UPRS Sodba III U 58/2018-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-04-15

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

nepovratna sredstva v kmetijstvu - izpolnjevanje pogojev za pridobitev sredstev na podlagi javnega razpisa - zahteva za izplačilo odobrenih sredstev - načelo pravnomočnosti odločbe

Stroški, ki temeljijo na računih R1 in R2, so bili nesporno predmet preverjanja v postopku, ki se je v obravnavanem primeru končal s pravnomočno odločbo o pravici do sredstev z dne 2. 7. 2013. Izpodbijana odločba, ki je navedene stroške opredelila kot neupravičene, ne da bi upoštevala to dejstvo, zato temelji na nepravilni uporabi določb glede pogojev za izplačilo in razlagi četrtega odstavka 56. člena ZKme-1 ter posledično kršitvi 158. člena Ustave.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33140-19/2013/204 z dne 22. 2. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z odločbo, št. 33140-19/2013/204 z dne 22. 2. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: toženka) odločila o zahtevku tožnice za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev, št. 33140-19/2013/8 z dne 2. 7. 2013 (popravni sklep, št. 33140-19/2013 z dne 30. 9. 2015), iz naslova ukrepa 133: Podpora skupinam proizvajalcev pri dejavnostih informiranja in pospeševanja prodaje za proizvode, ki so vključeni v sheme kakovosti hrane, in sicer tako, da je zavrnila zahtevek za izplačilo sredstev v višini 9.939,40 EUR (1. točka izreka izpodbijane odločbe) ter še odločila, da posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka izpodbijane odločbe).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe toženka navaja, da je tožnici z odločbo o pravici do sredstev, št. 33140-19/2013/8 z dne 2. 7. 2013, odobrila vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev v višini do 199.500,00 EUR za sofinanciranje iz ukrepa 133: Podpora skupinam proizvajalcev pri dejavnostih informiranja in pospeševanja prodaje za proizvode, ki so vključeni v sheme kakovosti hrane (na podlagi Javnega razpisa, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 106/2012, v nadaljevanju: Javni razpis). Sredstva so se tožnici odobrila po postopku in pod pogoji, določenimi v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (v nadaljevanju: Uredba PRP) in v Javnem razpisu.

3. Tožnica je 29. 6. 2015 vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 24.053,91 EUR, o katerem je toženka odločila z odločbo z dne 25. 9 2015, s katero je del zahtevka (v višini 14.487,90) zavrnila. Zavrnilni del navedene odločbe, in sicer za znesek 9.939,40 EUR, je tukajšnje sodišče s sodbo, št. III U 283/2015-13 z dne 29. 9. 2017, odpravilo in v tem obsegu zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Tožnica namreč zavrnjenega zneska v višini 4.548,50 EUR, ki se nanaša na interni obračun, št. 4-JUNIJ 2015 z dne 24. 6. 2015 (v nadaljevanju: R3), s tožbo ni izpodbijala. Sodišče je tožbi ugodilo iz razloga bistvenih kršitev določb postopka, in sicer pomanjkljive obrazložitve odločbe ter kršitve pravice stranke do izjave v postopku.

4. Glede na napotila sodišča je toženka v ponovljenem postopku tožnici pred izdajo izpodbijane odločbe dala možnost, da se pisno izjavi o ugotovljenih dejstvih in izvedenih dokazih. Tožnici je poslala poziv z dne 24. 1. 2018, na katerega se je tožnica odzvala z vlogo, ki jo je toženka prejela 6. 2. 2018.

