UPRS Sklep I U 1088/2019-35
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-29

mag. Mojca Muha (preds.), mag. Marjanca Faganel (poroč.), mag. Jožica Češnovar

lekarniška dejavnost - dovoljenje za poslovanje - podružnica - lekarna - položaj stranke v upravnem postopku - pravni interes

Zgolj zaradi mnenja, ki ga je dala v postopku izdaje dovoljenja, tožnica še ne izkazuje položaja stranke v postopku. Prav tako ji tega položaja ne vzpostavlja (zatrjevana osebna) vročitev izpodbijane odločbe, saj ni izkazano in niti ne zatrjuje, da bi vložila zahtevo iz drugega odstavka 229. člena ZUP. Pač pa ji je bil položaj stranke v upravnem postopku konkludentno priznan z odločitvijo o njeni pritožbi.

Vsakdo, ki v upravnem sporu nastopa kot tožnik, mora izkazovati obstoj procesnih predpostavk, katerih izpolnjenost je v pristojni presoji samega sodišča, ki ni vezano na predhodna stališča oziroma odločitve upravnega organa. Kar pomeni, da tudi ni vezano na stališče toženke o položaju (stranke), ki ga ima ali ga je imela tožeča stranka v upravnem postopku.

V konkretnem primeru se izpodbijani akt na tožečo stranko oziroma na upravičenja, ki se tičejo neposredno tožeče stranke, nedvomno in tudi nesporno ne nanaša. Aktivne legitimacije pa tožeča stranka tudi nima zaradi varovanja javnega interesa, na katerega se smiselno s tem, ko navaja, da vlaga tožbo tudi iz razloga, ker gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja, sklicuje v svojih vlogah. ZUS-1 namreč nevladnih organizacij kot aktivno legitimiranih zaradi varstva javnega interesa ne določa. Takšnega položaja tožeči stranki tudi ne dajejo materialni predpisi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Občinska uprava Občine Šenčur je kot prvostopenjski upravni organ v zadevi podelitve dovoljenja za podružnico lekarne z izpodbijano odločbo koncesionarki A. A., ki izvaja lekarniško dejavnost v lekarni A. A., lekarniška dejavnost, ..., Grosuplje, izdala dovoljenje za organiziranje podružnice lekarne (1. točka izreka). V 2. točki je izrekla, da bo podružnica lekarne delovala pod strokovnim nadzorom lekarne, ki bo podružnico organizirala in v 3. točki, da bo podružnica lekarne organizirana v kraju Šenčur na gravitacijskem območju Poslovne cone Šenčur in bo od obstoječe lekarne oddaljena vsaj 400 metrov.

2. Iz obrazložitve sledi, da je A. A. 19. 7. 2018 podala zahtevo za dovoljenje za odprtje podružnice svoje lekarne ter svojo vlogo oprla na določbe Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1). V postopku je bilo ugotovljeno, da je vlagateljici podeljena koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti ter da je z dokazili o koncesiji vlagateljica na podlagi drugega odstavka 39. člena ZLD-1 izkazala legitimacijo za začeti postopek izdaje zadevnega dovoljenja. Dalje se ugotavlja, da je vlagateljica vlogi priložila podatke o prebivalcih na predlaganem gravitacijskem območju podružnice lekarne in meritev najkrajše cestne razdalje do obstoječe lekarne, ter da predlagano gravitacijsko območje izpolnjuje vse potrebne zakonske pogoje oziroma merila. Vlagateljica je vlogi priložila tudi pravno mnenje o ustanavljanju lekarniških podružnic v skladu z ZLD-1. V postopku je bilo nadalje v skladu s tretjim odstavkom 10. člena ZLD-1 pridobljeno mnenje tožeče stranke, v katerem le-ta nasprotuje vloženi zahtevi, ter podana vloga za soglasje za ustanovitev podružnice na Ministrstvo za zdravje, na katero Občinska uprava, kljub poslani urgenci, odgovora ni prejela in se tako šteje, da je soglasje podano. Svojo odločitev, da zahtevano dovoljenje izda, Občinska uprava temelji tudi na določbah 74. člena Ustave, ki zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo, ter na stališčih, ki jih je zavzelo Ustavno sodišče v odločbi U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004 v tej zvezi, pa tudi na mnenju Agencije RS za varovanje konkurence, po katerem je lekarniška dejavnost predmet konkurence na trgu. Pri tem ugotavlja, da je lekarniško dejavnost treba prištevati med gospodarske dejavnosti ter da omejevanje pravice vlagateljice do ustanavljanja podružnice ni na mestu, saj se na ta način zagotavlja boljša preskrba prebivalcev z zdravili in višja raven lekarniških storitev. Zato prvostopenjski organ meni oziroma ugotavlja, da so v konkretnem primeru izpolnjeni vsi zakonski pogoji za ustanovitev podružnice lekarne in se v tem pogledu pridružuje pravnemu mnenju, ki ga je vlagateljica priložila svoji zahtevi. Navaja še, da tudi Občinski svet ni nasprotoval ustanovitvi podružnice ter da so glede na povedano izpolnjeni vsi pogoji za njeno ustanovitev.

3. Pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo je Župan kot organ druge stopnje zavrnil kot neutemeljeno. V svojih razlogih se v celoti strinja z odločitvijo in razlogi prve stopnje. V zvezi s pritožbenimi ugovori navaja, da je organ prve stopnje pravilno ugotovil gravitacijsko območje in ga tudi obrazložil, ter obenem kot nepravilno in neskladno z zakonom zavrne stališče tožeče stranke, po katerem že ustanovljena lekarna (na gravitacijskem območju) pomeni oviro za ustanovitev podružnice. Podana pa je po presoji pritožbenega organa tudi aktivna legitimacija vlagateljice za pridobitev dovoljenja za podružnico lekarne. Pri tem se sklicuje na določbe drugega odstavka 39. člena ZLD-1 in ugotavlja, da so izpolnjeni vsi predpisani pogoji za izdajo dovoljenja. Ugotavlja še, da na mnenje tožeče stranke upravni organ prve stopnje ni vezan, glede soglasja Ministrstva za zdravje pa je organ prve stopnje pravilno in skladno z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) štel, da je bilo soglasje podano. A. B. ni druga oseba. Gre le za spremembo priimka (v A.) iste osebe. Kot neutemeljene pa pritožbeni organ zavrača tudi pritožbene ugovore, po katerih lekarniška dejavnost ne sodi v okvir gospodarske dejavnosti, ter se pri tem sklicuje na Ustavo RS in na evropski pravni red oziroma na akte evropskih institucij.

4. Tožeča stranka se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. Toži zaradi nepravilne uporabe zakona in napačnega sklepa o dejanskem stanju.

5. V tožbi navaja, da toženka pri odločanju ni upoštevala določb 10. člena ZLD-1 glede števila prebivalcev na gravitacijskem območju in glede prepovedi delovanja podružnice na gravitacijskem območju lekarne, nadalje 8. člena ZLD-1 glede najmanjše oddaljenosti med lekarnami in podružnicami lekarn ter 4. člena ZLD-1 glede opredelitve gravitacijskega območja in opredelitve izraza urbano območje, pa tudi drugih določb, ki opredeljujejo ustanavljanje podružnic lekarn.

6. Glede gravitacijskega območja navaja, da mora občina v skladu z določbami ZLD-1 najprej določiti gravitacijsko območje predvidene podružnice lekarne in gravitacijsko območje posamezne lekarne, če se predvidena podružnica organizira na območju, na katerem ta lekarna v skladu z zakonom že izvaja lekarniško dejavnost. V konkretnem primeru Poslovna cona Šenčur, kjer naj bi se organizirala podružnica Lekarne A., Grosuplje, spada v naselje Šenčur, v katerem je že organizirana Lekarna B., ki jo organizira Javni zavod Gorenjske lekarne in katerega ustanoviteljica je Občina Šenčur - tožena stranka. Gre za lekarno, ki predstavlja organizacijsko enoto javnega lekarniškega zavoda in je ustanovljena za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju občine ustanoviteljice, to je na območju celotne Občine Šenčur. Drugačna opredelitev gravitacijskega območja Lekarne B. oziroma opredelitev gravitacijskih območij Lekarne in morebitnih podružnic v Občini Šenčur nasploh, iz občinskih splošnih aktov ni razvidna. Odlok o občinskem prostorskem načrtu, na katerega se sklicuje tožena stranka, ne pomeni določitve gravitacijskega območja v skladu z ZLD-1, in je lahko šele podlaga za določitev gravitacijskih območij. Sicer pa iz Odloka izhaja, da se prebivalci Občine Šenčur preskrbujejo z zdravili v naselju Šenčur, kjer pa je že ustanovljena Lekarna za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju Občine in tudi organizirana zdravstvena dejavnost na primarni ravni. Naselja, ki so navedena v izpodbijani odločbi kot naselja, ki spadajo v gravitacijsko območje predvidene podružnice lekarne, so vsa naselja v Občini Šenčur, kar pomeni, da naj bi gravitacijsko območje podružnice zajemalo celotno Občino, to pa je v nasprotju s tretjim odstavkom 10. člena ZLD-1. Dodaja še, da gravitacijsko območje po določbah ZLD-1 ni zgolj matematični seštevek konkretnih prebivalcev, ki bi potrebe po zdravilih uresničevali v posamezni lekarni, ter da je število prebivalcev, ki ga določa ZLD-1 v 9. in 10. členu, le najmanjše število prebivalcev gravitacijskega območja lekarniške enote in da posamezna enota lahko oskrbuje tudi več prebivalcev.

