UPRS Sodba I U 1562/2018-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-06-12

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Irena Grm (poroč.), Irena Polak Remškar

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - vodovodno omrežje - zasebni vodovod

Toženka v izpodbijani odločbi ni navedla vseh pravno odločilnih dejstev, ki bi utemeljevala odmero komunalnega prispevka za opremljenost zemljišča z javnim vodovodnim omrežjem, zato sodišče ne more preizkusiti zakonitosti njene odločbe v navedenem delu. Sodišče je tako presodilo neglede na toženkine navedbe v odgovoru na tožbo, s katerimi dopolnjuje pomanjkljive razloge v izpodbijani odločbi. Razlogi za sprejeto odločitev morajo namreč biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost.

I. Tožbi se ugodi tako, da se 3. točka izreka odločbe župana Občine Dobrova - Polhov Gradec št. 351-0042/2018-5 z dne 11. 6. 2018 odpravi v višini 2.773,32 EUR in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z v uvodu navedeno odločbo tožniku v zvezi z gradnjo enostanovanjske stavbe na prac. št. 733/9 v k. o.... odmeril komunalni prispevek v višini 12.424,17 EUR ter določil pogoje plačila tega prispevka.

2. Iz obrazložitve navedene odločbe med drugim izhaja, da je organ vodil postopek na podlagi tožnikove zahteve in da je komunalni prispevek odmerjen na podlagi Odloka o podlagah za odmero komunalnega prispevka za območje Občine... - Polhov Graden (v nadaljevanju Odlok o podlagah za odmero) za opremljenost zemljišča z omrežjem cest in vodovoda ter za ravnanje z odpadki.

3. Z izpodbijano odločbo je drugostopenjski organ o tožnikovi pritožbi odločil tako, da ji je delno ugodil, v preostalem delu pa zavrnil (1. točka izreka); odločbo prvostopenjskega organa razveljavil in nadomestil s svojo odločbo (2. točka izreka); tožniku za navedeno gradnjo odmeril komunalni prispevek v višini 12.185,48 EUR (3. točka izreka) ter odločil, na kateri račun ga je tožnik dolžan plačati, da je v primeru zamude dolžan plačati zakonske zamudne obresti in da v tem postopku niso nastali posebni stroški (4., 5. in 6. točka izreka).

4. V obrazložitvi izpodbijane odločbe toženka navaja, da je pritožba utemeljena v delu, ki se nanaša na predhodna vlaganja v višini 238,69 evrov, v preostalem delu pa neutemeljena. Zavrnilni del pojasnjuje s trditvijo, da so vodovod zgradile njene pravne prednice kot osebe javnega prava preko utečenih virov financiranja v javno korist ter da je bilo upravljanje vodovoda na območju občine vse od njegove izgradnje v pristojnosti javnopravnih prednic občine, sedaj pa ga izvaja toženka preko oseb javnega prava (režijskega obrata in krajevne skupnosti). Sklicuje se na določbe svojega statuta in Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) ter trdi, da krajevne skupnosti niso samostojni pravni subjekti, ki bi lahko opravljali zasebne naloge, kot npr. upravljanje zasebnega vodovoda. Navaja še, da je imetnica vodne pravice za obravnavani vodovod na podlagi odločb z dne 8. 1. 2010 in 14. 7. 2015 ter da se tožnik neutemeljeno sklicuje na sodbo tega sodišča I U 430/2009, saj se nanaša na drugačne dejanske in pravne okoliščine. Ker je iz potrdila o predhodnih vlaganjih in poravnanih obveznostih do Krajevne skupnosti... z dne 13. 12. 2017 razvidno, da je tožnik v izgradnjo komunalne infrastrukture - vodovod vložil 238,69 evrov, je to upoštevala pri izračunu komunalnega prispevka, tako da ta sedaj znaša 12.185,48 evrov.

5. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da je upravljavec vodovoda A. Krajevna skupnost..., ki ga je poučila, da ta vodovod, na katerega se opravi priključek novogradnje, ni javni, temveč zasebni vodovod. Krajevna skupnost je izdala potrdilo z dne 16. 4. 2018, da vodovoda ni zgradila toženka, niti ga ne upravlja. Vodovod so zgradili krajani sami, ga financirali s svojimi sredstvi in so zato njegovi lastniki, preko vodovodnih odborov pa so za njegovo upravljanje pooblastili organe krajevne skupnosti. Trdi, da tako, že več desetletno, stanje izhaja iz izjave z dne 2. 7. 2018 in da toženka za svoje pavšalne trditve ni predložila nobenih dokazov.

6. Trdi tudi, da mu je krajevna skupnost izdala dovoljenje za priklop ter da je ta sama, ločeno od toženke in njene investicijske sheme, pri nedavni obnovi infrastrukture na obravnavanem območju zgradila vodovodno omrežje do tožnikove parcele. Tožnik naj bi tudi po toženkinih navodilih vložek svoje pravne prednice uveljavljal na krajevni skupnosti kot pooblaščenki vodnih odborov. Iz javnih evidenc, med drugim iz zbirnega katastra gospodarske javne infrastrukture, naj ne bi bilo razvidno, da bi bilo vodovodno omrežje A. na področju ... zavedeno kot del javne gospodarske infrastrukture. Iz dopisa Ministrstva za okolje in prostor z dne 3. 4. 2018 pa naj bi izhajalo, da je toženka priznala, da gre na tem območju za zasebne vodovode v javnem upravljanju. Trdi še, da je pogodbo o priklopu na vodovodno omrežje sklenil s krajevno skupnostjo.

7. Sklicuje se na stališče tega sodišča v sodbi I U 430/2009, da za vodovod, katerega gradnje ni zagotovila občina, niti ga ni prevzela v upravljanje, ne more zaračunati komunalnega prispevka. Navaja še določbe 71., 77. in 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) in tudi na tej podlagi trdi, da občina, ki ni zgradila vodovoda na obravnavanem obračunskem območju in zato ni v njeni lasti, niti z njim ni imela stroškov, ne sme zavezancu za plačilo komunalnega prispevka naložiti povrnitve stroškov, ki jih ni imela.

8. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano drugostopenjsko odločbo v 3. točki izreka spremeni tako, da se mu odmeri komunalni prispevek v višini 9.173,47 evrov, toženki pa naloži, da v roku 8 dni od prejema sodbe tožniku vrne 3.012,01 evrov z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 15. 6. 2018 do plačila ter povrnitev stroškov sodnega postopka.

9. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in sodišču predlaga, naj jo zavrne, tožniku pa naloži povrnitev stroškov postopka. Med drugim navaja, da tožnik ne trdi, da bi bil sam lastnik ali solastnik spornega vodovoda, zato mu odreka aktivno legitimacijo in pravni interes za tožbo. Nasprotuje pa tudi trditvi, da sploh gre za zasebni vodovod in vztraja, da so ga zgradile njene pravne prednice kot osebe javnega prava z običajnimi viri financiranja v javno korist, o čemer bi lahko izpovedal njen zakoniti zastopnik. Da gre za javni vodovod, naj bi izhajalo tudi iz gradbenega dovoljenja z dne 28. 12. 2006 za ta del vodovoda (B.) ter dogovora med občino in krajevno skupnostjo z dne 28. 4. 2007. Trdi, da je vodovod vpisan v kataster gospodarske javne infrastrukture. Sklicuje se na Odlok o oskrbi s pitno vodo na območju Občine Dobrava - Polhov Gradec (v nadaljevanju Odlok o oskrbi) in njegovo grafično prilogo, iz katere izhaja, kje se izvaja oskrba s pitno vodo s storitvami javne službe in zajema tudi relevantni naselji ... in.... Našteva listine, s katerimi dokazuje, da je v preteklosti, tudi pred letom 1999, vlagala v vodovod A. in da je krajevna skupnost priznavala, da gre za javno vodovodno omrežje.

