UPRS Sodba I U 189/2019-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-06-18

privez - dovoljenje - podaljšanje dovoljenja - rok - materialni rok - prekluzivni rok

Rok, opredeljen kot „najkasneje 30 dni pred iztekom veljavnosti dovoljenja“, je po mnenju sodišča materialni prekluzivni rok, s pretekom katerega preneha pravica uporabnika oziroma lastnika plovila, da zahteva (in tudi uveljavi) podaljšanje dovoljenja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Mestna občina Ljubljana, Mestna uprava (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožnice za izdajo podaljšanja dovoljenja za uporabo priveza ... v pristanišču ... ter vstopno izstopnih mest, za plovilo ..., za dobo enega leta. V obrazložitvi odločbe organ navaja, da je tožnica 6. 9. 2018 vložila vlogo za podaljšanje veljavnosti dovoljenja za uporabo priveza ... za plovilo ... za dobo še enega leta. Organ je ugotovil, da je predmetna vloga tožnice prva vloga za izdajo dovoljenja za uporabo priveza za plovilo ... Za predmetno plovilo je namreč pred tem izdal 25. 9. 2017 dovoljenje A.A. za uporabo priveza od dne 27. 9. 2017. Iz podatkov v Vpisnem listu za čoln pa je razvidno, da je tožnica novi lastnik plovila ..., za katerega prosi za podaljšanje veljavnosti dovoljenja za uporabo priveza. Po drugem odstavku 8. člena Odloka o določitvi plovbnega režima se izda dovoljenje za uporabo priveza v pristanišču za dobo šestih mesecev ali za dobo enega leta, z možnostjo podaljšanja, za plovilo za javni prevoz oseb in blaga, če dolžina plovila ne presega 15 metrov, ima ravno dno in ima dovoljenje za plovbo; dovoljenje se izda uporabniku samo za eno plovilo; izda se lahko le toliko dovoljenj, kot je privezov v pristanišču. Organ dalje navaja, da ga tožnica v času veljavnosti dovoljenja za uporabo priveza z dne 25. 9. 2017, ki je veljalo eno leto od 27. 9. 2017, ni obvestila o spremembi lastništva plovila .... Prav tako ni zahtevala spremembe izdanega dovoljenja, ki bi tudi pravico priveza dovoljevalo novemu lastniku plovila. Dne 3. 9. 2018, tri dni pred vlogo tožnice, pa je popolno in pravočasno vlogo za izdajo dovoljenja za uporabo priveza v pristanišču in vstopno izstopnih mest vložil drug vlagatelj, ki izpolnjuje vse pogoje za pridobitev dovoljenja za uporabo priveza. Na dan vložitve omenjene vloge ni bila vložena vloga za podaljšanje veljavnosti dovoljenja za uporabo priveza … za plovilo .... Vloga za podaljšanje dovoljenja se skladno z Odlokom mora vložiti najmanj 30 dni pred iztekom veljavnega dovoljenja, kar v primeru plovila ... pomeni 27. 8. 2018. Tožnica pa je vlogo vložila dne 6. 9. 2018. Ker vloga za podaljšanje dovoljenja ni bila vložena v predpisanem roku in s strani osebe, ki ji je bilo dovoljenje izdano, je nastalo dejstvo, da se z dne 28. 9. 2018 sprosti privez ..., prosto privezno mesto pa organ dovoli uporabljati prvi naslednji zainteresirani osebi, ki se nahaja v čakalni vrsti za prost privez. Prost privez je namreč eden izmed pogojev za izdajo dovoljenja za uporabo privezov v pristanišču ter izstopno izstopnih mest. Glede na navedeno je pristojni organ vlogo za izdajo dovoljenja zavrnil, saj ni prostih priveznih mest.

