UPRS Sodba I U 2567/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-03-04

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), dr. Damjan Gantar

dovoljenje za začasno prebivanje tujca - osebne okoliščine - obrazložitev odločbe - razlaga zakonske norme

Jezikovna razlaga zakona jasno napeljuje na sklep, da je treba pojmovno zvezo „najmanj 24 mesecev“ razlagati ob upoštevanju tudi teleološke razlage (razlage po namenu) in sistematične razlage zakona ter ustavi-skladne razlage zakona. V tem smislu ima tožnik prav, da je pomembno, da je imel tožnik dovoljenje za zadrževanje v trajanju 36 mesecev in da so pomembne okoliščine, zakaj je prišlo do dveh prekinitev obakrat v trajanju dveh mesecev. Ker tožena stranka okoliščin in razlogov za prekinitev znotraj skupnega trajanja 36 mesecev ni upoštevala, je napačno uporabila materialno pravo in je nepopolno ugotovila dejansko stanje. Če drži trditev tožnika je do prekinitve prišlo zaradi tega, ker je tožnik v določeni fazi postopka uspel s pravnimi sredstvi v sodnem postopku in je namesto statusa imetnika dovoljenja za zadrževanje v času omenjene prekinitve pridobil status prosilca za mednarodno zaščito.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Upravne enote Ljubljana št. 214-14753/2017-10 z dne 5. 12. 2018 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

1. Z izpodbijanim aktom je Upravna enota Ljubljana na podlagi prvega odstavka 54. člena Zakon o tujcih (Uradni list RS, št. 1/18 - uradno prečiščeno besedilo in 9/18 - popr.; v nadaljnjem besedilu: ZTuj-2) zavrnila prošnjo A.A., rojenega ... 1981, državljana Republike Srbije, za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji. Upravni organ je s strani Veleposlaništva RS v Beogradu prejel prošnjo tujca A.A., ki je temeljila na prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 v zvezi z 8. členom Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP).

2. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je dne 18. 8. 2018 pooblaščenec tujca B.B. prošnjo prekvalificiral za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 v zvezi z 8. členom EKČP in zahtevek utemeljili, da se po noveliranemu odstavku 51. člena dovoljenje lahko izda tudi tujcu, kateremu je bilo v Republiki Sloveniji dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev in njegova odstranitev iz države še vedno ni možna in pri njem obstajajo drugi utemeljeni razlogi in posebne okoliščine, ki utemeljujejo njegovo prebivanje v Republiki Sloveniji.

3. Tožena stranka izpeljuje, da je določba prvega odstavka 51. člena ZTuj-2 splošna določba, ki pride v poštev za dovolitev začasnega prebivanja tujcu v primerih, ki sicer niso urejeni v prejšnjih določbah ZTuj-2 (od 37. člena dalje), na podlagi katerih se sicer izdajajo dovoljenja za začasno prebivanje tujcev. Navedena določba po mnenju organa tako sicer ne izključuje tudi situacije, ki jo navaja v prošnji, ko bi bilo treba dovoljenje za začasno prebivanje izdati ali podaljšati tujcu, ki dolgotrajno prebiva v Republiki Sloveniji, pa niso podani razlogi, ki so glede tega vprašanja sicer določeni od 37. do 51. člena ZTuj-2. Kljub temu pa, da ZTuj-2 ne določa, kateri so v skladu z zakonom, mednarodnimi akti ali mednarodnimi načeli ali običaji utemeljeni razlogi za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, prav tako pa opredelitev tega nedoločenega pravnega pojma ni urejena s podzakonskimi predpisi. Po upravni praksi, ki se je izoblikovala na tem področju, med utemeljene razloge na primer sodijo: uživanje pravic, ki izhajajo iz dela v Republiki Sloveniji, pokojnina, denarno nadomestilo za čas brezposelnosti, denarno nadomestilo za čas porodniškega dopusta, skrbništvo ali rejništvo, nepopolna posvojitev, nepremično premoženje v Republiki Sloveniji in bolnišnično zdravljenje v Republiki Sloveniji. Drug utemeljen razlog za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje lahko predstavlja tudi ambulantno zdravljenje, če to zdravljenje zahteva redne in pogoste obiske tujca v specialistični ambulanti ter poteka daljši čas, tako da tujec ne more zaključiti zdravljenja v času dovoljenega obiska na podlagi veljavnega potnega lista, če ne potrebuje vizuma za vstop v Republiko Sloveniji.

