UPRS Sodba I U 586/2019-46
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-18

inšpekcijski postopek - delo na črno - odločba o prepovedi dela na črno - zaposlovanje na črno - opravljanje dela na črno

Tožnik s sklicevanjem na drugi odstavek 17. člena ZDR-1, po kateri mora delodajalec delavcu izročiti pisni predlog pogodbe o zaposlitvi praviloma tri dni pred sklenitvijo, pisno pogodbo pa ob njeni sklenitvi, ne more biti uspešen. Iz te določbe namreč ne izhaja, da lahko delodajalec delavcu omogoči delo brez sklenjene pogodbe o zaposlitvi. Zavezuje ga le, da delavca pred sklenitvijo pogodbe pisno seznani z njeno vsebino. Določba prve alineje prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1 pa prepoveduje prav omogočanje dela pred sklenitvijo pogodbe o zaposlitvi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo A.A., ki je dne 7. 12. 2016 ob 11.55 uri, na naslovu ..., za delodajalca B. (tožnika) opravljal dela v proizvodnji ter vzdrževalna dela, prepovedal opravljanje dela, ker je zaposlen na črno v obdobju od 1. 12. 2016 do 7. 12. 2016 (1. točka izreka), odločil, da pritožba ne zadrži izvršitve te odločbe in da zavezanec za davek ni zahteval povrnitve stroškov, stroški postopka, ki so nastali organu, bremenijo slednjega (2. in 3. točka izreka). V obrazložitvi je organ navedel, da je 7. 12. 2016 opravljal nadzor pri delodajalcu – tožniku (18. člen Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno – v nadaljevanju ZPDZC-1 – v zvezi z 5. členom istega zakona), o čemer sta bila sestavljena zapisnika (za tožnika in za posameznika A.A. – v tem postopku stranka z interesom). Ugotovljeno je bilo, da je delavec A.A. opravljal dela pri tožniku 7. 12. 2016 ob 11.55 uri brez pogodbe o zaposlitvi in brez prijave v obvezna socialna zavarovanja. Delavec je izjavil, da je do konca novembra 2016 opravljal delo na podlagi pogodbe o zaposlitvi, ki je potekla 30. 11. 2016, od decembra naprej pa brez podpisane pogodbe, ki naj bi jo podpisal 7. 12. 2016. Enako oziroma smiselno enako je izjavila direktorica tožnika, s pojasnilom, da dajejo pogodbe o zaposlitvi glede na naročila, saj s tem zagotovijo plačilo plač in prispevkov. Delavci ne delajo na črno, temveč na podlagi pogodb o zaposlitvi, pogodbe so bile v času nadzora že pripravljene, želeli so jih dati zaposlenim v podpis v času malice. Na zapisniku so naknadno bila podana še podrobnejša pojasnila ter izjava delavca, iz katere izhaja nestrinjanje z vsebino zapisnika. Med postopkom je tožnik predložil pogodbe o zaposlitvi z dne 7. 12. 2016 do 23. 12. 2016 z namenom projektnega dela in izjavo stranke z interesom. Iz uradnih evidenc Zakona o zdravstvenem zavarovanju Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) izhaja, da je bil delavec od 7. 12. 2016 zavarovan po zavarovalni podlagi 1, tožnik pa je predložil potrdilo o prijavi v pokojninsko in invalidsko zavarovanje (obr. M1), vloženo na ZZZS 8. 12. 2016, veljavno od 7. 12. 2016. Tožnik je še pojasnil, da je evidenca delovnega časa za zaposlene, ki je bila predložena v času nadzora, izmišljena, nima podpisa, lahko jo vodi le vodstvo podjetja. Organ je zaključil, da je stranka z interesom opravljal delo na črno od 1. do 7. 12. 2016. Tožnik za to obdobje ni predložil pogodbe o zaposlitvi, ni poravnal obveznosti iz naslova delovnega razmerja, ni ga prijavil v obvezna socialna zavarovanja. Organ je zato na podlagi drugega odstavka 19. člena ZPZDC-1 ugotovil kršitev iz prve alineje prvega odstavka 5. člena istega zakona.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še dodal, da je nesporno, da delavec A.A. (stranka z interesom) v času nadzora ni imel sklenjene pogodbe o zaposlitvi pri tožniku. Dejstvo, da je pogodbo podpisal naknadno in bil 8. 12. 2016 za nazaj (od 7. 12. 2016) prijavljen v socialna zavarovanja, na to, da je v času nadzora delal brez ustrezne pravne podlage, ne more vplivati. To tudi ne pomeni, da je odločba sama s seboj v nasprotju. Tožnik tudi ni izkazal, da delavci niso delali v času od 1. 12. do 7. 12. 2016. Pri tem ni razloga za dvom v izjavo stranke z interesom, ki je izjavil, da je od 1. 12. 2016 delal brez podpisane pogodbe o zaposlitvi, kar je razvidno iz zapisnika. Enako so povedali tudi drugi delavci, kar izhaja iz zapisnikov o nadzoru (C.C., D.D.). Naknadno podana izjava stranke z interesom je bila dana na pobudo tožnika z namenom potrditve pritožbenih navedb. Na dejstvo opravljanja dela na črno tudi ne vplivajo pritožbene navedbe o evidenci prisotnosti, ki naj bi jo uradni osebi izročila delavka E.E., ki po navedbah zakonite zastopnice tožnika ni bila pristojna za vodenje teh evidenc.

