UPRS Sodba II U 414/2017-30
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-24

Nevenka Đebi (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Mojca Medved Ladinek

dovoljenje za stalno prebivanje - pogoji za izdajo dovoljenja - razveljavitev dovoljenja - spor polne jurisdikcije - pravica do zasebnega in družinskega življenja

Glede na dolžino trajanja stanja pozitivne obveze države za realizacijo posameznikove pravice do spoštovanja njegovega zasebnega in družinskega življenja iz prvega odstavka 8. člena EKČP državi nalagajo, da tožničin položaj uredi.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za notranje zadeve, št. 2140-72/2007/52 (1314-04) z dne 3. 7. 2017 se odpravi.

II. Prošnji tožnice A.A. za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji se ugodi.

III. Pristojni organ je dolžan v roku 8 dni po pravnomočnosti te sodbe tožnici A.A., roj. 1. 4. 1967 v kraju ..., državljanki Republike Kosovo izdati dovoljenje za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji v obliki samostojne listine.

IV. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 € EUR v roku v 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je bilo razveljavljeno dovoljenje za stalno prebivanje tujke v Republiki Sloveniji št. 2140-72/2007, izdano tožnici dne 31. 1. 2008 pri Ministrstvu za notranje zadeve RS (1. točka izreka) in hkrati odločeno, da se njena prošnja za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujke v Republiki Sloveniji zavrne (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je bilo tožnici dne 31. 8. 2008 izdano dovoljenje za stalno prebivanje na podlagi 1. člena Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZUSDDD). Po izdaji dovoljenja je bilo ministrstvo z dopisom Okrožnega državnega tožilstva v Mariboru obveščeno, da je Okrajno sodišče v Mariboru s sodbo št. IK 83268/2010 z dne 18. 5. 2012 spoznalo za krive storitve kaznivega dejanja krive izpovedbe na podlagi 289. člena Kazenskega zakonika v upravnem postopku zaslišane priče B.B., C.C. in Č.Č.. Iz tega razloga je ministrstvo po uradni dolžnosti izdalo sklep o obnovi postopka izdaje dovoljenja za stalno prebivanje tožnici v delu, ki se nanaša na ugotovitev izpolnjevanja pogoja dejanskega neprekinjenega življenja v Republiki Sloveniji od 25. 6. 1991 dalje.

2. V obnovljenem postopku je ministrstvo dne 28. 8. 2014 izdalo odločbo, s katero je razveljavilo tožnici izdano dovoljenje za stalno prebivanje tujke v Republiki Sloveniji ter njeno prošnjo za izdajo dovoljenja zavrnilo. Zoper takšno odločitev je tožnica vložila tožbo v upravnem sporu, Upravno sodišče RS, Zunanji oddelek v Mariboru pa je s sodbo št. II U 377/2014-10 z dne 19. 11. 2014 njeno tožbo zavrnilo. Vrhovno sodišče RS je na podlagi revizije sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču RS v nov postopek, to pa je s sodbo št. II U 26/2016-19 z dne 10. 2. 2016 tožničini tožbi ugodilo, odločbo ministrstva odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku je ministrstvo presojalo izpolnjevanje pogoja dejanskega neprekinjenega življenja v Republiki Sloveniji od 25. 6. 1991 dalje, ki ga mora tujec skladno z določbo prvega odstavka 1. člena ZUSDDD izpolnjevati za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji. Ministrstvo je ugotovilo, da tožnica, državljanka druge republike nekdanje SFRJ, na dan 23. 12. 1990 v Republiki Sloveniji ni imela prijavljenega stalnega prebivališča oziroma ji to stalno prebivališče v Republiki Sloveniji tudi ni prenehalo. Zato je moralo ministrstvo ugotoviti ali tožnica v Republiki Sloveniji dejansko neprekinjeno živi od 25. 6. 1991.

