UPRS Sodba I U 878/2019-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-29

sofinanciranje iz javnih sredstev - formalna popolnost vloge - pogoji javnega razpisa

Toženka je tožnikovo vlogo zavrgla, ker je ugotovila, da jo je vložil na obrazcu za novo proizvodno napravo, prijava pa je bila vložena za obnovljeno proizvodno napravo, zaradi česar vloga ni vsebovala vseh ustreznih podatkov, ponujena cena električne energije pa ni bila izračunana v skladu z metodologijo in 9. členom Uredbe o podporah. Svojo odločitev je toženka oprla na četrto točko šestega poglavja Javnega poziva.

Javni razpisi ali javni pozivi niso niti podzakonski predpisi. Taki akti namreč že po obliki niso skladni z ustaljenimi oblikami pravnega normiranja, poleg tega pa temu ne ustrezajo ne organi, ki jih sprejemajo, niti postopek njihovega sprejemanja. Javni poziv je namenjen obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih pravnih norm, kar pomeni, da v javnem razpisu ni mogoče določati postopkovnih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, oziroma takih pravil ni mogoče upoštevati oziroma na njihovi podlagi sprejeti odločitve.

I. Tožbi se ugodi, sklep Agencije za energijo, št. 317-77/2019-02/351 z dne 12. 4. 2019 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.

1. Z izpodbijanim sklepom je Agencija za energijo (v nadaljevanju toženka) zavrgla tožnikovo vlogo - prijavo projekta za vstop v podporno shemo za proizvodno napravo A., nazivne električne moči 1,000 MW in z letno proizvodnje elektrike 8.700 MWh, ki se uvršča med proizvodne naprave SPTE na zemeljski plin, ki temeljijo na energetski tehnologiji mikroturbine in z režimom obratovanja več kot 4.000 ur letno. V obrazložitvi je navedla, da je tožnik poslal vlogo na Javni poziv k prijavi projektov proizvodnih naprav za proizvodnjo elektrike iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in elektrike z visokim izkoristkom za vstop v podporno shemo (v nadaljevanju Javni poziv) na podlagi 373. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1) in 18. člena Uredbe o podporah elektriki, proizvedeni iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in elektrike z visokim izkoristkom (v nadaljevanju Uredba o podporah). Tožnik je prijavil projekt nove proizvodne naprave na obrazcu, ki je predviden za prijavo takih projektov, iz pregleda dokumentacije pa je razvidno, da gre za rekonstrukcijo oziroma obnovo obstoječe proizvodne naprave, za kar je predviden drugačen obrazec. Tožnikova prijava tako ni bila podana na ustreznem obrazcu, zato iz nje niso razvidni vsi podatki, potrebni za določitev ponujene cene elektrike, proizvedene v obnovljeni proizvodni napravi. Posledično ponujena cena elektrike proizvodne naprave ni izračunana v skladu s predpisano metodologijo in 9. členom Uredbe o podporah. Ugotovila je tudi, da je tožnik za isto lokacijo podal še tri prijave za projekte proizvodnih naprav, moral pa bi podati enotno (združeno) prijavo, kot to določa tretja točka drugega poglavja Javnega poziva. Tožnikovo vlogo je toženka zato zavrgla (četrta točka šestega poglavja Javnega poziva).

2. Tožnik je tožbo vložil zaradi kršitve določb postopka, nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navedel je, da toženka sploh ni ugotavljala relevantnih dejstev o tem, ali gre za novo proizvodno napravo, čeprav je bila prijava jasna. Ne gre za menjavo obstoječe parne turbine s plinskimi mikroturbinami, temveč za novo proizvodno napravo z vgrajeno novo tehnološko opremo, ki temelji na plinskih turbinah. Obstoječa parna turbina se ne uporablja že devet let in je trajno ustavljena. Obstoječa parna turbina in zdaj prijavljena mikroturbina nimata nobene skupne komponente, ki bi jo lahko obnavljali. Tožnik je določil tudi ceno elektrike proizvodne naprave v višini 85,66 EUR/MWh, pri čemer znaša „nesprejemljivi“ del 28,17 EUR/MWh, „sprejemljivi“ del pa 57,49 EUR/MWh. Zato je bila prijava podana na pravilnem obrazcu. Poleg tega ne gre za eno proizvodno napravo, temveč za štiri povsem ločene, fizično, lokacijsko in funkcionalno neodvisne naprave, in ne za enoten sklop opreme in napeljav.