4. Upravni organ je mnenja, da v konkretni upravni zadevi predmetne okoliščine niso eden izmed razlogov, ki naj bi v skladu z mednarodnimi načeli in običaji bile razlog za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2.

5. Dolgotrajno oziroma večletno (dejansko) prebivanje tujca v Republiki Sloveniji s to upravno prakso ni izoblikovano kot drug utemeljen razlog za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje in tudi ne more biti drug, z mednarodnim aktom (in sicer 8. člen EKČP) utemeljen razlog za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje. Iz 35. člena ZTuj-2, kakor tudi iz drugih določb zakona izhaja, da se dovoljenje izda in podaljšuje samo tujcu, ki ne samo, da namerava prebivati oziroma (pri podaljšanju) že prebiva v državi, temveč da mora biti tujčevo prebivanje v državi iz točno določenega namena oziroma razloga, kot je opredeljen v prvem in drugem odstavku 35. člena ZTuj-2. Edino tujec, ki je državljan druge države članice Evropskega gospodarskega prostora, za prebivanje v Republiki Sloveniji, to je za izdajo in obnovo potrdila o prijavi prebivanja in za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje po ZTuj-2, ne potrebuje posebnega namena oziroma razloga za prebivanje. Z 8. členom EKČP je vsakomur zagotovljena pravica do spoštovanja pravice do družinskega življenja v Republiki Sloveniji, vendar pa je spoštovanje pravice do družinskega življenja v Republiki Sloveniji urejeno z ZTuj-2, in sicer ZTuj-2 združitev družine določa kot namen za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, če se izkaže, da si je tujec v Republiki Sloveniji ustvaril družino oziroma družinsko življenje.

6. Upravni organ je, glede na to, da je pooblaščenec prvotni zahtevek spremenil (prekvalificiral za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po 2. odstavku 51. člena ZTuj-2), prošnjo obravnaval po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 in je preveril ali tujec izpolnjuje pogoje, ki se zahtevajo za izdajo dovoljenja po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2.

7. Za vprašanje, ali tujec izpolnjuje pogoje iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 je upravni organ s strani Ministrstva za notranje zadeve, Policijske uprave Ljubljana, pridobil ugotovitve in upravne spise (izdane odločbe o zadrževanju), iz katerih je razvidno, da tujec ne izpolnjuje pogojev tudi po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2, ker mu v Republiki Sloveniji ni bilo dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev (tujcu za čas najmanj 24 mesecev niso bile izdane odločbe o zadrževanju). Iz upravnega spisa torej izhaja, da je bilo sicer tujcu dovoljeno zadrževanje za skupno obdobje več kot 24 mesecev, vendar je iz izdanih odločb in dopisa policije razvidno, da me je bilo zadrževanje v zadnjih 24 mesecih za krajše obdobje 2-krat prekinjeno in sicer za obdobje od 5. 11. 2016 do 11. 1. 2017 in naslednje obdobje od 11. 7. 2017 do 5. 9. 2017.

8. Iz podatkov v vlogi torej upravni organ ugotavlja, da tujec ne izpolnjuje pogojev iz prvega niti iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2; ne izpolnjuje pogoja dovoljenega zadrževanja za čas najmanj 24 mesecev (zadrževanje je bilo tujcu v obdobju od 5. 11. 2016 do 11. 1. 2017 in od 11. 7. 2017 do 5. 9. 2017 prekinjeno (dopis MNZ št. 021-4/2015/56 (3E23-01)), zato tujec ne izpolnjuje pogojev tudi po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2.

9. V skladu z določili ZUP je upravni organ z dopisom z dne 12. 10. 2018 pooblaščenca seznanil o razlogih za zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje. Pooblaščencu je bilo pisanje upravnega organa osebno vročeno dne 16. 10. 2018.

