UPRS Sodba I U 2057/2018-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-28

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

agromelioracija - uvedba agromelioracije - napačna uporaba materialnega prava - bistvene kršitve določb postopka

Besedna zveza, da se agromelioracija uvede z odločbo, ne more pomeniti, da je pogoj za izdajo odločbe tudi ta, da dela še niso bila začeta (ali izvedena). Bistvo zakonske ureditve, po kateri agromelioracijske ukrepe dovoljuje organ, je v tem, da ta v javnem interesu preveri, ali gre za poseg, ki bi škodljivo vplival na kmetijsko površino predlagatelja ali na sosednje površine oziroma, ki bi brez potrebnih soglasij prizadel zasebne ali javne koristi. V zakonu uporabljen pojem "uvede" je tako glede na smisel predpisa mogoče razlagati le tako, da gre za izdajo odločbe, s katero se sam poseg dovoljuje, tj. s katero se predlogu za uvedbo (izvedbo) agromelioracije ugodi, ali se ga zavrne.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 3313-133/2018/6 z dne 31. 8. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1. Z izpodbijano odločbo je upravni organ zavrnil zahtevo tožnice za uvedbo zahtevne agromelioracije na delu zemljišč s parc. št. 1116 in 1117, obe v k.o. ..., v skupni površini 0,2510 ha in odločil, da v tem postopku stroški niso nastali. V obrazložitvi je navedel, da je tožnica podala vlogo za pridobitev odločbe o uvedbi zahtevne agromelioracije na navedenih parcelah, na katerih želi nasipati zemeljski izkop, ki je nastal pri gradnji vodovoda .... Glede na vsebino vloge izhaja, da gre dejansko za zahtevno agromelioracijo po 78. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Po 80. členu ZKZ se z agromelioracijo ne sme začeti pred izdajo odločbe o njeni uvedbi. Iz zapisnika inšpektorata za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo z dne 16. 3. 2018 izhaja, da je tožnica na zemljiščih že odstranila grmovno zarast in posamezna drevesa, plodno zemljo odrinila na rob parcel in začela z odlaganjem zemeljskega izkopa. Organ je tožnico seznanil z ugotovitvami, tožnica pa je po izteku danega roka obširno pojasnila že izvedena dela. Ker je tožnica pričela z agromelioracijo pred izdajo odločbe po 80. členu ZKZ, organ ni mogel preveriti, ali so izpolnjeni vsi pogoji za uvedbo zahtevne agromelioracije ter da z njeno izvedbo ne bo prišlo do nedovoljenih posegov na kmetijskih zemljiščih in s tem do poslabšanja fizikalnih, kmetijskih in bioloških lastnosti tal ter dostopa na kmetijsko zemljišče. Organ je zato vlogo tožnice zavrnil.

