UPRS Sodba I U 1673/2018-31
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-06-14

dovoljenje za začasno prebivanje - družinsko življenje - nevarnost za javni red in varnost - pogoji za izdajo dovoljenja - nedoločen pravni pojem - delitev oblasti - sodni nadzor

Ocena, da obstajajo razlogi za sum, da tujec utegne pomeniti nevarnost za javni red in varnost ali mednarodne odnose Republike Slovenije ali obstaja sum, da bo njegovo prebivanje v državi povezano z izvajanjem terorističnih ali drugih nasilnih dejanj, nezakonitimi obveščevalnimi dejavnostmi, proizvodnjo ali prometom z drogami ali izvrševanjem drugih kaznivih dejanj (peta alineja prvega odstavka), je primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji dovoljenja, ta pa jo mora posebej obrazložiti. Po presoji sodišča pa razlaga navedenega nedoločenega pravnega pojma, ki jo je v obravnavani zadevi sprejela tožena stranka, presega okvire možne razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava.

Odločitev o zavrnitvi tožnikove zahteve je tožena stranka utemeljila le s tožnikovo predkaznovanostjo in težo kaznivega dejanja umora. Ostalih meril, torej časa tožnikovega prebivanja v Republiki Sloveniji, časa, ki je minil od kaznivega dejanja in tožnikovega vedenja v tem času ter njegove družinske situacije, tožena stranka ni presojala.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana, št. 214-1148/2016-53 z dne 19. 6. 2018, se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v ponovljenem postopku zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov, ki jo je tožnikov pooblaščenec vložil na podlagi prvega odstavka 51. člena Zakon o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2; 1. točka izreka). Ugotovila je še, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožena stranka ob upoštevanju navodil Upravnega sodišča v sodbi I U 1258/2016 z dne 20. 9. 2017 pozvala tožnikovega pooblaščenca na predložitev listine, iz katere bo razvidno tožnikovo trenutno zdravstveno stanje (diagnoza, pokretnost/nepokretnost, psihično stanje, ipd.) in potrdila zdravnika specialista, iz katerega bo razvidno, da tožnik ni zmožen ponoviti kaznivega dejanja, za katero mu je bila izrečena zaporna kazen 20 let, ter ostalih kaznivih dejanj. Tožnik je predložil tri zdravniška potrdila o zdravstvenem stanju po operaciji leta 2016.

3. Tožena stranka je ugotovila, da je bil tožnik 28. 10. 2016 pogojno odpuščen s prestajanja kazni zapora. Pogojni odpust z varstvenim nadzorom je trajal do izteka kazni 7. 6. 2018, če ga sodišče ne bo preklicalo. Iz odločbe Komisije za pogojni odpust je razvidno, da je tožnik kritičen do storjenega kaznivega dejanja, da zoper njega ne teče kazenski postopek in da ima zagotovljene pogoje za vključitev v življenje na prostosti.

4. Iz nadaljnjih ugotovitev je razvidno, da tožnik ni izbrisan iz kazenske evidence, saj je bil obsojen na kazen zapora nad 15 let. Zato mora tožnik po mnenju tožene stranke sprejeti posledice, ki so nastale v zvezi z njegovim ravnanjem na ozemlju Republike Slovenije.

5. Za navedenim stališčem je tožena stranka seznanila tožnika in mu dala možnost izjave. Pojasnila mu je, da ne bo zaslišan.

6. Ob sklicevanju na dopis Centra za socialno delo Ljubljana Šiška (CSD) je tožena stranka ugotovila, da je varstveni nadzor potekal v skladu s sprejetim dogovorom z dne 15. 12. 2017 med strokovno sodelavko in tožnikom. CSD je opravil dva razgovora, v okviru katerih je tožnik izjavil, da živi v stanovanju pri svojem očetu, ki je invalid. Nudi mu pomoč pri gospodinjskih in drugih opravilih ter se dobro razumeta. Ima možnost zaposlitve v podjetju svoje sestre, družina ga podpira in mu omogoča urejeno življenje. Prejema socialno pomoč in si želi dobiti slovensko državljanstvo. Še vedno je vključen v zdravljenje svoje bolezni in redno obiskuje zdravnika.

