UPRS Sodba I U 225/2019-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-05-07

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Petra Hočevar

gradbeno dovoljenje - zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja - popolna vloga - sprememba zahtevka

Sprememba zahtevka, ki jo omogoča 133. člen ZUP, učinkuje od postavitve spremenjenega zahtevka, zato se tožnik ne more sklicevati, da bi moral organ šteti, da je bila vloga z dne 15. 6. 2018 popolna, ker s spremembo zahtevka oziroma mnenjem Elektra z dne 20. 9. 2018 izkazovanje pravice graditi na parcelah 1751/20 in 1754 k.o. ... (ki sta bili predmet poziva na dopolnitev) ni več potrebno iz razloga, ker se tam gradnja elektro priključka ne bo izvajala.

V obravnavani zadevi sodišče rok iz šestega odstavka 35. člena ZUP šteje za instrukcijski, za kršitev instrukcijskih rokov pa ni predvidenih posledic, ki bi imele vpliv na vsebinsko obravnavo zadeve.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev obstoječega objekta in novogradnjo večstanovanjskega objekta na zemljiščih parc. št. 1750 in 1753/1, obe k.o. .... V obrazložitvi navaja, da je dne 15. 6. 2018 prejel zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja, ki je bila glede na 35. člen Gradbenega zakona (GZ) nepopolna, ker ni bila vložena na predpisanem obrazcu in vlogi niso bila priložena dokazila iz 3. točke drugega odstavka 35. člena GZ, za zemljišči parc. 1754 in 1751/20, obe k.o. .... Na poziv z dne 2. 8. 2018 je tožnik odgovoril z dopolnitvijo z dne 22. 8. 2018 ter predložil notarsko overjeno pogodbo o ustanovitvi služnostne pravice za parceli ter dva izvoda dopolnjene dokumentacije z datumom avgust 2018. Dne 25. 9. 2018 pa je poslal mnenje k projektu Elektra A... d.d., ter pojasnjeval, da je bila ob vložitvi zahteve vložena formalno popolna vloga, saj izkazovanje pravice graditi za gradnjo električnega priključka ni potrebno, ker na parcelah 1754 in 1751/20 ne bo izvajal gradbenih posegov. Glede na stališče organa, da je zaradi predloženih služnostnih pogodb vloga formalno popolna šele po 4. 7. 2018, ko je že začela veljati sprememba Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana (OPN MOL), pa pojasnjuje, da so bile vse zahtevane pomanjkljivosti v roku odpravljene, formalna zahteva Elektro A... pa prikazana na način, da pravica graditi ni potrebna. Investitor je zaprosil Elektro A... za minimalne pogoje za priključitev objekta, kar je bilo usklajeno s strani Elektro A... s soglasjem z dne 20. 9. 2018. Telekom priključek pa ni del obvezne komunalne oskrbe objekta. Dne 17. 10. 2018 pa je upravni organ prejel dopolnitev zahteve, kateri je bilo priloženo mnenje glede skladnosti s prostorskim aktom MOL z dne 8. 10. 2018. Organ šteje, da je tožnik dne 22. 8. 2018 odpravil formalno nepopolnost vloge, saj je bila vložena zahteva na predpisanem obrazcu in priložene notarsko overjene pogodbe o pridobitvi pravice gradnje s predlogom za vpis v zemljiško knjigo na spornih parcelah. Pred izdajo gradbenega dovoljenja mora organ po 1. točki prvega odstavka 43. člena GZ preveriti, ali je gradnja skladna z določbami prostorskega izvedbenega akta v delu, ki se nanaša na graditev objektov in z določbami predpisov o urejanju prostora. Presojo opravi glede na veljaven prostorski akt v času odločanja oziroma vložitve popolne vloge. Na območju nameravane gradnje predvidena novogradnja večstanovanjskega objekta ni dopustna, dopuščena je le gradnja eno in dvostanovanjskih stavb. Člen 60 sprememb OPN MOL določa, da se postopki za izdajo gradbenega dovoljenja, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega odloka, končajo po določbah prostorskih aktov MOL, veljavnih v času vložitve popolne vloge za izdajo gradbenega dovoljenja. Ker zahteva z dne 15. 6. 2018 ni bila popolna, prav tako ni bila popolna pred začetkom veljave te spremembe dne 4. 7. 2018, nameravani poseg, novogradnja večstanovanjskega objekta, ni skladna z veljavnim prostorskim aktom.