3. Tožnik je tožbo vložil zaradi tožbenih razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in zmotno ter nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi je navedel, da organa nista upoštevala, da so bile pogodbe o zaposlitvi že pripravljene za podpis. Sestanek z delavci je bil predviden v času malice, s čimer so se delavci strinjali. Organ je s postopkom pričel pred 10. uro, zato je logično, da pogodbe še niso bile podpisane. Glede na drugi odstavek 17. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1) ni nujno, da se pisni predlog pogodbe o zaposlitvi izroči 3 dni pred nastopom dela. Organ niti ni ugotavljal, ali je bil delavcu pisni predlog pogodbe o zaposlitvi vročen pred njeno sklenitvijo ali ne. Organ tudi ni upošteval, da je A.A. delal pri tožniku v letu 2016, torej je bil s pogoji dela seznanjen. Temu je namenjen drugi odstavek 17. člena ZDR-1. V tem delu je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Dokazno breme, da je stranka z interesom delal pri tožniku od 1. 12. 2016 brez pravne podlage, je na organu, ne na tožniku. Delavcev je bilo več, ne zgolj 3, ki naj bi izpovedali, da so delali pri tožniku od 1. 12. 2016 dalje. Ostalih delavcev organ ni zaslišal, torej je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Glede na čas kontrole pa delavci tistega dne tudi niso mogli delati 8 ur. Iz ''evidence'' o prisotnosti, ki jo je lažno pripravila (verjetno prijaviteljica) E.E., ki je že izgubila delo pri tožniku (kot tudi pri drugih delodajalcih v kraju bivanja, kot je tožniku znano), izhaja tudi nedvomno neobstoječe dejstvo, tj. da so ob 10.00 uri na dan 7. 12. 2016 delavci delali že 8 ur. A.A. je bil pretentan s strani organa, saj na zapisniku ni bilo zapisano, kaj je izjavil. Zapisnik je sicer podpisal, ni ga prebral, ker je bil prepričan, da je organ zapisal njegovo izjavo, kot je povedal. Zapisnika mu organ tudi ni prebral. Do tega se organ ni opredelil. S tem je bila storjena kršitev pravil postopka. O tem bo lahko izpovedal A.A.. Organ se tudi ni opredelil do njegove izjave, da je pri tožniku vedno delal na podlagi pogodbe o zaposlitvi. Jasno je torej, da od 1. 12. do 7. 12. 2016 ni delal na črno. Več kot očitno pa 7. 12. 2016 ni delal 8 ur. Tožnik je kot dokaz predložil izjavo D.D. z dne 7. 12. 2016 (ki je že v upravnem spisu), predlagal, da se zasliši zakonita zastopnika tožnika, A.A., F.F., G.G., H.H.. Kot zaključno je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, odločbi odpravi, razveljavi oziroma podredno, da se zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek, toženka pa je dolžna tožniku povrniti stroške postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe, opozorila, da je bilo za več delavcev v okviru istega nadzora ugotovljeno, da delajo na črno, in bilo zato izdanih več odločb, ki se izpodbijajo pred naslovnim sodiščem (I U 584/2019, I U 587/2019, I U 588/2019). V tej zadevi se nahaja dokumentacija, ki se nanaša na stranko z interesom, obsežnejša dokumentacija se nahaja v spisu I U 584/2019. Predlagala je zavrnitev tožbe.

