UPRS Sodba II U 329/2018-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-24

Nevenka Đebi (preds.), Violeta Tručl (poroč.), mag. Andreja Veselič

sposobnost biti stranka - priznanje lastnosti stranke - oporni zid - sosednje zemljišče - črna gradnja

O izkazanosti pravnega interesa v upravnem postopku se odloča na podlagi dejstev in okoliščin, ki so verjetno izkazane. Odgovoriti je torej treba na vprašanje ali bi pravica osebe, ki izkazuje svoj pravni interes, lahko bila kršena in ne ali je bila kršena.

Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor Območne enote Maribor št. 06121-1154/2017/20 z dne 2. 7. 2018 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Maribor odločil, da se tožečima strankama v upravni zadevi izdaje odločbe o nevarni gradnji - zgrajenem opornem zidu na zemljiški parceli št. 390/11 k.o. ... ne prizna lastnosti stranke in s tem pravica do sodelovanja kot stranki v postopku (stranski udeleženec). Iz obrazložitve izhaja, da sta tožeči stranki z vlogo z dne 11. 9. 2017 in 27. 9. 2017 zahtevali, da se ju pripusti kot stranko v inšpekcijskem postopku, saj sporni oporni zid meji na njuno zemljišče, na katerem stoji njun dom, ki bi bil ob morebitnem zdrsu ogrožen. Inšpektorjeva odločitev oziroma ukrep posredno vpliva tudi nanju. Upravni organ prve stopnje je v obrazložitvi navedel, da je bil dne 10. 10. 2017 opravljen izredni inšpekcijski ogled, na katerem je gradbena inšpektorica ugotovila, da je obravnavani zid zgrajen na zemljišču s parcelno št. 390/11 k.o. ...; da ni nevarna gradnja in da je za to zemljišče bilo izdano gradbeno dovoljenje za stanovanjsko hišo in okolico zgradbe (zunanja ureditev) št. 351-390/78-4/5 z dne 25. 4. 1979, ki ga je izdala Skupščina občine Radlje ob Dravi, Oddelek za gospodarstvo in finance. Oporni armiranobetonski zid meji neposredno na zemljišči s parcelnima št. 390/8 in 390/7 obe k.o. ..., tožeči stranki pa sta lastnika zemljišča z parcelnima številkama 410 in 390/8 iste k.o.. Upravni organ je tožeči stranki s pisnim pozivom št. 06121-1154/2017 z dne 10. 3. 2018 pozval, da podata konkretne dokaze v zvezi z izkazovanjem pravnega interesa za vstop v inšpekcijski postopek kot stranskima udeležencema. Z njimi naj dokažeta svoje navedbe, da je oporni zid dotrajan, razpokan, da iz njega na njihovo zemljišče tečejo vode ter da obstaja nevarnost zdrsa na njuno zemljišče. Predloženi dokazi morajo izkazati neposredno na zakonu oprto osebno korist v zvezi z bistveno zahtevo „mehanska odpornost in stabilnost“, biti morajo tudi takšni, da jih je mogoče preizkusiti. Vse to morata storiti v predpisanem roku 90 dni, drugače se bo štelo, da odstopata od zahteve. Iz obrazložitve izhaja, da je upravni organ prve stopnje odgovor prejel 17. 5. 2018, pisarna Dravograd pa dne 21. 5. 2018, sam odgovor je bil z dne 9. 5. 2018. Dne 22. 5. 2018 je gradbena inšpektorica poslala tožečima strankama ponovni pisni poziv št. 06121-1154/2017718, naj predložita pisne dokaze v navedenem roku. Dne 15. 6. 2018 je na inšpektorat prispel odgovor, ki pa je bil prejet prepozno, po poteku 90 dnevnega roka in sicer 92-ti dan. Upravni organ prve stopnje je zaključil, da tožeči stranki interesa za vstop v postopek nista izkazali in odločil, kot izhaja iz izreka.

