UPRS Sodba I U 1332/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-17

Andrej Kmecl (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Irena Grm

presoja sprejemljivosti posega v naravo - krajinski park - prepoved škodljivega ravnanja - mnenje zavoda za varstvo narave - varstveni režim

Presoja sprejemljivosti posegov v naravo se izvaja tudi za agromelioracije, za katere niso bili ocenjeni njihovi vplivi na varovana območja v postopkih presoje sprejemljivosti na nivoju planov. Če torej presoja ni bila opravljena v postopku sprejema plana, se lahko izvede tudi v postopku izdaje dovoljenja za posege v naravo. V obravnavanem primeru bi se torej presoja sprejemljivosti posega v naravo opravila v postopku izdaje dovoljenja za poseg v naravo, vendar le, če bi do tega postopka sploh prišlo, tj. če nameravanega posega ne bi prepovedoval že sam predpis.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnika za izdajo dovoljenja za poseg v naravo za izvedbo nasipavanja kmetijskega zemljišča s parc. št. 2699/4, 2699/5 in 2697, vse k.o. ....

2. V obrazložitvi navaja, da se po šestem odstavku 104. člena Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON), dovoljenje za poseg v naravo izda na podlagi pozitivnega mnenja organizacije, pristojne za ohranjanje narave, to je Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN). Posegi, za katere je treba pridobiti dovoljenje po tem členu, so določeni v prilogi 10 Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja (v nadaljevanju Pravilnik). Iz te priloge izhaja, da je dovoljenje za agromelioracije potrebno le, če je posledica izvedene komasacije.

3. Zato je prvostopenjski organ tožnika pozval, naj predloži odločbo, s katero je bila dovoljena komasacija in ZRSVN zaprosil za izdajo strokovnega mnenja z oceno o vplivih oziroma posledicah posega v naravo. Tožnik je odgovoril, da za poseg z vnosom zemeljskega izkopa v tla za ekološko izboljšanje stanja tal, ki bo izvedeno po pridobitvi okoljevarstvenega dovoljenja za vnos zemeljskega izkopa v tla in odločbe o uvedbi agromelioracije, dovoljenje za poseg v naravo sploh ni potrebno. ZVRSN pa mu je 4. 2. 2019 posredoval vlogo, iz katere je razvidno, da se predvideni poseg nahaja na varovalnih območjih Krajinskega parka Ljubljansko barje, tretje varstveno območje (evidenčna številka 31400), posebno varstveno območje (območje Natura 2000) - Ljubljansko barje (koda SI 3000271 in SI 5000014) in ekološko pomembnem območju Ljubljansko barje (koda 31400). Na območju Krajinskega parka Ljubljansko barje velja varstveni režim opredeljen v 10. do 15. členu Uredbe o Krajinskem parku Ljubljansko barje (v nadaljevanju Uredba). Ker Uredba v 6. točki drugega odstavka 10. člena določa, da ni dovoljeno odkopavati ali nasipavati materiala zunaj stavbnih zemljišč oziroma zunaj zemljišč, ki so s prostorskimi akti določena za odlaganje tega materiala, razen za nasipavanje kolovozov in poljskih poti, v okviru obstoječih gabaritov poti, je že to zadosten razlog, da se poseg ne odobri. Zato ZVRSN meni, da presoje sprejemljivosti posega na varstvene cilje NATURA 2000 območij Ljubljansko barje ni treba izvesti.

4. Organ je z mnenjem seznanil tožnika in mu dal možnost izjave, tožnik pa je navedel, da bo izvajal vnos zemeljskega izkopa v tla za izboljšanje stanja tal kmetijskega zemljišča kar je agromelioriacija, ki ni posledica izvedbe komasacije. Predlagal je, da organ vlogo zavrže z ustrezno obrazložitvijo. Vendar prvostopenjski organ, ker bi se predvideno nasipavanje izvedlo na varovanih območjih, ZRSVN pa v svojem dopisu navaja, da bi bil v nasprotju z veljavnimi predpisi ohranjanja narave, ocenjuje, da poseg v skladu s 104. členom Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON), ni možen.

5. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da glede na določbo 6. točke drugega odstavka 10. člena Uredbe izvedba nasipavanja na površini 32.000 m2 do višine 3 m ni dovoljena. Glede na dejanske ugotovitve prvostopenjskega organa, ki jim tožnik v pritožbi ne oporeka, pa je po njegovi presoji to zadosten razlog za zavrnitev izdaje dovoljenja za poseg v prostor na podlagi 104. člena ZON. Poleg tega je navedeno območje kmetijskih zemljišč tudi del varstvenega območja Natura 2000, Ljubljansko barje ter ekološko pomembnega območja, kar je prav tako razlog za zavrnitev izdaje dovoljenja. Določbe ZON in Pravilnika so kogentne in ni dopustno odločati v nasprotju z navedenimi določbami.

6. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo. V njej navaja, da so posegi v naravo na varovana območja določeni v prilogi 2 Pravilnika, ki kot poseg predvidevajo tudi agromelioracijo na kmetijskem zemljišču. Toženka bi morala najprej presoditi, ali poseg iz vloge predstavlja poseg v naravo po prilogi 2 ali po prilogi 10 Pravilnika. Nato bi morala glede na 2. člen Pravilnika presoditi, ali se za poseg uporabljajo določbe glede potrebnosti presoje sprejemljivosti posega v naravo drugega predpisa, ki predstavlja lex specialis. Nato ni morala presoditi še, ali je presoja sprejemljivosti sploh potrebna in če, v kakšnem obsegu in šele tedaj vlogo nasloviti na ZRVSN. Vendar pa je uporabila izključno določbe 104. člena ZON, tako da je za vlogo tožnika pridobila mnenje ZRSVN, ne da bi sama presojala stanje zadeve, s čimer je zagrešila absolutno bistveno kršitev pravil postopka skladno s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP. Sklep ni ustrezno obrazložen, saj zgolj povzema mnenje ZRSVN. Pomanjkljiva obrazložitev izpodbijanega akta onemogoča oziroma omejuje učinkovito varstvo pravic strank, kar je v nasprotju z 22. členom Ustave. Ker je toženka dejansko stanje upravne zadeve subsumirala zgolj glede na določbe Priloge 10 Pravilnika, pa je tudi zmotno uporabila materialno pravo in nepopolno ugotovila dejansko stanje. Če pa bi že prišlo do presoje sprejemljivosti s strani ZRSVN, bi bil tožnik pripravljen izpolniti tudi izravnalni ukrep pridobitve kmetijskih zemljišč v zaraščanju v prvem varstvenem območju in jih predati upravljavcu zavoda v izvajanje zavarovanega režima.

7. Nadalje navaja, da se območje predlaganega posega v prostor nahaja na skrajnem severu mej območja Krajinskega parka Ljubljansko barje, neposredno ob železniški progi in spada zgolj v tretje varstveno območje. Iz četrtega in petega odstavka 5. člena Uredbe izhaja, da na tem območju ni naravnih spomenikov in naravnih rezervatov, na območju posega pa so posejane poljščine. Z vnosom zemeljskega izkopa v spodnje plasti tal za ekološko izboljšanje stanja tal, kar ni nasipavanje, bi se znižala izpostavljenost rastlin proti suši in v celoti ohranjala obstoječa krajinska pestrost in narava območja kot taka. Glede območja Natura 2000 pa je toženka spregledala, da po drugem odstavku 8. člena Uredbe o posebnih varstvenih območjih (Natura 2000) presoja sprejemljivosti ni potrebna za posege v naravo na delu poselitvenih območij s strnjeno pozidavo, če se ti izvajajo na podlagi projektnih pogojev iz občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

8. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

10. Po 104. členu ZON se posegi v naravo, ki lahko ogrozijo biotsko raznovrstnost, naravno vrednoto ali zavarovano območje in za katere ni treba pridobiti dovoljenja po predpisih o urejanju prostora in po drugih predpisih, opravljajo na podlagi dovoljenja za poseg v naravo na podlagi tega zakona (prvi odstavek). Posegi v naravo iz prejšnjega odstavka se nanašajo na: 1. opravljanje dejavnosti in izvajanje posegov v naravo na naravnih vrednotah, zavarovanih območjih, ekološko pomembnih območjih in posebnih varstvenih območjih, 2. varstvo rastlinskih ali živalskih vrst, 3. varstvo genskega materiala, 4. varstvo naravnih vrednot (drugi odstavek). Dovoljenje za poseg v naravo se izda na podlagi pozitivnega mnenja organizacije, pristojne za ohranjanje narave (šesti odstavek).

