UPRS Sodba I U 1198/2020-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-02-23

STAVBNA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila - komunalna opremljenost

Iz odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-286/04, izhaja, da so zemljiške parcele komunalno opremljene, če je za območje, na katerem ležijo, sprejet državni ali občinski prostorski načrt in če imajo zagotovljen dostop do javnega cestnega omrežja in če je zanje možno izvesti priključek na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav. Pri odmeri te dajatve mora upravni organ v postopku ugotoviti, ali konkretno nezazidano stavbno zemljišče izpolnjuje vse kriterije in merila iz ZGO-1 in iz občinskega predpisa, ki sta pravni podlagi za odmero nadomestila.

Tožnik se moti, ko meni, da je Ustavno sodišče komunalno opremljenost nezazidanega stavbnega zemljišča vezalo na že obstoječe priključke, ki že omogočajo individualen priklop, saj to iz te odločbe ne izhaja, temveč – kot že povedano – na možnost izvedbe priključka.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z odločbo z dne 21. 2. 2020 v ponovnem postopku tožniku za leto 2016 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Borovnica v višini 470,10 EUR (za stanovanje in nezazidano stavbno zemljišče s parc. št. ..., k.o. Borovnica), z odločbo z dne 4. 2. 2020 pa tudi v ponovnem postopku tožniku odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Borovnica v višini 844,11 EUR (za ZPP - poslovne dejavnosti na naslovu ..., za poslovne dejavnosti na naslovu ... (v izmeri 264,00 m2 in 35,50 m2) in ..., vse k.o. Borovnica). Odločitvi je sprejel na podlagi Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča za območje Občine Borovnica (Odlok o NUSZ). V obrazložitvi je organ pojasnil svoji odločitvi, upoštevajoč ugotovljeno dejansko stanje, povzel potek postopka, vključno do izdaje odločb.

2. Zoper obe odločitvi je tožnik vložil pritožbo.

3. Prvostopenjski organ je s sklepom, št. DT 4224-522/2017-11 z dne 16. 3. 2020, pritožbo tožnika zoper odločbo z dne 4. 2. 2020 zavrgel kot prepozno. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika zoper odločbo z dne 21. 2. 2020.

4. Tožnik je zoper odločbi z dne 21. 2. 2020 in z dne 4. 2. 2020 vložil tožbo. Uvodoma je navedel, da je zoper odločbi podal pritožbi, na kateri se v celoti sklicuje in ki naj tako postaneta del trditvene podlage tožnika v tem sporu. V obravnavanih zadevah je prišlo do napačne uporabe Sklepa o določitvi vrednosti točke za odmero nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč na območju Občine Borovnica za leto 2016 (Uradni list RS, št. 102/2015). Ustavno sodišče RS je z odločbo, št. U-I-313/13 razveljavilo Zakon o davku na nepremičnine in navedlo, da se do drugačne zakonske ureditve uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine, med drugim Zakon o stavbnih zemljiščih/84 in občinski odloki, sprejeti na tej podlagi. Predpisi se torej uporabljajo, ne morejo pa biti predmet sprememb in dopolnitev. Odloka/2014 torej ni več mogoče spreminjati ali dopolnjevati, spremembo pa predstavlja tudi vsakoletni sklep o spremembi vrednosti točke. Občina Borovnica je kljub temu sprejela Sklep o določitvi vrednosti točke za odmero NUSZ za leto 2016, čeprav za to ni imela nobene pravne podlage. Sklep je nezakonit, pomeni, da sta odločbi nezakoniti, ker temeljita na nezakonitem podzakonskem aktu. Organ bi moral uporabiti Odlok v vsebini, kot je veljal na dan 31. 12. 2013, vključno z vrednostjo točke: 0,0002620 EUR, in ne 0,0002670 EUR.

5. Tožnik nadalje ugovarja opredelitvi in posledično odmeri nadomestila za 1.1117,79 m2 kot zazidanega oziroma nezazidanega stavbnega zemljišča parc. št. ..., k.o. Borovnica, kot jo v odločbi opredeljuje organ. Ta oznaka je v zemljiškoknjižnem pravu nepravilna in nedopustna. Ker nepremičnina s tako oznako v zemljiški knjigi ne obstaja, je bila odmera narejena na neobstoječi nepremičnini. Če je organ imel pri tem v mislih parc. št. ..., kot je to navajal v prvotni odpravljeni odločbi z dne 19. 12. 2016, pa gre za kmetijsko in ne za zazidano oziroma nezazidano stavbno zemljišče. Ta nepremičnina ni komunalno opremljena, torej se za njeno opredelitev uporablja četrti odstavek 218. b člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) (stališče iz Ustavne odločbe RS, št. U-I-286/04). Zakonodajalec je imel pri sprejemanju ZGO-1 v okviru določanja minimalne komunalne opremljenosti zemljišča v mislih priključke, ki že omogočajo individualen priklop na komunalne vode, ne pa neko hipotetično možnost priklopa na komunalne vode zaradi morebitne bližine komunalnih vodov. Odločba je tako tudi neustavna. Organ tudi ni navedel vseh razlogov za odločitev, kot bi po 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) moral, zato sta odločbi pomanjkljivi, ker njuna obrazložitev ni v skladu z zahtevami, kot izhajajo iz 1., 2., 3., 5. in 6. točke prvega odstavka 214. člena ZUP. Gre za kršitev po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