2. Mestna občina Ljubljana, Župan (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 4. 12. 2018 zavrnila pritožbo tožnice zoper odločbo prvostopenjskega organa in zavrnila predlog tožnice za povrnitev stroškov postopka. V obrazložitvi odločbe je pritrdil odločitvi in razlogom prvostopenjskega organa. Odločitev o stroškovnem zahtevku pa je oprl na 113. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Tožnica v tožbi meni, da izpodbijana odločba temelji na napačni razlagi materialnega prava ter nepravilno ugotovljenih bistvenih dejstvih. Vztraja, da je vlogo za podaljšanje dovoljenja vložila pravilno in pravočasno. Oba predpisa, ki predstavljata pravno podlago za odločanje, Zakon o plovbi po celinskih vodah (v nadaljevanju ZPCV) in Odlok o določitvi plovbnega režima (v nadaljevanju Odlok), določata, da se dovoljenja za plovbo izdajajo za plovila in ne njihove lastnike. Plovila so tista, ki morajo izpolnjevati pogoje za varno plovbo in stanje plovil je tisto, ki se pri izdaji dovoljenja presoja. Stališče, da je tožnica kot novi lastnik opustila svojo dolžno skrbnost s tem, ko o spremembi lastništva ni obvestila organa, je v nasprotju z materialnim pravom, saj te obveznosti tožnici ne nalaga noben predpis. Obvestitev o spremembi lastništva v Odloku ni navedena kot obveznost lastnika, Odlok pa zaradi te opustitve ne določa tudi nobenih sankcij. Stališče, da je tožnica vložila napačno vlogo za podaljšanje (in ne vloge za pridobitev) dovoljenja ter da je opustila obvestitev o spremembi lastništva, je tako napačno oziroma nezakonito. Te obveznosti namreč vlagatelju Odlok niti ne nalaga niti ne sankcionira. Zavrnitev vloge za izdajo dovoljenja iz tega razloga je zato arbitrarna in posega v ustavna jamstva tožeče stranke, saj krši načelo pravne varnosti in njeno pravico do gospodarske pobude. Ne glede na navedeno pa tožnica navaja, da je organ o spremembi lastništva vsaj neformalno obvestila. Tožnica se dalje ne strinja z ugotovitvijo, da je obstoječe dovoljenje poteklo 28. 9. 2018. Ugotovitev je arbitrarna in nima podlage v nobenem splošnem predpisu. Določilo 8. člena Odloka, da lahko uporabnik najkasneje 30 dni pred iztekom veljavnosti dovoljenja za uporabo priveza v pristanišču z vlogo zaprosi za njegovo podaljšanje, je upravni organ tolmačil napačno. Tožnica meni, da citirane norme ni mogoče tolmačiti tako, kot je interpretirana v izpodbijani odločbi, torej da mora uporabnik vlogo vložiti v roku več kot 30 dni pred prenehanjem obstoječega dovoljenja. Na to napotuje že samo besedilo Odloka, ki določa, da uporabnik lahko v tem roku zaprosi za podaljšanje, ne pa da to mora storiti. Interpretacija, na kateri temelji izpodbijana odločba, je glede na okoliščino, da se dovoljenje izdaja za šest mesecev oziroma največ za leto dni, nesmiselna, še posebej ob upoštevanju določbe, da mora plovilo za podaljšanje dovoljenja izkazovati izpolnjevanje enakih pogojev kot za njegovo pridobitev. Po interpretaciji, zavzeti v izpodbijani odločbi, bi tako moral vlagatelj vlogo za podaljšanje vložiti v času veljavnosti dovoljenja in 30 dni pred njegovim potekom. Vlagatelj bi tako lahko in celo moral vlagati vloge za podaljšanje dovoljenj takoj ob njihovi izdaji. Tožnica vztraja, da je določbo Odloka o vložitvi vloge za podaljšanje dovoljenja v 30 dnevnem roku treba razumeti tako, da je treba vlogo vložiti v tem roku pred datumom, do katerega je dovoljenje izdano. Drugačna interpretacija je nesmiselna in nelogična ter v nasprotju s splošnimi poslovnimi običaji in slovenskih pravnim redom. Ne glede na vse navedeno pa zamuda tega roka tudi ni sankcionirana z izgubo pravic. Rok namreč v Odloku ni določen prekluzivno, zato je tožnica svojo vlogo vložila pravočasno, v času pred prenehanjem do tedaj veljavnega dovoljenja. Tožnica meni, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita ter sodišču predlaga, naj izpodbijano odločitev spremeni tako, da njeni vlogi za izdajo podaljšanja dovoljenja za uporabo priveza ... za plovilo ... za dobo enega leta ugodi. Podrejeno tožnica predlaga, naj sodišče odločbi upravnih organov obeh stopenj odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v nov postopek. Tožnica zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja pri izpodbijani prvostopenjski odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Ob reševanju tožbe se je sodišču postavilo vprašanje, ali tožnica še izkazuje pravni interes za uveljavljano tožbo v sporu polne jurisdikcije oziroma podrejeno izpodbojno tožbo, s katerima želi neposredno oziroma posredno doseči izdajo dovoljenja za uporabo priveza v pristanišču za dobo enega leta, na podlagi vloge, vložene 6. 9. 2018. Glede na to je tožnico pozvalo, da se opredeli do ugotovitve sodišča o (morebitnem) neobstoju pravnega interesa za tožbo kot razlogu za zavrženje tožbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

