UPRS Sklep III U 202/2020-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-18

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

upravni spor - predhodni preizkus tožbe - sodni izvršitelj - aktivna legitimacija - upravičeni predlagatelj postopka - stranka v postopku - sodnik - disciplinski postopek zoper izvršitelja - disciplinsko kaznovanje sodnika - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe - pravni interes

Pojasnilo v zvezi s predlogom za uvedbo disciplinskega postopka ni upravni akt, ki bi posegal v tožnikov pravni položaj, zato tožnik nima pravnega interesa za vložitev tožbe zoper takšno pojasnilo. Kot je pravilno poudarila že toženka, gre v postopku ugotavljanja disciplinske odgovornosti izvršitelja za javnopravno razmerje med izvršiteljem in državo. Tožnik kot dolžnik je upravičen predlagati le sprožitev disciplinskega postopka, ne pa zahtevati začetka takšnega postopka, v katerem se tudi ne odloča o tožnikovi pravici ali neposredni osebni koristi. V disciplinskem postopku bi bilo kvečjemu lahko poseženo v pravice izvršitelja.

Prav tako tožnik kot stranka sodnega postopka ni upravičen predlagati uvedbe disciplinskega postopka zoper sodnika, niti dati pobude za uvedbo takšnega postopka. Tudi kolikor bi mu zakon priznaval upravičenost vložiti pobudo za začetek postopka, pa tudi v tem primeru ne bi šlo za postopek, v katerem bi se odločalo o tožnikovi pravici ali neposredni osebni koristi, temveč bi bilo v disciplinskem postopku poseženo kvečjemu v pravice sodnika.

1. Z dopisom št. 705-140/2020/4 z dne 16. 9. 2020 (v nadaljevanju tudi: izpodbijani akt z dne 16. 9. 2020) je Ministrstvo za pravosodje (v nadaljevanju: toženka) podalo tožniku pojasnila v zvezi z njegovo vlogo, ki jo je toženka prejela 20. 7. 2020. Iz vsebine pojasnila z dne 16. 9. 2020 je razvidno, da je tožnik v omenjeni, toženki poslani vlogi navajal, da izvršitelj A.A. v izvršilnem postopku, vodenem pri Okrajnem sodišču v ... pod št. I 99/2013, pri opravljanju izvršilnih dejanj ni ravnal s skrbnostjo dobrega strokovnjaka ter na način, da ne bi nastali nepotrebni stroški. Izvršitelj oziroma njegov pomočnik tožnika pred opravo izvršilnih dejanj ni pozval na prostovoljno izpolnitev in je neupravičeno zavlačeval postopek. Kot je še navajal tožnik v vlogi, so neresnične navedbe, da ga je izvršitelj oziroma njegov pomočnik pozval, naj poda izjavo o stanju premoženja, in da je bil dne 16. 7. 2019 s tožnikom opravljen razgovor, saj tega dne tožnik izvršitelja sploh ni videl. Zaradi vsega navedenega je tožnik zahteval uvedbo disciplinskega postopka zoper izvršitelja. Toženka je po pridobitvi izvršiteljevega odgovora in listin zadevnega spisa, sklicujoč se na določbe Zakona o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju: ZIZ) in Pravilnika o opravljanju službe izvršitelja (v nadaljevanju: Pravilnik), tožniku podala odgovor v zvezi z njegovimi očitki. Pojasnila je, da ni ugotovila, da bi izvršitelj pri opravi neposrednih dejanj izvršbe v predmetni izvršilni zadevi storil katero izmed hujših disciplinskih kršitev iz 298.č člena ZIZ, in tožnika seznanila, da zoper izvršitelja ne bo uveden disciplinski postopek, saj za to v določbah ZIZ oziroma Pravilnika ni podlage.

