UPRS Sodba I U 49/2019-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-06

Andrej Kmecl (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Irena Grm

prodaja kmetijskih zemljišč - odobritev pravnega posla - predkupna pravica - prednostni vrstni red - sprememba izjave

Toženka je po presoji sodišča pravilno štela, da lahko predkupni upravičenec po matičnem predpisu, svojo izjavo o (ne)uveljavljanju predkupne pravice tudi spreminja, s tem da velja tista (zadnja) volja glede uveljavljanja predkupne pravice, s katero je organ seznanjen pred izdajo odločbe o odobritvi pravnega posla. Na ta način tudi ne pride do posega v pravice prodajalca, saj prodajalec ne more izbirati, s katerim predkupnim upravičencem bo sklenil pogodbo, ampak mora prodati zemljišče tistemu kupcu, ki ima boljši vrstni red. Temu vrstnemu redu se sme odpovedati le upravičenec sam.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo na podlagi drugega odstavka 22. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) odobrila pravni posel, katerega predmet so nepremičnine parc. št. 677/33, 688/2, 688/3, 690/2 in 749/6, vse k.o. ..., in del kmetijskih zemljišč parc.št. 677/2 in 678, obe k.o. ..., sklenjen 1. 2. 2018 med A.A.le kot ponudnico in B.B. kot sprejemnikom ponudbe, po skupni ceni 182.000,00 EUR (1. točka izreka) ter zavrnila zahtevo tožnika za odobritev pravnega posla nakupa navedenih nepremičnin za isto kupnino (2 točka izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je pooblaščenec prodajalke dne 22. 12. 2017 vložil ponudbo za prodajo predmetnih zemljišč, izjavo o sprejemu ponudbe pa sta podala tožnik, ki je uveljavil prednostno pravico kot drug kmet, in B.B., ki je uveljavljal predkupno pravico kot kmet, katerega zemljišče meji na zemljišče, ki se prodaja. Na ustni obravnavi je prvostopenjski organ ugotovil, da ima B.B. močnejšo predkupno pravico kot tožnik. Tožnik je temu oporekal, češ da se je B.B. po sprejemu ponudbe prednostni pravici odpovedal, četudi je izjavo o odpovedi preklical pa je za ponovno uveljavljanje prepozen. B.B. je trdil, da je odpoved brez učinka, ker je bila dana pod pogojem, da se pred iztekom roka za oddajo vloge za odobritev posla s prodajalko sklene pogodba, s katero B.B. kupi parcelo 677/33 k.o. ..., tožnik pa vse ostale. Ker se ta pogoj ni izpolnil, je odpoved brez pravnega učinka. Prvostopenjski organ navaja, da odpovedi ni upošteval zato, ker je bil o dogovarjanju obveščen po izteku roka za ponudbo in za vložitev vloge za odobritev pravnega posla. Ponudba za prodajo kmetijskih zemljišč pa zavezuje ponudnika in sprejemnika ponudbe. Zato bi po njegovi presoji sprejemnik ponudbe lahko odstopil od ponudbe le na podlagi sporazuma s prodajalko. Ker sta dopis z dne 25. 2. 2018 o odpovedi predkupni pravici podpisala le sprejemnika ponudbe, ni pa ga podpisala prodajalka, iz njega ne izhaja, da prodajalka s takim dogovorom soglaša.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Strinja se s tožnikom, da je prvostopenjski organ izjavo z dne 25. 2. 2018 napačno razlagal kot odstop od ponudbe, vendar je pravilno ni upošteval iz drugih razlogov. Uveljavljanje predkupne pravice je dispozitivno. Pri tem ni bistveno, v kakšni obliki je uveljavljena, ampak je bistveno, da se s to enostransko izjavo prvostopenjski organ seznani pred izdajo odločbe. Zato nobene druge okoliščine v zvezi s predmetno izjavo (celovitost ponudbe, pogojno uveljavljanje predkupne pravice) niso relevantne. Sprejemnik ponudbe s predkupno pravico prosto razpolaga, kar pomeni, da jo lahko kadarkoli prekliče, spremeni, ponovno uveljavi, ipd., o tem pa morajo biti seznanjene tudi stranke z nasprotnim interesom, ker to vpliva na uveljavljanje njihovih pravic. Tožnik je bil pred izdajo odločbe seznanjen s ponovnim uveljavljanjem predkupne pravice B.B., čemur je neutemeljeno nasprotoval s sklicevanjem na izjavo z dne 25. 2. 2018, ki glede na navedeno nima pravne veljave v postopku odobritve pravnega posla s prometom kmetijskih zemljišč. Drugostopenjski organ tako ugotavlja, da se B.B. ni odpovedal uveljavljanju svoje predkupne pravice kmeta mejaša in je zato izkazal močnejšo pravico od tožnika.

3. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih ter ustrezna pravna podlaga. Tožnik je zato prikrajšan za pravico do vsebinsko polnega dialoga z upravnim organom, kar predstavlja kršitev 22. člena Ustave, ki je odraz pravice do enakosti pred zakonom. Tudi v odločbi drugostopenjskega organa manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih ter ustrezna pravna podlaga, da bi lahko tožnik ugotovil argumente, zaradi katerih pritožba ni bila zadostna. Od naslovnega sodišča pričakuje odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, tj. katerim minimalnim zahtevam mora biti zadoščeno, da bo obrazložitev prvostopenjskega organa zadostila vsebini pravice do poštenega odločanja.

4. Toženka izjavi B.B. pripisuje zmoten pomen. Izjava z dne 25. 2. 2018 o odpovedi prednostni pravici pri nakupu nepremičnin je to, kar izhaja že iz njenega poimenovanja, organ pa jo je zmotno obravnaval kot odstop od sprejema ponudbe. ZKZ v 23. členu določa, da predkupni upravičenci lahko uveljavijo predkupno pravico po zakonsko določenem vrstnem redu. Gre torej za opcijsko upravičenje, ki ga sprejemnik ponudbe bodisi uresniči, bodisi ne uresniči. Ker ZKZ te materije ne ureja, bi moral prvostopenjski organ za sprejem pravilne in zakonite odločbe poseči po splošnih določbah OZ. Ob uporabi teh določb bi ugotovil, da se je B.B. pravno veljavno odpovedal svoji predkupni pravici. Odpoved je enostranska izjava volje predkupnega upravičenca, zato ni pravilno stališče, da za kaj takega potrebuje soglasje prodajalke. Sprejem ponudbe še vedno velja, sprejemnik zgolj ne uveljavlja več prednostne pravice.

5. Prav tako je nepravilno stališče toženke, da je mogoče prednostno pravico ponovno uveljaviti. Odpoved je zavezujoča in je ni mogoče preklicati. Tega sicer niti ZKZ niti kakšen drug zakon ne ureja izrecno, zato je potrebno pravno praznino zapolniti z analogijo. Tožnik meni, da je najprimernejša analogija dednopravna zakonodaja, ki določa, da je izjava o sprejemu ali odpovedi dediščine nepreklicna. Zato bi toženka morala upoštevati, da sta oba sprejemnika ponudbe sprejela ponudbo in podala vlogo za odobritev pravnega posla, da pa je zgolj tožnik uveljavljal prednostno pravico do nakupa, skladno z določbami ZKZ, ker se je B.B. tej pravici odpovedal. Zaradi napačne uporabe predpisa je toženka tudi napačno ugotovila, kdo od obeh sprejemnikov ponudbe ima močnejšo predkupno pravico. Predlaga, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, tako da odloči, da se odobri pravni posel s tožnikom ter podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi in vrne v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi stroške postopka.

6. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, zaradi katerih je zavrnila pritožbo. Izjava o odpovedi predkupni pravici ni nepreklicna, saj gre za upravičenje do uveljavljanja predkupne pravice v okviru upravnega postopka prometa s kmetijskimi zemljišči in ne v okviru civilnopravnega razmerja, ZKZ pa je lex specialis. V tem okviru je uveljavljanje predkupne pravice podvrženo pravilom ZUP-a.

7. Tožnik v prvi pripravljalni vlogi navaja, da je toženka spregledala, da sta se sprejemnika ponudbe sporazumela, da se B.B. odpoveduje prednostni pravici v korist tožnika, kar pomeni, da sta sklenila pogodbo. Pogodba preneha samo pod pogoji, ki jih določa zakon in od nje ni mogoče enostransko odstopiti. Upravni organ bi torej pri ugotavljanju dejanskega stanja moral upoštevati pogodbo z dne 25. 2. 2018.

8. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da se predkupni pravici ni odpovedal. Predkupna pravica je enostranska izjava volje, s katero predkupni upravičenec izjavi svojo voljo po uveljavitvi predkupne pravice in se ji lahko z enostransko izjavo volje tudi odpove. Odpoved lahko kadarkoli prekliče, dokler posel ni sklenjen oziroma v roku, kot ga določa zakon. Izjava volje o sprejemu predkupne pravice in o odpovedi pa lahko poteka izključno med prodajalcem in predkupnim upravičencem in ne med predkupnim upravičencem in tretjo osebo. Listina, ki sta jo 25. 2. 2018 podpisala B.B. in C.C., tako nima nobene pravne veljave, saj ni sklenjena med prodajalcem in predkupnim upravičencem. Izjava o uveljavljanju predkupne pravice in odpoved predkupni pravici ne predvidevata posebne obličnosti, jasno pa je, da mora biti vsaka izjava volje jasna in nedvoumna. Listina z dne 25. 2. 2018 ne zadosti pogojem odpovedi predkupni pravici, saj ni jasna niti nedvoumna, ker je pogojevana in sicer tako, da se parc.št. 677/33 vknjiži v korist B.B., po ceni 5,00 EUR/m2 parcele. Prav tako se predkupni upravičenec pri prodaji kmetijskih zemljišč ne more odpovedati svoji pravici v korist koga drugega. Predlaga zavrnitev tožbe in zahteva povračilo stroškov.

