UPRS Sklep III U 83/2021-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-14

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

gradbeno dovoljenje - postopek izdaje gradbenega dovoljenja - položaj stranke v postopku - položaj stranskega udeleženca - poseg v pravico ali neposredno, na zakon oprto korist - uveljavljanje več tožbenih zahtevkov - uveljavljanje več zahtevkov z isto tožbo - ista dejanska in pravna podlaga - delno zavrženje tožbe

Tožnik v upravnem sporu je oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta, ki se izpodbija, torej oseba, na zahtevo katere je bil začet ali zoper katero teče upravni postopek, kot tudi oseba, ki je imela v upravnem postopku položaj stranskega udeleženca in s tem pravico udeleževanja v postopku. Status stranke v upravnem sporu je torej pogojen z njenim položajem v upravnem postopku, kar pomeni, da oseba, ki v upravnem postopku ni bila niti stranka niti stranski udeleženec, ne more pridobiti položaja tožnika v postopku upravnega spora, v katerem bi izpodbijala v upravnem postopku izdani upravni akt. Stališče, da je predhodno priznani status stranke oziroma stranskega udeleženca v upravnem postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta pogoj za položaj tožnika v upravnem sporu zoper ta upravni akt, je ustaljeno tudi v sodni praksi.

I. Tožba zoper gradbeno dovoljenje Upravne enote ..., št. 351-162/2019-6 z dne 28. 6. 2019, se zavrže.

II. Tožba zoper sklep Ministrstva za okolje in prostor, št. 0602-12/2020/8 z dne 4. 3. 2020, se zavrže.

III. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Upravna enota ... (v nadaljevanju UE ...) je investitorjema Univerzi v ... in Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport dne 28. 6. 2019 izdala gradbeno dovoljenje št. 351-162/2019-6 (v nadaljevanju gradbeno dovoljenje) za rekonstrukcijo obstoječega pomola z dozidavo pomola in postavitev opreme za usposabljanje in reševanje na parc. št. 1243/7 in 1243/9 k.o. ... ter na parc. št. 1/17 k.o. .... Gradbeno dovoljenje je postalo pravnomočno dne 10. 7. 2019, vročeno pa je bilo tudi Občini ... in Direkciji RS za vode kot stranskima udeleženkama, v vednost pa vročeno Inšpektoratu RS za okolje in prostor, JP Okolje ..., A. d.o.o., A. d.d., Ministrstvu za okolje in prostor Upravi RS za pomorstvo ter Zavodu za varstvo kulturne dediščine Slovenije OE .... V postopku izdaje gradbenega dovoljenja tožeče stranke niso sodelovale niti kot stranke niti kot stranski udeleženci niti jih upravni organ v postopek ni povabil niti takega statusa niso zahtevale.

2. Tožeče stranke so dne 7. 9. 2020 pri Ministrstvu za okolje in prostor (v nadaljevanju tožena stranka) vložile zahtevo za odpravo in razveljavitev gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici ter predlog, da se to dovoljenje izreče za nično. Predlagale so tudi izdajo začasnega sklepa za zavarovanje obveznosti. Tožena stranka je s sklepom, št. 0602-12/2020/8 z dne 4. 3. 2021 (v nadaljevanju sklep MOP), vse njihove zahteve zavrgla, in sicer je: zahteve drugo tožeče stranke Civilne iniciative ... kot nepopolne zavrgla zato, ker so bile vložene po odvetniku, vendar pa pooblastilo za zastopanje, kljub pozivu tožene stranke, ni bilo predloženo (1. točka izreka); zahtevo prvo tožeče stranke A. in tretje tožeče stranke B. za odpravo in razveljavitev gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici zavrgla zato, ker je minilo več kot eno leto od izdaje in vročitve tega gradbenega dovoljenja (2. točka izreka); zahtevo prvo in tretje tožeče stranke za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja zavrgla zato, ker sta tak predlog vložili neupravičeni osebi (3. točka izreka); zahtevo za izdajo začasnega sklepa za zavarovanje obveznosti prvo in tretje tožeče stranke pa zavrgla zato, ker se tak sklep lahko izda pred izdajo odločbe, v konkretnem primeru pa je bil predlog vložen po tem, ko je bilo gradbeno dovoljenje že izdano (4. točka izreka).

