UPRS Sodba I U 228/2019-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-08

mag. Mojca Muha (preds.), mag. Jožica Češnovar (poroč.), mag. Marjanca Faganel

koncesija - koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti - pogodba o koncesiji - trajanje koncesije - sprememba pogodbe - pogodba za določen čas - odločitev ustavnega sodišča

Ustavno sodišče RS je odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS. Presodilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena URS. Koncesijsko razmerje je trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Republika Slovenija, Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju tožena stranka) je z izpodbijano odločbo v točki 1 izreka družbi A., d.d. (v nadaljevanju tožnik) spremenila čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo št. 503-97/2003 z dne 16. 9. 2004, za področje kardiovaskularne kirurške dejavnosti, in sicer se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja. Iz točke 2 izreka izhaja, da če koncesionar (tožnik) ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi glede trajanja koncesije, velja ta odločba. Iz točke 3 izreka izhaja, da posebnih stroškov postopka ni bilo.

2. V obrazložitvi navedene odločbe se tožena stranka sklicuje na Zakon o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K), ki je v četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K določil, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Tožena stranka je v postopku ugotovila, da je tožnik pridobil koncesijo za področje kardiovaskularne kirurške dejavnosti na podlagi odločbe št. 503-97/2003 z dne 16. 9. 2004 za nedoločen čas. Glede na navedeno je tožena stranka po uradni dolžnosti izdala odločbo o spremembi koncesijske odločbe tako, da je koncesijo za nedoločen čas spremenila v določen čas, za obdobje 15 let.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in jo izpodbija s tožbo. Opozori, da se obrazložitev odločbe sklicuje na drugo družbo, to je na A., d.o.o., zato jo je potrebno že iz tega razloga odpraviti. Vse nadaljnje tožbene ugovore podaja zgolj iz previdnosti. Pove, da ima kot koncesionar z več kot 14 leti rednega izvajanja koncesije vzpostavljen stabilen in dolgoročen sistem delovanja, kar zajema investicijska, kadrovska in druga organizacijska vprašanja. Glede tega predlaga zaslišanje treh prič. Njegov položaj je bil z odločbo tožene stranke št. 503-97/2003 z dne 16. 9. 2004 pravnomočno urejen. Pravnomočno urejena pravna razmerja je mogoče spreminjati le v skrajnih primerih. Z izpodbijano odločbo pa je bilo brez izkazanega javnega interesa poseženo v njegove pridobljene pravice in s tem je tožena stranka ravnala v nasprotju z več členi Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), konkretno v nasprotju z 2., 33., 51., 155. ter 158. členom URS. Sporni poseg v čas trajanja koncesij prinaša zgolj negotovost za izvajalce kot tudi za bolnike, vzpostavlja dodatne stroške, v ničemer ne zagotavlja kakovosti storitev in ne predstavlja pridobitve z vidika organizacije javne mreže zdravstvenih storitev. Sprejet je bil zgolj zaradi kratkoročnih političnih interesov. V izpodbijani odločbi ni z ničemer vsebinsko obrazložen poseg v pravice tožnika, zato lahko tožnik o teh razlogih zgolj ugiba, prav tako tožniku ni bila dana možnost opredelitve v postopku. S tem je bila tožniku kršena pravica do izjave v postopku po 9. členu ZUP. Tožnik ves čas koncesijo opravlja skladno s predpisi in strokovnimi standardi. Novela zakona ni bila potrebna, saj je zakonska ureditev pred novelo že omogočala odvzem koncesije izvajalcu, ki javne službe ne bi ustrezno opravljal. Novela zakona tudi ni bila potrebna iz sistemskih razlogov, saj je splošno znano, da javni zavodi niso sposobni izvesti še dela storitev, ki jih izvajajo koncesionarji. Prav zaradi nezmožnosti izvesti vse storitve s strani javnih izvajalcev je država angažirala koncesionarje, ti pa so se zanesli na nespremenljivost njihovih pravnomočnih pravic. Zakonodajalec za izvedeni poseg v pravice ni izkazal nujnosti in sorazmernosti, kar bi tudi po praksi Ustavnega sodišča RS moral storiti. Prav tako ni bil izkazan javni interes za retroaktivno učinkovanje zakona. Tožnik se opredeli do domnevnih razlogov za sprejem sporne novele, kot npr. do domnevnih neustreznostih v postopkih podeljevanja koncesij, do domnevnih korupcijskih tveganj, do navajanja zakonodajalca, da naj bi koncesije za nedoločen čas omejevale konkurenco ter do domnevno nejasnih meja med zasebno zdravstveno dejavnostjo in javno zdravstveno službo, katerih pa, po stališču tožnika, v resnici ni. Tožena stranka tudi v ničemer ne pojasni, zakaj se čas trajanja koncesije določa ravno na 15 let. Ob tem tožnik opozarja na lekarniško dejavnost, kjer se koncesije podeljujejo za 30 let, kar je neutemeljeno in neustavno razlikovanje. Skrajševanje koncesij slabša položaj pacientov in vodi v več samoplačniških storitev. Podaljševanje koncesij po 15–ih letih bo po nepotrebnem obremenjevalo koncesionarje in tudi uradnike. Tožnik še posebej poudarja, kako bo skrajševanje koncesij vplivalo na investiranje koncesionarjev v opremo, zato bodo najdražje naprave morale biti financirane iz proračuna. Z izpodbijano odločbo je bila tožniku v celoti odvzeta pravica izvajati koncesijsko storitev po preteku 15-ih let, kar je neustaven retroaktiven poseg v pravice. Če bi tožnik vedel, kaj se bo zgodilo, se za večje investicije ne bi odločil. Tožnik je tretji največji center za zdravljenje bolezni srca in ožilja in njegova dejavnost zahteva zelo drago opremo. Tožnik ima veliko število zaposlenih, poleg tega sodeluje tudi s številnimi zunanjimi sodelavci, vsled česar ima visoke stroške izobraževanja. Omejevanje koncesij na 15 let onemogoča razvoj stroke na področju bolezni srca in ožilja. Pri takšnih oblastnih posegih v poslovanje tožnika bi država morala tožniku izplačati nadomestilo za povrnitev njegovih stroškov kot tudi nadomestilo izgubljenih prihodkov, ki jih je imel tožnik zagotovljene s pravnomočno odločbo o podelitvi koncesije za nedoločen čas.

