UPRS Sodba I U 523/2020-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-06-08

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Borut Smrdel

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - pravna podlaga

Iz določbe 218. člena ZUreP-2 izhaja, da mora občina za primer odmere komunalnega prispevka zaradi obremenitve obstoječe komunalne opreme sprejeti odlok in v njem določiti podlage za njegovo odmero. Vsebino takega odloka predpisuje 21. člen Uredbe o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka. Da bi toženka tak odlok sprejela (in na tej podlagi opravila odmero v obravnavanih primerih), iz izpodbijanih odločb ne izhaja, saj je - kot izhaja iz odločb - komunalni prispevek odmerila (ob zgoraj citiranih določbah ZUreP-2) še na podlagi Odloka o komunalnem prispevku v občini Hoče – Slivnica (ki je bil sprejet še na podlagi prej veljavnega 79. in 80. člena ZPNačrt), česar pa glede na zgoraj povzeti 218. člen ZUreP-2 ne bi smela. To pomeni, da izpodbijane odločbe temeljijo na napačni uporabi materialnega prava in je že iz tega razloga treba tožbi ugoditi ter izpodbijane odločbe odpraviti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Hoče - Slivnica, Občinske uprave, št. 42601-008/2020 z dne 19. 2. 2020, odločba Občine Hoče - Slivnica, Občinske uprave, št. 42601-009/2020 z dne 19. 2. 2020, odločba Občine Hoče - Slivnica, Občinske uprave, št. 42601-011/2020 z dne 19. 2. 2020, odločba Občine Hoče - Slivnica, Občinske uprave, št. 42601-114/2020 z dne 19. 2. 2020, odločba Občine Hoče - Slivnica, Občinske uprave, št. 42601-115/2020 z dne 19. 2. 2020, odločba Občine Hoče - Slivnica, Občinske uprave, št. 42601-116/2020 z dne 19. 2. 2020, odločba Občine Hoče - Slivnica, Občinske uprave, št. 42601-148/2020 z dne 19. 2. 2020, odločba Občine Hoče - Slivnica, Občinske uprave, št. 42601-161/2020 z dne 19. 2. 2020, odločba Občine Hoče - Slivnica, Občinske uprave, št. 42601-164/2020 z dne 19. 2. 2020, se odpravijo ter se zadeve vrnejo istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanimi odločbami tožnici po uradni dolžnosti odmeril komunalni prispevek v navedenih višinah za priključitev na obstoječo komunalno opremo - vodovodno omrežje, za stavbe v lasti tožnice in določil način plačila. V obrazložitvi je navedel, da je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo, št. 06182-1009/2016-9 z dne 25. 9. 2017, toženki naložilo, da mora pričeti zagotavljati izvajanje obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja na področju oskrbe s pitno vodo za vse stanovanjske in nestanovanjske objekte na območju Hoškega Pohorja (vodovodni sistem ...), kjer se nahajajo tudi objekti v lasti tožnice kot zavezanke. S pravnomočnostjo odločbe MOP je sistem postal javni. Po prevzemu upravljanja je toženka vse lastnike pozvala na predložitev dokazil o morebitno plačanem KP za priključitev na vodovodni sistem, sama pa tudi pridobila dokumentacijo, ki se nanaša na gradnjo objektov na tem območju. Pri gradnji objektov komunalni prispevek, ki se nanaša na priključitev na vodovodni sistem, ni bil plačan, ker sistem takrat ni bil javen. Odločbo je izdal organ na podlagi 217. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) in petega odstavka 17. člena Odloka o komunalnem prispevku v Občini Hoče - Slivnica (Odlok).

2. Drugostopenjski organ je tožničine pritožbe zoper izpodbijane odločbe zavrnil, v zvezi s pritožbenimi navedbami pa še dodal, da izrek in obrazložitev odločb nista v nasprotju, da je pravna podlaga pravilna, kot tudi, da je pravilna določitev zavezanca za plačilo (220. člen ZUreP-2). To, da sistem do odločbe MOP ni bil javen in da ga ni gradila toženka, ni relevantno. Če bi toženka s gradnjo soglašala, bi z investitorjem sklenila pogodbo o komunalnem opremljanju. Iz izdanih odločb o odmeri KP izhaja, da je takratni investitor objektov poravnal KP za kanalizacijo, VN elektro omrežje in dovoz, ni pa navedbe o oprostitvi plačila KP za vodo zaradi gradnje. Sprejete so bile vse pravne podlage po 218. členu ZUreP-2.

