UPRS Sodba II U 14/2018-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-20

Violeta Tručl (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Nevenka Đebi

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - kmetijsko zemljišče - gradbeno dovoljenje - odstranitev objekta

Okoliščina, ali gre v obravnavani zadevi za nelegalno gradnjo, je ključna za odločitev. Glede na to mora biti stranki dana možnost, da se izreče o vseh relevantnih okoliščinah in dejstvih, da sodeluje pri izvedbi dokazov ter da se seznani z uspehom dokazovanja in da se o tem pred izrekom inšpekcijskega ukrepa izreče.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Murska Sobota, št. 06122-353/2017/15 z dne 2. 10. 2017 in odločba Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-234/2017-2 z dne 30.11. 2017 se odpravita in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z odločbo št. 06122-353/2017/15 z dne 2. 10. 2017 je gradbeni inšpektor v inšpekcijskem postopku tožniku naložil, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti vsa gradbena dela na nelegalni gradnji - objektu pravilne šesterokotne tlorisne površine s stranico dolžine 3,0 m na šesterokotni betonski plošči - ki ga kot investitor gradi brez gradbenega dovoljenja na zemljišču s parc. št. 2669, k.o. ... (točka 1 izreka). Navedeni objekt mora v roku 6 mesecev po vročitvi odločbe na lastne stroške odstraniti in vzpostaviti prejšnje stanje (točka 2 izreka). Tožnik je bil opozorjen, da bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začet postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah na njegove stroške ali s prisilitvijo (točka 3 izreka). Za nelegalno gradnjo so bile odrejene prepovedi izvedbe komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, uporabe ali opravljanja gospodarske dejavnosti v njej, vpisov in sprememb vpisov v zemljiški knjigi in prometa z njo ali z zemljiščem, na katerem je (točka 4 izreka). Po ugotovitvi inšpektorja v postopku ni stroškov, ki bi bremenili zavezanca (točka 5 izreka), pritožba zoper odločbo pa ne zadrži njene izvršitve (točka 6 izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe toženke izhaja, da se objekt, ki stoji neposredno ob gostinskem objektu in se v času inšpekcijskega pregleda uporablja za namen shrambe, nahaja na kmetijskem zemljišču druge kategorije; da iz poročila o stavbi št. 697, k.o. ... izhaja, da je bil zgrajen približno leta 1998, da je tožnik v pisni izjavi navedel, da je objekt zgradil prejšnji lastnik pred približno 25 leti (cca. 1992); da je inšpektor po poizvedbi na Upravni enoti v Murski Soboti ugotovil, da je tožnik zaprosil za gradnjo začasnih objektov na zemljišču in da je bila dne 2. 7. 1997 izdana odločba o dovolitvi priglašenih del št. 351-1032/97-4, s katero je bila dovoljena gradnja treh lop za čas treh mesecev od 2. 7. 1997 do 2. 10. 1997. Iz odločbe nadalje izhaja, katere objekte je bilo po občinskem prostorskem aktu v času postavitve objekta, ki je bil zgrajen med letoma 1992 in 1998, najverjetneje pa leta 1997, ko je bila izdana odločba o dovolitvi priglašenih del, dovoljeno graditi na kmetijskih zemljiščih, kakor tudi, da po poteku roka, do katerega je bila dovoljena postavitev objekta (2. 10. 1997), objekt glede na veljavne predpise nikoli ni bil legaliziran. V nadaljevanju odločbe inšpektor še pojasnjuje, zakaj objekta glede na predpise, veljavne v času odločanja (ZGO-1 in Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje), ni mogoče šteti za enostaven objekt, za katerega gradbeno dovoljenje ni zahtevano (objekt ni skladen s prostorskim aktom, zanj pa tudi ni izkazana pridobitev vodnega in naravovarstvenega soglasja). Po ugotovitvi toženke zato objekt predstavlja nelegalno gradnjo, za katero je treba izreči ukrepe in prepovedi po 152. in 158. členu ZGO-1.

3. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki ji je Ministrstvo za okolje in prostor v točki 1 izreka drugostopne odločbe deloma ugodilo in točke 2, 3 in 4 izreka prvostopne odločbe odpravilo in jih nadomestilo z novo 2., 3. in 4. točko, s katerimi je tožniku naložilo, da mora v roku 6 mesecev po prejemu drugostopne odločbe na svoje stroške odstraniti nelegalno grajeni objekt pravilne šesterokotne tlorisne površine s stranico dolžine 3,00 m na šesteroktni betonski plošči, ki se nahaja na zemljišču s parcelno številko 2669, k.o. ... ter vzpostaviti prejšnje stanje (točka 2 izreka). Tožnik je bil opozorjen, da bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti iz točke 2 izreka odločbe začet postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah na njegove stroške ali s prisilitvijo (točka 3 izreka). Za nelegalno gradnjo so bile odrejene prepovedi izvedbe komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, uporabe ali opravljanja gospodarske dejavnosti v njej, vpisov in sprememb vpisov v zemljiški knjigi in prometa z njo ali z zemljiščem, na katerem je (4. točka izreka). V ostalem delu je ministrstvo pritožbo zavrnilo. Zavrnilo pa je tudi zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (točka 2 izreka drugostopne odločbe).

4. V obrazložitvi odločbe ministrstvo pojasnjuje, da je izrek prvostopne odločbe popravilo, ker ta ni bil zadosti jasen in natančen. Glede vsebine izpodbijane odločitve pa se strinja z izrekom inšpekcijskega ukrepa.

5. Tožnik v tožbi nasprotuje ugotovitvi toženke, da je za navedeni objekt (shrambo) potrebno gradbeno dovoljenje. Očita, da iz odločb ni razvidno, zakaj objekt ni skladen s prostorskim aktom, navedeno pa tudi ni, v skladu s katerimi predpisi bi za objekt bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Navaja, da je objekt postavljen na zemljišču, na katerem že stoji gostinski objekt, zaradi gradnje katerega je zoper zavezanca A.A. ml. potekal inšpekcijski postopek, ki pa je bil s sklepom št. 356-02-11-330/2003 z dne 16. 12. 2004 ustavljen, ker je investitor za navedeni objekt dne 31. 8. 2004 pridobil lokacijsko informacijo Občine Beltinci št. 350-07/2004, iz katere je razvidno, da je na zemljišču dovoljeno graditi objekt brez gradbenega dovoljenja. Zato ne drži ugotovitev inšpektorja, da je objekt neskladen s prostorskim aktom Občine Beltinci. Če je na zemljišču dovoljena gradnja gostinskega objekta, potem je po mnenju tožnika dovoljena tudi gradnja shrambe kot pomožnega objekta, ki služi namenu glavnega objekta. Tudi vodno in naravovarstveno soglasje sta bila po zatrjevanju tožnika pridobljena za gostinski objekt, zato teh dovoljenj za shrambo ni bilo treba pridobiti. Omenjena dovoljenja pa leta 1998, ko naj bi bil objekt po ugotovitvi inšpektorja zgrajen, niso bila zahtevana. Shramba predstavlja enostaven objekt, za gradnjo katerega ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Rok 6 mesecev, določen za odstranitev objekta, pa je po mnenju tožnika tudi prekratek. Zato sodišču predlaga, da izpodbijani upravni odločbi odpravi in vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z DDV ter z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis.

8. Z izpodbijanima odločbama je bil tožniku, ki je lastnik zemljišča 2669, k.o. ..., izrečen inšpekcijski ukrep na podlagi 152. člena takrat veljavnega ZGO-1, ki ga inšpektor odredi v primeru nelegalne gradnje, in s katerim inšpekcijskemu zavezancu naloži ustavitev gradnje, odstranitev zgrajenega objekta in vzpostavitev v prejšnje stanje ter mu izreče posebne prepovedi, ki jih je ZGO-1 določal v 158. členu. Odločitev temelji na ugotovitvi, da za predmetno gradnjo ni bilo izdano dovoljenje, ki bi na zemljišču, ki je po namenski rabi opredeljeno kot kmetijsko, dovoljevalo (trajno) postavitev objekta.

9. V obrazložitvi prvostopne odločbe inšpekcijski organ ugotavlja, da je bila obravnavana gradnja (lesen objekt z betonirano ploščo, ki se je v času inšpekcijskega pregleda uporabljala kot shramba) zgrajena med letoma 1992 in 1998, najverjetneje pa leta 1997, ko je bila dne 2. 7. 1997 izdana odločba Upravne enote Murska Sobota o dovolitvi priglašenih del, s katero je bila tožniku za čas treh mesecev na zemljišču s parc. št. 2669, k.o. ... dovoljena postavitev treh začasnih objektov – lesenih lop, ki jih je moral investitor po izteku roka na lastne stroške odstraniti.

