UPRS Sodba I U 1746/2019-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-06-16

Jure Likar (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), mag. Barbara Fajdiga Jadek

korupcija - Komisija za preprečevanje korupcije (KPK) - ugotovitve o konkretnem primeru - zaključne ugotovitve KPK - nasprotje interesov

Poslovnega stika v smislu ZIntPK ni mogoče razlagati, da je to tudi delovno razmerje. Niso podani vsi elementi nasprotja interesov v smislu ZintPK.

I. Tožbi se ugodi in se akt o ugotovitvah o posameznem primeru Komisije za preprečevanje korupcije št. 06211-71/2018-12 22021 z dne 25. 4. 2019 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim aktom ugotovila, da se je tožnik kot nekdanji direktor C. v postopku javnega razpisa za prosto delovno mesto pomočnika generalnega direktorja za nabavno dejavnost v C., konkretno pri podpisu sklepa o izbiri in pogodbe o zaposlitvi z A. A., s katero je bil v letih 2015 do 2017 v poslovnih stikih, znašel v okoliščinah, ki vzbujajo najmanj videz nasprotja interesov (točka I izreka). Nadalje je v točki II izreka akta ugotovila, da je tožnik s tem, ko o okoliščinah nasprotja interesov iz 1. točke izreka teh ugotovitev ni pisno obvestil svojega predstojnika oziroma tožene stranke, kršil prvi odstavek 38. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK).

2. V obrazložitvi izpodbijanega akta tožena stranka navaja, da je zaznala sum kršitev določb ZIntPK. Na lastno pobudo je pričela s postopkom ugotavljanja dejanskega stanja. Pri tem je ugotovila, da je C. objavil javni razpis za delovno mesto pomočnika generalnega direktorja za nabavno dejavnost, da je razgovor potekal pri pomočnici generalnega direktorja za pravne zadeve B. B. in da je imenovana podala predlog o izbiri ustreznih kandidatov. Tožnik je 20. 8. 2018 sprejel sklep o imenovanju A. A. na javno razpisano delovno mesto pomočnika generalnega direktorja za nabavno dejavnost, s katero je podpisal pogodbo o zaposlitvi.

3. Tožnik je bil pred izdajo akta pozvan, da se do zadeve izjasni. Iz njegovih pojasnil izhaja, da je bil v obdobju od 1. 2. 2014 do 31. 12. 2017 v družbi A d.o.o. predsednik uprave in kasneje na mestu generalnega direktorja. Navedena družba ima preko 200 zaposlenih. A. A. je bila v A d.o.o. zaposlena v obdobju od leta 2015 do 2017 na delovnem mestu svetovalke direktorja za tržno dejavnost in kasneje na mestu direktorice trženja. Z A. A. je imel službeno komunikacijo glede izvrševanja delovnih nalog. Z njeno zaposlitvijo v C. ni bilo storjeno koruptivno ravnanje, saj svoje funkcije ni izkoristil tako, da bi A. A. uresničil kakršenkoli nedovoljen zasebni interes. A. A. zasebno ne pozna in je bila njuna komunikacija omejena na obdobje vodenja A d.o.o. izključno v namen službene komunikacije glede izvrševanja delovnih nalog. Pri A. A. gre za visoko izobražen in strokoven kader, ki je bila glede na izbor pomočnice generalnega direktorja za pravne zadeve B. B. najbolj ustrezna kandidatka na razpisano delovno mesto. V postopek izbire in imenovanja ni bil vključen, v tem obdobju je med drugim koristil letni dopust. Kot odgovorna oseba in zakoniti zastopnik C. je po izvedenem postopku izdal sklep o imenovanju in podpisal pogodbo o zaposlitvi. Poleg tega je bila A. A. na to delovno mesto imenovana šele v drugem izvedenem razpisu, čeprav je kandidirala že pri prvem razpisu.

