UPRS Sodba I U 770/2019-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-15

Irena Polak Remškar (preds.), Irena Grm (poroč.), Andrej Kmecl

lekarniška dejavnost - koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti - dovoljenje - upravna zadeva - molk organa

Za poslovanje podružnične lekarnese izda dovoljenje in o njem odloča občina, ki pred tem pridobi predpisana predhodna mnenja oziroma soglasja. Da gre za upravno zadevo, izhaja že iz tega, da se o zadevi izda dovoljenje. Ko pa gre za odločanje o tem, da se nekomu nekaj dovoli, to pomeni, da gre za postopek, ki se začne na zahtevo oziroma na podlagi vloge stranke. Takšno zahtevo je tožnica podala in v njej zahtevala izdajo upravne odločbe.

I. Tožbi se ugodi, sklep Župana Občine Brezovica št. 172-1/2019-7 z dne 1. 4. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Tožena stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrgla tožničino pritožbo in odločila, da stroški postopka niso nastali. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica vložila pritožbo zaradi molka, ker prvostopenjski organ v zakonitem roku ni odločil o njeni vlogi z dne 8. 1. 2019 za izdajo dovoljenja za podružnično lekarno in za zainteresiranost za podelitev koncesije. Toženka je pritožbo zavrgla, ker tožničine vloge ni moč šteti za vlogo v upravnem postopku, zato upravni organ o njej ne more odločati. Občina ni objavila nobenega postopka ali razpisa niti ni sprejela nobenega odloka, na podlagi katerega bi lahko izvedla javni razpis za podelitev koncesije. Mrežo lekarniške dejavnosti na svojem območju ima urejeno, zato ne vodi nobenega postopka in s tem povezanih aktivnosti za podeljevanje dovoljenj za poslovanje podružničnih lekarn. Ker zato ne gre za upravno stvar, ne gre za molk organa. Organ je zato pritožbo kot nedovoljeno zavrgel.

2. Tožnica se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej se sklicuje na tretji odstavek 10. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) in trdi, da je pogoj za odprtje in obratovanje podružnice lekarne dovoljenje občine, na območju katere bi se izvajala lekarniška dejavnost v obliki podružnice, kar pomeni, da občina o tem odloča v upravnem postopku. Občina pa v upravnem postopku odloča tudi o vlogi za podelitev koncesije v skladu z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1. Ker bi zato prvostopenjski organ moral odločiti o njeni vlogi v skladu s pravili Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), pa ni, je zaradi molka organa nastopilo stanje, ko se šteje, da je organ vlogo zavrnil. Glede na to, da je toženka pritožbo zavrgla iz razloga nedovoljenosti, bi to moral storiti že prvostopenjski organ, kar bi pomenilo, da bi imela tožnica možnost pritožbe še zoper to odločitev. Poleg tega se je toženka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa opredeljevala do razlogov, zakaj pritožba ni utemeljena po vsebini, kar je v nasprotju z izrekom izpodbijanega sklepa. Vse to pomeni bistvene kršitve določb upravnega postopka, zato sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka. Kot dokaz za svoje trditve predlaga vpogled v listine upravnega spisa, svoje zaslišanje in zaslišanje zakonitega zastopnika toženke, župana.

3. Toženka v odgovoru na tožbo ponavlja navedbe iz obrazložitve izpodbijanega sklepa in dodaja še, da je iz upravnega spisa razvidno, da je tožnica že 11. 11. 2018 na številne elektronske naslove lokalnih skupnosti v regiji posredovala v vednost sporočilo s smiselno enako vsebino, kot izhaja iz njene vloge z dne 8. 1. 2019. Iz vsebine obeh dokumentov je mogoče razbrati, da gre za poziv, uperjen k reševanju širše problematike podeljevanja koncesij na področju lekarniške dejavnosti, za kar pa toženka ni pristojna. Glede tožbene navedbe, da bi moral o pritožbi odločiti prvostopenjski organ, se sklicuje na prvi odstavek 246. člena ZUP. Tožbeni očitek o kontradiktornosti izreka in obrazložitve izpodbijanega sklepa pa je neutemeljen, saj se razlogi v obrazložitvi izpodbijanega sklepa nanašajo na to, zakaj je tožnici odgovorila z dopisom. Predlaga zavrnitev tožbe ter priglaša stroške postopka.

5. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnica toženki 8. 1. 2019 po elektronski pošti poslala vlogo za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne in za zainteresiranost za podelitev koncesije, da je toženka nanjo 30. 1. 2019 odgovorila z dopisom, tožnica pa ji je 11. 3. 2019 po elektronski pošti poslala pritožbo, v kateri je zahtevala izdajo upravne odločbe. Sporno pa je, ali je toženka pravilno presodila, da navedena vloga ne pomeni upravne zadeve in o njej ni bilo treba odločati v upravnem postopku.

