UPRS Sodba I U 591/2020-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-10-19

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

stavba - nadomestilo za odmero stavbnega zemljišča - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka

Ker pa ni jasno, za katere po rabi in po velikosti kakšne površine v tem primeru (oziroma pri vseh zemljiščih, ki so v odločbi opredeljena kot pozidana zemljišča) gre, hkrati pa (kot tudi ugovarja tožnik) iz obrazložitve tudi ni razvidno, na čem temeljijo podatki o opredelitvi dejanske rabe zemljišč, torej, katera dokazila je organ upošteval, ko je te podatke pri svoji odločitvi uporabil, kot tudi kateri kriteriji in katere določbe Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Celje so bile uporabljene in za katera zemljišča, je obrazložitev pomanjkljiva do te mere, da je treba izpodbijano odločbo odpraviti že iz tega razloga.

Po presoji sodišča dajejo že zgolj določbe 6. poglavja ZSZ/84 odgovor na vprašanje, ali je mogoče za poslovne površine šteti tudi površine zemljišč, ki niso neposredno ali v najožjem pomenu namenjene opravljanju tožnikove poslovne dejavnosti. Namen zakonodajalca je namreč mogoče povzeti iz četrtega odstavka 60. člena ZSZ/84, ki poslovne površine ne opredeljuje le kot poslovni prostor, temveč tudi površino vseh prostorov, ki so z njim funkcionalno povezani. Predmetne površine po petem odstavku tega člena niso izenačene s poslovnim prostorom, temveč s poslovnimi površinami, za katere je kriterij funkcionalna povezanost s poslovnim prostorom. Povedano drugače: dostopne oziroma dovozne poti ali parkirišče za stranke niso funkcionalno povezani nič manj, kot npr. hodnik, sanitarije, ipd., saj so vse te površine nujno potrebne za normalno uporabo poslovnih prostorov.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za finance, Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-3968/2019-1-04-130-01 z dne 4. 6. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožniku za leto 2019 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Celje v višini 191.217, 55 EUR. Odločitev je sprejel na podlagi Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Celje (Odlok o NUSZ/2016). Odmera se nanaša na zazidana stavbna zemljišča z bencinskimi servisi z njihovimi zunanjimi poslovnimi površinami.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika in potrdil odločitev prvostopnega organa.

