UPRS Sodba II U 222/2021-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-11-17

Violeta Tručl (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Nevenka Đebi

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni poziv - nepopolna vloga - pooblaščenec - predložitev pooblastila - podpis vloge

V obravnavani zadevi ne gre za vprašanje nepopolnosti vloge v smislu 66. in 67. člena ZUP oziroma 27. člena ZPOP-1, pač pa za vprašanje procesne sposobnosti nastopati kot stranka v postopku javnega poziva, saj vloge ni oddala pooblaščena oseba. Vlogo je podpisala oseba, ki ni imela pooblastila zakonitega zastopnika tožnika. ZPOP-1 pa glede vprašanja zastopanja strank po pooblaščencih in ravnanja organa v primeru nepredložitve pooblastila nima posebnih določb. Zato za ta vprašanja veljajo določbe ZUP, in sicer predvsem peti odstavek 55. člena, ki določa, da organ lahko dovoli, da opravi procesna dejanja za stranko oseba, ki ni predložila pooblastila, vendar ji naloži, da v določenem roku predloži pooblastilo in izkaže v pooblastilu odobritev že opravljenih dejanj. Do predložitve pooblastila ni dovoljeno izdati odločbe. Če po izteku roka ni predloženo pooblastilo, se opravljena dejanja ne upoštevajo.

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijani sklep Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije tujih investicij in tehnologije, št. 303-4-03684/2020/2 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka nosi sama svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka vlogo tožnika, prispelo na javni poziv zavrgla in odločila, da posebni stroški v tem postopku niso nastali. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnica dne 21. 4. 2021 ob 8:40 prek uporabniškega računa "Moj spirit" oddala vlogo na javni poziv, ki je bil dne 8. 4. 2021 objavljen na spletni strani tožene stranke. Vloga se je glede na datum in čas oddaje (21. 4. 2021 ob 8:40) razvrstila na 3684. mesto. Vloga prijavitelja ni bila popolna, saj je vlogo e-podpisal A. A., ki ni zakoniti zastopnik podjetja prijavitelja. Priloženo pooblastilo za podpis se glasi na drugo osebo - B. B., zato vloge ni podpisala in oddala pooblaščena oseba. Ker je bilo ugotovljeno, da je vloga nepopolna, in ker v skladu s točko 1.5 Javnega poziva dopolnitev nepopolne vloge ni možna, jo je tožena stranka zavrgla.

2. Tožeča stranka se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo v tem upravnem sporu. Navaja, da je tožena stranka odločila, ne da bi tožnici poslala vlogo v dopolnitev. Tožena stranka je postopala nepravilno, v nasprotju z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Zakon o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOPDVE) v prvem odstavku 67. člena ter petem odstavku 68. člena določa, da mora upravni organ postopati zakonito in nepopolne ali nerazumljive vloge poslati stranki v dopolnitev. Šele v primeru, če stranka ne ravna po pozivu za odpravo nepopolnosti vloge, ima pravico nepopolno vlogo zavreči. Ker tožena stranka tožnice ni pozvala na odpravo pomanjkljivosti, je ravnala nezakonito, ko je vlogo zavrgla, s tem pa je kršila tudi Evropsko konvencijo o človekovih pravicah. Javni poziv je v delu, to je v točki 1.5, nezakonit in v nasprotju z ZIUOPDVE ter 22. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in bi ga moralo naslovno sodišče razveljaviti. Sodišču predlaga, da razveljavi točko 1.5 Javnega poziva za sofinanciranje obratovalnih stroškov v gostinstvu in turizmu v času epidemije COVID-19/2, da odpravi izpodbijani sklep ter v nadaljevanju toženi stranki naloži, da mora tožečo stranko pozvati k odpravi pomanjkljivosti v vlogi.

3. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe iz tožbe in se zavzemala za njeno zavrnitev. Navaja, da je treba izpostaviti 34.a člen Zakona o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju ZPOP-1), saj se je tožnica prijavila na javni poziv. Nekatere določbe ZPOP-1 se v teh postopkih ne uporabljajo, med drugim tudi ni predvideno pošiljanje prejete vloge v popravo. Poudarja, da vloge z dne 21. 4. 2021 ni (elektronsko) podpisal in vložil zakoniti zastopnik tožeče stranke C. C., pač pa jo je podpisal in oddal A. A. K vlogi z dne 21. 4. 2021 ni bilo priloženo pooblastilo zakonitega zastopnika tožeče stranke A. A. za podpis in oddajo te vloge na javni poziv. Ko vlogo na javni poziv podpisuje in oddaja pooblaščenec prijavitelja, ki nima položaja zakonitega zastopnika le-tega, je treba k vlogi obvezno priložiti pooblastilo za podpis in oddajo vloge. Nadalje je tožena stranka odločbo tudi ustrezno obrazložila in podala pravno podlago, in sicer peti odstavek točke 1.5 Javnega poziva. Tožeča stranka je prezrla 34.a člen ZPOP-1, saj se 27. člen ZPOP-1, ki se nanaša na dopolnjevanje nepopolnih vlog, v predmetnem javnem pozivu ne uporablja. Pravna ureditev tega javnega poziva je skladna s specialnim zakonom, zato ugovori tožeče stranke glede nezakonitosti in neustavnosti tovrstne pravne ureditve niso utemeljeni. Ker ni obstajala pravna podlaga, da bi tožena stranka pozivala tožečo stranko k dopolnitvi vloge z dne 21. 4. 2021 je odločitev, ki jo je sprejela, pravilna. V predmetnem postopku je šlo za posebno vrsto skrajšanega ugotovitvenega postopka v smislu 144. člena ZUP.

5. V obravnavani zadevi se je tožeča stranka prijavila na Javni poziv za "Sofinanciranje obratovalnih stroškov podjetjem v gostinstvu in turizmu v času epidemije COVID-19/2" (v nadaljevanju Javni poziv). Navedeni Javni poziv je bil namenjen sofinanciranju obratovalnih stroškov zaradi izpada v prihodkih, zaradi posledice epidemije CIVOD-19 v mikro, malih in srednje velikih podjetjih, ki opravljajo dejavnost v gostinstvu in turizmu, ki predstavljajo ključne in zaradi epidemije COVID-19 zelo prizadete dele slovenske turistične ponudbe. Predmet tega Javnega poziva je tako bilo sofinanciranje obratovalnih stroškov podjetjem v gostinstvu in turizmu v času od 12. 3. 2020 do 31. 5. 2020, ko so bila podjetja zaradi epidemije (Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji) močno prizadeta in praktično niso ustvarjala prihodkov.

6. Predmetni Javni poziv je bil v Uradnem listu RS objavljen na podlagi ZPOP-1. Slednji v prvem odstavku 34.a člena določa, da lahko izvajalec razpisa za dodelitev sredstev izvede javni poziv, kadar gre za dodeljevanje spodbud, manjših od 10.000,00 EUR, oziroma v primeru izvedbe instrumentov iz 17. člena tega zakona, kadar je ekvivalent vrednosti nepovratnih sredstev manjši od 10.000,00 EUR. Sredstva se dodelijo upravičencem, ki izpolnjujejo pogoje, določene v javnem pozivu, in sicer po vrstnem redu prispetja popolnih vlog, do porabe sredstev.

7. Javni poziv je oblika javnega povabila, pri katerem gre za postopek, podoben postopkom javnih razpisov. V teh postopkih je bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh zainteresiranih subjektov, ki so oddali svoje vloge, to je, da se vsi prijavitelji obravnavajo pod enakimi pogoji ter posledično, da veljajo enaki pogoji za odločanje o izbiri ali neizbiri prijavitelja, ki bo deležen sofinanciranja iz javnih sredstev. Sodišče zato v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega poziva z zakonom

in je torej presoja sodišča glede izpolnjevanja kriterijev iz javnih razpisov in javnih pozivov oz. povabil zadržana, zaradi česar sodišče upravnemu organu pušča določeno polje proste presoje.

Vendar pa mora biti odločba, izdana v postopku javnega razpisa oz. javnega povabila ustrezno obrazložena v skladu s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj gre v postopkih javnih razpisov oz. javnih pozivov za javnopravno stvar iz 4. člena ZUP.

8. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njegova pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave. Sploh v enostopenjskih postopkih, kot je obravnavani, mora obrazložitev organa izpodbijane odločbe zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Slednji določa, da mora biti upravna odločba obrazložena tako, da obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

9. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, je tožena stranka zavrgla vlogo tožeče stranke, prispelo na predmetni Javni poziv, ker je vlogo e-podpisal A. A., ki ni zakoniti zastopnik podjetja prijavitelja, priloženo pooblastilo za podpis pa se glasi na drugo osebo - B. B., zato vloge ni podpisala in oddala pooblaščena oseba. Pri tem se tožena stranka sklicuje na določbe pozivne dokumentacije v petem, šestem in osmem odstavku točke 1.10 (roki in način prijave na Javni poziv) ter tudi na točko 1.5 Javnega poziva. Obrazložitev izpodbijanega sklepa pa ne vsebuje določb zakona, na podlagi katerega je tožena stranka odločila. V skladu z zgoraj citirano 4. točko 214. člena ZUP mora obrazložitev obsegati tudi navedbo določb predpisov, na katere se odločba opira.

10. Javni razpisi in javni pozivi, kot je sporen Javni poziv namreč niso niti zakonski, niti podzakonski predpisi. Njihova vsebina po obliki ni skladna z ustaljenimi oblikami pravnega normiranja, niti temu ne ustrezajo organi, ki ga sprejmejo, oziroma ni ustrezno določen postopek njegovega sprejemanja. Javni razpisi oziroma pozivi so namenjeni obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih pravnih norm, kar pomeni, da v javnem razpisu oziroma pozivu navedenih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, ni mogoče upoštevati in na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu in na zakonitem predpisu. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa.

11. Pomanjkljive obrazložitve pa tožena stranka ne more nadomestiti z navedbami šele v upravnem sporu, kot je to storila v obravnavani zadevi v odgovoru na tožbo. Odločilne pravne in dejanske razloge za sprejeto odločitev mora namreč organ navesti v obrazložitvi svoje odločbe.

12. Sodišče glede na zatrjevanja tožene stranka iz odgovora na tožbo še ugotavlja, da sicer peti odstavek 34.a člena ZPOP-1 določa, da se za javni poziv smiselno uporabljajo določbe glede postopka javnega razpisa, in sicer 21., 24., 25., 28., 30., 32., 33. in 34. člen tega zakona.

ZPOP-1 je torej v 34.a členu za postopek javnega poziva določil smiselno uporabo nekaterih določb ZPOP-1, ki se nanašajo na javni razpis. Po analogni uporabi navedene določbe, bi bila tako v postopku javnega poziva izključena uporaba 27. člena ZPOP-1, ki sicer določa postopanje komisije v primeru nepopolnih vlog tako, da se nepopolne vloge lahko zavržejo šele, ko je komisija stranko pozvala na dopolnitev, pa ta v določenem roku ni reagirala. Iz Predloga Zakona spremembah in dopolnitvah Zakona o podpornem podjetništvu (ZPOP-1D), EPA 1893-VII, s katerim je bil uveljavljen 34.a člen izhaja, da predlagana določba za javni poziv določene faze postopka poenostavlja. Vendar pa specialni zakon, kot je glede na ZUP ZPOP-1, postopka ne sme poenostaviti tako, da bi zmanjševal učinkovito varstvo pravic, še zlasti v primeru formalnih pogojev za prijavo. Tudi v skrajšanem ugotovitvenem postopku po 144. členu ZUP, za katerega tožeča stranka zatrjuje, da je z novelo 34.a člena ZPOP-1 uveljavljen tudi za javni poziv, uporaba določb, ki se nanašajo na procesne predpostavke, ki morajo biti izpolnjene, da se določene zahteve oz. vloge strank lahko sploh meritorno obravnavajo, niso izključene. Zahteva se aktivno ravnanje organa, da se določene formalne pomanjkljivosti odpravijo. Šele od tega trenutka dalje gre za vprašanje odločanja organa po skrajšanem postopku (144. člen ZUP) ali po posebnem ugotovitvenem postopku (145. in 146. člen ZUP).

