UPRS Sodba I U 1921/2019-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-11-23

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Borut Smrdel (poroč.)

stavbno zemljišče - izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča - komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka

Za primer izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, je v 222. členu ZUreP-2 (prvi odstavek) dana podlaga, da pristojni občinski organ odmeri komunalni prispevek z odmerno odločbo po uradni dolžnosti. Pri tem se šteje, da gre za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, če se stavbno zemljišče opremi z dodatno vrsto komunalne opreme, ki je na stavbnem zemljišču prej ni bilo (prvi odstavek 151. člena ZUreP-2).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici zaradi priključitve stanovanjske stavbe na parc. št. ... k. o. ... na javni vodovod, odmeril komunalni prispevek v skupni višini 1.482,95 EUR. V uvodu izpodbijane odločbe organ navaja, da odločbo izdaja na podlagi 221. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) ter 19. člena Odloka o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Mokronog-Trebelno (v nadaljevanju Odlok). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da se stanovanjska hiša na zemljišču parc. št. ... k. o. ... prvič opremlja s komunalno opremo – vodovodnim omrežjem, obrazložen pa je tudi način izračuna odmerjenega komunalnega prispevka, v zvezi s čemer prvostopenjski organ navaja 11., 15. in 17. člen Odloka.

2. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Ob tem je navedel, da je pravilna zakonska podlaga za odmero komunalnega prispevka v konkretnem primeru 222. člen ZUreP-2, kar je razvidno tudi iz vsebine izpodbijane odločbe. Prvostopenjski organ je izračun komunalnega prispevka utemeljil na določbah veljavnega Odloka. Napačna navedba 221. člena ZUreP-2 v uvodu odločbe na pravilnost in zakonitost odločbe ni vplivala.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Izpostavlja, da je upravni organ kot pravno podlago uporabil 221. člen ZUreP-2 in 19. člen Odloka, vendar pa tožnica ni vložila nobenega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, na podlagi katerega bi se lahko po uradni dolžnosti začelo z odmero komunalnega prispevka, kar je navedla tudi v pritožbi. Prereka ugotovitve o tem, da ni sporno, da je Občina v letu 2016 dogradila javno vodovodno omrežje do naselja ..., in da novi vodovod poteka mimo stanovanjske hiše, ki je predmet odmere komunalnega prispevka ter da tožnica ne ugovarja, da je bil javni vodovod zgrajen ter da je potekel rok za odmero. Upravni organ ni imel ustrezne pravne podlage za obračun komunalnega prispevka, ker ni bil sprejet ustrezen program opremljanja za novo komunalno opremo. Prvotni del vodovoda ... je bil zgrajen že v letu 2007, nanj pa bi se tožnica lahko priključila že v letu 2009, a k priklopu ni bila pozvana. Tožnica je pomagala graditi ta del vodovoda s svojim lastnim prispevkom, in sicer z uporabo zemljišča, materialom in delom. Tožnica utemeljeno sumi, da gradbeno dovoljenje zanj ni ustrezno. Ta vodovod je bil zajet tudi kot območje zgrajene infrastrukture v Odloku. Novo vodovodno omrežje je bilo zgrajeno do jedra naselja ... in ni bilo zgrajeno zato, da bi se nanj lahko priklopila tožnica, pač pa je bilo zgrajeno izključno za potrebe jedra naselja .... Tožnica bi morala biti pozvana na priključitev na zgrajeno javno vodovodno omrežje že v letu 2009, pri obračunu komunalnega prispevka pa bi se ji morala upoštevati tudi lastna vlaganja. Upravni organ je tudi po predaji navedene druge faze vodovodnega omrežja zamudil rok za odmero komunalnega prispevka, ki se v skladu s tretjim odstavkom 222. člena ZUreP-2 lahko odmeri najpozneje v dveh letih od izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča. Izpodbijana odločba tako temelji na zmotni uporabi materialnega prava, nepravilno vodenem postopku, izdana je brez sprejetega Odloka o programu opremljanja z novo komunalno infrastrukturo, potekel pa je tudi rok za odmero komunalnega prispevka. Glede na navedeno tožnica predlaga, da se njeni tožbi ugodi in se izpodbijana odločba odpravi, toženki pa naj sodišče naloži povračilo tožničinih stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga, naj sodišče tožbo zavrne. Pojasnjuje, da so bili programi opremljanja ter odloki o merilih in odmeri komunalnega prispevka sprejeti na podlagi Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in njegovih podzakonskih aktov, z novo Uredbo o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 20/19, v nadaljevanju Uredba) pa morajo biti usklajeni najpozneje v dveh letih, to je do 30. marca 2021. Leta 2019, v času odmere komunalnega prispevka, je zato Odlok še vedno veljal. Ta v 14. členu predvideva novo komunalno opremo, med katero sodi tudi gradnja Vodovoda ..., tako pa predstavlja ustrezno podlago za odmero predmetnega komunalnega prispevka. Vodovod, ki ga omenja tožnica, je bil zgrajen še pred ustanovitvijo Občine Mokronog-Trebelno, gradnja se je odvijala v letih 2003 in 2004. V okviru izgradnje vodovoda je bil zgrajen tudi odsek vodovoda do zaselka ..., začetka naselja ..., kot to izhaja iz skice, ki jo prilaga toženka. Slednji ni poznano, zakaj ni bil izveden priklop tožničine stanovanjske hiše na ta vodovod, ki je bil v letih 2009 in 2010 sicer predan v upravljanje Javnemu podjetju ... V letu 2016 je toženka dogradila javno vodovodno omrežje do naselja ..., ki se je pred tem oskrbovalo preko lastnega vaškega vodovoda. Komunalni prispevek v strnjenem naselju ... ni bil obračunan iz razloga, ker se je glavni vod javnega vodovoda priključil na obstoječe vaško omrežje, katerega je vaški vodovodni odbor predal in brezplačno prenesel v upravljanje toženke. Nov javni vodovod poteka tudi mimo hiše tožnice, ki še ni priključena (predvidena je neposredna priključitev na nov javni vod). Do oprostitve odmere komunalnega prispevka tožnica ni upravičena, saj obstoječa hiša ni bila priključena na obstoječi vaški vodovod .... Toženka meni še, da rok za odmero komunalnega prispevka po uradni dolžnosti ni potekel, ker v primeru izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča pred začetkom uporabe ZUreP-2 rok začne teči šele z dnem začetka uporabe tega zakona, saj bi zakon v nasprotnem primeru imel retroaktivni vpliv. ZPNačrt, ki je urejal odmero komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo pred sprejemom ZUreP-2, pa roka za odmero komunalnega prispevka po uradni dolžnosti ni določal.

