UPRS Sodba III U 232/2018-28
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-25

gostinstvo - obratovalni čas - podaljšani obratovalni čas - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka

Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe sicer povzela celoten potek postopka in zakonske podlage za odločanje, ni pa obrazložila odločilnih razlogov za ugoditev zahtevku gostinca. Sodišče zato zaključuje, da izpodbijane odločitve ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb upravnega postopka.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občinske uprave Občine Komen, št. 321-05/2018-25 z dne 15. 6. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki vrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Občinska uprava občine Komen (v nadaljevanju tožena stranka) na podlagi 4. in 10. člena Odloka o merilih za določitev podaljšanega obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost na območju Občine Komen (v nadaljevanju Odlok) v zadevi izdaje soglasja za obratovanje gostinskega lokala gostilna A., ki jo upravlja B. d.o.o., potrdila prijavo rednega obratovalnega časa v letu 2018, to je od četrtka do sobote od 12.00 do 22. 00 in ob nedeljah od 12.00 do 20.00 (1. točka izreka), gostinskemu obratu je dala soglasje za podaljšani delovni čas do konca leta 2018 in sicer ob petkih in sobotah od 22.00 do 24.00 ure (2. točka izreka), odločila je, da mora gostinec zagotoviti, da se glasba na zunanjem delu gostinskega obrata (na terasi pred gostinskim objektom) izvaja najdlje do 22.00 ure (3. točka izreka) in da v tem postopku posebni stroški niso nastali (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedla, da je dne 1. 3. 2018 prejela vlogo B. d.o.o., upravljavca gostilne A. (v nadaljnjem besedilu gostinec ali prizadeta stranka) za prijavo rednega obratovalnega časa gostinskega obrata in vlogo za izdajo soglasja za obratovanje v podaljšanjem obratovalnem času na enotnem predpisanem obrazcu. Vloga je bila dne 3. 11. 2018 dopolnjena z izjavami v skladu z 9. členom Odloka, zato je potrdila prijavljeni redni obratovalni čas v letu 2018, kot izhaja iz 1. točke izreka. Redni obratovalni čas gostinec le prijavi pristojnemu organu, organ o njem ne odloča, razen če presega obratovalni čas, kot je določen s Pravilnikom o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (v nadaljnjem besedilu Pravilnik) ali z Odlokom, prijavljeni obratovalni čas pa tega obratovalnega časa ne presega.

3. V zvezi s soglasjem za obratovanje v podaljšanem času je po tem, ko je opravila poizvedbe na Policijski postaji Sežana glede morebitnih kršenj 2. alineje 5. člena Odloka, dne 12. 3. 2018 objavila poziv, s katerim je povabila vse zainteresirane osebe, na katere pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba o zadevi, da prijavijo pravni interes, na katerega se je odzval C.C. (v nadaljnjem besedilu tožnik), ki je v zadevi prijavil pravno korist v skladu z 2. alinejo 9. člena Odloka zaradi izvedbe protihrupne zaščite. Ker je interes gostinca in tožnika - stranskega udeleženca nasprotujoč, je razpisala glavno obravnavo za razjasnitev dejstev, ki se je stranski udeleženec ni udeležil. Zastopnik gostinca je na obravnavi predložil poročilo o opravljenih meritvah hrupa z dne 17. 10. 2017, iz katerega izhaja, da raven hrupa obravnavanega vira hrupa (Gostilna A., B. d.o.o.) v času meritev na zahodni parcelni meji ni presegal mejnih vrednosti kazalcev hrupa v okolju, določenih z Uredbo mejnih vrednosti kazalcev hrupa v okolju (v nadaljnjem besedilu Uredba). Omenjeno poročilo je priloga zapisnika ustne obravnave, ki je bil posredovan tožniku - prizadeti stranki pred izdajo izpodbijane odločbe. Skladno s 7. členom Odloka, ki določa, da gostilne, okrepčevalnice in izletniške kmetije obratujejo v podaljšanem obratovalnem času od nedelje do četrtka di 24.00 ure, ob petkih in sobotah pa do 1.00 ure naslednjega dne, je v skladu s potrebami gostov in značilnostmi območja, kjer se gostinski obrat nahaja, v skladu z 8. členom Odloka, je odločila, da lahko zunanje površine gostinskega lokala obratujejo le do 22.00 ure.

