UPRS Sklep III U 247/2020-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-11

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

upravni spor - molk organa - rok za odločitev o pritožbi - procesne predpostavke za tožbo - zahteva za izdajo odločbe - molk upravnega organa druge stopnje

Stranka sme sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena, če organ druge stopnje v dveh mesecih ali v krajšem, z zakonom določenem času, ne izda odločbe o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje in, če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh. Navedeno velja tudi za situacijo iz tretjega odstavka 28. člena ZUS-1, ko v treh letih od začetka upravnega postopka ni izdan dokončen upravni akt; tudi v takšnem primeru je po ustaljeni sodni praksi procesna predpostavka za tožbo zaradi molka organa nova, po poteku omenjenega triletnega roka vložena zahteva stranke organu, da odloči v nadaljnjih sedmih dneh.

Tožnik formalnemu pogoju iz 28. člena ZUS-1 ni zadostil s pozivoma z dne 31. 1. 2020 in 2. 11. 2020. Iz vsebine prvega predloženega dopisa je namreč razvidno, da je tožnik z njim zahteval obvestilo o poteku postopka na podlagi sedmega odstavka 82. člena ZUP, iz vsebine drugega dopisa pa, da je sklicujoč se na 22. člen Uredbe o upravnem poslovanju drugostopenjski organ pozval, naj mu najpozneje v 3 delovnih dneh sporoči pojasnilo o razlogu, zaradi katerega odločba ni bila izdana v roku.

1. Tožnik je 5. 12. 2020 priporočeno po pošti vložil tožbo v upravnem sporu zaradi molka Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ ali toženka). V tožbi navaja, da je na Direkcijo RS za vode, Sektor območja jadranskih rek z morjem (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) 9. 7. 2016 podal vlogo za izdajo vodnega soglasja za postavitev podvodne strukture dimenzij 13,6 x 13,6 x 7 m (umetnega podvodnega grebena) na lokaciji ob kanalizacijskih ceveh v Piranskem zalivu za izboljšanje biodiverzitete in ohranjanja narave. Vlogi so bili priloženi pozitivno mnenje Zavoda za varstvo narave, strokovno mnenje Biotehniške fakultete in strokovno mnenje NIB - Morske biološke postaje. Ob tem tožnik pojasni, da je v predhodnem postopku Agencija RS za okolje v predhodnem postopku njegovo vlogo zavrgla, ker za ta poseg presoja vplivov na okolje ni potrebna. Prvostopenjski organ je o tožnikovi vlogi za izdajo vodnega soglasja odločil z odločbo z dne 10. 2. 2017, ki pa jo je po tožnikovi pritožbi drugostopenjski organ z odločbo z dne 28. 6. 2017 odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Tožnik je 14. 1. 2019 vložil pritožbo zaradi molka, po kateri je prvostopenjski organ izdal sklep in odločbo št. 35506-5981/2016-79 z dne 19. 8. 2019, na kar je tožnik 26. 8. 2019 vložil pritožbo, o kateri še ni bilo odločeno. Kot nadalje pojasnjuje tožnik, je na prvostopenjski organ 31. 1. 2020 podal zahtevo za izdajo obvestila o poteku upravnega postopka ter 4. 2. 2020 prejel odgovor, da je bila pritožba skupaj s spisom 12. 9. 2019 odstopljena v reševanje drugostopenjskemu organu in da o njej še ni bilo odločeno. Tožnik se je nato 17. 2. 2020 na podlagi 22. člena Uredbe o upravnem poslovanju (v nadaljevanju: Uredba) obrnil na drugostopenjski organ s prošnjo za pojasnilo o razlogu, zaradi katerega odločba ni bila izdana v zakonskem roku. Drugostopenjski organ na to ni odgovoril, je pa z dopisom št. 2555-4/2017/23, katerega je tožnik prejel 25. 2. 2020, zahteval dopolnitev vloge z dokazili, ki jih je tožnik (kljub težkim razmeram zaradi pandemije, ob nekaj sklepih o podaljšanju roka) 1. 9. 2020 predložil. Do dne vložitve tožbe o pritožbi ni bilo odločeno, zato tožnik predlaga, naj sodišče po izvedenih dokazih izda upravni akt.

2. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, v odgovoru na tožbo navaja, da gre v konkretnem primeru za strokovno kompleksno zadevo precedenčnega značaja. O njej je drugostopenjski organ že odločal ter je prvotno izdano odločbo prvostopenjskega organa odpravil in mu zadevo vrnil v ponovni postopek. Natančnim napotkom, kako in v čem naj se v ponovnem postopku dejansko stanje pravilno in popolno ugotovi, prvostopenjski organ ni sledil ter je (ob še vedno nepopolno in nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju) v zadevi ponovno odločil. Drugostopenjski organ zato postopek dopolnjuje sam, da bo lahko v zadevi dokončno meritorno odločil. Ob kompleksnosti zadeve, povečanem pripadu pritožbenih zadev in omejenih kadrovskih možnostih se trudi postopek čim prej zaključiti. Sicer pa opozarja, da procesne predpostavke za vložitev tožbe zaradi molka niso izpolnjene, saj mu tožnik ni posredoval nove zahteve, naj odloči v nadaljnjih sedmih dneh, kot to določa drugi odstavek 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1).

