UPRS Sodba IV U 97/2018-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-13

Melita Ambrož (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Mojca Medved Ladinek

inšpekcijski ukrep - ukrep fitosanitarnega inšpektorja - hmeljišče

V konkretnem je fitosanitarni inšpektor dolžan ukrepati v skladu s IX. členom Odločbe o nujnih ukrepih za preprečevanje vnosa in širjenja viroidnih zakrnelosti hmelja, ki med drugim določa obveznost izreka prepovedi sajenja gostiteljskih rastlin iz II. točke te odločbe za tri naslednje rastne dobe na mestu uničenih rastlin, pri tem pa tega ukrepa ne more opredeliti drugače, kot je to določeno v tem podzakonskem predpisu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpekcija za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, Območni urad Celje (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ), je z izpodbijano dopolnilno odločbo zavezancu A.A., v tem upravnem sporu tožniku, na delu hmeljišča „Št. 12A“ z GERK ..., v obsegu 32 vrst na H1 delu, sedaj hmeljišče v premeni z nazivom „Št. ...“ z GERK ..., prepovedala ponovno sajenje hmelja in drugih gostiteljskih rastlin, kot so: citrusi, kumkvat, kumara, paradižnik, jajčevec in krizantema, hruška, breskev, marelica, sliva, mandljevec, žižula in vinska trta, za obdobje treh vegetacij, to je do konca oktobra leta 2020 (točka 1 izreka). V točki 2 izreka izpodbijane odločbe je določila, da mora hmeljar morebitne ponovne izrastke hmeljnih rastlin redno uničevati s škropljenjem z neselektivnim herbicidom na podlagi glifosata in jih izkopati po preteku najmanj 14 dni od izvedenega tretiranja, ter sežgati na robu hmeljišča. Nadalje je v točki 3 izreka določena obveznost hmeljarja pri nadaljnji obdelavi navedenega hmeljišča, da mora čistiti in razkuževati vso uporabljeno orodje, mehanizacijo, traktorska kolesa, obutev in ostalo opremo, ki se uporablja na okuženem območju, v točki 4 izreka pa hmeljarju naložena dolžnost voditi ustrezno evidenco glede izvajanja higienskih ukrepov. V nadaljnjih točkah izreka je določeno, da posebni stroški postopka niso zaznamovani (točka 5 izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (točka 6 izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski upravni organ v zadevi okužbe hmeljnih rastlin s hudo viroidno zakrnelostjo hmelja v predmetnem hmeljišču zaradi okužbe 66 rastlin hmelja v letu 2017 že izdal odločbo o lokalnem uničenju okuženih rastlin, pri čemer je bilo z nadzorom nad izvršitvijo odločbe ugotovljeno, da je zavezanec opravil uničenje vseh rastlin hmelja. Huda viroidna zakrnelost hmelja je nevarna bolezen s hitro dinamiko širjenja. Ker škodljivi organizem ni uvrščen na sezname Direktive 2000/29 oziroma niso določeni nujni ukrepi za preprečevanje vnosa in širjenja z Izvedbenimi sklepi Komisije, je zaradi nevarnosti, ki jo škodljivi organizem predstavlja za pridelavo hmelja v Sloveniji, direktor prvostopenjskega upravnega organa na podlagi 75. člena Zakona o zdravstvenem varstvu rastlin (v nadaljevanju ZZVR-1) izdal Odločbo o nujnih ukrepih za preprečevanje vnosa in širjenje viroidnih zakrnelosti hmelja (v nadaljevanju Odločba o nujnih ukrepih). Ukrepi v izreku izpodbijane odločbe temeljijo na 3. in 16. točki 80. člena ZZVR-1, v povezavi z IX., X., XI. in XII. točko Odločbe o nujnih ukrepih, ki opredeljuje ukrepe, ki jih odredi fitosanitarni inšpektor, ter na podlagi ugotovitev inšpekcije s terenskega ogleda dne 4. 12. 2017. Na navedeni podlagi je prvostopenjski upravni organ odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Tožnik je zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano kot drugostopenjski upravni organ kot neutemeljeno zavrnilo (točka 1 izreka drugostopenjske odločbe), zavrnilo pa je tudi tožnikovo zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (točka 2 izreka). Drugostopenjski upravni organ v obrazložitvi pritrjuje razlogom, kot izhajajo iz izpodbijane odločbe, ter se opredeljuje do pritožbenih navedb, ki jih zavrača kot neutemeljene. Pojasnjuje še, da prvostopenjski upravni organ ni izdal dopolnilne odločbe, ampak novo odločbo, vendar to ni vplivalo na položaj tožnika v postopku, pa tudi ne na izid postopka, to je vsebino izrečenih ukrepov.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka.

