UPRS Sodba I U 80/2020-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-05

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

javno povabilo - zavrnitev ponudbe - kršitev pogodbenih obveznosti - načelo zaslišanja strank - pravica do izjave

Toženec je odločitev o zavrnitvi sprejema ponudbe sprejel, ker da je tožnik kršil pogodbeno obveznost, s tem, ko je usposabljanje A.A. potekalo na način, ki je v nasprotju s pogodbo oziroma določbami JP, ki je bil podlaga za sklenitev pogodbe. Iz podatkov spisa je sicer razvidno (in kar potrjuje tudi tožnik v tožbi), da je bil tožnik o očitani kršitvi s strani toženca sicer seznanjen, vendar je bil o tem seznanjen v postopku, v katerem je prišlo do očitane kršitve (tj. v postopku JP za program Usposabljanje na delovnem mestu), ne pa v tem postopku, ki je predmet presoje v upravnem sporu.

I. Tožbi se ugodi, obvestilo o nesprejemu ponudbe za izvedbo projekta v okviru programa ''Spodbujanje zaposlovanja - Zaposli.me 2017/2019'', št. 11061-4562/2019-5 z dne 4. 12. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, pod izvršbo.

1. Toženec je z izpodbijanim obvestilom odločil, da ne sprejme ponudbe tožnika, ki je prispela na javno povabilo delodajalcem za izvedbo projekta v okviru programa ''Spodbujanje zaposlovanja'' - Zaposli.me 2017/19''. V obrazložitvi je navedel, da je tožnik oddal ponudbo, za katero je strokovna komisija ugotovila, da ne izpolnjuje vseh pogojev, določenih z javnim povabilom, saj je tožnik kršil pogodbene obveznosti v zadnjih 24 mesecih pred oddajo ponudbe pri izvajanju programov aktivne politike zaposlovanja, ki se nanašajo na vsebino programa ali nenamensko porabo sredstev, pri čemer se za vsebinske kršitve ali nenamensko porabo šteje: izvajanje pogodbe v nasprotju s potrjenim programom. Tožniku je bilo 25. 11. 2019 poslano obvestilo o ugotovljenih kršitvah pri izvajanju programa Usposabljanje na delovnem mestu, iz katerega je razvidno, da je usposabljanje A.A. potekalo na praznik (15. 8. 2019) in da se je usposabljanje izvajalo več kot 5 dni na teden ter je tako seštevek ur v septembru presegel mesečno kvoto ur v koledarskem mesecu usposabljanja. Navedeno se upošteva pri obravnavi te ponudbe. Podlaga za vsebino izreka tega obvestila je razvidna iz obrazca ''Preveritev lastnosti ponudbe'', ki se hrani pri tožencu.

2. Tožnik je vložil tožbo iz razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Navedel je, da je samostojni podjetnik od 28. 10. 2020, v tem času se ukvarja z dejavnostjo reševanja iz vode in gostinsko dejavnostjo. Zaposloval je večje število ljudi, vedno pravočasno, v danih rokih izpolnjeval vse predpisane obveznosti, plačeval vse davke in prispevke. Na javno povabilo je oddal popolno, pravočasno in razumljivo ponudbo za izvedbo tega projekta. Res je s tožencem sklenil pogodbo o izvedbi projekta v okviru programa ''Usposabljanje na delovnem mestu 2019'', vendar očitane kršitve ni storil, prav tako tudi ne gre za kršitev, ki se nanaša na vsebino programa ali namenske porabe sredstev. Toženec niti ne navede, da domnevna ugotovljena kršitev predstavlja kršitev pri izvajanju programov aktivne politike zaposlovanja, ki se nanašajo na vsebino programa ali namensko porabo sredstev, kar bi upravičeno pričakoval. Obvestilo v tem delu ni obrazloženo, zato mu je kršena pravica do pravnega varstva in pravnega sredstva. Še zlasti to kaže navedba, da je podlaga za vsebino izreka tega obvestila razvidna iz obrazca ''Preveritev lastnosti ponudbe'', ki se hrani pri tožencu. Odločbe se torej ne da preizkusiti. Med postopkom tudi ni imel možnosti odgovoriti na očitke. Res je bil obveščen o stališču toženca, da naj bi prišlo do te kršitve, vendar ni imel možnosti, da se o tem učinkovito izjasni. Taka možnost bi mu morala biti dana. Tudi iz tega razloga je odločitev nezakonita. Kljub nemožnosti odgovora je podal svoje nestrinjanje, kar pa ni bilo upoštevano. Kot dokaz je predlagal vpogled v izpodbijano obvestilo, pogodbo o izvedbi projekta v okviru programa ''Usposabljanje na delovnem mestu 2019'' z dne 10. 7. 2019, obvestilo o ugotovljeni kršitvi z dne 14. 11. 2019, upravni spis toženca. Glede na povedano je predlagal, da sodišče obvestilo razveljavi, njegovo ponudbo v okviru programa ''Spodbujanje zaposlovanja - Zaposli.me 2017/19'' sprejme in naloži tožencu povrnitev njegovih stroškov postopka v roku 15 dni, pod izvršbo.

