UPRS Sodba IV U 83/2021-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-11-23

Melita Ambrož (preds.), Cvetka Horvat (poroč.), mag. Vita Hribar

COVID-19 - nadomestilo plače za čas čakanja na delo - neobrazloženost odločitve

Sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa o zavrnitvi delnega povračila izplačanih nadomestil plač za delavko bistveno pomanjkljiva, saj ni navedena materialnopravna podlaga za tako odločitev, pač pa se je prvostopenjski organ zgolj skliceval na mnenje Ministrstva, ne da bi svojo odločitev utemeljil z določbami relevantnih predpisov in ne da bi to mnenje pred odločitvijo vročil tožniku in mu dal možnost, da se o njem izjavi.

I. Tožbi se ugodi, sklep Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje številka 11064-34685/2020-4 z dne 4. 12. 2020 se odpravi v 1. točki izreka v delu, v katerem se tožeči stranki ne prizna pravica do povračila izplačanih nadomestil plač za delavko C. C. ter se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ na podlagi petega odstavka 74. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20, v nadaljevanju ZZUOOP) vlagatelju kot delodajalcu (v tem postopku tožeči stranki) priznal pravico do delnega povračila izplačanih nadomestil plač štirim delavcem, napotenih na začasno čakanje na delo za obdobje, ki ga je navedel v vlogi, ni pa priznal pravice do povračila izplačanih nadomestil plač za C. C. V nadaljevanju izreka je določeno, pod katerimi pogoji bodo ob obračunu zahtevka v njem navedene osebe izključene iz plačila; kakšna je osnova in način izračuna nadomestila plače delavcem ter višina povračila; da je tožeča stranka upravičena do delnega povračila izplačanih nadomestil, če je ta nadomestila dejansko izplačala; kako je tožeča stranka dolžna poročati; da se nadomestilo izplača iz proračunskih sredstev na njen transakcijski račun; kakšne so pravice in obveznosti strank v zvezi z izvajanjem ukrepa ter kakšen je nadzor nad porabo dodeljenih sredstev; v katerih primerih bo morala tožeča stranka prejeta sredstva vrniti; kdo bo izvajal inšpekcijski nadzor; da pritožba ne zadrži izvršitve sklepa, da v postopku niso nastali posebni stroški in da je sklep takse prost.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožeča stranka dne 26. 10. 2020 vložila vlogo za delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo. V postopku je bilo ugotovljeno, da ima z osebo C. C. sklenjeno pogodbo o subvencioniranju zaposlitve v okviru programov aktivne politike zaposlovanja (v nadaljevanju tudi APZ). V skladu z mnenjem MDDSZ delodajalci za delavce, ki so jih zaposlili v okviru programa aktivne politike zaposlovanja in prejemajo subvencijo iz tega naslova, za isto obdobje ne morejo uveljavljati delnega povračila nadomestila plače zaradi napotitve za začasno čakanje na delo ali subvencije zaradi odreditve dela s skrajšanim polnim delovnim časom, ker se ukrepi razlikujejo po namenu.

3. Pritožba tožeče stranke zoper izpodbijani sklep je bila zavrnjena. Iz obrazložitve odločbe drugostopenjskega organa izhaja, da gre za ukrepa, ki se že po vsebini in namenu izključujeta. Subvencioniranje zaposlitve iz posebnega ukrepa APZ je namenjeno spodbujanju zaposlovanja določenih skupin brezposelnih oseb, ki se sicer težje zaposlijo (npr. mladi brez izkušenj ali starejše osebe) in delodajalci za zaposlitev teh oseb prejmejo posebno subvencijo. Ob tem je bistvenega pomena, da delodajalci z ZRSZ sklenejo posebno pogodbo o subvencioniranju, s katero se zavežejo ohraniti subvencionirano zaposlitev za polni delovni čas v zahtevanem obdobju, kar dejansko pomeni, da delodajalec z napotitvijo osebe, za katero prejema subvencijo APZ za zaposlitev, krši pogodbene obveznosti. Delno povračilo nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju je namenjeno ohranjanju delovnega mesta in delodajalcem, ki bi sicer delavce na teh delovnih mestih odpustili. Po eni strani gre torej za ukrep, ki je namenjen spodbujanju zaposlovanja točno določenih skupin brezposelnih oseb, po drugi strani pa za ukrep, ki je namenjen ohranjanju delovnih mest, delodajalec za istega delavca ne more biti hkrati upravičen do subvencije za zaposlitev in subvencije za ohranitev delovnega mesta. Pogoje za posamezen ukrep APZ določa javno povabilo, na podlagi katerega oddajo delodajalci ponudbo, ki pa ne omogoča začasnega zadržanja ali mirovanja pogodbe, da bi na ta način v vmesnem obdobju delodajalci lahko bili upravičeni do delnega povračila nadomestila plač za delavce na začasnem čakanju na delo. Pojasni tudi, da se določba četrtega odstavka 74. člena ZZUOOP ne nanaša na zaposlene v okviru ukrepov APZ, temveč na posebne programe, ki so bili izdani na podlagi javni razpisov. Pravico po ZIUPDV je mogoče uveljaviti zgolj v celoti, kar v primeru, ko delodajalec prejema subvencijo za zaposlitev iz ukrepa APZ, ni mogoče. Delodajalec ima možnost, da odstopi od pogodbe oz. da razdre pogodbo o subvencioniranju zaposlitve in nato za tega delavca, če ga ne odpusti in ga napoti na začasno čakanje na delo, uveljavlja delno povračilo nadomestila plače.