4. Tožena stranka nadalje v obrazložitvi akta citira pravne podlage, ki so po njenem mnenju relevantne za njeno odločitev. Po njenih ugotovitvah je bil tožnik generalni direktor C., na javni razpis se je prijavila A. A., ki pa je bila v tistem času, ko je bil tožnik generalni direktor A d.o.o., zaposlena pri tej gospodarski družbi. Tožnik je sprejel sklep o njenem imenovanju na javno razpisano delovno mesto pomočnika generalnega direktorja. Z njo je tudi sklenil pogodbo o zaposlitvi. Že zgolj videz nasprotja interesov, ki ne pomeni nujno vsebinske nepravilnosti ali nezakonitosti, pomembno ogroža javno zaupanje v pravilno, zakonito, transparentno in objektivno izvajanje javne funkcije ali službe. Če posameznik določene naloge in obveznosti opravlja v okviru svoje službe, je to poslovni stik. Poslovni stiki so tudi stiki med sodelavci, ki so omejeni na službeno komunikacijo in ne dosegajo osebnih stikov. V konkretni zadevi se zasebni interes uradne osebe kaže v tem, da je tožnik kot generalni direktor C. s tem, ko je podpisal sklep o izbiri in pogodbo o zaposlitvi, omogočil premoženjsko korist osebi, s katero je pred tem imel poslovne stike, ker je bila zaposlena v družbi A d.o.o. Za ugotovitev nasprotja interesov zadostuje že videz, da določena okoliščina v obliki zasebnega interesa vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje javnih nalog tega posameznika. V skladu z 38. členom ZIntPK bi moral pred podpisom sklepa in pogodbe o zaposlitvi pisno obvestiti svojega predstojnika ali toženo stranko, če predstojnika nima, in prenehati z delom ter počakati na odločitev o obstoju nasprotja interesov. Tega pa ni storil, ampak je podpisal oba akta.

5. Tožnik v tožbi navaja, da ZIntPK ne definira poslovnega stika. Poslovni stik po prepričanju tožnika pomeni stike med predstavniki poslovnih subjektov. Odvijajo se med gospodarskimi družbami, podjetniki in ostalimi nosilci poslovnih dejavnosti. A. A. pa v kritičnem času ni bila nosilka poslovnih dejavnosti in tožnik z njo ni imel poslovnih stikov. Bila je v delovnem razmerju z delodajalcem A d.o.o., kjer je tožnik zasedal položaj direktorja. Stik med delodajalcem in delavko pa ni poslovni, ampak delovnopravni stik. Zaposlena v družbi A d.o.o. je poslovne stike navezovala z družbo A d.o.o. navzven do drugih poslovnih subjektov, v razmerju do delodajalca pa ni bila v poslovnem razmerju, zato tudi ni imela poslovnih stikov z delodajalcem. Prejemala je plačilo za opravljeno delo. Poleg tega tožnik ni vodil razpisnega postopka in se vanj ni vmešaval, ampak je le podpisal sklep o izbiri in pogodbo o zaposlitvi. Če bi za podpis pogodbe pooblastil drugo osebo, bi se znašel v primežu povsem enakih očitkov tožene stranke. Tožnik v tožbi pojasnjuje, zakaj se ni mogel izločiti iz postopkov pri zaposlovanju A. A. in zakaj ni mogel pooblastiti drugega, da bi podpisal pogodbo o zaposlitvi. ZIntPK ne določa, kaj storiti v primeru, ko tožena stranka ugotovi, da je podano nasprotje interesov. Če bi teoretično gledano tožena stranka zavrnila, da tožnik podpiše pogodbo o zaposlitvi z osebo, ki je za delovno mesto najbolj primerna samo zato, ker sta bila tožnik in A. A. v delovnopravnih stikih, bi bilo s tem prekomerno poseženo v pravico A. A., da kandidira na kakršnokoli delovno mesto, v njeno pravico do svobodne izbire zaposlitve. Verjetno za toženo stranko ne sme biti sporno, da ne bi smela prepovedati sklenitve pogodbe s kandidatom, saj bi s tem prekomerno posegla v avtonomijo C. Če pa ne bi o ničemer odločala, potem ne obstaja namen, zaradi katerega bi bilo sploh treba obvestiti toženo stranko. Tožena stranka je v konkretni zadevi zavzela stališče, da se je tožnik znašel v okoliščinah, ki vzbujajo vtis nasprotja interesov. To pomeni, da bi tožena stranka ravnala enako tudi v primeru, če bi predhodno o tem tožnik obvestil toženo stranko, saj je v ugotovitvah ob takem dejanskem stanju ugotovila prav to. Tožnik predlaga, naj se izpodbijani akt odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri tem, da je bil tožnik v poslovnih stikih z A. A.. Poslovni stiki se dogajajo tudi pri opravljanju dela v okviru službe. To so tudi stiki med sodelavci, ki ne dosegajo ravni osebnih stikov. ZIntPK ne podaja definicije poslovnih stikov. Vsebino omenjenega pravnega pojma je tožena stranka napolnila ob obravnavi konkretnih primerov. Iz Slovarja slovenskega knjižnega jezika izhaja, da beseda stik pomeni medsebojno dogovarjanje, sodelovanje in spoznavanje. Pojem posla pa pomeni opravljanje del v zvezi z nalogami in obveznostmi, za katere je kdo zadolžen, kot tudi dejavnost, navadno gospodarsko, za pridobivanje materialnih dobrin, ter delo. Poslovni stik je po mnenju tožene stranke tudi odnos do članov kolektiva, kateremu je A. A. pripadala. Nadalje tožena stranka obsežno pojasnjuje, zakaj bi po njenem mnenju tožnik lahko pooblastil drugo osebo, da podpiše sklep o izbiri in pogodbo o zaposlitvi. Opozarja na to, da bi lahko svet zavoda odločil, naj se tožnik izloči iz vseh faz kadrovskega postopka. Pojasnjuje tudi, da je bila kršitev inštituta nasprotja interesov podana s tem, ko tožnik o okoliščinah nasprotja interesov ni razkril svojemu predstojniku. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. V navedeni zadevi je tožena stranka z izpodbijanim aktom ugotovila, da se je tožnik znašel v okoliščinah, ki vzbujajo videz nasprotja interesov.

