UPRS Sklep I U 648/2021-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-05

Liljana Polanec (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

referendum - pobuda za razpis referenduma - pravni interes - začasna odredba

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom ugodila njegovi naknadno dopolnjeni pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, kar torej kaže, da morebitna ugoditev tožbi za tožnika ne bi pomenila izboljšanja pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Izpodbijani sklep o določitvi obrazca podpore volivca in roka za zbiranje podpisov je izdal župan Občine Domžale (v nadaljevanju tožena stranka) na podlagi 4. odstavka 47. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) in 2. odstavka 82. člena Statuta Občine Domžale (v nadaljevanju: Statut) in je tudi objavljen v uradnem glasilu Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 02/2021 z dne 24. 2. 2021). Iz besedila 1. člena izpodbijanega sklepa izhaja, da volivci dajejo podporo zahtevi za razpis naknadnega referenduma o uveljavitvi določbe 2. odstavka 6. člena, 1. odstavka 7. člena in 13. člena Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje „...“, ki ga je Občinski svet Občine Domžale sprejel na 12. seji 18. 6. 2020, z osebnim podpisovanjem pred državnim organom, pristojnim za vodenje volilne pravice oz. s podpisovanjem preko enotnega državnega portala e-uprava z varnim elektronskim podpisom, overjenim s kvalificiranim potrdilom; iz 2. člena sledi, da je besedilo obrazca podpore volivca priloga tega sklepa; v 3. členu je določena velikost obrazca podpore v formatu A4 oziroma 210 X 297 mm; v 4. členu je določen rok za zbiranje podpisov volivcev od 3. 3. 2021 do 6. 4. 2021; iz 5. člena izhaja, da Občina Domžale brezplačno zagotovi obrazce za podporo volivcev, ki so na voljo volivcem pri državnem organu, pristojnem za vodenje evidence volilne pravice; v 6. členu izpodbijani sklep še določa, da ta sklep začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem vestniku Občine Domžale.

2. Tožnik v tožbi navaja, da jo pravočasno vlaga zoper izpodbijani sklep, ki je izdan v ponovljenem postopku po sodbi upravnega sodišča št. I U 1048/2020 z dne 6. 1. 2021, ki je prvotni zavrnilni sklep odpravilo in zadevo vrnilo v nov postopek, med tekom katerega je tožena stranka pozvala tožnika k odpravi ugotovljenih pomanjkljivosti, kar je tudi storil z vlogo z dne 17. 2. 2021 in ugotovljene pomanjkljivosti odpravil. Pri izdaji izpodbijanega sklepa je tožena stranka po stališču tožnika zmotno uporabila materialno pravo in kršila ustavne pravice tožnika iz 44. člena v zvezi z 90. členom Ustave RS (v nadaljevanju: URS), ker po stališču tožnika tako ZLS kot tudi Statut v 2. odstavku 46. člena ZLS in 3. odstavku 78. člena Statuta le generično opredeljujeta število potrebnih glasov podpore volivcev konkretni referendumski pobudi, in sicer kot 5 % volivcev v občini, kar označuje za nedopustno pravno praznino, v posledici katere ni že v naprej znano potrebno število podpisov podpore volivcev tožnikovi referendumski pobudi in tega podatka izpodbijani sklep ne vsebuje, a bi ga po stališču tožnika moral ob ustrezni ustavno-skladni razlagi ZLS na način, da se na dan, ki je z izpodbijanim aktom določen za začetek zbiranja podpisov ugotovi, kolikšno je potrebno število volivcev, da je dosežen minimalni prag 5 % volivcev ter ta podatek vključiti tudi v sklep o določitvi obrazca podpore volivca in roka za zbiranje podpisov. Če bi sodišče temu stališču ne sledilo, pa ob sklicevanju na 156. člen URS tožnik predlaga, naj sodišče v tej zadevi prekine postopek in začne postopek pred Ustavnim sodiščem, zaradi učinkovitega izvrševanja ustavnih pravic iz 44. člena URS v povezavi s 1. in 3. členom URS ob smiselni uporabi 90. člena URS. V dokazne namene tožnik predlaga svoje zaslišanje in zaslišanje priče A.A. glede datuma pridobivanja podatkov iz evidence volilne pravice v občini Domžale in o številu volivcev, tožbi pa prilaga tudi listine (tožbene priloge A1 - A9). Sodišču v tožbenem zahtevku predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne toženi stranki v nov postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Hkrati s tožbo vlaga zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in sodišču predlaga, naj zadrži izvrševanje izpodbijanega sklepa do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Če tej zahtevi sodišče ne bi ugodilo, mu grozi nepopravljiva škoda, ker bi se nadaljevalo zbiranje podpisov, četudi tožniku kot pobudniku referenduma ni znano točno število potrebnih podpisov podpore volivcev njegovi referendumski pobudi, ki jih mora zbrati v roku 35 dni, saj je to število določeno zgolj z relativnim številom 5% vseh občanov. To bi imelo za tožnikov položaj nepopravljive posledice, ker že teče rok za zbiranje podpisov podpore, ki se lahko izteče še preden bi sodišče odločilo o njegovi tožbi, čeprav gre za nujno zadevo. Ker bi začasno zadržanje pravnega učinkovanja izpodbijanega sklepa, ki ga predlaga, trajalo le kratek čas, tožnik meni, da o hujši prizadetosti javne koristi v tem primeru ni mogoče govoriti.

