UPRS Sodba I U 340/2019-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-28

Irena Polak Remškar (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

pravni promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - predkupni upravičenec - prednostni vrstni red - uvrstitev na isto mesto - izbira prodajalca - pravilna uporaba materialnega prava

ZKZ v 23. členu na prvo mesto med predkupnimi upravičenci uvršča solastnika zemljišča, kar velja tako za tožnika kot za prizadeto stranko v tem upravnem sporu. To pomeni, da po tej zakonski določbi nihče od njiju ne more uveljavljati svoje predkupne pravice pred drugim. V drugem odstavku istega člena ZKZ sicer predpisuje pravila za določitev vrstnega reda med kmeti, ki so v skladu s prvim odstavkom uvrščeni na isto mesto, vendar se ta določba smiselno lahko nanaša le na situacije iz 2. in 4. točke prvega odstavka, v katerih status kmeta že sam po sebi pomeni okoliščino za določitev vrstnega reda med predkupnimi upravičenci. Drugačna razlaga bi pripeljala do očitno nesmiselne situacije, ko bi bilo mogoče pravila iz drugega odstavka 23. člena ZKZ uporabiti le za nekatere predkupne upravičence na istem mestu (kmete), za druge pa ne. Zakon torej ne daje podlage za neposredno uporabo teh pravil v primerih, kot je obravnavani.

Vendar vrstnega reda predkupnih upravičencev po ZKZ po presoji sodišča v primerih, kot je obravnavani, kljub nepopolnosti ureditve ni mogoče nadomestiti s pravilom iz tretjega odstavka 66. člena SPZ. To bi namreč pripeljalo do popolnega „umika“ pravnega režima po ZKZ, ki smiselno omogoča le odobritev enega pravnega posla oziroma ne predvideva odobritve več pravnih poslov v obsegu, ki bi bil s stališča vsakega od kupcev manjši od objavljene in sprejete ponudbe.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega upravnega spora.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odobril tam navedeni pravni posel s kmetijskim zemljiščem po pogodbi z dne 20. 8. 2018, med prodajalko A.A. in kupcem B. d.d. (1. točka izreka) ter zavrnil odobritev pravnega posla z istim zemljiščem po pogodbi z dne 18. 7. 2018 med prej navedeno prodajalko in tožnikom kot kupcem (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je prodajalka v skladu z zakonom objavila ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča na oglasni deski Upravne enote Lendava in e-portalu, to ponudbo pa sta v zakonskem roku sprejela dva kupca, ki sta vložila tudi vlogi za odobritev pravnega posla. Oba uveljavljata predkupno pravico kot solastnika predmetnega zemljišča, prvostopenjski organ pa se sklicuje na sodbo tukajšnjega sodišča I U 111/2009, po kateri iz določbe 23. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) ne izhaja, po katerem pravilu je treba reševati primere, ko si na prvem mestu prednostnega vrstnega reda konkurirata dva ali ali več solastnikov, kar pomeni, da je prodajalec pri izbiri kupca prost. V tem smislu se je prodajalka odločila, da svoj solastniški delež proda B., zato je organ odobril pravni posel s tem kupcem in zavrnil odobritev pravnega posla s tožnikom.

2. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v obrazložitvi pa v bistvenem ponavlja razloge iz prvostopenjske odločbe.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je večinski solastnik vseh predmetnih zemljišč, zato ga ni mogoče prezreti pri uveljavljanju predkupne pravice. Institut predkupne pravice je namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji, sam po sebi pa ne odvzema razpolagalnega upravičenja kot enega od bistvenih sestavnih delov ustavno zagotovljene lastninske pravice. Nanaša se le na prodajo kmetijskega zemljišča in se ne dotika drugih oblik razpolaganja, v lastnikovo sfero pa posega le glede pravice izbire nasprotne pogodbene stranke. Lastninsko pravico lastnikov kmetijskih zemljišč omejuje v najmanjši možni meri, potrebni za dosego zastavljenega cilja, zato je toženka z zmotno uporabo prava tožniku kršila njegovo predkupno pravico, ki mu gre kot solastniku. To, da 23. člen ZKZ ne ureja primerov, ko si na prvem mestu prednostnega reda konkurirata dva solastnika, ne pomeni, da je prodajalec pri izbiri kupca v tem primeru prost, temveč bi morala toženka „zasledovati namen in cilj ZKZ, ki je v zaokroževanju in povečanju lastniške strukture kmetijskih zemljišč“. S tem, ko je tožnik že večinski solastnik zemljišč, bi s pridobitvijo dodatnih deležev „povečal lastniško strukturo in s tem zaokroževal kmetijska zemljišča“. Kolikor ga toženka kot največjega solastnika ni mogla upoštevati kot upravičenca do nakupa v celoti, meni, da bi morala odobriti pravni posel vsaj v sorazmerju s solastniškimi deleži.