6. Tožnica je v vlogi, ki jo je sodišče prejelo 8. 6. 2020, navedla da vztraja pri tožbi in podanih navedbah ter tudi pri svojih argumentih in tožbenem zahtevku. Meni, da je njen tožbeni zahtevek utemeljen, ne glede na to, da je čas, za katerega je predlagala podaljšanje priveza, že potekel. Tožnici je namreč zato, ker je zaradi nezakonite odločitve izgubila privez, nastala večja premoženjska škoda. Že zato ima interes vsaj na ugotovitvi, da je bila odločitev nezakonita, saj bo tako lahko škodo uveljavljala. Ne glede na navedeno pa meni, da ni nobenih ovir, da bi sodišče odločilo, da se tožnici podaljša rok za čas enega leta od pravnomočnosti sodbe. Tožnica zato svoj tožbeni zahtevek modificira ter sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da njeni vlogi ugodi za čas enega leta od pravnomočnosti sodbe. Vztraja tudi na povrnitvi vseh njenih sodno odmerjenih stroškov z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožnici vloge, vložene 6. 9. 2018, za podaljšanje dovoljenja za uporabo priveza ... v pristanišču ... ter vstopno izstopnih mest za plovilo ..., za dobo enega leta. Organ je odločitev oprl na ugotovitve, da je za tožnico to prva vloga za uporabo priveza v pristanišču ... za plovilo ..., da je bilo pred tem za to plovilo izdano dovoljenje z veljavnostjo enega leta od 27. 9. 2017 dalje drugi osebi, da tožnica vloge tudi ni vložila 30 dni pred iztekom veljavnosti navedenega dovoljenja ter da je pred tožnico, dne 3. 9. 2018, popolno vlogo za uporabo priveza v pristanišču (že) vložila druga oseba, in na določbe 8. člena Odloka.

9. Po drugem odstavku 8. člena Odloka se dovoljenje za uporabo priveza v pristanišču izda za dobo šestih mesecev ali za dobo enega leta, z možnostjo podaljšanja, za plovilo, ki izpolnjuje tam navedene pogoje. Po tretjem odstavku tega člena lahko uporabnik najkasneje 30 dni pred iztekom veljavnosti dovoljenja za uporabo priveza v pristanišču z vlogo zaprosi za podaljšanje dovoljenja za uporabo priveza v pristanišču za dobo šestih mesecev ali za dobo enega leta, pri čemer morajo biti za podaljšanje dovoljenja izpolnjeni pogoji, kot za izdajo dovoljenja.

