UPRS Sodba I U 40/2020-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-02-16

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

državljanstvo - prošnja za sprejem v državljanstvo - zagotovljenost trajnega vira preživljanja - zagotovljena sredstva za preživljanje - sprejem v državljanstvo RS z naturalizacijo - dolžnost preživljanja - dolžnost otrok preživljati starše - premoženje

Namen zakona ni v omejevanju za preživljanje potrebnih sredstev na točno določeno vrsto in obliko premoženja, zato je treba razlagati tudi 4. točko prvega odstavka 10. člena ZDRS in 3. člen Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije v tem smislu, in sicer, da niso upoštevna zgolj tista sredstva, ki jih Uredba izrecno našteva v 3. členu, ampak tudi druga sredstva, ki niso izrecno navedena. Iz navedenega razloga je po presoji sodišča povsem nebistveno, ali imata odrasli hčerki tožnika zakonsko dolžnost, da tožnika preživljata ali ne. Pomembno je to, da sredstva tožniku resnično redno zagotavljata in da je višina teh sredstev dovolj visoka, da presega znesek, ki je naveden v devetem odstavku 10. člena ZDRS.

Tožbi se ugodi in se odločba Upravne enote Ljubljana št. 213-239/2018-87 z dne 5. 8. 2019 odpravi ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil prošnjo tožnika za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije. V obrazložitvi odločbe povzema potek predhodnega postopka, ko je bila prvotna odločba s strani drugostopenjskega organa odpravljena in vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

2. V nadaljevanju obrazložitve prvostopenjski organ med drugim navaja, da tožnik kljub pozivu ni predložil nobenih dodatnih dokazil, s katerimi bi dokazal ali vsaj poskušal dokazati dejanski obstoj dolžnosti preživljanja polnoletnih otrok do tožnika ter posledično izpolnjevanje pogoja zagotovljenih sredstev za preživljanje po določbi 4. točke prvega odstavka 10. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS). Prvostopenjski organ v povzetku vseh ugotovitev navaja, da iz poizvedb, opravljenih pri Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, Finančni upravi Republike Slovenije in Zavodu za zdravstveno zavarovanje v mesecu juliju 2019 izhaja, da tožnik v Republiki Sloveniji ni zaposlen niti ne prejema nadomestila za brezposelnost. Njegova žena je zaposlena v podjetju A., d.o.o., hkrati pa s strani ZPIZ-a prejema delno invalidsko pokojnino. Višina sredstev družine B. v preteklem obravnavanem obdobju ni dosegla predpisane višine mesečnega neto prejemka, zaradi česar zakonsko opredeljen pogoj iz določbe 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS v predmetnem postopku ni izkazan. Ker tožnik ne izpolnjuje tega pogoja, je prvostopenjski organ vlogo zavrnil.

3. Tožnik se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožil, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. V svoji obrazložitvi med drugim navaja, da je eden izmed pogojev, ki jih mora izpolnjevati tujec, ki prosi za pridobitev slovenskega državljanstva, tudi pogoj, določen v 4. točki prvega odstavka 10. člena ZDRS, to je pogoj, da ima zagotovljena sredstva, ki njemu in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost. Šteje se, da ima oseba zagotovljeno materialno in socialno varnost, če ima zagotovljena sredstva najmanj v višini osnovnega minimalnega dohodka, določenega s predpisi o socialnem varstvu. Sredstva v višini osnovnega minimalnega dohodka morajo biti zagotovljena tudi za vsako osebo, ki jo mora preživljati. Kategorije sredstev, ki zagotavljajo materialno in socialno varnost iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, določa 3. člen Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (v nadaljevanju Uredba). Glede na to, da je tožnik brez zaposlitve in tudi ne prejema nadomestila za brezposelnost, je prvostopenjski organ preučil družinsko zakonodajo v delu, ki se nanaša na dolžnost preživljanja med družinskimi člani. V primeru, da je prosilec brez zaposlitve, pristojni organ skladno z določbo 50. člena Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju ZZZDR) upošteva listinska dokazila o zaposlitvi zakonca. To določilo se nanaša za primere, če ima zakonec, ki nima sredstev za življenje, pa brez svoje krivde ni zaposlen, pravico, da ga drugi zakonec preživlja. Podobno določilo ima tudi zakon tožnikove matične države Bosne in Hercegovine.