4. Tožena stranka je sodišču predložila predmetni spis ter vložila odgovor na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe. Ker je z izpodbijanim sklepom ugodila tožnikovemu predlogu meni, da v konkretnem primeru ob upoštevanju 3. odstavka 47. člena ZLS upravni spor sploh ni dopusten. Tožnik glede na 2. odstavek 46. člena ZLS nima zakonske podlage niti za stališče, da naj bi izpodbijani sklep določil tudi število potrebnih podpisov podpore občanov, da bi se štelo, da ima tožnikova referendumska pobuda zadostno podporo za razpis referenduma, za kar pristojni organ občinski svet, župan pa sploh nima te pristojnosti. Ker je z izpodbijanim sklepom tožniku v celoti ugodila, tožena stranka meni, da je tožba nedopustna in neutemeljena in zato sodišču predlaga, da jo zavrže. Kot nedopusten in neutemeljen šteje tudi predlog za izdajo začasne odredbe in meni, da tožnik skuša tako doseči podaljšanje roka za zbiranje podpisov, ki je nepodaljšljiv rok, določen z zakonom.

5. Sodišče je v zadevi že odločalo in s sklepom št. I U 372/2021 z dne 10. 3. 2021 zavrglo tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe, po pritožbi tožnika pa je Vrhovno sodišče navedeni sklep razveljavilo s sklepom I Up 70/2021 z dne 14. 4. 2021 in zadevo vrnilo upravnemu sodišču v nov postopek.

6. Sodišče je tožbo kot nedovoljeno zavrglo.

7. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da morajo biti že za sam začetek in tudi kasnejši tek upravnega spora oziroma za vsebinsko odločanje sodišča vseskozi izpolnjene vse taksativno določne procesne predpostavke iz 1. do 8. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 in mora na to paziti sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka. Kolikor ugotovi, da katerakoli izmed predpisanih procesnih predpostavk ni podana, sodišče tožbo s sklepom zavrže. Tako med drugim v skladu s 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrže tudi v primeru, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. To pomeni, da mora vsakdo, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, za to vseskozi izkazovati svoj pravni interes, ki se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila zanj izboljšanje pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Pravni interes mora torej obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti in če ugotovi, da tožnik nima (več) pravnega interesa za tožbo, le-to kot nedovoljeno zavrže (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

