UPRS Sodba I U 1583/2021-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-02

mag. Barbara Fajdiga Jadek (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Jure Likar

UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - ŠOLSTVO

študent - visoko šolstvo - vpis v višji letnik - pogojni vpis v višji letnik - daljša bolezen - subsidiarna uporaba ZUP - upravičeni razlogi - prosti preudarek - prekluzija

Tretji odstavek 3. člena ZUP določa, da se ZUP uporablja tudi v primerih, kadar izvajalci javnih služb odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev. V obravnavanem primeru gre prav za tovrstno zadevo.

Izjemni vpis v višji letnik urejata 125. člen Statuta Univerze v Ljubljani in 86. člen Pravil Pravne fakultete Univerze v Ljubljani. V skladu z drugim odstavkom 125. člena Statuta lahko študent izjemoma zaprosi za vpis v višji letnik, če ima opravljene obvezne vsebine v skladu s študijskim programom in minimalni obseg kreditnih točk tekočega letnika ter ima izkazane upravičene razloge. Med drugim je v tem določilu tudi določeno, da je upravičeni razlog tudi daljša bolezen študenta. Vsebinsko enako je tudi določilo 86. člena Pravil Pravne fakultete Univerze v Ljubljani, kjer je prav tako navedeno, da se študent lahko izjemoma vpiše v višji letnik, če je v tekočem letniku opravil študijske obveznosti v obsegu najmanj 40 kreditnih točk in če ima za to upravičene razloge, med temi razlogi pa je prav tako navedena daljša bolezen. Iz teksta obeh besedil je razvidno, da gre v obravnavanih primerih za odločanje po prostem preudarku, saj je v besedilih obeh predpisov navedena stavčna zveza, da se študent „lahko“ vpiše v višji letnik, če za to obstajajo upravičeni razlogi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrnil prošnjo tožnika za izjemni redni vpis v višji letnik ter prošnjo za izjemni izredni vpis v višji letnik. V obrazložitvi sklepa je navedeno, da je tožnik v prošnji navajal, da se že večji del življenja spopada s slabšo koncentracijo in depresijo, k temu naj bi pripomogel tudi spor z delodajalcem. Do spomladi 2021 je bil pod hudim stresom in tesnoben, v kombinaciji z menjavo terapij za zdravljenje njegovih psiholoških težav pa je to povzročilo, da sploh ni imel energije za študij. Iz depresije se je uspel potegniti šele v avgustu 2021, zares huda depresija pa se je končala proti koncu junija 2021. Zaradi tega študijskih obveznosti za drugi letnik ni bil sposoben opraviti.

2. Prvostopenjski organ ugotavlja, da daljša bolezen sicer predstavlja opravičen razlog za izjemni vpis v višji letnik, vendar mora biti ta izkazan z zadostno verjetnostjo. Predložitev mnenja specialistke, poimenovanega kot „priporočilo“, tega standarda ne izpolnjuje. Iz priloženega mnenja zgolj na splošno izhaja, da je imel tožnik v obdobju med avgustom 2020 in junijem 2021 težave v smislu poglabljanja simptomatike z motnjami v koncentraciji in znižano čustveno lego, ki je pomembno vplivala na sposobnost rednega, sprotnega in uspešnega opravljanja študijskih obveznosti. Vendar prvostopenjski organ ugotavlja, da se omenjeno obdobje v celoti ne prekriva z zatrjevanim obdobjem, do katerega naj bi psihološke težave tožnika trajala (avgust 2021). Tožnik je rekel, da je huda depresija bila zaključena v juniju 2021, prvostopenjski organ pa kot relevantno izpostavlja tudi obdobje v avgustu 2021, ki sovpada z jesenskim izpitnim obdobjem, težav v tem obdobju pa ne potrjujejo nobeni drugi dokazi. Prav tako tožnik drugih dokazov ni predložil, čeprav bi to lahko storil. Sicer je navedel, da lahko na prošnjo prvostopenjskega organa predloži le-te, vendar prvostopenjski organ meni, da je dokazna vrednost tovrstnih ex post pripravljenih potrdil v primerjavi z dokazi, ki kažejo na daljše trajanje določenega zdravstvenega stanja, bistveno manjša. Zaradi tega prvostopenjski organ prošnji ni ugodil.