7. Dalje tožeča stranka navaja, da pomeni podružnica oziroma njeno ustanavljanje izjemo od splošne oblike izvajanja lekarniške dejavnosti v obliki lekarne in se organizira zato, da se zagotovi dostopnost do zdravil tudi v manjših in bolj odročnih krajih, ki imajo sicer organizirano osnovno zdravstveno dejavnost. Cilj zakonske ureditve v petem odstavku 10. člena ZLD-1, na katero se sklicuje tožena stranka in ki sicer ureja odvzem poslovanja podružnici lekarne, če se na območju podružnice ustanovi lekarna, je, da na istem gravitacijskem območju ne moreta delovati lekarna in podružnica lekarne. Zato tožnica na podlagi vsega navedenega zaključi, da na območju Občine Šenčur ni mogoče ustanoviti podružnice lekarne, če Občina ni predhodno določila gravitacijskih območij v skladu ZLD-1. Prav tako pa glede na povedano ni mogoče ustanoviti podružnice lekarne v kraju, v katerem je že organizirana in deluje lekarna, saj bi bile sicer zakonske določbe o merilih za mrežo lekarniške dejavnosti in drugih pogojih za organiziranje lekarne ali podružnice lekarne brez pomena.

8. Utemeljene in skladne s predpisi po mnenju tožnice tudi niso navedbe toženke o najmanjši razdalji med Lekarno in predvideno podružnico lekarne. In ker pogoj najmanjše razdalje med obstoječo Lekarno in predvideno podružnico lekarne v obravnavanem primeru ni izpolnjen, tudi iz tega razloga ni podlage za izdajo izpodbijanega dovoljenja.

9. V zvezi z opredelitvijo lekarniške dejavnosti kot gospodarske dejavnosti pa tožeča stranka navaja, da takšna opredelitev v sodni praksi Sodišča EU in izvajanja toženke v tej zvezi za odločitev v zadevi niso bistvena. Bistveno je, da evropski pravni red dopušča omejitve, kakršne določa slovenska zakonodaja v zvezi z opravljanjem lekarniške dejavnosti in v zvezi z ustanavljanjem izvajalcev lekarniške dejavnosti. Ureditev, s katero so določena merila za izdajo dovoljenj za ustanovitev novih lekarn, je po stališču Sodišča EU primerna za zagotavljanje zanesljive in dostopne preskrbe prebivalstva z zdravili, le da morajo biti merila ustrezno določena, kar pa je naloga zakonodajalca in jih občina ne more določati glede na posamezni primer in po svoji lastni presoji. Nedvomno je tudi, da je po slovenski zakonodaji dopustna omejitev konkurence na področju lekarniške dejavnosti z določitvijo meril za mrežo in da je izkazan splošni interes za to omejitev.

10. Glede aktivne legitimacije vlagateljice pa tožnica vztraja, da ni izkazana istovetnost vlagateljice A. A. s koncesionarko A. B., in da v izpodbijani odločbi o tem ni navedene nobene podlage.

11. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih. V odgovoru uvodoma ugovarja legitimaciji tožeče stranke za tožbo. Navaja, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za položaj stranke v upravnem sporu iz Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V postopku izdaje izpodbijanega akta namreč ni bila stranka ali stranski udeleženec, saj ni bila nosilec pravic in obveznosti, o katerih se je odločalo v upravnem postopku niti ni imela položaja stranskega udeleženca, saj ni izkazala pravnega interesa za udeležbo v postopku. Vloga Lekarniške zbornice je zgolj v podajanju mnenj in s tem usmerjevalne narave. Tožba pa je neutemeljena tudi po vsebini. Stališče tožnice, da bi morala toženka pred odločitvijo o izdaji dovoljenja z odlokom oblikovati gravitacijsko območje za delovanje lekarne oziroma podružnice lekarne, je zmotno, saj se tega po določbah ZLD-1 ne zahteva. Pojem gravitacijskega območja jasno definira ZLD-1 v 4. členu. Prav tako ZLD-1 v 8. in 10. členu natančno določa pogoje za izdajo dovoljenja za ustanovitev podružnice, ki so v konkretnem primeru izpolnjeni. Vsebina petega odstavka 10. člena ZLD-1 pa po prepričanju toženke ne pomeni ovire za izdajo dovoljenja. Pravilno je po stališču toženke ugotovljena tudi aktivna legitimacija stranke za pridobitev dovoljenja in pravilno obravnavano mnenje tožeče stranke ter soglasje Ministrstva za zdravje. V odgovoru toženka izpostavlja še, da ustanovitev podružnice ne pomeni nikakršnega tveganja za javna sredstva ter da je pri odločanju o izdaji dovoljenja treba na prvem mestu upoštevati interese prebivalstva za kakovostno preskrbo z zdravili. Sicer pa vztraja, da gre pri lekarniški dejavnosti za gospodarsko dejavnost ter da stališče tožbe pomeni protipravno omejevanje konkurence na trgu. Pojasnjuje še, da je in zakaj je odločbo pravilno izdala na ime koncesionarke A. B. ter s tem zavrača tožbena naziranja o tem, da niso izpolnjeni procesni pogoji (aktivna legitimacija) za izdajo izpodbijanega dovoljenja.

12. A. A. kot stranka z interesom v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se obenem pridružuje navedbam tožene stranke v izpodbijani odločbi in v odgovoru na tožbo. Tako v celoti povzema navedbe, ki se nanašajo na pomanjkanje pravnega interesa tožeče stranke za tožbo in sodišču predlaga, da tožbo zavrže. Strinja se tudi s toženko, da so in iz katerih razlogov so v konkretnem primeru izpolnjeni zakonski pogoji za izdajo dovoljenja za ustanovitev podružnice ter s stališčem, da gre pri lekarniški dejavnosti za gospodarsko dejavnost, pri kateri mora biti ustrezno varovana (poleg konkurence na trgu) tudi pravica do ustanavljanja, kar se ureja v določbah 8. in 10. člena ZLD-1.

13. Tožeča stranka v odgovoru na odgovor stranke z interesom vztraja pri navedbah, da izpodbijani akt ni bil izdan upravičeni osebi. Sama je svoj pravni interes izkazala že v pritožbi zoper izpodbijano dovoljenje in ga ponovno utemeljuje v tožbi. Izpodbijana odločba je bila tožeči stranki vročena na način osebne vročitve, v odločbi pa je pravni pouk o možnosti pritožbe. O pritožbi je Župan vsebinsko odločil z odločbo, ki je bila tožeči stranki ponovno osebno vročena in s poukom o pravnem sredstvu, kar pomeni, da je toženka na konkludenten način tožeči stranki priznala položaj stranke v postopku in da ni izdala akta, s katerim bi tožeči stranki položaj stranskega udeleženca zavrnila. Navaja še, da je tožbo vložila tudi iz razloga, ker gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja, to je razlage določb tretjega in petega odstavka 10. člena ZLD-1. Odgovoru na tožbo tudi sicer nasprotuje in vztraja pri navedbah in stališčih tožbe, ki jih z ozirom na navedbe v odgovoru stranke z interesom dodatno pojasni.

14. Stranka z interesom v prvi pripravljalni vlogi sodišče obvešča, da je Ministrstvo za zdravje z odločbo št. 1600-88/2018-14 z dne 18. 12. 2019 izpodbijano odločbo odpravilo in da zato tožeča stranka nima več pravnega interesa za tožbo. Sodišču predlaga, da postopek s tožbo ustavi, tožeči stranki pa naloži v plačilo stroške postopka.

15. Tožeča stranka v odgovoru na pripravljalno vlogo stranke z interesom navaja, da je bil zoper odločbo Ministrstva za zdravje sprožen upravni spor, ki se vodi pod opr. št. I U 111/2020 in da odločba ni pravnomočna. Poleg tega s to odločbo Ministrstva niso razrešena pomembna pravna vprašanja, zaradi katerih je tožeča stranka vložila tožbo niti ni z odločbo odločeno o vlogi Lekarne A. - A. B., Grosuplje. Zato tožeča stranka vztraja pri tožbi in pri tožbenih predlogih.

