UPRS Sodba I U 2387/2018-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-21

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - gradnja brez gradbenega dovoljenja - enostaven objekt - kulturnovarstveno soglasje

Toženka je ugotovila, da se nepremičnina nahaja v območju kulturne krajine in v območju urbanističnega spomenika (kar med strankama ni sporno) in mora investitor pred začetkom gradnje takšnega objekta pridobiti pisno soglasje pristojnega organa oziroma službe. Tožnik temu, da se nepremičnina nahaja na varovanih območjih, ne ugovarja in priznava, da soglasja Zavoda za varstvo kulturne dediščine nima. Trdi, da je postopek (šele) v teku. Celo, če bi bil tožnikov objekt (ali katerikoli njegov del) enostaven, bi torej tožnik moral pridobiti ustrezno soglasje in to pred začetkom gradnje. Kot je pravilno štela toženka to, da je postopek v teku, na izrek ukrepa po 152. členu ZGO-1 ne vpliva, kot je sodišče že obrazložilo, pa tudi ni razlog za tehtanje sorazmernosti ukrepa, ki ga za primere nedovoljene gradnje določa zakon.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik takoj po njeni vročitvi ustaviti gradnjo lesenega objekta, etažnosti P + M na zemljišču s parc. št. 3846/6 k.o. ... (1. točka). Nadalje je odločil, da mora tožnik v roku 60 dni po vročitvi odločbe odstraniti lesen objekt etažnosti P+M, velikosti 6,00 m x 5,00 m, z nadstrešnico tlorisne velikosti 6,00 m x 3,25 m, armiranobetonsko teraso maksimalne tlorisne velikosti 9,50 m x 7,60 m, manjši lesen objekt tlorisne velikosti 1,50 m x 1,50 m in zemljišče vzpostaviti v prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer se bo opravil postopek izvršbe (3. točka izreka). V 4. točki izreka so bile določene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je gradbeni inšpektor dne 12. 5. 2015 na ogledu na kraju samem ugotovil, da na zemljišču parc. št. 3846/6 k.o. ... stoji navedeni objekt, za katerega je z vpogledom v zemljiško knjigo ugotovil, da je last tožnika, s poizvedbami pri Upravni enoti Piran pa, da gradbeno dovoljenje za gradnjo na tej nepremičnini ni bilo izdano. To, da gradbeno dovoljenje ni bilo izdano, je potrdil tudi tožnik v svoji izjavi, pojasnil pa je, da je upravna enota zavrnila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta - poljske lope, ker ni predložil vseh za to potrebnih soglasij. Prvostopenjski organ ugotavlja, da gradbeno dovoljenje ni potrebno zgolj pri gradnji enostavnih objektov (3a. člen ZGO-1), izvedene gradnje pa glede na velikost in etažnost ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte. Poleg tega se nepremičnina nahaja v območju kulturne krajine in v območju urbanističnega spomenika, soglasje Zavoda za varstvo kulturne dediščine za gradnjo na obravnavanem zemljišču pa ni bilo pridobljeno. Že to pa je zadosten razlog, da objekta tudi ni mogoče uvrstiti med enostavne. S pričetkom gradnje brez gradbenega dovoljenja je tako kršena določba prvega odstavka 3. člena ZGO-1, zaradi česar so bili izrečeni ukrepi po 152. členu ZGO-1 in 158. členu ZGO-1.

