UPRS Sodba II U 60/2019-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-09-08

Violeta Tručl (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Nevenka Đebi

javna dela - obvestilo o nesprejemu ponudbe - obrazložitev akta - podružnica - sposobnost biti pravdna stranka

Pri Javnem povabilu gre za postopek, podoben postopkom javnih razpisov. V teh postopkih je bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh zainteresiranih subjektov, ki so oddali svoje vloge.

Javni razpisi oz. pozivi so namenjeni obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih pravnih norm, kar pomeni, da v javnem razpisu oz. pozivu navedenih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, ni mogoče upoštevati in na njihovi podlagi sprejeti odločitve.

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijano Obvestilo Zavoda RS za zaposlovanje, št. 11071-304/218-5 z dne 19. 12. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki 347,70 EUR stroškov postopka v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od zapadlosti do plačila.

1. Z izpodbijanim obvestilom je Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje obvestil tožnika, da se njegova ponudba za izbor programa javnega dela Socialno vključevanje posebej ranljivih skupin, ki je prispela na javno povabilo, ne sprejeme. Iz obrazložitve izpodbijanega obvestila izhaja, da je sicer ponudnik pravočasno oddal formalno popolno ponudbo, strokovna komisija pa je ugotovila, da razpoložljiva sredstva javnega povabila ne zadoščajo za sprejetje vseh formalno popolnih ponudb, in da je bilo mogoče sprejeti le omejeno število ponudb, ki so prispele dne 5. 12. 2018 ob 8.01 uri in so ob upoštevanju dodatnih meril dosegle zadostno število točk. Tožnikova ponudba je bila prejeta dne 5. 12. 2018 ob 8.04 uri, zato je strokovna komisija predlagala, da se ponudbe ne sprejme. Podlaga za vsebino izreka iz tega obvestila je razvidna iz obrazca „Preveritev lastnosti ponudbe“, ki se hrani na Zavodu.

2. Zoper izpodbijano obvestilo je tožeča stranka vložila tožbo v tem upravnem sporu zaradi bistvenih kršitev pravil upravnega postopka, nepravilne uporabe materialnega prava in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da javno povabilo ne vsebuje kriterija časovnega dospetja kot kriterija izbire. Tožena stranka je namreč zgolj navedla, da bo sprejemala ponudbe po vrstnem redu „datum in čas“, ne bo jih pa po tem kriteriju tudi ocenjevala. Edini kriterij, ki ga je tožena stranka določila, je bil kriterij porabe razpoložljivih sredstev. Po katerem vrstnem redu bo upoštevala ponudbe, pa tožena stranka v Javnem povabilu ni opredelila. Tožena stranka je tako sama določila pravila javnega povabila, ki pa jih ne sme enostransko in samovoljno spreminjati. Rok za predložitev ponudb je bil določen v 6. točki razpisa in je določal, da je povabilo odprto od 5. 12. 2018 od vključno 8. ure dalje do razdelitve razpoložljivih sredstev, vendar najdlje do vključno 30. 4. 2019, v točki 7.1 pa je bilo določeno, da se ponudbe razvrstijo po sklopih, po vrstnem redu glede na datum in čas (ura in minuta) njihovega prispetja, pri čemer se bodo ponudbe sprejemale po tem vrstnem redu.

3. Nadalje tožeča stranka še navaja, da izpodbijana odločitev iz obvestila ni obrazložena, saj ne vsebuje odločitve o tem, katere ponudbe so bile sprejete in ali izpolnjujejo zahtevana merila in pogoje, ter posledično nima razlogov o tem, zakaj je posamezna ponudba po oceni naslovnega organa sprejeta. Tako ne ustreza standardu obrazložene odločbe z vidika varstva pravic neizbranih kandidatov iz 22. in 23. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) v zvezi s tretjim odstavkom 49. člena Ustave. Tožeča stranka se do odločitve tožene stranke tako niti ne more opredeliti. Tožena stranka tudi ni navedla pravne podlage, na podlagi katere je zaključila, da so bila sredstva porabljena s sprejemom ponudb očitno oddanih ob 8.01. Tožeča stranka tako ne more umestiti niti svoje ponudbe, niti le-te preveriti upoštevaje vsebino ostalih ponudb, še najmanj pa preveriti pravilnost izbranih ponudb. Sodišču predlaga, da izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe iz tožbe in se zavzemala za njeno zavrnitev. Ponovila in vztrajala je pri razlogih iz izdanega obvestila.