2. Pritožbo tožečih strank je organ druge stopnje zavrnil z obrazložitvijo, da pritožnika na zemljišču (parcelna št. 390/11 k.o. ...), na katerem stoji zid, nimata lastninske pravice ali kakšne druge z zakonom varovane stvarne pravice. Samo iz razloga, ker njuno zemljišče meji na zemljišče inšpekcijskega zavezanca, ne moreta pridobiti lastnosti stranskega udeleženca. Pritožnika nedvomno nista izkazala, da bo predmetna gradnja prizadela njune pravice oziroma pravne koristi. Glede navedb, ki se nanašajo na manjkajoče gradbeno dovoljenje, pritožbeni organ v obrazložitvi navede, da so navedbe neutemeljene in da se nanašajo na splošno korist, pritožnika pa bi morala izkazati pravno, osebno in neposredno korist. Obrazložitev upravnega organa prve stopnje pa ima vse potrebne elemente obrazložitve, ki jih zahtevajo določbe 214. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Po prejemu odločitve pritožbenega organa sta tožeči stranki vložili predmetno tožbo, v njej navajata, da sta upravna organa nepravilno in nepopolno ugotovila dejansko stanje, napačno uporabila materialno pravo, posledično jima zato ni bila priznana lastnost stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku, s tem so jima bila kršena določila 22. člena Ustave RS. Upravna organa nista upoštevala, da je oporni zid postavljen do posestne meje oziroma na meji, zaradi česar ga njegov lastnik vzdržuje tako, da uporablja njuno zemljiško parcelo št. 390/8, s tem pa sta omejena v uporabi, uživanju in razpolaganju svojega zemljišča. Južni del zidu je dostopen samo iz njune zemljiške parcele št. 390/8, lastnik zid vzdržuje z uporabo silikona in betonske mase, njima pa s tem slabša bivanjske razmere in neupravičeno posega v njuno lastninsko pravico. Navajata, da sta poziv gradbene inšpektorice dne 9. 5. 2018 pravočasno dopolnila z dokazi: mnenjem projektanta A d.o.o., zemljiškoknjižnim izpiskom, odločbo upravne enote Radlje ob Dravi št. 090-15/2017/13 z dne 30. 10. 2017, gradbenim dovoljenjem št. 351-390/78-4/5 z dne 25. 4. 1979 in fotografijami zidu. Ponovno izpostavita, da se upravna organa nista opredelila do njunih navedb in pisnih dokazov, ter zakaj leti nebi zadostovali za izkazovanje pravnega interesa. V preostalem delu pa ponovita navedbe iz pritožbe.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala predmetni spis.

6. V obravnavani zadevi ni sporno, da sta tožeči stranki solastnika zemljišč s parcelnima št. 410 in 390/8 obe k.o. ..., sporno pa je ali sta dokazala, da imata pravni interes oz. osebno korist, da lahko v inšpekcijskem postopku sodelujeta kot stranska udeleženeca.

7. Iz gradiva v spisu izhaja, da je bil 10. 10. 2017 opravljen izredni inšpekcijski ogled. Iz zapisnika ogleda izhaja, da je A.A. sodelovala pri ogledu in podala izjavo na zapisnik in sicer, da se ne strinja z ugotovitvijo gradbene inšpektorice in da želi strokovno mnenje, da je škarpa z vsemi obremenitvami varna. V zapisniku je tudi odgovor inšpektorice in sicer, da „lahko v zvezi z obravnavanim zidom, njegovo stabilnostjo in varnostjo, za svoje prepričanje ureja na svoje stroške z ustrezno strokovno osebo.“ Zapisniku so priložene fotografije zidu.

