UPRS Sodba I U 1428/2019-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-22

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Andrej Kmecl

kolegijski organ - postopek razrešitve - obrazložitev - bistvena kršitev določb postopka - predčasna razrešitev

Tožnica je ugovarjala, da je postopek začel vodja sektorja za ekonomiko javnega zdravstva Ministrstva za zdravje, ki za vodenje postopka ni pristojen. Ker se toženka v izpodbijanem aktu o tem ugovoru sploh ni izrekla, sodišče tega, ali je postopek vodila pooblaščena oseba, ni moglo preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil upravnega postopka. Glede na to, da toženka na ta ugovor ni odgovorila, pa je bila tožnici kršena tudi pravica do izjave.

Ker toženka ne ugovarja trditvam tožnice, da ni razrešila vseh članov sveta JAZMP, ampak le tri, je to dejstvo nesporno. Iz tega lahko izhaja zgolj zaključek, da očitkov zoper štiri člane ni bilo ter zato ni predmet dokazovanja. Sodišče se sicer strinja s toženko, da so za odločitve lahko odgovorni le posamezniki in ne organ kot tak, vendar pa bi morala toženka, ob tem, ko štirim članom kolegijskega organa ni očitala nobenih kršitev, navesti konkretne razloge o tem, zakaj je ravno tožnici mogoče očitati neaktivnost, tj. s katerim konkretnim delovanjem je odstopala od ravnanja članov, katerim se taka neaktivnost (ob istih sklepih sveta) ne očita. Svet JAZMP je namreč kolegijski organ, ki odloča z večino glasov vseh članov. Že iz tega razloga tožnici ni mogoče posplošeno očitati, da ravno ona kot članica sveta direktorju ni dala (ustreznih) navodil za delo, saj navodila direktorju daje svet.

Iz izpodbijanega akta tudi ne izhaja, kakšno konkretno ravnanje naj bi bilo od tožnice v času, od kar je za pridržke revizorja izvedela in bila obveščena, da bodo ob ustreznem ravnanju vodstva odpravljeni, pa do razrešitve, od nje pričakovano, pa ga tožnica ni opravila oziroma ga niso opravili člani sveta. Zgolj na podlagi trditve, da niso izkazana nobena aktivna ravnanja v smeri ustreznega vodenja poslovnih knjig, pa ob navedenih, neprerekanih oziroma nespornih dejstvih, zakonski razlog za razrešitev ni izkazan.

I. Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je odločba Vlade Republike Slovenije št. 01410-26/2019/5 z dne 19. 7. 2019 o predčasni razrešitvi tožeče stranke z mesta članice sveta Javne agencije Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke, nezakonita.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožnica z dnem 19. 7. 2019, predčasno razreši z mesta članice sveta Javne agencije Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke (v nadaljevanju JAZMP).

2. V obrazložitvi navaja, da je imela JAZMP v letu 2018 za 1.064.640,00 EUR višje odhodke od prihodkov. Iz nerevidiranega letnega poročila za leto 2018 izhaja, da je na poslovni izid vplivalo tudi dejstvo, da je bil popravek računovodskih izkazov za leto 2013 in 2014 previsok. Pri knjiženju prihodkov iz naslova pristojbin je bilo namreč ugotovljeno nižje stanje od pričakovanega. Tudi pri zaključevanju leta 2018 se je izkazalo, da je bil znesek 4.493.876,00 EUR na podkontu 2002 (vnaprej plačane pristojbine pred letom 2015) oblikovan previsoko. Zato so v letu 2018 po priporočilu revizorja zmanjšali znesek prihodkov tega leta in sicer za ugotovljeno razliko v znesku 164.334,00 EUR. Svet zavoda je na svoji 14. redni seji 21. 2. 2019 letno poročilo sprejel in hkrati naložil vodstvu JAZMP, da knjiženje popravkov v zvezi s prihodki izpred leta 2015 uskladi z izbranim revizorjem. A.d.o.o. je dne 19. 5. 2019 zavrnila izdelavo mnenja na računovodske izkaze JAZMP za leto 2018, ker revizorji niso prejeli ustreznih dokazov za podlago mnenja. Ugotavlja še, da JAZMP od leta 2017 posluje z negativnim poslovnim izidom, ki se nadaljuje tudi v letu 2019. Ministrstvo za zdravje je sicer v letu 2018 podalo soglasje na negativen finančni načrt za leto 2018, vendar v višini 329.442,00 EUR. Realizacija prihodkov je bila nižja od načrtovanih za 20,5 odstotka.

