UPRS Sodba II U 27/2019-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-10-20

Nevenka Đebi (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Mojca Medved Ladinek

sofinanciranje iz javnih sredstev - ocenjevanje vloge - sestava strokovne komisije - strokovna komisija

Podatki o ocenjevalcih vloge morajo biti za stranke javni in dostopni. Stranke morajo imeti možnost, da se z njimi seznanijo in preverijo, ali je organ, ki je v postopku odločal, spoštoval določbe, ki določajo formalne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati ocenjevalci. Če je na strokovnost ocenjevalca še mogoče sklepati iz njegovih navedb na ocenjevalnem listu, pa se o objektivnosti in nepristranskosti ni mogoče prepričati drugače, kot da se izve, kdo je ocenjevalec. Le tako ima stranka možnost, da preveri, ali morda ne obstajajo okoliščine, ki kažejo na dvom o nepristranskosti in objektivnosti ocenjevalca.

Tožena stranka mora že zaradi načela enakega obravnavanja oziroma načela transparentnosti prijaviteljem omogočiti, da preverijo in se prepričajo, da je njihovo vlogo res ocenjevala strokovno usposobljena oseba, ter da je svojo oceno podala objektivno in nepristransko.

I. Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo št. 4300-2/2017/1666 z dne 27. 11. 2018 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom št. 4300-2/2017/1666 z dne 27. 11. 2018 je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju: ministrstvo) zavrnilo vlogo tožeče stranke za projekt z nazivom: ... .

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka dne 11. 5. 2018 oddala vlogo na Javnem razpisu „Spodbude za raziskovalno razvojne projekte 2“ (v nadaljevanju: javni razpis). Strokovna komisija za izvedbo postopka javnega razpisa je ugotovila, da je bila vloga pravočasna, pravilna in popolna. Po oceni vloge dveh zunanjih ocenjevalcev kot članov komisije, opravljeni na podlagi meril iz javnega razpisa, je vloga tožeče stranke prejela skupaj 24,03 točk od možnih 32 točk. Kot pojasnjuje ministrstvo, predstavlja končno oceno povprečje ocen obeh ocenjevalcev, upoštevaje maksimalno dovoljeno odstopanje v oceni na ravni celotne vloge, rezultat ocenjevanja z utemeljitvami ocene vsakega posameznega podmerila pa je razviden iz ocenjevalnih listov obeh zunanjih ocenjevalcev, ki sta kot prilogi sestavni del obrazložitve izpodbijanega sklepa.

3. Zaradi omejenosti finančnih sredstev je komisija, upoštevaje točko 5.2. javnega razpisa, med pozitivno ocenjenimi vlogami za sofinanciranje predlagala vloge po vrstnem redu števila doseženih točk od najbolje do najslabše ocenjene vloge in glede na prednostna območja. Vloge prijaviteljev, ki so konzorciji, iz programskega območja Kohezijska regija vzhodna Slovenija in Kohezijska regija zahodna Slovenija, so bile tako glede na razpoložljiva sredstva sofinancirane, če so bile ocenjene z vsaj 24,93 točkami. Vloga tožeče stranke, ki tega praga ni dosegla, je bila zato zavrnjena.

4. Tožeča stranka pred naslovnim sodiščem vlaga tožbo. V njej navaja, da je izpodbijani sklep nezakonit zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in kršitve materialnega prava, zaradi česar predlaga njegovo odpravo in vrnitev zadeve v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V nadaljevanju tožbe podaja obširne pripombe na ocene projekta po posameznih merilih javnega razpisa ter navaja razloge, zaradi katerih meni, da bi morala komisija njeni vlogi po posameznih merilih priznati višje število točk.

6. Tožeča stranka je po prejemu izpodbijanega sklepa na ministrstvo naslovila zahtevo za vpogled v originalne ocenjevalne liste, na zahtevo ji je ministrstvo odgovorilo z dopisom, ki pa mu je priložilo le kopije ocenjevalnih listov. Navaja, da dvomi v pravilnost poslanih kopij ocenjevalnih listov, zato zahteva, da se ji omogoči vpogled v originalne ocenjevalne liste ocenjevalcev, in da ji tožena stranka razkrije imena ocenjevalcev ter njihovo znanstveno ter strokovno odličnost. Želi pa tudi podatek o tem, katere projekte (izbrane in neizbrane) iz javnega razpisa sta ocenjevalca še ocenila.

