UPRS Sodba I U 103/2019-26
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-07-07

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Jure Likar

podelitev koncesij - pogodba o koncesiji - sprememba pogodbe - trajanje koncesije - poseg v pridobljene pravice koncesionarja - odločbe Ustavnega sodišča

Ustavno sodišče je, kot je ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo RS. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena ZUstS so odločbe ustavnega sodišča obvezne. Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo spoznalo za pravilno in zakonito.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v točki 1 izreka tožeči stranki spremenila čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo Ministrstva za zdravje št. 313-1475/95-03 z dne 20. 2. 2003, za področje prenatalne in postnatalne diagnostike, in sicer za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja. V točki 2 izreka je odločila, da v 30 dneh od dokončnosti odločbe tožeča stranka in tožena stranka skleneta dodatek h koncesijski pogodbi, v točki 3 izreka pa, da posebnih stroškov ni bilo.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je tožena stranka skladno z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K) dolžna spremeniti čas trajanja že podeljenih koncesij. V četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K je določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Glede na to, da je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, se 15-letni rok izteče 16. 12. 2032. Tožena stranka je v postopku ugotovila, da je tožeča stranka pridobila koncesijo na podlagi odločbe Ministrstva za zdravje z dne 20. 2. 2003 na področju specialistične zdravstvene dejavnosti prenatalne in postnatalne diagnostike za nedoločen čas. Glede na navedeno je tožena stranka po uradni dolžnosti izdala odločbo o spremembi koncesijske odločbe tako, da je koncesijo za nedoločen čas spremenilo v določen čas in sicer do 16. 12. 2032.

3. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo posegla v že pridobljeno pravico izvajati koncesijsko pravico za nedoločen čas, pridobljeno na podlagi pravnomočne upravne odločbe. Določba 41. člena ZZDej-K je protiustavna, ker učinkuje retroaktivno in je v nasprotju z določbo 155. člena Ustave RS. Tožeča stranka meni, da je določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v nasprotju z 33., 49., 74. in 2. členom ter 155. in 158. členom Ustave RS. Odločba sicer temelji na zakonski določbi, vendar je zakonodajalec pri tem, ko je zasledoval interes zagotavljanja vzdržnosti zdravstvene blagajne, posegel v svobodo gospodarske pobude koncesionarjev. Zakonodajalec je z četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K nedopustno posegel v pravnomočno in dokončno pravico tožeče stranke iz naslova pridobljene pravice do izvajanja koncesijske pravice. Poseg v že pridobljeno pravico pomeni postopanje v nasprotju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave RS. Tožena stranka je posegla v pričakovano pravico in v stabilnost pravnega razmerja tožeče stranke izvajati koncesijsko dejavnost za nedoločen čas. Uporaba določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K pomeni kršitev prepovedi povratne veljave zakona iz 155. člena Ustave RS. Položaj tožeče stranke se je z uporabo te določbe poslabšal. Predlagatelj zakona ni imel nobenega utemeljenega razloga, da poseže v pravico tožeče stranke, da za nedoločen čas izvaja koncesijsko storitev, saj gre za dejavnost v javnem interesu in v korist posameznikov. Namen pravnomočnosti je v tem, da se zagotavlja pravna varnost in zaupanje v pravo. Tožeča stranka predlaga sodišču, naj prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti določbe 41. člena prehodnih in končnih določb ZZDej-K. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je ravnala v skladu z veljavnimi predpisi in izdala odločbo na podlagi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki toženi stranki nalaga, da po uradni dolžnosti izda odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije za obdobje 15 let od uveljavitve zakona. V odgovoru na tožbo nadalje obsežno pojasnjuje, zakaj se z tožbenimi navedbami v zvezi z neustavnostjo 41. člena ZZDej-K ne strinja in med drugim navaja, da ta določba predstavlja dovoljen poseg v pridobljene pravice, saj pridobljene pravice niso absolutne oziroma brezpogojne ob varovanju javnega interesa oziroma javne koristi. Koncesije, podeljene za nedoločen čas ali dolga obdobja podelitve za določen čas, onemogočajo dostopnost in omejujejo konkurenco med izvajalci zdravstvene dejavnosti. V preteklosti je slovenski zakonodajalec podobno že posegal v koncesije in sicer v Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu. Sklicuje se tudi na temeljna načela pri podeljevanju koncesij na ravni EU. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Upravno sodišče RS je sledilo tožbenim navedbam o neustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K in je s tem v zvezi dne 4. 7. 2019 vložilo na Ustavno sodišče RS zahtevo za oceno ustavnosti tega člena. Menilo je, da je navedeno določilo v nasprotju s 155. in 2. členom Ustave RS, v katerih je določeno, da je Slovenija pravna država (2. člen Ustave RS) ter da zakoni ne morejo imeti učinka za nazaj in da imajo lahko določbe posameznega zakona učinek za nazaj le, če to zahteva javna korist in se s tem ne posega v pridobljene pravice (155. člen Ustave RS). Zaradi vložitve zahteve za oceno ustavnosti je sodišče s sklepom I U 103/2019-10 z dne 13. 6. 2019 postopek prekinilo.

