UPRS Sklep I U 778/2018-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-04-15

inšpekcijski postopek - postopek, uveden po uradni dolžnosti - ustavitev postopka - pravni interes

Inšpekcijski organ prve stopnje z odločitvijo o ustavitvi inšpekcijskega postopka ni posegel v nobeno materialnopravno pravico ali pravno korist tožeče stranke, izpodbijani akt pa v tem smislu za tožečo stranko nima nobenih posledic.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica s tožbo, ki ji prilaga tudi listine (tožbene priloge A1 - A 54), od sodišča zahteva odločanje o zakonitosti uvodoma navedenega sklepa Inšpektorata RS za kulturo in medije št. 0612-45/12 z dne 17. 7. 2017 o nepriznanju pravice tožnici do stranske udeležbe in o zakonitosti sklepa istega organa št. 0612 - 45/2017/9 z dne 13. 7. 2017 o ustavitvi inšpekcijskega postopka zoper inšpekcijskega zavezanca (sedaj stranka z interesom), ki sta bila izdana na podlagi določil Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

2. Uvodoma v tožbi tožnica pojasnjuje, da je z dvema vlogama z dne 18. 5. 2017 in 26. 6. 2017 podala inšpekcijskemu organu prijavo domnevno nedovoljenih posegov v kulturni spomenik novega investitorja (ki je v letu 2017 obnovil lesene obloge na kovinski konstrukciji terase, postavljene že predhodno v letu 2008 na ravnem delu strehe, dodatno pa je izvedel še frčado z vrati za dostop na to leseno streho) hiše na naslovu A. V obeh vlogah je tožnica zahtevala priznanje pravice do stranske udeležbe v inšpekcijskem postopku po 43. členu ZUP. Vendar ji prvostopni inšpekcijski organ s posebnim sklepom št. 0612-45/12 z dne 17. 7. 2017 ni priznal lastnosti stranke. S tem ji tudi ni priznal pravice do sodelovanja v inšpekcijskem postopku kot stranski udeleženki, razen tega pa je iz navedenega sklepa še razbrala, da je bil v zadevi izdan že tudi sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, zato se je zoper oba pritožila. Svojo pritožbo zoper sklep o ustavitvi postopka je podrejeno vložila kot predlog za obnovo postopka in izrecno zahtevala, da ji inšpekcijski organ osebno vroči sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka. O obeh njenih pritožbah je odločilo Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju tožena stranka) s sklepom in odločbo št. 061-5/2017/6 z dne 7. 3. 2018 tako, da je z izrekom pod točko 1 združilo oba pritožbena postopka; z izrekom pod točko 2 je zavrglo njeno pritožbo zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka; z izrekom pod točko 3 pa je zavrnilo njeno pritožbo zoper sklep o nepriznanju pravice do stranske udeležbe v inšpekcijskem postopku. Nadalje v tožbi podaja svojo obrazložitev dejstev in okoliščin, iz katerih po tožbenem stališču izhaja, da oba izpodbijana sklepa temeljita na nepravilno oziroma pomanjkljivo ugotovljenem dejanskem stanju, nepravilni uporabi materialnega prava in bistvenih kršitvah določb postopka. Sodišču tožnica predlaga, naj odpravi oba izpodbijana sklepa inšpekcijskega organa prve stopnje ter sklep in odločbo Ministrstva za kulturo ter zadevo vrne navedenim organom v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude paricijskega roka.