5. Tožnik v tožbi zatrjuje, da je izpodbijana odločitev arbitrarna in njen izrek v točki 1 ignorira materialnopravno ureditev tretjega odstavka člena VII Odločbe o nujnih ukrepih. Sicer 12. člen ZZVR-1 res obravnava posebno nadzorovano območje, vendar je za takšno situacijo nujno ustrezno ukrepanje oziroma odrejanje pristojnih služb, kar v konkretni zadevi ni prisotno. Zemljišča posebno nadzorovanega območja imajo urejen poseben tretma, konkretna situacija pa brez dvoma ni takšna. Ker se po tretjem odstavku člena VII Odločbe o nujnih ukrepih okuženo območje ne šteje za okuženo po preteku dveh zaporednih rasnih dob brez navzočnosti bolezenskih znamenj, je izpodbijana odločba nezakonita.

6. Tožnik sodišču predlaga, da po opravi glavne obravnave, na kateri naj prebere listine in zasliši stranki, izpodbijano odločbo odpravi in postopek ustavi, podredno izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v odločanje upravnemu organu, v obeh primeru pa toženi stranki naloži povrnitev tožnikovih stroškov tega postopka.

7. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe. Tožena stranka poudarja, da Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) v 32. členu od inšpektorja terja, da v primeru ugotovljenih kršitev zakona ali drugega predpisa oziroma drugega akta, katerega izvajanje nadzoruje, odredi ukrepe v skladu s tem predpisom. Tudi načelo zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) terja od upravnega organa, da v upravnih zadevah odloča po zakonu in podzakonskih predpisih. Ker torej Odločba o nujnih ukrepih določa prepoved sajenja gostiteljskih rastlin za tri naslednje rastne dobe, mora inšpektor temu določilu slediti. Sicer pa tožena stranka še pojasnjuje, da ta člen poleg prepovedi sajenja gostiteljskih rastlin za tri naslednje rastne dobe določa tudi, da ta prepoved velja na mestu uničenih rastlin. V nasprotju s tem pa se tretji odstavek VII. člena Odločbe o nujnih ukrepih, na katerega se sklicuje tožnik, sploh ne nanaša na prepoved sajenja gostiteljskih rastlin. Tožena stranka kot pomembno izpostavlja dejstvo, da se na območju, kjer je diagnosticirana okužba, odredi odstranitev bolnih rastlin in rastlin hmelja v isti vrsti v razdalji do dveh metrov, ostale rastline na okuženem območju pa v hmeljišču ostanejo. In prav te rastline se opazujejo nadaljnji dve leti in če na teh rastlinah tudi po dveh zaporednih rastnih dobah ni več znakov okužbe, se takšno območje ne šteje več za okuženo. Vendar pa se na takšnem območju, ki po dveh zaporednih rastnih dobah ni več okuženo, zaradi ukrepa prepovedi sajenja gostiteljskih rastlin iz tretje alineje IX. člena Odločbe o nujnih ukrepih, sajenje novih rastlin ne sme izvajati še eno dodatno rastno dobo. Ta ukrep pa se nanaša na sajenje novih rastlin in ne na opazovanje tam rastočih (še ne okuženih) rastlin. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. Po pregledu izpodbijanega akta sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in skladna z določbami predpisov, na katere se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi je v obrazložitvi izpodbijanega akta odločitev pojasnil prvostopenjski upravni organ, in z razlogi, s katerimi je drugostopenjski upravni organ obrazložil zavrnitev pritožbenih ugovorov, ter se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tudi sklicuje. V zvezi s tožbenimi navedbami pa pojasnjuje v nadaljevanju navedena dejstva.

10. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je izpodbijana odločba, s katero je prvostopenjski upravni organ na delu predmetnega hmeljišča tožniku izrekel ukrep prepovedi ponovnega sajenja hmelja in drugih gostiteljskih rastlin za obdobje treh vegetacij ter mu naložil izpolnitev ostalih obveznosti, povezanih z uničevanjem morebitnih ponovnih izrastkov hmeljnih rastlin ter čiščenjem in razkuževanjem uporabljenega orodja in opreme, pa tudi vodenjem ustrezne evidence o izvajanju higienskih ukrepov.