10. Sodišče se ne strinja s tožnico, da je določbo 8. člena Odloka o tem, da se podaljšanje lahko zahteva najkasneje 30 dni pred iztekom veljavnosti dovoljenja, treba razlagati v pomenu, da zadostuje, da se vlogo za podaljšanje vloži kadarkoli znotraj roka 30 dni pred iztekom veljavnosti dovoljenja. Drugačen pomen namreč narekuje že jezikovna razlaga (glede na uporabljeno dikcijo najkasneje 30 dni pred...) in nobena druga razlaga ji tudi ne nasprotuje; pri iskanju pravega pomena pa njenega okvira nobena druga razlaga tudi ne bi mogla prebiti. Rok, opredeljen kot „najkasneje 30 dni pred iztekom veljavnosti dovoljenja“, je (tudi) po mnenju sodišča materialni prekluzivni rok, s pretekom katerega preneha pravica uporabnika oziroma lastnika plovila, da zahteva (in tudi uveljavi) podaljšanje dovoljenja. Po preteku navedenega roka imetnik dovoljenja namreč lahko zahteva le izdajo novega dovoljenja, pri čemer bi iz ureditve v Odloku izhajalo, da tudi ob izpolnjenih vseh pogojih lahko zgolj kandidira za prosto mesto skupaj z drugimi uporabniki oziroma lastniki plovil, ter dovoljenje lahko pridobi le, če je ob vložitvi (popolne) vloge še prost privez ter ni pred njim drugih čakajočih oseb s popolnimi vlogami, ki bi izpolnjevale pogoje za izdajo dovoljenja, kajti po drugem odstavku 8. člena Odloka se lahko izda le toliko dovoljenj, kot je privezov v pristanišču. Brez podlage tožnica trdi, da take razlage, kot jo podaja organ, ne dopušča dikcija, da se „podaljšanje lahko zahteva najmanj 30 dni pred iztekom veljavnosti“, in ki torej takega ravnanja ne zapoveduje, ter ki zamude roka izrecno ne sankcionira z izgubo pravic. Možnost podaljšanja dovoljenja je namreč ugodnost imetnika dovoljenja, ki je pravo zato ne zapoveduje, pač pa pod določenimi pogoji omogoči. Izguba pravice do podaljšanja dovoljenja zato pomeni le izgubo pravice do ugodnosti. Neutemeljene, kolikor jih je vsebinsko sploh mogoče presoditi, pa so tudi tožbene navedbe, da je razlaga določbe 8. člena Odloka o roku za vložitev zahteve za podaljšanje dovoljenja, kot sta jo sprejela organa ter ji sledi tudi sodišče, nesmiselna, nelogična ter v nasprotju s splošnimi poslovnimi običaji in slovenskim pravnim redom. Tožničina obrazložitev, zakaj je taka razlaga po njenem mnenju nesmiselna in nelogična, je povsem nerazumljiva (npr. da bi organ moral odločati za več let vnaprej itd.), zakaj meni, da je v nasprotju s splošnimi poslovnimi običaji in slovenskim pravnim redom, pa tožnica ni niti obrazložila.

11. Poleg tega se sodišče z organom strinja, da tožnica niti ni bila upravičena zahtevati podaljšanja dovoljenja za uporabo priveza, kajti pred tem njej tako dovoljenje ni bilo izdano, kar niti ni sporno. Prav tako ni sporno, da pridobitve lastništva plovila ... v času veljavnosti dovoljenja, izdanega za navedeno plovilo (po podatkih izpodbijane odločbe je to v času od 27. 9. 2017 do 27. 9. 2018), tožnica formalno ni sporočila organom toženke. Glede na to se niti upoštevaje dejstvo pridobitve lastništva plovila ne more sklicevati, da ji je bilo kot uporabnici plovila izdano dovoljenje, kot predvideva izdajo dovoljenja uporabniku Odlok v drugem odstavku 8. člena, ter zahtevati podaljšanja dovoljenja. Neutemeljene so ob tem navedbe tožnice, da ji noben predpis ni nalagal obveznosti, da o spremembi lastništva obvesti organ ter da Odlok za tako opustitev ne določa sankcij. Organ ji namreč neupravičene uporabe priveza kot relevantne okoliščine ni očital ali izrekel sankcije. Z obvestilom organu o spremembi lastništva plovila pa bi tožnica, če bi ga opravila, lahko uveljavljala vstop v pravni položaj pravnega prednika kot imetnika dovoljenja za uporabo priveza za to plovilo ter bila nato deležna, kot omogoča Odlok, ugodnosti zahtevati podaljšanje dovoljenja.