7. Iz pojasnila tožene stranke je razvidno, da je razloge za zavrnitev tožnikove zahteve presojala tudi z vidika pravice do družinskega življenja, vendar je menila, da storjeno kaznivo dejanje ne pretehta izdaje zahtevanega dovoljenja, saj je treba zavarovati pravice in svoboščine drugih ljudi in varnost javnega reda. Sprejela je stališče, da so za odločitev o zavrnitvi dovoljenja za začasno prebivanje ključna tožnikova kazniva dejanja. Menila je, da bi moral že po predhodno izrečenih kaznih (tatvine, prekrivanja, goljufije, ponarejanje listin) spremeniti svoj način življenja, kljub temu pa je storil še hujše kaznivo dejanje umora na grozovit način iz koristoljubnih namenov (zaradi pridobitve žrtvinega stanovanja).

8. V zvezi z navedeno presojo je tožena stranka pojasnila, da ni del sodne veje oblasti, zaradi česar ne ugotavlja tujčeve krivde. Pojasnila je, da je pri svojih odločitvah dolžna upoštevati pravnomočne sodbe, na podlagi katerih je bil tožnik spoznan za krivega (naštete so na šesti in sedmi strani izpodbijane odločbe). Ob sklicevanju na ugotovitev, da obsodba tožnika za kaznivo dejanje umora ni izbrisana iz kazenske evidence, je sprejela stališče, da njegovi zahtevi ni mogoče ugoditi niti ob upoštevanju, da je pogojni odpust že potekel in da obžaluje kaznivo dejanje umora. Menila je, da pravica do zasebnega in družinskega življenja ni absolutna, zaradi česar nad njo ne more biti kaznivo dejanje umora. Presodila je, da ima to kaznivo dejanje elemente nasilja, zaradi česar se v njem kaže posameznikovo obnašanje ter neupoštevanje in ogrožanje pravnega reda Republike Slovenije. Poudarila je, da je tožnik s svojim ravnanjem posegel v človeško življenje, ki je pravno najbolj varovana vrednota in dobrina.

9. Tožena stranka je presodila, da ni pristojna za oceno tožnikove izpovedbe, ali je glede na svoje zdravstveno stanje še sposoben storiti enako oziroma podobno kaznivo dejanje. Menila je, da ne bi bilo presenetljivo, če bi se to zgodilo. Poudarila je, da se je že zgodilo, da so obsojenci v času pogojnega odpusta ali po prestani kazni ponovili isto ali drugo kaznivo dejanje. Glede na težo storjenega kaznivega dejanja je sprejela stališče, da na drugačno odločitev ne bi vplivalo niti morebitno zaslišanje tožnika ali njegova bolezen, saj je iz predloženih zdravniških potrdil razvidno, da je prestal operacijo karcinoma rektuma in je njegovo zdravstveno stanje stabilno.

10. Glede na navedeno je tožena stranka ob sklicevanju na peto alinejo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 presodila, da obstajajo utemeljeni razlogi za sum, da bi prebivanje tožnika utegnilo pomeniti nevarnost za javni red in da bo povezano z izvajanjem drugih nasilnih (kaznivih) dejanj.

11. Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil tožbo, v kateri navaja, da tožena stranka ni presojala dejanske nevarnosti, da bi tožnik po prestani zaporni kazni in težki operaciji ponovno zašel v kriminal. V bistvenem meni, da v obravnavani zadevi ni bil zapolnjen nedoločeni pravni pojem "utemeljeni razlogi za sum za nevarnost za javni red". Poudarja, da je za očitano kaznivo dejanje že odslužil kazen. Meni, da bi morala tožena stranka presojati, ali je kljub temu nevaren javnemu redu, saj o tem sodišče v kazenskem postopku ni odločalo. S tem v zvezi poudarja, da njegovo zdravstveno stanje ni bistveno, je le dodatna okoliščina pri presoji navedenega ključnega vprašanja. Predlaga odločanje v sporu polne jurisdikcije.