4. Izkazana sredstva za preživljanje družine B. v obravnavanem obdobju od meseca avgusta 2017 do meseca marca 2018 niso dosegala predpisane višine, iz česar je mogoče zaključiti, da niso izpolnjeni pogoji za sprejem v državljanstvo po določbi 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. V ponovljenem postopku je bilo potrebno presojati, ali obstoji dolžnost preživljanja tožnika po določilih družinske zakonodaje, ki glede dolžnosti preživljanja staršev s strani polnoletnih otrok postavlja dikcijo, da so polnoletni otroci dolžni preživljati starše, če ti nimajo dovolj sredstev za življenje in si jih ne morejo pridobiti oziroma če ti nimajo dovolj sredstev za življenje in jih ne morejo pridobiti iz svoje lastninske pravice, če so nesposobni za delo ali se ne morejo zaposliti. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ ponovno prišel do zaključka, da iz celote dokazov ni mogoče ugotoviti drugačnega dejanskega stanja od že ugotovljenega, tožnik namreč kljub pozivu ni predložil nobenih dokazil, s katerimi bi dokazal ali vsaj poskušal dokazati obstoj dolžnosti preživljanja polnoletnih otrok do tožnika ter posledično izpolnjevanje pogoja zagotovljenih sredstev za preživljanje. Prvostopenjski organ je prišel do zaključka, da ni mogoče ugotoviti zakonske dolžnosti kot izhaja iz družinske zakonodaje tožnikove države in zakonodaje Republike Slovenije, da bi morali polnoletni otroci preživljati tožnika, višina sredstev družine B. pa v preteklem obravnavanem obdobju ni dosegla predpisane višine mesečnega neto prejemka.

5. Tožnik v tožbi navaja, da je bilo v upravnem postopku napačno ugotovljeno, da se ne more šteti v zagotovljena sredstva za preživljanje tista sredstva, ki jih tožniku zagotavljata obe hčerki, niti sinova štipendija. Ugotovljena nezmožnost tožnika za pridobivanje sredstev za življenje bi morala biti ugotovljena s stopnostjo zanesljivosti, ne pa z ugotovitvijo, da dokazi „ne napeljujejo na to“. Napačno je bilo tudi uporabljeno materialno pravo, ker je bilo ugotovljeno, da sporazuma o preživljanju s strani obeh hčerk ne moreta biti upoštevana kot vira sredstev za preživljanje. Po 3. členu Uredbe se upošteva dveletno prejemanje, upravni organ pa tudi dveletnega preživljanja po sporazumu ni štel za zadostnega. Tožnik je povedal, da mu hčerki z dobrimi dohodki iz zaposlitve v tujini že ves čas zagotavljata zadostna sredstva za preživljanje in ker je treba v postopku ta vir sredstev formalno dokazati, sta bila sklenjena še dva sporazuma. Ta sredstva prispevata zaradi svojega odnosa do očeta in ne zato, ker bi ju k temu silil zakon. Tožnik je v tem položaju v Sloveniji že od leta 2001, pa ni imel nikoli težav s svojim preživljanjem, ki bi ga skušal preložiti na breme države. Zakonske in podzakonske določbe o tem, kako se ugotavlja, ali ima prosilec zagotovljena zadostna sredstva za preživljanje, je treba interpretirati in uporabljati v skladu s smislom zakona. Kršitev postopka v ponovljenem postopku pa je bila zagrešena s tem, da niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ na navedbe stranke v ponovljenem postopku nista odgovorila. Tožniku se zdi sporna tudi Uredba, ker namesto meril za ugotavljanje pogojev določa kar pogoje same. Ti pa bi se smeli določati samo z zakonom. Zakonski pogoj zagotovljenih zadostnih sredstev za preživljanje je v tem primeru očitno zagotovljen. Tožnik predlaga, naj sodišče v navedeni zadevi odloči v sporu polne jurisdikcije.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izdani odločbi in predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. ZDRS v 4. točki prvega odstavka 10. člena določa, da je eden od pogojev, ki jih mora izpolnjevati oseba, ki prosi za sprejem v državljanstvo z naturalizacijo, tudi ta, da ima zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost. Deveti odstavek 10. člena ZDRS pa določa, da se šteje, da ima oseba zagotovljeno materialno in socialno varnost, če ima zagotovljena sredstva najmanj v višini osnovnega minimalnega dohodka, določenega s predpisi o socialnem varstvu. Sredstva v višini osnovnega minimalnega dohodka mora imeti zagotovljena tudi za vsako osebo, ki jo mora preživljati.

