UPRS Sodba III U 59/2018-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-04-23

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

javni razpis - ukrep programa razvoja podeželja - nepovratna sredstva v kmetijstvu - odobritev nepovratnih sredstev - zahteva za izplačilo odobrenih sredstev - zavrnjen zahtevek za izplačilo sredstev - izpolnjevanje pogojev za pridobitev sredstev na podlagi javnega razpisa - načelo pravnomočnosti odločbe - zmotna uporaba materialnega prava

Splošne zakonske zahteve iz četrtega odstavka 56. člena ZKme-1, da mora zahtevek stranke za izplačilo izpolnjevati pogoje iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, ni mogoče razumeti tako, da se pri preverjanju pogojev za izplačilo sredstev ponovno preverja tudi pogoj, ki se nanaša na sprejemljivost projekta. O tem se namreč odloči z odločbo o pravici do sredstev, ki je v konkretnem primeru že postala pravnomočna. Drugačna razlaga bi bila v nasprotju z institutom pravnomočnosti iz 158. člena Ustave RS.

Skladnost osnutkov gradiv s predpisi Evropske unije ter določbami Javnega razpisa mora pred izvedbo aktivnosti ugotoviti in potrditi toženka, pri kateri mora biti zahtevek za odobritev vložen vsaj 10 dni pred izvedbo aktivnosti oziroma oddajo v tisk oziroma produkcijo. Toženka nato s t.i. obvestilom o ustreznosti potrdi ustreznost gradiva. Namen predhodnega potrjevanja je v tem, da se že v zgodnji fazi ugotavlja, ali osnutki gradiv upoštevajo zahteve predpisov glede obvezne vsebine, s čimer se izogne nastanku neupravičenih stroškov, tj. stroškov, ki ne morejo biti predmet sofinanciranja iz evropskih sredstev. Iz navedenih predpisov ne izhaja zahteva po absolutno identičnosti gradiva, saj že predpisi sami govorijo o osnutku gradiv. Toženka pa mora nato pri ugotavljanju upravičenosti stroškov v vsakem primeru posebej presoditi, ali se uveljavljani strošek nanaša na gradivo, ki je vsebinsko enako ali vsaj po vsebini bistveno nespremenjeno glede na gradivo, ki je bilo predhodno odobreno.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33140-19/2013/205 z dne 22. 2. 2018 se v 1. točki izreka odpravi za znesek 62.145,92 EUR in se v tem delu zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z odločbo št. 33140-19/2013/205 z dne 22. 2. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: toženka) odločila, da se zavrne tožničin zahtevek za izplačilo sredstev v znesku 62.460,70 EUR, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33140-19/2013/8 z dne 2. 7. 2013 (1. točka izreka), in da posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe toženka pojasnjuje, da je z odločbo o pravici do sredstev št. 33140-19/2013/8 z dne 2. 7. 2013 (v nadaljevanju: odločba o pravici do sredstev) tožnici odobrila vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev v višini do 199.500,00 EUR za sofinanciranje iz ukrepa 133: Podpora skupinam proizvajalcev pri dejavnostih informiranja in pospeševanja prodaje za proizvode, ki so vključeni v sheme kakovosti hrane na podlagi javnega razpisa (objavljenega v Uradnem listu RS, št. 106/2012, v nadaljevanju: Javni razpis). Sredstva so se tožnici odobrila po postopku in pod pogoji, določenimi v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (Uradni list RS, št. 28/2011, v nadaljevanju: Uredba PRP) in Javnem razpisu. Toženka je o tožničinem zahtevku za izplačilo sredstev že odločala z odločbo št. 33140-19/2013/142 z dne 27. 7. 2015, s katero je zavrnila del zahtevka v višini 62.460,70 EUR (to je seštevek ugotovljenih neupravičenih stroškov 31.230,35 EUR in upravne kazni v enaki višini). Po mnenju toženke, je namreč tožnica po računih št. R1, R2, R3, R4 in R5 uveljavljala neupravičene stroške, zato zahtevek ne izpolnjuje vseh predpisanih pogojev, kar je v skladu s četrtim odstavkom 56. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju: ZKme-1) razlog za njegovo (delno) zavrnitev. Zoper zavrnitveni del navedene odločbe je tožnica vložila tožbo, ki ji je tukajšnje sodišče s sodbo št. III U 214/2015-13 z dne 28. 9. 2017 (v nadaljevanju: sodba III U 214/2015-13) ugodilo, omenjeno odločbo je v zavrnilnem delu odpravilo in v tem delu zadevo vrnilo v ponovni postopek, v katerem je toženka odločila z izpodbijano odločbo.

