UPRS Sklep II U 137/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-12

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

študentska organizacija - organizacijska enota - ni upravna zadeva - statusni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Postopek ustanavljanja novih organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije ni mogoče opredeliti kot postopek oblastnega odločanja nosilca javnih pooblastil, saj se ne odloča o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristi s področja zadev, ki so toženi stranki v 5. do 8. členu ZSkuS dane v izvrševanje javnih pooblastil. Zato odločanje o tem, ali je tožeča stranka organizacijska oblika Študentske organizacije Slovenije, ni upravna zadeva v smislu prvega odstavka 2. člena ZUP, saj ne gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Ker gre v obravnavani zadevi za statusni spor, za katerega je zagotovljeno varstvo pred sodiščem splošne pristojnosti, v obravnavanem primeru tudi odločanje po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 ne pride v poštev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka je dne 19. 4. 2018 pri naslovnem sodišču vložila tožbo, s katero predlaga, da sodišče na podlagi 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugotovi: 1. Da z ravnanjem tožene stranke, ko ni priznala tožeči stranki statusa organizacijske oblike Študentske organizacije Slovenije (ŠOS) je bilo poseženo v pravice študentov, članov tožeče stranke in jim je bila kršena ustavna pravica do združevanja; 2. Z ravnanjem tožene stranke, ko ni priznala tožeči stranki statusa organizacijske oblike ŠOS je bilo poseženo v pravice tožeče stranke in ji je bila kršena ustavna pravica do združevanja; 3. Sklep ŠOS, ki ga je sprejela Nadzorna komisija (NZ) ŠOS št. 12 z dne 15. 3. 2018 posega v tožnikove koristi in pravice in je v celoti nezakonit; 4. Sklep ŠOS, ki ga je sprejela NZ ŠOS št. 12 dne 15. 3. 2018 se odpravi; 5. Študentska organizacija A. je organizacijska oblika Študentske organizacije Slovenije v skladu s tretjim odstavkom 3. člena Zakona o skupnosti študentov (v nadaljevanju ZSkuS).

2. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je vsak študent katerekoli univerze ali samostojnega visokošolskega zavoda v Sloveniji že po zakonu del „samoupravne skupnosti študentov Slovenije“ (1. člen ZSkuS), ki jo zakon imenuje tudi Študentska organizacija Slovenije (ŠOS). Pravice v tej samoupravni skupnosti, ki je hkrati organizacija, se že po zakonu pridobijo ali prenehajo s pridobitvijo ali izgubo statusa študenta (prvi odstavek 3. člena ZSkuS). ŠOS je pravna oseba in ima pravice, obveznosti in odgovornosti, ki jih določa zakon. Tožeča stranka je dne 7. 9. 2016 predlagala toženi stranki, da na podlagi zakona ugotovi in potrdi, da je tožeča stranka del oziroma organizacijska oblika povezovanja v ŠOS. Ker tožena stranka o tej vlogi tožeče stranke ni odločila, temveč jo je pozvala k predložitvi dodatne dokumentacije, je tožeča stranka vložila tožbo pri tukajšnjem sodišču dne 14. 2. 2017. Tožeča stranka podaja tudi tožbeni zahtevek na ugotovitev kršitve človekovih pravic po 4. členu ZUS-1, in sicer kršitve pravice do združevanja in 42. člena Ustave in 11. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP).