2. Tožnik je po prejemu navedenega pojasnila toženke z dne 16. 9. 2020 na tukajšnje sodišče vložil tožbo po prvem odstavku 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), v kateri predlaga, da sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijanega dopisa kot upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi. V tožbi navaja, da je toženka kršila 298.d člen ZIZ in določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ter se sklicuje na pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave Republike Slovenije in na 157. člen Ustave, ki ureja upravni spor zoper nezakonite dokončne posamične akte organov. Opisuje okoliščine izvršilne zadeve in podrobneje razčlenjuje, s katerimi neposrednimi dejanji izvršbe so bile v izvršilnem postopku Okrajnega sodišča v ... št. I 99/2013 storjene disciplinske kršitve.

3. Toženka je v odgovoru na tožbo, ob sklicevanju na določbe ZUS-1 in ZIZ, navedla, da izpodbijani dopis z dne 16. 9. 2020 ni akt, zoper katerega bi bila mogoča pritožba, oziroma akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu. Ugovarjala je aktivni legitimaciji tožnika za tožbo. Na podlagi določb ZIZ, Pravilnika in ZUP je argumentirala, da tožnik kot dolžnik v izvršilnem postopku sicer lahko predlaga uvedbo disciplinskega postopka zoper izvršitelja, vendar pa to ne pomeni, da mu zakon daje položaj stranke oziroma stranskega udeleženca v tem postopku. Gre namreč za postopek, ki se vodi izključno med toženko in izvršiteljem, tretje osebe pa v njem nimajo položaja stranke. Tožnik tako nima pravnega interesa za vloženo tožbo. Toženka pripominja, da v tožbi ni postavljen zahtevek za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi, o vrnitvi stvari ali odškodnini, oziroma zahtevek, ki ga je treba podati v primeru upravnega spora po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ampak je tožba vložena kot tožba zoper upravni akt. V nadaljevanju odgovora se je opredelila do posameznih tožbenih navedb, ki se nanašajo na neposredna dejanja izvršbe, ki jih tožnik uveljavljal kot kršitve.

4. Tožnik je v vlogi z dne 28. 11. 2020 navedel, da tožbeno zahtevo v tem upravnem sporu dopolnjuje tako, da poleg akta z dne 16. 9. 2020 s tožbo izpodbija tudi pojasnilo toženke št. 060-189/2020 z dne 26. 10. 2020 (v nadaljevanju tudi: izpodbijani akt z dne 26. 10. 2020), ki ga je vlogi priložil. Kot je razvidno iz vsebine navedenega pojasnila z dne 26. 10. 2020, se je tožnik na toženko obrnil še z vlogo, ki jo je ta prejela 16. 10. 2020, in sicer iz razloga podaje pobude za uvedbo disciplinskega postopka zoper sodnika v istem izvršilnem postopku Okrajnega sodišča v ... št. I 99/2013. V tej toženki poslani vlogi je navedel, da je na sklep Okrajnega sodišča v ... z dne 28. 7. 2020 (s katerim je bil tožnik pozvan, da sporoči, zoper kateri sklep vlaga pritožbo, prejeto 24. 7. 2020) odgovoril dne 20. 8. 2020 in pojasnil, da gre za pritožbo na podlagi 37. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju: ZSS) v zvezi s prvim odstavkom 11. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP). Podal je tudi predlog za obravnavo pritožbe z dne 24. 7. 2020 iz razloga zavlačevanja sodnih postopkov ter izpostavil ustavno načelo enakosti pred zakonom, pravico do izjave in dvakratno vročitev sklepa o izvršbi. Izvršilnemu sodišču je očital več kršitev, povezanih zlasti z utesnitvijo predloga za izvršbo z dne 29. 6. 2020. Navedel je, da je prejel pojasnilo toženke z dne 16. 9. 2020, v zvezi s čemer je vložil tožbo (v tem upravnem sporu), in pojasnil, da mu je bilo posredovano soglasje za odlog dolga, ki pa je ostalo brez njegovega podpisa. Izvršilno sodišče naj prav tako ne bi preverilo resničnosti vsebine podatkov, ki jih je posredoval upnik v predlogu za izvršbo, upnik pa naj bi tudi prepozno vložil predlog za spremembo izvršilnega sredstva z dne 9. 1. 2019. Toženka je, kot je nadalje razvidno iz vsebine njenega pojasnila z dne 26. 10. 2020, tožniku opisala svoje pristojnosti, razmerje toženke kot organa izvršilne veje oblasti do sodišča ter tožniku obrazložila institute nadzorstvene pritožbe, službenega nadzora, naznanitve kaznivega dejanja in brezplačne pravne pomoči. Pojasnila je, da je Okrajno sodišče v ... na podlagi 67.a člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju: ZS) zaprosila, da jo seznani s časovnim vidikom reševanja izpostavljene zadeve, kar je sodišče storilo, in zaključila, da se na spisu neprekinjeno izvajajo vsa izvršilna opravila brez odlašanja.

