UPRS Sodba I U 560/2018-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-08

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

inšpekcijski ukrep - ukrep inšpektorja za ceste - objekt za oglaševanje - odstranitev objekta - soglasje pristojnega organa - veljavnost zakona

ZJC je prenehal veljati z dnem uveljavitve ZCes-1, razen posameznih določb, ki so izrecno naštete v drugem odstavku 123. člena ZCes-1, ki pa se ne nanašajo na pogoje oglaševanja. Novi zakon v prehodnih določbah ne določa posebnega režima za objekte, postavljene pred 1. 7. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, s katero je bilo izdajanje soglasij za oglaševalske objekte, ki stojijo ob državnih cestah znotraj naselij, preneseno z občine na državo.

Pogodba, ki je bila sklenjena zaradi ureditve spornih razmerij med tožnikom in MOL v zvezi z reklamnimi panoji, postavljenimi brez dovoljenja pristojnega organa MOL, po svoji vsebini in načinu izdaje predpisanega soglasja ne more nadomestiti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku odredil, da upoštevaje 73. in 74. člen Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), najkasneje do 15. 2. 2018 odstrani tri objekte za obveščanje in oglaševanje, ki so postavljeni ob državni cesti – regionalni cesti III. reda R3-... odsek ... v km 1,565 desno, parc. št. 669/1 k.o. ..., v naselju Ljubljana, v varovalnem pasu ceste (1. in 2 točka izreka). Stroški inšpekcijskega postopka niso nastali (3. točka izreka). Pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka).

2. Obravnavani (enostranski) objekti za oglaševanje, dimenzije cca. 2 x 5 m, postavljeni na kovinsko konstrukcijo, pritrjeno na obstoječo ograjo iz betonskih kvadrovcev, so po ugotovitvah inšpekcijskega organa postavljeni v varovalnem pasu ceste in v območju kanaliziranega križišča brez ustreznega soglasja lokalne skupnosti na podlagi 68. člena Zakona o javni cestah (v nadaljevanju ZJC) kot tudi brez soglasja upravljavca ceste Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo na podlagi 78. člena ZCes-1. Odrejeni ukrep temelji na 6. točki prvega odstavka 118. člena ZCes-1.

3. Ministrstvo za infrastrukturo je pritožbo tožnika zavrnilo kot neutemeljeno in v svojih razlogih pritrdilo izpodbijani odločitvi in razlogom prve stopnje. Ne strinja se s pritožbeno navedbo, da so bili objekti, katerih odstranitev se zahteva, postavljeni z ustreznim soglasjem lokalne skupnosti. Občina je namreč potrdila, da soglasja za postavitev obravnavanih objektov oziroma za poseg v varovalni pas ceste, ni izdala. Pogodba o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih, sklenjena med tožnikom in Mestno občino Ljubljana (v nadaljevanju MOL) z dne 23. 10. 2007 (v nadaljevanju Pogodba), pa drugače kot meni (pri)tožnik ureja obligacijska razmerja med pogodbenima strankama in ne predstavlja ustreznega upravnega soglasja, ki bi moralo biti izdano v skladu s takrat veljavnim ZJC. Tudi če bi štela za soglasje, pa je njena veljavnost prenehala z uveljavitvijo občinskega prostorskega načrta (2010). Dejstvo, da je (pri)tožnica za obravnavane objekte plačevala takso lokalni skupnosti, za odločitev ni pomembno, saj odločba o plačilu takse za oglaševanje ne more nadomestiti zahtevanega soglasja v skladu z 68. členom ZJC oziroma kasneje v skladu z 78. členom ZCes-1.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja. Toži iz razlogov zmotne uporabe materialnega prava, kršitve pravil postopka ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlaga, da v zadevi odloči po opravljeni glavni obravnavi tako, da izpodbijano odločbo odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka v priglašeni višini, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V tožbi vztraja, da je pridobil vsa potrebna soglasja za postavitev obravnavanih objektov za oglaševanje na navedenih lokacijah. Soglasja Direkcije RS za ceste mu ni bilo treba pridobiti, saj je bila v času njihove postavitve izdaja soglasja v pristojnosti občine. Izpodbijana odločba je, kolikor se opira na 78. člen ZCes-1, nepravilna in protiustavna. Objekti so bili postavljeni pred uveljavitvijo ZCes-1, torej v času, ko je pogoje postavitve določal ZJC. ZCes-1 v 122. členu določa, da se postopki za izdajo soglasja končajo po dosedanjih predpisih, nikjer pa ne določa, da bi upravičenci morali pridobiti nova soglasja po ZCes-1. Upoštevaje prehodne in končne določbe ZCes-1 ter ustavno načelo o prepovedi retroaktivne veljave in uporabe zakonskih predpisov, je v zadevi treba v celoti slediti določbam ZJC. Pogojem iz 68. člena ZJC pa je tožnik zadostil, saj so mu bila s Pogodbo dana vsa potrebna soglasja v skladu z veljavno zakonodajo. V Pogodbi so izrecno določeni pogoji, ki jih je treba upoštevati v sklopu podanega soglasja ali dovoljenja, Pogodba pa ga ne zavezuje k pridobitvi še kakšnega drugega dovoljenja oziroma soglasja. Navedeno izhaja iz besedila Pogodbe (1. člena, v katerem je določeno, da ureja pogoje in načine oglaševanja v skladu z veljavno zakonodajo, ter 12. člena, na podlagi katerega je umaknil vse tožbe, ki jih je vložil zoper MOL), kot tudi iz vseh postopkov, ki so vodili v njeno sklenitev in tistih, do katerih je prišlo po njej. Meni, da to potrjuje tudi okoliščina, da mu je MOL izdajala odločbe za plačilo občinskih taks, to pa je skladno z 22. členom Odloka o oglaševanju mogoče le za objekte, ki imajo pridobljena ustrezna soglasja.

