UPRS Sodba in sklep I U 1000/2020-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-22

omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - istovetnost - nevarnost pobega - ugotavljanje dejstev

Zgolj odsotnost osebnih dokumentov še ne izkazuje očitnega dvoma v istovetnost prosilca. Vendar pa v tem konkretnem primeru ne gre le za to, da tožnik nima nobenega osebnega dokumenta, ampak tudi za to, da je spreminjal podatke o datumu rojstva, medtem ko je okoliščine v zvezi z njegovim imenom in priimkom na glavni obravnavi po mnenju sodišča dovolj prepričljivo pojasnil.

Dvom v istovetnost prosilca sam po sebi še ne zadostuje za ukrep omejitve gibanja, če tožena stranka ne navede, na kakšen način bo istovetnost in državljanstvo ugotavljala. Tega pa v obrazložitvi sklepa ni navedla, zato je njegova obrazložitev tako pomanjkljiva, da se ga v tem delu ne da preizkusiti.

Za omejitev gibanja po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 bi moralo veljati, da bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, v ZMZ-1 pa teh kriterijev ni. Zato po presoji sodišča ne obstaja pravna podlaga za omejevanje gibanja, niti v tem konkretnem primeru, niti v drugih primerih, kjer je pogoj za omejitev gibanja obstoj nevarnosti pobega, dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1252/2020/4 (1312-17) z dne 10. 7. 2020 se odpravi in se zadeva v delu, ki se nanaša na pridržanje zaradi ugotavljanja istovetnosti tožnika vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Zahteva tožeče stranke za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožniku odredila ukrep omejitve gibanja zaradi ugotavljanja istovetnosti in dejstev, na katerih temelji prošnja, ki je brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil (točka 1 izreka). Z istim sklepom je tudi odredila, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce v Postojni od 10. 7. 2020 od 13.50 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 10. 10. 2020 do 13.50 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (točka 2 izreka).

2. V obrazložitvi sklepa navaja, da je tožnik vložil prošnjo za mednarodno zaščito. Ob podaji prošnje je navedel, da ima v Pakistanu potni list in osebno izkaznico, ki jo bo dostavil najkasneje do osebnega razgovora. Dne 8. 7. 2020 je Azilni dom samovoljno zapustil kljub temu, da je bil ob podaji prošnje izrecno opozorjen, da mu bo v primeru ugotovitve izrazite begosumnosti izrečen ukrep omejitve gibanja na Azilni dom ali Center za tujce. Dne 10. 7. 2020 je bil s strani italijanskih varnostnih organov vrnjen v Republiko Slovenijo. Glede dokumentov je navedel, da je izgubil osebno izkaznico, da pa ima potni list v Pakistanu.

3. Tožena stranka se pri ukrepu o omejitvi gibanja sklicuje na določili prve in druge alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). Sklicuje se na to, da tožnik ni predložil nobenega osebnega dokumenta s sliko, poleg tega je podajal nasprotujoče izjave glede dokumentov, ki jih poseduje. Iz policijske depeše izhaja, da jih ima doma, enako je rekel ob podaji prošnje, za razliko od teh navedb pa je ob ustni seznanitvi z ukrepom omejitve gibanja izpovedal, da je osebno izkaznico izgubil, da pa ima potni list. Nadalje je nekonsistentno navajal glede imena in priimka. Iz prevoda lastnoročne izjave izhaja, da mu je ime B. in se piše A., ob podaji prošnje pa je navedel ravno obratno, da mu je ime A. in da se piše B.. Poleg tega je spremenil podatke o datumu rojstva. Ob podaji prošnje je navedel, da je rojen .... 4. 1992, nato pa je ob ustni seznanitvi z ukrepom omejitve gibanja navedel, da je rojen .... 1. 1992, ker naj bi ob podaji prošnje naredil napako. Tožena stranka dvomi v resničnost podatkov, saj je bil vseskozi navzoč tolmač za pandžabi jezik. Tožnik ima na voljo telekomunikacijske storitve in glede na hitrost pretoka informacij, če bi imel interes, bi dokumente že pridobil vsaj do izdaje tega sklepa.