2. Drugostopni organ je tožnikovo pritožbo in zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka, zavrnil. Soglaša z organom prve stopnje, da je investitor izkazal pravico graditi na zemljiščih 1754 in 1751/20 šele z dopolnitvijo vloge z dne 21. 8. 2018. Glede gradnje PTT priključka ugotavlja, da pomanjkljivosti vloge tudi z dopolnitvijo z dne 21. 8. 2018 niso bile odpravljene, ker je podano neskladje med zahtevo investitorja, ki priključka na PTT več ne navaja, je pa ta sestavni del projektne dokumentacije.

3. Tožnik v tožbi navaja, da ker je OPN MOL spremenil namembnost zemljišča, je ključnega pomena, kdaj je postala vloga popolna. Tožnik je dne 21. 9. 2018 predložil spremembo projekta v delu, ki se nanaša na spremembo priključitve objekta na elektro omrežje in nazorno obrazložil dejansko situacijo in razloge, zaradi katerih je Elektro A... prvotne projektne pogoje spremenil in izdal novo mnenje k projektu. Na ta način je soglašal, da se predvidena gradnja priključi na obstoječi elektro priključek na način, ki poteka preko zemljišča tožnika in javne ceste, za kar je bilo pridobljeno soglasje. Temu ustrezno so bili popravljeni tudi projekti v delu, ki se nanaša na elektro priključek, iz katerih je razvidno, da se ta ne bo izvedel preko zemljišč 1754 in 1721/20. S tem se je potrdilo stališče tožnika, da je bila PGD dokumentacija izdelana na projektne pogoje Elektro A..., s katerimi je slednji želel preko investitorja nadgraditi javno energetsko strukturo, pri čemer pa za samo priključitev objekta ti posegi niso bili potrebni. Organ vloge ni štel za spremembo zahtevka, do katere ima investitor pravico v skladu s 133. členom ZUP, kljub temu, da v obrazložitvi priznava, da je bil k vlogi z dne 21. 9. 2018 priložen spremenjen načrt elektro inštalacij in električne opreme Elektro A... ter nova grafična priloga kot sestavni del vodilne mape. Zato je trditev organa, da ni podal nikakršne spremembe zahteve, kot tudi ne dopolnitve dokumentacije, kjer bi bil spremenjen potek seznama zemljišč električnega priključka, neresnična. Navedeno izkazuje, da je bila prvotna zahteva Elektro A... neutemeljena. Organ bi bil dolžan dokumentacijo presojati v skladu z namenom in pooblastili, ki jih ima v postopku, predvsem ne v škodo investitorja. Organ je bistveno kršil pravila postopka in določbe GZ. Prvostopni organ je zahtevo za dopolnitev vloge podal po preteku 15-dnevnega roka, ki ga določa 6. točka 35. člena GZ in tožnika več kot mesec dni po poteku zakonskega roka pozval na dopolnitev vloge. Ko je poziv prejel, je služnostni pogodbi pridobil, hkrati pa pričel razgovore na Elektro A..., ker je bil opozorjen na spremembo prostorskega akta, ki na tem mestu ne dopušča večstanovanjske gradnje. Z vlogo z dne 21. 