UPRS Sodba I U 644/2019-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-04

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), mag. Mojca Muha

zaposlovanje - brezposelnost - prispevki za socialno varnost - vračilo prispevkov - delodajalec

Ker je spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo, je po oceni sodišča njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Spodbuda za zaposlovanje po obravnavani določbi je le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje gre za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Sporno določbo je torej treba razlagati v skladu z navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2 „zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“ razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da se vloga delodajalca – tožnika za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost na podlagi Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2) za brezposelno osebo A.A. zavrne. V obrazložitvi odločbe se prvostopenjski organ sklicuje na 27. člen ZSRR-2 in ugotavlja, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo, da pa je zaposlil delavca A.A., stanujočega na naslovu ..., Ljubljana Šmartno, ki spada pod občino Ljubljana, ki pa ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo in ne gre za zaposlitev, ki bi prispevala k znižanju brezposelnosti na problemskem območju, kot je namen te spodbude.

2. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa zavrnilo. V obrazložitvi je med drugim navedlo, da se z zaposlitvijo delavca, na katerega se nanaša izpodbijana odločba, ni zmanjšala brezposelnost na problemskem območju, ampak na območju Ljubljane, ki ga Vlada RS ni določila za območje z visoko registrirano brezposelnostjo.

3. Tožnik v tožbi najprej povzema potek navedenega postopka in navaja, da iz ZSRR-2 in iz Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (v nadaljevanju Uredba) izhaja, da je edini pogoj, ki se nanaša na delavca, da gre za prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju Uredba 651/2014/EU). Noben od teh pravnih aktov ne določa, da bi delavec moral živeti in delati na problemskem območju oziroma, da bi na problemskem območju delavec moral opravljati dejavnost ali na tem območju moral imeti prijavljeno stalno prebivališče oziroma biti na tem območju prijavljen v evidenci brezposelnih oseb. Skladno s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2 lahko povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo ali, v primerih ko delodajalec opravlja dejavnost, za katero ne obstoja registrski organ ali druga predpisana evidenca, stalno ali začasno prebivališče v problemskem območju z visoko brezposelnostjo ter tam dejansko izvaja dejavnost. V skladu s tretjim odstavkom 27. člena ZSRR-2 se za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, iz proračuna Republike Slovenije povrnejo plačani prispevki za socialno varnost delodajalcu, ki zaposli prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba 561/2014/EU. Iz slednje izhaja, kaj pomeni „prikrajšani delavec“. V skladu s tretjim odstavkom 22. člena Uredbe pa mora zaposlitev brezposelne osebe – prikrajšanega delavca pri delodajalcu pomeniti neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih dvanajstih mesecih. Drugih pogojev relevantni pravni predpisi ne določajo. Tožnik poudarja, da ima sedež in tudi dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (območje ...). Delavec, za katerega je uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, je po mnenju tožnika prikrajšani delavec v smislu Uredbe 651/2014/EU.

4. Tožnik meni, da je materialno pravno stališče organa prve in druge stopnje zmotno, zaradi česar je izpodbijana odločba nezakonita. Ne strinja se z interpretacijo obeh organov glede namena spodbude (povračila prispevkov), saj gre za ustvarjanje novih pogojev, ki iz 27. člena ZSRR-2 ne izhajajo, s čimer je upravni organ prestopil mejo svojih pooblastil. Kraj, kjer delavec opravlja delo, pri odločanju o povračilu prispevkov delodajalca, ni relevanten. Navedeni pogoj nima podlage v relevantnih predpisih in ga je samovoljno ustvarila tožena stranka. Drugi del prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 se nanaša na delodajalca in ne na delavca. Tega ne spremeni niti odločba organa druge stopnje, v kateri je slednji s pomočjo teleološke razlage skonstruiral stališče, da naj bi iz namena instituta iz 27. člena ZSRR-2 izhajalo, da mora delavec na problemskem območju imeti stalno bivališče oziroma mora na tem območju živeti in delati oziroma na tem območju biti prijavljen v evidenco brezposelnih oseb. Vse navedeno je brezpredmetno. Taka vsebina ne izhaja niti iz ZSRR-2, niti Uredbe. Četudi bi šteli, da določba 27. člena ZSRR-2 ni v celoti jasna in da jo je treba razlagati, tožnik izpostavlja, da je izhodišče za razlago pravnih aktov besedilo akta oziroma njegov jezikovni pomen. Če razlagalec pri razlagi prestopi mejo, ki jo dopušča jezikovna razlaga pravnega pravila, gre za ustvarjanje pravnih pravil, ki so v pristojnosti zakonodajalca. Jezikovna razlaga pa v tem primeru ne dopušča, da bi delavec moral bodisi imeti stalno prebivališče, bodisi živeti in delati na območju z visoko brezposelnostjo; do takšne interpretacije ni mogoče priti niti s teleološko razlago. Stalno prebivališče delavca, kraj opravljanja dela ter kraj prijave v evidenco brezposelnih oseb so za odločitev o povrnitvi plačanih prispevkov brezpredmetni.