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožeča stranka postavila enak tožbeni zahtevek, kot ga je postavila v tožbi v upravnem sporu pod opr. št. II U 84/2017, in sicer ugotovitev, da je Študentska organizacija A. organizacijska oblika ŠOS. Tudi kršitev ustavnih pravic, to je pravice do združevanja, je tožeča stranka zatrjevala že v upravnem sporu pod opr. št. II U 84/2017. Tožena stranka se sklicuje na litispendenco, saj sodišče mora med postopkom ves čas po uradni dolžnosti paziti ali ne teče morda med istimi strankami druga pravda o istem zahtevku (189. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1). Zato predlaga, da sodišče skladno s tretjim odstavkom 189. člena ZPP tožbo v obravnavani zadevi zavrže. Glede nepristojnosti upravnega sodišča pa tožena stranka pojasnjuje, da je tožeča stranka pravna oseba sui generis, katere pogoje za ustanovitev določa ZSkuS. Navaja, da gre v obravnavani zadevi za statusno vprašanje, ki ga ureja Študentska ustava (v nadaljevanju ŠU-3) in zato ni podana stvarna pristojnost naslovnega sodišča. Študentska ustava namreč ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija s to tožbo. Obseg pooblastil in dejavnosti tožene stranke, izhaja iz določb ZSkuS, in sicer od 5. do 8. člena ZSkuS, pri ustanavljanju in delovanju posameznih organizacijskih oblik študentske organizacije pa gre za zadeve iz 4. člena ZSkuS. Tožena stranka pojasnjuje, da je dne 7. 9. 2016 od tožeče stranke prejela dopis, s katerim je tožeča stranka zahtevala, naj se ugotovi in potrdi, da je Študentska organizacija A. del oziroma organizacijska oblika povezovanja v ŠOS. Tožena stranka svoji vlogi ni predložila nobenih dokazil, ki se zahtevajo po 14. členu Pravilnika o ustanavljanju novih organizacijskih oblik ŠOS (v nadaljevanju Pravilnik o ustanavljanju) v zvezi z 58. in 69. členom ŠU-3 in je bila dne 21. 9. 2016 pozvana na dopolnitev. Tožeča stranka je vlogo dopolnila dne 2. 2. 2017, vendar dopolnitve ni poslala na pristojni organ – Nadzorno komisijo (NZ), zato je bila njena vloga le k tej posredovana prek generalnega sekretarja ŠOS. Iz določb ZSkuS in ŠU-3 ne izhaja, da NK v okviru delovanja ŠOS sprejema sklepe po pravilih Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUP). V tem primeru tudi ne gre za nosilca javnih pooblastil, četudi gre za osebo javnega prava.

4. Nadalje tožena stranka glede tožbenega zahtevka meni, da je v točki 3. in 5. zahtevek ugotovitveni. Ugotovitvena sodba ugotavlja neobstoj določenega pravnega razmerja in ni možno zahtevati ugotovitve določenih dejstev. V smislu navedenega ugotovitveno tožbo predvideva 181. člen ZPP; ZUS-1 pa le v primeru posega v človekovo pravico ali temeljno pravico tožnika. Ugotovitveni tožbeni zahtevek pod točko 5. ni v skladu s taksativno določenimi razlogi iz 33. člena ZUS-1, zato ni dovoljen in ga je glede na določilo 36. člena ZUS-1 potrebno zavreči. Okoliščina, da tožbeni zahtevek ni vložen iz razlogov, naštetih v 33. členu ZUS-1 posredno dodatno odkazuje tudi na stvarno nepristojnost naslovnega sodišča. Dodatno tožena stranka meni, da je zahtevek v točki 5. nesklepčen, glede na trditveno podlago tožeče stranke pa tudi nelogičen. Iz tožbenih navedb izhaja, da naj bi tožeča stranka obstajala kot pravna oseba že v zakonu in da je tožeča stranka po zakonu tudi del oziroma organizacijska oblika povezovanja v Študentski organizaciji Slovenije. V kolikor tožeča stranka tako meni, ni jasno zakaj bi o tem moralo odločiti še sodišče s sodno odločbo.

6. Sodišče ugotavlja, da je tožbo tožeče stranke, ki jo je vložila dne 14. 2. 2017, s katero je predlagala, da sodišče ugotovi, da je Študentska organizacija A. organizacijska oblika povezovanja v Študentsko organizacijo Slovenije zavrgla s sklepom, opr. št. II U 84/2017 z dne 23. 1. 2019 na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Navedeno odločitev je potrdilo tudi Vrhovno sodišče RS, s sklepom opr. št. I Up 74/2019 z dne 13. 11. 2019. V danem primeru ne gre za listispendenco na katero se sklicuje tožena stranka. Je pa res, da tožeča stranka načenja isto vprašanje glede ugotovitve statusa organizacijske oblike ŠOS, o katerem se je Upravno sodišče RS že izreklo in ugotovilo, da ga tožeča stranka ne more uveljavljati v upravnem sporu.

