE Mokrice, Zakon o pogojih koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala Spodnje Save (ZPKEPS-1), Zakon o ohranjanju narave (ZON), Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (interventni zakon)) in navedla razloge k posameznim točkam izreka, med drugim, da ni drugih ustreznih rešitev za uresničitev javne koristi - obnovljivih virov energetike, ki je utemeljena (poleg že naštetih predpisov med drugim) še z Energetskim zakonom. V nadaljevanju je opisala poseg v naravo z opisom omilitvenih in izravnalnih ukrepov ter se opredelila do ugovorov strank, tudi tožnika, ki je v postopku sodeloval kot stranski udeleženec. Ustrezne alternativne rešitve glede na cilj projekta gradnje HE Mokrice so bile predložene in ocenjene, predložena alternativa tožnika pa ni skladna s ciljem zakonodaje in cilji projekta.

3. Tožnik je odločbo izpodbijal iz razlogov napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. V zadevi ni bil pravilno uporabljen 101. č člen ZON, saj je toženka vrednotila še druge učinke projekta HE Mokrice: oskrbo z vodo, zagotavljanje poplavne varnosti, pridelavo hrane (namakanje) in prometno infrastrukturo, medtem kot ZON določa, da se vrednoti prevlada zgolj (in izključno) ene javne koristi. Če je ovira za tak način vrednotenja elaborat Program izvedbe objektov vodne, državne in lokalne infrastrukture ter objektov vodne in energetske infrastrukture v nedeljivem razmerju za izgradnjo HE Mokrice iz septembra 2017, potem mora investitor izdelati elaborat v deljivem razmerju za izgradnjo HE Mokrice. Toženka je napačno uporabila tudi drugi odstavek 101. c člena ZON, saj ni preverjala dejanskih možnosti za druge ustrezne rešitve za uresničitev javne koristi energetike - obnovljivih virov energetike (npr. solarne elektrarne). Tožnik je s svojim strokovnim mnenjem z dne 17. 9. 2020 dokazal ekonomsko utemeljene druge ustrezne rešitve za uresničitev te javne koristi, s tem da bi se izrabile obstoječe, že pozidane, degradirane ali vodne površine obstoječih akumulacij. Opozoril je na zavajajoče navedbe investitorja glede površin, potrebnih za solarne elektrarne, kot tudi, da je bil seznanjen z gradnjo tega obnovljivega vira, tj. sončne elektrarne ob hidroelektrarnah v Posavju, iz česar se da sklepati, da alternative obstajajo. Predlaga odpravo odločbe in vrnitev zadeve v ponovni postopek z napotili s strani sodišča, naj se v ponovnem postopku upošteva samo en vidik javne koristi - obnovljive vire energetike, pridobi strokovno mnenje, ki naj ga pripravi strokovna neodvisna institucija o dejanskih možnostih za druge ustrezne rešitve za uresničitev javne koristi - obnovljivih virov energije, oziroma podrejeno, da sodišče samo odloči, da iz predloženega gradiva ni moč ugotoviti prevlade javne koristi obnovljivih virov energetike nad javno koristjo ohranjanja narave.

4. Toženka se je v odgovoru na tožbo v celoti sklicevala na razloge odločbe ter uporabljeno pravno podlago, s poudarkom na veljavna ZPKEPS-1 in Uredbo o DPN za območje HE Mokrice. S sprejetjem slednje je v prostor umeščena HE Mokrice z vsemi ustreznimi pogoji in ukrepi po ZON in po Zakonu o vodah (ZV-1). V predhodnem postopku sprejetja aktov, ki so podlaga za izvedbo tega projekta (Okoljskega poročila in Uredbe o DPN za območje HE Mokrice) se tožnik ni priglasil v postopek in ni sprožil upravnega spora. Uredba o DPN za HE Mokrice predstavlja veljaven prostorski akt, v okviru katerega je treba iskati tehnične alternative za izvedbo, kar je bilo storjeno, pri čemer so alternativne variante le tiste, ki sledijo cilju projekta, to pa je izkoriščanje energetskega potenciala Spodnje Save, skladno z ZPKEPS-1 in Uredbo o DPN za območje HE Mokrice. Za postopek so bile zato nepomembne navedbe v zvezi z obnovljivim virom sončne energije. Gre za dokončanje gradnje in s tem verige HE na spodnji Savi (dosedaj zgrajene 4 HE od 5 predvidenih HE). Pravilno je bil uporabljen tudi 101. č člen ZON, določbe Aarhuške konvencije so bile v celoti spoštovane.

