UPRS Sodba II U 5/2019-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-09-15

Mojca Medved Ladinek (preds.), Violeta Tručl (poroč.), mag. Andreja Veselič

javni razpis - načelo enakega obravnavanja - strokovna komisija - ocenjevanje vloge

Da je zagotovljeno enako obravnavanje vseh prijaviteljev, morajo biti vse vloge ocenjene z uporabo vnaprej določenih meril in po postopku, ki ga določa javni razpis, prav tako pa je treba zagotoviti, da so ocenjevalci oziroma strokovnjaki res strokovno usposobljeni za obravnavano tehnično področje, in da ocenjujejo vloge objektivno in nepristransko. Podatki o ocenjevalcih so za stranke javni in dostopni. Stranke morajo imeti možnost, da se z njimi seznanijo in preverijo, ali je tožena stranka spoštovala zakonsko določilo.

Če želi prijavitelj preveriti strokovno usposobljenost ocenjevalca in nepristranskost, mu mora biti to omogočeno. Če je na strokovnost ocenjevalca še možno sklepati iz njegovih navedb na ocenjevalnem listu, pa se o objektivnosti in nepristranskosti ni mogoče prepričati drugače, kot da se izve, kdo je ocenjevalec. Le tako ima stranka možnost, da preveri, ali morda ne obstajajo okoliščine, ki kažejo dvom o nepristranskosti in objektivnosti ocenjevalca. Tožena stranka bi tožeči stranki zato morala razkriti imena in priimke ocenjevalcev njene vloge. S tem, ko tega ni storila, je onemogočila preverjanje njenega izbora strokovnjakov. Ker tožena stranka sama izbere oziroma imenuje strokovnjake, ki bodo v postopku javnega razpisa ocenjevali vloge, ne omogoča pa strankam in sodišču preverjanja ustreznosti postopka imenovanja in strokovnosti imenovanih oseb, je njeno ravnanje netransparentno in arbitrarno ter posledično nezakonito.

I. Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 4300-3/2018/ 290 z dne 5. 12. 2018 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 € v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrnila vlogo tožeče stranke, s katero se je ta prijavila na projekt z akronimom X. evidenčno št. 4300-3/2018/21.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka 25. 7. 2018 oddala vlogo na javnem razpisu za dodeljevanje spodbud v okviru iniciative EUREKA 2018. Strokovna komisija za izvedbo postopka javnega razpisa je po dopolnitvi vloge ugotovila, da je vloga pravočasna, pravilno označena in popolna. Po oceni, opravljeni s strani zunanjih strokovnjakov, je vloga tožeče stranke prejela 131 točk. Za prejem finančnih sredstev pa bi jih, skladno s petim odstavkom 6.3 točke razpisne dokumentacije, morala prejeti najmanj 140. Po pravilih iz javnega razpisa lahko izjemoma sofinanciranje prejme tudi vloga upravičenca iz kohezijske regije vzhodna Slovenija, ki je prejela najmanj 130 točk, pod pogojem, da je pri merilih 1, 7, 8, 12 in 13 prejela 5 točk ali več. Za vlogo tožeče stranke je bilo ugotovljeno, da je pri merilu št. 7 prejela le 4,5 točke, zato pogojev za izjemo ne izpolnjuje.

3. Tožeča stranka pred naslovnim sodiščem vlaga tožbo, s katero izpodbija sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 4300-3/2018/290 z dne 5. 12. 2018 iz vseh pritožbenih razlogov ter predlaga njegovo odpravo in vrnitev zadeve v ponovno odločanje. V tožbi poudarja, da je v sklepu navedeno, da je bila vloga ocenjena s strani zunanjih strokovnjakov v skladu z drugim odstavkom 6. točke javnega razpisa. Vendar pa je v prejetem sklepu bila za vsako od 19. postavk oz. meril dana samo ena ocena in ena obrazložitev ocene. Tožeča stranka je na toženo stranko - na vodjo postopka razpisa EUREKA 2018, naslovila pisni zahtevek za pojasnilo in vpogled v original ocenjevalne liste. V prejetem odgovoru je bila seznanjena, da je v sklepu navedena le povprečna ocena za vsako merilo, ter da je vodja postopka razpisa sama pripravila rezimirano obrazložitev ocene dveh ocenjevalcev vloge. Tožeča stranka se s tem ne strinja in navaja, da manjka strokovna obrazložitev ocen, zato želi vpogledati v originalne ocenjevalne liste ter zaslišati ocenjevalce. Po pošti je namreč prejela zgolj skenirane ocenjevalne liste s prekritimi imeni ocenjevalcev in zagotovilo, da je kopija identična originalu, ter da so prekriti le osebni podatki, zaradi česar ne more preveriti strokovnosti ocenjevalcev. Prekrivanje podatkov pa nakazuje na arbitrarno delovanje tožene stranke in kršenje 73. člena Ustave RS ter načela enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Ocene tudi niso zadosti obrazložene, posledično tudi sam sklep ni ustrezno obrazložen.

