UPRS Sodba III U 134/2017-40
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-21

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

nepovratna sredstva - mladi prevzemniki kmetij - pomoč mladim prevzemnikom kmetij - pogoji za pridobitev sredstev

Prenosa kmetijskega gospodarstva v okoliščinah, ko se je prvotno kmetijsko gospodarstvo v kratkem časovnem obdobju pred tožnikovo prijavo na Javni razpis (štiri mesece pred prijavo) na opisan način delilo na dva KMG-MID, tudi po presoji sodišča ni mogoče šteti za medgeneracijski prenos skladen z določbami Uredbe o izvajanju podukrepa pomoč za zagon dejavnosti za mlade kmete iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (2015) in Javnega razpisa, saj je logičen zaključek, da se je z zmanjšanjem obsega PKP zmanjšala tudi konkurenčnost kmetijskega gospodarstva, kar je Agencija v izpodbijani odločbi primerno obrazložila.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: Agencija) je z odločbo, št. 33119-248/2016/5 z dne 29. 12. 2016 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), zavrnila vlogo, s katero se je tožnik prijavil na Javni razpis za podukrep 6.1 Pomoč za zagon dejavnosti za mlade kmete za leto 2016 (Uradni list RS, št. 42/16 in 50/16, v nadaljevanju: Javni razpis). Odločila je še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve in da posebni stroški v postopku niso nastali (2. in 3. točka izreka izpodbijane odločbe).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe Agencija navaja, da se sredstva iz tega podukrepa stranki odobrijo po postopku in pod pogoji, kot so navedeni v 15. členu Uredbe o izvajanju podukrepa pomoč za zagon dejavnosti za mlade kmete iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (Uradni list RS, št. 55/15 in 38/16, v nadaljevanju: Uredba) ter 12. poglavju Javnega razpisa. Točka 4.2.3. Javnega razpisa med drugim določa, da mora imeti upravičenec v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena Uredbe v upravljanju najmanj 6 ha primerljivih kmetijskih površin (v nadaljevanju: PKP) in največ 80 ha PKP. Na podlagi podatkov iz uradnih evidenc (register kmetijskih gospodarstev, v nadaljevanju: RKG) je Agencija ugotovila, da je imela kmetija KMG-MID A., na katero se obravnavana vloga nanaša, ob oddaji vloge na Javni razpis (17. 8. 2016) v upravljanju 79,6460 ha PKP. Iz RKG je razvidno, da je imela navedena kmetija na dan 23. 1. 2016, ko je bil njen nosilec še prenosnik B.B., v upravljanju zemljišča s 109,5715 ha PKP. Iz zapisnika o ustni obravnavi z dne 12. 4. 2016 in iz izpisa iz RKG z dne 12. 4. 2016 je razvidno, da je pooblaščenec nosilca B.B. (tožnikovega starega očeta), C.C. (tožnikov oče), dne 12. 4. 2016 pri navedeni kmetiji opravil spremembe GERK-ov tako, da je izbrisal GERK-e, naštete v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki jih je vse 3. 5. 2016 prevzel tožnikov brat D.D., ki je 6. 4. 2016 ustanovil nov KMG-MID E.. Istega dne, ko je tožnikov brat prevzel navedene GERK-e, je za zastopanje pri usklajevanju GERK-ov in prijavi pridelka v RKG pooblastil svojega očeta C.C.. Z vpogledom v elektronsko zemljiško knjigo je Agencija nadalje ugotovila, da so bila nekatera prenesena zemljišča v lasti pok. F.F., ki je bila do 3. 10. 2016 namestnica nosilca tožnikovega KMG-MID, nekatera pa so v lasti Republike Slovenije ali drugih fizičnih oseb ter jih je imel že prejšnji nosilec B.B. v najemu, nekatera celo več kot 10 let, nato pa so bili GERK-i preneseni na tožnikovega brata. Pri kmetiji, ki jo je prevzel tožnik, je bil tako zmanjšan obseg PKP v upravljanju z 109,5715 ha na 79,6460 ha PKP; v vlogi na Javni razpis pa je tožnik navedel, da v naslednjih letih načrtuje povečanje obsega PKP na 96,18 ha, kar predstavlja 20,76 % povečanje, ki ga namerava doseči prav z najemom površin za vinograde. Ob prevzemu kmetije s površino, kot jo je imela pred navedenim zmanjšanjem (109,5715 ha PKP), tožnik po Javnem razpisu ne bi mogel pridobiti sredstev, saj bi presegal največji dovoljeni obseg PKP v upravljanju za kandidiranje. Na podlagi zgoraj navedenega (da je imel B.B. GERK-e, ki so bili preneseni, več let neprekinjeno v upravljanju na svojem KMG-MID; malo pred prijavo na Javni razpis jih je tožnikov oče C.C. prenesel na tožnikovega brata D.D.; v poslovnem načrtu tožnik navaja povečanje obsega PKP) je Agencija zaključila, da je tožnik s svojim očetom in bratom deloval usklajeno in je tako z zmanjšanjem obsega PKP v upravljanju umetno ustvaril pogoj za izpolnitev zahtev za pridobitev podpore, ki ga sicer ne bi izpolnjeval, vse z namenom pridobitve sredstev.

