UPRS Sodba IV U 115/2018-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-03-12

Melita Ambrož (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Violeta Tručl

KMETIJSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

plačilo za ukrep omd - znižanje plačila - obrazložitev upravne odločbe - pomanjkljiva obrazložitev

Iz odločbe prvostopenjskega upravnega organa ne izhaja zadostna obrazložitev okoliščin, ki se nanašajo na navedeno znižanje plačil, da bi bilo možno izpodbijano odločbo preizkusiti, pri čemer teh okoliščin ni pojasnil niti drugostopenjski upravni organ v odločbi, s katero je odločil o vloženi tožnikovi pritožbi zoper prvostopenjski upravni akt.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-46311/2017/13 z dne 17. 1. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo, št. 33101-46311/2017/13 z dne 17. 1. 2018, ugodila zahtevkom A.A., v tem upravnem sporu tožnika, za plačilo za ukrep Plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami (v nadaljevanju OMD) za leto 2017, za gričevnato hribovito kmetijo v velikosti 70,21 hektarjev v znesku 8.401,46 EUR, ter plačilo zahtevkov OMD znižala zaradi obsega površin, vključenih v ukrep, ki presega 70 hektarjev, v višini 3,79 EUR, pozne oddaje zbirne vloge (po 6. maju 2017) za 2 % v znesku 167,95 EUR in kršitve iz naslova navzkrižne skladnosti za 81 % v znesku 6.666,07 EUR, tako da je določen znesek za plačilo v višini 1.563,65 EUR (točki 1 in 2 izreka). Prvostopenjski upravni organ je zavrnil zahtevke OMD za velikost 0,74 hektarjev (točka 3 izreka). V nadaljevanju izreka je določil, da se stranki odobri 1.563,65 EUR, ki se izplača na v izreku naveden transakcijski račun (točka 4 izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (točka 5 izreka) in ugotovil, da v postopku izdaje te odločbe niso nastali posebni stroški (točka 6 izreka).

2. Prvostopenjski upravni organ je v obrazložitev svoje odločitve navedel, da je tožnik vložil zbirno vlogo za leto 2017, v kateri uveljavlja zahtevke OMD. Pri ugodenih zahtevkih je bilo uporabljeno znižanje najprej iz razloga, ker je skupen obseg ugotovljenih površin za ukrep OMD večji od 70 hektarjev. Ker je tožnik zbirno vlogo vložil po 6. maju 2017, vendar pred 1. junijem 2017, se plačilo ukrepa OMD za vsak delovni dan zamude zniža za en odstotek. Nadalje je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedeno, da so bile pri kontroli navzkrižne skladnosti na podlagi petega odstavka 38. člena Uredbe (EU) št. 640/2014 ugotovljene kršitve, zaradi katerih se v skladu s 7. členom Uredbe o navzkrižni skladnosti plačila za OMD znižajo za 81 %. Ugotovljena je bila ena ali več kršitev navzkrižne skladnosti, in sicer znotraj področja Javno zdravje, zdravje živali in rastlin na zahtevo Identifikacija in registracija prašičev, pri čemer nobena kršitev ni ponovljena v obdobju treh zaporednih let. Če je znotraj določenega področja več kršitev, se znotraj tega področja izbere le kršitev z največjim odstotkom znižanja. Tako dobljeni odstotki znižanj se v skladu s prvim odstavkom 74. člena Uredbe (EU) št. 809/2014 seštejejo. Odstotek oziroma vsota odstotkov kršitev posameznih PZR ali standarda je 3 %. Prvostopenjski upravni organ nadalje navaja, da je v enem ali v obeh od dveh predhodnih let nosilcu KMG poslala obvestilo na podlagi tretjega pododstavka četrtega odstavka 39. člena Uredbe (EU) št. 640/2014. Ker je bila ista kršitev ponovno ugotovljena tudi v letu 2017, je znižanje za to kršitev izračunano tako, da se rezultat znižanja iz zadnjega predhodnega leta (ko je bilo uporabljeno največje 15 % znižanje), pomnoži s 3. Takšna namerna kršitev je bila ugotovljena znotraj področja Javno zdravje, zdravje živali in rastlin za zahtevo Identifikacija in registracija govedi. Pri administrativnem pregledu je v okviru PZR za Identifikacijo in registracijo prašičev ugotovljeno, da tožnik premikov prašičev ne sporoča v Centralni register prašičev, kar skladno z Uredbo o navzkrižni skladnosti in Prilogo 1 predstavlja kršitev v višini 3 %. Prav tako je bilo pri tem pregledu za Identifikacijo in registracijo govedi ugotovljeno, da tožnik ne označi, ne priglasi označitve ali premika goveda pravočasno, kar skladno z zgoraj navedeno uredbo in prilogo predstavlja kršitev v višini 1 %.