12. V odgovoru na tožbo se je tožena stranka v bistvenem sklicevala na obrazložitev izpodbijane odločbe.

13. Dne 14. 6. 2021 je sodišče izvedlo glavno obravnavo. V okviru dokaznega postopka je pregledalo spise, ki se nanašajo na zadevo.

15. V skladu z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku) se v upravnem odločanju praviloma uporabi predpis, veljaven v času prvostopenjskega odločanja, razen če zakon ne določa drugače.

Predpis, ki je za obravnavano zadevo bistven, je prvi odstavek 51. člena ZTuj-2.

Določa, da lahko pristojni organ tujcu, ki v skladu z zakonom, mednarodnimi akti ali mednarodnimi načeli ali običaji izkaže utemeljen razlog, zaradi katerega je njegovo bivanje v Republiki Sloveniji upravičeno, izda dovoljenje za začasno prebivanje in sicer za čas nameravanega prebivanja v Republiki Sloveniji, vendar ne dlje od enega leta. Za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje mora tujec izpolnjevati tudi ostale pogoje za izdajo dovoljenja za prebivanje po tem zakonu.

16. V 55. členu ZTuj-2 so taksativno našteti razlogi, zaradi katerih se tujcu dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji ne izda (ali ne podaljša), med drugim, če obstajajo razlogi za sum, da utegne pomeniti nevarnost za javni red in varnost ali mednarodne odnose Republike Slovenije ali obstaja sum, da bo njegovo prebivanje v državi povezano z izvajanjem terorističnih ali drugih nasilnih dejanj, nezakonitimi obveščevalnimi dejavnostmi, proizvodnjo ali prometom z drogami ali izvrševanjem drugih kaznivih dejanj (peta alineja prvega odstavka). Gre torej za vprašanje pravne razlage nedoločenega pravnega pojma.

17. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da so nedoločeni pravni pojmi na področju upravnega prava po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma (npr. javna varnost). To upravnim organom omogoča, da tak pojem zapolnijo z vsebino, ki najustrezneje konkretizira zakonske določbe skladno z namenom zakona in v njem opredeljenim javnim interesom. S tem zakonodajalec določi upravi okvir njej prepuščene presoje, kako naj se norma materialnega prava razume in udejanja v praksi. Navedeno tudi ne nasprotuje zahtevam Ustave po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov (2. člen), dokler določen pojem v okviru pravne norme ne postane povsem odtegnjen pravni razlagi z ustaljenimi metodami razlage prava.

18. Po mnenju Vrhovnega sodišča iz zakona izrecno ne izhaja vsebinska omejenost sodnega nadzora v upravnem sporu glede razlage nedoločenih pravnih pojmov s strani uprave, kot to velja za sodni nadzor nad prostim preudarkom pri odločanju uprave (drugi odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Vendar pa je presodilo, da je treba izhajati tudi iz značilnosti funkcije uprave, ki kot prva skrbi za uresničevanje javnega interesa skladno z zakonom, pri čemer je zakonska določitev nedoločenih pravnih pojmov namenjena prav zagotavljanju učinkovitega izvrševanja te, upravne funkcije. Zato je sprejelo stališče, da lahko sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage takega nedoločenega pravnega pojma.

Sodišče v upravnem sporu – drugače kot prvostopenjsko sodišče v pravdi – namreč ni tisto, ki bi vsebino nedoločenega pravnega pojma samostojno (de novo) opredeljevalo. Njegova primarna funkcija je v nadzoru nad tem, ali ga je vsebinsko pravilno napolnil pristojni organ uprave v okviru in skladno z namenom, ki ga je upravi določil zakonodajalec.

19. Pravna kvalifikacija upoštevnih dejstev je torej neločljivo povezana z izvrševanjem pooblastila, ki ga je prek nedoločenega pravnega pojma upravi podelil zakonodajalec. Zato je sodišče le v primeru kršitve pravil razumnega in logičnega sklepanja pooblaščeno, da poseže v pravilnost navedene subsumpcije.