3. Svet ni pristopil k takojšnjim ukrepom za stabilizacijo poslovanja in odpravo pomanjkljivosti ter ni pravočasno odredil priprave sanacijskega programa. Nekritično je potrjeval vse dokumente, vključno s kadrovskim načrtom. Toženka tožnici očita, da so ji bili kot članici sveta JAZMP ta problematična dejstva poznana, vendar ni aktivno pristopila k reševanju in odpravi kršitev, ki vse do izdaje odločbe niso bile odpravljene, niti niso bila izkazana nobena aktivna ravnanja v smeri ustreznega vodenja poslovnih knjig. Direktorju JAZMP ni podala usmeritev in navodil za delo na področju ugotovljenih kršitev, kot je to določeno v 18. členu Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA), in ni zahtevala pojasnil oziroma ukrepov za odpravo nepravilnosti. V skladu z ZJA in sklepom o ustanovitvi JAZMP se od članov sveta JAZMP pričakuje skrb za varovanje javnega interesa, kar v obravnavanem primeru očitno ni bilo izpolnjeno. Odloženi prihodki iz naslova plačanih pristojbin, vendar nerešenih vlog iz preteklih let v tako velikem obsegu z vidika delovanja javne agencije v javnem interesu so nedopustni. Ob tem gre za očitno nevestno in nestrokovno opravljanje dela članice sveta in ravnanje v nasprotju s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika.

4. Tožnica je bila pred izdajo odločbe pozvana, da se izjasni o očitkih in razlogih za razrešitev, vendar iz njenega odziva ni razvidno, da bi svet JAZMP oziroma tožnica kot njegova članica ustrezno ukrepala oziroma aktivno pristopila k reševanju problematike vodenja poslovnih knjig in da bi poročala ustanovitelju glede reševanja odprave pomanjkljivosti. Zato so izpolnjeni pogoji za njeno razrešitev po določbi četrte alineje 16. člena akta o ustanovitvi JAZMP in četrti alineji 23. člena ZJA.

5. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja. V tožbi predlaga da sodišče izpodbijano odločbo odpravi tako, da bo ponovno članica sveta JAZMP, podrejeno pa zahteva, naj ugotovi njeno nezakonitost. V tožbi se ji namreč očita, da je ravnala v nasprotju s svojimi obveznostmi, kar meče slabo luč na njeno delo in jo lahko neupravičeno ovira in bremeni v nadaljevanju njene poslovne poti. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka.

6. V tožbi navaja, da toženka ni vodila ugotovitvenega postopka v skladu s 146. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ji ni omogočila, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih. Odločitev je sprejela na podlagi navedb, ki jih je v pozivu z dne 13. 6. 2019 zapisal vodja sektorja za ekonomiko javnega zdravstva na Ministrstvu za zdravje, pri čemer zanje ni navedel nobenih dokazov kot tudi ne pravne podlage, po kateri bi bil pooblaščen za vodenje postopka razrešitve tožnice kot članice sveta JAZMP. Zgolj kot vodja tega sektorja pa ni pooblaščen za uvedbo in vodenje postopka.