3. Drugostopenjski organ je pritožbi delno ugodil in odpravil 1. in 2. točko izreka prvostopenjske odločbe ter jo nadomestil z novima točkama tako, da je objekt opisan z vsemi izmerami tudi v 1. in ne zgolj v 2. točki, kot je bilo to v prvostopenjski odločbi. Nadalje je v 2. točko vnesena še parcelna številka. Drugostopenjski organ je namreč menil, da 1. in 2. točka prvostopenjske odločbe nista povsem določni, tako da bi ju bilo mogoče izvršiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. V preostalem delu je pritožbo zavrnil, saj sodi, da je prvostopenjski organ odločil pravilno in zakonito. V postopku je namreč nesporno ugotovljeno, da je tožnik postavil lesen objekt tlorisnih dimenzij 6,00 m x 5,00 m, z nadstrešnico tlorisne velikosti 6,00 m x 3,25 m, armiranobetonsko teraso maksimalne tlorisne velikosti 9,50 m x 7,60 m, ter leseni objekt tlorisne velikosti 1,50 m x 1,50 m, za kar ni pridobil gradbenega dovoljenja. Sporna je dovoljenost te gradnje. V točki 5b. prvega odstavka 11. člena Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (v nadaljevanju Uredba), veljavne v času postavitve objekta, je bilo določeno, da spada kmečka lopa, tj. enoetažen pritličen objekt, namenjen shranjevanju kmetijske mehanizacije z bruto površino največ 30 m2 in višino najvišje točke največ 5m, merjeno od najnižje točke objekta, katerega streha je hkrati strop nad prostorom, med nezahtevne objekte. Konkretnega objekta glede na dimenzije in etažnost torej ni mogoče uvrstiti med enostavne in bi tožnik za postavitev moral pridobiti gradbeno dovoljenje. Nadalje Uredba v 12. členu jasno določa, da se objekt šteje za enostavnega le, če gradnja ni v nasprotju s prostorskim aktom ter v 6. členu še, da mora investitor, če leži zemljišče na območju, ki je s posebnimi predpisi opredeljeno kot varovano, pred začetkom gradnje enostavnega ali nezahtevnega objekta pridobiti pisno soglasje pristojnega organa. Zemljišče parc. št. 3846/6 k.o. ... se nahaja v območju kulturne krajine in urbanističnega spomenika, kar pomeni, da bi moral tožnik pridobiti soglasje pristojnega organa, česar pa ni storil. Glede na navedeno objekta ni mogoče uvrstiti med enostavne.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja. Prvostopenjski organ mu je pred izdajo odločbe sicer dal možnost, da se izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, prav tako pa je v odločbi v celoti povzel tožnikova pisna pojasnila, vendar se do njegovih navedb in pojasnil, ki niso procesne narave, ni vsebinsko opredelil, kar je kršitev 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Te kršitve drugostopenjski organ ni saniral, zato je tudi njegova odločba obremenjena z bistveno kršitvijo določb postopka. Izpodbijana odločba temelji na 152. členu ZGO-1, Ustavno sodišče pa je z odločbo št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 ugotovilo, da sta člena 152 in 156a ZGO-1 v neskladju z ustavo. Prvostopenjski organ je tožniku izrekel sankcije ravno na podlagi protiustavnega 152. člena ZGO-1, ne da bi se pri tem izrekel o tožnikovem očitku, da je ukrep nesorazmeren. Prvostopenjski organ ni preveril, ali bi lahko izrekel manj invaziven ukrep za zagotovitev javnega interesa, in ni pojasnil, zakaj ni mogoče počakati z izdajo odločbe, dokler ne bi bilo pravnomočno odločeno o izdaji kulturnovarstvenega soglasja in pridobitve ostalih dovoljenj. Sklicevanje na 152. člen ZGO-1 ne zadošča, saj mora biti izbira ukrepa konkretno obrazložena, da bi bila odločitev ustrezno preizkušena. Ker se prvostopenjski organ sploh ni ukvarjal z ugotavljanjem drugačnih možnosti za sanacijo objekta, je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Tožnik mora za pridobitev gradbenega dovoljenja pridobiti kulturnovarstveno soglasje. Že leta 2013 je zaprosil za izdajo kulturnovarstvenih pogojev, o zahtevku pa še ni pravnomočno odločeno. Zaradi pridobivanja soglasja in legalizacije gradnje je tožnik predlagal ustavitev inšpekcijskega postopka oziroma podrejeno pridržanje, oba predloga pa sta bila zavržena. Do teh navedb se prvostopenjski organ sploh ni opredelil, prvostopenjski organ pa je samo navedel, da bi moral tožnik soglasja pridobiti pred začetkom gradnje, vendar ni z ničemer pojasnil, čemu ne bi bilo mogoče počakati z izrekom odstranitve objektov. Določbe ZGO-1 je potrebno presojati z vidika javnopravnega interesa, in če posega v ta interes ni, odpade tudi podlaga za poseg v pravico do zasebne lastnine. Poleg tega je toženka napačno zaključila, da se gradnje na predmetnem zemljišču ne uvrščajo med enostavne objekte. Po Uredbi namreč med enostavne objekte spada tudi pomožni kmetijsko-gozdarski objekt - stavba, ki je pritlična, enoetažna s površino do vključno 40 m2. Na zemljišču je več objektov, ki se med seboj razlikujejo. Inšpektor bi moral za vsak objekt posebej presoditi, med kakšne objekte se uvršča. Skladno z merami pa sporni objekti po Uredbi sodijo med enostavne in za njihovo gradnjo ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja. Izpodbijana odločba je obremenjena s kršitvijo pravil postopka tudi zato, ker prvostopenjski organ skladno s tretjim odstavkom 139. člena ZUP ne bi smel od stranke zahtevati predložitve dokazil, o katerih se vodijo uradne evidence. Tožnik ga je zaprosil, naj mu predloži vsa dejstva in dokazila, s katerimi razpolaga, česar ni storil, drugostopenjski organ pa te kršitve ni saniral. Predlaga, naj sodišče izpodbijani odločbi odpravi in inšpekcijski postopek ustavi ter podrejeno, da tožbi ugodi in zadevo vrne organu, ki je izpodbijani upravni akt izdal, v ponovni postopek.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravni spis.

