UPRS Sodba II U 446/2019-31
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-11-08

Jasna Šegan (preds.), Cvetka Horvat (poroč.), Melita Ambrož

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

postopek upravne izvršbe - ukrep gradbenega inšpektorja - denarna kazen - nevarna gradnja - sanacija objekta - obrazložitev upravne odločbe

Sodišče lahko v postopku upravne izvršbe zaradi nevarne gradnje objekta presoja samo zakonitost in pravilnost izdanega izpodbijanega sklepa o določitvi denarne kazni, ne pa tudi vsebine osnovne odločbe, s katero je bila zavezancu naložena obveznost sanacije objekta.

Ker je bilo pri ponovnem inšpekcijskem pregledu na kraju samem ugotovljeno, da inšpekcijski zavezanec še vedno ni saniral objekta, je bila uporabljena ponovna denarna kazen za prisilitev v znesku 5.000,00 EUR. Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa manjka obrazložitev, za katere vrste objekt gre in obrazložitev razlogov, zakaj je organ določil kazen v tej višini.

Odločba upravnega organa, četudi gre za upravno izvršbo, mora biti obrazložena zaradi zaščite enakega varstva in pravic strank postopka, ki je tudi na upravnem področju del pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo.

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijani sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 06122-2628/2012/125 z dne 6. 3. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. V izpodbijani odločbi je bila tožniku naložena ponovna denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 5.000,00 EUR, ki mu je bila zagrožena s sklepom št. 06122-2628/2012/118 z dne 29. 8. 2018. Določeno je bilo, da jo mora poravnati v roku 8 dni, sicer bo na stroške tožnika prisilno izterjana. Hkrati je bila tožniku zagrožena nova denarna kazen v višini 5.000,00 EUR, če do 1. 6. 2019 ne bo saniral obstoječega objekta na zemljišču s parc. št. 111 k.o. ... in ravnal v nasprotju z naloženo obveznostjo.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bilo pri ponovnem inšpekcijskem pregledu dne 21. 2. 2019 ugotovljeno, da zavezanec še vedno ni saniral objekta, zaradi česar mu je določil kazen v višini 5.000,00 EUR. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo zavezancu z odločbo gradbene inšpekcije št. 06122-2628/2012/35 z dne 7. 6. 2013 naloženo, da mora obstoječi objekt na parc. št. 111 k.o. ..., sanirati, ker predstavlja nevarno gradnjo po 154. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). S sklepom št. 06122-2628/2012/47 z dne 27. 8. 2013, je bila namreč zavezancu že predhodno zagrožena denarna kazen v višini 3.000,00 EUR, če do 1. 10. 2013 ne bo saniral objekta.

3. Zavezanec objekta ni saniral, kar je bilo ugotovljeno ob inšpekcijskem pregledu na kraju dne 1. 7. 2014 in 10. 12. 2014, zaradi česar mu je bilo v upravni izvršbi izdanih že več denarnih kazni, in sicer po naslednjih odločbah št. 06122-2628/2012/76 z dne 3. 2. 2015 (3.000,00 EUR), št. 06122-2628/2012/81 z dne 2. 6. 2015 (5.000,00 EUR), št. 06122-2628/2012/92 z dne 9. 12. 2015 (v višini 5.000,00 EUR), št. 06122-2628/2012/100 z dne 29. 8. 2016 v višini 5.000,00 EUR), št. 06122-2628/2012/118 z dne 29. 8. 2018 v višini 5.000,00 EUR) ter po tem sklepu, skupaj v višini 28.000,00 EUR.