3. Toženka ni izvedla posebnega ugotovitvenega postopka v zvezi s tem vprašanjem, saj tožnika ni pozvala k odpravi neskladja oziroma k dopolnitvi vloge, ki bi jo glede na svoje stališče morala šteti za nepopolno. Tako ravnanje ji nalaga tudi peto poglavje Javnega poziva. Ker ni ravnala tako, so bili kršeni 7. (ko ni varovala pravic tožnika), 8. (ker ni ugotovila vseh dejstev za pravilno in zakonito odločbo), 9. (ker tožniku ni dala možnosti izjave) in 138. člen ZUP. Pogoji za izvedbo skrajšanega ugotovitvenega postopka v tem primeru niso bili izpolnjeni, jasna pa ni niti podlaga za njegovo izvedbo. Ker je tožnik prijavil novo proizvodno napravo in zanjo predložil dokumentacijo s cenami, je njegova vloga formalno popolna in skladna z zahtevami poziva. Z nepozivanjem tožnika na odpravo nepopolnosti vloge je toženka kršila tudi 6. in 8. točko petega poglavja Javnega poziva. Tožnik bi lahko po pozivu toženke pravočasno dopolnil vlogo z ustrezno dokumentacijo in potrebnimi podatki za določitev cene elektrike in obrazložitvijo, zakaj gre za novo napravo, s čimer bi njegova vloga postala popolna in primerna za vsebinsko obravnavo. Izpodbijanega sklepa se ne da niti preizkusiti, ker ne vsebuje sestavin iz 214. člena ZUP. Ni razvidno, na kakšni podlagi je toženka štela proizvodno napravo na obnovljeno napravo, niti ni navedeno, kateri so tisti pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za novo proizvodno napravo. Predlaga, naj sodišče zasliši njegovega zakonitega zastopnika, vpogleda v sklep in ugotovi, da je sklep nezakonit ter ga odpravi, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. V odgovoru na tožbo je toženka uvodoma pojasnila, da gre za dodelitev državne pomoči za električno energijo, pri katerih je glavno merilo za konkurenčnost med prijavljenimi projekti ponujena cena električne energije. Toženka mora postopek izpeljati skladno z materialnimi in procesnimi zahtevami področne zakonodaje, s katerimi se zagotovi izvedba konkurenčnega postopka izbire prijavljenih projektov, ki ne dopušča vpliva na ponujeno ceno elektrike iz prijave. Gre za poseben postopek, ki ne predstavlja upravnega postopka v smislu ZUP, temveč se v konkurenčnem postopku odloča o bodočem negotovem dejstvu - uveljavljanju pravice do podpore tistim prijaviteljem, katerih prijavljeni projekti so najkonkurenčnejši. Za uspešno izpeljavo takega javnega poziva se ZUP uporablja subsidiarno (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča, X Ips 357/2015, tč. 14., 15. in 16). Določbe glede nepopolnih vlog v Javnem pozivu so jasne, dopolnitev je možna le v primerih, ko ne more vplivati na ponujeno ceno in njeno opredelitev. Neposredna uporaba ZUP z možnostjo dopolnjevanja in razjasnitve prijave projekta med njegovo obravnavo ter posledično spreminjanjem vsebine prijave projekta in obveznih prilog, ki bi lahko vplivale na ponujeno ceno, bi privedla do izkrivljanja konkurenčne izbire projektov proizvodnih naprav.

5. V zvezi s tožnikovo prijavo je toženka ponovila razloge sklepa in poudarila, da je bilo iz tožnikovih prilog razvidno, da gre za obnovljeno napravo. Tako npr. iz mnenja družbe B. glede vodenja upravnih postopkov po Gradbenem zakonu za menjavo obstoječe parne turbine s plinskimi mikroturbinami z dne 7. 2. 2019, ki se nanaša na vse štiri prijave tožnika, nedvoumno izhaja, da gre za posodobitev tehnološke opreme, saj ga je tožnik priložil kot dokazilo, da gradbeno dovoljenje, ki je obvezna priloga prijave, ni potrebno. Tožnik se je torej zavedal, da ne gre za novo energetsko postrojenje, za izvedbo katerega bi glede na Gradbeni zakon, moral pridobiti gradbeno dovoljenje. Poziv za dopolnitev tako ne bi bil v skladu s pogoji Javnega poziva. Drugačna obravnava, ki bi pomenila dopolnitev prijave, bi lahko vplivala na ponujeno ceno. Iz priložene dokumentacije je bilo ugotovljeno dejansko stanje prijavljenega projekta, ki je drugačno, kot je izhajalo iz vloženega prijavnega obrazca. Zato je mogla odločiti na podlagi 1. točke prvega odstavka 144. člena ZUP. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

7. V tej zadevi je sporna odločitev toženke o zavrženju tožnikove vloge - prijave projekta za vstop v podporno shemo za proizvodno napravo A., nazivne električne moči 1,000 MW, z letno proizvodnjo elektrike 8.700 MWh, ki se uvršča med proizvodne naprave SPTE na zemeljski plin, ki temeljijo na energetski tehnologiji mikroturbine in z režimom obratovanja več kot 4.000 ur letno.