4. Toženka v odgovoru na tožbo nasprotuje tožnikovim stališčem, B. d.d. pa kot prizadeta stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je bilo na predmetnem kompleksu zemljišč udeleženo v postopku agrarnih operacij, pri katerih so solastniki več manjših parcel ob zaokrožitvi postali solastniki na večjem kompleksu. Meni, da je bila odločitev toženke pravilna in dodaja, da je njegova osnovna dejavnost kmetijska in da ima v zakupu „zemljišča od več prodajalcev“. Meni, da je tožbeni zahtevek neutemeljen, zato sodišču predlaga, naj tožbo zavrne in uveljavlja stroške za odgovor.

6. Med strankami tega upravnega spora ni sporno, da je predmet izpodbijane odločbe pravni posel s kmetijskim zemljiščem, ki je predmet posebne ureditve po ZKZ, ne to, za katero zemljišče gre oziroma kakšne so lastnosti tega zemljišča, niti to, da sta tako tožnik kot prizadeta stranka solastnika tega zemljišča. Sporen ni niti status tožnika kot javnega sklada in prizadete stranke kot kmetijske organizacije v smislu 24. člena ZKZ. Prav tako ni sporen niti potek postopka za prodajo predmetnega kmetijskega zemljišča po ZKZ, temveč izključno to, kako je treba uporabiti določbe tega zakona o odobritvi pravnega posla oziroma o predkupni pravici glede na to, da tako tožnik kot prizadeta stranka uveljavljata predkupno pravico iz istega naslova oziroma imata po prvem odstavku 23. člena ZKZ enako mesto v vrstnem redu predkupnih upravičencev.

7. Po prvem odstavku 19. člena ZKZ je pravni posel, ki se nanaša na promet s kmetijskimi zemljišči, predmet odobritve, razen v primerih, ki so izčrpno našteti v drugem odstavku istega člena. Po tretjem odstavku tega člena se pravni posel ne odobri, če (med drugim) ni upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu ZKZ.

8. ZKZ v 23. členu na prvo mesto med predkupnimi upravičenci uvršča solastnika zemljišča, kar – kot že rečeno – velja tako za tožnika kot za prizadeto stranko v tem upravnem sporu. To pomeni, da po tej zakonski določbi nihče od njiju ne more uveljavljati svoje predkupne pravice pred drugim. V drugem odstavku istega člena ZKZ sicer predpisuje pravila za določitev vrstnega reda med kmeti, ki so v skladu s prvim odstavkom uvrščeni na isto mesto, vendar se ta določba smiselno lahko nanaša le na situacije iz 2. in 4. točke prvega odstavka, v katerih status kmeta že sam po sebi pomeni okoliščino za določitev vrstnega reda med predkupnimi upravičenci. Drugačna razlaga bi pripeljala do očitno nesmiselne situacije, ko bi bilo mogoče pravila iz drugega odstavka 23. člena ZKZ uporabiti le za nekatere predkupne upravičence na istem mestu (kmete), za druge pa ne. Zakon torej ne daje podlage za neposredno uporabo teh pravil v primerih, kot je obravnavani.

9. Določbe ZKZ urejajo izključno promet s kmetijskimi zemljišči, zato gre v razmerju do zakonov, ki urejajo promet z nepremičninami nasploh (Obligacijski zakonik; OZ in Stvarnopravni zakonik; SPZ) za specialno ureditev. To pomeni, da je treba v primerih, ki jih ZKZ kot specialni zakon ne ureja, uporabiti splošno ureditev. Kot je bilo obrazloženo, ZKZ ne ureja vrstnega reda predkupnih upravičencev med solastniki kmetijskega zemljišča, zato bi utegnila priti v poštev (splošna) določba tretjega odstavka 66. člena SPZ, po kateri v primeru, če predkupno pravico uveljavlja hkrati več solastnikov, lahko vsak od njih uveljavlja predkupno pravico v sorazmerju s svojim idealnim deležem.