11. Med strankama ni sporno, da se nepremičnine parc. št. 2699/4, 2699/5 in 2697, vse k.o. ..., na katerih želi tožnik izvesti nasipavanje, nahajajo na zavarovanem območju Krajinskega parka Ljubljansko barje, posebno varstveno območje Natura 2000 - Ljubljansko barje in ekološko pomembnem območju Ljubljansko barje.

12. Po prvem odstavku 10. člena Uredbe pa v krajinskem parku ni dovoljeno ravnati, posegati, umeščati ali opravljati dejavnosti in aktivnosti v obsegu, času in na način, ki bi lahko ogrozil cilje krajinskega parka in poslabšal hidrološke, geomorfološke in ekološke lastnosti krajinskega parka. Po 6. točki drugega odstavka 10. člena Uredbe v parku zlasti ni dovoljeno odkopavati in nasipavati materiala zunaj stavbnih zemljišč oziroma zunaj zemljišč, ki so s prostorskimi akti določena za odlaganje tega materiala, razen za zasipavanje kolovozov in poljskih poti, v okviru obstoječih gabaritov poti. Tožnik sicer (šele) v tožbi uveljavlja, da se območje nahaja neposredno ob železniški progi in spada v tretje varstveno območje, kar pa s stališča citirane določbe ni pravno relevantno. Relevantno je, da se nepremičnine nahajajo v krajinskem parku, pri čemer je s stališča 6. točke drugega odstavka 10. člena Uredbe njihova lega oziroma to, ali se nahajajo v prvem, drugem ali tretjem varstvenem območju, nepomembno. Glede na besedilo Uredbe je pomembno še, ali bi se material nasipal na kmetijska ali na stavbna zemljišča oziroma na območje, ki je v ta namen določeno s prostorskim aktom, česar tožnik ne zatrjuje. Že tožnikova vloga pa se nanaša na izvedbo nasipavanja kmetijskega zemljišča, tako da v obravnavani zadevi tudi ta dejstva niso sporna.

13. Nasipavanje kmetijskega zemljišča na območju konkretnega varstvenega režima torej že po samem predpisu ni dovoljeno. Zato so po presoji sodišča neutemeljeni tožbeni očitki, da je toženka zgolj sledila mnenju ZVNRS. Toženka namreč že samo ob pravilni uporabi tega predpisa sploh ne more odločiti drugače, kot opozarja tudi ZRSVN v svojem dopisu. Četudi poseg ne bi bil prepovedan že s predpisom, pa sodišče opozarja, da je sodna praksa v zvezi s težo mnenja tega organa že v zadevi I U 1097/2010 z dne 7. 4. 2011 zavzela stališče, da organ v primeru, če iz celotnega mnenja organizacije, pristojne za ohranjanje narave, ne izhajajo okoliščine, ki bi zbujale dvom vanj, ni dolžna posebej razlagati, zakaj sledi temu mnenju. Kasnejše odločitve sodišča so to stališče potrdila.

14. Tožnik ni oporekal strokovnosti mnenja, ni navajal dejstev in predlagal dokazov, s katerimi bi oporekal ugotovitvi ZRSVN, da gre za prepovedan poseg iz 6. točke drugega odstavka 10. člena Uredbe, niti ni oporekal, da gre za napačno razlago te določbe Uredbe. V svojem odgovoru na dopis ZRSVN je zatrjeval zgolj to, da je po proučitvi predpisov prišel do zaključka, da je po Pravilniku dovoljenje za poseg v naravo potrebno le za agromelioracije, ki so posledica komasacije, navedene v prilogi 10 Pravilnika, za kar v tem primeru ne gre. Ker dovoljenje po njegovem mnenju sploh ni potrebno, je predlagal, naj prvostopenjski organ izda sklep, s katerim bo vlogo zavrgel z ustrezno obrazložitvijo.

