UPRS Sklep III U 181/2021-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-11-26

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI SPOR

odločba informacijskega pooblaščenca - zavrnitev pritožbe - zahteva za izločitev uradne osebe - sklep o neizločitvi uradne osebe - dovoljenost tožbe v upravnem sporu - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - zavrženje tožbe

V tem upravnem sporu tožnik izpodbija odločbo toženca, ki pa glede na vsebino sprejete odločitve ne pomeni odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, ampak se odločba nanaša na procesno odločitev. Z izpodbijano odločbo je namreč zgolj zavrnjena pritožba zoper sklep o (ne)izločitvi uradne osebe, ki pomeni le procesno odločitev, ki se nanaša na izvedbo oziroma vodenje postopka, in s tem po ustaljeni sodni praksi ne izpolnjuje opisanega materialnega pogoja za upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati s samostojno tožbo v upravnem sporu.

1. Z odločbo št. 090-150/2021/2 z dne 20. 5. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) je Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju: toženec) zavrnil tožnikovo pritožbo zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor (v nadaljevanju: IRSOP) št. 021-8/2021-8 z dne 21. 4. 2021 in ugotovil, da posebni stroški v tem postopku niso nastali. Z navedenim sklepom z dne 21. 4. 2021 je glavni inšpektor IRSOP sklenil, da se tožnikova zahteva za izločitev pooblaščene uradne osebe, A.A., iz postopka v zvezi z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja št. 090-1/2021 zavrne, da pritožba ne zadrži izvršitve sklepa in da v postopku njegove izdaje posebni stroški niso nastali.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik 28. 3. 2021 na toženca naslovil zahtevo za izločitev uradne osebe, pooblaščene za dostop do informacij javnega značaja na IRSOP. Navedeno, nato dopolnjeno zahtevo je naslovil tudi na več drugih organov, ki so jo vsi (vključno s tožencem) odstopili v reševanje IRSOP kot pristojnemu organu. Ta je zahtevo za izločitev uradne osebe zavrnil s sklepom z dne 21. 4. 2021, zoper katerega je tožnik vložil pritožbo, v kateri poudarja, da je v zahtevi za izločitev navedel okoliščine, ki vzbujajo dvom v nepristranskost uradne osebe. Toženec v obrazložitvi izpodbijane odločbe ugotavlja, da pritožba ni utemeljena. Pojasnjuje, da lahko skladno s prvim odstavkom 37. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) stranka zahteva izločitev uradne osebe iz razlogov, naštetih v 35. členu tega zakona, lahko pa tudi, kadar druge okoliščine vzbujajo dvom o njeni nepristranskosti (t.i. odklonitveni razlogi). Tudi iz Komentarja Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Ljubljana, ur. E. Kerševan in P. Kovač, 2020, Uradni list RS in Pravna fakulteta univerze v Ljubljani, izhaja, da gre za odklonitveni razlog takrat, kadar obstajajo druge okoliščine, ki vzbujajo dvom o nepristranskosti uradne osebe. Takšna okoliščina mora biti povezana s konkretno upravno zadevo ali konkretnim postopkom. Pravna praksa med splošno opredeljene odklonitvene razloge uvršča predvsem osebne okoliščine, npr. prijateljstvo, sovraštvo, bolj oddaljeno sorodstvo do strank, zakonitih zastopnikov in pooblaščencev, upniško - dolžniško razmerje in druge. Ne more pa biti razlog za izločitev mnenje uradne osebe, ki je bilo izraženo v strokovnem članku ali pri opravljanju funkcije in za stranko ni ugodno. Odklonitveni razlog tudi ni to, da je uradna oseba že opravljala dejanja ali odločala v zadevi, vendar je bila odločba pozneje odpravljena in vrnjena v ponovni postopek in odločanje. Prav tako takšen razlog ni nestrinjanje z načinom vodenja upravnega postopka, niti ni namen izločitvenega postopka izražanje nestrinjanja z odločitvami uradne osebe, saj so temu namenjena pravna sredstva zoper upravne akte. Po stališčih sodne prakse za dvom v nepristranskost uradne osebe, zaradi katerega pride do izločitve, na zadostuje zgolj subjektivni dvom stranke, ampak mora biti podan objektivni dvom. Toženec poudarja, da ni dovolj, da zahteva stranke vsebuje zgolj zahtevek za izločitev uradne osebe, ampak mora v njej stranka konkretno navesti izločitveni razlog in okoliščine, ki utemeljujejo izločitev; v primeru odklonitvenega razloga pa mora biti zahteva še posebej vsebinsko obrazložena. Ob ugotovitvi, da je tožnik kot glavni razlog za izločitev navajal mnenje uradne osebe, izraženo v strokovnem članku, in nadalje, da je iz pregleda zadev razvidno, da uradna oseba redno odgovarja na tožnikove zahteve in jih obravnava v zakonskem roku, je toženec tožnikovo pritožbo zoper sklep z dne 21. 4. 2021 kot neutemeljeno zavrnil.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in je zato vložil tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, oziroma podrejeno, da izključi uradno osebo A.A. iz vseh postopkov, v katerih nastopa družina ... V tožbi se sklicuje na načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave Republike Slovenije in na pravico do varstva človekove osebnosti in dostojanstva iz 21. člena Ustave ter na Kodeks etike javnih uslužbencev v državnih organih. Obširno opisuje okoliščine zadeve, v kateri je leta 2021 prišlo do rušenja stavbe na ... v ... (takratnega domovanja tožnikovega sina), ter podrobneje razčlenjuje, s katerimi neposrednimi dejanji so bile v postopku gradbene inšpekcije in iz njega izhajajočih poznejših postopkih storjene kršitve.

