UPRS Sodba II U 202/2018-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-06

sprejem v državljanstvo - pridobitev državljanstva - pogoji za sprejem v državljanstvo - neprekinjeno bivanje v RS - delovni migrant

Uredba o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije, ki jo je sprejela Vlada Republike Slovenije v delu, ki številčno določa več kot 60 dnevno krajšo odsotnost v enem letu za prekinitev dejanskega življenja v Republiki Sloveniji, oži pravico iz 3. točke prvega odstavka in osmega odstavka 10. člena ZDRS tujcem, ki delo opravljajo neposredno v sosednjih državah, pa se vsakodnevno zaradi oddaljenosti ne morejo vračati v Republiko Slovenijo. Zato v tem primeru pri odločanju Uredbe ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis), saj morajo biti v skladu tretjim stavkom 153. člena Ustave RS podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni.

Tožbi se ugodi. Izpodbijana odločba Ministrstva za notranje zadeve, št. 213-140/2018/4 (1323-04) z dne 28. 5. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Upravna enota Ptuj je z odločbo št. 213-68/2017-34 (0605041) z dne 17. 1. 2018 v točki 1 izreka odločila, da se tožnico sprejme v državljanstvo Republike Slovenije, če bo k odločbi podalo soglasje Ministrstvo za notranje zadeve Republike Slovenije. V točki 2 izreka pa je odločila, da tožnica postane državljanka Republike Slovenije z dnem podaje prisege o spoštovanju demokratičnega ustavnega reda, ki je utemeljen v Ustavi Republike Slovenije. V postopku, ki se je začel na tožničino prošnjo za sprejmem v državljanstvo Republike Slovenije z dne 27. 10. 2017 je Upravna enota Ptuj ugotavljala, ali tožnica izpolnjuje pogoje iz 10. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS), pri čemer je ugotovila, da izpolnjuje vse predpisane pogoje, med drugim tudi pogoj iz osmega odstavka tega člena, ki določa neprekinjeno dejansko življenje prosilca v zadnjih petih letih. Prosilko z Republiko Slovenijo vežejo tesne in trajne povezave, saj se v Sloveniji odvija njeno življenje že 18 let, razen poklicne vezi, saj je prosilka od novembra 2016 dalje zaposlena v tujini, v sosednji Avstriji.

2. Navedena odločba Upravne enote Ptuj je bila v skladu s 27.d členom ZDRS po uradni dolžnosti predložena v revizijo Ministrstvu za notranje zadeve, ki je izdalo sedaj izpodbijano odločbo, s katero je v točki 1 izreka odločbo Upravne enote Ptuj z dne 17. 1. 2018 odpravilo in v točki 2 izreka odločilo, da se prošnji za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, ki jo je vložila prosilka, ne ugodi. Nosilni razlog izpodbijane odločbe je v tem, da tožnica ne izpolnjuje pogoja iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, saj v Republiki Sloveniji zadnjih pet let ni neprekinjeno bivala. Pri tem se sklicuje na 2. člen Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (Ur. list RS, št. 51/2007 in 113/09, v nadaljevanju Uredba), ki opredeljuje pojem prekinitve dejanskega življenja. Med drugim določa, da pride do prekinitve dejanskega življenja v posledici večkratne krajše odsotnosti, ki v enem letu presega 60 dni, saj pomeni dejansko bivanje najprej fizično prisotnost osebe v državi. Tožena stranka je ugotovila, da tožnica od 16. 11. 2016 dalje zapušča Republiko Slovenijo zaradi zaposlitve v tujini pri tujem delodajalcu, in sicer tako, da v tujini živi v najetem stanovanju med tednom, v Slovenijo pa se vrača vsak petek oz. vikend. Tožena stranka je mnenja, da navedeno pomeni prekinitev bivanja v skladu s prvim odstavkom 2. člena Uredbe. V kolikor bi se prosilka v Slovenijo z dela vračala vsakodnevno v smislu dnevnega delovnega migranta, ne bi šlo za prekinitev bivanja v skladu z zgoraj navedeno določbo. Ker pa prosilka čez teden dejansko živi in dela v tujini, pa se njena odsotnost ne more tolmačiti za dnevno delovno migracijo, ampak dejansko za prekinitev bivanja. Le-ta pa presega 60 dni na leto, čemur stranka niti ne oporeka.