9. Sodišče ugotavlja, da je med strankama sporno vprašanje, ali je ta pogoj izpolnjen, to pa še zlasti iz razloga, ker tožena stranka ni upoštevala sredstev, ki jih tožnik dobiva od obeh polnoletnih hčera, ki sta zaposleni v tujini. Tožena stranka je namreč izhajala iz stališča, da ta sredstva niso navedena med prejemki iz 3. člena Uredbe. Prvostopenjski organ in tožena stranka sta namreč izhajala iz stališča, da ker hčerki nimata zakonske dolžnosti preživljati tožnika, je njun denarni prispevek za prosilca neupošteven. To stališče obeh organov pa je napačno, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

10. Vrhovno sodišče RS je v sodbi X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021 zavzelo stališče, kako je treba razlagati 10. člen ZDRS v delu, ko se ugotavlja, katera sredstva je treba upoštevati za izpolnjevanje pogojev iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. V tej sodbi je vrhovno sodišče navedlo, da je zakonodajalec pri opredelitvi obravnavanega pogoja uporabil splošen pojem „sredstva“. Navedena splošnost kaže, da njegov namen ni bil v omejevanju za preživljanje potrebnih sredstev na določeno vrsto in obliko premoženja. To ne izhaja niti iz ostalih določb ZDRS v smislu, da oseba nima zagotovljenih sredstev za preživljanje, če ne razpolaga s točno določenim premoženjem oziroma virom tega premoženja. Tako tudi ni določeno, da so sredstva, ki po tem zakonu zagotavljajo materialno in socialno varnost, samo sredstva, ki jih prosilec prejme v obliki denarnih izplačil. Po navedenem je torej treba kot sredstva, ki prosilcu zagotavljajo materialno in socialno varnost, upoštevati vse, kar ima svojo denarno vrednost in je lahko predmet prosilčevega razpolaganja. To pa niso samo denarni prejemki, ampak tudi ostalo prosilčevo premoženje (točka 14 obrazložitve). Izhajajoč iz stališča vrhovnega sodišča, da namen zakona ni v omejevanju za preživljanje potrebnih sredstev na točno določeno vrsto in obliko premoženja, je treba razlagati tudi 4. točko prvega odstavka 10. člena ZDRS in 3. člen Uredbe v tem smislu, in sicer, da niso upoštevna zgolj tista sredstva, ki jih Uredba izrecno našteva v 3. členu, ampak tudi druga sredstva, ki niso izrecno navedena. Iz navedenega razloga je po presoji sodišča povsem nebistveno, ali imata odrasli hčerki tožnika zakonsko dolžnost, da tožnika preživljata ali ne. Pomembno je to, da sredstva tožniku resnično redno zagotavljata in da je višina teh sredstev dovolj visoka, da presega znesek, ki je naveden v devetem odstavku 10. člena ZDRS. Oba organa sta torej ravnala napačno, ker teh sredstev nista upoštevala in je bilo tako napačno uporabljeno materialno pravo, posledično temu pa tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje.

11. V ponovljenem postopku bo zato prvostopenjski organ moral upoštevati tudi zgoraj navedena sredstva ne glede na to, ali imata hčerki zakonsko dolžnost preživljati tožnika, ter upoštevajoč vse prejemke, torej tudi tiste, ki niso izrecno navedeni v 3. členu Uredbe. Sodišče je iz zgoraj navedenih razlogov tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo iz razlogov po 4. in 2. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava, se do vseh navedb tožeče stranke ni opredeljevalo.

12. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V takih primerih ZUS-1 daje sodišču skladno s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

13. Sodišče v navedeni zadevi ni odločilo v sporu polne jurisdikcije, ker je ocenilo, da je v skladu z načelom delitve oblasti primerneje, če o zadevah iz pristojnosti izvršilne veje oblasti odloči sam upravni organ. Inštitut spora polne jurisdikcije je potrebno uporabiti le v izjemnih primerih, na primer, ko se upravni postopek nerazumno dolgo vleče ali ko upravni organ ne ravna v skladu z navodili sodišča. Pri tem je v konkretnem primeru upoštevalo tudi to, da v primeru izpodbijane odločbe ne gre za zgolj vprašanje izpolnjevanja pogoja zadostnih sredstev za preživljanje, ampak je potrebno ugotavljati tudi vse ostale zakonske pogoje za sprejem v državljanstvo, pri čemer je upravnemu organu dano pooblastilo, da odloča po prostem preudarku, ali bo posameznega prosilca sprejel v državljanstvo ali ne. Tudi zaradi iz tega razloga po naravni stvari sodišče ne more odločiti o sprejemu v državljanstvo v sporu polne jurisdikcije.

Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (1991) - ZDRS  - člen 10, 10/1, 10/1-4

Uredba o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (2007) - člen 3, 3/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sodba X Ips 41/2021, enako tudi VSRS Sodba X Ips 8/2021