UPRS Sodba I U 2830/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-02

Irena Polak Remškar (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

BREZPLAČNA PRAVNA POMOČ - ODVETNIŠTVO - USTAVNO PRAVO

brezplačna pravna pomoč - odmera nagrade odvetniku - načelo enakosti pred zakonom - svobodna gospodarska ponudba - stroški odvetniškega zastopanja

Odvetniki, ki opravljajo storitve BPP, so v primerjavi z ostalimi odvetniki z vidika plačila za opravljene storitve v različnih položajih glede bistvene okoliščine: prvi imajo zagotovljene stranke in plačilo, drugi pa si morajo prizadevati za pridobitev strank, poleg tega pa so v negotovosti glede plačila. Ker položaja tako nista enaka, tudi njuna različna ureditev ne more pomeniti kršitve načela enakosti.

Iz stališč Ustavnega sodišča izhaja jasno ločevanje med položajem, ko odvetniki delujejo na trgu ter prosto iščejo in sprejemajo stranke, kar pomeni pridobitno dejavnost, ki ima značilnosti gospodarske dejavnosti in jo tudi varuje pravica do proste gospodarske pobude (74. člen Ustave RS), od položaja, ko odvetniki delujejo v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči. V takem primeru odvetniki dejansko opravljajo naloge, ki iz Ustave izhajajo kot pozitivne obveznosti države, ki jih država tudi v celoti financira. V tem položaju določanje cen odvetniških storitev ne more biti v neskladju z načelom proste gospodarske pobude.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom tožniku priznala nagrado in potrebne izdatke za izvajanje brezplačne pravne pomoči (v nadaljevanju BPP) na podlagi napotnice Bpp 2167/2015 z dne 28. 10. 2015, v višini 4.260,35 EUR, ta znesek povečala za 22 % DDV, višji zahtevek pa je zavrnila. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da je bila nagrada odmerjena v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) in 17. členom Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv), po katerem je odvetnik, ki izvaja storitve BPP, upravičen do plačila za svoje delo v višini polovice zneska, ki bi mu pripadal po OT.

2. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je določba petega odstavka 17. člena ZOdv protiustavna, saj krši njegovo pravico do enakosti pred zakonom, načelo enakega obravnavanja ter načelo enakega plačila za enako delo. Ta določba namreč vzpostavlja neenako obravnavanje odvetnikov, ki izvajajo BPP, v primerjavi z ostalimi odvetniki ter neenako obravnavanje odvetnikov, ki so uporabniki proračuna na podlagi izvajanja BPP ter ostalih uporabnikov proračuna. Meni, da tarifni sistem, določen v OT, pomeni objektivno merilo vrednosti odvetniške storitve, storitev, ki jo odvetnik opravi, pa je torej enake vrednosti ne glede na to, ali jo je odvetnik opravil v okviru BPP. Tak odvetnik je torej v bistveno enakem položaju kot ostali odvetniki, zato bi bilo treba obe kategoriji odvetnikov obravnavati enako. Razlikovanje je dopustno le, če zanj obstaja razumen razlog, utemeljen v naravi stvari obeh razlikovanih dejanskih stanov. Tak razlog je morda obstajal v času krize, ko so bili sprejeti varčevalni ukrepi glede porabe javnofinančnih sredstev, med drugim tudi za izvajalce BPP. Tak razumen razlog pa v trenutnih gospodarsko-finančnih razmerah ne obstoji več, zaradi česar razlikovanje opisanih, bistveno enakih položajev, ni več dopustno.

3. Pri tem ni bistveno, da se odvetniki za izvajanje BPP odločijo prostovoljno, saj se vsak posameznik prostovoljno odloča, kateri poklic bo opravljal v zameno za pravično plačilo, pa to še ne pomeni, da bi bil zgolj zaradi prostovoljne izbire poklica oziroma dela upravičen do nižjega plačila z argumentom, da se je za izbrani poklic oziroma delo odločil prostovoljno.