5. Stranka z interesom A., d.o.o. je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe. Ne strinja se s tožnikovo razlago 101. č člena ZON. Vsaka javna korist ima praviloma več razsežnosti in vpliva tudi na druge (javne) koristi. Nedvomno prebivalstvo in gospodarstvo Slovenije potrebuje električno energijo in na drugi strani tudi zdravo, čisto in neokrnjeno okolje. Gre za kompromis med obema interesoma, zato so izravnalni ukrepi tudi predvideni. Prava alternativa (upoštevaje kriterij ogljičnosti in obnovljivosti) so le druga hidroelektrarna, sončna elektrarna ali vetrna elektrarna. Dejanska alternativna rešitev (upoštevaje tudi druge kriterije (brez ekonomskih)) predlagani hidroelektrarni je zgolj druga hidroelektrarna. Postavitev plavajoče sončne elektrarne na reko, kot je Sava, ne pride v poštev zaradi njene hidrologije. Z gradnjo HE Mokrice se ne bo samo povečala samooskrba z električno energijo Republike Slovenije, temveč se bo zaradi kvalitete električne energije zmanjšal (ali pa vsaj ne povečal) izpust iz toplogrednega plina CO2 v okolje, kar je zaveza držav podpisnic Pariškega sporazuma. Predlagala je zavrnitev tožbe in naložitev stroškov postopka tožniku.

6. Stranka z interesom B., d.o.o. je v odgovoru na tožbo uvodoma izpostavila, da se tožbene navedbe nanašajo le na vprašanje obstoja dveh predpostavk za izdajo odločbe, tj. vprašanje obstoja druge javne koristi ter preverjanje obstoja drugih ustreznih rešitev za dosego te javne koristi. Tožnik zgolj pavšalno nasprotuje ugotovitvam toženke. Članki oziroma izpisi iz raznih spletnih strani resničnosti navedb ne dokazujejo. Ne strinja se z razlago 101. č člena ZON. Toženka je analizirala dve javni koristi in ju primerjala med seboj, pri čemer je druga javna korist, ki se uresničuje s projektom, v tem primeru utemeljena z več zakoni (npr. ZPKEPS-1). Obstoj druge javne koristi je toženka obravnavala kot celoto, razlagala pa jo je v povezavi z drugimi koristmi, ki so vse določene z zakonom. To potrjuje tudi izrek odločbe. Navedbe v zvezi z elaboratom so nerazumljive, sicer ga pa tožnik ni predložil kot dokaz med postopkom, niti ni bil del gradiva za izdajo odločbe, zato ni upošteven (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1). Priprava programa v deljivem razmerju za izgradnjo HE Mokrice ni predmet postopka prevlade javne koristi, opredelitev nedeljive strukture pa izhaja iz ZPKEPS-1. Alternativne rešitve za dosego določenega plana oziroma cilja, tj. v tem primeru izkoristiti trajnostni potencial določenega obnovljivega vira energije (recimo določene reke), se lahko nanašajo na drugačno tehnologijo, lokacijo objekta za izkoriščanje vira, velikost objekta, njegovo delovanje, ne morejo pa se nanašati na izkoriščanje drugega vira energije (npr. vetra). Alternativne rešitve so bile v tem primeru analizirane oziroma predložene v gradivu stranke z interesom, pri tem pa upoštevane Smernice EK, sodna praksa SEU in stališča stroke. Odločitev je bila tudi sprejeta ob upoštevanju mnenja ZRSVN (tretji odstavek 101. f člena ZON, tako tudi sodišče v I U 2589/2018). Tudi Aarhuška konvencija je bila v celoti upoštevana. Kot dodaten dokaz o neobstoju drugih alternativnih rešitev je stranka z interesom priložila študijo Doseganje ciljev povečanja deleža obnovljivih virov energije v RS - Analiza alternativnih virov obnovljivih virov energije v Sloveniji z vidika trajnostnega razvoja in samooskrbnosti, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za elektrotehniko, prejeto septembra 2020, in študijo Vpliv nadomestitve HE Mokrice s sončnimi elektrarnami - Analiza vpliva na obratovanje EES z dne 10. 2. 2021. V zvezi z navedbami o predvideni gradnji največje solarne elektrarne je opozorila, da te niso bile del dokumentacije v postopku odločanja (tretji odstavek 20. člena ZUS-1), sicer pa gradnja sončne elektrarne ni projekt, ki bi bil povezan s konkretnim postopkom prevlade javne koristi, niti nameravanim posegom. Upoštevani so bili vsi napotki in ugotovitve Upravnega sodišča v I U 2589/2018 z dne 26. 2. 2019. Če tega projekta ni, bo treba spremeniti ZPKEPS-1, razveljaviti DPN, uskladiti interese deležnikov, sprejeti nov DPN, ki bo urejal samo protipoplavno zaščito, opraviti novo presojo vplivov na okolje in pridobiti gradbeno dovoljenje ter vsa soglasja. Zaradi zamika gradnje nastaja tudi nepopravljiva gospodarska škoda. Prosila je za hitro odločanje in predlagala, da sodišče dopusti in izvede vse predlagane dokaze in tožbo zavrne, tožniku pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