3. Tožnik je tožbo vložil iz razlogov zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka. V tožbi je navedel, da je organ po enakih kriterijih vrednotil zemljišče, na katerem stojijo poslovni objekti, nadstreški, rezervoarji in drugi objekti tožnika, kot tudi zemljišče, ki zgolj posredno služi uporabi teh objektov ali dostopu do njih (npr. površine dovoznih poti, dvorišča BS, itd.). Pri tem se je skliceval na točko g) 2. člena Odloka o NUSZ/2016. Občina mora pri določanju poslovnih površin, od katerih se odmerja NUSZ za zazidana stavbna zemljišča, upoštevati, da gre za zazidano stavbno zemljišče po drugem odstavku 218. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) in da gre za površine, ki so namenjene poslovni dejavnosti. MOC je z določitvijo ostalih poslovnih površin iz točke g.) 2. člena Odloka o NUSZ/2016 prekoračila zakonski okvir. Na dovoznih poteh in dvoriščih BS se poslovna dejavnost ne opravlja, temveč omogočajo zgolj dostop do lokacije (na kateri se poslovna dejavnost opravlja) in varno izločanje iz prometa. Že iz namena 60. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) izhaja, da je imel zakonodajalec kot poslovne površine v mislih predvsem prostore in ne zemljišč. To izhaja iz četrtega in petega odstavka 60. člena ZSZ/84. Takšno stališče potrjuje tudi sodba, I U 1143/2015 z dne 12. 5. 2016. Sicer pa iz gradiva k predlogu Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o NUSZ z dne 24. 3. 2009 izhaja, da je bil eden od namenov Odloka/09 tudi v bolj jasnem definiranju ''ostalih poslovnih površin stavbnih zemljišč'', pri čemer naj bi bile po stališču strokovne službe MOC zunanje poslovne površine in tehnični prostori v objektih nakupovalnih centrov ovrednoteni nižje kot prodajne površine, saj glede na njihovo kvaliteto ne nudijo takšne možnosti pridobivanja dohodkov, kot je določeno z Dogovorom. Po mnenju tožnika to velja tudi za BS (skladno s Prilogo 2 Odloka – Razporeditev dejanskih rab stavb in posameznih delov stavbe v posamezne skupine). Enako oziroma podobno izhaja tudi iz gradiva k predlogu Odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o NUSZ z dne 11. 10. 2011. Odlok o NUSZ/2016 sicer razlikuje med površinami garaž in prostorov v garažni hiši ter ostalimi površinami v trgovskih centrih (šesti odstavek 8. člena), iz česar tožnik razume, da parkirnih površin v garaži ni mogoče šteti za območje, kjer se opravlja poslovna dejavnost trgovine, temveč gre za območje, kjer se izvajajo druge dejavnosti. Po Prilogi 1 k Odloku se stavbe oziroma deli stavb, katerih dejanska raba je garaža, garaža v parkirni hiši, pokrito parkirišče, kolesarnica oziroma čolnarna ali nepokrito parkirišče, uvrščajo v skupino G1 (stavbna zemljišča za garaže) (drugi odstavek 8. člena) in ne v skupino C – pod dele zemljišč, v katerih se vršita poslovna in storitvena dejavnost. Očitno tudi po mnenju MOC v primeru parkirišč ne gre za površine, ki bi bile funkcionalno povezane z objektom, kjer se poslovna dejavnost dejansko izvaja. Še toliko bolj to velja za dovozne poti ali manipulativne površine. Takšno stališče potrjuje tudi točka f.) 2. člena Odloka, vse to pa navedbe tožnika, da se na površinah, namenjenih parkiranju (smiselno to velja za dovozne poti, dvorišča, itd.), ne opravlja poslovna dejavnost. Davčni organ tudi ni upošteval, da gre pri nekaterih zemljiščih za delno nezazidana zemljišča po točki h.) 2. člena Odloka, še zlasti glede na definicijo stavbe iz Gradbenega zakona (GZ) oziroma iz Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Kot primer tožnik opozarja na parc. št. 1447/88 in 1447/89, obe k.o. ..., na katerih po podatkih iz GURS ni zgrajena nobena stavba. Iz tabele v odločbi izhaja le, da gre za pozidana zemljišča, ni pa jasno, zakaj naj bi šlo pri tem za zunanje poslovne površine iz točke g.) 2. člena Odloka in ne za nezazidana stavbna zemljišča iz točke h.) 2. člena Odloka. Primeroma tožnik navaja parc. št. 1/5, 64/15, 64/18, k.o. ..., ki so v tabeli odločbe označene kot pozidana zemljišča, pri čemer ni jasno, kaj predstavljajo v naravi.

4. Tožnik tudi meni, da je umestitev območij za odmero NUSZ v 7. členu nejasna in nepreverljiva. Ni jasno, zakaj je zemljišče tožnika na lokaciji ... uvrščeno v I. območje, kjer ni strnjene pozidave, kar izhaja tudi iz priloženega grafičnega prikaza. Enako velja za BS T., ki leži ob avtocesti in kjer tudi ni strnjene pozidave, zato bi moral biti umeščen v IV. območje. Iz Priloge 1 k Odloku je razvidno, da je to zemljišče osamljen in ločen del od širšega I. območja in zajema izključno zemljišča tožnika. Besedilo Odloka v 7. členu in Priloga 1 si neposredno nasprotujeta. Ni jasno, ali prevlada razvrstitev v posamezna območja po besedilu Odloka v 7. členu ali po Prilogi 1. Npr. v Prilogi 1 je zemljišče ... uvrščeno v I. območje (obarvano rdeče), po besedilu 7. člena bi moralo biti umeščeno v III. ali IV. območje. Niso torej jasni kriteriji določitve posameznih območij. Tudi I.A območje je opredeljeno brez geografskega merila, arbitrarno. Te določbe tako niso skladne z načelom pravne države. Iz Odloka ni razbrati, na podlagi katerih podatkov je normodajalec določil sorazmerje med obremenitvami zemljišč v I., I.A, II., III. in IV. območju ter območjem Starega mestnega jedra in dela soseske Breg. Opozoril je tudi na sodbo, I U 2076/2014 z dne 21. 5. 2015. MOC bi morala predhodno ugotoviti razmerja med zavezanci po kriterijih izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka in navesti podatke, ki jih je uporabila pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami.