6. Ustavno sodišče RS je o zahtevi za oceno ustavnosti odločilo z odločbo št. U-1-193/19-14 z dne 6. 5.2021 in ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo RS. Ker je ustavno sodišče o zahtevi za oceno ustavnosti odločilo z zgoraj citirano odločbo, je sodišče skladno s 156. členom Ustave RS izdalo sklep o nadaljevanju postopka (sklep Upravnega sodišča RS I U 103/2019-24 z dne 17. 6. 2021).

7. Tožeča stranka je po prejemu odločbe Ustavnega sodišča RS vložila pripravljalno vlogo, v kateri navaja, da tožnik nima pravnih inštrumentov, da bi uspešno uveljavljal korekcijo stališča Ustavnega sodišča RS v odločbi z dne 6. 5. 2021, lahko pa spet predlaga, da Upravno sodišče RS prekine postopek in vloži ponovno zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K tudi z vidika presoje spremembe ureditve v neupravičen poseg v načelo zaupanja v pravo skozi varstvo pravice koncesionarjev iz 33., 49. in 74. člena Ustave RS. Ustavno sodišče je obravnavalo zahtevo le z vidika določbe 2. in 155. člena URS. Odločbe Ustavnega sodišča RS se glede na okoliščine konkretnega primera tudi spreminjajo od primera do primera. V nadaljevanju navedene pripravljalne vloge tožeča stranka obsežno pojasnjuje svoje poglede na citirano odločbo Ustavnega sodišča RS. Meni, da bi bilo potrebno presojo izpodbijane ureditve 41. člena ZZDej-K presojati še z vidika posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, saj takšna zakonska ureditev krši pravico do svobodne gospodarske pobude. V navedenem obsegu Ustavno sodišče RS testa sorazmernosti ni izvedlo. Prav tako meni, da je Ustavno sodišče RS vprašanje pravne varnosti, presojeno iz vidika trajanje koncesije 15 let, obravnavalo preozko. Meni tudi, da testa sorazmernosti ni opravilo celovito. Nadalje med drugim tudi navaja, da ustavna odločba ne ponudi odgovora, kako oziroma v čem se z omejitvijo koncesij in določanje monopolnega položaja javnih zavodov zasleduje javna korist. Ustavno sodišče bi moralo upoštevati, da če zakonodajalec sicer poseže v pridobljene pravice v določenih primerih, je takšen poseg nedopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila. Predlaga, naj se zasliši pri Zdravniški zbornici Slovenije zaposlenega strokovnega delavca, zadolženega na področju podeljevanja, podaljševanja in prenehanja licenc in obsega in načina izvajanja izobraževanj, ki so potrebna za podaljševanje licenc in z izobraževanji povezanimi stroški ter izvajanja pripravništva, sekundariata in specializacij. Zaradi tega predlaga tudi zaslišanje zakonitega zastopnika Zdravniške zbornice Slovenije. Nadalje navaja, da so pred Ustavnim sodiščem RS v obravnavi še tri druge zahteve za oceno ustavnosti istega člena. Nujno je, da Upravno sodišče RS spet prekine postopek ter vloži zahtevo za oceno ustavnosti določbe četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K.

9. V obravnavani zadevi sodišče ugotavlja, da tista pravno relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba, med strankama niso sporna. Med strankama namreč ni sporno, da je tožeča stranka pridobila koncesijo na podlagi odločbe Ministrstva za zdravje z dne 20. 2. 2003 na področju specialistične zdravstvene dejavnosti prenatalne in postnatalne diagnostike za nedoločen čas. Nesporno je tudi to, da je v četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Po ugotovitvah sodišča za ta primer ni upoštevna določba šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, saj se le-ta nanaša na tiste koncesije, ki so bile pred uveljavitvijo novele podeljene za določen čas, za kar pa v tem primeru ne gre. Tisto, kar je v navedeni zadevi sporno, so izključno pravna vprašanja, in sicer skladnost četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z Ustavo RS.

10. Kot je bilo že navedeno v tej sodbi, je sodišče sledilo tožbenim navedbam o neustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K in je zato v zvezi s tem vložilo na Ustavno sodišče RS zahtevo za oceno ustavnosti tega člena. Ustavno sodišče je, kot je bilo že pojasnjeno, z odločbo št. U-1-193/19-14 z dne 6. 5.2021 ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo RS. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o Ustavnem sodišču so odločbe ustavnega sodišča obvezne. Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo spoznalo za pravilno in zakonito, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

11. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi obsežno pojasnjuje, zakaj po njenem mnenju ustavno sodišče v svoji odločbi ni opravilo celovite presoje ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K. Vendar pa upravno sodišče ne more ocenjevati odločbe ustavnega sodišča, zato se do navedb tožeče stranke v pripravljalni vlogi o tem, ali je ustavno sodišče ustrezno opravilo presojo skladnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z 2. in 155. členom Ustave RS, ne more in ne sme opredeljevati.

