UPRS Sodba IV U 73/2020-48
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-11-02

Melita Ambrož (preds.), mag. Vita Hribar (poroč.), Cvetka Horvat

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalen objekt - uporaba predpisa - načelo zakonitosti - pravica do izjave - načelo materialne resnice - pravica do spoštovanja doma - zavrnitev tožbe

Tožnica za gradnjo zadevnega novega objekta ni imela gradbenega dovoljenja. Tožnica se sicer sklicuje na gradbeno dovoljenje iz leta 1983, ki pa se nanaša na popolno obnovo obstoječe (stare) stavbe, zgrajene sicer pred letom 1967. Kot pa v izpodbijani odločbi ugotavlja inšpektorica, je bila novogradnja zgrajena tudi na drugi lokaciji (stara hiša se je ob gradnji nove hiše postopoma rušila), novogradnja se je zgradila tudi v drugih izmerah in ne gre torej za popolno obnovo obstoječega objekta, temveč za novogradnjo.

Poseg v pravico do spoštovanja doma predstavlja prisilna izvršitev odločbe o inšpekcijskem ukrepu in ne odločba o inšpekcijskem ukrepu zaradi nelegalne gradnje sama. Kadar inšpektor ugotovi, da je gradnja nelegalna, izreče ukrep odstranitve objekta ne glede na razmere inšpekcijskega zavezanca. Ne sme naložiti milejšega ukepa ali ga kar prezreti. Posledično inšpekcijski zavezanec s tožbo zoper odločbo o inšpekcijskem ukrepu v zvezi z nelegalnim objektom ne more priti do vsebinske presoje sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma. To pa bo lahko tožnica dosegla v okviru izvršbe inšpekcijskega ukrepa.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

III. Zavrne se zahteva prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka.

1. Gradbena inšpektorica (v nadaljevanju inšpektorica) je inšpekcijskima zavezancema (tožnici in C. C., prizadeti stranki v tem postopku) naložila, da takoj ustavita gradnjo stanovanjskega objekta tlorisne velikosti 15,7 m x 13 m, maksimalne višine v slemenu 10,50 m, v treh etažah (klet + pritličje + mansarda), s prizidkom v pritlični etaži na severni strani objekta velikosti 4 m x 2,5 m, na zemljišču s parc. št. 767, 342/2 in 342/3, vse k.o. A.

, in odstranita to stavbo ter vzpostavita prejšnje stanje na svoje stroške do 1. 12. 2020, sicer jima grozi izvršba nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo (1. - 3. točka izreka). Inšpektorica je prepovedala določena dejanja in objekt označila s tablo ter odločila, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (4. - 7. točka izreka). Ta ukrep je izrekla na podlagi 8. in 82. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), ker je ugotovila, da inšpekcijska zavezanca nimata pravnomočnega gradbenega dovoljenja za zadevni objekt.

2. Ministrstvo za okolje in prostor je pritrdilo inšpektorici in pritožbo tožnice zavrnilo.

3. Z opisano odločbo se tožnica ni strinjala. Navaja, da ji ni bila dana možnost, da bi se izjasnila o trditvah, ki jih je v postopku podal njen sin, prizadeta stranka

, pri čemer izpodbijana odločba temelji na njegovih trditvah, s katerimi se tožnica ne strinja in so v nasprotju z navedbami, ki jih je podala tožnica. D. D. st. je Občina Slovenske Konjice izdala gradbeno dovoljenje z dne 6. 7. 1983 za gradnjo - popolno obnovo stanovanjske hiše na parc. št. 30/1 po predloženi tehnični dokumentaciji, vlogi so bile predložene vse listine, ki jih je zahteval 67. in 68. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO oz. kasnejši ZGO-1). Iz gradbenega dovoljenja izhaja, da je investitor zadostil predpisom za izdajo dovoljenja za graditev. Z odločbo Občine Slovenske Konjice z dne 6. 5. 1987 je bilo gradbeno dovoljenje dopolnjeno tako, da se je kot soinvestitor vpisala še žena investitorja, tožnica, ki je po darilni pogodbi med zakoncema z dne 19. 3. 1987 postala solastnica do 1/2 parc. št. 30/1. Ta je bila leta 2005 preoštevilčena v parc. št. 767. D. D. st., ki je bil lastnik do celote parc. št. 342/2 in 342/3, je umrl 30. 4. 2003, po njem je ti nepremičnini ter do 1/2 parc. št. 767 dedovala prizadeta stranka. Ugotovitev inšpektorice, da stanovanjski objekt stoji poleg delno na parc. št. 767 in 342/2 še na parc. št. 342/3, prereka, saj meni, da glede na izvedensko mnenje izvedenca E. E. iz zadeve Okrožnega sodišča v Celju P 779/2014 parc. št. 342/3 in 342/4 predstavljata pripadajoče zemljišče k stanovanjski hiši št. 88.