4. Pritožbo tožnika je drugostopenjski organ zavrnil ter izpostavil, da je prvostopna odločba pravilna in zakonita. Upravni organ prve stopnje je tudi pravilno ugotovil, da trenutno znaša višina izrečenih denarnih kazni 28.000,00 EUR, kar ne presega maksimalno dovoljenega zneska izrečenih denarnih kazni v skladu z drugim odstavkom 148. člena ZGO-1, tj. od 30.000,00 do 80.000,00 EUR. Opozarja na določbo prvega in drugega odstavka 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Višina denarni kazni je določena v drugi alineji druge točke prvega odstavka 148. člena ZGO-1, ki določa, da znašajo denarne kazni v primeru manj zahtevnega objekta in če je zavezanec fizična oseba od 3.000,00 do 8.000,00 EUR, s tem, da se po določbah drugega odstavka istega člena vse kasnejše denarne kazni za prisilitev zavezanca, ki kljub izrečenim kaznim ne izpolni svoje obveznosti, izrekajo vse dokler seštevek denarnih kazni ne doseže desetkratnega zneska.

5. Ker se vse navedbe tožnika nanašajo na nepravilnost odločbe številka 06122-2628/2012/35 z dne 7. 6. 2013, v postopku izvršbe pa niso dovoljeni ugovori, ki se nanašajo na pravilnost odločbe, ki se izvršuje, se pritožbene navedbe, ki se nanašajo na odločbo, ki se izvršuje, ne morejo upoštevati (292. člen ZUP), saj v presoji tega postopka ni dovoljeno obravnavanje zakonitosti in pravilnosti izvršilnega naslova. Iz dokumentacije zadeve tudi izhaja, da je bila navedena odločba že predmet pravne presoje v pritožbenem postopku in v postopku pred upravnim sodiščem, in sicer je bila pritožba zoper inšpekcijsko odločbo zavrnjena (odločba organa druge stopnje št. 0612-77/2013/4 z dne 30. 8. 2013), prav tako je bila v upravnem sporu tožba zoper navedeno odločbo zavrnjena kot neutemeljena (sodba Upravnega sodišča opr. št. II U 444/2013-19).

6. Tožnik izpodbija sklep v celoti, ker objekt na zemljišču s parc. št. 222 in 111 k.o. ... nikoli ni bil legaliziran. Poudarja, da Upravna enota v Lenartu ni nikoli izdala gradbenega in uporabnega dovoljenja, ki bi dovoljeval gradbene posege na navedenih zemljiščih. V pozivu v zvezi z objektom z dne 13. 2. 2018 št. 06122-26-28/2012/110 je gradbeni inšpektor S. S. zapisal: če ni lastnik objekta na navedenem zemljišču, jim naj to sporoči. Izpostavlja, da je v zapisniku št. 06122-2628/2012/5 z dne 7. 11. 2012 gradbeni inšpektor zapisal in podpisal, da na zemljišču s parcelno št. 333 k.o. ... stoji 200 let star stanovanjski objekt, objekt je v dotrajanem stanju. Torej - na kateri parceli stoji 200 let star stanovanjski objekt? V obvestilu št. dokumenta 02112-655/2008-2 z dne 31. 3. 2008 je zapisano: Parcela 222 - vrsta rabe ekst. sadovnjak kat. razred št. 5 v izmeri 2.474 m2 št. PL 333. V omenjenem obvestilu ni zapisano lastništvo zemljiške parcele. Za vse parcele, ki spadajo pod vl. št. 333 k.o. oz. PL je pristojna kmetijska inšpekcija, ne pa gradbena inšpekcija, ker spadajo pod kmetijsko zemljišče oz. pod zemljiške parcele pod katastrski razred št. 5. Občina Lenart ter Upravna enota Lenart nista nikoli izdali obrtnega dovoljenja na parceli 222 - del k.o. ... Upravna enota v Lenartu ter Ministrstvo za okolje in prostor v Ljubljani niso nikoli legalizirali stanovanjske stavbe na parceli 222 in 111, nadalje niso nikoli izdali gradbenega, uporabnega dovoljenja za stanovanjsko stavbo na parceli 222 in 111, prav tako ni bila nikoli zgrajena stanovanjska stavba na parceli 222 in 111 leta 1820, kot so to zapisali na GU v Ljubljani.