7. Stranka z interesom C., d.o.o. na tožbo ni odgovorila.

8. Toženka je sodišču 2. 9. 2021, ki jo je sodišče prejelo 3. 9. 2021, poslala še pripravljalno vlogo, v kateri je opozorila na sprejetje Resolucije o Dolgoročni podnebni strategiji Slovenije do leta 2050, katere cilj je neto ogljična nevtralnost do 2050. Izgradnja večjih hidroelektrarn nad 10 MH je skladna s cilji resolucije. Vztrajala je kot doslej.

9. Sodišče je v zadevi 8. 9. 2021 opravilo glavno obravnavo, na katero so pristopile vse stranke postopka. Tožnik je predlagal, da sodišče prekine postopek zaradi rešitve predhodnega vprašanja, tj. presoje ustavnosti zakonske ureditve enostopenjskih upravnih postopkov v okoljskih zadevah in da vloži zahtevo za presojo ustavnosti iz enakega razloga, sicer pa je vztrajal pri tožbi in tožbenem predlogu. Ostale stranke postopka so prerekale navedbe tožnika in vztrajale pri svojih stališčih in podanih predlogih.

10. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis, ki ga je predložila toženka (med drugim izpodbijano odločbo, strokovno mnenje tožnika z dne 17. 9. 2020), ter dopolnjen dodatek iz avgusta 2020 in dopolnjeno PVO iz avgusta 2020, objavljena na spletni strani https://www.gov.so/zbirke/javne-objave/postopek-prevlade-javne-koristi-he-mokrice-201023173602/, in https://dokumenti-pis.mop.gov.si/javno/postopki/gradivo_26102020_01, na kateri se sklicuje toženka, ki jih je sodišče kopiralo na elektronski nosilec USB, povzetek oddaje z dne 1. 12. 2014 z naslovom ''Ob hidroelektrarnah bi v Posavju postavili še sončne elektrarne'', portal agencije Borzen: Trajnostna energija - - novica z dne 1. 12. 2020, članek ''V Brežicah začeli priprave za postavitev največje sončne elektrarne pri nas'' z dne 14. 12. 2020, Program izvedbe objektov vodne, državne in lokalne infrastrukture ter objektov vodne in energetske infrastrukture v nedeljivem razmerju za izgradnjo HE Mokrice, Poročilo LIFE CLIMATEPath 2050, zapis 15. seje Državnega zbora z dne 27. 1. 2020, izpis iz portala Statističnega urada RS, članek ''Gozdovi vsako leto absorbirajo skoraj 40 odstotkov emisij CO2'', listine, ki se nahajajo na USB ključku pod C6, Izsek Okoljskega poročila za DPN HE Mokrice (stran 15), sodbo I U 2589/2018 z dne 26. 2. 2019, Doseganje ciljev povečanja deleža OVE v RS - Analiza možnih alternativnih virov OVE v Sloveniji iz vidika trajnostnega razvoja in samooskrbnosti, Univerza v Ljubljani, - Fakulteta za elektrotehniko, september 2020, Vpliv nadomestitve HE Mokrice s sončnimi elektrarnami - Analiza vpliva na obratovanje EES z dne 10. 2. 2021, ter ostale listine, ki se nahajajo v upravnem in sodnem spisu.