16. Stranka z interesom v drugi pripravljalni vlogi navaja, da je tožeča stranka tožbeni zahtevek za odpravo prvostopenjske odločbe vložila šele 8. 7. 2019 in s tem glede na odločbo, izdano dne 29. 3. 2019 in glede na 30 dnevni rok za vložitev tožbe, prepozno. Z ozirom na zahtevek, ki ga vsebuje tožba, in tisti, ki ga vsebuje vloga tožeče stranke z dne 5. 7. 2019, namreč po prepričanju stranke z interesom ni mogoče zaključiti, da je tožeča stranka z omenjeno vlogo zgolj spremenila tožbo v smislu 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi z istim upravnim aktoma, temveč je zahtevala z omenjeno vlogo odpravo povsem drugega upravnega akta. Zato sodišču predlaga, da tožbeni zahtevek, oblikovan in podan z vlogo z dne 5. 7. 2019, zavrže.

18. V obravnavanem primeru je z izpodbijano odločbo odločeno o vlogi stranke z interesom A. A. za izdajo dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne. Tožbo zoper odločbo, s katero je bilo vlagateljici izdano dovoljenje, vlaga Lekarniška zbornica Slovenije, ki je skladno z določbami ZLD-1 dala mnenje v postopku izdaje dovoljenja in ki je zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo. Zgolj zaradi mnenja, ki ga je dala v postopku izdaje dovoljenja, tožnica še ne izkazuje položaja stranke v postopku. Prav tako ji tega položaja ne vzpostavlja (zatrjevana osebna) vročitev izpodbijane odločbe, saj ni izkazano in niti ne zatrjuje, da bi vložila zahtevo iz drugega odstavka 229. člena ZUP.

Pač pa se sodišče strinja s tožnico, da ji je bil položaj stranke v upravnem postopku konkludentno priznan z odločitvijo o njeni pritožbi. Ugovor stranke z interesom, po katerem tožeča stranka v upravnem postopku ni imela položaja stranke in iz tega razloga ni legitimirana za tožbo na podlagi določb 17. člena ZUS-1, zato ni utemeljen in ga sodišče zavrača.

19. Pač pa se po presoji sodišča tožeči stranki utemeljeno očita pomanjkanje pravnega interesa za tožbo. Vsakdo, ki v upravnem sporu nastopa kot tožnik, mora namreč izkazovati obstoj procesnih predpostavk, katerih izpolnjenost je v pristojni presoji samega sodišča, ki ni vezano na predhodna stališča oziroma odločitve upravnega organa. Kar pomeni, da tudi ni vezano na stališče toženke o položaju (stranke), ki ga ima ali ga je imela tožeča stranka v upravnem postopku. Tako je na sodišču, da presodi, ali izpodbijani akt posega v pravni položaj tožeče stranke v skladu z določbami ZUS-1.

20. Ureditev upravnega spora po ZUS-1 temelji na pravnem varstvu položaja posameznika, kar pomeni, da lahko tožnik v njem uveljavlja le svojo (subjektivno) pravico ali pravno korist in ne pravice ali pravne koristi koga drugega oziroma splošnih interesov.

V konkretnem primeru se izpodbijani akt na tožečo stranko oziroma na upravičenja, ki se tičejo neposredno tožeče stranke, nedvomno in tudi nesporno ne nanaša. Aktivne legitimacije pa tožeča stranka tudi nima zaradi varovanja javnega interesa, na katerega se smiselno s tem, ko navaja, da vlaga tožbo tudi iz razloga, ker gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja, sklicuje v svojih vlogah. ZUS-1 namreč nevladnih organizacij kot aktivno legitimiranih zaradi varstva javnega interesa ne določa. Takšnega položaja tožeči stranki tudi ne dajejo materialni predpisi.

Čim pa je tako, tožeča stranka ne zahteva pravnega varstva, kakršnega ji zagotavlja upravni spor, oziroma ne izkazuje pravovarstvene potrebe, za takšen primer pa je v 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 določeno, da se tožba zavrže.

21. Ker je sodišče tožbo zavrglo že iz tega razloga, to je zaradi pomanjkanja pravnega interesa, ostalih razlogov toženke in stranke z interesom, iz katerih predlagata, da sodišče tožbo zavrže oziroma zavrne, ni presojalo. Ker je tožbo zavrglo kot nesposobno za obravnavanje, pa tudi ni presojalo izpodbijane odločbe po vsebini.

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Prim. sklep VS RS I Up 110/2017 z dne 21. 6. 2017.

Prim. sklep VS RS I Up 194/2017 z dne 6. 9. 2017.

Prim. Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 243, t. 8.

Prim. sklep VS RS I Up 745/2011 z dne 5. 1. 2017.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 36, 36/1, 36/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.