UPRS Sodba I U 749/2020-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-04-08

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

sofinanciranje iz javnih sredstev - obrazložitev odločbe - obrazložitev ocene strokovne komisije

Sodišče se tako ne spušča v presojo pravilnosti strokovne presoje izpolnjevanja kriterijev, dane s strani komisije. Ocenjevanje vlog, prispelih na Javni razpis, je v izključni pristojnosti komisije, ki jo sestavljajo strokovnjaki ustreznega področja. Sodišče presoja le, ali je komisija svojo oceno ustrezno utemeljila in pri tem upoštevala vsa ključna dejstva, kot jih določa Javni razpis, in ali je pri obravnavi vloge upoštevala vsa merila - kriterije iz Javnega razpisa ter ravnala po predpisanem postopku.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za zdravje, Direktorata za Javno zdravje št. 1612-4/2019/149 z dne 13. 1. 2020, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrnila vlogo tožnice za program z nazivom"...". V obrazložitvi navaja, da se je tožnica z vlogo prijavila na javni razpis za sofinanciranje programov varovanja in krepitve zdravja do leta 2022 (v nadaljevanju Javni razpis), sklop 2. Programi krepitve duševnega zdravja. Za prijavljeni program je prejela 65 od možnih 100 točk, in sicer za sklop A 30 točk (vsebinska ustreznost), za sklop B (kakovost programa) 27 točk in sklop C (izvedljivost, financiranje in upravljanje programa) 8 točk. V skladu z XI. točko Javnega razpisa pa bi moral program pri sklopu A dosegati vsaj 20 točk, pri sklopu B vsaj 30 točk in pri sklopu C vsaj 10 točk.

2. Prvostopenjski organ v zvezi z ocenjevanjem po merilih, ki so za tožnico v tem upravnem sporu sporna, navaja, da je program finančno neuravnotežen, saj bistveno večji delež sredstev namenja dejavnostim upravljanja in koordniranja kot pa dejavnostim, namenjenim neposrednim uprabnikom (merilo A.1). Časovnica aktivnosti je pomanjkljiva, saj se bosta od skupaj devetih dejavnosti le dve izvajali kontinuirano skozi celotno obdobje izvajanja programa, ostale pa le nekajkrat letno. Ni pojasnjeno, kako bo zagotovljena kakovost svetovanja (merilo A.3). Večina dejavnosti se ne izvaja skozi celotno obdobje trajanja Javnega razpisa, od devetih se bosta kontinuirano izvajali zgolj dve, ostale pa nekajkrat letno (merilo B.1). Program ne izkazuje posebne inovativnosti, saj je tožnica podobne projekte že izvajala v preteklih obdobjih (merilo B.2). Večino dejavnosti bodo opravili prostovoljci, pri čemer ni jasno, ali je izkustveno usposabljanje, ki so ga opravili, zadostno za zagotovitev kvalitete izvedenih aktivnosti za uporabnike (merilo B.4). Vodja programa bo sicer zaposlen na vodenju programa, vendar dodatno usposabljanje za izvajalce programa ni predvideno, čeprav ga bodo v veliki meri izvajali prostovoljci, zaradi česar program ne predvideva pomembne krepitve kapacitet tožničine organizacije (merilo B.5). Program ne vsebuje mreženja na mednarodnem nivoju (merilo B.7) in ni smotrno načrtovan, saj večji delež sredstev namenja dejavnostim upravljanja, manjši del sredstev pa je namenjen za dejavnosti, ki so namenjene uporabnikom (merilo C.2), zaradi neuravnoteženosti finančnega načrta in zasnove programa, ki temelji na delu prostovoljcev, pa je izvedljivost slaba (merilo C.3).

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil, dopolnil pa je obrazložitev izpodbijane odločbe s tem, da je navedel, s koliko točkami od maksimalnih možnih, sta ocenjevalca ocenila vlogo po posameznih sporno uporabljenih merilih, in kakšno je glede na povprečje teh ocen doseženo število točk po teh merilih, prav tako pa je tudi podrobneje obrazložil razloge za nižje število točk od največjega možnega.