3. Ministrstvo je po opravljeni ustni obravnavi dne 2. 6. 2016, na katero je povabilo tožnico in priče, ter po vpogledu v listinsko dokumentacijo, izhajajoč iz 41. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-1), ugotovilo da je bila tožničina odsotnost iz Republike Slovenije v prvem petletnem obdobju, to je od leta 1991 do 1996, daljša od šestih zaporednih mesecev in da v tem obdobju njene odsotnosti skupaj presegajo deset mesecev. Tudi v nadaljnjem petletnem obdobju, to je od leta 1996 do leta 2001, je bila njena odsotnost daljša od šestih zaporednih mesecev in skupaj presegla deset mesecev. Odsotnosti, ko je bila tožnica v ..., kamor je odhajala pred porodi in rodit, so prekinile njeno dejansko neprekinjeno življenje v Republiki Sloveniji. V obdobju od leta 1991 do 2003, ko je z družino odhajala v Italijo, kjer je delala, pa bi njena odsotnost nanesla še veliko več, kot je bila glede na določbo 41. člena ZTuj-1 dopustna odsotnost. Na osnovi tega ministrstvo zaključuje, da tožnica ne izpolnjuje pogoja dejanskega neprekinjenega življenja v Republiki Sloveniji od 25. 6. 1991 dalje in tega ni izpolnjevala niti v obdobju od 25. 6. 1991 do 31. 1. 2008. Ministrstvo dodaja, da je tožnica v zvezi z zaslišanjem na ustni obravnavi izjavila, da ni potrebe po tolmaču, saj slovenski jezik razume. Tožničino izpoved so potrdile tudi ostale zaslišane priče, zato ministrstvo zaključuje, da tožnica ne izpolnjuje pogoja dejanskega neprekinjenega življenja v Republiki Sloveniji, ki se v skladu s 1. členom ZUSDDD zahteva za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, zato je na podlagi 270. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) že izdano dovoljenje za stalno prebivanje razveljavilo in tožničino prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje tujke v Republiki Sloveniji zavrnilo.

4. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava, kršitve pravil postopka ter nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da tožnica na zaslišanju v upravnem postopku ni bila poučena o tem, da lahko zahteva tolmača in to tudi iz zapisnika ni razvidno. Uradni zaznamek o tem ne potrjuje, da je bila tožnica seznanjena s svojimi pravicami. Tako ostaja vprašanje, ali je tožnica sploh razumela, kaj se jo sprašuje oziroma kakšno je vprašanje uradne osebe. Razen tega iz zapisnika tudi ni razvidno, kdo je sploh odgovarjal na postavljena vprašanja, torej ali tožnica ali pa priča D.D.. Tožeča stranka se sklicuje na določbe ZUP o tem, da ima stranka, ki ne zna jezika, v katerem teče postopek, pravico spremljati ta postopek po tolmaču. Upravni organ pred začetkom postopka tudi ni ugotavljal, ali tožnica slovenski jezik razume. Nadalje tožeča stranka navaja, da od leta 1991 neprekinjeno živi v Sloveniji, tukaj ima urejeno zdravstveno zavarovanje, v Republiki Sloveniji pa se tudi zdravi zaradi težke bolezni. Izpodbijana odločitev temelji na tožničini izpovedi, ki pa je le-to podala, ko očitno ni razumela vseh vprašanj, saj ne razume slovenskega jezika. Tožeča stranka od 25. 6. 1991 dejansko neprekinjeno živi v Republiki Sloveniji, kjer je še danes vpeta v družbeno okolje in kjer je še danes središče njenega življenja. Tožnica nikoli ni bila v kazenskem postopku, njen sin E.E. pa je redno zaposlen v družbi A. d.d. in z zaslužkom zakonito preživlja celotno družino. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da se tožeči stranki izda dovoljenje za stalno prebivanje tujke v Republiki Sloveniji. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi. Dodaja, da tekom ustne obravnave v upravnem postopku tožnica ni nikoli navedla, da ne razume slovenskega jezika, niti ni tega izjavil njen pooblaščenec. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