3. V nadaljevanju izpodbijane odločbe je prvostopenjski upravni organ obrazložil še zavrnitev zahtevka (točka 3 izreka), ker je površina, prijavljena z zahtevkom OMD, večja od površine, ki je bila ugotovljena s pregledom na kraju samem. Površina, ki se obravnava kot čezmerna prijava in se za to zahtevek OMD zavrne, znaša 0,74 hektarjev. Obrazložil pa je tudi odločitve iz izpodbijane odločbe iz točk 4 do 6 izreka.

4. Tožnik je zoper navedeno odločbo prvostopenjskega upravnega organa vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo (točka 1 izreka drugostopenjske odločbe), pri tem pa odločilo, da stroške postopka nosi stranka sama (točka 2 izreka). Pri tem v obrazložitvi potrjuje pravilnost odločitve prvostopenjskega upravnega organa in ponovno navaja razloge iz izpodbijane odločbe. Opredeljuje se še do pritožbenih navedb tožnika, ki jih zavrača kot neutemeljene, pri čemer glede pritožbeno uveljavljane višje sile pojasnjuje, da bi moral tožnik višjo silo uveljavljati že pri prvostopenjskem upravnem organu, s strani katerega bi morala biti višja sila ugotovljena in potrjena. Ponavlja še obrazložitev iz izpodbijane odločbe glede izračuna za znižanje kršitev na način predhodno uporabljenega največjega 15% znižanja, pomnoženega s 3.

5. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo iz razlogov nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb upravnega postopka.

6. Tožnik v tožbi navaja, da je znižanje plačil zaradi domnevnih kršitev iz naslova navzkrižne skladnosti v višini 81 % in znižanje plačila zaradi pozne oddaje zbirne vloge v višini 2 % po tožnikovem mnenju nepravilno in neutemeljeno. Tožnik najprej izpodbijani odločbi oporeka neobrazloženost in nekonkretiziranost, saj iz nje ni mogoče ugotoviti, na kakšni podlagi in kako je prvostopenjski upravni organ prišel do znižanja plačila zahtevkov OMD, kot izhaja iz 2. točke izreka. Zaradi domnevnih kršitev iz naslova navzkrižnih skladnosti se je tožniku izplačilo znižalo kar za 81 %, pri čemer iz razlogov izpodbijane odločbe ne izhaja, na kakšen način je organ sploh prišel do takšne številke znižanja.

7. Nadalje je tožnik prepričan, da kršitev iz naslova navzkrižnih neskladnosti ne more biti podana, ker je do kršitev prišlo zgolj zaradi tožnikovih resnih zdravstvenih težav in njegove dolgotrajne nezmožnosti za delo. Tožnik se zaradi kognitivnih zdravstvenih težav ni bil zmožen udejstvovati in pravočasno sporočiti svojih zdravstvenih težav. Sankcija za t. i. zamujeno sporočilo glede višje sile je povsem nesorazmerna in pomeni hud poseg v dejavnost kmetije. O zdravstvenih težavah tožnika se bodo morali izreči izvedenci medicinske stroke, katerih postavitev predlaga tožnik. Daljša nezmožnost tožnika za delo predstavlja v skladu s 47. členom Uredbe 197472006/ES primer višje sile oziroma izjemne okoliščine. Tožnikove zdravstvene težave in težave s spominom so vzrok, da se tožnik ni pravočasno odzival na sporočanje potrebnih podatkov oziroma informacij. To pomeni, da ne gre za malomarno ali celo namerno opuščanje skrbnosti s strani tožnika, temveč višje sile in izjemnih okoliščin, ki zadevajo tožnikove zdravstvene probleme. Tožnik v dokaz svojih navedb prilaga zdravstveno dokumentacijo.

8. Tožnik tožbeno oporeka tudi ugotovitvi v izpodbijani odločbi, da je bilo pri administrativnem pregledu v okviru PZR za Identifikacijo in registracijo prašičev ugotovljeno, da tožnik ni sporočal premikov prašičev v Centralni register prašičev, ker so bili podatki o premiku prašičev sporočeni pravočasno in pravilno.