5. Stranka z interesom A.A. je v odgovoru na tožbo navedel, da pri tožniku ni nikoli delal na črno, dne 7. 12. 2016 je podpisal pogodbo, v času od 1.12. do 7. 12. 2016 pa tam ni delal. V ostalem pritrjuje navedbam tožnika, kolikor se nanašajo nanj. Dne 12. 3. 2021 je sodišču ponovno posredoval slednje povzeto izjavo.

6. Sodišče je 17. 11. 2020 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica, in ga vročilo strankam.

7. Sodišče je 18. 3. 2021 opravilo glavno obravnavo. V dokaznem postopku je vpogledalo v listine upravnega spisa. Tožnikove dokazne predloge za zaslišanje njegovih zakonitih zastopnikov ter prič A.A., F.F., G.G. in H.H. je sodišče zavrnilo, ker gre na podlagi tretjega odstavka 20. člena oziroma 52. člena ZUS-1 za nedopustne tožbene novote.

8. Po navedenih določbah ZUS-1 lahko tožnik v tožbi predlaga dokaze, ki jih ni predlagal že pred izdajo izpodbijanega akta (novi dokazi) le, če pojasni (upraviči), zakaj jih ni mogel navesti že v postopku izdaje upravnega akta. Na presojo, da gre v tem primeru za nedovoljene tožbene novote, ne vpliva tožnikova trditev, ki jo je podal na naroku za glavno obravnavo, da je glede na to, da se ukrep nanaša na početje zakonitih zastopnikov tožnika, bilo samoumevno, da se ju zasliši, kar pa se ni zgodilo, zaradi česar je takoj po izdaji prvostopne odločbe (in prevzemu zastopanja tožnika s strani odvetnika) bil predlog za zaslišanje podan v pritožbi zoper prvostopno odločbo. Sodišče ugotavlja, da iz listin v upravnem spisu ne izhaja, da bi tožnik te dokazne predloge podal do izdaje izpodbijane odločbe, čeprav je v tej fazi postopka imel možnost navajati dejstva in predlagati dokaze. Iz zapisnika o nadzoru zaposlovanja na črno pri delodajalcu, št. 0614-339/2016/958-2 z dne 7. 12. 2016 (sestavljenega v prisotnosti zakonite zastopnice J.J.), namreč izhaja, da je bil pozvan k podaji morebitnih pripomb na zapisnik v roku osmih dni, iz preostalih listin v spisu pa tudi, da je do izdaje izpodbijane odločbe 30. 3. 2017 podal več pripomb in pojasnil, in sicer 21. 12. 2016, 27. 2. 2017, 3. 3. 2017 in 15. 3. 2017, pri čemer pa v nobeni od svojih vlog ni podal dokaznih predlogov za zaslišanje, ki jih navaja v tožbi. Te dokazne predloge je prvič podal šele v pritožbi, vendar pa po drugem odstavku 146. člena in 238. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) stranka ne more več navajati dejstev in dokazov, ki bi jih lahko navajala do izdaje odločbe, pa tega ni storila. Tožnik je zato prekludiran tudi po 52. členu ZUS-1, saj ni navedel nobenih utemeljenih razlogov za to, da predlaganih dokazov z zaslišanjem zakonitih zastopnikov in prič ni podal že v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe.

10. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana zaradi prepovedi opravljanje dela posamezniku, ki je zaposlen na črno (drugi odstavek 19. člena ZPDZC-1), tj. A.A., ne pa tožniku. Takšna delodajalčeva kršitev ima za posledico prepoved opravljanja dela pri njem na črno zaposlenemu posamezniku, kar pomeni, da ima naložena prepoved z vidika delodajalčevega pravnega položaja značaj ugotovitve delodajalčeve kršitve. Tudi iz upravnega postopka na drugi stopnji izhaja, da je bil tožnik v postopku obravnavan kot stranka inšpekcijskega postopka, ne glede na to, da mu v samem izreku izpodbijane odločbe ni bila določena nobena obveznost.

Sodišče je zato tožnikovo tožbo zoper izpodbijano odločbo presojalo vsebinsko (meritorno).

11. ZPDZC-1 v prvem odstavku 5. člena določa, da je prepovedano zaposlovanje na črno, za kar se med drugim šteje, če delodajalec omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi oziroma ki ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja (prva alineja prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1). Po drugem odstavku 19. člena istega zakona nadzorni organ, če ugotovi kršitve iz prvega do tretjega odstavka 5. člena zakona, izda odločbo, s katero prepove opravljanje dela posamezniku, ki je zaposlen na črno.

