UPRS Sodba I U 1848/2019-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-08-27

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Irena Grm

ustanovitev služnosti v javno korist - razlastitev - procesni akt - sklep o uvedbi postopka

Tudi v postopku ustanovitve služnosti v javno korist po 211. členu ZUreP-2 (enako kot v razlastitvenem postopku) je treba najprej izdati sklep o uvedbi tega postopka, pri čemer zakon uvedbo postopka in izdajo sklepa o tem veže izključno na pogoj popolne zahteve za obremenitev nepremičnine (prvi odstavek 200. člena ZUreP-2), kar pomeni, da je treba tudi v postopku ustanovitve služnosti v javno korist po ZUreP-2 najprej opraviti (le) preverjanje formalne popolnosti vloge oziroma zahteve, nato pa po uvedbi postopka ugotavljati še materialnopravne pogoje za ustanovitev služnosti v javno korist in v ta namen izvesti ugotovitveni postopek ter izdati odločbo.

To pomeni, da je sklep o uvedbi postopka obremenitve nepremičnine s služnostjo v javno korist po ZUreP-2 le procesne narave in da mu ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena. Del izreka sklepa z dne 10. 6. 2019, ki se nanaša na zaznambo začetka postopka obremenitve nepremičnine v zemljiški knjigi, s prepovedjo prometa z nepremičnino ali njenega bistvenega spreminjanja brez soglasja upravičenke, pa (zgolj) naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki pa jih določa že sam zakon, in torej ne gre za odločitev upravnega organa v okviru danih pooblastil, s tem pa tudi ne za njegovo oblastveno odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper uvodoma navedeni sklep (v nadaljevanju prvostopenjski sklep), s katerim je Upravna enota Tržič (v nadaljevanju prvostopenjski organ) kot nedovoljeno zavrgla njeno pritožbo zoper sklep št. 352-3/2019-6 (76) z dne 10. 6. 2019 (v nadaljevanju sklep z dne 10. 6. 2019), v upravni zadevi obremenitve nepremičnine s trajno služnostno pravico gradnje, vzdrževanja, uporabe in dostopa do podzemne komunalne infrastrukture v javno korist na zemljišču parc. št. 110/28, k.o. ... (1. točka izreka), in odločila, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ prejel zahtevo Občine Tržič za obremenitev nepremičnine s prej opisano služnostjo v javno korist. Po prejemu popolne zahteve je prvostopenjski organ izdal sklep z dne 10. 6. 2019, s katerim je uvedel postopek obremenitve nepremičnine s služnostjo. Zoper ta sklep je tožnica vložila pritožbo, ki pa jo je prvostopenjski organ ob upoštevanju prvega odstavka 200. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) kot nedovoljeno zavrgel.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z drugostopenjsko odločbo tožničino pritožbo zoper izpodbijani prvostopenjski sklep o zavrženju pritožbe kot neutemeljeno zavrnilo.

3. Tožnica v tožbi navaja, da je prvostopenjski organ napačno uporabil določbo 200. člena ZUreP-2, ker v tem primeru ne gre za postopek razlastitve, ampak za postopek obremenitve nepremičnine s trajno služnostno pravico, ki je urejen v 211. členu ZUreP-2. S tem ji je odvzel pravico do pritožbe in kršil 22. člen Ustave RS. Razlastitveni postopek in postopek omejitve lastninske pravice z začasno uporabo ali služnostjo v javno korist sta dva različna postopka, v katerih so določeni različni pogoji in zato kombinacija obeh ni dopustna. Deveti odstavek 211. člena ZUreP-2 sicer določa, da če v tem členu ni določeno drugače, se glede drugih vprašanj, ki niso posebej urejena, uporabljajo določbe tega zakona o razlastitvi, vendar pa med ta vprašanja ni mogoče šteti postopkovnih določb, zlasti ne pravice do pritožbe. V tem primeru ustanovitev služnosti dejansko predstavlja razlastitev, saj pomeni grob poseg v tožničino lastninsko pravico do take stopnje, da na tej parceli dejansko ne more izvajati lastninske pravice. Predlaga, naj sodišče izpodbijani prvostopenjski sklep spremeni tako, da ugodi pritožbi in sklep z dne 10. 6. 2019 razveljavi ter vrne zadevo v novo odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka je poslala dokumente upravnega spisa obravnavane zadeve, na tožbo pa ni odgovorila.

6. Kot izhaja iz razlogov izpodbijanih aktov, in kar med strankama niti ni sporno, je tožnica vložila pritožbo zoper sklep z dne 10. 6. 2019, s katerim je prvostopenjski organ na podlagi ZUreP-2 uvedel postopek obremenitve nepremičnine s trajno služnostno pravico gradnje, vzdrževanja, uporabe in dostopa do podzemne komunalne infrastrukture v javno korist na zemljišču parc. št. 110/28, k.o. ..., ki je v lasti tožnice do deleža 3/4. Prvostopenjski organ je tožničino pritožbo kot nedovoljeno zavrgel, ker je ob upoštevanju devetega odstavka 211. člena ZUreP-2 zaključil, da je po ZUreP-2 (tudi) zoper sklep o uvedbi postopka obremenitve nepremičnine s služnostjo v javno korist izključena pritožba (prvi odstavek 200. člena ZUreP-2). Pri tem je sporno, ali je navedeno stališče organa pravilno.