7. V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je tožeči stranki zagotovila vse podatke, ki omogočajo učinkovito pravno sredstvo. Pojasnjuje, da sta sklepu priložena skena originalnih ocenjevalnih listov obeh ocenjevalcev z obrazložitvijo števila točk po posameznih merilih javnega razpisa. Kot neutemeljen zavrača dvom tožeče stranke v originalnost poslanih kopij ocenjevalnih listov in navaja, da tožeča stranka možnosti vpogleda v originalne ocenjevalne liste ni izkoristila. Glede očitka o razkritju identitete ocenjevalcev pa meni, da glede na zastavljeni način izbora ocenjevalcev ter postopka ocenjevanja imena ocenjevalcev niso relevantna. To, da so imena na ocenjevalnih listih prikrita, po njenem mnenju na presojo pravilnosti ocene oziroma na strokovnost in kompetentnost ocenjevalcev ne vpliva. Pojasnjuje, da je anonimnost zunanjih ocenjevalcev nujna tudi zaradi možnosti pritiskov ali drugih načinov posredne ali neposredne komunikacije tožeče stranke z zunanjimi ocenjevalci. Glede zahteve tožeče stranke po predložitvi seznama drugih projektov, ki sta jih ocenjevala zunanja ocenjevalca, pa navaja, da ta podatek ne more vplivati na pravilnost in zakonitost postopka in zaključuje, da je bila vsaka vloga ocenjevana individualno s strani posameznega zunanjega ocenjevalca in neodvisno od drugih vlog. Sodišču zato predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. V pripravljalni vlogi z dne 14. 5. 2019 je tožeča stranka še zanikala navedbo tožene iz odgovora na tožbo, da je imela v postopku možnost vpogleda v originalne ocenjevalne liste.

10. Med strankama je sporen postopek ocenjevanja vlog.

11. Zakonsko podlago za odločanje v tej zadevi predstavlja Zakon o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF), ki ureja postopek dodeljevanja sredstev proračuna za izvajanje prednostnih in razvojnih nalog države. ZJF v 106h. členu ureja imenovanje, delovanje in pristojnosti komisije, ki vodi postopek javnega razpisa za dodelitev sredstev (prvi odstavek) in določa, da komisija opravi tudi strokovni pregled popolnih vlog, jih oceni na podlagi zahtev in meril, ki so bila navedena v javnem razpisu ter pripravi predlog prejemnikov sredstev (tretji odstavek). Na podlagi predlogov komisije nato predstojnik neposrednega proračunskega uporabnika ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, izda sklepe o izboru prejemnikov sredstev (četrti odstavek). Podrobnejša pravila postopka je Vlada RS na podlagi pooblastila iz 106l. člena ZJF določila v Uredbi o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (v nadaljevanju: Uredba), ki v 4. členu določa, da morajo imeti predsednik in člani komisije univerzitetno izobrazbo ali visoko strokovno izobrazbo s specializacijo ali magisterijem in najmanj pet let delovnih izkušenj s področja, za katerega se dodeljujejo sredstva (drugi odstavek), in da s prijavitelji ali končnimi prejemniki sredstev ne smejo biti interesno povezani v smislu poslovne povezanosti, sorodstvenega razmerja (v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena), v zakonski zvezi ali v svaštvu do vštetega drugega kolena, četudi je zakonska zveza že prenehala, ali v izvenzakonski skupnosti. Glede presoje drugih elementov interesne povezanosti Uredba napotuje na Kodeks ravnanja javnih uslužbencev (tretji odstavek).

12. V upravnem sporu sodišče presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov in v tem okviru preveri tudi postopek ocenjevanja vlog, predvsem, ali so bili kriteriji za ocenjevanje dovolj jasni, konkretizirani in tudi uporabljeni,

ter ali je strokovna komisija svojo oceno ustrezno utemeljila ob upoštevanju vseh dejstev in dokazov ter meril - kriterijev iz javnega razpisa po predpisanem postopku.

Ocena oziroma število doseženih točk je rezultat ocene strokovne komisije oziroma zunanjega strokovnjaka po vnaprej določenih kriterijih.

Javni razpis je materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev, zato se v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev in kriterijev oziroma meril z zakonom, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila

13. V obravnavani zadevi je med strankama poleg ustreznosti strokovne ocene sporno tudi, ali so oceno podali neodvisni in strokovno ustrezno usposobljeni strokovnjaki. Tožeča stranka je po prejemu izpodbijanega sklepa zahtevala vpogled v originalne ocenjevalne liste, saj jo je zanimalo, kdo in kako je ocenil njeno vlogo. V odgovor je prejela kopije ocenjevalnih listov s prekritimi imeni ocenjevalcev. Sodišče ugotavlja, da zaradi prekritih podatkov na ocenjevalnih listih (originalnih ocenjevalnih listov z navedbo identitete ocenjevalcev ni najti niti v upravnem spisu) ni mogoče preveriti, ali so vlogo res ocenili neodvisni strokovnjaki, ki izpolnjujejo predpisane formalne pogoje glede izobrazbe ter izkušenj na določenem strokovnem področju, kot to določata drugi in tretji odstavek 4. člena Uredbe.