4. Nadalje tožnik meni, da je skrajševanje koncesij v nasprotju z Direktivo 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (v nadaljevanju Direktiva 2014/23/EU), ki je Slovenija sicer še ni implementirala. Zato sodišču predlaga, da pred Sodiščem Evropske unije sproži postopek predhodnega odločanja glede dveh, v tožbi navedenih vprašanj, ki se nanašata na vprašanje področja uporabe Direktive 2014/23/EU. Ob tem tožnik podaja stališče, da njegova dejavnost izpolnjuje standard negospodarskih storitev splošnega pomena, čemur je, po njegovem mnenju, v odločbi št. U-I-194/17-15 z dne 22.3.2018 pritrdilo tudi Ustavno sodišče RS. Tožnik opozori na postopek sprejemanja zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah. S sprejemom tega zakona bo, po stališču tožnika, prišlo do situacije, da se bodo zdravstvene koncesije po tem sistemskem zakonu podeljevale za nedoločen čas, medtem ko se po noveli ZZDej-K koncesije za nedoločen čas skrajšujejo na 15 let. Glede na celoto tožbenih navedb, tožnik sodišču predlaga prekinitev postopka in začetek postopka za oceno ustavnosti 41. člena ZZDej-K z določbami 2., 33., 51., 155. in 158. člena URS. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača trditev, da je izdala nezakonit akt, saj je spoštovala veljavno zakonsko normo in na njeni podlagi izdala izpodbijano odločbo. Glede pomote v navedbi firme tožnika pove, da obstajata dve družbi z zelo podobno firmo, da pa je iz odločbe še vedno razvidno, komu je namenjena. Prav tako se ne strinja s tožnikom, da je posegla v že pridobljeno pravico. Med drugim navaja, da je časovna omejitev izvajanja koncesije utemeljena v prevladujočem javnem interesu. Novela ZZDej-K jasno določa, da je koncesija podrejena oblika izvajanja javne službe. Glede očitane retroaktivne veljave določbe novele tožena stranka meni, da pridobljene pravice niso absolutne oziroma brezpogojne ob varovanju javnega interesa in javnih koristi. V preteklosti je zakonodajalec že posegel v koncesije, npr. na področju socialnega varstva, zato ne gre za poseg v nasprotju z URS. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne ter tožniku naloži povrnitev stroškov postopka tožene stranke.

