UPRS Sodba I U 1595/2019-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-12

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

zavarovano območje - sanacija - obrazložitev odločbe - pomanjkljiva obrazložitev odločbe

Pravna kvalifikacija storjenih dejanj, ki naj bi pomenila kršitve določb predpisov, kot jih je navedel prijavitelj, ne more nadomestiti obveznosti dolžne navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba in jo mora opraviti upravni organ sam, ne glede na to, če iz prijave izhaja ali ne.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Kranj, št. 06182-114/2019-11 z dne 9. 5. 2019 se odpravi in se zadeva vrne organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožniku stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki.

1. Inšpekcijski organ je z izpodbijano odločbo tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu odredil, da v roku do 30. 6. 2019, na svoje stroške in v skladu s strokovnim mnenjem Zavoda RS za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN) na naštetih parcelah, vse k.o. ..., izvede sanacijo zavarovanega območja po Zakonu o ohranjanju narave (ZON), tako da se na celotnem območju posega v dolžini ... m upoštevajo našteti pogoji (točka A), na območju vlak na desnem bregu ... upoštevajo dodatni pogoji (točka B), na območju struge ... upoštevajo dodatni pogoji (točka C), na območju vlake od struge ... do nekdanje ribogojnice upoštevajo dodatni pogoji (točka D) (prva točka izreka); da o izvršeni sanaciji iz prve točke izreka odločbe najkasneje do 30. 6. 2019 pisno obvesti Inšpektorat RS za okolje in prostor, OE Kranj (druga točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je 16. 5. 2018 prejel prijavo ZRSVN, da je izvedba vlake na severnem obrežju ... na večjem delu poškodovala naravno vrednoto državnega pomena ... ter deloma okrnila naravno vrednoto državnega pomena ... Dne 15. 1. 2019 je organ opravil inšpekcijski pregled ter dne 13. 2. 2019 ustno obravnavo. Glede na pripombe tožnika je ZRSVN izdelal strokovno mnenje za sanacijo posledic posega, s katerim je bil seznanjen zavezanec in je nanj tudi odgovoril. ZRSVN je v odgovoru z dne 25. 4. 2019 v celoti zavrnil pripombe zavezanca in potrdil vse sanacijske pogoje, ki jih je podal v strokovnem mnenju. Navedel je, da ni šlo za razširitev obstoječe vlake, ampak za razširitev sprehajalne poti, tožnik pa je le delno saniral strugo ... Organ ugotavlja, da so bila z izdelavo vlake ob severni brežini ... kršena določila ZTNP-1, ZON, Uredbe o zvrsteh naravnih vrednot (Uredbe) in Zakona o vodah (ZV-1). Prva točka izreka je zato v skladu s prvo točko prvega odstavka 153. člena ZON in tretjim odstavkom 60. člena ZTNP-1, ki oba določata, da ima inšpektor pooblastilo odrediti vzpostavitev v prejšnje stanje. Pri določitvi roka pa je bilo upoštevano, da naj bi se sanacijska dela izvedla v pomladnem času.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil. Zavrača očitek, da v izpodbijani odločbi niso navedene določbe zakonov, ki so bili kršeni. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da so bile kršene določbe druge in tretje alineje prvega odstavka 13. člena ZTNP-1 ter da izvedeni posegi niso v skladu z Načrtom upravljanja TNP 2016-2025. Enako je navedena določba 5. člena Uredbe. V zvezi z ugovorom, da je imel tožnik dovoljenje za izvedbo del po pripravljeni vlaki, pa poudarja, da ni pomembno, za kakšno vlako gre, temveč kako se izvajajo posegi in dejavnosti na območju naravne vrednote, torej ali se izvajajo v skladu z varstvenim režimom, smernicami in načrti upravljanja tega območja. Izvedena trasa vlake je bila izvedena tako, da je uničila, poškodovala in spremenila izvorno stanje naravne vrednote, kar ni dovoljeno.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je v izpodbijani odločbi napačno ugotovljeno dejansko stanje v zvezi z dolžino sporne vlake. Opozarja tudi, da dejstvo, da je bil tožniku izdan dne 13. 2. 2018 elaborat pripravljenih/negrajenih gozdnih vlak, ni bilo pravilno uporabljeno. Z elaboratom je bilo tožniku dovoljeno pripraviti gozdno vlako širine 2 metrov, z izpodbijano odločbo pa se od tožnika zahteva vzpostaviti pohodno pot v širini največ 1,2 metra. S tako izvedbo bo onemogočeno spravilo lesa na tem območju. Izpodbijana odločba bi morala naložiti sanacijo do mere, ki je še v skladu z elaboratom. V petem odstavku 37. člena Zakona o gozdovih (ZG) je izrecno določeno, da je treba gozdne vlake graditi in vzdrževati v skladu z usmeritvami, določenimi v gozdnogojitvenem načrtu, vendar o gozdnogojitvenem načrtu ni nobene besede. Tožnik vztraja, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati kršitve katerih določil se očitajo tožniku. Namreč vsaka vlaka predstavlja poseg v okolje in prostor, kar ni sporno. Kdaj je ta poseg potreben in nujen je opredeljeno v 37. členu ZG, v gozdnogojitvenem načrtu. Zavod za gozdove je tožniku omogočil gradnjo oziroma pripravo gozdne vlake, izpodbijana odločba pa tožniku brez konkretne obrazložitve onemogoča pripravo vlake na tem istem območju. Zakaj je temu tako, iz odločb ne izhaja. Vlaka je bila izvedena na podlagi elaborata Zavoda za gozdove, organa pa brez obrazložitve dajeta prednost mnenju ZRSVN. Izpodbijana odločba se začne s prijavo ZRSVN, v kateri je navedeno katere določbe naj bi tožnik kršil, vendar pa na to organ, po opisu celotnega postopka, ne pove jasno, katera določila posameznega predpisa so kršena. Organ druge stopnje navaja tudi dopis ZRSVN z dne 25. 4. 2019, vendar je ZRSVN s tem dopisom presegel svoje pristojnosti. Prijave z dne 16. 5. 2018, dne 27. 5. 2019, ko je pooblaščenec tožnika vpogledal v spis, tam ni bilo. Tožnik zato ne more presoditi, ali iz te prijave res izhaja to, kar je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedeno. Tožniku zato ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bile v konkretnem primeru pomembne za izdajo izpodbijane odločbe. Decembra 2017 je bil na območju ... močan vetrolom. Zaradi potrebe po sanaciji je januarja 2018 podal pobudo za izdelavo elaborata za pripravo gozdne vlake od ribogojnice do ... Elaborat je Zavod za gozdove (ZGS) izdal 13. 2. 2018. Tožniku sta bili izdani tudi dve odločbi o izvedbi sanitarne sečnje. Aprila 2018 je bila izvedena sporna vlaka in 25. 5. 2018 je bil s strani gozdnega inšpektorja in predstavnikov ZGS opravljen ogled vlake. Ob ogledu je bilo ugotovljeno, da je sporna vlaka v nasprotju z elaboratom zgolj v delu, kjer je ta speljana preko struge potoka ..., zaradi česar je bila tožniku izdana inšpekcijska odločba z dne 6. 6. 2018. Tožnik je izvršil odločbo marca 2019, čeprav se z odreditvijo inšpekcijskega ukrepa ni strinjal, ker mu je bila z odločbo z dne 28. 3. 