4. Župan občine Komen je z odločbo, št. 321-05/2018-18 z dne 19. 7. 2018 pritožbo prizadete stranke - tožnika kot neutemeljeno zavrnil po tem, ko je ugotovil, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita in da so pritožbeni razlogi pritožnika neutemeljeni.

5. Tožnik v tožbi izpodbija odločbo upravnega organa prve stopnje iz vseh razlogov prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V tožbi ugovarja kršitvi pravice do sodelovanja v postopku in do izjave ter nerazumljivost in nepredvidljivost obrazložitve izpodbijane odločbe, kar v posledici predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Do navedene kršitve naj bi prišlo zaradi tega, ker tožniku ni bila omogočena udeležba v postopku, saj je tožena stranka postopek vodila v odsotnosti tožnika, navkljub upravičeni odsotnosti, tožniku pa ni bila dana možnost do izjave in udeležbe v postopku. Tožnik je do listin iz spisa prišel naknadno po zaključku obravnave tožene stranke in šele na podlagi zahteve pooblaščenca za dostop do informacij javnega značaja, saj mu pred tem ni bila dana možnost seznaniti se z listinami ter samim spisom ter v posledici z odločilnimi razlogi in dejstvi, na katerih sloni izpodbijana odločba.

6. Tožena stranka je pri izdaji izpodbijane odločbe kršila 11. člen Odloka, po katerem mora gostinec vlogo za izdajo soglasja podati največ v 60 dneh pred začetkom novega koledarskega leta, glede na to, da je gostinec nepopolno vlogo vložil šele 11. 3. 2018, bi vlogo gostinca morala zavreči kot prepozno.

7. V nadaljevanju izpostavlja, da je tožena stranka preslišala njegova opozorila, da za sam postopek niso izpolnjeni niti najbolj elementarni predpogoji, to je izdaja okoljevarstvenega soglasja pristojnega ministrstva, ki si ga gostinec ni pridobil, ob upoštevanju 82. člena Zakona o varstvu okolja ter določil Uredbe o mejnih vrednosti kazalcev hrupa v okolju. Sama izjava iz 2. alineje prvega odstavka 9. člena Odloka, da ima gostinski obrat, ki nudi mehansko ali živo glasbo za ples, oziroma izvaja družbeni program, izvedeno protihrupno zaščito po mnenju tožnika ne zadostuje. Tožniku in ostalim družinskim članom je z izpodbijano odločbo kršena pravica do nočnega miru in počitka in to že vrsto let, na kar tožnik opozarja že dalj časa. Škodljivost hrupa predvsem v času nočnega počitka škodi zdravju tožnika in njegove družine, zato domnevni javni interes ne more pretehtati nad temeljnimi ustavnimi pravicami tožnika in njegovih družinskih članov. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožnika. V zvezi z očitano kršitvijo sodelovanja v postopku navaja, da je tožniku omogočila sodelovanje v postopku s tem, da mu je priznala status stranskega udeleženca. Tožnik se glavne obravnave ni udeležil, zapisnik pa je bil tožniku posredovan, tožnik pa je imel ves čas možnost vpogleda v spisovno dokumentacijo, katero bi lahko vpogledal, kolikor bi to želel. Tožnik te možnosti ni izkoristil, je pa zahteval gradivo na domnevnem temelju molka organa preko pritožbe pri informacijskem pooblaščencu.

9. Tožena stranka je za izdajo napadene odločbe uporabila veljavne materialne predpise, to je Zakon o gostinstvu, Pravilnik in Odlok. Noben uporabljen materialni predpis ne zahteva okoljevarstvenega dovoljenja kot obvezno prilogo vloge za prijavo obratovalnega časa gostinskega obrata, kot tudi vloge za izdajo soglasja za obratovanje gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času. Določanje časa opravljanja dejavnosti zunaj zaprtih prostorov je v skladu z drugim odstavkom 2. člena in 8. členom Odloka. Tožena stranka s 3. točko izreka napadene odločbe gostincu ne dovoljuje oziroma ne daje soglasja za nekaj, kar ne bi dovoljevali materialni predpisi, ampak ga dodatno opozori, da lahko obratuje na zunanjem delu gostinskega obrata do 22.00 ure. Za sankcioniranje nezakonitega ravnanja gostinca pa tožena stranka ni pristojna.