6. Tožnik je vložil več pripravljalnih vlog, v delu katerih ponavlja tožbene navedbe. Dodatno v prvi vlogi opozori, da je bil Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (v nadaljevanju ZNKP), v vmesnem času že sprejet in po mnenju tožnika, v 10. členu določa primat njegove uporabe nad ZZDej. Meni, da ZNKP za koncesije s področja zdravstva izrecno izključuje omejevanje trajanja koncesij, zato njihov čas trajanja od 12. 2. 2019 več ni omejen. Zato tudi tožnikova koncesija ni več časovno omejena, drugačna razlaga ZZDej-K pa bi vodila v neenakopravno obravnavo tožnika s tistimi koncesionarji, katerim odločba o spremembi časa trajanja koncesije do 12. 2. 2019 še ni bila izdana oziroma z bodočimi koncesionarji, katerim bo država koncesije spet podeljevala za nedoločen čas. Uravnilovka glede časa trajanja vseh zdravniških koncesij še posebej prizadene specializirane koncesionarje, kot je tožnik, saj ti potrebujejo več investicij in bolj specializirane kadre kot npr. koncesionar splošne medicine. V drugi pripravljalni vlogi opozori na odločbo Ustavnega sodišča RS Up-95/16-28 z dne 14. 3. 2019, v kateri je Ustavno sodišče RS zapisalo, da se omejitev trajanja koncesije ne nanaša na koncesijske odločbe in pogodbe, ki so bile sklenjene pred uveljavitvijo Zakona o javnem-zasebnem partnerstvu. V tretji pripravljalni vlogi opozori na nekatera stališča stroke glede razmerja med ZNKP in specialnimi predpisi s področja koncesij in ponovno opozori na neskladnost ZZDej-K z Direktivo 2014/23/EU. V četrti pripravljalni vlogi ponovno opozori na, v tožbi že pojasnjene razloge za protiustavnost sporne zakonodaje, in sicer na tiste razloge, ki jih Upravno sodišče ni izpostavilo v svoji zahtevi za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K.

8. V obravnavani zadevi sodišče ugotavlja, da pravno relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba, med strankama niso sporna. Med strankama namreč ni sporno, da je tožnik pridobil koncesijo za področje kardiovaskularne dejavnosti na podlagi odločbe prvostopenjskega organa št. 503-97/2003 z dne 16. 9. 2004, s katero mu je bila podeljena koncesija za nedoločen čas. Nesporno je tudi to, da je v četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Ne glede na obširnost tožbenih navedb, sodišče ugotavlja, da je v zadevi sporno izključno pravno vprašanje, ali je tožena stranka svojo odločitev smela opreti na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki je po stališču tožnika v nasprotju z več določbami URS, pa tudi z Direktivo 2014/23/EU.

