UPRS Sodba I U 646/2021-28
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-06-24

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - USTAVNO PRAVO

inšpekcijski postopek - objekt za oglaševanje - odstranitev objekta - varovani pas državne ceste - soglasje - retroaktivna uporaba zakona

ZCes-1 nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu državne ceste. Tožnik tako utemeljeno navaja, da bi inšpektor za ceste lahko naložil odstranitev objekta za oglaševanje, če bi ZCes-1 tudi za te, ki so bile (zakonito) postavljene pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznost pridobitve soglasja iz 78. člena ZCes-1 v za to določenem prehodnem obdobju, vendar take določbe v zakonu niso vsebovane.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Inšpektorata Republike Slovenije za infrastrukturo št. 0602-291/2017-10 z dne 31. 5. 2018 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe toženi stranki, od tega dne dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski inšpekcijski organ odredil odstranitev treh objektov dimenzije 4,00m x 3,00m za obveščanje in oglaševanje (v nadaljevanju reklamni panoji) ki so postavljeni v območju državne ceste ..., in sicer dva v km ... in eden v km ..., vsi levo v smeri stacionaže v naselju A. na zemljišču parc. št. ... k.o. ... v odmiku od 4,8 m do 11,0 m od skrajnega roba zunanje prometne površine (ceste) brez soglasja upravljavca ceste, t.j. Direkcije za infrastrukturo (prva točka izreka); za izvršitev odrejenega ukrepa je bil določen rok 30 dni od vročitve te odločbe (druga točka izreka); o izvršitvi odrejenega ukrepa mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec obvestiti inšpekcijski organ v nadaljnjih treh dneh po preteku roka iz druge točke izreka (tretja točka izreka); posebni stroški postopka niso nastali (četrta točka izreka); pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve (peta točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je ob inšpekcijskem pregledu na podlagi 112. člena v povezavi s 3. odstavkom 78. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) inšpektorica za ceste ob inšpekcijskem nadzoru dne 29. 5. 2017 ugotovila, da je tožnik postavil navedene tri objekte za obveščanje in oglaševanje na navedeni lokaciji ter stanje na dan inšpekcijskega pregleda tudi fotodokumentirala. Na podlagi navedenih ugotovitev je bil tožniku posredovan dopis z dne 21. 6. 2017, s katerim mu je bil vročen inšpekcijski zapisnik z zapisnik z dne 29. 5. 2017 in predstavljena dejstva, ugotovitve in podatki, pridobljeni v dokaznem postopku, skupaj s pozivom, da posreduje svojo izjavo o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah ter morebitno soglasje MOL, oziroma upravljavca ceste t.j. Direkcije za infrastrukturo (v nadaljevanju Direkcija). Tožnik je v podani izjavi v zvezi s postavitvijo predmetnih objektov pojasnil, da so bili navedeni objekti dimenzij cca. 12 m2 nameščeni pred dnem 1. 9. 2007 v skladu s tedaj veljavnimi predpisi, rekoč, da je bilo poleg potrebnih soglasij oziroma dovoljenj za reklamne panoje s Pogodbo B. o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih (v nadaljevanju Pogodba), sklenjeno med MOL in družbo C., d.o.o., urejeno tudi plačevanje občinske takse; vsa omenjena soglasja so še vedno veljavna in predstavljajo ustrezno pravno podlago za postavitev navedenih objektov za oglaševanje, ker so bili s podpisom Pogodbe odpravljeni vsi razlogi za vodenje kakršnihkoli inšpekcijskih postopkov.