3. Iz nadaljevanja njene obrazložitve izhaja, da je toženka kot neutemeljene zavrnila ugovore, da tožnica v pozivu z dne 18. 1. 2018 ni bila seznanjena s pravno podlago za zavrnitev spornega dela zahtevka, kot tudi ugovore, da je toženka z obvestili o ustreznosti zahtevkov že potrdila vsebino vtoževanih zahtevkov in da imajo (takšna) obvestila naravo upravne odločbe. Toženka v tej zvezi pojasnjuje, da je v sodbi III U 214/2015-13 sodišče zavzelo stališče, da s takšnim obvestilom še ni bilo odločeno o nobeni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, ampak zgolj potrjeno, da so predložena gradiva ustrezna. Obenem tožnici pritrjuje, da so bile nekatere postavke res vključene v tožničin Program informiranja in pospeševanja prodaje vin skupine proizvajalcev vinorodnega okoliša ... za kakovostna in vrhunska vina ZGP (v nadaljevanju: Program), potrjen z odločbo o pravici do sredstev, vendar jih kljub temu ni mogoče priznati. Pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča št. I U 1676/2015-10 z dne 4. 10. 2016 (v nadaljevanju: sodba I U 1676/2015-10), iz katere izhaja, da je bil stranki v tem obravnavanem primeru (enako kot v tej zadevi) z odločbo o pravici do sredstev zmotno priznan neupravičen strošek, predhodno predviden v projektni dokumentaciji, vendar je sodišče presodilo, da je toženka pravilno zavrnila zahtevek za izplačilo sredstev, ker je v postopku naknadne kontrole ugotovila, da (sicer predhodno potrjen) projekt ne izpolnjuje pogojev za sofinanciranje.

4. Toženka nato navaja, katere postavke je bilo treba zavrniti tudi v postopku ponovnega odločanja: v okviru računa R1 postavko "priprava materialov in izvedbe izobraževanja“ v višini 5.000,00 EUR (brez DDV) iz razloga, ker gre za stroške degustacij oziroma stroške dela oseb na degustacijah in ne za stroške priprave materialov in izvedbe izobraževanja, pri čemer (upoštevajoč sodbo I U 1676/2015-10) na upravičenost teh stroškov nima vpliva dejstvo, da so bili predhodno zajeti v tožničin Program; v okviru računa R2 postavko "predpasnik, odpirač in vobler“ v višini 19.650,00 EUR (brez DDV) iz razloga, ker promocijsko gradivo, za katero tožnica uveljavlja izplačilo sredstev, ni identično s strani toženke odobrenemu materialu; v okviru računa R3 postavki "pogostitev in prevoz“, v višini 19.650,00 EUR, ki sta bili predvideni v Programu, vendar so ti stroški neupravičeni, saj sta postavki uvrščeni v stroške 1. kategorije, tj. stroške organizacije, priprave in sodelovanja na tam opredeljenih dogodkih, po prvem odstavku VI. poglavja Javnega razpisa pa so znotraj te kategorije upravičeni zgolj stroški dela oseb; pri računih R4 in R5 pa gre za neupravičen presežek stroškov nad sicer dovoljenimi (upravičenimi) stroški. Kot sklepno ugotavlja toženka, da skupna vrednost neupravičenih stroškov končne priznane vrednosti znaša 44.614,78 EUR, kar glede na delež sofinanciranja (70 %) predstavlja 31.230,35 EUR zaprošene vrednosti, zato se zahtevek skupno zniža za 57,04 % oziroma 62.460,70 EUR (znižanje v vrednosti 31.230,35 EUR zaradi neupravičenih stroškov in znižanje v vrednosti 31.230,35 EUR zaradi preseganja dovoljenega praga 10 %, kar je tudi sankcija).