4. Tožnica v tožbi toženki očita pomanjkljivo obrazložitev in posledično nepravilno odločitev, saj ni jasno navedeno, koliko je tožnica prejela za posamezno merilo v sklopu. Pri ocenjevanju po sklopu A vsebinska ustreznost glede merila A.1 navaja, da obstoj in izvajanje programov v praksi omogočajo prostovoljci, ki pa za kakovostno delo potrebujejo strokovno podporo administrativnega kadra. Tožnica ima 22 redno zaposlnih in 4 zaposlene preko javnih del, saj je za zakonito delovanje take organizacije potreben stabilen in administrativen kader, ki skrbi za prostovoljce z rednimi intervizijami, srečanji, izobraževanji in redno supervizijo. Zato je ugotovitev, da gre za finančno neuravnotežen program pavšalna in pomanjkljivo argumentirana. Pri tem pa je v programu večji delež sredstev predviden za aktivnosti, ki so namenjene neposredno uporabnikom. Glede merila A.3 opozarja, da v njegovem opisu: „Časovnica je ustrezna in izvedljiva“, ni navedeno, da je pogoj za doseganje točk mesečno oziroma tedensko izvajanje aktivnosti v okviru programa temveč zgolj ustreznost in izvedljivost časovnice. Časovnica je izoblikovana na podlagi dolgoletnih izkušenj, skladno s potrebami ciljnih skupin, kar kaže na ustreznost terminskega načrta. Argumentacije toženke se tako ne da preizkusiti. Vse dejavnosti programa se izvajajo v kontinuirani obliki, tj. skozi celotno obdobje trajanja projekta, pri čemer se nekatere glede na svoj naravo ne morejo izvajati več kot enkrat ali dvakrat letno. Ne drži, da ni pojasnjeno, kako bo zagotovljena etična kakovost svetovanja in upoštevana etična načela, saj etičnost izhaja že iz statusa društva, kakovost svetovanja pa je zagotovljena z usposobljenim kadrom z večletnimi izkušnjami, kar je moč razbrati iz zaposlitvene strukture kadra (točka 2.8. vloge) in dejstva, da gre za institucijo s 25 letnimi izkušnjami, ki je kot uspešna prepoznana v javnosti (točka 2.7. vloge).

5. Pri ocenjevanju po sklopu B kakovost programa, tožnica opozarja, da se program izvaja redno ter skozi celotno obdobje trajanja razpisa (merilo B.1), toženka pa ponavlja argumentacijo k obrazložitvi merila za vsebinsko ustreznost. Pri teh dveh merilih je izgubila točke zaradi istih razlogov, kriterija ocenjevanja, tj. redno izvajanje programa in ustreznost časovnice, pa nista ista. Dnevno oziroma tedensko izvajanje dejavnosti ni bilo opredeljeno kot pogoj za doseganje meril, ampak je kot merilo navedeno zgolj redno izvajanje aktivnosti skozi celotno obdobje trajanja programa, kar je tožnica upoštevala. Ne strinja se z oceno inovativnosti (merilo 2), saj vloga vključuje specifične oblike pomoči zaradi izgube bližnjega in specifične žalujoče (npr. gluhe osebe, žalovalci za osebami, ki so storile samomor), ki jih tožnica zaradi pomanjkanja sredstev in kadrov v preteklosti ni vključevala v obstoječi program. Glede merila B.4, tj. strokovne usposobljenosti izvajalcev, opozarja, da bi morala toženka, če je želela dodatna pojasnila o usposobljenosti prostovoljcev, to vključiti v obvezen del prijavne dokumentacije. Prostovoljci, ki sodelujejo pri programih pod stalnim mentorstvom strokovnih delavcev, v okviru začetnega usposabljanja pridobijo teoretično znanje, tožnica pa zagotavlja njihovo nadaljnje usposabljanje z rednim mesečnim in nadaljnjim izobraževanjem in stalno podporo strokovnih delavcev. Iz obrazložitve izhaja napačna uporaba merila 5, saj program ne predvideva zgolj zaposlitve vodje programa ampak tudi koordinatorja programa in sodelavca na programu. Obrazložitev tega merila pa je v nasprotju z merilom 1 v sklopu A, kjer se tožnici očita, da preveč sredstev namenja za upravljanje, pri merilu 5 pa, da ne predvideva krepitve kapacitet organizacije, ker naj ne bi bilo predvideno dodatno usposabljanje za izvajalce programa. Strinja se, da program ne vključuje mreženja na mednarodnem nivoju in zato ne vsebuje kriterija v celoti (merilo št.7), poudarja pa, da pri tem ni razvidno število točk, ki jih je zaradi nesodelovanja na mednarodni ravni izgubilo.