3. Po prejetem odgovoru toženke tožnik v dne 3. 3. 2021 poslani vlogi poudarja, da je vloga za izdajo vodnega soglasja popolna in je evidentno, da drugostopenjski organ odločbe noče izdati, s čimer krši zakon. Kot še navede tožnik, je drugostopenjskemu organu 31. 1. 2020 in nato še 30. 11. 2020 poslal poziv, da poda obvestilo, v kateri fazi je predmetni upravni postopek, na kar se drugostopenjski organ v roku ni odzval; oba poziva tožnik tudi prilaga.

4. Sodišče je moralo tožbo zavreči iz naslednjih razlogov:

5. Tožbo v upravnem sporu lahko sodišče vsebinsko obravnava samo, če so izpolnjeni vsi pogoji (procesne predpostavke), ki jih za to določa zakon. V skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 mora tako sodišče ves čas postopka paziti, ali je podan kateri izmed razlogov iz prvega odstavka tega člena - če je takšen razlog podan, mora namreč tožbo s sklepom zavreči. Med drugim sodišče tožbo s sklepom zavrže, če je bila vložena prepozno ali prezgodaj (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

6. V obravnavanem primeru je tožnik vložil tožbo zaradi molka drugostopenjskega organa, ker slednji, kot navaja tožnik, v predpisanem roku ni odločil o tožnikovi pritožbi zoper sklep in odločbo prvostopenjskega organa št. 35506-5981/2016-79 z dne 19. 8. 2019

in ker tega ni storil niti po pozivih tožnika z dne 31. 1. 2020 in 2. 11. 2020.

7. ZUS-1 tožbo zaradi molka upravnega organa ureja v 28. členu. V drugem odstavku tega člena ZUS-1 je določeno, da če organ druge stopnje v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku ne izda odločbe o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena. V skladu s tretjim odstavkom 28. člena ZUS-1 sme po prejšnjem odstavku ravnati tožnik tudi, če organ prve stopnje ne izda odločbe, zoper katero ni pritožbe, ter v primeru, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, ne glede na to, ali so v tem postopku že bila uporabljena redna ali izredna pravna sredstva, razen če je bil postopek ustavljen. Po četrtem odstavku 28. člena ZUS-1 pa ima v primeru, če organ prve stopnje, zoper katerega odločbo je dopustna pritožba, ne izda odločbe o zahtevi v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, stranka pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje, ki je v tem primeru pristojen za odločanje; zoper odločbo organa druge stopnje sme stranka sprožiti upravni spor. Če so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka tega člena, pa sme sprožiti upravni spor tudi, kadar ta organ ne izda odločbe.

8. Formalni pogoj za sprožitev upravnega spora zaradi molka organa po 28. členu ZUS-1 je torej, poleg poteka predpisanega roka za izdajo in vročitev odločbe, tudi po tem roku vložena posebna zahteva stranke organu, naj izda odločbo (in dejstvo, da organ tudi v nadaljnjih sedmih dneh od prejema takšne zahteve ni izdal in stranki vročil odločbe). Navedeno velja tudi za situacijo iz tretjega odstavka 28. člena ZUS-1, ko v treh letih od začetka upravnega postopka ni izdan dokončen upravni akt; tudi v takšnem primeru je po ustaljeni sodni praksi procesna predpostavka za tožbo zaradi molka organa (nova, po poteku omenjenega triletnega roka) vložena zahteva stranke organu, da odloči v nadaljnjih sedmih dneh (prim. sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 338/2010 z dne 22. 4. 2011 in sklep Upravnega sodišča št. I U 965/2015 z dne 3. 11. 2015).