10. V zvezi z ugovorom, da bi morala vlogo gostinca kot prepozno zavreči, je navedla, da je razlaga tožnika napačna. Tožnik je spregledal prvi del 11. člena Odloka, ki pravi, da v ''se lahko izda soglasje za obdobje do konca koledarskega leta, v katerem je bilo zaprošeno,'' tako da lahko poda vlogo kadarkoli med letom za izdajo soglasja za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. Tožena stranka v nadaljnji pripravljalni vlogi prereka navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo in dodatno argumentira svoje tožbene navedbe.

12. Sodišče je v tem upravnem sporu dne 25. 2. 2021 opravilo javno glavno obravnavo, katere se je udeležil pooblaščenec tožene stranke. Sodišče je obravnavo opravilo v odsotnosti tožnika in prizadete stranke, ki sta bila pravilno vabljena in svoje odsotnosti nista opravičila.

13. Na glavni obravnavi je tožena stranka vztrajala pri dosedanjih navedbah in sodišču predlagala, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

14. Na glavni obravnavi je sodišče kot dokaz vpogledalo v upravni spis tožene stranke 321-5/2018, poziv informacijskega pooblaščenca z dne 23. 4. 2018 in dopis Inšpektorata za javni sektor z dne 6. 12. 2018, medtem ko je izvedbo dokaza z vpogledom v uporabno dovoljenje za gostinski lokal, v katerem se opravlja dejavnost, katere podaljšanje obratovalnega časa se izvaja kot nepotrebno, zavrnilo, saj ugotavljanje pogojev za opravljanje gostinske dejavnosti v prostorih gostinca ni predmet tega postopka.

16. Zakon o gostinstvu (v nadaljevanju ZGos) v prvem odstavku 12. člena pooblašča ministra, pristojnega za gostinstvo, da izda merila za določitev obratovalnega časa gostinskih lokalov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost. V tretjem odstavku istega člena pooblašča samoupravno lokalno skupnost, v konkretnem primeru občino, da lahko sprejme akt, v katerem glede na potrebe gostov in značilnosti ter potrebe kraja, v skladu s predpisom iz prvega odstavka tega člena, določi podrobnejša merila za določitev obratovalnega časa. Merila za določitev obratovalnega časa v konkretni zadevi tako določata Pravilnik o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (v nadaljevanju Pravilnik o merilih), ki ga je sprejel pristojni minister in Odlok o merilih za določitev podaljšanega obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost na območju Občine Komen (v nadaljevanju Odlok o merilih). Občinski organ mora torej pri odločanju poleg določb ZGos, upoštevati določbe Pravilnika o merilih ter Odloka o merilih.

17. V zadevi ni sporno, da je tožena stranka C.C. (v nadaljevanju tožeča stranka) priznala v postopku potrditve prijave rednega obratovalnega časa Gostilni A., ki jo upravlja B. d.o.o. (v nadaljevanju gostinec), status stranskega udeleženca v skladu z 43. členom ZUP. V zadevi tudi ni sporno, da je tožena stranka po tem, ko je tožeči stranki priznala status stranke v postopku izvedla v skladu s 145. členom ZUP posebni ugotovitveni postopek z namenom, da se ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Sporno pa je ali je tožniku dala možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (9. člen ZUP). Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedla razlogov, zakaj je ustno obravnavo izvedla v odsotnosti tožnika. V upravnem spisu pa tudi ni podatkov, da bi ga z ugotovitvami dokaznega postopka pred izdajo izpodbijane odločbe seznanila, kar tudi ne glede na kršitev navedeno v 20. točki te obrazložitve, tudi predstavlja bistveno kršitev pravil postopka.