2018 odrejena še sečnja v vetrolomu poškodovanega drevja tudi na desnem bregu ..., spravila lesa s tega območja pa ni mogel izvršiti brez podaljšanja vlake tudi preko potoka ... ZGS je predmetno vlako opredelil kot pripravljeno negrajeno vlako. Tožnik je vlako izdelal, kot mu je bilo dovoljeno, zato mu ni moč očitati, da naj bi poseg izvedel brez vodnega soglasja po ZV-1 ter da naj bi kršil določila ZON, ZTNP-1 in Uredbe o zvrsteh naravnih vrednot. Koliko bi bilo treba pridobiti dodatna soglasja, bi moral ZGS v fazi izdelave elaborata na to izrecno opozoriti. Tožniku sta bili naknadno izdani še dve odločbi o izvedbi sanitarne sečnje, zato sporno vlako še vedno potrebuje. Glede na navedeno je očitno, da tožniku ni mogoče očitati protipravnega posega in kršitev. Za presojo pravilnosti izvedene vlake je pristojen ZGS in gozdarski inšpektor in ne inšpektor za okolje ter ZRSVN. V izpodbijani odločbi se inšpektor sklicuje na prvo točko prvega odstavka 153. člena ZON in tretji odstavek 60. člena ZTNP-1, vendar bi bilo treba predhodno ugotoviti kršitev določb ZON oziroma ZTNP-1, kar pa v konkretnem primeru ni bilo storjeno. Zgolj povzemanje kršitev ne zadošča. Ugovarja tudi jasnosti izreka. Kolikor se je organ v izreku skliceval na strokovne mnenje, bi ga moral kot prilogo priložiti odločbi. Med mnenjem in odrejenimi ukrepi obstaja več vsebinskih razlik, ki v izpodbijani odločbi niso natančno pojasnjene. Za območje vlake prek struge in na desnem bregu ... je gozdarski inšpektor ugotovil, da naj bi tožnik v nasprotju z elaboratom izdelal vlako prek struge ... v skupni dolžini 25 metrov. Ta inšpekcijski ukrep je tožnik že izvršil. ZRSVN pa govori o vlaki na drugi strani potoka ... v dolžini prek 200 metrov. Inšpektor za okolje pa je na ogledu le ugotovil, da vlaka sega tudi prek struge ... na desno brežino vodotoka. V tem delu je dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Če naj se v inšpekcijskem postopku odredi sanacija vlake, je treba natančno ugotoviti, v kakšnem obsegu in na kakšen način je treba sporno vlako sanirati. V strokovnem mnenju ZRSVN je na fotografijah prikazano, kateri material in na kakšen način naj bi se na tem delu premeščal, vendar ti prikazi niso vneseni v izrek izpodbijane odločbe. Zato je izrek nejasen in nedoločen. Precejšnje razlike so tudi v ugotovitvah gozdarskega inšpektorja in inšpektorja za okolje glede širine sporne vlake. Inšpektor za okolje tudi ugotavlja različne višine vkopnih brežin. Dejansko stanje je tudi v tem delu ugotovljeno napačno in nepopolno. Z izpodbijano odločbo je tožniku odrejena tudi izvedba fizične zapore pri ribogojnici zaradi preprečevanja vožnje s kolesi in namestitev ustrezne označitve prepovedi vožnje s kolesi, kar pa presega vsebino sanacije in je izven pristojnosti samega tožnika. Za tožnika je v konkretnem primeru sporen tudi položaj ZRSVN, ki je prijavitelj in hkrati tudi strokovni organ, ki je podal mnenje v zvezi z odrejeno sanacijo sporne vlake. Sporen je tudi rok, saj je tožniku ZGS dodatno izdal še dve odločbi o izvedbi sanitarne sečnje in preventivnih varstvenih delih v gozdovih na severnih delih ..., zaradi česar tožnik še vedno potrebuje sporno vlako. Organ pri določitvi roka ni upošteval določbe tretjega odstavka 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzorstvu (ZIN). Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

