UPRS Sodba I U 1876/2019-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-26

dr. Damjan Gantar (preds.), Jure Likar (poroč.), mag. Nadja Marolt

inšpekcijski pregled - ukrepi inšpektorja za ceste - objekt za oglaševanje - odstranitev objekta - soglasje pristojnega organa

ZCes-1, ki je začel veljati 1. 4. 2011, uporablja pa se od 1. 7. 2011, nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v območju državne ceste. To pomeni, da se obveznost pridobitve soglasja za objekte za obveščanje in oglaševanje iz 78. člena ZCes-1 lahko nanaša le na objekte, ki so bili postavljeni po uveljavitvi tega zakona. Zato tožnik za sporni objekt, ki je bil ob upoštevanju med strankama nespornih dejstev postavljen v letu 2001, po presoji sodišča ne potrebuje soglasja DRSI.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Inšpektorata Republike Slovenije za infrastrukturo številka 06102-339/2018/32 z dne 29. 7. 2017 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje odredil tožniku odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje (svetlobna vitrina), ki je brez soglasja upravljavca ceste, Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo (v nadaljevanju DRSI), postavljena na čakališču A., v območju državne ceste..., odsek ... v km 0,500, levo v smeri stacionaže, na zemljišču s parcelno št. ... k.o. ..., v naselju B. (1. točka izreka). Rok za izvedbo ukrepa je 30 dni od vročitve odločbe (2. točka izreka), o čemer mora tožnik obvestiti organ v treh dneh od preteka navedenega roka (3. točka izreka). Organ prve stopnje je še odločil, da stroški postopka niso nastali (4. točka izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršbe (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je bil v obravnavani zadevi po uradni dolžnosti opravljen inšpekcijski nadzor nad izvajanjem predpisanih pogojev za postavljanje objektov in naprav za obveščanje in oglaševanje - svetlobnih vitrin na območju državnih cest v Občini Domžale. Iz zapisnika z dne 16. 5. 2018 izhaja, da je svetlobna vitrina kot samostojna konstrukcija pritrjena na asfaltirano površino avtobusnega čakališča. Osvetljena notranjost svetlobne vitrine je namenjena obojestranski namestitvi komercialnih oglasov, objekt je visok 2,45 m in širok 1,25 m, stoji pa na zemljišču s parc. št. ..., k.o. ..., ki je v splošni rabi. Glede na ugotovitve organa prve stopnje je bil postavljen že leta 2007 in se še uporablja.

3. Po stališču organa prve stopnje je objekt na podlagi 73. točke 2. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) objekt za oglaševanje, ki je postavljen na območju državne ceste, v katerem je postavitev in uporaba takih objektov skladno z 78. členom ZCes-1 dovoljena le s soglasjem upravljavca ceste. Organ prve stopnje je ugotovil, da ne občina Domžale, ki je bila upravljavka ceste po Zakonu o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ne DRSI, ki je upravljavka po ZCes-1, nista dala soglasja za poseg v varovalni pas.

4. Iz tožnikove izjave z dne 13. 6. 2016 je razvidno, da je svetlobna vitrina postavljena na podlagi pogodbe z Občino Domžale z dne 5. 6. 2001, lokacijske informacije Občine Domžale št. 35201-185/03-86 z dne 18. 4. 2003, delne odločbe Občine Domžale o dovolitvi priglašenih del št. 35104-199/01-23043 z dne 27. 8. 2001 in dopolnilne odločbe Občine Domžale o dovolitvi priglašenih del št. 35104-199/01-23043 z dne 5. 2. 2003.

5. Organ prve stopnje je presodil, da so bila tožniku dovoljena vzdrževalna dela na prostorih za čakajoče potnike na obravnavanih avtobusnih postajališčih, in sicer na podlagi projekta št. 34/01 izvajalca C., d.o.o., marec 2001 in pridobljenega soglasja upravljavca ceste Direkcije RS za ceste št. 347-09-01-04-3122.1/01 z dne 13. 7. 2001. Ponovno je opravil poizvedbo pri DRSI, ki je sporočila, da je bilo tožniku izdano soglasje za gradnjo - zamenjavo obstoječih nadstreškov na avtobusnih postajališčih v varovalnem pasu državnih cest.

