UPRS Sodba I U 425/2019-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-12-07

dr. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

pogodba o koncesiji - podelitev koncesij - sprememba pogodbe - napačna uporaba materialnega prava

V obrazložitvi odločbe je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, nakar je napačno v obrazložitvi navedel, da se petnajstletni rok izteče 16. 12. 2033, saj je od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2033 šestnajst let in ne petnajst. ZZDej-K namreč v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Ker je zakon začel veljati 17. 12. 2017, se petnajstletni rok ne izteče 16. 12. 2033, ampak že eno leto prej. V izreku odločbe pa je napačno navedeno, da se tožeči stranki podeli koncesija v trajanju od 17. 12. 2018 do 16. 12. 2033, saj se skladno s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K koncesije podelijo za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona (torej od 17. 12. 2017) in ne od 17. 12. 2018. Gre torej za napačno navedbo datumov tako v izreku kot v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Te kršitve pa ni odpravil niti drugostopenjski organ v pritožbenem postopku. Po presoji sodišča je bil tako očitno kršen materialni zakon in je sodišče iz tega razloga izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter vrnilo zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Občine Jesenice št. 160-9/2018 z dne 13. 12. 2018 odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285 EUR, povečane za 22% DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v točki 1 izreka tožeči stranki spremenila čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo št. 014-17/2007-2 z dne 14. 9. 2007 na področju zobozdravstvenega varstva odraslih na območju občine Jesenice, in sicer se je čas trajanja koncesije spremenil iz nedoločenega časa v določen čas za obdobje 15 let, to je v trajanju od 17. 12. 2018 do 16. 12. 2033 z možnostjo podaljšanja. Prvostopenjski organ je še odločil, da na podlagi izpodbijane odločbe v tridesetih dneh od dokončnosti tožeča stranka in tožena stranka skleneta dodatek h koncesijski pogodbi in da v tem postopku niso nastali posebni stroški.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je tožena stranka že predhodno izdala Odločbo o podelitvi nadomestne koncesije št. 014-17/2007-2 z dne 14. 9. 2007, s katero je tožeči stranki podelila koncesijo za opravljanje javne zdravstvene službe na področju zobozdravstvenega varstva odraslih na območju občine Jesenice, in sicer za nedoločen čas. Nadalje je v obrazložitvi odločbe navedeno, da je dne 17. 12. 2017 začel veljati Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej-K), ki v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo navedenega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve zakona. ZZDej-K koncendentom nalaga, da v 12 mesecih od uveljavitve ZZDej-K po uradni dolžnosti izdajo odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določijo novo obdobje podelitve koncesije. Prvostopenjski organ še navaja, da je v skladu z navedenim določilom po uradni dolžnosti izdal odločbo o spremembi odločbe o podelitvi nadomestne koncesije, s katero je koncesijo za nedoločen čas spremenil v koncesijo za določen čas, in sicer za obdobje od 17. 12. 2018 do 16. 12. 2033.

3. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

4. Tožeča stranka v tožbi navaja, da sta določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju s 33., 49., 74., 2., 155. in 158. členom Ustave. S posegom v pridobljeno pravico do izvajanja koncesije za nedoločen čas se odvzema pravica do dostopa do zdravstvenih storitev zavarovanim osebam. Z določbo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K je zakonodajalec nedopustno posegel v že pridobljeno pravnomočno in dokončno pravico tožeče stranke do izvajanja koncesijske pravice. Zakonska ureditev, s katero zakonodajalec posega v že pridobljeno pravico, je v neskladju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave, načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Tožeča stranka je izgubila pravno in ekonomsko varnost opravljati svoj poklic in zdravstveno dejavnost do pričakovanega trenutka, ko bo izvajalec izpolnil pogoj za upokojitev. Tožeči stranki je poseženo v pravico do zasebne lastnine in pravico do izvajanja poklica, saj ji potem, ko je pridobila iz lastnega premoženja vsa sredstva, potrebna za izvajanje dejavnosti, po preteku petnajstih let onemogoča izvajanje dejavnosti. V navedenem primeru retroaktivnosti ne zahteva javna korist. Gre tudi za poseg v pravico do zasebne lastnine, saj tožnik po poteku koncesije medicinsko opremo težko proda. Opozarja, da je pri Zakonu o lekarniški dejavnosti prišlo do spremembe trajanja koncesije, vendar je tam možno obdobje trajanja koncesije od petnajst do trideset let, šteto od uveljavitve zakona. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče pri Ustavnem sodišču vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. čelna ZZDej-K. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

6. Po seznanitvi tožene stranke z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, ki je ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo, je tožena stranka poslala pripravljalno vlogo, v kateri glede na odločbo Ustavnega sodišča predlaga sodišču, naj tožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrne.

