UPRS Sodba II U 235/2018-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-17

Jasna Šegan (preds.), Andrej Orel (poroč.), Lea Chiabai

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - lokacijska informacija

Lokacijska informacija ni odločba, s katero bi bila gradnja dovoljena oziroma nedovoljena gradnja legalizirana.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata za okolje in prostor, Območna enota Murska Sobota (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo, št. 06122-556/2018/11 z dne 18. 4. 2018 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), odločil, da mora inšpekcijski zavezanec A.A. (v nadaljevanju zavezanec ali tožeča stranka) ustaviti vsa gradbena dela na nelegalni gradnji - enoetažni gostinski stavbi tlorisne površine 6,0 m x 14,0 m in nadstreškom tlorisne velikosti 4,9 m x 4, 7 m na betonski plošči tlorisne površine 4,4, m x 14,0 m, ki jo kot investitor gradi brez gradbenega dovoljenja na zemljišču s parc. št. 2669 k.o. B. (1. točka izreka). Zavezancu je naložil, da v roku šest mesecev po vročitvi odločbe na lastne stroške odstrani nelegalno gradnjo iz 1. točke izreka te odločbe in vzpostavi prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer bo v primeru neizpolnitve te obveznosti prvostopenjski organ pričel postopek izvršbe, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Za sporni objekt je izrekel prepoved iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in odločil, da stroškov postopka ni bilo in da morebitna pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4., 5. in 6. točka izreka). V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ pojasnjuje, da je zemljišče po določbah prostorskega akta kmetijsko zemljišče 2. kategorije in se nahaja med visokovodnim nasipom in reko Muro. Parcela je na naravni vrednoti - sonaravna struga reke Mure z obrežji in prodišči od ... do ... . Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Beltinci (v nadaljnjem besedilu PUP) v 7. alineji b točke 16. člena določa, da so na ostalih kmetijskih zemljiščih dopustni posegi, med katerimi je navedena tudi postavitev začasnih montažnih objektov za potrebe kmetijstva, turizma ter športnih in drugih prireditev, postavitev in odstranitev ograj. Dimenzije objekta je ugotovil ob času ogleda dne 23. 3. 2018 in pri tem upošteval Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS 18/13, 24/13 in 26/13, v nadaljnjem besedilu Uredba - 13) ter standard SIST ISO 9836, po katerem se bruto tlorisna površina računa kot skupna površina vseh etaž stavb. Pokrite tlorisne površine, ki niso zaprte ali so delno zaprte (tč. standarda 5.1.3.1. b) se računajo do navpične projekcije zunanjega roba krova.

2. Prvostopenjski organ je opravil vpogled v inšpekcijski spis istega organa 356-02-11-330/2003, iz katerega je razvidno, da je bila inšpekcijskemu zavezancu z odločbo, št. 356-02-11-330/2003 z dne 19. 9. 2013 odrejena odstranitev iste nelegalne gradnje. Po pridobitvi lokacijske informacije Občine Beltinci, št. 350-07/2004-189-BČ z dne 31. 8. 2004, pa je bil izdan sklep o ustavitvi postopka, št. 356-02-11-330/2003 z dne 16. 12. 2004, s katerim je bil inšpekcijski postopek ustavljen, saj je bila postavitev začasnih montažnih objektov za potrebe turizma skladna s prostorskim aktom v času gradnje leta 2002, kot tudi v času izdaje sklepa o ustavitvi postopka.

3. Po določbi 25.c člena Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, ob pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS 114/03, 130/04 in 100/05, v nadaljevanju Pravilnik) obstaja obveznost odstranitve začasnega objekta namenjenega sezonski turistični ponudbi, ko poteče čas turistične sezone, najpozneje pa v enem letu po izdaji lokacijske informacije. Če se začasni objekt ne odstrani, se takšen objekt šteje za enostavni objekt, za katerega je potrebno gradbeno dovoljenje. Enoletni rok po izdaji lokacijske informacije je potekel 23. 8. 2005. Objekt je nelegalna gradnja, saj ni bil odstranjen v roku enega leta po pridobitvi lokacijske informacije, tožeča stranka pa si potrebnega dovoljenja ni pridobila. Na priobalnem zemljišču med reko Muro in visokovodnim nasipom gradnja gostinskega objekta ni dopustna upoštevaje določbe 37., 84. in 86. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZVO-1). Po določbah Uredbe o pogojih in omejitvah za izvajanje dejavnosti in posegov v prostor na območjih, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja (Ur. list RS, št. 98/08) trajnega objekta ni mogoče legalizirati. Glede na navedeno, je v skladu s 152. členom ZGO-1 odredil tako, kot izhaja iz 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe. Opozorilo iz 3. točke izreka je skladno s tretjim odstavkom 148. člena ZGO-1, 4. točka izreka pa v skladu s 158. členom ZGO-1.

4. Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je s svojo odločbo z dne 2. 7. 2018 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi je zavrnilo ugovor tožeče stranke, da se je objekt s pridobljeno lokacijsko informacijo z dne 31. 8. 2004 legaliziral. Lokacijska informacija namreč ni odločba, s katero bi bila gradnja dovoljena. V času, ko je tožeča stranka v letu 2002 gradila sporni objekt je takrat veljavni Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) v 50. členu določal, da mora investitor za graditev objektov in naprav pridobiti lokacijsko dovoljenje, česar si tožeča stranka ni pridobila. Po določbah 51. člena ZUN lokacijsko dovoljenje ni bilo potrebno, med ostalim za postavitev začasnih objektov in naprav, namenjenih sezonski turistični ponudbi in prireditvam. Na podlagi drugega odstavka 51. člena ZUN pa je lahko pristojni občinski organ predpisal, da lokacijsko dovoljenje ni potrebno za graditev pomožnih objektov in predpisal vrsto, namen, največjo velikost in način gradnje teh objektov, za kar pa si je moral investitor na podlagi določb 62. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pridobiti odločbo o dovolitvi priglašenih del. Sporni objekt po mnenju drugostopenjskega organa že v času gradnje ni izpolnjeval pogojev za enostavni objekt po takrat veljavnem Odloku določitvi pomožnih objektov in drugih posegov v prostor na območju Občine Beltinci, za katere lokacijsko dovoljenje ni potrebno (v nadaljevanju Odlok o pomožnih objektih Občine Beltinci). Spornega objekta tudi ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte po Pravilniku veljavnim pred uveljavitvijo sprememb določenih v 25. c členu Pravilnika, niti po Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost (Ur. list RS, št. 37/08 in 9/08; v nadaljevanju Uredba), niti po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Ur. list RS, št. 18/13, 24/13 in 26/13; v nadaljevanju Uredba-13). Upoštevaje sodno prakso Vrhovnega sodišča se tožeča stranka ne more utemeljeno sklicevati na sklep o ustavitvi postopka, saj gre za postopkovni sklep.

5. Tožeča stranka se z odločitvijo prvostopenjskega organa ne strinja in sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravi ter ji povrne stroške postopka. V tožbi povzema potek inšpekcijskega postopka in ugotavlja, da je v zadevi bistvenega pomena, da je bil inšpekcijski postopek, v katerem je bila z odločbo z dne 19. 9. 2003 odrejena odstranitev nelegalne gradnje, po pridobitvi lokacijske informacije z dne 31. 8. 2004 dne 16. 12. 2004 ustavljen. Iz sklepa o ustavitvi postopka nikjer ne izhaja, da bi moral inšpekcijski zavezanec objekt po poteku roka odstraniti. Tudi iz lokacijske informacije Občine Beltinci z dne 31. 8. 2004 ne izhaja, da objekt lahko stoji le eno leto. Z navedeno lokacijsko informacijo je bila opravljena legalizacija objekta za namen turizma ter prireditev, zato objekt kot legalen lahko stoji. Sklicevanje tožene stranke na Pravilnik ni pravilno, saj Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost v 24. členu navedeni Pravilnik razveljavlja, zato se nanj inšpektor ne more sklicevati in predstavlja njegova uporaba nepravilno uporabo materialnega prava. Ker je bil objekt v letu 2004 legaliziran, kasnejša sprememba zakonodaje na njegovo legalnost ne more vplivati.

6. V času legalizacije je za gradnjo objekta, za katero ni bilo potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja, zadostovala lokacijska informacija, katero je investitor pridobil, zato je sledil sklep o ustavitvi postopka. Kolikor bi bilo potrebno gradbeno dovoljenje za tak objekt, bi inšpektor že takrat odredil, da se objekt odstrani.

7. V nadaljevanju povzame podatke lokacijske informacije Občine Beltinci, na podlagi katere zaključuje, da gre v konkretnem primeru za dopustno gradnjo. Inšpekcijski postopek je bil ustavljen, iz zemljiške knjige je bila izbrisana zaznamba, da gre za nelegalno gradnjo, zato gre za že razsojeno stvar.