4. Ko je tožnik podal prošnjo za mednarodno zaščito, je izjavil, da bo počakal do odločitve pristojnega organa in da Slovenije pred odločitvijo ne bo zapustil. Kljub obljubi in izrecnemu opozorilu, da mu bo v primeru ocene, da je begosumen, gibanje omejeno, je izpostavo Azilnega doma 8. 7. 2020 zapustil in se odpravil do Nove Gorice in nato v Italijo. Poleg tega je kupil enosmerno vozovnico. Če bi se hotel vrniti v Ljubljano, bi imeli s prijatelji povratno karto, ki je cenejša.

5. V nadaljevanju obrazložitve sklepa tožena stranka podrobno opisuje, zakaj je bilo potrebno tožniku omejiti gibanje na prostore Centra za tujce in ne v Azilnem domu. Ukrep pridržanja na območje Azilnega doma za begosumne prosilce se je izkazal za zelo neučinkovitega, saj je večina pridržanih oseb na območje Azilnega doma le-tega samovoljno zapustila.

6. Tožnik v tožbi navaja, da mora biti dvom v istovetnost ali državljanstvo očiten. Tožena stranka je zgolj pavšalno navedla, da dvomi v identiteto tožnika. Dejstvo, da posameznik ne predloži osebnega dokumenta, ne more samo po sebi rezultirati v ukrepu omejitve gibanja. Poleg tega je tožena stranka tožniku naložila, da naj osebne dokumente predloži do osebnega razgovora, ki bo potekal 6. 8. 2020. Dejstvo, da je tožnik sam popravil datum svojega rojstva, kaže zgolj na pripravljenost sodelovanja s pristojnimi organi. Tožnik je podatek popravil sam, na lastno iniciativo, in ne, ker bi bil soočen z drugačnim podatkom. Poleg tega v konkretnem primeru tožena stranka ni navedla nobenega dejstva, ki bi ga morala ugotavljati v postopku priznanja mednarodne zaščite. Obstajati bi moral tudi standard utemeljene nevarnosti, da prosilec ne bo počakal na končanje postopka v Sloveniji. Enosmerna karta za Novo Gorico sama po sebi ne pomeni, da je želel Republiko Slovenijo zapustiti, saj ni nič nenavadnega, če oseba na avtobusu kupi le enosmerno karto. Ne obstajajo razlogi, ki bi kazali na begosumnost tožnika. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi.

7. Hkrati s tožbo predlaga tožnik tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj se do pravnomočne odločitve sodišča zadrži izvršitev izpodbijanega akta in tožniku ukine ukrep omejitve gibanja na prostore Centra za tujce. Izvrševanje ukrepa tožniku prizadeva nepopravljivo škodo. V Centru za tujce se počuti izredno utesnjeno in nelagodno. Kršena mu je pravica do osebne svobode, kar očitno predstavlja že samo po sebi težko popravljivo škodo, posledično pa mu mora biti zaradi kršitve ustavne pravice zagotovljeno učinkovito sodno varstvo, ki ga brez izdaje začasne odredbe ne bi imel.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik svoje identitete ni izkazal. Ni predložil osebnega dokumenta, spremenil je ime in priimek, na zapisnik o seznanitvi z omejitvijo gibanja je spremenil tudi svoj rojstni datum. Poleg tega je s tožnikom treba izvesti še osebni razgovor, zato je bistvenega pomena, da ostane v Republiki Sloveniji. Njegova begosumnost je izkazana z dejstvom, da je že samovoljno zapustil Azilni dom. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. Sodišče je na glavni obravnavi dne 22. julija 2020 vpogledalo v upravni spis, ki ga je predložila tožena stranka in v skladu z določbo šestega odstavka 84. člena ZMZ-1 zaslišalo tožnika. Tožnik je na zaslišanju povedal, da je njegovo ime A., priimek pa B.. V Pakistanu je navada, da najprej zapišejo ime, nato priimek in tudi v lastnoročni izjavi je najprej navedeno A. in šele nato B.. Tolmač je pri zaslišanju pri tem ugotovil, da je pri tolmačenju lastnoročne izjave prišlo do napake, saj je tolmač ravno obratno napisal najprej B., šele nato A., čeprav je drugače napisano v lastnoročni izjavi v urdu jeziku. V registracijskem listu je po navedbah tožnika narobe napisan priimek B., ker morata biti dva o-ja. Čeprav je registracijski list podpisal, tožnik zatrjuje, da ni vedel, kaj je podpisal. Ko je bilo tožniku predočeno, da je v zapisniku, kjer mu je bila izrečena omejitev gibanja, omenil, da je napačno naveden datum rojstva in da je tedaj navedel rojstni datum .... 1. 1992, na glavni obravnavi na sodišču pa je navedel datum .... 4. 1992, je tožnik rekel, da je od doma že tri leta in ne ve točno, kaj je napisano na dokumentih. S seboj nima osebnih dokumentov. Tudi za rojstni dan, ki ga je na zaslišanju na sodišču navedel, ni povsem prepričan, lahko da je .... 1. 1992 pravilen datum. Bolj ko premišljuje, bolj se mu zdi pravilen datum .... 1. 1992. Ko je prejel kartico prosilca za mednarodno zaščito, je opazil, da je priimek napisan narobe, pa je mislil, da bo na naslednjem razgovoru to povedal. Na razgovoru, ki je bil 10. 7. 2020 je pozabil opozoriti na to. Tožnik je še povedal, da bo v Republiki Sloveniji počakal na odločitev o njegovi prošnji za mednarodno zaščito. Glede osebnih dokumentov je še povedal, da je osebno izkaznico izgubil, doma pa ima njeno fotokopijo. Doma ima tudi potni list. S seboj pa nima niti fotokopije osebne izkaznice niti fotokopije potnega lista.

