UPRS Sklep III U 9/2021-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-19

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

tožba v upravnem sporu - tožba zaradi molka organa - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - procesne predpostavke za vložitev tožbe zaradi molka organa - zavrženje tožbe - ničnost odločbe - razlogi za ničnost odločbe

Iz določb ZUS-1 je razvidno, da je tožbo zaradi molka mogoče vložiti le v primerih opustitve izdaje upravnega akta, to je odločitve, s katero bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Državno odvetništvo pa ni organ, ki bi inšpekcijsko odločbo, ki jo je izdal gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, lahko izrekel za nično, saj Državno odvetništvo ni organ, ki je takšno (inšpekcijsko) odločbo izdal, niti organ druge stopnje oziroma organ, pristojen za nadzorstvo nad organom, ki je odločbo izdal (to je Ministrstvo za okolje in prostor). Ker torej Državno odvetništvo upravnega akta, ki bi moral biti izdan po tožnikovih navedbah, ni dolžno izdati, to nadalje pomeni, da tudi tožbe, kot je obravnavana, zaradi molka tega organa (Državnega odvetništva) ni mogoče vložiti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu zaradi molka organa, to je Državnega odvetništva Republike Slovenije (v nadaljevanju: DO RS). V tožbi pojasnjuje, da je na DO RS vložil vlogo z dne 18. 10. 2020 - predlog oziroma poziv za izrek ničnosti odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor (v nadaljevanju: IRSOP) št. 356.2-72/04-MT-4 z dne 19. 1. 2004 (v nadaljevanju: inšpekcijska odločba). V nadaljevanju tožbe citira vsebino vloge z dne 18. 10. 2020. V njej je tožnik navedel, da je inšpekcijska odločba, s katero je bila odrejena odstranitev objekta na ..., nična, saj je zoper njo tožnik dne 27. 2. 2004 vložil pritožbo (v nadaljevanju: pritožba), o kateri v času, ko se je inšpekcijska odločba začela izvrševati, ni bilo odločeno. Tudi iz zapisnika o opravljenem inšpekcijskem nadzoru Inšpektorata za javno upravo z dne 11. 6. 2012 izhaja, da iz dokumentacije ni razvidno, da bi bilo o omenjeni pritožbi odločeno. IRSOP pravočasne pritožbe ni odstopil v reševanje drugostopenjskemu organu, niti je ni zavrgel. Posledično inšpekcijska odločba v času izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 5. 2. 2008 še ni bila izvršljiva, niti dokončna in pravnomočna, temveč jo je z žigi o dokončnosti in pravnomočnosti dne 15. 11. 2011 (leto in pol po porušitvi objekta) opremil gradbeni inšpektor A.A.. Kot je še navedel tožnik v vlogi z dne 18. 10. 2020, je bila z inšpekcijsko odločbo tožniku in njegovi ženi kot inšpekcijskima zavezancema naložena obveznost rušenja oziroma odstranitve objekta na parceli št. 312 k.o. ..., ki ni v njuni lasti. Iz sklepa o popravi pomote z dne 7. 6. 2006 namreč izhaja, da se inšpekcijska odločba popravi tako, da se spremeni v izreku in v obrazložitvi parc. št. 312 k.o. ..., kar je pomotoma zapisano, v pravilno parc. št. 213 k.o. .... To pomeni, da sta inšpekcijska zavezanca šele takrat dobila obveznosti na svoji parceli, ki pa bi bile izvršljive, če bi inšpekcijska odločba postala pravnomočna oziroma dokončna, kar pa zaradi vložene pritožbe ni mogla postati. Zaradi vsega navedenega tožnik meni, da so izpolnjeni pogoji za izrek (kot poudarja, nepravnomočne) inšpekcijske odločbe za nično, in sicer po 1., 2., 3. in 6. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Tožnik je zato, kot navaja, v smislu prvega odstavka 280. člena ZUP na DO RS dne 18. 10. 2020 naslovil poziv k izreku ničnosti inšpekcijske odločbe.

