UPRS Sodba II U 243/2018-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-27

CIVILNO PROCESNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

imenovanje izvedenca - pogoji za imenovanje - javni razpis - delo izvedenca - izpolnjevanje razpisnih pogojev

Niti iz Pravilnika o psih pomočnikih niti iz ZIMI ne izhajajo podrobneje določeni pogoji, ki jih mora izpolnjevati kandidat, da je lahko imenovan za izvedenca s področja dela s psi pomočniki in tako tudi ne sporni pogoj, da kandidat ne sme biti vključen v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva za izvajanje šolanja psov pomočnikov. Javni razpisi oz. pozivi so namenjeni obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih pravnih norm, kar pomeni, da v javnem razpisu oz. pozivu navedenih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, ni mogoče upoštevati in na njihovi podlagi sprejeti odločitve.

I. Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 141-6/2018-22 z dne 16. 7. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna plačati tožeči stranki 469,70 EUR stroškov postopka v roku 15 dni, pod izvršbo.

1. Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti vlogo tožnice za imenovanje izvedenk in izvedencev s področja dela s psi pomočniki zavrnilo. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bil eden od pogojev Javnega povabila za izvedenke in izvedence s področja dela s psi pomočniki tudi, da vlagatelj ni vključen v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva za izvajanje šolanja psov pomočnikov. Ker je tožnica dne 5. 7. 2018 kot predsednica A. z Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti podpisala pogodbo o izvajanju šolanja psov pomočnikov za težje in najtežje gibalno ovirane invalide za obdobje od 1. 6. 2018 do 31. 5. 2028, slednja ne izpolnjuje zgoraj navedenega pogoja, zato se je ne izbere za izvedenko s področja dela s psi pomočniki.

2. Zoper izpodbijani sklep je tožnica vložila tožbo v tem upravnem sporu, zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in zaradi nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja navedba materialnega predpisa, da niti iz Zakona o izenačevanju možnosti invalidov niti iz Pravilnika o psih pomočnikih ne izhaja, da bi bil pogoj za imenovanje izvedencev s področja dela s psi pomočniki ta, da slednji ni vključen v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva. Pojasnjuje, da tožnica tudi ni pogodbena partnerica ministrstva, je le predsednica društva A. in članica tega društva. Graja tudi javno povabilo, kateremu ni bil predložen predpis, ki bi podrobneje urejal kriterije za določitev izvedencev. Javno povabilo tudi ni podpisano s strani ministrice, pač pa generalne direktorice A.A.. Tako je javno povabilo šteti zgolj kot skupek pogojev, ki pa niso sestavljeni na osnovi materialnega predpisa, to je Pravilnika, ki bi ga izdal minister.

3. Nadalje tožeča stranka navaja, da četudi je bila preko društva vključena v šolanje psov po pogodbi z ministrstvom, to ni razlog, da ne bi mogla biti imenovana za izvedenko. V povabilu je izrecno navedeno, da morajo izvedenci imeti poznavanje in izkušnje s področja dela in šolanja psov za invalide oz. morajo biti strokovno izobraženi za področje, ki ga lahko kandidat pridobi le, v kolikor opravlja šolanje psov pomočnikov za izvedence. Izvedenec namreč ne more biti oseba, ki ne šola psov, saj v nasprotnem nima ustreznega znanja. Izvedenstvo je prisotno na mnogih področjih, tožeča stranka pa kot primer navaja izvedenca medicinske stroke, torej zdravnika, ki je npr. zaposlen in dela v zdravstveni ustanovi, s svojim znanjem zdravi bolnike, torej gre za poznavanje in izkušnje s področja zdravljenja bolnikov v zdravstveni ustanovi, kar pa ne izključuje, da ta ista oseba ne bi mogel biti izvedenec medicinske stroke. Tudi izvedenec medicinske stroke pa se lahko izloči iz postopka izvedeniškega mnenja v primeru, v kolikor bi moral dati mnenje glede bolnika, katerega je sam zdravil, kar pa ni razlog, da ne bi izdelal izvedeniških mnenj v primeru bolnikov, katerih ni zdravil in ne gre za nasprotujoče interese. ZIMI pa tudi izrecno določa, da invalid lahko izbere izvedenca z omejitvijo, da ne more izbrati izvedenca, ki je psa šolal. Tožnica je priložila tudi izjavo, da se bo izločila kot izvedenec v primerih, ko bo treba podati izvedeniško mnenje za psa pomočnika in tako predlaga, da sodišče odločbo tožene stranke odpravi in zadevo vrne organu v ponovni postopek ter tožeči stranki prisodi stroške postopka.

4. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe iz tožbe in se zavzemala za njeno zavrnitev. Navaja, da je Javno povabilo k predložitvi vlog za imenovanje izvedenk in izvedencev s področja dela s psi pomočniki (v nadaljevanju Javno povabilo) bilo objavljeno na spletni strani Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve ter enake možnosti dne 6. 6. 2018, da pa tožeča stranka sama navaja, da je kot predsednica A. dne 5. 7. 2018 podpisala Pogodbo o izvajanju šolanja psov pomočnikov za težje in najtežje gibalno ovirane invalide za obdobje 1. 6. 2018 do 31. 5. 2028. Glede na to, da je navedeno društvo pogodbeni partner ministrstva, tožnica pa je njegova predsednica (zakonita zastopnica), tožena stranka vztraja pri svoji ugotovitvi, da tožnica ne izpolnjuje pogoja, da ni vključena v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva. Citirani pogoj pa ne onemogoča sodelovanja strokovnjakom in strokovnjakinjam s področja delovanja psov pomočnikov, saj ta pogoj ne preprečuje, da bi bili izvedenci oz. izvedenke izvajalci šolanja psov pomočnikov, ki niso pogodbeni partnerji ministrstva ali pa so se s šolanjem ukvarjali v preteklosti.

5. Tožeča stranka je v prvi pripravljalni vlogi dne 7. 11. 2018 odgovorila na navedbe tožene stranke iz odgovora na tožbo in poudarila, da v obravnavani zadevi ni sporno, da je društvo A. podpisalo pogodbo o izvajanju šolanja psov pomočnikov za težje in najtežje gibalno ovirane invalide, in da je tožnica predsednica društva, vendar ne drži, da tožnica zato ne izpolnjuje pogoja. Tožnica je namreč predsednica in članica tega društva, društvo pa je pravna oseba zasebnega prava, ki pravno osebnost pridobi z vpisom v register društev. Ima tudi številne organe, vse v skladu z Zakonom o društvih (v nadaljevanju ZDru). Tožnica pogodbe z ministrstvom ni podpisala kot fizična oseba, pač pa kot predsednica društva. Tudi če je tožnica preko društva vključena v šolanje psov z ministrstvom, navedeno ni razlog, da ne bi mogla biti imenovana za izvedenko, saj ima glede na izvajanje šolanja psov takšno izobrazbo, ki zadostuje kriterijem za imenovanje izvedenca s področja s psi.

6. Tožena stranka je v pripravljalni vlogi z dne 20. 11. 2018 pojasnila, da je tožnica zakonita zastopnica društva in v skladu z drugim odstavkom 5. člena ZDru odgovarja tudi za zakonito poslovanje društva. Društvo je s podpisom pogodbe s strani tožnice postala pogodbeni partner ministrstva, posledično pa je tožena stranka kot zakonita zastopnica prevzela odgovornost za izvajanje podpisa pogodbe in zato tožeča stranka ne izpolnjuje pogoja, da ni vključena v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva.

7. V drugi pripravljalni vlogi z dne 6. 12. 2018 je tožena stranka še dodatno pojasnila svoja pravna in dejanska stališča.

