UPRS Sodba III U 211/2020-13, enako tudi , , 
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-06-30

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

neposredna plačila v kmetijstvu - program razvoja podeželja - zbirna vloga - zavrnitev zahtevka - pogoji za pridobitev sredstev - prenos kmetijskih zemljišč - ukrepi Programa razvoja podeželja

V obravnavani zadevi je ključno vprašanje, ali je tožnica na očitan ji način (tj. z medsebojno povezanostjo kmetijskih gospodarstev) ravnala z izključnim namenom, da bi pridobila višje plačilo za ukrep, ter hkrati, ali tako ravnanje tožnice onemogoča dosego ciljev tega ukrepa. Sodišče ugotavlja, da se niti prvo- niti drugostopenjski organ nista konkretno opredelila do vseh tožničinih zatrjevanih okoliščin in interesov, predvsem pa oba organa spregledata, da je obstoj subjektivnega elementa podan takrat, kadar stranka z ustvarjanjem lažnih pogojev namerava priti izključno do koristi, ki ni skladna s cilji te ugodnosti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33101-42579/2019/11 z dne 30. 6. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo, navedeno v izreku te sodbe, je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) tožnici zavrnila plačilo 64,22 ha zahtevka OMD (1. točka izreka). V nadaljevanju je odločila še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve ter da v postopku niso nastali posebni stroški (2. in 3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica pri prvostopenjskem organu vložila zbirno vlogo za leto 2019 po 8. členu Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2019 (v nadaljevanju: Uredba IAKS), v kateri je uveljavljala zahtevek OMD v obsegu 64,22 ha. Po tem, ko povzame za zadevo relevantno materialno pravno podlago, prvostopenjski organ ugotavlja, da je tožnica kot nosilka kmetijskega gospodarstva (v nadaljevanju tudi: KMG) z oznako KMG-MID ... za plačilo ukrepa OMD uveljavljala v letu 2014 12,95 ha, v letu 2015 58,08 ha, v letu 2016 65,09 ha, v letu 2017 65,03 ha, v letu 2018 65,70 ha in v letu 2019 64,22 ha površin. V okviru upravnega pregleda je bilo ugotovljeno, da je tožnica v letu 2019 uveljavljala določene površine, ki sta jih pred tem iz registra kmetijskih gospodarstev odjavili dve kmetijski gospodarstvi, in sicer kmetijsko gospodarstvo KMG-MID X (katerega nosilec je A. A.) in kmetijsko gospodarstvo KMG-MID Y (katerega nosilec je podjetje A., d.o.o.). Tako je KMG-MID Y (A., d.o.o.) za plačilo ukrepa OMD v letu 2014 uveljavljalo 107,66 ha, v letu 2015 72,60 ha, v letu 2016 73,25 ha, v letu 2017 73,25 ha, v letu 2018 72,64 ha in v letu 2019 75,21 ha površin, KMG-MID X (A. A.) pa v letu 2014 175,90 ha, v letu 2015 163,54 ha, v letu 2016 163,71 ha, v letu 2017 163,57 ha, v letu 2018 163,78 ha in v letu 2019 163,99 ha površin. Zastopnica tožnice (direktorica) je bila v času oddaje zbirne vloge za leto 2019 B. B. V obdobju med 9. 6. 2017 in 17. 12. 2018 ter pred tem v času od 28. 11. 2008 do 13. 2. 2014 je to funkcijo opravljal C. C., v času med 13. 2. 2014 in 9. 6. 2017 pa A. A., ki je bil med obdobjem od 6. 4. 2007 do 13. 2. 2014 prokurist družbe. V registru dejanskih lastnikov (AJPES) je A. A. od 4. 6. 2019 vpisan kot lastnik tožnice (kot način nadzora nad poslovnim subjektom je navedeno lastništvo delnic v višini deleža 75 % ali več), hkrati pa je tudi ustanovitelj, edini družbenik in direktor družbe A., d.o.o. V nadaljevanju prvostopenjski organ opiše prenos površin, ki se je v letu 2014 odvijal med tožnico, A. A. ter A., d.o.o., med katerimi gre tudi za parcele, ki so last Republike Slovenije (v nadaljevanju: RS) in katerih zakupnika sta A. A. in A., d.o.o. Prenesene površine so potem tožnica, A. A. in A., d.o.o. uveljavljali za plačilo ukrepa OMD. Za vse tri je zbirne vloge za leta 2015, 2016, 2017 in 2018 vložila ista kmetijska svetovalka (Č. Č.), zbirno vlogo za leto 2019 pa je za KMG-MID X (A. A.) in KMG-MID Y (A., d.o.o.) vložila kmetijska svetovalka Č. Č., za tožnico pa kmetijska svetovalka D. D. Tožnica je po pozivu organa potrdila ugotovljene prenose površin (in pojasnila, da je bilo na njeno kmetijsko gospodarstvo skupno prenesenih 46,6 ha kmetijskih zemljišč), kot razlog za spremembe in prenose pa je navedla racionalizacijo ter izboljšanje gospodarnosti posameznega kmetijskega gospodarstva in ne pridobivanje višjega plačila iz naslova ukrepov; smiselno enak odgovor sta podala tudi A., d.o.o. in A. A. Po tem, ko prvostopenjski organ povzame vsebino odgovorov vseh treh subjektov, ugotavlja, da je zastopnik vseh treh in podpisnik vseh odgovorov A. A., iz navedb tožnice in drugih dveh nosilcev KMG pa izhaja, da se kljub formalni ločenosti subjektov s površinami vseh treh kmetijskih gospodarstev upravlja centralizirano. Na površinah, ki so jih uveljavljali za plačilo ukrepa OMD, se v različnih kombinacijah pojavljajo ti trije subjekti kot lastniki oziroma zakupniki in kot uporabniki. Po presoji prvostopenjskega organa niso dokazali, da je šlo pri prenosih za poslovne transakcije, zato se površine v lasti ali zakupu katerega koli od treh subjektov z vidika enotnega upravljavca obravnava enako, torej kot lastne površine. Navedeno potrjuje tudi dejstvo, da tožnica in druga dva nosilca KMG navajajo, da so površine prerazporedili in ne, da so jih oddali v najem oziroma zakup. Prvostopenjski organ pripominja, da bi tožnica in ostala dva nosilca morali v primeru samostojnega upravljanja kmetijskih gospodarstev pravico do uporabe zemljišč pridobiti neposredno od lastnikov zemljišč in jo tudi izkazati, namesto da dva subjekta razpolagata z lastnino tretjega, kar je najbolj očitno v primeru parcel v lasti RS, ki jih zakupnik brez soglasja Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov RS ne bi smel oddati v podzakup. Navedeno pomeni, da tudi z vidika pridobitve in uporabe zemljišč niso samostojni in neodvisni.

