UPRS Sodba I U 879/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-03

ENERGETIKA - JAVNI RAZPISI - UPRAVNI POSTOPEK

javni poziv - dodelitev nepovratne finančne vzpodbude - naložbe v rabo obnovljivih virov energije - razpisni pogoj - pravica do izjave - uporaba pravil ZUP - bistvena kršitev določb postopka

Toženka se glede uporabe postopkovnih pravil ne more sklicevati izključno na Javni poziv oziroma se lahko nanj sklicuje le toliko, kolikor njegove določbe temeljijo na prej navedenih predpisih, na podlagi katerih je bil objave.

Toženka v nobenem od predpisov, na podlagi katerih je bil objavljen Javni poziv, ni imela podlage za zavrženje tožnikove prijave mimo določb ZUP. Poleg tega je toženka s tem, ko je prijavljeno napravo opredelila kot obnovljeno in ne kot novo, kar je navajal tožnik, ugotavljala (sporno) dejansko stanje, in to ne da bi tožniku kakorkoli omogočila, da se opredeli do njenih ugotovitev, pomembnih za odločitev, oziroma ne da bi obrazložila obstoj pogojev za odločanje v skrajšanem postopku brez zaslišanja stranke.

I. Tožbi se ugodi, sklep Agencije za energijo, št. 317-75/2019-02/351 z dne 12. 4. 2019, se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.

1. Z izpodbijanim sklepom je Agencija za energijo (v nadaljevanju toženka) zavrgla vlogo - prijavo projekta za vstop v podporno shemo tožnika za proizvodno napravo T2 SPTE Capstone, ..., nazivne električne moči 1,000 MW in z letno proizvodnje elektrike 8.700 MWh, ki se uvršča med proizvodne naprave SPTE na zemeljski plin, ki temeljijo na energetski tehnologiji mikroturbine in z režimom obratovanja več kot 4.000 ur letno. V obrazložitvi je navedla, da je tožnik poslal vlogo na Javni poziv k prijavi projektov proizvodnih naprav za proizvodnjo elektrike iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in elektrike z visokim izkoristkom za vstop v podporno shemo (v nadaljevanju Javni poziv) na podlagi 373. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1) in 18. člena Uredbe o podporah elektriki, proizvedeni iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in elektrike z visokim izkoristkom (v nadaljevanju Uredba o podporah). Tožnik je prijavil projekt nove proizvodne naprave na obrazcu, ki je za tako vrsto projekta predviden, iz pregleda dokumentacije pa je razvidno, da gre za rekonstrukcijo oziroma obnovo obstoječe proizvodne naprave (po peti točki drugega poglavja Javnega poziva). Tožnikova prijava ni bila podana na ustreznem prijavnem obrazcu, zato iz nje niso razvidni vsi podatki, potrebni za določitev ponujene cene elektrike, proizvedene v obnovljeni proizvodni napravi. Posledično ponujena cena elektrike proizvodne naprave ni izračunana v skladu z metodologijo in 9. členom Uredbe o podporah. Toženka je tudi ugotovila, da je na isti lokaciji tožnik podal še tri prijave za tam navedene projekte proizvodnih naprav, moral bi pa podati enotno (združeno) prijavo, kot to določa tretja točka drugega poglavja Javnega poziva. Tožnikovo vlogo je zato zavrgla (četrta točka šestega poglavja Javnega poziva).