10. Na dopis upravne enote se je odzval pooblaščenec z dopisom, v katerem izraža nestrinjanje z ugotovitvami organa, ker naj bi bilo tujcu dovoljeno zadrževanje že 36 in ne le zakonsko zahtevanih 24 mesecev - ker mu je bilo v letu 2017 dvakrat za dva meseca prekinjeno. Pooblaščenec ugovarja, da razlog, zakaj je bilo zadrževanje v zadnjih 24 mesecih prekinjeno, upravnega organa sploh ni zanimalo. Pooblaščenec navaja, da je v zadnjih dveh odločbah policija celo sama (smiselno, na zaslišanjih pa celo ustno) napotila prosilca, naj na podlagi njihovih odločb zaprosi za dovoljenje za bivanje na podlagi 51. člena ZTuj-2. Zato se sprašuje, kakšen je smisel zakonske določbe, da tak tujec po tolikem času policijskih dovolitev zadrževanja (tudi če so bile vmes za kratek čas prekinjene), dobi dovoljenje za bivanje.

11. Tožena stranka pravi, da tudi s sklicevanjem na človekove pravice ne more pripeljati do drugačne odločitve upravnega organa. Tujec je vložil vlogo za pridobitev dovoljenja za začasno prebivanje po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2, vendar pa pogojev za pridobitev takšnega dovoljenja ne izpolnjuje. Določba drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 določa, da mora biti tujcu dovoljeno zadrževanja najmanj 24 mesecev; iz te določbe pa ne izhaja, da bi moral upravni organ v primeru prekinitve zadrževanja, četudi samo kratkotrajne, ugotavljati razloge za prekinitev in na podlagi teh razlogov kljub temu, da tujcu ni bilo dovoljenje zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev, izdati dovoljenje za začasno prebivanje. Upravni organ je mnenja, da če želi tujec pridobiti dovoljenje za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji, mora najprej pri pristojnem organu zanj zaprositi, pri tem pa izkazati z ZTuj-2 predpisane pogoje za izdajo takšnega dovoljenja. Vloga tujca za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji je torej zavrnjena na podlagi zgoraj navedenih zakonskih določil, s tem pa v z ustavo in mednarodnimi akti določene človekove pravice tujca ni bilo poseženo.

12. Same odločbe o dovolitvi zadrževanja ne glede na časovno obdobje na podlagi 51. člena ZTuj-2 še ne pomenijo izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v smislu drugega odstavka 51. člena ZTuj-2, če tujcu ni bilo dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev. Upravni organ se sicer strinja s pooblaščencem, da so bile tujcu izdane odločbe za zadrževanje na območju Republike Slovenije v skupnem obdobju za več kot 24 mesecev in ta okoliščina za upravni organ ni sporna, vendar pa za zadostitev pogoju iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 ne zadošča zgolj dejstvo, da so bile tujcu izdane odločbe za zadrževanje v skupnem obdobju za več kot 24 mesecev, ampak mora biti izpolnjena še nadaljnja, bistvena okoliščina, to je, da je bilo tujcu dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev izpolniti pa mora tudi druge predpisane pogoje.

13. Glede na dejstvo, da tujec ne izpolnjuje pogojev za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, ki ga ZTuj-2 določa v drugem odstavku 51. člena, je upravni organ odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe in ostalih pogojev, ki jih še določa zakon, ni presojal.

14. V tožbi tožnik pravi, da mu je bilo zadrževanje dovoljeno že 36 mesecev in ne le zakonsko zahtevanih 24 mesecev - ker mu je bilo v letu 2017 dvakrat za dva meseca prekinjeno. Zakaj je bilo prekinjeno, tožene stranke ne zanima. In če mu je bilo po prekinitvi ponovno odobreno bivanje, to pomeni, da je policija že vedela oziroma ugotovila, da je bil do tega upravičen. In v zadnjih dveh odločbah je policija celo sama (smiselno, na zaslišanjih pa ustno) napotila prosilca, naj na podlagi njihovih odločb zaprosi za dovoljenje za bivanje na podlagi 51. člena ZTuj-2. Kakšen je smisel zakonske določbe, da tak tujec po tolikem času policijskih dovolitev zadrževanja (tudi če so bile vmes za kratek čas prekinjene), dobi dovoljenje za bivanje, tožene stranke tudi ni zanimalo.