10. Uveljavlja, da sta listini z dne 2. 7. 2018 in 9. 7. 2018, na kateri se opira tožnik, neupoštevni iz razlogov po 52. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in da ne dokazujeta tožbenih trditev. Vztraja pri stališčih o položaju krajevne skupnosti iz izpodbijane odločbe. Navaja, da je tožnika glede vložka pravne prednice v infrastrukturo napotila na krajevno skupnost, ker je ta dejanski upravljavec. Iz dopisa ministrstva z dne 3. 4. 2018 naj bi izhajalo le, da izvajanje javne službe na zasebnem vodovodu ni mogoče. Dodaja, da v zadevi I U 430/2009 vodovod ni bil v upravljanju krajevne skupnosti, temveč zasebnega subjekta.

11. Tožnik v pripravljalnih vlogah z dne 12. 11. 2018, 26. 3. 2019 in 7. 10. 2019 nasprotuje toženkinim navedbam in med drugim navaja še, da se toženka zmotno sklicuje na vodovodno omrežje na območju B., v katerem se tožnikova nepremičnina ne nahaja. Poleg tega iz toženkinega odgovora izhaja, da je morala za javno investicijo v navedeni del vodovoda pridobiti soglasje krajevne skupnosti, ki je upravljavka zasebnega vodovoda, ter da je bil novozgrajeni del vodovoda nato prenesen v upravljanje in lastništvo krajevne skupnosti. V zvezi z lastništvom vodovoda predlaga zaslišanje operativnega vzdrževalca na vodovodu... C.C., predsednika nadzornega odbora D.D. in predsednika Krajevne skupnosti A. E.E.. Navaja še, da je njegov priključek na vodovod v sodelovanju s tožnikom zgradila krajevna skupnost brez sodelovanja toženke in da je te stroške poravnal krajevni skupnosti. Toženka nosi dokazno breme, da ima zakonito pravno podlago za zaračunavanje komunalnega prispevka. Pravni status vodovoda (javno ali zasebno dobro) ne vpliva na odločitev v zadevi, temveč je treba ugotoviti, kdo je prispeval k njegovi gradnji in kdo ga upravlja. Sklicuje se še na osnutek (predlog) dogovora o prenosu vodnih sistemov..., in ...v upravljanje toženki, ki ga je toženka krajevni skupnosti poslala 28. 5. 2019, in trdi da iz njega izhaja, da krajevna skupnost upravlja s temi vodovodnimi sistemi in da bi se šele na njegovi podlagi izvedel brezplačen prenos na toženko. Meni, da s tem toženka priznava, da v času izpodbijane odmere komunalnega prispevka s spornim vodovodom ni upravljala, saj je to počela krajevna skupnost v imenu vodovodnih odborov kot lastnikov zasebnega vodovoda.

12. Sodišču predlaga naj v zadevi meritorno odloči v sporu polne jurisdikcije, saj je zaradi narave spora in več let trajajočega nezakonitega zaračunavanja komunalnih prispevkov za vodovod na zadevnem območju jasno, da bo v primeru odprave odločbe toženka vztrajala pri svojem razumevanju dejanskega in pravnega stanja, tožnik pa zato ne bo (v razumnem roku) prišel do učinkovite in pravno pravilne razrešitve spora. Opozarja, da toženkin stroškovni zahtevek nima podlage v zakonu.

13. Toženka v pripravljalnih vlogah z dne 6. 3. 2019 in 29. 11. 2019 nasprotuje tožnikovim navedbam in med drugim pojasnjuje svoje sklicevanje na vodovodno omrežje B., in sicer da je to novozgrajeni krak vodovodnega omrežja..., na katerega se priključuje tožnik. Vztraja, da krajevna skupnost ni in ne more biti upravljavka zasebnih vodovodov in da prenos vodovoda v last krajevne skupnosti nima za posledico spremembe statusa vodovoda iz javnega v zasebnega. Nasprotuje zaslišanju prič, ki jih predlaga tožnik, saj naj bi izpovedovale o lastništvu vodovoda, kar pa ni predmet tega spora. Trdi, da je bil dogovor o prenosu vodnih sistemov... in ... v upravljanje toženki sklenjen 13. 11. 2019 ter da ne potrjuje tožnikovih navedb, temveč toženkine navedbe, saj ga sicer krajevna skupnost ne bi podpisala, poleg tega pa iz njega izhaja, da gre za javno vodovodno omrežje. V sodni spis vlaga še grafike, ki so sestavni del Programa opremljanja stavbnih zemljišč iz 1. člena Odloka o podlagah za odmero, in iz katerih naj bi izhajalo, da se tožnikova nepremičnina nahaja na opremljenem območju z vodovodom, kar je podlaga za odmero komunalnega prispevka. Vztraja, da je izkazala svoje investicije v javni vodovod in da je njegova lastnica.

