UPRS Sodba I U 1224/2018-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-07

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

sofinanciranje iz javnih sredstev - javno povabilo - delitev sredstev po zaporedju prispelih vlog - pogoji javnega povabila - poraba sredstev javnega razpisa - načelo enakega obravnavanja

Toženka je predložene ponudbe pravilno obravnavala po vrstnem redu njihovega prispetja in do porabe razpoložljivih finančnih sredstev. Za tako ravnanje je imela podlago tako v zakonu (četrti odstavek 47. člena ZUTD), kot v javnem povabilu (drugi odstavek 19.1 točke), ki ju je morala pri odločanju upoštevati.

Pri kriteriju obravnavanja ponudb po času prispetja in do porabe razpoložljivih finančnih sredstev ne gre za kršitev načela enakega obravnavanja, saj je ta pogoj oziroma kriterij, ki je bil (vnaprej) javno objavljen, veljal enako za vse prijavljene kandidate na javno povabilo. Kriterij vrstnega reda prispetja ponudbe je po svoji naravi jasen in objektiven ter zato (praviloma) niti ne potrebuje dodatne vsebinske opredelitve.

II. Zahtevi tožeče stranke in tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrneta.

1. Z uvodoma navedenim izpodbijanim obvestilom je toženka na podlagi 47. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) odločila, da tožničina ponudba na Javno povabilo za zbiranje ponudb v okviru programa ... (v nadaljevanju javno povabilo) ni izbrana za sofinanciranje. V obrazložitvi je navedla, da je strokovna komisija 23. 1. 2018 začela odpirati v roku predložene ponudbe, ki so bile oddane od 15. 1. 2018 do 22. 1. 2018 do 23.59 ure. Z rangiranjem so bile izbrane ponudbe, za katere se je v skladu z drugim odstavkom 18.2 točke javnega povabila kot čas prispetja upošteval 15. 1. 2018 ob 9.00 uri. Ker je toženka prejela tožničino ponudbo 23. 1. 2018, ponudba zaradi predhodne porabe razpoložljivih razpisanih sredstev ni bila izbrana.

2. Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je izpolnjevala vse razpisne pogoje, da se je na razpis pravočasno prijavila in da je svoji prijavi tudi priložila vse zahtevane listine. Rok za prijavo je bil določen od 15. 1. 2018 do 30. 3. 2018, kar pomeni, da so bile pravočasne vse prijave, ki so v navedenem roku prispele k toženki, pri čemer je toženka tožničino prijavo prejela 23. 1. 2018. Odločitev o delitvi sredstev, preden se rok za oddajo prijav izteče, je nezakonita. Vse pravočasne prijave bi morale biti pregledane, obravnavane in ustrezno točkovane, saj je šele na podlagi take obravnave mogoče opraviti izbor med prijavljenimi in deliti sredstva. Toženka je sredstva razdelila že v prvem tednu po tem, ko je bil rok za zbiranje ponudb odprt, do poteka tega roka pa je ostalo še več kot dva meseca. Taki razpisni pogoji in ravnanje toženke po načelu "kdor prej pride, prej melje", nima zakonske podlage in predstavlja kršitev načela enakega obravnavanja. Toženka bi morala upoštevati oddajno in ne prejemne teorije. Izbor prejemnikov javnih sredstev je bil opravljen netransparentno, saj se pravilnosti izbire ne da preizkusiti. Iz objave oziroma seznama končnih prejemnikov sredstev ni razvidno, kdaj so bile prijave oddane oziroma kdaj je toženka prejela prijavo posameznega kandidata, niti ne, kako je bil posamezni prejemnik točkovan, posledično pa ni mogoče preveriti, ali so bila sredstva podeljena zakonito in pravilno. Tožničina prijava ni bila vrednotena, zato ni mogoče preveriti, ali je bila njena ponudba utemeljeno neizbrana. Ponudba ni bila točkovana, kljub temu da je bila toženki pravočasno poslana in da javno povabilo še ni bilo zaprto. Poleg tega iz izpodbijanega obvestila izhaja, da je komisija 23. 1. 2018 začela odpirati v roku predložene ponudbe, ki so bile oddane od 15. 1. 2018 do 22. 1. 2018, in da je toženka prejela tožničino ponudbo 23. 1. 2018, kar pomeni, da je bila ponudba poslana (oddana) vsaj 22. 1. 2018. Zato toženka neupravičeno ni vrednotila tožničine ponudbe, čeprav je bila odposlana v roku, ki se je upošteval v prvem vrednotenju. Enako bi veljajo, če bi bila ponudba oddana 22. 1. 2018 in bi jo toženka zaradi delovanja Pošte ... prejela šele 24. 1. 2018 ali 25. 1. 2018. Tožnica dodaja, da je tako ravnanje komisije nezakonito in v nasprotju s pogoji razpisa, saj so imeli subjekti čas za prijavo dejansko le od 15. 1. 2018 do 19. 1. 2018 (če so vlogo poslali po Pošti, ki ima rok prenosa pošiljk 2 do 3 dni), rok 4 dni pa ni primeren za prijavo na javni razpis. Glede na navedeno predlaga, naj sodišče izpodbijano obvestilo spremeni tako, da ga odpravi oziroma podrejeno razveljavi, zadevo pa vrne toženki v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da že iz javnega povabila izhaja, da po porabi razpoložljivih sredstev ni bila dolžna vsebinsko preverjati ali točkovati pozneje vloženih ponudb, zato tožničina ponudba ni bila vsebinsko obravnavana. Že 15. 1. 2018, na prvi dan pričetka zbiranja ponudb, je bilo namreč prejetih več ponudb, kot je bilo razpisanih sredstev, zato je podelila sredstva le vlagateljem, ki so svojo ponudbo vložili 15. 1. 2018. Vsi potencialni in dejanski ponudniki so imeli enako možnost, da se prijavijo na razpis. Pogoja glede datuma oddaje vloge in upravičenosti do podelitve sredstev do porabe sta objektivni merili, zato očitek tožnice o kršitvi načela enake obravnave ni utemeljen in je pavšalen. Vse ponudbe, ki so bile oddane na isti dan kot tožničina ponudba, so bile enako obravnavane. Pri vložitvi ponudbe je upoštevala oddajno teorijo, saj je tožnica oddala ponudbo 23. 1. 2018, kar izhaja iz kuverte o oddani vlogi, zato njena trditev, da naj bi ponudbo oddala že 22. 1. 2018 ali celo prej, ne drži. Tožničina ponudba je bila sicer pravočasna, saj je bila vložena znotraj vnaprej določenega razpisnega roka za oddajo ponudb, vendar pa so bila sredstva takrat dejansko že izčrpana, zato ni bila upravičena do njih. Dodaja, da lahko tožnica izpodbija le lastno odločitev o neizboru, ne pa tudi drugih odločitev o podelitvi sredstev, poleg tega pa so njene navedbe o tem tudi pavšalne in neutemeljene. Predlaga, naj sodišče tožbeni zahtevek v celoti zavrne in tožnici naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da razpisni pogoji niso bili določeni zakonito in da omogočajo diskriminacijo med kandidati. Kandidati so morda imeli enake možnosti le formalno, ne pa tudi dejansko. Iz razpisnih pogojev izhaja, da bo prvo ocenjevanje potekalo 23. 1. 2018, zato je sklepala, da bodo vse vloge, prispele do tega dne, enakovredno ocenjevane, torej da bo komisija enako upoštevale vse vloge od 15. 1. 2018 do 23. 1. 2018, zato je svojo vlogo oddala na še upoštevni dan. Poleg tega je izpodbijana odločba tudi neobrazložena.

