UPRS Sodba II U 380/2017-38
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-20

Nevenka Đebi (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Mojca Medved Ladinek

inšpekcijski ukrep - delo na črno - opravljanje dejavnosti - upravni postopek - kontradiktornost - pravica do izjave - dokaz

V upravnem postopku ne zadostuje le pisna seznanitev stranke z vsebino pričine izpovedi. Če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da postavlja vprašanja drugim strankam in pričam, gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Finančne uprave RS, št. 0610-11315/2015-45 z dne 23. 11. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 583,48 € v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je bilo posameznici A.A., ki je dne 17. 4. 2015 na lokaciji Finančnega urada Maribor, na naslovu ... opravljala delo čistilke za tožečo stranko, prepovedano opravljanje dela, ker je zaposlena na črno. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopni organ dne 5. 8. 2015 v prostorih Finančnega urada v Mariboru na podlagi prvega odstavka 18. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju ZPDZC-1) opravil nadzor po 5. členu tega zakona. Ugotovljeno je bilo, da A.A. ni imela sklenjene pogodbe o zaposlitvi ali pogodbe civilnega prava (pogodbe o delu, avtorske pogodbe, pogodbe o opravljanju začasnih in občasnih del upokojenca idr.) niti ni imela študentske napotnice in ni opravljala dejavnosti ali del, ki niso dela ali zaposlovanje na črno iz 7. člena ZPDZC-1. Delo je opravljala brez pravne podlage in je bila torej pri delodajalcu zaposlena na črno. Delodajalec posameznice vse do 17. 4. 2015 ni prijavil v obvezna zavarovanja, čeprav je bil to v skladu z določbo drugega odstavka 45. člena Zakona o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (ZMEPIZ-1) dolžan storiti.

2. Iz nadaljnjih ugotovitev prvostopnega organa izhaja, da je bila sklenjena pogodba med Davčno upravo RS in tožečo stranko o čiščenju poslovnih prostorov finančnih uradov Koper, Postojna, Dravograd, Ptuj, Murska Sobota, Nova gorica in Maribor za čas od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2015, prvostopni organ pa je vpogledal tudi v sezname, ki jih finančni uradi vodijo o osebah, ki se nahajajo v poslovnih prostorih uradov zaradi čiščenja teh prostorov, iz katerih izhaja, da se je A.A. navedenega dne nahajala v prostorih finančnega urada. Na podlagi tega in izjave A.A., da je za čiščenje uporabljala delovna sredstva in opremo tožeče stranke, je prvostopni organ zaključil, da je bila A.A. zaposlena na črno po 5. členu ZPDZC-1.

3. Ministrstvo za finance je kot drugostopni organ pritožbo tožeče stranke zoper prej navedeno odločbo kot neutemeljeno zavrnilo in v celoti pritrdilo prvostopni odločbi.

4. Tožeča stranka je vložila tožbo zaradi nepravilno uporabljenega materialnega prava, kršitev pravil postopka ter nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da finančni urad v postopku ni uporabil določil Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o posebnem ugotovitvenem postopku, katerega je treba izvesti za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so potrebne za razjasnitev zadeve in s tem dati strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Izvesti bi bilo treba kontradiktorni postopek in v njem opraviti ustno obravnavo ter opraviti zaslišanja, tožeči stranki pa omogočiti, da se tega postopka udeleži. V nadaljevanju se sklicuje na 4. člen Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1) in pravi, da je delovno razmerje razmerje med delavcem in delodajalcem, v katerem se delavec prostovoljno vključi v organiziran delovni proces delodajalca in v njem za plačilo osebno in nepretrgano opravlja delo po navodilih in pod nadzorom delodajalca, A.A. pa je v postopku delala zgolj en dan 17. 4. 2015 (v obrazložitvi se sicer navaja datum 18. 4. 2015). A.A. nima prevoza in zaradi manjših otrok ni bila zainteresirana za delo v delovnem času, ko bi bila potrebna delodajalcu in zatorej ni bila zaposlena na črno. O neobstoju delovnega razmerja je bilo že odločeno z odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (SPIZ) št. 9889222 z dne 11. 11. 2016, s katero je pristojni organ zavrnil zahtevo tožeče stranke za ugotovitev lastnosti zavarovanca pokojninskega invalidskega zavarovanja za A.A.. Pristojni organ je ugotovil, da elementi delovnega razmerja med tožečo stranko in A.A. ne obstajajo, zato ni podlage za vključitev v obvezno zavarovanje. Razen tega tožeča stranka še dodaja, da v zadevi sploh ni aktivno legitimirana, saj v predmetnem inšpekcijskem postopku ni mogla nastopati kot zavezanec. Za izvajanje del čiščenja pri FURS je namreč A.A. angažiral podizvajalec tožeče stranke, za te okoliščine pa je tožeča stranka zvedela šele naknadno. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi oziroma podredno zadevo vrne prvostopnemu organu v novo odločanje. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi iz razlogov navedenih v prvostopni in drugostopni odločbi. Glede tega, da naj bi A.A. dela izvajala za podizvajalca pa tožena stranka navaja, da gre v tem delu za tožbeno novoto. Odločba Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije št. 9889222 z dne 11. 11. 2016 na odločitev v predmetni zadevi ne vpliva. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

6. Pri svojih stališčih je tožeča stranka vztrajala tudi v vloženi pripravljalni vlogi.

7. Tožba je bila vročena v odgovor A.A., ki nastopa v tem upravnem sporu kot prizadeta stranka v smislu 3. alinee 16. člena, v zvezi s prvim odstavkom 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Odgovora na tožbo ni vložila.