9. Zato ni mogoče slediti tožbenemu očitku, da tožena stranka ni podala obrazložitve odločitve glede skrajšanja časa trajanja koncesije in da je v postopku kršila 9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Iz vsebine tožbe je razvidno, da je tožniku razumljivo, da je bila izpodbijana odločba izdana zaradi spremembe ZZDej in ne iz drugih „vsebinskih“ razlogov, kot jih tožnik poimenuje in pri katerih bi šlo za razloge na njegovi strani. Tožena stranka je odločbo izdala po uradni dolžnosti, dolžnost njene izdaje in vsebina spremembe pa je bila določena s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K, kar je v odločbi tudi pojasnjeno. Zato v postopku njene izdaje do kršitve pravice do izjave iz 9. člena ZUP ni prišlo.

10. Drži tožbeni očitek, da je v obrazložitvi odločbe uporabljeno napačno poimenovanje tožnika (namesto A., d.d. je zapisano A., d.o.o.). Poleg tega je v obrazložitvi tudi napačen naslov tožnika, pravilno pa je navedena odločba, s katero mu je bila podeljena koncesija za področje kardiovaskularne dejavnosti za nedoločen čas. Iz tega razloga sta v tem delu izrek odločbe in obrazložitev v nasprotju. Vendar pa gre, po oceni sodišča, za nebistveno kršitev pravil postopka, ki na pravilnost odločitve ni vplivala. O predmetu postopka se odloči zgolj v izreku odločbe (prvi odstavek 213. člena ZUP), zato zgolj izrek odločbe dobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti.

Izrek izpodbijane odločbe pa je pravilen, prav tako je pravilna navedba opravilne številke prejšnje odločbe o podelitvi koncesije, ki se z izpodbijano odločbo spreminja. Zato je navkljub tej pomanjkljivosti odločba jasna in razumljiva, do napake pa je očitno prišlo zaradi podobnosti imen gospodarskih družb. Vsekakor pa ta pomanjkljivost ni takšna, da se odločbe zaradi nje ne bi dalo preizkusiti, kar bi pomenilo bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

11. Sodišče je 4. 7. 2019 v istovrstni zadevi (ki se nanaša na enako problematiko - sprememba koncesije, podeljeno za nedoločen čas v koncesijo, podeljeno za določen čas) vložilo na Ustavno sodišče RS zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K (oziroma natančneje njegove prve povedi, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas, za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K). Ocenilo je namreč, da ta povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev in je zato v neskladju s 155. členom oziroma z 2. členom URS. Ustavno sodišče RS je o zahtevi za oceno ustavnosti odločilo z odločbo št. U-1-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 in odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS. Presodilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena URS. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve).

12. Opredelilo se je še do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustave, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče RS v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve). Po oceni Ustavnega sodišča RS je ureditev tudi skladna z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb Zakona o javno–zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP) in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče RS je še upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve).

13. Glede na zgoraj navedeno sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena URS, saj je bilo s strani Ustavnega sodišča RS presojeno, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. Ker je že Ustavno sodišče RS pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, pa je s tem dejansko ovrglo tudi tožnikov očitek o kršitvi 158. člena URS. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje, urejeno s pravnomočno odločbo, ni prišlo.

14. Poleg kršitev 2., 155. in 158. člena URS tožnik zatrjuje tudi kršitve 14., 33. in 51. člena URS. Po 51. členu URS ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek). Zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev (drugi odstavek). Nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon (tretji odstavek). V prvem odstavku je pravica do zdravstvenih storitev opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka 51. člena URS opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev.

Tožnik ne pojasni, na kakšen način naj bi določba 51. člena ZZDej-K kršila njegovo pravico do zdravstvenega varstva, ampak v bistvu s tem, ko opozarja na daljšanje čakalnih dob, negotovost glede vlaganja v posodobljeno opremo, omejevanja glede razvoja stroke s področja kardiovaskularne dejavnosti ipd. uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene trditve pa mu ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njegov pravni položaj (2. člen ZUS-1, 3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ne more presojati.