5. Tožnica je zoper izpodbijano odločbo vložila tožbo v upravnem sporu. Toži zaradi absolutnih bistvenih kršitev pravil postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Odločbo izpodbija zgolj v delu, ki se nanaša na zavrnitev zahtevka za izplačilo sredstev na podlagi računov R1, R2 in R3, ter v delu izrečene upravne sankcije, kar skupaj znaša 62.145,92 EUR. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu 1. točke izreka razveljavi (pravilno: odpravi) ter odloči, da se tožnici prizna zahtevek za izplačilo sredstev v višini 62.145,92 EUR, ki naj ga toženka plača v roku 15 dni od izdaje sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od zneska v višini 5.000,00 EUR po računu R1 od 5. 5. 2014 dalje do plačila, od zneska v višini 19.650,00 EUR po računu R2 od 10. 10. 2014 dalje do plačila, od zneska v višini 19.650,00 EUR po računu R3 od 17. 12. 2014 dalje do plačila, v preostalem delu zahtevka pa od izdaje prve razveljavljene (pravilno: odpravljene) odločbe toženke z dne 27. 7. 2015 dalje do izplačila. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. V tožbi navaja, da je toženka zahtevek zavrnila, ker naj bi šlo za neupravičene stroške, čeprav je, kot poudarja tožnica, Program izpolnjeval vse pogoje za sofinanciranje. Toženka je upravičenost sredstev predhodno potrdila s tem, ko je z odločbo o pravici do sredstev v celoti potrdila Program. Prav zaradi odločitve, da je upravičena do koriščenja sredstev, je tožnica sploh pristopila k izvajanju posameznih aktivnosti, sedaj pa njen zahtevek za izplačilo sredstev toženka zavrača. Tožnica ugovarja, da je izpodbijana odločba neobrazložena, saj pri zavrnitvi posameznih postavk ne navaja določb, ki naj bi bile kršene z ravnanjem tožnice, zaradi česar bi bila zavrnitev zahtevkov po posameznih računih upravičena. Vrh tega so odločilni razlogi za odločbo v delu, kjer toženka odstopi od svoje predhodne odločbe, s katero je potrdila Program, nejasni. Toženka to odločitev utemeljuje s sklicevanjem na sodbo I U 1676/2015-10, nosilnih razlogov pa ne obrazloži, kar onemogoča preizkus odločbe.

7. V nadaljevanju tožnica podaja navedbe glede nepriznanih stroškov po posameznih računih. V zvezi z računom R1 izpostavlja, da toženka neupravičeno izrazito ozko tolmači pogoje Ukrepa 133, poleg tega svojih stališč in zaključkov konkretizirano ne obrazloži. Z obvestili toženke o ustreznosti zahtevkov so bila potrjena vsa sedaj sporna sredstva, zato zavrnitev že potrjenih sredstev predstavlja nesorazmeren poseg v tožničine pričakovane pravice. Pri tem se sklicuje na sodbo tega sodišča št. III U 350/2014-15 z dne 20. 3. 2015. Glede računa R2 ugovarja, da so trditve toženke, da tožničin material ni identičen materialu, ki ga je toženka odobrila v obvestilih o ustreznosti promocijskega materiala, neobrazložene. Toženka namreč le navaja, da material ni enak odobrenemu, pri tem pa ne pojasni, v čem se razlikuje, kar je še posebej sporno glede na to, da v zvezi z računoma R1 in R3 zavrnitev obrazloži s stališčem, da predhodna obvestila o priznanju sredstev niso pomembna, s čimer prihaja sama s seboj v nasprotje in le še dodatno onemogoča preizkus odločbe. V zvezi z računom R3 pa tožnica pojasnjuje, da gre tudi v tem primeru za upravičene razpisne stroške, katerih upravičenost je toženka že predhodno potrdila. Poleg zmotne uporabe materialnega prava in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja v zvezi z uveljavljanim razlogom bistvenih kršitev pravil postopka izpostavlja še kršitev načela materialne resnice in načela zaslišanja stranke, saj je toženka neupravičeno zavrnila zaslišanje predlaganih prič, tj. A.A. iz družbe A. d.o.o. (organizatorja izobraževanj) in B.B. (takratnega predsednika tožničine uprave). Kot dokaze za svoje navedbe tožnica poleg izpodbijane odločbe v tožbi predlaga še svojo izjasnitev na poziv toženke z dne 18. 1. 2018 s predlaganimi dokazi in prilogami, obvestila, s katerimi je toženka potrdila upravičenost sredstev po računih R1, R2 in R3 ter zaslišanje prič A.A. in B.B..

8. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, prereka tožbene navedbe in sodišču predlaga, da tožbo zavrne. Opisuje pravno ureditev dodeljevanja nepovratnih sredstev iz naslova Ukrepa 133 ter pojasnjuje, da ZKme-1, Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), zlasti pa zakonodaja EU nalagajo organom držav članic, da se opravijo upravni pregledi vseh vlog za podporo, zahtevkov za plačilo ali drugih prijav, ki jih morajo predložiti upravičenci ali tretje osebe, pri čemer se pregledajo vsi elementi, ki jih je mogoče in primerno preveriti z upravnimi pregledi. V tej zvezi izpostavlja določbe Uredbe PRP, Delegirane Uredbe Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. 3. 2014 (v nadaljevanju: Uredba 640/2014/EU) in Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. 7. 2014 (v nadaljevanju: Uredba 809/2014/EU) ter obrazlaga, da je postopek odločanja urejen kot dvofazni postopek. V prvi fazi se stranki odobri vloga, ki izpolnjuje predpisane pogoje, in maksimalna višina sredstev, v drugi fazi pa se šele odloča o zahtevku za izplačilo. Z izpodbijano odločbo zato ni bilo poseženo v pridobljeno pravico tožnice do nepovratnih sredstev, pač pa v okviru pristojnosti toženke odločeno o njihovem (ne)izplačilu (pri tem se sklicuje tudi na sodbo tega sodišča št. III U 9/2016 z dne 23. 1. 2017). V zvezi s tožničinim sklicevanjem na sodbo št. III U 350/2014-15 navaja, da zadevi nista primerljivi, omenjena sodba se namreč nanaša na 42. člen ZKme-1, ki ureja poseben primer odprave odločbe prve stopnje. Tožničino enačenje obvestil s končno odločbo, s katero se meritorno in avtoritativno odloča o pravicah stranke, je neustrezno. Toženka meni, da so bili predlogi za zaslišanje prič argumentirano zavrnjeni, dejansko stanje je pravilno pojasnjeno, odločba pa ustrezno obrazložena.

9. Tožnica v nadaljnji vlogi vztraja pri svojih stališčih ter prereka argumente iz odgovora na tožbo. Izpostavlja, da je imela toženka odločbo očitno pripravljeno vnaprej, saj v njej ni upoštevala ničesar, kar je navedla tožnica, s čimer je kršila načelo materialne resnice in načelo zaslišanja stranke, s tem pa je podana bistvena kršitev pravil postopka. Zavrača toženkino mnenje, da je bil predlog za zaslišanje prič utemeljeno zavrnjen, ter se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 387/2015 z dne 15. 11. 2017. Še posebej tožnica prereka navedbe o enačenju obvestil s končno odločbo kot meritornim aktom. Kot poudarja, se sklicuje predvsem, da je toženka nesorazmerno posegla v njene pričakovane pravice, in utemeljuje, zakaj je treba v obravnavanem primeru šteti, da je tožnica pridobila pričakovane pravice in ne zgolj pričakovanja.