4. Poleg tega opisana ureditev postavlja odvetnike, ki izvajajo BPP, v neenakopraven položaj z ostalimi uporabniki proračuna, ki so bili v času krize prav tako deležni varčevalnih ukrepov, vendar so bili ti ukrepi za ostale kategorije uporabnikov kasneje odpravljeni. Tako iz obrazložitve predloga Zakona o dopolnitvah ZOdv izhaja, da se nižja plačila za odvetnike, ki opravljajo storitve BPP, določajo zaradi nujnih varčevalnih ukrepov države. Varčevalni ukrepi, ki so bili sprejeti npr. z Zakonom za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF) so bili začasne narave, enako pa velja tudi za varčevalne ukrepe za leti 2014 in 2015. S temi ukrepi so javni uslužbenci prejemali nižje plače oziroma nižja plačila za svoje delo, ko pa ti ukrepi niso bili več potrebni, so bili ukinjeni. Podobno velja za varčevalne ukrepe pri proračunskih uporabnikih iz naslova pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki skupaj z javnimi uslužbenci pomenijo dve največji skupini proračunskih uporabnikov.

5. Gre za enake razloge, zakonodajalec pa vztraja pri varčevalnih ukrepih, določenih za odvetnike, čeprav razlogov za obstoj določbe petega odstavka 17. člena ZOdv ni več in je ta določba zato protiustavna. Iz nje izhaja slabši položaj proračunskih uporabnikov - odvetnikov, ki opravljajo storitve BPP, proti ostalim skupinam uporabnikov proračunskih sredstev, pri čemer razlogi za omejevanje ne obstojijo več, zakonodajalec pa hkrati ne opredeli razlogov, ki bi opravičevali neenakopravno obravnavo. Edini razlog za določitev nižjega plačila za odvetnike, plačane iz državnega proračuna, je bil omejitev javnofinačnih učinkov nove OT, po kateri so odvetniki, plačani iz proračuna, upravičeni do enakih plačil odvetniških storitev. Ker te omejitve niso več potrebne oziroma upravičene, pomeni ta določba nesorazmeren poseg v pravico do enakosti pred zakonom, enakega obravnavanja in v načelo enakega varstva pravic.

6. Uporaba navedene protiustavne določbe ZOdv je pripeljala do napačne odločitve toženke v zavrnilnem delu sklepa, saj tožnik meni, da je upravičen do celotnega plačila stroškov zastopanja. Sodišču zato predlaga, naj upravni spor prekine in pred Ustavnim sodiščem RS prične postopek za oceno ustavnosti petega odstavka 17. člena ZOdv, oziroma naj tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi ter ugodi tožnikovi zahtevi za plačilo stroškov po OT v dodatnem znesku 5.090,21 EUR, ki ga je toženka dolžna plačati v roku 30 dni od prejema računa, ki ga je tožnik dolžan izstaviti oziroma podredno, naj tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje, v vsakem primeru pa zahteva povračilo stroškov upravnega spora v roku 8 dni, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Tožnik v tem upravnem sporu izpodbija izključno neustavnost materialnega predpisa, na katerem temelji odločitev toženke, torej petega odstavka 17. člena ZOdv, po katerem je odvetnik, postavljen po uradni dolžnosti, in odvetnik, ki izvaja BPP, upravičen do plačila za svoje delo v višini polovice zneska, ki bi mu pripadal po OT,

in da so morebitni dogovori po drugem odstavku tega člena nični

. Tožnik sodišču sicer predlaga, naj postopek v upravnem sporu prekine in začne postopek pred Ustavnim sodiščem za presojo ustavnosti navedene zakonske določbe, vendar pa je sodišče dolžno obrazložene trditve o neustavnosti zakonske ureditve, na kateri temelji izpodbijani akt, najprej presoditi, in če meni, da so očitki o neustavnosti neutemeljeni, obrazloženo zavrniti. Le če meni, da so očitki utemeljeni, mora postopek prekiniti in na podlagi 156. člena Ustave začeti postopek pred Ustavnim sodiščem (prim. sklep Ustavnega sodišča RS št. Up-2215/08 z dne 23. 9. 2008, 8. točka obrazložitve). Naslovno sodišče je zato opravilo vsebinsko presojo tožbenih navedb o neustavnosti določbe petega odstavka 17. člena ZOdv.