4. Tožeča stranka poudarja, da je prejela poročilo o zaključku razpisa JR EUREKA 2018, iz katerega izhaja, da je bilo iz vzhodne kohezijske regije pozitivno ocenjenih in posledično financiranih 14 projektov. V tem poročilu sta navedeni tudi družbi, ki sta prejeli sofinanciranje, in sicer A. d.o.o. in B. d.o.o., čeprav po podatkih AJPES sploh ne obstajata in družbe, ki imajo sedež v Ljubljani. Tožeča stranka se tudi ne strinja z očitkom, da je njegov d.o.o. kadrovsko podhranjen, ter v tožbi podaja mnenje zakaj meni, da je pri vsaki izmed postavk bila nepravilno oz. premalo ocenjena.

5. V odgovoru na tožbo in v pripravljalnih vlogah tožena stranka navaja, da je tožeči stranki zagotovila vse podatke, ki omogočajo učinkovito pravno sredstvo. Sklep oz. odločitev je bila obširno obrazložena, tožeča stranka pa je imela tudi vpogled v liste ocenjevalcev, na katerih so bila prekrita le imena in priimki ocenjevalcev zaradi varovanja osebnih podatkov. Kopije ocenjevalnih listov so se posredovale tožeči stranki, v skladu z dogovorom zaradi časovne stiske, kot izhaja tudi iz elektronske komunikacije. Če želi tožeča stranka dokazati, da so bila mnenja opravljena nestrokovno, ji zadošča obrazložitev iz ocenjevalnega lista. Za oceno nestrokovnosti ne potrebuje imena strokovnjaka. Vloge so bile razporejene po prednostnih področjih in v prednostno področje mreže za prehod v krožno gospodarstvo, kamor se uvršča tudi vloga tožeče stranke, so prispele tri vloge. Vse tri vloge sta ocenjevala ista ocenjevalca. S tem je bila zagotovljena enaka obravnava vseh prijaviteljev znotraj enega področja. V poročilu je res prišlo do napake pri pravno organizacijski obliki enega izmed prijaviteljev, kjer je pisalo, da gre za d.o.o., pravilno pa je d.d.. Do napake je prišlo le v predmetnem poročilu, postopek izbora pa je bil izveden ustrezno in zakonito, sredstva pa podeljena pravemu upravičencu. Sredstva so se delila glede na regijo izvajanja aktivnosti sofinanciranega projekta in ne glede na sedež prijavitelja. Glede navedb tožeče stranke o „kadrovski podhranjenosti“ njegovega d.o.o., tožena stranka podarja, da je število zaposlenih bil le eden od elementov vrednotenja projektov. V postopku je bilo pri vsakem posameznem merilu obrazloženo, zakaj je prijavitelj pridobil določeno število točk. Postopek je bil voden v celoti v skladu z določili javnega razpisa in razpisne dokumentacije. Odločitev o sofinanciranju pa je bila sprejeta na podlagi ocene vseh opredeljenih meril kot povprečje ocen dveh ocenjevalcev. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Med strankama je sporen postopek ocenjevanja vlog.

8. Zakonska podlaga za odločanje v tej zadevi je Zakon o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju ZPOP-1), ki v 28. členu določa, da komisija opravi strokovni pregled popolnih vlog ter jih oceni na podlagi pogojev in meril, ki so bile navedene v javnem razpisu oziroma razpisni dokumentaciji. Komisija mora o opravljanju strokovnega pregleda popolnih vlog in o njihovem ocenjevanju voditi zapisnik. Na podlagi ocene vlog komisija pripravi predlog prejemnikov sredstev, ki ga podpišejo predsednik in člani komisije. Predlog prejemnikov sredstev se nato predloži odgovorni osebi izvajalca razpisa ali osebi, ki je od njega pooblaščena za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev.

9. V upravnem sporu sodišče presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov, v tem okviru sodišče preveri tudi postopek ocenjevanja vlog, predvsem ali so bili kriteriji za ocenjevanje dovolj jasni, konkretizirani in tudi uporabljeni,

ter ali je strokovna komisija svojo oceno ustrezno utemeljila ob upoštevanju vseh dejstev in dokazov ter meril - kriterijev iz javnega razpisa po predpisanem postopku.

Ocena oz. število doseženih točk je rezultat ocene strokovne komisije oz. zunanjega strokovnjaka po vnaprej določenih kriterijih.

