UPRS Sodba I U 2167/2018-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-28

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

kmetijstvo - neposredna plačila v kmetijstvu - pogoji za pridobitev sredstev - zavrnitev zahtevka - neenaka obravnava

Sredstva so lahko razdeljena po skupinah posameznih upravičencev, kar pa posledično pomeni, da so upravičenci z istimi posameznimi lastnostmi (ki sodijo v določeno skupino posameznih upravičencev) obravnavani enakopravno, saj se njihove vloge v okviru določenih skupin posameznih upravičencev uvrščajo na sezname prejetih in popolnih vlog v okviru teh skupin. Zato ni mogoče trditi, da gre za kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave, saj so vlagatelji, ki se prijavijo za določen namen, obravnavani pod enakimi pogoji in merili, kot jih določa JR za točno ta namen.

Ker se je tožnica prijavila za namen A, kar ni sporno, kot tudi, da ne sodi v skupino posameznih upravičencev za namen A, je organ tudi po presoji sodišča pravilno njeno vlogo zavrnil in mu zato ni mogoče očitati neenakopravne obravnave.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ zavrnil vlogo tožnice za podporo pomoč delovanju nepridobitnih druženj na področju kmetijstva, gozdarstva in podeželja. V obrazložitvi je navedel, da je tožnica pravočasno vložila vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev, namenjenih za 3. Ukrep Uredbe Pomoč delovanju nepridobitnih združenj na področju kmetijstva, gozdarstva in podeželja za leto 2018 za namen A. Sredstva iz ukrepa se odobrijo stranki pod pogoji, ki so navedeni v 9. do 15. členu Uredbe in Javnem razpisu za 3. Ukrep Uredbe Pomoč delovanju nepridobitnih združenj na področju kmetijstva, gozdarstva in podeželja za leto 2018 (v nadaljevanju JR). Organ je ugotovil, da tožnica ne izpolnjuje pogojev iz Uredbe in JR. Iz priloženega statuta je razvidno, da je tožnica društvena, neprofitna strokovna organizacija, ki so jo ustanovile pravne osebe zasebnega prava, ustanovljene po Zakonu o društvih (v nadaljevanju ZDru), zaradi uresničevanja interesov na področju ekološkega kmetovanja. JR v prvem odstavku I. poglavja določa, da je predmet JR sofinanciranje delovanja neprofitnih združenj na področju kmetijstva, gozdarstva in podeželja za leto 2018, ki s svojim delovanjem prispevajo k razvoju in ohranjanju kmetijstva ali gozdarstva ter ohranjanju poseljenosti podeželja, za namen A: nevladno organizacijo, nepridobitno druženje ali drugo nepridobitno obliko sodelovanja kmetov v združenju, ki povezuje društva podeželske mladine ali društva podeželskih žensk ali lastnike gozdov v zvezo, ki je registrirana po predpisih, ki urejajo društva ali kmete, ki opravljajo kmetijsko dejavnost, v sindikat kmetov, in deluje na celotnem območju Republike Slovenije (območje najmanj osmih statističnih regij iz seznama statističnih regij razpisne dokumentacije). Ker tožnica ne izpolnjuje pogoja upravičenosti do podpore po JR, je organ njeno vlogo zavrnil

2. Drugostopni organ je potrdil prvostopno odločbo, v zvezi s tožničino pritožbo še navedel, da je bila na podlagi 10., 12. in tretjega odstavka 25. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) izdana Uredba o ukrepih kmetijske strukturne politike in kmetijske politike razvoja podeželja (v nadaljevanju Uredba). Tretji odstavek 25. člena ZKme-1 daje podlago vladi za določitev podrobnejših meril in pogojev, za kar je bila tudi sprejeta Uredba. Na tej podlagi pa je bil sprejet JR. Ocenil je, da je JR v skladu z Uredbo, pojasnil pa še, da stranka sama označi namen vložene vloge in sicer odvisno od tega, za katero vrsto nevladne organizacije, neprofitnega združenja ali druge nepridobitne oblike sodelovanja gre, kar je pri vsakem namenu v JR natančno navedeno. To pa ne pomeni, da JR katero od nevladne organizacije, nepridobitnega združenja ali druge nepridobitne oblike sodelovanja izloča iz dodelitve sredstev, temveč jih loči po namenu.

