UPRS Sodba I U 1195/2019-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-23

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), mag. Slavica Ivanović (poroč.), Adriana Hribar Milič

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - KMETIJSKA ZEMLJIŠČA

ukrep kmetijskega inšpektorja - kmetijsko zemljišče - namenska raba zemljišč - nedovoljena raba kmetijskega zemljišča

V inšpekcijskem postopku nenamenske rabe kmetijskih zemljišč je za presojo, ali gre za kmetijsko zemljišče, relevantno le, ali je namenska raba konkretnega zemljišča določena v prostorskem aktu kot kmetijsko zemljišče, torej, ali je konkretno zemljišče glede na namen uporabe formalno opredeljeno oziroma določeno kot kmetijsko zemljišče. Kakšno je torej dejansko stanje zemljišča, ki je formalno že določeno oziroma opredeljeno kot kmetijsko zemljišče, na samo opredelitev tega zemljišča kot kmetijskega v inšpekcijskem postopku nenamenske rabe kmetijskih zemljišč ne vpliva. Dejansko stanje zemljišča v naravi, ki je opredeljeno kot kmetijsko zemljišče, mora glede na določbe ZKZ ustrezati stanju oziroma opredelitvi zemljišča kot kmetijskega.

Ni pravilno stališče tožeče stranke, da uporablja kmetijsko zemljišče njegovemu stanju primerno, ker je v delu, kjer odlaga hlodovino in kjer je nasut material, neprimerno za kmetijsko uporabo in s svojo uporabo njegovega stanja ne poslabšuje. Kot že obrazloženo, je kmetijsko zemljišče uporabnik dolžan uporabljati v skladu z namenom, ki ga ščitita Ustava RS in zakon (ZKZ), torej v skladu z namensko rabo, kot jo opredeljuje prostorski akt občine, ne pa v skladu s trenutnim dejanskim stanjem zemljišča v naravi. Takšna razlaga, kot jo zagovarja tožeča stranka, nasprotuje oziroma izničuje namen citiranih določb ZKZ in je kot taka tudi v nasprotju s cilji ZKZ in posebnim varstvom, ki ga kmetijskim zemljiščem namenja Ustava RS.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Inšpekcija za kmetijstvo, Območna enota A. (v nadaljevanju: kmetijska inšpekcija oziroma prvostopenjski organ) tožeči stranki kot uporabnici kmetijskega zemljišča s parc. št. 1026 in 1025/3, obe k.o. B., naložila, da odstrani skladiščeno hlodovino in nasutje drobljenega asfalta in gramoza, celotno kmetijsko zemljišče nasuje s plastjo rodovitne zemljine do višine okoliških parcel in navoženo zemljino poravna ter jo začne uporabljati za kmetijske namene (1. točka izreka); da v 1. točki navedeno obveznost izpolni do 25. 11. 2019 (2. točka izreka); da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) in da bo o morebitnih stroških postopka odločeno s posebnim sklepom v nadaljevanju postopka (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je kmetijski inšpektor 6. 12. 2018 po uradni dolžnosti opravil pregled na kraju samem glede skladiščenja hlodovine in nenamenske rabe kmetijskega zemljišča s parc. št. 1026 in 1025/3, obe k.o. B., po določbah Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ), in sicer glede izpolnjevanja pogojev iz 4. člena ZKZ. Pri pregledu je ugotovil, da se na južnem delu zemljišča s parc. št. 1025/3 k.o. B. skladišči hlodovina in da se tudi na celotnem zemljišču s parc. št. 1026 k.o. B. skladišči hlodovina ter da je med kupi hlodovine nasutje drobljenega asfalta in gramoza, ki se uporablja kot cesta. Iz pregleda je razvidno, da se je kmetijsko zemljišče degradiralo in da se nenamensko uporablja. Prvostopenjski organ je solastnika kmetijskega zemljišča pozval k podaji morebitnih pripomb na zapisnik. Na zaslišanju tožeče stranke je sodeloval njen pooblaščenec C.C., ki je podal pisni odgovor. Iz odgovora izhaja, da tožeča stranka meni, da so opisani posegi zakoniti in da je pri njihovem izvajanju upoštevana veljavna zakonodaja. Z družbo D. d.o.o. je sklenila pogodbo za prevzem 21.417 m3 lesa iz sanitarne sečnje, ki ga je potrebno prioritetno posekati zaradi nevarnosti lubadarja, zato je skladno s točko c) 3. člena Pravilnika o vrstah začasnih ureditev za potrebe obrambe in varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami uredila odlaganje hlodovine za čas izvrševanja pogodb. Glede nasutja gramoza med hlodovino je navedla, da je na območju navedenih parcelnih številk že več desetletij vzpostavljen sistem poljskih poti, ki so namenjene prevozu mehanizacije, pri čemer so posamezne poti tudi vrisane v kataster GURS in v sistem prostorskih podatkov občine E.. V skladu s 5. točko Priloge 2 Uredbe o razvrščanju objektov je opravila vzdrževalna dela z namenom ohranitve njihove prevoznosti. Glede degradacije kmetijskega zemljišča je navedla, da kljub izvedbi posegov, samega kmetijskega zemljišča ni degradirala, saj gre dejansko zgolj za posege na površju, ki ne vplivajo na zbitost tal, izpostavljenosti k eroziji, onesnaženju ipd., tako da je mogoče kadarkoli nadaljevati s poljedelstvom oziroma drugimi kmetijskimi dejavnostmi. Tožeča stranka je posredovala tudi pojasnilo Direktorata za kmetijstvo z dne 4. 1. 2019. Ponovno je navedla, da zemljišča ni degradirala, saj je takoj po umiku hlodovine iz njega možna kmetijsko poljedelska pridelava, hkrati pa odlaganje vrši izven vegetacijske dobe.

3. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe nadalje izhaja, de je prvostopenjski organ pri občini E. - Oddelku za urejanje prostora opravil poizvedbo glede lokacijske informacije na posamezni parcelni številki. Iz lokacijske informacije za gradnjo objektov oziroma izvajanje drugih del na zemljiščih ali objetih št. 3501-148/2019-3-ELG izhaja, da je po namenski rabi parc. št. 1025/3, k.o. B., opredeljena: del kot gospodarska cona, del kot najboljša kmetijska zemljišča, del kot druga kmetijska zemljišča in del kot površine cest. Parc. št. 1026, k.o. B. pa je po namenski rabi opredeljena: del kot najboljša kmetijska zemljišča, del pa kot območje gozdov. Pod točko 4. Podatki iz prostorskega akta je pod opombo navedeno, da je razmejitev med navedenimi enotami urejanja prostora razvidna iz priložene grafike (karta 3.1.). Pod točko Dopustni objekti in dejavnosti po območjih namenske rabe pod točko 37. K1 - najboljša kmetijska zemljišča in točko 38. K2 - druga kmetijska zemljišča so kot drugi dopustni posegi v prostor navedeni: agrarne operacije in vodni zadrževalniki za potrebe namakanja kmetijskih površin skladno z ZKZ, sanacije peskokopov in gramoznic (brez možnosti nadaljnjega izkoriščanja mineralne surovine) s kontroliranim odlaganjem invertnih (pravilno inertnih – opomba sodišča) odpadkov (do višine okoliškega terena) ter vzpostavitev kmetijskih površin na podlagi projektov oziroma elaborata, soglasij pristojnih služb in v skladu z okoljevarstvenim dovoljenjem. Mejice, žive meje in drevesne ter grmovne vetrozaščitne pasove je treba praviloma ohranjati. V nadaljevanju prvostopenjski organ citira določbe prvega in drugega odstavka 4. člena in prvega odstavka 7. člena ZKZ. Ugotavlja, da je bilo z odložitvijo hlodovine na kmetijsko zemljišče in nasutjem le-tega s plastjo drobljenega asfalta in gramoza povzročeno zaviranje rasti rastlin. Nasipanje in utrjevanje kmetijskega zemljišča z gramozom je degradacija kmetijskega zemljišča in je v nasprotju s 4. členom ZKZ, saj je bila ovirana sama rast rastlin. Z odložitvijo hlodovine na kmetijskem zemljišču pa je bilo zemljišče nenamensko uporabljeno, saj se v tistem delu ne uporablja za kmetijsko pridelavo, temveč za odlaganje in skladiščenje hlodovine, kar pa ni kmetijska uporaba. Zato je na podlagi 107. člena ZKZ odločil, kot izhaja iz izreka odločbe, pri čemer meni, da je dani rok dovolj dolg in razumen za odpravo nepravilnosti.

4. Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: MKGP oziroma drugostopenjski organ) je pritožbi delno ugodilo in točko 1 izpodbijane odločbe spremenilo tako, da je tožeči stranki kot uporabnici kmetijskega zemljišča z navedenima parcelnima številkama naložilo, da na delih navedenih parcel, ki so opredeljeni kot kmetijsko zemljišče, odstrani skladiščeno hlodovino in nasutje drobljenega asfalta in gramoza, celotno kmetijsko zemljišče nasuje s plastjo rodovitne zemlje do višine okoliških parcel in navoženo zemljino poravna ter celotno kmetijsko zemljišče začne uporabljati skladno z njegovim namenom.

5. Drugostopenjski organ navaja, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do napačne uporabe predpisa. Citira prvi in drugi odstavek 4. člena ZKZ in se v izognitev ponavljanju v celoti sklicuje na obrazložitev poteka postopka, kot izhaja iz prvostopenjske odločbe, pri čemer dodaja, da je na delih obeh spornih parcel, ki so opredeljeni kot kmetijsko zemljišče, potrebno slediti določilom 4. člena ZKZ, na delih, kjer sporni parceli nista opredeljeni kot kmetijsko zemljišče (kot je jasno izpostavljeno tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe), pa ZKZ ne pride v poštev. Poudarja, da je že v dopisu MKGP, Direktorata za kmetijstvo z dne 4. 1. 2019, št. 092-5/2018-103, ki ga navaja tožeča stranka, jasno navedeno, da med posegi, navedenimi v 3. č členu ZKZ, ureditev za potrebe odlaganja hlodovine ni opredeljena. Odlaganje hlodovine na kmetijskem zemljišču torej ni dopustno, skladno z mnenjem iz dopisa pa bi bilo tovrstno dejavnost na kmetijskem zemljišču sicer mogoče izvajati, če to ne povzroča degradacije kmetijskega zemljišča in ne onemogoča rastlinske pridelave v času vegetacijske dobe. Glede na navedeno meni, da je inšpektorjeva odločitev, ki se nanaša na tiste dele spornih parcel, ki so opredeljeni kot kmetijsko zemljišče, pravilna. Sklicevanje na dejstvo, da je bil ogled opravljen v času izven vegetacijske dobe, v konkretnem primeru ni utemeljeno, saj je po naravi stvari logično (in jasno izhaja tudi iz priloženih fotografij spornega odlagališča hlodovine), da bo na površini, na kateri so odloženi hlodi, rastlinska pridelava v času vegetacijske dobe, ko ta seveda nastopi, zagotovo onemogočena. V zvezi s sklicevanjem na sodbo Upravnega sodišča RS U 582/2008 poudarja, da je brezpredmetno, saj ji v konkretnem primeru inšpektor ni naložil, da se mora na spornih zemljiščih začeti ukvarjati s kmetijsko dejavnostjo. Pojasnjuje še, da je v izognitev možnosti različnih interpretacij formulacije izreka prvostopenjske odločbe pritožbi delno ugodil in izrek popravil v delu, ki se nanaša na obseg površine, na kateri je tožeča stranka zavezana izvesti naložene ukrepe, in sicer skladno z zakonsko dikcijo 4. člena ZKZ in s konkretnim dejanskim stanjem.

