UPRS Sodba I U 493/2019-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-12

Adriana Hribar Milič (preds.), mag. Slavica Ivanović (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

napredovanje v naziv - pogoji za napredovanje v naziv - pomanjkljiva obrazložitev - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Razlogi za zavrnitev v izpodbijani odločbi niso pojasnjeni na način, iz katerih bi izhajalo, da toženka prvega pogoja glede strokovnega izpita dejansko ne izpolnjuje, saj se toženka ni opredelila glede po presoji sodišča relevantne informacije Zbornice zdravstvene in babiške nege z dne 29. 1. 2019, da tožnici v zdravstveni dejavnosti ni potrebno opravljati pripravništva in strokovnega izpita. Ob dejstvu, da lahko opravljen strokovni izpit po stališču toženke pomeni katerikoli opravljen izpit, ne zgolj izpit iz področja socialnega varstva, se sodišču postavlja vprašanje neenake obravnave tožnice, kolikor ji na svojem področju (zdravstvo) glede na število opravljenih praktičnih ur, ni treba opravljati strokovnega izpita in bi to po presoji sodišča pomenilo, da podzakonski akt tožnici onemogoča napredovanje v naziv, kar bi bilo po presoji sodišča pravno nevzdržno.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti 12203-148/2018-6 z dne 15. 2. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je ministrica za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti na podlagi prvega odstavka 20. člena Pravilnika o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (v nadaljevanju Pravilnik) zavrnila predlog za napredovanje v naziv samostojna svetovalka za tožnico A.A., diplomirano medicinsko sestro (točka 1 izreka), stroški v postopku niso nastali (točka 2 izreka). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Dom B. vložil predlog za napredovanje v naziv samostojna svetovalka za tožnico, diplomirano medicinsko sestro pri Komisiji za podelitev nazivov strokovnim delavcem in strokovnim sodelavcem na področju socialnega varstva (v nadaljevanju komisija), ki jo je imenovala ministrica za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti 30. 4. 2018. Kot pravno podlago za zavrnitev predloga toženka navaja 4. člen Pravilnika, ki določa, da lahko strokovni delavec oz. strokovni sodelavec, ki ima visokošolsko izobrazbo napreduje v naziv samostojni svetovalec, če izpolnjuje naslednje pogoje: ima opravljen strokovni izpit, ima najmanj 4 leta delovne dobe na področju socialnega varstva kot strokovni delavec ali strokovni sodelavec z visokošolsko izobrazbo, je uspešen pri delu, je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli dosegel najmanj 20 točk. Tožnica dokazila o izpolnjevanju pogoja iz prve alineje 4. člena Pravilnika, da ima opravljen strokovni izpit, ni izkazala oziroma je z dopisom pojasnila, da zahtevanega dokazila ne more posredovati in predložila pojasnilo Zbornice zdravstvene in babiške nege Slovenije – Zveze strokovnih društev medicinskih sester, babic in zdravstvenih tehnikov Slovenije (v nadaljevanju tudi Zbornica zdravstvene in babiške nege). Komisija je ugotovila, da tožnica v vlogi ni dokazala izpolnjevanja pogoja iz prve alineje 4. člena Pravilnika, da ima opravljen strokovni izpit. Ker v strokovni naziv na področju socialnega varstva lahko napredujejo le kandidati z opravljenim strokovnim izpitom, je komisija predlagala, da se tožničina vloga zavrne. Komisija izpolnjevanja drugih pogojev ni preverjala, ker morajo biti pogoji iz 4. člena Pravilnika izpolnjeni kumulativno.