15. Odločba je v svoji argumentaciji tudi povsem nejasna in protislovna. Referent je pojasnil, da je bila prošnja zavrnjena zaradi dvakratne krajše prekinitve tistega 36-mesečnega obdobju. Zakaj to v sklepnem delu odločbe kot tista »bistvena okoliščina«, sploh ni navedeno, pa ni znal pojasniti. Bistveno pa je tu seveda vprašanje, od kod zahteva, da bi moralo biti 24-mesečno obdobje neprekinjeno. Tega zakon ne zahteva. Na to vprašanje je referent skušal odgovoriti z vprašanjem, ali si pooblaščenec morda razlaga zakonsko določbo o 24 mesecih dovoljenega zadrževanja tako, da bi zadoščale tudi štiri šestmesečne dovolitve zadrževanja kadarkoli npr. v obdobju desetih let (torej z vmesno večletno prekinitvijo). Pooblaščenec mu je odgovoril: »Če je to bil vaš razlog za zavrnitev prošnje in če si zakon tako razlagate, zakaj potem tega niste v odločbi tudi tako napisali?«

16. Po mnenju tožnika bi smiselna morda lahko bila razlaga, da ne morejo zadoščati štiri med seboj časovno in vsebinsko ločene šestmesečne dovolitve zadrževanja, če je med posameznimi od njih poteklo dalj časa in so bile izdane iz vsebinsko različnih, nepovezanih razlogov. Povsem nesmiselna (in naravnost šikanozna) pa je taka razlaga v obravnavanem primeru. Tu je do dveh dvomesečnih prekinitev prišlo samo zato, ker je bil po nekaj letni izgubi statusa prosilca za azil, ko mu je nato policija dovolila zadrževanje do odločitve o njegovi ustavnim pritožbi, z odločitvijo Ustavnega sodišča vrnjen v status prosilca za azil (in mu je zato »dovolitev zadrževanja« prenehala); vendar pa mu je nato Vrhovno sodišče prošnjo za mednarodno pomoč (ob vsebinskem nespoštovanju odločbe Ustavnega sodišča) še enkrat zavrnilo, ponovne ustavne pritožbe pa tričlanski senat Ustavnega sodišča (kljub očitnemu nespoštovanju prejšnje odločbe Ustavnega sodišča s strani Vrhovnega sodišča) ni sprejel v obravnavo. Ta povsem nerazumljiva odločitev v samem sklepu sploh ni obrazložena.

17. V nastalem položaju se je nekaj časa izhod iz krize iskal na podlagi sodbe Vrhovnega sodišča, ki je (v 22. točki) dopuščala možnost, da bi tožnikov partner vložil prošnjo za združitev družine s tožnikom, vendar se je izkazalo, da to žal ni možno (razlogi so pojasnjeni citatu iz prošnje z dne 5. 9. 2017) in je bila zato končno 5. 9. 2017 vložena prošnja samega tožnika za dovoljenje po 51. členu ZTuj-2.

18. Istega dne je bila tudi dopolnjena nekoliko prej vložena prošnja za nadaljnjo dovolitev zadrževanja (prekinjeno 11. 7. 2017) - v njej je bilo med drugim navedeno: »zato sem podpisani pooblaščenec zanj vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi prvega odstavka 51. člena ZTuj-2. Prošnjo prilagam in prosim za dovolitev zadrževanja, dokler ne bo odločeno o prošnji za dovoljenje za bivanje, da bi se s tem prosilcu omogočila nujna udeležba v tem postopku (nujna tako zanj kot za pristojne organe za hitrejšo in zanesljivejšo izvedbo tega postopka ob njegovi navzočnosti - nujna pa tudi zato, ker bi prisilna odstranitev tako ranljive osebe v državo, kjer ni bil že 11 let, pomenila hudo kršitev njegove temeljne človekove pravice iz 8. člena EKČP in morda še drugih, česar si Slovenija nikakor ne sme dovoliti, ker bi za to nosila poleg moralne tudi veliko odškodninsko odgovornost."