5. V ponovljenem postopku toženka ponovno ocenjuje, da stroški, katerih izplačilo tožnica zahteva po računih, št. 40/2015 z dne 9. 4. 2015 (v nadaljevanju: R1) in št. 80/2015 z dne 24. 6. 2015 (v nadaljevanju: R2), predstavljajo neupravičene stroške, zato je odločila kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Na podlagi računa R1 tožnica zahteva povračilo stroškov "priprave prostora za pogostitev, pogrinjki, priprava in postrežba kosila ter postrežnina vina ob degustaciji in gostitvi" v višini 300,00 EUR; na podlagi računa R2 pa strošek "raziskava tihi kupci" v višini 5.500,00 EUR. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da sta bili obe postavki vključeni v "Program informiranja in pospeševanja prodaje vin skupine proizvajalcev vinorodnega okoliša Vipava za kakovostna in vrhunska vina ZGP" (v nadaljevanju: Program), ki je predstavljal sestavni del prijave na Javni razpis in ki je bil potrjen z odločbo o pravici do sredstev. S slednjo sta bila tako potrjena oba neupravičena stroška. Stroškov po računu R1 pa ni mogoče uvrstiti med upravičene stroške iz 1. kategorije (stroški organizacije, priprave in sodelovanja na javnih nastopih, sejmih, tržnicah, razstavah, oddajah, delavnicah in drugih oblikah javnih nastopov oziroma dogodkov), stroškov po računu R2 pa ne med upravičene stroške iz 2. kategorije (stroški oglaševanja in informiranja na prodajnih mestih in po drugih kanalih komunikacije), kot so ti (natančneje) opredeljeni v VI. poglavju Javnega razpisa. Stroškov organizacije dogodka kot izhajajo iz R1 namreč ni mogoče opredeliti kot stroške dela oseb kot jih v okviru 1. kategorije stroškov opredeljuje Javni razpis, stroškov priprav in izdelav poročil o raziskavah (R2) pa ne med stroške pospeševanja prodaje na prodajnih mestih, ki sicer zajemajo stroške degustacij in honorarje zunanjih izvajalcev za izvedbo akcij. Skladno s sodno prakso

je zato izplačilo uveljavljenih stroškov po računih R1 in R2 toženka zavrnila, četudi sta bila računa izdana na podlagi postavke predvidene v Programu, ki je bil potrjen z odločbo o pravici do sredstev, saj stranka na podlagi odločbe o pravici do sredstev ne pridobi nobene materialne pravice.

6. Glede na to, da razlika med upravičenimi stroški, ki se priznajo na podlagi vloženega zahtevka za izplačilo sredstev in višino stroškov, ki jih tožnica uveljavlja v zahtevku za izplačilo sredstev, presega 10%, je toženka na podlagi 63. člena Uredbe 809/2014/EU

uporabila upravno kazen. Skupna vrednost neupravičenih stroškov končne priznane vrednosti znaša 10.348,50 EUR, kar glede na delež sofinanciranja (70%) predstavlja 7.243,95 EUR zaprošene vrednosti. Skupno znižanje zahtevka znaša 60,23% oziroma 14.487,90 EUR (znižanje v višini 7.243,95 EUR zaradi neupravičenih stroškov in znižanje v višini 7.243,95 EUR zaradi preseganja dovoljenega praga 10%, kar je tudi sankcija). Ker skupno znižanje presega vrednost zahtevka, je treba zahtevek zavrniti.

7. Izpodbijano odločbo tožnica izpodbija v upravnem sporu iz razlogov napačne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev določb postopka ter nepravilne uporabe materialnega prava. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo (v 1. točki izreka) razveljavi (pravilno: odpravi) in samo odloči tako, da se tožnici, poleg predhodno priznanih sredstev, prizna tudi zahtevek za izplačilo sredstev v višini 9.939,40 EUR, ki naj ga toženka plača v roku 15 dni od izdaje sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki od zneska 300,00 EUR (R1) tečejo od 9. 4. 2015 dalje, od zneska 5.500,00 EUR (R2) od 24. 6. 2015 dalje, v ostalem delu zahtevka pa od 25. 9. 2015 (datum izdaje prve odločbe toženke) dalje do plačila. Tožnica sodišču predlaga tudi, da toženki naloži v plačilo stroške tega upravnega spora.