5. V nadaljnji pripravljalni vlogi toženka izpostavlja še, da je tožnica v tožbi podala številne tožbene novote, ki so skladno s tretjim odstavkom 20. člena ZUS-1 nedopustne. V pritožbi je tožnica namreč navajala zgolj, da na pristojno enoto ni vložila nikakršnega zahtevka oziroma vloge za odmero komunalnega prispevka za pridobitev gradbenega dovoljenja, in uveljavljala kršitve materialnega prava.

6. Sodišče je 11. 11. 2021 izvedlo glavno obravnavo. Naroka se toženka ni udeležila, vabilo na narok pa je (bilo) izkazano.

7. Sodišče je na glavni obravnavi vpogledalo v listine, ki so priloga tožbe na list. št. A1-A3 (izpodbijana in drugostopenjska odločba ter tožničina pritožba), v skico poteka gradnje vodovoda ..., v Odlok o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Mokronog-Trebelno ter v upravni spis zadeve in sodni spis. Dokazni predlog toženke po vpogledu v mnenje Ministrstva za okolje in prostor z dne 4. 10. 2019 je sodišče zavrnilo kot nepotreben, saj se je le-to nanašalo na razlago prava, določbo tretjega odstavka 222. člena ZureP-2, sodišče pa mora pravo poznati po uradni dolžnosti in ga razlagati samo.

9. V obravnavani zadevi je sporna odmera komunalnega prispevka tožnici zaradi priključitve stanovanjske stavbe na parc. št. ... k. o. ... v njeni solasti na javni vodovod, po uradni dolžnosti. Toženka utemeljuje, da je komunalni prispevek ob ugotovitvi, da je bilo v letu 2016 dograjeno javno vodovodno omrežje v ..., na podlagi 222. člena ZUreP-2 (drugostopenjski organ je namreč saniral kršitev prvostopenjskega organa, ki se je nepravilno skliceval na 221. člen ZUreP-2) ter 19. člena Odloka mogla odmeriti, ter da ga je tudi pravilno obračunala na podlagi 11., 15. in 17. člena Odloka. Tožnica pa v tožbi očita, da je organ druge stopnje nepravilno pritrdil odločitvi organa prve stopnje, ob tem ko je ugotovil, da se je ta nepravilno skliceval na 221. člen ZUreP-2, in ob tem ko 19. člen Odloka ureja le odmero komunalnega prispevka v primeru graditve objekta. Oporeka ugotovitvam drugostopenjskega organa, da je nesporno, da je bil v letu 2016 dograjen nov vodovod, ki poteka mimo tožničine stanovanjske stavbe in da rok za odmero komunalnega prispevka še ni iztekel. Očita, da toženka nima ustrezne pravne podlage za obračun komunalnega prispevka, ker ni sprejela programa opremljanja na novo komunalno opremo v skladu z Uredbo in ni imela podlage v Odloku. Iztekel se je tudi že rok za odmero, določen v tretjem odstavku 222. člena ZUreP-2. Tožnico bi že v letu 2009 morali pozvati, da se priključi na javni vodovod. Pri obračunu komunalnega prispevka pa bi ji morali upoštevati lastna vlaganja.