13. Sodišče tudi ugotavlja, da v obravnavani zadevi ne gre za vprašanje nepopolnosti vloge v smislu 66. in 67. člena ZUP oziroma 27. člena ZPOP-1, pač pa za vprašanje procesne sposobnosti nastopati kot stranka v postopku javnega poziva, saj kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, vloge ni oddala pooblaščena oseba, vlogo je podpisala oseba, ki ni imela pooblastila zakonitega zastopnika tožnika. ZPOP-1 pa glede vprašanja zastopanja strank po pooblaščencih in ravnanja organa v primeru nepredložitve pooblastila nima posebnih določb. Zato za ta vprašanja veljajo določbe ZUP,

in sicer predvsem peti odstavek 55. člena, ki določa, da organ lahko dovoli, da opravi procesna dejanja za stranko oseba, ki ni predložila pooblastila, vendar ji naloži, da v določenem roku predloži pooblastilo in izkaže v pooblastilu odobritev že opravljenih dejanj. Do predložitve pooblastila ni dovoljeno izdati odločbe. Če po izteku roka ni predloženo pooblastilo, se opravljena dejanja ne upoštevajo. Sodišče tako ugotavlja, da je tožena stranka tudi nepravilno uporabila materialno pravo.

14. Ker je izpodbijana odločba neobrazložena v smislu pravne podlage, se slednje ne da preizkusiti in je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral le-ta odpraviti navedeno kršitev. Pri tem bo moral pred izdajo odločbe postopati po določbi petega odstavka 55. člena ZUP in stranko pozvati na predložitev ustreznega pooblastila oziroma na odobritev opravljenega dejanja vložitve vloge na javni poziv z dne 21. 4. 2021.

15. Sodišče pa v obravnavani zadevi ni sledilo tožeči stranki v delu, v katerem je ta v točki I. tožbenega zahtevka zahtevala razveljavitev, po njenem mnenju neustavne točke 1.5 Javnega poziva. Upravno sodišče namreč nima pooblastil, da če presodi, da gre za protiustavnost podzakonskega akta ali drugega javnopravnega dokumenta, tak podzakonski predpis razveljavi. O skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo RS in zakoni namreč v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave RS odloča Ustavno sodišče RS.

16. Sodišče je v obravnavani zadevi odločilo na seji in ni opravilo glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (1. alinea drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

17. Tožeča stranka stroškov postopka ni priglasila, zato sodišče o njih ni odločalo (prvi odstavek 155. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Tožena stranka pa v postopku ni uspela, zato v skladu z drugim odstavkom 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 nosi sama svoje stroške postopka.

Tako sodba UPRS II U 390/2011 z dne 15. 1. 2014.

Tako sodbe UPRS I U 241/2012 z dne 25. 9. 2012, I U 854/2017 z dne 14. 6. 2018, I U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012, I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019 in I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019.

Tako sodbe UPRS I U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012, I U 1722/2012 z dne 16. 4. 2013 in I U 864/2016 z dne 14. 3. 2017.

Tako sodbe VSRS X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017.

Tako sodbe UPRS I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2008, II U 74/2019 z dne 2. 9. 2021, II U 72/2019 z dne 22. 9. 2021, II U 2019/2021 z dne 3. 11. 2021 in II U 220/2021 z dne 13. 10. 2021.

Tako 21. člen določa komisijo za dodelitev sredstev, 24. člen opredeljuje vlogo, 25. člen odpiranje vlog, 28. člen ocenjevanje vlog, 30. člen obvestilo o neizbranim vlagateljem, 32. člen vsebino pogodbe, ki se podpiše na podlagi sprejetja vloge, 33. člen, ki ureja hranjenje dokumentacije in 34. člen, ki določa, da zoper sklep oziroma obvestilo izvajalca o nesprejemu ponudbe ni pritožbe.

Drugi odstavek 3. člena ZUP določa, da se na upravnim področjih, za katera je z zakonom predpisana poseben upravni postopek, postopa po določbah tega zakona, in da se po določbah tega zakona postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 55, 55/5, 66, 67

Zakon o podpornem okolju za podjetništvo (2007) - ZPOP-1  - člen 27

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.