3. Tožnik se je zoper prvostopenjski sklep pritožil, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. V svojem sklepu med drugim pojasnjuje, zakaj ni mogoče upoštevati novih dokazov, ki so bili predloženi šele v pritožbenem postopku. Tudi če bi bile pritožbene novote upoštevne, tožnik ni zadostil trditvenemu in dokaznemu bremenu v zvezi z daljšo boleznijo. Iz izvidov, ki so bili priloženi, ni mogoče razbrati drugega, kot da je bil zdravljen, hkrati pa ni nikjer podane jasne vzročne zveze med boleznijo in negativnimi posledicami zdravljenja ter tožnikovo nezmožnostjo izpolnjevanja študijskih obveznosti. Celo nasprotno, med izvidi je večkrat omenjeno, da študira pravo, da mu gre dobro, da je naredil večino kolokvijev in izpitov. Iz tega je mogoče sklepati, da kljub težavam, večjih ovir v študiju, le-te ne predstavljajo. Če je uspel skozi leto opraviti večino študijskih obveznosti, je pravilno sklepati, da je zmožen v izboljšanem stanju junija opraviti tudi še preostale študijske obveznosti. Poleg tega se je stanje depresije izboljšalo že junija 2021, v avgustu pa se je že zaključilo. Nadaljnjih težav v avgustu pa tožnik ne dokazuje.