5. Četudi pa bi se tekom postopka kot relevanten izkazal podatek o kraju, kjer delavec opravlja delo, pri čemer kraj stalnega prebivališča in kraj prijave v evidenco brezposelnih oseb glede na pozitivne predpise ne moreta biti relevantna, tožnik poudarja, da v skladu z Zakonom o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1) v primeru, ko v pogodbi o zaposlitvi ni naveden točen kraj opravljanja dela, velja, da delavec opravlja delo na sedežu delodajalca (četrta alineja prvega odstavka 31. člena ZDR-1). Ker je narava dejavnosti, ki jo opravlja tožnik, takšna, da delavci storitve opravljajo (tudi) v krajih, kjer imajo poslovne prostore naročniki storitev varovanja in se lokacije teh v času spreminjajo, delavci tožnika v pogodbah o zaposlitvi nimajo navedenega točnega kraja opravljanja dela, saj to objektivno ni mogoče. Glede na četrto alinejo prvega odstavka 31. člena ZDR-1 je tako za kraj opravljanja dela delavcev tožnika treba šteti, da delo opravljajo na sedežu tožnika, to je na območju ..., ki ima status problemskega območja z visoko brezposelnostjo v smislu 27. člena ZSRR-2.

6. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava je posledično organ prve stopnje tudi zmotno in nepopolno ugotovil dejansko stanje. V okviru ugotavljanja relevantnega dejanskega stanja bi organ moral ugotavljati, ali ima tožnik sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, ali tožnik dejansko opravlja dejavnost na tem območju, ali je pri delavcu podan pogoj za prikrajšanega delavca ter ali zaposlitev delavca pri tožniku pomeni neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih dvanajstih mesecih oziroma ali je podana katera od izjem iz tretjega odstavka 22. člena Uredbe. Od navedenih dejstev je organ pravilno ugotovil le, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo in sicer na območju Pokolpja. Drugih relevantnih dejstev pa sploh ni ugotavljal ter je tudi iz tega razloga izpodbijana odločba nezakonita. Ker ji je organ druge stopnje pritrdil, je nezakonita tudi njegova odločba. Organ prve stopnje pa je ugotavljal nerelevantna dejstva in nanje celo oprl oziroma z njimi v celoti utemeljil odločitev, zato je tudi iz tega razloga odločitev nezakonita. Tožnik še dodaja, da kot glavno dejavnost opravlja dejavnost 80.100 Varovanje. Gre za glavno oziroma temeljno dejavnost, ki jo opravlja na območju ... . Ta dejavnost pa se že po naravi stvari izvaja tudi na drugih geografskih območjih, kar je odvisno od obsega poslov in priložnosti tožnika na trgu. Gre namreč za storitveno dejavnost.

7. Tožnik nadalje pojasnjuje, da so njegovi naročniki oziroma poslovni partnerji med drugim B., C., D. d.o.o., E. d.d., F., itd. Tožnik še poudarja, da ima na sedežu družbe v problemskem območju vzpostavljene in delujoče različne notranje službe, in sicer računovodsko službo, kadrovsko službo, administracijo in poslovodstvo. Pri tožniku je skupno zaposlenih 151 ljudi (po stanju na dan 30. 4. 2018). Tožnik na obravnavanem problemskem območju deluje, posluje, izvaja gospodarsko dejavnost in zaposluje delavce že od ustanovitve dalje, leta 2006. Glede na navedeno je na sedežu družbe tožnika težišče njegovega poslovanja. Sedež družbe je, ob upoštevanju vseh okoliščin, vezanih na naravo tožnikove dejavnosti, glavni, dejanski kraj opravljanja dejavnosti, kar predstavlja drugi pogoj za delodajalca v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2. Kot dokazni predlog navaja zaslišanje zakonite zastopnice tožnika G.G..