5. Sporen je tudi faktor iz enajstega odstavka 8. člena Odloka (množenje s 3). Za preostale storitvene in poslovne dejavnosti, kamor se po Prilogi 2 Odloka umeščajo tudi BS, Odlok takšnega faktorja ne predvideva. Opisano različno obremenjevanje zavezancev je povsem očitno diskriminatorno in brez utemeljenega razloga in predstavlja kršitev načela enakosti pred zakonom. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je takšno razlikovanje dopustno le, če je sorazmerno in s tem razumno. MOC je (kot je razbrati iz gradiva k predloga Odloka NUSZ/2016) določila tak faktor za BS iz razloga, ker gre pri tovrstnih zemljiščih za slabšo smotrno izrabo zemljišč, ki imajo ugodno lego. Ugodno lego je MOC upoštevala še pri umestitvi v posamezna območja, enako tudi smotrnost izrabe zemljišč. Utemeljitve razlikovanja tudi ni najti v mnenju MOC z dne 29. 8. 2019. Opozoril je še na odločbe Ustavnega sodišča, skladno s katerimi namen NUSZ ni obdavčitev dobička, temveč je treba izhajati iz lastnosti zemljišča samega. Tožnik je zato sodišču predlagal, da uporabi institut exceptio illegalis, saj Odlok očitno nasprotuje načelom ustavnosti in zakonitosti ter organu naloži odmero NUSZ brez uporabe faktorja (x3) iz 8. člena Odloka.

6. Tožnik je ugovarjal še nemožnost preizkusa odločbe, ki se nanaša na opredelitev zemljišč BS kot zazidana stavbna zemljišča. Organ je zgolj navedel, da je MOC z Odlokom ustrezno razdelala pogoje in merila za odmero NUSZ. Odločba v ničemer ne obrazloži, katere površine se štejejo kot zazidana stavbna zemljišča oziroma poslovne površine, zakaj te površine sploh ustrezajo definiciji poslovne površine glede na 218. člen ZGO-1 in koliko znaša njihova funkcionalna površina. V tabeli odločbe je navedena le dejanska raba posameznih zemljišč, kot npr. spremljajoči objekti za prodajo bencina in drugih motornih goriv, avtopralnica, skladišča, pozidana zemljišča, pri čemer tožnik ne more razbrati, na podlagi česa je organ določil posamezne tovrstne površine (npr. pozidana zemljišča) kot zazidana stavbna zemljišča. Tega ni pojasnil niti drugostopenjski organ. Ni jasno, katera dokazila so bila predložena v spis za odmero. Sicer se pa drugostopenjski organ v svoji odločbi sklicuje na neobstoječo določbo Odloka. Obrazložitev je tudi pomanjkljiva v delu umestitve zemljišč tožnika v posamezna območja. Iz odločbe tudi ni jasno, kateri kriteriji in katere določbe Odloka so bile uporabljene in za katera zemljišča. Tudi izračun je nepreverljiv. Zato je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka, tožniku pa je bila tudi kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva. Tožnik je predlagal, da sodišče vpogleda v navedene odločbe, gradivo v zvezi z Odlokom MOC in ostale listine ter tožbi ugodi in odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

7. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri dejanskih in pravnih ugotovitvah izpodbijane odločbe in predlagala zavrnitev tožbe.

8. Sodišče je zaprosilo tudi MOC za pojasnila v zvezi s sprejemanjem Odloka o NUSZ.

9. MOC je sodišču poslala pojasnila, ki jih je sodišče posredovalo strankama postopka.

11. V obravnavani zadevi je predmet spora odločitev organa o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2019 za objekte in zemljišča na območju MOC.

12. Tožnik ugovarja odločitvi iz tožbenih razlogov bistvenih kršitev določb postopka, napačne uporabe materialnega prava in zmotno ter nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

13. Sodišče se najprej opredeljuje do zatrjevanih bistvenih kršitev določb postopka.

14. Tudi po oceni sodišča obrazložitev izpodbijane odločbe ne zadosti standardu obrazložitve, kot to nalaga 214. člen ZUP. Po tej določbi obrazložitev odločbe obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