3. Prvostopenjski organ še ugotavlja, da tožnica in druga dva nosilca vsa tri kmetijska gospodarstva obravnavajo kot dohodkovno celoto, saj je v vseh treh odgovorih izpostavljena skupna izguba prihodkov vseh treh gospodarstev in ne posameznega gospodarstva. Pri tem navajajo, da so imeli v letu 2015 na vseh treh kmetijskih gospodarstvih za približno 10.000,00 EUR manj prihodkov iz naslova plačilnih pravic, zelene komponente in ukrepa OMD, kot bi jih prejeli, če do prenosa površin ne bi prišlo. Navedeno po ugotovitvah prvostopenjskega organa ne drži. Kot obrazlaga, so vsa tri kmetijska gospodarstva v letu 2015 iz naslova osnovnega plačila prejela 49.890,53 EUR, iz naslova zelene komponente 27.838,92 EUR in iz naslova ukrepa OMD 29.282,10 EUR, skupno torej 107.011,55 EUR. Če do prenosa površin ne bi prišlo, pa bi vsa tri gospodarstva v letu 2015 iz naslova osnovnega plačila prejela 50.893,64 EUR, iz naslova zelene komponente približno 28.398,65 EUR in iz naslova ukrepa OMD približno 27.438,43 EUR, skupaj torej 106.730,72 EUR. Če bi v letu 2015 za vse površine vseh treh gospodarstev zbirno vlogo oddalo zgolj eno kmetijstvo gospodarstvo, bi to skupno iz vseh treh shem prejelo 97.194,45 EUR. Vsa tri kmetijska gospodarstva so tako v letu 2015 prejela približno 280 EUR več sredstev, kot bi jih prejela brez spornega prenosa površin, oziroma 9.817 EUR več sredstev, kot bi jih prejela, če bi vse površine v zbirni vlogi uveljavljalo eno kmetijsko gospodarstvo. Iz naslova ukrepa OMD pa so vsa kmetijska gospodarstva prejela 1.840 EUR več, kot bi jih, če do spornega prenosa površin ne bi prišlo, oziroma približno 8.860 EUR več sredstev, kot bi jih prejela, če bi vse površine v zbirni vlogi uveljavljalo eno kmetijsko gospodarstvo. Po pregledu na kraju samem je prvostopenjski organ ugotovil, da vsa tri kmetijska gospodarstva uporabljajo istočasno storitve istega izvajalca (tudi za računovodstvo) in da medsebojno poslujejo, vsa na enak način. Subjekti so ločeni, ker so bila kmetijska gospodarstva vzpostavljena v različnih časovnih obdobjih oziroma okoliščinah, vendar izhajajo iz enotnega kmetijskega gospodarstva Kmetijske zadruge ... Povedano potrjuje tudi spletna stran ..., kjer je navedeno, da se kmetijski del posestva ... razprostira na 300 ha obdelovalnih površin, v zavihku kontakt pa je kot upravitelj navedena B., d.o.o., katere edini družbenik je A. A. Ta družba je na pošto tudi oddajala vsa pisanja vseh treh subjektov, naslovljena na prvostopenjski organ. Da gre za celoto, izhaja še iz tega, da so bila določena procesna dejanja pred oddajo zbirnih vlog za leto 2019, opravljena s strani iste osebe in istočasno za vsa tri KMG. Navedeno izkazujejo zapisniki o ustni obravnavi, sestavljeni pri Upravni enoti Postojna, iz katerih je razvidno, da je bil za vsa tri kmetijska gospodarstva kot pooblaščenec prisoten E. E., ki se pojavlja tudi v procesu komunikacije s prvostopenjskim organom.

