UPRS Sodba I U 19/2019-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-10

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - kriteriji za odmero nadomestila - dejanska uporaba nepremičnine - nezakonitost podzakonskega predpisa

Pojem racionalne rabe prostora za posamezne dejavnosti po presoji sodišča vsekakor obsega tudi pojem „smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča“ iz 61. člena ZSZ, tako da je po mnenju sodišča že na ravni zakona vzpostavljena neposredna povezava med racionalno rabo prostora kot enim od temeljnih načel prostorskega načrtovanja in kriteriji za odmero NUSZ. Rabo nepremičnine oz. objekta v nasprotju s prostorskimi akti oz. na njihovi podlagi izdanim gradbenim dovoljenjem je zato že na podlagi zakonske ureditve mogoče šteti za „nesmotrno“ izkoriščanje stavbnih zemljišč, torej med okoliščine, ki so - prav tako že na podlagi zakona - pomembne za odmero NUSZ. Vendar pa to še ne pomeni, da toženka pri pridobivanju in uporabi podatkov za odmero NUSZ ne bi bila vezana na ustrezno zakonsko podlago.

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave RS št. DT 4224-6774/2017-006095-06-110-05 z dne 28. 8. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega upravnega spora v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je bilo tožniku odmerjeno nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ) v znesku 155,08 EUR, za nepremičnino na naslovu ..., in sicer za stanovanjski objekt površine 53,57 m2. Iz izreka odločbe izhaja še, da je bilo pri odmeri upoštevano „nekoriščenje“ objekta. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja zgolj pravna podlaga za njeno izdajo, ter to, da je prvostopenjski organ podatke za odmero NUSZ, ki so navedeni v izreku odločbe, prejel od Občine Piran.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, iz obrazložitve njegove odločbe pa izhaja, da iz podatkov, ki jih je posredovala Občina Piran, izhaja, da tožnik predmetne nepremičnine ne uporablja v skladu z izdanim pravnomočnim gradbenim dovoljenjem, temveč v stanovanjske namene, zato je bilo treba uporabiti dodatne točke iz 9. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Piran (v nadaljevanju Odlok). Stanovanjska namembnost nepremičnine izhaja iz registra nepremičnin, tožnik pa take rabe nepremičnine niti ne izpodbija. To pomeni, da se nepremičnina ne uporablja v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem za turistično poslovne namene, kar po prej omenjenem 9. členu Odloka pomeni podlago za točkovanje z dodatnimi 450 točkami.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je namen odmere NUSZ zagotavljanje komunalne opremljenosti. Zato je Občina Piran s sprejetjem Odloka presegla pooblastila, ki jih ima na podlagi 61. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84), ki ne daje podlage za uporabo kriterija „koriščenja“. Odlok mimo veljavnih predpisov določa pravno fikcijo „nenamenske rabe“ nepremičnine, brez upoštevanja podatkov, ki se lahko upoštevajo na podlagi ZSZ/84 in tudi brez upoštevanja predpisov o enotni klasifikaciji vrst objektov. To pomeni, da je Odlok v tem pogledu neskladen z zakonom, zato meni, da mora sodišče v skladu s 125. členom Ustave RS zavrniti njegovo uporabo (t. i. exceptio illegalis). Tudi če ni tako, pa bi moral biti glede „dejanske rabe“ opravljen postopek, v katerem bi moral biti tožnik stranka, kar pomeni, da bi mu morala biti zagotovljena pravica do izjave. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter samo odloči o zadevi oz. vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov tega upravnega spora.

4. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo in predlagala, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno, po vsebini pa na tožbo ni odgovorila.

6. Kot pravilno navajata tako tožnik kot toženka, je zakonska podlaga za odmero NUSZ 61. člen ZSZ/84, po katerem se pri odmeri NUSZ upoštevajo zlasti opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za objekte in naprave; lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih; merila za oprostitev plačevanja za uporabo stavbnega zemljišča.