7. Ker ni nikoli podal zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo stanovanjske stavbe na parceli 111 in 222 - del, mu gradbeni inšpektor ne sme izdati kazni za prekršek. Predlaga, da se izpodbijan sklep odpravi - razveljavi in se zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek, da se ugotovi, ali je bila kdaj stanovanjska stavba na parceli 111 legalizirana in ali je bilo kdaj izdano gradbeno ter uporabno dovoljenje. Sam ni nikoli postal solastnik oz. skupni lastnik stanovanjske stavbe na parceli 222 in 111.

9. Sodišče najprej pojasnjuje, da v predmetnem postopku teče postopek upravne izvršbe zaradi nevarne gradnje objekta na zemljišču s parc. št. 111 k.o. ..., zaradi česar je bilo v inšpekcijskemu postopku tožniku že z odločbo gradbene inšpekcije 06122-2628/2012/35 z dne 7. 6. 2013 naloženo, da mora v roku 30 dni od vročitve odločbe na svoje stroške sanirati obstoječi objekt, saj predstavlja nevarno gradnjo.

10. V primerih, kadar zavezanec ne izpolni naloženega s strani upravnega organa, je upravni organ dolžan uporabiti prisilna sredstva v skladu z 298. členom ZUP, ki določa, da kolikor zavezanec, ki je dolžan kaj storiti, dopustiti ali trpeti, ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga namesto njega ne more opraviti nihče drug ali če narava izvršbe to terja ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi z denarno kaznijo. Gre torej za postopek izvršbe s prisilitvijo, ki je namenjena zagotovitvi spoštovanja izdanega izvršilnega naslova. Na tak način se namreč želi vplivati na zavezančevo voljo, da bo zaradi izrečenih kazni naknadno vendarle izpolnil obveznost, ki mu je naložena. Denarna kazen tako ni kazenska sankcija ampak prisilno sredstvo. Če pa zavezanec kljub naložitvi denarne kazni obveznosti še vedno ne izpolni, se mu lahko naloži nova denarna kazen, saj glede na opisan namen denarnih kazni zanje ne velja načelo ne bis in idem, kot to velja za kazenske sankcije.

11. V zadevi je treba najprej poudariti, da se v postopku upravne izvršbe več ne presoja zakonitost izvršilnega naslova, ki se izvršuje s predmetno upravno izvršbo kot to pravilno navaja tožena stranka, saj v postopku izvršbe več niso dovoljeni vsebinski pritožbeni ugovori, ki se nanašajo na pravilnost izdane odločbe (torej izvršilnega naslova), ki se izvršuje skladno z 292. členom ZUP. Predmetni izvršilni postopek namreč teče na podlagi osnovne odločbe z dne 7. 6. 2013, zoper katero je že bil sprožen upravni spor pod št. II U 444/2013-19 in je bila tožba zavrnjena kot neutemeljena. Zato lahko sodišče v tem postopku presoja samo zakonitost in pravilnost izdanega izpodbijanega sklepa o določitvi denarne kazni, ne pa tudi vsebine osnovne odločbe, s katero je bila zavezancu naložena obveznost sanacije objekta.

12. Konkretni postopek upravne izvršbe tudi ni enak postopku izreka kazni za prekrške, ki jo lahko prav tako v okviru svojih pooblastil izreče inšpektor, vendar je opozoriti, da gre tu za dva različna postopka (inšpekcijski in prekrškovni), ki lahko tečeta vzporedno.

13. V predmetnem inšpekcijskem postopku upravne izvršbe tako inšpektor skladno z zakonom vedno samo ugotavlja ali je inšpekcijski zavezanec saniral objekt kot mu je bilo to naloženo v 1. točki inšpekcijske odločbe št. 06122-2628/2012/35 z dne 7. 6. 2013, ki stoji na zemljišču parc. št. 111 k.o. ... Sodišče pri tem pripominja, da četudi bi prišlo do napak glede navedb parcelne številke, sodišče v tem postopku navedene odločbe ne more spremeniti.