12. Tožnik s sklicevanjem na drugi odstavek 17. člena ZDR-1, po kateri mora delodajalec delavcu izročiti pisni predlog pogodbe o zaposlitvi praviloma tri dni pred sklenitvijo, pisno pogodbo pa ob njeni sklenitvi, ne more biti uspešen. Iz te določbe namreč ne izhaja, da lahko delodajalec delavcu omogoči delo brez sklenjene pogodbe o zaposlitvi. Zavezuje ga le, da delavca pred sklenitvijo pogodbe pisno seznani z njeno vsebino. Citirana določba prve alineje prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1 pa prepoveduje prav omogočanje dela pred sklenitvijo pogodbe o zaposlitvi.

13. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo opravljanje dela na črno A.A. ugotovljeno za čas od 1. 12. 2016 do vključno 7. 12. 2016, ko je bil opravljen nadzor s strani prvostopnega organa, saj je organ ugotovil, da je delavec v tem času delal brez pravne podlage in brez prijave v obvezna socialna zavarovanja. Tak dejanski zaključek organa temelji na ugotovitvi, da tožnik z A.A. na dan nadzora ni imel sklenjene pogodbe o zaposlitvi, niti ni imel take pogodbe za čas od 1. 12. 2016 do dneva nadzora, prav tako za ta čas delavec ni bil prijavljen v obvezna socialna zavarovanja, ter na izjavi delavca, dane na zapisnik 7. 12. 2016, da je pri tožniku delal do 30. 11. 2016 na podlagi pogodbe o zaposlitvi, od decembra naprej pa delo opravlja (še) brez podpisane pogodbe, ki naj bi jo podpisal na dan nadzora.

14. Pravilnost navedenega pravno odločilnega dejanskega stanja tožnik ne more izpodbiti s tožbenimi navedbami o nepristnosti evidence o prisotnosti, ki naj bi jo pripravila E.E., saj organ svoje odločitve ne opira na to evidenco. Nasprotno, sam upravni organ ugotavlja v izpodbijani odločbi, da ima evidenca, ki mu je bila predložena 7. 12. 2016 ob 11.55 uri, za ta dan za vse delavce že vpisano obveznost 8 ur, čeprav je očitno, da tistega dne še niso opravili 8 urne obveznosti, poleg tega pa ni podpisana niti s strani A.A. niti s strani tožnikovega vodstva. Smiselno enako izhaja iz drugostopenjske odločbe. Izpodbijana odločitev torej ne temelji na navedeni evidenci, temveč (kot rečeno) na izjavi A.A., da je pri tožniku delal do 30. 11. 2016 na podlagi pogodbe o zaposlitvi, nato pa neprekinjeno naprej od začetka decembra (še) do dneva brez podpisane pogodbe o zaposlitvi ter na ugotovitvah, da od 1. 12. 2016 do vključno dneva nadzora tožnik z njim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi, niti ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja.

15. Tožnik nima prav, da se toženka ni opredelila do izjave A.A. z dne 20. 2. 2017, iz katere naj bi izhajalo, da je delo pri tožniku opravljal le na podlagi pogodbe o zaposlitvi. Res je, da prvostopenjski organ to izjavo zgolj dobesedno povzema na 2. strani svoje odločbe, brez nadaljnje konkretne opredelitve v zvezi z njo, vendar pa je to pomanjkljivost izpodbijane odločbe na podlagi pooblastila iz 248. člena ZUP odpravil drugostopenjski organ, ki se je v svoji odločbi opredelil tudi do tega očitka. Navedel je namreč, da ni našel razloga za to, da ne bi verjel izjavi delavca A.A., ki jo je dal 7. 12. 2016 na zapisnik upravnemu organu, upoštevajoč, da so enako povedali tudi drugi zaposleni delavci, kot izhaja iz zapisnikov o nadzoru (D.D., K.K., L.L.). Kasneje dano izjavo (na katero se sklicuje tožnik) pa ocenjuje kot izjavo, dano na tožnikovo pobudo z namenom potrditve njegovih navedb.