3. Tožnica je tožbo vložila iz razlogov zmotne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava, protiustavnosti ter nezakonitih razpisnih pogojev. Opozorila je, da ne Ustava (14. člen), ne ZKme-1 (10., 12. in 25. člen) ne dovoljujeta razlikovanja po subjektivnih lastnostih posameznih upravičencev, kot to izhaja iz Uredbe. Že v preambuli Uredbe ni naveden 25. člen ZKme-1, torej je Uredba v neskladju z ZKme-1 v preambuli. Ta določba namreč ne dovoljuje kakršnegakoli razlikovanja društev, njihovih zvez, združenj ali drugih oblik neprofitnega povezovanja na področju kmetijstva in razvoja podeželja na osnovi družbenega položaja oziroma katere druge osebne okoliščine. Nadalje je citirala 16., 17., 18., 19., 20., 21. ter 34. člen Uredbe. Iz 17. do 20. člena Uredbe izhaja, da ta nezakonito in protiustavno razširja zakoniti krog upravičencev iz prvega odstavka 25. člena ZKme-1. Podzakonski akt ne smejo ne razširjati, kot tudi ne ožiti določb zakonov, lahko jih le podrobneje opredelijo. Med slednje pa ne sodi uvajanje razlikovanja po subjektivnih lastnostih in združevanja, kar je v nasprotju z načelom enakosti in prepovedi razlikovanja na podlagi kakšne osebne okoliščine. Zato je 34. člen Uredbe nezakonit in protiustaven. Delitev sredstev po skupinah udeležencev je nezakonito. JR tako tudi diskriminira in uvaja razlikovanje med društvi, njihovimi zvezami, združenji in drugimi oblikami neprofitnega povezovanja. Ne gre za razvrščanje društev po namenu, saj ZDru opredeljuje namen in cilje društva, strukturo članstva, itd. Vprašljivo je tudi financiranje sindikata iz javnih sredstev s stališča konflikta interesov in pravnega stališča glede na namen in cilje sindikata. Namen A v JR je nezakonit, ker opredeljuje upravičenca v nasprotju s prvim odstavkom 25. člena ZKme-1, ker našteva pravne subjekte, ki v ZKme-1 niso našteti in s tem širi pravne okvire zakona. Zato je posledično ostalo zmotno ugotovljeno tudi dejansko stanje. Tožnica je zato predlagala, da sodišče tožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo in vrne zadevo organu v ponovno odločanje z napotili, da v naslednjih razpisih ravna v skladu z zakoni in ne postavlja diskriminatornih kriterijev, zasnovanih na subjektivnih lastnostih posameznega subjekta civilnega prava, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka (vračilo sodne takse in pavšala za sestavo tožbe v višini 100,00 EUR).

4. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svoji odločitvi, opozorila, da je bila Uredba sprejeta na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZKme-1 in da gre za sofinanciranje za namen A, B in C iz JR in je za vse udeležence JR enak. Predlagala je zavrnitev tožbe in stroškovnega zahtevka.

V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožničine vloge za podporo Pomoč delovanju nepridobitnih združenj na področju kmetijstva, gozdarstva in podeželja.

6. Organ je svojo odločitev utemeljil na podlagi določb ZKme-1, Uredbe in JR.

7. Po 25. členu ZKme-1 so sredstva pomoči namenjena delovanju društev, njihovih zvez, združenj in drugih oblik neprofitnega povezovanja na področju kmetijstva in razvoja podeželja (prvi odstavek); sredstva pomoči so namenjena tudi sofinanciranju dejavnosti skupin proizvajalk ali skupin proizvajalcev, ki so vključene v sheme pomoči (drugi odstavek); podrobnejše pogoje in merila za dodelitev sredstev iz tega člena določi vlada (tretji odstavek), kar je ta tudi storila z Uredbo.

8. Tožnica ugovarja, da iz preambule te Uredbe ne izhaja, da bi bila izdana na podlagi 25. člena ZKme-1, zato naj bi bila že iz tega razloga nezakonita. To ne drži. Iz njene preambule namreč izhaja, da je Uredbo Vlada RS izdala na podlagi 10., 12. in 25. člena ZKme-1.