6. Pri ocenjevanju po sklopu C izvedljivost, financiranje in upravljanje programa se tožnica ne strinja s točkovanjem po merilih 2. in 3. Pri merilu 2 toženka ponavlja argumentacijo iz sklopa A.1, kot je tožnica navedla že pod to postavko, pa je treba upoštevati, da njena dejavnost temelji na razvejani mreži dejavnosti po celotni Sloveniji. Ob tem je potrebna dobra koordinacija programa in prostovoljcev, v kar so vključeni zgolj zaposleni na programu, zaradi plač je tudi višji delež stroškov. Tožnica je skrbno načrtovala stroške programa, program pa je skladen s cilji javnega razpisa. Prostovoljci so temelj delovanja tožnice in na drugačen način takšnega obsega podpore, ki ni trajno financirana, ni mogoče izvesti. Program predvideva zaposlitev treh novih delovnih mest ter vključitev 93 prostovoljcev na nacionalni ravni. Izvedljivost programa je pričakovana, obrazložitev toženke pa neargumenitrana.

7. Navaja še, da je toženka v drugostopenjskem sklepu sicer pojasnila postopek in način ocenjevanja, pri čemer pa že velike razlike med obema ocenjevalcema kažejo, da nista upoštevala objektivnih kriterijev. Po Pravilniku o postopkih za izvrševanje proračuna RS (v nadaljevanju Pravilnik) mora biti sklep o izboru prejemnikov obrazložen. Ustrezna obrazložitev prijavitelju omogoči prepoznanje pomanjkljivosti njegove vloge in preverjanje odločitve, ki ne sme biti arbitrarna. Odločanje organov mora biti preverljivo, kar pa v konkretnem primeru ni zaznati. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo toženki v ponovni postopek oziroma podrejeno, da samo odloči o vlogi. Zahteva še, naj sodišče odloči, da toženka krije tudi stroške postopka.

8. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja, da je odločitev zakonita in ponavlja razloge iz drugostopenjskega sklepa. Navaja, da je bil namen Javnega razpisa sofinancirati dejavnosti za krepitev duševnega zdravja uporabnikov, ne pa tudi skorajda v enaki meri sofinanirati podporne, usklajevalne dejavnosti programa, ki so finančne in tehnično administrativne narave. Iz navedenega izhaja, da aktivnosti tožnice le deloma sledijo ciljem Javnega razpisa, saj tako obsežno sofinanciranje dejavnosti upravljanja in koordiniranja ni bil cilj javnega razpisa. Predlaga zavrnitev tožbe.

10. Iz ustaljene sodne prakse izhajajo že razviti standardi presoje zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev, po katerih je sodna presoja stroga in glede izpolnjevanja dejanskih kriterijev zadržana, saj se ne sme spuščati v primernost strokovne presoje kriterijev. Sodišče presoja le pravilnost uporabe materialnega in procesnega zakona. Odločitev v tovrstnih zadevah sodišče odpravi le v primeru, če je argumentacija, ki izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, očitno nerazumna

. To izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015, v katerem poudarja, da je že v več zadevah, ki se nanašajo na javne razpise sprejelo stališče, da je javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev in da se v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oz. meril z zakonom, ne pa tudi primernosti ali ustreznosti določenega merila javnega razpisa in da je število doseženih točk, ki je razvidno iz obrazložitve izpodbijanega upravnega akta, rezultat ocene strokovne komisije po določenih kriterijih. Po stališču iz navedenega sklepa sodišče takšne ocene ne more strokovno presojati, saj za to ni usposobljeno. V upravnem sporu se namreč presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov, ne pa pravilnost strokovne ocene

11. Sodišče se tako ne spušča v presojo pravilnosti strokovne presoje izpolnjevanja kriterijev, dane s strani komisije. Ocenjevanje vlog, prispelih na Javni razpis, je v izključni pristojnosti komisije, ki jo sestavljajo strokovnjaki ustreznega področja. Sodišče presoja le, ali je komisija svojo oceno ustrezno utemeljila in pri tem upoštevala vsa ključna dejstva, kot jih določa Javni razpis, in ali je pri obravnavi vloge upoštevala vsa merila - kriterije iz Javnega razpisa ter ravnala po predpisanem postopku. V obravnavanem primeru je presoja komisije temeljila na dejstvih, ki so izhajala iz vloge tožnice. Ocena in obrazložitev komisije, kot je to razvidno iz izpodbijanega in drugostopenjskega sklepa, pa je po mnenju sodišča pri merilih A.1, B.2, B.4, B.5 in C.2 logična in razumna ter tudi zadostna. Tožnica sicer utemeljeno opozarja, da so razlogi v izpodbijanem sklepu skopi in da niso navedene ocene po posameznih merilih, vendar le po sklopih vsebinska ustreznost (A), kakovost programa (B) ter izvedljivost, financiranje in upravljanje programa (C), to pomanjkljivost pa je skladno s pooblastilom iz prvega odstavka 251. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odpravil drugostopenjski organ.