9. V obravnavani zadevi se je tožeča stranka z vlogo z dne 19. 6. 2018 prijavila na objavljeno Javno povabilo k predložitvi vlog za imenovanje izvedenk in izvedencev s področja dela s psi pomočniki št. 141-6/2018-3 z dne 5. 6. 2018 (v nadaljevanju Javno povabilo). Navedeno Javno povabilo je bilo objavljeno na podlagi 22.d člena Zakona o izenačevanju možnosti invalidov (v nadaljevanju ZIMI) s strani Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. ZIMI kot enega izmed ukrepov za izenačevanje možnosti invalidov v 22.c členu določa tudi, da lahko invalid, ki je zaradi invalidnosti težko ali najtežje gibalno oviran, ali ima ustrezne psihofizične lastnosti in primerne gibalne pogoje, glede na osebne potrebe, dobi psa pomočnika. V skladu z drugim odstavkom 22.c člena ZIMI pa minister, pristojen za invalidsko varstvo, s predpisom iz 22.d člena tega zakona podrobneje določi pogoje za pridobitev psa pomočnika. Tako minister pristojen za invalidsko varstvo v skladu z 22.d členom v zvezi s prej citiranim 22.c členom ZIM s predpisom podrobneje določi kriterije za dodelitev psa pomočnika, izbor izvedencev, program in način šolanja psa pomočnika, pogoje usposabljanja invalida, podrobnejši postopek uveljavljanja pravice do psa pomočnika, obveznosti v zvezi z zaključnim preizkusom psa pomočnika in invalida, vsebino pogodbe, sklenjene med izvajalcem šolanja psov pomočnikov in ministrstvom, pristojnim za invalidsko varstvo, izvajanje strokovne pomoči in svetovanje invalidu – lastniku psa pomočnika in druge zadeve pomembne za izvajanje tega zakona.

10. Na podlagi zgoraj citirane zakonske določbe je bil nato sprejet Pravilnik o psih pomočnikih (Ur. list RS, št. 5/2018 z dne 10. 2. 2018), ki je med drugim v 1. členu določil, da ta Pravilnik podrobneje določa poleg pogojev za pridobitev psa pomočnika, postopka za pridobitev psa in vsebino pogodbe, sklenjene med izvajalcem šolanja psov in ministrstvom, pristojnim za invalidsko varstvo, tudi izbiro in delo izvedencev. V postopku za dodelitev psa pomočnika je tako predpisano sodelovanje Univerzitetnega rehabilitacijskega inštituta Republike Slovenije – Soča in izvedenca s področja dela s psi pomočniki na način, da oba pred dodelitvijo psa pomočnika podata izvedenski mnenji na podlagi zdravstvene in druge dokumentacije ter osebnega pregleda in pogovora z invalidom (tretji odstavek 4. člena in prvi odstavek 5. člena Pravilnika). Izvedenec poda izvedensko mnenje v zvezi z oceno združljivosti invalida in psa ter mnenje o uspešnosti para, ki ga tvorita invalid in pes (tretji odstavek 5. člena Pravilnika). Pri tem upravna enota izvedenca izbere iz liste izvedencev, ki jih je s sklepom imenoval minister oz. ministrica pristojna za invalidsko varstvo in je objavljena na spletni strani ministrstva (četrti odstavek 4. člena Pravilnika).

11. Niti iz Pravilnika niti iz ZIMI pa ne izhajajo podrobneje določeni pogoji, ki jih mora izpolnjevati kandidat, da je lahko imenovan za izvedenca s področja dela s psi pomočniki in tako tudi ne sporni pogoj, da kandidat ne sme biti vključen v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva za izvajanje šolanja psov pomočnikov. Pogojev za imenovanje izvedencev s področja dela s psi pomočniki ni vseboval niti kak drug splošni akt (zakon ali podzakonski predpis), kar je na izrecno vprašanje sodišča na glavni obravnavi pojasnila tudi tožena stranka. Le-ti so bili prvič postavljeni v spornem Javnem povabilu.