2. Tožnik je tožbo vložil iz tožbenih razlogov kršitve določb postopka, nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navedel je, da toženka sploh ni ugotavljala relevantnih dejstev, ali gre v tem primeru za novo proizvodno napravo, čeprav je bila prijava tožnika jasna. Ne gre za menjavo obstoječe parne turbine s plinskimi mikroturbinami, temveč za novo proizvodno napravo z vgrajeno novo tehnološko opremo, ki temelji na plinskih turbinah. Obstoječa parna turbina se ne uporablja že devet let in je trajno zaustavljena. Obstoječa parna turbina in zdaj prijavljena mikroturbina nimata nobene skupne komponente, ki bi jo lahko obnavljali. Tožnik je določil tudi ceno elektrike proizvodne naprave v višini 85,66 EUR/MWh, pri čemer znaša nesprejemljivi del 28,17 EUR/MWh, sprejemljivi del pa 57,49 EUR/MWh. Zato je bila prijava podana na pravilnem obrazcu. Poleg tega ne gre za eno proizvodno napravo, temveč za štiri povsem ločene, fizično, lokacijsko in funkcionalno neodvisne proizvodne naprave in ne za enoten sklop opreme in napeljav. Toženka ni izvedla posebnega ugotovitvenega postopka v zvezi s tem vprašanjem, saj ga ni pozvala k odpravi neskladja oziroma dopolnitve vloge, ki bi jo glede na svoje stališče morala šteti za nepopolno. Tako ravnanje ji nalaga tudi peto poglavje Javnega poziva. Ker tako ni ravnala, so bili kršeni 7. (ko ni varovala pravic tožnika), 8. (ker ni ugotovila vseh dejstev za pravilno in zakonito odločbo), 9. (ker ni dala tožniku možnosti izjave) in 138. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pogoji za izvedbo skrajšanega ugotovitvenega postopka v tem primeru niso bili podani, niti ni jasna podlaga za njegovo izvedbo. Ker je tožnik prijavil novo proizvodno napravo in zanjo predložil dokumentacijo s cenami, je njegova vloga formalno popolna in skladna z zahtevami poziva. Tožnik bi lahko po pozivu toženke pravočasno dopolnil vlogo z ustrezno dokumentacijo in potrebnimi podatki za določitev cene elektrike in obrazložitvijo, zakaj gre za novo napravo, s čimer bi njegova vloga postala popolna in primerna za vsebinsko obravnavo. Izpodbijanega sklepa se tudi ne da preizkusiti, ker ne vsebuje sestavin iz 214. člena ZUP. Ni razvidno, na kakšni podlagi je toženka štela proizvodno napravo na obnovljeno napravo, niti ni navedeno, kateri so tisti pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za novo proizvodno napravo. Predlagal je, da sodišče zasliši zakonitega zastopnika tožnika, vpogleda v sklep toženke in ugotovi, da je sklep nezakonit ter ga odpravi, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

3. V odgovoru na tožbo je toženka uvodoma pojasnila, da gre za dodelitev državne pomoči za električno energijo, pri katerih je glavno merilo za konkurenčnost med prijavljenimi projekti ponujena cena električne energije. Toženka mora postopek izpeljati skladno z materialnimi in procesnimi zahtevami področne zakonodaje, s katerimi se zagotovi izvedba konkurenčnega postopka izbire prijavljenih projektov, ki ne dopušča vpliva na ponujeno ceno elektrike iz prijave. Gre za poseben postopek, ki ne predstavlja upravnega postopka v smislu ZUP, temveč se v konkurenčnem postopku odloča o bodočem negotovem dejstvu - uveljavljanju pravice do podpore tistim prijaviteljem, katerih prijavljeni projekti so najkonkurenčnejši. Za uspešno izpeljavo takega javnega poziva se ZUP uporablja subsidiarno (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča, X Ips 357/2015, tč. 14., 15. in 16). Določbe v Javnem pozivu glede nepopolnih vlog so jasne, dopolnitev je možna le v primerih, ko ne more vplivati na ponujeno ceno in njeno opredelitev. Neposredna uporaba ZUP z možnostjo dopolnjevanja in razjasnitve prijave projekta med njegovo obravnavo ter posledično spreminjanjem vsebine prijave projekta in obveznih prilog, ki bi lahko vplivale na ponujeno ceno, bi privedla do izkrivljanja konkurenčne izbire projektov proizvodnih naprav. V zvezi z prijavo tožnika je toženka poudarila, da je bilo iz prilog tožnika razvidno, da gre za obnovljeno napravo. Tako npr. iz mnenja družbe A. glede vodenja upravnih postopkov po Gradbenem zakonu za menjavo obstoječe parne turbine s plinskimi mikroturbinami z dne 7. 2. 2019, ki se nanaša na vse štiri prijave tožnika, nedvoumno izhaja, da gre za posodobitev tehnološke opreme, saj ga je tožnik priložil kot dokazilo, da gradbeno dovoljenje, ki je obvezna priloga prijave, ni potrebno. Tožnik se je torej zavedal, da ne gre za novo energetsko postrojenje, za izvedbo katerega bi, glede na Gradbeni zakon, moral pridobiti gradbeno dovoljenje. Poziv za dopolnitev tako ne bi bil v skladu s pogoji Javnega poziva. Drugačna obravnava, ki bi pomenila dopolnitev prijave, bi lahko vplivala na ponujeno ceno. Iz priložene dokumentacije k prijavi projekta je bilo ugotovljeno dejansko stanje prijavljenega projekta proizvodne naprave, ki je drugačno, kot je izhajalo iz vloženega prijavnega obrazca. Zato je mogla odločiti na podlagi 1. točke prvega odstavka 144. člena ZUP. Sodišču je predlagala, da tožbo zavrne.