3. V nadaljevanju obrazložitve inšpekcijski organ pojasnjuje, da je po prejemu tožnikove izjave preveril, ali je bilo za postavitev predmetnih treh objektov izdano soglasje MOL, ki je bila pristojni organ za izdajo soglasij za postavitev tovrstnih objektov vse do junija 2011, oziroma, ali je bilo odtlej izdano soglasje Direkcije kot sedaj pristojnega organa oziroma upravljavca državne ceste. Iz prejetih odgovorov MOL in Direkcije je inšpekcijski organ ugotovil, da ne MOL niti Direkcija tožniku nista izdala soglasij za postavitev navedenih treh reklamnih panojev. Tudi iz predložene dokumentacije ni razvidno, da bi šlo za soglasje iz 68. člena ZJC, saj Pogodba ureja medsebojna razmerja v zvezi z oglaševanjem z namenom ureditve določenih vprašanj v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih, s postavitvijo objektov in naprav brez ustreznega dovoljenja pristojnega organa MOL ter določitvijo pogojev in načina oglaševanja do sprejema občinskega prostorskega načrta in odloka o občinskih taksah, česar ni mogoče enačiti s pogoji za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje po ZJC oziroma s soglasjem, izdanim po 68. členu ZJC. Zato predložene Pogodbe, niti odločb o odmeri občinske takse ni mogoče šteti kot soglasje po 2. odstavku 68. člena ZJC, na kar napotuje tudi pisna izjava MOL, da soglasja za navedene objekte za oglaševanje ni izdala. Inšpekcijski organ poudarja, da v konkretnem primeru ni preverjal izdaje soglasja po določbi 47. člena ZJC, na kar se nanaša sodba IV U 125/2012 z dne 4. 2. 2014, temveč izdajo soglasja za postavitev navedenih objektov v varovalnem pasu po veljavnih predpisih v času postavitve objektov. Iz navedenega izhaja, da tožnik ni pridobil ne soglasja MOL v času veljavnosti ZJC, niti ni pridobil soglasja za postavitev navedenih objektov za oglaševanje v 15-metrskem varovalnem pasu državne ceste Direkcije po določilih sedaj veljavnega ZCes-1, zato v skladu s 6. točko 1. odstavka 118. člena ZCes-1 tožniku odreja odstranitev navedenih treh reklamnih panojev, za kar se mu določa rok 30 dni, morebitna pritožba pa ne zadrži izvršitve te odločbe.

4. Zoper odločbo prvostopenjskega inšpekcijskega organa se je tožnik pritožil in Ministrstvu za infrastrukturo kot pritožbenemu organu druge stopnje predlagal, naj odpravi izpodbijano odločbo in ustavi inšpekcijski postopek, oziroma podrejeno, naj zadevo vrne inšpekcijskemu organu v ponovni postopek. Pritožba je bila zavrnjena kot neutemeljena glede na dejstvo, da tožnik za postavitev navedenih reklamnih panojev ni imel ustreznih soglasij upravljavcev cest, ne MOL in tudi ne Direkcije, ker Pogodbe, ki jo navaja tožnik, ni mogoče šteti kot upravno soglasje v smislu zahtev prej veljavnega 68. člena ZJC niti sedaj veljavnega ZCes-1, ker ob upoštevanju 3. odstavka 78. člena ZCes-1 ni mogoče izključiti splošne določbe zakona 66. člena ZCes-1, ki se nanaša na posege v varovalni pas državne ceste in ki zahteva presojo tudi z vidika interesa varovanja državne ceste. Pritožbeni organ ni sledil pritožbenim navedbam, da so bili navedeni 3 reklamni panoji postavljeni s soglasjem lokalne skupnosti, saj je tudi MOL potrdila, da za navedene objekte ni izdala soglasja za postavitev objektov oziroma dovoljenja za poseg v varovalni pas ceste, medtem ko Pogodba ureja le obligacijska razmerja med pogodbenima strankama in ne predstavlja ustreznega upravnega soglasja, s katerim bi MOL odločila o pravicah oziroma obveznostih tožnika kot stranke v postopku. Nenazadnje pa lokalna skupnost po veljavnih določilih ZCes-1 nima več pristojnosti za izdajanje soglasij za postavitev tovrstnih objektov ob državnih cestah. Razen tega je bila Pogodba sklenjena dne 23. 10. 2007 in je veljala le do uveljavitve občinskega prostorskega načrta (OPN MOL ID). MOL tudi sicer ne more več izdajati kakršnihkoli dovoljenj za objekte za oglaševanje ob državnih cestah, pri čemer ni pomembno niti dejstvo, da je za navedene tri objekte tožnik plačeval občinsko takso.