4. Tožnik v tožbi podrobneje opisuje svoje zdravstvene težave ter katere obveznosti iz prvega letnika je opravil. Prvostopenjski organ ni upošteval, da študijski proces poteka skozi daljše časovno obdobje in da velikega zaostanka ni mogoče nadoknaditi v kratkem času. Ne strinja se z dokazno oceno prvostopenjskega organa v zvezi s priloženim „priporočilom“ zdravnice. Vsebinska presoja zdravniških spričeval ni v pristojnosti organov, ki odločajo. Gre za strokovno odločitev, ki jo lahko potencialno spremeni zgolj mnenje drugega strokovnjaka. Glede pridobivanja dokazov pojasnjuje, da je bil z zdravnico dogovorjen, da mu izvidov ne pošilja. V času pisanja vloge ni imel na razpolago izvidov, nekatere je založil, večinoma pa zaradi obravnav na daljavo ni imel. V tožbi se tudi sklicuje na priporočilo zdravnice, ki je o njem zapisala, da so njegove težave pomembno vplivale na sposobnost opravljanja študijskih obveznosti. V upravnem postopku bi morali angažirati strokovnjaka. Prvostopenjski organ ga ni pozval k dopolnitvi vloge, ampak je preuranjeno odločil o sami zadevi. S tem je ravnal v nasprotju s 7. in 8. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Dodatne dokaze je predložil šele v pritožbenem postopku, ker ga prvostopenjski organ ni pozval k dopolnitvi vloge. Poleg tega je prvostopenjski organ med drugim navedel, da tožnik ni priložil receptov za menjavo zdravil, to pa je nesmiselno, saj se danes recepti izdajajo elektronsko. Pri seji senata fakultete poročevalec ni izdelal poročila za preostale člane komisije. Meni, da člani komisije niso videli vloge niti prilog. Poročevalec se je sam odločil o njegovi vlogi. Tožnik predlaga, naj sodišče njegovi vlogi za izjemni vpis v drugi letnik ugodi, podrejeno pa, naj oba akta odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Ker mu prvostopenjski akt ni bil vročen po ZUP-u, podaja še dodaten zahtevek za vročitev odločbe prvostopenjskega organa.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da se v obravnavani zadevi ZUP uporablja zgolj smiselno, ne pa subsidiarno, kot zatrjuje tožnik. Izjemni vpis v višji letnik je že po naravi tak, da se dovoli samo izjemoma. Prvostopenjski organ ima diskrecijsko pravico, da o upravičenosti razlogov za odobritev prošnje odloča od primera do primera posebej, pri tem pa ni vezan na različna zdravniška mnenja. Omogočeno mu je, da ob skrbni presoji okoliščin posameznega primera sprejme ustrezno odločitev in takšno odločitev ustrezno utemelji. To je bilo tudi storjeno. Tožnik je k svoji prošnji priložil zgolj eno dokazilo in sicer zdravniško priporočilo, čeprav je v postopku na drugi stopnji nato predložil večje število izvidov. Lahko bi jih nesporno že predložil v postopku na prvi stopnji. Iz omenjenega priporočila pa ne izhaja obstoj daljše bolezni, ki bi utemeljevala izjemni vpis. Priporočilo je zelo posplošeno, nanaša pa se na čas med avgustom 2020 in junijem 2021. Kljub temu, da je tožnik uspel tekom študijskega leta opraviti večino študijskih obveznosti, priporočilo navaja povezavo med motnjami koncentracije ter znižano čustveno lego in uspešnim opravljanjem študijskih obveznosti. Vsebina priporočila je v nasprotju s študijskimi dosežki tožnika. Tožena stranka nadalje pojasnjuje, zakaj tožnik ni imel utemeljenih razlogov, zaradi katerih ni že v postopku na prvi stopnji predložil vseh potrebnih izvidov. Nasprotuje tudi temu, da bi bil prvostopenjski organ dolžan tožnika pozvati k dopolnitvi prošnje, če je ocenil, da predložena dokazila niso zadostna. Neutemeljeno je sklicevanje na 140. člen ZUP. Drugi odstavek 140. člena ZUP upravnemu organu nalaga, da stranko pozove k predložitvi dokazov le, če jih stranka ne predloži, ne pa tudi v primeru, ko so predloženi dokazi nezadostni za ugoditev njenemu zahtevku. Četudi bi prvostopenjski organ tožnika pozval na dopolnitev in bi tožnik predložil dokazila, bi bila odločitev v konkretnem primeru enaka. Iz naknadno predloženih dokazil izhaja zgolj to, da ima tožnik neopredeljene anksiozne motnje. Iz njih ne izhaja, da bi tovrstne težave pomembno vplivale na tožnikovo možnost opravljanja študijskih obveznosti. V njih je med drugim navedeno, da tožnik študira, da je naredil večino kolokvijev in izpitov, da mu gre pri študiju kar dobro, da mu gre na fakulteti v redu ipd. Naknadno predložena dokazila so tako v nasprotju z njegovimi trditvami, saj dokazujejo, da vzročne zveze med njegovo boleznijo in opravljanjem študijskih obveznosti očitno ni. Ni mogoče ugotoviti, da bi bilo tožniku v vsem času študija zaradi bolezni onemogočeno opravljanje študijske obveznosti. Tožnik v tožbi tudi navaja, da iz sodne prakse s področja odvzema vozniških dovoljenj izhaja, da vsebinska presoja zdravniških pričeval ni v pristojnosti upravnih organov. To sicer drži, vendar pa ne gre za primerljivi situaciji. Pri odločanju o sposobnosti za vožnjo zdravniško spričevalo navaja le, ali je voznik sposoben za vožnjo, ni sposoben ali pa je za vožnjo sposoben z omejitvami. V konkretnem primeru pa mora študent dokazati obstoj daljše bolezni, ki je v neposredni vzročni zvezi z njegovo nezmožnostjo opravljanja študijskih obveznosti. Tožnik bi manjkajoča izpita nesporno lahko opravil v jesenskem izpitnem roku. Že iz izvida z dne 7. 5. 2021 izhaja, da se stanje izboljšuje. Spor z delodajalcem je v zdravniških izvidih omenjen le v izvidih z dne 4. 8. 2020 in 14. 8. 2020. To pomeni, da je do spora očitno prišlo v času, ko za presojo razlogov za izjemni vpis sploh ni relevanten, saj se študijsko leto še ni začelo. Nadalje tožena stranka podrobno pojasnjuje, zakaj meni, da je način vročanja, kot je bil izveden v konkretnem primeru, po njenem mnenju pravilen. Noben predpis ne določa, da bi bilo odločbe tožniku treba vročati skladno z ZUP, saj se ta uporablja le smiselno. Četudi bi bilo po mnenju sodišča vročanje preko študentskega informacijskega sistema neustrezno, pa je nesporno, da je tožnik obe odločbi prejel. Nadalje tožena stranka še navaja, da tako Komisija za študentska vprašanja kot senat Pravne fakultete postopata pri odločanju po postopku odločanja kolegijskih organov. Poročevalec predstavi konkretni primer in predlog odločbe. Povsem irelevantno je, ali sestavi pisno poročilo ali primer ustno predstavi ob osnutku odločbe. Člani Komisije za študentska vprašanja in senata so bili v celoti seznanjeni z vsebino prošnje in kasneje pritožbe. Odločitve nikakor ni mogel sprejeti poročevalec sam. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne, tožniku pa naloži, da mora toženi stranki povrniti stroške postopka.