7. Tožnica je bila imenovana za članico sveta JAZMP dne 7. 12. 2016. Svet je kolektivni organ, sestavljen iz sedmih članov, ki odločajo z večino glasov. V letih 2017, 2018 in 2019 je imel skupno 16 rednih, eno izredno in 6 dopisnih sej. Odločitve je praviloma sprejemal soglasno, tako da zgolj glasovanje tožnice o posameznih točkah dnevnega reda ne more biti razlog za njeno predhodno razrešitev. Iz izpodbijane odločbe tudi ne izhaja, kdaj naj bi tožnica s svojim oddanim glasom ali izvajanji na seji sveta JAZMP kršila določbe veljavnih predpisov, ravnala neskrbno in negospodarno, niti katere predpise oziroma obveznosti naj bi kršila. Toženka je razrešila le štiri od sedmih članov sveta JAZMP, očitki iz izpodbijane odločbe pa se večinoma nanašajo na svet JAZMP kot kolektivni organ. Ker je svet kolektivni organ, lahko očitki bremenijo zgolj svet in ne njegove člane. Poudarja, da ji noben veljaven predpis ni nalagal obveznosti reševanja problematike vodenja poslovnih knjig. Ker ni bila pristojna za knjiženje, ne more odgovarjati za nepravilna knjiženja. Poleg tega odloženi prihodki iz naslova plačanih pristojbin še nerešenih vlog izvirajo iz let 2013 in 2014, ko še ni bila imenovana v svet JAZMP. Že iz tega razloga niti tožnica niti svet ne moreta biti odgovorna za nastanek napačnih knjižb. Očitek, da tožnica na podlagi ravnanja revizorja A.d.o.o. z dne 29. 5. 2019, ni aktivno pristopila k reševanju in odpravi kršitev, ni konkretiziran, saj ne navaja, katera dejstva naj bi ji bila kot problematična znana že iz prejšnjih revizij. Tožnica je bila namreč seznanjena z mnenjema pooblaščenega revizorja B. d.o.o. za leti 2016 in 2017, v katerih je podal mnenje, da računovodski izkazi JAZMP pošteno prikazujejo finančni položaj JAZMP. Omenjal je sicer previsoko oblikovanje prihodkov v obdobju pred 2015, vendar vodstvu zgolj priporoča, da okrepi funkcijo kontrole pravilnosti zaračunavanja pristojbin in evidentiranja poslovnih dogodkov.

8. Svet je sprejel letno poročilo za leto 2018 na 14. redni seji 21. 2. 2019, saj so to javne agencije dolžne storiti. Vodja sektorja za finančno poslovanje je tedaj svet JAZMP prvič seznanil z višino izgube in napovedal, da je način njenega pokrivanja usklajen z zunanjim revizorjem. Svet je zato soglasno sprejel sklep, da mora vodstvo JAZMP knjiženje popravkov v zvezi s prihodki izpred let 2015 uskladiti z revizorjem. O tem, da imajo revizorji A.d.o.o. težave zaradi nezadostnih revizijskih dokazov, je bila tožnica seznanjena šele z njihovim dopisom z dne 29. 5. 2019. Iz tega dopisa pa tudi izhaja, da je revizijska družba z vodstvom JAZMP dosegla dogovor o izvedbi aktivnosti, ki bodo pripeljale do tega, da bo revizor lahko ugotovil, koliko dohodkov bi moralo biti razmejenih na dan 31. 12. 2018, in da bo nato delo dokončal v drugi polovici septembra 2019. Prav tako pa dopis dokazuje, da sta svet in tožnica aktivno pristopila k reševanju problematike.

9. Svet je bil z rezultati poslovanja prvega polletja leta 2018, ko se je izkazalo, da je izguba večja od načrtovane, seznanjen na seji 29. 9. 2018. Zato je vodstvu JAZMP naročil, da pripravi načrt kratkoročnih ukrepov, ki bo zagotavljal poslovanje v okviru potrjenega letnega načrta. Novembra 2018 je svet po predhodnem dogovoru z vodstvom in ministrom sprejel izravnalni finančni načrt za leto 2019. Takrat je bila z ministrom dogovorjena ponovna pridobitev proračunskih sredstev za JAZMP v znesku 350.000,00 EUR, kar dokazuje, da je svet sodeloval z ministrstvom in ga obveščal. Pretežni del stroškov JAZMP so nespremenljivi stroški, zaradi česar imajo ukrepi v zvezi s tem omejen vpliv. K povečevanju izgube leta 2018 pa je prispeval tudi dogovor Vlade s sindikati javnega sektorja, s katerim so se bistveno povečali stroški dela.