5. Tožnik, ki se ne strinja z izpodbijano odločbo, v tožbi, ki ji prilaga tudi listine (tožbene priloge A1 - A9), uveljavlja tožbene ugovore nepravilne uporabe materialnega prava, kršitve pravil postopka ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Inšpekcijskemu organu očita, da je zmotno uporabil materialno pravo, češ da izpodbijana odločba temelji na določilih ZCes-1, ki v času postavitve navedenih treh objektov še ni veljal, četudi se zakonitosti postavitve teh objektov ne da presojati po določbah zakonodaje, ki tedaj še ni veljala. To pomeni, da mu soglasja Direkcije tudi ni bilo potrebno pridobiti, ker je ZCes-1 začel veljati 1. 7. 2011, predmetni reklamni panoji pa so tedaj že bili postavljeni v obdobju prej veljavnega ZJC. Zato tožnik meni,da je treba presojati postavitev navedenih objektov z vidika skladnosti z določili ZJC, ne pa ZCes-1, kar izhaja tudi iz 122. člena ZCes-1, po katerem se postopki za izdajo soglasja končajo po dosedanjih predpisih, češ da je ZCes-1 v 78. členu določil strožje pogoje. Za tožnika ni sporno, da novi pogoji veljajo za posege v varovalni pas, ki so se ali se bodo izvedli po 1. 4. 2011. Pač pa je zanj vprašljivo, ali enako velja za objekte, ki so bili zakonito postavljeni v času prej veljavnega ZJC. Tožnik navaja, da je izpolnjeval vse pogoje po ZJC in pridobil vsa zahtevana soglasja za postavitev navedenih reklamnih panojev. Zato izrecno zavrača stališče, da bi moral tožnik pridobiti še soglasje na podlagi 78. člena ZCes-1. Inšpekcijskemu organu očita, da je ob zmotni presoji vsebine Pogodbe tudi nepravilno zaključil, da Pogodbe ni mogoče šteti za soglasje iz 68. člena ZJC. Tožnik meni nasprotno, da Pogodba vsebuje vse elemente soglasja iz 68. člena ZJC, ki jih mora vsebovati tovrstno soglasje, kot so pogoji za postavitev teh objektov v skladu s predpisi ter pogoji vzdrževanja in odstranitve teh objektov, ki naj bi jih vključevala tudi Pogodba. Po stališču tožnika je treba upoštevati tudi kronološki potek dogajanja v zvezi z navedenimi reklamnimi panoji oziroma še pred sklenitvijo Pogodbe, saj je tožnik naslovil na MOL več vlog za izdajo soglasij, vendar so bile vse zavrnjene; nato je inšpektorat MOL zaradi postavitve reklamnih panojev brez ustreznih soglasij izdal odločbe za njihovo odstranitev, zoper katere je tožnik s tožbami sprožil upravne spore, po tem pa je prišlo do sklenitve Pogodbe tako, da ne drži, da si za postavitev navedenih objektov tožnik ni pridobil soglasja iz 68. člena ZJC, Pogodba pa ga ne zavezuje k pridobitvi kakšnih drugih dovoljenj ali soglasij. Kot nelogično tožnik izpostavlja to, da bi MOL sklenila Pogodbo brez ureditve temeljnega razmerja, kot je izdaja soglasja, češ da to izhaja že iz naziva Pogodbe, kot tudi iz njene vsebine, ki ne postavlja nobenih dodatnih pogojev po pridobitvi dodatnih soglasij. Enako kaže tudi ravnanje tožnika, ki je skladno z 2. odstavkom 12. člena Pogodbe umaknil vse vložene tožbe zoper MOL in so bili vsi postopki ustavljeni. Po stališču tožnika zato ne drži, da ni bilo pridobljeno ustrezno soglasje MOL. Nenazadnje mu je MOL obračunavala tudi občinsko takso še vse do 30. 6. 2014. Zato meni, da je na podlagi Pogodbe tožnik pridobil vsa potrebna soglasja za navedene reklamne panoje. Toženi stranki nadalje očita tudi kršitev določb upravnega postopka, češ da mu inšpekcijski organ ni dal možnosti izjaviti se o pravno pomembnih dejstvih in okoliščinah za izdajo izpodbijane odločbe, češ da je za postopek tožnik izvedel 3. 7. 2017 po prejemu dopisa inšpekcijskega organa oziroma poziva za posredovanje pisnega pojasnila in izjave. Vendar ta dopis ni vseboval navedbe vseh dejstev, ki so prešla v dejansko podlago izpodbijane odločbe, pač pa naj bi po prejemu izjave tožnika inšpekcijski organ še naprej ugotavljal dejansko stanje, tako da je za določena dejstva in dokaze tožnik izvedel šele po prejemu izpodbijane odločbe. Zato zahteva, da sodišče na glavni obravnavi zasliši tožnikovega zakonitega zastopnika glede ozadja sklenitve Pogodbe in pomena Pogodbe za zakonitost postavitve navedenih objektov. V tožbenem zahtevku predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka je po pozivu sodišča v skladu z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predložila zahtevane upravne spise, posebnega odgovora na tožbo pa ni vložila, ker meni, da je v izpodbijanih odločbah že navedla vse argumente za sprejete odločitve.

