UPRS Sodba II U 381/2017
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-12-10

Violeta Tručl (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), mag. Andreja Veselič

inšpekcijski ukrep - ukrep inšpektorja za delo - zaposlovanje na črno - poskusno delo - pogodba o delu - pravica do izjave

Za zaposlovanje na črno se med drugim šteje, če delodajalec omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi oziroma, ki ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja.

V postopku ne zadostuje le seznanitev stranke z vsebino pričine izpovedi. Stranki ali stranskemu udeležencu mora biti dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Finančne uprave RS št. 0610-11315/2015-48 z dne 23. 11. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od zapadlosti do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je v 1. točki izreka izpodbijane odločbe posameznici A.A., ki je v dneh od 9. 3. 2015 do 13. 3. 2015, 16. 3. 2015 na lokaciji Finančnega urada Maribor (FURS) za delodajalca A. d.o.o. (v nadaljevanju: tožeča stranka) opravljala delo čistilke, prepovedala opravljati delo, ker je zaposlena na črno. V 2. točki izreka je določeno, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, v 3. točki izreka pa je ugotovitev, da posameznica ni zahtevala povrnitve stroškov postopka, medtem ko je plačilo stroškov pooblaščencu delodajalca A. v celoti zavrnila.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bil v času od 1. 1. 2015 do 30. 6. 2015 pri delodajalcu opravljen inšpekcijski nadzor (v okviru katerega sta bila sestavljena dva zapisnika, in sicer Zapisnik o izjavi stranke A.A., št.: DT 0610-11315/2015-28 z dne 5. 8. 2015 in Zapisnik o nadzoru zaposlovanja na črno pri delodajalcu, št.: 0610-11315/2015-43 z dne 5. 10. 2015, ki je bil delodajalcu vročen 7. 10. 2015), na podlagi prvega odstavka 18. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju: ZPDZC-1) po 5. členu tega zakona. Ugotovljeno je bilo, da posameznica z delodajalcem ni imela sklenjene pogodbe o zaposlitvi ali pogodbe civilnega prava, niti študentske napotnice, prav tako za delodajalca ni opravljala del, ki niso delo ali zaposlovanje na črno, kot jih opredeljuje 7. člen ZPDZC-1. Delo je torej opravljala brez pravne podlage in je bila pri delodajalcu zaposlena na črno. Ugotovljeno je tudi bilo, da delodajalec posameznice vse do 9. 3. 2015 ni prijavil v obvezna zavarovanja, čeprav je bil to, skladno z določbo drugega odstavka 45. člena Zakona o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (v nadaljevanju ZMEPIZ-1), dolžan storiti.

3. Delodajalec je bil dne 3. 9. 2015 seznanjen z ugotovitvami inšpekcijskega nadzora. Do dne 5. 10. 2015, to je do izdaje zapisnika, ni predložil dokumentacije oziroma dokazil, ki bi dokazovala drugačno dejansko stanje, zato je bila, zaradi kršitve prve alineje prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1, izdana izpodbijana odločba. Na ugotovitve zapisnika z dne 5. 10. 2015 je delodajalec podal pisne pripombe, v katerih je organu očital procesne kršitve, ki pa po mnenju inšpekcijskega nadzora niso bile storjene. Izveden je bil namreč ugotovitveni postopek, v katerem je bila strankam dana možnost uveljaviti in zavarovati pravice in pravne koristi, dana pa jim je bila tudi možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev.

4. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da sta bila s FURS dne 20. 12. 2013 in dne 7. 1. 2014 sklenjena pogodba o čiščenju poslovnih prostorov, št. 1612-13-000137, na več lokacijah FURS in aneks k pogodbi, in da se je v postopku vpogledalo tudi v sezname, ki jih finančni uradi vodijo o osebah, ki se nahajajo v poslovnih prostorih uradov in na podlagi katerih je bilo ugotovljeno, da se je A.A. nahajala v prostorih Finančnega urada v Mariboru. Na podlagi navedenega ter izjave, ki jo je A.A. podala pri organu na zapisnik, je tožena stranka zaključila, da je omenjena posameznica pri inšpekcijskem zavezancu delo čistilke opravljala na črno.

5. Zoper omenjeno odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za finance z odločbo št. DT-499-21-257/2015-2 z dne 31. 5. 2017 kot neutemeljeno zavrnilo.