15. Organ je v obrazložitvi (po citiranju 58. člena ZSZ/84, 218. člena ZGO-1 in Odloka o NUSZ/2016) podatke o dejanski rabi posameznih zemljišč povzel v tabelah. V teh tabelah so navedene identifikacijske številke stavb z njihovo dejansko rabo (npr. avtopralnica, spremljajoči objekti za prodajo bencina in drugih motornih goriv, bencinski servis za maloprodajo, nadstrešnica, rezervoar za vodo, transformator, itd), ter parcelne številke zemljišč, kjer pa je kot njihova dejanska raba naveden0 ''pozidano zemljišče'' (npr. pri parc. št. 1447/40, 1447/66, 1447/88, 1447/89, vse k.o. ..., parc. št. 1/5, 64/16, 64/15, vse k.o. ..., itd). Te tabele se nahajajo na straneh 14 – 18, nato sledi navedba določb Odloka o NUSZ/16 (str. 18, 19, 20) ter obrazložitev o načinu in rokih plačila naložene obveznosti.

16. Iz v prejšnji točki obrazložitve povzetih razlogov odločitve tako ni mogoče preizkusiti, kaj dejansko v naravi predstavljajo zemljišča (med drugim s parc. št. 1447/40, 1447/66, 1447/88, 1447/89, vse k.o. ..., parc. št. 1/5, 64/16, 64/15, 64/18, vse k.o. ..., parc. št. 614/15 - /17, 614/20 - /21, vse k.o. ..., parc. št. 312/18, k.o. ..., 494/1, 494/2, 496/2, 500/4, vse k.o. ..., itd.), ki so v tabelah opredeljena kot ''pozidana zemljišča'', čemur ugovarja tudi tožnik in kar onemogoča sodišču vsebinski preizkus utemeljenosti tega ugovora, torej, ali gre dejansko za zazidana zemljišča (oziroma poslovne površine) v smislu določb ZGO-1 v zvezi z ZSZ/84.

17. Obrazložitev mora namreč (kot zgoraj citirano) vsebovati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, z razlogi, ki so (ob navedbi predpisov, na katerih odločitev temelji) organ privedli do te odločitve. Tožnik kot primeroma sicer ugovarja, da na parc. št. 1447/88 in 1447/89, obe k.o. ..., ni zgrajena nobena stavba, kar naj bi po mnenju tožnika že pomenilo napačno opredelitev teh zemljišč kot pozidanih zemljišč, kar načeloma ne drži (kot bo sodišče obrazložilo v nadaljevanju). Ker pa ni jasno, za katere po rabi in po velikosti kakšne površine v tem primeru (oziroma pri vseh zemljiščih, ki so v odločbi opredeljena kot pozidana zemljišča) gre, hkrati pa (kot tudi ugovarja tožnik) iz obrazložitve tudi ni razvidno, na čem temeljijo podatki o opredelitvi dejanske rabe zemljišč, torej, katera dokazila je organ upošteval, ko je te podatke pri svoji odločitvi uporabil, kot tudi kateri kriteriji in katere določbe Odloka so bile uporabljene in za katera zemljišča, je obrazložitev pomanjkljiva do te mere, da je treba izpodbijano odločbo odpraviti že iz tega razloga (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

18. V zvezi z umestitvijo zemljišč v posamezna območja se je organ skliceval na pregledno situacijo, ki je priloga odloku (Priloga 1), ker pa iz tožbe nedvoumno izhaja, da je tožniku jasno, katera zemljišča se nahajajo v katerem območju (s čimer se sicer tudi ne strinja), v tem delu sodišče ne ocenjuje obrazložitve kot nezadostne. Ugovor o nepreverljivosti izračuna pa je tako pavšalen, da mu sodišče iz tega razloga ne more slediti.

19. Sodišče se še strinja s tožnikom o nerazumljivi obrazložitvi drugostopenjske odločbe.

20. Predmet presoje v upravnem sporu je po 2. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) upravni akt (upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije), s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, to je v tem primeru prvostopenjska odločba in ne drugostopenjska odločba. To pomeni, da morebitna pomanjkljivost drugostopenjske odločbe, ki bi lahko predstavljala njeno nezakonitost, sama po sebi ne vpliva na presojo pravilnosti prvostopenjske odločbe, vendar pa lahko (ob upoštevanju pooblastil, ki jih ima drugostopenjski organ pri reševanju pritožbe (247. in 248. člen ZUP)) onemogoča preizkus materialnopravne zakonitosti prvostopenjske odločbe, če drugostopenjski organ preizkusa prvostopenjske odločbe ne opravi pravilno in zakonito.