9. Pojem nasprotja interesov je opredeljen v 12. točki 4. člena ZIntPK, kjer je določeno, da so »nasprotje interesov« okoliščine, v katerih zasebni interes uradne osebe vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javnih nalog. Pojem zasebnega interesa je opredeljen v 13. točki 4. člena ZintPK, in sicer je zasebni interes uradne osebe premoženjska ali nepremoženjska korist zanjo, za njene družinske člane in za druge fizične osebe ali pravne osebe, s katerimi ima ali je imela osebne, poslovne ali politične stike.

10. Sodišče v navedeni zadevi ugotavlja, da ni sporno dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijani akt, ampak zgolj materialnopravna presoja, ali tako dejansko stanje predstavlja nasprotje interesov. V navedeni zadevi ni sporno, da je bil objavljen razpis na C. za delovno mesto pomočnika generalnega direktorja za nabavno dejavnost, da je bila na tem razpisu izbrana A. A., da je tožnik podpisal sklep o njenem imenovanju ter pogodbo o zaposlitvi, prav tako pa ni sporno, da je bila pred tem zaposlena v družbi A d.o.o., kjer je bil tožnik v tistem času generalni direktor te gospodarske družbe.

11. V navedeni zadevi je po ugotovitvah sodišča sporno zgolj to, ali dejstvo, da je bila A. A. v delovnem razmerju pri A d.o.o. v času, ko je bil tožnik njen direktor, pomeni, da sta imela poslovni stik v smislu 13. točke 4. člena ZIntPK. Sodišče s tem v zvezi tudi ugotavlja, da ZIntPK ne vsebuje opredelitve, kaj pomeni pojem poslovnega stika, torej gre za pojem, za katerega zakon ne podaja definicije in ga je treba zapolniti ob obravnavi konkretnih primerov. Medtem ko tožnik poslovni stik razlaga kot stik med predstavniki poslovnih subjektov, in se po njegovem mnenju le-ti odvijajo med gospodarskimi družbami, podjetniki in ostalimi nosilci poslovnih dejavnosti, kar pa A. A. v kritičnem času ni bila, pač pa je bila le v delovnem razmerju, ki ga tožnik ne razume kot poslovni stik, tožena stranka meni, da je treba tudi delovno razmerje tolmačiti kot poslovni stik v smislu ZIntPK. Sodišče meni, da poslovnega stika ni mogoče tolmačiti tako na široko, kot ga je tolmačila tožena stranka. To bi namreč pomenilo, da če predstojnik neke pravne osebe menja svojo službo in postane predstojnik nekega druge pravne osebe v javnem sektorju, bi se zaposleni pri prejšnji pravni osebi, ki bi se hotel zaposliti pri drugi pravni osebi, katere direktor je postal njen bivši predstojnik, znašel pred oviro, ko bi morala tožena stranka predhodno o dopustnosti njegove zaposlitve pri tej drugi pravni osebi podati svoje stališče glede nasprotja interesov, pa četudi bi ta oseba izpolnjevala vse pogoje za novo delovno mesto. S tem bi bila kršena pravica te osebe do zaposlitve pod enakimi pogoji. Če bi namreč hipotetično gledano v obravnavani zadevi tožnik predhodno obvestil toženo stranko o tem, da se želi njegova bivša sodelavka zaposliti pri C. in bi tožena stranka dala v zvezi z njeno zaposlitvijo negativno mnenje (v smislu da obstaja nasprotje interesov), bi bila tej delavki na ta način onemogočena zaposlitev, pa tudi če bi izpolnjevala vse pogoje, kar jih v konkretnem primeru tudi je. S tem bi bila kršena njena pravica do svobodne izbire zaposlitve, na kar pravilno opozarja tožnik v tožbi. Iz navedenega razloga poslovnega stika v smislu ZIntPK ni mogoče razlagati, da je to tudi delovno razmerje. Sodišče se strinja s tožbeno navedbo, da ne sme biti sporno, da ne bi smela tožena stranka prepovedati sklenitve pogodbe s kandidatko (to velja seveda v primeru, ko kandidatka izpolnjuje pogoje za zasedbo delovnega mesta), saj bi s tem prekomerno posegla v avtonomijo C. Strinja se tudi s tem, da če tožena stranka v tem primeru ne bi o ničemer odločala, ne obstaja namen, zaradi katerega bi bilo sploh treba obvestiti Komisijo za preprečevanje korupcije. Ker iz zgoraj navedenih razlogov ni mogoče razlagati delovnega razmerja kot poslovnega razmerja v smislu ZIntPK, niso podani vsi elementi nasprotja interesov iz 12. točke 4. člena ZintPK.

