UPRS Sodba I U 398/2019-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-31

lekarniška dejavnost - podružnica - zahteva za izdajo odločbe - tožba zaradi molka organa - procesne predpostavke

Tožnica z vlogo zahteva izdajo dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne. Organ bi moral v obravnavani zadevi tožničino vlogo obravnavati kot vlogo v upravnem postopku in z njo ravnati v skladu z določbami ZUP.

Bistveno je, da je zainteresirani izvajalec lekarniške dejavnosti podal vlogo za podružnico lekarne, saj gre pri odločanju o izdaji dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne za odločanje o pravici. Posledično bi moral prvostopenjski organ o vlogi odločiti v upravnem postopku in v roku, ki ga za to določa zakon. Enako bi moral ravnati tudi drugostopenjski organ. Ker drugostopenjski organ o tožničini pritožbi ni odločil v upravnem postopku in v zakonsko predpisanem roku, niti ni tega storil v nadaljnjih sedmih dneh po tožničini zahtevi, je tožba zaradi molka organa upravičena.

I. Tožbi zaradi molk organa se ugodi tako, da se Občini Medvode naloži, da mora v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe izdati upravni akt o vlogi tožeče stranke z dne 5. 7. 2018.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1. Tožnica vlaga tožbo zaradi molka upravnega organa na podlagi 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Pri toženi stranki je 5. 7. 2018 vložila vlogo za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice lekarne. Rok za odločitev organa prve stopnje se je po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) iztekel 5. 9. 2019, vendar do tega dne tožnica ni prejela odločbe. Dne 10. 9. 2018 je na organ druge stopnje naslovila pritožbo zaradi fiktivne zavrnitve upravne vloge. Rok za odločitev organa druge stopnje se je iztekel 10. 11. 2018, vendar tudi do tega dne ni prejela odločbe. V skladu z 28. členom ZUS-1 je zato 12. 11. 2018 na toženo stranko naslovila zahtevo za izdajo odločbe oziroma urgence, vendar tudi na tej podlagi tožena stranka ni odločila o njeni zahtevi, zato vlaga tožbo zaradi molka organa. Sodišču predlaga naj toženi stranki naloži, da v roku 30 dni od prejema te sodbe odloči o vlogi tožnice z dne 5. 7. 2018. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

2. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da vloge tožnice z dne 5. 7. 2018 oziroma 10. 9. 2018 ni štela za upravno vlogo, saj občina ni razpisala koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti. Tudi zato, ker se je tožnica z vlogami obračala na občinski svet in na župana, ki glede na delitev funkcij pri delovanju občine na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) nista pristojna za sprejem posamičnih upravnih aktov na prvi stopnji, tožena stranka njene vloge ni štela kot upravne vloge. Za odločanje o upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti je na prvi stopnji pristojna uprava samoupravne lokalne skupnosti, če zakon ne določa drugače (17. člen ZUP). Da ne gre za vlogo v upravnem postopku, izhaja tudi iz določb Zakona o upravnih taksah, saj tožnica ob vložitvi vloge ni plačala upravne takse. V zvezi s samo organizacijo in delovanjem lekarne v Občini Medvode pa tožena stranka pojasnjuje, da na območju občine deluje Lekarna Ljubljana oziroma njena podružnica od leta 1968. Na podlagi predpisov o delitvi premoženja občin se Mestna občina Ljubljana in Občina Medvode nista dogovorili o delitvi premoženja tega javnega zavoda. Predpisi o lekarniški dejavnosti obstoječim lekarnam statusa niso spreminjali. Zaradi nedorečenosti načina oblikovanja celovite lekarniške dejavnosti v Občini Medvode pa občinski svet še ni sprejel občinskega akta o lekarniški dejavnosti. Lekarne in njihove podružnice so organizirane bodisi kot organizacijske enote javnega zavoda, ustanovljenega za opravljanje lekarniške dejavnosti ali kot poslovna enota zasebnika s koncesijo. Za poslovanje podružnice lekarne potrebuje lekarna dovoljenje, ki ga izda občina, ta po mora pred dodelitvijo dovoljenja pridobiti mnenje Lekarniške zbornice Slovenije. Lekarnar opravlja lekarniško dejavnosti na koncesijskem območju, ki ga določi občina. Podružnica se lahko odpre le v kraju, kjer ni lekarne in je ugotovljena potreba po izdaji zdravil. Tožnici je podeljena koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju Občine Grosuplje, torej podružnico lahko odpre zgolj na tem območju. Podružnico na območju Občine Medvode bi na podlagi obstoječe koncesijske pogodbe tožnica lahko odprla le, če bi Občina Medvode in Občina Grosuplje skupaj podelili koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti. Glede na navedeno sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