12. Zoper izpodbijano odločbo sta bili pri naslovnem sodišču vloženi dve tožbi: tožba v zadevi, I U 138/2021, in tožba v obravnavani zadevi. Sodišče je najprej odločalo o tožbi v zadevi, I U 138/2021, in je s sodbo, I U 138/2021 z dne 28. 9. 2021, odločeno v sestavi višje sodnice Irene Polak Remškar kot predsednice senata, višje sodnice Irene Grm kot sodnice poročevalke in višje sodnice svétnice Petre Hočevar kot sodnice glasovalke, tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Ker po prvem odstavku 73. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) pritožba zoper tako sodbo ni dovoljena, je sodba s tem datumom (tj. 28. 9. 2021) postala pravnomočna. To pomeni, da so z odpravo izpodbijane odločbe pravnomočno odpravljene tudi njene pravne posledice (prvi odstavek 281. člena ZUP), po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 pa je bila zadeva vrnjena v stanje, v katerem je bila, preden je bila odpravljena odločba izdana. Ker so bile pravne posledice, ki so nastale z izdajo izpodbijane odločbe odpravljene, oziroma je po povedanem nastal položaj, kot da odločba sploh še ni bila izdana, (tudi v tem upravnem sporu) izpodbijana odločba očitno ne more več posegati v pravni položaj tožnika.

13. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji (t.i. procesne predpostavke), predpisani v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Eden izmed pogojev je, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka). Na obstoj procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1), če te niso izpolnjene, pa mora tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Ker je bila izpodbijana odločba v drugem upravnem sporu odpravljena in zato nima več pravnih posledic, ne more več posegati v pravno korist tožnika. Zato je moralo sodišče v skladu z navedenimi zakonskimi določbami tožbo zavreči. Tako tudi ustaljena sodna praksa (odločitve Upravnega sodišča: I U 1367/2017 z dne 7. 5. 2020, I U 1528/2014 z dne 16. 3. 2015, I U 1509/2014 z dne 12. 3. 2015, I U 1771/2016 z dne 1. 3. 2018, odločitve Vrhovnega sodišča: X Ips 310/2015 z dne 15. 10. 2015, I Up 50/2019 z dne 5. 6. 2019, idr.).

14. Izdaja prej navedene sodbe, s katero je bila že odpravljena v tem upravnem sporu izpodbijana odločba, je iz navedenih razlogov sicer preprečila vsebinsko obravnavanje tožbe v tej zadevi, vendar je za tožnika pravni položaj primerljiv s tistim, ki bi ga dosegel, če bi s tožbo uspel. Pri tem ni bistveno, da je sodišče tožbo zavrglo, saj so bile ob njeni vložitvi zanjo izpolnjene procesne predpostavke (pravočasnost in dopustnost), do prenehanja pravnega interesa tožnika pa je prišlo kasneje, iz razlogov izven njegove pravne sfere. Zato sodišče sodi, da ni mogoče uporabiti četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je namreč po povedanem pravni položaj tožnika tak, kot če bi sodišče njegovi tožbi ugodilo, je prišlo do procesne situacije, ki jo ureja tretji odstavek 25. člena ZUS-1, po katerem se tožniku v primeru odprave izpodbijanega upravnega akta prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

15. Sodišče je zato tožniku priznalo stroške v višini 25,00 EUR (tretji odstavek 3. člena Pravilnika). Zadeva je bila rešena po opravi glavne obravnave, tožnik v postopku ni imel pooblaščenca. Tožnik je sicer zahteval povračilo stroškov v višini 450 EUR (vključno s povrnitvijo sodne takse), česar mu sodišče glede na prej citirane določbe ZUS-1 in Pravilnika ne more priznati, bo pa sodna taksa tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1 c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

16. Povračilo stroškov sta zahtevali tudi stranki z interesom A., d.o.o. in B., d.o.o. Ker ZUS-1 povračila stroškov stranki z interesom ne ureja, je treba za odločitev uporabiti ustrezne določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP; v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Po 154. členu ZPP sodišče pri odločanju o povračilu stroškov upošteva uspeh stranke v postopku. Stranki z interesom sta predlagali, naj sodišče tožbo tožnika zavrne. Ker pravni položaj, do katerega je prišlo z izdajo te odločbe, ne ustreza temu tožbenemu predlogu, je treba šteti, da stranki z interesom v tem upravnem sporu nista uspeli in je sodišče zato njun stroškovni zahtevek zavrnilo.

17. Sodišče je odločilo po opravljeni glavni obravnavi (51. člen ZUS-1).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36/1-6, 64/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.