6. Tožeča stranka vlaga tožbo zoper izpodbijano odločbo iz razlogov zmotne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Prvostopenjski organ ni ugotavljal vseh okoliščin, pomembnih za odločitev v konkretnem primeru. Hlodovina je namreč odložena zgolj na tistih delih zemljišč s parc. št. 1026 in 1025/3, obe k.o. B., ki zaradi onesnaženosti nista primerni za kmetijsko obdelavo. Ti dve zemljišči sta bili v preteklosti nasuti z inertnimi odpadki in prepuščeni zaraščanju z drevjem in grmičevjem. Po prevzemu zemljišč v uporabo leta 2018 je odstranila drevje in grmičevje, ni pa odstranila odpadkov, tako da sta zemljišči na posameznih mestih še vedno onesnaženi in zaradi tega neprimerni za kmetijsko pridelavo, kar potrjuje tudi izjava solastnika zemljišča F.F. z dne 18. 3. 2019. Predlaga njegovo zaslišanje in zaslišanje svojega zakonitega zastopnika G.G.. Prvostopenjski organ ni ugotavljal, v kakšnem stanju je zemljišče, na katerem odlaga hlodovino, in ali je na takšnem delu kmetijska pridelava sploh mogoča, oziroma ali lahko na tako onesnaženem območju sploh rastejo rastline, zato je bilo dejansko stanje v tem delu nepopolno oziroma napačno ugotovljeno. Glede ugotovitev prvostopenjskega organa, da je prišlo zaradi nasipavanja zemljišč z drobljenim asfaltom in gramozom do degradacije kmetijskega zemljišča, je že pojasnila, da je bil sistem poljskih (makadamskih) poti vzpostavljen pred več desetletji, hkrati pa gre za poti, ki so tudi vrisane v kataster GURS in sistem prostorskih podatkov občine E. Dele predmetnih zemljišč je prevzela v uporabo leta 2018 in kot uporabnica ne more biti odgovorna za posege, ki so se izvajali več desetletij pred tem. Izvedla je zgolj nujna vzdrževalna dela na teh zemljiščih, ki so terjala nanos manjše količine peska. Zato bi prvostopenjski organ moral ugotoviti, na katerem območju in kakšno količino materiala je uporabila za sanacijo poljskih poti ter svoje ukrepe omejiti na tako ugotovljeno dejansko stanje. Ker tega ni storil, je bilo dejansko stanje nepopolno oziroma napačno ugotovljeno. V zvezi s tem tudi ni jasna obrazložitev prvostopenjskega organa, ko v šestem odstavku najprej zapiše, da sta vzrok za zaviranje rasti rastlin in s tem kršitev prvega odstavka 4. člena ZKZ odlaganje hlodovine na kmetijsko zemljišče in nasut drobljeni asfalt in gramoz, v nadaljevanju tega odstavka pa nasprotno navede, da je za degradacijo kmetijskega zemljišča v konkretnem primeru krivo zgolj nasipavanje in utrjevanje kmetijskega zemljišča s gramozom, sama odložitev hlodovine pa na to ni vplivala. Ni jasno torej, kakšne (če sploh kakšne) posledice ima odložena hlodovina na rabo tal. Še manj pa je jasno, kako naj bi odložena hlodovina in nasut pesek povzročila degradacijo že onesnaženih zemljišč, na katerih rast rastlin trenutno do njegove celovite sanacije tako ali tako ni mogoča. Ne prvostopenjski niti drugostopenjski organ se nista ukvarjala z bistvenimi vprašanji, kakšno je bilo predhodno stanje kmetijskega zemljišča, na katerem odlaga hlodovino, kdo je odgovoren za takšno stanje, ali so zemljišča sploh primerna za kmetovanje, oziroma kakšen je njihov kmetijski potencial, kakšen je dejanski vpliv odložene hlodovine in nasutega peska na takšna že (predhodno) onesnažena zemljišča in ali se zaradi odlaganja hlodovine in nasutja peska sploh lahko zmanjša njihov kmetijski potencial. Prvostopenjski organ tudi ni natančno pojasnil, ali deli, na katerih se odlaga hlodovina, po namenski rabi sploh spadajo v kmetijska zemljišča, ali pa gre za gospodarsko cono oz. površine cest. Zato je bilo dejansko stanje napačno oziroma nepopolno ugotovljeno, posledično pa je prišlo tudi do kršitev pravil postopka in materialnih predpisov. Ne drži navedba drugostopenjskega organa, da v konkretnem primeru prvostopenjski organ tožeči stranki ni naložil, da se mora na spornih zemljiščih začeti ukvarjati s kmetijsko dejavnostjo, temveč zgolj, da mora kmetijsko zemljišče uporabljati v skladu z njegovim namenom. Prvostopenjski organ je namreč v izreku svoje odločbe, posledično pa tudi v obrazložitvi, jasno zapisal, da je tožeča stranka dolžna uporabljati kmetijsko zemljišče za kmetijske namene. Šele drugostopenjski organ je ta del popravil in zapisal, da mora tožeča stranka kmetijsko zemljišče uporabljati v skladu z njegovim namenom. Prvostopenjski organ bi moral presojati, ali odlaganje hlodovine lahko povzroči degradacijo kmetijskega zemljišča in ali lahko prepreči rast rastlin v času vegetacijske dobe. V sklopu te presoje pa bi moral upoštevati tudi predhodno stanje kmetijskega zemljišča. Prvostopenjski organ bi moral pri presoji, ali je dovoljeno odlagati hlodovino na kmetijsko zemljišče, uporabiti torej 4. člen ZKZ in navodila v dopisu MKGP z dne 4. 