3. Z ugotovitvami in z domnevo, da je pogoje ustvaril umetno, je Agencija tožnika seznanila z dopisom, št. 33119-248/2016/3 z dne 6. 12. 2016. Glede tožnikove navedbe v odgovoru na dopis, da je bilo kmetijsko gospodarstvo KMG-MID A. sestavljeno iz dveh lokacijsko in proizvodno ločenih kmetij, Agencija v izpodbijani odločbi odgovarja, da to ne drži, saj sta naslova sedežev KMG-MID A. in E. med seboj oddaljena le 4200 m, pri čemer sta GERK-a ... (sadovnjak) in ... (vinograd na vlaki) od sedeža KMG-MID A., ki ju je imel v upravljanju do 3. 5. 2016, oddaljena le približno 750 m, od sedeža KMG-MID E., ki ju je prevzel, pa približno 3500 m. Podobno velja tudi za GERK ... (oljčnik na steni), ki meji na GERK ... (na steni) in je v neposredni bližini GERK-a ... (na valci 2), ki sta oba (ostala) v upravljanju KMG-MID A.. Iz navedenega izhaja, da ne gre za dve lokacijsko in proizvodno ločeni kmetiji (razen po naslovu sedeža KMG-MID), kar še dodatno potrjuje dejstvo, da je v vinogradih, ki jih ima v upravljanju KMG-MID A., zasajena trta sort refošk in malvazija, v vinogradih, ki jih ima v upravljanju KMG-MID E., pa je zasajena trta sort refošk, malvazija, cabernet sauvignon (od leta 2009) in rumeni muškat (od leta 2012). Tožnikove navedbe glede prevelike diverzifikacije proizvodnje zato ne držijo, saj novoustanovljeni KMG-MID prideluje iste vrste in sorte pridelkov, ki jih je že prej KMG-MID A.. Po oceni Agencije na odločitev ne more vplivati niti tožnikova trditev, da je bila delitev kmetije izvedena zaradi predhodnih dogovorov njegovega očeta, tet in starih staršev. Dejstvo, da je bila delitev kmetije izvedena prav pred vložitvijo obravnavane tožnikove vloge, ni naključje. Notarski zapis o dosmrtnem preživljanju z dne 11. 9. 2008, ki ga v odgovoru omenja tožnik, je bil namreč izdelan že več kot sedem let pred izvedeno spremembo, pri čemer je bila F.F. v času spremembe še vedno lastnica zemljišč in je bila zato seznanjena s spremembo upravljavca zemljišč, saj je z njo kot lastnica morala soglašati.

4. Eden izmed ciljev, ki jih določa podukrep 6.1, je tudi izboljšanje konkurenčnosti kmetijskih gospodarstev. Z izbrisom GERK-ov iz KMG-MID A. je bila tako pred oddajo vloge (umetno) poslabšana konkurenčnost tega kmetijskega gospodarstva, po pridobitvi sredstev pa naj bi tožnik povečal PKP v upravljanju in s tem konkurenčnost svojega kmetijskega gospodarstva zopet izboljšal. Skupni učinek izboljšanja konkurenčnosti bi bil tako izničen, zato cilj podukrepa ne bi bil dosežen. Na podlagi vsega navedenega je Agencija tožnikovo vlogo na Javni razpis zavrnila s sklicevanjem na 12.7. točko Javnega razpisa, ki določa, da se v skladu s 60. členom Uredbe 1306/2013/EU

ne odobrijo vloge za pomoč in zahtevki za izplačilo iz 13. poglavja Javnega razpisa, če je upravičenec umetno ustvaril pogoje za izpolnitev zahtev za pridobitev podpore, saj tako ustvarjeni pogoji niso v skladu s cilji tega podukrepa.

5. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 15. 5. 2017 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo in odločilo tudi, da stroški postopka niso bili priglašeni. S sklepom z istega dne je drugostopenjski organ še zavrnil tožnikov zahtevek za vračilo plačane upravne takse v višini 18,10 EUR. Iz obrazložitve njegove odločbe izhaja, da se drugostopenjski organ pridružuje stališču Agencije, da je bil v konkretnem primeru pogoj za kandidiranje na Javnem razpisu glede PKP umetno ustvarjen, zato cilj podukrepa (izboljšanje konkurenčnosti kmetijskega gospodarstva) z ugoditvijo tožnikovi vlogi ne bi bil dosežen. Drugostopenjski organ ne verjame, da tožnik ne bi vedel za zmanjšanje zemljišč, saj je D.D., ki je izbrisane GERK-e prevzel, njegov brat, tožnikov oče pa je bil tudi pooblaščen za izbris GERK-ov, kar pomeni, da gre za skupino oseb, ki so tesno povezane. Glede sklepa o zavrnitvi zahtevka za vračilo plačane upravne takse pa drugostopenjski organ v obrazložitvi pojasni, da je tožnikova pritožba neutemeljena, zato za vračilo upravne takse ni podlage v določbi prvega odstavka 17. člena Zakon o upravnih taksah (v nadaljevanju: ZUT), po kateri ima pravico do vračila, kdor je plačal takso, ki je ni bil dolžan plačati, ali je plačal takso v višjem znesku, kot je predpisana, ali je plačal takso za dokument ali dejanje, ki ga organ ni izdal ali opravil, ali za pritožbo ali drugo pravno sredstvo, ki mu je organ ugodil.

6. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu iz vseh razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Sodišču je primarno predlagal, da izpodbijano odločbo ter drugostopenjsko odločbo in sklep odpravi ter odloči, da se odobri tožnikova vloga na Javni razpis v višini 45.000,00 EUR, podrejeno pa, da zadevo vrne Agenciji v ponovno odločanje. V vsakem primeru naj sodišče toženki naloži, da tožniku povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. V tožbi ugovarja, da toženka ni ustrezno ocenila vseh dejstev in dokazov ter je zato nepravilno in preuranjeno zaključila, da je tožnik umetno ustvaril pogoje za pridobitev sredstev. Ni namreč pojasnila subjektivnega in objektivnega elementa umetno ustvarjenih pogojev, kot ju je interpretiralo Sodišče EU v zadevi C-434/12 Slančeva sila EOOD (v nadaljevanju: zadeva Slančeva sila). Seznam kršitev ni (bil) objavljen, zato odločanje ni vnaprej predvidljivo, kar je v nasprotju z načelom zakonitosti, pravne varnosti in nepristranskosti ter pravne države. Pogoji (in merila) javnih razpisov morajo biti objektivno utemeljeni in nediskriminatorni, njihova določitev ne sme pomeniti nedovoljenega arbitriranja pristojnega organa. S tem, ko toženka obravnavano zmanjšanje obsega zemljišč šteje za umetno ustvarjene pogoje, zahteve evropskih Uredb in sodne prakse Sodišča EU razume pretirano formalistično in dejansko postavlja dodatne in prestroge zahteve pri odobritvi evropskih sredstev. Zavrnitev tožnikove vloge je zato nezakonita. Da tožnik izpolnjuje vse pogoje iz Javnega razpisa, niti ni sporno, zato je toženka s svojo odločitvijo posegla v njegova legitimna pričakovanja, da bo sredstva pridobil. Toženka ni sprejela tožnikovih pojasnil za nastale dogodke in je neupravičeno sklepala, da je pogoje ustvaril umetno, s čimer je bistveno kršila določbe upravnega postopka. Tožnik je bil v postopku diskriminiran glede na druge prijavitelje, ki so pogoje Javnega razpisa prav tako izpolnjevali in so sredstva prejeli. S tem je toženka kršila načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave Republike Slovenije), ki je povezano z načelom enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Izpodbijana odločba je nezadostno obrazložena, njeni razlogi so sami s seboj v nasprotju, kar posega v tožnikovo pravico do pravnega sredstva in sodnega varstva (25. in 23. člen Ustave). Toženka je kršila načelo sorazmernosti, saj odsvojena zemljišča ne predstavljajo bistvenega dela kmetije in niso ključna za njeno nadaljnjo konkurenčnost (zmanjšanje predstavlja manj kot 20 % površine, vloga pa je bila zavrnjena v celoti), pri čemer toženka ni izkazala, zakaj naj bi bila zaradi zmanjšanja obsega zemljišč zmanjšana (tudi) konkurenčnost tožnikove kmetije.

8. Tožnik v tožbi nadalje navaja, da zmanjšanje obsega kmetijskih zemljišč ni povezano s prijavo na Javni razpis ali izvedeno z namenom tožnika in njegovih družinskih članov, da bi uspešno pridobili sredstva. Razlogi so posledica razmer v družini. Leta 2015 je bil izveden prepis vseh parcel (cca. 10 ha) od deda B.B. na tožnika, vključno s stanovanjsko hišo. Dne 9. 5. 2016 je tožnik podpisal najemno pogodbo s Skladom kmetijskih zemljišč in gozdov RS, s katero je vstopil na mesto zakupnika (B.B.). Dne 1. 8. 2016 se je ded B.B. odločil, da KMG prenese na tožnika, ki je s tem dobil zatečeno stanje, brez določenih GERK-ov na dislociranih lokacijah. Ded mu je tedaj povedal, da se je tako odločil na željo babice F.F., ki je s pogodbo o dosmrtnem preživljanju leta 2008 svoje parcele, ki so bile bistven del odsvojenih GERK-ov, zapustila svojima hčerkama G.G. in H.H. (tožnikovima tetama). Slednji sta se s svojim bratom C.C. (tožnikovim očetom) dogovorili, da bo njune površine obdeloval njun nečak D.D. (tožnikov brat). V uporabo sta mu dali tudi traktor in priključke, s katerimi sta razpolagali. Tožnik dodaja, da od leta 2008 živi na drugem naslovu, z očetom se ne razume dobro ter mu ni poznano, zakaj je zemljišča pridobil na navedeni način in v takšnem obsegu, kot jih je. Poudarja, da toženka ni izkazala namena tožnika (subjektivnega elementa), da umetno ustvari pogoje, saj v zvezi s tem ni izvedla nikakršnega ugotovitvenega postopka (npr. zaslišala tožnika in njegove družinske člane), družinskih članov pa samih po sebi ne more šteti za povezane osebe, ki bi usklajeno delovale za pridobitev sredstev na Javnem razpisu. Tožnik izpostavlja, da pri zmanjšanju obsega kmetijskih površin ni sodeloval niti neposredno niti posredno, za zmanjšanje ni vedel, si ga ni želel in tudi ni imel možnosti vpliva nanj. V času zmanjšanja je bil le član kmetije, na kateri je pomagal, ko ni imel študijskih obveznosti. V nadaljevanju ugovarja še ugotovitvi toženke, da je bila z zmanjšanjem obsega zemljišč zmanjšana tudi konkurenčnost kmetijskega gospodarstva, s čemer ni dosežen cilj ukrepa. Navaja, da so bili izločeni oddaljeni GERK-i, ki niso ključni za razvoj kmetije. Zaradi zmanjšanja prevelikega obsega zemljišč se lahko tožnik kot mladi kmet posveti intenzivnejši pridelavi in posledično večji produktivnosti kmetije. Že dejstvo, da je mlajši od deda, prispeva k večji produktivnosti, prav tako spoznavanje in uvajanje novih in učinkovitejših metod obdelave. Kmetijo je prevzel sredi leta 2016 in že v istem letu proizvodnjo grozdja dvignil za 22,15 % na obstoječe površine, pridelek olja pa za 231,30 %. Kmetija je dosegla večji pridelek z manjšimi stroški.

