UPRS Sodba I U 562/2020-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-18

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - ustavitev inšpekcijskega postopka - stranka v postopku - prijavitelj - stranski udeleženec

Tožnica v postopku inšpekcijskega nadzora ni imela položaja stranskega udeleženca, iz spisnih podatkov pa tudi ne izhaja, da bi tožnica zahtevo za udeležbo v postopku (kot stranska udeleženka) med samim tekom inšpekcijskega postopka (torej pred njegovim končanjem) sploh vložila. Iz izpodbijanega akta in podatkov spisa pa je še razvidno, da je bila tožnica, pisno obveščena o ustavitvi inšpekcijskega postopka, vendar ne kot stranka oziroma stranski udeleženec tega inšpekcijskega postopka, temveč na podlagi in v skladu s prvim odstavkom 24. člena ZIN.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel pritožbo tožnice zoper sklep o ustavitvi postopka, št. 0611-37/2019-12 (O711) z dne 16. 10. 2019. V obrazložitvi je navedel, da je bil s sklepom z dne 16. 10. 2019 inšpekcijski postopek ustavljen, saj ni bilo ugotovljeno, da bi zavezanec storil kršitve zakona ali drugega predpisa. Tožnica je v tem inšpekcijskem postopku nastopala kot prijaviteljica. V inšpekcijskem postopku ima položaj stranke praviloma zavezanec, vlagatelj prijave pa načeloma položaja stranke nima, razen če izkaže pravni interes. Ves čas postopka tožnica ni opredelila oziroma konkretizirala svoje zahteve ali želje za vstop v postopek, je pa ves čas upošteval 44. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in tožnice ni pripoznal kot stranke oziroma stranske udeleženke. Organ je še dodal, da tožnica svojega pravnega interesa ne more utemeljevati z dejstvom, da je lastnica sosednjega zemljišča, ob kateri se obravnavana gradnja nahaja (in ki po mnenju tožnice ni postavljena v ustreznih odmikih in zanjo ni pridobljeno ustrezno soglasje). Inšpekcijski postopek teče zaradi varstva javnega interesa, v tem postopku pa je organ preveril, ali je obravnavana gradnja skladna z materialnim predpisom, tj. OPN. Tožnica ne zatrjuje in ne izkazuje, da bi bilo s tem poseženo v njeno pravno sfero, saj se sporna gradnja ne nahaja na njenem zemljišču. Gre za njeno dejansko korist. Morebitni nedovoljeni posegi oziroma emisije na zemljišče tožnice niso stvar tega postopka, jih pa lahko tožnica uveljavlja pred sodiščem splošne pristojnosti.

2. Drugostopni organ je z odločbo in sklepom z dne 2. 4. 2020 zavrnil pritožbo tožnice v delu, ki se nanaša na vstop tožnice kot stranke v postopek in izločitev inšpektorja A.A., zavrgel pritožbo zaradi nepristojnosti v delu, ki se nanaša na novo prijavo, in še odločil, da stroški postopka niso zaznamovani. V obrazložitvi je uvodoma navedel, da prvostopni organ s tem, ko je odločil o njeni pritožbi, ni kršil določb postopka, ker je šlo za formalni preizkus vložene pritožbe in je o tem odločal kot prvostopni organ. Poudaril je opredelitev statusa stranke v inšpekcijskem postopku. Dodal je še, da glede na OPN ... soglasje lastnika sosednjega zemljišča ni potrebno, ker je ograja odmaknjena od meje.