4. Tožeča stranka se z zavrnilnim delom izpodbijanega sklepa ne strinja in vlaga tožbo v tem upravnem sporu. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep v tretjem odstavku 1. točke izreka odpravi in odloči, da se tožeči stranki prizna pravica do delnega povračila izplačanih nadomestil plač za delavko C. C. za obdobje 17. 10. 2020 do 31. 10. 2020 v višini 100% izplačanega nadomestila za delavko, da je tožena stranka dolžna nadomestilo plač za to delavko obračunati skladno z zakonodajo in ga izplačati tožeči stranki skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 15. 12. 2020 dalje do plačila oziroma podredno, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje pristojnemu organu. Zahteva tudi povrnitev priglašenih stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V tožbi navaja, da mnenje MDDSZ, v skladu s katerim tožena stranka ni priznala pravice tožeči stranki, ni veljaven ali zavezujoč pravni akt in kot takšen ne more biti temelj odločanja tožene stranke. Sklep je zato neutemeljen in celo neobrazložen, saj ne temelji na veljavni pravni podlagi. Noben zakon ali drug predpis ne izključuje pravice do povračila izplačanih nadomestil plač iz naslova ukrepov ublažitve posledic COVID-19 iz razloga subvencioniranja zaposlitve v okviru programov aktivne politike zaposlovanja. Po mnenju tožeče stranke gre za različne ukrepe že po naravi stvari: pri ukrepih glede COVID-19 gre za blažitve posledic epidemije in s tem za pomoč delodajalcem, ki bi v nasprotnem primeru morali odpuščati ali zapreti dejavnosti, torej pomoč gospodarstvu in ohranjanju zaposlitve. Pri ukrepih aktivne politike zaposlovanja pa se stimulira zaposlitev mladega delavca, torej spodbujanje zaposlitve. Zato se ukrepa ne moreta izključevati. Ukrepa se razlikujeta tudi po višini in načinu izračuna. Če pa bi se ukrepa izključevala, za kar sicer ni nobenih pravnih osnov, bi se lahko le na način, da bi se znesek povračila nadomestila plače iz naslova ukrepa COVID-19 zmanjšal za znesek iz naslova spodbude. Nikakor pa ne vzdrži, da spodbuda izključuje ukrep COVID-19 za povračilo nadomestila plače.

6. Tožena stranka je sodišču posredovala upravni spis, odgovora na tožbo pa ni podala.

8. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je tožeča stranka v tožbi kot toženo stranko navedla tako prvostopenjski organ, ki je izdal izpodbijani sklep, kot tudi Republiko Slovenijo, drugostopenjski organ, ki je odločal o pritožbi zoper izpodbijani sklep. Skladno s petim odstavkom 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) je toženec država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan; toženca pa zastopa organ, ki je izdal akt iz prejšnjega stavka, razen če v primeru tožbe zoper državo oziroma lokalno skupnost Vlada Republike Slovenije oziroma župan po vložitvi tožbe za zastopnika določi drug organ države oziroma lokalne skupnosti. Ob jasni zakonski opredelitvi tožene stranke v upravnem sporu in podatkih tožbi priloženega izpodbijanega upravnega akta je tožena stranka v tem upravnem sporu Republika Slovenija, ki jo zastopa Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti.

9. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost 1. točke izreka izpodbijanega sklepa v delu, v katerem tožeči stranki ni bila priznana pravica do povračila izplačanih nadomestil plač za delavko C. C., ki je bila napotena na začasno čakanje na delo. Izpodbijana odločitev temelji na stališču, da se ukrepi iz programa aktivne politike zaposlitve izključujejo z ukrepom delnega povračila nadomestila plače zaradi napotitve na začasno čakanje na delo, saj se ti ukrepi razlikujejo po namenu.