3. Tožeče stranke so dne 7. 4. 2021 pri tukajšnjem sodišču vložile tožbo v upravnem sporu, s katero izpodbijajo gradbeno dovoljenje in sklep MOP, zahtevajo pa tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče investitorjema gradnje pomola ter izvajalcu del odredi prenehanje vsakršne investicijske in gradbene dejavnosti do pravnomočne odločitve v tej zadevi. Tožeče stranke so izrecno določile, da prvenstveno izpodbijano gradbeno dovoljenje (tožbeni predlog in IV. točka), izpodbijajo pa tudi sklep MOP. Navajajo, da so ob pregledu upravnega spisa gradbenega dovoljenja ugotovile, da na ovojnici spisa ni popisa, da strani dokumentov niso oštevilčene ter da spis ni bil predpisano zvezan in arhiviran, kar vse da so kršitve Uredbe o upravnem poslovanju in kršitve Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Glede postopka sprejemanja odločitve o gradbenem dovoljenju zatrjujejo več kršitev postopka in materialnih predpisov, in sicer, da je bila vloga za izdajo gradbenega dovoljenja izdana dvakrat, da so bili postopki vodeni na neobičajen način, da na standardni vlogi podatki niso predpisano izpolnjeni, da zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja nista predpisano označeni in ni navedeno število prilog, da vlogi niso priloženi veljavni prostorski akti, da preambula gradbenega dovoljenja ne vsebuje upravnih in pravnih določb, da spisovna dokumentacija ni konsistentna, da dispozicija gradbenega dovoljenja izkazuje drugačno izvedbo novogradnje na pilotih kot projektna dokumentacija, da dokumentacija v spisu predvideva poglobitveni bazen, ni pa to določeno v gradbenem dovoljenju, da objekt ni opredeljen kot kulturni spomenik, četudi gre za objekt kulturne dediščine državnega pomena, da je napačno določeno, da gre za nezahteven objekt, da vlogi ni bila priložena geomehanska študija za obnovitev obstoječega pomola, da v gradbenem dovoljenju ni določen geomehanski nadzor, da je gradbeno dovoljenje brez kulturnovarstvenega mnenja, da ni bila izdelana študija vplivov na okolje in da ni bilo pridobljeno okoljevarstveno soglasje. Tožeče stranke zato zahtevajo odpravo gradbenega dovoljenja oziroma da se na podlagi 2., 5. in 6. točke prvega odstavka 279. člena in 280. člena ZUP gradbeno dovoljenje izreče za nično. Glede sklepa MOP tožeče stranke uveljavljajo, da je izrek odločitve v nasprotju s posameznimi deli obrazložitve, da se tožečim strankam odreka aktivna legitimacija ter da se nepravilno navaja, da je uporaba izrednih pravnih sredstev zastarala.

4. Tožena stranka, ki je sodišču posredovala upravne spise (upravne spise glede gradbenega dovoljenja je sodišču predložila Upravna enota Piran, upravne spise glede sklepa MOP pa Ministrstvo za okolje in prostor), na tožbo ter na zahtevo za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