7. Sodišče je v zadevi že odločalo in je s sodbo št. I U 2582/2018-8 z dne 19. 5. 2020 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno, navedena sodba pa je bila razveljavljena s sklepom Vrhovnega sodišča št. X Ips 15/2021 z dne 14. 4. 2021, ki je zadevo vrnilo v novo sojenje sodišču prve stopnje, ker v zadevi ne bi smelo odločiti brez glavne obravnave.

8. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 17. 5. 2021 glede Pogodbe, sklenjene med MOL in družbo C., d.o.o., dodaja, da ker naj bi šlo glede na njeno vsebino za upravno-pravno naravo te Pogodbe, zato meni, da dejansko nadomešča predpisano soglasje iz 68. člena ZJC.

10. Sodišče je v ponovljenem postopku po sklepu Vrhovnega sodišča št. X Ips 15/2021 z dne 14. 4. 2021 razpisalo javno glavno obravnavo dne 24. 6. 2022 in pregledalo vse listine upravnega in sodnega spisa s prilogami A1 – A53 ter ustno zaslišalo zakonitega zastopnika tožeče stranke.

11. V obravnavanem primeru je predmet sodne presoje uvodoma navedena dokončna inšpekcijska odločba, s katero je tožniku na podlagi 6. točke 1. odstavka 118. člena ZCes-1 odrejena odstranitev treh reklamnih panojev dimenzij 4,00m x 3,00m, ki so brez predpisanih soglasij postavljeni v območju varnostnega pasu državne ceste ... in sicer dva v km ... in eden v km ..., vsi levo v smeri stacionaže v naselju A., na zemljišču parc. št. ..., k.o. ....

12. Med strankama v obravnavani zadevi ni sporno, da so bili navedeni reklamni panoji postavljeni že pred uveljavitvijo ZCes-1, ki je začel veljati 1. 4. 2011 in se uporablja od 1. 7. 2011 dalje. Prav tako med strankama ni sporno, da tožniku soglasje Direkcije iz 78. člena ZCes-1 ni bilo izdano. Sporno pa ostaja vprašanje, ali za tožnika kljub temu veljajo določbe ZCes-1, na katerem je utemeljen tudi izrečeni inšpekcijski ukrep, čemur vseskozi nasprotuje tožnik, ki zagovarja stališče, da določbe ZCes-1 lahko veljajo le za naprej, stališče iz izpodbijane odločbe pa pomeni retroaktivno uporabo zakona in poseg v že pridobljene pravice.

13. Po presoji sodišča so tožnikovi ugovori utemeljeni iz razlogov, ki jih je sodišče navedlo že v primerljivi zadevi v sodbi št. I U 1554/2018-13 z dne 17. 11. 2020, od katerih sodišče v konkretnem primeru ne odstopa, pač pa jih

pojasnjuje v nadaljevanju svoje obrazložitve.

14. V obravnavani zadevi je bil inšpekcijski ukrep izrečen na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Ta določa, da pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Navedeni zakon je začel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa se je začel 1. 7. 2011 (134. člen).

