UPRS Sodba I U 596/2020-35
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-07

tujci - zaposlovanje tujcev - delovno dovoljenje za tujca - načelo zaslišanja strank - posebni ugotovitveni postopek - skrajšani ugotovitveni postopek

V obravnavani zadevi pogoji za odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku niso podani, zato je treba odločitev v zadevi sprejeti na podlagi posebnega ugotovitvenega postopka, in v njem s stopnjo zanesljivosti ugotoviti dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev. Tožniku v upravnem postopku ni bila dana možnost izjave, zato je bila s tem storjena bistvena kršitev določb postopka.

I. Tožbi se ugodi, odločbi Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje št. 11150-1053/2018-16 z dne 5. 9. 2019 in Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11102-88/2019/2 z dne 3. 4. 2020 se odpravita ter zadeva vrne v ponoven postopek Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti 469,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ ali organ) je z izpodbijano odločbo na podlagi 11. in 38. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT) in 37. b) člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj) ter 16. in 18. člena Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Svetom ministrov Bosne in Hercegovine o zaposlovanju državljanov Bosne in Hercegovine v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Sporazum) razveljavil dovoljenje, izdano vlagatelju A., za zaposlitev tožnika, državljana BIH, za poklic fasader, št. dovoljenja ..., izdano dne 14. 3. 2018 z veljavnostjo od 19. 3. 2018 do 18. 3. 2021 (v nadaljevanju dovoljenje). Iz obrazložitve izhaja, da je organ po uradni dolžnosti pridobil podatek o socialnih zavarovanjih tujca in podatek o izdanih in veljavnih dovoljenjih za prebivanje tujca in ugotovil, da je imel tožnik izdano dovoljenje za prebivanje v Sloveniji z veljavnostjo od 23. 4. 2019 do 24. 4. 2019 z datumom dokončnosti 28. 5. 2019, da tožnik nima prijavljenega bivališča v Republiki Sloveniji in na podlagi odjave iz Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) ugotovil, da delovnega razmerja prenehalo 23. 4. 2019.

2. Tožnik je zoper izpodbijano določbo vložil pritožbo, ki jo je toženka z odločbo št. 11102-88/2019/2 z dne 3. 4. 2020 (v nadaljevanju drugostopenjska odločba) zavrnila. Tožnik je v pritožbi navedel, da organ ni pravilno ugotovil, do kdaj je imel veljavno dovoljenje za prebivanje, saj je bilo na podlagi pravočasno oddane vloge za podaljšanje dovoljenja za prebivanje, 29. 5. 2019 izdano novo dovoljenje za prebivanje, ki velja do 24. 4. 2020. Tožnik je v pritožbi še navedel, da iz potrdil upravne enote o prijavljenem prebivališču izhaja, da je imel od 1. 6. 2018 do 24. 4. 2020 prebivališče na naslovu ... Zaradi selitve je od 19. 9. 2019 do 24. 4. 2020 spremenil prebivališča na naslov ... Tožnik je še navedel, da je imel na podlagi odločbe ZRSZ priznano pravico do denarnega nadomestila za obdobje od 24. 4. 2019 do 23. 7. 2019. V času prejemanja denarnega nadomestila se je 22. 7. 2019 zaposlil pri delodajalcu B. B., s.p. (v nadaljevanju B. B.), pri katerem je še vedno zaposlen. Razveljavitev dovoljenja je bila po mnenju tožnika neupravičena in utemeljena na napačnih ugotovitvah.

3. Drugostopenjski organ je ugotovil, da so tožnikove navedbe glede dovoljenja za prebivanje in glede upravičenosti do denarnega nadomestila v času brezposelnosti točne, niso pa točne navedbe, da je bil od 22. 7. 2019 zaposlen pri delodajalcu B. B. Iz dveh pogodb o zaposlitvi za določen čas, sklenjenih 22. 7. 2019 (za čas od 22. 7. 2019 do 22. 8. 2019) in 23. 8. 2019 (za čas od 23. 8. 2019 do 22. 9. 2019) ne izhaja, da je bil tožnik v času od 22. 7. 2019 do 22. 9. 2019 vključen v socialno zavarovanje v Republiki Sloveniji. Drugostopenjski organ je na podlagi dne 4. 10. 2019 prejetega odgovora ZZZS ugotovil, da je B. B. tožnika 28. 9. 2019 prijavil v zavarovanje od 24. 7. 2019 (obrazec M-1), ga 22. 8. 2019 odjavil iz zavarovanja (obrazec M2) in s prvo prijavo o zavarovanju dne 19. 9. 2019 tožnika prijavil v zavarovanje za čas od 23. 8. 2019 (obrazec M-1, ki ga je ZZZS prejel 19. 9. 2019). Drugostopenjski organ je na podlagi obrazcev M-1 in M-2 ugotovil, da tožnik v času izdaje izpodbijane odločbe ni bil socialno zavarovan v Republiki Sloveniji, da je pogodba o zaposlitvi tožniku pri delodajalcu B. B. potekla dne 22. 9. 2019 in ocenilo, da je bilo dovoljenje na podlagi prvega odstavka 16. člena Sporazuma zato pravilno razveljavljeno ter pritožbo tožnika na podlagi določbe prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrnil kot neutemeljeno.