2. Tožnica je tožbo vložila iz razlogov zmotne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka. Uvodoma je opozorila, da odločitve organa glede na zavrnilni razlog ni moč preizkusiti. Če organ ni mogel preveriti izpolnjevanja pogojev za uvedbo agromelioracije, potem bi moral tožnico pozvati na dopolnitev vloge po 67. členu ZUP in voditi poseben ugotovitveni postopek, tako pa je v zadevi vodil skrajšani postopek, kar glede na tako zahtevno upravno zadevo ne bi smel. Organ je svojo odločitev oprl tudi na ugotovitve inšpektorata za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, kar je nezakonito. Kmetijski inšpektor je namreč prekoračil svoja pooblastila, ki jih ima po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) in po ZKZ. Iz odločbe ni jasno, zakaj se izvaja inšpekcijski postopek zoper tožnico glede na to, da v času inšpekcijskega nadzora odločba o uvedbi agromelioracije še ni bila izdana. Glede na podatke spisa gre (v pretežnem delu) za kmetijski zemljišči. Glede na 107. člen ZKZ inšpektor ni pristojen, da posredno presoja o vsebinski upravičenosti do agromelioracije, torej, da poda presojo, ali so se dela že začela, kot je to povzel organ v svoji odločbi. Tako tudi že sodna praksa (II U 17/2015). Organ je tudi napačno uporabil materialno pravo. Nikjer v ZKZ ni določeno, v kateri fazi postopka agromelioracije se mora podati vloga za uvedbo postopka agromelioracije oziroma da se mora vloga podati pred deli na zemljišču. Tožnica je vlogo vložila na obrazcu, ki ga je pripravil organ, ter priložila vrsto prilog. Med vsemi izjavami in prilogami ni zahteve oziroma postavljenega pogoja, da tožnica ni pričela z deli pred vložitvijo vloge, saj za to ni opore v zakonu. K vlogi je priložila tudi okoljevarstveno dovoljenje z dne 7. 9. 2016 in njegovo dopolnitev z dne 13. 6. 2017, iz katerega je jasno razvidno, da ima tožnica dovoljenje za vnos zemeljskega izkopa na teh zemljiščih. Če ostane izpodbijana odločba v veljavi, s tem ''povozi'' vsa pravnomočna dovoljenja. Tudi iz namena ZKZ ne izhaja, da bi morala tožnica pred izvedbo kakršnihkoli del vložiti vlogo. Ni namen agromelioracije ugotavljanje dejstva, kdaj se je z njo začelo. Iz poziva organa tudi izhaja, da je organ že zaključil, da bo vlogo zavrnil in to preden ji je dal možnost, da se o tem izjavi. Organ bi lahko upošteval ugotovitve inšpektorja le, ko bi inšpektor v predhodnem postopku že izdal inšpekcijsko odločbo in ko bi tožnica imela možnost, da se s temi ugotovitvami seznani. Sicer so pa ugotovitve inšpektorja v tem postopku nepomembne. Organ se tudi ni opredelil do vseh navedb tožnice v odgovoru. Če je tožnica zamudila rok za pripombe, bi moral organ to nedvomno ugotoviti ali pa se opredeliti do vseh navedb. Tožnica tudi dvomi, ali je odločbo izdala pristojna oseba. Prosila je za prednostno reševanje zadeve. Predlagala je, da sodišče tožbi ugodi, odločbo odpravi in vrne zadevo organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svoji odločitvi. Z okoljevarstvenim dovoljenjem, izdanim tožnici, je bilo samo ugotovljeno, da so zemljišča, ki naj bi se nanosila na predmetna zemljišča, ustrezna za nasipavanje. Oseba, ki je vodila postopek, ima pooblastilo predstojnika, odločitev je sprejel predstojnik. Prosila je za prednostno reševanje zadeve.

4. Prizadete stranke A.A., B.B., C.C. in Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo na tožbo v danem roku niso odgovorili.

6. V obravnavanem primeru je sporna odločitev organa o zavrnitvi vloge tožnice za uvedbo zahtevne agromelioracije. Organ je vlogo zavrnil po ugotovitvi, da je tožnica že pričela z deli (vnosom zemeljskega izkopa), zaradi česar ni možno preveriti izpolnjevanja pogojev za uvedbo agromelioracije po 80. členu ZKZ.

7. Po tretjem odstavku 78. člena ZKZ sodijo med zahtevne agromelioracije: a) izdelava in razgradnja teras, b) ureditev manjših odvodnjavanj, ki presegajo omejitve iz točke h) četrtega odstavka tega člena, c) ureditev novih poljskih poti, č) agromelioracije, katerih del je vnos: - zemeljskega izkopa, ki ne izhaja z območja predlagane agromelioracije, razen če gre za rodovitno zemljo, ali - umetno pripravljene zemljine.

8. Sodišče se strinja s tožnico, da je organ napačno razlagal prvi odstavek 80. člena ZKZ. Ta določa, da se zahtevna agromelioracija uvede z odločbo ministrstva, pristojnega za kmetijstvo, iz katere so razvidni: - meja območja zahtevne agromelioracije; - katastrske občine in parcelne številke, na katerih se uvede zahtevna agromelioracija; - predvidena agromelioracijska dela, njihova količina in lokacija in - predvideni datum zaključka agromelioracijskih del.