18. Upoštevaje določbe drugega odstavka 4. člena Pravilnika o merilih lahko gostinec obratuje v podaljšanem obratovalnem času, če za to pridobi pisno soglasje za gostinstvo pristojnega organa občine, ki o tem odloča na podlagi meril, sprejetih na podlagi tretjega odstavka 12. člena ZGost, pri čemer mora za gostinstvo pristojni organ lokalne skupnosti pri izdaji soglasja upoštevati potrebe gostov in značilnosti območja, kjer je gostinski obrat oziroma kmetija (tretji odstavek 4. člena Pravilnika o merilih). Izdajo soglasja lahko veže na vnaprej določeno časovno obdobje ali na predhodno izpolnitev določenih pogojev in ga ob neizpolnitvi teh pogojev tudi prekliče. Upoštevaje 5. člen Odloka o merilih se pri odločanju o izdaji soglasja za obratovanje gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času upošteva naslednja merila; vrsta gostinskega obrata in območje (lokacija), kjer se nahaja; poslovanje gostinskega obrata v prehodnem obdobju v smislu kršitve obratovalnega časa, javnega reda in miru, utemeljenih pisnih pritožb občanov ipd.; vključevanje gostinskega obrata kot dodatne ponudbe drugim programom (kulturnim, turističnim, športnim, zabavnim ipd.); ter druge utemeljene primere ko to nerekuje javni interes.

19. V obravnavanem primeru je glede na to, da je bila v postopku poleg vlagatelja udeležena, kot stranka z interesom tudi tožeča stranka, je tekel postopek v skladu z določbami ZUP, zato mora tudi obrazložitev izpodbijane odločbe imeti vsebino določeno v 214. členu ZUP, torej razloge, ki se nanašajo tako na dejansko (1., 2. in 3. točko prvega odstavka 214. člena), kakor tudi pravno podlago izreka odločbe (4., 5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena). Glede na to, da 5. člen Odloka o merilih določa merila na podlagi katerih se izda soglasje za obratovanje gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času mora obrazložitev obsegati razloge iz katerih izhaja, da je organ, ki je odločal pri odločanju upošteval zahtevana merila. Tožena stranka je sicer v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzela celoten potek postopka in zakonske podlage za odločanje, v obrazložitvi izpodbijane odločbe pa niso obrazloženi odločilni razlogi za ugoditev zahtevku gostinca. Glede na povedano sodišče zaključuje, da izpodbijane odločitve, zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb upravnega postopka (7. točka 237. člena ZUP). Pri tem sodišče dodaja, da za izdajo soglasja za obratovanje gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času upravnemu organu ni potreba preverjati obstoj in vsebino okoljevarstvenega dovoljenja in uporabnega dovoljenja, kot zmotno meni tožnik in pri odločanju upoštevati določb Uredbe o mejnih kazalcih hrupa v okolju. Ugotavljanje prekomernih emisij zvoka v okolju, ni predmet presoje v postopku v katerem se presojajo le izpolnjevanje pogojev za potrditev prijave rednega obratovalnega časa in izdaje soglasja za obratovanje v predlaganem podaljšanem obratovalnem času, v skladu s Pravilnikom o merilih in Odlokom o merilih ter 12. členom Zgos (enako stališče je sodišče zavzelo že v sodbi III U 216/2017 z dne 21. 3. 2019).

20. Glede na to, da je bila v postopku izdaje izpodbijanega akta storjena bistvena kršitev določb postopka je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. čelna Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, da v ponovljenem postopku svojo odločitev utemelji tako, da jo bo možno preizkusiti, po tem, ko bo omogočila tožeči stranki, da se izjasni o dokazih, izvedenih v upravnem postopku.

21. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Te je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu odmerilo v pavšalnem znesku 469,70 EUR (385,00 EUR in 22 % DDV). Pavšalni znesek vključuje vse stroške zastopanja v upravnem sporu na prvi stopnji, tudi materialne stroške in stroške pripravljalnih vlog. Tožena stranka mora prisojeni znesek povračila stroškov tožeči stranki plačati v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka tečejo zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in 22. členom Obligacijskega zakonika (OZ))

Zakon o gostinstvu (1995) - ZGos  - člen 12

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 214

Pravilnik o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (1999) - člen 4

Odlok o merilih za določitev podaljšanega obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost na območju Občine Komen (2008) - člen 5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.