15. Glede kršitve 33. člena URS sicer drži, da se izguba licence v praksi ESČP obravnava kot poseg v premoženje, zato je poseg v zasebno lastnino (33. člen URS). Varovalni učinek 33. člena URS se res razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika, na podoben način kot lastninska pravica, premoženjsko vrednost in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Tudi judikatura ESČP šteje kot lastnino zelo širok spekter premoženjskih pravic in pravnih položajev, ki imajo ekonomsko vrednost. Med temi so tudi dovoljenja, ki omogočajo opravljanje dejavnosti.

Vendar po presoji sodišča z izpodbijano zakonsko določbo tožniku koncesija ni bila odvzeta, ampak je bil, za razliko od prej nedoločenega roka njenega trajanja, določen rok trajanja 15 let, pri čemer to obdobje teče od uveljavitve zakona in zato ne posega v obdobje, v katerem jo je koncesionar že izvajal. Če bi bilo torej na drugačen način določeno trajanje koncesije sploh mogoče obravnavati kot omejitev premoženjske pravice, pa zakonodajalcu tako omejitev kot dialektično ravnotežje 33. členu dopušča in nalaga 67. člen URS

. Taka omejitev bi bila, kot je pojasnilo že Ustavno sodišče RS, skladna z ustavo zaradi uresničevanja gospodarske in socialne funkcije lastnine oziroma prevladujočega cilja, da se zaradi zagotavljanja zdravja ljudi zdravstvena dejavnost prevladujoče opravlja kot negospodarska javna služba v obliki javnih zavodov in zaradi varovanja konkurence, tj. preprečitve zapiranja trga. Med potencialnimi koncesionarji naj obstaja možnost konkurence in ne njeno omejevanje. Glede na navedeno po presoji sodišča do kršitve 33. člena URS ni prišlo.

16. Po presoji sodišča navedena sprememba za tožnika ne predstavlja takega posega, kot ga zatrjuje (trdi, da mu je bila z izpodbijano odločbo v celoti odvzeta pravica izvajati koncesijsko storitev po preteku 15-ih let), in obenem zavrača tožbeno trditev, da gre za poseg, ki ni dopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila. Ne drži niti, da je zdravnik s sporno spremembo ureditve zaustavljen v podjetniški svobodi in pravici opravljati poklic. Tudi po prej veljavni ureditvi namreč koncesija ni pomenila, da ima koncesionar oziroma pri njem zaposlen zdravnik pravico izvajati javno zdravstveno službo "do smrti oziroma prenehanja družbe". ZZDej, veljaven do uveljavitve ZZDej-K, je namreč v 43. členu določal, da koncesionar in koncedent uredita razmerja v zvezi z opravljanjem javne službe s pogodbo o koncesiji, s katero se podrobneje, med drugim, določi rok za odpoved pogodbe. Sedaj veljavni 44.f člen ZZDej pa tudi določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru potrebnih obsežnih vlaganj bo torej to vprašanje mogoče urediti s pogodbo.

17. Sodišče se nadalje ne strinja s tožbenim očitkom, da naj bi bil kršen 14. člen URS, ker so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1 so popolnoma druga kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Zato oba koncesionarja nista v enakem oziroma primerljivem položaju in tako v smislu 14. člena URS nista neenakopravno obravnavana. Prav tako ni mogoče slediti tožbenim navedbam, da se bodo od uveljavitve ZNKP koncesije na področju zdravstvene dejavnosti ponovno podeljevale za nedoločen čas. Takšna razlaga določb ZNKP iz samega zakona ne izhaja, niti takšne prakse na področju podeljevanja koncesij tožnik v tožbi ali v kasnejših vlogah ni ne zatrjeval ne dokazal. Zato so te trditve tožnika ostale na nivoju tožbenih navedb.