9. Kot je sodišče v zvezi z razlago v prejšnji točki povzete določbe navedlo že v sodbi, I U 1985/2018 z dne 24. 9. 2019, te določbe ni mogoče razlagati tako, kot jo razlaga organ. Besedna zveza, da se agromelioracija uvede z odločbo, namreč ne more pomeniti, da je pogoj za izdajo odločbe tudi ta, da dela še niso bila začeta (ali izvedena). Bistvo zakonske ureditve, po kateri agromelioracijske ukrepe dovoljuje organ, je v tem, da ta v javnem interesu preveri, ali gre za poseg, ki bi škodljivo vplival na kmetijsko površino predlagatelja ali na sosednje površine oziroma, ki bi brez potrebnih soglasij prizadel zasebne ali javne koristi. V zakonu uporabljen pojem "uvede" je tako glede na smisel predpisa mogoče razlagati le tako, da gre za izdajo odločbe, s katero se sam poseg dovoljuje, tj. s katero se predlogu za uvedbo (izvedbo) agromelioracije ugodi, ali se ga zavrne. Če torej organ predlogu ugodi, izda odločbo, s katero poseg dovoljuje, četudi zakon uporablja termin "uvede". Zavrnilna odločba pa je izdana, če se predlaganega posega ne dovoli. Zato sme predlagatelj agromelioracije izvesti agromelioracijo šele, če oziroma ko ta poseg dovoli organ z odločbo. Ravnanje tožnice, ki je z deli pričela, še preden so ji bila dovoljena, je zato v nasprotju s predpisom. Vendar posledica oziroma sankcija za njeno ravnanje ni v tem, da za že izvršeni poseg (nikoli) ne bo/bi mogla pridobiti dovoljenja. Sankcije, ki nastopijo v primeru kršitve predpisa, so namreč določene v 107. in 108. členu ZKZ. Po 107. členu ZKZ lahko kmetijski inšpektor odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti, ki jih je ugotovil v zvezi z izvajanjem ZKZ in predpisov, izdanih na njegovi podlagi, med katerimi je tudi vzpostavitev prejšnjega stanja, tj. stanja kakršno je bilo pred kršitvijo. 108. člen ZKZ pa določa globe za nekatere primere kršitev. V obravnavanem primeru to pomeni, da bi lahko kmetijski inšpektor tožnici, ki je že pričela z vnosom zemeljskega izkopa, ne da bi ji to dovoljevala odločba, odredil vzpostavitev prejšnjega stanja. Zakon pa nikjer ne določa sankcije, kot jo navaja organ, tj. da v primeru, ko se je vnos zemeljskega izkopa začel pred izdajo odločbe o agromelioraciji, odločbe ni več dovoljeno izdati. To, da se dela niso začela, pa tudi ni določeno kot pogoj za izdajo odločbe, s katero se agromelioracija dovoljuje. "Legalizacija agromelioracijskega posega" je torej dovoljena, če je predlog popoln in če so izkazani drugi pogoji iz 79. člena ZKZ.

10. Ker pa je organ napačno razlagal materialno pravo, je po presoji sodišča (in kar ugovarja tudi tožnica) prišlo do kršitve določb postopka, ko bi moral organ preveriti izpolnjevanje pogojev za uvedbo agromelioracije, torej izvesti poseben ugotovitveni postopek, če bi bilo potrebno glede na naravo stvari (138. člen ZUP in nadaljnji), in o stvari odločiti glede na rezultat izvedenega postopka.

11. Do ostalih tožbenih ugovorov, ki izhajajo iz postopanja organa zaradi (s to sodbo presojene) napačne razlage materialnega prava, se sodišče ne bo opredeljevalo, ker to ni (več) potrebno.

12. Glede na navedeno je sodišče, ob upoštevanju 4., 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki je odločbo izdal, v ponoven postopek. V ponovnem postopku naj organ, sledeč pravnemu mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava, in njegovim stališčem, ki se tičejo postopka, o zadevi ponovno odloči.

13. Ker je bilo že iz izpodbijane odločbe in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi, je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

14. Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanemu Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Sodno takso bo sodišče vrnilo po uradni dolžnosti (36. člen Zakona o sodnih taksah).

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 78, 78/3, 79, 80, 80/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 138

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.