Glede ugovora pasivne legitimacije tožene stranke:

6. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo ugovarjala svoji pasivni legitimaciji in navedla, da tožena stranka, kot jo je navedla tožnica (Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje) ne obstaja v evidenci AJPES-a, ter da je lahko tožena stranka le javni zavod – Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje in ne območna enota, kot je navedeno v tožbi. Drži sicer, da poslovna enota (oz. območna enota) ne more biti tožena stranka, saj nima procesne sposobnosti.

Vendar pa je sodna praksa že večkrat poudarila, da v primeru, če je kot stranka označena podružnica ali poslovna enota, ne gre za vprašanje stvarne legitimacije, pač pa za vprašanje nepopolnosti tožbe, kar zahteva postopanje sodišča po 81. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in mora v tem primeru sodišče stranki poslati tožbo v popravo.

Tožeča stranka je nato po pozivu sodišča iz sklepa opr. št. II U 60/2019 z dne 21. 6. 2021 pravilno označila toženo stranko, in sicer Zavod RS za zaposlovanje.

7. V obravnavani zadevi se je tožeča stranka prijavila na objavljeno Javno povabilo za izbor programov javnih del za leto 2019 z dne 23. 11. 2018 (v nadaljevanju Javno povabilo). Navedeno Javno povabilo je bilo objavljeno na podlagi 47. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD), ki v prvem odstavku določa da se izbor delodajalcev, ki bodo vključeni v izvajanje programov aktivne politike zaposlovanja (v nadaljevanju APZ), izvaja z javnim povabilom za zbiranje ponudb po predpisih, ki urejajo izvrševanje proračuna, če ta zakon ne določa drugače. V skladu z drugim odstavkom 47. člena ZUTD vodi postopek javnega povabila strokovna komisija, ki jo imenuje predstojnik izvajalca ukrepov APZ. Javno povabilo se objavi na spletnih straneh izvajalca ukrepa APZ, pri čemer je v tretjem odstavku 47. člena ZUTD določeno kakšne so minimalne zahteve, ki morajo biti v javnem povabilu opredeljene. V skladu s četrtim odstavkom 47. člena ZUTD pa strokovne komisije obravnavajo predložene ponudbe po vrstnem redu njihovega prispetja do porabe razpoložljivih finančnih sredstev. Izvajalec ukrepov APZ sprejme ponudbo tistega delodajalca, ki izpolnjuje vse zahtevane pogoje in merila za zaposlovanje brezposelnih oseb na območju njegovega poslovanja. Delodajalcu, katerega ponudba pa je sprejeta, se skupaj z obvestilom o izboru v roku, določenem v javnem povabilu, pošljeta tudi pogodba in poziv k njenemu podpisu, in če se delodajalec v osmih dneh od prejema poziva k podpisu pogodbe ne odzove, se šteje, da je ponudbo umaknil (peti odstavek 47. člena ZUTD). Delodajalce, katerih ponudba ni sprejeta, izvajalec ukrepov APZ obvešča z dopisom v roku, določenem v javnem povabilu. Zoper odločitev je možen upravni spor (šesti odstavek 47. člena ZUTD).