9. Pri tej presoji se je lahko v veliki meri naslonilo na stališča oziroma deloma celo na ustaljeno prakso Ustavnega sodišča RS, Vrhovnega sodišča RS in tudi naslovnega sodišča v zadevah s primerljivim dejanskim in pravnim stanjem. Tako se je Vrhovno sodišče do zatrjevane kršitve načela enakosti med odvetniki, ki izvajajo storitve BPP, v primerjavi z drugimi odvetniki, opredelilo v sklepu X Ips 36/2017. V obrazložitvi tega sklepa je Vrhovno sodišče med drugim tudi ob sklicevanju na stališča Ustavnega sodišča pojasnilo, da so odvetniki, ki opravljajo storitve BPP, v primerjavi z ostalimi odvetniki z vidika plačila za opravljene storitve v različnih položajih glede bistvene okoliščine: prvi imajo zagotovljene stranke in plačilo, drugi pa si morajo prizadevati za pridobitev strank, poleg tega pa so v negotovosti glede plačila. Ker položaja tako nista enaka, tudi njuna različna ureditev ne more pomeniti kršitve načela enakosti.

10. Vendar pa tožnik v obravnavani zadevi splošen očitek o neenakosti odvetnikov, ki opravljajo storitve BPP, nadgrajuje še z navedbo, da OT določa objektivno vrednost odvetniške storitve in da zgolj to, da se odvetnik prostovoljno odloči za opravljanje storitev BPP, še ne more pomeniti razloga za nižje plačilo. Naslovno sodišče v zvezi s temi navedbami opozarja na stališča Ustavnega sodišča RS v odločbi U-II-1/09-9 (31. točka obrazložitve in naslednje). Ta stališča se sicer nanašajo na pravno ureditev in na vprašanja, ki niso povsem enaki kot v obravnavani zadevi, vendar to v ničemer ne zmanjšuje njihove relevantnosti za to zadevo. Tudi iz teh stališč najprej izhaja jasno ločevanje med položajem, ko odvetniki delujejo na trgu ter prosto iščejo in sprejemajo stranke, kar pomeni pridobitno dejavnost, ki ima značilnosti gospodarske dejavnosti in jo tudi varuje pravica do proste gospodarske pobude (74. člen Ustave RS), od položaja, ko odvetniki delujejo v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči. V takem primeru odvetniki dejansko opravljajo naloge, ki iz Ustave izhajajo kot pozitivne obveznosti države, ki jih država tudi v celoti financira. V tem položaju določanje cen odvetniških storitev ne more biti v neskladju z načelom proste gospodarske pobude, Ustavno sodišče pa dodaja še, da lahko odvetnik v delu, v katerem svoj poklic opravlja kot gospodarsko dejavnost, prosto oblikuje cene svojih storitev.

11. Kot že rečeno, ne zdaj veljavna zakonska ureditev, ne kontekst obravnavane zadeve nista povsem enaka kot v primeru, na katerega se nanašajo navedena stališča Ustavnega sodišča, vendar pa po presoji naslovnega sodišča ta stališča pomenijo ustrezno podlago tudi za odločitev v obravnavani zadevi. Pri tem gre v prvi vrsti za opredelitev odvetništva kot pridobitne dejavnosti, ki se opravlja kot gospodarska dejavnost, in jo zato varuje predvsem pravica do proste gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave RS). Morebitna kršitev načela enakosti bi se zato morala v prvi vrsti odraziti v neenakem položaju različnih ponudnikov na trgu. Vendar pa tožnik ne utemeljuje, da bi zakonska določba, ki je bila pravna podlaga za odločitev v obravnavani zadevi, kakorkoli posegala v njegovo pravico do proste gospodarske pobude, ne neposredno, z neutemeljenim omejevanjem dejavnosti, niti posredno, s tem, da bi država v bistveno enakih položajih, torej pri zagotavljanju plačila za storitve BPP, ponudnike teh storitev obravnavala različno.