Zatrjuje, da so se gradbena dela začela 1985, takrat sta zakonca D. stari leseni del hiše podrla, v preostalem zidanem delu stare hiše pa je družina D. stanovala. V novo stanovanjsko hišo so se vselili leta 1992, fasada je bila zgrajena leta 1997, leta 1998 pa sta zakonca D. podrla preostali stari del hiše in sta zemljišče, kjer je delno stala stara hiša, splanirala. Navedeni datumi se razlikujejo od tistih, ki jih je podal C. C. ml. gradbeni inšpektorici, tožnici pa ni bila dana možnost, da bi jih tej pojasnila. Tožnica še citira 66. - 68. člen, 3. alinejo prvega odstavka in drugi odstavek 51. člena ter 91. člen ZGO. Meni, da je bila gradnja zakonita. Zato meni, da je izpodbijana odločba, ki uporablja za svojo odločitev GZ, ki je začel veljati 26 let po končani gradnji, nezakonita, ker ne temelji na tedaj veljavnem ZGO (sklicuje se na 4. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Izpodbijana odločba vsa dokazna bremena za predložitev tehnične dokumentacije prevali na inšpekcijska zavezanca, kar ni v skladu z ZUP. Da pa je predložil investitor vse dokumente, ki se zahtevajo po 67. in 68. členu ZGO, pa izhaja iz odločbe o izdaji gradbenega dovoljenja. Zato gre v konkretni zadevi za zakonito gradnjo, organ pa je kršil načelo materialne resnice (7. člen ZUP). Pred izdajo tožnici ni bila dana možnost, da bi se izjavila o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo izpodbijane odločbe. Glede rekonstrukcije ostrešja, izvedbe linijskih frčad in gradnjo prizidka navaja, da tožnici to ni poznano, za tak poseg je ni nihče vprašal in organ bo moral to urejati z investitorjem tega - prizadeto stranko. Organ pa zato ne bo smel posegati v kletno in v stanovanjsko etažo stavbe, ki je bila v tem obsegu zgrajena na zakonit način na podlagi gradbenega dovoljenja. Predvideni ukrep - podrtje hiše pomeni za tožnico popolno socialno uničenje, saj ji odvzema edini dom, ker drugega nima. Nasprotuje tudi označitvi stavbe s tablo. Meni, da je treba presojati gradnjo po predpisih, ki so veljali v času izdaje gradbenega dovoljenja in ne po GZ, ki se je začel uporabljati 28 let po vselitvi. Zato meni, da je treba smatrati določilo o tabli kot nezakonito. Enako velja tudi za točke 4, 6 in 7 izreka. Meni, da bi morala izpodbijana odločba omogočiti, da se izvede postopek legalizacije (114. člen GZ) in vpis hiše v geodetske in zemljiškoknjižne listine. Tožnica še navaja, da je že vložila pri UE Slovenske Konjice predlog za legalizacijo objekta. Poudarja še, da sta bili kletna etaža in druga etaža zgrajeni na podlagi gradbenega dovoljenja iz leta 1983, tretjo etažo - mansardno stanovanje in prizidek pa je leta 2005/2006 zgradila prizadeta stranka - tekom inšpekcijskega postopka je bilo ugotovljeno, da za to ni bilo izdano gradbeno dovoljenje. Izpodbijana odločba pa je vseeno odločila, da je celotna hiša nezakonita gradnja in da jo je treba podreti. Tega tožnica ni nikoli predlagala inšpektorici in tudi nikoli zahtevala. Predlaga, da se tožbi ugodi in izpodbijana odločba odpravi ter vrne organu v ponoven postopek. Priglaša tudi stroške postopka.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču po pozivu posredovala upravne spise v zvezi z zadevo.

5. Sodišče je v postopek pritegnilo tudi prizadeto stranko C. C. (ml.), ki v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnica sama podala prijavo gradbenemu inšpektoratu, da je hiša črna gradnja. Navaja, da stavba nima gradbenega dovoljenja. Iz gradbenega dovoljenja iz leta 1983 je namreč razvidno, da je gradnja dovoljena le na parc. št. 30/1 (sedaj 767) za popolno obnovo stanovanjske hiše, da je tožnica soinvestitor le na tej parceli in ne tudi na parcelah 342/2 in 342/3, na katerih stavba še stoji. Ob gradnji stavbe se je namreč (stara) stavba delno porušila, del stavbe je ostal in se je sezidala nova hiša. Ko je bila ta narejena, se je stara stavba podrla. Zato stavba stoji na parc. 767, na kateri je stala prvotna stavba, in na parcelah 342/2 in 342/3, zgrajena je bila stavba drugačnih dimenzij, za kar ni gradbenega dovoljenja. Leta 2005 si je zgradil na podlagi lokacijske informacije Občine Zreče in z dovoljenjem tožnice prizidek na 767, verando za dostop do mansarde. Meni, da je meja parc. št. 767 v izvedeniškem mnenju E. E. (v pravdi) zamaknjena, sklicuje se na pripombe na izvedeniško mnenje. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne ter priglaša stroške postopka.