10. Kar se tiče očitka, da so bili v letu 2018 doseženi prihodki za 20,5 odstotka nižji od načrtovanih, tožnica poudarja, da je direktor po navodilih sveta sprejel ukrepe za njihovo povečanje. Ni res, da naj bi se negativno poslovanje nadaljevalo tudi v letu 2019. Prihodki JAZMP so v obdobju januar – maj 2019 v primerjavi z letom 2018 narasli za 18 odstotkov in so višji od odhodkov, k čemur je veliko prispeval prav svet JAZMP in tožnica kot njegova članica s takojšnjim sprejetjem aktivnih ukrepov za sanacijo, spremljanjem izvajanja ukrepov in imenovanjem novega direktorja, ki je nastopil mandat 1. 12. 2018 ter uspel v nekaj mesecih stabilizirati tekoče poslovanje JAZMP. Vse to v obdobju od 1. 1. do 31. 5. 2019 izkazuje vidne rezultate, saj je JAZMP v tem obdobju poslovala pozitivno, znatno so se povišali njeni prihodki, stroški pa rastejo počasneje od dohodkov. Iz navedenega izhaja, da ne drži očitek, da svet ni pristopil k takojšnjim ukrepom za stabilizacijo poslovanja in odpravo pomanjkljivosti in da tožnica ni poročala ustanovitelju glede odprave pomanjkljivosti. Čeprav niti ZJA in niti Sklep o ustanovitvi JAZMP tožnici tega nista nalagala, je administrativna služba JAZMP vsa vabila na seje z gradivi in zapisnike sej sveta JAZMP ter vsa polletna in letna poročila redno pošiljala v vednost ministrstvu.

11. Toženka v odgovoru na tožbo meni, da tožba ni utemeljena in ponavlja razloge, ki so navedeni v izpodbijani odločbi. Predlaga zavrnitev tožbe.

12. Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da toženka v odgovoru na tožbo zgolj ponavlja razloge izpodbijane odločbe in opozarja, da je odgovor na tožbo podpisala namestnica generalnega sekretarja, ki za to ni pooblaščena. Trdi še, da upravno odločbo iz 24. člena ZJA izda ustanovitelj in da iz tretjega odstavka 25. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS) ne izhaja, da bi bil generalni sekretar pooblaščen za izdajo in podpis upravnih odločb.

13. Toženka v pripravljalni vlogi navaja, da je generalni sekretar po 25. členu ZVRS funkcionar, ki vodi Generalni sekretariat vlade in opravlja vrhunsko uradniško tehnično delo. Za podpis oziroma overitev sprejetih odločitev je generalni sekretar pooblaščen na podlagi 35. člena Poslovnika Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Poslovnik). Po 53. členu Poslovnika pa generalnega sekretarja, če je odsoten, nadomešča namestnik oziroma višji upravni delavec Generalnega sekretariata.

15. Sodišče je uvodoma ugotovilo, da je izpodbijani akt toženke akt, ki ustreza definiciji iz 2. člena ZUS-1, po katerem je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Gre namreč za enostranski, oblastveni posamični akt, ki ga je toženka izdala v okviru svoje zakonske pristojnosti. ZJA izrecno določa, da se član sveta in direktor predčasno razreši z upravno odločbo ustanovitelja (prvi odstavek 24. člena ZJA), zato ne gre zgolj za poslovno odločitev. Izvrševanje oblastvenih pooblastil in pristojnosti na podlagi zakonov in drugih predpisov v razmerju do določenih fizičnih ali pravnih oseb pa po svoji naravi sodi v okvir izvršne veje oblasti. V obravnavanem primeru tudi ni dvoma, da je bilo z izpodbijano odločbo poseženo v pravno varovani interes posameznika, saj ZJA določa krivdno razrešitev osebe s funkcije.

16. Po tretjem odstavku 21. člena ZVSR vlada svojo notranjo organizacijo in delo ureja s poslovnikom in sklepi. Po prvem odstavku 37. člena predpis in drug akt vlade, ki se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, podpiše predsednik vlade ali podpredsednik ali minister, ki je na podlagi pooblastila predsednika vlade vodil sejo vlade, na kateri je bil predpis ali akt sprejet. Vse druge akte, sklepe in pogodbe vlade podpisuje ali na drug zanesljiv način overi generalni sekretar, če si podpisovanja ne pridrži predsednik vlade. Glede na navedeno sodišče sodi, da je generalni sekretar pooblaščen za podpis izpodbijane odločbe. Njegov podpis na izpodbijanem aktu namreč ne pomeni, da je o razrešitvi v nasprotju z določbo četrtega odstavka 21. člena ZVSR odločal generalni sekretar, ampak pomeni overitev odločitve kolegijskega organa. Zato so tožničine navedbe, da je odločbo izdala nepooblaščena oseba, neutemeljene. Četrti odstavek 53. člena Poslovnika določa, da če je generalni sekretar odsoten, ga nadomešča namestnik generalnega sekretarja oziroma javni uslužbenec generalnega sekretariata, ki ga določi generalni sekretar. Glede na to določbo pa je po presoji sodišča tudi odgovor na tožbo podpisala pooblaščena oseba.