8. Sodišče je v predmetni zadevi prvi narok za glavno obravnavo opravilo dne 27. 10. 2020. Na naroku sta stranki vztrajali pri svojih navedbah, sodišče pa je v dokaznem postopku vpogledalo v predložene listine in zaslišalo zakonitega zastopnika tožeče stranke, prizadeto stranko in pričo B.B..

9. V skladu s 125. in 125.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP)

je sodišče na naroku izpovedbe zaslišanih zvočno snemalo. Po zaključku glavne obravnave je bilo ugotovljeno, da zaradi tehnične napake zvočni zapis o tem delu glavne obravnave ni zabeležen. Iz tega razloga je sodišče v skladu z 292. členom ZPP dne 9. 11. 2020 izdalo sklep, da se končana glavna obravnava znova začne. Na narok za glavno obravnavo dne 20. 5. 2021 nobena od oseb, ki so bile zaslišane na prejšnjem naroku ni pristopila, opravičilo v zvezi s tem je podala priča B.B., zakoniti zastopnik tožeče stranke in prizadeta stranka pa svojega izostanka nista opravičila. Na tem naroku je sodišče spremenilo svoj dokazni sklep, sprejet na prvem naroku tako, da je dokazni predlog o zaslišanju navedenih kot neutemeljen zavrnilo, saj je ocenilo, da listinski dokazi dajejo dovolj podlage za odločitev.

11. V obravnavani zadevi je predmet presoje zakonitost odločitve prvostopnega organa, izdana v postopku inšpekcijskega nadzora zaposlovanja na črno pri tožeči stranki, v katerem je bila A.A. kot posameznici, za katero je organ ugotovil, da je bila pri tožniku zaposlena na črno, izrečena prepoved opravljanja dela.

12. ZPDZC-1 v 5. členu določa, da je prepovedano zaposlovanje na črno, za kar (med drugim) šteje, če: delodajalec omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi oziroma ki ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja ali ga je v času trajanja delovnega razmerja odjavil iz obveznih socialnih zavarovanj; omogoči delo posamezniku, s katerimi ni sklenil pogodbe civilnega prava, na podlagi katere se lahko opravi delo oziroma ki ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja.

13. Tožeča stranka je bila kot delodajalec, pri katerem je bilo A.A. prepovedano opravljanje dela na črno, stranka inšpekcijskega postopka. Njen tožbeni ugovor je, da organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni izvedel kontradiktornega postopka, v katerem bi imela tožeča stranka možnost navesti vsa pravno relevantna dejstva ter predlagati dokaze, ki bi lahko vplivali na odločitev.

14. Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN) v drugem odstavku 3. člena določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek (torej ZUP). Ker ZIN in ZPDZC-1 ne urejata načela zaslišanja stranke in njegovih izvedbenih določb, je treba uporabiti določbe ZUP. Načelo zaslišanja stranka je kot eno od temeljnih načel upravnega postopka urejeno v 9. členu ZUP. Ta v prvem odstavku določa, da je treba dati stranki pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki si pomembne za odločitev.

15. Načelo zaslišanja stranke je udejanjeno z določbami, ki urejajo postopek ugotavljanja za odločitev relevantnih dejstev. Prvi odstavek 145. člena ZUP določa, da se ugotovitveni postopek izvede za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev zadeve ali zato, da se da strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Stranka ima pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ta ima, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom varovane koristi (prvi odstavek 146. člena ZUP). Stranka sme navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve, in izpodbijati pravilnost navedb, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami. Vse do izdaje odločbe ima pravico dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve (drugi odstavek 146. člena ZUP).

16. Ustna obravnava mora biti v ugotovitvenem postopku razpisana vselej, če je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence (prvi odstavek 154. člena ZUP). Uradna oseba, ki vodi postopek, mora stranki na ustni obravnavni (ali izven nje)

dati možnost, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku, o predlogih in ponujenih dokazih, da sodeluje pri njihovi izvedbi in postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem ter se seznani z uspehom dokazovanja ter se o tem izreče (tretji odstavek 146. člena ZUP). Organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe (četrti odstavek 146. člena ZUP).