8. Tožnik dodaja, da je organ prve stopnje pri izdaji izpodbijane odločbe storil tudi bistvene kršitve pravil postopka. Izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, zato je pravica do sodnega varstva le navidezna in s tem neučinkovita. Obveznih sestavnih delov obrazložitev izpodbijane odločbe nima, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Teh kršitev drugostopenjski organ ni odpravil. Zaključno tožnik sodišču predlaga, naj po opravljeni glavni obravnavi oziroma na seji, če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, odloči tako, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo in odločbo drugostopenjskega organa odpravi ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka.

9. Toženka na tožbo ni odgovorila, predložila pa je upravne spise v zadevi.

11. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča pravilna in skladna z zakonom. Sodišče se strinja tudi z razlogi, s katerimi odločitev v pravnem in dejanskem pogledu utemelji prvostopenjski organ in z razlogi, s katerimi pritožbene ugovore zavrne pritožbeni organ. Sodišče se sklicuje na razloge iz obrazložitve izpodbijane odločbe in odločbe pritožbenega organa ter ju v celoti ponovno ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

12. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev vloge tožnika kot delodajalca za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev brezposelne osebe in sicer A.A. na podlagi določbe 27. člena ZSRR-2. Sporna je razlaga materialnega prava in sicer določbe 27. člena ZSRR-2.

13. Na podlagi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 (v delu, ki je relevanten za obravnavano zadevo) povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost lahko uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Po določbi drugega odstavka tega člena je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot ga opredeljuje Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (Uredba 651/2014/EU). Po določbi tretjega odstavka tega člena se delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

14. Že iz naslova sporne zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko stopnjo brezposelnosti) kot tudi iz njenega zakonskega besedila izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnana in neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo. Iz nje tudi izhaja, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca obstojati določena vez s takim območjem. Zato se sodišče ne strinja s stališčem tožnika, da se že s tem, ko delodajalec izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 šteje, da je delavca zaposlil na problemskem območju, kot to določa tretji odstavek. Ravno nasprotno, besedna zveza „Delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju (…..)“, po presoji sodišča odpira vprašanje, ali mora prikrajšani delavec na problemskem območju tudi živeti oziroma dejansko opravljati delo. Glede na navedeno je treba po oceni sodišča pri razlagi sporne določbe upoštevati še druge razlagalne metode, predvsem logično in namensko razlago sporne določbe.

izhaja, da v Republiki Sloveniji prihaja do znatnih regionalnih razlik, pri čemer se te razlike kažejo tudi v stopnji brezposelnosti. Za odpravljanje regionalnih razlik oziroma za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja zakon določa ukrepe regionalne politike (1. člen). Eden izmed teh ukrepov je tudi spodbuda za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2. Kot izhaja iz določbe 25. člena ZSRR-2, ki predstavlja pravno podlago tudi za obravnavani dodatni začasni ukrep razvojne podpore, se ta ukrep (lahko) aktivira, ko se na določenem območju gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Kazalci in kriteriji za določitev takih območij so predpisani v prvem in drugem odstavku 25. člena ZSRR-2.

16. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo, je po oceni sodišča njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Spodbuda za zaposlovanje po obravnavani določbi je le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje gre za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Sporno določbo je torej treba razlagati v skladu z navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2 „zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“ razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Enako stališče je glede navedenega vprašanja zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS.

17. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v predmetni zadevi izhaja, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo in sicer v ..., kamor sodi tudi Kočevje, kar med strankama ni sporno. Tožnik v obravnavani zadevi uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev nezaposlenega A.A., stanujočega na naslovu ..., Ljubljana Šmartno, ki spada pod občino Ljubljana, ki pa ni območje z visoko brezposelnostjo v skladu z določbo 25. člena in 27. člena ZSRR-2 ter 22. člena Uredbe ter v skladu s Sklepom Vlade RS o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo. Po presoji sodišča je v skladu s predhodno navedeno razlago prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih, da delodajalec zaposli osebo, prijavljeno v evidenci brezposelnih na problemskih območjih, v danem primeru v ... in ne v Ljubljani. V danem primeru se je tudi po presoji sodišča z navedeno zaposlitvijo zmanjšala brezposelnost na območju Ljubljane, ki pa ni območje, ki ga je Vlada RS določila za območje z visoko registrirano brezposelnostjo. Ob pravilno navedenem pravnem in dejanskem stanju zadeve je po presoji sodišča prvostopenjski organ tožnikovo vlogo za povračilo prispevkov delodajalca za socialno varnost za delavca A.A. pravilno in zakonito zavrnil. Zato so neutemeljeni tožnikovi ugovori, da je bilo zmotno uporabljeno materialno pravo in da je bilo dejansko stanje nepravilno ter nepopolno ugotovljeno.

18. Prav tako sodišče zavrača tudi tožbene navedbe o bistvenih kršitvah pravil postopka zaradi neustrezne obrazložitve izpodbijane odločitve, zaradi česar naj bi bilo poseženo v pravico tožnika do sodnega varstva. Po presoji sodišča tožniku ni bilo nedopustno poseženo ne v pravico do sodnega varstva in tudi ne v pravico do enakega varstva pravic, saj sta odločbi organa prve in druge stopnje razumljivi in v zadostni meri obrazloženi tako, da je mogoče preizkusiti materialno pravno zakonitost odločitve. Prav tako se je tožnik tudi mogel seznaniti z razlogi za odločitev in jih izpodbijati. V celoti je tudi razumljivo nosilno razlogovanje obeh upravnih organov, da se z zaposlitvijo navedenega delavca iz Ljubljane brezposelnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (v Kočevju) ni zmanjšala.

19. Tožnik v tožbi ugovarja, da organ v postopku ni ugotavljal vseh pravno relevantnih dejstev, ki jih izpostavlja. Vendar pa v obravnavani zadevi tudi po presoji sodišča zakonski pogoji za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2 niso bili izpolnjeni že iz razloga, ker delavec, za katerega je tožnik uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, ne živi na problemskem območju. Sodišče pritrjuje zaključku upravnih organov, da se z zaposlitvijo nezaposlenega delavca iz Ljubljane ni zmanjšalo število nezaposlenih iz problemskega območja (...) in s tem ni dosežen namen ZSRR-2 ter določbe 27. člena ZSRR-2. Zato je izpodbijana odločitev pravilna, druge okoliščine, na katere se sklicuje tožnik, pa po presoji sodišča niso relevantne, zaradi česar se do njih sodišče posebej ne opredeljuje. Dokazni predlog za zaslišanje zakonite zastopnice tožnika G.G. po povedanem sodišče zavrača kot nepotreben.

20. Glede na predhodno navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Materialno pravo je bilo pravilno uporabljeno, dejansko stanje je bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Sodišče tudi ni našlo očitanih kršitev Ustave RS in tudi ne nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Sodišče je v zadevi odločilo na seji senata, ker relevantno dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo izpodbijanih upravnih aktov, med tožnikom in toženko ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Sporno ni, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo in da delavec, za katerega je tožnik uveljavljal povračilo prispevkov delodajalca, živi na območju, ki ne velja za problemsko območje z visoko brezposelnostjo. V obravnavani zadevi je sporna le pravilna uporaba materialnega prava in sicer določbe 27. člena ZSRR-2.

22. Prav tako je sodišče v sporu med istima strankama, v katerem je šlo za podobno dejansko in pravno podlago že pravnomočno odločilo, npr. v zadevi I U 2575/2018-13 z dne 20. 8. 2019 in v zadevi I U 2298/2018-11 z dne 22. 4. 2020. Zoper slednjo pa je Vrhovno sodišče RS s sodbo X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021 tudi zavrnilo revizijo. Navedeno je prav tako razlog, da je sodišče v zadevi lahko odločilo brez glavne obravnave (tretja alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

23. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške upravnega spora.

Predlog Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2), prva obravnava, EPA 1367-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 170 z dne 9. 11. 2010.

Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021.

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (2011) - ZSRR-2  - člen 27

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sodba I U 941/2019-8, z dne 04.05.2021, ECLI:SI:UPRS:2021:I.U.941.2019.8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.