3. Tožnica je vložila še več pripravljalnih vlog v katerih dodatno pojasnjuje svoja stališča glede pravice do podružnice lekarne in glede dolžnosti tožene stranke, da izda odločbe v zvezi z njeno vlogo. Poudarja, da se postopek izdaje dovoljenja za poslovanje podružnice, za izdajo katerega je po določbo tretjega odstavka 10. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) stvarno pristojna tožena stranka, vodi po pravilih upravnega postopka. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v zadevah opr. št. I U 991/2019, I U 1391/2019, I U 1853/2019, I U 1461/2019 in I U 770/2019.

5. Po določbi tretjega odstavka 5. člena ZUS-1 je upravni spor dopusten tudi v primeru, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku. Procesne predpostavke za vložitev takšne tožbe (zaradi molka organa) so določene v 28. členu ZUS-1. Četrti odstavek tega člena tako določa, da če organ prve stopnje, zoper katerega odločbo je dopustna pritožba, ne izda odločbe o zahtevi v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ima stranka pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje, ki je v tem primeru pristojen za odločanje. Zoper odločbo organa druge stopnje sme stranka sprožiti upravni spor; če so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka tega člena, pa sme sprožiti upravni spor tudi, kadar ta organ ne izda odločbe. Upravni spor sme tako sprožiti, če tudi organ druge stopnje v dveh mesecih ali v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ne izda odločbe o strankini pritožbi in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh (drugi odstavek 28. člena ZUS-1).

6. Tožnica je na navedeni pravni podlagi vložila tožbo zaradi molka organa, ker organ druge stopnje v roku ni odločil o njeni pritožbi zoper zavrnjeno zahtevo za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne.

Organ druge stopnje je namreč na njeno urgenco za odločanje o pritožbi odgovoril le z dopisom 13. 11. 2018, iz katerega pa ni razvidno ali bo organ njeno pritožbo obravnaval ali ne. Je pa v odgovoru na tožbo tožena stranka povedala, da je štela, da pri tožničini vlogi ne gre za upravno zadevo. V obravnavani zadevi je tako sporno, ali je tožničina vloga z dne 5. 7. 2018 vloga, ki jo je treba obravnavati po ZUP in če gre za takšno vlogo, ali so izpolnjeni pogoji za tožbo zaradi molka organa (ali je tožnica vložila pritožbo zaradi molka organa prve stopnje po izteku roka predpisanega za odločitev organa prve stopnje in ali je vložila tožbo zaradi molka organa, po tem, ko organ druge stopnje tudi na novo zahtevo ni odločil o tožničini pritožbi v nadaljnjih sedmih dneh).

7. Med strankama ni sporno, da je tožnica toženi stranki dne 5. 7. 2018 poslala vlogo poimenovano „Dovoljenje Občine Medvode za lekarniško dejavnost“, ki jo je naslovila na Občino Medvode (občinski svet občine Medvode in župana občine Medvode). Prav tako ni sporno, da je 10. 9. 2018 poslala občini Medvode (županu) pritožbo zaradi fikcije zavrnitve njene vloge in 12. 11. 2018 poziv občini Medvode (županu) za izdajo odločbe v roku sedmih dneh. Sporno ni niti, da je tožena stranka 13. 11. 2018 tožnici poslala odgovor na urgenco za izdajo odločbe in, da v zadevi ni bila izdana nobena upravna odločba.

8. Tožnica z vlogo z dne 5. 7. 2018, kjer se med drugim sklicuje na 125. člen ZUP

, zahteva izdajo dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne. Tako podana zahteva v povezavi z 10. členom Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD-1)