8. Pri Javnem povabilu gre za postopek, podoben postopkom javnih razpisov. V teh postopkih je bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh zainteresiranih subjektov, ki so oddali svoje vloge, to je, da se vsi prijavitelji obravnavajo pod enakimi pogoji ter posledično, da veljajo enaki pogoji za odločanje o izbiri ali neizbiri prijavitelja, ki bo deležen sofinanciranja iz javnih sredstev. Vendar pa, niti javni razpisi niti javni pozivi (med katere spada tudi sporno Javno povabilo), niso niti zakonski, niti podzakonski predpisi. Njihova vsebina po obliki ni skladna z ustaljenimi oblikami pravnega normiranja, niti temu ne ustrezajo organi, ki ga sprejmejo, oz. ni ustrezno določen postopek njegovega sprejemanja. Javni razpisi oz. pozivi so namenjeni obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih pravnih norm, kar pomeni, da v javnem razpisu oz. pozivu navedenih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, ni mogoče upoštevati in na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa.

9. Sodišče zato v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega povabila z zakonom

in je torej presoja sodišča glede izpolnjevanja kriterijev iz javnih razpisov in javnih povabil zadržana, zaradi česar sodišče upravnemu organu pušča določeno polje proste presoje.

Vendar pa mora biti odločba, izdana v postopku javnega razpisa oz. javnega povabila ustrezno obrazložena v skladu s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj gre v tem primeru za javnopravno stvar iz 4. člena ZUP.

10. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njegova pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave. Sploh v enostopenjskih postopkih, kot je obravnavani, mora obrazložitev organa izpodbijane odločbe zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Slednji določa, da mora biti upravna odločba obrazložena tako, da obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

11. Glede pravočasnosti prispelih ponudb je Javno povabilo v 6. točki določalo, da je povabilo odprto od 5. 12. 2018 od vključno 8. ure dalje, do razdelitve razpoložljivih sredstev, vendar najdlje do vključno 30. 4. 2019. Za pravočasno ponudbo se šteje ponudba, ki jo Zavod prejme do predvidenega končnega roka za predložitev ponudb (do 30. 4. 2019 do 13.00 ure oz. do obvestila o zaprtju javnega povabila). V nadaljevanju je pod točko 7.1 z naslovom „Izbor ponudb“ določeno, da se ponudbe razvrstijo po sklopih, po vrstnem redu glede na datum in čas (ura in minuta) njihovega prispetja, pri čemer se bodo ponudbe sprejemale po tem vrstnem redu. Navedena določba je torej skladna z določbo četrtega odstavka 47. člena ZUTD, ki določa razvrstitev ponudb po vrstnem redu prispetja. Vendar pa je v drugem odstavku točke 7.1 Javnega povabila določeno tudi, da v primeru, če razpoložljiva sredstva javnega povabila ne omogočajo sprejetja vseh istočasno prejetih ponudb, ki so popolne in izpolnjujejo vse pogoje javnega povabila ter osnovno merilo, se ponudbe oceni glede na dodatna merila. Ta so:

- 1. izvajalec je v letu 2017/ali 2018 že izvajal javna dela in je v času od 1. 1. 2017 do 31. 12. 2018 zaposlil vsaj enega udeleženca - 1 točka,

- 2. izvajalec ima zadnje tri mesece pred oddajo ponudbe zaposleno vsaj 1 osebo za 20 ur na teden - 1 točka,

- 3. izvajalec je nevladna organizacija, ki deluje v javnem interesu - 1 točka,

- 4. naročnik v celoti zagotavlja razliko plač udeležencev - 1 točka,

- 5. v program se bodo vključili samo invalidi - 1 točka in

- 6. v program javnega dela se bodo vključile samo brezposelne osebe s I in/ali II ravno strokovne izobrazbe oz. usposobljenosti – 1 točka.

Maksimalno število točk, ki jih je mogoče zbrati na podlagi dodatnih meril je znašalo 6 točk.