16. S to dokazno oceno se strinja tudi sodišče. Ne vidi namreč razloga, zakaj ne bi verjelo izjavi delavca, ki jo je na dan nadzora dal prvostopnemu organu. Takrat je delavec izjavil, da je pri tožniku delal na podlagi pogodbe o zaposlitvi do 30. 11. 2016, ko je ta prenehala, od začetka decembra do dneva nadzora pa je delal (še) brez pogodbe o zaposlitvi, in to izjavo, zapisano na zapisnik tudi (posebej) lastnoročno podpisal. Ni razumljivo, da bi delavec lagal organu s podajanjem neresničnih podatkov. Nelogično in nerazumljivo je tudi, zakaj bi uradna oseba zapisala neresnično izjavo (jo potvorila), kot je mogoče razbrati iz delavčeve izjave z dne 20. 2. 2017, ko naj bi bil pretentan glede vsebine zapisnika s strani uradne osebe, ker je uradni osebi (kot taki) zaupal, da bo zapisala njegovo resnično voljo. Delavec ugovarja še, da mu zapisnik ni bil prebran, da pa ni pogledal, kaj piše, ravno zaradi zaupanja v uradno osebo. Sodišče ugotavlja, da iz zapisnika o nadzoru zaposlovanja na črno, št. 0614-339/2016/958-10 z dne 7. 12. 2016, izhaja ravno nasprotno in sicer, da je bil zapisnik delavcu A.A. prebran in da ga je ta tudi podpisal, pri čemer ni imel nobenih pripomb na celotno vsebino zapisnika. Ob nadzoru pa je bila (kot tudi izhaja iz tega zapisnika) prisotna še zakonita zastopnica tožnika J.J..

17. Po 80. členu ZUP je zapisnik, ki je sestavljen v skladu z določbami tega zakona, javna listina in je dokaz o poteku in vsebini dejanja postopka in danih izjav, razen tistih delov zapisnika, h katerim je zaslišanec dal pripombo, da niso pravilno sestavljeni (prvi odstavek). Dovoljeno je dokazovati nepravilnost zapisnika (drugi odstavek).

18. A.A. pripomb k zapisniku ni podal, zato se šteje, da je bil zapisnik sestavljen v skladu z ZUP, torej mu je bil tudi prebran in kot takega pa je tudi podpisal. Ker pa gre pri izjavi delavca z dne 20. 2. 2017 za listino, ki jo je naknadno v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe, predložil tožnik, v razmerju do katerega je delavec v odvisnem položaju, se sodišče strinja s presojo drugostopnega organa, da gre za izjavo, dano na tožnikovo pobudo z namenom potrditve njegovih navedb, in je zato logično ni upošteval kot dokaz o nepravilnem zapisu vsebine zapisnika. Iz enakega razloga sodišče zato tudi ne sprejema izjave A.A., ki jo je podal v odgovoru na tožbo in naknadno še enkrat v upravnem sporu z v poglavitnem delu identično vsebino, da pri tožniku ni nikoli delal na črno oziroma brez pogodbe o zaposlitvi.

19. Na drugačno presojo pravno odločilnega dejanskega stanja ne vpliva niti izjava D.D. z dne 7. 12. 2016, na katero se tožnik sklicuje v tožbi, in navedbe o ostalih delavcih, za katere organ ni ugotovil, da bi delali na črno. Izpodbijana odločba se namreč nanaša zgolj na zaposlitev na črno delavca A.A., ne pa morebitnih drugih delavcev.

20. Do zatrjevanih kršitev pravil postopka ob povedanem po oceni sodišča tako ni prišlo. Kot že povzeto zgoraj, je tožnik imel možnost sodelovanja v postopku, ki jo je tudi izkoristil (s podajanjem pripomb in pojasnil v zvezi z opravljenim nadzorom), toženka pa se je do njegovih pojasnil in pripomb v zadostni meri izjasnila in je preizkus odločbe možno opraviti. Ugovoru o kršitvi pravil postopka, konkretno kršitvi načela zaslišanja stranke in načela kontradiktornosti, posledično kršitvi 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah in 22. členu Ustave RS tako sodišče ne more slediti in ga zato zavrača.

21. Ker je sodišče glede na obrazloženo presodilo, da je tožba neutemeljena, jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

22. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (25. člen ZUS-1).

Tako v procesnopravno primerljivi zadevi tudi VSRS v sklepu X Ips 45/2019 z dne 3. 6. 2020.

Zakon o delovnih razmerjih (2013) - ZDR-1  - člen 17, 17/2

Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (2014) - ZPDZC-1  - člen 5, 5/1, 5/1-1, 5/3, 19, 19/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.