5. V tem primeru je sporna odločitev toženke o zavrženju tožnikove vloge - prijave projekta za vstop v podporno shemo za proizvodno napravo T2 SPTE Capstone, ..., nazivne električne moči 1,000 MW in z letno proizvodnjo elektrike 8.700 MWh, ki se uvršča med proizvodne naprave SPTE na zemeljski plin, ki temeljijo na energetski tehnologiji mikroturbine in z režimom obratovanja več kot 4.000 ur letno.

6. Toženka je vlogo tožnika zavrgla, ker je ugotovila, da jo je tožnik vložil na obrazcu za novo proizvodno napravo, prijava pa je bila vložena za obnovljeno proizvodno napravo, posledično vloga ni vsebovala vseh ustreznih podatkov, ponujena cena električne energije pa ni bila izračunana v skladu z metodologijo in 9. členom Uredbe o podporah. Svojo odločitev je toženka oprla na četrto točko šestega poglavja Javnega poziva. Ta določa, da se prijave na javni poziv, ki niso prispele pravočasno, ki niso vložene na predpisanem prijavnem obrazcu z vsemi potrebnimi prilogami oziroma formalna nepopolnost prijave ni bila odpravljena v skladu s pozivom, zavržejo.

7. Glede na navedbe obeh strank v postopku je moralo sodišče najprej odločiti, ali pomenijo določbe Javnega poziva samostojno postopkovno podlago za odločanje v obravnavanem postopku, in če ne, kateri predpis je treba uporabiti za to.

8. Kot je toženka navedla v uvodu Javnega poziva, so pravna podlaga za njegovo objavo Energetski zakon (EZ-1), Uredba o podporah, Energetska bilanca Republike Slovenije za leto 2017 in dopolnitev Energetske bilance Republike Slovenije za leto 2017, Metodologija za določanje cene elektrike proizvodnih naprav in referenčnih stroškov proizvodnje elektrike proizvodnih naprav. Ti predpisi so le našteti, podlaga se na njihove posamezne določbe ne sklicuje. Iz Javnega poziva tudi izrecno izhaja, da je bil ta objavljen na podlagi 373. člena EZ-1. Ta in naslednji, 374. člen EZ-1, sicer vsebujeta nekaj procesnih določb, ki se nanašajo na objavo javnega poziva in odločanje na njegovi podlagi, vendar se nobena od teh določb ne nanaša na morebitno zavrženje vloge, zato je v tem pogledu bistvena določba prvega odstavka 374. člena EZ-1, po kateri o upravičenosti do podpore odloča agencija na zahtevo vlagatelja v upravnem postopku.

