UPRS Sklep II U 58/2019-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-20

Nevenka Đebi (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Mojca Medved Ladinek

arbitraža - arbitražni dogovor - neizbran kandidat - tožba v upravnem sporu - upravni akt - zavrženje tožbe

Urejanje odnosov med Zavodom za zdravstveno varstvo Slovenije in zdravstvenimi zavodi ter zasebnimi zdravstvenimi delavci ureja III. poglavje drugega dela ZZVZZ. Iz določb izhaja, da pri tem ne gre za oblastno delovanje tožene stranke, ampak se s partnerskim dogovarjanjem o financiranju zdravstvenih storitev določi program storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka v vloženi tožbi navaja, da vlaga tožbo na Upravno sodišče RS v sporu polne jurisdikcije zoper dne 21. 12. 2018 sprejeto razsodbo arbitraže, ustanovljene po 63. členu Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ), ker arbitraža ni pravilno ugotovila dejanskega stanja, posledično pa tudi ni pravilno uporabila materialnega prava. Podredno vlaga tožbo zoper odločitev upravnega odbora tožene stranke št. 9001-16/2018-DI/4 z dne 17. 9. 2018.

2. Pojasnjuje, da se je tožeča stranka kot zasebna izvajalka zdravstvene dejavnosti 27. 8. 2018 prijavila na razpis tožene stranke za sklepanje pogodb za opravljanje programov zdravstvenih storitev pod št. 9001-5/2018-DI/9 in sicer za del razpisa po 3. točki četrtega odstavka 25. člena Splošnega dogovora za leto 2018 (v nadaljevanju SD). Tožeča stranka ni bila izbrana, zato je vložila zahtevo za arbitražo po prvem odstavku 65. člena ZZVZZ. Meni, da arbitraža navedena v 65. členu ZZVZZ ni arbitraža v smislu Zakona o arbitraži (v nadaljevanju ZArbit), ampak je to nekakšen drugostopenjski organ v postopku odločanja tožene stranke in ne samostojni pravni subjekt, zato tožeča stranka ne more vložiti zahteve za razveljavitev arbitražne odločbe po ZArbit, ampak lahko svoj pravni položaj zaščiti le z upravnim sporom.

3. Tožena stranka je na podlagi 69. člena ZZVZZ nosilec javnega pooblastila za izvajanje obveznega zdravstvenega zavarovanja in na podlagi 65. člena ZZVZZ sklepa pogodbe z zdravstvenimi zavodi in drugimi zavodi ter organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost in z zasebnimi zdravstvenimi delavci na podlagi njihovih ponudb za uresničevanje programov in storitev, ki jih zbere na podlagi razpisa. Tožeča stranka meni, da pri tem ne gre za vprašanje svobode sklepanja pogodbenih razmerij, kar je temelj obligacijskih razmerij, ampak je tožena stranka tista, ki mora skleniti pogodbe o izvajanju zdravstvenih programov in storitev, ki se financirajo iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, torej v tistem delu, v katerem je tožena stranka nosilec javnega pooblastila.

4. Po mnenju tožeče stranke je zahteva za odločanje arbitraže po prvem odstavku 65. člena ZZVZZ pravno sredstvo zoper odločitev upravnega odbora tožene stranke, zato je arbitraža organ ali institucija v sklopu tožene stranke.

5. Tožena stranka je odločala o pravici tožeče stranke po 65. členu ZZVZZ in o pravici do pravnega sredstva in svobodne gospodarske pobude po 74. členu Ustave RS. Z odločitvijo tožene stranke je bilo poseženo v na zakonu temelječo pravico tožeče stranke, da v primeru izpolnjevanja razpisanih pogojev pridobi pravico do izvajanja dodatnega programa splošne in družinske medicine. Izvajanje tega programa oziroma zdravstvene dejavnosti pa sodi v sklop opravljanja dejavnosti, zaščitene z ustavno zagotovljeno svobodno gospodarsko pobudo.

6. Tožeča stranka že izvaja program splošna in družinska medicina za območje Maribor mesto, za kar ima sklenjeno koncesijsko pogodbo, prijavila pa se je za razliko do polnega programa v obsegu enega tima, torej za 32 % programa, kot izhaja iz prijave na javni razpis.