12. Drugo od navedenih stališč, ki je pomembno za odločitev v tej zadevi, je, da v delu, kjer odvetniki v bistvu opravljajo dolžnosti države, po njenem pooblastilu in ob plačilu iz državnih sredstev, določanje cen odvetniških storitev ne more biti v neskladju s pravico do proste gospodarske pobude. To stališče se je sicer nanašalo na obvezno opravljanje storitev BPP, vendar po mnenju sodišča še toliko bolj velja v sedanji ureditvi, ko je nudenje storitev BPP povsem prostovoljno. Odvetnik se namreč v okviru opravljanja pridobitne dejavnosti povsem prosto odloči, ali bo nudil storitve BPP, če pa jih, to ob nespremenjeni ustavni in zakonski podlagi (prim. npr. 1. člen ZBPP) še vedno pomeni, da opravlja dolžnosti države, po njenem pooblastilu in ob plačilu iz državnih sredstev. Skladnost določanja cen odvetniških storitev v takem položaju s pravico do svobodne gospodarske pobude smiselno zajema tudi enak položaj subjektov na trgu, zato so tožnikove navedbe o neenakem položaju oziroma neenakem plačilu za enako delo neutemeljene.

13. Naslovno sodišče k temu dodaja še, da po trenutni ureditvi (drugi odstavek 17. člena ZOdv) določanje cen odvetniških storitev v primeru nastopanja na trgu sicer ni več povsem prosto, saj zakon dopušča le dogovor o ceni, ki je višja od OT, vendar po presoji sodišča že to zadostuje za neutemeljenost tožnikove navedbe, da OT pomeni objektivno vrednost storitve. Še toliko bolj pa morebitno povezavo med morebitno objektivno vrednostjo storitve in dejanskim plačilom zanjo prekinja tretji odstavek istega člena ZOdv, po katerem se odvetnik v premoženjskopravnih zadevah lahko s stranko dogovori za plačilo v višini deleža od zneska, ki ga bo sodišče prisodilo stranki. Vse to pomeni, da je oblikovanje cene odvetniških storitev kljub obstoju OT v veliki meri prosto, zato tudi s tega stališča določanje cen storitev BPP v znesku, ki je drugačen od OT, ob upoštevanju doslejšnje obrazložitve, ne more pomeniti posega v katerokoli od prej navedenih pravic oseb, ki te storitve opravljajo.

14. Koncept zagotavljanja storitev BPP kot opravljanja dolžnosti države, po njenem pooblastilu in ob plačilu iz državnih sredstev, se na prvi pogled sicer ujema s tožnikovo tezo o izvajalcih BPP kot uporabnikih proračunskih sredstev, vendar v resnici ni tako. Kot je bilo že rečeno, se namreč odvetnik v okviru opravljanja pridobitne dejavnosti povsem prosto odloči, ali bo nudil storitve BPP. Država sicer prek teh storitev res izpolnjuje svoje dolžnosti glede zagotavljanja pravice do sodnega varstva po načelu enakopravnosti, vendar ne neposredno, temveč na podlagi odločitve pristojnega organa (službe za BPP pri krajevno pristojnem okrožnem sodišču), o obsegu in dejanskem izvajalcu storitve BPP (prim. 26. do 30. člen ZBPP). Izvajalec opravi storitev BPP na podlagi "napotnice" (prvi odstavek 39. člena ZBPP), ki jo izda služba za BPP, na podlagi te napotnice pa je upravičen zahtevati tudi plačilo za opravljeno storitev (tretji odstavek 40. člena ZBPP), ki ga zagotovi pristojni organ. Izvajalcev BPP zato kljub naravi BPP kot izpolnjevanja dolžnosti države ni mogoče šteti za proračunske uporabnike, ne po vsebini njihovega razmerja s plačnikom, niti formalno, saj se sredstva, potrebna za izvajanje ZBPP, iz proračuna zagotavljajo sodiščem (44. člen ZBPP). Zato tudi stališča o neustavnosti zakonske ureditve ni mogoče opreti le na primerjavo položaja izvajalcev BPP z „ostalimi“ proračunskimi uporabniki le zato, ker se sredstva za njihovo plačilo po tej ureditvi zagotavljajo iz proračuna.