10. Po ugotovitvi sodišča v inšpekcijskem postopku ni bilo ugotovljeno, kdaj natančno je bil obravnavani objekt postavljen, stranki pa pred izrekom inšpekcijskega ukrepa tudi ni bila dana možnost, da se izjavi o tem, ali je bil objekt dejansko postavljen na podlagi odločbe o dovolitvi priglašenih del v času od 1. 7. 1997 do 1. 10. 1997. Omenjeno odločbo je inšpektor v postopku pridobil po uradni dolžnosti, z njeno pridobitvijo pa tožnik pred izdajo prvostopne odločbe ni bil seznanjen, čeprav na njej temelji ugotovitev o nelegalnosti objekta po izteku roka za njegovo prostovoljno odstranitev leta 1997.

11. Postopek inšpekcijskega nadzorstva se je po ZGO-1 sicer štel za nujne ukrepe v javnem interesu (prvi odstavek 146. člena ZGO-1) v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), slednji pa določa, da je mogoče odločiti v skrajšanem postopku, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana (4. točka prvega odstavka 144. člena ZUP). Izdaja odločbe v skrajšanem postopku je torej mogoča, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, v obravnavani zadeva pa takšna nujnost ni izkazana. Poleg tega morajo biti tudi pri odločanju po skrajšanem postopku dejstva, pomembna za odločbo, ugotovljena oziroma vsaj verjetno izkazana, kar pa glede na zgoraj obrazloženem niso. Posebni ugotovitveni postopek bi moral biti v obravnavani zadevi izveden tudi zato, ker obravnavani objekt kljub vednosti državnih organov na zemljišču stoji že več kot 20 let, zato nujnost ukrepanja tudi iz tega razloga po presoji sodišča ni izkazana.

12. Ugotovitveni postopek je namenjen temu, da se strankam da možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi, ki pa jih lahko zavarujejo le na način, da so z ugotovitvami organa pred izdajo odločbe seznanjene, da se lahko o njih primerno izjavijo

, kar tožniku ni bilo omogočeno. V skladu s četrtim odstavkom 146. člena ZUP pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe.

13. Okoliščina, ali gre v obravnavani zadevi za nelegalno gradnjo, je ključna za odločitev. Glede na to mora biti stranki dana možnost, da se izreče o vseh relevantnih okoliščinah in dejstvih, da sodeluje pri izvedbi dokazov ter da se seznani z uspehom dokazovanja in da se o tem pred izrekom inšpekcijskega ukrepa izreče. V primeru, ko je treba opraviti ogled, je po prvem odstavku 154. člena ZUP ustna obravnava obvezna. Nanjo je treba povabiti stranke in jim dati možnost, da se na obravnavi izrečejo o vseh okoliščinah, ki so pomembne za odločitev.

14. V obravnavani zadevi je bil opravljen inšpekcijski ogled na kraju samem, vendar brez prisotnosti tožnika kot inšpekcijskega zavezanca. Tožniku je bil s pozivom z dne 12. 6. 2017 sicer poslan tudi zapisnik o opravljenem inšpekcijskem pregledu z dne 28. 3. 2017, inšpektor pa je tožnika pozval, da lahko na zapisnik v roku 15 dni poda pripombe in se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, vendar pa o nameravanem ogledu inšpektor tožnika ni vnaprej seznanil in mu ni dal možnosti, da je na ogledu prisoten in da se na kraju samem seznani z ugotovitvami inšpektorja ter poda nanje ustno svoje pripombe.

15. Tožniku tako v postopku ni bila dana možnost, da se na primeren način izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, s tem pa je storjena bistvena kršitev pravil upravnega postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, na obstoj katere pazi sodišče po uradni dolžnosti.

16. Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), zato je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijana upravna akta odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu na prvi stopnji v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo treba odpraviti storjeno kršitev upravnega postopka in tožniku dati možnost, da se ustno na obravnavi (po potrebi na ogledu na kraju samem) izjavi o vseh za odločitev relevantnih dejstvih, okoliščinah ter izvedenih dokazih in nato ponovno odločiti o zadevi.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijana akta, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR z DDV, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženki.

18. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

19. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, upravnih odločb ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, izvedba glavne obravnave pa glede na dejansko in materialnopravno stanje zadeve ne bi v ničemer vplivala na odločitev (drugi odstavek 59. člena ZUS-1).

Enako Komentar ZUP k 146.členu, 2. knjiga, 2020, str. 128 – 134.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 146, 146/1, 152, 158

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.