UPRS Sklep I U 99/2018-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-04-14

Liljana Polanec (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

JAVNI RAZPISI - STANOVANJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

javni razpis - dodelitev neprofitnega stanovanja v najem - ničnost odločbe - ničnostni razlogi - zahteva stranke

Pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, predpisanem z zakonom in ne z naknadno izdajo dodatnega posamičnega upravnega akta, kot je bilo storjeno v konkretnem primeru s tem, da je bila izpodbijana Druga odločba naknadno izdana brez podlage v zakonu.

I. Ugotovi se, da je odločba občinske uprave Občine Medvode št. 325-29/2017-10 z dne 15. 9. 2017 v zvezi z odločbo župana Občine Medvode št. 352-57/2017-2 z dne 8. 12. 2018 nična.

II. Tožena stranka je dolžna v 15 dneh povrniti stroške postopka tožeče stranke v višini 288,39 EUR, v primeru zamude tega roka pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, in sicer v dobro proračuna Republike Slovenije s plačilom na transakcijski račun Upravnega sodišča Republike Slovenije št. SI56 01100-6370461162.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ v izreku pod točko 1 odločil, da tožnica, ki je bila uvrščena na tretje mesto prednostne liste upravičencev za oddajo neprofitnih stanovanj v najem, ni upravičena do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem. V izreku pod točko 2 je še odločil, da stroški postopka niso nastali.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da se je tožnica prijavila na javni razpis za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem z dne 14. 4. 2017. Imenovana komisija (v nadaljevanju: Komisija) je preučila utemeljenost vlog, ki jih je ovrednotila s točkovanjem na podlagi prejetih listin ter pridobljenih podatkov. Po opravljenem delu Komisije je prvostopni organ vsem vlagateljem vlog izdal ustrezne odločbe. Po preteku pritožbenega roka in nastopu dokončnosti teh odločb je bila 14. 8. 2017 objavljena prednostna lista upravičencev, na katero se je tožnica z doseženim številom točk uvrstila na 3. mesto prednostne liste. Pred oddajo neprofitnega stanovanja v najem je Komisija v posebnem ugotovitvenem postopku preverjanja dejstev opravila ogled stanovanja na naslovu A., v katerem je začasno prebivala tožnica, ki je bila zato v nadaljnjem postopku pozvana k predložitvi kopije najemne pogodbe ter novejšega potrdila o brezposelnosti in potrdil o šolanju otrok. Ker je bilo po ponovnem pregledu dokumentacije ugotovljeno, da je tožnica navajala drugačna dejstva, kot jih je navedla v svoji prijavi na javni razpis v postopku ugotavljanja upravičenosti do uvrstitve na prednostno listo in je tako s prikrivanjem podatkov zavajala Komisijo, tako na podlagi novo ugotovljenih dejstev tožnica ni upravičena do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem. V pouku o pravnem sredstvu je navedena možnost vložitve pritožbe, o kateri odloča župan.

3. Tožnica je vložila pritožbo zoper navedeno prvostopno odločbo. Drugostopni organ je z izrekom pod točko 1 zavrnil pritožbo tožnice in hkrati z izrekom pod točko 2 še odločil, da tožnico z dnem 15. 9. 2017 črta s prednostne liste seznama upravičencev za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem. Obenem je z izrekom pod točko 3 odločil, da stroški postopka niso nastali.