1. 2019. V zvezi s tem se v nadaljevanju sklicuje na sodbo tega sodišča U 582/2008 z dne 15. 9. 2010, po kateri je vsak uporabnik kmetijskega zemljišča le-tega dolžan uporabljati glede na primernost zemljišča in kraja, tako da preprečuje zbitost tal, erozijo, onesnaženje itd. V konkretnem primeru je bilo kmetijsko zemljišče v delu, kjer se je odlagala hlodovina in kjer je bil nasut pesek, neprimerno za obdelovanje, kar pomeni, da ga s tem, ko je nanj odlagala hlodovino, ni mogla poslabšati, temveč ga je uporabljala njegovemu stanju primerno. Še več; predmetno zemljišče je celo delno očistila, s svojo dejavnostjo pa preprečuje tudi nadaljnjo kontaminacijo tal in erozijo. Tega pa prvostopenjski organ ni upošteval, saj se s tem ni ukvarjal. Osredotočil se je namreč zlasti na 107. člen ZKZ in na vprašanje kmetijske pridelave, zanemaril pa je ugotavljanje okoliščin po 4. členu ZKZ. Drugostopenjski organ se v svoji odločbi, razen povzemanja vsebine sodbe Upravnega sodišča U 582/2008 z dne 15. 9. 2010, ni podrobneje ukvarjal z analiziranjem vzrokov in posledic, ki jih lahko ima odložena hlodovina na nasut pesek na sicer že onesnaženo kmetijsko zemljišče. Meni, da izpodbijana odločba temelji na napačni pravni podlagi, te napake pa ni odpravil niti drugostopenjski organ, saj tudi iz njegove odločbe ni mogoče jasno ugotoviti, kaj je podlaga za odstranitev hlodovine iz navedenih zemljišč (3.č člen, 4. člen ali 107. člen ZKZ). Od izbrane pravne podlage je namreč odvisno tudi ugotavljanje relevantnih dejstev in okoliščin konkretnega primera. Zato meni, da je bilo zmotno uporabljeno materialno pravo. V zvezi z bistveno kršitvijo pravil postopka navaja, da prvostopenjski organ, razen ugotovitve, da je na kmetijskem zemljišču odložena hlodovina, ni ugotavljal nobenih okoliščin, zaradi katerih bi prišlo do degradacije zemljišča ali zatiranja rasti rastlin v času vegetacijske dobe zaradi odložene hlodovine ali nasutega peska. Že zgolj dejstvo, da je prvostopenjski organ opravljal ogled 6. 12. 2018, pove, da ni mogel ugotoviti zaviranja rasti rastlin, saj gre za čas izven vegetacijske dobe. Prav tako se prvostopenjski organ (kasneje pa niti drugostopenjski) nista opredelila do njenih navedb o predhodni kontaminaciji oziroma onesnaženosti zemljišč in do izjave solastnika teh zemljišč v zvezi s tem. Takšne odločbe pa se ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. V zvezi s strani prvostopenjskega organa odrejeno odstranitvijo nasutega drobljenega asfalta in gramoza je prvostopenjski organ prekršil določila 8. člena Gradbenega zakona, po katerem nadzor nad gradnjami, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, opravljajo državni gradbeni inšpektorji, nadzor nad gradnjami, za katere ni predpisano gradbeno dovoljenje, pa opravljajo občinski inšpektorji. V skladu s prilogo 1 Uredbe o razvrščanju objektov se nasipi razvrščajo med objekte, določene pod točko 31110, ceste pa pod točko 21121. Za obravnavanje objektov, med katere sodijo tudi ceste in nasipi, je glede kmetijskih zemljišč pristojen gradbeni inšpektor, kar izhaja tako iz zakonskih določil kot tudi iz sodne prakse (primerjaj sodbo Upravnega sodišča RS IV U 19/2016-9 z dne 22. 2. 2017). Zato je izpodbijana odločba v tem delu obremenjena z bistveno kršitvijo pravil postopka po 1. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker jo je izdal stvarno nepristojen organ. Sodišču predlaga, da izvede predlagane dokaze z zaslišanjem in izpodbijano odločbo v celoti odpravi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka s pripadki.