3. Tožnica je vložila tožbo iz razlogov zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in kršitve pravil postopka. Uvodoma je opozorila na nasprotje v izreku oziroma med izrekom in obrazložitvijo. Toženka v izreku nalaga plačilo KP za priključitev na obstoječe vodno omrežje, torej, da se bodo nepremičnine šele priključile, hkrati pa, da je priključitev že izvedena in obstoječa. Podana je kršitev 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Tudi pravna podlaga (217. člen ZUreP-2) je napačna. Tožnica se ne priključuje na obstoječo komunalno opremo, ker je nanjo že priključena. Iz dikcije in namena zakona izhaja, da se komunalni prispevek plačuje za priključitev posameznih objektov na obstoječo oziroma novo komunalno infrastrukturo in ne, da že priključeni objekti na komunalno infrastrukturo zgolj spremenijo status priključka iz zasebnega v javnega. Ker je komunalna oprema že zgrajena, nepremičnine že priključene nanjo, odpade pravni temelj za obračun KP iz naslova priključitve na javno vodovodno omrežje. Napačno je tudi določen zavezanec za plačilo glede na 220. člen ZUreP-2 in peti odstavek 17. člena Odloka o komunalnem prispevku za Občino Hoče – Slivnica. Ker pa je bila očitno zgrajena gospodarska javna infrastruktura, je plačila KP oproščena glede na 16. člen Odloka. Ker je vodovodni sistem, ki si ga z odločbo MOP prilašča toženka, zgradil in vzdrževal pravni prednik tožnice, vrednost takšne investicije zagotovo presega znesek odmerjenega KP, zato bi bilo treba nujno upoštevati tudi načelo sorazmernosti določitve in izvedbe tega ukrepa, kot tudi varstvo posesti lastnika obstoječe komunalne opreme v razmerju do toženke. Toženka bi z izvršitvijo teh odločb pridobila nedovoljeno premoženjsko korist, v pogledu nesorazmernega posega v lastninsko pravico tožnice, vprašanje sorazmernosti pa ne zavezuje le zakonodajalca, temveč tudi sodišče. S tem v zvezi pa je treba presoditi tudi, ali je tožnica upravičena do povračila škode, ki ji je nastala z nepravilnim ravnanjem toženke, ne glede na odločbo MOP.

4. Tožnica je še navedla, da je jasno, da toženka v preteklosti na območju, kjer so nepremičnine tožnice, ni gradila ali kakorkoli vlagala v vodovodno infrastrukturo. Pred začetkom stečajnega postopka je ravno A., d.o.o., od katerega je tožnica prevzela objekte, gradil in vlagal v vodovodno infrastrukturo, ki je z odločbo MOP prešla v upravljanje toženke. To pomeni neupravičeno terjanje KP. Poleg tega imajo nepremičnine gradbeno in uporabno dovoljenje, toženka je podala vsa potrebna soglasja v postopku, torej je soglašala, da si investitorji sami uredijo vodovod in iz naslova tega plačajo nižji komunalni prispevek. Zahteva toženke pomeni, da bi morali lastniki nepremičnin na tem območju dvakrat plačati komunalni prispevek: prvič, ko so vodovodno omrežje sami zgradili in sedaj ponovno. Tožnica se tudi ne more strinjati z odmero KP glede na potek roka za izdajo odločbe o KP za novo in obstoječo komunalno opremo (15 dni od popolne vloge za graditev). Investitor, ki je vodovodni sistem zgradil in pridobil veljavno gradbeno in uporabno dovoljenje, je očitno pravočasno podal tudi vlogo za odmero KP in je bilo o njej tudi odločeno, sicer dovoljenj ne bi mogel pridobiti, niti zgraditi vodovodnega sistema (prvi in drugi odstavek 221. člena ZUreP-2). Opozorila je še na peti odstavek 221. člena ZUreP-2 ter prvi in tretji odstavek 222. člena ZUreP-2. Z izdajo teh odločb je zamudila vse zakonske roke (do 5 let), v katerih bi še lahko zaračunala oziroma odmerila kakršenkoli komunalni prispevek za obstoječe vodovodno omrežje na območju Hočkega Pohorja (vodovodni sistem ...), ki ga je zgradil A., d.o.o., vzdržujejo ga pa vsi lastniki in uporabniki na tem območju. Kot dokaz je predlagala vpogled v izdane odločbe, ki jih našteje. Predlagala je, da sodišče odločbe odpravi in toženki naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da je z odločbo MOP z dne 25. 9. 2017 vodovodni sistem ... postal javen, s čimer se je pričela obremenitev javne infrastrukture. Izrek ni protisloven, pravilno je navedena tudi pravna podlaga. Odmera je bila opravljena zaradi izboljšanja komunalne opremljenosti stavbnega zemljišča po uradni dolžnosti - objekti so sedaj priključeni na javni vodovodni sistem. S plačilom je tožnici zagotovljena možnost priključitve oziroma možnost uporabe, saj toženka tožnici ne želi prekiniti dobave pitne vode zaradi neplačila KP. Objekti tožnice so se priključili na javni sistem, ne glede na to, da dejanskega preklopa ni bilo treba izvesti, kar pomeni, da objekti tožnice sedaj obremenjujejo javno infrastrukturo, so nanjo priključeni ter nimajo več urejenega lastnega zajetja, kot izhaja iz gradbenega in uporabnega dovoljenja. 16. člen Odloka pa je treba razlagati v smislu, da se KP ne plača za gradnjo GJI, ki za svoje delovanje ne potrebuje komunalne opreme (npr. elektro omrežje, itd). Ni pomembno, da tega dela vodovodnega omrežja toženka ni gradila. Če bi toženka soglašala z izgradnjo tega sistema, bi investitorju ponudila v podpis pogodbo o komunalnem opremljanju. Sprejete so vse pravne podlage po 218. členu ZUreP-2, sklicevanje na 221. člen ZUreP-2 pa je napačno, ker ne gre za graditev objektov tožnice. Sistem je postal javen šele z odločbo MOP, zato do zastaranja ni prišlo. Poleg tega ne gre za kakršnokoli ''prilaščanje'' zasebnega vodnega sistema. Lastniki vodovodnega sistema ... tega ne vzdržujejo in ne upravljajo z njim, kar isto velja za tožnico. Kot dokaz je priložila pravno mnenje dr. B. B. Glede na vse navedeno je toženka predlagala, da sodišče v celoti zavrne tožbeni zahtevek tožnice in ji naloži v plačilo povrnitev stroškov postopka.

