UPRS Sodba I U 1890/2019-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-12

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

CESTE IN CESTNI PROMET - UPRAVNI POSTOPEK

objekt za oglaševanje - soglasje za postavitev objektov za oglaševanje - obrazložitev odločbe organa druge stopnje - pravica do izjave - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Iz upravnega spisa ne izhaja, da bi drugostopenjski organ, ki je (prvi) ugotavljal dejansko stanje in na tej podlagi potrdil prvostopenjsko odločbo, dal tožniku možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katerih izpodbijana odločitev temelji. Tožnik tako ni imel možnosti, da bi se izrekel o dejstvu, da se v bližini predvidene postavitve oglaševalskih objektov nahaja kanal za odvodnjavanje odpadne vode, katerega vzdrževanje bi bilo zaradi postavitve otežkočeno, kot tudi ne o pravno odločilnem zaključku (ter z njim povezanih dejstvih), da bi postavitev oglaševalskih objektov prizadela interese varovanja občinske ceste in prometa na njej, saj naj bi postavljeni oglaševalski objekti ovirali odtekanje vode.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občinske uprave Občine Domžale, št. 3711-64/2019-4 z dne 16. 7. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo soglasja za postavitev oglasnega panoja na parceli s parc. št. 946/3 k.o. ..., v varovalnem pasu občinske javne ceste ... (1. točka izreka). Odločil je še, da stroški v zvezi s postopkom niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bila zahteva za izdajo soglasja za postavitev oglasnega panoja zavrnjena na podlagi 97. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), saj bi bili s predlaganim posegom v varovalnem pasu prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njena širitev zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja videza ceste.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi navaja, da se je prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe skliceval na ustrezno pravno podlago, pomanjkljivo pa je obrazložil svojo odločitev. Iz tega razloga dodaja, da se v neposredni bližini območja, kjer želi tožnik postaviti oglaševalske objekte, nahajajo naprave za odvodnjavanje javne ceste, in sicer kanal za odvodnjavanje meteorne vode z vozišča. S postavitvijo šestih oglaševalskih objektov v neposredni bližini kanala za odvodnjavanje vode z vozišča (v skupni dolžini cca. 24 metrov) bi bili prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej. Onemogočena bi bila namreč vzdrževalna dela na napravah za odvodnjavanje javne ceste, ki so bistvenega pomena za varnost prometa na cesti. Poleg tega bi postavitev oglaševalskih objektov v neposredni bližini kanala za odvodnjavanje meteorne vode z vozišča lahko povzročila prekomerno odtekanje in zadrževanje meteornih voda v kanalu za odvodnjavanje meteorne vode, kar bi posledično vplivalo na varnost prometa na cesti.