6. Zaradi ugotovitve o razlikah glede predvidenega stanja na podlagi projekta in dejanskega stanja obnove avtobusnega postajališča, je organ prve stopnje pozval tožnika na izjasnitev. Ob sklicevanju na predloženo dokumentacijo je tožnik izjavil, da so lahko tudi svetlobne vitrine sestavni del avtobusnega postajališča, kar je odvisno od mikrolokacije postavitve. Organ prve stopnje je tožnikove navedbe preveril pri DRSI, ki je odgovorila, da je bilo soglasje izdano za namestitev nadomestne strežnice, za dejansko ureditev in postavitev samostoječe svetlobne vitrine pa je bilo potrebno ustrezno soglasje upravljavca ceste.

7. Glede na navedeno je organ prve stopnje ocenil, da je bilo soglasje upravljavca ceste pridobljeno za nadomestno strežnico na avtobusnem postajališču, kjer je bila oglasna vitrina nameščena na vzdolžni stranici, in ne za samostojno izvedbo svetlobne vitrine kot prečne stranice nadstrežnice na čakališču A. Postavitev objekta je po njegovi presoji v nasprotju s soglasjem DRSC in odločbama o dovolitvi priglašenih del Upravne enote Domžale. Zato je zaključil, da tožnik nima soglasja za postavitev objekta.

8. Organ druge stopnje (v nadaljevanju tožena stranka) je s sklicevanjem na razloge izpodbijane odločbe zavrnil tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo. Poudaril je, da tožnik nima ustreznega soglasja lokalne skupnosti ali DRSI. Pogodbe o prenosu avtorskih pravic z dne 5. 6. 2001 po njegovem mnenju ni mogoče šteti za upravno soglasje ne po takrat veljavnem ZJC ne po sedaj veljavnem ZCes-1, ki tudi sicer nima določb, iz katerih bi bila razvidna drugačna ureditev statusa že postavljenih objektov za oglaševanje. Zato je menil, da je tudi za postavitev takih objektov potrebno soglasje DRSI, ki ga tožnik nima. Ugotovil je še, da je bilo soglasje DRSC z dne 13. 7. 2001 izdano kot soglasje upravljavca ceste za zamenjavo nadstreškov na avtobusnih postajališčih oziroma čakališčih v postopku pridobitve odločbe o priglasitvi del in ne kot dovoljenje za postavitev objekta za oglaševanje. Poudaril je, da gre za obligacijsko pogodbo, s katero sta stranki urejali svoja razmerja glede postavitve nadstreškov, kar potrjuje tudi odgovor občine, da ni izdala soglasja za postavitev spornih objektov. Ne glede na to pa bi tožnik po letu 2011 moral pridobiti soglasje DRSI. Poudarja, da tudi v tožnikovi vlogi, poslani DRSC dne 15. 6. 2001, ni navedeno, da bodo poleg nadstreškov postavljeni objekti za oglaševanje. Ker je bila vlogi priložena skica nadstreška, kjer je na vzdolžni stranici navedeno "oglasna vitrina", je po presoji tožene stranke pravilna ugotovitev organa prve stopnje, da je DRSC dala soglasje le za oglasno vitrino na vzdolžni stranici in ne za svetlobno vitrino, ki nadomešča celotno prečno stranico in je za voznike bolj vidna in moteča kot oglasna vitrina na vzdolžni stranici. Po mnenju tožene stranke oglasna vitrina ni enak objekt kot svetlobna vitrina, saj je namenjena čakajočim potnikom in ne mimo vozečim voznikom, kot je to v primeru spornega objekta. Poleg tega ima svetlobna vitrina lasten notranji vir osvetlitve, česar oglasna vitrina nima. Iz poudarkov tožene stranke je še razvidno, da za izdajo soglasja v skladu z ZJC ni bila pristojna DRSC, ampak lokalna skupnost.

9. V nadaljevanju se tožena stranka ob sklicevanju na 39. in 73. točko prvega odstavka 2. člena ZCes-1 ne strinja s tožnikovim stališčem, da svetlobna vitrina ni objekt za oglaševanje. Poudarja, da je v obravnavani zadevi treba uporabiti ZCes-1, ki ob uveljavitvi ni predvidel drugačnega režima ali prehodnega obdobja za že postavljene objekte. V zvezi z navedbo, da je treba uporabiti pravo v času gradnje objekta, pojasnjuje, da soglasje DRSC ni dovoljenje za gradnjo, ampak gre za soglasje upravljavca ceste za postavitev objekta z vidika prometne varnosti. Glede na navedeno po presoji tožene stranke za tožnikov primer niso upoštevni predpisi o gradnji objektov.