12. Sklicevanje tožnice ob tem, da se dovoljenje glede na določbe Odloka in Zakona o plovbi po celinskih vodah (v nadaljevanju (ZPCV) izdaja za plovilo ter ne za uporabnika in da je glede na to, da je bilo za plovilo ... že izdano dovoljenje, tudi kot njegova nova lastnica upravičena zahtevati podaljšanje, je neutemeljeno. Kot izhaja iz drugega odstavka 8. člena Odloka, se dovoljenje izda (za plovilo) uporabniku, po tretjem odstavku tega člena uporabnik lahko zaprosi za podaljšanje dovoljenja itd.. Lastnik oziroma uporabnik plovila je v smislu določb ZUP stranka v postopku izdaje dovoljenja po 8. členu Odloka, na katere zahtevo se začne postopek in ki je po materialnem pravu lahko nosilec pravic, o katerih se odloča v postopku in je nato upravičenec (nosilec pravic) iz podeljenega dovoljenja (stvarna legitimacija), ki za plovilo, na katero se nanaša zahteva za dovoljenje, lahko uporablja privez v pristanišču. Zato le nosilec pravic iz dovoljenja lahko zaprosi za podaljšanje dovoljenja, torej za podaljšanje časa, za katerega so pravice priznane.

13. Da bi to stališče organov, ki je eden od razlogov za tožnici izdano zavrnilno odločbo, da zahteve za podaljšanje dovoljenja za uporabo priveza v pristanišču za plovilo ... ne more vložiti, ker ni imetnica takega dovoljenja, kršilo načelo pravne varnosti in njeno pravico gospodarske pobude, se sodišče s tožnico ne strinja. Tožnica, ki formalno ni sporočila pristojnemu organu pridobitve lastništva na plovilu ... oziroma uredila vstopa v pravni položaj imetnika dovoljenja za uporabo priveza ter s tem izkazala ustrezne skrbnosti ravnanja, po presoji sodišča nima podlage za sklicevanje na načelo varstva zaupanja v pravo v smislu varstva pridobljenih pravic, saj teh ni pridobila in tudi ni imela podlage za razlago, da jih lahko pričakuje. Zato brez podlage očita tudi kršitev pravice svobodne gospodarske pobude. Poleg tega pa tožnica, kot že navedeno, zahteve za podaljšanje dovoljenja ni mogla z uspehom uveljaviti tudi zato, ker je zamudila rok za uveljavljanje take zahteve.

14. Brez podlage tožnica v tožbi tudi navaja, da se ne strinja z ugotovitvijo, ki da je arbitrarna, da je za plovilo ... izdano dovoljenje poteklo 28. 9. 2018. Organ je namreč v izpodbijani odločbi zgolj povzel to dejstvo iz predhodno, dne 25. 9. 2017 A.A. izdanega dovoljenja za uporabo priveza od 27. 9. 2017 dalje za eno leto, pri čemer je dan prenehanja dovoljenja ugotovljen zgolj glede na pravne učinke temporarne odločbe, izdane dne 27. 9. 2017 za eno leto, in ne gre za ugotovitev v smislu odločitve, ki bi potrebovala materialno pravno podlago.

15. Ker je po navedenem sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene ter ker tudi ni ugotovilo kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Odločalo je o tožbi z naknadno modificiranim tožbenim zahtevkom, primarno uveljavljanim na spremembo izpodbijane prvostopenjske odločbe v ugodilno, s katero se tožnici dovoljenje podaljša za čas enega leta od pravnomočnosti te sodbe, in podredno uveljavljanim na ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe. Glede na navedeno modifikacijo tožbe z vlogo, ki jo je sodišče prejelo dne 8. 6. 2020, sodišče ni odločalo o prvotno (v tožbi) uveljavljanem tožbenem zahtevku na odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve organu v ponovni postopek.

16. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno. Niso namreč sporna odločilna dejstva, da je tožnica vlogo za podaljšanje dovoljenja vložila dne 6. 9. 2018, da je bila to njena prva vloga za dovoljenje za uporabo priveza in da je bilo za plovilo ... izdano dovoljenje za uporabo priveza dne 27. 9. 2017 za dobo enega leta. Tožnica glavne obravnave tudi ni predlagala, podala pa tudi ni dokaznih predlogov. Za prilogi, ki ju je (poleg obveznih upravnih odločb) navedla v zaključnem delu tožbe, gre pa za listini upravnega spisa, pa tožnica tudi ni navedla, da ju prilaga v dokazne namene, in kaj z njima dokazuje.

17. Odločitev o stroških postopka je sodišče oprlo na četrti odstavek 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Odlok o določitvi plovbnega režima (2006) - člen 8, 8/2, 8/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.