9. Med tožečo in toženo stranko ni sporno, da je predmet inšpekcijskega ukrepa enoetažni gostinski objekt tlorisne površine 6,00 m x 14,00 m in nadstrešek tlorisne velikosti 4,90 m x 7,40 m na betonski plošči tlorisne površine 4,40 m x 14,00 m stoječ na parc. št. 2669 k.o. B.. V zadevi ravno tako ni sporno, da si tožeča stranka za gradnjo spornega objekta ni pridobila niti gradbenega dovoljenja niti drugega upravnega dovoljenja Dne 31. 8. 2004 si je pridobila lokacijsko informacijo Občine Beltinci, št. 35-07/2004-189-BČ za legalizacijo objekta za namen turizma in prireditev, iz katere izhaja, da je predviden objekt namenjen turizmu, da je parc. št. 2669 k.o. B. po osnovni namenski rabi kmetijsko zemljišče 2. kategorije, na katerem so med ostalim dopustne gradnje - postavitev začasnih montažnih objektov za potrebe kmetijstva, turizma, športnih in drugih prireditev. Med tožečo in toženo stranko pa ravno tako ni sporno, da je bila za isti objekt z odločbo prvostopenjskega organa, št. 356-02-11-330/2003 z dne 19. 9. 2003 odrejena odstranitev nelegalne gradnje ter da je bil po pridobitvi že navedene lokacijske informacije izdan sklep o ustavitvi postopka, št. 356-02-11-330/2003 z dne 16. 12. 2004.

10. Iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe izhaja, da je dne 23. 3. 2018 z ogledom spornega objekta prvostopenjski organ pričel inšpekcijski nadzor gradnje spornega gostinskega objekta stoječega na parc. št. 2669 k.o. B. in o tem sestavil zapisnik glede ugotovljenega dejanskega stanja, s katerim je dne 3. 4. 2018 seznanil tožečo stranko in jo pozval, da se o ugotovitvah zapisnika o ogledu ter o ugotovljenem dejanskem stanju v zvezi z inšpekcijsko odločbo, izdano v postopku pod opr. št. 35602-11-330/2003 izjasni. Tožeča stranka je dne 10. 4. 2018 podala pripombo na zapisnik, v katerem je med drugim tako kot v tožbi ugovarjala, da je bilo v zadevi že pravnomočno odločeno.

11. Ugovor tožeče stranke, da je izpodbijana odločba nezakonita glede na to, da je bil sporni objekt v času inšpekcijskega postopka, ki je tekel v letu 2003, legaliziran, ni utemeljen. Takrat veljavni ZGO-1 je v prvem odstavku 3. člena določal, da se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta, nadomestna gradnja in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. V tretjem odstavku istega člena pa je določal, da ne glede na določbe prvega odstavka tega člena za enostavni objekt ni potrebno gradbeno dovoljenje, če investitor pred začetkom gradnje pridobi lokacijsko informacijo, iz katere izhaja, da je takšna gradnja v skladu z izvedbenim prostorskim aktom in če je njegova velikost, način gradnje in rabe ter odmik od meje sosednjih zemljišč, v skladu s predpisom iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Ne glede na to, da je tudi sicer sporni objekt, v času izdaje lokacijske informacije presegal s Pravilnikom dopustno površino, predpisano za enostavne objekte, pa iz navedene lokacijske informacije izhaja, da je na zemljišču s parc. št. 2669 k.o. B., ki je po določbah prostorskega akta kmetijsko zemljišče 2. kategorije, upoštevaje Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje občine Beltinci (v nadaljevanju PUP) dopustna postavitev začasnih montažnih objektov za potrebe kmetijstva, turizma ter športnih in drugih prireditev. Podrobnejše pogoje gradnje brez gradbenega dovoljenja pa je določal Pravilnik, ki je za gradnjo začasnega objekta, ki je namenjen sezonski turistični ponudbi določal več pogojev. Tako med drugim ne sme presegati površine 50 m2, narejen mora biti v montažni izvedbi (9. člen Pravilnika), po koncu turistične sezone, najpozneje pa v enem letu po izdaji lokacijske informacije, pa ga je treba odstraniti (drugi odstavek 25.c člena Pravilnika). V obravnavanem primeru bi torej tožeča stranka morala sporni objekt v vsakem primeru odstraniti, najkasneje v enem letu po izdaji lokacijske informacije. V obravnavanem primeru tako pogoji za gradnjo trajnega objekta brez potrebnega upravnega dovoljenja niso bili izpolnjeni in je ne glede na preseganje dopustne površine in presežen čas trajanja postavitve spornega objekta bil dolžen investitor, to je tožeča stranka, sporni objekt odstraniti.

