UPRS Sodba in sklep IV U 23/2021-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-25

mag. Vita Hribar (preds.), Cvetka Horvat (poroč.), Melita Ambrož

sofinanciranje iz javnih sredstev - COVID-19 - nadomestilo plače - nadomestilo plače za čas čakanja na delo - obrazloženost odločbe - pomanjkljiva obrazložitev - bistvena kršitev določb upravnega postopka

Iz obrazložitve upravnega akta morajo izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, na način, da jo lahko sodišče preizkusi ob morebitno vloženi tožbi. Pomanjkljiva obrazložitev, zaradi katere odločitve ni mogoče preizkusiti, pomeni bistveno kršitev določb upravnega postopka.

I. Tožba zoper sklep Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje številka 11064-47986/2020-3 z dne 7. 12. 2020 se zavrže.

II. Tožbi zoper sklep Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje številka 11064-54949/2020-3 z dne 16. 12. 2020 se ugodi in se izpodbijani sklep odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1. Tožena stranka je s sklepom številka 11064-47986/2020-3 z dne 7. 12. 2020 na podlagi petega odstavka 74. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20; v nadaljevanju ZZUOOP) zavrnila vlogo za uveljavljanje pravice do delnega vračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo vlagatelja (v tem postopku tožnik) in odločila, da v postopku niso nastali posebni stroški ter da je sklep takse prost. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnik 6. 11. 2020 vložil vlogo za delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem, v postopku pa je bilo z vpogledom v podatke FURS dne 7. 12. 2020 ugotovljeno, da vlagatelj na dan vložitve vloge ne izpolnjuje obveznih dajatev in drugih denarnih nedavčnih obveznosti v skladu z zakonom in ima neplačane davčne obveznosti.

2. S sklepom številka 11064-54949/2020-3 z dne 16. 12. 2020 je tožena stranka na podlagi petega odstavka 74. člena ZZUOOP in Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVDI-19 (Uradni list RS, št. 175/20; v nadaljevanju ZIUOPDVE) zavrnila vlogo za uveljavljanje pravice do delnega vračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo vlagatelja (v tem postopku tožnik) in odločila, da v postopku niso nastali posebni stroški ter da je sklep takse prost. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnik dne 2. 12. 2020 vložil vlogo za delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem, v postopku pa je bilo z vpogledom v podatke FURS dne 16. 12. 2020 ugotovljeno, da vlagatelj na dan vložitve vloge ne izpolnjuje obveznih dajatev in drugih denarnih nedavčnih obveznosti v skladu z zakonom in ima neplačane davčne obveznosti.

3. Tožnik je 11. 1. 2021 po pošti priporočeno posredoval tožbo, v kateri je kot izpodbijani akt navedel sklep številka 11064-54949/2020-3 (brez navedbe datuma). V njej je navedel, da prispevkov ni imel poravnanih, ker so imeli zaradi odloka Vlade RS gostinski lokal zaprt že od 19. 10. 2020 in ni bilo prihodkov. V tem času je bilo treba dati plače za mesec oktober 2020, DDV julij-september 2020, potem je sredstev zmanjkalo. Na eDavke je 30. 10. 2020 podal vlogo za obročno plačilo DDV, kar so na FURS 30. 11. 2020 zavrnili s pojasnilom, da v tem drugem delu razglašene epidemije niso isti ukrepi glede obročnega plačila, kot so bili v prvem delu razglašene epidemije. Denar si je moral sposoditi, da je lahko dolg poravnal in da bi lahko dobil povrnjena sredstva kot subvencijo. Sedaj je dolg iz preteklega obdobja poravnan, tako DDV kot prispevki za zaposleno in zanj, ki so se nanašali na zavrnjeni sklep. Prosi za odobritev pritožbe za subvencioniranje sredstev, vezanih na zmanjšanje posledic COVID-10 in sprejetih ukrepov vlade.

4. Po pozivu sodišča na dopolnitev je tožnik tožbo dopolnil z navedbo tožene stranke in kot izpodbijani upravni akt navedel sklep tožene stranke številka 11064-47986/2020-3 z dne 7. 12. 2020 in številka 11064-54949/2020-3 z dne 16. 12. 2020. V tožbi je navedel, da je vlogo za uveljavljanje pravice do delnega vračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo vložil pravočasno, za mesec november in december 2020, delavka je pravočasno prejela odredbo o čakanju na delo. Sklep 11064-47986/2020-3, ki se nanaša na november 2020, je bil izdan neupravičeno. Dne 30. 10. 2020 je na FURS podal vlogo za obročno plačilo obveznosti za DDV, ki je nastala zadnji delovni dan v oktobru 2020 in se je nanašal na obdobju julij- september 2020. Ko je nastala obveznost za plačilo DDV, so bili gostinski lokali zaprti že polovico meseca. Tako ni bilo prilivov za poravnavo obveznosti. Zato je podal vlogo, ki pa ni bila pravočasno rešena. Dne 30. 11. 2020 je prejel sklep, da se vloga za obročno plačilo zavrne, saj je bilo iz davčnih evidenc razvidno, da je obveznosti medtem že poravnal. Denar si je namreč sposodil, predvsem da bo izpolnjeval pogoje za pomoč za zaposleno delavko, ki bi ji sicer zaradi ukrepov Vlade RS, ki ne dovoli odprtja gostinskih lokalov zaradi zajezitve širjenja epidemije Covid-19, lahko odpovedal delovno razmerje iz poslovnih razlogov.