8. V obravnavani zadevi je tožba uperjena zoper sklep tožene stranke, ki je po navedbah samega tožnika izdan v ponovljenem postopku po sodbi št. I U 1084/2020 ustrezno zahtevam iz 2. odstavka 82. člena Statuta ter vsebuje vse zahtevane vsebine. Le-te v tožbi tudi izrecno navede, kot sledi“: - čemu oziroma v kak namen dajejo volivci podporo, in sicer zahtevi za razpis naknadnega referenduma o uveljavitvi določbe 2. odstavka 6. člena, 1. odstavka 7. člena in 13. člena Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje „...“, ki ga je Občinski svet Občine Domžale sprejel na 12. seji 18. 6. 2020 (1.člen ); - kako oziroma na kakšen način dajejo volivci podporo, in sicer z osebnim podpisovanjem pred državnim organom, pristojnim za vodenje volilne pravice oziroma s podpisovanjem preko enotnega državnega portala e-uprava z varnim elektronskim podpisom, overjenim s kvalificiranim potrdilom (1. člen); - določen je obrazec podpore volivca z osebnim podpisovanjem, ki je tudi priloga izpodbijanega sklepa (2. in 3. člen); določen pa je rok za zbiranje podpisov, in sicer od 3. 3. 2021 do 6. 4. 2021“.

9. Četudi posebno poglavje tožba posveča izpolnjevanju procesnih predpostavk in tožnik izrecno navaja, da tožbo pravočasno vlaga zoper individualni posamični akt v obliki predpisa v okviru predpisanega 8-dnevnega roka iz 3. odstavka 47. člena ZLS, pa glede izpolnjevanja preostalih predpisanih procesnih predpostavk iz 1. do 8. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 tožba nima nobenih navedb, tožnik pa niti ne trdi, da je izkazan njegov pravni interes za vložitev predmetne tožbe ter tudi ne pojasni, kako oziroma v čem je izkazan njegov pravni interes za vložitev predmetne tožbe z zahtevkom na razveljavitev izpodbijanega sklepa o določitvi obrazca podpore volivca in roka za zbiranje podpisov.

10. Vendar pa mora, kot rečeno, skladno z določili 1. do 8. točke 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1 tožnik v upravnem sporu ves čas postopka izkazovati med drugim svoj pravni interes za tožbo, ki se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila zanj spremembo in izboljšanje pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Tožnik pa tega, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila zanj kakršno koli izboljšanje pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči, ni niti trdil in tudi ne izkazal. Prav nasprotno namreč izhaja iz njegove navedbe, da je tožena stranka v ponovljenem postopku po sodbi št. I U 1084/2020 z izpodbijanim sklepom ugodila njegovi naknadno dopolnjeni pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, kar torej kaže, da morebitna ugoditev tožbi za tožnika ne bi pomenila izboljšanja pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči.

11. Tožnik pravnega interesa za tožbo prav tako ni izkazal niti s trditvijo o domnevni pravni praznini v normativni vsebini določil ZLS in Statuta, ker se v 2. odstavku 46. člena ZLS in 3. odstavku 78. člena Statuta navaja število „najmanj pet odstotkov volivcev v občini“ in v posledici tožniku ni znano točno število potrebnih podpisov podpore volivcev njegovi referendumski pobudi, pač pa je to število določeno z relativnim številom 5% vseh volivcev v občini, saj gre pri relativnem številu „5% vseh volivcev v občini“ po oceni sodišča za dovolj točno število, ki ga skladno z 2. odstavkom 46. člena ZLS po izteku danega roka za zbiranje podpisov ugotavlja občinski svet kot pristojni organ in ne župan, ki je v konkretnem primeru tožena stranka, zato sodišče tudi ne more slediti tožnikovemu stališču, da gre za pravno praznino, saj očitno to nikakor ni, ampak kaže bolj na njegovo nestrinjanje s pravno ureditvijo materije, ki jo urejata določbi 2. odstavka 46. člena ZLS in 3. odstavka 78. člena Statuta, glede katerih sodišče nima nobenih pomislekov glede njune morebitne neskladnosti z določili URS.