7. Upravno sodišče je ugotovilo, da gre pri vprašanju dodelitve statusa organizacijske oblike za zadevo iz 4. člena ZSkuS, ki je po ŠU-3 v avtonomiji tožene stranke. Postopek ustanavljanja novih organizacijskih oblik ŠOS ni mogoče opredeliti kot postopek oblastnega odločanja nosilca javnih pooblastil, saj se ne odloča o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristi s področja zadev, ki so toženi stranki v 5. do 8. členu ZSkuS dane v izvrševanje javnih pooblastil. Temeljni predpis, ki ureja položaj, delovanje in dejavnost samoupravne skupnosti študentov Slovenije (ŠOS) je ZSkuS. Ta opredeljuje organizacijske oblike ŠOS, določa vsebino temeljnega akta, pooblastila in dejavnosti ŠOS in način financiranja. V 3. členu tako določa, da je ŠOS pravna oseba s pravicami in odgovornostmi, ki jih določata zakon in njen temeljni akt (drugi odstavek), da so organizacijske oblike povezovanja v ŠOS študentske organizacije visokošolskih zavodov, študentske organizacije lokalnih skupnosti in interesne oblike povezovanja študentov (tretji odstavek). Določa tudi, da se način ustanovitve in delovanja teh organizacijskih oblik uredi s temeljnim aktom ŠOS (8. alineja 4. člena ZSkuS).

8. Temeljni akt ŠOS je Študentska ustava. Ta med drugim določa, da se v ŠOS združujejo študentske organizacije visokošolskih zavodov in višjih strokovnih šol, društva, ki po Študentski ustavi štejejo za študentske organizacije lokalnih skupnosti ter interesne oblike združevanja (4. člen) in da se ustanavljanje organizacijskih oblik ŠOS uredi s posebnim aktom (69. člen). Ta akt je Pravilnik o ustanavljanju novih oblik organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije (Pravilnik o ustanavljanju), ki določa način in postopek ustanavljanja organizacijskih oblik ŠOS ter naloge in pristojnosti Nadzorne komisije (NZ) v ŠOS v tej postopkih

9. Sodišče ugotavlja, da je ustanavljanje novih organizacijskih oblik ŠOS urejeno v 4. členu ZSkuS, ki določa, kaj vse ŠOS uredi v svojem temeljnem aktu

in po postopku, ki ga za ustanovitev študentske organizacije določa Pravilnik o ustanavljanju, ki je interni akt ŠOS. Iz ureditve tako izhaja, da ŠOS sama določa pravila ustanavljanja svojih organizacijskih oblik, da je torej ustanavljanje organizacijskih oblik ŠOS izraz njene avtonomije. Poleg tega v nobenem od relevantnih predpisov ni določeno, da se postopki ustanavljanja organizacijskih oblik ŠOS vodijo kot upravni postopki ali da se v teh postopkih izdajo upravne odločbe. Gre za interna pravila in interni postopek, ki so ga v internih aktih določili študenti sami. Zato odločanje o tem, ali je tožeča stranka organizacijska oblika ŠOS, ni upravna zadeva v smislu prvega odstavka 2. člena ZUP, saj ne gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava.

10. Ker odločanje o priznanju oziroma ugotovitvi statusa organizacijske oblike ŠOS ni upravna zadeva, saj pri tem ne gre za odločanje o pravici s področja upravnega prava in tudi ne za javnopravno zadevo v smislu 4. člena ZUP oziroma za javnopravni spor po tretjem odstavku 7. člena ZUS-1, ter gre za statusni spor, tožeča stranka ne more uveljavljati v upravnem sporu odpravo sklepa št. 12, Nadzorne komisije ŠOS z dne 15. 3. 2018, s katerim je ta zavrgla pobudo tožeče stranke za ustanovitev Študentske organizacije A.