4. Kot nadaljuje prvostopenjski organ, ker gre glede na navedeno pri teh treh kmetijskih gospodarstvih dejansko za enotno vodstvo, je bil v letu 2019 z vloženimi zbirnimi vlogami storjen zaobid določbe drugega odstavka 12. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (v nadaljevanju: Uredba 809/2014/EU), po kateri lahko upravičenec vloži eno samo zbirno vlogo na leto. Z ohranjanjem treh KMG in oddajo treh ločenih zahtevkov OMD ter hkrati zaobidom 12. člena Uredbe 809/2014/EU so bili umetno ustvarjeni pogoji iz prvega odstavka 31. člena Uredbe (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (v nadaljevanju: Uredba 1305/2013/EU) za pridobitev višjega letnega plačila za ukrep OMD na hektar kmetijske površine, kot če bi sredstva uveljavljala dejansko obstoječa gospodarska celota s pripadajočimi zemljišči, ki obsega tri proizvodne enote. Za zahtevke za plačilo iz ukrepa OMD, vložene z zbirnimi vlogami od leta 2015 dalje, je namreč Uredba o ukrepih kmetijsko-okoljska-podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014–2020 (Uradni list RS, št. 13/2015, v nadaljevanju: Uredba OMD) uveljavila strožjo degresivno lestvico, kot je veljala po prejšnji ureditvi; podatek, da bo veljala strožja lestvica, pa je bil znan že prej, saj je ministrstvo 9. 12. 2014 o tem izdalo sporočilo za javnost. Za zbirne vloge, vložene za leto 2019, se uporablja enaka degresivna lestvica, kot je veljala za leto 2015, saj se uporablja Uredba o ukrepih kmetijsko-okoljska-podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014–2020 (Uradni list RS, št. 16/2016, s spremembami, v nadaljevanju: Uredba OMD/2016). Tožnica in ostala dva subjekta so bili tako 29. 12. 2014, ko so prenesli površine, s tem seznanjeni, kar potrjuje namen umetnega ustvarjanja pogojev za pridobitev višjega plačila za ukrep OMD. Tako je tožnica v letu 2019 uveljavljala 64,22 ha zahtevkov OMD, A., d.o.o. 75,21 ha zahtevkov in A. A. 163,99 ha. Vsa tri kmetijska gospodarstva so zahtevala 100 % plačilo za skupno 204,22 ha površin, 85 % plačilo za 15,21 ha površin, 70 % plačilo za 10 ha površin, 55 % plačilo za 10 ha površin in 40 % plačilo za 63,99 ha površin. Ob pogoju, da bi bili dejansko neodvisna gospodarstva, bi bila tožnica za leto 2019 upravičena do zneska 7.430 EUR, A., d.o.o. do zneska 8.397 EUR in A. A. 15.945 EUR, skupno 31.772 EUR. Ker se je izkazalo, da imajo vsa tri kmetijska gospodarstva istega upravitelja površin, bi končni upravičenec moral biti upravičen do 100 % plačila za 70 ha površin, 85 % plačila za 10 ha površin, 70 % plačila za 10 ha površin, 55 % plačila za 10 ha površin in 40 % plačila za 203,42 ha površin, kar bi znašalo skupaj približno 21.780 EUR, torej znatno manj. Tožnica in ostala dva subjekta so tako z zbirnimi vlogami za leto 2019 prikazali večje stroške in izpad dohodka na hektar ter se izognili veliko večjemu znižanju plačil na hektar na podlagi degresivne lestvice iz 141. člena Uredbe OMD/2016, kakor če bi prikazali pravo dejansko stanje vseh treh proizvodnih enot enega kmetijskega gospodarstva pod enim vodstvom. Posledično so ravnali v nasprotju s prvim odstavkom 31. člena Uredbe 1305/2013/EU in zato v nasprotju s cilji zakonodaje, ki določa, da se plačilo ukrepa OMD dodeli za kritje stroškov in izpada dohodka, ki so povezani z omejitvami kmetijske proizvodnje na zadevnem območju, pri čemer se pri izračunu stroškov upošteva ekonomija obsega (tj. dejstvo, da z naraščanjem obsega kmetijskih površin stroški upadajo). Ker po 60. členu Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008, v nadaljevanju: Uredba 1306/2013/EU) ne sme odobriti nobene ugodnosti, za katero je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšne ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje, je prvostopenjski organ zahtevek zavrnil.

5. Pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločbe navaja, da umetno ustvarjeni pogoji sicer ne pomenijo kršitve črke predpisa, nasprotujejo pa namenu oziroma cilju, zaradi katerega so postavljeni, in zato ne morejo uživati pravnega varstva. Namen določbe 60. člena Uredbe 1306/2013/EU je ravno v tem, da se zahtevek upravičenca, ki formalno sicer izpolnjuje pogoje, kljub temu zavrne iz razloga, ker ni v skladu s cilji in nameni kmetijske politike. V obravnavani zadevi gre za kmetijska gospodarstva, ki so medsebojno prepletena do te mere, da dejansko predstavljajo eno zaokroženo organizacijsko in poslovno celoto, tožnica pa se je z razdelitvijo zemljišč med tri kmetijska gospodarstva izognila znižanju izplačila, hkrati pa njihova povezanost zmanjšuje operativne stroške. Po presoji drugostopenjskega organa ne gre za neustavni poseg v gospodarsko svobodo; pogoji za izplačilo so vnaprej znani in enaki za vse. Tako tudi praksa Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU, glej zadeve C-434/12 Slančeva sila, C-515/03 Eichsfelder in C-255/02 Halifax), iz katere izhaja, da čeprav so bili spoštovani formalni pogoji, določeni v predpisu Unije, cilj, ki mu predpis sledi, ni bil dosežen. Pomemben pa je tudi subjektivni element, ki sestoji iz namena pridobiti korist, tako da se ustvarijo lažni pogoji za pridobitev te koristi. Zavrnitev tožničinega zahtevka pravilno temelji na objektivnih okoliščinah medsebojne povezave treh subjektov in na prenosu kmetijskih zemljišč v kritičnem obdobju med kmetijskimi gospodarstvi. Sklepno drugostopenjski organ poudarja, da je bila A. A. že izdana sodba tega sodišča I U 393/2018 z dne 4. 6. 2019, ki jo v nadaljevanju povzema.

6. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato zoper izpodbijano odločbo vložila tožbo v upravnem sporu iz razlogov zmotne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določb postopka. V tožbi uvodoma poudarja, da se toženka neutemeljeno sklicuje na sodbo I U 393/2018 z dne 4. 6. 2019, saj je ta obremenjena s kršitvami materialnega prava in bistvenimi kršitvami določb postopka, poleg tega je zoper to sodbo A. A. podal predlog za dopustitev revizije, ki mu je bilo ugodeno. V nadaljevanju tožbe poudarja, da morata biti (glede na sodbo SEU v zadevi C-434/12) za uporabo 60. člena Uredbe 1306/2013/EU podana objektivni in subjektivni element; dejstva, ki so podlaga za oba elementa, pa mora organ ugotoviti s stopnjo gotovosti. Upravni organ bi torej moral ugotoviti dejansko vsebino in pravi pomen vloge tožnice, A. A. in družbe A., d.o.o., česar ni storil. Tožnici (skupaj z drugima dvema subjektoma) se očita, da je s svojim obstojem v obliki registriranega kmetijskega gospodarstva umetno ustvarila pogoje za pridobitev višjega letnega plačila za ukrep OMD, čeprav je že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo pojasnila, da kot kmetijsko gospodarstvo obstaja že od leta 1992 in se ukvarja z govedorejo, od leta 2004 pa še z vzrejo islandskih konj, leta 2014 pa se je usmerila v vzrejo angus bikov. Druga dva subjekta se od svoje ustanovitve v letu 2004 ukvarjata z drugimi dejavnostmi (A., d.o.o. sprva z vzrejo angus goveda, od leta 2014 pa z vzgojo plemenskih telic, A. A. pa z govedorejo z namenom pridelave mleka z ekološkim kmetovanjem). Obstoj treh kmetijskih gospodarstev ne more predstavljati objektivnega in subjektivnega elementa po citirani določbi Uredbe 1306/2013/EU, saj ne nasprotuje ciljem relevantne zakonodaje, ker so bila ta tri gospodarstva ustanovljena po 2. točki prvega odstavka 3. člena Zakona o kmetijstvu (ZKme-1), subjekti pa se ukvarjajo z različnimi dejavnostmi in poslovno sodelujejo zaradi optimizacije poslovanja posameznega kmetijskega gospodarstva. Vsako posamezno gospodarstvo ima svoje zaposlene, svoje živali, svoje hleve, svojo mehanizacijo, svoj lastni poštni nabiralnik itd. Okoliščina vložitve vlog s strani iste kmetijske svetovalke ne izkazuje ničesar, saj sta na tem območju le dve svetovalki, za večje kmetije oddaja vloge Č. Č. Smiselno enako velja za uporabo storitev istega izvajalca, na kar je tožnica opozorila, organ pa se do tega ni opredelil. Gre za poslovno sodelovanje med vsemi tremi subjekti (ki ga tožnica ni prikrivala) z namenom racionalizacije poslovanja. Iskanje sinergij med gospodarstvi, še posebej na tem območju, je logično in koristno tako za posamezno kmetijsko gospodarstvo kot za razvoj kmetijstva, ukrepi za podporo kmetijstvu pa temu prilagojeni.

