UPRS Sodba III U 248/2018-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-04-21

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - nesorazmernost ukrepa - načelo zaslišanja strank - pravica do izjave - bistvena kršitev določb postopka

Kot je razvidno iz upravnih spisov zadeve, je prvostopenjski organ opravil pregled z ogledom obravnavane gradnje na kraju samem, na katerega tožnika ni povabil. Ta zato pri ogledu ni sodeloval, v posledici česar tudi ni mogel podpisati o tem napravljenega zapisnika. Obenem je res, da v zadevnem upravnem postopku ni bila razpisana ustna obravnava. Vendar pa vse kršitve določb ZUP same po sebi ne sodijo med t.i. absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka, ampak je (kot izhaja tudi iz stališč pravne teorije in sodne prakse) v vsakem takšnem primeru posebej treba preizkusiti, ali je morebitna kršitev po svoji vsebini taka, da je vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Podlage za zaključek, da bi šlo v obravnavani zadevi za takšen primer, ni. Tožniku je bila namreč, ne glede na navedeno, zagotovljena možnost izjave o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za sprejeto odločitev, saj ga je prvostopenjski organ seznanil z ugotovitvami inšpekcijskega postopka, na katere je oprta izpodbijana odločba in tožniku dal možnost izjave o tem.

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote ... (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je z odločbo št. 06122-174/2018-14 z dne 1. 6. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) odločil, da mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo objekta št. 941, pravokotne tlorisne oblike, etažnosti P+1+M, maksimalnih tlorisnih dimenzij 7,15 m x 6,85 m, na zemljišču s parc. št. 4842 k.o. ... (1. točka izreka), da mora tožnik v roku 150 dni po vročitvi odločbe odstraniti navedeni objekt, vključno s temelji, in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), tožnika je opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve te obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka), pod 4. točko izreka je za obravnavano nelegalno gradnjo izrekel prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) ter še odločil, da stroškov postopka ni bilo in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. in 6. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja, da je na podlagi podatkov uradnih evidenc ugotovil, da je tožnik lastnik zemljišča s parc. št. 4842 k.o. ..., pri katerem gre po dejanski rabi za kmetijsko zemljišče površine 932 m2 in pozidano zemljišče površine 491 m2, po namenski rabi pa je to najboljše kmetijsko zemljišče površine 1.423 m2. Na zemljišču sta zavedeni dve stavbi, med njima je stavba št. 941, ki je predmet tega inšpekcijskega postopka. Iz dopisa Upravne enote ... z dne 8. 12. 2016 je razvidno, da je tožnik kot investitor 20. 3. 2013 podal vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta na navedeni parceli; vloga je bila zavrnjena z odločbo št. 351-75/2013 z dne 3. 7. 2013, ki je pravnomočna. Pozvan k izjavi glede gradnje obravnavanega objekta št. 941, je tožnik v odgovoru, podanem decembra 2017, navedel, da je objekt gradil leta 1998, gradbenega dovoljenja nima. Od leta 1997 dela v tem okolju, preprečil je erozijo strme in neplodne parcele ter jo pripravil do rodovitnosti, zasadil je več 100 sadnih dreves in omogočil namakanje, pri tem pa je treba tudi nekje živeti in spati. Prvostopenjski organ je 19. 4. 2018 opravil inšpekcijski pregled na kraju samem in ugotovil, da se na predmetnem zemljišču nahaja objekt pravokotne tlorisne oblike, etažnosti P+1+M, maksimalnih tlorisnih dimenzij 7,15 m x 6,85 m. Na zahodni strani je vkopan do 2. etaže in na južni strani do polovice 2. etaže, kjer ima izvedeno zunanje stopnišče do mansarde (3. etaže); gre torej za delno vkopan, dokončan objekt z dvokapno streho, smer slemena sever-jug.