6. Sodišče je narok za glavno obravnavo opravilo 13. 5. in 18. 5. 2021v odsotnosti pravilno vabljene tožene stranke (drugi odstavek 58. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1). Tožeča stranka je na naroku vztrajala pri že podanih navedbah in dodala, da od leta 1991, od kar biva v Republiki Sloveniji, je ta središče njenih življenjskih interesov, kjer živi z družino, predvsem s sinom E.E., ki se je šolal v Republiki Sloveniji in je zaposlen pri družbi A. d.d. Tožnica je tako integrirana v okolje, v katerem živi, sicer pa ima zelo slabo zdravstveno stanje, zaradi česar se sama ni uspela zaposliti. V vsem tem času bivanja tudi ni storila nobenega kaznivega dejanja. Sklicuje se še na sprejeto sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s pravico iz 8. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP) ter na prakso Upravnega sodišča RS.

8. Predmet presoje v tej zadevi je izpodbijana odločitev Ministrstva za notranje zadeve, s katero je to po odločitvi Vrhovnega in Upravnega sodišča

v obnovljenem postopku ponovno odločalo o tožničini prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje in le to zavrnilo, že izdano dovoljenje za stalno prebivanje št. 2140-72/2007 z dne 31. 1. 2008 pa razveljavilo.

9. Po 1. členu ZUSDDD je bila omogočena pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje državljanom drugih Republik SFRJ, ki so na dan 23. 12. 1990 imeli v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče in od tega dne dalje v Republiki Sloveniji tudi dejansko živijo, in tistim državljanom drugih republik, ki so na dan 25. 6. 1991 prebivali v Republiki Sloveniji in od tega dne dalje v njej tudi dejansko neprekinjeno živijo.

10. V obravnavani zadevi ni sporno, da tožnica na dan 23. 12. 1990 v Republiki Sloveniji ni imela prijavljenega stalnega prebivališča, zato je za odločitev relevanten pogoj, ali je na dan 25. 6. 1991 prebivala v Republiki Sloveniji in od tega dne dalje v njej tudi dejansko neprekinjeno živi.

11. V predmetni zadevi je tožena stranka izhajajoč iz obrazložitev Vrhovnega sodišča in Upravnega sodišča svojo odločitev oprla na 41. člen ZTuj-1, v skladu s katerim je pogoj petletnega neprekinjenega prebivanja v Republiki Sloveniji izpolnjen, če je bil tujec v tem obdobju odsoten iz Republike Slovenije in ni imel izdanega dovoljenja za začasno prebivanje, če so bile odsotnosti krajše od šestih zaporednih mesecev in če skupaj ne presegajo deset mesecev. Ministrstvo je na podlagi ugotovitvenega postopka, v katerem je zaslišalo tožnico, več prič in vpogledalo predložene listine, prišlo do zaključka, da je tožnica do leta 2006 večkrat letno odhajala v Italijo s tem presegla maksimalno dopustno odsotnost po prvem odstavku 41. členu ZTuj-1, ki ne sme preseči skupno desetih mesecev v petletnem obdobju.

12. Tožeča stranka se v zvezi z urejanjem svojega statusa sklicuje tudi na 8. člen EKČP, to je pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja. Pri tem je dodati, da nedotakljivost posameznikove zasebnosti, torej zasebnega in družinskega življenja, zagotavlja Ustava RS v 35. členu.

13. Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločitev tožene stranke o tožničini prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujke v Republiki Sloveniji tožnici, neizdaja dovoljenja pa ima za posledico izgon tujke iz države, saj tujka brez ustreznih dovoljenj v državi ne more bivati. Zato je izpodbijano odločitev treba presoditi tudi upoštevajoč temeljne človekove pravice in svoboščine.

14. Pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja je zagotovljena z 8. členom EKČP. Vsakdo ima pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, doma in dopisovanja (prvi odstavek tega člena). Javna oblast se ne sme vmešavati v izvrševanje te pravice, razen, če je to določeno z zakonom in nujno v demokratični družbi zaradi državne varnosti, javne varnosti ali ekonomske blaginje države, zato, da se prepreči nered ali kaznivo dejanje, da se zavaruje zdravje ali morala, ali da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi (drugi odstavek tega člena).

