UPRS Sodba in sklep I U 774/2020-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-02

omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - postopek odstranitve tujca iz države - odločba o vrnitvi - zloraba postopka mednarodne zaščite - napačna uporaba materialnega prava

Omejitev gibanja na zakonski podlagi, na katero se sklicuje toženka, je dopustna le, če je tujec vložil prošnjo za mednarodno zaščito zaradi zadržanja ali oviranja izvedbe odstranitve iz države. Če se to zgodi v primeru, ko je za odstranitev iz države potrebna izdaja odločbe o vrnitvi, je ukrep omejitve gibanja mogoče izreči le, če je bila taka odločba izdana, saj v takem primeru odstranitev iz države pomeni izvršitev te odločbe.

Ker je toženka omejitev gibanja izrekla, ne da bi tožniku izdala odločbo o vrnitvi po ZTuj-2, ta pogoj ni bil izpolnjen, kar pomeni kršitev materialnega prava.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-971/2020/4 (1312-22) z dne 19. 6. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka tožniku omejila gibanje po tretji alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve (1. točka izreka). Sklenila je, da bo tožniku gibanje omejeno na prostore Centra za tujce in sicer od 19. 6. 2020 od 12.10 ure do prenehanja razloga, vendar največ za tri mesece, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnika 3. 6. 2020 obravnavala Policijska postaja A. ter da iz njihove dokumentacije izhaja, da je bil tožnik 2. 6. 2020 ob 20:00 uri v neformalnem postopku prevzet od italijanskih varnostnih organov. Ugotovljeno je bilo, da je 31. 5. 2020 iz Hrvaške nedovoljeno vstopil v Slovenijo. Tožnika je slovenska policija najavila tudi hrvaškim varnostnim organom, ki so odgovorili, da zavračajo postopek neformalnega vračanja in napotujejo na formalni prevzem. S strani policije mu je bila izdana odločba o nastanitvi v Centru za tujce v Postojni. Po nastanitvi v Centru za tujce je 10. 6. 2020 podal namero za podajo prošnje za mednarodno zaščito in nato 19. 6. 2020 prošnjo za mednarodno zaščito. Ob vložitvi prošnje je povedal, da je izvorno državo zapustil pred sedmimi leti in pol, ko je preko Indije, Pakistana, Irana, Turčije, Grčije, severne Makedonije in Srbije pot nadaljeval po poznani balkanski poti in prišel do Italije, kjer so ga prijeli njihovi varnostni organi in ga vrnili v Slovenijo. Njegova ciljna država je bila Nemčija. Njegov oče in stric sta bila člana B. stranke (BNP). Pred tožnikovim odhodom iz države je prišlo do pretepa med člani stranke BNP in vladne stranke C.. V pretepih je sodeloval tudi tožnik, ki je poškodoval vodjo vladne stranke. Zato so mu grozili in je moral zapustiti Bangladeš.

3. Po podani prošnji za mednarodno zaščito je bilo tožniku ustno na zapisnik omejeno gibanje zaradi obstoja okoliščin iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Tožnik je šele nekaj dni po tem, ko mu je bila izdana odločba o nastanitvi v Centru za tujce do odstranitve iz države, podal namero za mednarodno zaščito. Glede na to, da je pri podaji prošnje izrecno izjavil, da je njegova ciljna država Nemčija, ter da je Slovenijo že ilegalno prečkal, saj je bil prijet s strani italijanske policije ob ilegalnem prečkanju meje z Italijo, je toženka ocenila, da tožnik v Sloveniji predhodno ni nameraval zaprositi za mednarodno zaščito. V nobeni vmesni državi tudi ni zaprosil za mednarodno zaščito, čeprav je iz izvorne države odšel že pred sedmimi leti in pol. V Slovenijo je vstopil že 31. 5. 2020, vanjo pa je bil dva dni kasneje vrnjen s strani italijanskih varnostnih organov. Namero za mednarodno zaščito je podal šele, ko je bil pripeljan v Center za tujce. Toženka ocenjuje, da bi tožnik v primeru, da bi mednarodno zaščito resnično potreboval, zanjo zaprosil takoj, ko je to mogoče, torej že ob prvem vstopu v Slovenijo ali takrat, ko so ga predali italijanski varnostni organi in ne šele potem, ko je prejel odločbo, s katero je bil seznanjen, da je v postopku odstranitve iz države. Toženka sklepa, da je prošnjo vložil samo zato, da bi oviral odstranitev iz države, si zagotovil prosto gibanje in nato nadaljeval pot do ciljne države. Tožnik je imel že pred prihodom v Center za tujce možnost izraziti svoj namen, da zaprosi za mednarodno zaščito, prav tako je že enkrat pred tem ilegalno prečkal Slovenijo, pa tega ni storil. S tem, da je imel tožnik možnost vložiti prošnjo že prej, preden je to dejansko storil, je podan objektivni kriterij, na podlagi katerega je mogoče utemeljeno sklepati, da je vložil prošnjo samo zato, da bi oviral ali zadržal izvedbo odstranitve iz države. Zato toženka ocenjuje, da so izpolnjene okoliščine, da se tožniku omeji gibanje na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

4. Toženka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma. Presodila je namreč, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na območje azilnega doma, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom.