9. Tožnik s tožbo izpodbija tudi drugostopenjski sklep, s katerim je bilo odločeno o (ne)vračilu upravne takse, in sicer ugovarja, da je drugostopenjski organ le odločil o zahtevku, razlogov za odločitev pa ni pojasnil, zato se sklepa ne da preizkusiti.

10. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane in drugostopenjske odločbe ter prereka tožbene navedbe. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne. Glede na tožbene navedbe dodaja, da seznam kršitev s predpisi ni določen, pač pa se v vsakem konkretnem primeru posebej presoja, ali so (bili) pogoji umetno ustvarjeni. Do tekom upravnega postopka podanih tožnikovih pojasnil sta se Agencija kot tudi drugostopenjski organ opredelila. Tožbene navedbe glede konkurenčnosti kmetijskega gospodarstva in količini pridelka pomenijo novoto, sicer pa toženka dodaja, da kmetijsko gospodarstvo za namen obravnavanega podukrepa izkazuje konkurenčnost s proizvodnim potencialom, ki se izkazuje z neekonomskimi kategorijami, kot so ha PKP, glave velike živine oziroma število čebeljih družin. Konkurenčnost se izkazuje kot sposobnost kmetijskega gospodarstva, da kmetija vlaga v razvoj in širitev dejavnosti. Kmetijska gospodarstva, ki imajo večji proizvodni potencial kot 80 ha PKP, so v skladu z Uredbo 1305/2013/EU ter Uredbo bolj konkurenčna, zato se večjim kmetijam podpora iz tega podukrepa ne dodeli, saj bi s tem prišlo do nekonkurenčne prednosti večjih kmetij, za katere se predvideva, da imajo dovolj lastnih finančnih virov za razvoj svoje dejavnosti.

11. Tožnik je sodišču poslal še sedem pripravljalnih vlog (dne 11. 10. 2017, dne 27. 10. 2017, dne 9. 2. 2018, dne 13. 9. 2018, dne 4. 1. 2019, dne 28. 1. 2019 in dne 6. 9. 2019). V njih vztraja pri tožbenih ugovorih, ki jih dodatno utemeljuje, ter dodaja, da je velikost kmetije eden izmed vstopnih pogojev za upravičenost do sredstev, ne more pa biti samostojen kriterij preverjanja konkurenčnosti kmetije. Zato bi moral imeti možnost, da (tudi v zvezi z drugimi kriteriji) pojasni in dokaže, da se konkurenčnost kmetije z zmanjšanjem zemljišč ni poslabšala. Ker te možnosti ni imel, dejstva, ki jih je v tej zvezi navedel v tožbi, in predlagani dokazi ne pomenijo tožbenih novot. Po mnenju tožnika bi morala toženka okvirje za preverjanje konkurenčnosti iskati znotraj ciljev in kriterijev Javnega razpisa (priloga 3 Javnega razpisa), glede česar je v svoji prijavi navedel, da si je kot cilj izbral nakup nove ali rabljene kmetijske mehanizacije ter povečan prihodek na kmetiji za več kot 10 %. Nadalje tožnik meni, da oddaljenost med njegovimi in bratovimi parcelami, vrste trte in drugih pridelkov, ki jih je kot kriterije uporabila Agencija, niso pokazatelji samostojnosti kmetije oziroma njene povezanosti z drugo kmetijo, pri čemer še poudarja, da ima brat lastno kmetijsko gospodarstvo. Agencija je kriterije, na podlagi katerih je zaključila, da je bil pogoj ustvarjen umetno, določila brez podlage v predpisih. Da se vloga lahko zavrne zaradi umetno ustvarjenih pogojev, določa le Javni razpis, brez pravne podlage v Uredbi ali Zakonu o kmetijstvu, sicer neposredno uporabna evropska uredba pa materijo ureja presplošno. Uredba 1306/2013/EU je naslovljena na države članice in namenjena ureditvi njihovega delovanja z namenom uresničitve ciljev skupne kmetijske politike. Njen 60. člen je splošni in programski, zato iz njegove vsebine ni mogoče razbrati, da se ga lahko (neposredno) uporabi pri odločanju o vlogah na Javni razpis. Bolgarija, iz katere izhaja zadeva Slančeva sila, je pogoje za preverjanje umetno ustvarjenih pogojev normirala v nacionalnem pravnem redu, pri čemer tožnik skozi svoje navedbe še opozarja, da se zadeva Slančeva sila nanaša na drug ukrep ter drugačno dejansko in pravno podlago. Tožnik ugovarja, da je toženka kršila načelo zaslišanja stranke, možnosti, da se ustrezno opredelijo, pa ni dala niti ostalim subjektom preverjanja (družinski člani). V pripravljalnih vlogah tožnik tudi obširno podaja svoja stališča glede konkretnih sodnih odločb, na katere se sklicuje toženka v svojih pripravljalnih vlogah.

12. Toženka je namreč svoja stališča dodatno predstavila še v pripravljalnih vlogah z dne 17. 10. 2017, z dne 6. 11. 2017, z dne 15. 2. 2018, z dne 24. 9. 2018, z dne 16. 1. 2019 in z dne 17. 6. 2019.