18. Glede ostalih tožnikovih razlogov, zaradi katerih novelo ZZDej-K oziroma njen četrti odstavek 41. člena ZZDej-K smatra za neustrezen, sodišče ugotavlja, da tožnik z njimi polemizira z zakonodajalcem glede potrebnosti in ustreznosti sprejete novele. Tovrstni tožbeni očitki so npr. očitki, da novela ZZDej-K s skrajševanjem časa trajanja koncesij prinaša negotovost na področju zdravstvene dejavnosti, dodatne stroške, slabša kakovost storitev, ne predstavlja pridobitve z vidika organizacije javne mreže, ne rešuje domnevnih neustreznosti v postopku podeljevanja koncesij, korupcijskih tveganj, je nepotrebna z vidika določanja mej med javno in zasebno zdravstveno dejavnostjo ipd. Glede teh očitkov sodišče ugotavlja, da tožnik z njimi v postopku upravnega spora ne more uspeti. V postopku upravnega spora se presojajo razlogi, zaradi katerih se sme upravni akt izpodbijati in te razloge določa prvi odstavek 27. člena ZUS-1. Presoja ustreznosti zakonodajne ureditve, razen seveda z vidika njene skladnosti z URS, pa je pristojnost zakonodajne in ne sodne veje oblasti. S tem v zvezi sodišče zgolj dodaja, da je Ustavno sodišče RS je v odločbah, št. U-I-194/17 in U-I-193/19 poudarilo, da je zakonodajalčev cilj, tj. prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v javnih zavodih ustavno dopusten.

19. Glede tožnikove razlage vpliva kasneje sprejetega ZNKP oziroma njegovega 10. člena

na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K sodišče to pravno razlago ocenjuje za zmotno. ZNKP se namreč po prvem členu uporablja zgolj za nekatere koncesijske pogodbe za gradnje in koncesijske pogodbe za storitve v skladu z Direktivo 2014/23/EU, izrecno pa se ne uporablja za koncesije za negospodarske storitve splošnega pomena (1. točka prvega odstavka 11. člena ZNKP). Da koncesija, ki je predmet obravnave v tem upravnem sporu, spada med negospodarske storitve splošnega pomena (vsaj v pomenu tega pojma, kot ga uporablja tudi Direktiva 2014/23/EU, ki je v slovenski pravni red implementirana prav s sprejetjem ZNKP), izhaja iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena ZZDej. Le ta določa, da zdravstvene storitve iz prejšnjega stavka kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov na odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti. To določbo je Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 sicer razveljavilo, vendar zgolj v tem, kolikor določba ureja presežke prihodkov nad odhodki za izvajalce zdravstvene dejavnosti v okviru javne zdravstvene službe, ki so gospodarske družbe in zasebniki. Ni pa Ustavno sodišče RS v to določbo poseglo na način, da bi samo opredelitev zdravstvene dejavnosti kot negospodarsko storitev splošnega pomena opredelilo za neustavno.

Zato ZZDej-K ne more biti v nasprotju z ZNKP, saj se zakona ne nanašata na iste vrste koncesij. Drugačna razlaga ne izhaja niti iz 15. člena ZNKP, ki za koncesije za socialne in druge posebne storitve iz Priloge IV Direktive 2014/23/EU določa, da se za njih uporabljajo zgolj tiste določbe tega zakona, ki urejajo obveznost izvedbe pripravljalnih dejanj, obveznost objave obvestila iz 35. in 40. člena tega zakona in pravno varstvo v postopkih izbire koncesionarja po tem zakonu. Četudi bi koncesija, ki je predmet obravnave v tem postopku, sodila med koncesije iz 15. člena ZNKP, ta omejena uporaba določb ZNKP za te koncesije ne pomeni, da njihova časovna omejitev z drugim predpisom (ZZDej) ne bi bila mogoča in dopustna.