3. Tožnica je tožbo vložila zaradi tožbenih razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in zmotno ter nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi je uvodoma navedla, da je lastnica zemljišča s parc. št. 205/4, k.o. ..., od 25. 7. 2011, ki meji na parc. št. 205/5, kjer stoji sporna ograja. Pri postavitvi ograje bi moral biti upoštevan odmik med dvema ograjama vrtov oziroma parcel pri dovoznih cestah, ki znaša najmanj 5 metrov, kar izhaja iz drugega odstavka 80. člena OPN ... oziroma bi morala zavezanka pridobiti soglasje tožnice kot lastnice sosednje nepremičnine glede na manjši odmik. Tožnica je zato podala prijavo na inšpekcijski organ, ki je postopek uvedel ter v ta namen opravil določena dejanja. Po opravi teh dejanj je izdal sklep z dne 16. 10. 2019 o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ker ni ugotovil nepravilnosti. Z ustavitvijo postopka je bila tožnica kot prijaviteljica seznanjena, po njeni zahtevi pa ji je bil posredovan tudi sklep z dne 16. 10. 2019, zoper katerega je vložila pritožbo, ki pa je bila zavržena z izpodbijanim sklepom, ki ga je izdal inšpektor A.A.. Meni, da je to v nasprotju s četrtim odstavkom 35. člena ZUP. Inšpektor je namreč sodeloval pri odločanju na prvi stopnji in pri preizkusu pritožbe. S tem je prizadeta pravica do nepristranskega sodnega varstva po 23. členu Ustave, obenem gre za absolutno bistveno kršitev določb postopka. Tudi odločitev drugostopnega organa, ki je zavrnil in zavrgel pritožbo tožnice zoper sklep o zavrženju njene pritožbe, je napačna. S 24. členom ZIN v povezavi s 36. členom ZIN ne ugasnejo pravice in koristi drugih. 36. člen jasno določa, da mora organ ob kršitvi tožnico obvestili in ji odločbo celo vročiti. ZIN v 3. členu odkazuje na uporabo ZUP, torej ne izključuje 44. oziroma 50. člena ZUP. Podana je torej absolutna bistvena kršitev določb postopka. Ugotovitve iz drugostopnega akta nimajo podlage v ugotovljenem dejanskem stanju iz inšpekcijskega postopka, organ je tudi napačno razlagal materialno pravo glede (nepotrebnega) odmika 5 m med parcelami, še zlasti, ker ne drži, da bi bila sporna ograja postavljena 10 - 15 cm od meje. Tožnica je predlagala, da sodišče oba akta odpravi in nadomesti z odločbo, ki bo ugotovila neskladnost gradnje in zavezanki naložila njeno odstranitev, podrejeno, da se akt z dne 2. 4. 2020 odpravi in vrne toženki v ponovno odločanje, ki naj ji naloži tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Po pozivu sodišča na pravilno opredelitev izpodbijanega akta je tožnica še navedla, da ji položaj stranke oziroma stranske udeleženke gre, ker je lastnica sosednjega zemljišča in kot taka ima pravico dati soglasje za gradnjo spornega objekta na meji. Organ bi moral to upoštevati po uradni dolžnosti, zlasti glede na prijavo tožnice, njene zahteve po udeležbi, aktivno sodelovanje v postopku ter aktivno nasprotovanje sporni gradnji zaradi neupoštevanja njene pravice do izdaje soglasja, ki ga določa 60. člen Odloka. Za oceno o pravilnosti izvedbe gradnje je organ uporabil soglasje nekdanjega lastnika, kar zaradi prenosa lastninske pravice na tožnico ne bi smel. Tožnica je zato sodišču predlagala, da tožbi ugodi, prvostopni akt v zvezi z drugostopnim aktom spremeni tako, da pritožbi tožnice ugodi, ji prizna status stranke oziroma stranskega udeleženca v postopku, ugotovi neskladnost gradnje sporne ograje in zavezanki naloži njena odstranitev v roku 30 dni od prejema tožbe, podrejeno, da tožbi ugodi, prvostopni sklep v zvezi z drugostopnim aktom odpravi ter zadevo vrne toženki v ponovni postopek, v obeh primerih pa toženki naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri razlogih izpodbijanega akta. Predlagala je zavrnitev tožbe ter naložitev plačila stroškov tožnici.

6. Tožnica je v pripravljalni vlogi obširno prerekala navedbe toženke v odgovoru na tožbo ter dodala, da je svojo zahtevo za vstop v postopek utemeljila s pritožbo zoper sklep o ustavitvi postopka. Sklicevala se je na I Up 953/2003, U 372/2003. Preden je poiskala pravno pomoč, je celo mislila, da je v predmetni postopek vključena.

8. V primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o zavrženju pritožbe tožnice zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka iz razloga, ker tožnica ni bila stranka oziroma stranska udeleženka postopka, dodatno pa po oceni organa tudi ni izkazala pravnega interesa za vstop v postopek, čemur tožnica ugovarja. Drugostopni organ je taki odločitvi pritrdil.

9. Po četrtem odstavku 24. člena ZIN ima položaj stranke v inšpekcijskem postopku samo zavezanec (42. člen ZUP) kot pasivna stranka; vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge pa nima položaja stranke oziroma stranskega udeleženca. V skladu z navedeno zakonsko določbo tako tisti, ki vloži prijavo, na tej podlagi ne pridobi položaja stranskega udeleženca, lahko pa položaj stranskega udeleženca v postopku pridobi, če izkaže, da je oseba, katere pravne koristi so z ukrepanjem inšpekcijskega organa prizadete (43. člen ZUP). Prizadetost v pravnih koristih pa mora v postopku izkazati in inšpektor jo mora v posameznem postopku, da bi tak status formalno, z izdajo sklepa priznal, ugotoviti.