7. Toženka tožbene navedbe prereka kot neutemeljene iz razlogov, kot so že navedeni v njeni obrazložitvi ter v delu, ki se nanaša na tiste dele spornih parcel, ki so opredeljeni kot kmetijsko zemljišče, v odločbi prvostopenjskega organa. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožeči stranki kot uporabnici kmetijskega zemljišča s parc. št. 1026 in 1025/3, obe k.o. B., utemeljeno naloženo, da na delih navedenih parcel, ki so opredeljeni kot kmetijsko zemljišče, odstrani skladiščeno hlodovino in nasutje drobljenega asfalta in gramoza, celotno kmetijsko zemljišče nasuje s plastjo rodovitne zemlje do višine okoliških parcel in navoženo zemljino poravna ter celotno kmetijsko zemljišče začne uporabljati skladno z njegovim namenom.

10. Drugi odstavek 71. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS) določa, da zakon določa posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Konkretno gre za ZKZ. V prvem odstavku 2. člen ZKZ opredeljuje kmetijska zemljišča po tem zakonu kot zemljišča, ki so primerna za kmetijsko pridelavo in so kot kmetijska zemljišča določena v skladu z drugim oziroma tretjim odstavkom tega člena. V drugem odstavku določa, da se kmetijska zemljišča s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določijo kot območja kmetijskih zemljišč in se razvrščajo v območja trajno varovanih kmetijskih zemljišč in območja ostalih kmetijskih zemljišč. Skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZKZ se za izvajanje 4. člena in 7. člena tega zakona in za izvajanje določb, ki se nanašajo na skupne pašnike, poleg zemljišč in prejšnjega odstavka, za kmetijska zemljišča štejejo tudi zemljišča, ki so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena za nekmetijsko namensko rabo in so v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč (v nadaljnjem besedilu: evidenca dejanske rabe zemljišč) uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine. Člen 4 ZKZ določa, da je kmetijska zemljišča treba uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin (prvi odstavek). Kmetijska zemljišča so onesnažena takrat, kadar tla vsebujejo toliko škodljivih snovi, da se zmanjša njihova samoočiščevalna sposobnost, poslabšajo fizikalne, kemične ali biotične lastnosti, zavirata ali preprečujeta rast in razvoj rastlin, onesnažuje podtalnica oziroma rastline ali je zaradi škodljivih snovi kako drugače okrnjena trajna rodovitnost tal (drugi odstavek). Trajna rodovitnost tal je zagotovljena, če tla: niso izpostavljena eroziji; niso zbita, vsebujejo zadostno količino humusa; ne omejujejo nemotene rasti rastlin; dolgoročno omogočajo razvoj in kakovost kmetijskih ter gozdnih rastlin (vegetacije); imajo lastnost razgrajevati stvari kot so odmrli ostanki rastlinskega in živalskega izvora, živalski ali človeški izločki in ostanki sredstev za varstvo rastlin ter druge snovi, ki se kot sekundarne surovine vračajo v naravni obtok snovi, optimalno sprejemajo, zadržujejo in oddajajo vodo. Vlada Republike Slovenije predpiše podrobnejša merila o trajanju rodovitnosti tal in onesnaženosti rastlin ter z njimi povezane obvezne ukrepe (tretji odstavek). Skladno s 6. členom ZKZ se določbe tega zakona o rabi in obdelovanju kmetijskih zemljišč uporabljajo tudi za zemljišča, ki so s planskim aktom določena za stavbna zemljišča oziroma za nekmetijske namene, dokler za njih ni v skladu s predpisi izdano dovoljenje za gradnjo oziroma druge ustrezen akt. Skladno s prvim odstavkom 7. člena ZKZ mora lastnik, zakupnik ali drugi uporabnik kmetijskega zemljišča iz tretjega odstavka 2. člena ZKZ: obdelovati kmetijsko zemljišče kot dober gospodar; preprečevati zaraščanje kmetijskih zemljišč, razen kmetijskih zemljišč, ki glede na predpis, ki ureja vrste dejanske rabe kmetijskih zemljišč, izpolnjuje pogoje za vrsto rabe "drevesa in grmičevje"; uporabljati zemljiščem in kraju primerne metode kmetovanja za preprečevanje zbitosti tal, erozije in onesnaženja ter za zagotavljanje trajne rodovitnosti zemljišč. V prvem odstavku 7. člena ZKZ so torej določene obveznosti oziroma dolžnosti lastnika, zakupnika ali drugega uporabnika kmetijskega zemljišča. V tretjem odstavku 7. člena ZKZ so določene posledice, če lastnik, zakupnik ali drug uporabnik kmetijskega zemljišča ne ravna v skladu s prvo alinejo prvega odstavka tega člena, in sicer mu v takem primeru kmetijska inšpekcija z odločbo naloži izvedbo primernih ukrepov, ki jih mora izvesti skladno z roki, določenimi v odločbi, ki pa ne smejo biti daljši od enega leta. V četrtem odstavku 7. člena ZKZ pa so določene posledice, če lastnik, zakupnik ali drug uporabnik kmetijskega zemljišča ne ravna v skladu z drugo alinejo prvega odstavka tega člena, in sicer mu v takem primeru kmetijska inšpekcija z odločbo naloži izvedbo primernih ukrepov, ki jih mora izvesti najpozneje v enem letu od vročitve odločbe, sicer se na njegove stroške izvedejo potrebni ukrepi v izvršilnem postopku. Člen 106 ZKZ določa, da izvajanje določb tega zakona in predpisov, izdanih na njegovi podlagi, nadzorujejo kmetijski inšpektorji, ter da določbe 4. člena tega zakona in predpisov, izdanih na njegovi podlagi, nadzorujejo tudi inšpektorji za varstvo okolja in gradbeni inšpektorji v skladu s svojimi pristojnostmi. Člen 107 ZKZ določa pooblastila in pristojnosti kmetijskega inšpektorja. Med posebnimi pooblastili kmetijskega inšpektorja določa tudi pooblastila pregledovati zemljišče in primerjati dejansko stanje kmetijskih zemljišč s stanjem v registrih in uradnih evidencah, ki se nanašajo na kmetijska zemljišča; nadzirati ali lastnik, zakupnik ali drug uporabnik kmetijskega zemljišča obdeluje kmetijsko zemljišče kot dober gospodar; nadzirati kmetijska zemljišča glede preprečevanja in odpravljanja zaraščanja; nadzirati ravnanje z rodovitno zemljo. Med pristojnostmi pa določa: prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku; izreči ukrepe, če lastnik, zakupnik ali drug uporabnik kmetijskega zemljišča ne obdeluje kmetijskega zemljišča kot dober gospodar; izreči ukrepe, če je kmetijsko zemljišče zaraščeno; prepovedati onesnaževanje oziroma degradiranje kmetijskih zemljišč pri njihovi rabi in odrediti vzpostavitev v prejšnje stanje na stroške povzročitelja onesnaževanja oziroma degradiranja ali lastnika kmetijskih zemljišč, če se ugotovi njegova odgovornost; prepovedati nepravilno ravnanje z rodovitno zemljo in izreči ustrezne ukrepe, itd.

11. Drugi odstavek 71. člena Ustave RS daje kmetijskim zemljiščem posebno varstvo s tem, da nalaga, da to posebno varstvo določa zakon. Varstvo kmetijskih zemljišč kot dobrine posebnega pomena za celotno skupnost namreč ne obsega zgolj varstva pred posegi v kmetijske površine z njihovo pozidavo in v ohranjanju njihove ekološke in krajinske funkcije

, temveč je poseben oziroma poglaviten cilj tega varstva, da so kmetijska zemljišča dejansko v funkciji njihovega osnovnega oziroma primarnega namena, to je kot vir zagotavljanja hrane za celotno Slovenijo. Zato, ker gre za posebno dobrino, ki je ne glede na lastništvo skupnega pomena za vse prebivalce Slovenije oziroma posamezne občine, opredelitev oziroma določitev, kaj se šteje za kmetijsko zemljišče, ne more biti prepuščena posameznemu lastniku oziroma upravljavcu, temveč je to predmet skrbnega prostorskega načrtovanja namenske rabe v okviru celotnega prostora posamezne teritorialne skupnosti, torej občine oziroma države. Zato ZKZ in druga prostorska in okoljska zakonodaja določajo celo vrsto pogojev za določitev kmetijskih zemljišč in za posege v kmetijska zemljišča