7. Po prvem odstavku 9. člena Odloka se v primeru, če je dejanska raba dela stavbe ali objekta v nasprotju z rabo, določeno v prostorsko izvedbenem aktu ali v nasprotju z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba ali objekt zgrajena, šteje, da se del stavbe ali objekta ne koristi v skladu s prostorskim izvedbenim aktom oz. izdanim gradbenim objektom, v takem primeru pa se v seštevek točk vključijo tudi točke iz tega člena Odloka.

8. V času izdaje izpodbijane odločbe je veljal Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ki je v drugem odstavku 4. člena uvrstil doseganje racionalne rabe prostora za posamezne dejavnosti med temeljna načela prostorskega načrtovanja. Pojem racionalne rabe prostora za posamezne dejavnosti po presoji sodišča vsekakor obsega tudi pojem „smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča“ iz 61. člena ZSZ/84, tako da je po mnenju sodišča že na ravni zakona vzpostavljena neposredna povezava med racionalno rabo prostora kot enim od temeljnih načel prostorskega načrtovanja in kriteriji za odmero NUSZ.

9. Temeljni instrumenti načrtovanja prostora so prostorski akti (14. člen ZPNačrt), ki med drugim opredeljujejo namensko rabo zemljišč in objektov (9. točka drugega odstavka ZPNačrt), skladnost predvidenega posega v prostor s prostorskimi akti pa je bila predpisana tudi kot temeljni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (1. točka prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov; ZGO-1). Rabo nepremičnine oz. objekta v nasprotju s prostorskimi akti oz. na njihovi podlagi izdanim gradbenim dovoljenjem je zato že na podlagi zakonske ureditve mogoče šteti za „nesmotrno“ izkoriščanje stavbnih zemljišč, torej med okoliščine, ki so - prav tako že na podlagi zakona - pomembne za odmero NUSZ. Sodišče zato na tej ravni nima pomislekov v zakonitost določbe 9. člena Odloka, glede na tožbene navedbe pa pripominja, da že iz prej navedenega besedila 61. člena ZSZ/84 izhaja, da so kriteriji za odmero NUSZ po tej zakonski določbi znatno širši od zgolj komunalne opremljenosti zemljišča, kot zmotno meni tožnik.

10. Vendar pa to še ne pomeni, da toženka pri pridobivanju in uporabi podatkov za odmero NUSZ ne bi bila vezana na ustrezno zakonsko podlago. V času izdaje izpodbijane odločbe so to pravno podlago poleg ZSZ/84 pomenile tudi določbe ZGO-1, ki je v petem odstavku 218. člena določal, da podatke za odmero NUSZ pristojnemu davčnemu organu posreduje občina, v 218. c) členu pa, kateri podatki so to in postopek za njihovo pridobitev in uskladitev. V zvezi s to ureditvijo sodišče že uvodoma pripominja, da toženka sicer pristojna ne za pridobivanje, na za usklajevanje podatkov za odmero NUSZ, vendar pa to po presoji sodišča še ne pomeni, da ni v obrazložitvi odmerne odločbe dolžna navesti, za katere podatke gre in jih po potrebi pravno ovrednotiti (5. točka prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 2. člena Zakona o davčnem postopku; ZDavP-2).

11. Po prvem odstavku 218. c) člena ZGO-1 mora občina v namene NUSZ uporabiti podatke, ki so vpisani v kataster stavb kot katastrski ali registrski podatki v skladu s predpisi, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, s tem, da lahko za nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča uporabi tudi podatke katastra stavb, ki so prevzeti iz drugih evidenc. Pojem „dejanske rabe“ dela stavbe, kot je uporabljen v 9. členu Odloka, je zato mogoče razumeti le na način, kot ga opredeljuje 79. člen Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju ZEN), ki ureja vpis tega podatka v kataster stavb. Ena od vrst rabe, ki jih predvideva ta zakonska določba, je tudi stanovanjska raba (1. alineja drugega odstavka 79. člena ZEN).

