UPRS Sodba I U 1904/2021-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-07-20

dr. Damjan Gantar (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Nadja Marolt

tožba v upravnem sporu - molk organa - tožba zaradi molka organa

Ker organ o tožnikovi vlogi ni odločil v zakonsko predpisanem roku, niti ni tega storil v nadaljnjih sedmih dneh po ponovni tožnikovi zahtevi, je sodišče ugotovilo, da je tožba zaradi molka organa, ki jo je tožnik na sodišče poslal priporočeno po pošti 24. 12. 2021, utemeljena in so izpolnjeni vsi procesni pogoji za vložitev tožbe v upravnem sporu zaradi molka upravnega organa.

I. Tožbi zaradi molka organa se ugodi tako, da se Ministrstvu za zdravje naloži, da mora v roku 30 dni od vročitve te sodbe izdati upravni akt o vlogi tožeče stranke z dne 24. 11. 2020.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1. Tožnik vlaga tožbo zaradi molka organa. Tožnik opravlja kot zobozdravnik specialist zobozdravstveno dejavnost – splošno zobozdravstvo ter stomatološko protetiko v zdravstveni dejavnosti. Opravlja jo kot zasebni zdravstveni delavec na podlagi koncesije in je vpisan v register zasebnih zdravstvenih delavcev. Kot zasebni zdravstveni delavec pa se želi statusno preoblikovati v gospodarsko družbo na davčno nevtralen način – na podlagi smiselne uporabe določb Zakona o gospodarskih družbah. Statusno preoblikovanje bi izvedel tako, da bi podjetje zasebnika prenesel na gospodarsko družbo A., d.o.o., kateri edini ustanovitelj je. Prevzemna družba je s strani Ministrstva za zdravje že pridobila dovoljenje za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti - splošno zobozdravstvo in stomatološka protetika v zobozdravstveni dejavnosti. Da bi se tožnik lahko statusno preoblikoval na davčno nevtralen način in da bi obenem s prenosom premoženja prenesel tudi koncesijo, potrebuje soglasje koncendenta. Zato je dne 25. 11. 2020 podal na Ministrstvo za zdravje vlogo za spremembo koncesijske odločbe. Na to vlogo tožena stranka ni odgovorila. Dne 10. 2. 2021 je poslal prvo urgenco in nato številne nadaljnje urgence, na katere tožena stranka ni odgovorila. Od vložitve zahteve je minilo že več kot leto dni, tožena stranka pa o vlogi tožnika še vedno ni odločila in zato pravi, da gre za molk organa. Sodišču predlaga, da v sporu polne jurisdikcije odloči o zadevi in izda tožniku soglasje k statusnemu preoblikovanju. Podrejeno predlaga, da se Ministrstvu za zdravje naloži, da v roku 30 dni od pravnomočnosti sodbe izda posamični upravni akt o vlogi tožeče stranke z dne 25. 11. 2020 glede soglasja koncendenta k statusnemu preoblikovanju tožeče stranke. V obeh primerih zahteva povrnitev stroškov postopka.

2. V odgovoru na tožbo tožena stranka zavrača tožbeni zahtevek in odgovarja na tožbene navedbe. Pojasnjuje, da je koncesija tožniku podeljena kot fizični osebi in ne kot pravni osebi, kar pomeni, da je koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti ob njeni podelitvi vezana na konkretnega zdravstvenega delavca (nosilca – zobozdravnika) in zato ni prenosljiva, medtem ko je v primeru podelitve koncesije pravni osebi vezana na zdravstveno dejavnost in ne na osebo (t.i. odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti in preostali kader), ki zdravstvene storitve dejansko opravljajo. Tako Zakon o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej) kot tudi Zakon o javno-zasebnem partnerstvu izrecno ne določata, kdaj in pod katerimi pogoji lahko tožena stranka izda ali zavrne soglasje za prenos koncesije, zato o vlogi tožene stranke še ni odločila. Dodaja, da lahko tožeča stranka javno službo na podlagi podeljene koncesije še naprej opravlja kot fizična oseba, saj jo pravno organizacijska oblika pri nadaljnjem opravljanju javne zdravstvene službe oziroma zdravstvene storitve v ničemer ne omejuje.

3. Tožnik v pripravljalni vlogi poudarja, da tožena stranka navedb iz tožbe ne prereka, odgovarja na navedbe tožene stranke in poudarja, da ga skrbi, da tožena stranka v zadevi ne misli odločiti in jo namerava pustiti ležati v predalu. Zato naj sodišče odloči v zadevi v sporu polne jurisdikcije.