12. Iz določb 2. člena ZKZ izhaja, da gre pri opredelitvi kmetijskih zemljišč za t. i. materialni kriterij, tj. da so primerna za kmetijsko pridelavo, in formalni kriterij, tj. da so kmetijska zemljišča le tista, ki so kot taka opredeljena v prostorskih aktih lokalnih skupnosti. To pomeni, da je materialni kriterij predvsem pomemben v postopku sprejemanja prostorskih aktov, medtem ko je za presojo, ali gre za kmetijsko zemljišče v postopku oziroma v inšpekcijskem postopku nenamenske rabe kmetijskih zemljišč, praviloma relevantno le, ali je namenska raba konkretnega zemljišča določena v prostorskem aktu kot kmetijsko zemljišče

13. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno, da je tožeča stranka uporabnica zemljišč s parc. št. 1026 in 1025/3, obe k.o. B., v delu, kjer je odložena hlodovina, in sicer ni sporno, da tožeča stranka na južnem delu zemljišča s parc. št. 1025/3 skladišči hlodovino in da le-to skladišči tudi na celotnem zemljišču s parc. št. 1026, pri čemer se na tem zemljišču med kupi hlodovine nahaja tudi nasutje drobljenega asfalta in gramoza, ki ga uporablja kot cesto.

14. Glede na navedeno je torej za odločitev v konkretnem primeru oziroma za presojo pravilnosti in primernosti s strani toženke naloženega ukrepa bistveno, kako so posamezni deli navedenih parcel glede na namensko rabo zemljišča opredeljeni oziroma določeni v prostorskem aktu lokalne skupnosti, torej v prostorskem aktu občine E., konkretno v Odloku o občinskem prostorskem načrtu občine E. - izvedbeni del (v nadaljevanju: OPN ID) in Odloku o občinskem prostorskem načrtu občine E. - strateški del, kar je za navedeni parcelni številki povzeto oziroma navedeno v Lokacijski informaciji za gradnjo objektov oziroma izvajanje drugih del na zemljiščih ali objektih občine E., Oddelka za urejanje prostora, št. 3501-148/2019-2-ELG z dne 31.1.2019 (v nadaljevanju: lokacijska informacija), ki jo je skupaj s spremnim dopisom št. 3501-148/2019-3-ELG z dne 31.1.2019 prvostopenjski organ prejel dne 7.2.2019 kot odgovor na svojo poizvedbo z dne 24.1.2019), in ki velja kot potrdilo o namenski rabi zemljišča. Vsebina lokacijske informacije je torej v konkretnem primeru materialno pravo.

15. Iz lokacijske informacije izhaja, da je parc. št. 1025/3, k.o. B., po namenski rabi zemljišča opredeljena: del kot IG - gospodarske cone, del kot K1 - najboljša kmetijska zemljišča, del kot K2 - druga kmetijska zemljišča in del kot PC - površine cest, parc. št. 1026, k.o. B. pa je po namenski rabi zemljišča opredeljena: del kot K1 - najboljša kmetijska zemljišča, del kot Go - območja gozdov in del kot K2 - druga kmetijska zemljišča, pri čemer je razmejitev med navedenimi enotami urejanja prostora razvidna iz priložene grafike (karta 3.1.). Navedena opredelitev delov oziroma enot urejanja prostora parc. št. 1026 in 1025/3, obe k.o. B., po namenski rabi zemljišča med strankama ni sporna. Med strankama tudi niso sporne nadaljnje ugotovitve toženke, ki izhajajo iz lokacijske informacije, in sicer da so na območjih namenske rabe, opredeljenih kot območja, namenjena kmetijski pridelavi, torej na območjih K1 (najboljših kmetijskih zemljišč) in K2 (drugih kmetijskih zemljišč), kot drugi dopustni posegi v prostor dopuščeni: agrarne operacije in vodni zadrževalniki za potrebe namakanja kmetijskih zemljišč skladno z ZKZ; sanacija peskokopov in gramoznic (brez možnosti nadaljnjega izkoriščanja mineralne surovine) s kontroliranim odlaganjem inertnih odpadkov (do višine okoliškega terena) ter vzpostavitev kmetijskih površin na podlagi projektov oziroma elaborata, soglasij pristojnih služb in v skladu z okoljevarstvenim dovoljenjem, ter da je na teh območjih mejice, žive meje in drevesne ter grmovne vetrozaščitne pasove treba praviloma ohranjati.

16. Drugostopenjski organ je spremenil izrek prvostopenjske odločbe tako, da je tožeči stranki naložil, da le na tistih delih oziroma enotah navedenih parcel, ki so opredeljeni kot kmetijsko zemljišče (torej kot K1 in K2), odstrani skladiščeno hlodovino in nasutje drobljenega asfalta in gramoza, celotno kmetijsko zemljišče nasuje s plastjo rodovitne zemlje do višine okoliških parcel in navoženo zemljino poravna ter celotno kmetijsko zemljišče začne uporabljati skladno z njegovim namenom. Glede na to so tožbeni očitki, ki se nanašajo na ostale dele oziroma enote navedenih parcel, ki niso opredeljeni kot kmetijsko zemljišče (temveč kot površine cest, območja gozdov in gospodarske cone), brezpredmetni. Tako je npr. brezpredmeten očitek tožeče stranke, da je bil sistem poljskih (makadamskih) poti vzpostavljen že pred več desetletji in da so te poti tudi vrisane v kataster GURS in sistem prostorskih podatkov občine E., ter da je z nasutjem manjše količine materiala zgolj sanirala že obstoječe poljske poti, saj ji z odločbo drugostopenjskega organa ni bilo naloženo, da drobljeni asfalt in gramoz odstrani iz tistih delov zemljišč, ki so v prostorskem aktu občine E. opredeljeni kot površine cest, temveč zgolj s tistih delov, ki so opredeljeni kot kmetijsko zemljišče.