12. Pri Javnem povabilu gre za postopek, podoben postopkom javnih razpisov. V teh postopkih je bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh zainteresiranih subjektov, ki so oddali svoje vloge, to je, da se vsi prijavitelji obravnavajo pod enakimi pogoji ter posledično, da veljajo enaki pogoji za odločanje o izbiri ali neizbiri prijavitelja, ki bo deležen sofinanciranja iz javnih sredstev. Vendar pa, niti javni razpisi niti javni pozivi (med katere spada tudi sporno Javno povabilo), niso niti zakonski, niti podzakonski predpisi. Njihova vsebina po obliki ni skladna z ustaljenimi oblikami pravnega normiranja, niti temu ne ustrezajo organi, ki ga sprejmejo, oz. ni ustrezno določen postopek njegovega sprejemanja. Javni razpisi oz. pozivi so namenjeni obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih pravnih norm, kar pomeni, da v javnem razpisu oz. pozivu navedenih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, ni mogoče upoštevati in na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa.

13. Sodišče zato v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega povabila z zakonom

in je torej presoja sodišča glede izpolnjevanja kriterijev iz javnih razpisov in javnih povabil zadržana, zaradi česar sodišče upravnemu organu pušča določeno polje proste presoje.

Vendar pa mora biti odločba, izdana v postopku javnega razpisa oz. javnega povabila ustrezno obrazložena v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP, saj gre v tem primeru za javnopravno stvar iz 4. člena ZUP.

14. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njegova pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS. Sploh v enostopenjskih postopkih, kot je obravnavani, mora obrazložitev organa izpodbijane odločbe zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Slednji določa, da mora biti upravna odločba obrazložena tako, da obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

15. Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja navedba materialnega predpisa, ki bi vključeval pogoje za imenovanje izvedenke in izvedenca s področja dela s psi pomočniki (predvsem pogoja, da oseba ni vključena v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva za izvajanje šolanja psov pomočnikov). Prav tako iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, kateri materialni predpis daje podlago Direktoratu za invalide, vojne veterane in žrtve vojnega nasilja predlagati ministrstvu kandidate za izbiro ali ne izbiro izvedenca s tega področja. Iz predzadnjega odstavka obrazložitve izpodbijanega sklepa namreč izhaja zapis „Zato je Direktorat za invalide, vojne veterane in žrtve vojnega nasilja predlagal, da se mag. B.B. ne izbere za izvedenko s področja dela s psi pomočniki.“ S tem je tožena stranka kršila določbo 4. točke 214. člena ZUP, zaradi česar sodišče tudi ne more preizkusiti skladnosti Javnega povabila z materialnim predpisom.

16. Izpodbijana odločba je tako neobrazložena in je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ odpraviti navedene kršitve.

17. Pri tem se glede na materialnopravno stališče sodišča, zastavlja vprašanje veljavnosti spornega pogoja iz Javnega povabila, saj morajo biti pogoji za določitev izvedencev za pse pomočnike predpisani v zakonu ali pa mora zakon določati, da se takšni pogoji lahko predpišejo v podzakonskem predpisu.

18. O stroških postopka je sodišče odločilo v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 v zvezi z četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa pavšalni znesek nagrade, če je bila zadeva rešena na glavni obravnavi, stranko pa je zastopal pooblaščenec. Tožeči stranki je prisodilo pavšalni znesek v višini 385,00 EUR in 84,70 EUR kot povračilo za 22 % DDV, saj je tožečo stranko pred sodiščem zastopala odvetniška pisarna, ki je davčna zavezanka. Tožena stranka je tako dolžna povrniti tožeči stranki 469,70 EUR stroškov postopka.

19. Sodišče pa ni imelo podlage, da v obravnavani zadevi tožeči stranki stroške odmeri v skladu z Odvetniško tarifo (OT), saj je tretji odstavek 25. člena ZUS-1 jasen in ne napotuje na uporabo OT.

Tako sodbe VSRS X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017.

Tako sodba UPRS II U 390/2011 z dne 15. 1. 2014.

Tako sodbe UPRS I U 241/2012 z dne 25. 9. 2012, I U 854/2017 z dne 14. 6. 2018, I U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012, I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019 in I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019.

Tako sodbe UPRS I U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012, I U 1722/2012 z dne 16. 4. 2013 in I U 864/2016 z dne 14. 3. 2017.

Zakon o izenačevanju možnosti invalidov (2010) - ZIMI  - člen 22c, 22d

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.