UPRS Sodba II U 102/2020-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-26

Nevenka Đebi (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), mag. Andreja Veselič

začasni ukrep - začasni ukrep za zavarovanje urejanja prostora - odreditev začasnih ukrepov - pristojnost inšpektorja - stvarna pristojnost občinskega inšpektorja

V obravnavanem primeru ni šlo za nadzor nad izvajanjem OPN, kot zatrjuje tožena stranka, temveč je bil inšpekcijski postopek usmerjen v nadzor nad spoštovanjem začasnih ukrepov, ki so bili tožeči stranki izrečeni z odločbo kot posamičnim pravnim aktom.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Medobčinskega inšpektorata Koroške številka 061-0008/2020-7 (63) z dne 7. 2. 2020 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

1. Medobčinski inšpektorat Koroške je v 1. točki izreka izpodbijane odločbe odločil, da mora tožeča stranka kot inšpekcijski zavezanec z dnem vročitve te odločbe ustaviti vsa dela in druge posege, povezane z urejanjem trajnega hmeljskega nasada na parc. št. 219/7 in 219/9, k.o. ..., ter da se mu z dnem vročitve te odločbe prepove izvajanje nadaljnjih del in drugih posegov, povezanih z urejanjem trajnega hmeljskega nasada na parc. št. 219/7 in 219/9, k. o. .... V 2. točki izreka je navedeno, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve, v 3. točki pa, da v postopku izdaje te odločbe niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je bil Medobčinski inšpektorat Koroške obveščen o urejanju trajnih nasadov hmelja na parc. št. 219/7 in 219/9, k.o. ..., zato je glede dopustnosti obravnavanega posega po uradni dolžnosti uvedel izredni inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Slovenj Gradec (Uradni list RS, št. 65/2017, v nadaljevanju OPN). Navedeni zemljišči sta namreč kmetijski zemljišči, na katerih je bilo z odločbo o začasnih ukrepih številka 354-26/2020-2 z dne 22. 1. 1. 2020 (v nadaljevanju: odločba o začasnih ukrepih) prepovedano urejanje trajnih nasadov ali drugih posegov v prostor.

3. Inšpektorica je dne 28. 1. 2020 opravila inšpekcijski pregled, pri katerem je ugotovila, da je na navedenih nepremičninah na površini približno 100,00 m x 50,00 m postavljenih približno 75 lesenih drogov, pritrjenih z jeklenimi pletenicami na sidrišča in prekritih z žično mrežo. Inšpektorica je stanje fotografirala in vodila zapisnik št. 061-0008/2020-3 (63).

4. Ker zavezanec pri inšpekcijskem ogledu ni bil navzoč, mu je inšpektorica v skladu z 29. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN) posredovala zapisnik o opravljenem inšpekcijskem nadzoru ter ga pozvala, da se v roku 5 dni od vročitve poziva izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Poziv z zapisnikom je bil zavezancu vročen 30. 1. 2020, zavezanec pa je pisno izjavo podal 4. 2. 2020.

5. Iz obrazložitve prvostopenjskega akta nadalje izhaja, da je inšpektorica pri Mestni občini Slovenj Gradec preverila izvršljivost odločbe o začasnih ukrepih in ugotovila, da je odločba postala izvršljiva dne 4. 2. 2020. Posegi, ki jih je zavezanec na obravnavanem zemljišču izvedel do tega datuma, niso v nasprotju z odločbo. Ker pa obstaja utemeljena nevarnost dodatnih posegov na obravnavano zemljišče za potrebe urejanja trajnega hmeljskega nasada, zaradi česar bi se stroški prostorske ureditve bistveno zvišali oziroma bi bili za potrebe prostorske ureditve potrebni znatno večji posegi v pravice in pravne koristi zavezancev, je inšpektorica odločila skladno s 1. točko izreka izpodbijane odločbe.

6. Zoper prvostopenjsko odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je župan Mestne občine Slovenj Gradec, z odločbo 354-0026/2020-8 z dne 14. 4. 2020, kot neutemeljeno zavrnil, obenem pa je zavrnil tudi zahtevo za plačilo stroškov postopka.

7. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbene navedbe, da izpodbijane odločbe ni izdal stvarno pristojen organ, sklicujoč se na določbo 50.a člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) v povezavi z določbami Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-2), v skladu s katerimi je za nadzor nad izvrševanjem začasnih ukrepov pristojna občinska uprava oziroma občinska inšpekcija. Glede navedb, da odločba ne vsebuje navedbe določbe OPN, ki opredeljuje sporni nepremičnini kot kmetijski zemljišči, je pritožbeni organ pojasnil, da je namenska raba prostora prikazana na parcelo natančno v kartografskem delu OPN, podatki pa so tudi javno dostopni preko spletnega prostora PISO. Prav tako pritožbeni organ ni sledil navedbam tožeče stranke, da je bil inšpekcijski pregled z dne 28. 1. 2020 preuranjen, saj je inšpekcijski organ opravil pregled na podlagi prejetih dveh prijav občanov in pobude za izvedbo inšpekcijskega nadzora z dne 23. 1. 2020 in 24. 1. 2020 ter odločbe o začasnih ukrepih, vročene dne 23. 1. 2020. Glede (ne)sodelovanja tožeče stranke v postopku inšpekcijskega pregleda pa je drugostopenjski organ pojasnil, da določba prvega odstavka 29. člena ZIN inšpektorju ne nalaga predhodne najave nadzora in obveznega prisostvovanja strank nalogam inšpekcijskega nadzora, ampak uradni osebi, ki vodi inšpekcijski postopek, samo daje možnost, da nadzor najavi. Tožeči stranki pa je bil zapisnik naknadno posredovan in se je nato v postavljenem roku tudi izjavila o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Do preostalih navedb tožeče stranke, ki se nanašajo na pritožbo zoper odločbo o začasnih ukrepih, se pritožbeni organ ni opredelil, saj niso predmet tega postopka.

8. Tožeča stranka vlaga tožbo iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava, zaradi nepravilnega in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter zaradi bistvenih kršitev določb postopka. Navaja, da je izpodbijana odločba z dne 7. 2. 2020 nezakonita iz razloga, ker jo je izdal stvarno nepristojen organ. Pri tem se sklicuje na 32. člen ZIN, v katerem so določeni ukrepi inšpektorjev. Med ukrepi, navedenimi v tem členu, niti v kakšnem drugem predpisu, ni naveden ukrep ustavitve in prepovedi izvajanja nadaljnjih del in drugih posegov, povezanih z urejanjem trajnega (hmeljskega) nasada. Navedeno je zgolj pooblastilo inšpektorju „odrediti ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti v roku, ki ga sam določi“. Nadalje opozarja na 4. člen Odloka o ustanovitvi organa skupne občinske uprave - Medobčinski inšpektorat Koroške, kjer je v drugem odstavku zapisano, da opravlja inšpektorat za občine ustanoviteljice inšpekcijski nadzor iz določil odlokov in drugih splošnih aktov. Ker pa je odločba konkretni in posamični akt, inšpektorat za opravljanje nadzora na podlagi odločbe o začasnih ukrepih ni pristojen. V zvezi s tem se tožeča stranka sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS I U 1543/2010 z dne 13. 6. 2012. Inšpekcijski nadzor je sicer urejen tudi v 262. členu ZureP-2, vendar se ta določba ne nanaša na nadzor nad začasnimi ukrepi za zavarovanje prostorskega načrtovanja. Pristojnost občinske inšpekcije in prekrški bi torej morali biti opredeljeni bodisi v samem prostorskem aktu bodisi v samostojnem splošnem pravnem aktu občine, kar pa v konkretnem primeru niso bili.

9. V nadaljevanju tožbe se tožeča stranka sklicuje tudi na več zatrjevanih bistvenih kršitev določb upravnega postopka, in sicer tako glede same uvedbe postopka kot tudi sodelovanja tožeče stranke v postopku, (ne)obrazloženosti izrečenega ukrepa in (ne)določitve časovne omejenosti ukrepa. Po prepričanju tožeče stranke so bili opravljeni inšpekcijski nadzori preuranjeni in nezakoniti. Opozarja na nasprotje med izrekom in obrazložitvijo same odločbe, saj iz same obrazložitve izhaja, da „posegi, ki jih je zavezanec na obravnavanem zemljišču izvedel do 4. 2. 2020, niso v nasprotju z odločbo“, kar pa pomeni, da tožena stranka ni imela nobene podlage za izdajo odločbe z dne 7. 2. 2020. Navaja tudi, da je bilo kršeno načelo samostojnosti, pri čemer ponavlja pritožbene navedbe in navedbe iz tožbe zoper odločbo o začasnih ukrepih, kar je naslovno sodišče že obravnavalo v zadevi II U 84/2020.

10. Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani odločbi odpravi, toženi stranki pa naloži, da tožeči stranki povrne stroške predmetnega postopka skupaj z DDV in zakonskimi zamudnimi obrestmi.

11. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in navaja, da je inšpektor izdal odločbo na podlagi četrtega odstavka 146. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Slovenj Gradec (OPN), ki jasno določa, da nadzor nad izvajanjem OPN izvajajo pristojne inšpekcijske službe. Ravno tako je v Odloku o ustanovitvi organa skupne občinske uprave - Medobčinski inšpektorat Koroške določeno, da inšpektorat opravlja naloge občinske inšpekcije v skladu z zakoni, podzakonskimi predpisi in predpisi občin ustanoviteljic. Poleg naštetih nalog iz drugega odstavka 4. člena navedenega Odloka inšpektorat opravlja za občine ustanoviteljice inšpekcijski nadzor na drugih področjih, ki so določena s predpisi občine ustanoviteljice ali s predpisi države, pri čemer je inšpekcijski nadzor potreben nad izvajanjem oziroma spoštovanjem teh predpisov. Pristojnost oziroma pooblastilo za izvajanje inšpekcijskega nadzora za občine pa določa tudi sam ZUreP-2, ki v 5. členu predpisuje, da občina na področju urejanja prostora opravlja inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb prostorskih aktov, ki jih sama sprejme, če ni to predmet inšpekcijskih postopkov in pristojnosti, določenih z drugim zakonom.

12. Glede preostalih očitkov se tožena stranka sklicuje na navedbe v odgovoru na tožbo v zadevi II U 84/2020.

13. Tožena stranka tako meni, da je bil celotni postopek pravilen in zakonit, prav tako odločba v celoti temelji na zakonskih podlagah ter strokovno utemeljenih usmeritvah urejanja prostora, zato predlaga sodišču, da tožbo kot neutemeljeno zavrne ter potrdi izpodbijano odločbo.

14. Tožeča stranka v prvi pripravljalni vlogi navaja, da v obravnavanem primeru nikakor ne gre za nadzor nad izvajanjem OPN, tožena stranka pa je prišla v nasprotje sama s seboj, ko hkrati navaja, da naj bi inšpektorat v skladu z drugim odstavkom 4. člena OPN opravljal nadzor na podlagi predpisov občine ustanoviteljice, ki so že v skladu s samo jezikovno razlago splošni in abstraktni pravni akti in ne konkretni ter posamični akti, kot sta izpodbijani odločbi. Sklicuje se tudi na obrazložitev sodbe Okrajnega sodišča v Slovenj Gradcu ZSV 54/2020 z dne 14. 10. 2020, s katero je sodišče ugodilo zahtevi za sodno varstvo in odločbo prekrškovnega organa Medobčinskega inšpektorata Koroške št. 0612-0043/2020-8 (63) z dne 26. 5. 2020, na podlagi drugega odstavka 65. člena Zakona o prekrških, odpravilo in postopek o prekršku, na podlagi 1. točke prvega odstavka 136. člena ZP-1, ustavilo. V 10. točki obrazložitve te sodbe pa je sodišče zavzelo stališče, da inšpekcijski nadzor ne vključuje nadzora nad posamičnimi in konkretnimi akti, ampak predstavlja nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem splošnih in abstraktnih pravil, ki naslovnikom nalagajo obveznost ali prepoved določenega ravnanja (zakoni in drugi predpisi).