3. Tožnik se z odločitvijo toženke ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je toženka zmotno oziroma nepopolno ugotovila dejansko stanje, izvedla pa ni niti vseh dokazov, potrebnih za razjasnitev zadeve. Toženka ne pojasni, na podlagi česa ugotavlja, da je v neposredni bližini območja postavitve oglaševalskih objektov kanal za odvodnjavanje meteornih voda in bi postavitev le-teh prizadela interese varovanja občinske ceste. Tako upravičeno sklepa, da toženka ni vpogledala v javno dostopne podatke, tj. javno dostopne aplikacije. Nadalje navaja, da je toženka izvedla skrajšani ugotovitveni postopek, čeprav zanj ni bilo pravne podlage; nasprotno bi morala izvesti posebni ugotovitveni postopek, v katerem bi mu bilo tudi omogočeno, da zavaruje svoje pravice. Toženka bi mu morala dati tudi možnost, da se izjavi o dejstvu, da je v bližini postavljenega oglaševalskega objekta kanal za odvodnjavanje odpadne vode, kot tudi o dejstvu, da bi postavitev oglaševalskih objektov ogrožala odvodnjavanje; ker toženka tega ni storila je bistveno kršila določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tudi sicer padavinska voda iz javne ceste ne odteka v smeri, da bi lahko ogrožala odvodnjavanje preko zatrjevanega kanala, na katerega se sklicuje toženka. Na območju postavitve oglaševalskih objektov ni kanala, katerega vzdrževanje bi bilo zaradi postavitve otežkočeno. Tudi v kolikor pa bi se kanal tam nahajal, postavljeni oglaševalski objekti ne bi mogli ogrožati odvodnjavanja ter povzročati prekomernega odtekanja in zadrževanja vode v kanalu. Gre za objekte, ki so postavljeni v višini enega metra nad podlago, zaradi česar njihova konstrukcija ne more ovirati odtekanja vode ali odvodnjavanja; postavitev teh objektov pa glede na stanje območja, kjer so postavljene tako svetilke, električni drogovi, table in prometni znaki, ne more ogroziti vzdrževanja spornega območja. Na podlagi zmotno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja je bila sprejeta tudi materialno pravno zmotna odločitev. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik v tožbi ni navedel identifikacijskih podatkov v skladu s 180.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), zaradi česar bi bilo potrebno tožbo zavreči. Navaja še, da je tožnik napačno opredelil svoj objekt kot enostaven, saj gre za gradnjo zahtevnega objekta; za takšnjo gradnjo pa bi moral tožnik pridobiti gradbeno dovoljenje in ne le soglasja za poseg v varovalni pas ceste. Skupna površina 6 oglaševalskih objektov namreč meri 72 m2, s čimer v skladu z Uredbo o razvrščanju objektov ne gre za enostaven objekt. Gradnja oglaševalskih objektov pa ni dovoljena tudi iz razloga, ker je po 155. členu Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (OPN) na območjih, za katere je predviden OPPN (tudi za sporno območje postavitve oglaševalskih objektov), dovoljena le gradnja pomožnih objektov; OPN v Prilogi 2, ki določa dopustne pomožne objekte, ne določa, da bi bilo dopustno graditi objekte za oglaševanje. Gradnja oglaševalskih objektov pa je nedopustna tudi, ker je v nasprotju s tretjim odstavkom 56. člena Pravilnika o projektiranju cest, saj želi tožnik postaviti oglaševalske objekte z manj kot 100 metrskim odmikom od križišča med izvozom iz avtoceste in lokalno cesto. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže ali zavrne, tožniku pa naloži v plačilo tudi vse stroške postopka.

5. Uvodoma se sodišče opredeljuje do navedbe toženke v odgovoru na tožbo, da bi bilo potrebno tožbo v skladu s četrtim odstavkom 108. člena ZPP zavreči, saj naj ne bi vsebovala identifikacijskih podatkov po 180.a členu v zvezi s 180. členom ZPP.

6. Po prvem odstavku 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) se v upravnem sporu uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon ne določa drugače. Prvi odstavek 30. člena ZUS-1 določa, da mora tožnik v tožbi navesti svoje ime in priimek ter prebivališče oziroma svoje ime in sedež, naziv toženca, upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, razložiti, zakaj toži, ter predlagati, kako in v čem naj se upravni akt odpravi ali ugotovi njegova nezakonitost. V zadevah, kjer je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, mora biti v tožbi določena tudi vrednost spornega predmeta. Tožbi je treba priložiti tudi akt v izvirniku, prepisu ali kopiji. Iz citirane določbe tako ne izhaja, da bi morala tožba vsebovati tudi identifikacijske podatke strank iz 180.a člena ZPP, zaradi česar tožba iz tega razloga ni nepopolna oziroma pomanjkljiva, niti posledično zatrjevana pomanjkljivost ne predstavlja razloga za zavrženje tožbe po drugem odstavku 31. člena ZUS-1.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev toženke o zavrnitvi tožnikove zahteve za izdajo soglasja za postavitev oglaševalskega objekta na nepremičnini s parc. št. 946/3 k.o. ..., v varovalnem pasu občinske javne ceste ....

9. Upoštevaje tožbene navedbe ter odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa je med strankama nesporno, da je tožnik pri toženki podal vlogo za izdajo soglasja za postavitev šestih oglaševalskih objektov (dimenzije 3 m x 4 m) na nepremičnini s parc. št. 946/3 k.o. ... Prav tako med strankama ni sporno, da je bila postavitev oglaševalskih objektov predvidena v varovalnem pasu občinske ceste.

