UPRS Sodba I U 143/2019-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-06-11

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Irena Grm (poroč.), Irena Polak Remškar

razlastitev - uvedba razlastitvenega postopka - javna korist - gospodarska javna infrastruktura

Javno korist je prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi ustrezno utemeljil, in sicer ko je pojasnil, da sta tožnikovi nepremičnini v OPN MOL ID namenjeni za gradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture, v dokaz česar je razlastitvena upravičenka tudi predložila izsek iz grafičnega dela OPN MOL ID za vsako od njiju. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ tako na podlagi predloženega občinskega prostorskega načrta ugotovil, da je namenska raba obeh tožnikovih nepremičnin označena z oznako PC – površina pomembnejših cest, vsaka od njiju pa je določena tako, da ju je moč identificirati v zemljiškem katastru, tj. s šifro katastrske občine in številko parcele.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) ugotovila, da je izkazana javna korist za gradnjo in prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture – prevzem in rekonstrukcijo občinskih javnih cest Kolesarske poti in Ceste v Dvor, zaradi česar je uvedla postopek razlastitve nepremičnin s parc. št. 288/4 (ID ...) in 288/8 (ID ...) obe k.o. ... (v nadaljevanju tožnikovi nepremičnini), ki sta v lasti tožnika kot razlastitvenega zavezanca (1. točka izreka); pri tem odločba predstavlja podlago za vpis zaznambe o začetku razlastitvenega postopka pri tožnikovih nepremičninah v zemljiški knjigi (2. točka izreka). Odločil je še, da dokler postopek razlastitve ni pravnomočno končan, ni dopusten promet s tožnikovima nepremičninama ali njuno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitveni upravičenki Mestni občini Ljubljana (MOL) oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitvena upravičenka s tem strinja; pravni posel sklenjen v nasprotju s to določbo pa je ničen (3. točka izreka) ter da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (4. točka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da sta tožnikovi nepremičnini urejeni v Občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del (OPN MOL ID), v dokaz česar je razlastitvena upravičenka med drugim predložila izsek iz grafičnega dela OPN MOL ID za vsako od navedenih nepremičnin in razlastitveni elaborat. Namenska raba obeh nepremičnin je v omenjenem prostorskem aktu označena z oznako PC – površina pomembnejših cest, pri čemer pa je tudi vsaka od tožnikovih nepremičnin določena tako, da jo je moč identificirati v zemljiškem katastru. Organ je ocenil, da je javna korist za razlastitev izkazana.

3. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo, št. 35020-30/2018-2 z dne 13. 12. 2018 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo, v kateri navaja, da zahteva za razlastitev razlastitvene upravičenke ne vsebuje vseh v 98. členu Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) določenih sestavin. Razlastitvena upravičenka namreč zahtevi ni priložila razlastitvenega elaborata z utemeljitvijo javne koristi (kot tudi ne nujnosti in sorazmernosti posega razlastitve) in obrazložitvijo njene pravne podlage v smislu tretje alineje prvega odstavka 98. člena ZUreP-1 ter ustreznega prostorskega akta, ki bi predstavljal podlago za razlastitev. Opredelila ni niti konkretne javne koristi, pač pa se je zgolj sklicevala na Odlok o kategorizaciji občinskih cest (v nadaljevanju Odlok) in OPN MOL ID. V zahtevi pa ni utemeljila niti nujnosti ter sorazmernosti posega, saj je navedbe v zvezi s tem podala šele tekom postopka, ko je bila z njegove strani opozorjena na pomanjkljivosti zahteve. Nadalje navaja, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni niti pogoji za razlastitev, opredeljeni v 92. členu ZUreP-1 in 69. členu Ustave Republike Slovenije (URS), kar je toženka napačno ugotovila. Pri tem sploh ni opravila presoje vsakega izmed navedenih pogojev za razlastitev posebej, pač pa je zgolj pavšalno zaključila, da so ti izpolnjeni. Razlastitvena upravičenka ni izkazala obstoja konkretne javne koristi oziroma jo je protiustavno utemeljevala z dejstvom, da sta sporni cesti po Odloku že kategorizirani občinski javni cesti, s čimer je tožnikovi nepremičnini dolžna pridobiti v last. V zvezi s tem opozarja na prakso Ustavnega sodišča Republike Slovenije (USRS), ki je glede občinskih odlokov o kategorizaciji javnih cest že navedlo, da je odlok protiustaven, če občina pred kategorizacijo ceste z njenim lastnikom ne sklene pravnega posla za pridobitev zemljišča oziroma lastnika ne razlasti. Navedenega v konkretnem primeru razlastitvena upravičenka ni naredila, ampak je predhodno kategorizacijo ceste izkoristila za utemeljitev javne koristi v naknadnem postopku razlastitve. Prav tako konkretne javne koristi ne more prejudicirati niti sprejeti prostorski akt, kar izhaja iz sodne prakse. Toženka je v zvezi z utemeljevanjem javne koristi zgolj sledila navedbam razlastitvene upravičenke, sama pa je sploh ni presojala. Opredelila se ni niti do nasprotnih dokazov v zvezi s tem (tj. dopis predsednika sveta četrtne skupnosti Šentvid z dne 22. 3. 2018 in zapisnik seje sveta četrtne skupnosti Šentvid z dne 23. 5. 2018). Toženka pri tem ne razlikuje med abstraktno in konkretno javno koristjo. Pavšalni zaključek pa je napravila tudi v zvezi z utemeljitvijo sorazmernosti in nujnosti posega razlastitve. Dejstva, da razlastitvena upravičenka ne razpolaga z drugo primerno nepremičnino namreč toženka sploh ni ugotavljala. Enako to velja za ugotovitev v zvezi s prometno varnostjo in nemotenim potekom prometa na tem področju. Izpodbijana odločba tako ne vsebuje razlogov, iz katerih bi izhajala utemeljenost odločitve, posledično pa se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

6. Na tožbo je odgovorila MOL kot stranka z interesom, ki predlaga njeno zavrnitev.

8. V obravnavani zadevi je predmet presoje odločba o začetku razlastitvenega postopka tožnikovih nepremičnin, izdana na podlagi 100. člena ZUreP-1.

9. Iz določb ZUreP-1, ki urejajo razlastitev ter sodne prakse Vrhovnega (X Ips 37/2015) in Upravnega sodišča (I U 701/2016-11) izhaja, da razlastitveni postopek poteka v dveh fazah. Upravni organ v primerih iz prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 (ki glede na predvideno gradnjo pride v poštev v tem primeru) najprej izda odločbo o začetku razlastitvenega postopka, v kateri ugotovi, ali je javna korist izkazana, in odloči o uvedbi postopka (prvi odstavek 100. člena ZUreP-1), v drugi pa odloči o sami razlastitvi (prvi odstavek 102. člena ZUreP-1). V prvi fazi presoja, ali so izpolnjeni v zakonu določeni pogoji za uvedbo postopka, to je ali je izkazana javna korist. V drugi fazi pa se ugotavlja, ali so za odvzem lastninske pravice na nepremičnini izpolnjeni zakonski pogoji iz drugega odstavka 92. člena ZUreP-1, to je, ali je razlastitev nujno potrebna za dosego javne koristi, ali obstoji sorazmerje med to koristjo in posegom v zasebno lastnino ter ali država oziroma občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena (tretji odstavek 92. člena ZUreP-1). Navedeno pomeni, da je javna korist, ki mora biti izkazana za uvedbo razlastitvenega postopka, splošna, saj še ne zagotavlja, da bo zahtevi za razlastitev ugodeno oziroma da ji bo ugodeno v takem obsegu, kot je predlagan