15. Kolikor pa je tožnik s sklicevanjem na varčevalne ukrepe želel vzpostaviti primerjavo izvajalcev BPP z javnimi uslužbenci, sodišče dodaja, da ni v zvezi s tem navedel nikakršnih razlogov, taka primerjava pa bi bila tudi v očitnem nasprotju s prej obrazloženim konceptom odvetništva kot pridobitne dejavnosti, ki ima značilnosti gospodarske dejavnosti. Iz istega razloga so neutemeljene tudi tožbene primerjave izvajalcev BPP z ostalimi poklici, ker naj prostovoljna izbira poklica še ne bi pomenila tudi razloga za nižje plačilo. Da so različna delovna mesta, torej smiselno različni poklici, plačani različno, je splošno znano dejstvo, celo v javnem sektorju z enotnim plačnim sistemom pa je enako plačilo zagotovljeno le za delo na primerljivih delovnih mestih, nazivih in funkcijah (drugi odstavek 1. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju) in ne morda za primerljivo stopnjo izobrazbe.

16. Glede na tožbene navedbe sodišče dodaja še, da po obrazložitvi predloga Zakona o dopolnitvah Zakona o odvetništvu (ZOdv; EVA: 2014-2030-0052 z dne 4. 12. 2014) predlagatelj izpodbijane ureditve ni utemeljeval zgolj s potrebo po uravnoteženju proračuna, temveč se je vsaj v enaki meri skliceval na prej omenjeno mnenje Ustavnega sodišča v odločbi U-II-1/09, torej na posebnosti položaja izvajalcev BPP, na ureditev v primerljivih tujih pravnih sistemih, na načelo gospodarnega ravnanja s proračunskimi sredstvi in na dolgoročne vplive plačevanja storitev BPP na državni proračun. S tem je po presoji sodišča to ureditev utemeljil na način, ki bistveno presega kratkoročne varčevalne ukrepe in zato ne zahteva avtomatične odprave oziroma spremembe te ureditve hkrati z varčevalnimi ukrepi. Drugih oziroma konkretnejših razlogov za neustavnost izpodbijane ureditve v tem pogledu tožnik ne navaja, zato sodišče meni, da so njegove trditve o neustavnosti tudi v tem pogledu neutemeljene.

17. Kot že rečeno, tožnik morebitnih nadaljnjih razlogov za nepravilnost oziroma nezakonitost izpodbijanega sklepa niti ne navaja, glede njegovih navedb o neustavnosti materialnopravne ureditve, na katero se ta sklep opira, pa sodišče iz navedenih razlogov meni, da niso utemeljene. Zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, med strankama ni sporno, tožnik pa tudi sicer kot dokaze predlaga le izpodbijani sklep in listine iz upravnega spisa, katerih obstoj in vsebina med strankama nista sporna. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

18. Če sodišče tožbo zavrne, po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Ta člen Zakona o odvetništvu je bil dopolnjen z novelo ZOdv-D, ki je v primerjavi s prejšnjo ureditvijo določila zgolj polovično plačilo za odvetnike, ki izvajajo storitve brezplačne pravne pomoči. Novela se je začela uporabljati z dnem uveljavitve nove Odvetniške tarife, to je z 10. 1. 2015.

Po drugem odstavku 17. člena ZOdv je odvetnik upravičen do višjega plačila za svoje delo, kakor mu gre po Odvetniški tarifi, če se o tem pisno dogovori s stranko

Zakon o odvetništvu (1993) - ZOdv  - člen 17, 17/5

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 74

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.