2. Kot nadalje izhaja iz tožbe, je DO RS tožniku z dopisom št. U-A030-11743/2020-9-mk z dne 1. 12. 2020 pojasnilo, da DO RS ni organ, ki bi lahko inšpekcijsko odločbo izrekel za nično. Pojasnilo mu je, da se po 280. členu ZUP upravna odločba lahko vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca; za nično pa jo izreče organ, ki je odločbo izdal, organ druge stopnje oziroma organ, pristojen za nadzorstvo nad organom, ki jo je izda. ZUP določa posamične primere, v katerih državni tožilec in državni pravobranilec (sedaj državni odvetnik) kot zastopnika javnega interesa oziroma javne koristi sodelujeta v upravnem postopku, in sicer lahko vložita pritožbo zoper odločbo, s katero je bil prekršen zakon v javno korist, predlagata obnovo postopka, če odločba posega v javne koristi, vložita zahtevo za odpravo in razveljavitev po nadzorstveni pravici ter sta tudi upravičena predlagatelja za izrek ničnosti odločbe, vendar v vseh primerih kot varuha javne koristi. DO RS opravlja strokovne naloge na področju varstva premoženjskih in drugih pravic in interesov države, ni pa zastopnik fizičnih oseb, niti razlagalec zakonov in predpisov ter tudi ni organ, ki bi se bil na poziv stranke dolžan izreči o pravnomočnosti upravnega akta, saj je to naloga organa, ki je akt izdal. Tožnik je, kot sledi iz tožbe, po prejemu navedenega odgovora na DO RS naslovil vloge z dne 1. 12. 2020, 13. 12. 2020 in 27. 12. 2020, v katerih je vztrajal pri navedbah iz vloge z dne 18. 10. 2020. DO RS se je odzvalo z dopisom št. U-A-030-11743/2020-18-mk z dne 28. 12. 2020, v katerem je povzelo dotedanji potek dogodkov ter tožniku ponovno pojasnilo vlogo in naloge DO RS. Tožnik je nato na DO RS naslovil še vlogo z dne 8. 1. 2021, v kateri dopolnjuje razloge, ki po njegovem utemeljujejo izrek inšpekcijske odločbe za nično.

3. Tožnik v tožbi poudarja, da mora državni odvetnik, kolikor dobi vlogo za "izdajo predloga za izrek ničnosti", o tej vlogi odločiti in predlog sprejeti oziroma zavrniti, kar lahko stori zgolj z odločbo, zoper katero je možna pritožba. Še več, če je seznanjen z obstojem okoliščin, kot so v predmetni zadevi, mora po uradni dolžnosti podati predlog za izrek ničnosti odločbe. V nasprotju s tem je v obravnavanem primeru podan ignorantski molk DO RS, s čimer je tožniku odrečena pravica do pravnega sredstva pred nepravnomočno inšpekcijsko odločbo. Zato vlaga tožbo zaradi molka DO RS in predlaga, da sodišče odloči o predmetni tožnikovi vlogi za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe tako, da tožnikovemu predlogu ugodi in se pozitivno izreče o upravičenosti tožnikove pobude za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe. Toženki naj tudi naloži v plačilo stroške tega postopka.

4. Sodišče je moralo tožbo ob predhodnem preizkusu zavreči iz naslednjih razlogov:

5. Tožnik vlaga tožbo zaradi molka DO RS v zvezi z njegovo vlogo z dne 18. 10. 2020 za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe, s katero je bila (tudi) tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu odrejena rušitev oziroma odstranitev objekta z naslovom ....

6. V skladu s tretjim odstavkom 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) je upravni spor dopusten tudi, če tožniku ni bil izdan ali ni bil vročen upravni akt. V tem primeru se s tožbo lahko zahteva izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka, 3. alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

7. Iz navedenih določb ZUS-1 je razvidno, da je tožbo zaradi molka mogoče vložiti le v primerih opustitve izdaje upravnega akta, to je odločitve, s katero bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (tako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 134/2020 z dne 25. 11. 2020). Pravno upoštevna opustitev odločanja, ki ima lahko za posledico vložitev tožbe zaradi molka, namreč nastopi le ob predpostavki, da obstoji obveznost organa, da z upravnim aktom odloči o strankini zahtevi. Ta dolžnost je podana, če iz zakona izhaja upravičenje osebe, da vloži zahtevo za odločanje. Zato je v obravnavanem primeru sodišče moralo odgovoriti na vprašanje, ali opustitev odločanja DO RS o (jasno) nanj naslovljeni tožnikovi vlogi za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe pomeni opustitev odločanja o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Po presoji sodišča je odgovor na to vprašanje z vidika določb ZUP negativen.

