UPRS Sodba I U 1310/2020-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-11

mag. Barbara Fajdiga Jadek (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Jure Likar

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - USTAVNO PRAVO

postavitev objekta za oglaševanje - inšpekcijski ukrep odstranitve objekta - poseg v varovalni pas občinske ceste - soglasje k posegu v varovalni pas občinske ceste - soglasje za postavitev objekta za oglaševanje - soglasje upravljalca javne ceste - retroaktivna uporaba zakona - načelo prepovedi retroaktivne uporabe zakona

Zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Nepravilno je stališče tožene stranke, da za odločanje zadošča že, če se uporabi v času odločanja veljavni predpis. ZCes-1 nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu občinske ceste. Zaradi tega je za presojo zakonitosti postavitve tožnikovega objekta za oglaševanje v varovalnem pasu občinske ceste treba uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to pa je ZJC in ne kasnejši ZCes-1.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Inšpektorata mestne uprave Mestne občine Ljubljana št. 061-1019/2018-11 z dne 7. 2. 2020 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožeči stranki odredil odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje in sicer kovinskega ogrodja, na katerega sta pritrjena dva droga in na njih pritrjena reflektorja za osvetljavo in z vstavljenim oglasnim platnom na zahodni strani fasade zgradbe na naslovu Tržaška cesta ... v Ljubljani iz smeri avtoceste proti centru mesta. Določil je tudi rok za izvršitev odločbe ter da mora o odpravljenih nepravilnostih obvestiti inšpektorja.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je prvostopenjski organ izvedel nadzor na podlagi Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Ugotovljeno je bilo, da je na slepi fasade stavbe na naslovu Tržaška cesta ... v Ljubljani nameščen objekt za obveščanje in oglaševanje. Tožeči stranki je bil posredovan zapisnik o inšpekcijskem nadzoru s pozivom, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah v zvezi z navedeno zadevo. Tožeča stranka je na poziv odgovorila, da je objekt na fasadi tam že 20 let in da so pravne podlage, na katere se sklicuje prvostopenjski organ, sprejete kasneje in zato ne morejo imeti retroaktivne veljavnosti in ne morejo predstavljati materialnopravne podlage. Oglas je postavljen na slepo fasado objekta in ne vpliva na promet ter je postavljen na zasebni nepremičnini. Objekt je bil postavljen v skladu s takrat veljavnimi predpisi, ko je bila sklenjena pogodba o najemu prostora na fasadi objekta na naslovu Tržaška cesta ...

3. Prvostopenjski organ navaja, da je potrebno pridobiti za tak objekt soglasje upravljala občinskih cest, kot to določa drugi odstavek 97. člena ZCes-1. Glede na to, da kljub temu, da tožeči stranki ni bilo izdano soglasje za postavitev oglasnega objekta, je tožeča stranka kovinsko konstrukcijo obdržala pritrjeno na zahodni strani objekta na naslovu Tržaška cesta ... Drugi odstavek 97. člena ZCes-1 določa, da je raba prostora v varovalnem pasu občinske ceste v meji omejena, posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste so dovoljeni le s soglasjem upravljalca občinske ceste. V 6. točki prvega odstavka 118. člena ZCes-1 je določeno, da inšpektor za ceste z opozorilom, če oceni, da je to zadosten ukrep, ali z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji izdanega soglasja. Iz zapisnika o nadzoru, kjer je tudi fotografija objekta, nedvoumno izhaja, da gre v obravnavanem primeru za objekt, ki je namenjen obveščanju in oglaševanju. Na objektu je nameščen komercialni oglas in osvetljen. Smisel postavljanja objektov za obveščanje in oglaševanje je, da so vidni in zbujajo pozornost. Vsak objekt ali situacija v vplivnem območju vozišča pa lahko pripomore k nastanku prometne nesreče. Ker je bilo ugotovljeno, da gre za poseg v varovalni pas občinske ceste brez soglasja upravljalca občinskih cest, je bilo potrebno zaradi varovanja javnega interesa odločiti, kot je navedeno v izreku odločbe.

4. Tožnik se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožil, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

5. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je po prejetem obvestilu o uvedbi inšpekcijskega postopka podala izjavo, v kateri je pojasnila, da je objekt na Tržaški cesti ... tam že več kot 20 let in je bil postavljen v skladu s takrat veljavno zakonodajo. V ničemer ne vpliva na prometno varnost in niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste. V času postavitve objekta pogoji za postavitev objektov oglaševanja niso določali pridobitve posebnih soglasij, sploh pa tožena stranka na podlagi Odloka o oglaševanju ni imela nobenih pristojnosti za vodenje postopkov zoper katerekoli objekte, ki so bili postavljeni na zasebnih površinah in stavbah. Iz izreka odločbe tudi ni jasno razvidno, za kakšen objekt naj bi dejansko šlo. Izrek je nekonkretiziran. Objekt je postavljen na slepi fasadi objekta in ne predstavlja samostojne enote v varovalnem pasu občinske ceste. Po logiki tožene stranke bi ob spremembi predpisa z retroaktivno veljavnostjo morali porušiti vse stavbe, ki se nahajajo v varovalnem pasu občinske ceste. Lastniki stavb zaradi spremembe predpisa niso potrebovali nobenih soglasij. Ker tožena stranka za različne lastnike uporablja različne predpise, je takšno ravnanje diskriminatorno. Po logiki, ki jo zasleduje tožena stranka, bi lahko bila sporna tudi barva in oblika zaves na nepremičnini, ki se prav tako nahaja v varovalnem pasu občinske ceste. Objekt ne predstavlja samostojnega objekta, ki bi posegal v varovalni pas občinske ceste. Navedbe, da taki oglasi zaradi barvitosti vzbujajo pozornost, so popolnoma splošni in v ničemer konkretizirani. Sporni objekt ne vpliva na zagotavljanje prometne varnosti. Konkretni objekt je primarno namenjen mirujočemu prometu. Za utemeljitev večjega števila nesreč je potrebno predstaviti ustrezne dokaze. Konkretni objekt je tudi zaradi višine vozniku osebnega vozila neviden, ker je izven vidnega polja. Sicer pa 6. točka prvega odstavka 118. člena ZCes-1 pristojnost odreditve odstranitve daje samo inšpektorju za ceste, ne pa mestnemu inšpektorju. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovno odločanje, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopkov, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je skladno z določilom 97. člena ZCes-1 raba prostora v varovalnem pasu občinske ceste omejena. Upravljalec občinske ceste izda soglasje v skladu z navedenim določilom, če s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste. V upravnem postopku je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka ni pridobila soglasja, česar niti ne zanika. ZCes-1 se je začel uporabljati 1. 7. 2011. S tem dnem je prenehal veljati stari zakon, novi zakon pa v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred 1. 4. 2011, torej tudi zanje velja nova ureditev. Zaradi tega je prvostopenjski organ pravilno postopal po določbah sedaj veljavnega ZCes-1. Neutemeljena je navedba tožeče stranke, da gre za slepo fasado objekta. Objekt je nameščen v obliki kovinske konstrukcije, na kateri sta montirana dva droga in na njih reflektorja za osvetljavo. Neutemljena je tudi navedba, da iz odločbe ni jasno, za kakšen objekt naj bi dejansko šlo. V obravnavnem primeru gre za samostojni objekt za obveščanje in oglaševanje, saj je tožeča stranka najela prostor na zahodnem delu fasade stanovanjske hiše, na katerega je namestila reklamni pano in se je zavezala, da za druge namene tega prostora ne bo uporabljala. Objekt je nameščen na fasado z vpenjanjem okvirja in platna v fasado objekta, ki je osvetljen z dvema LED reflektorjema. Neutemeljene so tudi tožbene navedbe, da gre za diskriminatorno ravnanje tožene stranke. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Sodišče v obravnavani zadevi ugotavlja, da med strankama ni sporno, da tožeča stranka ni pridobila soglasja iz 97. člena ZCes-1. Tožena stranka tudi ne oporeka navedbam tožeče stranke, ki jih je le-ta uveljavljala že ves čas, torej tudi v času vodenja prvostopenjskega postopka, da je bil obravnavani objekt postavljen že pred uveljavitvijo ZCes-1. Sporno pa ostaja vprašanje, ali kljub temu veljajo za tožečo stranko določila ZCes-1, konkretno določilo 97. člena ZCes-1, kot je to zaključil prvostopenjski organ.

9. V obravnavani zadevi je bil inšpekcijski ukrep izrečen na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Ta določa, da pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Obveznost pridobitve soglasja je določena v drugem odstavku 97. člena ZCes-1, po katerem so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljalca občinske ceste. Navedeni zakon je začel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa se je začel 1. 7. 2011.

10. V skladu s prvim odstavkom 154. člena Ustave RS morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Namen te določbe je, da se naslovniki seznanijo z določbami predpisa in z njimi uskladijo svoje bodoče ravnanje. V tem pogledu ne more biti dvoma, da se materialnopravna obveznost iz 97. člena ZCes-1, da izvajalec za postavitev oglasnih tabel v varovalni pas občinske ceste pridobi soglasje upravljalca ceste, nanaša na ravnanja po uveljavitvi zakona. V teh primerih ima pristojni inšpektor zaradi odprave nepravilnosti tudi pooblastilo za ukrepanje v skladu 118. členom ZCes-1.

11. V zvezi z morebitno uporabo 97. člena ZCes-1 pa je pomembna določba prvega odstavka 155. člena Ustave RS, ki določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Nepravilno je stališče tožene stranke, da za odločanje zadošča že, če se uporabi v času odločanja veljavni predpis. ZCes-1 nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu občinske ceste. Zaradi tega je za presojo zakonitosti postavitve tožnikovega objekta za oglaševanje v varovalnem pasu občinske ceste treba uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to pa je Zakon o javnih cestah (ZJC) in ne kasnejši ZCes-1. Prvostopenjski organ pa je začel in izvedel inšpekcijski postopek na podlagi ZCes-1. Tožeči stranki bi lahko naložil odstranitev objekta za oglaševanje le, če bi ZCes-1 tudi za objekte, ki so bili postavljeni pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznost pridobitve soglasja iz 97. člena v za to določenem prehodnem obdobju, po neuspešno pretečenem roku pa bi predvidel inšpekcijsko ukrepanje. Podobno stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS v sodbi X Ips 60/2020 z dne 22. 10. 2020 v povsem primerljivi zadevi.

12. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava. Zadeve ni vrnilo v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, saj ta ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve tožnikovega objekta. Sodišče še pojasnjuje, da niso utemeljene tožbene navedbe o tem, da naj bi prvostopenjski organ kršil določila o stvarni pristojnosti, saj je skladno s 112. členom ZCes-1 občinski inšpekcijski organ pristojen tudi za nadzor nad izvajanjem ZCes-1, če gre za občinske in nekategorizirane ceste.

13. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi navedene kršitve materialnega prava, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožeča stranka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu z drugim odstavkom 3. člena navedenega pravilnika se tožeči stranki priznajo stroški v višini 285 EUR, ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa zastopa pooblaščenec, ki je odvetnik.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 97, 118, 118/1, 118/1-6

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 155, 155/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.