10. Po presoji sodišča tožnica neutemeljeno ugovarja odmeri komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo kot nezakoniti, ker se je prvostopenjski organ v odločbi skliceval na 221. člen ZUreP-2 in 19. člena Odloka. Drugostopenjski organ je namreč pravilno ugotovil, da je 19. člen Odloka pravilna pravna podlaga tudi za odmero komunalnega prispevka po uradni dolžnosti, saj tako iz navedene določbe predpisa izrecno izhaja

, poleg tega pa tudi iz drugih določb Odloka izhaja, da je podlaga tako za odmero komunalnega prispevka zaradi graditve kot zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča. Kršitev uporabe kot podlage nepravilne določbe zakona pa je drugostopenjski organ saniral v skladu s pooblastilom iz tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ter je ob ugotovitvi, da je izrek odločbe pravilen, tožničino pritožbo zavrnil ter navedel pravilne razloge za odločitev, torej da je v obravnavani zadevi podlaga za odmero 222. člen ZUreP-2 (odmera komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti).

11. Sodišče dalje ugotavlja, da tožnica pri ugovoru, podanem v tožbi, da ni nesporno, da je bil v letu 2016 dograjen nov vodovod, ki poteka mimo tožničine stanovanjske stavbe, konsistentno že v tožbi ni vztrajala, saj je gradnjo novega vodovoda omenjala, še manj je pri tem vztrajala v teku sodnega postopka, saj tako izhaja iz vsebine njenih navedb na glavni obravnavi, „da je občina speljala nov vodovod do centra ..., ker stari ni zadostoval“, „da bi morala biti zaradi izgradnje tega vodovoda oproščena komunalnega prispevka, kot ostali prebivalci ...“, „da je letos prejela poziv A. A., da se mora na novi javni vodovod priključiti“. Poleg tega pa je sodišče na glavni obravnavi izvedlo dokaz z vpogledom v skico poteka gradnje vodovoda ..., ki jo je v postopku predložila toženka, in iz katere je razvidno, da v letu 2016 zgrajeni vodovod poteka mimo stavbe na naslovu ... 2, v zvezi s priključitvijo katere na javni vodovod je izdana izpodbijana odločba, pri čemer tožnica taki ugotovitvi dejanskega stanja ni ugovarjala, niti ni prerekala navedb o izgradnji vodovoda v odgovoru toženke na tožbo. Za primer izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, pa je v 222. členu ZUreP-2 (prvi odstavek) dana podlaga, da pristojni občinski organ odmeri komunalni prispevek z odmerno odločbo po uradni dolžnosti. Pri tem se šteje, da gre za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, če se stavbno zemljišče opremi z dodatno vrsto komunalne opreme, ki je na stavbnem zemljišču prej ni bilo (prvi odstavek 151. člena ZUreP-2).

12. Po presoji sodišča tožnica neutemeljeno ugovarja tudi, da toženka nima ustrezne pravne podlage za obračun komunalnega prispevka, ker ni sprejela programa opremljanja z novo komunalno opremo v skladu z Uredbo in da ni imela podlage v Odloku. Navedene ugovore je sicer po presoji sodišča tožnici treba dopustiti, saj kot je razvidno iz upravnega spisa v zadevi, je bila tožnica v postopku odmere komunalnega prispevka šele z drugostopenjsko odločbo formalno seznanjena, da gre za odmero komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča. Ob tem pa je treba sprejeti tudi navedbe toženke v zvezi s tem, podane v odgovoru na tožbo. Toženka pa je navedla, da so bili programi opremljanja ter odloki o merilih in odmeri komunalnega prispevka sprejeti na podlagi ZPNačrt in njegovih podzakonskih aktov, rok za uskladitev z novo Uredbo o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 20/19, v nadaljevanju Uredba) pa je dve leti od njene uveljavitve, to je do 30. marca 2021

