UPRS Sodba I U 98/2020-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-04-15

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Irena Grm

izbris iz poslovnega registra - upravni postopek - upravna zadeva

Prva procesna predpostavka, ki mora biti izpolnjena za upravno odločanje in s tem za uporabo upravnega postopka je, da je zadeva (stvar), o kateri naj bi odločil organ, sploh upravna zadeva. Če organ spozna, da ne gre za upravno zadevo, je absolutno nepristojen za odločanje o pravnem razmerju (129. člen ZUP). Če bi kljub temu odločil o takšni stvari, bi bila izdana odločba nična. Če torej upravne zadeve ni, ni mogoče voditi upravnega postopka niti izdati konkretnega upravnega akta (odločbe).

Ker so po peti alineji 2. člena ZPRS-1 enote poslovnega registra poslovni subjekti, deli teh poslovnih subjektov in podružnice tujih podjetij, tožnica pa ni enota poslovnega registra, ampak registrski organ (tretja alineja 2. člena ZPRS-1), ji 20. člen ZPRS-1 po presoji sodišča ne daje pravice zahtevati, da AJPES iz registra izbriše v njem vpisano poslovno enoto.

Zahteva, naj AJPES izvrši izbris C. iz PRS, torej ne predstavlja materialnopravno določene pravice (ali obveznosti) tožnice, o kateri bi morala toženka vsebinsko odločiti in posledično izdati upravni akt iz 2. člena ZUS-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. V predmetni zadevi je toženka z izpodbijanim sklepom zavrgla pritožbo tožnice zaradi molka organa po četrtem odstavku 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o vlogi za izbris iz Poslovnega registra Slovenije (v nadaljevanju PRS) in prenehanje poslovnega subjekta A..

2. V obrazložitvi navaja, da Zakon o poslovnem registru Slovenije (v nadaljevanju ZPRS-1) izrecno določa, da se za postopke vpisa po V. poglavju uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Pritožba je dovoljena sam zoper odločitve, ki se nanašajo na subjekte, za katere je registrski organ Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju AJPES). Po nasprotnem razlogovanju pa se ZUP ne uporablja za postopke vpisa ostalih enot poslovnega registra v PRS, ki so urejeni v VI. poglavju zakona. To poglavje pritožbe niti ne predvideva, kar dodatno potrjuje, da ne gre za zadevo, za katero se uporablja ZUP. Glede na navedeno je bilo treba pritožbo na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavreči.

3. Tožnica v tožbi zoper navedeni sklep navaja, da je 17. 1. 2019 vložila vlogo Prijava poslovnih subjektov - C. prenehanje za poslovni subjekt A.. Ker AJPES do 9. 10. 2019 o vlogi ni odločil, ga je 16. 4. 2019 pozvala na izdajo odločbe, na to in kasnejše dopise pa ji je AJPES odgovoril, da ne gre za upravno zadevo. Ker je to stališče AJPES nepravilno in arbitrarno, je vložila pritožbo zaradi molka organa prve stopnje. To, da VI. poglavje ZPRS-1 ne določa nobenega posebnega postopka, ne pomeni, da se ZUP ne uporablja, saj sicer ni jasno, kateri postopek naj bi to sploh bil. Če tožnica v tej zvezi nima nobenih pravnih možnosti, gre za samovoljnost ravnanj AJPES, kar ni skladno z 2. členom Ustave. AJPES ne samo, da ignorira vlogo tožnice kot registrskega organa študentskih organizacij, ampak tudi drugi odstavek 20. člena ZPRS-1, po katerem je kot upravljavec vezan na podatke registrskega organa (izbris je dolžan opraviti po uradni dolžnosti).

4. Opozarja, da AJPES javno vzdržuje nezakonito stanje. Z ZPRS-1 je zakonodajalec nanj prenesel javna pooblastila za vodenje, vzdrževanje in upravljanje PRS, ta zakon pa določa tudi načine in vrste vpisov, kar pomeni, da AJPES odloča o pravici oziroma koristi pravnega subjekta. To, da v PRS niso vpisani poslovni subjekti, ki pogojev ne izpolnjujejo, je nenazadnje v javnem interesu. AJPES namreč poslovnemu subjektu de facto podeli status pravne osebe in poslovnega subjekta, saj je šele z vpisom v PRS temu subjektu dodeli matično številko, ki je podlaga za pridobitev davčne številke, na podlagi katere subjekt odpre bančni račun. Za obravnavani primer je torej pomembno, da AJPES poslovnim subjektom dodeljuje pravno in poslovno subjektiviteto, s čimer nedvomno deluje v javnem interesu in z javnimi pooblastili.