Javni razpis je materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev, zato se v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev in kriterijev oz. meril z zakonom, ne pa primernost ali ustreznost določenega merila

10. Med strankama je glede ustreznosti strokovne ocene sporno tudi, ali so oceno podali neodvisni strokovnjaki. Tožeča stranka je v upravnem postopku zahtevala vpogled v originalne ocenjevalne liste, saj jo je zanimalo, kdo in kako je ocenil njeno vlogo. V odgovor je prejela kopije ocenjevalnih listov s prekritimi imeni ocenjevalcev. Tožeča stranka navaja, da zaradi prekritih podatkov ne more preveriti ali je njeno vlogo res ocenil neodvisni strokovnjak in sodišče se s tem strinja.

11. Iz javnega razpisa za dodeljevanje spodbud v okviru iniciative EUREKA 2018 izhaja, da je predmet javnega razpisa sofinanciranje slovenskega dela mednarodnih raziskovalno - razvojnih projektov. Finančna sredstva zagotavlja EU (80%) in RSLO (20%), vse na osnovi priglašene sheme državne pomoči v okviru „Programa izvajanja finančnih spodbud MGRT-RRI“. Gre torej za postopek dodeljevanja javnih sredstev oz. sofinanciranja iz javnih sredstev, ti pa morajo biti še posebej transparentni in pregledni.

12. Postopek javnega razpisa za sofinanciranje iz javnih sredstev je poseben postopek, v katerem je ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani, in da se onemogoči vsaka arbitrarnost pri odločanju. Vsem prijaviteljem mora biti zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo na javnem razpisu in se potegujejo za dodelitev (dela) razpoložljivih sredstev. Narava odločanja pri kandidiranju vlagateljev na javnih razpisih pa je v pretežni meri strokovno-tehnična in je zato praviloma za preverjanje, ali so prispele popolne vloge; za ocenjevanje popolnih vlog, ki izpolnjujejo vse vstopne pogoje razpisa ter za razvrstitev projektov glede na prejeto oceno, zadolžena posebna strokovna komisija.

V postopku javnega razpisa sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi natančno presoja materialne in procesne vidike upravnega spora. Javni razpis pa je tudi v funkciji varovanja enakih možnosti vseh prijaviteljev, v skladu z določbo 14. člena Ustave Republike Slovenije, da konkurirajo. Gre za poseben postopek, v katerem je enakost obravnavanja vseh subjektov, ki so se na javni razpis prijavili, bistvenega pomena. Prijaviteljem mora biti zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa. Do različnega obravnavanja kandidatov ne sme priti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Uspeh prijaviteljev na javnem razpisu mora biti odvisen zgolj od izpolnjevanja v naprej natančno določenih objektivnih kriterijev in meril javnega razpisa, ki pa morajo imeti podlago v veljavnih predpisih.

Da je zagotovljeno enako obravnavanje vseh prijaviteljev, morajo biti vse vloge ocenjene z uporabo vnaprej določenih meril in po postopku, ki ga določa javni razpis, prav tako pa je treba zagotoviti, da so ocenjevalci oz. strokovnjaki res strokovno usposobljeni za obravnavano tehnično področje, in da ocenjujejo vloge objektivno in nepristransko.

13. ZPOP-1 kot zakonska podlaga obravnavanega javnega razpisa v tretjem odstavku 21. člena določa, da predsednik in člani komisije ne smejo biti z vlagatelji ali vlagateljicami (v nadaljnjem besedilu: vlagatelji), ki kandidirajo za dodelitev sredstev, interesno povezani v smislu poslovne povezanosti, sorodstvenega razmerja (v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena), v zakonski zvezi, v dalj časa trajajoči življenjski skupnosti moškega in ženske, ki nista sklenila zakonske zveze, v svaštvu do vštetega drugega kolena ali v registrirani istospolni partnerski skupnosti po zakonu, ki ureja registracijo istospolne partnerske skupnosti, tudi če so te zveze, razmerja oziroma skupnosti že prenehale. Iz navedenega izhaja, da morajo biti podatki o ocenjevalcih za stranke javni in dostopni. Stranke morajo imeti možnost, da se z njimi seznanijo in preverijo, ali je tožena stranka spoštovala navedeno zakonsko določilo. V obravnavanem primeru pa tožena stranka tega ni zagotovila.

14. Če želi prijavitelj preveriti strokovno usposobljenost ocenjevalca in nepristranskost, mu mora biti to omogočeno. Če je na strokovnost ocenjevalca še možno sklepati iz njegovih navedb na ocenjevalnem listu, pa se o objektivnosti in nepristranskosti ni mogoče prepričati drugače, kot da se izve, kdo je ocenjevalec. Le tako ima stranka možnost, da preveri ali morda ne obstajajo okoliščine, ki kažejo dvom o nepristranskosti in objektivnosti ocenjevalca.