6. Sodišče je v obravnavani zadevi za dne 28. 2. 2022 razpisalo glavno obravnavo, ki pa se je tožnik ni udeležil, zato obravnave skladno z tretjim odstavkom 58. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ni opravilo in je odločilo na nejavni seji. Tožnik se je že pred tem glavni obravnavi tudi odpovedal.

8. Sodišče najprej pojasnjuje, da ne pritrjuje toženi stranki, da naj bi se v postopku, ko se izpodbija zavrnitev izjemnega vpisa, ZUP uporabljal le smiselno. Pri odločanju o tem, je treba ZUP uporabljati subsidiarno, torej v celoti, kolikor niso posamezna pravila postopka z drugimi predpisi drugače urejena, saj tretji odstavek 3. člena ZUP določa, da se ZUP uporablja tudi v primerih, kadar izvajalci javnih služb odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev. V obravnavanem primeru pa gre prav za tovrstno zadevo. Ne glede na navedeno pa je bil postopek izveden pravilno, tudi z upoštevanjem vseh pravil ZUP-a, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

9. Izjemni vpis v višji letnik urejata 125. člen Statuta Univerze v Ljubljani in 86. člen Pravil Pravne fakultete Univerze v Ljubljani. V skladu z drugim odstavkom 125. člena Statuta lahko študent izjemoma zaprosi za vpis v višji letnik, če ima opravljene obvezne vsebine v skladu s študijskim programom in minimalni obseg kreditnih točk tekočega letnika ter ima izkazane upravičene razloge. Med drugim je v tem določilu tudi določeno, da je upravičeni razlog tudi daljša bolezen študenta. Vsebinsko enako je tudi določilo 86. člena Pravil Pravne fakultete Univerze v Ljubljani, kjer je prav tako navedeno, da se študent lahko izjemoma vpiše v višji letnik, če je v tekočem letniku opravil študijske obveznosti v obsegu najmanj 40 kreditnih točk in če ima za to upravičene razloge, med temi razlogi pa je prav tako navedena daljša bolezen. Iz teksta obeh besedil je razvidno, da gre v obravnavanih primerih za odločanje po prostem preudarku, saj je v besedilih obeh predpisov navedena stavčna zveza, da se študent „lahko“ vpiše v višji letnik, če za to obstajajo upravičeni razlogi. To pomeni, da se mu lahko omogoči tak vpis, ni pa organ zavezan izdati pozitivnega akta. ZUS-1 v tretjem odstavku 40. člena določa, da če je upravni organ pooblaščen, da odloča po prostem preudarku, sodišče preveri, ali je upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen. V primerih, ko je organ pooblaščen za odločanje po prostem preudarku, je obseg sodne kontrole v upravnem sporu na tak način tudi omejen. Upravni akt, izdan po prostem preudarku mora v obrazložitvi zajemati vse tiste dejanske in pravne okoliščine o načinu in mejah uporabe prostega preudarka, ki omogočajo preizkus upravnega akta. Sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru tožena stranka ni prekoračila meje prostega preudarka, ko se je odločila, da bo zavrnila prošnjo za izjemni vpis v višji letnik. Prostega preudarka tudi ni uporabila na način, ki ne bi ustrezal namenu, za katerega je določen, saj je po presoji sodišča v zadostni meri obrazložila vse relevantne dejanske in pravne okoliščine o načinu in mejah uporabe prostega preudarka.

10. Tožnik v tožbi očita prvostopenjskemu in drugostopenjskemu organu, da nista sledila strokovni odločitvi zdravnice, ki je v „priporočilu“ navedla, da predlaga, da se tožniku omogoči vpis v višji letnik ter da so njegove težave pomembno vplivale na sposobnost opravljanja študijskih obveznosti. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ nista vezana na predložena zdravniška potrdila, saj bi v nasprotnem primeru to pomenilo, da sploh nimata možnosti odločanja, temveč je dejanski odločevalec nekdo, ki po predpisih nima pristojnosti za odločanje. Organ, ki odloča, torej lahko odloči tudi drugače, kot je navedeno v katerem izmed zdravniških izvidov, vendar pa mora za to navesti razumne razloge in pojasniti, zakaj ni sledil izvidom. Na ustrezen način mora obrazložiti, kakšni so bili njegovi razlogi za to, da ni sledil zdravniškemu priporočilu. Po presoji sodišča sta tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ to tudi storila. Tako je v izpodbijanih aktih navedeno, da iz navedene listine zgolj na splošno izhaja, da je imel tožnik med avgustom 2020 in junijem 2021 težave, pri čemer pa je prvostopenjski organ ugotavljal, da se obdobje težav v celoti ne prekriva z zatrjevanim obdobjem, do katerega naj bi težave tožnika trajale. Prvostopenjski organ je tudi ugotavljal, da se navedeni dokument ne razteza tudi na obdobje v avgustu 2021, ki sovpada z jesenskimi izpitnim obdobjem. Izpodbijani akt je torej dovolj obrazložen, da se ga da preizkusiti.