8. Inšpekcijski postopek se začne po uradni dolžnosti, to je takrat, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje (prvi odstavek 127. člena ZUP, ki se uporablja na podlagi drugega odstavka 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru - ZIN). Inšpekcijski postopek je torej bil uveden

in tožečima strankama je bila dana možnost izjaviti se v postopku. Po določbi četrtega odstavka 24. člena ZIN predlagatelj postopka - vlagatelj prijave oz. pobude nima položaja stranke. Po odločitvi Ustavnega sodišča Up-2411/06-12 z dne 22. 5. 2008 pa lahko pridobi položaj stranke, če izkaže, da odločitev inšpektorja posega v njegove pravice, dolžnosti in pravne koristi. S tem se varuje vsebina pravice iz 22. člena Ustave Republike Slovenije, katere bistvo je v tem, da posamezniku zagotavlja možnost, da se udeležuje postopka, v katerem se odloča o njegovi pravici ali pravni koristi. Oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden po uradni dolžnosti ali na predlog drugega, je stranski udeleženec. To pa je lahko samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka, to razmerje pa vzpostavlja materialni predpis.

Stranski udeleženec v upravnem postopku svoje pravne koristi varuje tako, da opozarja na izpolnitev zakonskih pogojev za izdajo upravnega akta, ki se (posredno ali neposredno) nanaša na njegov pravni položaj in zaradi kršitev katerih, bi lahko bil prizadet.

Pravna korist mora biti neposredna (to je obstoječa in sedanja), osebna (kar pomeni, da stranski udeleženec varuje le svojo korist) in pravna (oprta na zakon ali drug predpis).

9. O izkazanosti pravnega interesa v upravnem postopku se odloča na podlagi dejstev in okoliščin, ki so verjetno izkazane.

Odgovoriti je torej treba na vprašanje ali bi pravica osebe, ki izkazuje svoj pravni interes, lahko bila kršena in ne ali je bila kršena.

10. Pretirana je torej zahteva organa prve stopnje, da bi morali stranki že z vlogo za priznanje položaja stranskega udeleženca s standardom prepričanja dokazati

pomanjkljivosti pri mehanski odpornosti in stabilnosti zidu ter ogroženost njune lastnine, da bi jima organ priznal pravni interes za sodelovanje v postopku kot stranskima udeležencema.

11. Tožnika ves čas postopka navajata in dokazujeta, da je zid dotrajan in da stabilnosti in mehanske odpornosti ne moreta preveriti, ker je zid črna gradnja brez ustrezne dokumentacije. Trdita da je v njunem pravnem interesu, da se dokumentacija uredi, da se zid legalizira, saj bo v postopku legalizacije zidu mogoče preveriti njegovo mehansko odpornost in stabilnost. Da bi to dosegla želita sodelovati v inšpekcijskem postopku, v katerem je zavezanec lastnik sosednjega zemljišča parcelna št. 410 k.o. ..., onadva pa stranska udeleženca, ki varujeta svojo lastnino - dom.

12. Tožeči stranki svoj pravni interes izkazujeta z izpiski iz zemljiške knjige, iz katerih izhaja, da sta solastnika zemljiških parcel št. 410 in 390/8 obe k.o. ..., izpiske sta priložila zahtevi gradbene inšpektorice za dopolnitev zahteve za vstop v postopek z dne 10. 3. 2018. V odgovoru sta predložila tudi odločbo Upravne enote Radlje ob Dravi št. 090-15/2017/3 z dne 30. 10. 2017, za katero navajata, da iz nje izhaja, da v evidenci ni gradbenega dovoljenja oz. drugega dovoljenja, ki bi se nanašal na gradnjo opornega zidu na parcelni št. 390/11 k.o. ...; gradbeno dovoljenje št. 351-390/78-4/5 z dne 25. 4. 1979 za gradnjo stanovanjske hiše na parceli št. 390/11 k.o. ..., v katerem, po njunih navedbah, oporni zid ni omenjen; lokacijsko dokumentacijo Zavoda U. p.o. za stanovanjsko zgradbo na parceli št. 390/11 k.o. ... z dne 21. 2. 1979 za gradnjo hiše, garaže in postavitev ograje ter mnenje A. d.o.o., iz katerega izhaja, da po ugotovitvah B.B. inž. grad. gradbena dokumentacija za sporni zid ne obstaja, iz česar se da sklepati, da ni bil izveden v skladu s takratno gradbeno regulativo oz. da je bil izveden kot črna gradnja, kar pomeni, da ga mora lastnik legalizirati.