3. Zoper izpodbijano odločbo, torej odločbo ministrstva, ki je v postopku zakonske revizije spremenil odločbo Upravne enote Ptuj in prošnjo za sprejem v državljanstvo tožnice zavrnil, je tožeča stranka vložila tožbo, smiselno zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da v Sloveniji živi že 18 let, da si je v tem času ustvarila družino s slovenskim državljanom, s katerim ima tri mladoletne hčerke (vse tri so slovenske državljanke), in da se je z možem razšla ter dobila skrbništvo nad starejšo hčerko. Zaposlila se je za 5 ur na teden in mesečnim plačilom 80,00 EUR na teden, ker pa drugje službe ni mogla dobiti in je bil ta znesek premajhen, da bi vzdrževala hčer ter ji plačevala dijaški dom in hkrati stanovanje na Ptuju, se je odločila, da si bo zaposlitev poiskala v sosednji Avstriji. Od 16. 11. 2016 je zaposlena v avstrijskem podjetju. V Avstriji nima namena prebivati, saj ne pozna njihovega jezika, dela ko čistilka v kolektivu, kjer so zaposleni večinoma bosanski državljani, zato se z njimi lahko sporazumeva. V Republiki Sloveniji živi že dolgo, rada bi pridobila slovensko državljanstvo in odkupila stanovanje, ki ga ne more odkupiti, sedaj pa ima zaposlitev, ki bi ji to omogočala. Poudarja tudi, da se v Avstrijo na delo odpravlja veliko Slovencev kot dnevni migrantje, saj je v Evropski Uniji to omogočeno in normalno. Tujci so tudi v neenakem položaju s Slovenci in je neutemeljeno, da bi bila zaposlitev čez mejo prepreka za pridobitev slovenskega državljanstva. Takšna ureditev je zastarela, zato predlaga, da sodišče tožbi ugodi.

4. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe iz tožbe in se zavzemala za zavrnitev tožbe. Sodišču je predložila upravni spis.

5. V obravnavani zadevi je senat tukajšnjega sodišča v sestavi višjih sodnic A.A. kot predsednice in mag. B.B. ter C.C. kot članic v skladu s tretjim odstavkom 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) na seji dne 11. 3. 2021 odločil in izdal sklep, da bo v skladu s 3. alinejo drugega odstavka 13. člena ZUS-1 v predmetnem sporu odločeno po sodnici posameznici.

6. Sodišče je nato nadaljevalo s postopkom in opravilo glavno obravnavo dne 3. 5. 2021, saj je bilo relevantno dejansko stanje med strankama sporno (prvi odstavek 51. člena ZUS-1). V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v vse listine, ki se nahajajo v upravnem spisu te v priloge A sodnega spisa, prav tako je zaslišalo priči Č.Č. in D.D. ter tožnico kot stranko. Sodišče je namreč ugotovilo, da v postopku pred Upravno enoto Ptuj ob zaslišanju prič Č.Č. in D.D. ni bila prisotna tožnica, zato je na glavni obravnavi tožnici prebralo izjavo obeh prič iz upravnega postopka ter ji omogočilo postavitev dodatnih vprašanj.

7. Po tako izvedenem dokaznem postopku sodišče ugotavlja, da je tožba utemeljena.

8. Sodišče najprej pojasnjuje, da se po subjektivnem konceptu upravnega spora po določilih ZUS-1 praviloma šteje, da se s tožbo v upravnem sporu izpodbija dokončni prvostopenjski upravni akt in ne drugostopenjski akt. Vendar to velja le v primeru, če je z drugostopenjskim aktom pritožba tožnika zoper prvostopenjski upravni akt, s katerim je bilo meritorno odločeno o njegovi pravici oziroma pravnem interesu, zavrnjena.

V obravnavni zadevi pa je dokončno odločitev o tožničini prošnji za sprejem v državljanstvo sprejel upravni organ druge stopnje v predpisanem revizijskem postopku z izdajo drugostopenjske revizijske odločbe, ki je odločitev organa prve stopnje, s katero je ta ugodil tožničini prošnji za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, spremenil tako, da je tožničino prošnjo za sprejem v državljanstvo zavrnil. Zato izpodbijano odločbo predstavlja odločba Ministrstva za notranje zadeve, št. 213-140/2018/4 (1323-04) z dne 28. 5. 2018.