10. Kot izhaja iz podatkov upravnega spisa (in kar med strankama ni sporno), tožnica v konkretnem upravnem postopku inšpekcijskega nadzora ni imela položaja stranskega udeleženca. V tožbi sicer navaja, da je kot vlagateljica prijave menila, da tak status ima, vendar to ne spremeni dejstva, da tožnici status stranske udeleženke ni bil formalno priznan, iz spisnih podatkov pa tudi ne izhaja, da bi tožnica zahtevo za udeležbo v postopku (kot stranska udeleženka) med samim tekom inšpekcijskega postopka (torej pred njegovim končanjem) sploh vložila. Iz izpodbijanega akta in podatkov spisa pa je še razvidno, da je bila tožnica z dopisom, št. 0611-37/2019-11 (O711) z dne 16. 10. 2019, pisno obveščena o ustavitvi inšpekcijskega postopka, vendar ne kot stranka oziroma stranski udeleženec tega inšpekcijskega postopka, temveč na podlagi in v skladu s prvim odstavkom 24. člena ZIN.

11. Kolikor se tožnica sklicuje na svojo prijavo in s tem na uveljavljanje udeležbe v predmetnem inšpekcijskem postopku, sodišče pojasnjuje, da zgolj na podlagi prijave tožnica ni mogla pridobiti nobenih procesnih jamstev za sodelovanje v tem postopku in s tem tudi ne statusa stranskega udeleženca (četrti odstavek 24. člena ZIN). Podati bi morala zahtevo za vstop v postopek (in to kadarkoli med postopkom - 142. člen ZUP), saj ji sicer inšpekcijski organ ni dolžan zagotavljati položaja stranskega udeleženca in s tem povezanih procesnih upravičenj. Pravni interes stranskega udeleženca pa se lahko pokaže šele po uvedbi inšpekcijskega postopka in samo, dokler ta postopek po volji stranke ali po uradni dolžnosti zaradi varstva javnega interesa še traja. Tožnica se zato tudi ne more sklicevati na svojo zahtevo za vstop v postopek, ki jo je podala v pritožbi zoper sklep o ustavitvi postopka, saj jo je podala prepozno, po ustavitvi postopka. Če se postopek zaključi z ustavitvijo postopka, ker uradna oseba presodi, da ni več javnega interesa za njegovo nadaljevanje, preneha tudi potreba po varstvu pravnega interesa stranskega udeleženca, saj do upravne odločbe, ki bi morebiti posegla v njegov položaj, sploh ne bo prišlo. Zato tudi ni mogoče reči, da je v postopku, ki se je zaključil z ustavitvijo, prišlo do kršitve 44. člena ZUP, saj je organ očitno ocenil, da tožnici status stranske udeleženke ne gre. Stranski udeleženec pa s svojo voljo upravnega postopka ne more ne začeti ne nadaljevati. Tako tudi ustaljena sodna praksa (npr. X Ips 209/2015, I Up 58/2019, X Ips 40/2016, I Up 17/2020, I U 328/2019, I U 157/2017, I U 945/2017).

12. Odločitev prvostopnega organa o zavrženju pritožbe tožnice je bila torej pravilna. Ob pravilni ugotovitvi, da tožnica ni bila stranka postopka, je prvostopni organ sicer tudi podal oceno o ne-obstoju pravnega interesa tožnice za vstop v postopek in zaključil, da tožnica pravnega interesa nima, kar je bilo sicer redundantno, vendar to ne vpliva na zakonitost izpodbijane odločitve. Vsebinsko presojo pravilnosti odločitve glede izkazovanja svojega pravnega interesa za udeležbo v postopku bi tožnica lahko dosegla le, če bi pravočasno (tekom trajanja postopka) zahtevala priznanje položaja stranskega udeleženca in izposlovala sklep o nepriznanju stranske udeležbe, ki bi ga lahko izpodbijala v upravnem sporu (drugi odstavek 17. člena ZUS-1).

13. Ker pa mora organ prve stopnje po prejemu pritožbe zoper akt, ki je bil izdan na prvi stopnji, pritožbo preizkusiti (ali je dovoljena in pravočasna in ali jo je vložila upravičena oseba - 240. člen ZUP), kakor je prvostopni organ tudi ravnal v tem primeru, ko je s teh vidikov preizkusil vloženo pritožbo tožnice zoper sklep o ustavitvi postopka, do zatrjevane absolutne bistvene kršitve pravil postopka tudi ni prišlo.

14. Glede na zgoraj povedano sodišče tožničinih ugovorov, ki se nanašajo na nezakonitost sklepa o ustavitvi postopka, ne bo presojalo, saj za to nima podlage.

15. Ker je glede na obrazloženo izpodbijani sklep pravilen in na zakonu utemeljen, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Sodišče je v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave, ker v zadevi dejansko stanje, ki je relevantno za odločitev v zadevi (da je bila tožnica vlagateljica prijave v inšpekcijskem postopku, da je zahtevo za vstop v postopek vložila s pritožbo zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka), ni bilo sporno.

17. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Tako Ustavno sodišče RS v odločbi Up-257/03 z dne 2. 10. 2003, Vrhovno sodišče RS v sodbi I Up 595/2004 z dne 21. 9. 2005.

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 24, 24/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 42, 43, 44, 142, 240

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.