5. Tudi glede sklepa 11064-54949/2020-3 za mesec december 2020 je bila delavki odredba vročena pravočasno in vloga oddana v zakonskem roku preko portala tožene stranke. Po sprejetem ZIUPOPDVE (PKP7) je Vlada RS sprejela, da se za davčne dolgove ne bodo začasno izvajali postopki izvršb in da se v primeru manjšega dolga, manjšega od 5.000 EUR ta ne bo štel kot dolg v primeru zahtevanih subvencij za vlaganje nadomestil zaposlenim. Ta ukrep velja do 31. 1. 2021 z možnostjo podaljšanja za obdobje treh mesecev. Prilaga dokazilo, iz katerega je razvidno, kakšen je bil dolg in kako oziroma v kakšnih terminih ga je poravnal.

6. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo ugovarjala pravočasnosti tožbe, z navedbami, da je tožnik sklep številka 11064-47986/2020-3 z dne 7. 12. 2020 prejel 11. 12. 2020, sklep številka 11064-54949/2020-3 z dne 16. 12. 2020 je prejel 22. 12. 2020, tožbo pa je vložil 2. 2. 2021, zato je tožba vložena po poteku prekluzivnega 30 dnevnega roka in jo je potrebno zavreči v skladu s 36. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navedla je tudi, da je v postopku številka 11064-47986/2020 prišlo do napake, zato je tožena stranka sklep o zavrnitvi pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač odpravila in izdala tožniku pozitiven sklep št. 11064-47986/2020-6 z dne 16. 2. 2021. V tem primeru sodišču predlaga, da tožbo v delu, ki se nanaša na zadevo 11064-47986/2020 ustavi.

7. Po prejemu odgovora na tožbo je tožnik še navedel, da izpodbija sklep 11064-54949/2020-3 z dne 16. 12. 2020. Vlogo za povračilo nadomestila zaposleni delavki za mesec december je vložil 2. 12. 2020, tožena stranka pa je vlogo zavrnila z razlogom, da na dan vpogleda 16. 12. 2020 ni imel plačanih davčnih obveznosti. Vse davčne obveznosti na navedeni dan so bile poravnane. Nasprotuje tudi ugovoru tožene stranke o prepozni tožbi. Pojasni, da se v situaciji, na katero nima vpliva, trudi poravnavati svoje obveznosti. Ker ima gostinski lokal zaprt že od 19. 10. 2020, nima nobenih drugih prihodkov. Zaradi tega je prikrajšana tudi njegova družina. Prosi, da se mu prizna povračilo za nadomestilo plače delavki, ki ji ga je za mesec december 2020 že izplačal z izposojenim denarjem.

8. Tožbo v tem upravnem sporu je tožnik posredoval sodišču priporočeno po pošti, in sicer jo je oddal na pošto 11. 1. 2021, kar je razvidno iz ovojnice, v kateri je tožbo poslal. Tožba je bila ob vložitvi nepopolna, zato je sodišče tožnika na podlagi 108. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, pozvalo k njeni dopolnitvi. Tožnik je z dopolnitvijo tožbe, ki jo je sodišču posredoval priporočeno po pošti 2. 2. 2021, odpravil njene pomanjkljivosti, tako da je bila tožba primerna za obravnavo. Po 112. členu ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se, če je vloga vezana na rok, šteje, da je vložena pravočasno, če je izročena pristojnemu sodišču, preden se rok izteče (prvi odstavek), če pa se pošlje vloga po pošti priporočeno ali brzojavno, se šteje dan oddaje na pošto za dan izročitve sodišču, na katerega je naslovljena (drugi odstavek). Upoštevaje tretji odstavek 108. člena ZPP se, če je vloga vezana na rok in je popravljena oziroma dopolnjena in izročena sodišču v roku, ki je bil določen za dopolnitev oziroma popravo, šteje, da je bila vložena pri sodišču tisti dan, ko je bila prvič vložena. V konkretni zadevi se torej šteje, da je bila tožba vložena 11. 1. 2021.

9. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je bil izpodbijan sklep številka 11064-47986/2020-3 z dne 7. 12. 2020 tožniku vročen 11. 12. 2020. V pravnem pouku sklepa je navedeno, da je zoper sklep dovoljena pritožba. Iz podatkov upravnega spisa je razvidno, da je tožnik vložil pritožbo zoper ta sklep in da je tožena stranka na podlagi 242. in 243. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdala odločbo o odpravi sklepa o zavrnitvi pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač in nadomestni sklep o delnem povračilu izplačanih nadomestil plač, številka 11064-47986/2020-6 z dne 16. 2. 2021, s katerim je sklep o zavrnitvi pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač št. 11064-47986/2020-3 z dne 7. 12. 2020 odpravila, ugodila pritožbi vlagatelja in ugodila vlogi za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač ter mu priznala pravico do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem, napotenih na začasno čakanje na delo za obdobje, ki ga je delodajalec navedel v vlogi.