10. Sodišče najprej ugotavlja, da izpodbijana odločitev ni obrazložena tako, da bi jo bilo mogoče preizkusiti, pomanjkljiva obrazložitev pa omejuje učinkovito varstvo pravic strank v postopku. Po določbi prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se uporablja tudi v obravnavanem postopku, mora obrazložitev odločbe upravnega organa obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev odločbe ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa o zavrnitvi delnega povračila izplačanih nadomestil plač za delavko C. C. bistveno pomanjkljiva, saj ni navedena materialnopravna podlaga za tako odločitev, pač pa se je prvostopenjski organ zgolj skliceval na mnenje Ministrstva, ki ga je sprejelo v zvezi s spornim vprašanjem, ne da bi svojo odločitev utemeljil z določbami relevantnih predpisov in ne da bi to mnenje pred odločitvijo vročil tožniku in mu dal možnost, da se o njem izjavi.

11. Po mnenju sodišča pa stališče v izpodbijanem sklepu, sprejeto na podlagi mnenja Ministrstva, da delodajalci za delavce, ki so jih zaposlili v okviru programa APZ in prejemajo subvencijo iz tega naslova, ne morejo za isto obdobje uveljavljati delnega povračila nadomestila plače zaradi napotitve na začasno čakanje na delo ali subvencije zaradi odreditve dela s skrajšanim delovnim časom, to pa zato, ker se ukrepi razlikujejo po namenu, temelji na napačni razlagi oziroma uporabi za zadevo relevantnih materialnopravnih določb.

12. Upravičenca do delnega povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo določa 68. člen ZZUOOP, pri čemer iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, da bi prvostopenjski organ ugotovil, da tožeča stranka ne izpolnjuje katerega od zakonskih pogojev. Določbe četrtega poglavja ZZUOOP urejajo ukrep delnega povračila nadomestila plače in omogočajo kombiniranje različnih ukrepov in posledično sofinanciranje upravičenih stroškov iz različnih virov, ob upoštevanju omejitve, po kateri skupni znesek financiranja na sme preseči nadomestila za stroške plač posameznega delavca in drugih zakonskih omejitev. Tako je višina nadomestila omejena s pravilom iz četrtega odstavka 74. člena ZZUOOP, po katerem lahko delodajalec, katerega zaposlitve so neposredno ali posredno sofinancirane iz proračuna RS preko posebnih programov, uveljavlja povračilo nadomestila plače le v višini razlike med polnim sofinanciranjem in siceršnjo subvencijo. S tem je zakonodajalec vzpostavil pravilo, ki kombiniranje več različnih subvencij omejuje na način, da kombinirana podpora ne povzroči prekomernega nadomestila za stroške plač posameznega delavca. Možnost kombiniranja več različnih subvencij izhaja tudi iz določbe 78. člena ZZUOOP, ki v drugem odstavku določa, da skupni znesek sofinanciranja istih upravičenih stroškov, ki se financirajo tudi iz drugih javnih virov, ne sme preseči omejitev, določenih z zakonom; po določbi tretjega odstavka istega člena pa se subvencija lahko kombinira tudi z drugimi ukrepi za podporo ohranjanju delovnih mest, če kombinirana podpora ne povzroči prekomernega nadomestila za stroške plač posameznega delavca. ZZUOOP torej omogoča kombiniranje različnih ukrepov in posledično sofinanciranje upravičenih stroškov iz različnih virov, ob upoštevanju omejitve, po kateri skupni znesek financiranja na sme preseči nadomestila za stroške plač posameznega delavca in drugih zakonskih omejitev.

13. Na podlagi vsega navedenega sodišče zaključuje, da je izpodbijana odločitev obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo pravil upravnega postopka, pri odločanju pa je bilo tudi zmotno uporabljeno materialno pravo. Sodišče je zato na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep v delu 1. točke izreka, v katerem se tožeči stranki ni priznala pravica do povračila izplačanih nadomestil plač za delavko C. C., odpravilo ter v tem delu zadevo vrnilo v ponovni postopek.

14. Tožeča stranka je v tožbi predlagala odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije. Po prvem odstavku 65. člena ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: 1. bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek. Ker v predmetni zadevi niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1 (podatki postopka ne dajejo za to zanesljive podlage), tožeča stranka pa tudi ne zatrjuje, da bi ji odprava izpodbijanega upravnega akta in nov postopek pred toženo stranko prizadela težko popravljivo škodo, sodišča presoja, da bo dovolj učinkovita tudi odprava izpodbijanega sklepa, upoštevajoč vezanost upravnega organa na stališča sodišča glede uporabe materialnega prava ter obveznost, da izda nov sklep v roku 30 dni.

15. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnimi interesi (1. alineja drugega odstavka odstavka 59. člena ZUS-1).

16. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani akt odpravi, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). V skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika pripadajo tožeči stranki, ker je bila zadeva rešena na seji in jo je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, stroški v višini 285 EUR. Prisojeni znesek se poveča še za 22% DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo dalje (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (2020) - ZZUOOP  - člen 68, 74, 74/4, 74/5, 78

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

Opr št. sodišča II stopnje: IV U 88/2021, z dne 16.11.2021, ECLI:SI:UPRS:2021:IV.U.88.2021

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.