5. Sodišče je tožbo, ki so jo tožeče stranke vložile zoper gradbeno dovoljenje, zavrglo.

6. Po določbi 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je v upravnem sporu tožnik tista oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta, ki se izpodbija, torej oseba, na zahtevo katere je bil začet ali zoper katero teče upravni postopek (prvi odstavek 42. člena ZUP), kot tudi oseba, ki je imela v upravnem postopku položaj stranskega udeleženca in s tem pravico udeleževanja v postopku. Za priznanje aktivne legitimacije v upravnem sporu torej ne zadošča zgolj pravni interes osebe za drugačno odločitev od odločitve upravnega organa, ki jo želi izpodbijati. Če ta oseba v upravnem postopku ni imela statusa stranke ali stranskega udeleženca, mora ta položaj najprej doseči v upravnem postopku. Odločanje o tem, ali ima neka oseba pravico udeleževati se upravnega postopka, je torej v pristojnosti upravnega organa. Kolikor je upravni postopek že končan, lahko oseba, ki želi vstopiti v upravni postopek, vloži predlog za obnovo postopka po 9. točki 260. člena ZUP, če pa ta še ni zaključen, pa uveljavlja svojo udeležbo na podlagi 142. oziroma 229. člena ZUP. Če doseže, da ji organ prizna položaj stranke oziroma stranskega udeleženca, lahko tako kot druge stranke oziroma stranski udeleženci izpodbija upravni akt, ki je izdan v upravnem postopku, v nasprotnem pa lahko v upravnem sporu izpodbija sklep, s katerim ji ni bila priznana pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta. Status stranke v upravnem sporu je torej pogojen z njenim položajem v upravnem postopku, kar pomeni, da oseba, ki v upravnem postopku ni bila niti stranka niti stranski udeleženec, ne more pridobiti položaja tožnika v postopku upravnega spora, v katerem bi izpodbijala v upravnem postopku izdani upravni akt.

Stališče, da je predhodno priznani status stranke oziroma stranskega udeleženca v upravnem postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta pogoj za položaj tožnika v upravnem sporu zoper ta upravni akt, je ustaljeno tudi v sodni praksi

7. V upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki ga UE ... izdala investitorjema Univerzi v ... in Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport, tožeče stranke niso bile niti stranke niti stranske udeleženke v postopku niti jih upravni organ v postopek ni povabil niti takega statusa niso zahtevale. Gradbeno dovoljenje je bilo izdano investitorjema, kot stranska udeleženca pa sta v postopku sodelovala še Občina ... in Direkcija RS za vode. Tožeče stranke zato ne morejo biti tožnice v upravnem sporu, v katerem bi izpodbijale to gradbeno dovoljenje in glede na določbo prvega odstavka 17. člena ZUS-1 tudi niso procesno legitimirane za vložitev tožbe v upravnem sporu. Sodišče je zato tožbo tožečih strank zoper gradbeno dovoljenje na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, razlogov, zaradi katerih bi bilo treba izpodbijano odločbo izreči za nično, pa ni ugotavljalo, saj za to niso izpolnjeni procesni pogoji. Ne glede na navedeno pa sodišče tožnikom pojasnjuje, da tudi sicer v tožbi zatrjevani očitki niso nepravilnosti, ki bi bile razlogi za ničnost po 2.

točki prvega odstavka 279. člena ZUP (tudi tožeče stranke same navajajo, da gre po njihovem mnenju za bistvene kršitve postopkovnih pravil, pravil poslovanja in kršitve materialnih predpisov, ki so (lahko) podlaga za odpravo odločbe), pa tudi drugi razlogi iz prvega odstavka tega člena, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega, niso podani.