15. Konvencija torej v 8. členu zagotavlja pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, v katero se javna oblast ne sme vmešavati, razen če je to določeno z zakonom in nujno v demokratični družbi iz v drugem odstavku 8. člena EKČP navedenih razlogov. V zvezi s tem obstaja več odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), ki obravnavajo pravico tujcev, to je posameznikov, ki živijo na območju države, katere državljanstva nimajo, do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja

. ESČP sicer poudarja, da so države v skladu z mednarodnim pravom in odvisno od svojih pogodbenih obveznosti upravičene nadzorovati vstop tujcev na svoje ozemlje in njihovo prebivanje, kljub temu pa lahko odločitve držav na področju imigracije v določenih primerih privedejo do posega v pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, zlasti takrat, kadar so takšni posamezniki v državi gostiteljici razvili močne osebne ali družinske vezi (glej odločitev ESČP Kurić in ostali proti Republiki Sloveniji z dne 13. 7. 2010).

16. Pri tem ESČP poudarja, da varovanje pravice do zasebnega in družinskega življenja ne pomeni le zaščite posameznika pred posegom oblasti v njegovo zasebno oziroma družinsko življenje, ampak vključuje tudi (pozitivno) obvezo države, da zagotavlja učinkovito varstvo posameznikovega zasebnega življenja (glej npr. odločitev v zadevi Osman proti Danski in Butt proti Norveški). Kot pravi ESČP natančna definicija pozitivnih in negativnih obveznosti države sicer ni mogoča, v obeh primerih pa mora biti zagotovljeno ravnotežje (oziroma ustrezno sorazmerje) med interesi posameznika in skupnosti kot celote. Uporabiti je torej treba načelo sorazmernosti.

17. Pri tem je treba izhajati iz dejanskih okoliščin konkretne zadeve. V zvezi s tem je sodišče tožnico na naroku za glavno obravnavo tudi zaslišalo. Sodišče je narok v skladu s 102. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP)

izvedlo v navzočnosti tolmača za srbski jezik, ki je tožnici zagotovil spremljanje naroka v jeziku, ki ga razume, po tolmaču pa je bila tudi zaslišana (263. v zvezi z 240. členom ZPP).

18. Povedala je, da je prišla v Slovenijo v letu 1991 in je takrat živela na .... V Slovenijo je prišla z možem in sinom E.E.. Nato je začela občasno odhajati v Italijo, kamor je šla za kratek čas in se vrnila. V Italijo je občasno odhajala do leta 2006 oziroma dokler ni zbolela. Sedaj se zdravi v UKC Maribor, kamor hodi vsak drug dan, ker je dializna bolnica. Njen mož je umrl pred štirimi leti in je pokopan na pokopališču v ..., sin E.E. se je šolal v Mariboru, sedaj pa je zaposlen pri A..

19. Slednje tožeča stranka dokazuje z vpogledom v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, sklenjeno med družbo A. d.d. in tožničinim sinom E.E., katero se je zavezala predložiti v roku petih dni po zaključku glavne obravnave. Navzoči na naroku so se obravnavi tega dokaza odpovedali, zato je sodišče v skladu z drugim odstavkom 291. člena ZPP ta dokaz dopustilo in glavno obravnavo zaključilo, sodbo pa izdalo po pridobitvi te listine. Tožeča stranka je listino predložila v danem roku iz nje pa izhaja zgoraj navedeno zatrjevano dejstvo o sklenitvi pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas.