2. Tožnica vlaga tožbo iz razloga nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka. V postopku je predložila pojasnilo Zbornice zdavstvene in babiške nege, iz katere izhaja, da v skladu z veljavno zakonodajo (64. člen Zakona o zdravstveni dejavnosti – v nadaljevanju ZZDej) diplomirani medicinski sestri, katere študijski program je v skladu s sektorskimi direktivami EU, ni potrebno opravljati pripravništva in strokovnega izpita. Razlogi toženke, da sklicevanje na opravljen študij v skladu z direktivo EU za regulirane poklice (2005/36/ES) kot dokazilo o opravljenem izpitu ne zadošča, po mnenju tožnice ne drži, saj se je tožnica izobraževala po novem sistemu izobraževanja v zdravstveni negi (diplomirala je v letu 2012) v skladu s 64. členom ZZDej, ki predvideva veliko število ur (4600) teoretičnega in praktičnega usposabljanja, kar je ekvivalenca strokovnemu izpitu v socialnem varstvu. Zato za diplomirane medicinske sestre, ki so bile vključene v izobraževanje po letu 2004 strokovni izpit ni več predviden ter tožnica dejansko izpolnjuje vse pogoje za pridobitev obravnavanega naziva in toženka poslanih dokazil ni pravilno ocenila. Sodišču predlaga, da zasliši generalno direktorico Direktorata za zdravstveno varstvo, kot jo navaja in predsednico Zbornice zdravstvene in babiške nege, kot jo navaja ter, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo opravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek ter ji naloži plačilo stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. V odgovoru na tožbo toženka navaja med drugim določbe 69. člena, 70. člena in 74. člena Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV). Navaja, da je Dom B. kot delodajalec tožeče stranke 30. 10. 2018 podal predlog za napredovanje v naziv samostojna svetovalka za tožnico kot strokovno sodelavko s pridobljeno izobrazbo diplomirana medicinska sestra. Sklicuje se na 4. člen Pravilnika, ki ga citira. Pogoji iz tega člena Pravilnika morajo biti izpolnjeni kumulativno, pri čemer se za izpolnjen pogoj o opravljenem strokovnem izpitu od kandidatov, ki na področju socialnega varstva želijo napredovati v naziv, ne zahteva opravljen izpit s področja socialnega varstva, temveč že zadostuje opravljen strokovni izpit na drugem strokovnem področju. Po mnenju toženke sklicevanje tožnice na opravljen študij v skladu z direktivo EU za regulirane poklice (2005/36/ES) ne zadošča kot dokazilo o opravljenem strokovnem izpitu, saj se takšna ureditev nanaša na področje dela v zdravstveni dejavnosti, kar potrjuje tudi sklicevanje Ministrstva za zdravje v dopisu z dne 21. 3. 2019 na področni zakon in sicer na Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-G). Tožnica se s pridobljeno izobrazbo diplomirana medicinska sestra kot zdravstveni delavec uvršča na področje izvajanja zdravstvene dejavnosti, na katerem sme glede na dopis Zbornice zdravstvene in babiške nege z dne 29. 1. 2019 samostojno opravljati delo v svojem poklicu. Toženka pojasnjuje, da komisija za nazive temu ni oporekala, saj nima pristojnosti za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev za delovanje na področju zdravstvene dejavnosti, vendar pa ima pristojnost ugotavljanja izpolnjevanja pogojev za vse kandidate za napredovanje v naziv na področju socialnega varstva skladno s Pravilnikom. Tožnica kot kandidatka pa ni predložila dokazila o izpolnjevanju pogoja opravljenega strokovnega izpita, zato ne izpolnjuje pogoja po prvi alineji 4. člena Pravilnika. Drugačno vrednotenje pogojev za napredovanje v naziv z dopuščanjem izjeme, kot jo pričakuje tožnica, bi bilo sporno in protipravno. Na ta način bi bilo ogroženo načelo enake obravnave kandidatov oziroma bi bili strokovni delavci na področju socialnega varstva, kot njim lastnem delovnem področju, v neenakopravnem oziroma celo v slabšem položaju, čemur toženka nasprotuje. Z vidika presoje izpolnjevanja pogojev za napredovanje v naziv je treba skladno s Pravilnikom izhajati iz tega, da je konkreten kandidat, ne glede na njegovo pridobljeno izobrazbo, zaposlen na področju socialnega varstva, zato se posledično uporabljajo predpisi, ki veljajo na področju socialnega varstva, pri čemer se sklicuje na pravno podlago za sprejem Pravilnika (74. člen ZSV). Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Ker vsa pravno relevantna dejstva izhajajo iz listin, ki sta jih v spis predložili strank, sodišču predlaga odločanje brez glavne obravnave.

5. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev predloga za napredovanje v naziv samostojne svetovalke tožnice, diplomirane medicinske sestre. Toženka je svojo odločitev oprla na stališče, da tožnica ne izpolnjuje pogoj iz prve alineje 4. člena Pravilnika, ki določa pogoje in postopek za napredovanje strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive in sicer tožnica ni predložila potrdila, da ima opravljen strokovni izpit. Zato se toženka do drugih pogojev iz 4. člena Pravilnika, ki morajo izpolnjeni kumulativno, ni opredeljevala.

6. V obravnavani zadevi ni sporno, da toženka ni predložila dokazila o opravljenem strokovnem izpitu. Tudi ni sporno, da tega dokazila ni predložila zato, ker ga na svojem področju, to je področju zdravstvenega varstva, ni dolžna opraviti, in da sme na svojem področju v skladu z 64. členom ZZDej, delo v zdravstveni dejavnosti samostojno opravljati, kar izhaja iz informacije Zbornice zdravstvene in babiške nege - Zveza strokovnih društev medicinskih sester, babic in zdravstvenih tehnikov Slovenije z dne 29. 1 2019: diplomirana medicinska sestra in diplomirana babica, če ima zaključen ustrezen študijski program prve stopnje, ki traja najmanj 3 leta in je lahko dodatno izražen z enakovrednimi kreditnimi točkami ECTS, torej obsega vsaj 4600 ur teoretičnega in kliničnega izobraževanja oziroma usposabljanja, pri čemer trajanje teoretičnega izobraževanja predstavlja vsaj tretjino, trajanje kliničnega izobraževanja pa vsaj polovico minimalnega trajanja usposabljanja, kar pomeni, da diplomirani medicinski sestri, kateri študijski program je usklajen s sektorskimi direktivami EU, ni potrebno opravljati pripravništva in strokovnega izpita.

7. Toženka te informacije Zbornice zdravstvene in babiške nege Slovenije v tem postopku ni upoštevala, za kar v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedla razlogov. Toženka se šele v odgovoru na tožbo opredeli do te informacije, hkrati pa se sklicuje na (kasnejši) dopis Ministrstva za zdravje 6040-120/2019-3 z dne 21. 3. 2019. Slednji ne more biti predmet tega upravnega spora, zato ga sodišče kot nedovoljeno tožbeno novoto zavrača (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Toženka tudi šele v odgovoru na tožbo navaja, da se za izpolnjen pogoj za opravljanje strokovnega izpita od kandidatov, ki na področju socialnega varstva želijo napredovati v naziv, ne zahteva opravljen izpit s področja socialnega varstva, temveč zadostuje opravljen strokovni izpit na drugem strokovnem področju, kot tudi, da bi bili strokovni delavci na področju zdravstvenega varstva v primeru, kot je obravnavani, v neenakopravnem oziroma celo slabšem položaju, kar pa tudi v odgovoru na tožbo ne pojasni.

8. Po presoji sodišča izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, razlogi, ki jih toženka navaja v odgovoru na tožbo pa ne morejo nadomestiti obrazložitve odločbe po 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po presoji sodišča razlogi za zavrnitev niso pojasnjeni na način, iz katerih bi izhajalo, da toženka prvega pogoja glede strokovnega izpita dejansko ne izpolnjuje, saj se toženka ni opredelila glede po presoji sodišča relevantne informacije Zbornice zdravstvene in babiške nege z dne 29. 1. 2019, da tožnici v zdravstveni dejavnosti ni potrebno opravljati pripravništva in strokovnega izpita. Ob dejstvu, da lahko opravljen strokovni izpit po stališču toženke pomeni katerikoli opravljen izpit, ne zgolj izpit iz področja socialnega varstva, pa se sodišču postavlja vprašanje neenake obravnave tožnice, kolikor ji na svojem področju (zdravstvo) glede na število opravljenih praktičnih ur, ni treba opravljati strokovnega izpita in bi to po presoji sodišča pomenilo, da podzakonski akt tožnici onemogoča napredovanje v naziv, kar bi bilo po presoji sodišča pravno nevzdržno.

9. Ker je po povedanem izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, jo je sodišče na podlagi tretje alineje prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek, v katerem je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek istega člena ZUS-1).

10. Sodišče je odločalo brez glavne obravnave (sojenje na seji) na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 po katerem sodišče lahko odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v pravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

11. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnica upravičena do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopal pooblaščenec, ki ni odvetnik, zato se ji priznajo stroški v višini 15, 00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 214, 214/1, 237, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.