3. Tožena stranka je na poziv sodišča v skladu z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predložila upravni spis v delu, ki se še ne nahaja pri sodišču pod opravilno št. I U 202/2018. Vložila je tudi odgovor na tožbo, v katerem oporeka tožbeni navedbi, da bi bil s sklepom o ustavitvi inšpekcijskega postopka neposredno prizadet materialnopravni položaj tožeče stranke, kot „solastnice neposredno meječega sestavnega dela istega kulturnega spomenika“, zaradi česar naj bi določila kulturno-varstvenega režima neposredno varovala tudi tožničin zasebni pravni interes. Po stališču tožene stranke se presoja vplivov, ki jih ima nameravani poseg v zasebne pravne interese (lastninska upravičenja) lastnikov sosednjih nepremičnin izvaja namreč v okviru upravnega postopka izdaje gradbenega dovoljenja, ne pa Inšpektorata RS za kulturo in medije. Nadalje še pojasnjuje, da solastništva na nepremičnini stvarno-pravno ni mogoče enačiti s „solastništvom nad kulturnim spomenikom“ B. Po mnenju tožene stranke lahko tožnica neupravičene posege v njeno lastninsko pravico varuje v za to namenjenih sodnih postopkih. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne, o stroškovnem zahtevku pa odloči v skladu s 4. odstavkom 25. člena ZUS-1.

4. Stranka z interesom (C. d.o.o., v nadaljevanju tudi inšpekcijski zavezanec) se v odgovoru na tožbo pridružuje navedbam tožene stranke v njenem odgovoru na tožbo. Dodatno še navaja, da je že doslej tožnica zoper stranko z interesom vlagala številne tožbe, prijave in podobno, vendar neuspešno, z namenom, da bi stranko z interesom ovirala pri njenem poslovanju, četudi je njeno delovanje skladno s predpisi in predhodno pridobljenimi ustreznimi dovoljenji in soglasji pristojnih institucij. Po stališču stranke z interesom tožnica nikakor ne bi smela biti stranka v zadevnem inšpekcijskem postopku. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne, tožnici pa naloži povrnite stroškov postopka stranke z interesom v znesku 398,00 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude paricijskega roka. Tudi v nadaljnjih pripravljalnih vlogah vztraja pri svojih navedbah in predlogih.

5. Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 18. 8. 2018 popravlja svoji pisni pomoti v tožbi, sicer pa v celoti vztraja pri dotedanjih navedbah in predlogih, odgovarja pa tudi na navedbe v odgovorih tožene stranke in stranke z interesom. V zvezi z zahtevkom slednje za povrnitev stroškov postopka navaja, da je neutemeljen, češ da je vsebinsko prazen in kot tak nepotreben, pa tudi zato, ker odgovor na tožbo ni obvezen. Tudi v nadaljnjih pripravljalnih vlogah vztraja pri svojih dotedanjih navedbah, ki jih še dodatno utemeljuje.

6. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

7. V upravnem sporu sodišče na podlagi 2. člena ZUS-1 odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Pri preizkusu dopustnosti tožbe po določilih 36. člena ZUS-1 sodišče med drugim s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Merilo za obstoj pravnega interesa pa je odgovor na vprašanje, ali bi si lahko tožnik z uspehom v upravnem sporu izboljšal svoj pravni položaj, pri čemer gre za eno od splošnih procesnih predpostavk za vložitev tožbe v upravnem sporu. Sodišče je na razloge iz 36. člena ZUS-1 dolžno paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

8. V konkretnem primeru med strankami ni sporno, da je bil z uvodoma navedenim izpodbijanim sklepom št. 0612 - 45/2017/9 z dne 13. 7. 2017 (v nadaljevanju: Prvi sklep) ustavljen postopek inšpekcijskega nadzora nad stranko z interesom, zoper katero je vložila tožnica dve pisni prijavi z dne 18. 5. 2017 in 26. 6. 2017 pri inšpekcijskem organu prve stopnje. Prav tako ni sporno, da inšpekcijski organ prve stopnje z izpodbijanim sklepom št. 0612-45/12 z dne 17. 7. 2017 (v nadaljevanju: Drugi sklep) tožnici ni priznal lastnosti stranke in s tem pravice do sodelovanja kot stranske udeleženke v zadevnem inšpekcijskem postopku.

