UPRS Sodba I U 1188/2019-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-15

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

legalizacija dela objekta - prizidek - namen zakona

Iz predloga k določbi 117. člena GZ (in kar kot splošno izhaja tudi iz predloga k ostalim določbam v V. poglavju zakona) izhaja, da je njen namen legalizirati objekte, pri katerih je zaradi časa njihove gradnje (tj. gradnje pred 1. 1. 1998) zakonodajalec ocenil, da nad javnim interesom (sicer pogojno, saj je - kot že povedano - izdano dovoljenje le začasno) prevlada interes ohranitve objekta. Ni namreč logično (in bi bilo tudi v nasprotju z opisanim namenom določbe), da bi zakonodajalec to možnost legalizacije predvidel le v primeru, ko vlagatelj vloži zahtevo za celotni objekt, ne pa, ko vloži zahtevo le za del objekta (prizidek). Če je legalizacija na tej podlagi možna za celotni objekt, je na tej podlagi možna tudi le za njegov del (argument a fortiori a maiori ad minus (z večjega na manjše)). Temu nasprotno stališče (torej stališče organa) bi pomenilo, da je celotni objekt (postal) nedovoljen objekt (nelegalen oziroma neskladen objekt). Takega cilja pa zakonodajalec s sprejetjem te določbe nedvomno ni zasledoval.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana, št. 351-2427/2018-6 z dne 13. 2. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe toženi stranki, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnikov za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja na zemljiščih s parc. št. 2446/16 in 2446/17, k.o. .... Iz obrazložitve izhaja, da sta tožnika vložila zahtevo za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja po 117. členu Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) za prizidavo stanovanjskega objekta na naslovu ..., Ljubljana, na navedenih zemljiščih. Organ je ugotovil, da je bil stanovanjski objekt zgrajen leta 1963, po letu 1967 in pred 1. 1. 1998 pa je bil ta objekt prizidan. Obravnavani prizidek obsega tri prostore: kuhinjo z jedilnico, dnevno sobo in kabinet, v skupni izmeri 44,40 m2. Ti prostori so del stanovanja v enostanovanjski stavbi na ..., Ljubljana. Ta objekt je bil na podlagi Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju ZEN) v katastru stavb evidentiran kot enostanovanjska stavba neto tlorisne površine 243 m2 in uporabne površine 134 m2. Stanovanjski objekt na naslovu ..., Ljubljana, je bil pred 1. 1. 1998 prizidan brez prej pridobljenega pravnomočnega gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da gre na podlagi 18. točke prvega odstavka 3. člena GZ v tem primeru za nelegalen objekt. Ker se po 117. členu GZ lahko izda dovoljenje le za objekt, zgrajen pred 1. 1. 1998, kot celoto, je organ vlogo tožnikov zavrnil.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnikov zavrnil, v zvezi s pritožbenimi navedbami pa pritrdil prvostopnemu organu, da dovoljenja za objekt daljšega obstoja ni mogoče izdati le za del objekta, temveč le za celoten objekt. Če bi bil namen 117. člena GZ legalizacija tudi posameznih delov objekta, bi to bilo v GZ izrecno navedeno, kot je npr. v 44. členu. Odgovori MOP služijo le kot pomoč pri razlagi posameznih določb zakona, ne predstavljajo pa veljavne pravne podlage. Sicer pa iz odgovora MOP, na katerega se tožnika izrecno sklicujeta, ne izhaja, da je po 117. členu GZ možna tudi legalizacija prizidka, temveč, da je mogoča po 117. členu legalizacija objekta kot celote, če je bil ta zgrajen pred 1. 1. 1998, legalizacija prizidka pa po drugih določbah zakona.

3. Tožnika sta tožbo vložila iz razlogov po 1. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in predlagala, da sodišče po izvedenem postopku tožbi ugodi, primarno odločbo spremeni tako, da zahtevi tožnikov ugodi in izda dovoljenje za objekt daljšega obstoja za prizidek; dovoljenje velja pogojno in ga lahko pristojni upravni organ razveljavi na zahtevo vlade ali občine brez odškodninske odgovornosti, če je to potrebno zaradi zavarovanja javnega interesa po predpisih, veljavnih v času gradnje objekta, in sicer ob neposredni ogroženosti zdravja in življenja ljudi ter delov okolja v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja; razveljavitev ni mogoča, če je ogroženost mogoče odpraviti z drugimi milejšimi sredstvi; zaznamba pogojne veljavnosti dovoljenja za objekt daljšega obstoja se po njegovi pravnomočnosti vpiše v zemljiški kataster, vpis predlaga pristojni upravni organ po uradni dolžnosti; za objekt daljšega obstoja se šteje, da ni nelegalen ali neskladen in da ima v času veljavnosti tega dovoljenja uporabno dovoljenje, podrejeno, da ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe, oziroma še podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu, ki je odločbo izdal, v ponoven postopek, v vseh primerih pa naloži toženki povrnitev njihovih stroškov postopka.