3. Toženec je v odgovoru prerekal navedbe tožnika in še dodal, da je med postopkom dvakrat ugotovil kršitve, zaradi česar je izdal obvestilo. Kršitve so bile ugotovljene s strani pooblaščene osebe toženca, zato toženec predlaga, da se opravi obravnava in zasliši nosilko zadeve B.B.. Po potrebi (v zvezi s storjenimi napakami) je predlagal še zaslišanje A.A.. Predlagal je, da sodišče tožbeni zahtevek tožnika zavrne kot neutemeljenega.

4. Tožnik se je v odgovoru na odgovor na tožbo strinjal z zaslišanjem A.A., ki na praznik 15. 8. 2019 ni delala v njegovem lokalu, niti v času od 9. 9. 2019 do 14. 9. 2019 ni presegla mesečne kvote ur. Ponovil je ostale navedbe. Vztrajal je pri tožbenem predlogu.

6. V obravnavanem primeru je sporna odločitev toženca o nesprejemu ponudbe tožnika za izvedbo projekta v okviru programa ''Spodbujanje zaposlovanja Zaposli.me 2017/2019''.

7. Iz uvoda izpodbijanega obvestila izhaja, da je podlaga za njegovo izdajo (med drugim): - 47. člen Zakona o urejanju trga dela (ZUTD) (v tem je določen postopek izbora delodajalcev, ki bodo vključeni v izvajanje programov APZ in ki se izvaja z javnim povabilom za zbiranje ponudb po predpisih, ki urejajo izvrševanje proračuna, če ta zakon ne določa drugače (prvi odstavek); delodajalce, katerih ponudba ni sprejeta, izvajalec ukrepov APZ obvešča z dopisom v roku, določenem v javnem povabilu; zoper odločitev je možen upravni spor (šesti odstavek)), in - Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog, sprejeta na podlagi 106. i člena Zakona o javnih financah. Slednji določa, da mora biti javni razpis za dodelitev sredstev objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, Unije oziroma v uradnem glasilu občine (prvi odstavek), v nadaljnjih odstavkih pa določa sestavine javnega razpisa, med drugim, da mora vsebovati postopek in način izbora (8. točka drugega odstavka). Na tej podlagi izdana Uredba ureja postopek v členih 5 in dalje. Tako v 11. členu določa, da komisija opravi pregled popolnih vlog ter jih oceni na podlagi pogojev in meril, ki so bila navedena v javnem razpisu oziroma razpisni dokumentaciji. O opravljenem strokovnem pregledu in ocenjevanju vloge mora komisija voditi zapisnik (prvi odstavek). Na podlagi ocene vlog komisija pripravi predlog prejemnikov oziroma končnih prejemnikov sredstev, ki ga podpišejo predsednik in člani komisije (drugi odstavek). Predlog prejemnikov oziroma končnih prejemnikov sredstev se predloži predstojniku neposrednega uporabnika državnega ali občinskega proračuna ali osebi, ki je od njega pooblaščena za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev (tretji odstavek). Po 12. členu Uredbe predstojnik neposrednega uporabnika državnega oziroma občinskega proračuna ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, na podlagi predloga sprejme odločitev o dodelitvi sredstev v roku, ki ne sme biti daljši od 60 dni od datuma odpiranja vlog. Svojo odločitev mora obrazložiti in navesti ugotovitve ter razloge zanjo (prvi odstavek). Iz poglavja 6, točke 6.4 JP z naslovom Preverjanje izpolnjevanja pogojev pa med drugih izhaja, da bo Zavod iz lastnih evidenc preveril izpolnjevanje splošnih pogojev pod točko 6., 7. in 8., pred odločitvijo o sprejemu ponudbe ali pred sklenitvijo Pogodbe o izvedbi projekta pa lahko Zavod od ponudnika zahteva dodatna pojasnila ali dokazila v zvezi s prejeto ponudbo oziroma izpolnjevanjem posameznih pogojev predmetnega javnega povabila.