7. Kot navaja tožnica, zakonodaja ne dopušča, sistem pa tudi ne omogoča, da bi eno zbirno vlogo vložilo več gospodarstev, saj se zbirna vloga lahko vloži le v okviru ene oznake KMG-MID in bi se torej morala tri gospodarstva najprej registrirati kot eno. Pri tem bi morala tožnica storiti ravno to, kar ji toženka očita, torej na to KMG prenesti zemljišča, katerih lastnik je tretja oseba in niso v zakupu tega gospodarstva. Zahteva po ukinitvi posameznih KMG je nezakonita in neustavna, saj pomeni nedopusten poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude. Dejstvo, da je zakonodajalec predpisal drugačno izplačilo za površine, ki presegajo 70 ha, ne predstavlja razloga, zaradi katerega bi se moralo več KMG, ki samostojno obstajajo že vrsto let pred uveljavitvijo teh določil, ukiniti, ker se sicer šteje, da so pogoji za pridobivanje ugodnosti ustvarjeni umetno. Organ ni konkretiziral očitka, da so tri gospodarstva nastala (in obstajajo) z namenom pridobivanja višjih ugodnosti v okviru ukrepov kmetijske politike, saj so bila ustanovljena že pred njihovo uveljavitvijo. Tudi do prenosa zemljišč med gospodarstvi ni prišlo zaradi pridobivanja višjih ugodnosti, kar kaže ugotovitev organa, da bi vsa tri kmetijska gospodarstva prejela 280 EUR več, kot če do prenosa ne bi prišlo. Sodelovanje treh gospodarstev ne predstavlja umetnega ustvarjanja pogojev. Namen določb točke a) in b) prvega odstavka 4. člena Uredbe 1307/2013/EU v zvezi z določbo 12. člena Uredbe 809/2014/EU ni opredeliti kot eno kmetijsko gospodarstvo več samostojnih kmetijskih gospodarstev, še posebej pa ne takih, ki obstajajo že 14 let vsako s svojo samostojno dejavnostjo. Če bi bilo utemeljeno stališče organa, da bi vsa tri gospodarstva lahko zaprosila za pravice kot celota, bi moral tožnici in drugima nosilcema tak način uveljavljanja pravic omogočiti. Dejstvo, da tožnica tega ni storila, ni kršitev zakonodaje, zato jo je bil organ dolžan obravnavati po relevantni zakonodaji. Če pa je bila vloga v tem smislu nepopolna (torej da bi morala tožnica in ostala nosilca vložiti eno skupno vlogo), bi jo moral organ k temu pozvati na podlagi 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Hkrati tožnica sodišču predlaga, da SEU postavi devet vprašanj, ker da praksa odločanja upravnih organov ne zagotavlja zadostne stopnje predvidljivosti in pravne varnosti, kar terja poglobljeno obravnavo SEU. Tožnica predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo, v zvezi z drugostopenjsko odločbo, odpravi in zahtevku tožnice za OMD ugodi, podredno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek prvo- ali drugostopenjskemu organu. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in njenih razlogih. Izpostavlja sočasnost uveljavitve določb Uredbe OMD ter spremembe pri zemljiščih. Kot še navaja, se ni spuščala v presojo pravilnosti in zakonitosti kmetijskega gospodarstva, saj je značilnost določbe 60. člena Uredbe 1306/2013/EU ravno to, da je upravičenec zadostil predpisom, vendar je njegov motiv v nasprotju s cilji zakonodaje kmetijske politike. Kmetijsko gospodarstvo tožnice obstoji zakonito, a ni upravičeno do sredstev iz ukrepa. Toženka se sklicuje na sodbe tega sodišča III U 141/2017 z dne 20. 4. 2018, II U 198/2016 z dne 14. 11. 2018 in I U 393/2018 z dne 4. 6. 2019 ter predlaga zavrnitev tožbe.

9. Tožnica v vlogi, ki jo je sodišče prejelo 15. 2. 2021, v bistvenem ponavlja tožbene navedbe. Poudarja, da ključno vprašanje v obravnavani zadevi ni, ali so kmetijska gospodarstva tožnice in drugih dveh subjektov povezana, temveč, ali je tožnica na očitan ji način (tj. z medsebojno povezanostjo kmetijskih gospodarstev) ravnala z izključnim namenom, da bi pridobila višje plačilo za ukrep OMD, ter hkrati, ali tako ravnanje tožnice onemogoča dosego ciljev tega ukrepa. Do tega se toženka ni argumentirano opredelila. V vlogi, prejeti 1. 6. 2022, pa tožnica sodišče obvešča, da je Vrhovno sodišče ugodilo reviziji A. A. zoper sodbo v zvezi z njegovim zahtevkom za plačilo iz ukrepa OMD za leto 2016. Skladno z navedenim je Upravno sodišče ugodilo A. A. tožbi v zadevi I U 2197/2018 (OMD za leto 2017). Tožnica zato predlaga, da se tožbi v tem upravnem sporu ugodi.

11. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa o zavrnitvi tožničinega zahtevka za plačilo iz ukrepa OMD za leto 2019 za 64,22 ha površin.

12. Uredba 1306/2013/EU v 60. členu določa, da se brez poseganja v posebne določbe nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 2/2021 z dne 26. 4. 2022 (izdanem o reviziji tožnika A. A. zoper sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 393/2018, tj. zadevi, na katero sta opozorili tudi obe stranki v tem upravnem sporu), je pojem umetno ustvarjenih pogojev razložilo SEU v sodbi C-434/12

. Sodba se sicer nanaša na razlago določbe osmega odstavka 4. člena Uredbe št. 65/2011/EU, ki ne velja več, nadomeščena pa je bila prav z uredbami, sprejetimi v letu 2013, med drugim tudi z Uredbo 1306/2013/EU. Besedilo določbe, na katerega se nanaša razlaga SEU, je bilo kljub nekaterim razlikam po vsebini praktično enako zdaj veljavnemu in se je glasilo: "Ne glede na kakršne koli posebne določbe se plačilo ne izplača upravičencem, za katere se ugotovi, da so ustvarili lažne pogoje, potrebne za pridobitev takih plačil, da bi pridobili korist v nasprotju s cilji sheme podpore". Po presoji Vrhovnega sodišča gre zato za pojme oziroma pravne standarde, ki so že bili predmet razlage SEU, zato se je pri odločitvi oprlo na to razlago.