21. Sodišče zato pripominja še naslednje:

Kot izhaja iz obrazložitve drugostopenjske odločbe, se je drugostopenjski organ pri svoji odločitvi skliceval na določbe Odloka o NUSZ (v 3. točki prvega odstavka 4. člena naj bi bilo opredeljeno, kako se upošteva etažna površina poslovnih prostorov, v 4. točki iste določbe pa je določeno, katere površine se upoštevajo kot poslovne površine, kot npr. nepokrito skladišče, interna parkirišča, dovozne poti, itd). Te določbe (s tem oštevilčenjem in vsebino) pa Odlok o NUSZ/2016, na podlagi katerega je bila prvostopenjska odločba izdana, ne vsebuje. 4. člen Odloka o NUSZ/2016 namreč določa način zbiranja podatkov o nepremičninah. Prav tako je drugostopenjski organ navedel npr., da je ''prvostopenjski organ argumentirano obrazložil razloge, zaradi katerih sporna zemljišča ne predstavljajo javne ceste kot dela infrastrukture, ter razloge in dokaze, zaradi katerih so bila sporna zemljišča opredeljena kot poslovne površine namenjene poslovni dejavnosti'', kot tudi, da ''je iz obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, kaj posamezne površine predstavljajo in kolikšna je površina le-teh, da je bil zavezanec (tožnik) seznanjen z mnenjem MOC, št. 426-2/2017-JT z dne 19. 8. 2018, kjer je to opredeljeno, da je imel možnost, da se do tega opredeli''. Takih navedb (kot še ostalih iz drugostopenjske odločbe, ki jih sodišče iz razlogov racionalnosti ne povzema vseh na tem mestu) pa obrazložitev prvostopenjske odločbe sploh ne vsebuje, zato se sodišču poraja dvom, ali je drugostopenjski organ pri reševanju pritožbe presojal pravilnost in zakonitost v tem upravnem sporu izpodbijane odločitve.

22. Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovnega postopka se sodišče, ne glede na to, da za odpravo izpodbijane odločbe zadošča že zgoraj ugotovljena absolutna bistvena kršitev določb postopka, na načelni ravni opredeljuje še do poglavitnega materialnopravnega ugovora tožnika.

23. Podlaga za odmero nadomestila je (bil) Odlok o NUSZ/2016. V 9. členu je predpisan način določitve višine nadomestila kot zmnožek skupnega števila točk, ugotovljenih po merilih iz 6., 7. in 8. člena tega odloka, površine stavbnega zemljišča, ugotovljenega v skladu z 2. in 15. členom tega odloka in vrednosti točke za izračun nadomestila določene v skladu s 10. členom tega odloka. V 6. členu Odloka so stavbna zemljišča točkovana glede na opremljenost s splošno komunalno rabo in opremljenost z individualno komunalno rabo ter glede na območje in namembnost stavbnega zemljišča, medtem ko je v 2. členu (točke e., f. in g.) ter v 15. členu predpisan način določanja površin stavbnega zemljišča.

24. Zakon, ki je bil v obravnavanem primeru podlaga za izdajo Odloka o NUSZ/2016, je ZSZ/84, oziroma natančneje njegovo VI. poglavje, ki se je v tem delu uporabljal izrecno na podlagi 5. točke prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ki v prehodnih in končnih določbah (103. člen) ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ. ZUreP-1 je v 180. členu tudi določal, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. V tem smislu je ZGO-1 v določbah členov 218. - 218.b med drugim natančneje opredelil zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmeri NUSZ, v določbah členov 218.c, 218.č in 218.d pa še uskladitev podatkov za odmero nadomestila in uskladitev predpisov, ki so namenjeni pridobivanju podatkov za odmero.

25. Tako ZUreP-1, kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta sicer prenehala veljati z uveljavitvijo novega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2; 299. člen), ZGO-1 pa z uveljavitvijo Gradbenega zakona (GZ; prvi odstavek 125. člena). Oba zdaj veljavna zakona kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določata 1. 6. 2018, kar je pred izdajo izpodbijane odločbe (4. 6. 2019). Med v prehodnih določbah naštetimi postopki, ki jih ZUreP-2 izrecno našteva in ki naj se končajo po prej veljavni ureditvi, ni postopkov za odmero NUSZ, kar bi ob upoštevanju načela zakonitosti pomenilo, da je treba kot pravilno materialnopravno podlago pri odmeri NUSZ (glede na prvo alinejo prvega odstavka 56. člena ZSZ) upoštevati izključno določbe šestega poglavja ZSZ/84 in seveda določbe zakonodaje, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, torej predvsem ZUreP-2, kar pa ne drži.