10. Toženka je odločitev sprejela na podlagi 97. člena ZCes-1. Po njegovem drugem odstavku so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste. Po tretjem odstavku tega člena pa upravljavec občinske ceste izda soglasje iz prejšnjega odstavka, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. V skladu s 95. členom ZCes-1 je upravljalec občinskih cest občinska uprava.

11. Kot je razvidno iz podatkov upravnih spisov, je prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzel le določbe predpisov, na katere je oprl izpodbijano odločbo (tudi relevantni tretji odstavek 97. člena ZCes-1), drugostopenjski organ pa je obrazložitev izpodbijane odločbe dopolnil na način, kot je razvidno že iz 2. točke obrazložitve te sodbe, tj. z navedbo dejanskega stanja, ki je bilo podlaga za sprejeto odločitev (za kar je sicer imel podlago v 248. členu ZUP).

12. Tožnik odločitvi ugovarja iz razlogov bistvenih kršitev pravil postopka ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, pri čemer se sodišče najprej opredeljuje do zatrjevanih bistvenih kršitev pravil postopka.

13. Sodišče sodi, da tožnik v tožbi utemeljeno ugovarja, da mu je bila kršena pravica do izjave. Ta je vsebovana v 9. ter 146. členu ZUP in predpisuje, da je, preden se izda odločba, treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke).

14. Iz upravnega spisa namreč ne izhaja, da bi drugostopenjski organ, ki je (prvi) ugotavljal dejansko stanje in na tej podlagi potrdil prvostopenjsko odločbo, dal tožniku možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katerih izpodbijana odločitev temelji. Tožnik tako torej ni imel možnosti – kot to pravilno povzema v tožbi – da bi se izrekel o dejstvu, da se v bližini predvidene postavitve oglaševalskih objektov nahaja kanal za odvodnjavanje odpadne vode, katerega vzdrževanje bi bilo zaradi postavitve otežkočeno, kot tudi ne o pravno odločilnem zaključku (ter z njim povezanih dejstvih), da bi postavitev oglaševalskih objektov prizadela interese varovanja občinske ceste in prometa na njej, saj naj bi postavljeni oglaševalski objekti ovirali odtekanje vode. Drugostopenjski organ bi moral tožnika celovito in konkretizirano seznaniti s svojimi ugotovitvami tako glede dejanskega stanja, kot tudi z vidika pravnega stanja obravnavane zadeve na način, da bi imel tožnik možnost opredeliti se do njegovih stališč v dejanskem in pravnem pogledu ter tudi ustrezno in zadostno možnost, da bi lahko navedel morebitne nasprotne argumente in predložil ali predlagal ustrezna dokazila v podkrepitev svojih navedb. Le na ta način bi imel tožnik dejansko možnost braniti, zavarovati in uveljaviti svoje pravice ter pravne koristi v postopku.

Tako pa je bila tožniku ta možnost dana šele z vložitvijo predmetne tožbe, v kateri je navedel dejstva oziroma okoliščine, ki nasprotujejo dejanskim in pravnim zaključkom toženke.

15. Ob tem sodišče dodaja, da je ugovor tožnika v zvezi s kršitvijo pravice do izjave upoštevalo kljub temu, da ga tožnik ni podal že v sami pritožbi, saj materialna neizčrpanost ugovora ni bila podana. Uveljavljana kršitev pravice do izjave je namreč nastala šele pred organom druge stopnje, ki je kot prvi ugotavljal in v svoji obrazložitvi navedel dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, prav tako pa je kot prvi opravil subsumpcijo dejanskega stanja pod pravno normo. Prvostopenjski organ nasprotno – kot to izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe in upravnega spisa – v postopku izdaje izpodbijane odločbe z izjemo poziva k dopolnitvi vloge

ni opravil drugih dejanj, v obrazložitvi izpodbijane odločbe pa le povzel relevantno pravno podlago.

