UPRS Sklep I U 271/2021-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-03

Liljana Polanec (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), mag. Barbara Fajdiga Jadek

varstvo ustavnih pravic - kršitev človekovih pravic - subsidiarnost sodnega varstva - upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - začasna odredba

Z izpodbijanim sklepom je DTS zgolj ugotovil, da v postopku imenovanja vrhovnega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu na Oddelku za ... DTS pri ponovni obravnavi na zahtevo ministrice za pravosodje z dne 9. 10. 2020 ni odločil z dvotretjinsko večino glasov vseh članov. Pravni položaj iz tega naslova se tožniku zaradi izpodbijanega sklepa samega po sebi nikakor ne spreminja. Ker se glede na zgoraj navedeno z izpodbijanim sklepom ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih (nikogar oziroma nobenega individualno določenega) posameznika, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, v tem primeru ne gre za posamični (upravni) akt.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Državnotožilski svet Republike Slovenije (v nadaljevanju DTS, sedaj tožena stranka) je z izpodbijanim sklepom ugotovil, da Državnotožilski svet v postopku imenovanja vrhovnega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu na Oddelku za ... (razpis objavljen v Uradnem listu RS št. 16/2019 z dne 15. 3. 2019) pri ponovni obravnavi na zahtevo ministrice za pravosodje št. 701-19/2019 z dne 9. 10. 2020 ni odločil z dvotretjinsko večino glasov vseh članov. Kot zaključek je v obrazložitvi navedeno, da gre upoštevaje navedeno v sklepu, ugotoviti, da je nastopil položaj, ki ga ureja 4. odstavek 33. člena Zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT-1).

2. Tožnik je vložil tožbo na podlagi 1. odstavka 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katero izpodbija uvodoma navedeni sklep tožene stranke, ker je po njegovem mnenju nepravilen in nezakonit ter protiustaven, saj posega v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine. Tožnik sodišču predlaga, da se naj izpodbijani sklep odpravi in se ugotovi, da je nezakonit in protiustaven zaradi kršitve tožnikovih pravic iz 22., 23. in 49. člena Ustave ter 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude paricijskega roka.

3. V tožbi navaja, da posebno pravno sredstvo v primeru, kakršen je obravnavani tožnikov primer - če DTS pri ponovni obravnavi dokončnega mnenja na zahtevo ministra, pristojnega za pravosodje, ne odloči z dvotretjinsko večino vseh članov, sicer ni predvideno, vendar prav zaradi tega meni, da s tem izkazuje pravni interes za tožbo, češ da v nasprotnem primeru tožnik nima prav nobenega pravnega sredstva za uveljavljanje vsebinskih in postopkovnih kršitev, ki jih očita toženi stranki. Zato je po njegovem mnenju tudi vložitev predmetne tožbe dopustna, sama tožba pa je pravočasno vložena glede na datum vročitve izpodbijanega sklepa dne 22. 1. 2021. Glede na tožnikovo razlago 2. odstavka 33. člena ZDT-1 tožena stranka ni ravnala skladno z zahtevo ministrice za pravosodje z dne 9. 10. 2020 s tem, ko je po opravljeni razpravi glasovala o ponovni potrditvi izreka dokončnega mnenja DTS z dne 13. 7. 2020, češ da 33. člen ZDT-1 ne omenja ponovnega potrjevanja dokončnega mnenja DTS in da je glasovanje DTS potrebno le v primeru spremembe (revotacije) odločitve oziroma izreka dokončnega mnenja DTS, kar v konkretnem primeru ni bilo potrebno niti zahtevano. Zato tožnik očita toženi stranki bistveno kršitev pravil postopka, češ da je pri sprejetju izpodbijanega sklepa prekoračila svoja zakonska pooblastila in z izdajo izpodbijanega sklepa posegla v več tožnikovih ustavnih pravic. Toženi stranki očita arbitrarno ravnanje pri vsebinski presoji ustreznosti obeh kandidatov, češ da v svojem dokončnem mnenju z dne 13. 7. 2020 ni pravilno ugotovila, kateri od kandidatov je primernejši za zasedbo razpisanega delovnega mesta. To naj bi prepoznala tudi ministrica, pristojna za pravosodje, ki je v svoji zahtevi z dne 9. 10. 2020 toženi stranki naložila, da vsebinsko dopolni svoje dokončno mnenje z dne 13. 7. 2020. Ker tega tožena stranka z izdajo izpodbijanega sklepa ni storila, naj bi s tem posegla v pravico tožeče stranke iz 22. in 23. člena Ustave, češ da je tako preprečila, da bi o vsebinski ustreznosti dokončnega mnenja z dne 13. 7. 2020 odločalo sodišče.