9. V obravnavni zadevi med strankama ni bilo sporno, da tožnica od dne 16. 11. 2016 odhaja na delo v Republiko Avstrijo, prav tako pa tudi, da se slednja dnevno ne vrača v Republiko Slovenijo, pač pa v Avstriji od začetka do konca tedna prespi v najetem stanovanju in se v Slovenijo vrne konec tedna, običajno v petek. Sporno pa je, ali tožnica izpolnjuje pogoj iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, to je, neprekinjeno dejansko bivanje v Republiki Sloveniji zadnjih 5 let.

10. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da se je tožena stranka pri svoji odločitvi v zvezi z izpolnitvijo pogoja neprekinjenega dejanskega življenja v Republiki Sloveniji zadnjih 5 let, oprla na podrobnejša določila 6. alineje prvega odstavka 2. člena Uredbe, ki določa izpodbojno domnevo, da se kot prekinitev dejanskega življenja šteje večkratna krajša odsotnost, ki v enem letu presega 60 dni.

11. Državljanstvo Republike Slovenije se pridobi po rodu, z rojstvom na območju Republike Slovenije, z naturalizacijo, to je s sprejemom v državljanstvo na podlagi prošnje, ali po mednarodni pogodbi (3. člen ZDRS). Za pridobitev državljanstva z naturalizacijo, za kar gre v obravnavani zadevi, je ZDRS v 10., 12. ter 13. in 14. členu predpisal različne pogoje, odvisno od pravne podlage, na kateri prosilec utemeljuje svojo vlogo za pridobitev državljanstva Republike Slovenije. V skladu z 10. členom ZDRS tako lahko pristojni organ osebo, ki prosi za naturalizacijo, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike Slovenije, če izpolnjuje vse predpisane pogoje iz 1. do 10. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Ti pogoji so naslednji: da je oseba dopolnila 18 let (1. točka), da ima odpust iz dosedanjega državljanstva ali da izkaže, da ga bo dobila, če bo sprejeta v državljanstvo Republike Slovenije (2. točka), da dejansko živi v Sloveniji 10 let, od tega neprekinjeno zadnjih 5 let pred vložitvijo prošnje in ima urejen status tujca (3. točka), da ima zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavlja materialno in socialno varnost (4. točka), da obvlada slovenski jezik za potrebe vsakodnevnega sporazumevanja, kar dokaže s spričevalom o uspešno opravljenem izpitu iz znanja slovenščine na osnovni ravni (5. točka), da ni bila pravnomočno obsojena na nepogojno zaporno kazen, daljšo od treh mesecev ali da ji ni bila izrečena pogojna obsodba na zaporno kazen s preizkusno dobo, daljšo od enega leta (6. točka), da ji ni bila izrečena odpoved prebivanja v Republiki Sloveniji (7. točka), da njen sprejem v državljanstvo Republike Slovenije ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost in obrambo države (8. točka), da ima poravnane davčne obveznosti (9. točka) in da da prisego o spoštovanju svobodnega demokratičnega ustavnega rada, ki je utemeljen v Ustavi Republike Slovenije (10. točka). Pri tem je zakonodajalec v osmem odstavku 10. člena ZDRS podrobneje določil, kdaj se šteje, da oseba dejansko živi v Republiki Sloveniji, in sicer, če je fizično prisotna na ozemlju in je tu središče njenih interesov, kar se presoja na podlagi njenih poklicnih, ekonomskih, socialnih in drugih vezi, ki kažejo na to, da med osebo in Republiko Slovenijo obstajajo tesne in trajne povezave. Pri presoji središča prosilčevih interesov v Sloveniji pa je pomembno, da so razlogi, ki govorijo v prid obstoju tega dejstva močnejši od razlogov, ki govorijo proti njemu.

12. Zakonodajalec je torej določilo 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, ki določa pogoj, da oseba dejansko živi v Sloveniji 10 let, od tega neprekinjeno zadnjih 5 let pred vložitvijo prošnje in ima urejen status tujca, delno konkretiziral z osmim odstavkom 10. člena ZDRS, ki določa, kdaj oseba dejansko živi v Republiki Sloveniji (če je fizično prisotna). ZDRS pa niti v 10. členu, niti v ostalih členih ne opredeljuje pojma „neprekinjenega življenja“, kar prav tako mora biti podano po 3. točki prvega odstavka 10. člena ZDRS.