5. V vlogi z dne 9. 3. 2021 je tožnik navedel, da s tožbo izpodbija tako pojasnilo toženke z dne 16. 9. 2020 kot (delno) tudi pojasnilo z dne 26. 10. 2020. V nadaljevanju tožnik obširno ponavlja predhodne navedbe oziroma pojasnjuje posamezne kršitve, ki naj bi bile storjene v izvršilnem postopku Okrajnega sodišča v ... št. I 99/2013. Ob sklicevanju na določbe Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju: OZ) in sodno prakso, v zvezi z izvršbo zaradi izterjave zneska v višini 832,62 EUR še opozarja, da mu je bil sklep o izvršbi vročen dvakrat, najprej 27. 8. 2015 in nato še 22. 8. 2016, obakrat po preteku 10-letnega zastaralnega roka, ki je iztekel 17. 6. 2014. Zato predlaga, da se sodišče izjasni, da je v postopku izvršbe in zavarovanja I 99/2013 nastopilo zastaranje, in v posledici tega nadaljevanje izvršbe ustavi.

6. Tožnik vlaga tožbo po 2. alineji prvega odstavka 33. člena ZUS-1

in zahteva, da sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijanih pojasnil toženke kot upravnih aktov, s katerimi je bilo, kot zatrjuje tožnik, poseženo v njegove pravice oziroma pravne koristi.

7. Kot izhaja iz tožbe in spisov zadeve, je tožnik (kot dolžnik v izvršilni zadevi, vodeni pri Okrajnem sodišču v ... pod št. I 99/2013) toženki z vlogo, ki jo je prejela 20. 7. 2020, predlagal, da se zoper izvršitelja A.A. zaradi kršitev pri opravljanju dejanj izvršbe uvede disciplinski postopek. Toženka je presodila, da za uvedbo disciplinskega postopka ni podlage, o čemer je tožnika seznanila z obrazloženim pojasnilom z dne 16. 9. 2020. Tožnik pa v tem upravnem sporu izpodbija tudi po tem prejeto pojasnilo toženke z dne 26. 10. 2020, ki se navezuje na isto izvršilno zadevo, tožniku pa ga je toženka poslala v zvezi z njegovo vlogo (ki jo je prejela dne 16. 10. 2020) za uvedbo disciplinskega postopka zoper sodnika.

8. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj; o zakonitosti drugih aktov pa odloča samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

9. Tožba v upravnem sporu se lahko vsebinsko obravnava le, če so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih za to določa zakon. ZUS-1 takšne pogoje (t.i. procesne predpostavke) za vsebinsko obravnavanje tožbe predpisuje v prvem odstavku 36. člena. Ta določa, da se, med drugim, tožba zavrže, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1) ali če akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Kot predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe je določeno tudi, da mora akt, ki se izpodbija s tožbo, posegati v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Povedano drugače, tožnik mora izkazovati pravni interes za sodno varstvo. Ta interes se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi za tožnika pomenila izboljšanje njegovega pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Na obstoj procesnih predpostavk pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1); če niso izpolnjene, mora, kot izhaja iz prvega odstavka tega člena ZUS-1, tožbo s sklepom zavreči.