6. Tožeča stranka v upravnem sporu izpodbijani odločitvi nasprotuje zaradi nepravilne uporabe postopkovnih pravil saj meni, da je bilo v postopku tudi dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovljeno. Upravni organ bi namreč bil pri odločanju dolžan upoštevati določila Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ki se nanašajo na poseben kontradiktorni ugotovitveni postopek. Razpisati bi moral ustno obravnavo in nanjo povabiti tožečo stranko, na kateri bi lahko predložila dodatne dokaze in postavljala vprašanja pričam, tudi A.A. in drugim povabljenim, upravni organ pa bi jo moral seznaniti tudi z internimi seznami, na katere se sklicuje v izpodbijani odločbi. Ker upravna organa nista upoštevala navedb tožeče stranke in predlaganih dokazov, je bilo v postopku kršeno določilo 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

7. Tožeča stranka v tožbi tudi opozarja, da v obravnavani zadevi niso podani elementi delovnega razmerja, zaradi česar je ugotovitev upravnega organa, da je posameznica opravljala delo na črno, nepravilna in v posledici ni podlage za izrek inšpekcijskega ukrepa. Prav tako pa meni, da v inšpekcijskem postopku ne more nastopati kot zavezanec, saj je za izvajanje del čiščenja A.A. najel njegov podizvajalec, družba B., d.o.o., o čemer je bil seznanjen šele naknadno. V dokaz svojih navedb prilaga pogodbo o izvajanju storitev čiščenja, ki jo je sklenil s podizvajalcem in izpis plačil podizvajalcu.

8. Tožeča stranka predlaga, da se v postopku zasliši direktor B.B., in da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, podredno pa, da se izpodbijana odločba razveljavi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v novo odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z DDV ter z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9. V pripravljalni vlogi (30. 9. 2019) tožeča stranka ponavlja svoje očitke ter opozarja na sklep Vrhovnega sodišča opr. št. X DoR 87/2019-7 z dne 18. 9. 2019, ki je v podobni zadevi že dopustilo revizijo zoper sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. II U 368/2017-12 z dne 11. 4. 2019. Sodišču predlaga, da kot priče zasliši še A.A., C.C. kot nekdanjega zakonitega zastopnika družbe B., d.o.o. ter Č.Č., ki je v imenu omenjene družbe s tožnikom podpisal pogodbo o izvajanju storitev čiščenja.

10. Toženka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem vztraja pri razlogih iz obrazložitve obeh odločb. Trditev, da tožeča stranka v upravnem postopku ni aktivno legitimirana, ker je A.A. dela opravljala za njegovega podizvajalca, pa po njenem mnenju predstavlja tožbeno novoto. Sodišču zato predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. Sodišče je tožbo dne 8. 10. 2019 posredovalo tudi A.A., stranki z interesom v tem upravnem sporu, ki pa odgovora na tožbo ni podala.

13. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje zakonitost odločitve prvostopenjskega organa, izdane odločbe v postopku inšpekcijskega nadzora zaposlovanja na črno pri tožeči stranki, v katerem je bila A.A. kot posameznici, za katero je organ ugotovil, da je bila pri tožniku zaposlena na črno, izrečena prepoved opravljanja dela.

14. Za zaposlovanje na črno se med drugim šteje, če delodajalec omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi oziroma, ki ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja (prva alineja prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1). V primeru ugotovljene kršitve se izda odločba, s katero se prepove opravljanje dela posamezniku, ki je zaposlen na črno (drugi odstavek 19. člena ZPDZC-1).

15. Stranka inšpekcijskega postopka je bila kot delodajalec, pri katerem je bilo A.A. prepovedano opravljanje dela na črno, tudi tožeča stranka, ki v tožbi očita, da organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni izvedel kontradiktornega postopka, zaradi česar ni imela možnosti navesti vseh pravno relevantnih dejstev ter predlagati dokazov, ki bi lahko imeli vpliv na odločitev.

16. Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN) v drugem odstavku 3. člena določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom iz prejšnjega odstavka, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek (torej ZUP). Ker ZIN in ZPDZC-1 ne urejata načela zaslišanja stranke in njegovih izvedbenih določb, je treba uporabiti določbe ZUP. Navedeni zakon v prvem odstavku 9. člena opredeljuje omenjeno načelo, ki pomeni, da je treba dati stranki pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. V ta namen mora na podlagi tretjega odstavka 146. člena ZUP uradna oseba, ki vodi postopek, stranki na ustni obravnavi ali izven nje pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti tudi, da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem (4. točka). Ustna obravnava mora biti razpisana vselej, če je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence (prvi odstavek 154. člena ZUP).