11. Z izpodbijano odločbo je bil zavrnjen tožničin zahtevek za izplačilo sredstev za sofinanciranje iz naslova Ukrepa 133 v višini 62.460,70 EUR. Toženka je zahtevek zavrnila na podlagi četrtega odstavka 56. člena ZKme-1, po katerem se zavrne zahtevek za izplačilo sredstev, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev. Pri tem med strankama ni sporno, da so bila tožnici sredstva v višini do 199.500,00 EUR odobrena z odločbo o pravici do sredstev z dne 2. 7. 2013; da so v tej odločbi navedene obveznosti tožnice, ki izhajajo iz predpisov in pogodbe; da je v 54. členu ZKme-1 določena dolžnost stranke (upravičenca do proračunskih sredstev), da vsako spremembo svojih obveznosti po izdaji odločbe o pravici do sredstev sporoči toženki in si za spremembo pridobi njeno soglasje; da se glede na določbe drugega in tretjega odstavka 56. člena ZKme-1 ugodi zahtevku za izplačilo sredstev le v delu, ki izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev ter da se o tem odloči z odločbo (kot je tudi v tem upravnem sporu izpodbijana odločba); ter da mora toženka pred izplačilom sredstev glede na določbe 30. člena Uredbe PRP preveriti zahtevek in preračunati njegovo utemeljenost na način, določen v tej, ter, če gre za odstopanje za več kot 10 %, znižati zahtevano izplačilo.

12. Sporno v obravnavanem primeru je, ali je toženka tožničino zahtevo za izplačilo zahtevanih sredstev v izpodbijanem delu zakonito zavrnila. Izpodbijana odločba namreč temelji na stališču, da pravnomočnost odločbe o pravici do sredstev ne preprečuje ponovne kontrole izpolnjevanja pogojev pred izplačilom sredstev. Projekt oziroma program mora ves čas postopka (tako ob oddaji vloge, ki je podlaga za izdajo odločbe o pravici do sredstev, kot ob vložitvi zahtevka za izplačilo sredstev oziroma ob izdaji odločbe o tem zahtevku) izpolnjevati vse predpisane pogoje. Okoliščina, da so bile v Program uvrščene in z odločbo o pravici do sredstev potrjene postavke, ki ne bi smele biti (ker ne izpolnjujejo pogojev iz Javnega razpisa) in jih je tožnica izvršila, po presoji toženke na naknadno kontrolo upravičenosti zahtevka ne vplivajo. Tožnica navedenim stališčem ugovarja in kot razlog za nezakonitost zavrnitve izplačila sredstev po računih št. R1 in R3 izpostavlja prav pravnomočnost odločbe o pravici do sredstev ter navaja, da je bil z njo zadevni Program, vključno s tam navedenimi aktivnostmi in cilji, potrjen in spoznan za skladnega z določbami Javnega razpisa. Ob sklicevanju na 53. člen ZKme-1 poudarja, da toženka v fazi izdaje izpodbijane odločbe presoja zgolj skladnost dejansko nastalih stroškov s stroški, ki naj bi nastali na podlagi odločbe o pravici do sredstev, in ne preverja ponovno, ali Program izpolnjuje pogoje za pridobitev pravice do sredstev.

13. Da je pred izplačilom sredstev za sofinanciranje ukrepov razvoja podeželja treba opraviti kontrolne postopke, zahteva evropska zakonodaja. Prvi odstavek 48. člena Uredbe 809/2014/EU določa, da se opravijo upravni pregledi vseh vlog za podporo, zahtevkov za plačilo ali drugih prijav, ki jih mora predložiti upravičenec ali tretja oseba, pri čemer se pregledajo vsi elementi, ki jih je mogoče in primerno preveriti z upravnimi pregledi. Zahteva po preverbi izpolnjevanja pogojev iz predpisov pred izdajo odločbe o pravici do sredstev in pred izdajo odločbe za izplačilo sredstev, pa izhaja tudi iz ZKme-1 kot nacionalnega predpisa (53. in 56. člen). V skladu z navedenimi določbami evropske in nacionalne zakonodaje se projekt po preveritvi pogojev, določenih za tovrstne projekte, potrdi z odločbo. Vlagatelju izdana odločba o pravici do sredstev pomeni potrditev, da projekt (naložba) izpolnjuje zahtevane pogoje.