20. Življenje tvori paleta osebnih, socialnih, kulturnih, ekonomskih in drugih odnosov, vse to pa predstavlja zasebno oziroma družinsko življenje posameznika. Zasebno in družinsko življenje posameznika pa je varovano s 35. členom Ustave RS in 8. členom EKČP (glej npr. odločitev ESČP Maslov proti Avstriji). Poseg v zasebno življenje predstavlja kršitev 8. člena EKČP, razen če je v skladu z zakonom, zasleduje legitimen cilj, to je cilje iz drugega odstavka tega člena, in je nujen v demokratični družbi za dosego teh ciljev (glej prej navedene odločitve ESČP). Pri tem je treba tehtati tako pravico posameznika do spoštovanja oziroma varovanja njegovega zasebnega življenja kot pravico oziroma interes skupnosti kot celote, ki je v zagotavljanju državne varnosti, javne varnosti ter da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi. Ob iskanju ravnovesja med enimi in drugimi je treba ustrezno upoštevati načelo sorazmernosti.

21. Po zgoraj navedenem je ugotoviti, da tožnica od leta 1991 živi v Sloveniji z družino, kar pomeni do izdaje izpodbijane odločbe okoli 26 let. Ne glede na njene občasne odhode v Italijo, kar se je dogajalo najkasneje do leta 2006, sodišče tožnici glede na njeno izpovedbo in predložena listinska dokazila (v upravnem postopku predložene medicinske dokumentacije, pogodbe tožničinega sina o zaposlitvi za nedoločen čas) verjame, da se je njeno življenje ustalilo v Sloveniji, da je tukaj središče njenih življenjskih interesov ter da je v Republiki Sloveniji razvila čvrste osebne in družinske vezi. Tožnica ima v Sloveniji sina, vse njeno življenje se odvija in poteka v Sloveniji in, kot izhaja iz podatkov spisa in njene izpovedbe, sorodstvenih ali drugih socialnih kontaktov izven Slovenije nima. Prav tako ni razvidno, da bi bili na tožničini strani podani v demokratični družbi nujni razlogi, ki bi zaradi državne oziroma javne varnosti, ekonomske blaginje ali varovanja zdravja, morale oziroma pravic in svoboščin drugih ljudi ali preprečevanja kaznivih dejanj, prevladali nad pravico do varovanja zasebnega življenja tožnice.

22. Glede na dolžino trajanja takega stanja pozitivne obveze države za realizacijo posameznikove pravice do spoštovanja njegovega zasebnega in družinskega življenja iz prvega odstavka 8. člena EKČP državi nalagajo, da tožničin položaj uredi.

23. Ker je sodišče na podlagi izvedenih dokazov zanesljivo ugotovilo za odločitev relevantno dejansko stanje, je dokazni predlog tožeče stranke po zaslišanju v tožbi navedenih prič kot nepotreben zavrnilo.

24. Tožena stranka je v predmetni zadevi odločala že drugič, zato sodišče upoštevajoč zgoraj navedene določbe Ustave RS in 8. člena EKČP zaključuje, da so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije. Glede na to je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in toženi stranki naložilo, da tožnici izda dovoljenje za stalno prebivanje tujke v obliki samostojne listine

25. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu četrtega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 385,00 €, ki jih je sodišče skupaj z 22 % DDV, torej skupno znesek 469,70 €, naložilo v plačilo toženi stranki.

26. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Po odločitvi Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 470/2014 z dne 20. 1. 2016, s katero je v reviziji razveljavilo sodbo Upravnega sodišča RS II U 377/2014-10 z dne 19. 11. 2014, je Upravno sodišče s sodbo št. II U 26/2016-19 z dne 10. 2. 2016 odločilo tako, da je tožbi ugodilo, odpravilo odločbo ministrstva št. 2140-72/2007/21 (1312-05) z dne 28. 8. 2014 in mu zadevo vrnilo v nov postopek.

Glej npr. odločitve ESČP: Boultif proti Švici, Uner proti Nizozemski, Maslov proti Avstriji, Osman proti Danski, Nunez proti Norveški, Butt proti Norveški.

V upravnem sporu se določbe ZPP uporabljajo, kolikor ZUS-1 ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1).

Enako stališče in odločitev je sodišče sprejelo tudi v zadevi II U 598/2017 in II U 599/2017.

Zakon o tujcih (1999) - ZTuj-1  - člen 41

Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (1999) - ZUSDDD  - člen 1

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) - člen 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.