13. Tožnik je predlagal tudi, da sodišče postavi vprašanja za predhodno odločanje na Sodišče EU, ker bo slednje, upoštevaje okoliščine konkretnega primera, lahko podalo odgovor na pomembno pravno vprašanje v zvezi uporabo prava EU glede umetno ustvarjenih pogojev oziroma uporabo 60. člena Uredbe 1306/2013/EU. In sicer naj sodišče predlaga Sodišču EU, da odgovori na vprašanja: "1. Ali je dolžnost države članice, da za izvrševanje 60. člena uredbe 1306/2013/EU, skladno z načeli pravne varnosti, predvidljivosti in prepovedi diskriminacije, v nacionalnih predpisih predpiše in vnaprej določi kriterije za preverjanje ''klavzule o izogibanju'' ali so navedena načela spoštovana, če uradna oseba v vsakem konkretnem primeru posebej določi kriterije in postavi domnevo ter ali je za izvrševanje omenjenih načel in načela enakosti orožij dolžnost države članice, da predpiše kriterije in način dokazovanja nepravilnosti nacionalnega organa ali sodišča pri vzpostavitvi domneve ''klavzule o izogibanju''?; 2. Ali je sodba Sodišča EU v zadevi C-434/12, Slančeva sila, uporabna za razlago in uporabo določbe 60. člena Uredbe 1306/2013/EU?; 3. Ali mora nacionalni organ in sodišče, ko uporablja določbo 60. člena Uredbe 1306/2013/EU ugotoviti (v skladu s pravili dokazovanja nacionalnega prava, če to ne ogroža učinkovitosti prava EU) obstoj objektivnega in subjektivnega elementa, ki ga je določilo Sodišče EU v zadevi C-434/12 Slančeva sila, pri čemer mora sodišče presoditi, ali je posledica ravnanja prosilcev (in drugih oseb), da ni mogoče doseči ciljev tega ukrepa, ugotoviti dejansko vsebino in pravi pomen oddane vloge in sme vlogo zavrniti zgolj v primeru, da ugotovi, da cilja ukrepa zaradi ravnanja prosilca ni mogoče doseči in hkrati, da je z ustvarjanjem lažnih pogojev, katerih izpolnitev se zahteva za pridobitev sredstev, za tako izplačilo prosilec nameraval priti izključno do koristi, ki ni skladna s cilji te sheme?; in 4. Ali se za utemeljitev obstoja ''klavzule o izogibanju'' iz določbe 60. člena Uredbe 1306/2013/EU lahko upošteva ravnanje prosilcev in drugih oseb v kateremkoli trenutku pred oddajo vloge in ali se tako ravnanje lahko upošteva neomejeno dolgo pri obravnavi drugih vlog za vsako nadaljnje leto ali druge ukrepe?"

14. Sodišče je v tem upravnem sporu dne 21. 10. 2020 opravilo javno glavno obravnavo, ki so se je udeležili tožnik in njegova pooblaščenka ter pooblaščenka toženke I.I. in njena strokovna pomočnica J.J.. Tožnik je vztrajal pri tožbi (s katero, kot je pojasnil, izpodbija prvostopenjsko odločbo in drugostopenjski sklep), svojih navedbah in predlaganih dokazih. Toženka je prav tako vztrajala pri svoji odločitvi in razlogih, ki so razvidni iz izpodbijane odločbe in drugostopenjskega akta, ter pri svojih navedbah, podanih v upravnem sporu.

15. Na glavni obravnavi je sodišče kot dokaze vpogledalo listine, ki se nahajajo v upravnem spisu zadeve (med katerimi so tudi: izpodbijana odločba, drugostopenjska odločba in sklep, poziv Agencije k obrazložitvi stvarnega stanja z dne 6. 12. 2016, tožnikov odgovor na ta poziv, njegova pritožba zoper izpodbijano odločbo, potrdilo o opravljenem diplomskem izpitu tožnika ter enotni prijavni obrazec), pri čemer sta stranki izjavili, da sta z vsebino listin, ki se nahajajo v upravnem spisu, seznanjeni. Druge dokazne predloge tožnika, to je predloge za dokazovanje z zakupno pogodbo št. 47800-14575/2016, potrdilom iz gospodinjske evidence za tožnika, potrdilom iz gospodinjske evidence za K.K., vlogama za priglasitev pridelka oljk, oljčnega olja in namiznih oljk za leti 2015 in 2016, izpisoma o prijavi letnega pridelka grozdja, mošta in vina za tožnikovo KMG za leti 2015 in 2016, zbirno vlogo kmetije tožnika za leto 2017, izpisom iz spletnega foruma Agencije in drugostopenjskega organa, vpogledom v SSKJ ter z zaslišanjem tožnika in njegovega očeta C.C., je sodišče zavrnilo. Tožnik je namreč te dokazne predloge podal šele v upravnem sporu, čeprav je možnost navajati dejstva in predlagati dokaze imel že v upravnem postopku pred Agencijo (po prejemu njenega poziva z dne 6. 12. 2016) oziroma v pritožbi zoper izpodbijano odločbo, zato gre za nedopustne tožbene novote v smislu 52. člena ZUS-1; pri čemer nekateri od teh predlaganih dokazov (vloga za priglasitev pridelka oljk, oljčnega olja in namiznih oljk za leto 2016, izpis o prijavi letnega pridelka grozdja, mošta in vina za KMG-MID A. za leto 2016, zbirna vloga kmetije tožnika za leto 2017) v času izdaje izpodbijane odločbe niti še niso obstajali in zato niso upoštevni za odločanje z izpodbijano odločbo in posledično za njeno presojo v upravnem sporu.