6. Po 2. členu ZUP je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve (drugi odstavek). V skladu s četrtim odstavkom 222. člena ZUP ima stranka, če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen.

7. Z obravnavano vlogo je tožnica zahtevala izdajo dovoljenja za podružnično lekarno in izrazila zainteresiranost za podelitev koncesije. ZLD-1 v tretjem odstavku 10. člena določa, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva (za zdravje - op.sod.). Iz navedene določbe izhaja, da se za poslovanje podružnične lekarne izda dovoljenje in da o njem odloča občina, ki pred tem pridobi predpisana predhodna mnenja oziroma soglasja. Da gre za upravno zadevo, izhaja že iz tega, da se o zadevi izda dovoljenje. Ko pa gre za odločanje o tem, da se nekomu nekaj dovoli, to pomeni, da gre za postopek, ki se začne na zahtevo oziroma na podlagi vloge stranke. Takšno zahtevo je tožnica podala (drugi odstavek 125. člena ZUP namreč določa, da določbe tega zakona, ki veljajo za zahtevo, veljajo tudi za prošnjo ali drugo vlogo, ki je po naravi zadeve izenačena z zahtevo) in v njej zahtevala izdajo upravne odločbe. Izdajo upravne odločbe je ponovno zahtevala tudi v elektronskem sporočilu z dne 4. 2. 2019, ki ga je toženki posredovala kot odgovor na njen dopis.

8. Navedena vloga sicer ne izpolnjuje pogojev za vlogo v elektronski obliki, saj ni podpisana z varnim elektronskim podpisom s kvalificiranim potrdilom, ampak jo je tožnica toženki poslala po elektronski pošti, toženka pa jo je natisnila. Zato bi morala izpolnjevati pogoje, ki veljajo za pisne vloge, vložene v fizični obliki. Vloge v fizični obliki se vložijo pisno; pisna vloga pa je tista vloga, ki je napisana ali natisnjena in lastnoročno podpisana (drugi odstavek 63. člena ZUP)

. Ne glede na navedeno sodišče poudarja, da bi organ o njej moral odločiti, saj je v primeru, če je vloga nepopolna ali nerazumljiva, dolžan vložnika po prvem odstavku 67. člena ZUP v roku petih delovnih dni pozvati, da pomanjkljivosti odpravi, in določiti rok, v katerem mora to storiti. Ker gre za instrukcijski rok, njegova prekoračitev sicer nima neposrednih pravnih posledic, vendar je kljub temu ni mogoče v celoti zanemariti. To bi namreč pomenilo, da bi organ z opustitvijo dolžnega ravnanja lahko preprečil uporabo 222. člena ZUP ali jo odložil za nerazumno obdobje, kar bi bilo v nasprotju z institutom tožbe (in pritožbe) zaradi molka organa in bi lahko vodilo v omejevanje pravice do sodnega varstva. Zato je treba po presoji sodišča procesno situacijo, v kateri organ opusti sicer dolžno ravnanje po 67. členu ZUP, obravnavati tako, kot da je organ štel, da je vloga stranke popolna oziroma razumljiva.

9. Glede na to bi moral prvostopenjski organ o tožničini vlogi odločiti v roku, ki ga za to določa zakon. Ker je zmotno presodil, da ne gre za upravno stvar, je sodišče tožbi na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo toženki v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo morala toženka vsebinsko odločiti o tožničini vlogi za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne ob upoštevanju pravnih stališč iz te sodbe.

10. Sodišče je, kot rečeno, tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijano odločbo, ker je organ zmotno presodil, da zahteva za izdajo dovoljenja ni upravna stvar. Glede tožničine zainteresiranosti za podelitev koncesije pa pripominja, da je v ZLD-1 predviden poseben postopek (koncesija se v skladu s 43. členom ZLD-1 podeli na podlagi javnega razpisa, ki se objavi na podlagi koncesijskega akta). Sodišče se zato strinja s toženko, da gre v primeru tožničine vloge o zainteresiranosti za podelitev koncesije zgolj za tožničino pobudo, o kateri toženka ni bila dolžna odločati v upravnem postopku.

11. Sodišče je odločalo na nejavni seji, brez glavne obravnave. Presodilo je namreč, da je že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

12. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

13. Iz zgoraj navedene določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 pa smiselno izhaja tudi, da kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, toženka sama trpi svoje stroške postopka.

Glej tudi sodbi Upravnega sodišča RS I U 1025/2019-14 z dne 4. 6. 2020 in I U 1027/2019-14 z dne 4. 6. 2020.

Zakona o lekarniški dejavnosti (2016) - ZLD-1  - člen 10, 10/3, 43

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 2/1, 2/2, 222, 222/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.