5. Tožnik je zoper navedeni sklep vložil tožbo. V tožbi navaja, da je toženka ocenila, da so v obravnavani zadevi izpolnjeni pogoji za omejitev gibanja na podlagi tretje alineje prvega odstavka ter drugega odstavka 84. člena ZMZ-1. Po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 lahko pristojni organ prosilcu odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma med drugim, kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Toženka navaja izpolnitev obeh kumulativnih pogojev iz navedene zakonske določbe, s čimer pa se tožnik ne strinja. Tako mednarodni akti kot slovenska zakonodaja ne določajo prekluzivnega roka za vložitev prošnje za mednarodno zaščito glede na datum vstopa v državo. Tožnik zavrača očitke toženke, da je imel že pred prihodom v Center za tujce možnost izraziti svoj namen, da zaprosi za mednarodno zaščito. Navaja, da se je ob stalnem stiku z uradnimi osebami v prostorih Centra za tujce odločil k podaji same namere, ker je bil pravilno informiran glede postopkov mednarodne zaščite v Sloveniji. Tekom osebnega razgovora je pojasnil, da potrebuje dodatna pojasnila. Pri ustni seznanitvi z omejitvijo gibanja ni vedel kako oziroma če sploh lahko zaprosi za mednarodno zaščito v Sloveniji. Vedel je za Italijo, ne pa za Slovenijo, Hrvaško, Bosno in Hercegovino. Nerazumljiv je tudi zaključek toženke, da naj bi zaradi več mesečnega bivanja na področju Bosne in Hercegovine ter „nedvomnega izmenjavanja informacij med migranti“ tožnik lagal, da je zagotovo vedel, da je v Sloveniji možno zaprositi za mednarodno zaščito. Tožnik vztraja, da je po seznanitvi s postopki mednarodne zaščite v Sloveniji podal namero ter aktivno sodeloval v postopku. Sprejel je odločitev, da ostane v Sloveniji, ki je varna država in počaka, da se postopek za mednarodno zaščito konča. Tožnik se tudi ne strinja z ugotovitvijo toženke, da ne bi bil učinkovit milejši ukrep, to je pridržanje na območje azilnega doma. Sklicuje se na stališče Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 142/2016 z dne 8. 6. 2016, iz katere izhaja, da je dopustno utemeljiti strožji ukrep omejitve gibanja ob ugotovljenih subjektivnih okoliščinah na strani tožnika. Tovrstne subjektivne okoliščine na strani tožnika pa v izpodbijanem sklepu niso v zadostni meri pojasnjene. Tožnik je ob podaji prošnje za mednarodno zaščito poudaril, da si želi ostati v Sloveniji, končati postopek mednarodne zaščite in pridobiti status. Resda je kot ciljno državo pri podaji prošnje navedel Nemčijo (ne Italijo), vendar ni vedel, kako poteka postopek v Sloveniji na področju mednarodne zaščite, kar je tudi vprašan pojasnil. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi.

6. Tožnik zahteva tudi izdajo ureditvene začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), tako da se do pravnomočne odločitve v upravnem sporu preneha izvajanje ukrepa pridržanja v Centru za tujce, kar bi imelo za posledico premestitev tožnika v prostore Azilnega doma. Predlaga, da sodišče ugodi zahtevi za izdajo začasne odredbe, tako da mora toženka nemudoma po prejemu sodne odločbe prenehati izvajati ukrep odvzema osebne svobode tožnika v Centru za tujce do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

7. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa, kar dodatno utemeljuje. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. V obravnavani zadevi je sporno, ali so za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce izpolnjeni pogoji, predpisani v tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

10. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Recepcijsko direktivo II, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca. Sodišča držav članic EU morajo od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.

11. Po točki (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo o vračanju

, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II).

12. V slovenskem pravnem redu je to urejeno v tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, in sicer lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma

, kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito.

13. S to določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II (drugi odstavek 1. člena ZMZ-1) uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi „izvedbe in izvršitve“ postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z Zakonom o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2)

. Glede na tožbene navedbe je moralo sodišče zato najprej presoditi, ali v obravnavani zadevi sploh gre za tak primer.

14. Postopek vračanja oziroma odstranitve iz države po ZTuj-2 načeloma poteka na podlagi odločbe o vrnitvi (prvi odstavek 69. člena ZTuj-2), razen - smiselno - v primerih, ko zakon izdaje take odločbe ne predpisuje. Tako prvi odstavek 64. člena ZTuj-2 določa, da se odločba o vrnitvi ne izda v primerih, ko je tujec prijet pri nezakonitem prehajanju državne meje ali v povezavi z njim in po tem ni pridobil pravice do prebivanja, tujcu, ki je v postopku vračanja ali izročitve na podlagi mednarodne pogodbe o vračanju oseb, in tujcu, ki mu je bila izrečena stranska sankcija izgona tujca iz države.