7. Sodišče ugotavlja, da sta izpodbijani odločitvi pravilni in zakoniti ter sledi razlogom, zaradi katerih je toženka odločila, da mora inšpekcijski zavezanec odstraniti objekt. Zato jih skladno z določilom drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo, ampak se v nadaljevanju opredeljuje le do tožbenih trditev.

8. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi 152. člena ZGO-1, po kateri v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

9. Tožnik neupravičeno ugovarja, da bi morala toženka zaradi neustavnosti citiranega člena tehtati, ali je izrečeni ukrep sorazmeren. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je ureditev inšpekcijskega postopka pri nelegalni gradnji neustavna zato, ker ne zagotavlja, da bi poseg v pravico do spoštovanja doma zaradi odstranitve objekta temeljil na sodni odločbi, s katero bi sodišče presojalo sorazmernost posega. Zato je odločilo, da sta 152. in 156a. člen ZGO-1 v neskladju z Ustavo, ker nedopustno omejujeta ustavno pravico do spoštovanja doma, zagotovljeno v prvem odstavku 36. člena Ustave. Vendar pa je zavzelo stališče, da odločitev pristojnega gradbenega inšpektorja, da je objekt nelegalen in da ga mora inšpekcijski zavezanec odstraniti, še ne pomeni izgube doma inšpekcijskega zavezanca in njegove družine. Izguba doma nastopi v primeru izvršbe inšpekcijske odločbe in dejanske odstranitve objekta. Poseg v pravico do spoštovanja doma zato pomeni prisilna izvršitev odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1 v izvršilnem postopku, v katerem pristojni organ proti volji inšpekcijskega zavezanca odstranijo objekt, ki inšpekcijskemu zavezancu pomeni dom

. V skladu s tem stališčem je določilo tudi način izvršitve svoje odločbe. Štelo je, da 152. in 156a. člena ZGO-1 ni mogoče razveljaviti, ker bi razveljavitev 152. člena ZGO-1 popolnoma onemogočala izvedbo inšpekcijskih ukrepov na področju nelegalnih gradenj tudi v primerih, ko pravica do spoštovanja doma ne bi bila ogrožena. Da pa ne bi prišlo do nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma, je na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču določilo način izvršitve svoje odločbe. Odločilo je, da je do odprave ugotovljene protiustavnosti inšpekcijskim zavezancem zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156a. člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu; vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156a. člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156a. člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa iz 152. člena ZGO-1, pri čemer se sme izvršba odložiti večkrat (3. točka izreka).