10. Za izdajo odločbe o začetku razlastitvenega postopka po prvem odstavku 100. člena ZUreP-1 je tako pomembna le izkazana javna korist, ki jo ZUreP-1 opredeljuje v prvem in drugem odstavku 93. člena, ki določa, za katere namene se nepremičnina lahko razlasti, med drugim – kot v obravnavanem primeru – za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture. Pri tem šteje, da je javna korist za nepremičnine te vrste izkazana, če so te predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu (tretji odstavek 93. člena ZUreP-1). Kasneje sprejeti Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) je v zvezi s tem v 109. členu določil, da se šteje, da je javna korist iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana, če so v grafičnem delu državnega prostorskega načrta, občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru. Za pozitivno odločitev o uvedbi razlastitvenega postopka tako zadostuje, da je na pojasnjen način izpolnjen pogoj iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 in 109. člena ZPNačrt, to je javno korist.

11. Glede na navedeno je javno korist prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi ustrezno utemeljil, in sicer ko je pojasnil, da sta tožnikovi nepremičnini v OPN MOL ID namenjeni za gradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture (1. točka prvega odstavka 93. člena ZUreP-1), v dokaz česar je razlastitvena upravičenka tudi predložila izsek iz grafičnega dela OPN MOL ID za vsako od njiju. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ tako na podlagi predloženega občinskega prostorskega načrta ugotovil, da je namenska raba obeh tožnikovih nepremičnin označena z oznako PC – površina pomembnejših cest, vsaka od njiju pa je določena tako, da ju je moč identificirati v zemljiškem katastru, tj. s šifro katastrske občine in številko parcele. Tako je javna korist – upoštevaje tretji odstavek 93. člena ZUrep-1 in 109. člena ZPNačrt – tudi po presoji sodišča izkazana, izpodbijana odločba pa pravilna in zakonita. Slednjo se v tem delu tudi da preizkusiti, saj je prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel vse pravnorelevantne okoliščine in pravilno pravno podlago.

12. Tožnik pa ne more uspeti niti z očitkom, da zahteva za razlastitev razlastitvene upravičenke ni vsebovala vseh, v 98. členu ZUreP-1 določenih sestavin. Iz upravnega spisa namreč izhaja, da je razlastitvena upravičenka zahtevi za razlastitev priložila vse zahtevane sestavine, tudi razlastitveni elaborat z utemeljitvijo javne koristi in obrazložitvijo njene pravne podlage, kot tudi izvleček iz ustreznega prostorskega akta, ki je podlaga razlastitvi. Ali imajo zahtevi za razlastitev priložene listine tudi tako vsebino, ki utemeljuje razlastitev, pa bo moral upravni organ ugotoviti v nadaljnjem ugotovitvenem postopku, in glede na to o stvari odločiti.

13. Ker je po povedanem za odločitev pravno pomembna le izkazana javna korist, to pa je kot rečeno organ ugotovil, sodišče ni presojalo ostalih tožbenih očitkov (glede nujnosti in sorazmernosti posega razlastitve ter (ne)razpolaganja z drugo ustrezno nepremičnino). Tako je ravnalo kljub temu, da se organ v izpodbijani odločbi sicer spušča v presojo tudi drugih okoliščin, ki jih bo moral ugotavljati v nadaljnjem ugotovitvenem postopku ter o njih (glede na uspeh postopka) odločiti.

14. Glede na obrazloženo je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji, na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Pravnorelevantno dejstvo za odločitev v tej zadevi je, kot že pojasnjeno, izkazanost javne koristi na način, predpisan v prvem in tretjem odstavku 93. člena ZUreP-1 in 109. členu ZPNačrt. Ker se v tožbi predlagani dokazi ne nanašajo na obstoj navedenega pravno odločilnega dejstva, sodišče ni izvedlo glavne obravnave in predlaganih dokazov.

16. Stroškovni zahtevek tožnika je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Glej sobo Vrhovnega sodišča opr. št. X Ips 37/2015 z dne 6. 4. 2016 in sodbo in sklep Upravnega sodišča opr. št. I U 701/2016-11 z dne 13. 4. 2017.

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 93, 93/3

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 109

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.