10. Glede s tožbo izpodbijanega pojasnila toženke z dne 16. 9. 2020 sodišče ugotavlja, da disciplinsko odgovornost izvršiteljev in disciplinski postopek, v katerem se le-ta ugotavlja, ureja ZIZ (298. člen in sledeči). Pri tem zakon v sedmem odstavku 298.d člena ministru za pravosodje daje pooblastilo, da predpiše podrobnejše določbe o izvedbi disciplinskega postopka (na tej podlagi je bil izdan Pravilnik o disciplinskem postopku zoper izvršitelja, v nadaljevanju: Disciplinski pravilnik). Za vprašanja vodenja postopka ugotavljanja disciplinske odgovornosti izvršitelja, ki niso urejena z ZIZ, se v skladu z 298.f členom ZIZ smiselno uporabljajo določbe ZUP.

11. Iz prvega odstavka 298.a člena ZIZ izhaja, da lahko med drugimi tudi stranka izvršilnega postopka (kar tožnik kot dolžnik v izvršilni zadevi I 99/2013 je) predlaga uvedbo disciplinskega postopka zoper izvršitelja, vendar to še ne pomeni, da disciplinski postopek zoper izvršitelja (s)teče zaradi varovanja pravic ali pravnih koristi tožnika. Kot je pravilno poudarila že toženka, gre v postopku ugotavljanja disciplinske odgovornosti izvršitelja za javnopravno razmerje med izvršiteljem in državo. Tožnik je upravičen predlagati le sprožitev disciplinskega postopka, ne pa zahtevati začetka takšnega postopka, v katerem se tudi ne odloča o tožnikovi pravici ali neposredni osebni koristi. V disciplinskem postopku bi bilo kvečjemu lahko poseženo v pravice izvršitelja. Tudi iz ostalih določb ZIZ ne izhaja, da bi imel tožnik kot predlagatelj sprožitve disciplinskega postopka status stranke (ne v upravnem in tudi ne v sodnem postopku). Aktivne udeležbe predlagatelja v disciplinskem postopku ne predvideva niti na podlagi ZIZ izdani Disciplinski pravilnik. Glede na vse navedeno sodišče zaključuje, da izpodbijano pojasnilo toženke z dne 16. 9. 2020 ni upravni akt, ki bi posegal v tožnikov pravni položaj, in da tožnik nima pravnega interesa za vložitev tožbe zoper takšno pojasnilo, kar narekuje zavrženje tožbe zoper ta izpodbijani akt (glej 4. in 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Stališče, da se takšna tožba zavrže, izhaja tudi iz ustaljene upravnosodne prakse (prim. sklepe tukajšnjega sodišča I U 788/2013 z dne 17. 9. 2013, II U 24/2013 z dne 29. 1. 2014, I U 1470/2013 z dne 18. 2. 2014 in III U 260/2016 z dne 27. 3. 2017).