9. Uredba - kot izhaja iz njenega 1. člena - določa ukrepe kmetijske strukturne politike in kmetijske politike razvoja podeželja ter druge ukrepe kmetijske politike in se z njo določajo upravičenci, upravičeni stroški, pogoji, merila, postopki, višina sredstev in finančna merila za izvajanje ukrepov iz prejšnjega odstavka (tj. prvega odstavka 1. člena). 3. Ukrep Pomoč delovanju nepridobitnih združenj na področju kmetijstva, gozdarstva in podeželja je urejen v členih 16 do 21 Uredbe.

10. 16. člen Uredbe določa, da je namen tega ukrepa sofinanciranje spodbujanja delovanja, združevanja in povezovanja ljudi na podeželju v okviru civilne pobude, sindikatov ter nevladnih in nepridobitnih oblik sodelovanja kmetov v zvezah, združenjih in društvih, povezanih s kmetijstvom ali gozdarstvom, saj s svojim delovanjem prispevajo k razvoju in ohranjanju kmetijstva in gozdarstva ter ohranjanju poseljenosti podeželja, 17. člen pa, da je vlagatelj za pomoč iz prejšnjega člena pravna oseba, ki povezuje pravne osebe, ki so registrirana kot društva, ali kmete, ki opravljajo kmetijstvo dejavnost, v sindikat kmetov ali posameznike v društvo in deluje na celotnem, širšem ali ožjem območju RS (prvi odstavek). Upravičenec in prejemnik pomoči je po 18. členu vlagatelj iz prejšnjega člena. 19. člen našteva upravičene stroške, 20. člen pa pogoje odobritve pomoči, med drugim, da ima vlagatelj iz 17. člena te uredbe aktivne člane, da vlagatelj iz 17. člena te uredbe deluje na področju kmetijstva ali gozdarstva, da je geografska pokritost delovanja vlagatelja na področju kmetijstva ali gozdarstva v skladu s 17. členom te uredbe in, da prejemnik pomoči iz 18. člena te uredbe ne more pridobiti sredstev za druge ukrepe iz te uredbe.

11. Sodišče se ne strinja s tožnico, da Uredba (tožnica pri tem konkretno navaja člene 17 do 20) nezakonito razširja krog upravičencev glede na ZKme-1. Kot že povedano, so po 25. členu ZKme-1 poleg društev, njihovih zvez, združenj (kamor sodi tudi tožnica) sredstva pomoči namenjena tudi drugim oblikam neprofitnega povezovanja na področju kmetijstva in razvoja podeželja. Med te nedvomno sodi tudi npr. sindikat kmetov ki ga tožnica izpostavlja in katerega sofinanciranje na tej podlagi je za tožnico s stališča konflikta interesov in pravnega stališča glede na namen in cilje sindikata še zlasti vprašljivo, kar pa konkretno ne pojasni, zato tega tožbenega očitka sodišče ne bo presojalo.

12. Tudi v 17. in 20. členu Uredbe navedeni pogoji ne razširjajo v 25. členu ZKme-1 opredeljenega upravičenca za dodelitev tovrstne pomoči, saj pogoji v teh določbah veljajo za vse naštete oblike združevanj v 25. členu ZKme-1 (tj. za društva, zveze, združenja in druge oblike povezovanj) in gre po vsebini za pogoje, na podlagi katerih je, upoštevajoč materialne predpise (npr. ZDru), možna preveritev, ali gre za takšno obliko združevanja (z registriranim delovanjem na področju kmetijstva ali gozdarstva), ki je upravičena do pomoči iz tega ukrepa.

13. Tožnica posledično trdi, da je nezakonit 34. člen Uredbe, ker naj bi uvajal delitev po skupinah posameznih upravičencev, le-te pa naj bi bile oblikovane po osebnih lastnostih članov skupine, kar pa je nezakonito in v nasprotju z 14. členom Ustave RS.

