UPRS Sodba III U 15/2019-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-12-17

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - kriteriji za odmero nadomestila - namembnost nepremičnine - dejanska raba nepremičnin - register nepremičnin - podatki iz uradne evidence - nezakonitost občinskega odloka - exceptio illegalis

Kriterij za odmero NUSZ, ki upošteva skladnost dejanske rabe nepremičnine s prostorskimi akti, ima ustrezno podlago v določbah 61. člena ZSZ/84. To pa ne velja za drugega od navedenih kriterijev iz 9. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Piran, tj. kriterija skladnosti dejanske rabe z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena. V predpisu tako določen kriterij že na prvi pogled izključuje vse kasnejše spremembe rabe, čeprav bi do njih prišlo legalno, npr. prek izdaje ustreznega gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti, kar bi smiselno pomenilo tudi skladnost take rabe s prostorskim aktom.

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 4224-6774/2017-000552-06-110-05 z dne 28. 8. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. Z izpodbijano odločbo je bilo tožniku odmerjeno in v plačilo naloženo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ) za nepremičnini na območju Občine Piran za leto 2017 v skupnem znesku 525,20 EUR, in sicer za stanovanjski objekt na naslovu ... za površino 453,62 m2 ter za stanovanjski objekt na naslovu ... za površino 65,9 m2. Iz izreka in obrazložitve odločbe izhaja, da sta bili pri odmeri nepremičnini točkovani po Odloku o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Piran (v nadaljevanju: Odlok), pri čemer je bila nepremičnina na naslovu ... točkovana tudi s 450 točkami za "nekoriščenje" po 9. členu Odloka.

2. Drugostopenjski organ je s svojo uvodoma navedeno odločbo zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo in njegovo zahtevo za povračilo stroškov. Po tem, ko citira določbe Zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (v nadaljevanju: ZSZ/84), pojasnjuje, da je bila nepremičnina na naslovu ... točkovana z dodatnimi 450 točkami po 9. členu Odloka, ker iz enotnega gradbenega dovoljenja za predmetni objekt z dne 25. 9. 2000 in odločbe o njegovi spremembi z dne 23. 4. 2002 izhaja, da je bilo dovoljenje izdano za turistično-poslovno-nastanitveni objekt s počitniškimi in drugimi spremljevalnimi enotami, tožnik pa nepremičnine ne uporablja v skladu s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem. Kot obrazlaga drugostopenjski organ, davčni organ odmeri NUSZ na podlagi podatkov, ki mu jih posreduje občina do 31. marca za tekoče leto oziroma v roku treh mesecev po prejemu podatkov. Občina te podatke pridobi iz katastra stavb oziroma mora uporabiti katastrske ali registrske podatke. Iz registra nepremičnin na portalu Geodetske uprave RS izhaja, da je raba posameznega dela št. 14 v stavbi št. ... k.o. ... na naslovu ... (ki je v lasti tožnika in za katerega mu je bilo z izpodbijano odločbo odmerjeno NUSZ) stanovanjska. Na podlagi navedenega je ugotoviti, da se predmetna nepremičnina dejansko uporablja za stanovanjske namene, ne pa skladno z gradbenim dovoljenjem za turistično-poslovne namene. Zato je točkovanje s 450 točkami za nekoriščenje stavbe po 9. členu Odloka pravilno. Glede na pritožbene ugovore, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kakšna komunalna opremljenost je bila upoštevana pri izračunu višine NUSZ in da v izreku odločbe uporabljene kratice niso obrazložene, drugostopenjski organ dodaja, da so omenjene kratice pojasnjene v obrazložitvi izpodbijane odločbe; poleg tega je davčni organ tožniku z dopisom z dne 15. 1. 2018, v katerem mu je poslal mnenje Občine Piran, posredoval tudi izračun NUSZ, iz katerega je razvidno točkovanje pri izračunu upoštevane komunalne opremljenosti.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in je zato vložil tožbo v upravnem sporu. V njej poudarja, da je namen NUSZ plačilo zaradi zagotavljanja komunalne opremljenosti. Pri tem se upoštevajo okoliščine, kot jih predpisuje ZSZ/84, ki pa ne daje(jo) podlage za uporabo kriterija "koriščenja". Zato je Občina Piran z Odlokom presegla pooblastila, ki jih ima na podlagi 61. člena ZSZ/84. Odlok mimo veljavnih predpisov določa pravno fikcijo "nenamenske rabe" nepremičnine, brez upoštevanja podatkov, ki se lahko upoštevajo na podlagi ZSZ/84, in tudi brez upoštevanja predpisov o enotni klasifikaciji vrst objektov. To pomeni, da je Odlok v tem pogledu neskladen z zakonom, zato mora sodišče v skladu s 125. členom Ustave Republike Slovenije zavrniti njegovo uporabo (