9. Tožnik v tem upravnem sporu zatrjuje, da je opisanemu pogoju zadostil s pozivoma z dne 31. 1. 2020 in 2. 11. 2020, čemur pa sodišče ne more slediti. Iz predloženega dopisa z dne 31. 1. 2020 je namreč razvidno, da je z njim tožnik na podlagi sedmega odstavka 82. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP (ki daje pravico zahtevati obvestila o poteku postopka) prvostopenjski organ pozval, naj mu najkasneje v 15 dneh posreduje obvestilo o poteku predmetnega upravnega postopka. Iz dopisa ne izhaja, da bi tožnik z njim od upravnega organa zahteval izdajo odločbe (o pritožbi). Tega dopisa glede na njegovo vsebino torej ni mogoče opredeliti kot zahtevo za izdajo odločbe, ki je določena kot procesna predpostavka za vložitev tožbe zaradi molka organa po 28. členu ZUS-1. Tožnik se v tem smislu prav tako ne more z uspehom sklicevati na svoj dopis z dne 2. 11. 2020. Tudi ta dopis namreč ne vsebuje tožnikove zahteve drugostopenjskemu organu, da izda odločbo o tožnikovi pritožbi, ampak je iz dopisa z dne 2. 11. 2020 razvidno, da je tožnik z njim drugostopenjski organ pozval, naj mu najpozneje v treh delovnih dneh sporoči pojasnilo o razlogu, zaradi katerega odločba ni bila izdana v zakonsko določenem roku, sklicujoč se na 22. člen Uredbe. Po prvem odstavku 22. člena Uredbe lahko namreč stranka od organa zahteva pojasnilo o razlogu, zaradi katerega odločba ni bila izdana v zakonsko določenem roku; organ mora stranko obvestiti o razlogu za zamudo najpozneje v treh delovnih dneh od prejema zahtevka. Pri tem gre za institut iz II. poglavja Uredbe (ki ureja poslovanje in zagotavljanje javnosti dela uprave), namenjen informiranju stranke (tudi zato, da se slednja na tej podlagi lahko odloči, kako bo ravnala v zvezi z molkom organa) in ki ga torej glede na vsebino in namen ni mogoče enačiti z institutom zahteve stranke, naj upravni organ izda odločbo (v nadaljnjih sedmih dneh), kot procesni predpostavki za vložitev tožbe zaradi molka iz 28. člena ZUS-1. Povedano drugače, s samim pozivom upravnemu organu, naj skladno z 22. členom Uredbe posreduje pojasnilo o razlogu, zaradi katerega odločba ni bila izdana v zakonskem roku, ne da bi bila podana (tudi) zahteva stranke za izdajo odločbe, ni izpolnjena procesna predpostavka za vložitev tožbe zaradi molka iz drugega odstavka 28. člena ZUS-1, ki je, kot že rečeno, procesni pogoj za vložitev tožbe zaradi molka organa tudi v predhodno omenjeni situaciji iz tretjega odstavka 28. člena ZUS-1. Sodišče le še pripominja, da glede na navedeno tudi drugostopenjskemu organu poslanega tožnikovega dopisa z dne 17. 2. 2020 (ki se omenja v tožbi in se nahaja v predloženem upravnem spisu zadeve) ni bilo mogoče šteti za izpolnitev predmetne predpostavke iz drugega odstavka 28. člena ZUS-1. Vsebina dopisa z dne 17. 2. 2020 je namreč v bistvenem takšna kot vsebina dopisa z dne 2. 11. 2020: gre za tožnikovo zahtevo za posredovanje pojasnila po 22. členu Uredbe (v treh delovnih dneh) in ne za zahtevo organu za izdajo odločbe (v nadaljnjih sedmih dneh).

10. Kot sledi iz obrazloženega, bi tožnik pred sprožitvijo upravnega spora zaradi molka organa moral izpolniti nadaljnji pogoj iz drugega odstavka 28. člena ZUS-1, ki stranko zavezuje, da po pretečenem zakonskem roku za odločitev organa od slednjega zahteva izdajo odločbe; šele če tudi na takšno zahtevo organ v nadaljnjih sedmih dneh odločbe ne izda, lahko stranka sproži upravni spor. Da bi tožnik (po vloženi pritožbi z dne 19. 8. 2019 in pred vložitvijo te tožbe) vložil zahtevo za izdajo odločbe (o pritožbi), kot jo zahteva zakon, v obravnavanem primeru ni izkazano. Kar pomeni, da je tožnik (glede na predpisane procesne predpostavke iz 28. člena ZUS-1) preuranjeno vložil tožbo v upravnem sporu zaradi molka organa, ki jo je zato moralo sodišče zavreči (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Sodišče je odločitev v tem upravnem sporu sprejelo na seji senata, brez glavne obravnave, glede na to, da tožbe ni bilo mogoče obravnavati po vsebini, ampak jo je bilo zaradi neizpolnjenih formalnih pogojev za obravnavanje treba zavreči.

11. Navedeno pa ne pomeni, da tožnik tožbe zaradi molka organa ne bi mogel ponovno vložiti, če bo molk organa še vedno podan in bo tožnik izpolnil vse predpisane procesne predpostavke.

S sklepom št. 35506-5981/2016-79 z dne 19. 8. 2019 je prvostopenjski organ zavrgel tožnikovo zahtevo za podaljšanje roka in nato z odločbo, izdano pod navedeno številko istega dne, zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo vodnega soglasja in tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 28

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 82, 82/7

Uredba o upravnem poslovanju (2018) - člen 22

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.