6. Predmet upravnega spora je inšpekcijska odločba, izdana tožniku, s katero mu je naložena sanacija območja kršitve. Ni sporno v zadevi, da je tožnik izdelal vlako na območju severne strani ..., ki ima status varovanega in zavarovanega območja po ZON, poškodovani naj bili naravni vrednoti državnega pomena, ... in ...

7. Tožnik ugovarja, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati, kršitve katerih določb zakonov se mu očita. Sodišče ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe splošno izhaja, da organ po izvedenem postopku tožniku očita predvsem povečano širino in vkopno višino vlake, podaljšano traso v strugo ... in preko ..., z odrivanjem materiala in premeščanjem kamnitih blokov na vodno in priobalno zemljišče ..., odlaganje sečnih ostankov na brežino in izvajanje posega brez vodnega soglasja po ZV-1, kar pomeni kršitev (brez navedbe konkretnih določb v nadaljevanju navedenih predpisov) določil ZON, ZTNP-1, Uredbe, ter ZV-1. Toženka je ugovor zavrnila, pri čemer pa se v opisu kršitev, ki naj bi jih tožnik izvršil, sklicuje na vpogled v zapisnik in strokovno mnenje ZRSVN, torej ne izhaja iz obrazložitve opisa dejanj, ki naj bi jih protipravno storil po mnenju organa prve stopnje tožnik (pri čemer je ugotoviti, da v celoti spusti kršitev, izvedbo posega brez vodnega soglasja po ZV-1). Pri presoji pravilnosti pravne kvalifikacije kršitev pa se organ druge stopnje sklicuje na drugo in tretjo alinejo prvega odstavka 13. člena ZTNP-1 in Načrt upravljanja TNP 2016-2025, ki izhajata iz povzetka prijave ZRSVN. Torej drugostopni organ pri zavrnitvi ugovora o nejasnosti očitanih kršitev ni izhajal iz kvalifikacije kršitev, ki bi jo moral opraviti prvostopni organ glede na 4. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, ki določa, da mora obrazložitev obsegati tudi navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba. Pravna kvalifikacija storjenih dejanj, ki naj bi pomenila kršitve določb predpisov, kot jih je navedel prijavitelj, ne more nadomestiti obveznosti dolžne navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba in jo mora opraviti upravni organ sam, ne glede na to, če iz prijave izhaja ali ne.

8. Nadalje sodišče tudi meni, da dejstvo, da organ druge stopnje drugače opredeljuje dejanja tožnika, ki naj bi pomenila kršitev, kot prvostopni organ, kaže na, ali nepravilno ali nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za odločitev v postopku na prvi stopnji ali kaže na pomanjkljivost obrazložitve izpodbijane odločbe (2. točka prvega odstavka 214. člena ZUP – obrazložitev odločbe mora obsegati tudi ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto).

9. Toženka se pri obrazložitvi zavrnitve ugovora o nejasnosti, katere določbe predpisov naj bi bile kršene, sklicuje tudi na 5. člen Uredbe (ki je enako kot v primeru druge in tretje alineje prvega odstavka 13. člena ZTNP-1 omenjen le v povzetku prijave ZRSVN z dne 16. 5. 2018), pri čemer se, ne glede na vsebino 5. člena Uredbe, ki določa dopustnost posegov in dejavnosti na naravni vrednoti, če ni drugih prostorskih ali tehničnih možnosti za izvedbo posega ali opravljanje dejavnosti oziroma kako naj se izvedejo posegi in dejavnosti, če ni drugih prostorskih ali tehničnih možnosti, sklicuje le na dopis z ZRSVN z dne 25. 4. 2019, v katerem ta pojasnjuje, kateri načini posega bi bili ustreznejši, kot izvršeni z vlako. Ob taki obrazložitvi pa postane relevantno, da je bil tožniku za izdelavo vlake (vsaj v večjem delu trase) izdan elaborat, s katerim je bila dovoljena izdelava vlake, torej bi se moral organ (tudi drugostopni, kolikor se je na 5. člen Uredbe skliceval) o tem, da tožnik vlake ni izvedel protipravno, opredeliti. Po mnenju sodišča tožniku, ob izdanem elaboratu, ni moč očitati kršitve 5. člena Uredbe, saj ni bilo v njegovi presoji, da bi ob izdanem elaboratu iskal drugačno možnost vlake, kot jo je elaborat določal. Vprašanje dopustnosti posega na naravni vrednoti, če ni drugih prostorskih ali tehničnih možnosti, je relevantno tudi zaradi zatrjevanja tožnika, da vlako še potrebuje zaradi novo izdanih odločb o sečnji.