15. Predmet tega upravnega spora je zakonitost odločbe o odmeri komunalnega prispevka, izdane za potrebe gradnje na podlagi šestega odstavka 79. člena ZPNačrt.

16. Tožnik je zavezanec za plačilo odmerjenega komunalnega prispevka, nasprotuje pa odmeri v delu, v katerem se nanaša na opremljenost zemljišča z vodovodnim omrežjem. Toženka mu zato zmotno odreka aktivno legitimacijo in pravni interes za tožbo.

17. V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali je toženka smela tožniku odmeriti komunalni prispevek tudi za opremljenost zemljišča z vodovodom. Tožnik namreč trdi, da se nameravani objekt priključuje na vodovod v zasebni lasti, v zvezi s čemer se je v upravnem postopku skliceval na izjavo tamkajšnje krajevne skupnosti z dne 16. 4. 2018, ki naj bi upravljala vodovodno omrežje A., da je to omrežje zasebni vodovod, katerega gradnjo ni zagotovila občina, niti ga nima v upravljanju.

18. Zakonska podlaga za odmero komunalnega prispevka je ZPNačrt. Skladno s prvim odstavkom 77. člena tega zakona je gradnjo komunalne opreme dolžna zagotoviti občina, pri čemer se skladno z drugim odstavkom istega člena gradnja financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov. Občina je zato upravičena do povrnitve dela stroškov opremljanja zemljišč, ki ga zavezanec, to je investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost (80. člen ZPNačrt), plača občini (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt). Komunalna oprema, za katero lahko občina zaračuna komunalni prispevek, pa so po določbi 1. točke prvega odstavka 71. člena ZPNačrt objekti in omrežja infrastrukture za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb varstva okolja, po predpisih, ki urejajo varstvo okolja – torej tudi vodovodno omrežje in njegovi objekti, preko katerega se izvaja obvezna občinska gospodarska javna služba oskrbe prebivalcev s pitno vodo iz 1. točke prvega odstavka 149. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1).

19. Kot rečeno, je v tem primeru sporno, ali se predvidena gradnja priključuje na javno vodovodno omrežje, saj je tožnik že v postopku izdaje izpodbijane odločbe trdil, da gre za vodovod, ki so ga zgradili zasebniki. Tožnik ima prav, da toženka v izpodbijani drugostopenjski odločbi (kaj drugega pa ne izhaja niti iz prvostopenjske odločbe) trditev, da gre za javno vodovodno omrežje, preko katerega se izvaja obvezna občinska gospodarska javna služba, le pavšalno (neargumentirano) utemeljuje s trditvijo, da so vodovod zgradile njene pravne prednice kot osebe javnega prava preko utečenih virov financiranja v javno korist in da je upravljanje vodovoda vse od njegove izgradnje v pristojnosti javnopravnih prednic toženke, saj teh navedb v ne utemeljuje s pravno pomembnimi razlogi.

20. Trditve, da gre za javno vodovodno omrežje, pa toženka ne more uspešno utemeljevati niti s sklicevanjem na pravni status krajevne skupnosti, kakršen izhaja iz določb Zakona o lokalni samoupravi in toženkinega statuta, in z navedbami, da krajevna skupnost glede na navedena predpisa ne more zakonito upravljati zasebnega vodovoda, saj morebitno nezakonito ravnanje krajevne skupnosti v smislu opravljanja nalog na podlagi dogovora z lastniki ne more biti razlog za sklep, da bi vodovod, ki naj bi ga po tožnikovih navedbah krajani sami financirali in zgradili, zato (če držijo tožnikove trditve) spremenil svoj lastninski status.