15. V skladu s prvim odstavkom 154. člena Ustave morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Namen te določbe je, da se naslovniki seznanijo z določbami predpisa in z njimi uskladijo svoje bodoče ravnanje, v primeru kršitev pa pristojni inšpektor lahko izreče v za ta namen v zakonu predvidene ukrepe. V tem pogledu ne more biti dvoma, da se materialnopravna obveznost iz 78. člena ZCes-1 glede pridobitve soglasja Direkcije kot upravljavca ceste, nanaša na ravnanja po uveljavitvi navedenega zakona (ZCes-1). V teh primerih ima pristojni inšpektor zaradi odprave nepravilnosti tudi pooblastilo za ukrepanje v skladu s 118. členom ZCes-1.

16. Glede možnosti ukrepanja inšpektorja za ceste v primeru ugotovljene kršitve pri posegih, izvršenih pred uveljavitvijo ZCes-1, je pomembna določba prvega odstavka 155. člena Ustave, ki določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Cilj te prepovedi je zagotavljanje pravne varnosti kot bistvene sestavine pravne države in s tem utrjevanje načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave). To med drugim pomeni, da se naslovnik, ki je opravil poseg v skladu s tedaj veljavnimi predpisi, lahko zanese, da kasneje ne bo njegovo ravnanje obravnavano kot nezakonito ter da se nad njim ne bodo izvajali inšpekcijski nadzori oziroma izrekali inšpekcijski ukrepi. Bistvo inšpekcijskega nadzora je namreč prav v izvajanju kontrole nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (prvi odstavek 2. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru, ZIN) oziroma izrekanju inšpekcijskih ukrepov v primeru ugotovljenih kršitev.

17. Ustaljena je ustavno-sodna presoja, da ima predpis povratne učinke, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, in tudi, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa (prava retroaktivnost)

. Le izjemoma lahko predpis velja retroaktivno, in sicer pod pogoji iz drugega odstavka 155. člena Ustave, ki so: da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj; da to zahteva javna korist; da se s tem ne posega v pridobljene pravice.

18. Po obrazloženem ni pravilno stališče, ki implicitno izhaja iz izpodbijane odločbe, še zlasti iz 1. točke izreka, da ni prišlo do kršitve prepovedi retroaktivne uporabe določil ZCes-1, saj je navedena kršitev podana tudi, če veljavni predpis mimo pogojev iz drugega odstavka 155. člena Ustave ureja določene posledice na dejansko stanje, ki se je zaključilo pred začetkom njegove veljavnosti. Sodišče ugotavlja, da ZCes-1 sploh nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu državne ceste. Tožnik tako utemeljeno navaja, da bi inšpektor za ceste lahko naložil odstranitev objekta za oglaševanje, če bi ZCes-1 tudi za te, ki so bile (zakonito) postavljene pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznost pridobitve soglasja iz 78. člena ZCes-1 v za to določenem prehodnem obdobju, vendar take določbe v zakonu niso vsebovane.

19. Zato so po presoji sodišča utemeljeni tožbeni ugovori, da je treba za presojo zakonitosti postavitve tožnikovih navedenih treh objektov za oglaševanje v varovalnem pasu državne ceste uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to je ZJC, in ne kasnejšega ZCes-1. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, izdane v primerljivi zadevi.

20. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo, na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo, zadeve pa iz tega razloga tudi ni vrnilo v ponovni postopek, saj v upravnem sporu tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

21. Zato sodišče tudi ni sledilo tožnikovim ugovorom glede nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja v zvezi s pridobitvijo soglasij za postavitev navedenih objektov za oglaševanje v času veljavnosti ZJC, saj v obravnavani zadevi postopek ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve navedenih tožnikovih objektov, pač pa zaradi nadzora nad spoštovanjem določb ZCes-1. Ker izpodbijana odločitev temelji na določbah ZCes-1, ni pravilna in ni zakonita.

22. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Tako se tožniku priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika), povečani za 22% DDV, kar znaša 62,70 EUR, oziroma skupaj znaša 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačano sodno takso bo sodišče vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Npr. odločbi Ustavnega sodišča U-I-185/10, Up-1409/10 z dne 2. 2. 2012, U-I-6/15, Up 33/15, Up-1033/15 z dne 5. 7. 2018.

Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 60/2020 z dne 22. 10. 2020

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 97, 97/2, 118, 118/1, 118/1-6

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 154

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.