11. Tožeča stranka s tožbo zahteva tudi ugotovitev, da je bila v svojih pravicah ali pravnih koristih prizadeta in je tožena stranka njej in njenim članom kršila človekove pravice po 4. členu ZUS-1 in ji je bila kršena ustavna pravica do združevanja. Takšnemu tožbenemu zahtevku sodišče lahko ugodi le na podlagi 1. odstavka 4. člena ZUS-1 v zvezi s 66. členom in 2. alinejo 2. odstavka 33. člena ZUS-1, ki omogočajo izdajo ugotovitvene sodne odločbe po zahtevku na ugotovitev kršitve temeljnih človekovih pravic, ter določbe 2. odstavka 64. člena ZUS-1, ki omogoča izdajo ugotovitvene sodne odločbe po zahtevku na ugotovitev nezakonitosti upravnega akta zaradi kršitve zakonskih pravic. Za takšen primer pa v obravnavanem sporu ne gre, saj ne gre za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Vsebina tožbe je takšna, da tožbe ni mogoče obravnavati kot tožbe o posegu v ustavne pravice tožeče oziroma človekove pravice ali temeljne svoboščine na podlagi določbe 4. člena ZUS-1, po kateri v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo

. Ker gre, kot je sodišče že obrazložilo, v obravnavani zadevi za statusni spor, za katerega je zagotovljeno varstvo pred sodiščem splošne pristojnosti, v obravnavanem primeru odločanje po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 ne pride v poštev.

12. Poleg tega je tožeči stranki potrebno pojasniti, da zgolj uveljavljanje kršitve človekovih pravic tožbe še ne konstituira kot tožbe iz 4. člena ZUS-1 (tako tudi sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 13/2018 z dne 7. 2. 2018), temveč je potrebno v tožbi v skladu s tretjim odstavkom 30. člena ZUS-1 navesti dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno, organ ali uradno osebo, ki je dejanje storila, dokaze o tem ter zahtevek, naj se poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ugotovi, odpravi oziroma prepove

13. Ob tem sodišče še pojasnjuje, da je tožeča stranka v obravnavani zadevi predlagala izvedbo glavne obravnave, vendar sodišče predlogu ni sledilo, saj je izdalo zgolj procesni sklep, s katerim je tožbo zavrglo, ker zadeva ne spada v pristojnost upravnega sodišča ter je ni vsebinsko presojalo, torej ni ugotavljalo dejanskega stanja in s tem povezanih materialno pravnih vprašanj. Hkrati sodišče meni, da izvedba predlaganih dokazov (zaslišanje številnih predlaganih prič: študente, sekretarja za sodelovanje z mladinskim sektorjem pri tožeči stranki ter študenta pri tožeči stranki, predsednice tožeče stranke, sekretarja za sodelovanje z mladinskim sektorjem, predsednika Nadzorne komisije tožene stranke, zaslišanja strank), ne bi vplivala na drugačno ugotovitev in posledično na drugačno odločitev sodišča. S predlaganim zaslišanjem prič je tožeča stranka želela dokazati, da z nezakonitostjo odločitve tožena stranka posega v tožnikove koristi in pravice, saj ji tožena stranka odreka položaj organizacijske oblike ŠOS, kar za odločitev v tej zadevi niti ni pomembno. Ob tem pa tak dokazni predlog oziroma dokaz niti ni primeren, saj gre pri presoji statusa tožene stranke za pravno vprašanje in s tem za razlago in uporabo prava. Zato je sodišče o zadevi odločilo na seji senata in je navedbe strank upoštevalo v pisni obliki (druga alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1)

14. Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1), zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

Vrhovno sodišče RS, sklep opr. št. I Up 74/2019 z dne 13. 11. 2019.

3. člen ZSkus določa, da je ŠOS pravna oseba s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določa zakon in njen temeljni akt. Temeljni akt ŠOS je ŠU-3, s katero je urejen položaj, delovanje in organiziranost ŠOS (1. člen ŠU-3).

Upravno sodišče RS, sodba opr. št. III U 295/2014 z dne 22. 7. 2015.

Upravno sodišče RS, sklep opr. št. II U 84/2017 z dne 23. 1. 2019.

V zvezi s sklepom Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 74/2019 z dne 13. 1. 2019.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4

Zakon o skupnosti študentov (1994) - ZSkuS  - člen 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.