8. Tožnica meni, da stroški, ki so predmet računov R1 in R2 predstavljajo upravičene stroške. Stroški, ki izhajajo iz računa R1, so namreč stroški dela oseb, ki so bili nujni za (kasnejšo) izvedbo degustacije in se torej nanašajo neposredno na njeno izvedbo, kar predstavlja upravičene stroške 1. kategorije iz VI. poglavja Javnega razpisa. Navedeno tožnica v tožbi še dodatno utemelji in opozori, da toženka svojega nasprotnega stališča, ki je tudi v nasprotju z namenom dodelitve sredstev po Javnemu razpisu, v izpodbijani odločbi ni obrazložila na način, ki bi omogočal preizkus. Toženka brez obrazložitve ni izvedla predlaganih dokazov, zato je dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovila ter s tem kršila načelo materialne resnice in pravico do izjave, posledično pa napačno uporabila materialno pravo. Tožnica je opravila vse degustacije in z njimi povezane storitve, pri čemer izpostavlja, da je toženka z odločbo o pravici do sredstev v celoti potrdila Program, ki je predvideval takšne akcije in s tem povezano porabo sredstev, kar navaja tudi sama toženka v izpodbijani odločbi. Tožnica je zato sploh odločila izvajati storitve, ki so predmet (tudi) računa R1, toženka pa je z zavrnitvijo izplačila sredstev nesorazmerno posega v pričakovane pravice tožnice, saj je treba nadzor po Uredbi 809/2014/EU razlagati v okviru 14. člena Ustave RS in določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), pri čemer dodaja, da ji je toženka sredstva tudi potrdila v obliki obvestil. Toženka tudi ni konkretno utemeljila razlogov za odstop od odločbe o pravici do sredstev, saj se v tem delu zgolj sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS, v izpodbijani odločbi pa tudi ni navedla določb, ki naj bi bile kršene z ravnanjem tožnice in bi bila zato zavrnitev izplačila po posameznih računih upravičena, kar onemogoča preizkus izpodbijane odločbe.

9. Povzeto v prejšnji točki obrazložitve tožnica v nadaljevanju tožbe navaja tudi v zvezi z računom R2, vključno s tem, da je Program, potrjen z odločbo o pravici do sredstev, takšne raziskave in s tem povezano porabo sredstev, predvideval, ter nadalje obrazloženo utemeljuje, da je strošek izvedbe "raziskave tihi kupci" neposredno povezan z degustacijami in kot tak upravičen strošek v okviru 2. kategorije stroškov VI. poglavja Javnega razpisa.

10. Tožnica ugovarja izpodbijani odločbi tudi v delu, ki se nanaša na sankcijo, saj je odločitev toženke v tem delu neutemeljena, glede na to, da stroški po računih R1 in R2 predstavljajo upravičene stroške.

11. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in prereka tožbene navedbe. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Izpostavlja, da se v tovrstnih zadevah na podlagi določb Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju: ZKme-1) vodi t.i. dvofazni postopek odločanja, zato zavrača tožbeni ugovor, da je z izpodbijano odločbo, s katero je bilo odločeno o (ne)izplačilu sredstev v drugi fazi odločanja, samovoljno posegla v pravico tožnice do odobrenih sredstev, ki je bila izdana v prvi fazi odločanja. Vztraja pri stališču, da predstavljajo stroški, ki so predmet računov R1, R2 in R3, neupravičene stroške, zaslišanje predlaganih prič pa ni bilo potrebno, saj so bila v postopku ugotovljena vsa dejstva, ki so za odločitev pomembna, izpodbijana odločba pa je tudi ustrezno obrazložena.

12. Na odgovor toženke se je tožnica odzvala z vlogo z dne 17. 7. 2018, v kateri podrobneje opredeljuje posamezne tožbene ugovore, predvsem tiste, ki se nanašajo na neizvedbo predlaganih dokazov, ter na poseg v njene pričakovane pravice, ki so podkrepljene tudi s priloženimi obvestili toženke o upravičenosti sredstev, s katerimi je bila opravljena vsebinska presoja izpolnjevanja razpisnih pogojev.

