UPRS Sklep I U 219/2021-25, enako tudi , , 
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-09

OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

prostorsko načrtovanje - občinski prostorski načrt (OPN) - odločba Ustavnega sodišča - ugotovitev neskladnosti zakona z Ustavo - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Upravna sodišča razveljavljenega 58. člena ZUreP-2 v odprtih postopkih, v katerih o tožbenem zahtevku še ni bilo pravnomočno odločeno, ne smejo uporabljati, in posledično za odločanje o tožbah, vloženih na njegovi podlagi, niso (več) pristojna.

I. Tožba se v delu, v katerem o njej ni bilo odločeno že s sklepom tega sodišča, I U 219/2021 z dne 16. 3. 2021, zavrže.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožniki so na naslovno sodišče vložili tožbo zoper Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 161/2020 z dne 10. 11. 2020, v nadaljevanju Odlok) na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2).

2. Pojasnjujejo, da sta prvi tožnik in druga tožnica lastnika nepremičnine parc. št. 111, k. o. ..., in sicer vsak do vsak do ½, tretji tožnik pa je lastnik nepremičnine parc. št. 112, k. o. .... Omenjeni nepremičnini sta po namenski rabi stavbni zemljišči, na katerih stoji več objektov, dvorišče in bazen. Tožniki nepremičnini, ki sta v družinski lasti, ter objekte na njih uporabljajo za bivanje, druga tožnica ima na naslovu, kjer ležita omenjeni nepremičnini, prijavljeno tudi stalno prebivališče. Z Odlokom sta nepremičnini umeščeni v krajinsko enoto AO-09, po namenski rabi nepremičnin (175. člen Odloka) pa v območje zelenih površin. S sprejetim Odlokom je toženka torej spremenila namensko rabo nepremičnin iz stavbnega zemljišča v območje, na katerem sta izključena gradnja in bivanje. Toženka je s tem posegla v predhodno že pridobljene pravice tožnikov, tožniki pa objektov, ki na njihovih nepremičninah že stojijo, ne morejo več uporabljati za bivanje, niti jih (skladno s 164. členom Odloka) v bodoče ne morejo več obnavljati, rekonstruirati ali kako drugače posegati v njih. Poseg toženke je nezakonit in protiustavno posega v pravico tožnikov do varstva zasebne lastnine, toženka pa v postopku sprejemanja Odloka ni zagotovila pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi tožnikov, varovanih s to pravico.

3. Tožniki zahtevajo, da se 70. in 164. člen ter tabela 21 iz 175. člena Odloka razveljavijo, vključno s pravnimi posledicami, ki so iz njih nastale, toženki pa naj se naloži, da v roku 30 dni od dneva izdaje sodbe vzpostavi novo ureditev. Zahtevajo tudi, da jim toženka povrne stroške postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče tožbo zavrže, podredno pa zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. V nadaljnji pripravljalni vlogi tožniki odgovarjajo na navedbe toženke v odgovoru na tožbo ter dodatno pojasnjujejo svoja stališča v zadevi.

6. Naslovno sodišče je s sklepom, I U 219/2021 z dne 16. 3. 2021, tožbo v delu, ki se nanaša na 70. člen Odloka, zavrglo.

7. Senat tega sodišča je s sklepom, I U 219/2021 z dne 22. 2. 2022, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1).

8. Tožba v delu, v katerem o njej ni bilo odločeno že s sklepom tega sodišča, I U 219/2021 z dne 16. 3. 2021, ni dovoljena.

9. Po 58. členu ZUreP-2 je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ta zakon ne določa drugače (prvi odstavek); v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih upravnih aktov v delu: - določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora; - določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ali - najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti (drugi odstavek); tožbo v upravnem sporu lahko (med drugim) vloži: - oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice (tretji odstavek); rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta (četrti odstavek); v tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno z zemljiškimi parcelami in enotami urejanja prostora, na katere se tožba nanaša (peti odstavek). Sodišče prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, pri čemer lahko sodišče odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni vezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (osmi odstavek). Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegov sprejem, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja ustavno sodišče (deveti odstavek).

10. Sodišče je v istovrstni zadevi na podlagi 156. člena Ustave prekinilo postopek odločanja in z zahtevo pred Ustavnim sodiščem začelo postopek za oceno ustavnosti 58. člena ZUreP-2. Ocenilo je namreč, da je sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, kot ga ureja navedeni člen, v neskladju z 2., 140., 157. in 160. členom Ustave RS.

11. Ustavno sodišče je z odločbo, št. U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022, odločilo, da je bil člen 58 Zakona o urejanju prostora (UL RS, št. 61/17) v neskladju z Ustavo (1. točka izreka), ter v 31. točki obrazložitve te odločbe določilo še način izvršitve odločitve iz 1. točke izreka (2. točka izreka).