12. Ustavno sodišče se je v svoji odločbi ukvarjalo tudi s spremenjeno ureditvijo koncesij z vidika varstva konkurence iz 74. člena Ustave RS. V 11. točki obrazložitve je tako navedlo, da je Državni zbor v odgovoru kot stvarni razlog za izpodbijano ureditev, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, navedel, da je zakonodajalec z njo želel preprečiti zapiranje trga in omejevanje konkurence. Enak stvarni razlog izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva. V 11. točki obrazložitve odločbe je nadalje navedeno, da je varstvo konkurence že samo po sebi ustavna kategorija, izrecno določena v tretjem odstavku 74. člena Ustave. Med drugim je navedeno, da že zato ne more biti dvoma, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Nadalje je navedeno, da tudi iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je zagotavljanje svobodne in poštene konkurence oziroma varstvo konkurence ustavno dopusten cilj, ki opravičuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri tem ni zanemarljivo, da ustavno varstvo konkurence ne pomeni, da mora biti udeležencu na trgu položaj trajno zagotovljen. Nadalje je v navedeni točki obrazložitve odločbe navedeno, da iz zakonodajnega gradiva izhaja še drug zakonodajalčev cilj, to je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javni zavodov, ki ga je Ustavno sodišče v dosedanji ustavnosodni presoji prav tako že sprejelo kot ustavno dopusten cilj. Ustavno sodišče je nadalje navedlo, da ne sledi trditvi, da naj bi si bila navedena dva zakonodajalčeva cilja med seboj v nasprotju. Navedlo je, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Navedena razloga torej pomenita stvarna razloga, utemeljena v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, kot je navedeno v 12. točki obrazložitve odločbe. Glede na navedeno sodišče v tem upravnem sporu ugotavlja, da je ustavno sodišče pri svoji presoji upoštevalo tudi vidik nove ureditve koncesij z vidika 74. člena Ustave RS, zato sodišče ni vložilo ponovne zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, kot to predlaga tožeča stranka v pripravljalni vlogi, ker naj bi bil le-ta v nasprotju z 74. členom Ustave RS. Tožeča stranka sicer v zelo obsežni pripravljalni vlogi vlogi izraža kritiko do nekaterih pogledov Ustavnega sodišča RS, vendar pa Upravno sodišče RS ne more in ne sme presojati ustreznosti odločbe Ustavnega sodišča RS. Iz navedenega razloga se tudi ne opredeljuje do očitka v pripravljalni vlogi, češ da ustavno sodišče testa sorazmernosti ni opravilo celovito.

13. Sodišče pa tudi ni ponovno vložilo zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K iz razloga, ker naj bi bilo navedeno določilo po stališču tožeče stranke v nasprotju s 33. členom Ustave RS. Navedeno določilo Ustave RS določa, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine in dedovanja. Z omejitvijo časa trajanja koncesije se po presoji sodišča v ničemer ne poseže v zasebno lastnino tožeče stranke. Po preteku 15 let se namreč lahko koncesija podaljša, kar izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Tudi če se po tem obdobju ne bi podaljšala, bi lahko še naprej opravljala svojo dejavnost kot zasebno zdravstveno dejavnost, le da brez koncesije. Samo opravljanje dejavnosti torej s tem ne bi smelo biti prizadeto, zato tudi ne gre za poseg v pravico do svobode dela, ki jo zagotavlja 49. člen Ustave RS. Ker po mnenju sodišča navedena spremenjena ureditev pri dodeljevanju koncesij ne pomeni posega v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave RS niti posega v pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave RS, iz tega razloga ni vložilo nove zahteve za oceno ustavnosti.

14. V zvezi z navedbo tožeče stranke, da ustavno sodišče še ni odločilo o vseh zahtevah za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, pa sodišče meni, da ni verjetno, da bi o eni zahtevi za oceno ustavnosti istega določila ustavno sodišče odločilo, da ni v neskladju z ustavo, potem pa bi zavzelo v zvezi z drugo zahtevo za oceno ustavnosti istega določila stališče, da pa je v neskladju z ustavo, zato z rešitvijo te zadeve ni čakalo do odločitve o vseh zahtevah za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K.

15. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba, med strankama ni sporno, to je, da je bila pred uveljavitvijo ZZDej-K tožeči stranki z odločbo tožene stranke podeljena koncesija za nedoločen čas. Kadar pa je dejansko stanje med strankama nesporno, pa ima sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (2017) - ZZDej-K  - člen 41, 41/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.