UPRS Sodba I U 692/2020-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-11-09

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen (članica)

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - investitor ali lastnik nepremičnine kot inšpekcijski zavezanec - obrazložitev odločbe - absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka

Obveznost zaradi nelegalne gradnje se lahko prenaša le z lastninsko pravico na objektu, kadar njegovega lastnika ni mogoče ugotoviti, pa je zavezanec lastnik zemljišča. Drugostopenjski organ se ne opredeljuje do navedb tožnika, da ni lastnik, upravljavec in investitor objektov, ter do dokaznih predlogov, ki naj bi razjasnili, kdo naj bi to bil, torej da ga zgolj na osnovi nespornega lastništva zemljišča ni mogoče določiti za inšpekcijskega zavezanca.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Maribor, št. 06122-1147/2011/92 z dne 24. 1. 2019, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 15,00 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odločil, da mora inšpekcijski zavezanec Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS – tožnik takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo obdelanega kontejnerja tlorisne velikosti 10 x 4,8 metra, pokritega z dvokapno leseno strešno konstrukcijo, igrišča za nogomet z betonskim parapetom tlorisne velikosti 16 x 32 metrov in igrišča za odbojko na mivki tlorisne velikosti 20 x 10 metrov, vse na jugovzhodnem delu zemljišča parc. št. 43/1 k.o. ...; ter v 2. točki izreka, da mora objekte, navedene v 1. točki izreka, odstraniti do 24. 10. 2019 na svoje stroške; v 3. točki izreka je inšpekcijskega zavezanca opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti iz 2. točke izreka, ki se bo opravila po drugih osebah ali s prisilitvijo; ter v 4. točki izreka odredil prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). V obrazložitvi navaja, da je tožnik inšpekcijski zavezanec v skladu z odločbo drugostopnega organa z dne 16. 4. 2018. V nadaljevanju povzema zakonske določbe prvega odstavka 3. člena ZGO-1, definicijo gradnje brez gradbenega dovoljenja, 12.1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1, definicijo nelegalne gradnje, 26. člena ZGO-1 o pristojnosti inšpekcijskega nadzorstva, 152. člena ZGO-1, ki določa zavezanca, s čemer utemeljuje 1. in 2. točko izreka odločbe. Opozorilo iz 3. točke izreka utemeljuje z povzemom tretjega odstavka 148. člena ZGO-1 in opozorilo na upravno izvršbo z določbo prvega odstavka 291. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), četrto točko izreka pa z navedbo 158. člena ZGO-1.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil. Soglaša, da je tožnik zavezanec v obnovljenem inšpekcijskem postopku, ob analogni razlagi 157. člena ZGO-1. Iz ogleda na terenu izhaja, da gre v konkretnem primeru za objekt po določilih ZGO-1, iz spisne dokumentacije pa, da gre za manj zahteven objekt, za katerega je treba imeti gradbeno dovoljenje.

3. Tožnik v tožbi navaja, da se obrazložitev prvostopnega organa pri navedbi pravne podlage oziroma inšpekcijskega ukrepa sklicuje na določbo 152. člena ZGO-1, ki se nanaša zgolj na inšpekcijske ukrepe pri nelegalni gradnji, v sami odločbi pa ni zaslediti zakonite pravne podlage za določitev tožnika kot inšpekcijskega zavezanca. V prvem odstavku se organ sklicuje na odločbo drugostopenjskega organa z dne 16. 4. 2018 kot zakonito podlago, da je tožnik določen za inšpekcijskega zavezanca, kar pa odločba ne more biti. Nadalje iz izpodbijane odločbe ni razviden dejanski stan v predmetni zadevi, torej kdaj je bil posamezni od predmetnih objektov zgrajen, kdo je zares gradil oziroma kdo je bil investitor. Organ, razen vpogleda v zemljiško knjigo, ni ugotavljal in opravil poizvedb o tem, kdo je lastnik posameznega od predmetnih objektov ter zakaj je prav tožnik določen kot inšpekcijski zavezanec in na kateri pravni podlagi. Tožnik je v predmetnem inšpekcijskem postopku dne 21. 6. 2018 posredoval svojo izjavo s prilogami in predlagal, da se dejansko stanje še dodatno ugotovi in navedel razloge za svoj predlog. Iz vsebine obrazložitve pa ni razvidno, da bi inšpekcijski organ dejansko stanje sploh kakorkoli ugotavljal oziroma se opredelil do navedb tožnika. V verodostojnost spremenjenih navedb A. A., ki odstopajo od njegove prvotno podane izjave, se organ sploh ni spuščal. Iz navedenega je dejansko stanje nepravilno in nepopolnoma ugotovljeno. V nadaljevanju povzema svojo izjavo z dne 20. 6. 2018. Navaja tudi, da na podlagi zakona ni lastnik zemljišča, podeljeno mu je javno pooblastilo ter opravlja svoje naloge v imenu RS in na njen račun. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

6. Predmet upravnega spora je odločba, s katero je bil tožnik določen za inšpekcijskega zavezanca v obnovljenem postopku.