10. Ob presoji sorazmernosti ukrepa je tožena stranka pojasnila, da je možnost opozorila v Zakonu o inšpekcijskem nadzoru predvidena za manjše kršitve oziroma odstopanja, ki se jih da hitro sanirati, in ne za tožnikov primer. Če objekt nima soglasja pristojnega upravljavca ceste, je namreč skladno s šesto točko prvega odstavka 118. člena z ZCest-1 predvidena le odreditev njegove odstranitve. Tožena stranka je še pojasnila, da za obravnavano zadevo ni pomembno dejstvo, da objekt stoji že od leta 2001.

11. Zoper odločbo organa prve stopnje je tožnik vložil tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter bistvenih kršitev določb upravnega postopka. Predlagal je odpravo izpodbijanega upravnega akta in priglasil stroške postopka v upravnem sporu.

12. Iz tožbenih navedb je razvidno tožnikovo stališče, da svetlobna vitrina ni bila postavljena v nasprotju s projektom, saj v projektni dokumentaciji ni navedeno, da bi morala biti postavljena kot vzdolžna in ne kot prečna stranica. Zato tožnik meni, da je postavitev svetlobne vitrine skladna z odločbama Občine Domžale in soglasjem DRSC. Trdi, da je upravljavec ceste dal soglasje za postavitev objekta, saj ga je tožeča stranka postavila v okviru gradnje in zamenjave avtobusnega postajališča, ki je bil izpeljan v skladu z izdanim soglasjem DRSC za poseg v varovalni pas. S tem v zvezi pojasnjuje, da v obravnavani zadevi ni pomemben načrt "Avtobusno postajališče - prostorski prikaz avtorja D. D. iz januarja 2000", na podlagi katerega je organ prve stopnje ugotovil, da dejansko izvedbeno stanje ne ustreza predvidenemu, saj gre le za idejne skice in ne za zavezujoč arhitekturni načrt postavitve, ki bi ga tožnik moral upoštevati na podlagi odločb Občine Domžale. Ne glede na to meni, da navedeni načrt tudi sicer dopušča postavitev svetlobne vitrine kot prečne stranice. Tožnik se ne strinja z ugotovitvijo organa prve stopnje, da je v svojem odgovoru z dne 11. 12. 2018 predložil le gradbeni del projekta, in pojasnjuje, da je predložil celoten projekt, ki vsebuje tako splošni del, ki vključuje naslovne strani, kot tudi tehnični del, ki vsebuje gradbeni del.

13. Iz nadaljnjih tožbenih navedb, s katerimi tožnik uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava, je razvidno stališče, da v obravnavani zadevi ne gre za oglaševalski objekt po 39. točki 2. člena ZCes-1. Zato organ prve stopnje naj ne bi bil pristojen za odločanje, zaradi česar naj bi bila podana bistvena kršitev določb postopka po 1. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Po tožnikovem mnenju organ prve stopnje odločbe tudi sicer ne bi smel opreti na določbe ZCes-1, ampak ZJC, ki je veljal v času postavitve spornega objekta. Trdi, da ZCes-1 ne določa, da bi morali pravni subjekti, ki so pridobili soglasja za poseg v varovalni pas državne ceste na podlagi ZJC, po prenehanju veljavnosti tega zakona pridobiti nova soglasja DRSI. Meni, da ZCes-1 izrecno ne predpisuje naknadne legalizacije objektov za oglaševanje, postavljenih v času ZJC in da za naprej določa nove, strožje pogoje zgolj za naprej, zaradi česar lahko velja le za posege, ki so izvedeni po njegovi uveljavitvi.

14. V nadaljevanju tožnik nasprotuje sorazmernsti izrečenega ukrepa in meni, da bi lahko inšpektor izrekel opozorilo. Navaja razloge, zaradi katerih bo utrpel škodo.

15. Tožena stranka se je v odgovoru na tožbo sklicevala na razloge izpodbijane odločbe.

17. Skladno s 6. točko prvega odstavka 118. člena ZCes-1, na kateri temelji izrečen inšpekcijski ukrep, inšpektor za ceste odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju državne ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoj iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja.

18. Soglasje za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje, katerih gradnja je predvidena v območju državne ceste, izda direkcija za infrastrukturo na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, razen v primeru obvestila, namenjenega izboljšanju prometne varnosti, katerega postavitev se odredi z delovnim nalogom direkcije (peti odstavek 78. člena ZCes-1).