8. ZUP v prvem odstavku 279. člena določa razloge, iz katerih se upravna odločba izreče za nično, in se za nično izreče odločba: (1) ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku, (2) ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu, (3) ki je sploh ni mogoče izvršiti, (4) ki jo je izdal organ brez zahteve stranke, pa stranka v to kasneje ni izrecno ali molče privolila, (5) ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja, (6) v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. Kot predpisuje prvi odstavek 280. člena ZUP, se lahko odločba vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali pa na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca (sedaj državnega odvetnika). Odločbo za nično izreče organ, ki jo je izdal, organ druge stopnje oziroma organ, pristojen za nadzorstvo nad organom, ki je odločbo izdal (tretji odstavek 280. člena ZUP). ZUP torej pri odločanju o ničnosti odločbe opredeljuje dva različna položaja: odločanje po uradni dolžnosti in odločanje na predlog subjektov, ki so opredeljeni v prvem odstavku 280. člena ZUP; pri čemer o izreku odločbe za nično odloči eden od organov, ki so določeni v tretjem odstavku 280. člena ZUP. Zoper odločbo, s katero se odločba izreče za nično ali s katero se zavrne predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca, naj se odločba izreče za nično, je dovoljena pritožba, razen če zoper odločbo organa, ki jo je izdal, po zakonu ni pritožbe (četrti odstavek 280. člena ZUP).

9. DO RS torej glede na zakonsko ureditev ni organ, ki bi inšpekcijsko odločbo z dne 19. 1. 2004, ki jo je izdal gradbeni inšpektor IRSOP, lahko izrekel za nično, saj DO RS ni organ, ki je inšpekcijsko odločbo izdal, niti ni organ druge stopnje oziroma organ, pristojen za nadzorstvo nad organom, ki je odločbo izdal (to je Ministrstvo za okolje in prostor).

10. V primeru na DO RS izrecno naslovljene tožnikove vloge - poziva za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe gre tako lahko zgolj za tožnikovo pobudo, naj DO RS vloži predlog za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe, na katero pa DO RS ni vezano niti ni o njej dolžno odločiti z upravnim aktom. Takšne pobude namreč, ne glede na to, kako je poimenovana, ni mogoče šteti za zahtevo v upravnem postopku, saj zakon podlage za to ne daje. DO RS v okviru svojih pristojnosti, zaradi varovanja javnega interesa (prim. tudi 11. člen Zakona o državnem odvetništvu, ZOdv), samostojno oceni, ali so podani pogoji, da pri pristojnem organu vloži predlog za izrek ničnosti upravne odločbe. Izdaje upravnega akta o tem (o svoji pobudi) pa tožnik od DO RS ne more zahtevati, saj mu zakon upravičenja za to ne daje, pri čemer sodišče dodaja, da tožnik tudi ne varuje javne koristi. Kar posledično pomeni, da v obravnavanem primeru ne gre za molk organa, ki bi bil po zakonu o predmetni tožnikovi vlogi dolžan izdati upravni akt.

11. Sodišče v zvezi s tožbeno navedbo, da bi naj bila tožniku zaradi molka DO RS odrečena pravica do pravnega sredstva pred nepravnomočno inšpekcijsko odločbo, dodaja, da lahko, kot izhaja iz že citiranega prvega odstavka 280. člena ZUP, sama stranka (to je oseba, na pravice ali pravne koristi katere vpliva upravna odločba) vloži predlog za izrek ničnosti odločbe in z njim od organa, ki je pristojen za izrek odločbe za nično, zahteva odločitev o tem. Če takšnemu predlogu stranke ni ugodeno, lahko stranka to odločitev izpodbija s pritožbo oziroma (nato) tožbo v upravnem sporu;

kolikor organ, ki je pristojen za izrek odločbe za nično, o takšnem predlogu stranke ne odloči, pa lahko stranka ob izpolnjenih zakonskih pogojih (28. člen ZUS-1)

vloži tožbo zaradi molka organa, ki je pristojen odločati o izreku odločbe za nično.

12. Ker torej po navedenem DO RS upravnega akta, ki bi moral biti izdan po tožnikovih navedbah, ni dolžno izdati, kar nadalje pomeni, da tudi tožbe, kot je obravnavana, zaradi molka DO RS ni mogoče vložiti, je sodišče tožbo zavrglo ob uporabi določbe 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

13. Sodišče je o tožbi odločilo na seji, brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, saj gre za procesno odločitev, sprejeto v postopku predhodnega preizkusa tožbe, pri čemer za odločitev relevantno procesno stanje niti ni sporno (prim. prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Ker formalni pogoji za vsebinsko obravnavanje tožbe po navedenem niso izpolnjeni, se sodišče do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

14. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tožbo na tej podlagi je tožnik tudi že vložil (prim. upravni spor pri tukajšnjem sodišču pod št. III U 240/2016).

Glede na tožnikove navedbe sodišče zgolj v pojasnilo pripominja, da lahko pod pogoji iz 28. člena ZUS-1 stranka vloži tudi tožbo zaradi molka organa, če pristojni organ ne odloči o njeni pritožbi zoper upravno odločbo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/3, 33, 33/1, 33/1-3, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 280

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.