4. Toženec, ki je sodišču predložil upravne spise zadeve, v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi ter predlaga, da se tožba zavrne. Meni, da razlog, ki ga je za izločitev uradne osebe navajal tožnik, ne izraža takšnega dvoma v njeno nepristranskost, da bi se lahko štel kot utemeljen razlog za izločitev.

5. Tožbo je bilo treba zavreči iz naslednjih razlogov:

6. Sodišče mora pred vsebinskim odločanjem o tožbi preizkusiti, ali so za to izpolnjene z zakonom predpisane predpostavke. Tako mora preizkusiti tudi, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), zaradi katerih je treba tožbo zavreči. Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. Na navedeni podlagi se tožba s sklepom zavrže, med drugim, če sodišče ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

7. Iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1 izhaja, da se s tožbo v upravnem sporu lahko izpodbijajo le dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Pogoj za dopustnost upravnega spora torej je, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločbe kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja, ki se z odločitvijo bodisi izboljša (s tem, ko se pravica, ki izhaja iz materialnega prava, prizna) bodisi poslabša (z zavrnitvijo omenjene pravice ali naložitvijo materialnopravne obveznosti). Upravni akt, ki se izpodbija v upravnem sporu, je po navedenem torej akt, ki na koncu postopka izdaje upravnega akta v svojem bistvu pomeni meritorno odločitev pristojnega organa o (javno)pravnem položaju posameznika (prim. sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 6/2019 z dne 24. 4. 2019). Zakonodajalec je v ZUS-1 posebej predpisal, da če se s tožbo izpodbija akt, ki pomeni zgolj procesno odločitev, je ta akt lahko predmet presoje v upravnem sporu le, če tako določa zakon. Pri tem pa je pomemben drugi odstavek 5. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo le tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

8. V tem upravnem sporu tožnik izpodbija odločbo toženca, ki pa glede na vsebino sprejete odločitve ne pomeni odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, ampak se odločba nanaša na procesno odločitev. Z izpodbijano odločbo je namreč zgolj zavrnjena pritožba zoper sklep o (ne)izločitvi uradne osebe z dne 21. 4. 2021, ki pa pomeni le procesno odločitev, ki se nanaša na izvedbo oziroma vodenje postopka, in s tem po ustaljeni sodni praksi ne izpolnjuje opisanega materialnega pogoja za upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati s samostojno tožbo v upravnem sporu (prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 56/2021 z dne 21. 4. 2021, I Up 60/2020 z dne 9. 9. 2020, I Up 165/2018 z dne 3. 9. 2019, I Up 165/2018 z dne 3. 9. 2019 in I Up 342/2016 z dne 15. 3. 2017). Ob ugotovitvi, da sklep z dne 21. 4. 2021 pomeni sklep procesne narave, po presoji sodišča tudi izpodbijane odločbe, ki vsebuje zgolj odločitev o zavrnitvi pritožbe zoper tak procesni sklep in akcesorni stroškovni izrek, ni mogoče opredeliti kot dokončni upravni akt v smislu predhodno citiranih določb 2. člena ZUS-1, zoper katerega bi bil dopusten samostojni upravni spor. Pri presoji, da ne gre za drug akt v smislu druge povedi prvega odstavka 2. člena ZUS-1, je sodišče še upoštevalo, da sta bila Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) in Zakon o informacijskem pooblaščencu (ZInfP) sprejeta v času veljavnosti prejšnjega Zakona o upravnem sporu (ZUS) in torej ob tedanji, drugačni zakonski ureditvi akta, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Po sprejemu ZUS-1 je pri uporabi njunih določb zato treba upoštevati tudi ta zakon. Po presoji sodišča je glede na navedeno predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu in s tem upravni akt, ki se lahko izpodbija, odločba, s katero je informacijski pooblaščenec kot pritožbeni organ odločil o pritožbi prosilca zoper odločbo organa, s katero je prosilčevo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrnil ali zavrgel oziroma v zvezi z njo izdal katerega od sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. V obravnavni zadevi ne gre za tak primer, saj izpodbijana odločba oziroma sklep z dne 21. 4. 2021, na katerega se z njo sprejeta odločitev nanaša, ne pomeni sklepa, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

9. Sodišče pa poudarja, da navedeno ne pomeni, da tožnik v zvezi s predmetno odločitvijo glede zahteve za izločitev uradne osebe sploh ne bi imel sodnega varstva. Ugovore o tem, da bi morala biti uradna oseba izločena iz postopka, se namreč lahko uveljavlja s tožbo zoper tisti upravni akt, s katerim se odloči o materialnopravni pravici oziroma obveznosti stranke. Nima pa tožnik v zvezi z izpodbijano odločbo, glede na povedano, pravice do samostojnega upravnega spora. V tej zvezi sodišče dodaja, da pravni pouk v izpodbijani odločbi, ki mu je tožnik sledil in ki je po obrazloženem napačen, stranki ne more dati več pravic, kot ji pripadajo skladno z zakonom (prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017).

10. Ker po obrazloženem izpodbijana odločba ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo. Sodišče je o tožbi odločilo na seji, brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker gre za procesno odločitev, sprejeto ob formalnem preizkusu pogojev za obravnavanje tožbe. Ker procesne predpostavke za vsebinsko obravnavanje tožbe niso izpolnjene, se sodišče do tožbenih navedb vsebinsko ni opredeljevalo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/1, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.