13. SEU je v sodbi C-434/12 zavzelo stališče, da mora biti za uporabo navedene določbe ugotovljen obstoj tako objektivnega kot tudi subjektivnega elementa. Glede prvega mora iz objektivnih okoliščin posameznega primera izhajati, da cilja, ki mu sledi izplačilo kmetijske ugodnosti, ni mogoče doseči. Za obstoj subjektivnega elementa pa je treba na podlagi obravnave objektivnih dokazov priti do sklepa, da je z ustvarjanjem lažnih pogojev, katerih izpolnitev se zahteva za pridobitev plačila kmetijske ugodnosti, prosilec nameraval priti izključno do koristi, ki ni skladna s cilji te ugodnosti. Glede tega se sodišče lahko opre ne le na elemente, kot so pravne, ekonomske oziroma osebne povezave med osebami, ki so vpletene v podobne investicijske projekte, temveč tudi na znamenja, ki kažejo na namerno usklajevanje med temi osebami. Gre torej za splošno opredelitev elementov zlorabe, ki izhajajo iz sodne prakse SEU.

Pri tem je v konkretnih zadevah bistveno, da ugotovljena dejstva omogočajo preizkus obstoja konstitutivnih elementov zlorabe, zlasti ali so gospodarski subjekti izvedli povsem formalne ali umetne transakcije, ki nimajo nobene ekonomsko poslovne utemeljitve, s poglavitnim namenom, da so deležni koristi, ki jim ne pripadajo.

14. Plačila kmetijskim gospodarstvom, ki se nahajajo na območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami (plačila OMD), so urejena v 31. in 32. členu Uredbe 1305/2013/EU. Tam (prvi odstavek 31. člena) je kot njihov namen opredeljeno kritje vseh ali dela dodatnih stroškov in izpada dohodka, ki so povezani z omejitvami kmetijske proizvodnje na zadevnem območju. Cilj opisanih plačil kmetom na gorskih območjih ali drugih območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami, kot je opredeljen v 25. točki preambule Uredbe 1305/2013/EU, je "s spodbujanjem nadaljnje rabe kmetijskih zemljišč prispevati k ohranjanju podeželja, ne pa tudi k ohranjanju in spodbujanju trajnostnih sistemov kmetovanja. Da bi zagotovili učinkovitost takšne podpore, bi bilo treba s plačili kmetom nadomestiti izpad dohodka in dodatne stroške, povezane z omejitvami na zadevnem območju". Vsebinsko enak cilj je v slovenskem pravnem redu določen v 135. členu Uredbe OMD/2016.

15. Ob tem je treba upoštevati še, da je Republika Slovenija na podlagi četrtega odstavka 31. člena Uredbe 1305/2013/EU v petnajstem odstavku 141. člena Uredbe OMD/2016 določila degresijo plačil OMD glede na ekonomijo obsega, po kateri je za prvih 70 ha kmetijskih zemljišč na KMG predvideno polno plačilo, za ostale površine pa se plačilo postopno zmanjšuje (na vsakih 10 ha za 15 %) in doseže 40 % plačila pri površinah, večjih od 100 ha.

16. Cilj plačila OMD posameznemu kmetijskemu gospodarstvu je torej preko kritja višjih stroškov kmetovanja in izpada dohodka na površinah z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami spodbujati nadaljnjo rabo kmetijskih zemljišč in s tem prispevati k ohranjanju podeželja. Glede na degresijo, kot je določena v navedenih pravih virih, je pri tem eno od izhodišč, da večje kmetijsko gospodarstvo preko ekonomije obsega lažje nadomesti višje stroške kmetovanja in izpad prihodkov ter mu gre zato relativno manjše plačilo.

17. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 2/2021 poudarilo, da je uporaba 60. člena Uredbe 1306/2013/EU izrecno vezana na odobritev ugodnosti "fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno (...)“. Umetno ustvarjeni pogoji se morajo torej nanašati na osebo, ki skuša na njihovi podlagi te ugodnosti pridobiti, vzpostavljeni pa morajo biti zaradi pridobitve te ugodnosti.

18. Glede "umetnega spreminjanja" površine posameznih KMG, ki ne temelji na ekonomski ali drugi realni (npr. kmetijsko-gospodarski) podlagi, temveč je namenjeno izključno prilagajanju degresijski lestvici in s tem pridobivanju višjih plačil OMD, pa je Vrhovno sodišče pojasnilo, da tako ravnanje že očitno in na prvi pogled preprečuje doseganje cilja teh plačil. Plačilo OMD na podlagi tako spremenjene površine KMG namreč ne bi bilo več odvisno izključno od omejitev oziroma stroškov, povezanih s temi omejitvami, temveč bi takemu KMG neutemeljeno višalo prihodke. To pomeni, da prenosi parcel med različnimi KMG, za katere se ugotovi, da niso imeli ekonomske utemeljitve, lahko pomenijo objektiven element zlorabe v smislu predhodno omenjene prakse SEU.

19. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je prvostopenjski organ štel (temu pa je pritrdil tudi drugostopenjski organ), da so tožnica, A. A. in A., d.o.o. umetno ustvarili pogoje za pridobitev višjih letnih izplačil z:

- ohranjanjem treh kmetijskih gospodarstev in oddajo treh ločenih zahtevkov OMD, saj so bili z delitvijo površin na tri kmetijska gospodarstva izkazani večji stroški od dejanskih, ki bi nastali, če bi sredstva za ukrep OMD uveljavljala (z eno zbirno vlogo) dejansko obstoječa organizacijsko in poslovno zaokrožena gospodarska celota vseh treh kmetijskih gospodarstev, in

- prenosi zemljišč med temi gospodarstvi v letu 2014, zaradi katerih sta A., d.o.o. in A. A. po opravljenih prenosih (glede na površine, ki so jih subjekti uveljavljali pred prenosi) uveljavljala povračilo za manjšo površino kmetijskih zemljišč, tožnica pa za večjo.

20. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 2/2021 izpostavilo, da je prvostopenjski organ pridobljene ugodnosti obravnaval s stališča vseh treh subjektov, kar pomeni, da je vsa tri kmetijska gospodarstva, ki so bila udeležena pri prenosu parcel, obravnaval kot dejansko organizacijsko in gospodarsko celoto, poslovanje v obliki treh ločenih KMG pa štel med umetno ustvarjene pogoje. Le na tak način je namreč mogoča ugotovitev, da sta ugodnosti pridobili tudi drugi dve KMG, ki se jima je, za razliko od tožnice, površina glede na obdobje pred prenosi v letu 2014 zmanjšala, s tem pa se je zmanjšalo tudi njuno plačilo za ukrep OMD (glede na plačila, prejeta iz tega naslova v letu 2014). Glede na navedeno pa tudi upravna zavrnitev tožničinega zahtevka temelji na medsebojni povezanosti vseh treh subjektov in prenosu kmetijskih zemljišč, kar pomeni, da je po presoji prvo- in drugostopenjskega organa umetno ustvarjanje pogojev v konkretni zadevi doseženo z dvema dejanjema, ki (šele) v skupni posledici pripeljeta do razlogov, zaradi katerih je treba obravnavani zahtevek zavrniti.

21. Vendar je tožnica v postopku podala ugovor (ki ga izpostavlja tudi Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 2/2021), da ločeno poslovanje v obliki treh KMG in poslovno-lastniška razmerja med njimi segajo daleč v čas pred uvedbo degresijske lestvice za plačila OMD. Vrhovno sodišče opozarja, da če to drži, bi ohranjanje takšnega poslovanja tudi po uvedbi te lestvice sicer lahko pomenilo ugodnost, vendar zaradi časovnega elementa ne bi bilo mogoče šteti, da je bilo vzpostavljeno zgolj zaradi pridobitve te ugodnosti.

22. Sodišče ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe (str. 12) izhaja, da je tožnica te navedbe podala že v upravnem postopku pred izdajo izpodbijane odločbe, podala pa jih je tudi v pritožbi zoper izpodbijano odločbo, vendar ne prvo- ne drugostopenjski organ tega, kdaj so KMG nastala, zaradi napačne uporabe predpisa nista štela za pomembno. Zato nista napravila obrazložene presoje vseh s tega vidika podanih navedb in se o njih nista dovolj konkretno izrekla oziroma vseh s tem povezanih pravno relevantnih okoliščin niti nista ugotavljala.

23. Da gre za okoliščine, ki so relevantne za uporabo 60. člena Uredbe 1306/2013/EU, ne more spremeniti sklicevanje prvostopenjskega organa na 12. člen Uredbe 809/2014/EU. Ta (med drugim) določa, da lahko upravičenec, ki zaprosi za pomoč oziroma podporo na podlagi kateregakoli neposrednega plačila na površino ali ukrepa za razvoj podeželja, vloži samo eno zbirno vlogo na leto. Če so bila vsa KMG ustanovljena v letih, kot to trdi tožnica, in ne gre za umetno ustvarjene pogoje poslovanja, ta določba pomeni, da lahko vsako od njih vloži eno zbirno vlogo na leto. Iz nje torej ne izhaja zahteva, da morajo vsa tri vložiti eno vlogo.

24. Tega ne zapoveduje niti definicija kmeta in kmetijskega gospodarstva, kot izhaja iz Uredbe 1307/2013/EU, na katero se sklicuje drugostopenjski organ. Ta uredba v 4. členu določa, da se v tej uredbi uporabljajo naslednje opredelitve pojmov: "Kmet" pomeni fizično ali pravno osebo oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, ki je takemu združenju in njegovim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, katerih kmetijsko gospodarstvo je na ozemlju uporabe Pogodb, opredeljenem v členu 52 PEU v povezavi s členoma 349 in 355 PDEU, in ki opravlja kmetijsko dejavnost. "Kmetijsko gospodarstvo" pa pomeni vse enote, ki se uporabljajo za kmetijske dejavnosti in s katerimi upravlja kmet ter se nahajajo na ozemlju iste države članice. Iz teh definicij ni mogoče povzeti pravila, da morajo KMG, ki so v skladu z nacionalno zakonodajo samostojni pravni subjekti, vendar pod enotnim upravljanjem, v zvezi z ukrepi kmetijske politike uveljavljati plačila kot ena oseba. Seveda pa troje ali več ločenih KMG ne sme poslovati zgolj zaradi ustvarjanja pogojev za pridobitev ugodnosti, saj to prepoveduje predhodno citirana določba 60. člena Uredbe 1306/2013/EU.

25. Temeljita presoja in obrazložena opredelitev upravnega organa do okoliščin iz 21. in 22. točke te obrazložitve pa ni pomembna zgolj v primeru obravnave treh formalno ločenih kmetijskih gospodarstev kot dejanske celote (na čemer je prvostopenjski organ temeljil ugotovitev, da sta ugodnosti iz naslova prenosa površin pridobila tudi A. A. in A., d.o.o.), temveč je v obravnavani zadevi, kjer je tožnica zaradi prenosov nesporno pridobila ugodnosti, pomembna za ugotovitev, ali je tožnica z ustvarjanjem lažnih pogojev nameravala priti izključno do koristi, ki ni skladna s cilji te ugodnosti, in je torej podan tudi obstoj subjektivnega elementa, ali pa je tožnica s prenosi površin zasledovala cilje, ki so zvezani z dolgoletnim soobstojem treh KMG in njihovim poslovanjem.

26. Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da je prvostopenjski organ tožnico in druga dva subjekta pozval k razjasnitvi okoliščin prenosa površin, pri čemer je tožnica v svojih odgovorih (str. 7, 8, 9 in 12 izpodbijane odločbe) pojasnila, da je njeno kmetijsko gospodarstvo leta 1992 nastalo iz posestva v lasti Kmetijske zadruge ..., ki ga je ta uporabljala za govedorejo. Po nastanku je začelo z vzrejo konj, leta 2004 pa islandskih konj, nato je leta 2014 vstopilo v ekološko kmetovanje in zaradi izrednega povpraševanja po angus mesu začelo z vzrejo angus bikov. Zato je začelo uporabljati površine, ki sta jih predhodno uporabljali drugi dve KMG, in sicer površine, primerne za pašnike oziroma predelavo senene krme. Ob tem je tožnica dodala, da so živali celo leto na pašnikih, hlev pa uporabljajo kot zatočišče le v najhujši zimi. Tudi druga dva nosilca sta pojasnila zgodovino njunih kmetijskih gospodarstev. A., d.o.o. je navedel, da je njegovo gospodarstvo nastalo leta 2004 z nakupom Farme ... in je prvotno obsegalo 80 ha površin, na katerih je prvotno potekala vzreja angus goveda, leta 2014 pa so se odločili, da opustijo govedorejo in se intenzivneje posvetijo vzreji plemenskih telic; s tem so se njihove potrebe po kmetijskih površin za zagotovitev krme zmanjšale in so te površine prepustili drugima dvema gospodarstvoma. Nosilec KMG-MID X A. A. pa je pojasnil, da je njegovo kmetijsko gospodarstvo nastalo leta 2004 s prevzemom Farme ..., leta 2009 pa so se vključili v ekološko kmetovanje ter posledično potrebovali več njivskih površin za pridelavo sejanih trav, detelje, lucerne, žit in koruze, zato so povečali površine iz prvotnih 46 ha na dobrih 100 ha. Ker potrebujejo kvalitetne pašnike s senco, ki so v bližini kmetije, kar pomeni, da travniki slabše kvalitete in večje oddaljenosti od kmetije za njih niso zanimivi, niti ekonomsko smiselni, so te površine 2014 prenesli na KMG, ki pašnike potrebuje.

27. Prvostopenjski organ se do vseh navedenih okoliščin ni opredelil, saj v izpodbijani odločbi zgolj navaja, da tožnica in druga dva subjekta opisujejo zgodovino in ozadje za poslovne odločitve, ne da bi pojasnil, zakaj teh okoliščin ni štel za pomembne, oziroma kakšen je njihov vpliv na ugotovitev obstoja subjektivnega elementa. Prvostopenjske obrazložitve s tega vidika ni dopolnil niti drugostopenjski organ. Sodišče glede na vse navedeno ugotavlja, da se niti prvo- niti drugostopenjski organ nista konkretno opredelila do vseh tožničinih zatrjevanih okoliščin in interesov (pomanjkljiva obrazložitev pa vodi k bistveni kršitvi določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP); predvsem pa oba organa spregledata, da je obstoj subjektivnega elementa podan takrat, kadar stranka z ustvarjanjem lažnih pogojev namerava priti

do koristi, ki ni skladna s cilji te ugodnosti. Drugostopenjski organ pa sam navaja, da tožnica ni uspela dokazati drugega konkretnega namena kot splošnega načela gospodarnosti, kar bi

pomenilo, da je po njegovi presoji tožnici uspelo dokazati, da njen namen ni bila izključno s ciljem ugodnosti neskladna korist, temveč jo je pri njenih dejanjih oziroma prenosih vodila tudi gospodarnost.

28. Glede na vse povedano je sodišče na podlagi 4., 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjski organu v ponovni postopek. V tem bo moral ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča, ki se tiče uporabe materialnega prava, po potrebi dopolniti postopek, ugotoviti in presoditi vse pravno relevantne okoliščine ter glede na rezultat postopka o zadevi ponovno odločiti.

29. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, in sicer na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov zadeve očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

30. Glede na sprejeto odločitev o tožbi je tožnica na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov tega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnico v postopku kot pooblaščenka zastopala odvetniška družba, se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenka tožnice je zavezanka za DDV), kar skupaj znaša 347,70 EUR. Te stroške je tožnici dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

31. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Glej tudi sodbo v združenih zadevah C-115/16, C-118/16, C-119/16 in C-299/16.

Prim. 18. in 21. točko obrazložitve sklepa X Ips 2/2021.

Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2019 (2019) - člen 8

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo - člen 12

Uredba (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 - člen 31, 31/1

Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 - člen 60

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS sodba III U 224/2019-13, z dne 30.06.2022, ECLI:SI:UPRS:2022:III.U.224.2019.13

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sodba III U 29/2018-23, z dne 30.06.2022, ECLI:SI:UPRS:2022:III.U.29.2018.23

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sodba III U 279/2018-21, z dne 30.06.2022, ECLI:SI:UPRS:2022:III.U.279.2018.21

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba III U 223/2019-13, enako tudi , ,