10. Z izpodbijano odločbo je tožniku naložena sanacija v dolžini 1.400 m in pogoji, ki jih mora upoštevati na celotnem območju sanacije. Dolžina sanacije, glede na območje posega, ki naj bi predstavljalo kršitev, pa je v izpodbijani odločbi napačno ugotovljena. Dolžina 1.400 m je dolžina vlake, ki je bila tožniku dovoljena z elaboratom, kar pa ne obsega območja posega na desnem bregu ... (točka B) in strugi ... (točka C). Sodišče soglaša s tožnikom, da je za naložitev obveznosti sanacije treba, da se obseg sanacije natančno in določno ugotovi. Sporen je predvsem obseg (dolžina sanacije) pod točkama B in C, ali gre za 25 m, kot naj bi izhajalo iz ugotovitve gozdarskega inšpektorja ali 200 m kot navaja ZRSVN. Izrek izpodbijane odločbe je torej v naložitvi dolžine sanacije nejasen, to ima tožnik prav. Za tožnika je sporna tudi obveznost sanacije v širini 1,2 m. Sklicuje se na elaborat, ki mu je dovolil izvedbo vlake v širini 2 m. V zvezi s širino sanacije mu sodišče odgovarja, da dejstvo pravnosti posega (elaborat) še ne pomeni, da ni prišlo do posega v naravno vrednoto. V povezavi s tem, torej da poseg v naravno vrednoto ustvari obveznost sanacije, je nerelevantno sklicevanje na razliko pri ugotovitvi širine, kot jo ugotavlja gozdarski inšpektor (ki je ugotavljal razliko med širino izvedene vlake in dovoljeno) in širino, kot jo je ugotovil inšpektor za okolje.

11. Izrek odločbe se pri odreditvi obveznosti sanacije sklicuje na strokovno mnenje ZRSVN, ki ni sestavni del odločbe, pri čemer sodišče pritrjuje tožniku, da se naloženi ukrepi tudi vsebinsko razlikujejo (v zvezi z dolžino je sodišče svoje stališče pojasnilo že zgoraj) z ukrepi, navedenimi v mnenju. Kaj je obveznost tožnika, obvestitev JZTVP in ZRSVN o točnem terminu izvajanja del, ali zagotovitev stalne prisotnosti le-teh, je treba natančneje opredeliti, pri tem pa izhajati iz dolžnostnega ravnanja tožnika in njegove sfere ((e. A) prva točka izreka)). Izven dolžnostnega ravnanja tožnika je po mnenju sodišča tudi, da je po končani sanaciji dolžan izvesti fizično zaporo pri ribogojnici zaradi preprečevanja vožnje s kolesi ((f. D) prva točka izreka)), vsaj obrazloženo ni, zakaj naj bi bila ta obveznost dolžnost tožnika (lahko bi bila zaradi sanacije, torej kot posledica posega tožnika na že narejeni fizični zapori, vendar se mu to ne očita). Tožnik tudi utemeljeno ugovarja, da kolikor je način sanacije pogojen s strokovnim mnenjem ZRSVN, bi moral biti sestavni del odločbe, saj je v mnenju prikazan način sanacije, ki pa iz izreka ne izhaja.

12. Tožnik nadalje ugovarja, da je v konkretnem primeru sporen položaj ZRSVN, ki je nastopal kot prijavitelj in hkrati podal tudi strokovno mnenje v zvezi z odrejeno sanacijo sporne vlake. Sporno za tožnika, po mnenju sodišča, bi bilo lahko le mnenje v zvezi z odrejenim načinom sanacije. Vendar je tožnik mnenje prejel in nanj odgovoril (dopis tožnika z dne 10. 4. 2019). Seveda pa se bi moral, pa se ni, organ prve stopnje do tožnikovega odgovora, ki se je nanašal na način izvedbe sanacije, opredeliti in ne le slediti predlogu ZRSVN. Opustitev pomeni kršitev določb postopka (5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP), ki jo je zgrešil organ v okviru obrazložitve izpodbijane odločbe in ne problem sodelovanja ZRSVN v postopku.

13. Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo, se ne opredeljuje do ugovorov tožnika v zvezi s postavljenim rokom izvedbe sanacije, ker so ti ugovori v tej procesni situaciji, ko zadevo vrača v ponoven postopek, nerelevantni.

14. Toženka je glede navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponovni postopek sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Glavne obravnave sodišče ni opravilo, ker je že na podlagi podatkov spisa ugotovilo kršitve določb postopka, zaradi katerih je moralo tožbi ugoditi.

15. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Uredba o zvrsteh naravnih vrednot (2002) - člen 5

Zakon o Triglavskem narodnem parku (2010) - ZTNP-1  - člen 13, 13/1, 13/1-2, 13/1-3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.