. Glede na uveljavitev Uredbe z dne 30. 3. 2019 to sodišče v celoti sprejema razlogovanje toženke, da je v času odmere komunalnega prispevka z izpodbijano odločbo 3. 10. 2019 Odlok še vedno veljal. Toženka pa se je nadalje sklicevala na 14. člen Odloka, v katerega je sodišče na glavni obravnavi tudi vpogledalo, in ki predvideva med novo komunalno opremo, ki je že vključena v obračunsko območje po predmetnem programu opremljanja, tudi Vodovod ..., in sicer s časovnim načrtom, da bodo pridobitev stvarnih pravic, projektna dokumentacija ter gradnja komunalne opreme izvedeni v letu 2015, uporabno dovoljenje pa bo pridobljeno do konca leta 2015. Tožnica pa ne pisno ne na glavni obravnavi ni nasprotovala ne navedbam toženke v odgovoru na tožbo ne ugotovitvam na glavni obravnavi. Tako da sodišče v celoti sprejema trditve toženke, da Odlok predstavlja ustrezno podlago za odmero predmetnega komunalnega prispevka, in zavrača drugačne tožbene navedbe.

13. Sodišče tožnici tudi ne pritrjuje, da je toženka zamudila rok za odmero predmetnega komunalnega prispevka iz tretjega odstavka 222. člena ZUreP-2, po katerem občina lahko odmeri komunalni prispevek najpozneje v dveh letih od izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča

. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je navedeni rok pričel teči z dnem pričetka uporabe ZUreP-2, to je s 1. 6. 2018, in se je iztekel s 1. 6. 2020; ZPNačrt, ki je urejal odmero komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča pred tem, namreč roka za odmero komunalnega prispevka po uradni dolžnosti ni določal. S takim razlogovanjem toženke, ki mu tožnica na glavni obravnavi tudi ni nasprotovala, se sodišče v celoti strinja ter meni, da bi razlaga določbe tretjega odstavka 222. člena ZUreP-2, za kakršno se zavzema tožnica, pomenila nedopustno retroaktivno učinkovanje predpisa.

14. Po presoji sodišča tožnica neutemeljeno ugovarja tudi, da bi že v letu 2009 morala biti pozvana, da se priključi na javni vodovod, pa tudi, da bi ji pri obračunu komunalnega prispevka morala biti upoštevana lastna vlaganja

. Okoliščina, da naj bi se imela tožnica možnost oziroma dolžnost priključiti na vodovod že v letu 2009, kot navaja, ne more imeti vpliva na odmero komunalnega prispevka na podlagi 222. člena ZUreP-2, če so za to izpolnjeni predpisani pogoji, saj ni del relevantnega dejanskega stanja po določbah predpisov, na katere se odmerna odločba opira. Neutemeljen pa je po presoji sodišča tudi ugovor, da bi tožnici pri obračunu komunalnega prispevka morala biti upoštevana lastna vlaganja. Navedba je podana na splošni ravni, upoštevna pa bi bila lahko le, če bi tožnica v tožbi konkretizirano ugovarjala odločitvi drugostopenjskega organa, ki je prvostopenjski odločbi pritrdil kot pravilni ob presoji, da je pravilna pravna podlaga za odmero 222. člena ZUreP-2, da pa je izračun komunalnega prispevka v celoti pravilno utemeljen na določbah Odloka, (pri čemer iz prvostopenjske odločbe izhaja, da je organ uporabil določbe 11., 13. in 15. člena Odloka). Tožnica tako ne ugovarja, kot bi za uspeh z ugovorom morala, da nepravilno ni bila uporabljena določba Odloka o preteklih vlaganjih in se tudi ne sklicuje na dokumentacijo, s katero bi pretekla vlaganja izkazala, niti take dokumentacije ne predloži.

15. Ker so po navedenem po presoji sodišča tožbeni ugovori neutemeljeni ter sodišče obenem ni ugotovilo kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Iz prvega odstavka 19. člena Odloka izhaja, da komunalni prispevek odmeri pristojni organ občine z odločbo na zahtevo zavezanca ali po uradni dolžnosti.

Drugi odstavek 34. člena Uredbe določa, da se programi opremljanja ter odloki o merilih in odmeri komunalnega prispevka, ki so bili sprejeti pred uveljavitvijo te uredbe na podlagi Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/07 in 61/17 – ZUreP-2) in Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/07 in 61/17 – ZUreP-2), uskladijo z določbami te uredbe najpozneje v dveh letih po uveljavitvi te uredbe (Uredba je bila uveljavljena 30. 3. 2019 – op. s.)

Ugovor šteje sodišče kot dopusten iz razloga, navedenega (že) pri ugovoru tožnice, da toženka nima ustrezne pravne podlage za obračun komunalnega prispevka, tč. 12 obrazložitve.

Razlog za dopustnost v tožbi prvič uveljavljanega ugovora kot pod op. 3 in pod tč. 12 obrazložitve te sodbe.

Zakon o urejanju prostora (1984) - ZUreP  - člen 221, 222, 222/3

Odlok o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Mokronog - Trebelno (2014) - člen 14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.