12. Iz obrazložitve obeh aktov izhaja, da je toženka nižje ovrednotila skladnost s cilji razpisa (A.1) zato, ker je delež sredstev, ki jih tožnica po programu namenja dejavnostim, namenjenim neposredno uporabnikom, skoraj primerljiv z deležem sredstev, ki jih namenja dejavnostim upravljanja in koordiniranja, kar ni skladno s cilji javnega razpisa. Taka obrazložitev je po presoji sodišča zadostna in razumna, saj je iz nje mogoče razbrati, kaj je bil razlog za to, da je vloga ocenjena nižje od maksmalnega števila točk. Ker gre za nadgradnjo že obstoječih programov, je bilo merilo inovativnost programa (B.2) ocenjeno kot delno izpolnjeno, tj. s štirimi točkami od petih, kar je prav tako jasno in razumno. Merilo B.4 je določalo, da morajo biti izvajalci programa ustrezno strokovno usposobljeni, imeti potrebno izobrazbo, izkušnje in reference, toženka pa je navedla, da je tožnica med izvajalci navedla vodjo programa, sodelavca, ki mu nudi strokovno podporo in koordinatorja, ki se bo posvečal administrativnemu upravljanju, na podlagi te kadrovske zasedbe, izobrazbe in izkušenj izvajalcev pa ji ni bilo mogoče dodeliti več kot 2 točki, kar po presoji sodišča pomeni razumno obrazložitev ocene, ali je tudi pravilna pa ne more presojati. Pri tem se ne strinja s tožnico, da je bil razpisni pogoj nejasen, češ da ni zahteval pojasnil o usposobljenosti prostovoljcev, kar bi morala toženka posebej zahtevati. Javni razpis je namreč jasno določal, da se ocenjuje strokovna usposobljenost izvajalcev programa, torej vseh, ki program izvajajo, ne glede na to ali so za svoje delo plačani.

13. Pri merilu B.5 je bilo določeno, da se ocenjuje, ali program predvideva krepitev kapacitet organizacije, tj. nove zaposlitve, dodatna izobraževanja in usposabljanja, toženka pa je pri oceni upoštevala, da program, opisan v točki 2. 8. tožničine vloge v veliki meri izvajajo prostovoljci, ki so opravili krajše uposabljanje, nadaljnje usposabljanje, supervizija ali mentorstvo pa niso predvideni. Dodatnih informacij in obrazložitev, ki jih je tožnica podala v pritožbi, toženka pri ocenjevanju ni mogla upoštevati. Tudi ta obrazložitev je jasna, logična in razumna, enako pa velja za obrazložitev ocenjevanja po merilih C.2. Po merilu izvedljivost, financiranje in upravljanje programa je bil program ocenjen nižje od možnih maksimalnih točk iz razloga, ker večji delež sredstev namenja dejavnostim upravljanja in koordiniranja (27 %), sredstva namenja dejavnostim pa znašajo 35 %. Stroški organizacije in upravljanja tako v veliki meri finančno bremenijo program. Stroški za upravljanje po oceni komisije niso utemeljeni in smotrno načrtovani, ker so po višini skoraj primerljivi s stroški dejavnosti, namenjenih uporabnikom.

14. Tožnica pa utemeljeno opozarja, da obrazložitev ocene po kriterijih A.2 , B.1 in C. 2 ne dosega standarda razumne obrazložitve. Sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da gre pri dodeljevanju javnih sredstev na podlagi razpisa za "drugo javnopravno stvar" v smislu 4. člena ZUP, ki nima značaja upravne zadeve in se zato upravni postopek v njej uporablja smiselno, kolikor to področje ni urejeno s posebnim postopkom

. Po določbah ZUP pa mora biti odločba obrazložena v skladu z 214. členom ZUP.