14. Iz javnega razpisa izhaja, da je njegov predmet sofinanciranje izvajanja inovativnih, raziskovalno razvojnih projektov podjetij in konzorcijev podjetij, katerih projektni cilj mora biti nov ali izboljšan izdelek, proces ali storitev, razvit do stopnje, da je potrjen v končni obliki ter primeren za uporabo v realnem okolju. Finančna sredstva deloma zagotavlja Evropska unija iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, v preostalem delu pa jih zagotavlja država. Gre torej za postopek dodeljevanja javnih sredstev oziroma sofinanciranja iz javnih sredstev, ti pa morajo biti še posebej transparentni in pregledni.

15. Postopek javnega razpisa za sofinanciranje iz javnih sredstev je poseben postopek, v katerem je ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani, in da se onemogoči vsaka arbitrarnost pri odločanju. Vsem prijaviteljem mora biti zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo na javnem razpisu in se potegujejo za dodelitev (dela) razpoložljivih sredstev. Narava odločanja pri kandidiranju vlagateljev na javnih razpisih je v pretežni meri strokovno-tehnična in je zato praviloma za preverjanje, ali so prispele popolne vloge in za ocenjevanje popolnih vlog, ki izpolnjujejo vse vstopne pogoje razpisa ter za razvrstitev projektov glede na prejeto oceno, zadolžena posebna strokovna komisija.

V postopku javnega razpisa sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi natančno presoja materialne in procesne vidike upravnega spora. Javni razpis pa je tudi v funkciji varovanja enakih možnosti vseh prijaviteljev, da konkurirajo (14. člen Ustave RS). Gre za poseben postopek, v katerem je enakost obravnavanja vseh subjektov, ki so se na javni razpis prijavili, bistvenega pomena. Prijaviteljem mora biti zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa. Do različnega obravnavanja kandidatov ne sme priti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Uspeh prijaviteljev na javnem razpisu mora biti odvisen zgolj od izpolnjevanja v naprej natančno določenih objektivnih kriterijev in meril javnega razpisa, ki pa morajo imeti podlago v veljavnih predpisih.

Da je zagotovljeno enako obravnavanje vseh prijaviteljev, morajo biti vse vloge ocenjene z uporabo vnaprej določenih meril in po postopku, ki ga določa javni razpis, prav tako je treba zagotoviti, da so ocenjevalci oziroma strokovnjaki res strokovno usposobljeni za obravnavano tehnično področje, in da ocenjujejo vloge objektivno in nepristransko.

16. Upoštevaje določbe Uredbe, ki določajo formalne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati ocenjevalci, ki z vlagatelji ne smejo biti interesno ali kako drugače povezani, morajo biti podatki o ocenjevalcih za stranke javni in dostopni. Stranke morajo imeti možnost, da se z njimi seznanijo in preverijo, ali je organ, ki je v postopku odločal, spoštoval navedene določbe. V obravnavanem primeru pa tožeči stranki ta možnost ni bila dana. Če namreč želi prijavitelj preveriti strokovno usposobljenost ocenjevalca in njegovo nepristranskost, mu mora biti to omogočeno. Če je na strokovnost ocenjevalca še mogoče sklepati iz njegovih navedb na ocenjevalnem listu, pa se o objektivnosti in nepristranskosti ni mogoče prepričati drugače, kot da se izve, kdo je ocenjevalec. Le tako ima stranka možnost, da preveri, ali morda ne obstajajo okoliščine, ki kažejo na dvom o nepristranskosti in objektivnosti ocenjevalca.

17. Tožena stranka mora že zaradi načela enakega obravnavanja oziroma načela transparentnosti prijaviteljem omogočiti, da preverijo in se prepričajo, da je njihovo vlogo res ocenjevala strokovno usposobljena oseba, ter da je svojo oceno podala objektivno in nepristransko. V ta namen mora biti vsakemu prijavitelju, ki je kandidiral za sredstva na javnem razpisu omogočeno, da poda zahtevo za pregled tako svoje vloge kot tudi vseh ostalih listin, ki so nastale v postopku ocenjevanja vloge (vključno z originali ocenjevalnih listov z imeni ocenjevalcev), omogočen pa mu mora biti tudi vpogled v vloge drugih prijaviteljev in ostale listine, saj se je le na ta način mogoče prepričati v enakost obravnave vseh vlog, ki so prispele na javni razpis.