6. Tožnica v pripravljalnih vlogah z dne 14. 9. 2020 in 21. 10. 2020 še navaja, da je njen sin - prizadeta stranka gradnjo mansardnega stanovanja in prizidka opravil brez njenega soglasja. Navaja tudi, da sta geodetski in gradbeni izvedenec izračunala (v pravdi), da znaša površina stavbe 155 m2, inšpektorica pa je prišla do površine 204 m2 (15,7 m x 13 m), razlika 49 m2, zato očita izpodbijani odločbi zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Tožnica je dala prijavo inšpektorici, da njen sin za mansardo nima gradbenega dovoljenja, zato meni, da je bila napačno razumljena, ko je bila izdana odločba za rušenje celotne zgradbe. Z vlogo z dne 15. 3. 2021 še popravi navedbo tožene stranke. Z vlogo z dne 18. 5. 2022 sodišču posreduje pravnomočno sodbo v zadevi Okrožnega sodišča v Celju P 779/2014 z dne 4. 11. 2021 (v zvezi s sodbo Višjega sodišča v Celju Cp 997/2022 z dne 5. 4. 2022).

7. Prizadeta stranka v pripravljalnih vlogah z dne 2. 10. 2020 in 12. 11. 2020 navaja, da navedbe tožnice iz njenih vlog niso relevantne za odločitev v tej zadevi. V vlogi z dne 19. 8. 2022 še navaja, da je zoper navedeno odločitev Višjega sodišča v Celju 9. 6. 2022 vložila predlog za revizijo.

8. Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj so obe stranki ter prizadeta stranka izrecno podali pisno soglasje, da se glavni obravnavi odpovedujejo v skladu z 279. a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tako je sodišče v sporu odločilo na podlagi pisnih vlog strank in njihovih pisnih dokazih (prvi odstavek 279 a. člena ZPP).

10. Po pregledu izpodbijanega akta sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in skladna z določbami predpisov, na katere se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi inšpektorice v izpodbijanem aktu, dopolnjenim z razlogi drugostopenjskega organa v drugostopenjski upravni odločbi, ter se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 tudi sklicuje. V zvezi s tožbenimi navedbami pa sodišče še pojasnjuje:

11. Sodišče se uvodoma opredeljuje do tožbenih ugovorov glede uporabe predpisov. Tožnica namreč zatrjuje, da bi morala inšpektorica ob izdaji izpodbijane odločbe uporabiti tako glede izreka ukrepov kot glede gradnje kletne etaže stavbe in druge etaže ZGO, glede rekonstrukcije tretje etaže (mansarde) in gradnje prizidka pa ZGO-1 in ne uporabiti GZ za izrek ukrepov v izpodbijani odločbi, obratno pa trdita tožena stranka in prizadeta stranka.

12. GZ se je kot naslednik ZGO-1 pričel uporabljati 1. 6. 2018

, vendar je v prehodni določbi prvega odstavka 106. člena določil, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. ZGO-1, ki je začel veljati 1. 1. 2003, pred njim pa je veljal ZGO (od 27. 11. 1984), pa je v prehodni določbi v prvem odstavku 200. člena določil, da se inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po predpisih, ki so veljali pred njegovo uveljavitvijo.

13. Sporni objekt je bil nesporno zgrajen pred 1. 1. 2003, graditi pa jo je začel mož tožnice, in sicer leta 1987 po izjavi prizadete stranke (ta datum uporablja v izpodbijani odločbi tudi inšpektorica) oz. leta 1985 po izjavi tožnice

, pri čemer po presoji sodišča ni relevantno, kateri od obeh datumov je pravilen, saj glede obeh velja, da je takrat veljal ZGO. Rekonstrukcija objekta (mansarda in izgradnja prizidka) pa se je nesporno opravila s strani investitorja - prizadete stranke po 1. 1. 2003 in pred 1. 6. 2018 (inšpektorica uporablja letnico 2006 za rekonstrukcijo, tožnica govori o letu rekonstrukcije kot 2005/2006, prizadeta stranka pa kot začetek rekonstrukcije navaja 2006 oz. v tožbi 2005). Pri tem zopet ni pomembno, katera letnica od navedenih je pravilna za začetek rekonstrukcije, saj je v celotnem navedenem obdobju veljal ZGO-1.

14. GZ se je začel uporabljati 1. 6. 2018, predmetni inšpekcijski postopek pa se je začel z dnem oprave inšpekcijskega ogleda kot prvega dejanja upravnega organa v postopku nadzora, to je 26. 3. 2019, kot razvidno iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu s tega dne, ki se nahaja v upravnem spisu. Prvi odstavek 127. člena ZUP namreč določa, da se upravni postopek po uradni dolžnosti začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. Tako je bil v času začetka inšpekcijskega postopka v uporabi GZ.