14. Sodna praksa se je v primerljivih zadevah sicer res že večkrat (npr. sodba tega sodišča I U 1677/2015 z dne 4. 10. 2016, pa tudi sodbe IV U 80/2015 z dne 22. 6. 2016, II U 484/2015 z dne 23. 11. 2016 in II U 461/2015 z dne 14. 12. 2016) izrekla, da mora projekt ves čas postopka izpolnjevati vse predpisane pogoje in da se zato stranka ne more z uspehom sklicevati na pred tem izdano pravnomočno odločbo o pravici do sredstev, če pogoji iz predpisov ali javnega razpisa niso izpolnjeni. Vendar pa je bilo nato stališče sodne prakse spremenjeno. Vrhovno sodišče kot najvišje sodišče v državi je namreč v sodbi št. X Ips 337/2017 z dne 29. 5. 2019 zavrnilo stališče, da z odločbo o dodelitvi sredstev ni odločeno o nobeni pravici. Kot je pojasnilo, temu nasprotje že samo poimenovanje odločbe (kot odločbe o pravici do sredstev) in dejstvo, da gre za izdano upravno odločbo, torej vrsto upravnega akta, s katerim organ odloči o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Odločitev o upravičenju do koriščenja sredstev do določene višine (z odločbo o pravici do sredstev) pomeni odločitev o pravnem temelju zahtevka za izplačilo, torej odločitev o obstoju same pravice, ki pri vlagatelju ustvari upravičeno pričakovanje, da mu bo za naložbo v odobreni predmet podpore (projekt oziroma program) povrnjen vsaj del z izvedbo nastalih upravičenih stroškov. Ugotovitev o obstoju pravice na drugi strani utemeljuje dolžnost toženke, da sredstva izplača, če vlagatelj glede nastalih in uveljavljenih stroškov izpolni predpisane zahteve. Vrhovno sodišče je pri odločitvi izhajalo iz določb 24. člena Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (v nadaljevanju: Uredba 65/2011/EU), ki so relevantne tudi za obravnavani primer in ki opredeljujejo vsebino administrativnih pregledov zahtevka za podporo in vsebino pregledov zahtevka za plačilo. Glede na navedene določbe je po presoji Vrhovnega sodišča neutemeljeno stališče, da se pri izplačilu ponovno preverjajo pogoji za izbor projekta. Sklepanje, da je dopustno ponovno preverjanje in s tem odločanje o pogojih, ki se nanašajo na sam projekt, kljub pravnomočni odločbi o pravici do sredstev, po mnenju Vrhovnega sodišča ne izhaja niti iz 56. člena ZKme-1. Tam določene splošne zahteve, da mora zahtevek stranke za izplačilo izpolnjevati pogoje iz predpisov, namreč glede na predhodno navedene razloge ni mogoče razumeti v smislu, da odločanje o njem vključuje tudi preverjanje pogojev, ki se nanašajo na sprejemljivost projekta. Takšna razlaga bi bila v nasprotju z institutom pravnomočnosti iz 158. člena Ustave Republike Slovenije, ki v imenu pravne varnosti na eni strani izključuje nadaljnje razpravljanje o spornem razmerju (izključuje nadaljnja pravna sredstva), na drugi strani pa pomeni vezanost strank in državnih organov na vsebino odločbe. Zahteva po spregledu pravnomočnosti sama po sebi ne izhaja niti v določb prava EU. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče, namreč rezultat njegove presoje, tj. da je treba zagotavljati spoštovanje instituta pravnomočnosti, ne pomeni, da je stranki v vsakem primeru treba dati več, kot bi ji upoštevajoč vsebino predpisov pripadalo. Pri tem je opozorilo na drugi odstavek 42. člena ZKme-1, v katerem je (bilo) predvideno posebno izredno pravno sredstvo, tj. poseben primer odprave odločbe prve stopnje, ki se uporablja tudi za izvajanje ukrepov politike razvoja podeželja (49. člen istega zakona).