9. Tožnik sodišču predlaga, da po izvedbi dokazov (branju listin, vključno z zdravstvenim kartonom tožnika, ki naj ga sodišče pred tem pridobi, zaslišanju tožnika in pridobitvi izvedenskih mnenj izvedenca medicinske stroke – specialista internista in psihologa oziroma psihiatra), izpodbijano odločbo odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev tožnikovih stroškov tega postopka.

10. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe glede višje sile iz razlogov, navedenih v obrazložitvi obeh upravnih odločb. V zvezi s tožbenimi navedbami o znižanjih izplačil zaradi ugotovljenih kršitev sporočanja premikov prašičev, tožena stranka navaja, da tožnik v pritožbi z dne 6. 2. 2018 ni dokazoval posebej nepravilnosti ugotovitve kršitve navzkrižne skladnosti glede sporočanja premikov prašičev, ampak je le pavšalno in na splošno ugovarjal ugotovljenemu dejanskemu stanju, prav tako ni prilagal nobenih dokazil glede premikov prašičev. Sicer pa tožena stranka pojasnjuje, da je bilo v zadevi uveljavljanja zahtevkov za plačila za izvajanje zahtev ukrepa Dobrobit žival iz zbirne vloge za leto 2017, zadevi uveljavljanja zahtevkov za plačilo za ukrep ekološko kmetovanje za leto 2017 in zadevi uveljavljanja neposrednih plačil za leto 2017, ki se nanašajo na zbirno vlogo za leto 2017, ugotovljeno, da do kršitev glede sporočanja premikov prašičev v Centralni register prašičev ni prišlo in da je bilo znižanje v tem delu neutemeljeno, zadeve pa so bile vrnjene v ponovno odločanje prvostopenjskemu upravnemu organu. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. Vsaka od strank je podala dve pripravljalni vlogi, v katerih se je tožnik opredeljeval do navedb tožene stranke v odgovoru na tožbo in prvi pripravljalni vlogi, tožena stranka pa do navedb tožnika v pripravljalnih vlogah.

12. Tožnik vztraja pri stališču, da mu ni mogoče očitati namernih kršitev, do katerih je prišlo zaradi njegovih resnih zdravstvenih težav. Strinja se z ugotovitvami tožene stranke, da je bilo v okviru treh zadev ugotovljeno, da do kršitev glede sporočanja premikov prašičev v Centralni register prašičev ni prišlo, zatrjuje pa, da tudi do kršitev glede sporočanja premikov prašičev v Centralni register prašičev ni prišlo v konkretni zadevi in je bilo znižanje v tem delu neutemeljeno. Tega ni mogel uveljavljati v predhodnem postopku iz upravičenih razlogov, to je zaradi že omenjenih zdravstvenih težav.

13. Tožena stranka ponovno poudarja, da bi moral tožnik višjo silo uveljavljati v predpisanem roku in ne šele v pritožbenem postopku v okviru podane pritožbe. Ponovno navaja način izračuna znižanja plačil, kot ga je navedla že v drugostopenjski odločbi. Nasprotuje postavitvi izvedenca medicinske stroke, ker je bil tožnik v Register kmetijskih gospodarstev vpisan kot nosilec kmetijskega gospodarstva KMG tako v času vložitve zahtevka za OMD kot v času izdaje prvostopenjske upravne odločbe. Skladno z Zakonom o kmetijstvu pa je nosilec kmetijskega gospodarstva pravna oseba, fizična oseba, agrarna skupnost ali pašna skupnost, ki je odgovorna za izvajanje kmetijske dejavnosti na kmetijskem gospodarstvu, ima pravico za kmetijsko gospodarstvo vlagati vloge iz naslova ukrepov kmetijske politike in je dolžna posredovati podatke v evidence z delovnega področja ministrstva, pristojnega za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (3. člen).

15. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega upravnega organa (katere pravilnost je potrdil pritožbeni organ), da se pri ugoditvi tožnikovim zahtevkom OMD v višini 8.401,46 EUR uporabijo določena znižanja, na podlagi česar se tožniku odobri 1.563,65 EUR.

16. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski upravni organ svojo odločitev o znižanju plačil v izpodbijani odločbi, torej glede točke 2 izreka izpodbijane odločbe, obrazložil pod točko 2 obrazložitve, v delu znižanja plačil zaradi kršitev iz naslova navzkrižne skladnosti (znižanje za 81 %), kar je bistveni del, ki ga tožnik izpodbija s predmetno tožbo, pa od drugega do šestega odstavka 2. strani izpodbijane odločbe.

17. V zvezi s tem sodišče ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe prvostopenjskega upravnega organa ne izhaja zadostna obrazložitev okoliščin, ki se nanašajo na navedeno znižanje plačil, da bi bilo možno izpodbijano odločbo preizkusiti, pri čemer teh okoliščin ni pojasnil niti drugostopenjski upravni organ v odločbi, s katero je odločil o vloženi tožnikovi pritožbi zoper prvostopenjski upravni akt. Tako iz predmetne obrazložitve ne izhaja, na kakšni podlagi in s kakšnimi izračuni je prvostopenjski upravni organ prišel do znižanja plačila za OMD za 81 %. Navaja se določena pravna podlaga, nato pa znižanja v določenih odstotkih, ki ne omogočajo preveritve znižanja v višini 6.666,07 EUR (81 %), ki ga je uporabil prvostopenjski upravni organ.

18. Tako tožnik po presoji sodišča utemeljeno oporeka vsebini obrazložitve izpodbijane odločitve v tem delu, ker iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe v nasprotju s to zahtevo ne izhaja obrazložitev razlogov, zaradi katerih v predmetnem delu ni bilo ugodeno tožnikovemu zahtevku.

19. Glede na navedeno je pri obrazložitvi izpodbijane odločitve izostala konkretna, jasna in natančna opredelitev razlogov, iz katerih je prvostopenjski upravni organ izpeljal sklep, da se plačilo zahtevkov OMD zniža zaradi kršitev iz naslova navzkrižne skladnosti za 81 %, kar je pravno relevantno za materialnopravno presojo zakonitosti in pravilnosti izpodbijane odločbe. Taka obrazložitev ne ustreza standardu obrazložitve odločbe v smislu prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Sprejeti upravni akt mora biti v vsakem primeru obrazložen v tolikšnem obsegu, da je upoštevano ustavno določilo o pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije, ki določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. V okvir te pravice sodi tudi pravica do obrazložene odločitve, najpomembnejši del obrazložitve pa je tisti, ki se nanaša na razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov oziroma razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Stranka v postopku ima pravico vedeti za razloge, zaradi katerih je pristojni organ odločil na določen način. Če je odločba v tem smislu pomanjkljiva in nima take vsebine, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

20. Iz navedenih razlogov se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zato je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), to pa že samo po sebi pomeni razlog, zaradi katerega je treba tožbi ugoditi ter izpodbijano odločbo odpraviti in vrniti zadevo v ponovni postopek prvostopenjskemu upravnemu organu, ki je izdal izpodbijani akt (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Nezadostna in pomanjkljiva obrazložitev izpodbijane odločitve tudi ne daje podlage, da bi se lahko sodišče po vsebini spuščalo v presojo ostalih tožbenih navedb, zato se do njih in v zvezi z njimi predlaganih dokazov sodišče ni opredeljevalo. Poleg tega pa glede na sprejeto odločitev in razloge zanjo (absolutna bistvena kršitev določb postopka) tudi niso relevantni, kajti na (drugačno) odločitev sodišča ne bi mogli vplivati, njihova presoja pa bi bila z vidika ponovnega postopka tudi preuranjena. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski upravni organ skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 upoštevati pravno mnenje sodišča, izraženo v tej sodbi oziroma napotke, ki se tičejo postopka, po potrebi pa tudi dopolniti dejansko stanje ter glede na ugotovljeno dejansko in pravno stanje zadeve ponovno odločiti v zadevi.

21. Sodišče je v predmetni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

22. Ker je tožnik s tožbo uspel, je bilo treba odločiti tudi o njegovi zahtevi za povrnitev stroškov. Stroške za tožbo, ki jih je tožnik priglasil, je sodišče priznalo upoštevaje tretji odstavek 25. člena ZUS-1. Stroške za tožbo je odmerilo v skladu s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu v pavšalnem znesku v višini 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV v višini 62,70 EUR, torej skupaj 347,70 EUR. Tožena stranka jih je tožniku dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila. Plačana sodna taksa pa bo skladno z določbo točke C. opombe 6.1. Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1) vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.