17. Iz navedenih določb izhaja, da mora uradna oseba na razpisano ustno obravnavo istočasno povabiti vse stranke postopka in jim na ta način omogočiti, da osebam, ki so zaslišane v dokazne namene, postavljajo vprašanja. Razpis ustne obravnave z možnostjo strankinega sodelovanja na njej (tudi prek postavljanja vprašanj drugim strankam postopka ali zaslišanim pričam) pomeni način uresničevanja načela zaslišanja stranke in zagotavlja stranki postopka pravico do izjave tudi do obremenilnih dokazov in prič, kar je pomembno tudi z vidika uresničevanja načela materialne resnice, ki nalaga, da se v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (prvi odstavek 8. člena ZUP). Če stranka zaslišanim osebam ne more postavljati vprašanj, ker obvezna ustna obravnava ni bila razpisana, je ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih v upravnem postopku preuranjeno, očitek o nedovoljenih tožbenih novotah pa je vprašljiv.

18. V upravnem postopku torej ne zadostuje le seznanitev stranke z vsebino pričine izpovedi. Če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zaradi katere je treba odpraviti odločbo prve stopnje in dopolniti postopek (tretji odstavek 251. člena ZUP) ter s tem odpraviti ugotovljeno kršitev.

19. V obravnavani zadevi izpodbijana odločitev temelji na izjavi A.A. z dne 6. 8. 2015 (zapisnik o izjavi stranke, št. 0610-11315/2015-28), ki je v postopku pred organom na prvi stopnji povedala, da je dela čistilke pri tožeči stranki opravljala brez pravne podlage, ker bi naj šlo zgolj za poskusno delo in da kasneje delovno razmerje ni bilo sklenjeno zaradi odpovedi zaposlitve D.D. Omenjeno izjavo je upravni organ na prvi stopnji uporabil kot dokaz o zaposlitvi A.A. pri tožeči stranki, ki v tožbi očita, da ji v upravnem postopku ni bila dana možnost postavljati vprašanj navedeni priči. Glede navedenega sodišče ugotavlja, da je bila tožeči stranki v upravnem postopku sicer dana možnost podati pripombe na ugotovitve organa, vendar pa dajanje pripomb na ugotovitve organa ne pomeni postavljanja vprašanj osebam, zaslišanim v dokazne namene. Takšno stališče je v sklepu opr. št. X Ips 45/2019 z dne 3. 6. 2020 v podobni zadevi zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS.

20. Prav tako pa iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka kot enega izmed ključnih dokazov pri izdaji odločbe upoštevala interne sezname, ki jih je FURS vodil glede delavcev, ki so opravljali delo v prostorih FURS-a, kar je bilo sicer predstavljeno ustno zakonitemu zastopniku tožeče stranke, dne 5. 10. 2015, kot izhaja iz Zapisnika o nadzoru zaposlovanja na črno pri delodajalcu, številka 0610-11315/2015-43, ki bodo morali biti tožeči stranki predloženi na način, da se bo do njih lahko opredelila.

21. Ker upravni organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni razpisal ustne obravnave, ki je v tej zadevi glede na določbo prvega odstavka 154. člena ZUP obligatorna

in ni omogočil tožeči stranki kot stranki postopka, da neposredno postavlja vprašanja zaslišanim pričam, je sodišče zaradi kršitve pravil postopka tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovno odločanje (3. točka prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju: ZUS-1).

22. V ponovnem postopku bo moral organ opraviti ustno obravnavo in nanjo povabiti tako tožečo stranko kot tudi A.A. ter morebitne druge osebe, za katere bo presodil, da jih je treba zaslišati, kakor tudi predložiti dokaze na katerih bo temeljil morebitno izdajo nove odločbe. Po tako dopolnjenem dokaznem postopku, upoštevaje tudi predložena listinska dokazila, bo moral upravni organ o zadevi ponovno odločiti in se opredeliti do vseh vsebinskih ugovorov tožnika – tudi glede navedb, da je oziroma ali je A.A. dela čistilke opravljala za tožnikovega podizvajalca.

23. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter predloženega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi kršitev pravil postopka ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

24. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt je, v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR z DDV, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženki.

25. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z

Po navedeni določbi mora upravni organ vselej razpisati ustno obravnavo v zadevah, v katerih je treba zaslišati priče.

Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (2014) - ZPDZC-1  - člen 5, 5/1, 19, 19/2

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sodba II U 369/2017-21, z dne 02.12.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:II.U.369.2017.21

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.