7. V obravnavani zadevi ni sporno, da je lastnik zemljišč, na katerih je nelegalna gradnja, RS ter, da je upravljalec le-teh tožnik. Sporno tudi ni, kaj obsega gradnja, na katero se nanaša ukrep določen z izpodbijano odločbo, ter da bi bilo za tako gradnjo treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Tudi ni sporno, da tožnik ni bil investitor objektov.

8. Sporno pa je, ali je bil kot inšpekcijski zavezanec za izrek ukrepov glede takšne gradnje po 152. ZGO-1 in posledičnih prepovedi iz 158. člena ZGO-1, ob uporabi 157. člena ZGO-1, pravilno določen tožnik. Pravna podlaga za izpodbijano odločitev so določbe ZGO-1, ki jih je organ prve stopnje pravilno povzel v svojo obrazložitev. Kot je obrazložilo Vrhovno sodišče v sodbi, X Ips 202/2013 z dne 4. 11. 2015, je treba pri odgovoru na vprašanje, kdo je lahko inšpekcijski zavezanec za izrek ukrepa nelegalne gradnje po 152. členu ZGO-1, analogno uporabiti prvi odstavek 157. člena ZGO-1. Ta ureja obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora v primeru nedovoljene gradnje. Vrhovno sodišče je jasno navedlo, da je uporaba analogne razlage utemeljena predvsem z inštitutom lastninske pravice na nepremičnini. Gradnja na lastnikovem zemljišču se namreč ne more zakonito izvajati brez njegove privolitve, saj bi bilo s tem sicer poseženo v njegovo lastninsko pravico. To pomeni, da lahko tudi gradbene posege na nepremičnini opravlja edino lastnik ali od njega pooblaščena oseba oziroma oseba, ki ima za takšen poseg privolitev lastnika zemljišča. Iz tega izhaja, da se obveznost zaradi nelegalne gradnje lahko prenaša le z lastninsko pravico na objektu, kadar njegovega lastnika ni mogoče ugotoviti, pa je zavezanec lastnik zemljišča.

9. Tožnik je v upravnem postopku dokazoval, da ni lastnik zgrajenih objektov, ne njihov investitor, ne upravljalec. Predlagal je izvedbo dokazov, ki jih organ ni izvedel ter se do njih ni opredelil (vloga z dne 20. 6. 2018), na podlagi katerih naj bi organ ugotovil pravega investitorja, ki bi bil posledično inšpekcijski zavezanec v skladu s 157. členom ZGO-1.

10. Že iz povzetka prvostopenjske odločbe v sodbi izhaja, da njena obrazložitev obsega le povzetek zakonskih določb. Drugostopenjski organ je na pritožbo tožnika povzel ugotovitve ogleda in spisne dokumentacije, kar pa se vse nanaša le na opredelitev objektov in vprašanje, ali je za njihovo graditev potrebno gradbeno dovoljenje. Ne opredeljuje pa se obrazložitev drugostopenjskega organa do navedb tožnika, da ni lastnik, upravljavec in investitor objektov, ter predloga njegovih dokazov, ki naj bi razjasnili, kdo naj bi to bil, torej da ga zgolj na osnovi nespornega lastništva zemljišča ni mogoče določiti za inšpekcijskega zavezanca. Obrazložitev izpodbijane odločbe, tudi kolikor sodišče presoja obrazložitve obeh organov kot celoto, ne dosega standarda obrazložitve odločbe, določenega v prvem odstavku 214. člena ZUP. Iz obrazložitve niso vidni bistveni razlogi za odločitev oziroma bistvene okoliščine, navedba razlogov je povsem izostala, ni opredelitve do navedb in dokaznih predlogov tožnika, zato je treba izpodbijano odločbo odpraviti iz razloga po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, po kateri se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti.

11. Toženka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponoven postopek sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Glavne obravnave ni opravilo, ker so se stranke glavni obravnavi odpovedale (279.a člen ZPP).

12. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 15,00 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152, 157, 157/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.