3. Kot pojasni prvostopenjski organ v nadaljevanju obrazložitve, je po predpisih, veljavnih pred letom 2002, obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja izhajala iz določb Zakona o graditvi objektov (Uradni list SRS št. 34/84, v nadaljevanju: ZGO) ter Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (isti Uradni list SRS, v nadaljevanju: ZUN), po letu 2002 pa ta obveznost izhaja iz 3. člena ZGO-1. Po točki 12.1. prvega odstavka 2. člena tega zakona gre v obravnavanem primeru za nelegalno gradnjo, kar pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. Tožnik, ki je bil seznanjen z ugotovitvami inšpekcijskega postopka, je 19. 5. 2018 podal izjavo, da gradbenega dovoljenja za obravnavani objekt nima. Za dovoljenje je prosil trikrat in leta 2013 prejel negativni odgovor. Pobudo za spremembo namembnosti dela parcele je podal 2009; pojasnjeno mu je bilo, da bodo ta objekt po možnosti vključili v področje razpršene gradnje. Navedel je še, da je iz skice in fotografij, ki kažejo lego hiše, razvidno, da je objekt postavljen v delu parcele, ki je najmanj primeren za kmetijsko dejavnost, ter da je postopek za vpis hiše v register nepremičnin v teku. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je tožnik investitor in s tem inšpekcijski zavezanec, pri čemer se sklicuje na smiselno uporabo prvega odstavka 157. člena ZGO-1. V zvezi s tožnikovo izjavo dodaja, da po 81. členu Zakona o evidentiranju nepremičnin (ZEN) vpis stavbe, zgrajene brez predpisanih dovoljenj, v kataster stavb ne pomeni njene legalizacije. Glede na ugotovljeno dejansko stanje zaključuje, da so izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1, ki določa, da v primeru nelegalne gradnje gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. S tem sta utemeljeni 1. in 2. točka izreka izpodbijane odločbe, pri čemer prvostopenjski organ dodaja, da je dani izpolnitveni rok zadosten glede na obseg obravnavane gradnje in potek terena. Nadaljevanje (to je 3., 4. in 6. točko) izreka izpodbijane odločbe utemelji z določbami tretjega odstavka 148. člena, 158. člena in tretjega odstavka 146. člena ZGO-1, v zvezi s 5. točko izreka pa se sklicuje na 213. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).

4. Tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za okolje in prostor s svojo uvodoma navedeno odločbo z dne 10. 8. 2018 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba) zavrnilo. V obrazložitvi ugotavlja, da je izpodbijana odločba izdana na podlagi 152. člena ZGO-1; v zvezi s 106. členom Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ), po katerem se postopki, začeti pred začetkom uporabe GZ na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. Kot izhaja iz spisov zadeve, je na zemljišču s parc. št. 4842 k.o. ... zgrajen objekt št. 941, pravokotne tlorisne oblike, etažnosti P+1+M, maksimalnih tlorisnih izmer 7,15 m x 6,85 m, brez predpisanega gradbenega dovoljenja. Po prvem odstavku 3. člena ZGO-1 se lahko gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, oziroma po drugem odstavku tega člena ZGO-1 na lastno odgovornost investitorja tudi že po dokončnosti gradbenega dovoljenja. Nelegalna gradnja po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. Inšpekcijski ukrep za primer nelegalne gradnje je predpisan v že citiranem 152. členu ZGO-1. Ker je prvostopenjski organ ugotovil, da tožnik za obravnavano gradnjo nima veljavnega gradbenega dovoljenja, je pravilno uporabil navedeni člen ZGO-1 in tožniku izrekel ustrezen inšpekcijski ukrep; za svojo odločitev je podal ustrezno obrazložitev, na katero se skladno z drugim odstavkom 254. člena ZUP sklicuje tudi drugostopenjski organ.