12. Sodišče je po povedanem že ob predhodnem preizkusu tožbe ugotovilo, da je tožbo potrebno zavreči na podlagi 6. točke prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1.

13. Četudi je tožnik v tožbi predlagal svoje zaslišanje in zaslišanje imenovane priče ter vpogled v priložene listine (tožbene priloge A1 - A 9) in s tem smiselno predlagal odločanje sodišča na glavni obravnavi, se sodišče, ker je v obravnavanem primeru tožbo zavrglo iz procesnih razlogov na podlagi 6. točke 1. odstavka 36. člena v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1, do tožbenih navedb ni dodatno še posebej vsebinsko opredeljevalo in iz istih razlogov tudi ni opravilo glavne obravnave.

14. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

15. Tožba v upravnem sporu v skladu s 1. odstavkom 32. člena ZUS-1 praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta, kolikor zakon ne določa drugače. Vendar pa lahko sodišče na podlagi 2. odstavka 32. člena ZUS-1 na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, a le v primeru, če je izpolnjen zakonski pogoj, da bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda, pri čemer mora sodišče, ki odloča o zahtevi za izdajo začasne odredbe, skladno z načelom sorazmernosti upoštevati hkrati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožnik zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno iz razlogov, navedenih v citirani določbi 2. odstavka 32. člena ZUS-1. Iz citiranih zakonskih določb tako izhaja, da je namen instituta začasne odredbe torej v preprečitvi nastanka posledic, ki naj se dokončno odvrnejo z meritorno odločitvijo sodišča o tožbenem zahtevku v upravnem sporu, sodišče pa izda predlagano začasno odredbo le v primeru, če se verjetno izkaže za potrebno, da bi se odvrnila težko popravljiva škoda.

16. Vendar pa je potreba za začasno ureditev stanja kot pogoj, ki mora biti izpolnjen za izdajo začasne odredbe, po mnenju sodišča verjetno izkazana le v primeru, če je kot verjetno izkazana tudi tožnikova procesna možnost uspeha s tožbo v upravnem sporu, saj je namen začasne odredbe namreč v preprečitvi nastanka posledic, ki naj se dokončno odvrnejo z meritorno odločitvijo o tožbenem zahtevku.

17. Za meritorno odločanje sodišča v upravnem sporu je torej odločilnega pomena obstoj vložene tožbe stranke z izkazanim pravnim interesom za tožbo v upravnem sporu. Samo na podlagi vložene tožbe se namreč lahko spreminja pravno stanje, ki izhaja iz izkazanega spornega pravnega razmerja. To pa terja obstoj tožbe, ki je uspešno prestala predhodni preizkus procesnih predpostavk po določilih 1. do 8. alineje 1. odstavka 36. člena ZUS-1, zaradi povezanosti začasne odredbe in tožbe oziroma akcesorne pravne narave začasne odredbe, ki je vezana na uvedbo in tek upravnega spora tako po 1. odstavku 32. člena ZUS-1 in ki odločanje sodišča veže na vloženo tožbo, kot tudi po trajanju začasne odredbe do izdaje pravnomočne odločbe.

18. Kot je že bilo predhodno obrazloženo pa ta pogoj (obstoja vložene tožbe stranke z izkazanim pravnim interesom za tožbo v upravnem sporu) v konkretnem primeru ni izpolnjen, saj je bila tožba zavržena kot nedovoljena na podlagi 6. točke 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1. Iz tega razloga torej tako tudi ni izpolnjen niti temeljni pogoj za izdajo zahtevane začasne odredbe. Sodišče je zato tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo (5. odstavek 32. člena ZUS-1).

19. Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka v skladu s 4. odstavkom 25. člena ZUS-1.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.