9. Tožnik v drugi pripravljalni vlogi v bistvenem ponavlja svoje navedbe.

11. Po prvem odstavku 23. člena ZKZ lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače, uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4. drug kmet; 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti; 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo. Če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na način, predpisan s tem zakonom, če sklenjeno pogodbo odobri upravna enota v skladu z 22. členom tega zakona (četrti odstavek 23. člena ZKZ).

12. V obravnavanem primeru ni sporno, da sta tožnik in B.B. sprejela ponudbo prodajalke A.A., da sta oba uveljavljala predkupno pravico in da ima predkupna pravica B.B. boljši vrstni red, ker je kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj. Sporno je, ali se je B.B. predkupni pravici odpovedal.

13. Sodišče se strinja s tožnikom, da je prvostopenjski organ napačno štel, da naj bi B.B. odstopil od sprejema ponudbe, kar bi lahko storil le na podlagi sporazuma s prodajalko, ki pa dopisa z dne 25. 2. 2018 o odpovedi predkupne pravice ni podpisala. Vendar pa ne drži tožbeni ugovor, da prvostopenjska odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih in se je ne da preizkusiti, ker manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih ter ustrezna pravna podlaga. Prvostopenjski organ je razloge za svojo odločitev navedel, in sicer je štel, da sprejema ponudbe ni mogoče preklicati oziroma da bi bil mogoč le sporazumni odstop od pogodbe s prodajalko, tega pa ni bilo. Ti razlogi so napačni, ker B.B. ni odstopil od sprejema ponudbe. Vendar tožnik zaradi napačnih razlogov ni bil prikrajšan za pravico do vsebinsko polnega dialoga z upravnim organom. Ker je razloge razumel, je tudi lahko utemeljeval, da so napačni.

14. Tretji odstavek 248. člena ZUP določa, da če organ druge stopnje spozna, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne. V obravnavanem primeru je drugostopenjski organ ravnal skladno s tem določilom. Pojasnil je, da je prvostopenjski organ tožnikovo izjavo zmotno razlagal kot odstop od sprejema ponudbe, je pa pravilno ni upošteval, ker je uveljavljanje predkupne pravice po ZKZ v celoti v dispozitivu sprejemnika ponudbe. Ker je bil organ s preklicem odpovedi seznanjen pred izdajo odločbe, je presodil, da izjava z dne 25. 2. 2018 v postopku odobritve pravnega posla nima veljave oziroma da se B.B. predkupni pravici ni odpovedal, uporabo OZ pa je zavrnil.

15. Drugostopenjski organ je pravilno štel, da je potrebno uporabljati matični predpis, tj. ZKZ, ki ureja predkupno pravico na kmetijskih zemljiščih. V obrazložitvi res ni izrecno zapisal, da dispozitivnost uveljavljanja predkupne pravice izhaja iz 23. člena ZKZ, je pa iz same obrazložitve drugostopenjske odločbe mogoče razbrati, da je na podlagi te določbe, ki se glasi: "(...) lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače, uveljavljajo predkupno pravico (...)" štel, da je ob pravilni razlagi uveljavljanje predkupne pravice v dispoziciji predkupnega upravičenca in jo zato lahko uveljavlja ali ne uveljavlja, prav tako se ji lahko odpove, odpoved pa lahko prekliče. Sklicuje se namreč ravno na besedno zvezo "lahko uveljavljajo predkupno pravico", tako da o tem, katero pravno podlago je uporabil, ni nobenega dvoma. Zato tudi ne drži tožbeni ugovor, da v odločbi drugostopenjskega organa manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih ter ustrezna pravna podlaga, da bi se lahko tožnik z njimi seznanil in ugotovil, kateri so argumenti, zaradi katerih pritožba ni bila zadostna. Sodišče pri tem še pripominja, da tudi uporaba OZ, iz katerega izhaja enako

, ne bi pripeljala do drugačnega odgovora na vprašanje, ali je odpoved predkupni pravici dopustna.

