UPRS Sodba I U 730/2020-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-06-01

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - legalizacija - stanje v času odločanja upravnega organa

Nesporno je, da tožnik v času izdaje izpodbijane odločbe ni razpolagal s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem, kar pomeni, da je njegov objekt nelegalen in da je toženka utemeljeno izrekla izpodbijani ukrep. Prvostopenjski organ namreč odloča tako, da upošteva tista dejstva, ki obstajajo in so mu znana ob obravnavanju zadeve na ustni obravnavi oziroma v trenutku izdaje odločbe.

Sodna praksa je že zavzela stališče, da lahko inšpektor v skladu z 29. členom ZIN opravi nadzor brez predhodnega obvestila in brez navzočnosti zavezanca. V tem primeru mu mora posredovati svoje ugotovitve in mu omogočiti, da se o njih izjavi, kar je bilo v obravnavanem primeru storjeno. Ne gre namreč za ogled v smislu 199. in 200. člena ZUP, ampak gre za inšpekcijski nadzor, ki ga ureja že omenjeno določilo 29. člena ZIN. Prvostopenjski organ je tožniku vročil zapisnik o inšpekcijskem pregledu na kraju samem in mu omogočil izjavo. Očitana bistvena kršitev postopka zato ni podana.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik takoj po njeni vročitvi ustaviti gradnjo skladiščnega objekta na zemljišču parc. št. 127/421, 127/422, 127/258, 127/197, vse k.o. ..., pravokotne tlorisne zasnove z izsekom na JV strani, maksimalnih tlorisnih dimenzij 41,00 m x 73,00 m, saj ga gradi brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja (1. točka). Nadalje je odločil, da mora tožnik objekt iz prve točke izreka odstraniti do 30. 9. 2019 in zemljišče vzpostaviti v prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer se bo opravil postopek izvršbe nedenarne obveznosti s prisilitvijo (3. točka izreka). V 4. točki izreka so bile določene prepovedi iz 93. člena Gradbenega zakona (v nadajevanju GZ). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je gradbena inšpektorica na kraju samem ugotovila, da je tožnik na navedenih zemljiščih postavil objekt pravokotne tlorisne zasnove z izsekom na JV strani. Južni, pravokotni del je krajši od severnega, oba pa imata izvedeno dvokapno kovinsko streho brez napuščev. Približne tlorisne dimenzije objekta so 41 m x 73 m. Zunanje stene objekta so obložene s fasadnimi stenskimi paneli, svetlokovinske barve, ki oba pravokotna dela povezujejo v celoto. Ugotovila je, da je lastnik nepremičnin tožnik, ki je povedal, da je z gradnjo pričel 27. 4. 2018, da gradbenega dovoljenja nima, je pa dne 12. 9. 2018 vložil vlogo za njegovo izdajo. Ker po 4. členu GZ ni dovoljeno gradniti brez pravnomočnega gradbenega, so bili tožniku izrečeni ukrepi po 82. in 93. členu GZ.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil, saj v zadevi ni sporno, da je bil objekt zgrajen brez gradbenega dovoljenja, gradbeno dovoljenje pa je treba pridobiti že pred začetkom gradnje. Očitek o kršitvi načela sorazmernosti zavrača, saj v primeru nelegalne gradnje drugačnega ukrepa kot je določen v 82. členu GZ sploh ni dopustno odrediti in bi bila taka odločba nezakonita. Prav tako je po njegovi presoji neutemeljen ugovor, da tožniku ni bila dana možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi, saj mu je bil zapisnik o inšpekcijskem pregledu, opravljenem po uradni dolžnosti, vočen, hkrati pa je bil pozvan, da se o izjavi o vseh pravno relevantnih okoliščinah. Tožnik je izjavo dal, vendar ni navajal nobenih dejstev, ki bi lahko vplivala na drugačno odločitev. Tudi ugovor, da je rok za izvršitev odločbe prekratek in da je organ odločal v nasprotju s 114. členom GZ, saj je tožnik vložil zahtevo za legalizacijo po tem členu, je neutemeljen. Citirana določba namreč ne predstavlja časovnega okvirja za določanje rokov za odstranitev nelegalnih gradenj. Določen je le rok, v katerem se od uveljavitve GZ lahko vloži zahteva za legalizacijo.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja. Navaja, da je pričel graditi v času veljavnosti Zakona o graditvi objektov, po katerem so se njegovi objekti po razlagi Ministrstva za infrastrukturo in prostor šteli za mobilne, saj se jih lahko razstavi in prestavi na drugo lokacijo brez poškodbe. Vendar pa so se dela pri izgradnji zavlekla, tako da niso bila končana pred uveljavitvijo GZ. Zato je skladno z določbami 114. člena GZ vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, plačal odmerjeno nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora, dne 10. 12. 2019 pa mu je Upravna enota Ljubljana izdala gradbeno dovoljenje. Pritožba zoper to gradbeno dovoljenje je bila z drugostopenjsko odločbo z dne 5. 5. 2020 zavrnjena. Toženki očita še, da je kršila načelo zaslišanja stranke, saj mu ni dala možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Če bi organ to storil, ne bi prišlo do izdaje tako škodljive odločbe, ki lahko tožniku povzroči nepopravljive in tragične posledice. Odločba ni bila izdana po uradni dolžnosti, ampak na podlagi prijave direktorja družbe A. d.o.o., kar je brez dvoma maščevanje, ker sam v stečajnem postopku zoper B. ni uspel kupiti teh nepremičnin. Toženka za izrazom, da je postopek uvedla po uradni dolžnosti skriva prijavitelja in hkrati določi rok za odstranitev objekta v nasprotju z določbami prvega odstavka 114. člena GZ, po katerem se legalizacija lahko zahteva v roku 5. let od uveljavitve GZ. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