7. Postopek ustanovitve služnosti v javno korist ureja 211. člen ZUreP-2. Ta v devetem odstavku določa, da če ni v tem členu določeno drugače, se glede drugih vprašanj, ki niso posebej urejena, uporabljajo določbe tega zakona o razlastitvi. To pa tudi po presoji sodišča pomeni, da je treba v postopku ustanovitve služnosti v javno korist uporabiti 200. člen ZUreP-2, ki ureja izdajo sklepa o uvedbi razlastitvenega postopka, in ki v prvem odstavku izrecno in jasno določa, da upravni organ po prejemu popolne zahteve za razlastitev s sklepom odloči o uvedbi razlastitvenega postopka ter da zoper ta sklep ni pritožbe. Glede na to je torej odločitev organa o zavrženju tožničine pritožbe zoper sklep o uvedbi postopka obremenitve nepremičnine s služnostjo v javno korist pravilna.

8. Pri tem sodišče dodaja, da je treba tudi v postopku ustanovitve služnosti v javno korist po 211. členu ZUreP-2 (enako kot v razlastitvenem postopku) najprej izdati sklep o uvedbi tega postopka, pri čemer zakon uvedbo postopka in izdajo sklepa o tem veže izključno na pogoj popolne zahteve za obremenitev nepremičnine (prvi odstavek 200. člena ZUreP-2), kar pomeni, da je treba tudi v postopku ustanovitve služnosti v javno korist po ZUreP-2 najprej opraviti (le) preverjanje formalne popolnosti vloge oziroma zahteve, nato pa po uvedbi postopka ugotavljati še materialnopravne pogoje za ustanovitev služnosti v javno korist in v ta namen izvesti ugotovitveni postopek ter izdati odločbo (sedmi odstavek 211. člena ZUreP-2).

9. To pomeni, da je sklep o uvedbi postopka obremenitve nepremičnine s služnostjo v javno korist po ZUreP-2 le procesne narave in da mu ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena. Na procesno naravo sklepa kažeta tudi oblika pravnega akta, s katerim se uvede postopek (s sklepom namesto z odločbo

) ter okoliščina, da je pritožba zoper sklep o uvedbi postopka po ZUreP-2 izrecno izključena.

Del izreka sklepa z dne 10. 6. 2019, ki se nanaša na zaznambo začetka postopka obremenitve nepremičnine v zemljiški knjigi, s prepovedjo prometa z nepremičnino ali njenega bistvenega spreminjanja brez soglasja upravičenke, pa (zgolj) naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki pa jih določa že sam zakon,

in torej ne gre za odločitev upravnega organa v okviru danih pooblastil, s tem pa tudi ne za njegovo oblastveno odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice.

10. Ker je torej po povedanem odločitev o zavrženju pritožbe zoper sklep z dne 10. 6. 2019 pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

11. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je relevantno za odločitev v tej zadevi, med strankama ni sporno. V zadevi je bila namreč sporna izključno pravilna razlaga in uporaba prava (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Predlagani dokazi tako za sprejem odločitve o zadevi niso bili pravno pomembni.

12. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Smiselno primerjaj s stališči tega sodišča na primer v sklepu I U 2424/2018-5 z dne 10. 1. 2019, 9. točka obrazložitve.

S sklepom se odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka (prvi odstavek 226. člena Zakon o splošnem upravnem postopku, ZUP). S sklepom se odloča tudi o tistih vprašanjih, ki se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih ne odloča z odločbo (drugi odstavek istega člena).

Primerjaj s stališčem Vrhovnega sodišča RS v sklepu I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017, 15. točka obrazložitve. Ta odločitev se sicer nanaša na sklep iz osmega odstavka 473. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1), vendar gre glede na pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za njegovo izdajo, ter izključitvijo pritožbe in samo obliko izdanega pravnega akta, za povsem primerljivo ureditev z ureditvijo izdaje sklepa po prvem odstavku 200. člena ZUreP-2.

V skladu s tretjim odstavkom 200. člena ZUreP-2 v zvezi z devetim odstavkom 211. člena ZUreP-2 upravni organ pošlje sklep o uvedbi postopka sodišču, ki v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo, odloči o zaznambi razlastitvenega postopka. Dokler postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet obremenitve, ali njeno bistveno spreminjanje, brez soglasja upravičenca. Pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen (četrti odstavek istega člena).

Primerjaj s sklepom Vrhovnega sodišče RS I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017, 20. točka obrazložitve.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 200, 200/1, 211, 211/7, 211/9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.