15. Stroški, ki temeljijo na računih R1 in R2, so bili nesporno predmet preverjanja v postopku, ki se je končal s pravnomočno odločbo o pravici do sredstev z dne 2. 7. 2013, zato izpodbijana odločba, upoštevajoč zgoraj navedena stališča Vrhovnega sodišča, temelji na nepravilni uporabi določb glede pogojev za izplačilo in nepravilni razlagi 56. člena ZKme-1 ter posledično kršitvi 158. člena Ustave. Če je toženka menila, da postavke iz Programa, ki jih je potrdila, niso skladne z določbami predpisov oziroma Javnega razpisa (kot izhaja iz njenih navedb v obrazložitvi izpodbijane odločbe), bi morala najprej spremeniti pravnomočno odločbo o pravici do sredstev z dne 2. 7. 2013, šele nato bi zaradi odpadle pravne podlage smela iz omenjenega razloga zavrniti izplačilo zahtevanih sredstev. Drugačno stališče bi po mnenju Vrhovnega sodišča, ki mu pri obravnavanju te zadeve sledi tudi tukajšnje sodišče, predstavljalo nezakonit poseg v pravice tožnice glede na pravnomočno odločbo o pravici do sredstev.

16. Po presoji sodišča pa je utemeljen tudi tožbeni očitek o bistveno pomanjkljivi obrazložitvi izpodbijane odločitve v delu, ki se nanaša na zavrnitev stroškov po računu R3. Pri utemeljitvi odločitve v tem delu se je toženka sklicevala na določbe 6. točke 23. člena Uredbe 1974/2006 (ES) z dne 15. 12. 2006 (v nadaljevanju: Uredba 1974/2006/ES), četrtega odstavka 53. člena Uredbe PRP in četrtega odstavka IV/2 poglavja Javnega razpisa, ki kot enega od pogojev za pridobitev oziroma izplačilo sredstev določajo obveznost predhodne potrditve osnutkov informacijskih, promocijskih in oglaševalskih gradiv (v nadaljevanju: gradiva). Skladnost osnutkov gradiv s predpisi Evropske unije ter določbami Javnega razpisa mora pred izvedbo aktivnosti ugotoviti in potrditi toženka, pri kateri mora biti zahtevek za odobritev vložen vsaj 10 dni pred izvedbo aktivnosti oziroma oddajo v tisk oziroma produkcijo. Toženka nato s t.i. obvestilom o ustreznosti potrdi ustreznost gradiva. Namen predhodnega potrjevanja je v tem, da se že v zgodnji fazi ugotavlja, ali osnutki gradiv upoštevajo zahteve predpisov glede obvezne vsebine, s čimer se izogne nastanku neupravičenih stroškov, tj. stroškov, ki ne morejo biti predmet sofinanciranja iz evropskih sredstev. Iz navedenih predpisov (glej zlasti 6. točko 23. člena Uredbe 1974/2006/ES in četrti odstavek 53. člena Uredbe PRP) po presoji sodišča ne izhaja zahteva po absolutno identičnosti gradiva, saj že predpisi sami govorijo o osnutku gradiv (v fazi potrjevanja le-teh). Toženka pa mora nato pri ugotavljanju upravičenosti stroškov v vsakem primeru posebej presoditi, ali se uveljavljani strošek nanaša na gradivo, ki je vsebinsko enako ali vsaj po vsebini bistveno nespremenjeno glede na gradivo, ki je bilo predhodno odobreno (prim. sodba tega sodišča št. II U 441/2016-9 z dne 9. 5. 2018).