17. Kot že pojasnjeno je v inšpekcijskem postopku nenamenske rabe kmetijskih zemljišč za presojo, ali gre za kmetijsko zemljišče, relevantno le, ali je namenska raba konkretnega zemljišča določena v prostorskem aktu kot kmetijsko zemljišče

, torej, ali je konkretno zemljišče glede na namen uporabe formalno opredeljeno oziroma določeno kot kmetijsko zemljišče. Kakšno je torej dejansko stanje zemljišča, ki je formalno že določeno oziroma opredeljeno kot kmetijsko zemljišče, na samo opredelitev tega zemljišča kot kmetijskega v inšpekcijskem postopku nenamenske rabe kmetijskih zemljišč ne vpliva. Dejansko stanje zemljišča v naravi, ki je opredeljeno kot kmetijsko zemljišče, mora torej glede na citirane določbe ZKZ ustrezati stanju oziroma opredelitvi zemljišča kot kmetijskega. Za nadzor nad tem je zadolžena kmetijska inšpekcija (106. člen in 107. člen ZKZ). Glede na to za odločitev v konkretnem primeru ni bistveno, kakšno je bilo predhodno stanje (torej stanje v naravi, preden jih je tožeča stranka prevzela v uporabo) tistih delov oziroma enot zemljišč parc. št. 1026 in 1025/3, obe k.o. B., ki so po namenski rabi opredeljena kot kmetijska zemljišča (torej kot K1 in K 2), na katerih tožeča stranka odlaga hlodovino ter na katerih se med kupi hlodovine nahaja nasutje drobljenega asfalta in gramoza, ki ga uporablja kot cesto; kdo je odgovoren za takšno stanje; ali so ta kmetijska zemljišča glede na onesnaženost sploh primerna za kmetovanje in ali na njih sploh rastejo rastline oziroma kakšen je njihov kmetijskih potencial. Ta vprašanja oziroma dejstva bi bila bistvena v postopku spremembe namembnosti teh zemljišč, tožeča stranka pa niti ne trdi, da je tak postopek sprožen oziroma v teku, niti to ne izhaja iz spisovne dokumentacije. Tožnikove trditve o tem, da je bilo to zemljišče že predhodno onesnaženo z inertnimi odpadki in je zato kot tako na delih, kjer odlaga hlodovino, neprimerno za kmetijsko uporabo, so glede na navedeno nerelevantne. Zato sta nerelevantna tudi dokazna predloga za zaslišanje zakonitega zastopnika tožeče stranke G.G. in priče F.F., saj se nanašata na v tej zadevi neodločilna pravna dejstva. V posledici navedenega pa v zadevi tudi ni potrebna izvedba glavne obravnave. Sporna so namreč lahko le tista dejstva, ki so ob pravilni uporabi materialnega prava relevantna za odločitev, nasprotno pa navajanje nerelevantnih dejstev ne pripelje do spornosti dejanskega stanja, ki bi izključevalo dopustnost odločanja na seji.

18. Ne glede na to pa sodišče dodaja, da iz lokacijske informacije za navedeni parc. št. izhaja, da je na območjih namenske rabe, opredeljenih kot območja, namenjena kmetijski pridelavi, torej na območjih K1 (najboljših kmetijskih zemljišč) in K2 (drugih kmetijskih zemljišč), pod točko „Drugi dopustni posegi v prostor“ dopuščena sanacija peskokopov in gramoznic (brez možnosti nadaljnjega izkoriščanja mineralne surovine) s kontroliranim odlaganjem inertnih odpadkov (do višine okoliškega terena)

. Glede na navedeno tožbeni očitek tožeče stranke, da je bilo v konkretnem primeru kmetijsko zemljišče, kjer je odlagala hlodovino, zaradi onesnaženosti z inertnimi odpadki neprimerno za obdelovanje oziroma kmetijsko pridelavo, tudi ni utemeljen.

19. Za odločitev v konkretnem primeru je nadalje bistveno oziroma odločilno, ali je glede na citirane materialnopravne določbe odlaganje oziroma skladiščenje hlodovine in nasutje drobljenega asfalta in gramoza na kmetijsko zemljišče, konkretno na dele oziroma enote navedenih parc. št., ki so opredeljeni kot kmetijsko zemljišče, dopustno. Sodišče se strinja s presojo toženke, da ni dopustno. V zvezi s tem se sodišče skladno z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v izognitev ponavljanju sklicuje na utemeljitev toženke oziroma na razloge, ki so navedeni v obrazložitvah izpodbijanih odločb. Ti razlogi so pravilni in so tudi jasno ter logično utemeljeni.