12. V nadaljevanju točke 7.1 Javnega povabila so bili določeni tudi kriteriji za vrstni red. Tako se je vrstni red določil na naslednji način:

- 1. med ponudbami, ki so prispele istočasno, se izbere ponudba ocenjena z večjim številom točk v okviru dodatnih meril za ocenjevanje ponudb, potem

- 2. med ponudbami z enakim številom točk ima prednost ponudba, ki je dosegla točke na 1. merilu, potem

- 3 med ponudbami z enakim številom točk ima prednost ponudba, ki je dosegla točke na 2. merilu, potem

- 4. med ponudbami z enakim številom točk ima prednost ponudba, ki je dosegla točke na 3. merilu, potem

- 5. med ponudbami z enakim številom točk ima prednost ponudba, ki je dosegla točke na 4. merilu, potem

- 6. med ponudbami z enakim številom točk ima prednost ponudba, ki je dosegla točke na 5. merilu, potem

- 7. med ponudbami z enakim številom točk ima prednost ponudba, ki je dosegla točke na 6. merilu, potem

- 8. med ponudbami z enakim številom točk ima prednost ponudba, katere naročnik je občina, v kateri je višja povprečna stopnja brezposelnosti, potem

- 9. med ponudbami, ki so dosegle enako število točk ima prednost ponudba izvajalca, ki v letih 2017 in 2018 še ni prejel sredstev iz naslova aktivne politike zaposlovanja in potem

- 10. med ponudbami, ki so dosegle enako število točk in so izvajalci v letih 2017 in 2018 prejeli sredstva iz naslova aktivne politike zaposlovanja, ima prednost ponudba izvajalca, ki je prejel sredstva v manjšem obsegu od ostalih izvajalcev.

13. Sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijanega obvestila tako pomanjkljiva, da se ga ne da preizkusiti. Glede na določbo zgoraj citirane točke 7.1 Javnega povabila, da se bodo ponudbe razvrstite po vrstnem redu glede na datum in čas, ker razpoložljiva sredstva javnega povabila ne omogočajo sprejetja vseh istočasno prejetih ponudb in glede na drugi odstavek točke 7.1, po kateri se v primeru istočasno prejetih ponudb, ki so popolne ter izpolnjujejo vse pogoje iz javnega povabila ter osnovno merilo, ponudbe oceni glede na dodatna merila, iz izpodbijane odločbe namreč ni mogoče razbrati, niti koliko je bilo razpoložljivih sredstev, niti koliko ponudb je prispelo pred tožnikovo ponudbo (ki je prispela 15. 12. 2018 ob 8.04), niti katera dodatna merila je tožena stranka upoštevala. Pri tem ne zadošča sklicevanje tožene stranke na obrazec „Preveritev lastnosti ponudbe“, ki bi se naj hranil pri toženi stranki, saj morajo biti odločilni dejanski in pravni razlogi navedeni v obrazložitvi odločbe (214. člen ZUP).

14. Izpodbijana odločba je tako neobrazložena in je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ odpraviti navedeno kršitev in obvestilo ustrezno obrazložiti v skladu z 214. členom ZUP, če bo tudi v novem postopku izdal negativno odločbo.

15. O stroških postopka je sodišče odločilo v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Tožeči stranki je prisodilo pavšalni znesek v višini 285,00 EUR in 62,70 EUR kot povračilo za plačani 22 % DDV, saj je tožečo stranko pred sodiščem zastopala odvetnica, ki je davčna zavezanka. Tožena stranka je tako dolžna povrniti tožeči stranki 347,70 EUR stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od prvega dne po preteku 15 dnevnega roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

Tako sodba UPRS I U 2784/2017 z dne 10. 6. 2020.

Tako sodbe VSL II Cp 752/2009 z dne 28. 5. 2009, I Cpg 190/2014 z dne 4. 12. 2014, I Cp 608/2014 z dne 28. 5. 2014.

Tako sodbe VSRS X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017.

Tako sodba UPRS II U 390/2011 z dne 15. 1. 2014.

Tako sodbe UPRS I U 241/2012 z dne 25. 9. 2012, I U 854/2017 z dne 14. 6. 2018, I U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012, I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019 in I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019.

Tako sodbe UPRS I U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012, I U 1722/2012 z dne 16. 4. 2013 in I U 864/2016 z dne 14. 3. 2017.

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 47, 47/2, 47/3, 47/4

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 153, 153/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.