7. V tem primeru so sporne odločitve organa, izdane po uradni dolžnosti tožnici kot zavezanki, o odmeri komunalnega prispevka zaradi priključitve na obstoječo komunalno opremo – vodovodno omrežje, za stavbe v lasti tožnice. Organ se je pri tem oprl na določbe ZUreP-2 ter Odlok o komunalnem prispevku za občino Hoče - Slivnica.

8. Po 217. členu ZUreP-2 je komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo (za kar v tem primeru gre) prispevek za obremenitev obstoječe komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini (prvi odstavek). Komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo se odmerja na območju celotne občine (drugi odstavek). Komunalni prispevek za posamezno vrsto obstoječe komunalne opreme se odmeri, kadar se obstoječ ali načrtovan objekt posredno ali neposredno priključi na posamezno vrsto komunalne opreme oziroma prične bremeniti posamezno vrsto komunalne opreme (tretji odstavek).

Komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo se določi na podlagi podlag za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo

(četrti odstavek). S plačilom komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo je zavezancu zagotovljena možnost priključitve na obstoječo komunalno opremo oziroma možnost njene uporabe (peti odstavek). Šteje se, da so s plačilom komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo poravnani vsi stroški priključevanja objekta na obstoječo komunalno opremo

, razen gradnje tistih delov priključkov, ki so v zasebni lasti (peti odstavek).

9. V 218. členu ZUreP-2 so navedene podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo (stroški obstoječe komunalne opreme, preračun stroškov obstoječe komunalne opreme na enoto mere in merila za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo),

. Podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo se določijo za oskrbna območja posamezne vrste obstoječe komunalne opreme na območju celotne občine; oskrbna območja posamezne vrste posamezne vrste obstoječe komunalne opreme so poselitvena območja, na katerih se zagotavlja priključevanje oziroma uporaba posamezne vrste obstoječe komunalne opreme.

10. Iz citirane določbe 218. člena ZUreP-2 tako izhaja, da

mora občina za primer odmere komunalnega prispevka zaradi obremenitve obstoječe komunalne opreme sprejeti odlok

in v njem določiti podlage za njegovo odmero. Vsebino takega odloka predpisuje 21. člen Uredbe o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 20/19, ki velja od 30. 3. 2019). Da bi toženka tak odlok sprejela (in na tej podlagi opravila odmero v obravnavanih primerih), iz izpodbijanih odločb ne izhaja, saj je - kot izhaja iz odločb - komunalni prispevek odmerila (ob zgoraj citiranih določbah ZUreP-2) še na podlagi Odloka o komunalnem prispevku v občini Hoče – Slivnica (ki je bil sprejet še na podlagi prej veljavnega 79. in 80. člena ZPNačrt), česar pa glede na zgoraj povzeti 218. člen ZUreP-2 ne bi smela. To pomeni, da izpodbijane odločbe temeljijo na napačni uporabi materialnega prava (1. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1) in je že iz tega razloga treba tožbi ugoditi ter izpodbijane odločbe odpraviti.