19. Policija je vse te razloge upoštevala in je tožniku po štirikratni šestmesečni dovolitvi zadrževanja v letih 2015-2017 (z dvomesečno prekinitvijo od 5. 11. 2016 do 11. 1. 2017, ko je bil vrnjen v azilni postopek) nato (kljub prekinitvi tega statusa od 11. 7. 2017 do 5. 9. 2017) ponovno odobrila še dvakratno šestmesečno podaljšanje tega statusa (do 5. 3. 2018 in nato še do 6. 9. 2018) - s ponavljajočimi se opozorili, da nadaljnje podaljševanje tega statusa ni več potrebno, ker je prosilec (po noveli 51. člena ZTuj-2, veljavni od 1. 1. 2018) že upravičen do pridobitve dovoljenja po tem členu. Zanašajoč se na ta uradna opozorila tožnik nato ni še enkrat zaprosil za podaljšanje dovolitve zadrževanja, ampak je pred iztekom zadnje dovolitve zadrževanja (kot to zakon zahteva) 18. 8. 2018 vložil vlogo za prekvalifikacijo svoje prošnje za dovoljenje po prvem odstavku 51. člena (z dne 5. 9. 2017) v prošnjo za dovoljenje po drugem odstavku istega člena. Sledil pa je šok, ko je Upravna enota kljub vsem (zgoraj že opisanim) opozorilom in ugovorom v postopku izdajo dovoljenja zavrnila z odločbo, zoper katero se vlaga ta tožba.

20. V njej je treba poudariti še to, da so bile vse šestmesečne policijske dovolitve zadrževanja (za skupaj 36 mesecev v obdobju od 6. 5. 2015 do 6. 9. 2018, z dvema dvomesečnima prekinitvama iz zgoraj pojasnjenih razlogov) izdane iz istega zakonskega razloga (zaradi zagotovitve nujne udeležbe v postopkih za urejanje prosilčevega statusa v državi, čeprav prve štiri zaradi urejanja njegovega statusa prosilca za azil - potem ko je ta status dokončno izgubil, pa sta bili zadnji dve dovolitvi zadrževanja izdani zaradi čakanja na odločitev o dovoljenju za prebivanje na podlagi 51. členu ZTuj-2 in 8. člena EKČP.

21. Celotna zakonska ureditev izjemnih dovoljenj za prebivanje po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 (pred zadnjo novelo in po njej, torej že vse od leta 2011) temelji na zaupanju zakonodajalca v presojo policije, ali je neki prosilec do takega dovoljenja upravičen ali nje - tako pri prvi izdaji takega dovoljenja kot pri njegovem podaljšanju čez dve leti, ko »policija potrdi«, ali razlogi še vedno obstajajo. V tu obravnavanem primeru gre za prvo izdajo takega dovoljenja, kjer za izdajo dovoljenja zadošča že to, da je policija že izdala dovolitev zadrževanja za najmanj 24 mesecev. Tu pa je policija tako dovolitev zadrževanja (iz istega zakonskega razloga) izdala celo že za 36 mesecev in prosilca celo večkrat opozorila, da že izpolnjuje pogoje za pridobitev dovoljenja po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2. V zadnji, šesti dovolitvi zadrževanja (z dne 15. 3. 2018) na primer piše takole: »Policija je upoštevala dejstvo, da je bilo tujcu že dovoljeno zadrževanje na ozemlju Republike Slovenije za najmanj 24 mesecev in je upravičen do izdaje dovoljenja za začasno prebivanje na ozemlju RS, z upoštevanjem novele drugega odstavka 51. člena Ztuj-2«.

22. Glede na vse navedeno je težko razumljivo, kako je Upravna enota Ljubljana lahko izdala odločbo, zoper katero se vlaga ta tožba - še posebej zaradi posledične dodatne psihične in tudi finančne stiske za tožnika s to nepričakovano in nezakonito odločitvijo.

23. Zakon (ZUP v 273. členu) omogoča upravnemu organu, da v primeru, ko iz vložene tožbe v upravnem sporu ugotovi, da je tožba utemeljena, sam spremeni svojo izpodbijano odločbo. Zato v tem primeru tožnik predlaga upravnemu organu, da svojo napako popravi na ta način in s tem hkrati pokaže, da njegov namen ni bil šikanozno podaljševanje že 12 let trajajoče tožnikove »birokratsko-sodne kalvarije«, kot je bila v tej tožbi prikazana in označena, ampak da je šlo za nenamerno napako, ki jo je organ pripravljen sam popraviti.