10. Glede na navedeno je tožba, vložena 11. 1. 2021, kolikor se nanaša na sklep številka 11064-47986/2020-3 z dne 7. 12. 2020, preuranjena.

11. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih upravnih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu tako ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki vsebuje odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi in je dokončen. V primeru dvostopenjskega upravnega odločanja je postopek končan, ko drugostopenjski organ odloči o pritožbi zoper prvostopenjski akt. Takrat nastopi učinek dokončnosti upravnega akta, o dokončnih upravnih aktih pa odloča sodišče v upravnem sporu (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). O pritožbi zoper izpodbijani sklep z dne 7. 12. 2020 v času vložitve tožbe še ni bilo odločeno, torej upravni akt še ni bil dokončen. Tožnik je tožbo zoper ta sklep torej vložil prezgodaj, zato je sodišče tožbo na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

12. Tožba zoper sklep 11064-54949/2020-3 z dne 16. 12. 2020 je utemeljena.

13. Sodišče je najprej obravnavalo ugovor tožene stranke, da je tožba zoper sklep 11064-54949/2020-3 z dne 16. 12. 2020 prepozna. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je bil izpodbijani sklep tožniku vročen dne 22. 12. 2020, zato je tožba, ki se šteje, da je bila pri sodišču vložena 11. 1. 2021, kot je pojasnjeno zgoraj, vložena znotraj 30 dnevnega roka in je torej pravočasna, navedeni ugovor tožene stranke pa neutemeljen.

14. V tem upravnem sporu se presoja izpodbijani sklep, s katerim je tožena stranka sprejela odločitev o zavrnitvi tožnikove vloge za uveljavljanje pravice do delnega vračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je glede tega navedeno le, da je bilo v postopku z vpogledom v podatke FURS ugotovljeno, da vlagatelj na dan vložitve vloge, 2. 12. 2020, ne izpolnjuje obveznih dajatev in drugih denarnih nedavčnih obveznosti v skladu z zakonom in ima neplačane davčne obveznosti. Zgolj iz uvoda izpodbijanega sklepa izhaja, da je izdan na podlagi petega odstavka 74. člena ZZUOOP (in ZIUOPDVE). Na dan izdaje izpodbijane odločbe je ta odstavek določal samo: „ZRSZ odloči o vlogi v 15 dneh od vložitve vloge s sklepom. Zoper sklep ni pritožbe, možen pa je upravni spor.“ Druge pravne podlage za svojo vsebinsko odločitev tožena stranka v izpodbijanem aktu ni navedla; navedla je le še pravno podlago za odločitev o stroških in o taksi. Pravna podlaga, na kateri temelji sprejeta odločitev, v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni navedena niti ni odločitev glede na konkretno in relevantno pravno podlago obrazložena. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhajajo konkretne navedbe, za katero obdobje tožnik ne izpolnjuje obveznih dajatev in drugih nedavčnih obveznosti v skladu z zakonom. Prav tako ni razvidno, kdaj je imel neplačane davčne obveznosti ter katere so te neplačane obveznosti. Obrazložitev sklepa torej nima vseh elementov, ki jih upravni akt, s katerim je odločeno pravici stranke, mora vsebovati (prvi odstavek 214. člena ZUP). Poleg tega je v šestem odstavku 74. člena ZZUOOP določeno, da mora sklep o povračilu izplačanih nadomestil plače vsebovati zlasti predmet, osnovo za izračun nadomestil plače, način izračuna povračila nadomestil plače, višino povračila nadomestil plače, vsebino zahtevkov za povračilo nadomestil plače in njihovih prilog, razloge za zavrnitev zahtevka za povračilo, rok za izplačilo, obdobje vračanja sredstev, spremljanje in poročanje, sankcije za kršitev sklepa ter nadzor nad njegovim izvajanjem.

15. Iz obrazložitve upravnega akta morajo izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, na način, da jo lahko sodišče preizkusi ob morebitno vloženi tožbi. Za pošten postopek je torej bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.

Pomanjkljiva obrazložitev, zaradi katere odločitve ni mogoče preizkusiti, pa pomeni bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Ob tem tožnik v tožbi ugotovitvi o neizpolnjevanju pogoja, zaradi katerega je bila njegova vloga zavrnjena, nasprotuje. V zvezi s tem pa se je (glede na potek upravnega postopka, ki je bil enostopenjski) imel prvič možnost izjaviti šele v tožbi, v kateri zatrjuje in dokazuje nasprotno.

16. Ker je torej izpodbijani sklep obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo določb upravnega postopka, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo v ponovni postopek. V tem bo morala tožena stranka ponovno odločiti o zadevni tožnikovi vlogi ter svojo odločitev z dejanskega in s pravnega vidika ustrezno obrazložiti.

17. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, na seji, za kar je podlaga v določbi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na temelju tožbe, izpodbijanega sklepa in upravnih spisov tožbi treba ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

18. Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Tako sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (2020) - ZZUOOP  - člen 74, 74/5, 74/6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.