12. Tožnik v tožbi tudi pojasnjuje, da se v navedeni zadevi sploh ni imel možnosti izločiti in da ni bilo nikogar, ki bi lahko podpisal sklep o imenovanju in pogodbo o zaposlitvi, posledično temu pa tožena stranka v odgovoru na tožbo na te tožbene navedbe tudi odgovarja. S tem v zvezi sodišče ugotavlja, da tožnik v postopku izdaje izpodbijanega akta tovrstnih ugovorov ni imel, zato so to nedovoljene tožbene novote in se sodišče do njih ne opredeljuje, posledično temu pa tudi do navedb tožene stranke, ki na to odgovarja. To torej ni del dejanskega stanja, na katerem temelji izpodbijani akt. Skladno z 52. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) se lahko nova dejstva in novi dokazi upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Tožnik pa v tožbi ni navajal, zakaj tovrstnih navedb, češ da ni mogel nihče drug sprejeti sklepa in podpisati pogodbe, ni navajal že v postopku izdaje izpodbijanega akta.

13. Tožena stranka v odgovoru na tožbo citira tudi nekaj primerov iz sodne prakse v prekrškovnih postopkih s področja kršitev, povezanih z dolžnim izogibanjem interesov, vendar citirani primeri po vsebini niso primerljivi s tem, ki je predmet predmetnega upravnega spora. V enem primeru je uradna oseba podpisala sklep o imenovanju poslovodne osebe, s katero je bila družbenik v gospodarski družbi, v drugem primeru je bila kandidatka za delovno mesto žena uradne osebe, v tretjem primeru pa je šlo za pogodbo o sofinanciranju društva, katerega zastopnik je bila uradna oseba.

14. Ker po ugotovitvi sodišča niso podani vsi elementi nasprotja interesov v smislu ZIntPK, je izpodbijani akt odpravilo iz razlogov po 4. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker materialni zakon (ZIntPK) ni bil pravilno uporabljen.

15. Sodišče je v upravnem sporu odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker je ugotovilo, da tista pravno relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijani akt, med strankama niso sporna. Sporna je po presoji sodišča le razlaga zakona. To pa je izključno pravna presoja, ki jo mora opraviti le sodišče. Kadar pa dejansko stanje ni sporno, pa daje ZUS-1 v prvem odstavku 59. člena izrecno pooblastilo sodišču, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave. Poleg tega pa je v obravnavani zadevi že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je lahko sodišče tudi v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

16. Izrek o stroških temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, v skladu s katerim se v primeru, če je sodišče ugodilo tožbi in izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača toženec. Pravilnik o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v drugem odstavku 3. člena določa, da se v primeru, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, tožniku priznajo stroški v višini 285 eurov. Tožnika je v obravnavani zadevi zastopala odvetniška družba (ki je zavezanka za DDV, zato je sodišče prisojeni znesek povišalo za 22%), zadeva pa je bila rešena na seji, zato je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka te sodbe.

Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (2010) - ZIntPK  - člen 4, 4-12, 4-13, 38, 38/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.