8. Sodišče je tožbo, ki so jo tožeče stranke vložile zoper sklep MOP, zavrglo.

9. Po 35. členu ZUS-1 lahko tožnik v upravnem sporu z eno tožbo uveljavlja več tožbenih zahtevkov proti istemu tožencu, če vsi zahtevki temeljijo na isti dejanski in pravni podlagi in je za vse zahtevke pristojno isto sodišče. V obravnavanem primeru tožeče stranke z isto tožbo izpodbijajo dva upravna akta (gradbeno dovoljenje in sklep MOP), ki temeljita za različnih dejanskih in pravnih podlagah. Gradbeno dovoljenje je izdala UE ... na podlagi določb Gradbenega zakona (GZ) in z njim odločila o izpolnjevanju pogojev investitorjev za rekonstrukcijo obstoječega pomola z dozidavo pomola in postavitev opreme za usposabljanje in reševanje na parc. št. 1243/7 in 1243/9, obe k.o. ... ter 1/17 k.o. ..., medtem ko je sklep MOP izdan na podlagi določb ZUP (67. člen, 274. in 275. člen, 279. člen in 304. člen), predmet odločanja v tem postopku pa je bila zahteva tožečih strank za odpravo gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici, za izrek gradbenega dovoljenja za ničnega ter za izdajo začasnega sklepa za zavarovanje obveznosti.

10. Ker je sodišče ugotovilo, da tožeče stranke z isto tožbo izpodbijajo dva različna upravna akta, ki temeljita na različni dejanski in pravni podlagi, jih je z dopisom št. III U 83/2021-8 z dne 16. 4. 2021 o tem seznanilo in jih na podlagi prvega odstavka 31. člena ZUS-1 pozvalo, da v roku 8 dni po prejemu tega dopisa za vsako od izpodbijanih odločb vložijo samostojni tožbi, ki morata imeti vse sestavine, ki jih mora imeti tožba v upravnem sporu po določbi 30. člena ZUS-1, jim pojasnilo, da bo za vsako zadevo odmerjena sodna taksa za vložitev tožbe, prav tako pa jih tudi pozvalo, da določijo, pri kateri od tožb uveljavljajo zahtevo za izdajo začasne odredbe. Sodišče je tožeče stranke opozorilo, da bo, če tožbe ne bodo ustrezno popravile tako, da bodo vložile dve samostojni tožbi, štelo, da s tožbo izpodbijajo le prvo navedeno odločbo, torej gradbeno dovoljenje, v preostalem pa da bo tožbo zavrglo.

11. Pooblaščenec tožečih strank je poziv sodišča za vložitev dveh samostojnih tožb prejel dne 23. 4. 2021, vendar pa se tožeče stranke nanj niso odzvale niti v roku 8 dni po prejemu dopisa, opisanega v prejšnjem odstavku, niti do dne, ko je sodišče sprejelo svojo odločitev, in to kljub temu, da jih je sodišče v dopisu opozorilo na posledice, če pomanjkljivosti tožbe ne bodo odpravile. Sodišče je zato obravnavalo tožbo le v delu, v katerem tožeče stranke izpodbijajo prvi v tožbi navedeni akt, to je gradbeno dovoljenje (točka I izreka in obrazložitve), ne pa tudi v delu, v katerim izpodbijajo v tožbi drugo navedeni akt, to je sklep MOP, saj zoper ta sklep niso vložile samostojne tožbe tako kot so bile pozvane. Sodišče je zato tožbo v delu, ki se nanaša na izpodbijanje sklepa MOP na podlagi drugega odstavka 31. člena ZUS-1 zavrglo.

12. Sodišče je zahtevo tožečih strank za izdajo začasne odredbe zavrglo.

13. Ena od procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 je, da je zoper akt, za katerega se predlaga začasno zadržanje izvršitve oziroma ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, vložena tožba v upravnem sporu. Ker je sodišče ugotovilo, da procesne predpostavke za obravnavo tožbe niso izpolnjene, to pomeni, da niso izpolnjene niti procesne predpostavke za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe in je zato sodišče zavrglo.

Dobravec Jalen in ostali: Zakon o upravnem sporu s komentarjem; Lexpera, GV Založba; 2019; str. 97 - 103.

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča RS št. I Up 205/2016 z dne 30. 11. 2016, I Up 234/2014 z dne 4. 11. 2015, I Up 125/2015 z dne 27. 8. 2015, I Up 512/2012 z dne 14. 2. 2013.

Po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu.

Po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja.

Po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 42, 42/1, 229, 260, 260/9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.