6. V Pogodbo so po navedbah tožbe vključeni vsi elementi 68. člena ZJC, zato tožnik nasprotuje stališču tožene stranke, da gre za civilnopravni in ne za upravni akt. Oblika soglasja v ZJC ni bila določena. Po mnenju tožnika gre za upravno pogodbo. Sklenjena je bila med zasebnopravnim in javnopravnim subjektom z namenom ureditve odprtih vprašanj v zvezi s postavitvijo reklamnih panojev brez ustreznih dovoljenj (soglasij) pristojnega organa MOL, ter v skladu z veljavno zakonodajo (ZJC, Odlok o občinskih cestah, Odlok o oglaševanju idr.). Iz vsebine in namena Pogodbe je torej očitno, da nadomešča upravni akt soglasja. Oblika soglasja zato ne more biti odločujoča, tožnik pa na obliko danega soglasja tudi ni imel vpliva. Zaradi pravilnega razumevanja pogodbenih določil tožnik pojasnjuje in dokazuje, da je na MOL pred sklenitvijo Pogodbe naslovil številne vloge za izdajo soglasij oziroma dovoljenj, ki so bile s strani MOL zavrnjene. Zoper odločbe inšpekcije MOL, s katerimi mu je bila naložena odstranitev reklamnih panojev, je vložil tožbe v upravnem sporu. S Pogodbo je bilo urejeno plačevanje občinske takse, tožnik je po njenem podpisu umaknil vložene tožbe, MOL pa je izdala odločbe o ustavitvi inšpekcijskih postopkov, ki so se vodili zoper tožnika.

7. Opozarja še na določbo 10. člena Pogodbe in določbe OPN MOL ID, ki naj bi v celoti uredil področje postavljanja reklamnih panojev na območju MOL. V skladu s Pogodbo so se reklamni panoji iz seznama, ki je bil priloga Pogodbe, razdelili na dve skupini, in sicer na panoje, ki so skladni s 60. členom OPN MOL ID in za katere je bilo v skladu s Pogodbo že pridobljeno ustrezno soglasje oziroma dovoljenje, ter panoje, med katere spadajo tudi obravnavani, ki niso skladni s 60. členom OPN MOL ID, ki pa zaradi pridobljenih soglasij in dovoljenj v skladu s Pogodbo izpolnjujejo kriterije iz 104. člena OPN MOL ID, saj so bili postavljeni na podlagi ustreznih dokumentov, v zvezi s čimer navaja še, da skladno z Zakonom o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) do 15. 4. 2008 za enostavne objekte ni bila potrebna niti lokacijska informacija. O postopku in smislu sklenitve Pogodbe ter o medsebojnih razmerjih med tožečo stranko in MOL, kako se je to razmerje odražalo v sklenitvi in izpolnjevanju pogodbe ter kako sta stranki Pogodbo šteli za veljavno do uvedbe inšpekcijskih postopkov zoper tožečo stranko, bo lahko izpovedal zakoniti zastopnik tožnika A.A., ki naj se po predlogu tožnika zasliši.

8. Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise. Z utemeljitvijo, da je v izpodbijanih odločbah navedla vse argumente za odločitev, vsebinskega odgovora na tožbo ni podala.

9. Sodišče je opravilo glavno obravnavo v odsotnosti pravilno vabljene tožene stranke. Na glavni obravnavi tožnik v vztraja pri vseh navedbah in predlaganih dokazih.

11. Po vpogledu listin, ki so v upravnih spisih in tistih, ki jih je zaradi pravilnega razumevanja Pogodbenih določil in kot dokaz k navedbam o razlogih za sklenitev Pogodbe in njenem izpolnjevanju v upravnem sporu (ponovno) predložil tožnik (Pogodbe o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih z dne 23. 10. 2007, odločb MOL v zadevah odmere občinske takse za oglaševanje, sklepov Upravnega sodišča o ustavitvi postopkov na podlagi umika vloženih tožb, sklepov Inšpektorata MU MOL o ustavitvi postopkov v zadevah nedovoljenega oglaševanja, odločb Inšpektorata MU MOL v zadevah odstranitve objektov za oglaševanje z javnih površin, odločb MOL v zadevah izdaje soglasja za postavitev reklamnih panojev na javni površini) in po zaslišanju tožnikovega zakonitega zastopnika, sodišče sodi, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišče se strinja tudi z razlogi izpodbijane odločbe in z razlogi, s katerimi tožbenim vsebinsko enake pritožbene ugovore zavrne pritožbeni organ. Zato jih ne ponavlja, temveč se po pooblastilu iz 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) nanje sklicuje.

12. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1, ki določa, da pristojni inšpektor za ceste z opozorilom, če oceni, da je to zadosten ukrep, ali z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je na območju državne ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja.

13. Obveščanje in oglaševanje ob državni cesti ureja določba 78. člena ZCes-1, ki v tretjem odstavku določa, da se objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije. V petem odstavku tega člena je določeno, da soglasje za postavitev objektov iz tretjega odstavka tega člena, katerih gradnja je predvidena v območju državne ceste, izda direkcija na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, razen v primeru obvestila, namenjenega izboljšanju prometne varnosti, katerega postavitev se odredi z delovnim nalogom direkcije.

14. Med strankama ni spora o tem, da gre za objekte, ki so postavljeni v varovalnem pasu državne ceste in območju kanaliziranega križišča. Nesporno je tudi, da so bili objekti postavljeni pred 1. 7. 2011, torej pred uveljavitvijo ZCes-1 in da tožniku soglasje iz 78. člena ZCes-1 ni bilo izdano. V času postavitve objektov je oglaševanje ob državnih cestah urejal ZJC, in sicer v 68. členu, ki v drugem odstavku določa, da se table, napisi in drugi objekti in naprave za slikovno ali zvočno obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije v predpisu iz tretjega odstavka 6. člena tega zakona. Soglasje za njihovo postavitev izda pristojna občina. V soglasju določi pogoje postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih, ter pogoje vzdrževanja in odstranitve teh objektov.