9. 2018 je bila situacija razčiščena do te mere, da Elektro A... v konkretni zadevi ne terja od investitorja izvedbe priključkov po zemljiščih, na katerih ne more izkazati pravice graditi. Gre za spremembo, ki jo je treba razlagati po njeni vsebini in ne formalno. Ne gre za spremenjene okoliščine, ki bi nastopile v času od trenutka vložitve vloge do trenutka odločanja, pač pa gre za dejstvo, ki je obstajalo že ob vložitvi zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja, le da se je njegovo pravo stanje ugotovilo šele tekom postopka. Organ bi moral, upoštevajoč, da je tudi sam zamudil zakonski rok, v imenu zakonite in poštene odločitve odločiti, da je posledica spremenjenega elektro projekta konvalidirana v čas vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja in je bila v tem pogledu vloga popolna. Ker je prvostopni organ v času, ko je od tožnika terjal dopolnitev zahteve, že vedel, da je v veljavi spremenjen prostorski akt, je bila njegova zahteva po dopolnitvi vloge s postavljenim rokom neutemeljena in nedopustna. Kolikor bi organ postopal skladno s pravili, bi bil dolžan investitorja jasno seznaniti, da bo njegov zahtevek zavrnil. Organ vloge tožnika z dne 21. 9. 2018 ni štel kot spremembo zahtevka oziroma se glede listin, ki jih je tožnik priložil tej vlogi, ni opredelil. Iz obrazložitve ni mogoče sklepati, zakaj gre za listine, ki na njegovo odločitev ne morejo vplivati. Ne zgodi se pogosto, da soglasodajalec v teku upravnega postopka spremeni svoje prvotno soglasje, zato bi že iz tega razloga organ moral reagirati, bodisi, da bi zahteval utemeljitev od samega soglasodajalca, bodisi, da bi razpisal obravnavo. Poleg tega bi moral zavzeti stališče, kakšne pravne posledice ima takšna sprememba oziroma ali jo je mogoče šteti veljavno za nazaj. Tožbo vlaga tudi zoper 2. točko izreka drugostopnega organa, ki je zahtevo za povračilo pritožbenih stroškov zavrnil. Njegova pritožba je bila utemeljena. Tožniku se postavlja tudi vprašanje posledic nezakonitega ravnanja upravnega organa v razmerju do varovanja pravnih koristi stranke, ker se ni držal rokov, določenih v 35. členu GZ. Pričakuje, da bo sodišče oblikovalo stališče do vprašanja, ali je v konkretnem primeru napaka organa v resnici zanemarljiva glede na posledice, ki so zaradi te napake nastale investitorju. Predlaga, da sodišče ugotovi, ali niso napake, ki jih je v teku postopka naredil organ, pripeljale do napačne odločitve. Predlaga odpravo prvostopne odločbe in 2. točke izreka odločbe drugostopnega organa ter predlaga povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