8. Iz ustaljene sodne prakse (npr. sodna odločba Vrhovnega sodišča RS, X Ips 357/2015 z dne 5. 4. 2017) izhaja, da postopek sofinanciranja javnih sredstev ne predstavlja upravne zadeve iz 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), gre pa za javnopravno stvar (4. člen ZUP), kar pomeni smiselno uporabo upravnega postopka, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Poseben postopek, ki nadomesti smiselno uporabo ZUP, pa je lahko določen zgolj s predpisom, to je z zakonom ali na zakonu temelječim podzakonskim predpisom. To pa javni razpis oziroma v tem primeru javno povabilo ni, saj ni niti podzakonski predpis. To pomeni, da postopkovne določbe, ki so vsebovane v JP, sodišče pri presoji njihove pravilne uporabe ne upošteva.

9. Toženec je odločitev sprejel po ugotovitvi, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz poglavja 6 JP, točke 6.1.8., ki določa, da bo na podlagi tega javnega povabila lahko z Zavodom podpisal pogodbo o izvedbi projekta v okvir programa Zaposli.me tisti delodajalec, ki v zadnjih 24 mesecih pred oddajo ponudbe ni kršil pogodbenih obveznosti pri izvajanju programov aktivne politike zaposlovanja, ki se nanašajo na vsebino programa ali nenamensko porabo sredstev, pri čemer se za vsebinske kršitve ali nenamensko porabo (med drugim) šteje: - izvajanje pogodbe v nasprotju s potrjenim programom. Obrazložil je, da je bilo 25. 11. 2019 tožniku poslano obvestilo o ugotovljenih kršitvah pri izvajanju programa Usposabljanje na delovnem mestu, iz katerega je razvidno, da je usposabljanje A.A. potekalo na praznik (15. 8. 2019) in da se je usposabljanje izvajalo več kot 5 dni na teden ter je tako seštevek ur v septembru presegel kvoto ur v koledarskem mesecu usposabljanja. Navedeno se pri tej ponudbi upošteva in je bilo na osnovi predloga komisije zato odločeno, kot izhaja iz izreka izpodbijanega obvestila.

10. Tožnik odločitvi ugovarja iz razlogov bistvenih kršitev pravil postopka ter posledično zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

11. Sodišče se najprej opredeljuje do zatrjevanih bistvenih kršitev pravil postopka, ki jih presoja ob upoštevanju zgoraj citiranih določb ZUTD, ZJF oziroma Uredbe in, kolikor jih prej našteti predpisi ne urejajo drugače, ob upoštevanju ZUP.

12. Tožnik ugovarja, da je odločitev toženca neobrazložena, pri čemer najprej izpostavlja izostanek navedb glede očitane kršitve v povezavi z neizpolnjevanjem pogoja, ki je bil podlaga za negativno odločitev. Ne drži, da toženec ni navedel, da kršitev, ki je tožniku očitana (tj. da je v projektu v okviru programa Usposabljanje na delovnem mestu bil seznanjen, da je usposabljanje A.A. potekalo na praznik in več kot 5 dni na teden in bila s tem presežena kvota ur v koledarskem mesecu usposabljanja), predstavlja kršitev, ki se nanaša na vsebino programa ali nenamensko porabo sredstev, saj ravno to izhaja iz obrazložitve obvestila. Njegov preizkus v tem delu je tako možen tako v smislu 214. člena ZUP, smiselno enako pa določa tudi 12. člen Uredbe, do kršitve pravice do pravnega varstva in do pravnega sredstva pa zato iz tega razloga ni prišlo. Ob tem sodišče še dodaja, da je glede na vsebino ostalih tožbenih navedb možno utemeljeno sklepati, da je tožniku znano, katera kršitev (očitana v okviru drugega, prej navedenega projekta) predstavlja razlog za nesprejem ponudbe na obravnavano JP.

