UPRS Sklep I U 1823/2020-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-03

varstvo ustavnih pravic - vezanost sodišča na tožbeni predlog - splošni abstraktni akt - pristojnost - zavrženje tožbe

Določb spornih odlokov Vlade ni mogoče šteti za posamične akte, ki bi bili lahko dopusten predmet upravnega spora. Ker je za presojo abstraktnih splošnih aktov po določbi 3. alineje 1. odstavka 160. člena URS v zvezi z 21. členom ZUstS pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije, je tukajšnje sodišče skupno tožbo obeh tožnikov zavrglo na podlagi 4. alineje 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Tožeči stranki, ki sta uvodoma navedeni fizična in pravna oseba, po skupnem pooblaščencu vlagata ob sklicevanju na določila 1. in 2. odstavka 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) skupno tožbo zaradi varstva ustavnih pravic zoper več po njunem mnenju neustavnih predpisov, in sicer: Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanj okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 159/2020), Odlok o spremembi in dopolnitvi Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanj okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 163/2020), Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 124/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 135/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 143/2020), Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 163/2020), ki jih je vse sprejela Vlada Republike Slovenije in naj bi skupaj z razglasitvijo epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (v nadaljevanju RS) posegali oziroma kršili ustavne pravice iz 1., 2., 5., 14., 15., 16., 17., 18., 32., 34., 35., 42., 49., 51., 53., 56., 57., 63., 72., 74. in 153. člena Ustave, predvsem z naštetimi ukrepi: 1. samo-izolacija; 2. socialna distanca; 3. prepoved zbiranja in druženja; 4. prepoved športnih in rekreativnih dejavnosti; 5. obvezno nošenje mask; 6. samovoljna in neupravičena ustavitev poslovanja podjetij; 7. zapiranje šol, vrtcev, parkov in igrišč; 8. prekinitev dostopa do izobrazbe ter zdravstvene in zobozdravstvene, prehranske, terapevtske in druge podpore za zdrave in za fizično in umsko prizadete, še posebej otroke s posebnimi potrebami, ki imajo nevrološke motnje; 9. zapiranje prostorov za verske obrede; 10. prepoved gibanja izven meja občin; 11. policijska ura; 12. prepoved izstopa iz države; 13. prepoved ponujanja in prodajanja blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju RS; 14. omejitev števila oseb v zaprtih javnih prostorih na 30m2/na posamezno stranko ali na eno stranko, če je prostor manjši od 30m2; 15. ustavitev poslovanja podjetij in gospodarskih dejavnosti, ki jih v njuni skupni tožbi oba tožnika kritizirata, češ da takšni ukrepi nimajo znanstvene/medicinske osnove in da njihova učinkovitost ni medicinsko znanstveno dokazana ter da naj bi povzročali tako fizične kot psihične poškodbe kot ekstremni, neprimerni in neupravičeni, ker naj ne bi bili v skladu s temeljnimi načeli ustavnosti, zakonitosti in pravičnosti v svobodni in demokratični družbi.

2. Pravni interes za skupno tožbo obeh tožnikov - fizične in pravne osebe, je po njunem mnenju izkazan, ker omejitev ustavnih pravic učinkuje na vse prebivalce/subjekte v RS, torej tudi na obe tožeči stranki. Kritizirata zlasti uvrstitev bolezni COVID-19 med hude in nevarne nalezljive bolezni, kot sta na primer kuga in hemoragična mrzlica, češ da je šlo za izključno politično odločitev brez medicinske podlage in v nasprotju s stroko, četudi temelji na 7. členu Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), ki sicer določa definicijo epidemije, vendar ta definicija ni konkretizirana oziroma substancirana zaradi odsotnosti kakršnihkoli določenih meril in kriterijev za ugotavljanje potrebnega oziroma mejnega števila prizadetih oseb za ugotavljanje, kaj naj bi pomenilo „običajno stanje“ in kaj naj bi pomenilo, da se le-to „presega“ ter kdo je pristojen za ugotavljanje preseganja običajnega stanja, kar naj bi bilo v pristojnosti zakonodajalca, ki bi o tem odločal z kvalificirano večino, medtem ko je za podajanje mnenja o potrebnih ukrepih pristojen edino NIJZ kot strokovno neodvisen organ. V nadaljevanju tožbe utemeljujeta razloge, zaradi katerih menita, da gre s spornimi ukrepi za kršitev ustavnih pravic iz 1., 2., 5., 14., 15., 16., 17., 18., 32., 34., 35., 42., 49., 51., 53., 56., 57., 63., 72., 74. in 153. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Tožnika kot del trditvene podlage tožbe predlagata vpogled naštetih listinskih dokazov in podatkov iz javnih registrov, javno objavljenih člankov, mnenj, študij, grafov, skic in protokolov ter ogled video posnetkov in ustno zaslišanje prvo tožeče stranke oziroma zakonitega zastopnika drugo tožeče stranke ter poimensko navedenih prič.