6. Predmet presoje v obravnavanem upravnem sporu je odločitev o zavrnitvi gradbenega dovoljenja, ki jo je organ utemeljil na 1. točki prvega odstavka 43. člena GZ. Ni sporno med strankama, da je v času odločanja organa prve stopnje za območje nameravane gradnje veljala sprememba OPN MOL, po kateri se parceli 1750 in 1753/1 k.o. ... nahajata v območju Ssse - območje eno in dvostanovanjskih stavb tipa NA, kjer predvidena novogradnja večstanovanjskega objekta ni dopustna (od dne 4. 7. 2018).

7. Člen 60 sprememb OPN MOL določa, da se postopki za izdajo gradbenega dovoljenja, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega odloka, končajo po določbah prostorskih aktov MOL, veljavnih v času vložitve popolne vloge za izdajo gradbenega dovoljenja. Tožnik je vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja 15. 6. 2018, in ni sporno, da bi ob popolni vlogi zavrnitev zahteve po 1. točki prvega odstavka 43. člena GZ ne bila pravilna pravna podlaga, ker je bila po prostorskih aktih predvidena tožnikova investicija takrat dovoljena. Ni sporno v zadevi tudi, da je tožnik v vlogi z dne 15. 6. 2018 navedel, da je gradnja predvidena na parcelah 1750 in 1753/1 k.o. ..., ter da bo priključek na elektriko potekal po zemljiščih 1751/20, 1752/4, 1753/1 in 1754 k.o. ... in 2019/15 k.o. ..., priključek na PTT pa po parcelah 1753/1 in 1754 k.o. .... Navedeno je razvidno tudi iz projektne dokumentacije. Ker tožnik z vlogo z dne 15. 6. 2018 na parcelah poteka gradnje komunalnih priključkov ni bil vpisan kot lastnik oziroma imetnik stvarne pravice, ga je organ v skladu s 3. točko drugega odstavka 35. člena GZ pozval, da izkaže na teh parcelah pravico graditi. Tožnik je vlogo dopolnil dne 22. 8. 2018, ter je bila ta z dopolnitvijo, po stališču prvostopnega organa (ne pa po stališču drugostopnega organa, ker se je dopolnitev s predložitvijo pogodb nanašala le na elektro priključek, ne pa tudi na PTT), s tem dnem popolna.

8. Sporno v obravnavani zadevi pa je, ali je tožnik s spremembo z dne 21. 9. 2018, ki ji je predložil mnenje Elektra k projektu 1138122 z dne 20. 9. 2018, prikaz priključkov na infrastrukturo ter en izvod 4.1 - Načrta električnih inštalacij in električne opreme - september 2018 - dopolnitev, izkazal, da je bila njegova vloga že ob vložitvi 15. 6. 2018 popolna, ker s spremembo izkazovanje pravice graditi na zemljiščih, na katerih je bila z vlogo z dne 15. 6. 2018 predvidena gradnja električnega priključka, ni bilo več potrebno, ker na teh parcelah tožnik ne bo izvajal gradbenih posegov.

9. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da razlogi tožnika, da se je v vlogi z dne 15. 6. 2018 prikaz v projektni dokumentaciji nanašal na razvojni projekt Elektra za potrebe tega območja, ne pa za nujne pogoje za priključitev predmetnega objekta - dokaz soglasje Elektra z dne 20. 9. 2018, za presojo formalne popolnosti vloge niso relevantni. Po prejemu vloge z dne 15. 6. 2018 je organ preizkusil formalno popolnost vloge, glede na določbo 35. člena GZ. Ugotovil je pomanjkljivosti iz 3. točke drugega odstavka 35. člena GZ, glede na v vlogi in projektni dokumentaciji naveden predmet gradnje in predviden potek gradnje elektro priključkov (in PTT priključkov). Pri vprašanju obsega zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja je treba izhajati iz 29., 35. in 45. člena GZ, kar pomeni, da je investitorjev zahtevek opredeljen z vlogo in projektno dokumentacijo. Ker je bilo v vlogi z dne 15. 6. 2018 navedeno, kaj je predmet gradnje, in ker je bilo navedeno tudi preko katerih zemljišč je predvidena gradnja elektro priključkov, je organ izhajal iz zahteve tožnika, ko ga je pozval na dopolnitev. Tožnik je pozivu zadostil dne 22. 8. 2018 s predložitvijo pogodb. Po petem odstavku 35. člena GZ se šteje, da je zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja popolna, če so predloženi dokumenti iz 1. in 3. točke drugega odstavka tega člena. Povedano tudi tako, razlog, zakaj so v zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja vključene določene parcele na zahtevo soglasodajalca, ali zaradi nadgradnje infrastrukture ali zaradi zagotovitve nujnih pogojev priključitve, ni relevanten pri presoji popolnosti vloge. Kolikor je parcela vključena v zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, organ presoja, ali zanjo vlagatelj izkazuje pravico graditi.