6. V zadevi je sporna odločitev toženke o neizbiri tožničine ponudbe na javno povabilo. Toženka je v izpodbijanem obvestilu kot razlog za odločitev navedla predhodno porabo razpoložljivih sredstev.

7. Izpodbijana odločitev temelji na 47. členu ZUTD, za katerega je Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-171/17-16 z dne 6. 2. 2020 ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo (ker ne zadosti zahtevi po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave), in odločilo, da mora zakonodajalec ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe. Hkrati je Ustavno sodišče RS na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) v 3. točki izreka navedene odločbe določilo način izvršitve te odločbe. V skladu s tem do odprave ugotovljene neustavnosti sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost obvestila iz šestega odstavka 47. člena ZUTD tako, da presoja skladnost obvestila z vsebinskimi merili in procesnimi pravili, ki so določeni v ZUTD, smernicah in načrtu izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja, v katalogu ukrepov aktivne politike zaposlovanja in v javnem povabilu. Na podlagi šestega odstavka 47. člena ZUTD namreč delodajalce, katerih ponudba ni sprejeta, izvajalec ukrepov APZ obvešča z dopisom v roku, določenem v javnem povabilu. Zoper odločitev je možen upravni spor.

8. Ustavno sodišče je v razlogih odločbe med drugim navedlo, da obvestilo iz šestega odstavka 47. člena ZUTD ni upravni akt, da pa je predmet presoje v upravnem sporu lahko na podlagi izrecne določbe drugega stavka prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) (18. točka), in da je ZUTD izključil uporabo ZUP, s tem ko je podrobnejšo ureditev prepustil predpisom, ki urejajo izvrševanje proračuna (20. točka).

9. Med strankama ni sporno, da je tožnica pravočasno, znotraj roka, določenega v javnem povabilu za vložitev ponudb, ki je bil od 15. 1. 2018 do 30. 3. 2018 (drugi odstavek 18.2 točke javnega povabila), vložila ponudbo na javno povabilo. Sporno pa je, ali je toženka mogla odločiti, da tožničine ponudbe ne izbere iz razloga predhodne porabe razpoložljivih sredstev.

10. V skladu s četrtim odstavkom 47. člena ZUTD strokovne komisije obravnavajo predložene ponudbe po vrstnem redu njihovega prispetja do porabe razpoložljivih finančnih sredstev. Izvajalec ukrepov APZ sprejme ponudbo tistega delodajalca, ki izpolnjuje vse zahtevane pogoje in merila in katerega ponudba ustreza potrebam brezposelnih oseb na območju njegovega poslovanja. V drugem odstavku 19.1 točke javnega povabila je določeno, da bo strokovna komisija obravnavala ponudbe glede na programsko regijo po vrstnem redu njihovega prispetja do porabe razpoložljivih sredstev sklopa A ali sklopa B in hkrati v okviru posamezne kohezijske regije oziroma najpozneje do 30. 3. 2018.

11. Glede na to pa sodišče ugotavlja, da je toženka predložene ponudbe pravilno obravnavala po vrstnem redu njihovega prispetja in do porabe razpoložljivih finančnih sredstev. Za tako ravnanje je namreč imela podlago tako v zakonu (četrti odstavek 47. člena ZUTD), kot v javnem povabilu (drugi odstavek 19.1 točke), ki ju je morala pri odločanju upoštevati. Tožnica je bila z načinom take obravnave ponudb tudi določno in jasno seznanjena že z javnim povabilom. Zato so predlagani dokazi toženke z zaslišanjem prič v zvezi s potekom postopka pred toženko nepotrebni. Poleg tega je bila višina razpoložljivih sredstev določena v javnem povabilu (9.3 točka javnega povabila in 3. točka tretjega popravka javnega povabila), javno objavljen pa je bil tudi seznam končnih prejemnikov sredstev na javnem povabilu z višino odobrenih sredstev (kar je med strankama nesporno), to pa omogoča preverbo glede višine podeljenih oziroma porabljenih razpoložljivih finančnih sredstev. S tem je po presoji sodišča v obravnavani zadevi zahtevi po obrazložitvi odločitve zadoščeno, upoštevajoč pri tem določeni način izvršitve v odločbi Ustavnega sodišča in njegovo razlogovanje, da je uporaba ZUP izključena. Sodišče še dodaja, da tožnica konkretizirano niti ne izpodbija višine podeljenih sredstev oziroma dodeljenih sredstev posameznim ponudnikom iz končnega seznama. Kolikor se tožnica pavšalno sklicuje na postopke v zvezi s podelitvijo sredstev drugim ponudnikom, pa to ne more biti predmet presoje v tem postopku, v katerem se izpodbija uvodoma navedeno obvestilo.