3. V tožbenem zahtevku sodišču predlagata, da kot nezakonite spozna sporne odloke Vlade RS: Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanj okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 159/2020), Odlok o spremembi in dopolnitvi Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanj okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 163/2020), Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 124/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 135/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 143/2020), Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 163/2020), obenem pa naj sodišče tudi ugotovi, da so s spornimi odloki predpisani ukrepi (1. samo-izolacija; 2. socialna distanca; 3. prepoved zbiranja in druženja; 4. prepoved športnih in rekreativnih dejavnosti; 5. obvezno nošenje mask; 6. samovoljna in neupravičena ustavitev poslovanja podjetij; 7. zapiranje šol, vrtcev, parkov in igrišč; 8. prekinitev dostopa do izobrazbe ter zdravstvene in zobozdravstvene, prehranske, terapevtske in druge podpore za zdrave in za fizično in umsko prizadete, še posebej otroke s posebnimi potrebami, ki imajo nevrološke motnje; 9. zapiranje prostorov za verske obrede; 10. prepoved gibanja izven meja občin; 11. policijska ura; 12. prepoved izstopa iz države; 13. prepoved ponujanja in prodajanja blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju RS; 14. omejitev števila oseb v zaprtih javnih prostorih na 30m2/na posamezno stranko ali na eno stranko, če je prostor manjši od 30m2; 15. ustavitev poslovanja podjetij in gospodarskih dejavnosti) obema tožnikoma kršene ustavne pravice iz 1., 2., 5., 14., 15., 16., 17., 18., 32., 34., 35., 42., 49., 51., 53., 56., 57., 63., 72., 74. in 153. člena URS. Tožnika zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka je vložila odgovor na tožbo in sodišču predlaga, naj tožbo zavrže. Meni, da v konkretnem primeru niso kumulativno izpolnjene taksativno predpisane procesne predpostavke za meritorno odločanje o tožbi ne po prvem in tudi ne po drugem odstavku 4. člena ZUS-1, češ da je v povezavi z določilom 3. odstavka 30. člena ZUS-1 opredelitev spornega dejanja kot obvezen sestavni del tovrstne tožbe, ki je v konkretnem primeru očitno popolnoma izostala, upoštevajoč stališče, da samega po sebi dejanja sprejema izpodbijanih odlokov ni mogoče šteti kot dejanje, zoper katerega je dopustno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1, saj je Vlada RS s sprejemom izpodbijanih odlokov zgolj izvrševala svojo ustavno in zakonsko pristojnost oziroma gre za izvrševanje njene izvirne funkcije. Zato je po stališču tožene stranke izpodbijane odloke mogoče umestiti v okvir negativne definicije upravnega akta iz 3. člena ZUS-1, po katerem upravni akti niso tiste odločitve, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil, za kar gre v primeru izpodbijanih odlokov, s katerimi je tožena stranka pri izvrševanju svoje izvršilne funkcije določila sporne ukrepe v skladu s svojimi zakonskimi pooblastili in diskrecijsko pravico na podlagi ZNB in pri tem očitno ne gre za akte iz 3. odstavka 5. člena ZUS-1. Razen tega nobenega izmed izpodbijanih aktov ni mogoče opredeliti kot (dokončni) posamični akt v smislu določil 2. člena ZUS-1, saj gre le za splošne in nikakor ne za posamične akte, s katerimi se posega v pravni položaj posamičnega tožnika. Poleg tega tožnika tudi nista opredeljeno navedla, za kakšno dejanje naj bi sploh šlo oziroma je bilo storjeno, niti kje in kdaj je bilo storjeno, niti nista navedla organa in tudi ne uradne osebe, prav tako pa tudi nista predložila dokazov za to. Tako torej spornega dejanja, s katerim bi jima bilo poseženo v njune človekove pravice, sploh nista določno opredelila, niti ga nista vsaj pavšalno zatrjevala. Ker torej izpodbijanih odlokov nikakor ni mogoče opredeliti kot (dokončen) posamični akt v smislu 2. člena ZUS-1, kot taki zato tudi ne morejo biti predmet presoje zakonitosti niti v okviru subsidiarnega upravnega po 4. členu ZUS-1 oziroma 2. odstavku 157. člena URS. Pač pa je za presojo ustavnosti in zakonitosti splošnih aktov pristojno Ustavno sodišče RS v skladu s 160. členom URS in 21. členom Zakona o Ustavnem sodišču. Ker so vsi izpodbijani odloki z dnem 6. 12. 2020 že prenehali veljati in so bili v Uradnem listu št. 181/2020 objavljeni novi odloki, tako v konkretnem primeru manjka tudi procesna predpostavka pravnega interesa za ugotovitveno tožbo, kar je prav tako razlog, da je potrebno tožbo zavreči. Tožena stranka iz previdnosti opozarja tudi na 30-dnevni rok za vložitev tožbe, ki velja tudi za tožbo iz 4. člena ZUS-1, ki je bila po njenem mnenju prepozno vložena glede na to, kdaj so bili izdani izpodbijani odloki.

5. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

6. Ustava Republike Slovenije v prvem odstavku 157. člena (v nadaljevanju URS) določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo ni v skladu z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (2. odstavek 157. člena URS).