10. Tožnik zatrjuje, da je dne 25. 9. 2018 spremenil zahtevek, kar bi moral organ upoštevati za nazaj in šteti, da je 15. 6. 2018 vložil formalno popolno vlogo. Sodišče tožnikovemu razlogovanju ne more slediti. Sprememba zahtevka, ki jo omogoča 133. člen ZUP, učinkuje od postavitve spremenjenega zahtevka, zato se tožnik ne more sklicevati, da bi moral organ šteti, da je bila vloga z dne 15. 6. 2018 popolna, ker s spremembo zahtevka oziroma mnenjem Elektra z dne 20. 9. 2018 izkazovanje pravice graditi na parcelah 1751/20 in 1754 k.o. ... (ki sta bili predmet poziva na dopolnitev) ni več potrebno iz razloga, ker se tam gradnja elektro priključka ne bo izvajala. Sodišče meni, da drugačnega časovnega učinkovanja spremenjenega zahtevka ni mogoče dopustiti, ne glede na razloge, ki jih za to navaja tožnik (tudi ne iz razlogov nepravilnega dela organa, ki ne bi smela biti v škodo tožniku). Tožnik glede na navedeno tudi s spremembo zahtevka z dne 21. 9. 2018 ni bil v položaju, da bi organ njegovemu zahtevku, zaradi skladnosti s prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka 43. člena GZ), lahko ugodil.

11. Tožnik ugovarja kršitvi določb postopka, ker je organ zahtevo za dopolnitev vloge podal po preteku 15-dnevnega roka, ki ga določa 6. točka 35. člena GZ. Organ je vlogo prejel 15. 6. 2018 in bi bil dolžan glede na določen rok najkasneje do 30. 6. 2018 pozvati investitorja na dopolnitev. Tožnik zatrjuje, da kolikor bi v zakonskem roku pozval investitorja na dopolnitev, bi še vedno lahko teoretično do 4. 7. 2018 (tega dne je stopila v veljavo sprememba OPN MOL) svojo vlogo formalno dopolnil. Sodišče soglaša z razlogi drugostopnega organa, da pozivanje v daljšem roku, kot je določeno v zakonu, predstavlja kršitev pravil postopka, ki pa na pravilnost in zakonitost odločbe ne vpliva. Špekulacija, da bi ob pravilni uporabi zakona tožnik dopolnil vlogo do 4. 7. 2018, torej v nekaj dneh, se ob trajanju, ki ga je potreboval po pozivu, ki mu je bil vročen 6. 8. 2018, dopolnitev pa je prejel organ 22. 8. 2018, ne izkaže realna. Vendar pa ne glede na navedeno, kolikor tožnik meni, da mu je zaradi prekoračitve roka nastala škoda zaradi nevestnega dela organa, lahko to škodo uveljavlja pred splošnim sodiščem. V obravnavani zadevi pa sodišče rok iz šestega odstavka 35. člena ZUP šteje za instrukcijski, za kršitev instrukcijskih rokov pa ni predvidenih posledic, ki bi imele vpliv na vsebinsko obravnavo zadeve.

12. Tožnik izpodbija tudi 2. točko izreka drugostopenjske odločbe, s katero je organ zavrnil njegovo zahtevo po povračilu pritožbenih stroškov. Sodišče glede na zgoraj navedeno meni, da je bila pritožba utemeljeno zavrnjena, torej je organ pravilno, tudi zaradi razloga neuspeha s pritožbo, priglašene stroške tožnika zavrnil.

13. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Tožnik ni predlagal izvedbe glavne obravnave, niti ni predlagal izvedbe dokazov, ki ne bi bili del upravnega spisa. Pravilnost presoje le-teh pa je sodišče presodilo v okviru presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe. Glede na navedeno je odločilo na seji, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

14. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 29, 35, 35/2, 35/2-3, 35/5, 35/6, 43, 43/1, 43/1-1, 45

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 133

Odlok o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (2010) - člen 60

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.