5. Navaja še, da je tožnica po Zakonu o skupnosti študentov (ZSkuS) pooblaščena za ureditev ustanovitve in delovanja organizacij študentov na visokošolskih zavodih in v lokalnih skupnostih. To zakonsko pooblastilo je udejanjila s sprejetjem Študentske ustave in Pravilnika o ustanavljanju novih organizacijskih oblik študentske organizacije Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik). V Pravilniku so natančno opredeljeni pogoji in postopki ustanovitve za posamezne organizacijske oblike študentskih organizacij. Predsedstvo tožnice sprejema register organizacijskih oblik študentskih organizacij in odloča o njihovem vpisu in izbrisu iz registra. Da ima tožnica to pooblastilo, je v preteklosti izreklo tudi sodišče (U 267/2002, I U 10/2009, III U 233/2013). Študentske organizacije, katerih izbris je predlagala, so vpisane v PRS, nikoli pa niso bile vpisane v Register študentskih organizacij. AJPES lahko te nepravilne vpise v PRS izbriše po uradni dolžnosti na podlagi podatkov registrskega organa, torej tožeče stranke oziroma ji to nalaga predpis, saj pri vpisih po VI. poglavju ZPRS-1 nima diskrecije odločanja. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter odloči, da se poslovni subjekt A., izbriše iz PRS. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

6. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala predmetni upravni spis.

8. Četrti odstavek 222. člena ZUP določa da, če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen.

9. Da bi bila pritožba zaradi molka organa utemeljena, mora torej pristojni organ zamujati z izdajo akta, ki v svojem bistvu pomeni meritorno odločitev o javnopravnem položaju posameznika. Prva procesna predpostavka, ki mora biti izpolnjena za upravno odločanje in s tem za uporabo upravnega postopka je, da je zadeva (stvar), o kateri naj bi odločil organ, sploh upravna zadeva.

Če organ spozna, da ne gre za upravno zadevo, je absolutno nepristojen za odločanje o pravnem razmerju (129. člen ZUP). Če bi kljub temu odločil o takšni stvari, bi bila izdana odločba nična. Če torej upravne zadeve ni, ni mogoče voditi upravnega postopka niti izdati konkretnega upravnega akta (odločbe).

10. Upravno zadevo opredeljuje ZUP kot odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Pravila upravnega postopka bodo morali organi uporabljati vselej, kadar bodo skladno z načelom zakonitosti pooblaščeni sprejemati enostranske, oblastvene odločitve v konkretnih in posamičnih zadevah, ki bodo s svojim učinkovanjem spreminjala pravni položaj strank v razmerju do države ali samoupravnih lokalnih skupnosti.

Pravno učinkovanje odločbe pomeni, da se ustanavlja, spreminja ali ukinja pravica ali obveznost posameznika, pravne osebe ali druge stranke in s tem ustvarja določeno pravno razmerje ali se samo ugotavlja, da tako razmerje za stranko obstaja že po zakonu, ali pa vzdržijo njene pravice in obveznosti nespremenjene.

11. Vprašanje dopustnosti tožbe zaradi molka organa je zato povezano z vprašanjem, ali materialni predpis določa pravico, obveznost ali pravno korist osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, o kateri mora organ odločiti, pa akta o tem ni izdal ali ga ni vročil stranki v predpisanem roku. Glede na to pa je moralo sodišče presoditi, ali ima tožnica po ZPRS-1 ali kakem drugem predpisu s področja upravnega prava pravico zahtevati, da AJPES izvrši izbris podatka v PRS.

12. Po 4. členu Zakona o skupnosti študentov (v nadaljevanju ZSkuS) B. (v nadaljevanju ...) v temeljnem aktu uredi način ustanovitve in delovanja organizacije študentov na visokošolskih zavodih ter v lokalnih skupnostih. Tožnica je v Študentski ustavi določila, da je študentska organizacija univerze in samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole pravna oseba javnega prava (70. in 76. člen). Sprejela je še Pravilnik, ki v 20. členu določa, da je študentska organizacija samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole ustanovljena, ko se jo vpiše v register organizacijskih oblik B. (prvi odstavek). Pred vpisom nadzorna organizacija ugotovi izpolnjevanje pogojev, določenih v drugem členu, in izda ustrezna potrdila, ki služijo kot podlaga za vpis v register organizacijskih oblik B..