4. V tožbi, ki ji prilaga tudi listine (tožbene priloge A1 - A7), tožnica zahteva ugotovitev ničnosti oziroma podredno predlaga odpravo izpodbijane odločbe. Pojasnjuje, da je bilo z odločbo št. 352-29/2017-5 z dne 19. 6. 2017 (v nadaljevanju: Prva odločba) ugotovljeno, da je tožnica na podlagi določb Pravilnika, razpisnih pogojev in točkovanja na Javnem razpisu dosegala 440 točk in da je navedena odločba postala pravnomočna, dokončna in izvršljiva v razmerju do tožnice, ki je bila na podlagi navedene odločbe uvrščena na tretje mesto prednostne liste Javnega razpisa. Pričakovala je dodelitev neprofitnega stanovanja v najem, nato pa ji je bila 23. 9. 2017 vročena sedaj izpodbijana odločba (v nadaljevanju: Druga odločba), iz katere sledi, da četudi je bila na podlagi Prve odločbe, št. 352-29/2017-5 z dne 19. 6. 2017, uvrščena na tretje mesto prednostne liste upravičencev, tožnica sploh ni upravičena do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem. Po stališču tožnice je izpodbijana odločba nezakonita, ker posega v vsebino predhodno izdane pravnomočne in dokončne Prve odločbe, št. 352-29/2017-5 z dne 19. 6. 2017, ne da bi bil skladno z določili ZUP formalno sploh začet postopek za odpravo ali spremembo navedene dokončne, pravnomočne in izvršljive Prve odločbe, št. 352-29/2017-5 z dne 19. 6. 2017. Tudi kolikor bi obstajali kakršnikoli razlogi za uporabo izrednega pravnega sredstva zoper Prvo odločbo, pa bi morala tožena stranka odločiti o obnovi postopka s posebnim sklepom, zoper katerega bi tožnica imela možnost pravnega varstva, česar pa tožena stranka ni storila, zato ji tožnica očita bistveno kršitev določb postopka, saj meni, da niso obstajali zakonski pogoji za obnovo postopka. Toženi stranki pa napačna ugotovitev dejanskega stanja še ne daje podlage za drugačno odločitev, kot jo vsebuje izrek Prve odločbe. Razen tega kot zmotne in neresnične označuje navedbe v izpodbijani odločbi, da bi s prikrivanjem podatkov tožnica zavajala Komisijo. Poudarja, da ji tekom postopka tudi ni bila dana možnost dokazovanja nasprotnega še pred izdajo sedaj izpodbijane odločbe, zato navedene ugotovitve po stališču tožnice ne morejo imeti nobene teže, niti ni bilo mogoče odločati o pravicah tožnice v postopku, za katerega ona sploh ni niti vedela, da poteka. Toženi stranki še očita, da ni konkretno navedla glede kakšnih dejstev in okoliščin naj bi tožnica s prikrivanjem podatkov zavajala Komisijo, niti na podlagi katerih novo ugotovljenih dejstev temelji ugotovitev, da tožnica ni upravičena do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem, saj so pavšalne vse navedbe v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki jih ni mogoče konkretno preveriti. Predvsem pa meni, da bi pred novo odločitvijo o novih ugotovitvah morala biti tožnica kot stranka v postopku o tem obveščena in bi ji morala biti dana tudi možnost izjaviti se o novih dejstvih, šele po tem pa bi bilo sploh mogoče odločati o morebitni obnovi postopka. Sodišču tožnica predlaga, naj izpodbijano odločbo v celoti odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. V odgovoru na tožbo tožena stranka pojasnjuje, da je s splošnimi določbami razpisa določeno, da se pred sklenitvijo pogodbe ponovno preveri, če udeleženec razpisa še izpolnjuje merila za upravičenost do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem ter da se v primeru bistvenih sprememb, ki vplivajo na upravičenost, lahko postopek obnovi in prosilec črta iz prednostne liste upravičencev. O tem, da se postopek lahko obnovi, je bila seznanjena tudi tožnica, saj je bilo v razpisnih pogojih izrecno navedeno, da se postopek obnovi v primeru sprememb, ki vplivajo na upravičenost za dodelitev stanovanja. Tožničina vloga pa je bila v času oddaje prijave na razpis dne 23. 5. 2017 in po dopolnitvi dne 12. 6. 2017 nepopolna. Četudi je razpolagala z najemno pogodbo, le-te namreč tožnica ni predložila. Pred oddajo neprofitnega stanovanja v najem pa je Komisija ugotovila, da tožnica svojih stanovanjskih razmer ni opisovala po resnici. S tem, ko je zatrjevala, da z najemno pogodbo ne razpolaga, čeprav jo je že imela sklenjeno dne 1. 5. 2017, pa je tožnica navajala netočne podatke in zavajala Komisijo. Ker je bilo dejansko stanje v zadevi pravilno ugotovljeno, prvostopni organ pa je pravilno uporabil materialne in procesne predpise, je tožena stranka kot pritožbeni organ druge stopnje potrdila odločitev prvostopnega organa in še dopolnila prvostopenjsko odločbo z odločitvijo, da se tožnico črta s prednostne liste upravičencev, ker je ocenila, da je bila vloga tožnice v času prijave na Javni razpis nepopolna, saj tožnica ni predložila najemne pogodbe. Sodišču tožena stranka predlaga, naj tožbo zavrne.

6. V prvi pripravljalni vlogi je tožnica odgovorila na navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo. Kot nedopustno je označila ravnanje tožene stranke, ki šele v odgovoru na tožbo navaja razloge in dejstva, ki jih ni navajala v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Izpostavlja, da tožena stranka sploh ni prerekala tožbenih navedb, niti ni predložila nobenega dokazila, da je obnovila postopek, v katerem je bila izdana pravnomočna Prva odločba, ki jo je s sedaj izpodbijano Drugo odločbo dejansko razveljavila, četudi je očitno, da sploh niso obstajali zakonski pogoji za obnovo postopka. Tožena stranka pa ni niti v odgovoru na tožbo uspela dokazati, da bi bil sploh začet obnovitveni postopek v skladu z zakonom, niti ni dokazala, da je imela tožnica sploh možnost sodelovati v obnovljenem postopku. Ob dejstvu, da v obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka ni podajala sedanjih navedb, niti ni za sedanje navedbe predložila nobenega dokaza, po stališču tožnice ostaja neizkazano, da bi tožena stranka sploh imela podlago za izdajo nove, sedaj izpodbijane odločbe. Razen tega tožnice sploh ni obvestila o obnovi postopka ter ji s tem ni omogočila, da bi v postopku sodelovala. Tako je brez podlage v zakonu in ugotovljenem dejanskem stanju posegla v izrek pravnomočne odločbe, s tem pa tudi v pravice tožeče stranke ter ji tako onemogočila, da dobi v najem neprofitno stanovanje.

7. Sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba št. 352-29/2017-10 z dne 15. 9. 2017 v zvezi z odločbo št. 352-57/2017-2 z dne 8. 12. 2017 nična iz naslednjih razlogov:

8. V obravnavanem primeru je predmet spora uvodoma navedena Druga odločba „v zvezi z uvrstitvijo vlagateljice vloge /.../ na prednostno listo upravičencev za oddajo neprofitnih stanovanj v najem“ na Javnem razpisu, to je že po tem, ko ji je bila 21. 6. 2017 osebno vročena predhodno izdana Prva odločba, št. 352-29/2017-5 z dne 19. 6. 2017, ki je dokončna, pravnomočna in izvršljiva ter obsega vsebinsko odločitev o tožničini prijavi na Javni razpis.

9. Za razpisni postopek za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem, ki je relevanten v obravnavani zadevi, je po mnenju sodišča potrebno upoštevati, da gre za javnopravno stvar (tako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 45/2010 in Upravno sodišče RS v sodbi I U 1922/2012), ne pa za odločanje o civilni pravici tožeče stranke. V obravnavani sporni zadevi je namreč skladno z določili 87. člena Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ) ter na podlagi Pravilnika o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem (Uradni list RS, št. 14/04, 34/04, 26/0666, 11/09, 81/11 in 47/14, v nadaljevanju: Pravilnik) tožena stranka, ki je po svojem pravnem statusu lokalna samoupravna skupnost, oziroma posebej imenovana Komisija ocenjevala vloge prijaviteljev na Javni razpis, med njimi tudi tožničino in oblikovala prednostno listo upravičencev, kar sicer (še) ne pomeni, da lahko na Javnem razpisu vsak od prijavljenih s svojo prijavo tudi uspe, saj ne gre za pravico, ki bi bila prijaviteljem vnaprej zagotovljena. Ker SZ postopka za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem posebej ne ureja, pač pa v 2. odstavku 87. člena izrecno določa, da o upravičenosti do uvrstitve na prednostno listo in hkrati o uvrstitvi med upravičence odloči v splošnem upravnem postopku, se v obravnavani zadevi uporabljajo določila ZUP, vključno z 279. členom ZUP, po katerem se med drugim za nično izreče odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila (4. točka 1. odstavka 279. člena ZUP), pod enakimi pogoji pa se za ničnega izreče tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih (2. odstavek 279. člena ZUP).

10. Ničnost odločbe je časovno neomejeno izredno pravno sredstvo, katerega namen je odstraniti obstoječe odločbe (in sklepe, če je bilo z njimi odločeno o vsebinskih vprašanjih), ki vsebujejo najtežje nezakonitosti. Navedeno pomeni, da odločba oziroma sklep, ki vsebuje kateregakoli izmed taksativno določenih ničnostnih razlogov po 1. do 6. točki 1. odstavka 279. člena ZUP, samo navidezno postane dokončna (in pravnomočna), saj jo je mogoče v kateremkoli trenutku izreči za nično. Nična pa je med drugim odločba, če jo je organ izdal brez zahteve stranke in stranka kasneje ni vanjo izrecno ali s konkludentnimi dejanji privolila. V skladu s 128. členom v povezavi z 2. odstavkom 125. člena ZUP sme namreč pristojni organ začeti in voditi postopek v stvareh, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek postopka in za sam postopek potrebna zahteva oziroma prošnja ali druga vloga, ki je po naravi stvari izenačena z zahtevo stranke, samo v primeru, če je taka zahteva podana, kar enako velja tudi za redna in izredna pravna sredstva, ki jih mora stranka uveljavljati v okviru za to predpisanih subjektivnih in objektivnih zakonskih rokov. V konkretnem primeru pa tožnica v tožbi izrecno uveljavlja, da je bilo o njeni prijavi na Javni razpis že dokončno in pravnomočno odločeno s Prvo odločbo, št. 352-29/2017-50 z dne 19. 6. 2017, s čimer je bila v celoti izčrpana dolžnost javnopravnega odločanja o tožničini prijavi na Javni razpis z dne 14. 4. 2017.