17. Po 29. členu ZUP pri kolegijskih organih izdaja odločbe v upravnih zadevah sam kolegijski organ, če ni z zakonom oziroma s predpisom sveta samoupravne lokalne skupnosti določeno, da izdaja odločbe v upravnem postopku predsednik kolegijskega organa (prvi odstavek). Kadar je za odločanje v upravni zadevi pristojen kolegijski organ, vodi postopek do izdaje odločbe njegov član, ki ga določi sam organ. Uradna oseba kolegijskega organa mora izpolnjevati pogoje za vodenje postopka iz 31. člena tega zakona. V primeru, da take osebe v kolegijskem organu ni, vodi postopek do izdaje odločbe uradna oseba, ki izpolnjuje pogoje iz 31. člena tega zakona in jo kolegijski organ za to pooblasti (drugi odstavek). Zakon torej primarno določa, da postopek do izdaje odločbe vodi član kolegijskega organa, ki izpolnjuje pogoje, podrejeno, če noben član ne izpolnjuje pogojev, pa vodi postopek druga pooblaščena oseba (nečlan), ki izpolnjuje pogoje glede strokovnosti iz 31. člena ZUP. Zakon omenja le te pogoje, kar pomeni, da ni treba, da bi bila oseba zaposlena pri tem organu, kot to denimo predpisujeta drugi odstavek 28. člena in prvi ter drugi odstavek 30. člena ZUP.

18. Tožnica je že v odgovoru na poziv z dne 26. 6. 2019 ugovarjala, da je postopek začel vodja sektorja za ekonomiko javnega zdravstva Ministrstva za zdravje, ki za vodenje postopka ni pristojen. Ker se toženka v izpodbijanem aktu o tem ugovoru sploh ni izrekla, sodišče tega, ali je postopek vodila pooblaščena oseba, ni moglo preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Glede na to, da toženka na ta ugovor ni odgovorila, pa je bila tožnici kršena tudi pravica do izjave, tako da je toženka kršila tudi 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP.

19. Tožbi pa je treba ugoditi tudi zato, ker je toženka glede na ugotovljeno dejansko stanje zmotno uporabila predpis. Drugi odstavek 23. člena ZJA določa, da se člana sveta predčasno razreši: - če to sam zahteva, - če ne izpolnjuje pogojev za imenovanje, - če ne opravlja nalog, določenih v zakonu, ustanovitvenem aktu in splošnih aktih javne agencije, oziroma jih opravlja nevestno ali nestrokovno, - če ravna v nasprotju s svojimi obveznostmi iz 16. člena tega zakona.

20. Toženka tožnici očita, da ni opravljala nalog, ki so določene v 18. členu ZJA, po katerem Svet javne agencije: - skrbi za delovanje javne agencije v javnem interesu,- sprejema splošne akte javne agencije, - sprejema program dela in finančni načrt ter letno poročilo in druga poročila javne agencije, - predlaga imenovanje in razrešitev direktorja javne agencije, - daje direktorju javne agencije usmeritve in navodila za delo, - odloča o drugih zadevah, za katere je tako določeno z zakonom ali ustanovitvenim aktom. Smiselno ji očita (tudi), da pri svojem delu ni ravnala s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika, kot to zahteva 16. člen ZJA oziroma, da je svoje obveznosti opravljala nevestno in nestrokovno (16. člen Sklepa o ustanovitvi JAZMP). Tožnica naj ne bi opravljala svojih nalog s tem, ko naj ne bi ni aktivno pristopila k reševanju in odpravi nepravilnosti pri vodenju poslovnih knjig in sanaciji poslovanja, saj te kršitve do dneva razrešitve, tj. do 19. 7. 2019 niso bile odpravljene, ob tem pa gre za očitno nevestno in nestrokovno opravljanje dela članice sveta in ravnanje v nasprotju s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika.