13. Prvi odstavek 2. člena Uredbe za namene ZDRS oz. za opredelitev fizične prisotnosti prosilca določa le domneve, kdaj naj bi prišlo do prekinitve dejanskega življenja in okoliščin odsotnosti iz Republike Slovenije. Tako se po 6. alineji prvega odstavka 2. člena Uredbe kot prekinitev dejanskega življenja iz 10. člena ZDRS šteje tudi večkratna krajša odsotnost iz Republike Slovenije, ki v enem letu presega 60 dni. Na navedeno določbo Uredbe se je v svoji odločitvi z restriktivno razlago oprla tožena stranka.

14. Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) v 87. členu določa, da izključno državni zbor z zakonom določa pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb. Ob upoštevanju argumenta o nasprotnem razlogovanju navedeno pomeni, da ni dopustno določanje (zmanjšanja) pravic in obveznosti ne zgolj državljanov, pač pa tudi drugih oseb s strani organov izvršilne veje oblasti.

15. Sodišče v konkretnem primeru ugotavlja, da Uredba, ki jo je sprejela Vlada Republike Slovenije v delu, ki številčno določa več kot 60 dnevno krajšo odsotnost v enem letu za prekinitev dejanskega življenja v Republiki Sloveniji, oži pravico iz 3. točke prvega odstavka in osmega odstavka 10. člena ZDRS tujcem, ki delo opravljajo neposredno v sosednjih državah, pa se vsakodnevno zaradi oddaljenosti ne morejo vračati v Republiko Slovenijo, kjer imajo svoje družinsko in zasebno življenje, oziroma je v Sloveniji središče njihovih osebnih interesov. Zato v tem primeru pri odločanju Uredbe ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis)

, saj morajo biti v skladu tretjim stavkom 153. člena Ustave RS podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni, v skladu s 120. členom Ustave RS pa so na ustavo in zakone v okviru legalitetnega načela vezani tudi upravni organi pri svojem odločanju.

16. Sodišče nadalje ugotavlja, da je treba v obravnavani zadevi upoštevati specifični položaj tožnice, ki živi v Republiki Sloveniji od leta 1999, v Sloveniji se je poročila, rodila tri otroke, se po petnajstih letih zakona razvezala leta 2015, že nekaj let pred odhodom na delo v Avstriji pa v Republiki Sloveniji ni mogla dobiti zaposlitve, kljub temu da je bila prijavljena na Zavodu za zaposlovanje kot iskalka zaposlitve. V Republiki Sloveniji ima tožnica urejeno stalno prebivališče, svojega osebnega zdravnika in ginekologa ter svoje prijateljice, na naslovu stalnega prebivališča pa prebiva tudi ena izmed hčerk, za katero skrbi. Ker je njena hči med tednom v dijaškem domu, sama pa je razvezana, je poiskala delo v sosednji Avstriji. O tem je tožnica izpovedala na glavni obravnavi, njeno izpovedbo pa sta potrdili tudi priči Č.Č. in D.D., njeni prijateljici, s katerima je tožnica v stiku od njenega prihoda v Republiko Slovenijo leta 1999.

17. Ob tem sodišče pripominja, da je prebivališče na naslovu ... mogoče šteti tudi kot tožničino običajno prebivališče, ki ga definira Zakon o voznikih (Zvoz-1, Uradni list RS, št. 85/2016, 67/2017 in 21/2018-ZNorg) v 4. točki prvega odstavka 2. člena.

Slednji namreč določa, da ima izraz „običajno prebivališče osebe“, uporabljen v zakonu med drugim tudi naslednji pomen, in sicer se za običajno prebivališče osebe, katere poklicne vezi so v drugem kraju kakor njene osebne vezi, in ki zaradi tega živi v različnih krajih v dveh ali več državah, šteje kraj njenih osebnih vezi, če se ta oseba redno vrača v ta kraj. Za običajno prebivališče osebe, katere poklicne vezi so v drugem kraju kakor njene osebne vezi, in ki zaradi tega živi v različnih krajih v dveh ali več državah, se tako šteje kraj njenih osebnih vezi, če se ta oseba redno vrača v ta kraj. O tem, da se tožnica tedensko redno vrača v Republiko Slovenijo pa med strankama ni bilo spora.