12. Pri omenjenem kriteriju obravnavanja ponudb po času prispetja in do porabe razpoložljivih finančnih sredstev po presoji sodišča tudi ne gre za kršitev načela enakega obravnavanja, saj je ta pogoj oziroma kriterij, ki je bil (vnaprej) javno objavljen, veljal enako za vse prijavljene kandidate na javno povabilo. Možnost, da tožnica pridobi sredstva, je bila torej odvisna od datuma oddaje vloge in števila udeležencev na javnem povabilu, ki so izpolnjevali pogoje in merila, pri čemer tožnica konkretizirano ne zatrjuje, da bi kriteriji za izbor zanjo v obravnavanem primeru veljali kakorkoli drugače kot za druge udeležence, niti tega podrobneje ne obrazlaga. Poleg tega je kriterij vrstnega reda prispetja ponudbe po svoji naravi tudi jasen in objektiven ter zato (praviloma) niti ne potrebuje dodatne vsebinske opredelitve.

Zato tožbeni ugovor o nezakonitosti kriterija obravnave ponudb po vrstnem redu prispetja do porabe sredstev, ni utemeljen.

13. Sodišče nadalje ugotavlja, da se je v skladu s prvim odstavkom 19.1 točke javnega povabila odpiranje ponudb začelo 23. 1. 2018 ob 9.00 uri na sedežu toženke, nadaljnja odpiranja pa bi se praviloma izvedla vsak drugi torek ob 9.00 uri. Javno povabilo dalje določa, da se bodo odpirale samo v roku dostavljene, pravilno izpolnjene in označene ovojnice s ponudbami, in sicer v vrstnem redu, v katerem so bile predložene. Na posameznem odpiranju bodo odprte tiste ponudbe, ki na sedež sklada prispejo do vključno 23:59 ure dneva pred dnem odpiranja. V drugem odstavku 18.2 točke javnega povabila je še določeno, da če je ponudba oddana 15. 1. 2018 pred 9:00 uro, se zaradi možnosti oddaje ponudbe na vseh v povabilu navedenih mestih upošteva kot ura in minuta prispetja 15. 1. 2018 ob 9:00 uri.

14. Kot izhaja iz izpodbijanega obvestila in kar je med strankama nesporno, je strokovna komisija 23. 1. 2018 začela odpirati v roku predložene ponudbe, ki so bile oddane od 15. 1. 2018 do 22. 1. 2018 do 23:59 ure, ter nato 3. 4. 2018 na spletni strani objavila seznam končnih prejemnikov sredstev na javnem povabilu, z rangiranjem pa izbrala ponudbe, za katere se je kot čas prispetja upošteval 15. 1. 2018 ob 9:00 uri. To pa pomeni, da je toženka ravnala v skladu z javnim povabilom in pravilno sledila določbam prej citiranih prvega odstavka 19.1 točke in drugega odstavka 18.2 točke javnega povabila. O takem načinu obravnave oziroma odpiranja ponudb je bila tožnica tudi vnaprej izrecno obveščena z javnim povabilom. Tožničin ugovor, da naj bi toženka ravnala nezakonito in v nasprotju s pogoji razpisa, ker je vrednotila le ponudbe, prejete do 22. 1. 2018, ter da bi morala vse pravočasne ponudbe pregledati in točkovati, ni utemeljen. Prijavitelj oziroma ponudnik namreč nima zagotovljene pravice do dela razpisanih sredstev, četudi je oddal pravočasno in formalno popolno vlogo.