11. V odgovoru na tožbo (in kot izhaja tudi iz drugostopenjskih odločb) je toženka sicer navedla, da ima sprejete vse pravne podlage po 218. členu ZUreP-2 za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo (poleg Odloka še Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje Občine Hoče - Slivnica, MUV, št. 2/2015), s čimer naj bi (še dodatno – op. sod.) utemeljila izdajo izpodbijanih odločb, kar pa ne vzdrži sodne presoje. Kot že povedano, mora občina sprejeti poseben odlok in v njem določiti podlage (kot ji to nalaga ZUreP-2 in na njegovi podlagi izdana zgoraj citirana Uredba) za odmero komunalnega prispevka v primeru obremenitve obstoječe komunalne opreme. Take vsebine (ali uskladitve z ZUreP-2) pa (kot kažejo že datumi uveljavitve teh predpisov s spremembami) ne vsebuje ne Odlok o komunalnem prispevku v občini Hoče – Slivnica (na podlagi katerega je KP v izpodbijanih odločbah odmerjen), kot tudi ne Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje Občine Hoče – Slivnica.

12. Zaradi racionalnejšega vodenja ponovnega postopka sodišče odgovarja še na naslednje tožbene ugovore:

Po 156. členu ZUreP-2 občina zagotavlja gradnjo komunalne opreme; gradnja komunalne opreme se financira iz komunalnega prispevka, proračunskih sredstev občine in drugih virov. Drugi viri financiranja komunalne opreme so proračunska sredstva države, sredstva pridobljena iz različnih skladov in druga finančna sredstva, ki niso komunalni prispevek.

13. Iz (dosedaj) ugotovljenega dejanskega stanja, ki izhaja iz izpodbijanih odločb, je razbrati, da je toženka vodovodno omrežje zgolj prevzela v upravljanje (kot navedeno po izdaji odločbe Ministrstva za okolje in prostor z odločbo, št. 06182-1009/2016-9 z dne 25. 9. 2017, zaradi izvajanja obvezne gospodarske javne službe, kar je morala (21. člen Zakona o lokalni samoupravi)), ni pa v njegovo izgradnjo vložila nobenih proračunskih sredstev. To tudi niti ni sporno. Ob upoštevanju citiranih materialnopravnih podlag je tako po oceni sodišča utemeljen tožbeni ugovor, da toženka komunalnega prispevka na tej podlagi ne bi smela odmeriti, če v izgradnjo te komunalne opreme, za katero je komunalni prispevek odmerila, ni vložila nobenih sredstev (ampak ga zgolj prevzela v upravljanje), temveč je – kot to zatrjuje tožnica – gradnjo komunalne opreme (vodovodnega sistema ...) financiral pravni prednik tožnice. Zato ne drži, da ni relevantno, da toženka v izgradnjo obravnavane komunalne opreme (vodovodnega omrežja) ni vložila nobenih sredstev. Komunalni prispevek (ki je po svoji vsebini javna dajatev) je namreč

plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme zavezanca/cev občini

. Povedano drugače: če občina zagotovi gradnjo nove komunalne opreme ali omogoči zavezancu, da se priklopi na (že zgrajeno) obstoječo komunalno opremo (katere gradnjo je zagotovila občina in tudi sofinancirala), potem je zavezanec (investitor oziroma lastnik objekta, ki se na posamezno komunalno opremo (ali več njih) priklaplja) dolžan povrniti občini del stroškov gradnje komunalne opreme s plačilom komunalnega prispevka, če so za to izpolnjeni pogoji po zakonu in sprejeta (podzakonska materialna) podlaga za njegovo odmero. Da bi bilo v tem primeru ti pogoji izpolnjeni in sprejeta ustrezna podlaga, pa iz izpodbijanih odločb (kot tudi ugovarja tožnica in kot je sodišče že presodilo zgoraj) glede na ugotovljeno dejansko stanje ne izhaja.

14. Glede na to je sodišče izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem bo morala toženka, upoštevajoč tretji in četrti odstavek istega člena ZUS-1, sledeč pravnemu mnenju sodišča, ki se tiče uporabe materialnega prava, o zadevi ponovno odločiti.

15. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, ob tem pa v postopku ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji, tožnice pa v postopku ni zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena navedenega pravilnika). Zakonske zamudne obresti stroškov postopka tečejo od poteka roka za njegovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

17. Stroškovni zahtevek toženke je sodišče zavrnilo po načelu uspeha v pravdi iz 154. člena Zakona o pravdnem postopku, ki se v upravnem sporu uporablja, če ZUS-1 ne določa drugače (22. člen ZUS-1).

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 156, 217, 218

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.