7. Na tej podlagi prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

8. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (4. odstavek 5. člena ZUS-1), kar povedano z drugimi besedami pomeni, da je tudi tam navedena normativna vsebina določbe 4. odstavka 5. člena ZUS-1 dopustna podlaga za presojo zakonitosti akta, kolikor ustreza predpisanim zakonskim pogojem za opredelitev upravnega akta v smislu 1. člena v zvezi z 2. odstavkom 2. člena ZUS-1 kot javnopravne, enostranske, oblastvene, posamične odločitve v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katero je organ odločil o individualnih pravicah obveznostih ali pravnih koristih posameznih fizičnih, pravnih ali drugih oseb, saj izraza „urejajo“ namreč ni mogoče razumeti drugače kot neposrednega posega v pravice, obveznosti ali pravne koristi konkretnih oseb.

9. Navedeno pomeni, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, poleg tega pa tudi ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo, kot tudi ne o tistih aktih, zoper katere je tožniku na razpolago drugo sodno varstvo. Pri tem se za upravni akt po 2. odstavku 2. člena ZUS-1 šteje tisti akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Upoštevaje določbo 1. odstavka 4. člena ZUS-1, s katero je povzeta določba 2. odstavka 157. člena URS, pa je predmet presoje sodišča v upravnem sporu tudi zakonitost posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

10. Ustava niti zakon ne opredeljujeta vsebine pojma „posamični akt“, vendar pa se tako v upravno sodni praksi kot v pravni teoriji ta izraz uporablja za pravne akte, ki pomenijo individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov in nastanejo pri uporabljanju prava kot rezultat soočanja konkretnih dejstev ter abstraktnih pravnih norm ter se glede na subjekte, ki jih oblikujejo, razvrščajo v oblastne, sodne in upravne akte ter neoblastne (posamične/splošne) pravne akte. Tudi za posamični akt je značilno, da gre za akt, s katerim se odloča o individualni pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega subjekta, ne pa za abstraktni splošni akt, pri čemer je upravni spor dopusten zgolj v primeru, če tožnik uveljavlja, da je on sam individualno prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi izpodbijanega akta ali pa zaradi tega, ker mu upravni akt ni bil izdan in vročen v predpisanem roku. Iz citiranih določb URS in ZUS-1 izhaja, da se v upravnem sporu ne zagotavlja sodno varstvo zoper abstraktne splošne akte, saj je slednje v skladu s 3. alinejo 1. odstavka 160. člena URS pridržano Ustavnemu sodišču Republike Slovenije.

11. Sodišče, ki v skladu s 1. odstavkom 40. člena ZUS-1 presoja izpodbijani akt v mejah tožbenega predloga, v konkretnem primeru ugotavlja, da iz vsebine tožbenega zahtevka kot iz tožbe kot celote nedvoumno izhaja, da tožnika zahtevata sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1, pri čemer iz tožbenih navedb izhaja, da je zanju spornih več v tožbenem zahtevku navedenih odlokov Vlade v njihovem celotnem besedilu, in sicer: Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanj okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 159/2020), Odlok o spremembi in dopolnitvi Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanj okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 163/2020), Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 124/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 135/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 143/2020), Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 163/2020). To pa že glede na njihovo poimenovanje, kot tudi glede na njihovo celotno normativno vsebino kaže na njihovo pravno naravo splošnih abstraktnih pravnih aktov, ne pa za individualno urejanje posamičnih razmerij.

12. Iz navedenih določb 1., 2., 4. in četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 tako po mnenju sodišča izhaja, da določb spornih odlokov Vlade, in sicer: Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanj okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 159/2020), Odlok o spremembi in dopolnitvi Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanj okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 163/2020), Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 124/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 135/2020), Odlok o spremembah Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 143/2020), Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 163/2020), ki jih s skupno tožbo izpodbijata tožnika, ni mogoče šteti za posamične akte, ki bi bili lahko dopusten predmet upravnega spora. Ker je za presojo abstraktnih splošnih aktov po določbi 3. alineje 1. odstavka 160. člena URS v zvezi z 21. členom Zakona o ustavnem sodišču pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije, je tukajšnje sodišče skupno tožbo obeh tožnikov zavrglo na podlagi 4. alineje 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1. Sodišče mora namreč v skladu z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti ves čas postopka paziti na razloge za zavrženje tožbe, naštete taksativno v 1. odstavku 36. člena ZUS-1.

13. Ker je bilo tožbo treba zavreči iz navedenih razlogov že v okviru predhodnega preizkusa tožbe, sodišče ni opravilo glavne obravnave, saj niso bili izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje sodišča o tožbi.

14. V tožbenem zahtevku sta tožnika predlagala tudi, da sodišče toženi stranki naloži povrnitev stroškov predmetnega postopka.

15. Sodišče je o stroških postopka odločilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 157/1, 160, 160/1, 160/1-3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/4, 36, 36/1, 36/1-4, 40, 40/1

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 21

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.