20. V tožbi je sodišču še predlagano, da prekine postopek in predlaga Sodišču Evropske unije sprejem predhodne odločbe glede dveh, v tožbi konkretiziranih, vprašanj. Sodišče ugotavlja, da tožnik s temi vprašanji skuša doseči potrditev svojega stališča, da se Direktiva 2014/23/EU ne nanaša na zdravstvene storitve, o katerih se odloča v tej zadevi, s čimer pa v nadaljevanju zagovarja, da časovno omejevanje koncesij s področja zdravstva ne izhaja iz prava Evropske unije. Da obravnavana novela ZZDej-K ne predstavlja implementacije navedene Direktive v slovensko zakonodajo, izhaja že iz samega besedila novele, ki v 2. členu določa, da se s tem zakonom v pravni red Republike Slovenije v določenem delu prenaša Direktiva 2011/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2011 o uveljavljanju pravic pacientov pri čezmejnem zdravstvenem varstvu, ne pa tudi Direktiva 2014/23/EU. Tudi izpodbijana odločba se na slednjo ne sklicuje, zato vprašanje neuporabe Direktive 2014/23/EU v tej zadevi med strankama sploh ni sporno. Enako izhaja iz same Direktive, ki v drugem odstavku 4. člena izrecno določa, da negospodarske storitve splošnega pomena ne spadajo v področje uporabe te direktive. V kolikor pa želi tožba s sklicevanjem na Direktivo zagovarjati stališče, da koncesije, ki niso zajete v področje uporabe te direktive, nacionalni zakonodajalec ne bi smel časovno omejiti, saj takšna obveza iz prava Evropske unije ne izhaja, pa takšno stališče iz Direktive 2014/23/EU ne izhaja. Zato sodišče ne vidi razloga za prekinitev postopka in za začetek postopka predhodnega odločanja pred Sodiščem Evropske unije.

21. Na obravnavano zadevo tudi ne vpliva odločba Ustavnega sodišča RS Up-95/16-28 z dne 14.3.2019, saj se ta odločba ne nanaša na koncesije s področja zdravstvene dejavnosti, temveč na koncesijske za opravljanje lekarniške dejavnosti, ki pa so urejene z drugim zakonom.

22. Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

23. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba, med strankama ni sporno. Ni sporno, da je bila pred uveljavitvijo ZZDej-K tožniku z odločbo organa podeljena koncesija za nedoločen čas. Prav tako ni sporno, da je bila z izpodbijano odločbo na podlagi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K koncesije spremenjena v koncesijo za določen čas. Sporna je uporaba zakonske določbe, za katero tožnik meni, da ni v skladu z določbami URS. Kadar gre za odločanje zgolj o spornih pravnih vprašanjih in je dejansko stanje med strankama nesporno, ima sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave. Z dokaznimi predlogi za zaslišanje prič pa je tožnik želel dokazovati, da ima vzpostavljen stabilen in učinkovit sistem delovanja, kar pa v zadevi ni bilo sporno in sploh ni bilo predmet obravnave. Zato so predlagani dokazi nepotrebni, saj se ne nanašajo na vprašanja, ki so predmet obravnave v tej zadevi. Zato sodišče ni sledilo predlogu tožnika glede predlaganih dokazov, o zadevi pa je na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji.

24. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Zato tudi ni podlage za zahtevek tožene stranke, da ji tožnik povrne stroške tega postopka.

Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga / avtorji Janez Čebulj [et.al.], 1. natis. - Ljubljana ; Uradni list Republike Slovenije : Pravna fakulteta Univerze, 2020, stran 436, točka 1.

Barbara Kresal v: Lovro Šturm (ur.), Komentar ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 818.

Jan Zobec v: Lovro Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 452-453.

10. člen ZNKP določa, da se za koncesije, ki jih urejajo ta zakon in tudi posebni zakoni, se uporabljajo ta zakon in določbe posebnih zakonov, kolikor niso v nasprotju s tem zakonom.

Glej točko 28. odločbe Ustavnega sodišča RS, št. I-U 194/17-21 z dne 15. 11. 2018.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (2017) - ZZDej-K  - člen 41, 41/4

Opr št. sodišča II stopnje: I U 682/2019-14, z dne 01.03.2022, ECLI:SI:UPRS:2022:I.U.682.2019.14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba III U 69/2019-15, enako tudi , , , , , , ,

UPRS sodba III U 305/2018-19, enako tudi , ,

UPRS Sodba I U 53/2019-12, enako tudi , ,