16. Prepričanja sodišča, da je toženka pravilno uporabila predpis, ne spremeni niti tožnikovo zatrjevanje, da odpovedi predkupni pravici ni mogoče preklicati. Pri tem te trditve ne opira na določila OZ, na katera se sicer sklicuje, ampak meni, da bi morala toženka, ker ZKZ in OZ možnosti preklica odpovedi uveljavljanju predkupni pravici ne urejata, pravno praznino zapolniti z analogijo, in sicer z ureditvijo nepreklicnosti izjave o odpovedi dedovanju. Po presoji sodišča ureditve iz prvega odstavka 138. člena Zakona o dedovanju (v nadaljevanju ZD), ki določa, da izjave o odpovedi dediščini ali o sprejemu dediščine ni mogoče preklicati, ni mogoče uporabiti za presojo učinkov preklica odpovedi predkupni pravici po ZKZ. V primeru uveljavljanja predkupne pravice po ZKZ, odpovedi predkupni pravici in preklica te odpovedi, analogna uporaba drugih predpisov ni potrebna, ker to ureja ZKZ in sicer, kot je bilo že pojasnjeno, predkupno pravico ureja kot dispozitivno upravičenje njegovega naslovnika. Če bi zakonodajalec menil, da morebitne odpovedi predkupni pravici ni mogoče več preklicati in jo (do izdaje odločbe prve stopnje) ponovno uveljavljati, bi dopuščeno dispozitivnost izrecno omejil. Tako je storil tudi zakonodajalec v primeru ZD; saj dedič ne more preklicati svoje dedne izjave ravno zato, ker tako izrecno določa zakon.

17. Glede na navedeno je toženka po presoji sodišča pravilno štela, da lahko predkupni upravičenec po matičnem predpisu, svojo izjavo o (ne)uveljavljanju predkupne pravice tudi spreminja, s tem da velja tista (zadnja) volja glede uveljavljanja predkupne pravice, s katero je organ seznanjen pred izdajo odločbe o odobritvi pravnega posla. Na ta način tudi ne pride do posega v pravice prodajalca, saj prodajalec ne more izbirati, s katerim predkupnim upravičencem bo sklenil pogodbo, ampak mora prodati zemljišče tistemu kupcu, ki ima boljši vrstni red. Temu vrstnemu redu se sme odpovedati le upravičenec sam.

18. Nadalje tožnik zatrjuje, da je toženka spregledala, da sta se sprejemnika ponudbe sporazumela, da se B.B. odpoveduje prednostni pravici v korist tožnika, kar pomeni, da sta 25. 2. 2018 sklenila pogodbo, od sklenjene pogodbe pa ni mogoče enostransko odstopiti. ZKZ kogentno ureja, kdo so predkupni upravičenci in kakšen je vrstni red uveljavljanja tega upravičenja in zato odstopanje vrstnega reda drugi osebi ni v dispoziciji predkupnih upravičencev. Kot je pojasnil drugostopenjski organ, se predkupni upravičenec predkupni pravici lahko odpove, v zakonu pa ni nobene podlage za to, da bi se predkupno upravičenje pogodbeno preneslo na neko drugo osebo. Taka razlaga zakona bi povsem izničila namen zakonske ureditve uveljavljanja predkupne pravice za kmetijska zemljišča, saj je bil vrstni red uveljavljanja določen z namenom, da ima prednost tisti, ki kmetijsko zemljišče iz določenih razlogov (bolj) potrebuje in trgovanje s tem vrstnim redom ni dovoljeno. Če tožnik šteje, da je bil prekršen (civilnopravni) dogovor ter mu je zaradi tega nastala škoda, pa to ne more biti predmet upravnega, temveč pravdnega postopka. V upravnem postopku je potrebno upoštevati ureditev po ZKZ.

19. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Ker med strankami ni sporno, da je B.B. kmet in mejaš, tožnik pa ima le status kmeta, kot tudi, da je B.B. v času pred izdajo odločbe uveljavljal predkupno pravico, tisto dejansko stanje, ki je za odločitev relevantno, med strankami v upravnem postopku ni sporno. Vprašanje odpovedi uveljavljanja predkupne pravice in preklica oziroma spremembe te izjave pa je izključno pravno vprašanje. Tožnik v tožbi tudi ni predlagal izvedbe katerega od dokazov na glavni obravnavi. Glede na to je v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Ker stranka z interesom z navedbami iz odgovora na tožbo ni prispevala k odločitvi sodišča, je sodišče v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo, da tudi stranka z interesom sama trpi stroške tega postopka.

Glej II Ips 289/2016 z dne 23. 3. 2017, II Ips 328/2017 z dne 11. 1. 2018, I Cp 3387/2010 z dne 6. 10. 2010, I Cp 695/2016 z dne 30. 3. 2016 in druge.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 23, 23/1, 23/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.