9. Po prvem odstavku 1. člena ZUP morajo državni organi ravnati po tem zakonu, kadar odločajo v upravnih zadevah. Po drugem odstavku 2. člena ZUP se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek oziroma odloča v upravnem postopku. Glede na prej citirano določbo prvega odstavka 374. člena EZ-1 to pomeni, da se odločanje o podporah po tem zakonu – vsaj s stališča uporabe procesne zakonodaje – šteje za upravno zadevo. Posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno upravno področje so sicer lahko v posebnem zakonu urejena drugače kot v ZUP (prvi odstavek 3. člena ZUP), vendar pa mora tudi v takih primerih organ ravnati po določbah ZUP v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom (drugi odstavek 3. člena ZUP).

10. Toženka se v izpodbijanem sklepu v prvi vrsti sklicuje na določbe javnega poziva, zato je moralo sodišče najprej odgovoriti na vprašanje, ali je te določbe mogoče šteti za posebne procesne določbe v postopku odločanja o podpori. V tem pogledu je posebej pomembno stališče Vrhovnega sodišča RS iz sodbe, X Ips 375/2015 (na katerega se sicer sklicuje tudi toženka v odgovoru na tožbo), da javni razpisi ali javni pozivi niso niti podzakonski predpisi. Taki akti namreč že po obliki niso skladni z ustaljenimi oblikami pravnega normiranja, poleg tega pa temu ne ustrezajo ne organi, ki jih sprejemajo, niti postopek njihovega sprejemanja. Javni poziv je namenjen obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih norm, kar pomeni, da v javnem razpisu (ali javnem pozivu) ni mogoče določati postopkovnih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, oziroma takih pravil ni mogoče upoštevati oziroma na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS. Vse to pomeni, da se toženka glede uporabe postopkovnih pravil ne more sklicevati izključno na Javni poziv oziroma se lahko nanj sklicuje le toliko, kolikor njegove določbe temeljijo na prej navedenih predpisih, na podlagi katerih je bil objavljen.

11. Med te predpise spada tudi Uredba o podporah, ki med drugim vsebuje določbe o javnem pozivu za vstop proizvodnih naprav v podporno shemo v členih 19 dalje. Te določbe se poleg ostalega nanašajo na podrobnejšo vsebino poziva in prijave projekta (19. in 20. člen), na vsebino oziroma popolnost prijav pa bi se utegnil nanašati še 21. člen, po katerem komisija opravi pregled popolnih vlog projektov, jih oceni na podlagi meril iz drugega odstavka 373. člena EZ-1 in pripravi seznam izbranih projektov za vstop proizvodnih naprav v podporno shemo (prvi odstavek), vloge, pri katerih se ugotovi, da je prijavitelj projekta ponudil ceno elektrike proizvodne naprave, ki je višja od referenčnih stroškov proizvodnje elektrike, ki jih je za tovrstno tehnologijo in enak velikostni razred določila komisija, pa zavrže (četrti odstavek). Ti razlogi za zavrženje so drugačni kot v obravnavani zadevi, zato tudi te določbe ne omogočajo toženki, da bi prijavo zavrgla zato, ker je vložena na napačnem obrazcu oziroma mimo določb ZUP.

12. Toženka se glede uporabe postopkovnih pravil ne more sklicevati niti na to, da je tak način dodeljevanja državne pomoči - podpore za električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji električne energije in toplote z visokim izkoristkom predhodno odobrila Evropska komisija in potrdila njeno združljivost z notranjim trgom električne energije (sklep Evropske komisije C (2016) 6592 z dne 10. 10. 2016). V presoji Evropske komisije namreč ni bil konkretni Javni poziv, temveč določbe predpisov, na katerih ta temelji. Kot že obrazloženo, pa ti predpisi ustreznih postopkovnih določb ne vsebujejo.