15. Sodišče glede na navedeno ugotavlja, da je bil v času gradnje kletne etaže in druge etaže zadevne stavbe v uporabi ZGO, v času rekonstrukcije tretje etaže in gradnje prizidka zadevne stavbe je bil v uporabi ZGO-1, v času začetka inšpekcijskega postopka pa GZ. Tako sta inšpektorica in drugostopenjski upravni organ po presoji sodišča kot pravno podlago za izrek ukrepov zoper ugotovljeno nelegalno gradnjo pravilno uporabila GZ, pogoje za gradnjo pa presojala glede na čas gradnje (posameznih etaž) stavbe, torej za kletno in drugo etažo zadevne stavbe po ZGO, za rekonstrukcijo tretje etaže in gradnjo prizidka pa po ZGO-1 in so tožbeni ugovori v tem delu iz navedenih razlogov neutemeljeni, vključno z ugovori o neprimernosti označitve stavbe s tablo (kar določa prvi odstavek 96. člena GZ) ter ugovorov glede prepovedi dejanj iz 4. točke izreka izpodbijane odločbe (kar določa prvi odstavek 93. člena GZ)). Izrek iz 6. točke izreka izpodbijane odločbe pa temelji na 30. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru (da pritožba zoper odločbo inšpektorja ne zadrži njene izvršitve), sodišče ob odsotnosti specificiranih ugovorov tožnice v zvezi s tem ugotavlja, da jo je inšpektorica v konkretni zadevi tudi pravilno izrekla. Izrek v 7. točki (o tem, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep) pa je inšpektorica pravilno sprejela na podlagi četrtega odstavka 118. člena ZUP (specificiranega ugovora tudi v zvezi s tem tožnica ni podala).

Glede ugovora lokacije in površine novogradnje

16. Med strankama in prizadeto stranko ni sporno, da je bil naveden objekt zgrajen (oz. rekonstruiran) na zemljišču vsaj deloma na parc. št. 767, deloma na parc. št. 342/2. Inšpektorica je na podlagi GURS evidence in aero-foto posnetkov ugotovila, da se zadevna stavba nahaja deloma tudi na parc. št. 342/3, čemur pa je v upravnem sporu ugovarjala tožnica in se sklicevala na izvedensko pravdno mnenje izvedenca E. E., po kateri naj bi bili parc. št. 342/3 in 342/4 pripadajoče zemljišče k zadevni stavbi. Prizadeta stranka pa je ugovarjala, da je navedeni izvedenec zamaknil mejo parc. št. 767 in se skliceval na pripombe k navedenemu izvedenskemu mnenju. Tožnica je tudi ugovarjala inšpektoričini izmeri navedene stavbe, in sicer naj ne bi bila površine 15,7 m x 13 m (204 m2) in ne 155 m2, kot naj bi izračunala (pravdni) geodetski in gradbeni izvedenec, zato očita izpodbijani odločbi zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Ne nahajanju objekta ne izmeri objekta v upravnem postopku nista ugovarjala ne tožnica ne prizadeta stranka, oba sta navedena dejstva izpostavila šele v upravnem sporu.

17. Po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati dokaze v postopku pred izdajo akta. Tožnica in prizadeta stranka ne pojasnita, da bi obstajale kakšne ovire, zaradi katerih teh dejstev nista mogla navesti v upravnem postopku pred izdajo izpodbijane odločbe (52. člen ZUS-1). To pa pomeni, da predstavljajo v prejšnji točki obrazložitve navedena dejstva in okoliščine tožnice in prizadete stranke nedopustno novoto. Zato jih sodišče pri odločanju v tem upravnem sporu v skladu s tretjim odstavkom 20. člena ZUS-1 v zvezi z 52. členom ZUS-1 ni upoštevalo.

18. Tožnica zatrjuje, da ji je bila v upravnem postopku prekršena pravica do izjave, saj se ni izjavila glede navedb, ki jih je v upravnem postopku podala prizadeta stranka. Meni, da se s tem ni mogla izreči o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Sodišče ugotavlja, da iz upravnega spisa ni razvidno, da bi organ tožnico seznanjal z izjavami prizadete stranke v upravnem postopku.

19. Sodišče ugotavlja, da tožnica in prizadeta stranka v upravnem postopku s pravnega vidika nista stranki z nasprotnim interesom - oba sta kot investitorja sporne gradnje zavezanca, ki ju zadane isti ukrep, da je treba zadevno stavbo porušiti in vzpostaviti prvotno stanje, si torej ne konkurirata in nista nasprotni stranki. Četudi bi bi bilo v postopku izkazano, da je del stavbe, ki ga je zgradila prizadeta stranka, črna gradnja, s tem tožnica ne bi izkazala, da bi bil njen del gradnje stavbe legalen (oz. s tem organ ni izkazal, da tožničin del predstavlja črno gradnjo). Organ je po tem, ko ga je tožnica seznanila s tem, da naj bi bila rekonstrukcija mansarde in prizidka zadevne stavbe nelegalna, po uradni dolžnosti preverjal legalnost gradnje celotne stavbe. Organ je zato pravilno poleg splošnih informacij glede investitorjev in gradnje od vsakega od njiju pridobil izjavo tudi glede dela stavbe, katerega investitorja gradnje sta bila (od tožnice glede kletne etaže in druge etaže, od prizadete stranke glede mansarde in prizidka k stavbi, kot razvidno iz upravnega spisa).