19. Med strankama ni sporno, da tožniku navedeno soglasje ni bilo izdano. Sporne niso niti časovne okoliščine postavitve objekta, za katerega tožnik po stališču tožene stranke ni pridobil ustreznih soglasij niti po ZJC. Ob takem stanju stvari je sporen odgovor na vprašanje, ali je organ prve stopnje v inšpekcijskem postopku pravilno uporabil določbe sedaj veljavnega ZCes-1.

20. Navedeni zakon, ki je začel veljati 1. 4. 2011, uporablja pa se od 1. 7. 2011, nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v območju državne ceste. To pomeni, da se obveznost pridobitve soglasja za objekte za obveščanje in oglaševanje iz 78. člena ZCes-1 lahko nanaša le na objekte, ki so bili postavljeni po uveljavitvi tega zakona. Zato tožnik za sporni objekt, ki je bil ob upoštevanju med strankama nespornih dejstev postavljen v letu 2001, po presoji sodišča ne potrebuje soglasja DRSI.

21. Drugačno stališče bi po mnenju sodišča pomenilo kršitev prepovedi retroaktivne uporabe zakona. Prvi odstavek 155. člena Ustave namreč določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Predpis ima povratne učinke, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, in tudi, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa.

22. Tako stališče je skladno s presojo Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 60/2020

, iz katere je razvidno, da je treba za presojo zakonitosti postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje, ki so bili postavljeni v času veljavnosti ZJC, uporabiti zgolj določbe tega zakona in ne kasnejšega ZCes-1. V navedeni zadevi je sicer šlo za postavitev oglasnih tabel v varovalnem pasu občinske ceste, v obravnavi zadevi pa gre za postavitev oglasnih tabel in napisov v območju državne ceste. Vendar gre za zadevi, ki sta glede bistvenih okoliščin medsebojno primerljivi, saj je šlo v obeh za presojo zakonitosti na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1 izrečenega inšpekcijskega ukrepa odstranitve objektov za oglaševanje, ki so bili postavljeni pred uveljavitvijo navedenega zakona. Enaka stališča je Vrhovno sodišče sprejelo tudi v zadevah X Ips 81/2020 in X Ips 15/2021, v katerih je šlo za postavitev oglasnih tabel v varovalnem pasu državne ceste. Ker gre za zadeve, ki so v dejanskem in pravnem pogledu bistveno enake, je treba stališča ustaljene sodne prakse, ki pomeni, da sodišča enako razlagajo oziroma uporabljajo pravne predpise v zadevah, ki so glede bistvenih okoliščin medsebojno primerljive

23. Čeprav je treba v skladu z zgoraj navedeno sodno prakso za presojo zakonitosti postavitve spornih objektov za obveščanje in oglaševanje uporabiti določbe ZJC, je po presoji sodišča bistveno, da je bil inšpekcijski postopek v obravnavani zadevi uveden na podlagi 112. člena ZCes-1. Ta daje pristojnost inšpekcijskemu organu, da izvaja nadzor nad izvajanjem tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato na presojo v obravnavani zadevi ne more vplivati stališče organa prve in druge stopnje, da bi tožnik za postavitev objektov moral pridobiti soglasje pristojnega organa že po ZJC. V obravnavani zadevi postopek namreč ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve spornih objektov, ampak zaradi nadzora nad spoštovanjem določb ZCes-1. Določb navedenega zakona pa tožnik ni kršil, saj soglasja DRSI za pred uveljavitvijo zakona postavljene oglasne objekte ne potrebuje.

24. Glede na vse navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt na podlagi 4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Zadeve ni vrnilo v ponoven postopek, saj ta ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve spornih oglasnih objektov. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, se do vseh tožbenih navedb ni opredeljevalo.

25. Sodišče ni opravilo glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena v zvezi z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1).

26. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnik pa je v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetniška družba, zaradi česar se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), kar skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) znese 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

V tej zadevi je Vrhovno sodišče ugodilo reviziji tožeče stranke in sodbo Upravnega sodišča RS I U 1533/2018-11 z dne 9. 7. 2019 spremenilo tako, da je odločilo, da se odločba Inšpektorata Mestne uprave Mestne občine Ljubljana št. 061-617/2016-14 z dne 8. 3. 2018 odpravi.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 30/2020 (9. točka obrazložitve).

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 78, 78/5, 118, 118/1, 118/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.