). Kot nadaljuje tožnik, četudi bi bilo takšno točkovanje dopustno, bi morala biti dejanska raba predmet ugotavljanja v postopku odmere NUSZ. Občina Piran ni navedla oziroma ponudila kakršnegakoli dokaza, kako je bila dejanska raba ugotovljena. Ker predpis, ki bi opredeljeval skladnost rabe nepremičnin, ne obstaja, je uporaba takega merila arbitrarna. Tožniku ni imel možnosti sodelovati v postopku ugotavljanja dejanske rabe, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka in tudi Ustave. Drugostopenjska odločba je neobrazložena, navedbe v njej pa napačne. Prvič, iz vsebine izreka gradbenega dovoljenja izhaja, da je namembnost objekta tudi nastanitvena, kar pomeni, da je stanovanjska raba, kot je evidentirana v katastru stavb, skladna z namembnostjo po gradbenem dovoljenju. In drugič, opredelitev turistično-poslovne-nastanitvene namembnosti ni skladna z Uredbo o klasifikaciji vrst objektov in objektih državnega pomena, ki se je uporabljala pred Uredbo o razvrščanju objektov. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o stvari oziroma zadevo vrne v ponovni upravni postopek. Toženki naj tudi naloži, da mu povrne stroške upravnega spora in tudi postopka pred upravnimi organi.

4. Toženka je sodišču predložila upravne spise zadeve. V odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi ter razlogih iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

6. Kot pravilno navajata tako tožnik kot toženka, je zakonska podlaga za odmero NUSZ v določbah ZSZ/84, po katerem (glej 61. člen) se pri odmeri NUSZ upoštevajo zlasti opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za objekte in naprave; lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih; merila za oprostitev plačevanja za uporabo stavbnega zemljišča.

7. Po prvem odstavku 9. člena Odloka se v primeru, če je dejanska raba stavbe ali objekta oziroma dela stavbe ali objekta v nasprotju z rabo, določeno v prostorsko izvedbenem aktu, ali v nasprotju z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba ali objekt zgrajena, šteje, da se stavba ali objekt oziroma del stavbe ali objekta ne koristi v skladu s prostorskim izvedbenim aktom oziroma izdanim gradbenim objektom; v tem primeru se v seštevek točk vključijo tudi točke iz tega člena Odloka.