Upravni organ prve stopnje se do teh dokazov in navedb ne opredeli, ker naj bi stranki zamudili rok za dopolnitev poziva.

13. Iz gradiva v spisu izhaja, da sta tožeči stranki prvi dopis gradbene inšpektorice št. 06121-1154/201716 z dne 10. 3. 2018 prejeli 14. 3. 2018 (vročilnica), iz nalepke na poštni kuverti izhaja, da sta odgovor priporočeno poslala dne 16. 5. 2018, kar je znotraj 90 dnevnega roka iz dopisa. Rok 90 dni je začel teči naslednji dan po vročitvi tožečima strankama, to je 15. 3. 2018 in se je iztekel po preteku 90 dni, to je konec dne 13. 6. 2018. Dopis priporočeno poslan po pošti dne 16. 5. 2018 in prejet 17. 5. 2018 je torej pravočasen. Upravni organ bi zato dokaze in navedbe tožečih strank moral upoštevati in se do njih vsebinsko opredeliti v obrazložitvi odločbe. Res se v spisu nahaja še pisanje naslovljeno na tožeči stranki št. 06121-1154/2017/18 z dne 22. 5. 2018, v katerem se tožeči stranki ponovno poziva, da morata v roku 90 dni poslati pisne dokaze. Tožeči stranki sta ta dopis prejeli 23. 5. 2018 in nanj odgovorili z odgovorom poslanim po pošti dne 14. 6. 2018, odgovor je upravni organ prejel 15. 6. 2018, kar pa je res po poteku roka 90 dni iz prvega dopisa. Vendar sta stranki vse dokaze in navedbe zapisali in poslali že s prvim odgovorom na prvi dopis, ki pa je bil pravočasen. Upravni organ prve stopnje bi se do pravočasnih navedb strank in predloženih dokazov moral opredeliti. Te nepravilnosti pa kljub pritožbenim navedbam, ni odpravil niti pritožbeni organ.

14. Sodišče ugotavlja, da upravni organ dejanskega stanja ni ugotovil popolnoma, materialno pravo (določbe 43. člena ZUP) pa je uporabil napačno, kar je bistveno vplivalo na zakonitost in pravilnost izdane odločbe (izpodbijanega sklepa).

15. Po obrazloženem je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo v skladu s 4. in 2. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V skladu s tretjim odstavkom citiranega člena je zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo moral upravni organ upoštevati (četrti odstavek 64. člena ZUP)

, da za vstop v postopek (na podlagi 43. člena ZUP) zadostuje, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže svoj pravni interes.

16. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi bistvene kršitve pravil postopka ugoditi in izpodbijani akt odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1

Tako tudi v sodbi Upravnega sodišča RS II U 325/2016-11 z dne 6. 3. 2019.

Tako v podobni zadevi odločitev Ustavnega sodišče U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011.

Tako v sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 156/2014 z dne 15. 3. 2016, točka 14.

P. Kovač in E. Krševan (ur.) Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 335.

Tako v sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 34/2019 z dne 28. 11. 2019 in J. Breznik (ur.) Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2. dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 545 in P. Kovač in E. Krševan (ur.) Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 338.

Tako sodba Vrhovnega sodišča X Ips 34/2019 z dne 28. 11. 2019.

Tako v sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 34/2019 z dne 28. 11. 2019.

Četrti odstavek 64. člena ZUS-1 določa, da je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in pravil postopka.

Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 24, 24/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.