15. Kriterij A.2 Javnega razpisa se je glasil: „Aktivnosti, metode in pristopi dela so jasno in konkretno opredeljeni, nujni za dosego ciljev razpisa, upoštevajo moralna in etična načela ter zagotavljajo učinkovitost. Časovnica je ustrezna in izvedljiva.“ Toženka v izpodbijanem in drugostopenjskem sklepu navaja, da je časovnica aktivnosti pomanjkljiva, ker se bosta od skupaj devetih dejavnosti kontinuirano skozi celotno obdobje izvajanja programa, torej vsak mesec od novembra 2019 do novembra 2022 izvajali zgolj dve dejavnosti, medtem ko se vse ostale izvajajo nekajkrat letno, npr. „Vikend skupina“ se bo v 37 mesecih izvedla 12 x, različni tabori pa trikrat. Sodišče pritrjuje tožnici, da je taka obrazložitev neargumentirana oziroma v nasprotju s kriteriji razpisa in kot taka nepreverljiva. Časovnica je namreč po Slovarju slovenskega jezika vnaprej časovno opredeljen, določen potek časa, gre torej za terminski plan, za časovno obdobje, v katerem si nekdo zada izvesti neko nalogo oziroma v tem primeru program, ocenjuje pa se, ali je predviden terminski plan izvedbe programa ustrezen, tj. izvedljiv. Toženka pa v razlogih svoje odločitve opisuje, da je komisija kot nedoseganje merila ocenila to, da se programi ne izvajajo vsak mesec, česar ni mogoče razumeti kot oceno izvedljivosti časovnice. Enako velja za merilo B.1, po katerem se ocenjuje ali se program izvaja redno ter skozi celotno obdobje trajanja razpisa. Po Slovarju slovenskega knjižnega jezika pomeni pridevnik reden, „ki se ponavlja ob določenem času, v določenih časovnih presledkih“. Reden torej ne pomeni pogost in še manj določa pogostnost pojavljanja v celotnem obdobju trajanja razpisa. Glede na to pa toženka ni razumno obrazložila, zakaj šteje, da se programi ne izvajajo skozi celotno obdobje trajanja razpisa in se ne ponavljajo ob določenem času.

16. Tožnica nadalje utemeljeno opozarja, da toženka ni obrazložila ocene pod B.7., kjer se sicer strinja, da ni izkazala mreženja na mednarodnem nivoju, vendar pa toženka ni obrazložila, kako je bil točkovan posamezen nivo mreženja (tj. lokalni in nacionalni) in zakaj je nek nivo ovrednoten z določenim številom točk, ki jih tožnica posledično ne prejme. Standardov obrazloženosti kot jih terja določba 214. člena ZUP po presoji sodišča ne dosega tudi ocenjevanje po kriteriju C.3 „izvedljivost predlaganega programa je glede na zahtevnost programa, kadrovske kapacitete, zastavljene cilje ter predvidene učinke pričakovana.“ Prvostopenjski organ navaja, da je bila izvedljivost programa ocenjena kot slaba zaradi neuravnoteženosti finančnega načrta in zasnove programa, ki v največji meri temelji na delu prostovoljcev. Drugostopenjski organ, ki zmotno navaja, da je po tem merilu mogoče doseči največ 5 točk (saj iz Javnega razpisa izhaja najvišja možna ocena 10 točk), je te razloge dopolnil, in sicer navaja še, da se prostovoljcem tekom izvajanja programa ne nudi možnosti supervizije in mentorstva, kar bi prispevalo h kakovosti njihovega vsebinskega oziroma svetovalnega dela. Taka ocena je po presoji sodišča tako pavšalna, da je ni mogoče preizkusiti. To merilo namreč ne predvideva ocenjevanja smotrnosti stroškov, ampak predvideva, da bo komisija ocenjevala izvedljivost programa, vendar ne samo glede na kadrovske kapacitete ampak tudi glede na njegovo zahtevnost, zastavljene cilje ter predvidene učinke. O ocenjevanju tožničinega programa glede na te zahteve pa v izpodbijanem in drugostopenjskem sklepu ni nobenih razlogov.

17. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek.

18. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave.

19. Ker je sodišče tožbi zoper odločitev o glavni stvari ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnice v postopku ni zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST-1 bo sodna taksa vrnjena tožnici po uradni dolžnosti.

Glej sodbe Upravnega sodišča RS I U 1256/2011, I U 1956/2011, I U 1654/2013, I U 1601/2014, I U 1344/2017, I U 854/2017, I U 729/2018, I U 2350/2018 in druge).

Glej sodbi Vrhovnega sodišča RS X Ips 725/2008 in X Ips 193/2013.

Glej X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015, IU 1498/2015 z dne 26. 1. 2017, IU 1809/2015 z dne 28. 6. 2016 in druge.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.