11. Pri svoji odločitvi se je tožena stranka oprla na prvo in drugo alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

12. Iz prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 izhaja, da lahko prosilcu pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se v primeru obstoja očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo tožilca. Tožena stranka je dvom v istovetnost tožnika utemeljila s tem, da tožnik pri sebi nima osebnega dokumenta s sliko, da je dajal nasprotujoče si izjave glede dokumentov, ki jih poseduje, da je nekonsistentno navajal podatke o imenu in priimku in da je spremenil podatke o datumu rojstva. S tem v zvezi se sodišče sicer strinja s tožnikovo navedbo v tožbi, da če posameznik ne predloži osebnega dokumenta, da to še ne zadostuje za ukrep omejitve gibanja. Zgolj odsotnost osebnih dokumentov po mnenju sodišča še ne izkazuje očitnega dvoma v istovetnost prosilca. Vendar pa v tem konkretnem primeru ne gre le za to, da tožnik nima nobenega osebnega dokumenta, ampak tudi za to, da je spreminjal podatke o datumu rojstva, medtem ko je okoliščine v zvezi z njegovim imenom in priimkom na glavni obravnavi po mnenju sodišča dovolj prepričljivo pojasnil, tako da ni več dvoma o tem, kaj je ime in kaj priimek in kako se priimek pravilno napiše. Ne gre pa spregledati, da je tožnik tekom postopka večkrat spremenil podatke o datumu rojstva in da te okoliščine tudi na glavni obravnavi ni znal dovolj prepričljivo pojasniti, ko je rekel, da ne ve točno, kaj je napisano na dokumentih in da tudi za rojstni dan, ki ga je na zaslišanju na sodišču navedel, ni povsem prepričan, lahko da je 1. 1. 1992 pravilen datum ter da bolj ko premišljuje, bolj se mu zdi pravilen datum 1. 1. 1992. Vse to pa vzbuja dvom v njegovo istovetnost.

13. Kljub temu pa dvom v istovetnost prosilca sam po sebi še ne zadostuje za ukrep omejitve gibanja, če tožena stranka ne navede, na kakšen način bo istovetnost in državljanstvo ugotavljala. Tega pa v obrazložitvi sklepa ni navedla, zato je njegova obrazložitev tako pomanjkljiva, da se ga v tem delu ne da preizkusiti. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da morajo biti pogoji za omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)

, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca. Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj.

14. Skladno s točko a tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati le, da se določi ali preveri njegova identiteta ali državljanstvo. Iz prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,

da se v primeru očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo prosilca.

15. Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja tudi v primeru, ko pristojni organ očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja dopustna le, če pristojni organ preverja ali ugotavlja prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. To po presoji sodišča logično pomeni, da navedenega ukrepa ni mogoče izreči že v stanju, ko pristojni organ glede na okoliščine zadeve očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo, vendar je ne preverja.

16. Iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno navedeno dolžnostno ravnanje tožene stranke, torej na kakšen način bo preverjala tožnikovo istovetnost glede na pojasnila, zakaj vanjo očitno dvomi. Na navedeno presojo ne more vplivati sklicevanje tožene stranke na 119. člen ZMZ-1, saj se ta nanaša na varstvo osebnih podatkov prosilcev pred organi njegove izvorne države in ne na način zbiranja teh podatkov, kar ureja prvi odstavek 118. člena ZMZ-1. Zato so v tem delu razlogi izpodbijanega sklepa tako bistveno pomanjkljivi, da se ga ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožena stranka bi zato morala utemeljiti, na kakšen način bo preverjala ali ugotavljala istovetnost tožnika. Tega pa v izpodbijanem aktu ni in je zaradi tega v tem delu pomanjkljivo obrazložen, zaradi česar je sodišče v tem delu sklep odpravilo iz razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo v tem delu vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje.

17. Tožena stranka je svojo odločitev o omejitvi gibanja tožniku oprla tudi na drugo alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Po tem določilu lahko pristojni organ prosilcu odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma zaradi ugotovitve določenih dejstev, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki je brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Torej je eden od pogojev za omejitev gibanja tudi ta, da obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil.

18. Tožena stranka je nevarnost pobega utemeljila s tem, da je tožnik enkrat že zapustil Azilni dom in odšel v Gorico, od koder so ga vrnili italijanski organi. S tem v zvezi sodišče opozarja na to, da v ZMZ-1 niso določeni kriteriji, po katerih bi lahko tožena stranka presojala, ali je nevarnost pobega podana. V enaintrideseti točki 2. člena ZMZ-1 je sicer pojasnjeno, da nevarnost pobega pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila, vendar je ta definicija preveč ohlapna, ker ni navedeno konkretno, katere so tiste okoliščine. Vrhovno sodišče se je v svojih revizijskih sodbah (X Ips 1/2019, X Ips 11/2019) že opredelilo do tega, da je na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da zgolj enaintrideseta točka 2. člena ZMZ-1 ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Vrhovno sodišče je sicer v navedenih sodbah tako tolmačenje podalo pri omejitvah gibanja na podlagi Uredbe Dublin III, vendar gre za primerljivo zadevo. Gre namreč zato, da bi morali biti v Zakonu o mednarodni zaščiti določeni kriteriji, po katerih je mogoče odločati, ali je pri določenemu prosilcu podana nevarnost pobega. Vrhovno sodišče RS je tako v sodbi X Ips 1/2019 navedlo, da tudi eno od načel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice in dolžnosti pravnih subjektov. Načelo jasnosti in določnosti med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne onemogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti, ter da nedvomno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo (točka 16 obrazložitve). V isti sodbi je Vrhovno sodišče RS tudi navedlo, da bi se zakonodajalec ob takem zakonskem izhodišču moral ustrezno odzvati in v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev takšne nevarnosti, ki je razlog za pridržanje v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III ali se v zvezi s tem sklicevati na drug ustrezen zakon (točka 19 obrazložitve). Sodišče meni, da bi tudi za omejitev gibanja po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 moralo veljati, da bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, v ZMZ-1 pa teh kriterijev ni. Zato po presoji sodišča ne obstaja pravna podlaga za omejevanje gibanja, niti v tem konkretnem primeru, niti v drugih primerih, kjer je pogoj za omejitev gibanja obstoj nevarnosti pobega, dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

19. Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bila nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka omejitve gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave nedoločenega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po drugi kot po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti, ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljuje pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.

20. Ker torej ni podan razlog za omejitev gibanja iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, je sodišče v tem delu sklep odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker je tožena stranka v tem delu ob sicer popolno ugotovljenem dejanskem stanju napačno uporabila materialno pravo. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi kršitev pravil postopka in napačne uporabe materialnega prava, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

21. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi šeste točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnik glede na odločitev o tožbi za izdajo začasne odredbe nima pravnega interesa. Skladno z določilom prvega odstavka 73. člena ZUS-1 namreč zoper to sodbo ni dovoljena pritožba in glede na to, da pritožba ni mogoča, pomeni, da je sodišče z izdajo sodbe (I. točka izreka) pravnomočno odločilo v zadevi, torej tožnik nima več pravnega interesa za začasno odredbo, ki je časovno vezana na čas do pravnomočne sodne odločbe.

Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 2, 2-31, 84, 84/1, 84/1-1, 84/1-2

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito - člen 8, 8/3, 8/3(a)

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.