16. Glede na povedano je bila v postopku zagrešena absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki v vsakem primeru terja odpravo izpodbijane odločbe

17. Posledično pa je podana tudi druga absolutna bistvena kršitev določb postopka, ki jo tožnik uveljavlja v tožbi, in sicer nemožnost preizkusa odločbe toženke (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Ob kršeni pravici do izjave se namreč ne prvostopenjski ne drugostopenjski organ nista v ničemer opredelila do pravnorelevantnih dejstev in okoliščin, ki jih je tožnik (lahko) podal šele v tožbi. Preizkusa obrazložitve izpodbijane odločbe sodišče tako niti ni moglo opraviti.

18. Sodišče se do ostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo, saj glede na obrazloženo na odločitev ne morejo vplivati.

19. Nazadnje sodišče še dodaja, da pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče nadomestiti z obrazložitvijo oziroma pojasnili v odgovoru na tožbo, saj morajo biti razlogi za sprejeto odločitev navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe

, ki je tudi predmet presoje v upravnem sporu. Odgovor na tožbo je namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe. Zato razlogov, ki jih toženka navaja šele v odgovoru na tožbo

, sodišče pri presoji zakonitosti ni moglo upoštevati.

20. Ker je bila torej v obravnavani zadevi storjena absolutna bistvena kršitev pravil postopka, kot prej obrazloženo, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 upoštevati stališča sodišča, ki se nanašajo na postopek. Tožniku bo moral dati možnost izjave o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, svojo odločitev pa tudi ustrezno obrazložiti, v skladu z 214. členom ZUP. Ob podani tožnikovi izjavi se bo moral tako organ v obrazložitvi izrecno opredeliti tudi do njegovih navedb oziroma stališč, saj v nasprotnem primeru ta ne bi imel možnosti, da razloge sploh izpodbija, sodišče pa iz istega razloga odločbe ne more preizkusiti.

21. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave. Iz tega razloga ni izvedlo niti predlaganih dokazov s strani tožnika.

22. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, zaradi česar se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), če zamudi, pa mu gredo od izteka tega roka še zahtevane zakonske zamudne obresti (299. člen Obligacijskega zakonika). Sodna taksa za tožbo bo tožniku v skladu z Zakonom o sodnih taksah vrnjena po uradni dolžnosti.

23. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka toženke temelji smiselno na 154. členu Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. členom ZUS-1.

Glej tudi Kerševan, Erik; Androjna, Vilko: Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor (2. spremenjena in dopolnjena izd.), 2. natis, GV založba, Lexpera, Ljubljana 2018, str. 88-89.

Z njim prvostopenjski organ tožnika ni pozval k izjavi o pravnorelevantnih dejstvih in okoliščinah, pač pa le k natančnejši specifikaciji oglaševalskega objekta.

V zvezi s tem sodišče še pripominja, da ne držijo tožbene navedbe, da naj bi toženka v nasprotju z ZUP izvedla skrajšani ugotovitveni postopek, saj ne iz prvostopenjske ne iz drugostopenjske odločbe ne izhaja, da bi bil v konkretnem primeru tak tip postopka voden. Kadar namreč organ odločbo izda po skrajšanem postopku, mora v obrazložitvi odločbe navesti, na določbo katere točke prvega odstavka 144. člena ZUP opira vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka ter obrazložiti, kako je določbo uporabil.

Oziroma v odločbi drugostopenjskega organa.

In sicer navedbe, da bi tožnik za postavitev spornih oglaševalskih objektov potreboval pridobiti gradbeno dovoljenje; da gradnja oglaševalskih objektov na predvidenem območju postavitve v skladu z OPN ni dovoljena, saj ne gre za pomožen objekt ter da so oglaševalski objekti postavljeni z manj kot 100 metrskim odmikom od križišča med avtocestnim izvozom in lokalno cesto, zaradi česar njihova gradnja v skladu s tretjim odstavkom 56. člena Pravilnika o projektiranju cest ni dopustna.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 97, 97/2, 97/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 146, 237, 237/2, 237/2-3, 237/3-7, 248

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.