4. Hkrati s tožbo je tožnik vložil zahtevo za izdajo začasne odredbe po 2. in 3. odstavku 32. člena ZUS-1 za preprečitev težko popravljive škode, ki bi jo lahko tožniku povzročila izpodbijani sklep in ponovljeni razpis, objavljen v Uradnem listu RS št. 16 z dne 5. 2. 2021. Po njegovem mnenju bi bil njegov morebitni uspeh s tožbo izvotljen, kolikor predlagana začasna odredba ne bi bila izdana in bi bila v postopku ponovljenega razpisa z dne 5. 2. 2021 izvedena procesna dejanja, češ da slednji, za razliko od prvotnega razpisa z dne 15. 3. 2019, od kandidatov ne zahteva več posebnih znanj oziroma izkušenj s področja civilnega in gospodarskega prava, ki jih ima tožnik kot dolgoletni sodnik na ... oddelku ... sodišča v ..., z doseženim znanstvenim naslovom ... prava s področja .... Tako bi tožnik domnevno izgubil primerjalno prednost v primerjavi z ostalimi kandidati. Predlagana začasna odredba po njegovem mnenju ne posega pretirano v javno korist in korist nasprotnih strank, ker bi z izdajo predlagane začasne odredbe sodišče zgolj začasno prepovedalo opravljanje procesnih dejanj po javnem razpisu z dne 5. 2. 2021. Tožnik zato sodišču predlaga, da do odločitve o tožbi prepreči težko popravljivo škodo in začasno uredi stanje, tako da v postopku ponovljenega razpisa z dne 5. 2. 2021 za eno prosto mesto vrhovnega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu na Oddelku za ..., Državnotožilskemu svetu prepove, da do pravnomočne odločitve o zadevni tožbi v upravnem sporu oblikuje dokončno mnenje, ministrici za pravosodje prepove oblikovanje predloga na podlagi dokončnega mnenja Državnotožilskega sveta, Vladi Republike Slovenije pa imenovanje državnega tožilca. Kolikor sodišče takemu predlogu ne bi ugodilo, pa podredno predlaga odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa.

5. Po pozivu sodišča na podlagi določil 5. odstavka 17. člena in 3. odstavka 19. člena ZUS-1 v zvezi z 38. členom ZUS-1 sta odgovora na tožbo in zahtevo za izdajo vložila le Državnotožilski svet in ministrica za pravosodje, medtem ko Vlada Republike Slovenije na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

6. V svojem odgovoru Državnotožilski svet sodišču predlaga, naj zavrže tako tožbo, kot tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, ker ocenjuje, da je tožba nedovoljena, glede začasne odredbe pa meni, da gre zgolj za akcesoren ukrep. Kolikor bi sodišče tožbo obravnavalo po vsebini, pa tožena stranka v celoti prereka tožbene navedbe in poudarja, da določba 3. odstavka 33. člena ZDT-1 govori o „ponovni obravnavi iz prejšnjega odstavka“. To pa pomeni, da je tako za vse tri možne načine obravnave izrecno predpisano odločanje z dvotretjinsko večino glasov vseh članov DTS, pri čemer dvotretjinska večina ni zamejena le na zgolj en sam ali dva načina obravnave. Zato kot neutemeljene zavrača vse tožbene navedbe v tej zvezi in tudi navedbo, da se o dopolnitvi obrazložitve ne glasuje. V nadaljevanju pojasnjuje, da je v postopku obravnave zahteve ministrice z dne 9. 10. 2020 DTS najprej odločal o tem, ali vztraja pri dokončnem mnenju kot celoti, torej posredno tudi o tem, ali se naj obrazložitev dokončnega mnenja dopolni ali ne. Tako so 4 člani DTS glasovali za sklep, da DTS vztraja pri podanem dokončnem mnenju, medtem ko so 3 členi glasovali proti. Ob takem izidu glasovanja je bilo povsem jasno, da zahtevane dvotretinjske večine ne bo mogoče doseči. Zato so člani DTS v nadaljevanju soglasno sprejeli sedaj izpodbijani sklep, ki je po mnenju tožene stranke v celoti zakonit in v skladu z njenimi zakonskimi pooblastili. Ker neobstoj procesnih predpostavk za obravnavanje tožbe hkrati pomeni oviro tudi za vsebinsko odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, je potrebno zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Če pa bi sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe obravnavalo po vsebini, pa meni, da pogoj nastanka težko popravljive škode v konkretnem primeru ni izkazan. Razen tega mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti pri odločanju o izdaji začasne odredbe upoštevati tudi prizadetost javne koristi, v tej zvezi pa upoštevati kadrovsko stisko, ki pesti Vrhovno državno tožilstvo zaradi dolgotrajnosti razpisnih postopkov, zato meni, da izdaja predlagane začasne odredbe nikakor ne bi bila v skladu z javno koristjo.