17. Iz navedenih določb izhaja, da mora uradna oseba stranko povabiti na razpisano ustno obravnavo in ji na ta način omogočiti, da osebam, ki so zaslišane v postopku, postavlja vprašanja. Razpis ustne obravnave z možnostjo strankinega sodelovanja na njej (tudi prek postavljanja vprašanj drugim strankam postopka ali zaslišanim pričam) pomeni način uresničevanja načela zaslišanja stranke, pomembno pa je tudi z vidika načela materialne resnice, v skladu s katerim je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (prvi odstavek 8. člena ZUP). Če stranka zaslišanim osebam ne more postavljati vprašanj, ker obvezna ustna obravnava ni bila razpisana, je ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih v upravnem postopku preuranjeno, očitek o nedovoljenih tožbenih novotah pa vprašljiv.

18. V upravnem postopku torej ne zadostuje le pisna seznanitev stranke z vsebino pričine izpovedi. Če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da postavlja vprašanja drugim strankam in pričam

, gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

19. V obravnavani zadevi izpodbijana odločitev temelji na izjavi A.A. z dne 5. 8. 2015, ki je v postopku pred organom na prvi stopnji povedala, da je dela čistilke pri tožniku opravljala brez pravne podlage. Omenjeno izjavo je upravni organ na prvi stopnji uporabil kot dokaz o njeni zaposlitvi pri tožeči stranki, ta pa v tožbi navaja, da ji v upravnem postopku ni bila dana možnost postavljati vprašanj zaslišanim. Glede navedenega sodišče ugotavlja, da je bila tožeči stranki v upravnem postopku sicer dana možnost podati pripombe na ugotovitve organa, vendar pa dajanje pripomb na ugotovitve organa ne pomeni postavljanja vprašanj osebam, zaslišanim v dokazne namene. Takšno stališče je v sklepu opr. št. X Ips 45/2019 z dne 3. 6. 2020 v podobni zadevi zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS.

20. Ker upravni organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni razpisal ustne obravnave, ki je v tej zadevi glede na določbo prvega odstavka 154. člena ZUP obligatorna, in ni omogočil tožeči stranki, da neposredno postavlja vprašanja zaslišanim, je sodišče zaradi kršitve pravil postopka tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovno odločanje (3. točka prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju: ZUS-1). V ponovnem postopku bo moral organ opraviti ustno obravnavo in nanjo povabiti tako tožnika kot tudi A.A. ter morebitne druge osebe, za katere bo presodil, da jih je treba zaslišati. Po tako dopolnjenem dokaznem postopku, upoštevaje tudi predložena listinska dokazila, bo moral upravni organ o zadevi ponovno odločiti in se opredeliti do vseh vsebinskih ugovorov tožnika – tudi glede tega, ali je A.A. dela čistilke opravljala za tožnikovega podizvajalca.

21. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po tej določbi se, če sodišče ugodi tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku (glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu) prisodi pavšalni znesek v skladu s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje, to je Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Glede na citirano zakonsko določbo sodišče tožeči stranki ni odmerilo stroškov po Odvetniški tarifi, kot jih je ta zahtevala, ampak po Pravilniku. Če je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se tožeči stranki priznajo stroški v višini 385,00 € (četrti odstavek 3. člena Pravilnika). Če je moral tožnik v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se mu priznajo stroški v višini 10 % od zneskov določenih v prejšnjem členu (4. člen Pravilnika).

22. V predmetni zadevi je sodišče odločilo na glavni obravnavi, tožeča stranka pa je v postopku zadevo dodatno pojasnila v pripravljalni vlogi, zato ji je sodišče odmerilo nagrado v višini 385,00 €, k čemur je prištelo še 10 %, to je 38,50 €, torej skupaj 423,50 €.

23. Tožeča stranka je priglasila tudi stroške kilometrine za pot pooblaščenca iz sedeža njegove pisarne v Maribor. Stroški za prihod pooblaščenca na glavno obravnavo štejejo med stroške, ki so bili potrebni za pravdo (prvi odstavek 155. člena ZPP), zato je sodišče tožeči stranki te stroške odmerilo ob uporabi Uredbe o davčni obravnavi povračil stroškov in drugih prihodkov iz delovnega razmerja (v nadaljevanju Uredba), ki ureja višine povračil stroškov v zvezi z delom in službenim potovanjem (1. člen Uredbe), do katerih se ti v skladu z določbami te Uredbe ne vštevajo v davčno osnovo dohodka iz delovnega razmerja. Uredba v tretjem odstavku 5. člena določa, da se povračilo stroškov prevoza na službenem potovanju ne všteva v davčno osnovo do višine 0,37 € za vsak prevožen kilometer. Tožeča stranka je priglasila stroške za vsak narok po 74 km x 0,37 €, kar pomeni 27,38 € (in ne 28,12 €, kot je očitno pomotoma priglasila tožeča stranka) in je iz tega naslova upravičena do povrnitve stroškov v višini 54,76 €.

24. Po obrazloženem je sodišče tožeči stranki odmerilo stroške v višini 478,26 €. K temu je prištelo še 105,22 € 22 % za DDV in skupno znesek 583,48 €, naložilo v plačilo toženi stranki.

25. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

V upravnem sporu se določbe ZPP uporabljajo, kolikor ZUS-1 ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1).

To velja v primeru, ko ustna obravnava ni obvezna.

Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (2014) - ZPDZC-1  - člen 5, 18, 18/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.