UPRS Sodba III U 142/2021-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-11-22

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

COVID-19 - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - začasno čakanje na delo - nadomestilo plače - povračilo izplačanih stroškov - pogoji za priznanje pravice - rok za vložitev - prekluziven rok

Rok iz devetega odstavka 74. člena ZZUOOP je rok, ki določa časovno obdobje, v katerem je treba uveljaviti pravico do povračila nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo. To je torej materialni rok. Zakon ne določa, da bi se ta rok upošteval le na ugovor. Gre torej za prekluzivni rok, kar pomeni, da z njegovim pretekom pravica preneha. Ker ugasne pravica sama, se zamude materialnega prekluzivnega roka ne da odpraviti, ne glede na vzrok zamude.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju: Zavod ali prvostopenjski organ) je z uvodoma navedenim izpodbijanim sklepom zavrgel tožnikovo vlogo za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo (1. točka izreka) in še odločil, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka) ter da je sklep takse prost (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je tožnik 6. 11. 2020 vložil vlogo za delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem, napotenim na začasno čakanje na delo (v nadaljevanju: povračilo nadomestil plač). Delavce je na čakanje napotil 21. 10. 2020. Kot ugotavlja prvostopenjski organ, predmetna vloga tako ni bila vložena v roku, ki ga določa deveti odstavek 74. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju: ZZUOOP), v skladu s katerim lahko delodajalec, ki je delavca napotil na začasno čakanje na delo pred uveljavitvijo tega zakona za obdobje od 1. 10. 2020 dalje, vloži vlogo v elektronski obliki pri Zavodu v osmih dneh od uveljavitve zakona (in ne v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo, kot je to sicer določeno v prvem odstavku 74. člena ZZUOOP). Ker je torej tožnik zamudil rok za vložitev vloge, je prvostopenjski organ v skladu s prvim odstavkom 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) vlogo zavrgel.

3. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je z odločbo št. 11008-453/2021/3 z dne 15. 6. 2021 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep in odločilo, da gredo stroški postopka v breme stranke. V obrazložitvi drugostopenjski organ ugotavlja, da je tožnik dvanajst pri njem zaposlenih delavcev dne 21. 10. 2020 napotil na čakanje na delo za obdobje od 21. 10. 2020 do 31. 12. 2020, vlogo za priznanje pravice do povračila nadomestil plač delavcem pa je vložil 6. 11. 2020. V nadaljevanju zavrača pritožbene navedbe, s katerimi tožnik oporeka uporabi ZUP, in pojasnjuje, da se v skladu s 3. členom ZUP ta zakon uporablja subsidiarno v vseh upravnih zadevah, pa tudi v drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim zakonom (4. člen ZUP). V zvezi s pravočasnostjo vloge pojasnjuje, da je ZZUOOP začel veljati 24. 10. 2020, kar pomeni, da je tožnik delavce na začasno čakanje na delo napotil pred uveljavitvijo tega zakona ter bi zato moral vlogo za uveljavljanje pravice do povračila nadomestil plač vložiti v osmih dneh od dne uveljavitve ZZUOOP, torej najkasneje do 2. 11. 2020. V zadevi pa ni sporno, da je tožnik vlogo vložil šele 6. 11. 2020. Ker je s tem zamudil zakonski materialni rok, katerega zamuda ima za posledico prekluzijo, po izteku tega roka navedene pravice ne more več uveljavljati. Sklepno drugostopenjski organ utemelji še svojo odločitev o stroških postopka.