6. V zvezi s pritožbo zoper odločbo z dne 4. 2. 2020, ki zadeva zavezanca A., d.o.o., ki ga je zastopal tožnik kot direktor, je še navedel, da mu odločba ni bila nikoli vročena, prav tako ni nikogar pooblastil za zastopanje in vročanje, kot to izhaja iz uvoda odločbe. Zato tožnik vlaga tožbo tudi zoper to odločbo. Prosil je za oprostitev plačila sodnih taks. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, odločbi v celoti odpravi in vrne zadevi prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

7. Toženka je v odgovoru na tožbo najprej pojasnila, da je drugostopenjski organ reševal zgolj pritožbo zoper odločbo z dne 21. 2. 2020. Z odločbo z dne 4. 2. 2020 je prvostopenjski organ odmeril NUSZ zavezancu A., d.o.o. in ne tožniku, ki zato ne more biti aktivno legitimiran za vložitev tožbe. Poleg tega je zavezanec A., d.o.o. zoper odločbo z dne 4. 2. 2020 vložil pritožbo, ki je bila prepozna in jo je prvostopenjski organ s sklepom z dne 16. 3. 2020 zavrgel. Zoper ta sklep pritožba ni bila vložena, zato odločbe z dne 4. 2. 2020 ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. V zvezi z odločbo z dne 21. 2. 2020 toženka je prerekala vse navedbe in vztrajala pri odločitvi. Poudarila je še, da se tožnik sklicuje na trditve v pritožbi, kar pa ne more, saj mora vse tožbene navedbe navesti v tožbi. Tožnik izpodbija površino parc. št. ..., česar v pritožbi ni izpodbijal in gre za tožbeno novoto. Tožbeno novoto predstavljajo tudi navedbe glede vrednosti točke po sklepu. V zvezi s komunalno opremljenostjo se je toženka sklicevala na obrazložitev aktov. Predlagala je zavrnitev tožbe.

8. Sodišče je tožnika s pozivom, I U 1198/2020 z dne 16. 3. 2021, seznanilo, da vložene tožbe zoper odločbo z dne 21. 2. 2020 v zvezi z odločbo z dne 17. 7. 2020 (1) in odločbo z dne 4. 2. 2020 (2) ni možno obravnavati po 35. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Pozvalo ga je na popravo tožbe z napotili ter opozorilo na primer, če se na poziv ne bo odzval.

9. Tožnik je na poziv sodišča odgovoril, da s tožbo izpodbija odločbo z dne 21. 2. 2020 v zvezi z odločbo drugostopenjskega organa z dne 17. 7. 2020 (1). Navedel je še, da nove tožbe v zvezi z družbo A., d.o.o. ne bo vložil. Pojasnil je, da ne gre za izogibanje izpolnjevanja dolžnosti, vendar meni, da mora pravo (ki naj bo korektno) veljati za vse.

10. Sodišče uvodoma navaja, da je senat sodišča s sklepom, I U 1198/2021 z dne 25. 1. 2022, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik (tretja alineja drugega odstavka 13. člena ZUS-1). Gre za spor v zvezi z odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, z ugovori, o katerih se je sodna praksa že izrekla.

11. Sodišče je 23. 2. 2022 opravilo narok za glavno obravnavo. Tožnik se naroka ni udeležil, poslal je opravičilo za izostanek, toženka je na narok pristopila, vztrajala pri svoji odločitvi ter v spis vložila v spis gradivo za sprejem sklepa o določitvi vrednosti točke po Odloku o NUSZ za Občino Borovnica.

12. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, ki jih je tožnik predložil k tožbi: izpodbijano odločbo, prvostopenjsko odločbo z dne 4. 2. 2020, odločbi o odmeri NUSZ za leto 2016 z dne 19. 12. 2016, pritožbo tožnika zoper odločbo o odmeri NUSZ za leto 2016, drugostopenjsko odločbo z dne 7. 8. 2018, odgovor na poziv z dne 11. 9. 2019, pritožbo zoper odločbo z dne 4. 2. 2020, odločbo o odmeri NUSZ za leto 2013. V večini gre za listine, ki so del upravnega spisa, ki jih je sodišče tudi vpogledalo v dokaznem postopku. Sklepa o določitvi vrednosti točke za leto 2016 in za leto 2015 ter Odlok nista dokaz, temveč materialno pravo. Dokazni predlog za vpogled v gradivo, ki ga je v spis predložila toženka na naroku za glavno obravnavo, je sodišče zavrnilo kot prepoznega. Po 28. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) je treba tožbo vložiti v 30-dneh od vročitve akta, s katerim je bil končan postopek. Gre za prekluzivni in procesni rok, kar pomeni, da vložitev tožbe po poteku tega roka kot procesnega dejanja ni več mogoče opraviti in da zamuda narekuje zavrženje tožbe kot prepozne (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Po poteku tega roka torej ni dopustno navajati novih dejstev in novih dokazov (omejitev je določena že z zakonom – 52. člen ZUS-1), saj so stranke imele možnost navajanja dejstev in dokazov že v postopku za izdajo upravnega akta. Smiselno enako velja tudi za toženko, ki mora najkasneje v odgovoru na tožbo navesti vsa dejstva in predložiti vse dokaze (če pri tem ni omejena s prepovedjo iz citiranega 52. člena ZUS-1), ne pa šele na naroku za glavno obravnavo. Toženka zavrnitvi dokaznega predloga ni ugovarjala.

14. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je v zadevi predmet spora pravilnost in zakonitost prvostopenjske odločbe z dne 21. 2. 2020, s katerim je prvostopenjski organ tožniku odmeril NUSZ za leto 2016 v višini 470,10 EUR (za stanovanje na naslovu ..., in nezazidano stavbno zemljišče s parc. št. ..., k.o. Borovnica).

15. Sodišče pojasnjuje tožniku, da je tožba samostojno pravno sredstvo, kar pomeni, da mora tožnik v tožbi navesti vsa dejstva in okoliščine oziroma vse ugovore, ki jih želi uveljavljati v upravnem sporu zoper izpodbijani upravni akt (30. člen ZUS-1). Pritožbenih ugovorov, ki jih je tožnik uveljavljal v pritožbi, ne pa tudi v tožbi, sodišče tako ne bo obravnavalo.

16. Sodišče se bo najprej opredelilo do tožbenega ugovora o napačni uporabi sklepa o določitvi vrednosti točke za odmero NUSZ na območju Občine Borovnica za let0 2016. Tožnik ta ugovor utemeljuje z odločitvijo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-313/13, zaradi česar je posledično po njegovem mnenju prišlo do napačnega izračuna NUSZ.

17. Po prvem odstavku 6. člena ZUS-1 upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno. Enako velja v primeru, če tožnik kršitve, ki jih uveljavlja v tožbi, ni uveljavljal že v pritožbi. Če jih ni, je rezultat enak, kot da pravnega sredstva ne bi vložil, saj se pritožbeni organ do te kršitve ni mogel opredeliti. Kadar bodo v tožbi poleg te (v upravnem postopku s strani tožnika spregledane) kršitve zatrjevane še druge napake, bo materialna neizčrpanost razlog za neupoštevnost tovrstnih tožbenih navedb (Komentar k ZUS-1, str. 56). Sodišče zato glede na povedano zgoraj navedenega tožbenega ugovora, ki ga tožnik v pritožbi nedvomno ni uveljavljal, temveč ga je prvič uveljavljal šele s tožbo, ne more upoštevati. Hkrati še dodaja, da tudi ne gre za kršitev, na katere je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti. Po uradni dolžnosti je namreč sodišče dolžno paziti le na ničnost upravnega akta (drugi odstavek 37. člena ZUS-1).

18. Tožnik smiselno ugovarja opredelitvi in odmeri nadomestila za 1.117,79 m2 kot nezazidanega zemljišča s parc. št.

, saj taka označba v zemljiški knjigi ne obstaja, torej, je bilo nadomestilo odmerjeno za neobstoječe zemljišče. Že drugostopenjski organ je tožniku pravilno pojasnil, da je pri označbi tega zemljišča prišlo do očitne pisne pomote. Sodišče se s tem strinja in dodaja, da je tako pomoto možno odpraviti ves čas po 223. členu ZUP (organ, ki je izdal odločbo, sme vsak čas popraviti pomote v imenih ali številkah, pisne ali računske pomote ter druge očitne pomote v odločbi. Popravek pomote ima pravni učinek od dneva, od katerega ima pravni učinek popravljena odločba. Popravek odločbe, ki je za stranko neugodna, pa učinkuje od dneva vročitve sklepa o popravku odločbe (prvi odstavek)). Povedano torej ne predstavlja take kršitve, ki bi terjala odpravo odločbe. Ob tem pa je še ugotoviti, da je tožniku jasno, za katero zemljišče gre, saj v nadaljevanju v tožbi sam pove, da gre za zemljišče s parc. št. ..., k.o. Borovnica