20. Organ sicer ne bi zagrešil nobene napake, če bi vsakega izmed njiju seznanil z izjavo drugega od njiju. Tega sicer ni storil, vendar pa s tem tudi ni zagrešil (absolutno) bistvene kršitve postopka. Tožnica namreč navaja, da se je organ naslonil na izjave njenega sina, s tem pa meri na datume, ki jih je njen sin podal glede dokončanja gradnje novogradnje, dokončanja fasade in porušitve stare stavbe, pri čemer ti datumi nasprotujejo datumom, ki jih glede navedenega zatrjuje sama. Sodišče najprej ugotavlja, da je bila sicer s strani inšpektorice v upravnem postopku tudi tožnica sama pozvana k izjavi glede investitorjev stavbe in same gradnje (s tem se je lahko izrekla tudi glede datumov gradnje in rušitve starega objekta). Že s tem tožnici ni bila onemogočena izjava o dejstvih, pomembnih za izdajo izpodbijane odločbe. V obrazložitvi odločbe je inšpektorica resda uporabila datume, ki jih je podala v postopku prizadeta stranka. Četudi pa sodišče sledi tožničinim datumom o dokončanju gradnje, fasade in porušenju stare stavbe, to ne vpliva na odločitev v konkretni zadevi - tudi ob sledenju tožničini izjavi glede navedenih datumov se glede legalnosti gradnje dela stavbe, katere investitorica je tožnica, enako uporabi ZGO

. Kako naj bi sicer ti datumi drugače vplivali na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, pa tožnica tudi sicer ni pojasnila. Iz določbe 2. točke 27. člena ZUS-1 namreč izhaja, da je bistvena kršitev postopka, če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oz. pravilnost odločitve. Pri tem tretji odstavek istega člena določa, da je bistvena kršitev določb postopka vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP. Po 3. točki drugega odstavka 237. členu ZUP pa sicer, če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, to predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Vendar pa navedeno, kot že razlogovano, ne predstavlja takšnih dejstev in okoliščin, saj se je o navedenih datumih tožnica lahko izrekla v postopku (četudi ji ni bila dana v izjavo izjava prizadete stranke), poleg tega pa bi se v konkretni zadevi ne glede na različne zatrjevane datume uporabila ista pravna podlaga in zato tudi v tem vidiku drugače zatrjevana dejstva glede letnic gradnje in rušitve niso pomembna za izdajo izpodbijane odločbe.

21. Tožnica je še zatrjevala, da je prekršena njena pravica do izjave tudi glede tega, da je organ sledil dejstvu, ki ga je podal tožničin sin - prizadeta stranka, tj. da tožnica za gradnjo novogradnje ni imela gradbenega dovoljenja, četudi je sama vseskozi zatrjevala, da razpolaga z gradbenim dovoljenjem za zadevno stavbo. Sodišče - ob tem, da tožnica in prizadeta stranka nista nasprotni stranki, temveč sta zavezanca, ki ju zadane isti ukrep iz izpodbijane odločbe, kot obrazloženo v točki 19. te obrazložitve, ugotavlja, da je organ glede obstoja gradbenega dovoljenja za novogradnjo pozval tudi tožnico na izjavo in celo od nje zahteval ustrezno dokumentacijo, ki bi izkazovala, da je imela tožnica ustrezno gradbeno dovoljenje za izgradnjo takšne novogradnje, česar tožnica ni izkazala, kot bo razvidno iz nadaljnje obrazložitve te odločbe.

Tako se glede dejstva, da tožnica ne razpolaga z ustreznim gradbenim dovoljenjem za izgradnjo novogradnje v delu kletne etaže in druge etaže, inšpektorica ni naslonila na izjavo prizadete stranke, temveč je to sklep, ki ga je inšpektorica sprejela na podlagi proste presoje dokazov (10. člen ZUP), glede na to, da kljub izrekanju o tem, da ima gradbeno dovoljenje, kljub pozivu inšpektorice tožnica ni predložila ustreznega gradbenega dovoljenja za izgradnjo kletne etaže in druge etaže zadevne novogradnje. S tem tožnici ni bila onemogočena izjava o dejstvih, pomembnih za izdajo izpodbijane odločbe, skladno z 2. in 3. točko 27. člena ZUS-1 v zvezi s 3. točko drugega odstavka 237. členu ZUP.

22. Iz določb 66. - 68. člena ZGO izhaja, da mora investitor za gradnjo objekta pridobiti gradbeno dovoljenje, ki ga na podlagi 35. člena ZGO izda občinski upravni organ, pristojen za gradbeništvo, razen če za objekte ni predpisano lokacijsko dovoljenje ali za dela, ki se ne štejejo za rekonstrukcijo objektov, napeljav in opreme po tem zakonu, za katere ni treba gradbenega dovoljenja, temveč zadostuje priglasitev organu, ki je pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja (46. členu ZGO).

Po 33. členu ZGO se lahko začne objekt graditi na podlagi gradbenega dovoljenja. Po 77. členu ZGO je za graditev objektov občanov treba dobiti gradbeno dovoljenje, razen v primerih, ko ni predpisano lokacijsko dovoljenje.

23. Po prvi točki 3. člena ZGO-1 se gradnja objekta, rekonstrukcija objekta ali odstranitev objekta lahko začne samo na podlagi pravnomočnega oziroma na investitorjevo odgovornost dokončnega gradbenega dovoljenja. Po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja.

24. Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem GZ, ki se nanaša na gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, opravljajo državni gradbeni inšpektorji ali inšpektorice (prvi odstavek 8. člena GZ). Med ostalimi ti v primeru nelegalnega objekta odredijo, da se gradnja takoj ustavi in da se zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča (prvi odstavek 82. člena GZ).