7. Dne 21. 9. 2018 je tožeča stranka prejela obvestilo o sklepu o izbiri z dne 20. 9. 2018, iz katerega je razvidno, da je bila njena ponudba zavrnjena, ker ni v skladu z razpisom. Na dan prijave namreč ni več neoddanega programa v izpostavi Maribor, obenem pa tudi specializanta še nista zaključila specializacije oziroma niso zaposlili novega zdravnika.

8. Tožeča stranka je nato dne 2. 10. 2018 vložila zahtevo za arbitražni postopek in na podlagi tega prejela obvestilo o popravi obrazložitve k sklepu o izbiri ponudnikov zdravstvenih storitev na osnovni razpis, iz katerega je razvidno, da je upravni odbor tožene stranke ponovno odločal o ponudbi tožnice na seji dne 11. 10. 2018 in sprejel sklep št. 9001-14/2018-DI/30, s katerim je ponovno zavrnil tožničino prijavo, ker ima tožnica dva programa v obsegu 1,2 tima in posledično naj ne bi izpolnjevala pogojev. Zoper to odločitev je tožeča stranka vložila dopolnitev zahtevka za arbitražo z dne 29. 10. 2018.

9. Tožeča stranka zatrjuje, da sta tako arbitraža kot upravni odbor sprejela napačno odločitev, saj izpolnjuje vse zahtevane pogoje. Predlaga, naj sodišče odloči, da se razsodba arbitraže z dne 21. 12. 2018 razveljavi in odloči, da se zahtevi za arbitražo tožeče stranke z dne 2. 10. 2018 in dopolnjene dne 29. 10. 2018 ugodi ter se odpravita obvestilo tožene stranke o sklepu o izbiri z dne 20. 9. 2018 in obvestilo o popravku obrazložitve k sklepu o izbiri ponudnikov zdravstvenih storitev z dne 22. 10. 2018 ter se sklep upravnega odbora tožene stranke z dne 11. 10. 2018 spremeni tako, da se ponudba tožeče stranke sprejme in se z njo sklene pogodba za popolnitev programa zdravstvenih storitev splošne ambulante v višini 32 % oziroma za dodatnih 8.796 količnikov iz obiskov. Tožeča stranka priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

10. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za zavrženje tožbe, ker za odločanje v tej zadevi ni podana stvarna pristojnost Upravnega sodišča.

12. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt je upravna odločba in drugi javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (prvi in drugi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1).

13. Tožeča stranka s tožbo izpodbija odločitev arbitraže, ki je v skladu s prvim odstavkom 65. člena ZZVZZ odločala o arbitražni zahtevi tožeče stranke, katero je ta vložila, ker na razpisu za uresničevanje zdravstvenih programov in storitev, po odločitvi upravnega odbora tožene stranke ni bila izbrana. Odločitev arbitraže je bila, da se zahteva tožeče stranke zavrne.

14. Tožeča stranka šteje arbitražo, ki je odločala v zadevi, za organ tožene stranke, zoper odločitev katerega je dopustna tožba v upravnem sporu. V skladu z zgoraj citiranim določilom prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Odločitev arbitraže je, da se arbitražni zahtevek tožeče stranke zavrne. Tožeča stranka očitno meni, da gre pri tem za upravni akt iz 2. člena ZUS-1.

15. Urejanje odnosov med Zavodom za zdravstveno varstvo Slovenije in zdravstvenimi zavodi ter zasebnimi zdravstvenimi delavci ureja III. poglavje drugega dela ZZVZZ. Ta v prvem odstavku 63. člena določa, da se Zavod, pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje, in določijo obseg sredstev. Na tej osnovi se določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi in drugimi organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter zasebnimi zdravstvenimi delavci. Na podlagi teh izhodišč (in izhodišč iz 63.a člena ZZVZZ, ki se nanašajo na dobavitelje medicinskih pripomočkov) tožena stranka vsako leto objavi razpis programov in storitev za sklepanje pogodb s subjekti, ki opravljajo zdravstveno dejavnost (prvi odstavek 64. člena ZZVZZ). Na podlagi ponudb, ki jih zbere po javnem razpisu, tožena stranka sklepa pogodbe s subjekti, ki opravljajo zdravstveno dejavnost (tudi z zasebnimi zdravstvenimi delavci, kot je tožeča stranka), neizbrani kandidat pa lahko zahteva, da o izbiri odloči arbitraža (prvi odstavek 65. člena ZZVZZ).