21. Ker toženka ne ugovarja trditvam tožnice, da ni razrešila vseh članov sveta JAZMP, ampak le tri, je to dejstvo nesporno. Iz tega lahko izhaja zgolj zaključek, da očitkov zoper štiri člane ni bilo ter zato ni predmet dokazovanja (214. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1)

. Sodišče se sicer strinja s toženko, da so za odločitve lahko odgovorni le posamezniki in ne organ kot tak, vendar pa bi morala toženka, ob tem, ko štirim članom kolegijskega organa ni očitala nobenih kršitev, navesti konkretne razloge o tem, zakaj je ravno tožnici mogoče očitati neaktivnost, tj. s katerim konkretnim delovanjem je odstopala od ravnanja članov, katerim se taka neaktivnost (ob istih sklepih sveta) ne očita. Svet JAZMP je namreč kolegijski organ, ki odloča z večino glasov vseh članov (12. člen Sklepa o ustanovitvi JAZMP). Že iz tega razloga tožnici ni mogoče posplošeno očitati, da ravno ona kot članica sveta direktorju ni dala (ustreznih) navodil za delo, saj navodila direktorju daje svet. Sodišče tako pritrjuje tožnici, da so nanjo naslovljeni očitki povsem nekonkretizirani in da iz razlogov izpodbijane odločbe neopravljanje nalog iz 18. člena ZJA ter kršitev 16. člena JAZMP ne izhaja.

22. Tega ne spremeni niti opisovanje nepravilnega knjiženja prihodkov, pri čemer toženka ne prereka trditev tožnice, da je napaka nastala v letu 2013 in 2014, ko še ni bila članica sveta JAZMP. Toženka tudi ne ovrže trditev tožnice, da iz mnenj pooblaščenega revizorja B. d.o.o. za leti 2017 in 2018 izhaja, da računovodski izkazi JAZMP pošteno prikazujejo njen finančni položaj in da ta revizor za izvedbo revizije ni zahteval dodatnih podlag, kot je to za poslovno leto 2018 storil nov revizor A.d.o.o.. Nadalje toženka ne ovrže trditev tožnice, da je bil svet seznanjen s težavami te revizijske družbe pri revidiranju izkazov JAZMP šele z dopisom z dne 29. 5. 2019, pri čemer so revizorji obenem navedli, da je z vodstvom JAZMP dogovorjeno, da bo izvedlo aktivnosti, na podlagi katerih bo revizija lahko izvedena septembra 2019. Sodišče se strinja s tožnico, da je za pravilnost računovodskih izkazov primarno odgovoren direktor, ki mora po tretjem odstavku 20. člena ZJA zagotoviti, da javna agencija posluje v skladu z zakonom in ustanovitvenim aktom. Po presoji sodišča zato iz izpodbijanega akta ne izhaja, kakšno konkretno ravnanje naj bi bilo od tožnice v času, od kar je za pridržke revizorja izvedela in bila obveščena, da bodo ob ustreznem ravnanju vodstva odpravljeni, pa do razrešitve 19. 7. 2019 po ZJA in Sklepu o ustanovitvi JAZMP, od nje pričakovano, pa ga tožnica ni opravila oziroma ga niso opravili člani sveta. Zgolj na podlagi trditve, da niso izkazana nobena aktivna ravnanja v smeri ustreznega vodenja poslovnih knjig, pa ob navedenih, neprerekanih oziroma nespornih dejstvih, zakonski razlog za razrešitev ni izkazan.

