UPRS Sklep I U 70/2019-34
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-02-22

urejanje prostora - prekinitev postopka - postopek za oceno ustavnosti - ustavno sodišče - pristojnost sodišča - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Ustava ne predvideva pristojnosti (rednih) sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov s pooblastilom, da v primeru njihovega neskladja z Ustavo ali zakonom take akte odpravijo ali razveljavijo, temveč je Ustavno sodišče edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakogar, ki za to izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave), z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte (prvi odstavek 161. člena Ustave).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik je na naslovno sodišče vložil tožbo, s katero je zahteval, da sodišče odpravi šesti odstavek 76. člena, prvi odstavek 84. člena, grafični del izvedbenega dela (karta 3 - Prikaz območij enot urejanja prostora osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev (merilo 1: 5000) in prvi odstavek 159. člena (v delu, ki razveljavlja Odlok o občinskem lokacijskem načrtu za poslovno cono Želodnik) Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (Občina Domžale, Uradni vestnik, št. 10/2018, v nadaljevanju OPN Domžale), v delu, ki se nanaša na spremembo namembnosti zemljišč iz stavbnih v kmetijska oziroma gozdna za parcele v lasti tožnika. Meni, da je toženka posegla v pravice oziroma pravne koristi tožnika v delu, ki se nanaša na določitev namenske rabe oziroma usmeritev za namensko rabo prostora, zaradi česar mu je nastala večmilijonska škoda. Sprememba je tudi v nasprotju s 3. točko prvega odstavka 19. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) in prvim odstavkom 47. člena istega zakona. Uveljavljal je še kršitev 2., 33., 67., 153. in 155. člena Ustave RS. Zahteval je povrnitev stroškov postopka.

2. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da je OPN Domžale sprejela po predpisanem postopku in pridobila vsa predpisana soglasja nosilcev urejanja prostora, sicer je pa naslovnemu sodišču predlagala, da postopek odločanja prekine in vloži zahtevo za presojo ustavnosti 58. člena ZUreP-2, saj meni, da je ta protiustavna.

3. V odgovoru na odgovor toženke na tožbo je tožnik še dodatno prerekal navedbe iz odgovora na tožbo s sklicevanjem na odločitve ESČP in Ustavnega sodišča RS ter vztrajal pri tožbenih navedbah ter predlogu.

5. Po 58. členu ZUreP-2 je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor, za katerega se smiselno po uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ta zakon ne določa drugače (prvi odstavek); v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih upravnih aktov v delu: - določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora; - določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ali - najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti (drugi odstavek); tožbo v upravnem sporu lahko (med drugim) vloži: - oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice (tretji odstavek); rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta (četrti odstavek); v tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno z zemljiškimi parcelami in enotami urejanja prostora, na katere se tožba nanaša (peti odstavek). Sodišče prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, pri čemer lahko sodišče odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni vezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (osmi odstavek). Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegov sprejem, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja ustavno sodišče (deveti odstavek).

6. Sodišče je v istovrstni zadevi na podlagi 156. člena Ustave prekinilo postopek odločanja in z zahtevo pred Ustavnim sodiščem začelo postopek za oceno ustavnosti 58. člena ZUreP-2. Ocenilo je namreč, da je sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, kot ga ureja navedeni člen, v neskladju z 2., 140., 157. in 160. členom Ustave RS.

7. Ustavno sodišče je z odločbo, št. U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022, odločilo, da je bil člen 58 Zakona o urejanju prostora (UL RS, št. 61/17) v neskladju z Ustavo (1. točka izreka), ter v 31. točki obrazložitve te odločbe določilo še način izvršitve odločitve iz 1. točke izreka (2. točka izreka).

8. Uvodoma je Ustavno sodišče v svoji odločbi opozorilo na že sprejeto stališče, da imajo prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, naravo predpisa in se v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne uvrščajo med slednje. Po sprejeti zakonski ureditvi (tj. ureditvi iz 58. člena ZUreP-2) sta prostorska izvedbena akta, ki določata namensko rabo in imata glede na navedeno naravo splošnega pravnega akta, OPN in OPPN, sprejme jih občina z odlokom, torej gre za predpis lokalne skupnosti (16. in 17. točka obrazložitve), ki so v sistem hierarhičnega urejenega pravnega reda kot podzakonski predpisi oziroma splošni pravni akti lokalnih skupnosti umeščeni med zakone na eni strani ter posamične akte in dejanja na drugi strani, za katere velja, da je pripravljavec pri pripravi in sprejetju ter določitvi njegove vsebine vezan na Ustavo, načela mednarodnega prava in veljavne mednarodnopravne pogodbe ter zakon (prvi odstavek 153. člena Ustave), veljaven prostorski akt pa je podlaga, na kateri temeljijo posamični akti ter dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (četrti odstavek 153. člena Ustave) (19. točka obrazložitve).

9. Za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni je po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 160. člena Ustave). S 58. členom ZUreP-2 je zakonodajalec Upravno sodišče pooblastil, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov (v delih, opredeljenih v drugem odstavku 58. člena ZUreP-2) kot splošnih pravnih aktov ter prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, in drugih delih, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena Ustave (20. in 21. točka obrazložitve).

10. V ustavno vzpostavljenem sistemu delitve oblasti ima Ustavno sodišče vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti, v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil, kot izhaja iz že povzetega 160. člena Ustave (23. in 24. točka obrazložitve). Upravno sodišče pa ima, upoštevajoč 23. in prvi odstavek 157. člena Ustave, pristojnost presoje zakonitosti posamičnih aktov uprave (25. točka obrazložitve). Ustava ne predvideva pristojnosti (rednih) sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov s pooblastilom, da v primeru njihovega neskladja z Ustavo ali zakonom take akte odpravijo ali razveljavijo, temveč je Ustavno sodišče edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakogar, ki za to izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave), z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte (prvi odstavek 161. člen Ustave) (26. točka obrazložitve).

11. Zgoraj opisani položaj Ustavnega sodišča RS in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, zato ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Zato je bila izpodbijana zakonska ureditev, ki je enake pristojnosti podeljevala upravnemu sodstvu, v neskladju s tretjo oziroma četrto alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave (28. točka obrazložitve). Ker je ureditev prenehala veljati, je sodišče ugotovilo zgolj njeno neskladje z Ustavo (29. točka obrazložitve).

12. Ustavno sodišče je v nadaljevanju določilo še način izvršitve odločbe. Pri tem se je oprlo na 44. člen ZUstS (ta določa, da razveljavitev zakona učinkuje tudi za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno) v zvezi s 47. členom ZUstS (ki enake učinke pripisuje ugotovitvi protiustavnosti zakona). To pomeni, da upravna sodišča razveljavljenega 58. člena ZUreP-2 v odprtih postopkih, v katerih o tožbenem zahtevku še ni bilo pravnomočno odločeno, ne smejo uporabljati, in posledično, da za odločanje o tožbah, vloženih na njegovi podlagi, niso (več) pristojna. Nepristojnost sodišča za odločanje v upravnem sporu je razlog za zavrženje tožbe (30. točka obrazložitve).

13. Po prvem odstavku 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče tožbo zavrže s sklepom (med drugim), če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka). Na razloge iz prejšnjega odstavka mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek).

14. Glede na povedano je sodišče, sledeč navodilu iz 31. točke obrazložitve zgoraj povzete odločbe Ustavnega sodišča RS, tožbo tožnika, vloženo zoper Odlok o OPN Domžale del na podlagi 58. člena ZUreP-2, v tem upravnem sporu zavrglo.

15. Odločitev o zavrnitvi stroškov postopka tožnika in toženke temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 58

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.