8. Toženka je tožnikovo vlogo zavrgla, ker je ugotovila, da jo je vložil na obrazcu za novo proizvodno napravo, prijava pa je bila vložena za obnovljeno proizvodno napravo, zaradi česar vloga ni vsebovala vseh ustreznih podatkov, ponujena cena električne energije pa ni bila izračunana v skladu z metodologijo in 9. členom Uredbe o podporah. Svojo odločitev je toženka oprla na četrto točko šestega poglavja Javnega poziva. Ta določa, da se prijave na javni poziv, ki niso vložene na predpisanem prijavnem obrazcu z vsemi potrebnimi prilogami oziroma formalna nepopolnost prijave ni bila odpravljena v skladu s pozivom, zavržejo.

9. Glede na navedbe obeh strank v postopku je moralo sodišče najprej odločiti, ali pomenijo določbe javnega poziva samostojno postopkovno podlago za odločanje v obravnavanem postopku, in če ne, kateri predpis je treba uporabiti za to.

10. Kot je toženka navedla v uvodu Javnega poziva, so pravna podlaga za njegovo objavo Energetski zakon (EZ-1), Uredba o podporah, Energetska bilanca Republike Slovenije za leto 2017 in dopolnitev te bilance ter Metodologija za določanje cene elektrike proizvodnih naprav in referenčnih stroškov proizvodnje elektrike proizvodnih naprav. Kot toženka prav tako izrecno navaja v Javnem pozivu, je ta poziv objavljen na podlagi 373. člena EZ-1. Ta in naslednji, 374. člen EZ-1, sicer vsebujeta nekaj procesnih določb, ki se nanašajo na objavo javnega poziva in odločanje na njegovi podlagi, vendar se nobena od teh določb ne nanaša na morebitno zavrženje vloge, zato je v tem pogledu bistvena določba prvega odstavka 374. člena EZ-1, po kateri o upravičenosti do podpore odloča Agencija v upravnem postopku.

11. Po prvem odstavku 1. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) morajo državni organi ravnati po tem zakonu, kadar odločajo v upravnih zadevah. Po drugem odstavku 2. člena ZUP se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek oziroma odloča v upravnem postopku. Glede na prej navedeno določbo prvega odstavka 374. člena EZ-1 to pomeni, da se odločanje o podporah po tem zakonu - vsaj s stališča uporabe procesne zakonodaje - šteje za upravno zadevo. Posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno upravno področje so sicer lahko v posebnem zakonu urejena drugače kot v ZUP (prvi odstavek 3. člena ZUP), vendar pa mora tudi v takih primerih organ ravnati po določbah ZUP v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom (drugi odstavek 3. člena ZUP).

12. Toženka se v izpodbijanem sklepu v prvi vrsti sklicuje na določbe javnega poziva, zato je moralo sodišče v tem pogledu najprej odgovoriti na vprašanje, ali je te določbe mogoče šteti za posebne procesne določbe v postopku odločanja o podpori. V tem pogledu je posebej pomembno stališče Vrhovnega sodišča RS iz sodbe X Ips 357/2015, da javni razpisi ali javni pozivi niso niti podzakonski predpisi. Taki akti namreč že po obliki niso skladni z ustaljenimi oblikami pravnega normiranja, poleg tega pa temu ne ustrezajo ne organi, ki jih sprejemajo, niti postopek njihovega sprejemanja. Javni poziv je namenjen obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih pravnih norm, kar pomeni, da v javnem razpisu ni mogoče določati postopkovnih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, oziroma takih pravil ni mogoče upoštevati oziroma na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS. Vse to pomeni, da se toženka glede uporabe postopkovnih pravil ne more sklicevati izključno na Javni poziv oziroma se lahko nanj sklicuje le toliko, kolikor njegove določbe temeljijo na prej navedenih predpisih, na podlagi katerih je bil objavljen.

13. Med te predpise spada tudi Uredba o podporah, v katero so med drugim vključene določbe o javnem pozivu za vstop proizvodnih naprav v podporno shemo (člen 19. in nadaljnji). Te določbe se poleg ostalega nanašajo na podrobnejšo vsebino poziva in prijave projekta (19. in 20. člen), na vsebino oziroma popolnost prijav pa bi se utegnil nanašati še 21. člen, po katerem komisija opravi pregled popolnih vlog projektov (prvi odstavek), vloge, pri katerih se ugotovi, da je prijavitelj projekta ponudil ceno elektrike proizvodnje naprave, ki je višja od referenčnih stroškov proizvodnje elektrike, ki jih je za tovrstno tehnologijo in enak velikostni razred določila komisija, pa zavrže (četrti odstavek). Ti razlogi za zavrženje so drugačni kot v obravnavani zadevi, zato tudi te določbe toženki ne omogočajo, da bi prijavo zavrgla zato, ker je vložena na napačnem obrazcu, oziroma mimo določb ZUP.