20. Prvostopenjski organ je jasno navedel, da je bila z odložitvijo hlodovine in nasutjem drobljenega asfalta in gramoza na kmetijsko zemljišče ovirana oziroma zavrta rast rastlin, ter da gre za degradacijo kmetijskega zemljišča v nasprotju s 4. členom ZKZ. Prav tako je jasno navedel, da kmetijska zemljišča v osnovi služijo pridelavi hrane ali krme, torej kmetijski uporabi, ter da skladiščenje hlodovine ni kmetijska uporaba. Prvostopenjski organ je torej presojal, ali odlaganje hlodovine lahko povzroči degradacijo kmetijskega zemljišča, ter ali lahko prepreči rast rastlin v času vegetacijske dobe in je to v svoji obrazložitvi tudi jasno in logično obrazložil. Zato so tožbeni očitki v zvezi s tem neutemeljeni. Kot že pojasnjeno, pa predhodno stanje kmetijskega zemljišča pri tej presoji ni relevantno. Prvostopenjski organ je jasno tudi navedel dolžnosti lastnika, zakupnika ali drugega uporabnika kmetijskega zemljišča iz prvega odstavka 7. člena ZKZ in se v zvezi z izrečenim ukrepom pravilno skliceval na 107. člen ZKZ. Obrazložitev prvostopenjskega organa je po presoji sodišča jasna. V tem smislu tudi ne drži tožbeni očitek, da je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da je za degradacijo kmetijskega zemljišča v konkretnem primeru krivo zgolj nasipavanje in utrjevanje kmetijskega zemljišča z gramozom, ter da odložitev hlodovine na degradacijo ni vplivala. Tega namreč prvostopenjski organ ni zapisal. Tudi drugostopenjski organ je jasno navedel, da odlaganje hlodovine na kmetijskem zemljišču ni dopustno, ter da je po naravi stvari logično, da bo na površini, na kateri so odloženi hlodi, rastlinska pridelava v času vegetacijske dobe, ko ta nastopi, zagotovo onemogočena, ter da v tem smislu tožnikovo sklicevanje na dejstvo, da je bil ogled opravljen v času izven vegetacijske dobe, v konkretnem primeru ni utemeljeno. S tem se sodišče strinja. Kot je tudi jasno zapisal, da mora tožeča stranka kot uporabnik kmetijsko zemljišče uporabljati v skladu z namenom kmetijskih zemljišč, ki ga določa ZKZ. V zvezi s tem sodišče poudarja, da ni pravilno stališče tožeče stranke, da uporablja kmetijsko zemljišče njegovemu stanju primerno, ker je v delu, kjer odlaga hlodovino in kjer je nasut material, neprimerno za kmetijsko uporabo in s svojo uporabo njegovega stanja ne poslabšuje. Kot že obrazloženo, je kmetijsko zemljišče uporabnik dolžan uporabljati v skladu z namenom, ki ga ščitita Ustava RS in zakon (ZKZ), torej v skladu z namensko rabo, kot jo opredeljuje prostorski akt občine, ne pa v skladu s trenutnim dejanskim stanjem zemljišča v naravi. Takšna razlaga, kot jo zagovarja tožeča stranka, nasprotuje oziroma izničuje namen citiranih določb ZKZ in je kot taka tudi v nasprotju s cilji ZKZ in posebnim varstvom, ki ga kmetijskim zemljiščem namenja Ustava RS. Glede na navedeno in upoštevaje, da iz lokacijske informacije ne izhaja, da je konkretno kmetijsko zemljišče dovoljeno uporabljati tudi za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, oziroma kot deponijo za skladiščenje oziroma odlaganje poškodovanega drevja, je odločitev pravilna in zakonita.

21. Organ prve stopnje in toženka sta pravilno uporabila citirane relevantne določbe materialnih predpisov in glede na njih tudi pravilno in popolno ugotovila dejansko stanje. V konkretnem primeru tudi ni prišlo do zatrjevanih kršitev pravil postopka. Ni utemeljen očitek, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Organu prve stopnje in toženki se namreč ni bilo potrebno opredeliti do navedb tožeče stranke o predhodni kontaminaciji oziroma onesnaženosti zemljišč, saj (kot že pojasnjeno), to ni bistveno oziroma relevantno za odločitev v konkretnem primeru.

22. Tudi ni utemeljen tožbeni očitek, da je bila v zvezi z izrečenim ukrepom oziroma odrejeno odstranitvijo nasutega drobljenega asfalta in gramoza kršena določba 8. člena Gradbenega zakona, torej da za izrek tega ukrepa ni bila pristojna kmetijska inšpekcija, temveč gradbena inšpekcija. Glede na citirane določbe 106. člena in 107. člena ZKZ je za izrek oziroma odreditev izrečenih ukrepov pristojna kmetijska inšpekcija oziroma kmetijski inšpektor, saj gre za kmetijska zemljišča. V zvezi s trditvijo tožeče stranke, da se nasipi razvrščajo med objekte, pa sodišče poudarja, da v konkretnem primeru ne gre za nasip, temveč za nasutje drobljenega asfalta in gramoza. Zato tudi ni prišlo do bistvene kršitve pravil postopka po 1. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, saj je izpodbijano odločbo izdal stvarno pristojen organ.

23. Izpodbijana odločitev je po navedenem pravilna in zakonita, sodišče ni ugotovilo nepravilnosti (ničnost), na katere pazi po uradni dolžnosti, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

24. Glede na to, da je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

25. V predmetni zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, in sicer na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je ugotovilo, da dejstva, ki so glede na relevantne določbe materialnega prava relevantna za odločitev, med strankama niso sporna.

Kmetijska zemljišča je treba uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin (prvi odstavek 4. člena ZKZ).

Cilji ZKZ so določeni v 1.a členu, in sicer: ohranjanje in izboljševanje pridelovalnega potenciala ter povečevanje obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane; trajnostno ravnanje z rodovitno zemljo; ohranjanje krajine ter ohranjanje in razvoj podeželja.

Npr. II. poglavje ZKZ: Razvrstitev, varstvo, raba in obdelovanje kmetijskih zemljišč.

Primerjaj sodbo VS RS X Ips 33/2018 z dne 22. 12. 2020.

Primerjaj sodbo VS RS X Ips 33/2018 z dne 22. 12. 2020.

Inertni odpadki so vrsta gradbenih odpadkov, in sicer ločimo med nevarnimi, inertnimi in reciklabilnimi skupinami gradbenih odpadkov. Inertni odpadki so odpadki, ki se fizikalno, kemično ali biološko bistveno ne spreminjajo, ne razpadejo, ne zgorijo ali kako drugače kemijsko ali fizikalno ne reagirajo, se biološko ne razgradijo in ne vplivajo škodljivo na druge snovi ob stiku z njimi na način, ki bi lahko povzročil onesnaženje okolja ali škodoval zdravju (glej Slovarček pojmov Snaga).

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 2, 7, 7/1, 7/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.