25. Citirana pravila so uresničitev načela zagotavljanja in zaščite vrednot v javnem interesu pri graditvi objektov.

26. Eden od formalnih pogojev za začetek gradnje novega objekta je bil torej v zvezi s konkretno stavbo pravnomočno gradbeno dovoljenje zanjo (kot izhaja že iz 66. člen ZGO glede izgradnje kletne in druge etaže (investitorica tožnica in njen mož) ter 3. člen ZGO-1 glede izvedbe linijskih frčad v tretji etaži in gradnje prizidka k stavbi (investitor prizadeta stranka)). Tega tožnica (oz. prej njen mož) za gradnjo zadevnega novega objekta ni imela. Tožnica se sicer sklicuje na gradbeno dovoljenje z dne 6. 7. 1983 (s spremembo so/investitorstva v letu 1987), ki pa se nanaša na popolno obnovo obstoječe (stare) stavbe, zgrajene sicer pred letom 1967. Kot pa v izpodbijani odločbi ugotavlja inšpektorica, je bila novogradnja zgrajena tudi na drugi lokaciji (stara hiša, ki se je nahajala na lokaciji 30/1 (kasneje preštevilčena v parc. št. 767) se je ob gradnji nove hiše postopoma rušila, kot je pojasnila tudi tožnica), tako, da se novogradnja nahaja poleg na parc. št. 767 še delno na parc. št. 342/2 in 342/3. Novogradnja se je zgradila tudi v drugih izmerah (15,7 m x 13 m, stara gradnja pa je bila v izmerah 16,5 m x 7,5 m) in ne gre torej za popolno obnovo obstoječega objekta, temveč za novogradnjo (da se je stara stavba porušila, pa je sicer nesporno med strankama).

27. Inšpektorica je oba investitorja tudi pozvala na predložitev tehnične dokumentacije, ki je bila sestavni del gradbenega dovoljenja z dne 6. 7. 1983, saj bi morda iz nje lahko bilo razvidno, da velja tudi za takšno gradnjo, kot jo je izvedla tožnica (s svojim možem), čeprav se je gradbeno dovoljenje glasilo na popolno obnovo obstoječe (stare) stavbe. Navedene tehnične dokumentacije inšpektorici v upravnem postopku nobeden od investitorjev kljub pozivom ni predložil. Skladno s tem je inšpektorica v izpodbijani odločbi tudi ugotavljala, da zaradi nepredložene tehnične dokumentacije - prilog k izdanem gradbenem dovoljenju - veljavnosti gradbenega dovoljenja (za zadevno novogradnjo) ni mogoče preizkusiti - navedeno gradbeno dovoljenje je bilo namreč izdano za popolno obnovo stare stavbe, česar pa po ugotovitvah inšpektorice navedena gradnja ne predstavlja.

28. Gradbenega dovoljenja tudi ni pridobila prizadeta stranka za rekonstrukcijo zadevnega objekta, pridobila je le lokacijsko informacijo Občine Zreče z dne 4. 4. 2006, ki pa ni dovoljenje za gradnjo, prav tako izvedenih del rekonstrukcije ni moč šteti za vzdrževanje objekta, saj je investitor v tem delu posegal v konstrukcijo objekta). Posledično je zadevni objekt v celoti nelegalen objekt (18. točka prvega odstavka 3. člena GZ); ni šlo namreč za položaj, ko gradbenega dovoljenja za gradnjo oz. rekonstrukcijo investitorja ne bi potrebovala in tega tudi sicer tožnica ne zatrjuje. V tem pogledu je bil inšpekcijski ukrep osnovan (prvi odstavek 82. člena GZ).

Glede ugovora kršitve načela materialne resnice

29. Tožnica je še ugovarjala, da izpodbijana odločba vsa dokazna bremena za predložitev tehnične dokumentacije prevali na inšpekcijska zavezanca, kar ni v skladu z ZUP. Da pa je predložil investitor vse dokumente, ki se zahtevajo po 67. in 68. členu ZGO, pa izhaja iz odločbe o izdaji gradbenega dovoljenja. Zato meni, da je organ kršil načelo materialne resnice (7. člen ZUP).

30. Sodišče navedenemu ugovoru tožnice ne sledi. Resda iz odločbe o izdanem gradbenem dovoljenju izhaja, da je investitor predložil vse dokumente, ki se zahtevajo po 67. in 68. členu ZGO, vendar pa tožnica spregleda, da se odločba o izdanem gradbenem dovoljenju glasi na popolno obnovo (starega) objekta, ne pa na novogradnjo, ki jo je (tudi na drugi lokaciji, kot izhaja iz navedene odločbe o gradbenem dovoljenju, in v drugih izmerah) zgradila tožnica (s svojim možem). Kot že prej razlogovano, tožnica ni izkazala, da bi (z možem) imela veljavno ustrezno gradbeno dovoljenje za izgradnjo novogradnje, ki je bila sedaj predmet inšpekcijskega nadzora.