12. Lokacijska informacija, kakor zmotno meni tožeča stranka, namreč ni odločba, s katero bi bila sporna gradnja dovoljena oziroma nedovoljena gradnja legalizirana. Lokacijska informacija, izdana na podlagi 80. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) je imela v času gradnje naravo potrdila iz uradne evidence in je v skladu z določbo tretjega odstavka 80. člena ZUreP-1 vsebovala podatke, ki izhajajo iz prostorskih izvedbenih aktov, torej prostorskega reda občine, ki kot temeljni izvedbeni prostorski akt občine določa namensko rabo prostora, kot jo določajo planski akti občin. Namen lokacijske informacije pa je bil, da investitor nameravane gradnje ugotovi, kakšna so merila in pogoji za načrtovano gradnjo, kot jih določajo prostorski planski akti ter o morebitnih prepovedih o začasnih ukrepih za zavarovanje prostora. Tožeča stranka se tako ne more sklicevati na to, da v lokacijski informaciji ni navedeno, da je treba začasni gostinski objekt, namenjen turizmu in prireditvam na koncu sezone, najkasneje pa v roku enega leta, odstraniti. Sodišče pri tem dodaja, da je v 12. točki lokacijske informacije njen izdajatelj prosilca opozoril na to, da so pogoji za gradnjo enostavnih objektov, ki morajo biti izpolnjeni, da za njihovo gradnjo ni potrebno gradbeno dovoljenje ter ugotovljanje njihovega izpolnjevanja, določeni v Pravilniku. Ne glede na navedeno pa tudi po naravi stvari objekt, ki stoji od leta 2002 dalje, ne more biti začasen objekt, namenjen sezonski turistični ponudbi. Tudi po mnenju sodišča spornega objekta ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte, za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno po v času gradnje veljavnem Pravilniku, niti po kasnejši Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost, ki je bila uveljavljena v letu 2008 (v nadaljnjem besedilu Uredba), niti po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljnjem besedilu Uredba 2013). Ker spornega objekta tako ni mogoče uvrstiti med vrste enostavnih objektov, za katere gradbeno dovoljenje ni predpisano, tožeča stranka pa si dovoljenja za gradnjo ni pridobila, sporni objekt predstavlja nelegalno gradnjo in je za tako grajen objekt predpisan inšpekcijski ukrep iz 152. člena ZGO-1.

13. Neutemeljeno je tudi sklicevanje tožeče stranke na sklep o ustavitvi postopka, št. 356-02-11-330/2003 z dne 16. 12. 2004. Upoštevaje sodno prakso Vrhovnega sodišča

sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Zato navedeni sklep v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Če je postopek ustavljen, to ne pomeni, da gradbeni inšpektor ne bi mogel ponovno uvesti postopka. Navedeni sklep po zakonski ureditvi Zakona o splošnem upravnem postopku (135. člen ZUP) in Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), ki v 28. členu določa ustavitev postopka, temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu prav zaradi odsotnosti tega javnega interesa, ni potrebno. Neutemeljen je tudi ugovor tožeče stranke glede napačne uporabe materialnega prava, ki se nanaša na uporabo podzakonskih predpisov, ki so določali pogoje za uvrstitev posameznih objektov glede na vrste in o pogojih za gradnjo objektov brez gradbenega dovoljenja. Prvostopenjski organ je pri izdaji izpodbijane odločbe pravilno uporabil materialno pravo veljavno v času izdaje izpodbijane odločbe. Prvostopenjski organ pa je pravilno glede na čas gradnje spornega objekta preizkusil, ali bi bilo sporni objekt glede na vsakokratno materialno pravo veljavno tekom gradnje, možno legalno zgraditi brez za to potrebnega upravnega dovoljenja. Izpodbijana odločba je tako pravilna in zakonita in ima oporo v navedenih predpisih in izhaja iz podatkov v upravnih spisih, sodišče zaradi tega v ostalem delu sledi obrazložitvi izpodbijane odločbe, dopolnjene z odločbo upravnega organa druge stopnje in razlogov za svojo odločitev ponovno ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

14. Iz vseh navedenih razlogov je sodišče tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker odločitev temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe, dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega upravnega akta pa med tožečo in toženo stranko ni sporno, je sodišče na podlagi določbe prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločalo brez glavne obravnave, izvedbe katere tožeča stranka v svoji tožbi tudi ni predlagala.

15. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 208/2015 z dne 5. 10. 2016 in X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016 in drugi

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 80

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.