15. Tudi v tožbi tožnik smiselno zatrjuje, da naj bi bila presoja sprejemljivosti in s tem dovoljenje potrebno le za posege, navedene v prilogi 10 Pravilnika (za tak poseg pa v tem primeru ne gre), kar pa po presoji sodišča ne drži. Po 38. členu Pravilnika se namreč presoja sprejemljivosti posegov v naravo izvaja za (vse) posege v naravo iz Priloge 2 Pravilnika (med katerimi so tudi agromelioracije), za katere niso bili ocenjeni njihovi vplivi na varovana območja v postopkih presoje sprejemljivosti na nivoju planov. Če torej presoja ni bila opravljena v postopku sprejema plana, se po 39. členu Pravilnika izvede v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, naravovarstvenega soglasja, dovoljenja za posege v naravo, določene v 43. členu Pravilnika ali izdaje dovoljenja po drugih predpisih za posege v naravo, za katere ni treba pridobiti soglasja, ali dovoljenja iz prejšnjih treh alinej. V obravnavanem primeru bi se torej presoja sprejemljivosti posega v naravo opravila po 43. členu Pravilnika in v postopku izdaje dovoljenja za poseg v naravo, vendar le, če bi do tega postopka sploh prišlo, tj. če nameravanega posega ne bi prepovedoval že sam predpis. Prvostopenjski organ tako v izpodbijanem aktu res napačno navaja prilogo 10 Pravilnika, vendar pa njegova odločitev z vsebino in namenom te priloge ni povezana, saj se je oprl zgolj na določbe Uredbe, enako pa velja za odločitev drugostopenjskega organa. Zato sodišče sodi, da do kršitev materialnih predpisov in postopka ni prišlo.

16. Tožnik šele v tožbi ugovarja, da poseg v naravo ni ogrožujoč in ne posega v zavarovano območje, češ da vnos zemeljskega izkopa v spodnje plasti tal za ekološko izboljšanje stanja tal ni nasipavanje, s čimer smiselno zatrjuje zmotno uporabo 6. točke drugega odstavka 10. člena Uredbe, ki pa je bila po presoji sodišča pravilno uporabljena. Predmet tožnikove vloge je namreč nasutje 32.000 m3 materiala na kmetijsko zemljišče, kar pomeni prekritje neke obstoječe (pa četudi spodnje) plasti terena in s tem njegovo zvišanje, kar smiselno pomeni nasipavanje. Nenazadnje pa je tožnik vlogo že sam naslovil kot zahtevo za izdajo dovoljenja za poseg v naravo za izvedbo nasipavanja kmetijskega zemljišča.

17. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. V skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 je odločilo na seji, brez glavne obravnave. V obravnavani zadevi namreč pravno relevantno dejansko stanje, tj. da se predvideni poseg nahaja na območju Krajinskega parka Ljubljansko barje, ni sporno. Prav tako pa že iz izreka izpodbijane odločbe, ki povzema tožnikovo vlogo, izhaja, da gre za nasipavanje kmetijskega zemljišča, kar pomeni, da je tudi namembnost zemljišča (o katerega nasipavanju se odloča) nesporna. Pri tem je sodišče upoštevalo, da je tudi ESČP v več sodbah izrecno zavzelo stališče, da lahko nacionalni organi upoštevajo načelo učinkovitosti in ekonomičnosti, saj bi sistematično opravljanje obravnav v končni fazi preprečilo zahtevo po sojenju v razumnem roku

. Glede na ustaljeno sodno prakso ESČP je to posebej upravičeno in ne predstavlja kršitve 6. člena EKČP v tistih primerih, ko se ne postavljajo nobena v zadevi relevantna dejanska ali pravna vprašanja, ki jih ne bi bilo mogoče pravilno razrešiti že na podlagi spisa.

Glej I U 2133/2009 z dne 13. 1. 2011, I U 1302/2017 z dne 21. 8. 2018.

Glej Salomonson v. Sweden No 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Schelling v. Austria No. 55193/00 z dne 10. 2. 2006, Jussila v Finland No. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Pakozdi v Hungary No. 51269/07 z dne 23. 3. 2015, Shadler-Eberle v. Liechtenstein No. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 in druge

Glej Salomonson v. Sweden No. 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Jussila v Finland No. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Shadler-Eberle v. Liechtenstein No. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 in druge

Zakon o ohranjanju narave (1999) - ZON  - člen 104, 104/1, 104/2, 104/6

Uredba o Krajinskem parku Ljubljansko barje (2008) - člen 10, 10/1, 10/2, 10/2-6

Pravilnik o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja (2004) - člen 38, 39, 43

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.