15. Na prvi pogled je torej možna predaja tujca brez izdaje odločbe o vrnitvi, če gre za vrnitev oziroma izročitev tujca na podlagi mednarodne pogodbe, kar je tožena stranka skušala storiti tudi v konkretni zadevi, ko je najprej skušala predati tožnika Hrvaški. Vendar pa 64. člen ZTuj-2 še v istem odstavku določa tudi, da se tujcu izda odločba o vrnitvi, če ni bil sprejet v državo pogodbenico oziroma če vanjo ni bil vrnjen v roku 72 ur. Po navedbah toženke v izpodbijanem sklepu je prav do tega prišlo tudi v obravnavani zadevi, saj je Hrvaška zavrnila sprejem tožnika v neformalnem postopku.

16. To pomeni, da bi morala biti tožniku po prvem odstavku 64. člena ZTuj-2 izdana odločba o vrnitvi, saj drugače po prej navedeni zakonski ureditvi sploh ni mogoče govoriti o „izvedbi in izvršitvi“ postopka vračanja oziroma odstranitve po tem zakonu, ki bi jo tožnik lahko oviral z vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito. Povedano drugače: omejitev gibanja na zakonski podlagi, na katero se sklicuje toženka, je dopustna le, če je tujec vložil prošnjo za mednarodno zaščito zaradi zadržanja ali oviranja izvedbe odstranitve iz države. Če se to zgodi v primeru, ko je za odstranitev iz države potrebna izdaja posebne odločbe, je ukrep omejitve gibanja mogoče izreči le, če je bila taka odločba izdana, saj v takem primeru odstranitev iz države pomeni izvršitev te odločbe.

17. V obravnavani zadevi toženka niti ne trdi, da bi bila taka odločba izdana, niti se nanjo (niti posredno) ne sklicuje v upravnem spisu, niti je ni najti v upravnem spisu. Izdana je bila le odločba o odreditvi nastanitve tožnika v centru do njegove odstranitve iz države, ki pa ji po presoji sodišča v opisani situaciji dometa ni mogoče širiti tako, da bi kakor koli nadomeščala odločbo o vrnitvi.

18. Obveznost izdaje odločbe o vrnitvi izhaja tudi iz Direktive o vračanju. Za konkretno zadevo sta relevantna prvi in tretji odstavek 6. člena Direktive. V skladu s prvim odstavkom 6. člena države članice brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, po tretjem odstavku 6. člena pa se države članice lahko vzdržijo izdaje odločbe o vrnitvi državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, če zadevnega državljana tretje države na podlagi dvostranskih sporazumov ali ureditev, ki veljajo na dan začetka veljavnosti te direktive, sprejme druga država članica. Kot je bilo že navedeno, v obravnavani zadevi Hrvaška tožnika ni sprejela, zato bi mu morala toženka izdati odločbo o vrnitvi.

19. Navedena odločba je po povedanem temeljni pogoj za izrek ukrepa omejitve gibanja tujcu po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II in 6. členom Direktive o vračanju. Ker je toženka ta ukrep izrekla, ne da bi tožniku izdala odločbo o vrnitvi po ZTuj-2, ta pogoj ni bil izpolnjen, kar pomeni kršitev materialnega prava, zato je sodišče na podlagi četrte točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. Ker je sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se ni opredeljevalo do preostalih navedb strank v postopku.

20. Po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, kar pomeni, da se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil odpravljeni akt izdan. Vendar pa odprava izpodbijanega akta pomeni, da so s tem odpravljene tudi vse posledice, ki iz tega akta izhajajo. Z odpravo izpodbijanega sklepa torej preneha pravna podlaga za poseg v tožnikovo svobodo gibanja, česar vrnitev v ponovni postopek ne bi v ničemer spremenila. Sodišče je zato izpodbijani sklep le odpravilo, pripominja pa, da ne vidi ovir, da toženka ne bi kadar koli izdala novega sklepa z enako vsebino, seveda na podlagi ugotovitve, da so za to izpolnjeni vsi zakonski pogoji.

21. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena sicer določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-1

je namreč razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. Vendar pa bi v obravnavani zadevi, ko za ukrep omejitve gibanja po tretji alineji navedenega člena ni ustrezne zakonite podlage, tàko zaslišanje doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa omejitve gibanja, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. Izvedba glavne obravnave bi torej bila sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Toženi stranki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je odgovorila.

22. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Iz tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 izhaja, da tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

23. Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav.

Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.

ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu.

Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 84, 84/1, 84/1-3

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 64, 64/1

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito - člen 8, 8/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba in sklep I U 1204/2020-14, enako tudi ,