15. Glede na to so za odločitev v tem primeru tudi nerelevantna tožničina zatrjevanja, da naj bi bila njena ponudba poslana oziroma oddana toženki vsaj 22. 1. 2018 ter da je zato toženka neupravičeno ni vrednotila v prvem vrednotenju. Ker je torej toženka, kot izhaja iz izpodbijanega obvestila in kar je med strankama nesporno, razdelila razpoložljiva finančna sredstva na podlagi javnega povabila med izbrane ponudbe, za katere se je kot čas prispetja upošteval 15. 1. 2018 ob 9:00 uri, tožbene navedbe v smeri, da naj bi tožnica oddala ponudbo vsaj 22. 1. 2018, ob tem ko pa je toženka navedla kot datum prejema 23. 1. 2018, niso relevantne. Da naj bi bila tožničina ponudba morebiti oddana pri toženki že 15. 1. 2018 ob 9:00 uri, pa tožnica ne zatrjuje. Zato so nepomembne tudi tožničine navedbe, da ima Pošta ... rok za prenos priporočeno oddanih pošiljk dva do tri dni in dokazni predlog s poizvedbami pri Pošti ... glede roka za prenos pošiljk ter dokazilo o oddaji tožničine ponudbe (fotokopija kuverte). Navedene okoliščine, glede na to, da je toženka razdelila sredstva med izbrane ponudbe, za katere se je kot čas prispetja upošteval 15. 1. 2018 ob 9:00 uri (kar je med strankama nesporno), in ob upoštevanju, da tožnica niti ne trdi, da bi ponudbo morebiti oddala 15. 1. 2018 pred oziroma ob 9:00 uri, namreč niso pomembne za odločitev v tej zadevi. Pri tem sodišče dodaja, da je v javnem povabilu upoštevana oddajna teorija, saj je v šestem odstavku 18.2 točke javnega povabila izrecno določeno, da se kot prejem ponudbe na sklad upošteva datum, ura in minuta oddaje ponudbe priporočeno na pošti ali prejem na sedežu sklada, če je oddana osebno ali z navadno poštno pošiljko. Tako pa je bil upoštevan tudi prejem tožničine ponudbe, ki je bila glede na poštni žig na kuverti oddana s priporočeno poštno pošiljko 23. 1. 2018, kar pa glede na povedano, ker ni bila oddana 15. 1. 2018 do 9:00 ure, za odločitev ni relevantno, in sodišče sodbe na tem ne temelji.

16. Ker je torej sodišče glede na obrazloženo presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, poleg tega pa tudi ni ugotovilo kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker navedena dejstva in predlagani dokazi strank (poizvedbe pri Pošti ... glede roka za prenos pošiljk, zaslišanje prič), kot prej obrazloženo, niso pravno pomembni za odločitev o zadevi (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Kolikor sta se stranki sklicevali na listine upravnega spisa (javno povabilo, obvestilo o neizboru, prijava na javno povabilo, seznam končnih prejemnikov, ocenjevalni list, odgovori na pogosta vprašanja, obvestilo o prvem odpiranju ponudb, zapisnika komisije ipd.), pa to ni bilo v dokazne namene, ampak v zvezi z njunim povzemanjem poteka postopka pred toženko o izvajanju predmetnega javnega povabila in izdaji izpodbijanega obvestila.

18. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-171/17-16 z dne 6. 2. 2020, 21. točka obrazložitve.

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 47, 47/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.