9. Sodišče glede na navedeno ugotavlja, da z navedenima izpodbijanima aktoma ni bilo poseženo v pravni položaj tožeče stranke. V izreku Prvega sklepa je bilo namreč odločeno le o ustavitvi inšpekcijskega postopka in izrek tudi ne zajema kakršnihkoli ugotovitev o kršitvah (stranke z interesom, kot inšpekcijskega zavezanca). V zvezi s tem sodišče opozarja, da ima učinek dokončnosti in pravnomočnosti le izrek upravnega (in sodnega) akta, ne pa tudi njegova obrazložitev, pri čemer ugotovitve upravnega (inšpekcijskega) organa, zapisane v obrazložitvi upravnega akta, same po sebi niti ne morejo imeti nobenih zavezujočih učinkov. Tako po presoji sodišča inšpekcijski organ prve stopnje s predmetno odločitvijo o ustavitvi inšpekcijskega postopka tudi ni posegel v nobeno materialnopravno pravico ali pravno korist tožeče stranke, izpodbijani akt pa v tem smislu za tožečo stranko nima nobenih posledic. Takšen zaključek velja tudi z vidika drugega odstavka 5. člena ZUS-1, v skladu s katerim se lahko izpodbijajo zgolj tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Tudi v tem primeru mora biti namreč podan pravni interes tožeče stranke za izpodbijanje tovrstnega sklepa. Ker pa gre v obravnavanem primeru za inšpekcijski postopek, ki se uvede po uradni dolžnosti, ne pa na zahtevo tožnice, ampak iz razlogov, povezanih z obstojem javnega interesa, sodišče ugotavlja, da tožeča stranka tudi po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 ne izkazuje pravnega interesa, ki po določilu 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 predstavlja enega izmed taksativno naštetih formalnih pogojev oziroma procesnih predpostavk, ki morajo biti za vsebinsko presojo tožbe oziroma meritorno odločanje sodišča v upravnem sporu vse izpolnjene kumulativno. Glede na tako procesno stanje zadeve pa si tožnica po presoji sodišča niti s tožbo zoper Drugi sklep, s katerim ji inšpekcijski organ prve stopnje ni priznal položaja stranskega udeleženca v zadevnem inšpekcijskem postopku, svojega pravnega položaja niti ne more izboljšati (ker si ga nikakor ne more izboljšati v inšpekcijskem postopku, ki je bil že ustavljen s Prvim sklepom).

10. Sodišče se pri svoji odločitvi opira tudi na stališče Vrhovnega sodišča, izraženo v sklepu št. X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016, ki ga je nato še večkrat ponovilo (med drugim v sklepu X Dor 59/2019 z dne 8. 1. 2020 in I Up 107/2020 z dne 11. 11. 2020), ki se nanaša na samo naravo odločitve o ustavitvi inšpekcijskega postopka: v skladu s to sodno odločbo namreč sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev; zato navedeni sklep v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti; poleg tega s tem procesnim sklepom, s katerim je (gradbeni) inšpektor ustavil inšpekcijski upravni postopek, ker je ocenil, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke ali stranskega udeleženca. Povedano z drugimi besedami navedeno tako pomeni, da tudi na tej podlagi tožnica v konkretnem primeru ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje Prvega sklepa (o ustavitvi inšpekcijskega postopka) v upravnem sporu, posledično pa tudi ne za izpodbijanje Drugega sklepa o nepriznanju lastnosti stranke oziroma do pravice do sodelovanja kot stranske udeleženke v že ustavljenem inšpekcijskem postopku.

11. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. To odločitev je sprejelo na seji sodnega senata (tretji odstavek 36. člena ZUS-1). Sodišče je o predmetni tožbi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že v fazi preverjanja izpolnjevanja formalnih pogojev ugotovljeno, da za vsebinsko obravnavo predmetne tožbe ni izpolnjena zgoraj navedena procesna predpostavka iz 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

12. Odločitev o stroških, ki sta jih priglasili tožeča stranka v tožbi in stranka z interesom v odgovoru na tožbo ter nadaljnjih pripravljalnih vlogah, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.