17. Iz predloženih upravnih spisov zadeve je razvidno, da je bila tožnica z dopisom toženke z dne 18. 1. 2018 pozvana, naj se (med drugim) izjasni o ugotovitvi, da predloženo gradivo ni identično s strani toženke odobrenemu gradivu. Na navedeni poziv se je tožnica odzvala z vlogo, ki jo je toženka prejela 6. 2. 2018 in v kateri je pojasnila, da izdelani promocijski materiali ne odstopajo od simbolnih slik, poslanih v potrditev toženki, saj vsebujejo vse predvidene in zahtevane elemente, ter nato konkretno utemeljevala, zakaj med potrjenimi osnutki promocijskih gradiv ter izvedenimi aplikacijami ni razlik. Toženka se do teh tožničinih navedbah ni konkretno opredelila in je tako obrazložitev njene odločbe ostala bistveno pomanjkljiva z vidika konkretne utemeljitve, zakaj toženka šteje, da so gradiva bistveno spremenjena, oziroma zakaj vsako posamezno zahtevku za izplačilo predloženo gradivo po njeni oceni ne zadosti pogoju vsebinske nespremenjenosti oziroma vsaj bistvene nespremenjenosti glede na predhodno predložena in potrjena gradiva. V obrazložitvi odločbe je namreč toženka podala za vsa gradiva zgolj posplošeno oceno, da niso identična gradivom, ki so bila potrjena z obvestili. Sodišče se zato strinja s tožnico, kolikor ta ugovarja, da obrazložitev odločbe nima vseh elementov, ki jih po zakonu mora vsebovati (prim. prvi odstavek 214. člena ZUP), in dodaja, da pomanjkljiva obrazložitev, zaradi katere odločitve ni mogoče preizkusiti, pomeni absolutno bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

18. Ker iz zgoraj navedenih razlogov izhaja, da je toženka zmotno uporabila materialno pravo, njena odločba pa je tudi obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo pravil upravnega postopka, je sodišče na podlagi 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravilo in zadevo v tem delu v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo toženki v ponovni postopek. Sodišče v tej zvezi pripominja, da zaradi napačnega materialnopravnega izhodišča dejansko stanje, ki je pomembno za presojo, ali so uveljavljani stroški po računih R1 in R2 upravičeni (dejansko stanje, ki se nanaša na elemente, o katerih je v povezavi z izplačilom, torej v t.i. drugi fazi, toženka upravičena in dolžna odločati), v upravnem postopku še ni bilo ugotovljeno, bistveno pomanjkljiva obrazložitev pa onemogoča tudi preizkus upravne odločitve glede računa R3. Od odločitve v zvezi s stroški po računih R1, R2 in R3 pa je odvisna tudi odločitev o upravni kazni. Pojasniti je treba še, da je tožnica v tožbi primarno predlagala, da sodišče samo odloči o stvari, pri čemer je postavila tudi zahtevek po vsebinskem odločanju o pravici do zamudnih obresti, ki pa ga je postavila šele v predmetni tožbi in tako ta zahtevek ni bil predmet odločanja z izpodbijano odločbo. ZUS-1 v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta ne dopušča odločanja o pravici, ki ni predmet tega upravnega akta, saj bi sicer sodišče odločalo o stvari iz pristojnosti upravnega organa in bi z odločitvijo preseglo okvir konkretnega upravnega spora (prim. sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 117/2020 z dne 10. 2. 2021).

19. Sodišče je zadevi odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, in sicer na podlagi določbe 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in predloženih upravnih spisov tožbi očitno treba ugoditi, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Pogoji, da bi sodišče samo odločilo o stvari, niso izpolnjeni, kot je obrazloženo v 18. točki obrazložitve.

20. Sklepno sodišče zgolj še pripominja, da je takšna stališča, kot v tej zadevi, zavzelo tudi v primerljivi zadevi izdani sodbi III U 58/2018-12 z dne 15. 4. 2021.

21. Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnico v postopku kot pooblaščenec zastopal odvetnik, v skladu s tretjim odstavkom 3. člena Pravilnika tožnici priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR. Tako določeni pavšalni znesek zajema vse stroške sodnega postopka pred sodiščem prve stopnje, razen sodnih taks. Toženka mora navedeni znesek tožnici plačati v roku 15 dni od prejema te sodbe, od poteka tega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, in prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ). Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 53, 56

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) - člen 23, 23/6

Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 (2008) - člen 53, 53/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.