31. Resda po 139. členu ZUP uradna oseba ugotavlja dejansko stanje med postopkom in v ta namen izvaja dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo določbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena, hkrati pa po uradni dolžnosti odredi izvedbo vsakega dokaza, če spozna, da je to potrebno za razjasnitev zadeve. Kot pa že sama tožnica zatrjuje, se je dokumentacija pri Občini, ki je izdala navedeno gradbeno dovoljenje, po preteku 10 let uničila. To je namreč omogočal drugi odstavek 44. člena ZGO, ki je določal, da mora organ, ki je pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja, hraniti projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja, na podlagi katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, vsaj deset let po izdaji tega dovoljenja (medtem ko mora po določbi prvega odstavka istega člena investitor oziroma lastnik ves čas trajanja objekta hraniti projektno dokumentacijo z vsemi spremembami in dopolnitvami, po kateri je bil zgrajen objekt). Navedeno gradbeno dovoljenje je bilo izdano leta 1983, sprememba so/investitorstva gradnje pa leta 1987. Tožnica ni pojasnila, kako naj bi inšpektorica v postopku, začetem leta 2019, po uradni dolžnosti pridobila navedeno (že izbrisano) tehnično dokumentacijo. Ker pa je inšpektorica menila, da z navedenim gradbenim dovoljenjem za popolno obnovo objekta z vsemi prilogami investitorja razpolagata, ju je - kot že navedeno, tudi pozvala na predložitev tehnične dokumentacije, saj bi morda iz nje lahko bilo razvidno, da velja tudi za takšno gradnjo, kot jo je izvedla tožnica (s svojim možem), čeprav se je gradbeno dovoljenje glasilo na popolno obnovo obstoječe stavbe, česar pa po ugotovitvah inšpektorice navedena gradnja ne predstavlja. Skladno s tem je inšpektorica v izpodbijani odločbi tudi ugotavljala, da zaradi nepredložene tehnične dokumentacije veljavnosti gradbenega dovoljenja (za zadevno novogradnjo) ni mogoče preizkusiti - navedeno gradbeno dovoljenje je bilo namreč izdano za popolno obnovo stare stavbe.

32. Sodišče zato ugotavlja, da je inšpektorica pravilno v skladu z načelom varstva pravic strank (7. člen ZUP) pozvala tožnico in prizadeto stranko, naj dostavita vso dokumentacijo, vključno s tehnično dokumentacijo, ki je bila sestavni del odločbe o izdaji gradbenega dovoljenja (po uradni dolžnosti je organ namreč ni več mogel pridobivati, saj je pristojni organ ni več hranil). S tem je organ skladno z 8. členom ZUP v postopku postopal tako, da bi ugotovil resnično dejansko stanje in ugotovil vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo ter z navedenim ravnanjem ni kršil načela materialne resnice.

Glede ugovora kršitve pravice do spoštovanja doma tožnice

33. Tožnica je vztrajala, da izrečen inšpekcijski ukrep pomeni kršitev njene pravice do spoštovanja doma.

34. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v zadevi U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017 ugotovilo neskladnost 152. in 156.a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava). Med drugim je poudarilo,

"da odločitev inšpektorja, da je objekt nelegalen in da ga mora inšpekcijski zavezanec odstraniti, še ne pomeni izgube doma inšpekcijskega zavezanca in njegove družine. Izguba doma nastopi v primeru izvršbe inšpekcijske odločbe in dejanske odstranitve objekta"

Tako poseg v pravico do spoštovanja doma predstavlja prisilna izvršitev odločbe o inšpekcijskem ukrepu in ne odločba o inšpekcijskem ukrepu zaradi nelegalne gradnje sama.

35. Iz navedene odločbe izhaja, da mora inšpektor, kadar ugotovi, da je gradnja nelegalna, izreči ukrep odstranitve objekta ne glede na razmere inšpekcijskega zavezanca. Ne sme naložiti milejšega ukrepa ali ga kar prezreti. V postopku je dolžan pretehtati le dejstva in izvesti dokaze, ki so pomembni za odločitev, ali je objekt nelegalen. Presoja inšpektorja pri določitvi roka je omejena na okoliščine, ki vplivajo na učinkovito izvršbo upravne odločbe, ne pa na presojo okoliščin, ki vplivajo na uresničevanje pravice do spoštovanja doma. Tudi naslovno sodišče zato ne sme vzeti v obzir okoliščin, ki glede na zakonsko ureditev niso bistvene za inšpektorjevo odločitev. Posledično inšpekcijski zavezanec s tožbo zoper odločbo o inšpekcijskem ukrepu v zvezi z nelegalnim objektom ne more priti do vsebinske presoje sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma.

To pa bo lahko tožnica dosegla v okviru izvršbe inšpekcijskega ukrepa, in sicer bo lahko predlagala njen odlog (peti odstavek 128. člena v zvezi s 104. členom GZ-1).