24. V citirani drugi sodbi zdaj sicer tudi Vrhovno sodišče (v 22. točki) dopušča možnost vložitve prošnje za združitev družine, ki naj bi razbitje partnerske družinske skupnosti preprečila, vendar je zdaj to že bolj metanje peska v oči kot reševanje problema, saj bi za tovrstno dovoljenje za bivanje svojega partnerja v Sloveniji vlagatelj prošnje (C.C.) moral izkazati zadostna sredstva za njegovo preživljanje - pa si po hudem psihičnem stresu (z depresijo, ki je sledila) zaradi razbitja njune skupnosti z zavrnitvijo prošnje za azil njegovemu partnerju trenutno še sam zase ni sposoben priskrbeti sredstev za preživljanje. Navajanje te možnosti je zgolj ponesrečen poskus "pranja slabe vesti" - če Slovenija pristnost trajne življenjske skupnosti dveh homoseksualcev in tudi resničnost njenega onemogočanja s preganjanjem na Kosovu priznava (in sedaj končno oboje priznava), potem je dolžna nadaljevanje te trajne življenjske skupnosti omogočiti obema skupaj, ne pa enemu dati azil, drugega pa poskušati deportirati v Srbijo.

25. Psihično stanje C.C. je zdaj tako slabo in nestabilno, da tudi še iz tega dodatnega razloga vložitev prošnje za združitev družine trenutno ni možna. Povsem negotovo je, kdaj se bo njegovo psihično in nato še finančno stanje toliko popravilo, da bo ta postopek možno izvesti. Zato je bila za A.A. vložena prošnja za dovoljenje za bivanje. Šele s pridobitvijo dovoljenja za bivanje se bo A.A. lahko zaposlil in potem na ta način skušal obema omogočiti, da bi lahko ponovno zaživela skupaj.

26. V odgovoru na tožbo tožena stranka ponavlja argumente iz izpodbijane odločbe.

28. Izpodbijani akt nima zadostne utemeljitve oziroma je v določenem delu le-ta tudi napačna. Napačno je tožena stranka uporabila materialno pravo v delu (peti, šesti in sedmi odstavek na strani 2 izpodbijanega akta), kjer pravi, da ZTuj-2 v prvem odstavku 51. člena ne določa, kateri so v skladu z zakonom, mednarodnimi akti ali mednarodnimi načeli ali običaji utemeljeni razlogi za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje in se pri tem opira na upravno prakso, ki med utemeljene razloge ni upoštevala tudi pravice do zasebnega ali družinskega življenja iz 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju. EKČP).

Človekove pravice, vključno s pravicami iz EKČP, se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave (prvi odstavek 15. člena in 8. člen Ustave). Z zakonom je mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic, kadar tako določa ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave). Vendar pa zakonodajalec v ZTuj-2 ni predpisal načina uresničevanja pravice do zasebnega ali družinskega življenja v zvezi z dovoljenjem za začasno prebivanje iz 51. člena ZTuj-2 na način, da to ne bi bilo možno na podlagi drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 v okoliščinah, kakršne zatrjuje tožnik v tožbi. Nasprotno „drugi utemeljeni razlogi in posebne osebne okoliščine“ so namreč lahko tudi okoliščine v zvezi z zasebnim in družinskim življenjem tožnika v Sloveniji. Če upravna praksa do sedaj med „druge utemeljene razloge in posebne osebne okoliščine“ še ni vključila pravice iz 8. člena EKČP, to ne more biti argument za razlago, da 8. člen EKČP ne pride v poštev v primeru drugega odstavka 51. člena ZTuj-2. Poleg tega, ko tožena stranka našteva primere iz prakse, ko so bili drugi utemeljeni razlogi oziroma osebne okoliščine upoštevane, omenja tudi skrbništvo, rejništvo, nepopolno posvojitev, bolnišnično zdravljenje, kar spada tudi na področje varstva pravice iz 8. člena EKČP. Ker zakonodajalec nikoli ne more vnaprej točno predvideti vseh življenjskih situacij, ko lahko pridejo v poštev človekove pravice, je v primerih, kot je obravnavani, še toliko bolj pomembno, da upravni organi zakon razlagajo tako, da je v skladu z ustavo (8. člen in prvi odstavek 153. člena Ustave).

29. Tožena stranka se sicer sploh ni ukvarjala s presojo, ali tožnik upravičeno uveljavlja pravico do zasebnega ali družinskega življenja iz 8. člena EKČP, ampak je avtomatično štela, da ta pravica v primeru določila drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 ne pride v poštev, zato je izpodbijani akt že s tega vidika nezakonit, ker temelji na napačni uporabi materialnega prava in ker nima obrazložitve glede okoliščin v zvezi z zasebnim oziroma družinskim življenjem tožnika v Sloveniji.