4. Tožnik v tožbi navaja, da sta obe odločbi nezakoniti. Tožnik navaja, da v postopku na prvi stopnji ni sodeloval, saj ga organ v postopek ni vabil, o teku postopka ga ni seznanil. Materialno pravno naziranje, da je relevanten datum, ko je izdana prvostopenjska odločba in na ta dan izvedena prijava v obvezno socialno zavarovanje, je po njegovem mnenju napačno. Navaja, da je bil v delovnopravnem razmerju pri A. od 25. 5. 2018 do 23. 4. 2019. Tožniku je bila z odločbo ZRSZ št. 1220-04-4191-219 z dne 22. 5. 2019 priznana pravica do nadomestila med brezposelnostjo za čas od 24. 4. 2019 do 23. 7. 2019. V času brezposelnosti se je zaposlil pri novem delodajalcu B. B., po dveh pogodbah o zaposlitvi. B. B. je tožnika z dnem 15. 3. 2020 odjavil iz sistema obveznih socialnih zavarovanj na podlagi sporazumne odpovedi z dne 15. 3. 2020, ki je tožnik ni ne napisal, ne podpisal, zaradi česar teče pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani postopek zaradi nezakonitega prenehanja delovnega razmerja pod opravilno št. I Pd 401/2020. Tožnik poudarja, da je obveznost vključitve delavca v sistem obveznih socialnih zavarovanj na delodajalcu, ZZZS pa omogoča prijavo tudi za nazaj. S tem v zvezi je napačna ugotovitev toženke, da tožnik v času izdaje prvostopenjske odločbe ni bil obvezno socialno zavarovan, saj iz odgovora ZZZS z dne 4. 10. 2019 jasno izhaja, da ga je delodajalec prijavil v obvezno socialno zavarovanje za čas od 22. 7. 2019 dalje. Tožnik je bil neprekinjeno prijavljen v sistem obveznih socialnih zavarovanj od 25. 5. 2018 do 15. 3. 2020. Tožnik je z B. B. sklenil pogodbo o zaposlitvi z dnem 22. 7. 2019, s pričetkom dela 22. 7. 2019 za obdobje enega meseca. To pogodbo je tožnik tudi priložil k pritožbi. Tožnik poudarja, da je šele s prejemom drugostopenjske odločbe, kjer je povzeta vsebina M-1 in M-2 obrazcev ZZZS in izpisov obveznih zdravstvenih zavarovanj osebe, ugotovil, da ga je delodajalec prijavil v delovno razmerje šele s 24. 7. 2019 in ne z 22. 7. 2019, kakor je bilo dogovorjeno s pogodbo o zaposlitvi z dne 22. 7. 2019 in od takrat dalje je tožnik delo tudi opravljal. Tožnik je zato podal zahtevo za ugotovitev lastnosti zavarovanca na ZPIZ, saj iz dokumentacije, ki je bila podlaga za prijavo v obvezno socialno zavarovanje pri ZZZS ugotovil, da je delodajalec priložil ponarejeno pogodbo o zaposlitvi, na kateri je datum nastopa dela 24. 7. 2020, na kateri je ponaredil tudi tožnikov podpis. Tožnik je v delovnopravnem sporu zoper delodajalca vložil tudi zahtevek na ugotovitev pričetka delovnega razmerja z dnem 22. 7. 2019. Čeprav je predmet tega postopka le vprašanje zakonitosti izpodbijanih odločb, ki pa sta po mnenju tožnika nezakoniti, opozarja, da je po 15. 3. 2020 uveljavljal sodno varstvo zaradi nezakonitega prenehanja delovnega razmerja in ugotavljanje neizpolnjevanja pogojev po 16. členu Sporazuma preuranjeno oz. je treba predmetni postopek prekiniti do odločitve v delovnopravnem sporu opr. št. I Pd 401/2020.