4. Tožnik je zoper izpodbijani sklep vložil tožbo v upravnem sporu. Kot navaja, sklep izpodbija iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Opozarja, da je sklep o zavrženju vloge utemeljen na določbi prvega odstavka 129. člena ZUP, ki pa se v zadevi ne more uporabiti. ZZUOOP se namreč v delu, ki se nanaša na postopek in način uveljavljanja povračila nadomestil plač, na ZUP ne sklicuje. Dalje tožnik navaja, da je rok za oddajo vloge zamudil za pičle štiri dni, pri čemer je zamuda posledica opravičenih razlogov. Tožnik je namreč samostojni podjetnik, ki opravlja gostinsko dejavnost in nima ustreznih strokovnih znanj, ki bi mu omogočala spremljanje in razumevanje zakonov s področja ukrepov za omilitev posledic epidemije. Prav tako nima na razpolago lastnih kadrov za opravljanje nalog s področja uveljavljanja pravic iz zaposlovanja. Te storitve zanj opravlja A.A., ki je bila takrat zaposlena kot računovodkinja v povezani družbi. V tistem obdobju je bila odsotna zaradi bolniškega staleža, zato vloge ni mogla oddati pravočasno. Štiridnevna zamuda pri oddaji vloge ne bi smela biti temelj za zavrženje vloge. Namen ZZUOOP je namreč v pomoči delodajalcem, ki niso mogli ustvarjati prihodkov in financirati stroškov poslovanja. Ne glede na zamudo, pa je izpodbijani sklep napačen (najmanj) v delu, ki se nanaša na uveljavljanje povračila nadomestil plač za obdobje od 1. 11. 2020 do 31. 12. 2020. Vsaj za omenjeno obdobje je vloga pravočasna. Toženka namreč ni upoštevala, da so bili delavci napoteni na čakanje na delo za daljše obdobje, iz zakona pa tudi ne izhaja, da bi moral delodajalec vlagati vlogo za vsak mesec posebej. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi. Zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške sodnega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa, s katerim je bila kot prepozna zavržena tožnikova vloga za priznanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač za dvanajst pri tožniku zaposlenih delavcev, napotenih na začasno čakanje na delo za obdobje od 21. 10. 2020 do 31. 12. 2020.

7. Glede na tožbene ugovore v zvezi z uporabo ZUP sodišče najprej pojasnjuje, da morajo v skladu s prvim odstavkom 1. člena ZUP upravni in drugi državni organi ter nosilci javnih pooblastil ravnati po tem zakonu, kadar odločajo o upravnih zadevah. Po drugem odstavku 2. člena ZUP se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, kot tudi, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve. Posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno upravno področje so sicer lahko v posebnem zakonu urejena drugače kot v ZUP, vendar pa mora tudi v takih primerih organ ravnati po določbah ZUP v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom (prvi in drugi odstavek 3. člena ZUP). Upravni postopek se sicer smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom (4. člen ZUP). Kolikor za obravnavano zadevo relevantni ZZUOOP nima posebnih procesnih določb, je, kot izhaja iz povedanega, treba glede vprašanj postopka upoštevati določbe ZUP. Pri uporabi določbe (3. točke) prvega odstavka 129. člena ZUP v konkretnem primeru torej ne gre za morebitno samovoljo toženke, temveč je toženka to določbo dolžna upoštevati, sicer bi bilo njeno postopanje nezakonito.

8. Sicer pa sodišče v zvezi s presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa pojasnjuje, da so bili z ZZUOOP določeni začasni ukrepi za omilitev in odpravo posledic epidemije virusa SARS-CoV-2 (COVID-19). Eden izmed teh ukrepov je tudi povračilo nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo, ki ga navedeni zakon ureja v 4. točki II. poglavja (z naslovom Začasni ukrepi na področju dela), in sicer v členih od 68 do 78. Kot določa prvi odstavek 74. člena ZZUOOP, delodajalec uveljavi pravico do povračila izplačanih nadomestil plače z vlogo, ki jo vloži v elektronski obliki pri Zavodu v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo. Vlogo je v roku iz prejšnjega stavka mogoče vložiti najpozneje do 15. januarja 2021. V devetem odstavku 74. člena ZZUOOP pa je določeno, da delodajalec, če je napotil delavce na začasno čakanje na delo že pred uveljavitvijo tega zakona za obdobje od 1. oktobra 2020, lahko vloži vlogo iz prvega odstavka tega člena v osmih dneh od uveljavitve tega zakona, če izpolnjuje vse pogoje za uveljavitev pravice.

9. Med strankama ni sporno, da je tožnik dvanajst pri njem zaposlenih delavcev dne 21. 10. 2020 napotil na čakanje na delo za obdobje od 21. 10. 2020 do 31. 12. 2020 ter da je vlogo, s katero je uveljavljal pravico do povračila nadomestil plač za navedeno obdobje, vložil 6. 11. 2020, kar je po izteku roka osmih dni od uveljavitve ZZUOOP. Ta zakon je namreč začel veljati 24. 10. 2020. Ključno sporno vprašanje v obravnavani zadevi je, ali ima rok iz devetega odstavka 74. člena ZZUOOP naravo materialnega prekluzivnega roka in njegova zamuda posledično povzroči izgubo uveljavljane pravice ali pa, nasprotno, zamuda roka ne povzroči prenehanja pravice, pač pa nastopi zgolj posledica, da se pravica stranki prizna za naprej oziroma od določenega dne dalje.