Zakonodajalec pa bo lahko predhodno sodno presojo sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma zagotovil bodisi v postopku izdaje inšpekcijske odločbe zaradi nelegalne gradnje bodisi v izvršilnem postopku.

10. V obravnavanem primeru ne gre za odločanje o sami izvršitvi inšpekcijskega ukrepa oziroma o njegovem odlogu, saj je bilo z izpodbijano odločbo odločeno o inšpekcijskem ukrepu in ne o njegovi prisilni njegovi izvršitvi. Zato glede na 3. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča (sodna) presoja sorazmernosti izrečenega ukrepa že iz tega razloga ni potrebna. Iz istega razloga tudi ni bilo potrebno ugotavljati, ali gre za odstranitev objekta, ki ga tožnik uporablja za dom, pri čemer tega ni niti zatrjeval.

11. Tudi iz obravnavane odločbe Ustavnega sodišča torej izhaja, da mora po še vedno veljavni ureditvi inšpektor ob ugotovitvi, da je gradnja nelegalna, ne glede na konkretne okoliščine inšpekcijskega zavezanca, na podlagi 152. člena ZGO-1 izreči ukrep odstranitve objekta. Določba inšpektorju ne omogoča, da bi namesto predpisanega izrekel drug, milejši ukrep, ali da ukrepa sploh ne bi izrekel. Vložena pritožba in tožba ne zadržita izvršitve.

Glede na obstoječo ureditev torej postopek pridobivanja soglasja in postopek legalizacije nista razlog za prekinitev inšpekcijskega postopka ali za njegovo zadržanje. Zavrženje teh predlogov s sklepom z dne 17. 7. 2018, kot tudi predloga za zaslišanje in za razpis ustne obravnave s sklepom z dne 13. 7. 2018, je res v nasprotju z določbami ZUP, saj ne gre za samostojne zahtevke, o katerih bi organ odločal na podlagi 129. člena ZUP. Razloge zaradi katerih organ tem predlogom stranke ne sledi, je potrebno pojasniti v obrazložitvi odločbe. Vendar te kršitve postopka niso vplivale na zakonitost in pravilnost odločitve, saj razlogi za prekinitev po 153. členu ZUP in razlogi za ustavitev postopka niso obstajali. Dokazni predlog za zaslišanje stranke, pa je bil nepotreben, saj njena izpoved za pravilno ugotovitev dejanskega stanja glede vprašanja, ali so bila izdana za postavitev objekta potrebna dovoljenja, ni bila potrebna.

12. Za pravilno uporabo citiranega določila je torej pravno relevantno dejstvo, ali je gradnja nelegalna. Po točki 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. Tudi prvi odstavek 3. člena ZGO-1 določa, da se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Med strankama je nesporno, da tožnik za postavitev gradnje ni pridobil gradbenega dovoljenja. Pomembno je torej še, ali je za izveden poseg gradbeno dovoljenje predpisano.

13. Po prvem odstavku 3a. člena ZGO-1 se gradnja enostavnega objekta lahko začne brez gradbenega dovoljenja. Toženka je po presoji sodišča pravilno presodila, da objekt ni enostaven, in da tudi ni nezahteven. Pri tem je poseg obravnavala kot celoto, tj. kot en lesen objekt etažnosti P+M, velikosti 30 m2, z nadstrešnico velikosti 19,5 m2 in armiranobetonsko teraso velikosti 72,2 m2 ter manjši leseni objekt tlorisne velikosti 1,5 x 1,5 metra. Iz 11. člena Uredbe namreč izhaja, da so nezahtevni objekti (…) 5b. kmečka lopa, to je enoetažni, pritličen objekt, namenjen shranjevanju kmetijske mehanizacije z bruto površino največ 30 m2 in višino najvišje točke največ 5 m, merjeno od najnižje točke objekta, katerega streha je hkrati strop nad prostorom. Nadalje 12. člen Uredbe določa, da se objekt šteje za enostaven, za katerega ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, če so skupaj izpolnjeni naslednji pogoji: - da je v tej uredbi objekt izrecno določen kot enostavni objekt, - da ima investitor pravico graditi na zemljišču, na katerem namerava zgraditi objekt, - da gradnja objekta ni v nasprotju s prostorskimi akti in - da so upoštevani vsi pogoji in zahteve za gradnjo enostavnega objekta, določeni s to uredbo.