21. Ker je po pojasnjenem komunalni prispevek povračilo za opremljanje (gradnjo) komunalne opreme, ne pa za rabo vode, toženka svoje trditve, da ne gre za zasebni vodovod, temveč za javno vodovodno omrežje, ni utemeljila niti z navedbo, da je imetnica vodne pravice za obravnavani vodovod na podlagi odločbe z dne 8. 1. 2010, spremenjene z odločbo z dne 14. 7. 2015. Da imetništvo vodne pravice nujno ne pomeni, da ne gre za zasebni vodovod, izhaja tudi iz četrtega odstavka 6. člena Pravilnika o oskrbi s pitno vodo, ki je veljal v času izdaje navedenega dovoljenja.

22. Ker po povedanem toženka v izpodbijani odločbi ni navedla vseh pravno odločilnih dejstev, ki bi glede na pojasnjeno razlago določb 77. in 79. člena ZPNačrt utemeljevala odmero komunalnega prispevka za opremljenost zemljišča z javnim vodovodnim omrežjem, sodišče ne more preizkusiti zakonitosti njene odločbe v navedenem delu. Sodišče je tako presodilo neglede na toženkine navedbe v odgovoru na tožbo, s katerimi dopolnjuje pomanjkljive razloge v izpodbijani odločbi. Razlogi za sprejeto odločitev morajo namreč biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Z dopolnjevanjem razlogov, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, pa bi bila tožniku tudi odvzeta možnost do učinkovitega pravnega sredstva. Odgovor na tožbo je zato namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe.

23. Navedeno pomeni, da je drugostopenjska odločba v izpodbijani 3. točki izreka v delu, ki se nanaša na odmero komunalnega prispevka za opremljenost zemljišča z javnim vodovodnim omrežjem, nezakonita iz razloga po 2. točki tretjega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP, ki ga tožnik smiselno uveljavlja z očitkom, da so toženkine navedbe o opremljenosti zemljišča z javnim vodovodnim omrežjem pavšalne oziroma neargumentirane.

24. Sodišče je zato, ne da bi se opredeljevalo tudi do ostalih tožbenih navedb in predlaganih dokazov (ki so poleg tega, kolikor presegajo navedbe in predlagane dokaze v pritožbi z dne 16. 4. 2018, tudi nedovoljena tožbena novota - tretji odstavek 20. člena ZUS-1), na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo v delu, ki se nanaša na odmero komunalnega prispevka za opremljenost zemljišča z javnim vodovodnim omrežjem, to pa je v znesku 2.773,32 evrov. Drugostopenjski organ je namreč v izpodbijani odločbi upošteval vložek v vodovod v znesku 238,69 evrov in mu zato v temu delu komunalni prispevek v izreku odmeril v znesku 2.773,32 evrov.

25. Sodišče ni sledilo tožbenemu predlogu, naj samo odloči o stvari v sporu polne jurisdikcije. Skladno s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1 namreč lahko samo odloči o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če bi odprava upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo ter v primeru, če pristojni organ izda, potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči sodišča, ki se nanašajo na postopek. Po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Bistvo upravnega spora je torej nadzor nad zakonitostjo delovanja uprave in ne prevzemanje njene funkcije. Odločanje v sporu polne jurisdikcije je predvideno kot izjema, kot zadnja možnost učinkovitega sodnega varstva pravic posameznika. V obravnavani zadevi po presoji sodišča ni izpolnjen nobeden izmed navedenih razlogov iz 65. člena ZUS-1, poleg tega je tudi narava ugotovljene kršitve takšna, da narekuje odpravo izpodbijanega akta in vrnitev zadeve v ponoven postopek.

26. Glede na navedeno je sodišče na podlagi tretjega odstavka zadevo vrnilo istemu, to je drugostopenjskemu, organu v ponoven postopek. Upravni organ je v ponovnem postopku skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

27. Sodišče je odločilo na seji, brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

28. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Sodišče mu je na podlagi 1. točke 3. člena navedenega pravilnika priznalo strošek v znesku 15 EUR, saj je bila zadeva rešena na seji in tožnika v postopku ni zastopal odvetnik. Stroške mu je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 71, 71/1, 71/1-1, 79, 79/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.