18. Na podlagi zgoraj obrazloženega bi tožena stranka tožeči stranki morala razkriti imena in priimke ocenjevalcev njene vloge. S tem, ko tega ni storila, je onemogočila preverjanje njenega izbora strokovnjakov. Pri tem sodišče pripominja, da niti v upravnem spisu, ki ga v upravnem sporu sodišču posreduje tožena stranka na podlagi tretjega odstavka 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), ni originalnih ocenjevalnih listov z navedbo imen ocenjevalcev. Tako tudi sodišče ne razpolaga s podatki, kateri strokovnjaki so ocenili vlogo tožeče stranke, in na podlagi kakšnih strokovnih priporočil so bili imenovani. Ker tožena stranka sama izbere oziroma imenuje strokovnjake, ki bodo v postopku javnega razpisa ocenjevali vloge, ne omogoča pa strankam in sodišču preverjanja ustreznosti postopka imenovanja in strokovnosti imenovanih oseb, je njeno ravnanje netransparentno in arbitrarno ter posledično nezakonito.

19. Sodišče ni sledilo navedbam tožene stranke, da gre pri imenih in priimkih ocenjevalcev za varovane osebne podatke, saj iz ustaljene sodne prakse sodišča

izhaja, da kadar državni ali drugi javni organ (v obravnavanem primeru ministrstvo) sklene pogodbo z zunanjim izvajalcem, nanj prenese izvrševanje svoje javne funkcije. Posledično so ti subjekti podvrženi enakemu režimu kot sam javni organ. Subjekt torej posredno opravlja javno funkcijo in zanjo prejme plačilo iz javnih sredstev, v obravnavanem primeru pa še sodeluje v postopku javnega razpisa, v katerem se bodo podeljevala javna sredstva. Za takšne postopke veljavna zakonodaja predpisuje absolutno javnost podatkov. Za razkritje podatkov o porabi javnih sredstev ali podatkov, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, pa Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: ZDIJZ) v tretjem odstavku 6. člena določa, da se ti podatki razkrijejo ne glede na izjeme iz prvega odstavka navedenega člena.

20. V obravnavanem primeru tako osebno ime in priimek ocenjevalca, s katerim je tožena stranka sklenila pogodbo in nanj prenesla izvrševanje svoje javne funkcije v okviru ocenjevanja vlog vlagateljev, ki bodo prejeli državna oziroma evropska finančna sredstva na podlagi javnega razpisa, ter bo za delo plačan iz javnih sredstev tožene stranke, ni varovan osebni podatek.

21. Tožena stranka mora v postopku javnega razpisa izbrati strokovne, neodvisne in nepristranske člane strokovne komisije oziroma ocenjevalce vlog, njena izbira pa mora biti transparentna tako, da jo je možno preveriti. Le tako je zagotovljena zakonitost postopka. Ker to v predmetnem postopku ni bilo mogoče, je s tem storjena bistvena kršitev pravil postopka.

22. Ker v postopku izdaje izpodbijanega sklepa niso bila upoštevana pravila postopka, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve, je s tem podana bistvena kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Zato je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu v ponovni postopek, v katerem bo treba ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) odpraviti storjene kršitve upravnega postopka.

23. Zaradi kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti organ, sodišče samo ni moglo odločiti o stvari (analogna uporaba prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Prav tako tudi ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi zaradi bistvenih kršitev pravil postopka ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče odločilo na seji (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

24. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu prvega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 15,00 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

25. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Tako Vrhovno sodišče X Ips 725/2008 z dne 15. 12. 2010.

Tako sodna praksa Upravnega sodišča I U 786/2017-9 z dne 30. 1. 2018, točka 21.

Tako Vrhovno sodišče X Ips 725/2008 z dne 15. 12. 2010, X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015.

Tako sodna praksa Upravnega sodišča I U 786/2017-9 z dne 30. 1. 2018, točka 20.

Tako iz sodne prakse Upravnega sodišča I U 1170/2012 z dne 23. 4. 2013 in I U 638/2010-21 z dne 21. 2. 2012.

Tako iz sodne prakse I U 618/2016-8 z dne 4. 10. 2017.

Tako iz sodne prakse II U 2033/2018 z dne 6. 5. 2020, II U 415/2009 z dne 23. 2. 2011.

Tako odločba št. 090-110/2019/5 z dne 21. 5. 2019.

Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.

Zakon o javnem pravobranilcu (1976) - ZJP  - člen 106b

Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (2011) - člen 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.