14. V 34. členu Uredbe je določen del izvedbe postopka za odobritev pomoči in sicer, da se pomoči po tej uredbi (razen dodelitev sredstev iz 4. in 28. člena te uredbe) dodelijo na podlagi zaprtih javnih razpisov (prvi odstavek). Ministrstvo pripravi javne razpise in jih objavi v Uradnem listu RS; v okviru javnega razpisa za posamezen ukrep iz te uredbe so sredstva lahko razdeljena po posameznih namenih znotraj ukrepa, ciljih ukrepa ali skupinah posameznih upravičencev, vloge za ta namen pa se ločeno uvrščajo na sezname prejetih in popolnih vlog (četrti odstavek). Iz povzetega četrtega odstavka 34. člena Uredbe torej izhaja, da so sredstva lahko razdeljena tudi po skupinah posameznih upravičencev, kar pa posledično pomeni, da so upravičenci z istimi posameznimi lastnostmi (ki sodijo v določeno skupino posameznih upravičencev) obravnavani enakopravno, saj se njihove vloge v okviru določenih skupin posameznih upravičencev uvrščajo na sezname prejetih in popolnih vlog v okviru teh skupin. Zato ni mogoče trditi, da gre za kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave, saj so vlagatelji, ki se prijavijo za določen namen, obravnavani pod enakimi pogoji in merili, kot jih določa JR za točno ta namen.

15. Razvrščanje po namenu v okviru posameznih JR po tej Uredbi pa ni v nasprotju z ZDru, kot to zmotno meni tožnica, saj se s tem ne opredeljuje drugače oziroma ne določa drugače namena in ciljev, kot naj bi jih zasledovalo posamezno društvo (ali njihova zveza ali združenje oziroma druga oblika združevanja) in kot je registrirano po ZDru, temveč gre za dodelitev sredstev vsem oblikam nepridobitnih združenj, katerih namen (že registriran) je delovanje na področju kmetijstva, gozdarstva in podeželja.

16. V obravnavanem primeru je bil objavljen JR, katerega predmet je bil sofinanciranje nepridobitnih združenj na področju kmetijstva, gozdarstva in podeželja, ki s svojim delovanjem prispevajo k razvoju in ohranjanju kmetijstva ali gozdarstva ter ohranjanju in poseljenosti podeželja, za tam opredeljene namene in sicer za: - namen A: nevladno organizacijo, nepridobitno združenje ali drugo nepridobitno obliko sodelovanja kmetov v združenju, ki povezuje društva podeželske mladine ali društva podeželskih žensk ali lastnike gozdov v zvezo, ki je registrirana po predpisih, ki urejajo društva, ali kmete, ki opravljajo kmetijsko dejavnost, v sindikat kmetov, in deluje na celotnem območju RS (območje najmanj osmih statističnih regij iz seznama statističnih regij razpisne dokumentacije), ali - namen B: priznano rejsko organizacijo, ki deluje kot nevladna organizacija, nepridobitno združenje ali druga nepridobitna oblika sodelovanja kmetov v združenju, ki je registrirana po predpisih, ki urejajo društva, in deluje na širšem območju RS (območje najmanj štirih statističnih regij iz seznama statističnih regij razpisne dokumentacije), ali - namen C: drugo nevladno organizacijo, nepridobitno združenje ali drugo nepridobitno obliko sodelovanja kmetov v združenju, ki je registrirana po predpisih, ki urejajo društva, in deluje na širšem območju RS (območje najmanj štirih statističnih regij iz seznama statističnih regij razpisne dokumentacije).

17. Ker se je tožnica prijavila za namen A, kar ni sporno, kot tudi, da ne sodi v skupino posameznih upravičencev za namen A, je organ tudi po presoji sodišča pravilno njeno vlogo zavrnil in mu zato ni mogoče očitati neenakopravne obravnave. Neenakopravno obravnavanje bi bilo mogoče organu očitati v nasprotnem primeru, torej če bi tožnici priznal upravičenje do sredstev za namen A, do katerih ni upravičena in kar bi pomenilo diskriminatorno obravnavo nasproti drugim upravičencem, ki sodijo med opredeljene oblike povezovanj iz namena A. Kot pa že povedano zgoraj, ker 25. člen ZKme-1 določa dodelitev sredstev tudi drugim oblikam neprofitnega povezovanja na področju kmetijstva in razvoja podeželja, opredelitev oblik povezovanja, kot jih našteva namen A, ni nezakonit.

18. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnice kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe voden pravilno in odločba na zakonu utemeljena.

19. Sodišče je odločilo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 na seji, brez glavne obravnave, ker je tožnica ni predlagala, dejansko stanje pa v zadevi niti ni bilo sporno.

20. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 25

Uredba o ukrepih kmetijske strukturne politike in kmetijske politike razvoja podeželja (2015) - člen 17, 18, 19, 20, 34, 34/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.