14. Sodišče po vpogledu v upravni spis ugotavlja, da tožnik v upravnem postopku ni navajal tega, kar trdi v tožbi, tj., da naj bi šlo dejansko za več objektov in da vsak posamezni izpolnjuje pogoje za enostaven objekt. Ker stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1), sodišče teh navedb ne more obravnavati. Pri tem pa je drugostopenjski organ v skladu z določilom 251. člena ZUP v tem delu dopolnil obrazložitev prvostopenjskega organa in s tem (dodatno) prepričljivo in pravilno odgovoril tudi na te, sicer nove navedbe. Toženka je namreč ugotovila, da se nepremičnina nahaja v območju kulturne krajine in v območju urbanističnega spomenika (kar med strankama ni sporno) in se poleg določbe 12. člena Uredbe sklicevala še na določbo 6. člena Uredbe. Ta določa, da če leži zemljišče, na katerem naj bi bil zgrajen nezahtevni ali enostavni objekt, na območju (...), ki je s posebnimi predpisi opredeljeno kot varovano, mora investitor pred začetkom gradnje takšnega objekta pridobiti pisno soglasje pristojnega organa oziroma službe. Tožnik temu, da se nepremičnina nahaja na varovanih območjih, ne ugovarja in priznava, da soglasja Zavoda za varstvo kulturne dediščine nima. Trdi, da je postopek (šele) v teku. Celo, če bi bil tožnikov objekt (ali katerikoli njegov del) enostaven, bi torej tožnik moral pridobiti ustrezno soglasje in to pred začetkom gradnje. Kot je pravilno štela toženka to, da je postopek v teku, na izrek ukrepa po 152. členu ZGO-1 ne vpliva, kot je sodišče že obrazložilo, pa tudi ni razlog za tehtanje sorazmernosti ukrepa, ki ga za primere nedovoljene gradnje določa zakon.

15. Tožnik toženki očita še nepravilno uporabo 139. člena ZUP, češ da relevantne dokumentacije ni pridobila sama, obenem pa, da naj mu te dokumentacije (ki naj je ne bi pridobila) ni vročila, četudi je to zahteval. Po tretjem odstavku 139. člena ZUP si uradna oseba, ki vodi postopek, preskrbi po uradni dolžnosti podatke o dejstvih, o katerih vodi uradno evidenco organ, ki je pristojen za odločanje. Enako ravna uradna oseba glede dejstev, o katerih vodi uradno evidenco kakšen drug državni organ oziroma organ samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila. Prvostopenjski organ je tako sam pridobil podatke iz zemljiške knjige, Atlas-a okolja, in kopijo dela spisa Upravne enote Piran, ki se nanaša na zahtevo za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta - poljska lopa, v katerem so tudi listine, ki se nanašajo na pridobitev kulturnovarstvenih pogojev v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja. Teh dokumentov res ni vročil tožniku, vendar ne drži tožbena trditev, da je tožnik to zahteval. Pri tem pa gre za dokumentacijo, s katero razpolaga tudi tožnik, saj so podatki zemljiške knjige javno dostopni, tožnik pa tudi ve, katere nepremičnine so v njegovi lasti, medtem ko v upravnih postopkih pridobivanja dovoljenj sam sodeluje. Relevantne ugotovitve, do katerih je prišel z vpogledom v te dokumente, je prvostopenjski organ povzel v vabilu za pisno izjavo z dne 22. 3. 2018, v kateri je tožnika pozval, naj se o ugotovitvah izjavi, kar je tožnik tudi storil. Glede na to sodišče ugotavlja, da so tudi tožbene trditve o kršitvi postopka neutemeljene.

16. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker dejansko stanje v delu, ki je relevantno za odločitev (postavitev objekta določenih izmer in neobstoj za postavitev potrebnih soglasij), ni sporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Glej 28. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017

Glej točko 29 odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-12.1, 3, 3/1, 3a, 3a/1, 152

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.