23. Ni jasno, kaj konkretno toženka očita tožnici s tem, ko navaja, da svet ni pristopil k takojšnjim ukrepom za stabilizacijo poslovanja in odpravo pomanjkljivosti, medtem ko naj bi nekritično potrjeval vse dokumente, saj je tožnica delovala kot članica kolegijskega organa. Očitki se nanašajo na naloge sveta, toženka pa ne pojasni, kaj konkretno je storila ali opustila tožnica in je to privedlo do tega, da svet ni opravil svojih nalog. Nadalje ne ovrže nobenih tožničinih, konkretno navedenih dejstev, s katerimi pojasni razloge za slabo poslovanje, ukrepe za izboljšanje in niti ne tega, da je JAZMP leta 2019 poslovala pozitivno, da so se znatno povišali njeni prihodki in da stroški rastejo počasneje. Pri tem je tožnica vsa ta dejstva navajala že v odgovoru na poziv v postopku razrešitve, toženka pa se v razlogih izpodbijanega akta o njih ni izrekla, ampak je le posplošeno navedla, da iz njenega odziva ni razvidno, da bi aktivno ukrepala pri odpravi pomanjkljivosti.

24. Po presoji sodišča zato ob dejanskem stanju, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, neprerekanih trditvah tožnice, in zakonskih pogojih za krivdno razrešitev, ti niso izkazani. Ker je bila odločba že izvršena, pa z njihovo odpravo ni mogoče vzpostaviti prejšnjega oziroma drugačnega zakonitega stanja na podlagi ponovnega postopka odločanja o izdaji upravnega akta.

Zato sodišče odločbe ne more odpraviti, kot je to predlagala tožnica, saj bi to pomenilo, da bi ponovno postala članica sveta JAZMP, pri čemer je bila na ta položaj že imenovana druga oseba. Pri tem pa je tožnica izkazala obstoj procesnih predpostavk iz 3. in 6. točke 36. člena ZUS-1, tj. da je bila z izpodbijanim aktom nedvomno prizadeta v svojih pravicah oziroma pravnih koristih, saj je, kot je sodišče že navedlo, podan pravno utemeljen interes krivdno razrešene osebe, da se presodi utemeljenost takega razloga za razrešitev.

25. Drugi odstavek 64. člena ZUS-1 določa, da sodišče, če je bil izpodbijani upravni akt že izvršen in bi njegova odprava nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi posameznikov ali pravnih oseb, v primerih iz prvega odstavka tega člena s sodbo ugotovi nezakonitost izpodbijanega upravnega akta. Glede na to, da obstajajo razlogi za odpravo izpodbijanega akta iz 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, vendar bi ta posegla v pridobljene pravice na ta položaj imenovanih oseb, je sodišče odločilo, da se tožbi ugodi tako, da se ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe.

26. Ker ob dejanskem stanju, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, uporaba predpisov, ki jih je uporabila toženka, ni pravilna, je sodišče odločilo brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Pri tem je upoštevalo, da je tudi ESČP v več sodbah izrecno zavzelo stališče, da lahko nacionalni organi upoštevajo načelo učinkovitosti in ekonomičnosti, saj bi sistematično opravljanje obravnav v končni fazi preprečilo zahtevo po sojenju v razumnem roku

. Glede na ustaljeno sodno prakso ESČP je to posebej upravičeno in ne predstavlja kršitve 6. člena EKČP v tistih primerih, ko se ne postavljajo nobena v zadevi relevantna dejanska ali pravna vprašanja, ki jih ne bi bilo mogoče pravilno razrešiti že na podlagi spisa.

27. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ). V skladu z ZST-1 bo sodna taksa vrnjena tožnici po uradni dolžnosti.

Glej X Ips 15/2018 z dne 14. 3. 2019, X Ips 11/2018 z dne 14. marca 2019.

Čebulj Janez, idr. Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije, maj 2020, stran 263.

Mira Dobravec Jalen in ostali Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV založba, Ljubljana 2019, stran 229.

Glej Up-144/15-17 z dne 22. 5. 2018 in v njej navedene odločbe ter op. 1 te sodbe.

Glej Salomonson v. Sweden No 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Schelling v. Austria No. 55193/00 z dne 10. 2. 2006, Jussila v Finland No. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Pakozdi v Hungary No. 51269/07 z dne 23. 3. 2015, Shadler-Eberle v. Liechtenstein No. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 in druge

Glej Salomonson v. Sweden No. 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Jussila v Finland No. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Shadler-Eberle v. Liechtenstein No. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 in druge

Zakon o javnih agencijah (2002) - ZJA  - člen 16, 18, 23, 23/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 29, 31, 237, 237/2, 237/2-3, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.