14. V predmetni zadevi je med strankama sporno, ali je bila utemeljena zavrnitev zahtevka tožnice za izplačilo sredstev po računih R1 in R2, ker ta sredstva ne predstavljajo upravičenih stroškov, ter posledična uporaba upravne kazni, v skupni višini 9.939,40 EUR.

15. Tožnica je tekom celotnega postopka konkretizirano utemeljevala, da predstavljajo stroški, ki so predmet računov R1 in R2, upravičene stroške, ter izpostavljala, da so bili ti stroški, ki so bili vsebovani v Programu, že potrjeni z odločbo o pravici do sredstev, zato je toženka z izpodbijano odločbo posegla v njene pričakovane pravice. Da so bili stroški, kot izhajajo iz R1 in R2, že predmet odločanja v postopku, ki se je končal s pravnomočno odločbo o pravici do sredstev z dne 2. 7. 2013, za toženko ni sporno, saj navedeno navaja tudi sama v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Vendar je kljub temu z izpodbijano odločbo zavrnila izplačilo sredstev, saj je pri odločanju o izplačilu izhajala iz stališča, da stranka z odločbo o pravici do sredstev še ne pridobi materialnopravne pravice do izplačila sredstev in da mora zato toženka tudi pri odločanju o izplačilu sredstev, v t.i. drugi fazi, preveriti, ali obravnavani zahtevek izpolnjuje vse pogoje iz predpisov, javnega razpisa (vključno s tistimi, ki se nanašajo na upravičene stroške) in odločbe o pravici do sredstev. Toženka je namreč pri odločanju sledila stališču, ki ga je zavzela sodna praksa, na katero je bila opozorjena tudi s sodbo tukajšnjega sodišča, št. III U 283/2015-13 z dne 29. 9. 2017, ki je bila predhodno izdana v obravnavani zadevi

16. Po izdaji izpodbijane odločbe pa se je Vrhovno sodišče opredelilo do navedenega stališča, ki ga je zavzela sodna praksa, in v sodbi, št. X Ips 337/2017 z dne 29. 5. 2019, zavzelo drugačno stališče, to je, da je odločitev o upravičenju do koriščenja sredstev do določene višine za odobreni projekt (z odločbo o pravici do sredstev) odločitev o pravnem temelju zahtevka za izplačilo, torej odločitev o obstoju same pravice, ki pri vlagatelju ustvari upravičeno pričakovanje, da mu bo za naložbo v odobreni predmet podpore povrnjen vsaj del z izvedbo nastalih upravičenih stroškov. Ugotovitev o obstoju pravice na drugi strani utemeljuje dolžnost toženke, da sredstva izplača, če vlagatelj glede nastalih in uveljavljenih stroškov izpolni predpisane zahteve. Vrhovno sodišče je pri odločitvi izhajalo iz določb 24. člena Uredbe 65/2011/EU

, ki so relevantne tudi za konkreten primer, in ki opredeljujejo vsebino administrativnih pregledov zahtevka za podporo in vsebino pregledov zahtevka za plačilo. Ker navedene določbe temeljijo na navajanju medsebojno različnih elementov preverjanja, ne pa na njihovem izključevanju, je po presoji Vrhovnega sodišča neutemeljeno stališče, da se pri izplačilu ponovno preverja pogoj za izbor projekta. Sklepanje o dopustnosti ponovnega preverjanja in s tem odločanja o pogojih, ki se nanašajo na sam projekt, kljub pravnomočni odločbi o pravici do sredstev, po mnenju Vrhovnega sodišča ne izhaja niti iz določb 56. člena ZKme-1, na katere se sklicuje toženka, zato pomeni ponovno preverjanje teh pogojev kršitev načela pravnomočnosti iz 158. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava), ki v imenu pravne varnosti na eni strani izključuje nadaljnje razpravljanje o spornem razmerju (izključuje nadaljnja pravna sredstva), na drugi strani pa pomeni vezanost strank in državnih organov na vsebino odločbe. Vrhovno sodišče je presodilo še, da zahteva po spregledu pravnomočnosti oziroma omejitvi načela ne bis in idem sama po sebi ne izhaja niti iz določb prava EU.