10. Vendar pa te odsotnosti izrecne ureditve vrstnega reda predkupnih upravičencev po presoji sodišča še ni mogoče razlagati tako, kot da ZKZ tega področja sploh ne ureja. Nenazadnje je do obravnavane situacije sploh lahko prišlo prav zato, ker gre za kmetijsko zemljišče, ki je predmet posebnega pravnega režima po tem zakonu (kar med strankami tudi ni sporno), in ker stranki po tem pravnem režimu veljata za predkupna upravičenca. Za presojo, ali je posel predmet režima po ZKZ, pa je še posebej pomembna določba drugega odstavka 19. člena ZKZ, ki izčrpno našteva situacije, v katerih odobritev pravnega posla ni potrebna, in s tem smiselno določa meje pravnega režima, ki ga kot ena od bistvenih značilnosti opredeljuje prav ta odobritev. Med te izčrpno naštete situacije spada tudi pridobitev nepremičnine med solastniki, kadar je kmetijsko zemljišče (...) v lasti dveh ali več solastnikov, kadar pogodbo sklepajo vsi solastniki (točka c). Drugih izjem, ki bi se nanašale na solastništvo kmetijskega zemljišča, ZKZ ne omenja. To pomeni, da so vsi drugi pravni posli, čeprav so v njih udeleženi solastniki, predmet režima po ZKZ, torej odobritve in upoštevanja prednostnega vrstnega reda kupcev iz 23. člena ZKZ.

11. Enako izhaja tudi iz drugega odstavka 17. člena ZKZ

, ki izrecno določa uporabo pravnega režima po tem zakonu za promet z (vsemi) kmetijskimi zemljišči, razen v primerih, kjer bi drugi zakon glede predkupne pravice na teh zemljiščih določal drugače. Ker SPZ ureja predkupno pravico nasploh in ne posebej na kmetijskih zemljiščih, po presoji sodišča ne gre za tak zakon.

12. Zato vrstnega reda predkupnih upravičencev po ZKZ po presoji sodišča v primerih, kot je obravnavani, kljub nepopolnosti ureditve ni mogoče nadomestiti s pravilom iz tretjega odstavka 66. člena SPZ. To bi namreč pripeljalo do popolnega „umika“ pravnega režima po ZKZ, ki smiselno omogoča le odobritev enega pravnega posla oziroma ne predvideva odobritve več pravnih poslov v obsegu, ki bi bil s stališča vsakega od kupcev manjši od objavljene in sprejete ponudbe. ZKZ tega sicer ne določa izrecno, vendar taka ureditev po presoji sodišča jasno izhaja tako iz zakonsko predpisanega poteka sklenitve posla s formalno izjavo o sprejemu objavljene ponudbe (prim. 21. člen ZKZ), kot iz postopka odobritve, ki v bistvu pomeni izbiro enega od sprejemnikov ponudbe (prim. 22. člen ZKZ) in še posebej iz podrobnih pravil o predkupni pravici, ki so očitno usmerjena v izbiro enega od kupcev (prim. drugi odstavek 23. člena ZKZ). Kot že rečeno, iz zakonskih določb možnost odmika od tega pravnega režima ne izhaja.

13. Do take situacije se je izrecno opredelilo tudi Vrhovno sodišče RS v načelnem pravnem mnenju z dne 6. 4. 2012, po katerem pristojna upravna enota (...) z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Kadar ima glede na določbo 23. člena ZKZ več sprejemnikov ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, upravna enota pozove ponudnika, naj opravi izbiro. Če ta izbire v postavljenem roku ne opravi, to stori upravna enota, upoštevajoč namen zakonske ureditve predkupne pravice. Iz obrazložitve izhaja, da gre za analogno rabo 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ, naslovno sodišče pa dodaja, da po povedanem le taka razlaga določb ZKZ zagotavlja enakopravnost kupcev in konsistentno uporabo določb tega zakona o prometu s kmetijskimi zemljišči v vseh primerih, razen tistih, kjer je to izrecno izključeno.