14. Toženka se glede uporabe postopkovnih pravil ne more sklicevati niti na to, da je tak način dodeljevanja državne pomoči – podpore za električno energijo predhodno odobrila Evropska komisija in potrdila njeno združljivost z notranjim trgom električne energije (sklep Evropske komisije C(2016) 6592 z dne 10. 10. 2016). V presoji Evropske komisije namreč ni bil konkreten javni poziv, temveč določbe predpisov, na katerih ta javni poziv temelji, kot je bilo že obrazloženo, pa ti predpisi ne vsebujejo ustreznih postopkovnih določb.

15. Toženka torej – z izjemo prej navedenih določb 21. člena Uredbe o podporah, ki pa se nanašajo na drugačno procesno situacijo – v nobenem od predpisov, na podlagi katerih je bil objavljen javni poziv, ni imela podlage za zavrženje tožnikove prijave mimo določb ZUP. Pri tem niti ne gre za smiselno uporabo teh določb, predpisano za „druge javno pravne stvari“ (4. člen ZUP). Kot je bilo že obrazloženo, iz povsem jasne in nedvoumne določbe prvega odstavka 374. člena EZ-1 v povezavi z drugim odstavkom 2. člena ZUP izhaja, da je že zakonodajalec glede postopka izenačil odločanje o podpori z upravnimi zadevami, zato se toženka ne more sklicevati na drugačno pravno naravo tega odločanja.

16. Vendar pa v obravnavani zadevi to niti ni bistveno za odločitev. Toženka namreč tožnikove prijave projekta ni zavrgla zaradi morebitnih formalnih pomanjkljivosti, čeprav kot primarni razlog za to navaja, da je bila prijava vložena na napačnem obrazcu. Iz nadaljnje obrazložitve namreč izhaja, da je bila prijava sicer vložena na enem od predpisanih obrazcev, vendar na takem, kot je predpisan za drugačno vrsto naprave, kot naj bi jo po toženkini presoji prijavil tožnik. Tožnik po drugi strani zatrjuje, da je prijavil prav vrsto naprave, za kakršno je predpisan uporabljeni obrazec. Ker se je javni poziv nanašal na obe vrsti naprav, izpodbijana odločitev torej ne temelji na toženkini ugotovitvi formalne pomanjkljivosti prijave, temveč na njeni presoji, za katero vrsto naprave gre. Vrsta naprave (nova ali obnovljena) pa je skupaj z ostalimi parametri projekta podlaga za vsebinsko presojo prijave in ne za njeno formalno zavrženje, saj že na prvi pogled ne gre za nobenega od razlogov, ki se nanašajo na nesposobnost vloge za obravnavanje (drugi odstavek 67. člena ZUP) ali na ovire za začetek upravnega postopka (prvi odstavek 129. člena ZUP).

17. Pri tem pa ne gre zgolj za načelno oziroma teoretično razliko med zavrženjem in zavrnitvijo prijave; toženka je namreč s tem, ko je prijavljeno napravo opredelila kot obnovljeno in ne kot novo, kar je navajal tožnik, ugotavljala (sporno) dejansko stanje, in to ne da bi tožniku kakorkoli omogočila, da se opredeli do njenih ugotovitev, pomembnih za odločitev, oziroma ne da bi obrazložila obstoj pogojev za odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku brez zaslišanja stranke (144. člen ZUP). Tega toženka ni mogla nadomestiti z navedbami v odgovoru na tožbo, ki je namenjen opredelitvi do tožbenih navedb, ne pa odpravljanju morebitnih pomanjkljivosti izpodbijanega akta. Sodišče v tem pogledu pripominja še, da glede na to, da toženka ni sledila tožnikovim navedbam o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za ugotovitev, tudi sicer ni bil izpolnjen pogoj za odločanje po skrajšanem postopku iz 1. točke prvega odstavka 144. člena ZUP.

18. Iz navedenih razlogov je izpodbijani sklep obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo določb postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP in ga je treba že iz tega razloga odpraviti. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in ga vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem bo morala o zadevi ponovno odločiti, pri tem pa v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo postopka. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Ker je bil s tožbo v upravnem sporu izpodbijan procesni sklep, je sodišče po drugem odstavku 13. člena ZUS-1 odločilo po sodniku posamezniku.

19. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen tudi do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po pravilniku o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, mu je sodišče v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika priznalo stroške v višini 285,00 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Energetski zakon (2014) - EZ-1  - člen 373, 374, 374/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 2/2

Uredba o podporah elektriki, proizvedeni iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in elektrike z visokim izkoristkom (2016) - člen 9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.