15. Tožena stranka v odgovoru na prvo pripravljalno vlogo tožeče stranke dodaja, da prostorsko ureditev občine, na podlagi 146. člena OPN, nadzira občinski inšpektor, ki je izrečene začasne ukrepe pri svojem nadzoru nad spoštovanjem določil OPN dolžan upoštevati, saj bi v nasprotnem primeru napačno in nepopolno ugotovil dejansko stanje. Poudarja, da so na zemljiščih, ki so z OPN opredeljena kot kmetijska zemljišča, sicer dopustni posegi, med katere sodi tudi urejanje trajnih nasadov, vendar pa z izdano odločbo o začasnih ukrepih ti posegi niso (več) dovoljeni. V zvezi s sodbo Okrajnega sodišča v Slovenj Gradcu ZSV 54/2020 z dne 14. 10. 2020 pa še pojasnjujejo, da so zoper to sodbo podali pritožbo, o kateri višje sodišče še ni odločilo.

17. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je, na podlagi 13.a člena Zakona o sodiščih, zadevo obravnavalo prednostno, saj je tožena stranka v dopisih z dne 21. 12. 2020, 17. 3. 2021 in 23. 11. 2021 zaprosila za prednostno in čim prejšnjo obravnavo zadeve, iz razloga, ker lastniki zemljišč ne upoštevajo začasnih ukrepov in se hmeljski nasadi nenehno širijo v neposredno bližino strnjenih naselij ter s tem povzročajo negativne vplive na okolje in naselja, predvsem v času škropljenja.

18. Med strankama v obravnavani zadevi ni sporno, da je tožena stranka dne 22. 1. 2020 izdala odločbo o začasnih ukrepih, ki je bila tožeči stranki vročena dne 23. 1. 2020. Med strankama pa je zlasti sporno, ali ima Medobčinski inšpektorat Koroške pristojnost za nadzor nad izvajanjem začasnih ukrepov, ki so bili izrečeni tožeči stranki z odločbo o začasnih ukrepih, oziroma nad izvajanjem OPN, kot je zavzela stališče tožena stranka.

19. Sodišče najprej izpostavlja, da se po splošno sprejetem stališču pravne teorije pravni akti delijo na splošne in posamične pravne akte. Značilnost splošnega pravnega akta je, da njegova vsebina zadeva „širši krog individualno nedoločenih naslovnikov“, ki se lahko pojavijo v zamišljenem tipičnem razmerju, ki ga predpis oziroma splošni akt ureja. Med splošne pravne akte sodijo med drugim tudi predpisi lokalnih skupnosti. Če se pravni akt nanaša le na določeno osebo in na posamično razmerje, pa gre za posamični akt

. V obravnavanem primeru predstavlja posamični akt odločba o začasnih ukrepih, ki jo je tožena stranka izdala zoper tožečo stranko v upravnem postopku na podlagi določil ZUreP-2.

20. Zaradi ugotavljanja namena zakonodajalca pri sprejemanju ZUreP-2, ki v 5. poglavju (134.-140.člen) opredeljuje začasne ukrepe za zavarovanje prostorskega načrtovanja, je sodišče vpogledalo v Poročevalec Državnega zbora. Iz gradiva je razvidno, da je Odbor za infrastrukturo, okolje in prostor v Poročilu k Predlogu ZUreP-2, druga obravnava, EPA 2001- VII, k 135. členu dodal amandma, v katerem je opozoril na odločitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije

(RS), v skladu s katerimi pri začasnih ukrepih ne more iti za predpis, temveč morajo biti določeni/vzpostavljeni v individualnih postopkih, torej z odločbo. Za razliko od prej veljavnega 81. člena ZUreP-1, ki je določal, da se začasni ukrepi sprejmejo z uredbo vlade ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti, je zato v drugem odstavku 138. člena ZUreP-2 izrecno predpisano, da se začasni ukrepi vzpostavijo z odločbo.

21. Glede na zapisano obrazložitev zakonodajalca in ustaljeno sodno prakso Ustavnega sodišča RS, je tako jasno, da so akti, s katerimi se zaradi zavarovanja izvedbe predvidenih prostorskih ureditev začasno določijo z zakonom predvideni ukrepi, po svoji naravi posamični akti (tako tudi sodba Upravnega sodišča RS III U 146/2014 z dne 26. 9. 2014).