7. Tožeča stranka v obsežni pripravljalni vlogi z dne 7. 6. 2021 med drugim navaja, da je ustavno sodišče v svoji odločbi z dne 6. 5. 2021 izpodbijano ureditev presojalo le z vidika določb 2. in 155. člena Ustave. Presoja izpodbijane zakonodaje pa je potrebna tudi ob upoštevanju določb 33. in 74. člena Ustave v zvezi s 14. členom Ustave. Pri presoji ustreznosti po načelu sorazmernosti in varstva zaupanja v pravo je odpadla presoja testa sorazmernosti in posega v načelo varstva zaupanja v pravo z vidika spremembe ureditve na konkurenčni položaj koncesionarjev v razmerju do javnega zavoda. Iz zakonodajnega gradiva ni mogoče ugotoviti, kako naj bi prevladujoči javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba izvaja v obliki javnih zavodov, in varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, pozitivno vplivala na javno korist: varstvo zdravja in življenja ljudi. Test sorazmernosti teže spremembe zakonske ureditve in pomena obstoječega pravnega položaja za upravičence je Ustavno sodišče opravilo necelovito. Izpodbijana ureditev tudi krši pravila konkurence do bodočih potencialnih koncesionarjev. Trenutno zagotovljen monopolni položaj javnih zdravstvenih zavodov pomeni veliko tveganje za poslabšanje dostopnosti in kvalitete zdravstvenega varstva za posameznike. Pri izpolnjevanju pogoja za začetek postopka za podaljšanje koncesije gre za pogoj, na katerega izpolnitev ima vpliv izključno javni zdravstveni zavod in ker je ta konkurent koncesionarju, pomeni takšna zakonska ureditev neenako obravnavanje koncesionarja in njegov podrejen položaj. Zakonska ureditev, ki postavlja koncesionarje v položaj, kjer je njegova pravica do podaljšanja koncesijskega razmerja in izvajanja koncesije odvisna od poslovne volje javnega zavoda, torej konkurenta, je primer prekomernega posega v svobodno gospodarsko pobudo. Ustavno sodišče je vprašanje pravne varnosti, presojano z vidika trajanja koncesije 15 let, obravnavalo preozko. Izostala je vsebinska primerjava ureditve zdravstvene in lekarniške dejavnosti. Nova zakonska ureditev ni niti relativno niti absolutno predvidljiva za tožnika. Nadalje navaja, da v danem primeru zakonodajalec ni izpostavil niti ogroženosti delovanja javnih zdravstvenih zavodov v okviru zakonske ureditve pred spremembo niti ni obrazložil, da bi prejšnja zakonska ureditev izvajanja javne zdravstvene mreže ogrožala varovano javno zdravje. Sprememba ureditve slabša konkurenčni položaj koncesionarja proti javnemu zavodu. Niti zakonodajalec niti odločba ustavnega sodišča U-I-193/19-14 ne ponudi odgovora, kako se z omejitvijo koncesij in določanju monopola položaja javnih zavodov zasleduje javna korist. Nadalje tožeča stranka še izpostavlja, da je pred Ustavnim sodiščem vloženih več zahtev za oceno ustavnosti prav istega člena.

8. Tožba je utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih navaja tožeča stranka.

9. V obravnavani zadevi sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da je tožeča stranka z odločbo o podelitvi nadomestne koncesije z dne 14. 9. 2007 pridobila koncesijo za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti na področju splošnega zobozdravstvenega varstva odraslih na območju Občine Jesenice za nedoločen čas. Nadalje je v obrazložitvi odločbe pravilno ugotovil, da je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, nakar je napačno v obrazložitvi navedel, da se petnajstletni rok izteče 16. 12. 2033, saj je od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2033 šestnajst let in ne petnajst. ZZDej-K namreč v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Ker je zakon začel veljati 17. 12. 2017, se petnajstletni rok ne izteče 16. 12. 2033, ampak že eno leto prej. V izreku odločbe pa je napačno navedeno, da se tožeči stranki podeli koncesija v trajanju od 17. 12. 2018 do 16. 12. 2033, saj se skladno s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K koncesije podelijo za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona (torej od 17. 12. 2017) in ne od 17. 12. 2018. Gre torej za napačno navedbo datumov tako v izreku kot v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Prvostopenjski organ pa, če ni šlo zgolj za napako na treh mestih odločbe, ni pojasnil, zakaj je navedel tak izračun, kot je zapisan v odločbi. Te kršitve pa ni odpravil niti drugostopenjski organ v pritožbenem postopku. Po presoji sodišča je bil tako očitno kršen materialni zakon in je sodišče iz tega razloga izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter vrnilo zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Ker je sodišče odpravilo odločbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do navedb tožeče stranke ni opredeljevalo. Skladno s prvim odstavkom 40. člena ZUS-1 sodišče pri presoji ni vezano na tožbene razloge. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

10. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je ugotovilo, da je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V takem primeru pa ZUS-1 daje upravnemu sodišču pravico, da lahko v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odloči tudi brez glavne obravnave.

11. Ker je sodišče tožbi ugodilo in je tožeča stranka zahtevala povrnitev stroškov postopka ter je izpodbijani akt odpravilo, je presodilo, da mora tožena stranka skladno z določilom tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Določilo drugega odstavka 3. člena Pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (2017) - ZZDej-K  - člen 41, 41/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba I U 308/2019-20, enako tudi , ,

UPRS Sodba I U 1484/2019-18, enako tudi , ,