5. Po določbi tretjega odstavka 5. člena ZUS-1 je upravni spor dopusten tudi v primeru, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku. Procesne predpostavke za vložitev takšne tožbe (zaradi molka organa) so določene v 28. členu ZUS-1. Upravni spor se sme tako sprožiti, če tudi organ druge stopnje v dveh mesecih ali v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ne izda odločbe o strankini pritožbi in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh (drugi odstavek 28. člena ZUS-1). Enako sme ravnati tožnik tudi, če organ prve stopnje ne izda odločbe (tretji odstavek 28. člena ZUS-1). Skladno s prvim odstavkom 69. člena ZUS-1 sodišče tožbi zaradi molka ugodi, če spozna, da je upravičena in pod pogoji iz prvega oziroma petega odstavka 65. člena tega zakona samo odloči o stvari ali pa naloži pristojnemu organu, kakšen upravni akt naj izda.

6. Tožnik je na zgoraj navedeni pravni podlagi vložil tožbo zaradi molka organa, ker pristojni organ ni odločil o njegovi vlogi za izdajo soglasja k prenosu koncesije.

V zadevah povezanih z vprašanjem spremembe koncesijskega akta vezanega na opravljanje javne službe na sekundarni ravni zdravstvene dejavnosti je za odločanje pristojno ministrstvo, pristojno za zdravje.

Zoper odločitev ministrstva ni predvidene pritožbe, dopusten pa je upravni spor.

7. Med strankama ni sporno, da je tožnik toženi stranki dne 25. 11. 2020 poslal vlogo, poimenovano „Zahteva za spremembo koncesijske odločbe“. Prav tako ni sporno, da je 19. 11. 2021 poslal toženi stranki poziv za izdajo odločbe v roku sedmih dneh. Tožbo zaradi molka organa je na sodišče vložil dne 24. 12. 2021. Med strankama tudi ni sporno, da tožena stranka do podaje odgovora na tožbo v zadevi ni izdala nobene upravne odločbe.

8. Ker organ o tožnikovi vlogi ni odločil v zakonsko predpisanem roku, niti ni tega storil v nadaljnjih sedmih dneh po ponovni tožnikovi zahtevi, ki jo je po podatkih upravnega spisa prejel dne 23. 11. 2021, je sodišče ugotovilo, da je tožba zaradi molka organa, ki jo je tožnik na sodišče poslal priporočeno po pošti 24. 12. 2021, utemeljena in so izpolnjeni vsi procesni pogoji za vložitev tožbe v upravnem sporu zaradi molka upravnega organa. Zato ji je ugodilo in v skladu s prvim odstavkom 69. člena ZUS-1 organu naložilo, da v roku 30 dni odloči o tožnikovi vlogi z dne 25. 11. 2020. Ocenilo je, da je 30 dni primeren rok, v katerem bo lahko odločeno o tožnikovi vlogi.

9. Sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke, naj odloči v sporu polne jurisdikcije. Na podlagi 65. člena ZUS-1 sme namreč sodišče meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavanem primeru navedeni pogoji za meritorno odločanje po presoji sodišča niso podani, saj podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage, sicer pa že narava stvari glede na kompleksnost obravnavane zadeve tega ne dopušča. Ob tem sodišče izpostavlja tudi načelo delitve oblasti. Z ekstenzivnim sojenjem v sporu polne jurisdikcije bi sodišče lahko pretirano poseglo v izvrševanje upravne funkcije, saj bi odločilo namesto upravnega organa, s čimer bi šlo za zaobid načela delitve oblasti. Za takšno odločanje ima sicer podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, vendar le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki jih tožeča stranka ne zatrjuje oziroma v obravnavani zadevi niso izkazane. Po povedanem je sodišče na podlagi 69. člena ZUS-1 odločilo, kot izhaja iz I. točke izreka te sodbe.

10. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS 1). Tožnik v tožbi tudi ne predlaga izvedbe glavne obravnave.

11. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa je v postopku imel pooblaščenko, ki je odvetnica, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). To znese skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Določilo 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) v prvem odstavku določa, da mora pristojni organ, kadar začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, izdati odločbo in jo vročiti stranki čimprej, najpozneje pa v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih.

Koncesijo za opravljanje javne službe na sekundarni ravni zdravstvene dejavnosti podeli ministrstvo, pristojno za zdravje (drugi odstavek 44. člena ZZDej).

Zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, je dovoljena pritožba samo takrat, kadar je to z zakonom določeno. Takšen zakon mora določiti tudi, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, sicer o pritožbi odloča vlada (drugi odstavek 230. člena ZUP).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/3, 28

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.