15. V obravnavani zadevi je inšpekcijski organ po presoji sodišča pravilno postopal po določbah zakona, veljavnega v času odločanja, torej po določbah ZCes-1. ZJC je namreč prenehal veljati z dnem uveljavitve ZCes-1, razen posameznih določb, ki so izrecno naštete v drugem odstavku 123. člena ZCes-1, ki pa se ne nanašajo na pogoje oglaševanja. Novi zakon v prehodnih določbah ne določa posebnega režima za objekte, postavljene pred 1. 7. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, s katero je bilo izdajanje soglasij za oglaševalske objekte, ki stojijo ob državnih cestah znotraj naselij, preneseno z občine na državo. Neutemeljeno je po presoji sodišča tudi tožnikovo sklicevanje na določbo 122. člena ZCes-1, po kateri se upravni in inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, dokončajo po dosedanjih predpisih. Inšpekcijski postopek v predmetni zadevi je bil začet v letu 2017 in se navedena določba nanj ne nanaša. Kolikor tožnik meni, da bi bilo treba inšpekcijski postopek voditi po določbah prejšnjega zakona zato, ker se nanaša na objekt, postavljen v času veljavnosti prejšnjega zakona, za takšno stališče v prehodnih določbah zakona ni podlage. Očitek nedopustne retroaktivnosti pa je neutemeljen tudi, kolikor z njim uveljavlja poseg v že pridobljeno soglasje MOL po določbah prej veljavnega ZJC.

16. Sodišče se namreč strinja z ugotovitvami upravnega organa, da tožnik za postavitev obravnavanih oglasnih objektov predpisanega soglasja tudi po določbah ZJC ni pridobil. Kot v svojih odločbah ugotavljata organ prve stopnje in pritožbeni organ, Pogodba ureja pogoje oglaševanja in način plačila takse na javnih mestih na območju MOL, ne določa pa pogojev postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih, ki predstavljajo obvezen del soglasja na podlagi drugega odstavka 68. člena ZJC. Zato Pogodba, ki je bila sklenjena zaradi ureditve spornih razmerij med tožnikom in MOL v zvezi z reklamnimi panoji, postavljenimi brez dovoljenja pristojnega organa MOL, po svoji vsebini in načinu izdaje predpisanega soglasja ne more nadomestiti. Navedenega tudi ne spreminja v upravnem sporu dokazano izpolnjevanje pogodbenih obveznosti in kasnejša ustavitev inšpekcijskih postopkov v zadevah nedovoljenega oglaševanja, ki naj bi tožnika utrjevale v prepričanju o nasprotnem. Dejansko stanje v zadevi, na katero se sklicuje tožnik (sodba Upravnega sodišča IV U 125/2012 z dne 4. 2. 2014), s tu obravnavano zadevo ni primerljivo. Iz sodbe namreč izhaja, da je stranka, drugače kot v obravnavani zadevi, soglasje občine po 68. členu ZJC pridobila.

17. Ne glede na navedeno pa sodišče kot pravilno potrjuje tudi ugotovitev pritožbenega organa, je Pogodba sklenjena za čas do uveljavitve občinskega prostorskega načrta (1. in 10. člen) - OPN MOL ID, ki je pričel veljati 15 dni po njegovi objavi v Uradnem listu RS št. 78/2010 z dne 8. 10. 2010. Odlok sicer v prvem odstavku 104. člena (v besedilu, kot je veljal ob njegovi uveljavitvi) podaljšuje veljavnost pogodb o oglaševanju med izvajalci oglaševanja in MOL, vendar le do izdaje novih dovoljenj za oglaševanje po določbah tega odloka in odloka o oglaševanju MOL. Ker pa je, kot že rečeno, novi zakon, tj. ZCes-1 spremenil pristojnost v zvezi z izdajanjem soglasij za postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje v območju državne ceste tako, da je ta v celoti prešla na državo (direkcijo), to pomeni, da občina novega dovoljenja na podlagi OPN MOL ID za objekte, postavljene ob državnih cestah, ne more več izdati. Ker gre v zadevi za inšpekcijski ukrep odstranitve objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju državne ceste postavljen brez soglasja, katerega namen je varstvo ceste in varnost prometa na njej, se tožnik v tej zvezi neutemeljeno sklicuje tudi na pogoje za postavitev enostavnih objektov po določbah ZGO-1. Zato se sodišče strinja s toženko, da je bil tožnik v danih okoliščinah dolžan pridobiti soglasje direkcije na podlagi 78. člena ZCes-1. Da tožnik soglasja direkcije na podlagi 78. člena ZCes-1 do izdaje izpodbijane odločbe ni pridobil, pa kot že rečeno, v zadevi ni sporno.

18. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 68

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 78, 78/3, 78/5, 118, 118/1, 118/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.