19. Tožnik nadalje ugovarja, da citirano zemljišče (s parc. št. ...) ni komunalno opremljeno, kot to nalaga četrti odstavek 218. b člena ZGO-1, pri čemer se opira še na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-286/04, iz katere po njegovem mnenju izhaja, da je šele po izdanem soglasju upravljavca posameznega voda za priklop na ta komunalni vod (in ne po sprejetju prostorskega akta) moč šteti, da je zemljišče komunalno opremljeno.

20. Za odmero NUSZ se uporablja ZSZ/84 (ki je bil v obravnavanem primeru podlaga za izdajo Odloka o NUSZ), oziroma natančneje njegovo VI. poglavje, ki se v tem delu uporablja izrecno na podlagi 5. točke prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ki v prehodnih in končnih določbah (103. člen) ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ. ZUreP-1 (ki je sicer prenehal veljati z uveljavitvijo ZUreP-2 – op. sod.) je v 180. členu tudi določal, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. V tem smislu je ZGO-1 v določbah členov 218. - 218.b med drugim natančneje opredelil zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmeri NUSZ, v določbah členov 218.c, 218.č in 218.d pa še uskladitev podatkov za odmero nadomestila in uskladitev predpisov, ki so namenjeni pridobivanju podatkov za odmero. To podlago je prvostopenjski organ tudi uporabil.

21. Po četrtem odstavku 218. b člena ZGO-1 se šteje, da je za zemljiške parcele iz druge alineje prvega odstavka tega člena zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto, če je za območje, na katerem ležijo, sprejet državni ali občinski lokacijski načrt. Če je za območje, na katerem ležijo zemljiške parcele iz druge alineje prvega odstavka tega člena, sprejet občinski prostorski red, se šteje, da je za njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov, če imajo takšne parcele urejen dostop do javnega cestnega omrežja, za njih pa je tudi možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.

22. Iz odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-286/04, izhaja, da so zemljiške parcele komunalno opremljene, če je za območje, na katerem ležijo, sprejet državni ali občinski prostorski načrt in če imajo zagotovljen dostop do javnega cestnega omrežja in

na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav. Pri odmeri te dajatve mora upravni organ v postopku ugotoviti, ali konkretno nezazidano stavbno zemljišče izpolnjuje vse kriterije in merila iz ZGO-1 in iz občinskega predpisa, ki sta pravni podlagi za odmero nadomestila (13. točka obrazložitve).

23. Tožnik se moti, ko meni, da je Ustavno sodišče komunalno opremljenost nezazidanega stavbnega zemljišča vezalo na že obstoječe priključke, ki že omogočajo individualen priklop, saj to iz te odločbe ne izhaja, temveč – kot že povedano –

. Prav tako pa ne drži, da bi prvostopenjski organ komunalno opremljenost vezal le na sprejetje prostorskega akta, saj se je pri tem oprl tudi na mnenja oziroma izjave upravljavcev javne infrastrukture, česar tožnik ni prerekal. Da obravnavano zemljišče ne bi imelo dostopa na javno cesto, pa tožnik ni zatrjeval ne v upravnem postopku, kot tudi ne v tožbi. Sodišče tako tudi temu ugovoru ne more slediti.

24. Sodišče zavrača še ugovor zatrjevane absolutne kršitve pravil postopka iz razloga neobrazloženosti odločbe. Po 214. členu ZUP obrazložitev odločbe obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Tožnikov ugovor s tem v zvezi ostaja sicer na ravni pavšalnosti in že zato ga ni mogoče preveriti. Ne glede na to pa sodišče še ugotavlja, da obrazložitev prvostopenjske odločbe zadosti standardu obrazloženosti iz citirane določbe ZUP, saj je navedeno, da gre za odmero NUSZ za leto 2016 v ponovljenem postopku, povzeto je ugotovljeno dejansko stanje, navedeni so tudi predpisi (Zakon o graditvi objektov – ZGO-1, Odlok, 58. člen Zakona o stavbnih zemljiščih/84), razlogi, ki so narekovali odločitev, hkrati pa je tudi pojasnjeno, zakaj ni možno slediti ugovorom tožnika po izdani prvi odločbi.

25. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in izdana odločba zakonita in pravilna, zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

26. Sodišče je odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

27. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218b, 218b/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 223

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 6, 6/1, 30

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.