7. Ministrica za pravosodje meni, da izpodbijani sklep DTS ni akt, s katerim bi bilo poseženo v pravice ali pravne koristi tožnika. Z izpodbijanim sklepom namreč ni bilo odločeno o imenovanju državnega tožilca in torej ni akt iz 2. člena ZUS-1. Čeprav gre za posamičen akt javnopravne narave, ki ga je izdal pristojni državni organ, pa to ni akt odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, ampak je le ugotovitev o tem, da v zadevnem postopku imenovanja vrhovnega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu, na Oddelku za ..., objavljenem v Uradnem listu RS št. 16/2019 z dne 15. 3. 2019, pri ponovni obravnavi dokončnega mnenja na zahtevo ministrice za pravosodje št. 701/2019-19 z dne 9. 10. 2020 DTS ni odločil z dvotretjinsko večino glasov vseh članov. Zakonska posledica, na katero je bilo v izpodbijanem sklepu opozorjeno tudi v zaključnem stavku njegove obrazložitve, je, da se konkretni razpis za prosto mesto vrhovnega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu na Oddelku za ... šteje za neuspešnega skladno s 4. odstavkom 33. člena ZDT-1. Kandidat, ki se prijavi na razpis za prosto mesto državnega tožilca mora pri tem upoštevati, da ima ob izpolnjevanju predpisanih pogojev le pravico potegovati se za imenovanje za državnega tožilca, pri čemer pa nima izključne pravice biti imenovan. Državne tožilce imenuje Vlada Republike Slovenije na predlog ministra (1. odstavek 34. člena ZDT-1). Državni tožilec je tako na prosto mesto državnega tožilca imenovan šele z aktom Vlade Republike Slovenije in šele zoper odločbo imenovanju državnega tožilca je možen upravni spor (2. odstavek 34. člena ZDT-1), v okviru katerega so nezbranim kandidatom dopustni tudi ugovori zoper dokončno mnenje DTS, saj na njegovi podlagi minister oblikuje predlog Vladi Republike Slovenije za imenovanje državnega tožilca. Vendar pa je bil v konkretni zadevi razpis neuspešen že v fazi podaje dokončnega mnenja DTS, torej še pred podajo predloga s strani ministrice za pravosodje in pred imenovanjem državnega tožilca s strani Vlade Republike Slovenije, ki v razpisnem postopku tako ni imenovala nobenega od prijavljenih kandidatov in torej ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Dejstvo, da je razpisni postopek neuspešen, je nastopilo že na podlagi samega zakona, iz razloga po 4. odstavku 33. člena ZDT-1, zato tožnik ni bil obravnavan neenako, niti ni prišlo do kršitve ustavnih pravic, ki jih zatrjuje tožnik. Dodatno še pojasnjuje, da je po neuspešnem razpisu skladno s 1. odstavkom 36. člena ZDT-1 Ministrstvo za pravosodje obvestilo generalnega državnega tožilca in na njegov predlog za ponovitev razpisa v Uradnem listu št. 16 z dne 5. 3. 2021 znova objavilo razpis za eno prosto mesto vrhovnega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu na Oddelku za ..., na katerega se je tožnik tudi že prijavil. Zaradi navedenega meni, da je potrebno tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavreči, saj tožnik ni izkazal težko popravljive škode in potrebe po začasni drugačni ureditvi stanja glede spornega pravnega razmerja, ki bi jo v skladu z izpostavljenimi stališči Vrhovnega sodišča v citiranih sodnih odločbah tožnik moral v zadostni meri opredeliti in vsaj verjetno izkazati njeno intenzivnost in težko popravljivost, česar pa tožnik ni storil. Prav tako meni, da tožnik v svoji zahtevi težko popravljive škode niti ne konkretizira, pač pa zgolj pavšalno navaja, da bi bil njegov uspeh izvotljen, v primeru, da bi bila izvedena procesna dejanja v postopku ponovljenega razpisa z dne 5. 2. 2021, ter da je utrpel težko popravljivo škodo tudi na profesionalnem področju, ker da je bil tekom postopka izpostavljen profesionalnim diskvalifikacijam, materialne škode pa niti ne navaja, zato že na tej podlagi s svojim predlogom za izdajo začasne odredbe ne more uspeti. Predvsem pa se ne strinja s tožnikovo oceno, da predlagana začasna odredba ne posega pretirano v javno korist, saj sama meni nasprotno, da bi zadržanje ponovljenega postopka ponovljenega razpisa nedvomno pomenilo nesorazmeren poseg v javno korist, glede na pristojnosti, naloge in pooblastila državnega tožilstva tudi na upravnem področju, kjer vlaga posamezna pravna sredstva zoper odločbe v upravnem postopku, pa tudi v upravnem sporu. Že iz tega razloga meni, da je potrebno tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrniti kot neutemeljeno.