14. Ravnanje toženke, ki je z uporabo pravila iz drugega odstavka 23. člena ZKZ prepustila izbiro ponudnika prodajalki, je torej materialnopravno pravilno. Pri tem je Vrhovno sodišče v okviru prej navedenega načelnega pravnega mnenja že presodilo tudi sorazmernost posega v lastninsko pravico, ki jo pomeni taka ureditev. Ugotovilo je, da institut predkupne pravice in vrstni red med več skupinami predkupnih upravičencev v ZKZ ne pomenita prekomernega posega v ustavno zagotovljeno lastninsko pravico (33. člen Ustave RS). Izhajajoč iz obrazložitve zakona je institut predkupne pravice namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije. Tak cilj je ne le ustavno dopusten, ampak tudi zaželen. Zakonodajalcu je z Ustavo dana naloga posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena Ustave).

15. Določitev predkupne pravice subjektov, navedenih v prvem odstavku 23. člena ZKZ (solastnik, kmet mejaš, zakupnik zemljišča, drug kmet, kmetijska organizacija in Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije) je primerno sredstvo za dosego zasledovanega cilja, tj. ohranitve pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč, njegova teža pa sorazmerna vrednosti tega cilja. Uzakonitev predkupne pravice sama po sebi ne odvzema razpolagalnega upravičenja kot enega od bistvenih sestavnih delov ustavno zagotovljene lastninske pravice. Določena je le za prodajo kmetijskega zemljišča in se ne dotika drugih oblik razpolaganj. Tudi odločitev o tem, ali in kdaj ter pod kakšnimi pogoji bo prodal svoje zemljišče, ostaja v celoti v lastnikovi sferi. Omejitev posega le v njegovo pravico izbire nasprotne pogodbene stranke. Na tak način urejena predkupna pravica v najmanjši možni meri, potrebni za dosego zasledovanega cilja, omejuje lastninsko pravico lastnikov kmetijskih zemljišč. Z zakonom predpisan postopek prodaje služi dejanski uveljavitvi predkupnega upravičenja.

16. Po presoji naslovnega sodišča vse povedano velja tudi za situacijo, kot je obravnavana: gre za izrazito omejen poseg v lastninsko pravico, ki tudi na strani solastnika, ki želi z nakupom povečati svoj solastniški delež, omejuje izključno njegovo predkupno pravico na ostalih deležih kmetijskega zemljišča, ostalih sestavnih delov ustavno zagotovljene lastninske pravice pa se ne dotika. Na tak način urejena predkupna pravica v najmanjši možni meri, potrebni za dosego prej opisanega cilja, omejuje lastninsko pravico solastnikov kmetijskih zemljišč.

17. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Kot je bilo že navedeno v 6. točki te obrazložitve, med strankami ni sporna prav nobena od dejanskih okoliščin, na katere je toženka oprla svojo obrazložitev, niti stranke ne navajajo, da katera od pravno pomembnih okoliščin ne bi bila upoštevana ali ugotovljena. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

18. Kadar sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

19. Povračilo stroškov je v tem upravnem sporu zahtevala tudi prizadeta stranka. Ker ZUS-1 povračila stroškov prizadeti stranki ne ureja, je treba za odločitev o teh stroških uporabiti ustrezne določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP; prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Po prvem odstavku 155. člena ZPP sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški naj se stranki povrnejo, upošteva le tiste stroške, ki so bili potrebni. Glede na navedbe prizadete stranke v odgovoru na tožbo, ki se glede pravno pomembnih okoliščin bistveno ne razlikujejo od razlogovanja toženke v upravnem postopku pa odgovor na tožbo ni bil potreben, zato je sodišče stroškovni zahtevek prizadete stranke zavrnilo. Ker je v izreku že odločeno, da vsaka stranka trpi svoje stroške upravnega spora, o tem ni odločalo ponovno (posebej), temveč to odločitev le obrazlaga še s stališča stroškov prizadete stranke.

Promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami teče po postopku in na način določen s tem zakonom, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij z drugim zakonom določeno drugače.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 17, 17/2, 19, 19/2, 23, 23/1, 23/1-2, 23/1-4, 23/2, 23/2-3

Opr št. sodišča II stopnje: I U 219/2019-23, z dne 28.01.2021, ECLI:SI:UPRS:2021:I.U.219.2019.23

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.