20. Glede na navedeno je skladno z zakonom ocena, da obstajajo razlogi za sum, da tujec utegne pomeniti nevarnost za javni red in varnost ali mednarodne odnose Republike Slovenije ali obstaja sum, da bo njegovo prebivanje v državi povezano z izvajanjem terorističnih ali drugih nasilnih dejanj, nezakonitimi obveščevalnimi dejavnostmi, proizvodnjo ali prometom z drogami ali izvrševanjem drugih kaznivih dejanj (peta alineja prvega odstavka), primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji dovoljenja, ta pa jo mora posebej obrazložiti. Po presoji sodišča pa razlaga navedenega nedoločenega pravnega pojma, ki jo je v obravnavani zadevi sprejela tožena stranka, presega okvire možne razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava.

21. S tem v zvezi je treba najprej poudariti, da je Upravno sodišče že večkrat (na primer v zadevi I U 2087/2017 z dne 3. 7. 2019) sprejelo stališče, od katerega v obravnavani zadevi ne odstopa, da je tudi 51. člen ZTuj-2 treba razlagati v skladu z Evropsko konvencijo o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP) in Ustavo tako, da se posamezniku zagotovi spoštovanje njegove pravice do zasebnega življenja iz 8. člena EKČP (22. in 27. točka obrazložitve). Izhajalo je namreč iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), da varovanje pravice do zasebnega in družinskega življenja ne pomeni le zaščite posameznika pred posegom oblasti v njegovo zasebno oziroma družinsko življenje, ampak vključuje tudi (pozitivno) obvezo države, da zagotavlja učinkovito varstvo posameznikovega zasebnega življenja. Natančna definicija pozitivnih in negativnih obveznosti države sicer ni mogoča, v obeh primerih pa mora biti zagotovljeno ravnotežje (oziroma ustrezno sorazmerje) med interesi posameznika in skupnosti kot celote. Uporabiti je torej treba načelo sorazmernosti.

22. Tožena stranka z izpodbijano odločbo sicer ni odločila, da mora tožnik zapustiti Republiko Slovenijo. Vendar pa nezakonito prebivanje tožnika vzpostavlja stanje, ki narekuje izdajo odločbe o vrnitvi (prvi odstavek 64. člena v zvezi s tretjo alinejo 60. člena ZTuj-2), katere posledica je tujčev izgon. Zato je treba ob upoštevanju okoliščin obravnavane zadeve v zvezi z zgornjimi izhodišči po naravi stvari upoštevati tudi stališča ESČP glede izgona tujcev zaradi storitve kaznivega dejanja. Ob sklicevanju na priporočilo Sveta Evrope je namreč poudarilo, naj se tujci, ki že dolgo časa prebivajo v gostujoči državi in so bili v njej rojeni oziroma so v njej odraščali, pod nobenim pogojem ne izganjajo, za druge tujce (ki so se priselili kasneje oziroma kot odrasli), ki so izvršili kaznivo dejanje, pa naj velja enaka zakonodaja kot za državljane te države, pri čemer naj se izgon izreče le v primeru posebej resnih kaznivih dejanj, zaradi katerih bi bila lahko ogrožena varnost gostujoče države.

23. Po stališču ESČP je treba v vsakem primeru posebej oceniti, ali je ukrep skladen s pogoji iz drugega odstavka 8. člena EKČP. V tem okviru je ESČP izoblikovalo merila, ki jih upošteva pri presoji, ali je ukrep izgona nujen v demokratični družbi in ali je sorazmeren z zasledovanim ciljem. ESČP pri oceni pravičnega ravnovesja med zasledovanim ciljem in nujnostjo ukrepa med drugim upošteva naravo in resnost kaznivega dejanja, ki ga je zagrešil pritožnik, dolžino oziroma čas prebivanja v državi, iz katere naj bi bil pritožnik izgnan, čas, ki je minil od kaznivega dejanja, in vedenje storilca v tem času, narodnost vpletenih oseb in pritožnikovo družinsko situacijo (npr. trajanje zakonske zveze).