13. Toženka torej – z izjemo pred navedene določbe 21. člena Uredbe o podporah, ki pa se nanaša na drugačno procesno situacijo – v nobenem od predpisov, na podlagi katerih je bil objavljen Javni poziv, ni imela podlage za zavrženje tožnikove prijave mimo določb ZUP. Pri tem niti ne gre za smiselno uporabo teh določb, predpisano za ''druge javno pravne stvari'' (4. člen ZUP). Kot že navedeno, iz povsem jasne in nedvoumne določbe prvega odstavka 374. člena EZ-1 v povezavi z drugim odstavkom 2. člena ZUP izhaja, da je že zakonodajalec glede postopka izenačil odločanje o podpori z upravnimi zadevami, zato se toženka ne more sklicevati na drugačno pravno naravo tega odločanja.

14. Vendar pa v tem primeru to niti ni bistveno za odločitev. Toženka namreč tožnikove prijave projekta ni zavrgla zaradi morebitnih formalnih pomanjkljivosti, čeprav kot primarni razlog za to navaja, da je bila prijava vložena na napačnem obrazcu. Iz nadaljnje obrazložitve namreč izhaja, da je bila prijava sicer vložena na enem od predpisanih obrazcev, vendar na takem, kot je predpisan za drugačno vrsto naprave, kot naj bi jo po presoji toženke prijavil tožnik. Tožnik po drugi strani zatrjuje, da je prijavil prav tisto vrsto naprave, za kakršno je predpisan uporabljeni obrazec. Ker se je Javni poziv nanašal na obe vrsti naprav, izpodbijana odločitev torej ne temelji na toženkini ugotovitvi formalne pomanjkljivosti prijave, temveč na njeni presoji, za katero vrsto naprave gre. Vrsta naprave (nova ali obnovljena) pa je skupaj z ostalimi parametri projekta podlaga za vsebinsko presojo prijave in ne za njeno formalno zavrženje, saj že na prvi pogled na gre za nobenega od razlogov, ki se nanašajo na nesposobnost vloge za obravnavanje (drugi odstavek 67. člena ZUP) ali na ovire za začetek upravnega postopka (129. člen ZUP).

15. Hkrati pa pri tem ne gre zgolj za načelno oziroma teoretično razliko med zavrženjem in zavrnitvijo prijave; toženka je namreč s tem, ko je prijavljeno napravo opredelila kot obnovljeno in ne kot novo, kar je navajal tožnik, ugotavljala (sporno) dejansko stanje, in to ne da bi tožniku kakorkoli omogočila, da se opredeli do njenih ugotovitev, pomembnih za odločitev, oziroma ne da bi obrazložila obstoj pogojev za odločanje v skrajšanem postopku brez zaslišanja stranke (144. člen ZUP). Tega toženka ni mogla nadomestiti z navedbami v odgovoru na tožbo, ki je namenjen opredelitvi do tožbenih navedb, ne pa odpravljanju morebitnih pomanjkljivosti upravnega akta. Sodišče pripominja še, da glede na to, da toženka ni sledila tožnikovim navedbam o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, tudi sicer ni bil izpolnjen pogoj za odločanje v skrajšanem postopku po prvi točki prvega odstavka 144. člena ZUP.

16. Iz navedenih razlogov je izpodbijani sklep obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo določb postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP in ga je treba že iz tega razloga odpraviti. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in ga vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem bo morala toženka, upoštevajoč tretji in četrti odstavek istega člena, upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo postopka, in o zadevi, upoštevajoč rezultat ugotovitvenega postopka, ponovno odločiti.

17. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

18. Sodišče je v zadevi odločilo po sodnici posameznici na podlagi druge alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1, ker se s tožbo v upravnem sporu izpodbija procesni sklep.

19. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Sodišče mu je priznalo stroške v višini 285,00 EUR skladno z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika, saj je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa je v postopku imel pooblaščenca. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Energetski zakon (2014) - EZ-1  - člen 374, 374/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 1, 1/1, 2, 2/2, 3, 3/1, 3/2, 4, 9, 9/1, 144

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.