8. V času izdaje izpodbijane odločbe, kot tudi v odmernem letu 2017, je veljal Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju: ZPNačrt), ki je v drugem odstavku 4. člena doseganje racionalne rabe prostora za posamezne dejavnosti uvrstil med temeljna načela prostorskega načrtovanja. Pojem racionalne rabe prostora za posamezne dejavnosti po presoji sodišča vsekakor obsega tudi pojem "smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča" iz 61. člena ZSZ/84, tako da je že na ravni zakona vzpostavljena neposredna povezava med racionalno rabo prostora kot enim od temeljnih načel prostorskega načrtovanja in kriteriji za odmero NUSZ. Temeljni instrumenti načrtovanja prostora so prostorski akti (14. člen ZPNačrt), ki med drugim opredeljujejo namensko rabo zemljišč in objektov (9. točka drugega odstavka ZPNačrt); skladnost predvidenega posega v prostor s prostorskimi akti pa je bila predpisana tudi kot temeljni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (1. točka prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju: ZGO-1). Rabo nepremičnine oziroma objekta v nasprotju s prostorskimi akti je zato že na podlagi zakonske ureditve mogoče šteti za "nesmotrno izkoriščanje" stavbnih zemljišč, torej med okoliščine, ki so - prav tako že na podlagi zakona - pomembne za odmero NUSZ. Sodišče zato s tega vidika nima pomislekov v zakonitost zadevne določbe 9. člena Odloka; glede na tožbene navedbe pa pripominja, da že iz predhodno navedenega besedila 61. člena ZSZ/84 izhaja, da so kriteriji za odmero NUSZ po tej zakonski določbi znatno širši od zgolj komunalne opremljenosti zemljišča, kot zmotno meni tožnik.

9. Vendar pa to ne pomeni, da toženka pri pridobivanju in uporabi podatkov za odmero NUSZ ne bi bila vezana na ustrezno zakonsko podlago. V relevantnem času so to pravno podlago poleg ZSZ/84 pomenile tudi določbe ZGO-1, ki je v petem odstavku 218. člena določal, da podatke za odmero NUSZ pristojnemu davčnemu organu posreduje občina, v 218.c členu pa, kateri podatki so to in postopek za njihovo pridobitev in uskladitev. Po prvem odstavku 218.c člena ZGO-1 mora občina v namene NUSZ uporabiti podatke, ki so vpisani v kataster stavb kot katastrski ali registrski podatki v skladu s predpisi, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, s tem, da lahko za nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča uporabi tudi podatke katastra stavb, ki so prevzeti iz drugih evidenc. Pojem "dejanske rabe" dela stavbe, kot je uporabljen v 9. členu Odloka, je zato mogoče razumeti le na način, kot ga opredeljuje 79. člen Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju: ZEN), ki ureja vpis tega podatka v kataster stavb. Ena od vrst rabe, ki jih predvideva ta zakonska določba, je tudi stanovanjska raba (1. alineja drugega odstavka 79. člena ZEN).

10. Iz izreka in obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da iz javnih evidenc izhaja, da je dejanska raba tožnikovega dela stavbe na naslovu ... stanovanjska. Pomanjkljivo prvostopenjsko obrazložitev je dopolnil drugostopenjski organ, ki je pojasnil, da so podlaga za odmero NUSZ podatki iz katastra stavb, ki jih mora davčni organ upoštevati pri odmeri. Iz teh podakov izhaja, da je predmetna tožnikova nepremičnina po vpisani oziroma evidentirani dejanski rabi stanovanje v samostoječi stavbi. Tožnik ne navaja, da ni tako, oziroma da je vpisani podatek o tem, da je raba nepremičnine stanovanjska, napačen.

11. Vendar pa podatek o dejanski rabi dela stavbe po 9. členu Odloka sam zase še ne pomeni razloga za dodatno točkovanje po tem členu, temveč je za tako točkovanje potrebna še ugotovitev o nenamenski rabi zemljišča. Prvi odstavek 9. člena Odloka takšno ugotovitev veže na dve okoliščini: da je raba v nasprotju z rabo, določeno v prostorsko izvedbenem aktu, ali pa v nasprotju z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena.

12. Kot je bilo že obrazloženo, ima kriterij za odmero NUSZ, ki upošteva skladnost dejanske rabe nepremičnine s prostorskimi akti, ustrezno podlago v določbah 61. člena ZSZ/84. To pa ne velja tudi za drugega od navedenih kriterijev iz 9. člena Odloka, namreč kriterija skladnosti dejanske rabe z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena. V predpisu tako določen kriterij že na prvi pogled izključuje vse kasnejše spremembe rabe, čeprav bi do njih prišlo legalno, npr. prek izdaje ustreznega gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti, kar bi smiselno pomenilo tudi skladnost take rabe s prostorskim aktom.