16. Iz zgoraj navedenih določb izhaja, da pri tem ne gre za oblastno delovanje tožene stranke, ampak se s partnerskim dogovarjanjem o financiranju zdravstvenih storitev določi program storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti in določi obseg sredstev, na ta način pa se določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov ter druge podlage za sklepanj pogodb z izvajalci zdravstvenih storitev. Tožena stranka sicer izvaja obvezno zdravstveno zavarovanje kot javno službo in je organizirana kot javni zavod, vendar pa to ne pomeni, da (vsako) njeno delovanje do drugih subjektov pomeni oblastno delovanje, opravljeno v okviru izvrševanja upravne funkcije.

17. Kot je bilo že zgoraj pojasnjeno, je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 upravni akt tisti javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, ki je izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije. ZUP v 2. členu določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

18. Za obravnavano zadevo relevanten predpis, to je ZZVZZ, ne določa, da se v tej zadevi vodi upravni postopek, izda upravna odločba, niti to ne izhaja iz narave stvari. V skladu z določili ZZVZZ tožena stranka na podlagi razpisa programov in storitev za sklepanje pogodb z izvajalci zdravstvenih storitev sklepa pogodbe. Pri tem zakon ne določa, da postopek teče po določbah ZUP ali da se izda upravna odločba.

19. V sodni praksi je že zavzeto stališče (sodba Višjega sodišča v Ljubljani, št. I Cpg 1135/2006 z dne 17. 4. 2008), da ima razpis tožene stranke pravne značilnosti vabila k licitaciji za sklenitev pogodbe (drugi odstavek 623. člena Obligacijskega zakonika - v nadaljevanju OZ) oziroma javnega zbiranja ponudb (tretji odstavek 22. člena OZ), ki se mu pridružuje tudi sodišče. V takšnem primeru pa je sodno varstvo zagotovljeno v okviru reševanja sporov, ki izvirajo iz premoženjskih razmerij, pred rednimi sodišči. Glede na to tudi podlaga za subsidiarni upravni spor ni podana. Tožeča stranka izrecno ne navaja, da vlaga tožbo po 4. členu ZUS-1, v zvezi z odločitvijo arbitraže pa zatrjuje, da bi naj bilo z njo poseženo v pravico do svobodne gospodarske pobude po 74. členu Ustave RS, tudi kršitev te pravice pa je treba uveljavljati v okviru reševanja sporov iz premoženjskih razmerij.

20. O sorodni zadevi je odločalo tudi Vrhovno sodišče RS s sklepom št. I Up 51/2020 z dne 28. 10. 2020. Kot izhaja iz njegove obrazložitve odločanje arbitraže po prvem odstavku 65. člena ZZVZZ v zvezi z drugim odstavkom 63. člena ZZVZZ o razpisu za sklepanje pogodb za opravljanje programov zdravstvenih storitev ureja SD, ki določa pogoje za začetek arbitražnega postopka, sestavo arbitraže, potek arbitražnega dogovora, vrste odločitev, ki se lahko sprejmejo pred potekom arbitražnega postopka, ter nenazadnje določa, da sprejmeta pogodbeni stranki oziroma arbitraža sama pred začetkom arbitražnega postopka poslovnik o delu arbitraže. ZZVZZ niti kak drug zakon pa ne določa, da bi arbitraža (v primerih iz 65. člena ZZVZZ) odločala kot upravni organ, vodila upravni postopek, izdala upravno odločbo, prav tako to ne izhaja iz narave stvari, zato odločitev arbitraže ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

21. Ker po obrazloženem izpodbijani akt ni akt, ki se izpodbija v upravnem sporu, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z drugim in tretjim odstavkom tega člena tožbo zavrglo.

22. Glede zahtevanih stroškov je sodišče odločilo v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Po obrazloženem je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka tega sklepa.

Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (1992) - ZZVZZ  - člen 63, 63/1, 65

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.