14. Ker je bilo pri ponovnem inšpekcijskem pregledu kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, na kraju samem dne 21. 2. 2019, ugotovljeno, da inšpekcijski zavezanec še vedno ni saniral objekta na zemljišču parc. št. 111 k.o. ..., je bila uporabljena ponovna denarna kazen za prisilitev v znesku 5.000,00 EUR.

15. Pri navedenem pa sodišče pripominja, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa manjka obrazložitev za katere vrste objekt gre v predmetnem primeru, skladno s 148. členom ZGO-1, kjer je s posebnim zakonom določen način izvajanja prisilne izvršbe, in kjer so navedene različne denarne kazni, iz katerih izhaja, da se kazni izreka za zahtevne, manj zahtevne in nezahtevne objekte, kjer je tudi natančno določeno koliko znaša višina kazni za posamezno vrsto objekta. V izpodbijanem sklepu prav tako manjka obrazložitev razlogov zakaj je organ določil kazen v višini 5.000,00 EUR razen navedb sklepov, s katerimi so bile izrečene predhodne kazni in dejstva, da seštevek izrečenih kazni še ni dosegel 30.000,00 EUR. Več kot očitno je, da predhodno izrečene denarne kazni niso dosegle svojega namena, zaradi česar mora izvršilni organ, če naknadno ugotovi, da denarne kazni niso učinkovito izvršilno sredstvo oziroma način, spremeniti način izvršbe v drugega, in sicer takšnega za katerega ugotovi, da je učinkovit.

Glede na dejstvo, da pa zakon dopušča tudi ukrep sanacije, ki je lahko izvedena po tretjih osebah, pa ni jasno, zakaj inšpekcijski organ ni izbral tega ukrepa, saj ukrep z denarno prisilitvijo, ki je bil izrečen kar petkrat, očitno nima nobenega učinka, saj zavezanec kljub izrečeni denarni kazni, kot ugotavlja gradbeni inšpektor pri pregledu na kraju samem, objekta ni saniral, kot mu je bilo naloženo v inšpekcijski odločbi z dne 7. 6. 2013.

16. Na podlagi navedenega sodišče šteje, da izpodbijani sklep ni bil ustrezno obrazložen. V konkretnem primeru bi moralo biti namreč v izpodbijanem sklepu jasno navedeno za kakšne vrste objekt gre, skladno z določili ZGO-1, da bi sodišče lahko preizkusilo zakonitost izdane odločbe in izrečene denarne kazni. Navedeno pomeni, da bi v sklepu morale biti navedene pravno relevantne in konkretizirane okoliščine, kakor tudi materialno pravna podlaga, zaradi katerih je tožena stranka tožniku ponovno naložila plačilo denarne kazni oziroma navedbe, zakaj se ni odločila za kak drug ukrep glede na neuspešnost predhodno izrečenih.

17. Sodišče pripominja, da mora biti odločba upravnega organa, četudi gre za upravno izvršbo, obrazložena zaradi zaščite enakega varstva in pravic strank postopka, ki je tudi na upravnem področju del pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic - EKČP

). Vodenje poštenega postopka s strani organa v upravnem postopku namreč ne pomeni zgolj zavzetja stališč glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov zadeve, torej natančna navedba dejanskega stanja in razlogov izrečene denarne kazni.

18. Kot izhaja iz 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) mora inšpektor pri izbiri ukrepov, ob upoštevanju teže kršitve, izreči ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. V izpodbijanem sklepu ni razlogov za odločitev inšpektorja oziroma navedb, zakaj se je ponovno odločil prav za izrek denarne kazni, ki dejansko nima učinka. Pri določitvi načina izvedbe prisilitve, mora namreč inšpektor upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko fizična ali pravna oseba, pri kateri inšpektor opravlja nadzor, po dolžni skrbnosti, nepravilnosti tudi odpravi.