12. Tožnik nima prav, ko navaja, da toženka sploh ni navedla podatka o dejanski rabi dela stavbe. To sicer drži za prvostopenjsko odločbo, vendar je to pomanjkljivost odpravil drugostopenjski organ, ki v svoji odločbi navaja, da iz registra nepremičnin izhaja, da je dejanska raba predmetnega dela stavbe stanovanjska. Tožnik pri tem ne navaja, da ni tako oz. da je podatek iz registra nepremičnin napačen, niti v zvezi s tem ne navaja česarkoli drugega.

13. Vendar pa podatek o dejanski rabi dela stavbe po 9. členu Odloka sam zase še ne pomeni razloga za dodatno točkovanje po tem členu, temveč je za tako točkovanje potrebna še ugotovitev o nenamenski rabi zemljišča. Prvi odstavek 9. člena Odloka tako ugotovitev veže na dve okoliščini: da je raba v nasprotju z rabo, določeno v prostorsko izvedbenem aktu, ali pa v nasprotju z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena.

14. Kot je bilo že obrazloženo, ima kriterij za odmero NUSZ, ki upošteva skladnost dejanske rabe nepremičnine s prostorskimi akti, ustrezno podlago v določbah 61. člena ZSZ/84. Vendar pa to ne velja tudi za drugega od navedenih kriterijev iz 9. člena Odloka, namreč skladnosti dejanske rabe z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena. Tak kriterij že na prvi pogled izključuje vse kasnejše spremembe rabe, čeprav bi do njih prišlo legalno, npr. prek izdaje ustreznega gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti, kar bi smiselno pomenilo tudi skladnost take rabe s prostorskim aktom.

15. Kot pa je naslovno sodišče že pred časom ugotovilo v več primerljivih zadevah, ZSZ ne daje podlage za uporabo takega kriterija za odmero NUSZ niti v primeru, če je do spremembe namembnosti - in s tem dejanske rabe - prišlo brez gradbenega dovoljenja

. Kot je bilo obrazloženo prej, je mogoče pojem „smotrnega izkoriščenja stavbnega zemljišča“ iz 61. člena ZSZ/84 sicer povezati s skladnostjo dejanske rabe s prostorskim aktom, ne pa tudi z načinom, kako je do take rabe prišlo. Enako je mogoče sklepati tudi iz prej navedenega 218. c) člena ZGO-1, ki opredeljuje podatke, ki naj bi bili podlaga za odmero NUSZ. Iz primerjave teh podatkov s prostorskimi akti kot splošnimi predpisi je očitno mogoče ugotoviti, ali je dejanska raba (kot podatek iz registra) skladna z namensko rabo zemljišča, ne pa tudi o tem, kako je do take rabe prišlo. Navedena določba 9. člena Odloka, ki veže ugotovitev o racionalni rabi stavbnega zemljišča na rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena, tako nima ustrezne zakonske podlage oziroma je nezakonita. V tem pogledu tožnik pravilno opozarja na 125. člen Ustave RS, po katerem je sodišče pri odločanju vezano izključno na ustavo in zakon, zato je dolžno zavrniti odločanje na podlagi nezakonite določbe podzakonskega akta.

16. Ker je toženka izpodbijano odločbo oprla izključno na določbo podzakonskega akta, ki je iz navedenih razlogov nezakonita, kar pomeni nepravilno uporabo materialnega prava, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijani akt odpravilo in po tretjem odstavku istega člena vrnilo zadevo organu, ki je izpodbijano odločbo izdal, v ponovni postopek. V tem postopku bo lahko ta organ uporabil 9. člen Odloka le v obsegu, v katerem ga sodišče po gornji obrazložitvi ni spoznalo za nezakonitega. Ker izpodbijana odločba temelji izključno na nezakoniti določbi podzakonskega akta, je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

17. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1.c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST).

Prim. npr. sodbe v zadevah I U 1370/2009, I U 620/2010 in I U 314/2010

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 61

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 4, 4/2, 9, 9/2, 14

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218c, 218c/5

Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Piran - člen 9, 9/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.