V navedenem postopku inšpektor oceni sorazmernost posega (tretji odstavek 104. člena GZ-1), sodna presoja pa je mogoča v nepravdnem postopku (105. člen GZ-1). Ključno je, da tožnica ni izkazala, da bi (skupaj s sedaj pokojnim možem oz. oz. prej njen pokojni mož) za postavitev zadevne stavbe - novogradnje imela veljavno gradbeno dovoljenje (prizadeta stranka pa tudi sicer ne, da bi imel gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo mansarde in gradnje prizidka iste stavbe). Izpodbijana odločba je odločitev o inšpekcijskem ukrepu v zvezi nelegalnim objektom (prvi odstavek 82. člena GZ). Kot taka tožnici ne daje možnosti, da bi v tem postopku izposlovala vsebinsko presojo kršitve pravice do spoštovanja doma.

Glede ugovora sprožitve postopka legalizacije, glede odločitve v zadevi P 779/2014 Okrožnega sodišča v Celju z dne 4. 11. 2021, pravnomočni 5. 4. 2022, ter glede vložitve zahteve za dopustitev revizije zoper navedeno pravnomočno pravdno odločbo

36. Skladno z 2. členom ZUS-1 sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost dokončnih upravnih aktov, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. Navedeni dokončni upravni akt je v konkretni zadevi izpodbijana odločba, izdana 11. 12. 2019. Zato sodišče, že skladno z 52. členom ZUS-1 v zvezi z njo ne more presojati kasneje začetih legalizacijskih postopkov, ugotovitev iz kasneje izdanih pravdnih sodb in oz. kasneje podanih zahtev za dopustitev revizije zoper navedeno pravdno sodbo, saj niso obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta.

37. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

38. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

39. Sodišče ni ugodilo zahtevi prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka, ki se sicer obravnava na podlagi prvega odstavka 155. člena ZPP.

Ta določa, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Ti pa so po mnenju sodišča potrebni, če so v vlogi navedbe, pomembne za razjasnitev zadeve oz. ki vplivajo na odločitev sodišča. Po presoji sodišča pa prizadeta stranka v odgovoru na tožbo in pripravljalnih vlogah takih navedb ni podala, saj se je sodišče lahko odločilo že na podlagi upravnega spisa ter navedb strank in torej prizadeta stranka ni bistveno prispevala k razjasnitvi zadeve oziroma vplivala na odločitev sodišča ter zato niso nastali potrebni stroški v smislu prvega odstavka 155. člena ZPP.

V nadaljevanju obrazložitve bodo vse citirane nepremičnine, ki se vse nahajajo v isti k.o., tj. k.o. A., navedene brez označbe te k.o.

Sprva je bil ta v tožbi naveden kot 2. tožnik, po pozivu sodišča pa je tožnica z vlogo z dne 7. 7. 2020 popravila tožbo in navedla, da je tožnica le sama, C. C. (ml.) pa naj se pritegne v postopek na podlagi 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kar je sodišče tudi storilo.

Dotična stavba je opredeljena kot stanovanjska stavba št. 88-1101.

GZ-1 se je začel uporabljati šele 18. 8. 2022, tj. po izdaji izpodbijane odločbe. V prehodni določbi v prvem odstavku 128. člena pa je določeno, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona, končajo po določbah GZ.

Ta je v letu 1987 postala soinvestitorka s spremembo izdanega gradbenega dovoljenja za popolno obnovo stare stavbe na parc. št. 30/1 (kasneje preštevilčeno v parc. št. 767).

Glede dela stavbe, katerega investitor pa je njen sin, pa ZGO-1, kar sicer med njima ni bilo sporno.

Predloženo gradbeno dovoljenje se namreč nanaša na popolno obnovo obstoječe (stare) stavbe, kot pa v izpodbijani odločbi ugotavlja inšpektorica, je bila novogradnja zgrajena tudi na drugi lokaciji, v drugih izmerah in ne gre torej za popolno obnovo obstoječega objekta, temveč za novogradnjo, stara stavba pa se je porušila.

Takšna dela so po 46. členu ZGO dela za vgraditev naprav in opreme za proizvodnjo električne energije moči do 100 kVa v obstoječe vodno-gospodarske objekte ter dela za razširitev avtomatsko telefonskih central, visoko frekvenčnih naprav, avtomatsko telegrafskih central, napajalnih naprav, vlečenje kabla v že zgrajeno kablovsko kanalizacijo, ter ponapetja samonosilnega kabla na že postavljene telefonsko telegrafske linije.

Predlog Gradbenega zakona, EVA: 2015-2550-004 z dne 19. 5. 2017, 19. stran.

Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 147/2007 z dne 8. 9. 2010, 10. točka, X Ips 424/2012 z dne 18. 12. 2013, 13. točka, X Ips 774/2006 z dne 14. 1. 2010, 9. do 11. točka, X Ips 618/2005 z dne 19. 6. 2008, deveti odstavek in druge.

Ta je varovana v okviru prvega odstavka 36. člena Ustave.

Odločba U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, 27. točka.

Odločba U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, 29. točka.

V prehodni določbi v petem odstavku 128. člena GZ-1 je namreč določeno, da se predlog za odlog izvršbe iz 104. in 105. člena tega zakona lahko vloži tudi v postopkih izvršbe, ki so se začeli pred začetkom uporabe tega zakona, če inšpekcijski ukrep do začetka uporabe tega zakona še ni bil izvršen.

Glej sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015.

Gradbeni zakon (2021) - GZ-1  - člen 128, 128/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 7, 139

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.