17. Stroški, ki temeljijo na računih R1 in R2, so bili nesporno predmet preverjanja v postopku, ki se je v obravnavanem primeru končal s pravnomočno odločbo o pravici do sredstev z dne 2. 7. 2013, zato izpodbijana odločba, upoštevajoč zgoraj navedena stališča Vrhovnega sodišča, temelji na nepravilni uporabi določb glede pogojev za izplačilo in razlage četrtega odstavka 56. člena ZKme-1 ter posledično kršitvi 158. člena Ustave. Sodišče je zato zaradi kršitve materialnega prava ugodilo podrejenemu tožbenemu zahtevku, odpravilo izpodbijano odločbo in zadevo vrnilo toženki v ponovno odločanje (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1), saj za odločitev, ali so uveljavljeni stroški upravičeni, dejansko stanje zaradi napačnega materialnopravnega stališča toženke še ni bilo ugotovljeno (dejansko stanje, ki se nanaša na elemente, o katerih je v povezavi z izplačilom v t.i. drugi fazi toženka upravičena in dolžna odločati). Tožnica je primarno predlagala, da sodišče samo odloči o stvari, pri čemer je v tožbi postavila tudi zahtevek po vsebinskem odločanju o pravici do zamudnih obresti, ki pa ga je postavila šele v predmetni tožbi, in tako ta ni bil predmet odločanja z izpodbijano odločbo. ZUS-1 v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta ne dopušča odločanja o pravici, ki ni predmet tega upravnega akta, saj bi sicer sodišče odločalo o stvari iz pristojnosti upravnega organa in bi z odločitvijo preseglo okvir konkretnega upravnega spora.

18. V ponovnem postopku bo morala toženka upoštevati zgoraj navedena materialnopravna stališča ter stališča, ki se tičejo postopka, v obravnavani zadevi že zavzeta v sodbi, št. III U 283/2015-13 z dne 29. 9. 2017. Toženka bo v ponovnem postopku morala odločiti tudi o zahtevku tožnice glede zamudnih obresti. Ob tem sodišče še dodaja, da predstavljajo stroški, ki so predmet računa R3 (v višini 4.548,50 EUR) neupravičene stroške, kar izhaja iz pravnomočne sodbe z dne 29. 9. 2017, in kar za tožnico, ki tudi ne zatrjuje izključitve njene odgovornosti za vključitev neupravičenega zneska po računu R3 v zahtevek za izplačilo, ni sporno. Tožnica namreč z obravnavano tožbo upravno sankcijo izpodbija v zvezi z računoma R1 in R2. Glede upravne sankcije pa sodišče še pripominja, da mora toženka pri njenem morebitnem izračunu upoštevati višino zahtevka kot je bil v predmetni zadevi postavljen dne 29. 6. 2015 (v višini 24.053,91 EUR) ter uporabo upravne kazni obrazložiti tako, da bo omogočen njen preizkus.

19. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ter že zato ni izvajalo dokazov, ki jih je tožnica predlagala v tožbi (zaslišanje njenega takratnega zakonitega zastopnika in priče), pa tudi pogoji, da bi sodišče samo odločilo o stvari, v tej zadevi niso izpolnjeni, kar je obrazloženo v 17. točki obrazložitve.

20. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnico v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik oziroma odvetniška družba, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Ta pavšalni znesek zajema tudi vse materialne stroške. Rok za plačilo stroškov postopka (15 dni od prejema sodbe) je sodišče določilo na podlagi 313. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, od poteka tega roka dalje pa tečejo zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Za tožbo plačano sodno takso bo sodišče tožnici vrnilo po uradni dolžnosti, v skladu z določbami Zakona o sodnih taksah (ZST-1).

Pri tem se toženka sklicuje na sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 1676/2015.

Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo.

Glej 12. točko obrazložitve navedene sodbe in tam navedeno sodno prakso.

Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne neskladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča, št. X Ips 117/2020 z dne 10. 2. 2021.

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 56, 56/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.