, kjer so med drugim določeni pogoji, ki jih mora izpolnjevati podružnica in postopki ustanovitve podružnice v občini, ki ni ustanoviteljica lekarne, pa po oceni sodišča ne pušča nobenega dvoma, da gre v predmetni zadevi za upravno zadevo iz 2. člena ZUP. Zato bi moral organ v obravnavani zadevi tožničino vlogo obravnavati kot vlogo v upravnem postopku in z njo ravnati v skladu z določbami ZUP. Način, na katerega je zakonodajalec uredil postopek izdaje dovoljena za poslovanje podružnice lekarne, namreč nima neposrednega vpliva na to, ali gre v tej zadevi za upravno stvar ali ne. Bistveno je le, da je zainteresirani izvajalec lekarniške dejavnosti podal vlogo za podružnico lekarne, saj gre pri odločanju o izdaji dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne za odločanje o pravici. Posledično bi moral prvostopenjski organ o vlogi odločiti v upravnem postopku in v roku, ki ga za to določa zakon. Enako bi moral ravnati tudi drugostopenjski organ. Zato je po presoji sodišča zahteva tožnice, da mora tožena stranka o njeni vlogi odločiti, v skladu z določbo 28. člena ZUS–1 utemeljena. Da je treba o vlogi za odprtje nove podružnice lekarne v občini, ki ni občina ustanoviteljica osnovne lekarne, odločati po pravilih ZUP, je tudi stališče, ki je uveljavljeno v upravno-sodni praksi (tako npr. sodba I U 991/2019 z dne 6. 5. 2020, sodba I U 1027/2019 z dne 4. 6. 2020 sodba I U 1391/2019 z dne 26. 11. 2020), na kar tožnica utemeljeno opozarja. Tudi dejstvo, da tožena stranka ni razpisala koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti, na odločitev ne more vplivati, saj za odprtje podružnice lekarne ni potrebna le koncesija, temveč tudi dovoljenje. V predmetni zadevi pa je tožnica izrecno zahtevala izdajo dovoljenja, na zahtevo pa je organ vezan (128., 207. in 213. člen ZUP)

9. Ker drugostopenjski organ o tožničini pritožbi ni odločil v upravnem postopku in v zakonsko predpisanem roku

, niti ni tega storil v nadaljnjih sedmih dneh po tožničini zahtevi, ki jo je po podatkih upravnega spisa prejel 14. 11. 2018, je sodišče ugotovilo, da je tožba zaradi molka organa, ki jo je tožnica na sodišče poslala priporočeno po pošti 1. 3. 2019, upravičena. Zato ji je ugodilo in v skladu s prvim odstavkom 69. člena ZUS-1 organu naložilo, da v roku 30 dni odloči o tožničini vlogi z dne 5. 7. 2018. Ocenilo je, da je 30 dni primeren rok, v katerem bo lahko odločeno o tožničini pritožbi.

10. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS 1).

11. Nenazadnje pa sodišče toženo stranko opozarja na določbo petega odstavka 65. člena ZUP, ki določa, da če dobi organ po pošti, brzojavno ali po elektronski poti vlogo, ki je ni pristojen sprejeti, pa ni nobenega dvoma o tem, kateri organ jo je pristojen sprejeti, jo pošlje brez odlašanja pristojnemu organu oziroma sodišču in to sporoči stranki; če organ, ki je dobil vlogo, ne more ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen, izda brez odlašanja sklep, s katerim zavrže vlogo zaradi nepristojnosti, in ga takoj pošlje stranki. Pri odločanju mora organ v skladu z zahtevo iz 7. člena ZUP upoštevat tudi to določilo.

12. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnica pa je v postopku imele pooblaščenko, ki je odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). To znese skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Fikcija zavrnitve zahteve s strani organa prve stopnje izhaja iz 222. člena ZUP, ki v prvem odstavku določa, da mora pristojni organ, kadar se začne postopek na zahtevo stranke (...), pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, izdati odločbo in jo vročiti stranki čim prej, najpozneje v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke (...), mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih. Če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen (četrti odstavek 222. člena ZUP).

125. člen ZUP: 1) Upravni postopek se začne pred pristojnim organom po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke. 2) Določbe tega zakona, ki veljajo za zahtevo, veljajo tudi za prošnjo ali drugo vlogo, ki je po naravi stvari izenačena z zahtevo

Tretji odstavek 10. člena ZLD-1 določa, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva. Takšno dovoljenje predstavlja upravno odločbo, saj gre za odločanje o pravici.

Prvi odstavke 256. člen ZUP: Odločba o pritožbi mora biti izdana in vročena stranki, brž ko je to mogoče, najpozneje pa v dveh mesecih od dneva, ko je organ prejel popolno pritožbo. Če je pritožba nepopolna in jo pritožnik po pozivu dopolni, začne teči rok za izdajo odločbe tedaj, ko organ prejme dopolnitev pritožbe.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 28

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.