30. Drugi razlog za nezakonitost izpodbijanega akta pa je v tem, da zakonodajalec ni predpisal, da mora biti za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 tujcu dovoljeno zadrževanje za „neprekinjen“ čas najmanj 24 mesecev, ker njegova odstranitev ni dovoljena oziroma možna. Šele, če bi zakonodajalec predpisal, da mora biti dovoljeno zadrževanje „neprekinjeno“ najmanj 24 mesecev, bi bila upravičena razlaga ZTuj-2 ta, kot jo zagovarja tožena stranka. Jezikovna razlaga zakona torej jasno napeljuje na sklep, da je treba pojmovno zvezo „najmanj 24 mesecev“ razlagati ob upoštevanju tudi teleološke razlage (razlage po namenu) in sistematične razlage zakona ter ustavi-skladne razlage zakona. V tem smislu ima tožnik prav, da je pomembno, da je imel tožnik dovoljenje za zadrževanje v trajanju 36 mesecev in da so pomembne okoliščine, zakaj je prišlo do dveh prekinitev obakrat v trajanju dveh mesecev. Ker tožena stranka okoliščin in razlogov za prekinitev znotraj skupnega trajanja 36 mesecev ni upoštevala, je napačno uporabila materialno pravo in je nepopolno ugotovila dejansko stanje. Če drži trditev tožnika, kar bo sicer tožena stranka morala zanesljivo ugotoviti v ponovnem postopku, da je do prekinitve prišlo zaradi tega, ker je tožnik v določeni fazi postopka uspel s pravnimi sredstvi v sodnem postopku in je namesto statusa imetnika dovoljenja za zadrževanje v času omenjene prekinitve pridobil status prosilca za mednarodno zaščito, bo tožena stranka nujno morala upoštevati tudi sistematično metodo razlage, po kateri je treba razloge za prekinitev upoštevati skupaj s pogojem, da odstranitev ni bila dovoljena oziroma možna. To pa se zdi, da med strankama ni sporno, da so razlogi, ki so preprečevali odstranitev tožnika obstajali vseh 36 mesecev in ne samo 24 mesecev. To pa je v predmetni zadevi bistveno in ne to, da je prišlo do dveh prekinitev zaradi sočasnega in vzporednega potekanja več različnih sodnih in upravnih postopkov. Prosilci za mednarodno zaščito imajo namreč pravico ostati na ozemlju države, kjer so zaprosili za mednarodno zaščito. Pogoj najmanj 24 mesecev pa je v vsakem primeru treba presojati ob upoštevanju okoliščin, ki jih tožnik zatrjuje v zvezi z njegovim zasebnim oziroma družinskim življenjem iz 8. člena EKČP ob upoštevanju relevantne sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s tujci, ki so (bili) dalj časa z zakonitim statusom v državi podpisnici EKČP.

31. Ker je tožena stranka iz navedenih razlogov napačno uporabila drugi odstavek 51. člena ZTuj-2, je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (4. in 2. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede vodenja postopka in materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 tujcu, ki v skladu z zakonom, mednarodnimi akti ali mednarodnimi načeli ali običaji izkaže utemeljen razlog, zaradi katerega je njegovo bivanje v Republiki Sloveniji upravičeno, lahko pristojni organ izda dovoljenje za začasno prebivanje in sicer za čas nameravanega prebivanja v Republiki Sloveniji, vendar ne dlje od enega leta. Za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje mora tujec izpolnjevati tudi ostale pogoje za izdajo dovoljenja za prebivanje po tem zakonu. (2) Določilo drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 pa med drugim določa, da tujcu, kateremu je bilo v Republiki Sloveniji dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev, ker njegova odstranitev iz države v skladu z 72. členom tega zakona ni dovoljena in katerega istovetnost ni sporna, in tujcu, kateremu je bilo v Republiki Sloveniji dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev in njegova odstranitev iz države še vedno ni možna in pri njem obstajajo drugi utemeljeni razlogi in posebne osebne okoliščine, ki utemeljujejo njegovo prebivanje v Republiki Sloveniji, in katerega istovetnost ni sporna, lahko pristojni organ izda dovoljenje za začasno prebivanje z veljavnostjo dveh let. Prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje mora tujec pri pristojnem organu v Republiki Sloveniji vložiti pred potekom roka, do katerega mu je dovoljeno zadrževanje.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 51, 51/1, 51/2, 54

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.