4. Obenem tožnik predlaga tudi odlog upravne izvršbe, saj bi mu izvršitev izpodbijane odločbe povzročila nepopravljivo škodo. V objektu namreč že od avgusta 2018 opravlja gospodarsko dejavnost, zaradi izvršitve odločbe pa bi moral odpustiti 20 zaposlenih delavcev, kar bi povzročilo njegovo trajno nelikvidnost in bi podjetje ter njega osebno pripeljalo v stečaj.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravni spis.

7. Po prvem odstavku 4. člena GZ je treba za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta : - imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje in - začetek gradnje objekta prijaviti v skladu s 63. členom tega zakona. Po 18. točki prvega odstavka 3. člena GZ je objekt, ki se gradi ali ki je zgrajen brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja (…) nelegalen. V primeru nelegalnega objekta gradbeni inšpektor, drug pristojni inšpektor ali občinski inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi in da se zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča (prvi odstavek 82. člena GZ).

8. Nesporno je, da tožnik v času izdaje izpodbijane odločbe ni razpolagal s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem, kar pomeni, da je njegov objekt nelegalen in da je toženka utemeljeno izrekla izpodbijani ukrep. Prvostopenjski organ namreč odloča tako, da upošteva tista dejstva, ki obstajajo in so mu znana ob obravnavanju zadeve na ustni obravnavi oziroma v trenutku izdaje odločbe. Navedeno jasno izhaja iz same narave stvari, hkrati pa to določa drugi odstavek 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem sme stranka navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve, in izpodbijati pravilnost navedb, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami. Vse do izdaje odločbe ima pravico dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve; če pa stori to po ustni obravnavi, mora opravičiti, zakaj tega ni storila na obravnavi. Nadalje tretji odstavek 238. člena ZUP določa, da lahko pritožnik v pritožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstojali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi. Enako določa tudi 52. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

9. Tožnik v tožbi sam navaja, da mu je bilo gradbeno dovoljenje izdano 10. 12. 2019 in da je postalo dokončno 5. 5. 2020, torej po izdaji izpodbijane odločbe. Celo, če bi bilo tedaj pravnomočno, pa ga toženka ne bi mogla upoštevati, saj kot je bilo že pojasnjeno, se upoštevajo zgolj tista dejstva, ki obstajajo na dan izdaje odločbe. Na dan izdaje izpodbijane odločbe tožnik s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem očitno ni razpolagal. Izpodbijana odločba je tako pravilna in zakonita.