17. V obravnavanem primeru med strankama ni sporno, da je imela kmetija KMG-MID A. (na katero se nanaša z izpodbijano odločbo obravnavana vloga), ko je bil še njen nosilec prenosnik B.B. (tožnikov stari oče), več let neprekinjeno v upravljanju zemljišča s 109,5715 ha PKP (kar presega pogoj obsega PKP iz 3. oziroma 5. točke prvega odstavka 6. člena Uredbe ter Javnega razpisa

). Dne 12. 4. 2016 je pooblaščenec prenosnika C.C. (tožnikov oče) pri navedeni kmetiji opravil spremembe GERK-ov tako, da je izbrisal določene GERK-e, ki jih je vse 3. 5. 2016 prevzel tožnikov brat D.D. (ta je 6. 4. 2016 ustanovil nov KMG-MID E.). Istega dne, ko je tožnikov brat prevzel navedene GERK-e, je za zastopanje pri usklajevanju GERK-ov in prijavi pridelka v RKG pooblastil svojega očeta C.C.; kmetija KMG-MID A. pa je po zmanjšanju GERK-ov (dne 12. 4. 2016, kot tudi ob prijavi na Javni razpis dne 17. 8. 2016) v upravljanju imela 79,6460 ha PKP. Nekatera zemljišča, ki so bila prenesena na KMG-MID tožnikovega brata, so bila v lasti pok. F.F. (tožnikove babice), ki je bila do 3. 10. 2016 tudi namestnica nosilca tožnikovega KMG-MID, nekatera pa so v lasti Republike Slovenije ali drugih fizičnih oseb in jih je imel že prejšnji nosilec B.B. v najemu, nekatera celo več kot 10 let. Med strankama torej navedeno dejansko stanje ni sporno, kot tudi ni sporno, da je tožnik ob prijavi na Javni razpis formalno izpolnjeval (tudi) pogoj obsega PKP v upravljanju, pač pa je sporno, ali je toženka pravilno ugotovila, da je bil ta pogoj ustvarjen umetno, in na podlagi te ugotovitve in pravne podlage, na kateri temelji izpodbijana odločba, zakonito zavrnila tožnikovo vlogo, s katero se je prijavil na Javni razpis.

18. Po določbi točke 12.7. Javnega razpisa Agencija v skladu s 60. členom Uredbe 1306/2013/EU ne odobri vlog za pomoč in zahtevkov za izplačilo, če ugotovi, da je upravičenec umetno ustvaril pogoje za izpolnitev zahtev za pridobitev podpore, saj tako ustvarjeni pogoji niso v skladu s cilji podukrepa 6.1, in sicer izboljšanje starostne strukture nosilcev kmetijskih gospodarstev in izboljšanje konkurenčnosti kmetijskih gospodarstev. Po določbi 60. člena Uredbe 1306/2013/EU se nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje.

19. Po presoji tega sodišča je neutemeljen tožbeni ugovor, da je toženka napačno uporabila materialno pravo s tem, ko je preko določbe točke 12.7. Javnega razpisa odločitev oprla na 60. člen Uredbe 1306/2013/EU, ki naj bi zaradi svoje vsebine za zakonito ugotovitev, da je bil pogoj ustvarjen umetno, terjal vnaprejšnjo natančno opredelitev kriterijev v nacionalnem pravu. Navedena Uredba EU je splošno veljavna, v celoti zavezujoča in neposredno uporabljiva. Že iz uvodnih določb Javnega razpisa izhaja, da je ta izdan (tudi) na njeni podlagi, v točki 12.7. pa se Javni razpis izrecno sklicuje na 60. člen Uredbe št. 1306/2013/EU ter umetno ustvarjene pogoje konkretneje opredeljuje v smislu določitve ciljev, s katerimi umetno ustvarjeni pogoji niso skladni, to so izboljšanje starostne strukture nosilcev kmetijskih gospodarstev in izboljšanje konkurenčnosti kmetijskih gospodarstev, v skladu z določbami nacionalne Uredbe.

20. Kriterije za presojo, ali so bili pogoji za pridobitev sredstev ustvarjeni umetno, je tudi že obravnavalo Sodišče EU v zadevi Slančeva sila. Tožnik ima sicer prav, da so bila stališča Sodišča EU v navedeni zadevi zavzeta v zvezi z dejansko in pravno podlago, ki ni enaka kot v obravnavani zadevi. Stališča Sodišča EU so bila zavzeta v zvezi z določbo člena 4(8) Uredbe 65/2011/EU

, ki pa je vsebinsko primerljiva določbi 60. člena Uredbe 1306/2013/EU, le da ureja "lažno" ustvarjene pogoje, Uredba 1306/2013/EU, relevantna za predmetno zadevo, in Javni razpis pa uporabljata (milejši) pravni pojem "umetno" ustvarjenih pogojev. Tukajšnje sodišče zato meni, da so v zadevi Slančeva sila zavzeta stališča Sodišča EU relevantna tudi za odločanje v obravnavani zadevi. Kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, da je toženka o umetno ustvarjenem pogoju odločala arbitrarno. Kot povedano, Javni razpis na podlagi 60. člena Uredbe 1306/2013/EU umetno ustvarjene pogoje konkretneje opredeljuje v smislu (skladno z nacionalno Uredbo določenih) ciljev, s katerimi umetno ustvarjeni pogoji niso skladni, to so izboljšanje starostne strukture nosilcev kmetijskih gospodarstev in izboljšanje konkurenčnosti kmetijskih gospodarstev. Vseh relevantnih okoliščin za preverjanje umetno ustvarjenih pogojev pa vnaprej ni mogoče predvideti in kriterijev za to natančno predpisati že po sami naravi stvari, saj gre za pravni pojem, katerega obstoj se ugotavlja v vsakem posameznem primeru posebej, glede na okoliščine konkretnega primera. Bistveno je, da toženka za presojo relevantne okoliščine ugotovi in obrazloži, s čemer je omogočena preverljivost odločitve tako stranki kot sodišču. V konkretnem primeru je toženka, kot je razvidno iz nadaljevanja, tej zahtevi zadostila, zato je neutemeljen tožbeni ugovor, da izpodbijana odločitev ni ustrezno obrazložena.