13. Kot je to sodišče že pred časom ugotovilo v več zadevah, ZSZ/84 ne daje podlage za uporabo takega kriterija za odmero NUSZ niti v primeru, če je do spremembe namembnosti in s tem dejanske rabe prišlo brez gradbenega dovoljenja (prim. sodbi v zadevah I U 620/2010 in I U 314/2010). Kot je bilo predhodno obrazloženo, je mogoče pojem "smotrnega izkoriščenja stavbnega zemljišča" iz 61. člena ZSZ/84 sicer povezati s skladnostjo dejanske rabe s prostorskim aktom, ne pa tudi z načinom, kako je do take rabe prišlo. Enako je mogoče sklepati tudi iz 218.c člena ZGO-1, ki opredeljuje podatke, ki naj bi bili podlaga za odmero NUSZ. Iz primerjave teh podatkov s prostorskimi akti kot splošnimi predpisi je očitno mogoče ugotoviti, ali je dejanska raba (kot podatek iz registra) skladna z namensko rabo zemljišča, ne pa tudi o tem, kako je do take rabe prišlo. Navedena določba 9. člena Odloka, ki veže ugotovitev o racionalni rabi stavbnega zemljišča na rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena, tako po presoji sodišča nima ustrezne zakonske podlage oziroma je nezakonita. V tej zvezi tožnik pravilno opozarja na 125. člen Ustave, po katerem je sodišče pri odločanju vezano izključno na ustavo in zakon ter je zato dolžno zavrniti odločanje na podlagi nezakonite določbe podzakonskega akta.

14. Ker je toženka izpodbijano odločbo oprla izključno na določbo podzakonskega akta, ki je iz navedenih razlogov nezakonita, kar pomeni nepravilno uporabo materialnega prava, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo zadevo organu, ki je izpodbijano odločbo izdal, v ponovni postopek. V tem bo lahko prvostopenjski organ uporabil 9. člen Odloka le v obsegu, v katerem ga sodišče po gornji obrazložitvi ni spoznalo za nezakonitega.

15. Ker izpodbijana odločba temelji izključno na nezakoniti določbi Odloka in je bilo tako že na podlagi tožbe, izpodbijanega upravnega akta ter upravnih spisov treba tožbi ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti, je sodišče v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji. Pri tem še dodaja, da okoliščin, ki bi v obravnavani zadevi terjale odločanje v sporu polne jurisdikcije, ni. Takšno odločanje po določbah prvega odstavka 65. člena ZUS-1 pomeni zgolj možnost, ki se kot izjema od splošnega koncepta upravnega spora kot spora o zakonitosti dokončnih upravnih aktov uporabi le takrat, ko stranki sicer ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega varstva njenih pravic, za kar v obravnavanem primeru ne gre. Pa tudi tožnik sam je v tožbi kot ustrezno obliko pravnega varstva navedel tudi vrnitev zadeve v ponovni upravni postopek.

16. Sodišče dodaja, da s to sodbo sledi stališčem in odločitvam, sprejetim v primerljivih zadevah s sodbama I U 19/2019 z dne 10. 9. 2020 in III U 149/2018 z dne 19. 11. 2020.

17. Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopala pooblaščena odvetniška družba, tožniku priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po drugem odstavku 3. člena Pravilnika v višini 285,00 EUR, ki se, ker je tožnikova pooblaščenka zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča za 22 % DDV. Ob upoštevanju, da se s sprejeto odločitvijo o tožbi zadeva vrača v stanje pred izdajo izpodbijane odločbe (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), s čimer po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba o pritožbi, je povračilo vseh (tudi doslej nastalih) stroškov upravnega postopka stvar ponovnega upravnega postopka. Toženka mora torej tožniku povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov tega upravnega spora v roku 15 dneh od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP). Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 61

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 4, 4/2, 14, 14/2, 14/2-9

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-1, 218, 218-5

Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Piran (2019) - člen 9, 9/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.