26. Ustavno sodišče RS je namreč v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo, št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, med drugim odločilo, da se Zakon o davku na nepremičnine razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe in sicer, da

se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine

(3. točka izreka), med katerimi so tudi našteti prva in tretja alineja 41. člen ter določbe VI. poglavja ZSZ/84 ter občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, in 218., 218.a, 218.b, 218.c, 218.č in 218.d člen ZGO-1. Torej je (do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopku za odmero NUSZ uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter zgoraj citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča.

27. Po navedenih določbah ZGO-1 (drugi odstavek 218. in prva alineja prvega odstavka ter drugi in tretji odstavek 218. b člena) se kot zazidana stavbna zemljišča štejejo zemljiške parcele ali njihovi deli – gradbene parcele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami tega zakona določene kot gradbene parcele. Če gradbena parcela še ni določena z odločbo, se kot zazidano stavbno zemljišče šteje površina, na kateri stoji stavba oziroma gradbeni inženirski objekt, in del preostale površine zemljišča, ki se določi tako, da se površina zemljišča, na katerem stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, pomnoži s faktorjem 1,5. Tako dobljena površina se šteje za zazidano stavbno zemljišče, preostanek pa za nezazidano stavbno zemljišče, če izpolnjuje tudi ostale pogoje, predpisane v 218. in 218. b členu ZGO-1.

28. Poleg tega ZGO-1 v točkah 1.1, 1.2, 1.6 in 6.2 prvega odstavka 2. člena določa tudi pomen izrazov stavba, gradbeni inženirski objekt, objekt gospodarske javne infrastrukture in gradbena parcela. Po teh opredelitvah je stavba objekt z enim ali več prostorov, v katere človek lahko vstopi in so namenjeni bivanju ali opravljanju dejavnosti,

gradbeni inženirski objekt je objekt, namenjen zadovoljevanju tistih človekovih materialnih in duhovnih potreb ter interesov, ki niso prebivanje ali opravljanje dejavnosti v stavbah

, objekt gospodarske javne infrastrukture je tisti gradbeni inženirski objekt, ki tvori omrežje, ki služi določeni vrsti gospodarske javne službe državnega ali lokalnega pomena ali tvori omrežje, ki je v javno korist,

gradbena parcela pa je zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiščih parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu

29. To pomeni, da v skladu z 180. členom ZUreP-1 za potrebe odmere NUSZ za zazidana stavbna zemljišča ni mogoče šteti zemljišč, ki ne ustrezajo opisani opredelitvi takih zemljišč v ZGO-1.

30. Tožnik ugovarja, da je organ enako vrednotil zemljišče, kjer stojijo poslovni objekti, nadstreški, rezervoarji in drugi objekti tožnika, kot tudi zemljišče, ki zgolj posredno služi uporabi teh objektov ali dostopu do njih (npr. površine dovoznih poti, dvorišča BS, itd) in se pri tem skliceval na točko g) 2. člena Odloka o NUSZ/2016. Tožnik torej ugovarja, da zemljišča, ki so po dejanski rabi dovozne poti, dvorišča, ipd., ne ustrezajo zgoraj povzeti opredelitvi iz ZGO-1. To ne drži. Po Enotni klasifikaciji vrst objektov (CC SI) s pojasnili, izdani na podlagi vladne uredbe, se med gradbeno-inženirske objekte uvrščajo objekti prometne infrastrukture, med drugim: cestni priključki in križišča, prometne površine zunaj vozišča, npr. počivališča, parkirišča, itd., kar pomeni, da gre za gradbeno-inženirske objekte, ki jih ZGO-1 uvršča med zazidana stavbna zemljišča. Enako velja glede površin, ki služijo objektu (konkretizacija pojma gradbene parcele), kot npr. dvorišča BS.