10. Po presoji sodišča sta prvo- in drugostopenjski organ pravilno zaključila, da je rok, ki je predpisan v devetem odstavku 74. člena ZZUOOP, materialni prekluzivni rok in da ima njegova zamuda za posledico izgubo uveljavljane pravice do povračila nadomestila plač.

11. Materialni roki so roki, ki veljajo za uveljavitev materialnih pravic oziroma za naložitev posameznih obveznosti. Materialni rok je lahko prekluziven (pravica preneha oziroma ugasne s pretekom roka, ki je eden od pogojev za uveljavljanje pravice) ali zastaralen (ki se upošteva le na ugovor, ne pa po uradni dolžnosti).

12. Rok iz devetega odstavka 74. člena ZZUOOP je rok, ki določa časovno obdobje, v katerem je treba uveljaviti pravico do povračila nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo. To je torej materialni rok. Zakon ne določa, da bi se ta rok upošteval le na ugovor. Gre torej za prekluzivni rok, kar pomeni, da z njegovim pretekom pravica preneha. Ker ugasne pravica sama, se zamude materialnega prekluzivnega roka ne da odpraviti, ne glede na vzrok zamude.

Sodišče na tem mestu še pripominja, da se tudi sicer tožnik ne more z uspehom sklicevati na nepoznavanje zakona, ki je bil objavljen na predpisan način v Uradnem listu RS.

13. Kot je razvidno iz opisane zakonske ureditve uveljavljanja povračila nadomestil plač po ZZUOOP, lahko v skladu s prvim odstavkom 74. člena tega zakona delodajalec uveljavi pravico do povračila izplačanih nadomestil plač z vlogo, ki jo vloži v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo. Vendar je vlogo v roku iz prejšnjega stavka mogoče vložiti najpozneje do 15. januarja 2021. Sodišče ugotavlja, da že iz besedne razlage teh zakonskih določb izhaja, da je treba pri uveljavljanju predmetne pravice oba navedena roka, ki sta prekluzivne narave, upoštevati kumulativno. Posledica zamude kateregakoli izmed obeh rokov je izguba uveljavljane pravice. Edina izjema od osemdnevnega roka iz prvega odstavka 74. člena ZZUOOP je določena v devetem odstavku tega člena ter omogoča uveljavljanje pravice do delnega povračila nadomestila plače tudi po izteku osmih dni od dneva napotitve delavca na začasno čakanje na delo, če je delodajalec delavca napotil na začasno čakanje na delo še pred uveljavitvijo ZZUOOP, in sicer za obdobje od 1. oktobra 2020, pri čemer je v tem primeru vlogo treba vložiti v roku osmih dni od uveljavitve ZZUOOP. V tem primeru začne torej osemdnevni prekluzivni rok za uveljavljanje pravice teči od dneva uveljavitve zakona in ne od dneva napotitve delavca na začasno čakanje na delo.

14. Prav tako je po presoji sodišča zmotno stališče tožnika, da je njegova vloga pravočasna najmanj v delu, ki se nanaša na obdobje od 1. 11. 2020 do 31. 12. 2020. Ker vloga ni bila vložena v roku osmih dni od napotitve delavcev na čakanje na delo in ker je tožnik zamudil tudi osemdnevni rok od uveljavitve ZZUOOP, v katerem bi bil moral vložiti vlogo, je njegova pravica do delnega povračila nadomestil plač tudi za to obdobje ugasnila. To velja za celotno obdobje, za katerega je tožnik uveljavljal navedeno pravico, ne le za del obdobja pred vložitvijo vloge, saj z zamudo prekluzivnega roka pravica ugasne v celoti in ne zgolj njen del (medtem ko pri zastaralnih rokih ni izključeno, da pravovarstveni zahtevek ugasne le delno in je stranka deležna varstva zgolj tistega dela pravice, ki ni obsežen z zastaranjem).

15. Sklepno sodišče pojasnjuje, da s tem sledi stališčem, kot jih je zavzelo v primerljivi zadevi izdani sodbi I U 828/2021-9 z dne 4. 10. 2021.

16. Ker je po povedanem izpodbijani sklep pravilen in zakonit, pravilen pa je bil tudi postopek izdaje sklepa, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

17. Sodišče je na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, saj relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, med strankama ni sporno, ampak je v zadevi sporna razlaga oziroma uporaba prava.

18. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Kerševan, Erik, Androjna, Vilko, Upravno procesno pravo, GV založba, Ljubljana 2017, str. 196.

Prim. sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije II U 2/2014 z dne 2. 7. 2014.

Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (2020) - ZZUOOP  - člen 74, 74/1, 74/9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.