5. Glede na pritožbene navedbe, da tožnik obdeluje zemljišče in da mu obravnavani objekt predstavlja dom, drugostopenjski organ ponavlja, da sme investitor z gradnjo objekta, za katerega je predpisano gradbeno dovoljenje, začeti, ko pridobi ustrezno gradbeno dovoljenje, ter da je lokacijsko in gradbeno dovoljenje moral investitor pridobiti tudi po ureditvi, veljavni v času gradnje obravnavanega objekta, kot je pojasnil že prvostopenjski organ. Razlogi, zaradi katerih je tožnik z gradnjo začel brez gradbenega dovoljenja, njegovo mnenje, da objekt ni škodljiv, in namera, da si gradbeno dovoljenje pridobi, glede na zakonsko ureditev na odločitev v tej zadevi ne morejo vplivati. Ker je ukrep v primeru nelegalne gradnje predpisan z zakonom, prvostopenjski organ drugačnega ukrepa ne more odrediti. Drugostopenjski organ v tej zvezi še pojasni, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 (Uradni list RS, št. 66/17) odločilo, da sta člena 152 in 156.a ZGO-1 v neskladju z Ustavo, ter Državnemu zboru naložilo, da mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu RS. Odločilo je tudi, da je do odprave ugotovljene protiustavnosti posameznikom zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga iz 156.a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu; vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 in vložitev tožbe v upravnem sporu zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve gradnje; izvršba se sme odložiti večkrat. Z isto odločbo je razveljavilo 2. člen Zakona o dopolnitvi Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/13). Ustavno sodišče torej 152. člena ZGO-1 ni razveljavilo, ampak je o neustavnosti te zakonske določbe izdalo ugotovitveno odločbo; varstvo pred nedopustnimi posegi v pravico do spoštovanja doma, do katerih bi prišlo v gradbenih inšpekcijskih zadevah v času do odprave protiustavnosti, pa je vključilo v fazo izvršitve inšpekcijske odločbe. To pomeni, da za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1 v vmesnem obdobju ni ovir in je torej prvostopenjski organ imel podlago za izdajo izpodbijane odločbe.

6. Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil tožbo v upravnem sporu. V tožbi izpostavlja, da je prvostopenjski organ 19. 4. 2018 opravil inšpekcijski pregled obravnavane gradnje, na katerega pa tožnik ni bil vabljen in zato ni imel možnosti izreči se glede samih ugotovitev na terenu. Tožniku ni bila dana možnost sodelovati in dajati pojasnil na ogledu, zato so bile bistveno kršene določbe upravnega postopka, po katerih mora organ omogočiti, da se izjasni o vseh za odločitev pomembnih dejstvih in okoliščinah. Na podlagi prvega odstavka 154. člena ZUP lahko uradna oseba, ki vodi postopek, po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev zadeve, mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence. Skladno s prvim odstavkom 74. člena ZUP se o ustni obravnavi, o ustnih izjavah strank ali drugih oseb in o drugih pomembnejših dejanjih v postopku sestavi zapisnik. Ogled sodi med dejanja, o katerih se sestavi zapisnik, ki bi ga moral podpisati tudi tožnik kot inšpekcijski zavezanec. Posledica njegovega nesodelovanja na ogledu je nepopolna oziroma nepravilna ugotovitev dejanskega stanja ter posledično nepravilna uporaba materialnega prava. Tožnik zatrjuje, da je podana kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, kršen pa je bil kršen tudi 44. člen ZUP, saj v ključnem trenutku ni bil udeležen v postopku. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo, v zvezi z drugostopenjsko odločbo, odpravi in zadevo vrne v ponovno upravno odločanje.

7. Toženka je sodišču predložila upravne spise zadeve, na tožbo pa ni odgovorila.

8. Tukajšnje sodišče je s sklepom št. III U 248/2018-8 z dne 11. 2. 2021, ki ga je senat sprejel na podlagi 3. alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), sklenilo, da bo v zadevi odločal sodnik posameznik.

9. Sodišče je v tem upravnem sporu za dne 23. 3. 2021 razpisalo glavno obravnavo. Ker se slednje, čeprav sta bila pravilno povabljena, nista udeležila ne tožnik in ne toženka (pri čemer svoje odsotnosti tudi nista z ničemer opravičila), sodišče glavne obravnave ni opravilo in je v upravnem sporu odločilo brez nje v skladu s tretjim odstavkom 58. člena ZUS-1. To pomeni, da je bilo v upravnem sporu odločeno na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje izpodbijane odločbe (smiselno 60. člen ZUS-1).

11. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbeni očitki o kršitvah pravil postopka, v katerem je bila izdana, pa (kot je obrazloženo v nadaljevanju) podlage za njeno odpravo tudi ne dajejo. V upravnem postopku so bila ugotovljena za odločitev pomembna dejstva, ki jih tožnik (niti) v upravnem sporu konkretizirano ne prereka; prav tako je v obrazložitvi izpodbijane in drugostopenjske odločbe prikazana pravna podlaga za odločitev. Sodišče sledi razlogom izpodbijane odločbe, ki jih je ob odločanju o pritožbi dopolnil še drugostopenjski organ, ter se na te razloge sklicuje, zato jih je tudi izčrpno povzelo in jih na tem mestu ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), glede na tožbene navedbe pa dodaja:

12. Tožnik z ugovori, ki jih navaja v tožbi, v obravnavanem primeru ne more uspeti. Kot je razvidno iz upravnih spisov zadeve, je prvostopenjski organ dne 19. 4. 2018 opravil pregled z ogledom obravnavane gradnje na kraju samem, na katerega tožnika ni povabil in ta zato pri ogledu ni sodeloval in posledično ne podpisal o tem napravljenega zapisnika (prim. člene 74 do 80 ZUP ter prvi odstavek 200. člena ZUP); res je tudi, da v zadevnem upravnem postopku ni bila razpisana ustna obravnava (prim. prvi odstavek 154. člena ZUP). Vendar pa kršitve navedenih določb ZUP, tudi kolikor do njih pride, same po sebi ne sodijo med t.i. absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka (drugi odstavek 237. člena ZUP), ampak je (kot izhaja tudi iz stališč pravne teorije

) v vsakem takšnem primeru posebej treba preizkusiti, ali je morebitna kršitev po svoji vsebini taka, da je vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Podlage za zaključek, da bi šlo v obravnavani zadevi za takšen primer, ni. Tožniku je bila namreč, ne glede na navedeno, zagotovljena možnost izjave o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za sprejeto odločitev, saj ga je prvostopenjski organ seznanil z ugotovitvami inšpekcijskega postopka, na katere je oprta izpodbijana odločba, in sicer z dopisom št. 06122-174/2018-11 z dne 9. 5. 2018, ki mu je priložil zapisnik o pregledu z ogledom na kraju samem št. 06122-174/2018-9 z dne 19. 4. 2018 s skicami obravnavanega objekta in fotografijami stanja, ter je tožniku dal možnost izjave o tem. Tožnik je to možnost tudi izkoristil ter je v svoji izjavi z dne 19. 5. 2018 izrecno navedel, da so skice in fotografije skladne z dejanskim stanjem ter da gradbenega dovoljenja za obravnavani objekt 941 na parc. št. 4842 k.o. ... nima. Ob takšni tožnikovi izjavi prvostopenjski organ ni imel razlogov, da bi moral ponovno opraviti ogled ali razpisati ustno obravnavo. Iz povedanega obenem tudi jasno izhaja, da je tožnik v inšpekcijskem postopku sodeloval kot stranka ter da je imel možnost izjaviti se o odločilnih ugotovitvah postopka, kar pomeni, da je bilo upoštevano načelo iz 9. člena ZUP in da ni utemeljen očitek o obstoju absolutnih bistvenih kršitev iz 2. oziroma 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Pri čemer sodišče izpostavlja, da v inšpekcijskem postopku ugotovljenega dejanskega stanja tožnik konkretizirano ni izpodbijal niti v upravnem sporu, čeprav je možnost imel, tako v tožbi kot na glavni obravnavi, ki je bila razpisana s tem namenom, vendar se je tožnik ni udeležil.