10. Tega ne spremeni sklicevanje na prvi odstavek 114. člen GZ, ki določa, da če je stavba do faze grobih gradbenih del izvedena pred uveljavitvijo tega zakona ali če je gradbeno inženirski objekt dokončan in pomeni nelegalen ali neskladen objekt ali neskladno uporabo objekta zunaj okvirov dopustnih odstopanj od gradbenega dovoljenja po tem zakonu, se lahko pri pristojnem upravnem organu za gradbene zadeve v petih letih od uveljavitve tega zakona vloži zahteva za legalizacijo. Iz citirane določbe namreč izhaja, da se nanaša izključno na primer, ko je objekt grajen zunaj okvirov dopustnih odstopanj od gradbenega dovoljenja. Gre torej za ti. "neskladne gradnje", torej objekte, ki se gradijo ali so zgrajeni v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, tako, da ga je gradbeno-tehnično mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem in pri tem ne gre za dopustna odstopanja v skladu s 66. členom tega zakona. Taka situacija pri tožniku ni mogla nastopiti, saj je v času uveljavitve GZ gradil objekt brez gradbenega dovoljenja, tako da tudi odstopiti od njega ni mogel.

11. Tožnik toženki tudi neutemeljeno očita bistveno kršitev postopka. Sodna praksa je že zavzela stališče, da lahko inšpektor v skladu z 29. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) opravi nadzor brez predhodnega obvestila in brez navzočnosti zavezanca

. V tem primeru mu mora posredovati svoje ugotovitve in mu omogočiti, da se o njih izjavi, kar je bilo v obravnavanem primeru storjeno. Ne gre namreč za ogled v smislu 199. in 200. člena ZUP, ampak gre za inšpekcijski nadzor, ki ga ureja že omenjeno določilo 29. člena ZIN. Prvostopenjski organ je tožniku vročil zapisnik o inšpekcijskem pregledu na kraju samem in mu omogočil izjavo. Očitana bistvena kršitev postopka zato ni podana.

12. V zvezi s tožnikovo prošnjo za odlog izvršbe, pa mora sodišče še pojasniti, da izpodbijana odločba ni odločba, s katero bi bila uvedena izvršba. Upravna izvršba se namreč glede na prvi odstavek 290. člena ZUP začne, ko organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca, sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Nadalje 293. člen ZUP določa, da se upravna izvršba po uradni dolžnosti ustavi in opravljena dejanja odpravijo, če se ugotovi, da je obveznost izpolnjena, da izvršba sploh ni bila dovoljena ali da je bila opravljena proti komu, ki ni zavezanec, ali če upravičenec zahtevo umakne oziroma če je izvršilni naslov odpravljen ali razveljavljen (prvi odstavek). Upravna izvršba se odloži, če se ugotovi, da je za izpolnitev obveznosti dovoljen odlog ali da je namesto začasne odločbe, ki naj bi se izvršila, izdana odločba o glavni zadevi, ki se razlikuje od začasne odločbe. Odložitev izvršbe dovoli organ, ki je izdal sklep, s katerim jo je dovolil, vendar ne več kot za šest mesecev (drugi odstavek). Upravna izvršba se lahko izjemoma odloži tudi na predlog zavezanca ali upravičenca, če je bilo zoper izvršbo oziroma zoper izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo, pa bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. Organ o predlogu zavezanca ali upravičenca odloči v 8 dneh (tretji odstavek).

13. Tožnik bo torej pred pristojnim upravnim organom lahko vložil predlog za odlog izvršbe zaradi zatrjevanega nastanka nepopravljive škode, če oziroma ko bo izvršba uvedena. Seveda pa bo moral za to, da bo organ njegovemu predlogu ugodil, izkazati, da bi z izvršbo dejansko lahko utrpel nepopravljivo škodo, tj. take trditve natančno utemeljiti s konkretnimi dejstvi, podatki in dokazi.

14. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Ker dejansko stanje v delu, ki je relevantno za odločitev (tožnik je gradil brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja), ni sporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

15. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Glej I U 974/2012 z dne 6. 12. 2012, I U 1299/2011 z dne 17. 10. 2012.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 3, 3/1, 3/1-18, 4, 4/1, 82, 82/1, 114, 114/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 146, 146/2, 238, 238/3

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 29

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.