11. Sodišče nadalje ugotavlja, da je v obravnavani zadevi sporno tudi to, ali naj se zdravniška dokumentacija, ki je bila predložena šele v pritožbenem postopku, upošteva ali pa ne, ker naj bi šlo za nedovoljeno pritožbeno novoto. S tem v zvezi sodišče meni, da ima tožena stranka prav, ko zatrjuje, da bi lahko vsa ta dokazila tožnik predložil že v postopku na prvi stopnji glede na to, da je z njimi razpolagal. Pri tem se sodišče strinja s toženo stranko, da tožnika ni bilo potrebno posebej pozvati, naj ta dokazila predloži. Tudi po mnenju sodišča je potrebno drugi odstavek 140. člena ZUP razlagati tako, da se stranko pozove k predložitvi dokazil, kadar ne predloži k svoji vlogi nikakršnega dokazila, ne pa tudi takrat, ko dokazila predloži, vendar pa niso zadostna, da bi bilo mogoče ugoditi njenemu zahtevku. Ne glede na navedeno pa, tudi če se dokazila, predložena v pritožbenem postopku, upoštevajo, je tožena stranka v zadostni meri obrazložila, zakaj ni ugodila tožnikovi prošnji. Drugostopenjski organ se je opredelil, ne glede na to, da gre za tožbene novote, tudi do teh dokazil (točka 7 obrazložitve sklepa). Po presoji sodišča je dovolj tehtno pojasnil, zakaj ta dokazila niso mogla služiti kot dokaz za to, da obstaja vzročna zveza med boleznijo in opravljanjem študijskih obveznosti. Navedel je primere predloženih zdravniških izvidov, iz katerih izhaja prav nasprotno, namreč to, da je tožnik kljub težavam sposoben opravljati študijske obveznosti.

12. Tožnik med drugim v tožbi tudi navaja, da bi bilo treba v upravnem postopku pridobiti mnenje specialista psihiatra (izvedenca). Po presoji sodišča toženi stranki tega ni bilo treba storiti, če je menila, da to ni potrebno. Skladno z 10. členom ZUP presodi uradna oseba, ki vodi postopek in odloča v postopku, katera dejstva je šteti za dokazana na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka. Po načelu proste presoje dokazov to pomeni, da če je tožena stranka dovolj prepričljivo pojasnila, zakaj ne sledi predloženim dokazom, ji ni mogoče očitati, zakaj sama ni izvedla še dodatne dokaze – v konkretnem primeru pridobitev izvedenskega mnenja.

13. Neutemeljeni so tudi tožbeni očitki, češ da so člani senata zgolj sledili temu, kar je pred tem odločil že poročevalec, saj ni dokazov za to, da se vsak posamezni član senata ne bi odločal po svoji lastni presoji.

14. V tem upravnem sporu je sporno tudi vprašanje, ali je bila vročitev izpodbijanih aktov pravilno izvedena, kar pa je po mnenju sodišča povsem irelevantno, saj med strankama ni sporno, da je tožnik oba akta dobil in je pravočasno vložil pravna sredstva. Tožbeni zahtevek, da naj sodišče odredi prvostopenjskemu organu vročitev odločbe je zato brezpredmeten, saj tožba ni bila vložena zaradi molka organa, ampak gre za izpodbojno tožbo. Tak zahtevek je zato v nasprotju s hkratnim zahtevkom, naj se odpravi izpodbijani akt.

15. Ker je odločitev tožene stranke pravilna, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

16. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 40, 40/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 3, 3/3, 140, 140/2

Statut Univerze v Ljubljani  (2017) - člen 125

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.