19. V predmetnem postopku bi moral inšpektor vsaj tehtati ali bo glede na že predhodno neuspešne izrečene denarne kazni dejansko tak ukrep učinkovit, saj gre v danem primeru tudi za varovanje javnega interesa, glede na navedbe, da predmetni objekt stoji blizu javne ceste, na katero se lahko poruši. Stranka se ima namreč pravico seznaniti in soočiti z vsemi navedbami, dejstvi in dokazi kot tudi z dejstvom, zakaj je organ kot sredstvo prisilne izvršbe ponovno odločil izbrati točno znesek 5.000,00 EUR denarne kazni in ne morda katerega drugega ukrepa, zaradi česar mora biti navedeno jasno obrazloženo v sklepu o denarni kazni v upravni izvršbi iz razloga, da ima stranka pravico in možnost učinkovito varovati svoj položaj. Zgolj takšen način namreč stranki zagotavlja položaj subjekta in ne zgolj objekta odločanja tega postopka in tudi možnost ustrezne vložitve pravnega sredstva, kar predstavlja jedro njegovih procesnih pravic.

Varstvo pravic strank ni nič drugačno v upravnih postopkih, saj ima v upravnih postopkih ravno zaradi vnaprejšnje nadrejenosti javnega interesa in tako tudi upravnega organa v razmerju do posamične stranke še večji pomen in je še bolj pomembno. Upravni postopek, četudi gre že za upravno izvršbo, je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki mora ostati uravnotežen. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del upravnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen EKČP). Pri navedenem je treba posebej izpostaviti, da mora stranka tudi v postopku izvršbe imeti možnost braniti se ter zavarovati in uveljaviti svoje pravice določene z zakonom in mora tudi tovrstni postopek potekati po pravilih poštenega postopka, četudi gre samo za izvedbo izvršilnega naslova še posebej glede dejstvo, da gre za izrek denarne kazni. Sodišče tako presoja, da četudi gre v predmetni zadevi za postopek prisilne izvršbe, koliko gre za pomanjkljivo odločbo in v njej niso navedeni razlogi, ki so organ vodili pri odločanju, torej brez navedbe razlogov za svojo odločitev, ki temelji na ustrezni pravni podlagi, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

20. Sodišče je pri presoji akta že po uradni dolžnosti dolžno preveriti ali je strankam izdani akt ustrezno obrazložen, četudi gre za sklep o upravni izvršbi, zaradi česar je v predmetnem postopku presodilo, da izpodbijani sklep nima ustrezne obrazložitve iz razlogov, skladno z 214. členom ZUP in je iz tega razloga v postopku šlo za bistveno kršitev določb postopka, saj v posledici tožnik tudi ni mogel vložiti ustreznega pravnega sredstva in je tako bila kršena pravica do izjave, zaradi česar je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijan akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo treba navedene pomanjkljivosti odpraviti in podrobneje pojasniti razloge za svojo odločitev tako glede višine izreka denarne kazni, vrste objekta, kakor tudi razloge neuporabe morebitnega drugega ukrepa.

21. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi upravne odločbe ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi zaradi storjenih kršitev pravil upravnega postopka pred izdajo izpodbijanega akta (drugi odstavek 59. člena ZUS-1).

22. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, tožena stranka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravne sporu (v nadaljevanju Pravilnik) po določilu prvega odstavka 3. člena Pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 15,00 EUR. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude. Tožena stranka bo prišla v zamudo, če stroške ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi s 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Enako Komentar ZUP k 298. členu, UL RS, 2. knjiga, Ljubljana 2020, str. 855-856.

Enako Komentar ZUP k 298.členu, UL RS, 2. knjiga, Ljubljana 2020, str. 857.

Tako tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča RS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, točka 8.

Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan E. in Androjna V., GV Založba 2017, stran 88.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 298

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.