21. Upoštevajoč stališča Sodišča EU, zavzeta v zadevi Slančeva sila, ki jih je pri odločanju upoštevala tudi toženka, so umetno ustvarjeni pogoji tisti pogoji, ki sicer ne pomenijo kršitve črke predpisa, nasprotujejo pa namenu oziroma cilju, zaradi katerega so bili postavljeni, in zato ne morejo uživati pravnega varstva. Financiranja projekta ni mogoče zavrniti, kadar je lahko utemeljitev za zadevno investicijo kaj drugega kot zgolj pridobitev plačila iz sheme podpore. Glede na stališča Sodišča EU je treba tovrstne določbe razlagati tako, da se za njihovo uporabo zahteva obstoj objektivnega in subjektivnega elementa, pri čemer je treba glede objektivnega elementa preučiti objektivne okoliščine posameznega primera, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da cilja, ki mu sledi shema podpore, ni mogoče doseči, glede subjektivnega elementa pa obravnavati objektivne dokaze, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da je z ustvarjanjem lažnih pogojev, katerih izpolnitev se zahteva za pridobitev plačila iz sheme podpore, prosilec nameraval priti izključno do koristi, ki ni skladna s cilji te sheme (pri tem se lahko organ opre na elemente, kot so pravne, ekonomske in/ali osebne povezave med osebami, ki so vpletene v podobne investicijske projekte, pa tudi na znamenja oziroma indice, ki kažejo na namerno usklajevanje med temi osebami). Toženka mora tako pri odločanju upoštevati vse subjektivne in objektivne elemente, ki skupaj kot celota s stopnjo prepričanosti (v smislu načela materialne resnice, kot velja v upravnem postopku, in ne absolutne gotovosti) dopuščajo zaključek o umetno ustvarjenih pogojih.

22. Cilj podpore mladim kmetom po Uredbi je nesporno v tem, da se izboljša starostna struktura nosilcev kmetijskih gospodarstev (bodisi z medgeneracijskim prenosom bodisi z nakupom) in da se tako prevzetemu kmetijskemu gospodarstvu poveča konkurenčnost (na kar se jasno sklicuje tudi točka 12.7. Javnega razpisa). Prenosa kmetijskega gospodarstva v okoliščinah, ko se je prvotno kmetijsko gospodarstvo KMG-MID A. v kratkem časovnem obdobju pred tožnikovo prijavo na Javni razpis (štiri mesece pred prijavo) na opisan način delilo na dva KMG-MID, tudi po presoji sodišča ni mogoče šteti za medgeneracijski prenos skladen z določbami Uredbe in Javnega razpisa, saj je logičen zaključek, da se je z zmanjšanjem obsega PKP zmanjšala tudi konkurenčnost kmetijskega gospodarstva, kar je Agencija v izpodbijani odločbi primerno obrazložila. Splošno je namreč znano, da so stroški manjših kmetij, računano na površino, višji od stroškov večjih kmetij. Kaj drugega (zakaj v obravnavanem primeru ne bi bilo tako) bi moral tožnik že v upravnem postopku pred izdajo izpodbijane odločbe konkretno utemeljiti in dokaz(ov)ati, pa tega ni storil, čeprav je možnost za to imel. Časovno sosledje opisanih dogodkov ter medsebojne osebne povezave med tožnikom, njegovim očetom, starim očetom, staro materjo in tožnikovim bratom, ki jih je Agencija tudi predstavila že v izpodbijani odločbi, pa po presoji sodišča dajejo zadostno podlago tudi za zaključek, da je bilo kmetijsko gospodarstvo, s katerim je tožnik kandidiral na Javnem razpisu, zmanjšano prav z namenom pridobitve sredstev na Javnem razpisu, ne pa z namenom medgeneracijskega prenosa v smislu ciljev podukrepa 6. 1 (izboljšanje starostne strukture nosilcev kmetijskih gospodarstev in izboljšanje konkurenčnosti kmetijskih gospodarstev), in za presojo, da se tožnik ne more uspešno sklicevati, da za navedeno ni vedel.

23. Z dejanskim stanjem, ki ga je Agencija ugotovila na podlagi podatkov iz obravnavane vloge ter uradnih evidenc, je tožnika seznanila s pozivom z dne 6. 12. 2016, s katerim je tožnika seznanila tudi s svojim zaključkom, da je pogoj PKP ustvaril umetno, in s pravno podlago zadeve. Tožniku je tako dala možnost, da se o vsem izjavi, ki jo je tudi izkoristil, vendar tudi po presoji sodišča v odgovoru na poziv ni navedel takih dejstev in ne predlagal dokazov, ki bi omajali toženkin zaključek, da je do zmanjšanja PKP neposredno pred prijavo na Javni razpis prišlo zato, da bi tožnik pridobil sredstva na Javnem razpisu, in ne iz drugih razlogov (kar je Agencija ustrezno obrazložila v izpodbijani odločbi, ko je odgovorila na navedbe v tožnikovemu odgovoru na poziv). Takih dejstev in dokazov tožnik nadalje ni navajal oziroma predlagal niti v pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Napačno je tožbeno stališče, da je vse dokazno breme na toženki. V izhodišču je breme, da ugotovi in izkaže, da je pogoj ustvarjen umetno, res na toženki. Po tem, ko ga je slednja s svojimi ugotovitvami in podlago zanje seznanila v dopisu z dne 6. 12. 2016, pa je, glede na ugotovljene okoliščine zadeve, dokazno breme prešlo na tožnika, ki pa, kot rečeno nasprotnega ni uspel izkazati. Po navedenem sodišče kot neutemeljene zavrača tudi tožbene ugovore, da naj bi toženka bistveno kršila pravila upravnega postopka, torej da tožniku ni omogočila, da bi v postopku varoval svoje koristi in da je kršila načelo zaslišanja stranke.