11. Ukrepanje pristojnega inšpektorja v primeru okužbe, potrjene z diagnostično preiskavo z viroidno zakrnelostjo hmelja, ki jo povzroča hop stunt viroid (HSVd), ali s hudo viroidno zakrnelostjo hmelja, ki jo povzroča citrus bark cracking viroid (CBCVd), določa člen IX Odločbe o nujnih ukrepih (Odločbe o nujnih ukrepih za preprečevanje vnosa in širjenja viroidnih zakrnelosti hmelja). V skladu s prvim odstavkom tega člena fitosanitarni inšpektor, če je bila z diagnostično preiskavo potrjena okužba s HSVd ali CBCVd, nemudoma odredi naslednje ukrepe: uničenje rastlin hmelja, pri katerih je bila potrjena okužba in rastlin hmelja v isti vrsti v razdalji do dveh metrov (prva alineja), uničenje rastlin hmelja, pri katerih so bila ugotovljena bolezenska znamenja iz VI. točke te odločbe, in rastlin hmelja v isti vrsti v razdalji do dveh metrov (druga alineja), prepoved sajenja gostiteljskih rastlin iz II. točke te odločbe za tri naslednje rastne dobe na mestu uničenih rastlin (tretja alineja), prepoved vračanja hmeljevine, drugih ostankov ali delov rastlin hmelja iz okuženega območja v hmeljišča (četrta alineja), odvoz sveže ali kompostirane hmeljevine z okuženega območja le na travniške ali poljedelske površine ter na urejene deponije na način, ki ga določi fitosanitarni inšpektor, da se prepreči raznašanje rastlinskih delov med prevozom (peta alineja), čiščenje in razkuževanje orodja, mehanizacije, traktorskih koles, obutve in ostale opreme, ki se uporablja na okuženem območju pred njihovo uporabo na drugih hmeljiščih v okviru istega mesta pridelave, v skladu s smernicami o higienskih ukrepih preprečevanja viroidnih okužb, ki so objavljene na spletni strani Uprave (šesta alineja), in vodenje evidenc o izvajanju higienskih ukrepov iz prejšnje alineje, najmanj s podatki o datumu izvedbe, uporabljenemu sredstvu, namenu izvedbe in nadzorovanih predmetih, na katerih so bili izvedeni higienski ukrepi (sedma alineja).

12. Sodišče poudarja, da je inšpektor dolžan odrediti ukrepe v skladu z zakonom, katerega izvajanje nadzoruje, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis oziroma drug akt, katerega izvajanje nadzoruje. Takšno dolžnost (in pravico) mu nalaga prvi odstavek 32. člena ZIN (prva alineja). V povezavi s tem pa sodišče opozarja še na načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP, v skladu s katerim mora organ v upravni zadevi med drugim odločati po zakonu in podzakonskih predpisih. V konkretnem primeru je torej fitosanitarni inšpektor dolžan ukrepati v skladu s IX. členom Odločbe o nujnih ukrepih, ki med drugim določa obveznost izreka prepovedi sajenja gostiteljskih rastlin iz II. točke te odločbe za tri naslednje rastne dobe na mestu uničenih rastlin, pri tem pa tega ukrepa ne more opredeliti drugače, kot je to določeno v tem podzakonskem predpisu.

13. Sodišče se sicer strinja s tožbeno navedbo, ki se nanaša na vsebino tretjega odstavka VII. člena Odločbe o nujnih ukrepih, v skladu s katero se okuženo območje ne šteje več za okuženo po preteku dveh zaporednih rastnih dob brez navzočnosti bolezenskih znamenj iz VI. točke te odločbe. Vendar gre za drugačno dejansko stanje, kot ga ureja IX. člen Odločbe o nujnih ukrepih. Slednji se nanaša na ukrepe, usmerjene v okužene rastline hmelja in ravnanje na mestu okuženih rastlin (kot je to določeno v tretji alineji prvega odstavka IX. člena Odločbe o nujnih ukrepih), medtem ko se tretji odstavek VII. člena Odločbe o nujnih ukrepih nanaša na območje oziroma rastline hmelja, ki v hmeljišču ostanejo, katere stanje se spremlja in se v primeru, če bolezenska znamenja iz VI. točke te odločbe po preteku dveh zaporednih rastnih dob niso več navzoča, takšno območje ne šteje več za okuženo. Kot to določa tretja alineja prvega odstavka IX. člena Odločbe o nujnih ukrepih, pa je tudi na takšnem območju (ki se pod navedenim pogojem po preteku dveh let ne šteje več za okuženo) prepovedano sajenje novih rastlin še eno rastno dobo.

14. Iz navedenih razlogov sodišče zavrača tožbene ugovore o nezakonitosti izpodbijane odločbe zaradi tožbeno zatrjevane nepravilne uporabe določbe tretjega odstavka VII. člena Odločbe o nujnih ukrepih.

15. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, sodišče pa v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Iz vseh navedenih razlogov je sodišče tožbo, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Tožnik je v tožbi predlagal, da sodišče opravi glavno obravnavo, na kateri naj zasliši stranki upravnega spora in prebere listinske dokaze. Sodišče je v zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. V konkretnem primeru je sodišče ugotovilo, da dejansko stanje med strankama ni sporno, sporna je le pravna presoja pravilne uporabe materialnega prava in s tem povezane pravilnosti ravnanja tožene stranke.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o zdravstvenem varstvu rastlin (2001) - ZZVR-1  - člen 75, 80

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 32, 32/1, 32/1-1

Odločba o spremembah Odločbe o nujnih ukrepih za preprečevanje vnosa in širjenja viroidnih zakrnelosti hmelja  (2021) - člen IX, IX/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.