31. V točki c.) 2. člena Odloka o NUSZ/2016 je opredeljeno zazidano stavbno zemljišče kot zemljišče, na katerem je postavljena stavba oziroma dve ali več stavb ali gradbeno inženirski objekt, pripadajoče zemljišče k stavbam oziroma objektom oziroma gradbena parcela, kot jo predpisuje zakon ali podzakonski akt. V točki g.) istega člena odloka, katere uporabi tožnik oporeka, pa je (med drugim) določeno, da je površina za odmero zazidanega stavbnega zemljišča za poslovni namen neto tlorisna površina, kot to določa SIST ISO: 9836 in zajema površino vseh zaprtih prostorov stavb ali posameznih delov stavb za poslovni namen in neto tlorisno površino vseh stavb ali posameznih delov stavb, ki so funkcionalno povezane z njim. Površine zazidanega stavbnega zemljišča za poslovni namen, ki so zunanje poslovne površine, se določijo kot tlorisna projekcija površine zemljišč na gradbeni parceli objekta,

ki se uporabljajo kot spremljevalne površine za opravljanje poslovne dejavnosti

, med katere sodijo predvsem zunanja parkirišča, zunanje manipulativne površine, zunanje prodajne površine, interna parkirišča, delavnice na prostem, skladišča, športno-rekreativne površine, površine kampov, javne površine namenjene trajni ali začasni pridobitni dejavnosti (gostinski vrtovi, kioski in samostojne stojnice, zabavne prireditve, ipd) ter druge površine, ki so namenjene za opravljanje poslovne dejavnosti.

32. Tožnik v zvezi s tem ugovarja, da iz opredelitve poslovne površine iz 60. člena ZSZ/84 izhaja namen zakonodajalca, da občinam ne dovoljuje opredelitve poslovne površine kar za vsa zemljišča na splošno, temveč le za prostore.

33. Po drugem odstavku 60. člena ZSZ/84 se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Po četrtem odstavku istega člena je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov,

ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom

, po petem odstavku istega člena pa lahko občina določi, da

so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča in delavnice na prostem

34. Po presoji sodišča dajejo že zgolj določbe 6. poglavja ZSZ/84 odgovor na vprašanje, ali je mogoče za poslovne površine šteti tudi površine zemljišč, ki niso neposredno ali v najožjem pomenu namenjene opravljanju tožnikove poslovne dejavnosti. Namen zakonodajalca je namreč mogoče povzeti iz četrtega odstavka 60. člena ZSZ/84, ki poslovne površine ne opredeljuje le kot poslovni prostor, temveč tudi površino vseh prostorov, ki so z njim funkcionalno povezani. Predmetne površine po petem odstavku tega člena niso izenačene s poslovnim prostorom, temveč s poslovnimi površinami, za katere je kriterij funkcionalna povezanost s poslovnim prostorom. Povedano drugače: dostopne oziroma dovozne poti ali parkirišče za stranke niso funkcionalno povezani nič manj, kot npr. hodnik, sanitarije, ipd., saj so vse te površine nujno potrebne za normalno uporabo poslovnih prostorov (tako naslovno sodišče že tudi I U 986/2019, I U 428/2020, itd). Zato ima zgoraj citirana določba Odloka po presoji sodišča ustrezno podlago v ZSZ/84.

35. Ker pa – kot že povedano – iz izpodbijane odločbe ni jasna dejanska raba in površina (v tabelah opredeljenih zemljišč kot) pozidanih stavbnih zemljišč, se sodišče ne spušča v nadaljnjo presojo, ali je za ta zemljišča organ pravilno uporabil to določbo Odloka oziroma ali gre za nezazidana stavbna zemljišča iz točke h.) 2. člena Odloka, kot tudi ugovarja tožnik, se bo moral pa do tega (in do ostalih materialnopravnih ugovorov, ki se nanašajo predvsem na vsebino Odloka in njegovo uporabo) opredeliti prvostopenjski organ, ko bo ponovno odločal v zadevi.

36. Glede na povedano je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo, upoštevajoč tretji in četrti odstavek istega člena, vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ odpraviti ugotovljene kršitve postopka in o zadevi ponovno odločiti.

37. Sodišče je o zadevi odločilo na nejavni seji, brez oprave glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti, v sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec (prva alineja drugega odstavka 59. člen ZUS-1).

38. Odločitev o stroškovnem zahtevku tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena).

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 58, 60

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.