24. Po presoji sodišča je toženka pravilno in popolno ugotovila dejansko stanje, na katerem temelji odločitev, ter na podlagi objektivnih (nespornih) dejstev, kot izhajajo iz 17. točke te obrazložitve, ugotovila tudi t.i. subjektivni element, to je, da je bilo konkretno zmanjšanje PKP izvedeno prav z namenom, da bi tožnik pridobil sredstva na Javnem razpisu. Tožnik v tej zvezi navaja, da ni jasno, koliko časovno oddaljene dogodke toženka upošteva pri ugotavljanju, ali so bili pogoji ustvarjeni umetno, vendar to do drugačne presoje in odločitve v obravnavanem primeru ne more privesti, saj v konkretnem primeru ne gre za daljše časovno obdobje, ampak je do zmanjšanja PKP kmetijskega gospodarstva prišlo le štiri mesece pred prijavo na Javni razpis. Ob tem sodišče, ne da bi bilo to bistveno za odločitev v tem sporu, ampak le v pojasnilo pripominja, da je tudi tožbo v upravnem sporu zoper odločbo, s katero je Agencija iz istega razloga (umetno ustvarjeni pogoj PKP) zavrnila vlogo, s katero se je na Javni razpis prijavil tožnikov brat kot nosilec KMG-MID E., sodišče zavrnilo (sodba, št. III U 78/2018-9 z dne 14. 6. 2019).

25. Glede na tožbene ugovore sodišče dodaja, da je materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev Javni razpis in da zato lahko uspešno kandidira le tisti prijavitelj, ki izpolnjuje v njem določene pogoje, vključno s tem, da ni umetno ustvaril pogojev za pridobitev podpore. S tem je zagotovljena tudi ustavna pravica enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, ki se odraža v enakopravnem obravnavanju vseh zainteresiranih subjektov, ki so se prijavili na isti javni razpis, in to na podlagi enakih pogojev za vse.

Sodišče zato ne sledi tožnikovi trditvi, da je toženka kršila to načelo, prav tako ne trditvi, da je bil tožnik v postopku diskriminiran, pri čemer še pojasnjuje, da je pridobitev nepovratnih sredstev na podlagi javnega razpisa negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja predpisanih pogojev in meril, torej zgolj pričakovanje in ne pravica.

26. Po vsem navedenem sodišče zaključuje, da je toženka pravilno ugotovila, da je tožnik pogoj za pridobitev ugodnosti po Javnem razpisu ustvaril umetno in v nasprotju s cilji zakonodaje, zato je bila njena odločitev, da tožnikovo vlogo zavrne, v skladu s 60. členom Uredbe 1306/2013/EU in točko 12.7. Javnega razpisa, utemeljena.

27. Pravilna in zakonita je tudi odločitev drugostopenjskega organa v izpodbijanem sklepu, s katerim je zavrnil tožnikov zahtevek za vračilo (za pritožbo) plačane upravne takse. Svojo odločitev je organ utemeljil in se pri tem oprl na relevantne določbe ZUT, zato je neutemeljen (tudi) ugovor, da ta odločitev ni obrazložena. Na te razloge se sodišče, da bi se izognilo ponavljanju, v celoti sklicuje, kot se sklicuje tudi na vse razloge, ki so navedeni v izpodbijani odločbi in drugostopenjskem aktu, kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Z navedenim zavrača tudi vse ostale tožbene ugovore. Neutemeljen je tudi ugovor, da naj bi toženka s tem, ko je tožnikovo vlogo zavrnila v celoti, čeprav v konkretnem primeru zmanjšanje PKP predstavlja manj kot 20 % vseh površin, kršila načelo sorazmernosti. Za odločitev je namreč bistvena ugotovitev, da je do zmanjšanja PKP prišlo z namenom pridobitve sredstev na Javnem razpisu, pri čemer velikost zmanjšanja sama po sebi ni pomembna, sodišče pa ob tem pripominja, da je bilo v konkretnem primeru zmanjšanje prav tolikšno, da bi še bilo formalno zadoščeno predpisanemu pogoju (zmanjšanje na 79,6460 ha PKP, medtem ko je pogoj po Uredbi in na njej temelječem Javnem razpisu največ 80 ha PKP).

28. Tožnik je sodišču predlagal, da postavi vprašanja za predhodno odločanje na Sodišče EU, kot je razvidno iz 13. točke te obrazložitve. Glede na stališča, zavzeta v tej sodbi, sodišče predlogu ni sledilo. Kot je navedlo, določba 60. člena Uredbe 1306/2013/EU je neposredno uporabljiva, stališča, ki jih je Sodišče EU že zavzelo v zadevi Slančeva sila, pa so relevantna tudi za obravnavani primer.

29. Na podlagi vsega navedenega sodišče sodi, da je toženka pravilno in popolno ugotovila dejansko stanje, pravilno uporabila materialno pravo in da je bil tudi postopek pred izdajo izpodbijane odločbe in sklepa pravilen. Izpodbijana odločba ter sklep sta torej pravilna in zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni. Tožbo je zato sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

30. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008

Eden izmed pogojev za pridobitev sredstev po Javnem razpisu je, da mora imeti upravičenec v upravljanju najmanj 6 ha in največ 80 ha PKP (točka 4.2.3. Javnega razpisa).

Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja.

Primerjaj npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013.

Primerjaj npr. sklepa Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 149/2009 z dne 29. 9. 2010 in št. X Ips 498/2011.

Uredba o izvajanju podukrepa pomoč za zagon dejavnosti za mlade kmete iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (2015) - člen 6, 6/1, 6/1-3, 6/1-5

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 - člen 60

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.