12. V zvezi z izpodbijanjem pojasnila toženke z dne 26. 10. 2020 pa je treba pojasniti, da disciplinsko odgovornost sodnika in disciplinske sankcije, ki se mu lahko izrečejo, določa ZSS (80. člen in sledeči); postopek, v katerem se ugotavlja disciplinska odgovornost sodnika oziroma v katerem se mu izrečejo disciplinske sankcije, pa ureja Zakon o sodnem svetu (v nadaljevanju: ZSSve, 37. člen in sledeči). Pri tem ZSSve v prvem odstavku 45. člena določa, da se disciplinski postopek uvede z vložitvijo predloga za opravo preiskovalnih dejanj ali z neposredno vložitvijo obrazloženega predloga za izrek disciplinske sankcije. Pobudo za uvedbo disciplinskega postopka lahko podajo predsednik sodišča, pri katerem sodnik opravlja sodniško službo, predsednik neposredno višjega sodišča, predsednik vrhovnega sodišča, sodni svet in minister (drugi odstavek 45. člena ZSSve). Po 39. členu tega zakona predlog za disciplinsko sankcioniranje vlaga in zastopa disciplinski tožilec, ki ga v njegovi odsotnosti nadomešča njegov namestnik (oba sta vrhovna sodnika). Če disciplinski tožilec ne uvede postopka, je o razlogih dolžan obvestiti pobudnika; če pobudnik vztraja pri pobudi, o uvedbi postopka dokončno odloči disciplinsko sodišče (tretji odstavek 45. člena ZSSve). Glede na opisano zakonsko ureditev torej tožnik kot stranka sodnega postopka ni upravičen predlagati uvedbe disciplinskega postopka zoper sodnika in niti ne dati pobude za uvedbo takšnega postopka. Tudi kolikor bi mu zakon priznaval upravičenost vložiti pobudo za začetek postopka, pa iz obrazloženega izhaja, da tudi v tem primeru ne bi šlo za postopek, v katerem bi se odločalo o tožnikovi pravici ali neposredni osebni koristi; v disciplinskem postopku bi bilo poseženo kvečjemu v pravice sodnika. Iz navedenega sledi, da tudi pojasnilo toženke z dne 26. 10. 2020 ni upravni akt, ki bi posegal v tožnikov pravni položaj, in da tožnik nima pravnega interesa za vložitev tožbe zoper takšno pojasnilo, zaradi česar je tožbo zoper to pojasnilo glede na predhodno citirane določbe prvega odstavka 36. člena ZUS-1 treba zavreči.

13. Sodišče zgolj še pripominja, da pogoji za vsebinsko obravnavanje tožbe v upravnem sporu niso izpolnjeni niti, kolikor bi tožnik (glede na njegove navedbe v vlogi z dne 9. 3. 2021) v upravnem sporu izpodbijal sodne odločbe drugega sodišča, oziroma kolikor zahteva, naj se tukajšnje sodišče izreče o zastaranju terjatve, zaradi izpolnitve katere se vodi izvršilni postopek. Po izrecni določbi 3. člena ZUS-1 upravni akti po tem zakonu niso tiste odločitve, ki jih nosilci sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti. V izvršilnem postopku št. I 99/2013 izdani sklepi so sodne odločbe, ki jih sprejemajo nosilci sodne veje oblasti v okviru svojih na podlagi Ustave (126. člen) z zakonom, tj. ZS in ZIZ, določenih pristojnosti. To pomeni, da ne gre za akte, ki bi se glede na določbe 2. in 3. člena ZUS-1 lahko izpodbijali v upravnem sporu, in je tožbo zoper takšne akte treba zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Tožnik ima kot dolžnik pravno varstvo zagotovljeno v izvršilnem postopku (med drugim tudi z zahtevo iz 52. člena ZIZ, ki strankam v postopku omogoča, da zahtevajo odpravo nepravilnosti pri opravljanju izvršbe, in o kateri, če vložnik tako zahteva, odloči izvršilno sodišče s sklepom); odločitve prvostopenjskega sodišča v izvršilnem postopku pa lahko tožnik izpodbija z zakonsko predvidenimi pravnimi sredstvi, s čimer je izpolnjena zahteva iz 25. člena Ustave. Iz navedenega pa tudi izhaja, da niso izpolnjeni pogoji niti za t.i. subsidiarni upravni spor, saj v slednjem upravno sodišče odloča le, kadar ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (drugi odstavek 157. člena Ustave in prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

14. Sodišče je odločitev v tem upravnem sporu sprejelo na seji, brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker pogoji za vsebinsko obravnavanje tožbe v upravnem sporu niso izpolnjeni in je bilo tožbo že iz formalnih razlogov treba zavreči.

ZUS-1 v 2. alineji prvega odstavka 33. člena določa, da se s tožbo lahko zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (t.i. ugotovitvena tožba).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-3, 36/1-4, 36/1-6, 36/2

Zakon o izvršbi in zavarovanju (1998) - ZIZ  - člen 298a, 298a/1

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 80

ZSSve Zakon o sodnem svetu (2017) - člen 39, 45

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.