24. Odločitev o zavrnitvi tožnikove zahteve je tožena stranka utemeljila le s tožnikovo predkaznovanostjo in težo kaznivega dejanja umora. Ostalih meril, torej časa tožnikovega prebivanja v Republiki Sloveniji, časa, ki je minil od kaznivega dejanja in tožnikovega vedenja v tem času ter njegove družinske situacije, tožena stranka ni presojala metodološko pravilno, torej vestno, skrbno ter analitično sintetično. Presoja tožnikovega družinskega življenja je namreč zgolj navidezna, saj je iz nje razviden le povzetek tožnikovih razgovorov pred CSD in nadaljnja posplošena ocena, "da storjeno kaznivo dejanje ne pretehta izdaje dovoljenja v prid družini, saj je potrebno zavarovati pravice in svoboščine drugih ljudi in varnost javnega reda". Metodološko nepravilna je tudi presoja tožnikovega vedenja v času, ki je minil od storitve kaznivega dejanja, saj je iz nje razvidno le, da je tožena stranka upoštevala tožnikov pogojni odpust in obžalovanje kaznivega dejanja umora, vendar dokazna ocena tudi v tem delu ne omogoča ugotovitve o obstoju razlogov za sum, da tožnik utegne pomeniti nevarnost za javni red in varnost ali o obstoju suma, da bo tožnikovo prebivanje v državi povezano z izvajanjem nasilnih dejanj. Tudi tožnikove posebne okoliščine, da je rojen v Sloveniji, da tu živi več kot 51 let, da je brez osebnih dokumentov in neznanega državljanstva, je tožena stranka navedla le v okviru uvodnega povzemanja stališč sodbe I U 1258/2016, ne da bi se do navedenega opredelila.

25. Po obrazloženem je sodišče zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in posledično nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, izpodbijano odločitev na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom tega člena je zadevo vrnilo organu, ki je izdal izpodbijani upravni akt, v ponoven postopek, v katerem bo vezan na navedeno pravno mnenje sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Tožena stranka bo morala v ponovljenem postopku ob upoštevanju tožnikovih posebnih okoliščin in navedenih meril ter s tem povezane tožnikove pravice do izjave, opraviti metodološko pravilno pravno kvalifikacijo upoštevnih dejstev z vidika 51. in 55. člena ZTuj-2.

26. Ob upoštevanju izhodišč o presoji pravilnosti zapolnitve nedoločenih pravnih pojmov sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Poleg tega podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage (kot rečeno je dejansko stanje zaradi nepravilne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovljeno), pri čemer tožnik ne utemeljuje, zakaj bi mu nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (prva točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Bistveno merilo za odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije pa ne moreta biti niti tožbeni ugovor o napačnem razumevanju organa, nanašajočega se na vsebino nedoločenega pravnega pojma, saj je (organ) vezan na pravno mnenje sodišča, in posplošen tožbeni ugovor, da je tak način odločanja nujen "zaradi varstva pravice do zasebnega življenja iz 8. člena EKČP, do človekovega dostojanstva, do enakosti pred zakonom, do nediskriminacije in drugih".

Tako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v svojih številnih odločbah (npr. odločbe X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010, X Ips 224/2007 z dne 1. 7. 2010, X Ips 496/2010 z dne 1. 9. 2011, X Ips 243/2013 z dne 5. 2. 2014).

Predmet presoje v tem upravnem sporu je namreč odločba tožene stranke, s katero je bila zavrnjena tožnikova vloga za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2.

Sklep I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019 (7. točka obrazložitve).

Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča Up-1243/18-15 z dne 3. 6. 2021 (9. točke obrazložitve).

Glej sodbo ESČP v zadevi Üner proti Nizozemski z dne 18. 10. 2006 (57. točka obrazložitve), na katero se sklicuje tudi Ustavno sodišče v navedeni odločbi.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 51, 51/1, 55, 55/1, 55/1-5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba I U 1420/2021-31, enako tudi ,