12. Uvodoma je Ustavno sodišče v svoji odločbi opozorilo na že sprejeto stališče, da imajo prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, naravo predpisa in se v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne uvrščajo med slednje. Po sprejeti zakonski ureditvi (tj. ureditvi iz 58. člena ZUreP-2) sta prostorska izvedbena akta, ki določata namensko rabo in imata glede na navedeno naravo splošnega pravnega akta, OPN in OPPN, sprejme jih občina z odlokom, torej gre za predpis lokalne skupnosti (16. in 17. točka obrazložitve), ki so v sistem hierarhičnega urejenega pravnega reda kot podzakonski predpisi oziroma splošni pravni akti lokalnih skupnosti umeščeni med zakone na eni strani ter posamične akte in dejanja na drugi strani, za katere velja, da je pripravljavec pri pripravi in sprejetju ter določitvi njegove vsebine vezan na Ustavo, načela mednarodnega prava in veljavne mednarodnopravne pogodbe ter zakon (prvi odstavek 153. člena Ustave), veljaven prostorski akt pa je podlaga, na kateri temeljijo posamični akti ter dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (četrti odstavek 153. člena Ustave) (19. točka obrazložitve).

13. Za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni je po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 160. člena Ustave). Z 58. členom ZUreP-2 je zakonodajalec Upravno sodišče pooblastil, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov (v delih, opredeljenih v drugem odstavku 58. člena ZUreP-2) kot splošnih pravnih aktov ter prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, in drugih delih, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena Ustave (20. in 21. točka obrazložitve).

14. V ustavno vzpostavljenem sistemu delitve oblasti ima Ustavno sodišče vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti, v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil, kot izhaja iz že povzetega 160. člena Ustave (23. in 24. točka obrazložitve). Upravno sodišče pa ima, upoštevajoč 23. in prvi odstavek 157. člena Ustave, pristojnost presoje zakonitosti posamičnih aktov uprave (25. točka obrazložitve). Ustava ne predvideva pristojnosti (rednih) sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov s pooblastilom, da v primeru njihovega neskladja z Ustavo ali zakonom take akte odpravijo ali razveljavijo, temveč je Ustavno sodišče edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakogar, ki za to izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave), z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte (prvi odstavek 161. člen Ustave) (26. točka obrazložitve).

15. Zgoraj opisani položaj Ustavnega sodišča RS in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, zato ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Zato je bila izpodbijana zakonska ureditev, ki je enake pristojnosti podeljevala upravnemu sodstvu, v neskladju s tretjo oziroma četrto alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave (28. točka obrazložitve). Ker je ureditev prenehala veljati, je sodišče ugotovilo zgolj njeno neskladje z Ustavo (29. točka obrazložitve).

16. Ustavno sodišče je v nadaljevanju določilo še način izvršitve odločbe. Pri tem se je oprlo na 44. člen Zakona o ustavnem sodišču - ZUstS (ta določa, da razveljavitev zakona učinkuje tudi za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno) v zvezi s 47. členom ZUstS (ki enake učinke pripisuje ugotovitvi protiustavnosti zakona). To pomeni, da upravna sodišča razveljavljenega 58. člena ZUreP-2 v odprtih postopkih, v katerih o tožbenem zahtevku še ni bilo pravnomočno odločeno, ne smejo uporabljati, in posledično, da za odločanje o tožbah, vloženih na njegovi podlagi, niso (več) pristojna. Nepristojnost sodišča za odločanje v upravnem sporu je razlog za zavrženje tožbe (30. točka obrazložitve).

17. Po prvem odstavku 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče tožbo zavrže s sklepom (med drugim), če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka). Na razloge iz prejšnjega odstavka mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek).

18. Glede na povedano je sodišče, sledeč navodilu iz 31. točke obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022, tožbo tožnikov zoper Odlok, vloženo na podlagi 58. člena ZUreP-2, v delu, v katerem o njej ni bilo odločeno že s sklepom tega sodišča, I U 219/2021 z dne 16. 3. 2021, zavrglo.

19. Sodišče ob tem pojasnjuje, da lahko skladno z 31. točko obrazložitve zgoraj povzete odločbe Ustavnega sodišča tožniki iz prve in druge alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 v treh mesecih po vročitvi odločitve, s katero je postopek odločanja o njihovem tožbenem zahtevku končan, vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS. Če je bilo na dan objave odločbe Ustavnega sodišča o njihovi tožbi ali pravnem sredstvu že odločeno, ni pa še potekel rok za vložitev pritožbe, izrednega pravnega sredstva ali ustavne pritožbe, lahko tožniki iz prve in druge alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS v treh mesecih od objave odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije (ta je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 20/2022 z dne 18. 2. 2022), ne da bi pred tem izčrpali pravna sredstva, ki bi jih na dan objave te odločbe še imeli možnost vložiti. Pobudi je treba priložiti tudi kopije tožbe in sodne odločbe, s katero je bilo odločeno o njihovi tožbi, ter vseh morebitnih drugih posamičnih aktov, ki so bili v zvezi s to sodno odločbo izdani v postopkih pred pristojnimi organi v zadevi.

20. Odločitev o zavrnitvi stroškov postopka tožnikov in toženke temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 153, 153/4, 160, 160/1, 160/1-3, 160/1-4

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 58

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 44, 47

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep I U 241/2019-33, z dne 08.03.2022, ECLI:SI:UPRS:2022:I.U.241.2019.33

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep I U 207/2021-30, z dne 08.03.2022, ECLI:SI:UPRS:2022:I.U.207.2021.30

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep I U 831/2021-11, z dne 08.03.2022, ECLI:SI:UPRS:2022:I.U.831.2021.11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.