5. Tožnik je še navedel, da je z odločbo št. 10301-1102367/2020 z dne 24. 6. 2020 ZPIZ odločil, da ima tožnik na podlagi 14. člena ZPIZ-2 lastnost zavarovanca pokojninskega in invalidskega zavarovanja iz naslova delovnega razmerja pri B. B. v obdobju od 22. 7. 2019 do 22. 8. 2019. To pomeni, da se je tožnik pri delodajalcu zaposlil še pred iztekom obdobja prejemanja denarnega nadomestila za primer brezposelnosti in je torej izpolnil vse pogoje za ohranitev veljavnosti delovnega dovoljenja.

6. Tožnik je nasprotoval sodelovanju B. B. v tem upravnem sporu, kot prizadeta oseba s položajem stranke. Ugoditev tožbenemu zahtevku in ureditev spornega razmerja v konkretnem primeru bo sicer posredno posegla v premoženjsko sfero B. B., vendar se o tem ne odloča v sklopu upravnega spora, temveč v postopku pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani. B. B. je tisti, ki je s svojim ravnanjem povzročil nastalo situacijo.

7. Tožnik še navaja, da ni pravilno stališče prizadete osebe, da sta izpodbijani odločbi pravilni zgolj iz razloga, ker tožnik v času izdaje izpodbijane odločbe ni bil vključen v sistem socialnih zavarovanj. Tožnik povzema 17. člen Sporazuma, ki ne govori o vključenosti oz. prijavi v sistem socialnih zavarovanj, temveč o pogoju zaposlitve, ki ga je tožnik izpolnjeval, kar bi moral organ ugotavljati. Delavca je namreč moč prijaviti v sistem obveznih zavarovanj tudi za nazaj, kar ustvarja obveznost delodajalca plačati prispevke FURS od dneva prijave dalje, kar pa ni predmet tega postopka. Določba 16. člena Sporazuma po mnenju tožnika v konkretnem primeru ni uporabljiva (na katero se sklicuje drugostopenjska odločba). Tožnik še meni, da je dejansko stanje izpodbijanih odločb napačno ugotovljeno, saj je prvostopenjski organ izhajal zgolj iz dejstva vključenosti v sistem socialnih zavarovanj. Tožnik še navaja, da drugostopenjski organ ni upošteval, da je bila prijava tožnika v sistem obveznih zavarovanj izvedena za nazaj od 22. 7. 2019 dalje. Prijava za nazaj je veljavna, zato bi jo morala toženka pri svoji presoji tožnikove pritožbe upoštevati.

8. Tožnik je na naroku še navedel, da ni sporno, da je odločba o ugotovitvi lastnosti zavarovanca tožnika št. 10301-1102367/2020 z dne 24. 6. 2020 dokončna in pravnomočna z dnem 15. 7. 2020, kar izhaja tudi iz potrdila ZPIZ št. 10301-29265/2022 z dne 16. 2. 2022.

9. Toženka je poslala upravni spis, na tožbo ni odgovorila.

10. B. B. je navedel, da bi odprava izpodbijane odločbe imela za posledico veljavnost sporne pogodbe o zaposlitvi vse do 22. 9. 2020, to je do dne, ko je bilo predvideno prenehanje delovnega razmerja, s tem pa bi tožnik pridobil pravico uveljavljanja vseh zahtevkov iz naslova delovnega razmerja v obdobju med 15. 3. 2020 in 22. 9. 2020, kar bi bilo prizadeti stranki v neposredno škodo. Navaja še, da je naknadna prijava v sistem socialnih zavarovanj za nazaj sicer možna, vendar bi za vrsto odločitve, ki jo zahteva tožnik le-ta morala obstajati v času odločanja organa prve stopnje, ki ni mogel odločati na podlagi dejstev, ki v tistem trenutku še niso obstajala, zato drugačna odločitev v tej zadevi objektivno ni bila mogoča. Prizadeta stranka še navaja, da tožnik v času odločanja o veljavnosti delovnega dovoljenja, izdanega na podlagi delovnega razmerja pri A., ni bil vključen v sistem socialnih zavarovanj. Njegova pravica do denarnega nadomestila je potekla 23. 7. 2020, od tega dne dalje pa v sistemu ni bila zabeležena prijava socialnega zavarovanja na podlagi nove zaposlitve pri prizadeti stranki. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

11. Sodišče je na podlagi določbe drugega odstavka 58. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) glavno obravnavo 7. 3. 2022 opravilo kljub odsotnosti pravilno vabljene toženke in prizadete osebe, vabili katerih sta izkazani.

12. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo in prebralo listine, ki so v spisu označene kot priloga od A1 do A12, C1 do C6, vpogledalo v listine spisa toženke in ZRSZ s klasifikacijsko številko: 1150-1053/2018. Sodišče je dokazni predlog za zaslišanje tožnika zavrnilo, ker so izvedeni dokazi dovolj za utemeljenost tožbe in dodatno dokazovanje utemeljenosti tožbe ni bilo potrebno.

13. Sodišče se bo najprej opredelilo do uveljavljene bistvene kršitve postopka, ki naj bi bila storjena, kot jo uveljavlja tožnik s tem, ker ni mogel sodelovati v postopku, ker ga organ ni vabil niti ga o postopku ni obvestil.

14. Izpodbijana odločba je izdana v ugotovitvenem postopku na podlagi ZZSDT, ZTujc in Sporazuma. V postopkih po ZTujC se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če v ZTujC ni drugače določeno (85. člen ZtujC), torej po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ta določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (prvi odstavek 8. člena ZUP). Na podlagi verjetno izkazanih dejstev lahko organ odloči le v primeru, da tako določa zakon.

15. Ni sporno, da je organ izdal izpodbijano odločbo, ne da bi tožnika seznanil s svojimi ugotovitvami in zbranimi dokazi in mu dal možnost, da se o tem izjavi. To pa je v nasprotju z načelom zaslišanja stranke (9. člen ZUP), v skladu s katerim je treba, preden se izda odločba, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (tretji odstavek 9. člena ZUP).

16. Za ugotovitev dejanskega stanja izvede pristojni organ posebni ugotovitveni postopek (145. člen ZUP), razen kadar so podani pogoji za skrajšani ugotovitveni postopek po 144. členu ZUP. Slednjega lahko izvede, če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi, ali na podlagi splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so organu znana; če se da ugotoviti stanje stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi; če je s predpisom določeno, da se zadeva lahko reši na podlagi dejstev ali okoliščin, ki niso popolnoma dokazane ali se z dokazi lahko posredno dokazujejo, in so dejstva oziroma okoliščine verjetno izkazane, iz vseh okoliščin pa izhaja, da je treba zahtevku stranke ugoditi; ali če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba ugotovljena, ali vsaj verjetno izkazana.

17. V obravnavani zadevi pogoji za izvedbo skrajšanega ugotovitvenega postopka niso izpolnjeni, saj za odločitev relevantnega dejanskega stanja, ni bilo mogoče ugotoviti na podlagi organu znanih podatkov, ki bi jih organ prejel bodisi od stranke bodisi bi šlo za uradne podatke oziroma splošno znana dejstva, pa zaradi ugotovitve relevantnega dejanskega stanja stranke ne bi bilo treba zaslišati oziroma ji dati možnost izjave o tem. V zadevi prav tako ni mogoče odločati na podlagi verjetno izkazanih dejstev in okoliščin, saj s predpisom (ZZSDT, ZTujC ali Sporazumom) tako postopanje, ko gre za odločanje o razveljavitvi dovoljenja, ni določeno, razen tega pa je odločanje na tej podlagi mogoče le v korist stranke (3. točka prvega odstavka 144. člena namreč tako postopanje dopušča le, ko iz vseh okoliščin izhaja, da je treba zahtevku stranke ugoditi). Ker v zadevi tudi za nujne ukrepe v javnem interesu (4. točka prvega odstavka in drugi odstavek 144. člena ZUP) ne gre, odločanje po skrajšanem ugotovitvenem postopku ni mogoče.

18. Glede na to, da v obravnavani zadevi pogoji za odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku niso podani, je treba odločitev v zadevi sprejeti na podlagi posebnega ugotovitvenega postopka, in v njem s stopnjo zanesljivosti ugotoviti dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev. Stranka ima pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima ta postopek, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi (prvi odstavek 146. člena ZUP). Uradna oseba, ki vodi postopek, mora stranki na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, navedenih v ugotovitvenem postopku, da se izreče o predlogih in ponujenih dokazih, da se seznani z uspehom dokazovanja in da se o tem izreče, kot vse podrobneje določata drugi in tretji odstavek 146. člena ZUP. Tožniku v upravnem postopku ni bila dana možnost izjave, zato je bila s tem storjena bistvena kršitev določb postopka (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ki je vplivala na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče se zaradi utemeljenosti tožbenih navedb o kršitvah postopka, do drugih tožbenih navedb ne opredeljuje.

19. Sodišče je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu v ponoven postopek.

20. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena po sodniku posamezniku po opravljeni glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 84,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Zakon o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (2015) - ZZSDT  - člen 11, 38

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 37, 37b

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 144, 145

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.