18. Sodišče tako zaključuje, da tožnici ni mogoče očitati, da z odhodom na delo v Avstrijo od 16. 11. 2017 dalje, v zadnjih 5 letih od dneva vložitve njene prošnje (od 27. 10. 2017 do 27. 10. 2012) ni neprekinjeno bivala v Republiki Sloveniji, saj je tu razvila trajne in tesne osebne, družinske in socialne vezi. Zato je izpolnjen pogoj iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS,

19. Na odločitev v obravnavani zadevi pa ne more vplivati okoliščina, da tožnica v Republiki Avstriji srečuje tudi svoji ostali dve hčerki, ki imata v Avstriji prijavljeno začasno prebivališče na istem naslovu kot ona, saj se tožnica vsak teden redno vrača v Republiko Slovenijo, kar je kot je že obrazloženo nesporno med strankama, in kar sta nenazadnje potrdili tudi priči D.D. in Č.Č. tako v upravnem, kot tudi v sodnem postopku. Sodišče je prepričano, da se tožnica zagotovo vsak teden ne bi redno vračala na ..., kjer ima prijavljeno stalno prebivališče in opravila 300 km dolgo pot, če bi imela namen prekiniti trajne vezi z Republiko Slovenijo.

20. Prav tako se sodišče ne strinja z razlogi tožene stranke v izpodbijani odločbi, da če bi bila tožnica dnevna migrantka in bi se dnevno vračala iz Republike Avstrije, bi jo bilo treba obravnavati drugače, kot sedaj, ko državo zapušča v začetku tedna in se vrača konec tedna. Tožnica je namreč zaslišana kot stranka izpovedala, da v Avstriji opravlja delo čistilke, da opravlja izmensko delo, in da jo potrebujejo velikokrat tudi popoldne in ponoči, zato je sodišče prepričano, da se tožnica iz teh razlogov ne more dnevno vračati v Republiko Slovenijo, zaradi česar njenega položaja ni mogoče obravnavati različno od dnevnega migranta.

21. Po obrazloženem se sodišče strinja z razlogi iz odločbe Upravne enote Ptuj z dne 17. 1. 2018, da so zgolj poklicne vezi tiste, ki tožnico vežejo na sosednjo Avstrijo, sicer pa ima tožnica tesne in trajne povezave v Sloveniji, kjer se njeno življenje odvija že 18 let, v posledici česar se sodišče strinja z dejanskimi in pravnimi ugotovitvami organa prve stopnje in jih poleg zgornje obrazložitve povzema kot svoje v smislu drugega odstavka 71. člena ZUS-1.

22. Ker je tožena stranka nepravilno uporabila materialno pravo in v posledici navedenega nepravilno ugotovila dejansko stanje, je sodišče v skladu z 2. in 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Sodišče samo ni moglo odločiti v zadevi, saj je v izključni pristojnosti Ministrstva za notranje zadeve, da po reviziji vseh pogojev (ne samo 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS) k izdani odločbi Upravne enote Ptuj o sprejemu tožnice v državljanstvo Republike Slovenije št. 213-68/2017-34 z dne 17. 1. 2018 poda soglasje (prvi odstavek 27.c člena ZDRS).

23. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe določbe 3. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Tako sodba UPRS I U 1281/2017 z dne 11. 7. 2018.

Tako sodbi UPRS II U 184/2019 z dne 9. 6. 2020 in I U 1083/2016 z dne 11. 7. 2017.

Pravice in dolžnosti državljanov in tudi ostalih se smejo določati le z zakonom, ki ga sprejme državni zbor in ne s podzakonskimi predpisi, ki jih izda vlada na podlagi prvega odstavka 21, člena Zakona o vladi Republike Slovenije (ZVRS) kot izvršilna veja oblasti. Zato podzakonski splošni akti ne smejo samostojno odrejati novih in posebnih pravic in obveznosti, niti ne smejo v zakonu določenih pravic omejevati oziroma ožiti (več o tem Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske, državne in evropske študije, Ljubljana 2002, komentar k 87., 120. in 153. členu Ustave RS)

Podobno v sodbi UPRS I U 1281/2017 z dne 11. 7. 2018.

Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (1991) - ZDRS  - člen 8, 10, 10/1, 10/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.