8. Tožnik je vložil odgovor na navedbe tožene stranke in stranke z interesom, v katerem je dodatno obrazložil svoje navedbe v tožbi in zahtevi za izdajo začasne odredbe.

10. Za pričetek in tek upravnega spora morajo biti kumulativno izpolnjeni taksativno določni formalni pogoji oziroma procesne predpostavke, ki jih je zakonodajalec predpisal z določili prve do osme alineje 1. odstavka 36. člena ZUS-1. Če katerikoli izmed teh pogojev, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka (2. odstavek 36. člena ZUS-1) ni izpolnjen, mora sodišče po tej zakonski določbi tožbo zavreči s sklepom.

11. ZUS-1 v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Skladno z navedenim sta v ZUS-1 določena dva pogoja, ki morata biti kumulativno podana ob presoji, da gre pri izpodbijanem aktu za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu: formalno pravni pogoj je, da gre za akt, ki je izdan s strani državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil, materialno pravni pogoj pa je, da akt vsebuje vsebinsko odločitev o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, oziroma, da posega v pravni položaj tožnika.

12. Po določbi 1. odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt opredeljuje ZUS-1 z določilom 2. odstavka 2. člena. Določa ga kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Po 3. členu ZUS-1 upravni akti niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. odstavek 4. člena ZUS-1).

13. Sklep, ki ga tožnik izpodbija s tožbo v tem upravnem sporu, po presoji sodišča ni akt, opredeljen v skladu z navedenimi določbami ZUS-1. Z izpodbijanim sklepom je DTS zgolj ugotovil, da v postopku imenovanja vrhovnega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu na Oddelku za ... DTS pri ponovni obravnavi na zahtevo ministrice za pravosodje z dne 9. 10. 2020 ni odločil z dvotretjinsko večino glasov vseh članov (s čimer ex lege nastane položaj, ki ga ureja 4. odstavek 33. člena ZDT-1

). Pravni položaj iz tega naslova se torej tožniku zaradi izpodbijanega sklepa samega po sebi nikakor ne spreminja. Ker se glede na zgoraj navedeno z izpodbijanim sklepom ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih (nikogar oziroma nobenega individualno določenega) posameznika, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, v tem primeru ne gre za posamični (upravni) akt v smislu določb 2. oziroma 4. člena ZUS-1. Ker po navedenem takega akta v upravnem sporu ni dovoljeno izpodbijati, je moralo sodišče tožbo zavreči na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1.

14. Glede na vse povedano do drugačne, to je vsebinske odločitve o tožbi ne more pripeljati tožnikovo sklicevanje na določbe 22. člena, 23. člena, 49. člena Ustave, niti 6. člena EKČP, saj je sodišče v obravnavani zadevi sprejelo procesno odločitev o tožbi in te ni vsebinsko obravnavalo, zato je tudi odločilo brez izvedbe glavne obravnave in izvajanja dokazov. Ker je moralo tožbo zavreči že iz procesnih razlogov, se tudi ni dodatno še posebej opredeljevalo do vseh preostalih navedb strank v postopku.

15. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

16. Tožnik je zahteval tudi izdajo začasne odredbe, torej sklepa, s katerim lahko sodišče na tožnikovo zahtevo do izdaje pravnomočne odločbe začasno uredi stanje glede na sporno pravno razmerje oziroma začasno odloži izvršitve izpodbijanega akta na podlagi 2. in 3. odstavka 32. člena ZUS-1.

17. Vendar pa je izdaja začasne odredbe (smiselno, tako po 1. odstavku 32. člena ZUS-1, ki odločanje veže na vloženo tožbo, kot tudi po trajanju začasne odredbe do izdaje pravnomočne odločbe) vezana na uvedbo in tek upravnega spora, kar pomeni na obstoj vložene tožbe, ki je uspešno prestala predhodni preizkus procesnih predpostavk po določilih prve do osme alineje 1. odstavka 36. člena ZUS-1, kar pa v konkretnem primeru ni bilo izkazano. Kot je bilo obrazloženo, tak pogoj v obravnavani zadevi ni izpolnjen, saj je bila tožba zavržena kot nedovoljena na podlagi 4. točke 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1, zato ni izpolnjen niti temeljni pogoj za izdajo zahtevane začasne odredbe. Sodišče je zato tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo.

18. Sodišče je o stroškovnem zahtevku tožnika odločilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Besedilo 4. odstavka 33. člena ZDT-1 se glasi: “Če DTS pri ponovni obravnavi iz prejšnjega odstavka ne odloči z dvotretinjsko večino glasov vseh članov, se šteje, da je razpis neuspešen.“

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 1, 2, 2/1, 3, 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.