13. Glede na navedeno je bilo ob uporabi 60. člena ZUS-1 (tudi) pri odločanju v upravnem sporu treba upoštevati v inšpekcijskem upravnem postopku ugotovljeno dejansko stanje. Ob tako ugotovljenem dejanskem stanju glede obravnavanega objekta je utemeljen zaključek, da bi za začetek gradnje tožnik, kot sta navedla že oba upravna organa, moral imeti gradbeno dovoljenje (tako po določbah ZUN oziroma ZGO, veljavnih v času, ko je po svoji izjavi gradil obravnavani objekt, kot po določbah ZGO-1, veljavnih v času izdaje izpodbijane odločbe). Da gradbenega dovoljenja ne bi potreboval, tožnik ne ugovarja. Prav tako ni spora o tem, da gradbenega dovoljenja za obravnavani objekt nima, saj je to v inšpekcijskem postopku tudi sam izrecno navedel. Zato je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da gre za nelegalno gradnjo v smislu točke 12.1 prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ter tožniku izrekel ukrep iz 152. člena in s tem povezane prepovedi iz 158. člena ZGO-1.

14. Sodišče zgolj še dodaja, da sta se prvo- in drugostopenjski organ ustrezno opredelila do vseh tekom upravnega postopka podanih tožnikovih navedb, pri čemer je drugostopenjski organ pravilno odgovoril tudi na navedbe v smeri, da obravnavani objekt pomeni tožnikov dom. Kot izhaja iz obrazložitve drugostopenjske odločbe, je Ustavno sodišče z odločbo U-I-64/14-20 varstvo pred nedopustnimi posegi v pravico do spoštovanja doma, do katerih bi lahko prišlo v primeru izrečenega ukrepa po 152. členu ZGO-1, v obdobju do odprave ugotovljene protiustavnosti umestilo v fazo izvršitve inšpekcijske odločbe, oziroma je kot sredstvo te zaščite določilo odlog izvršbe. Kljub ugotovljeni protiustavnosti 152. člena ZGO-1 torej v prehodnem obdobju ni bilo ovire za izdajo inšpekcijskih odločb na tej zakonski podlagi; inšpekcijski zavezanec pa lahko zaščito pred nedopustnimi posegi v pravico do spoštovanja doma zaradi ukrepa iz 152. člena ZGO-1 doseže z zahtevo za odlog izvršbe (v smislu 156.a člena ZGO-1), ki zadrži izvršitev izrečenega ukrepa odstranitve gradnje. V zvezi s takšno zahtevo mu je nato na voljo tudi sodno varstvo, v okviru katerega sodišče presoja sorazmernost posega. To pomeni, da je 152. člen ZGO-1 tudi v vmesnem obdobju do odprave ugotovljene protiustavnosti ostal zakonska podlaga za izdajo inšpekcijskih odločb v primerih nelegalnih gradenj. Takšno stališče je ustaljeno v sodni praksi Upravnega sodišča, npr. sodbi v zadevah I U 1790/2015 in II U 477/2016, pa tudi sodba v zadevi I U 1393/2016, v kateri je sodišče pojasnilo, da je začasno stanje, vzpostavljeno s sklepom o odlogu izvršbe, po trajanju lahko primerljivo s trajno ureditvijo pravnih razmerij. V tej zvezi je še treba pojasniti, da je Upravno sodišče zavzelo tudi stališče, da je v primeru, ko je bila inšpekcijska odločba izdana po določbah ZGO-1, ta zakon tudi podlaga za odločanje o dovolitvi izvršbe oziroma njenem odlogu (prim. sodbi v zadevah I U 2044/2017 in tudi I U 2357/2018).

15. Glede na vse navedeno je moralo sodišče tožbo zoper izpodbijano odločbo kot neutemeljeno zavrniti (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Glej P. Kovač, E. Kerševan: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 170 in 372.

Prim. sodbe Upravnega sodišča v zadevah I U 439/2010 in I U 189/2012 ter I U 974/2012, III U 234/2012 in I U 1576/2013.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 74,  80, 154, 200, 200/1, 237, 237/2

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 3, 3/1, 152, 158

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.