11. Odločitev o uporabi pravnih sredstev je namreč zgolj na strani stranke v postopku, medtem ko je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, predpisanem z zakonom (158. člen Ustave) in ne z naknadno izdajo dodatnega posamičnega upravnega akta, kot je bilo storjeno v konkretnem primeru s tem, da je bila izpodbijana Druga odločba naknadno izdana brez podlage v zakonu. Tožnica je v tožbi primarno sicer izrecno uveljavljala ničnostne razloge, vendar jih ni konkretno opredelila, zakonodajalec pa je z določilom 2. odstavka 37. člena ZUS-1 sodišču naložil, da na ničnost upravnega akta pazi po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka in v primeru, kot je obravnavani, če ugotovi, da je upravni akt ničen, odloči ne da bi sploh poslalo tožbo v odgovor, s čimer je sodišču dal podlago celo za odločanje extra petitum ter tako uredil izjemen odmik od načela kontradiktornosti. Čeprav je sodišče v konkretnem primeru sicer poslalo tožbo v odgovor toženi stranki, pa glede na določilo 2. odstavka 37. člena ZUS-1 pri ugotovitvi ničnosti izpodbijane Druge odločbe sodišče ni vezano ne na prejem odgovora na tožbo in tudi ni kakorkoli prekludirano v primeru, če je od tožene stranke skladno z določili 38. člena ZUS-1 že zahtevalo odgovor na tožbo in upravne spise. Ker je v konkretnem primeru prvostopni organ tožene stranke z izpodbijano Drugo odločbo ponovno odločil o stvari, o kateri je bilo že dokončno in pravnomočno odločeno s Prvo odločbo, ki pa ni bila nikoli odpravljena ali razveljavljena niti nadomeščena s pozneje izdano Drugo odločbo, v kar tožnica tudi pozneje ni niti izrecno niti molče s konkludentnimi dejanji nikoli privolila, temveč je temu ves čas izrecno nedvoumno nasprotovala, med drugim z vložitvijo pritožbe zoper izpodbijano Drugo odločbo v upravnem postopku, kot tudi z vložitvijo predmetne tožbe v upravnem sporu, gre v obravnavanem primeru za kršitev pravil procesnega prava, ki ima za pravno posledico ničnost izpodbijane Druge odločbe Občinske uprave Občine Medvode št. 325-29/2017-10 z dne 15. 9. 2017 v zvezi z odločbo župana Občine Medvode št. 352-57/2017-2 z dne 8. 12. 2018. Ker ugotovitev ničnosti učinkuje ex tunc (za nazaj), to pomeni, da tožnice tudi ne morejo zadeti nobene pravne posledice, ki so iz izpodbijane Druge odločbe nastale, skladno z določili 68. člena v povezavi z določbo 2. odstavka 37. člena ZUS-1, po kateri sodišče pazi na ničnost po uradni dolžnosti ves čas postopka.

12. Sodišče je o stroškovnem zahtevku tožeče stranke odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, na podlagi katerega se tožniku prizna pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Glede na to, da je bila tožnici z odločbo predsednice Upravnega sodišča št. Bpp 42/2018-4 z dne 14. 5. 2018 dodeljena brezplačna pravna pomoč na podlagi določil Zakona o brezplačni pravni pomoči (ZBPP), zaradi česar so se nagrada in stroški dodeljene pooblaščenke krili iz Proračuna Republike Slovenije na podlagi 4. in 44. člena ZBPP ter ob upoštevanju 2. in 3. odstavka 46. člena ZBPP mora sodišče o višini in obsegu stroškov, ki jih mora nasprotna stranka namesto stranki, ki je upravičena do brezplačne pravne pomoči, povrniti v korist Proračuna Republike Slovenije, odločiti po uradni dolžnosti in po določbah o povrnitvi stroškov postopka. Če nasprotna stranka stroškov, naloženih v plačilo, ne poravna prostovoljno, izvrši izterjavo na predlog pristojnega organa za BPP pristojni davčni organ po določbah Zakona, ki ureja prisilno izterjavo. Pri tem se odločba, s katero sodišče odloči o stroških, šteje za izvršilni naslov (4. odstavek 46. člena ZBPP). Ker je bila s pravnomočnimi sklepi št. Bpp 42/2018-7 z dne 19. 6. 2018 in Bpp 136/2017-8 z dne 12. 2. 2018 postavljeni odvetnici priznana nagrada in povračilo stroškov v skupini višini 288,39 EUR, drugih stroškov pa tožnica ni priglasila, je to znesek, ki ga mora v skladu z 2. in 3. odstavkom 46. člena ZBPP tožena stranka namesto tožeči stranki, povrniti v dobro proračuna Republike Slovenije. V primeru neplačila je po preteku 15 dnevnega paricijskega roka tožena stranka dolžna plačati tudi zakonske zamudne obresti, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.

Stanovanjski zakon (1991) - SZ  - člen 87, 87/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-4, 279/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.