22. Sodišče nadalje ugotavlja, da 50.a člen ZLS, na katerega se med drugim sklicuje tožena stranka, v prvem odstavku resda določa, da občinska uprava opravlja nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti, skladno z drugim odstavkom pa se za opravljanje nadzorstva iz prejšnjega odstavka lahko ustanovi občinska inšpekcija. Vendar pa pri tem ne gre spregledati dejstva, da Medobčinski inšpektorat Koroške na podlagi drugega odstavka 4. člena Odloka o ustanovitvi organa skupne občinske uprave nima pooblastil za nadzor nad spoštovanjem odločbe, s katero so bili izrečeni začasni ukrepi, saj opravlja za občine ustanoviteljice inšpekcijski nadzor (le) iz določil odlokov in drugih splošnih aktov.

23. Po presoji sodišča pravne podlage Medobčinskemu inšpektoratu Koroške za nadzor nad izvrševanjem odločbe o začasnih ukrepih ne daje niti 5. člen ZUreP-2, na katerega se prav tako sklicuje tožena stranka. Začasni ukrepi so namreč z odločbo izrečeni točno določeni osebi (v konkretnem primeru tožeči stranki) z namenom preprečitve dejanj, s katerimi bi bila onemogočena ali bistveno otežena priprava ali izvajanje prostorskega akta. Glede na to, da so začasni ukrepi usmerjeni v zavarovanje izvedbe oziroma ohranitev obstoječega stanja, zato po oceni sodišča v ničemer ne posegajo v izvajanje samega OPN kot prostorskega akta.

24. Sodišče tako zaključuje, da v obravnavanem primeru ni šlo za nadzor nad izvajanjem OPN, kot zatrjuje tožena stranka, temveč je bil inšpekcijski postopek usmerjen v nadzor nad spoštovanjem začasnih ukrepov, ki so bili tožeči stranki izrečeni z odločbo kot posamičnim pravnim aktom.

25. Ker je sodišče ugotovilo, da Medobčinski inšpektorat Koroške ni imel pooblastil za nadzor nad spoštovanjem odločbe o začasnih ukrepih in da torej izpodbijane odločbe ni izdal stvarno pristojen organ, je, skladno s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1, tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. Sodišče pri tem pojasnjuje, da na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 zadeve ni vrnilo pristojnemu organu, kot določa 1. točka prvega odstavka navedenega člena, saj je v upravnem sporu med istima strankama naslovno sodišče s sodbo II U 84/2020 z dne 26. 1. 2022 ugodilo tožbi in je odločbo Mestne občine Slovenj Gradec o začasnih ukrepih številka 354-26/2020-2 z dne 22. 1. 2020 ter odločbo župana Mestne občine Slovenj Gradec številka 354-0026/2020-6 z dne 12. 3. 2020 odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. S tem, ko je sodišče odpravilo odločbo o začasnih ukrepih, pa je tudi sicer odpadla vsakršna podlaga za izrek ukrepov zaradi nespoštovanja začasnih ukrepov na podlagi odpravljene odločbe. Sodišče je tako ocenilo, da v predmetni zadevi narava stvari dopušča, da lahko sodišče samo odloči o stvari.

26. Sodišče je na podlagi 2. točke drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti. Prav tako med strankama ni bilo sporno relevantno dejansko stanje, t.j. izdaja in izvršljivost odločbe o začasnih ukrepih, temveč je moralo sodišče primarno odločiti, ali je odločbo izdal stvarno pristojni organ, pri čemer je šlo za pravno vprašanje. Posledično se sodišče tudi ni posebej opredeljevalo do preostalih tožbenih navedb, saj za odločitev v predmetni zadevi niso bile odločilne.

27. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožeča stranka, ki jo zastopa odvetnik kot pooblaščenec, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki. Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

28. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Marijan Pavčnik, Teorija prava, Cankarjeva založba, 1997, str. 150-151 in 158.

prim. sklepi Ustavnega sodišča RS št. U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005 , U-I-153/08 z dne 19. 6. 2008, U-I-169/09 z dne 15. 4. 2020 in drugi.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 5, 135

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 50a

Odlok o ustanovitvi organa skupne občinske uprave - Medobčinski inšpektorat Koroške (2011) - člen 4, 4/1, 4/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.