13. Se pa sodišče strinja z ugovorom tožnika o kršitvi pravice do izjave. Ta je vsebovana v 9. ter 146. členu ZUP in predpisuje, da je, preden se izda odločba, treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke).

14. Kot že rečeno, je toženec odločitev o zavrnitvi sprejema ponudbe sprejel zaradi neizpolnjevanju pogoja iz točke 6.1.8., ker da je tožnik kršil pogodbeno obveznost, s tem, ko je usposabljanje A.A. potekalo na način, ki je v nasprotju s pogodbo oziroma določbami JP, ki je bil podlaga za sklenitev pogodbe. Iz podatkov spisa je sicer razvidno (in kar potrjuje tudi tožnik v tožbi), da je bil tožnik o očitani kršitvi s strani toženca sicer seznanjen, vendar je bil o tem seznanjen v postopku, v katerem je prišlo do očitane kršitve (tj. v postopku JP za program Usposabljanje na delovnem mestu), ne pa v tem postopku, ki je predmet presoje v upravnem sporu. Tožnik je očitani kršitvi tudi nasprotoval, vendar - kot pravi tožnik - njegovo nasprotovanje ni bilo upoštevano oziroma (kot kažejo podatki spisov) toženec zaključka, ki bi nedvoumno potrjeval storitev kršitve (da bi ta lahko bila podlaga za nesprejem ponudbe v okviru nadaljnjih projektov - op. sod.), pri čemer bi bilo razvidno, da je bilo pri tem upoštevano oziroma presojano tožnikovo nasprotovanje, (očitno še) ni sprejel.

15. Ker gre torej za dejstvo oziroma okoliščino, ki je nedvomno bila pomembna za odločitev, sprejeto z izdanim obvestilom, saj na tej podlagi ta temelji, bi moral toženec tudi po presoji sodišča pred izdajo izpodbijanega obvestila tožnika s tem seznaniti tako, da bi mu posredoval v izjavo svoje ključne ugotovitve (tj. da bo ponudba tožnika zavrnjena zaradi kršitve pri izvajanju programa Usposabljanje na delovnem mestu), mu dati možnost odgovora in v primeru prejema odgovora ter v odvisnosti od njegove vsebine, upoštevajoč tudi ostale podatke spisa, ali dopolniti ugotovitveni postopek ali pa izdati obvestilo ter se v njegovi obrazložitvi (med drugim) opredeliti tudi do odgovora oziroma izjave tožnika v tej zvezi. Ker tako ni ravnal, je bistveno kršil pravila postopka (3. in 7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), saj tožniku ni dal možnosti izjave, posledično pa sodišče zato tudi ne more preizkusiti tožbenega ugovora glede zatrjevane kršitve (tožnik namreč v tožbi navaja, da kršitve ni storil, pri čemer se sklicuje na svoje nestrinjanje v postopku JP v projekt v okviru programa Usposabljanje na delovnem mestu 2019) in preizkusa obrazložitve izpodbijanega obvestila v tem delu ni mogoče opraviti.

16. Sodišče je zato glede na povedano tožbi ugodilo, izpodbijano obvestilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo tožencu v ponovni postopek, v katerem mora toženec, upoštevajoč pri tem tretji in četrti odstavek 64. člena ZUS-1, izdati nov upravni akt, pred njegovo izdajo pa odpraviti ugotovljene kršitve pravil postopka.

17. Sodišče ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu za odločitev v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1), saj podatki spisa in narava stvari (upoštevajoč tudi razlog odprave izpodbijanega akta) tega ne dopuščajo.

18. Sodišče je odločilo na nejavni seji, brez oprave glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Toženec je sodišču podal predlog za opravo glavne obravnave s predlogom za zaslišanje A.A. in pooblaščene osebe toženca B.B., vendar sodišče glede na razlog odprave izpodbijanega obvestila (absolutna bistvena kršitev pravil postopka) temu predlogu ni sledilo.

19. Odločitev o stroškovnem zahtevku tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (prvi odstavek 3. člena).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 146, 237, 237/2, 237/2-3, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.