13. Navedeno pomeni, da študentska organizacija univerze in samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole pridobi lastnost pravne osebe z ugotovitvijo, da so izpolnjeni pogoji za vpis v register oziroma z vpisom v register, ki ga vodi tožnica. O tem ne odloča AJPES, ki po postopku iz 18. člena ZPRS-1 izvede postopek vpisa enote na podlagi popolne prijave enote poslovnega registra in akta o vpisu v primarni register, spremembo pa po 19. člena ZPRS-1 na podlagi prijave enote poslovnega registra. Po 20. členu ZPRS-1 pa AJPES kot upravljavec PRS izvede postopek izbrisa enote poslovnega registra na podlagi prijave in listin o izbrisu iz primarnega registra oziroma uradne evidence, ki jo vloži enota poslovnega registra (prvi odstavek). Upravljavec registra lahko opravi izbris po uradni dolžnosti na podlagi podatkov registrskega organa (drugi odstavek). Upravljavec registra o izbrisu enote poslovnega registra izda obvestilo in ga posreduje enoti poslovnega registra (tretji odstavek).

14. Ker so po peti alineji 2. člena ZPRS-1 enote poslovnega registra poslovni subjekti, deli teh poslovnih subjektov in podružnice tujih podjetij, tožnica pa ni enota poslovnega registra, ampak registrski organ (tretja alineja 2. člena ZPRS-1), ji 20. člen ZPRS-1 po presoji sodišča ne daje pravice zahtevati, da AJPES iz registra izbriše v njem vpisano poslovno enoto, v tem primeru C.. AJPES tako v postopkih vpisa po VI. Poglavju ZPRS-1 ne odloča o pravici ali obveznosti tožnice, dejansko pa tudi ne o pravici in obveznosti študentske organizacije univerze in samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole. AJPES jim dodeli zgolj matično številko, ker tožnica za dodelitev te številke subjektom, ki jih registrira, nima javnega pooblastila.

15. Zahteva, naj AJPES izvrši izbris C. iz PRS, torej ne predstavlja materialnopravno določene pravice (ali obveznosti) tožnice, o kateri bi morala toženka vsebinsko odločiti in posledično izdati upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Glede na citirano določbo namreč AJPES vpise oziroma izbrise, ki nimajo konstitutivnega ampak deklaratorni značaj, opravlja izključno na predlog enote poslovnega subjekta ali po uradni dolžnosti. Pri tem tožnica niti ne trdi, da želi uveljaviti svojo pravico oziroma interes, ampak uveljavlja, da je v javnem interesu, da je PRS usklajen z registrom študentskih organizacij.

16. Po presoji sodišča pa to, da ima tožnica javno pooblastilo za urejanje ustanovitve in delovanja študentskih organizacij in s tem za vodenje registra organizacij ter da v izvrševanja tega javnega pooblastila zahteva od druge osebe z javnim pooblastilom, da uskladi svojo evidenco z njeno, ne pomeni odločanja o upravni zadevi, tj. odločanja o tožničini pravici oziroma pravnem interesu. Ali bo AJPES, kateri je dodeljeno javno pooblastilo za vodenje, vzdrževanje in upravljanje PRS, postopek uvedla po uradni dolžnosti, je izključno v njeni presoji. Če namreč za začetek upravnega postopka velja načelo oficialnosti (uradna maksima), ni potrebna zahteva stranke niti koga drugega. Takšna zahteva lahko le posredno vpliva na organ, da po uradni dolžnosti začne upravni postopek, ni pa organ na takšno zahtevo dolžan začeti postopka. Če organ ne začne postopka, vložnik zahteve nima nobenega pravnega sredstva, na podlagi katerega bi lahko izsilil začetek postopka po uradni dolžnosti.

17. To pomeni, da molk prvostopenjskega organa (AJPES) ni mogel nastopiti. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker relevantno dejansko stanje med strankama ni sporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Polonca Kovač, Erik Kerševan, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 66.

Erik Kerševan, Vilko Androjina, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 39.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 2/1

Zakon o Poslovnem registru Slovenije (2006) - ZPRS-1  - člen 2, 2/3, 2/5, 20

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.