15. Tožena stranka mora že zaradi načela enakega obravnavanja vseh prijaviteljev omogočiti prijavljenim, da preverijo in se prepričajo, da je njihovo vlogo res ocenjevala strokovno usposobljena oseba, ter da je svojo oceno podala objektivno in nepristransko.

16. Na podlagi zgoraj obrazloženega bi tožena stranka tožeči stranki morala razkriti imena in priimke ocenjevalcev njene vloge. S tem, ko tega ni storila, je onemogočila preverjanje njenega izbora strokovnjakov. Ker tožena stranka sama izbere oz. imenuje strokovnjake, ki bodo v postopku javnega razpisa ocenjevali vloge, ne omogoča pa strankam in sodišču preverjanja ustreznosti postopka imenovanja in strokovnosti imenovanih oseb, je njeno ravnanje netransparentno in arbitrarno ter posledično nezakonito.

17. Sodišče ni sledilo navedbam tožene stranke, da gre pri imenih in priimkih ocenjevalcev za varovane osebne podatke, saj iz ustaljene sodne prakse sodišča in informacijskega pooblaščenca

izhaja, da kadar državni ali drugi javni organ (v obravnavanem primeru Ministrstvo) sklene pogodbo z zunanjim izvajalcem, nanj prenese izvrševanje svoje javne funkcije. Posledično so ti subjekti podvrženi enakemu režimu kot sam javni organ. Subjekt torej posredno opravlja javno funkcijo in zanjo prejme plačilo iz javnih sredstev, v obravnavanem primeru pa še sodeluje v postopku javnega razpisa, v katerem se bodo podeljevala javna sredstva. Za takšne postopke veljavna zakonodaja predpisuje absolutno javnost podatkov. Za razkritje podatkov o porabi javnih sredstev ali podatkov, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, pa Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ) v tretjem odstavku 6. člena določa, da se ti podatki razkrijejo ne glede na izjeme iz prvega odstavka navedenega člena.

18. V obravnavanem primeru tako osebno ime in priimek ocenjevalca, s katerim je tožena stranka sklenila pogodbo in nanj prenesla izvrševanje svoje javne funkcije v okviru ocenjevanja vlog vlagateljev, ki bodo prejeli državna oz. evropska finančna sredstva na podlagi javnega razpisa, ter bo za delo plačan iz javnih sredstev tožene stranke, ni varovan osebni podatek.

19. Tožena stranka mora v postopku javnega razpisa izbrati strokovne, neodvisne in nepristranske člane strokovne komisije oz. ocenjevalce vlog, njena izbira pa mora biti transparentna tako, da jo je možno preveriti. Le tako je zagotovljena zakonitost postopka. Ker to v predmetnem postopku ni bilo mogoče, je s tem storjena absolutna bistvena kršitev pravil postopka.

20. Ker v postopkih izdaje izpodbijanega sklepa niso bila upoštevana pravila postopka, kar je (lahko) vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve, je s tem podana bistvena kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Zato je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevi vrnilo organu, ki je izpodbijani sklep izdal, v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo treba ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) odpraviti storjene kršitve upravnega postopka.

21. Zaradi kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti organ, sodišče samo ni moglo odločiti o stvari (analogna uporaba prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Prav tako tudi ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi zaradi bistvenih kršitev pravil postopka ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče odločilo na seji (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

22. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu prvega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 € z DDV, skupaj 347,70 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

23. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Tako Vrhovno sodišče X Ips 725/2008 z dne 15. 12. 2010.

Tako sodna praksa Upravnega sodišča I U 786/2017-9 z dne 30. 1. 2018, točka 21.

Tako Vrhovno sodišče X Ips 725/2008 z dne 15. 12. 2010, X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015.

Tako sodna praksa Upravnega sodišča I U 786/2017-9 z dne 30. 1. 2018, točka 20.

Tako iz sodne prakse Upravnega sodišča I U 1170/2012 z dne 23. 4. 2013 in I U 638/2010-21 z dne 21. 2. 2012.

Tako iz sodne prakse I U 618/2016-8 z dne 4. 10. 2017.

Iz gradiva v spisu, ki ga je predložila tožeča stranka je razvidno, da je v podobni zadevi vložila zahtevo za dostop do informacije javnega značaja - vpogled v original ocenjevalne liste z imeni in priimki ocenjevalcev, in da je informacijski pooblaščenec zahtevi z odločbo št.: 090 -110/2019/5 z dne 21. 5. 2019 ugodil, z obrazložitvijo, da imena in priimki ocenjevalcev niso varovani osebni podatek.

Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.

Zakon o podpornem okolju za podjetništvo (2007) - ZPOP-1  - člen 21, 28

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.