4. V tožbi sta navedla, da sta vložila dovoljenje za objekt - prizidek, ki se stika s prvotno/osnovno stanovanjsko stavbo, zgrajeno leta 1963. Gre za osnovni objekt, namenjen bivanju, ki je zgrajen povsem legalno in ni bil nikoli predmet postopka legalizacije, saj za to ni bilo potrebe oziroma zakonske osnove. Zato sta tožnika vložila zahtevo za legalizacijo prizidave, ki jo je organ napačno zavrnil. Tožnika primarno zahtevata od sodišča meritorno odločitev, ker v veljavni zakonodaji ni podlage za stališče, da prizidek sam zase ni objekt, oziroma da se mora prizidek v postopku legalizacije vselej obravnavati zgolj kot del objekta. Gre za pomembno pravno vprašanje, glede katerega sodne prakse ni, to pa je v tej zadevi tudi edini razlog, na katerem temelji izpodbijana odločitev. Torej: ali je prizidek k objektu tudi sam zase objekt oziroma ali je mogoče 117. člen GZ prenesti tudi na prizidek k obstoječemu objektu. Nujno in smotrno je, da stališče o tem zavzame stališče, saj si upravni organi to določbo razlagajo diametralno nasprotno. Iz predloga k GZ med drugim izhaja, da je njegov namen (med drugim) legalizacija neproblematičnih objektov. Iz Predloga Vlade k komentarju k 50. členu (sedaj 117. člen GZ) ni mogoče zaslediti stališča, da se lahko dovoljenje za objekt daljšega obstoja izda samo za celoten objekt oziroma da ni možna legalizacija prizidka k stanovanjski hiši. V tem istem predlogu je tudi jasno zapisano, da GZ širi definicijo objekta. Zato se tožnika sprašujeta, zakaj je prizidava v primerjavi z gradnjo v občutno slabšem položaju. To zagotovo ni bil namen zakonodajalca, še posebej ne glede na cilj, ki je vključitev čim večjega števila nelegalno zgrajenih objektov. To sovpada tudi z željo izvršilne oblasti po pripravi predpisov, ki bi določali obdavčitev nepremičnin. Opozorila sta na 18., 25. in 37. točko 3. člena GZ. Nesporno torej je, da gre za prizidek, ki je sam zase stavba, torej objekt. Kot podlago za sklepanje po podobnosti naj sodišče vpogleda v: Uredbo o razvrščanju objektov (6. člen), 3. člen Odloka o občinskem prostorskem načrtu MOL - izvedbeni del (43., 62., 67., 99. in 100. točka), sklepa Vrhovnega sodišča RS, X Ips 324/2014, in X Ips 405/2016, sodbo Upravnega sodišča, I U 1371/2013. Tožnika sta tudi izpostavila načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave). Iz pridobljenih dokazov izhaja, da bi o njuni zahtevi številni drugi upravni organi skoraj zagotovo odločili drugače in to zgolj zaradi tega, ker bi oziroma ker so zavzeli v postopkih drugačno stališče. Tudi MOP je kot nosilec GZ zavzelo stališče, da je mogoče 117. člen GZ uporabiti tudi na neskladnih delih objekta (33. točka odgovorov na vprašanja upravnih enot (III.)), o čemer so bili organi obveščeni. Takšno sklepanje dodatno podpira tudi obrazec, dostopen na spletni strani portala eUprava. Kot dokaz sta priložila odločbe drugih upravnih enot, ki so v istovrstnih primerih odločile diametralno nasprotno, in ki jih nista mogla predložiti že v upravnem postopku glede na v Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja določen rok za odgovor, zato naj jih sodišče upošteva. Tožnika sta še navedla, da bi po zanju spornem stališču organa to pomenilo, da morata lažno razglasiti prvotni stanovanjski objekt za nelegalen, da se pogojna veljavnost dovoljenja za objekt daljšega obstoja (kot to določa šesti odstavek 117. člena GZ) vpiše tudi na prvotni stanovanjski objekt, s čimer se bistveno poslabša materialni položaj tožnikov, saj bo njuna nepremičnina na trgu označena kot manjvredna. Zaznamba pogojne veljavnosti za celoten objekt bi lahko celo pomenila, da bi pristojni gradbeni inšpektorat odredil rušenje celotnega objekta, kar pa je nedopustno, ker je prvotni objekt legalen. Stališče organa je nesprejemljivo tudi zato, ker bi lahko organ in občina pogojevala izdajo dovoljenja po 117. členu GZ samo v primeru, da tožnika poravnata nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo ter komunalni prispevek tudi za prvotni (povsem legalno) zgrajen objekt, v katerega se formalnopravno ne sme posegati. Sicer pa, če bi zakonodajalec želel, da se 117. člen GZ uporablja zgolj za objekt kot celoto, bi to jasno zapisal in ne bi dopuščal nejasnosti oziroma možnosti različne interpretacije določbe, kot je to tudi storil v tretjem in četrtem odstavku 44. člena GZ. Povsem jasno je namreč, da je bila legalizacija objekta v preteklih gradbenih zakonih možna tudi samo za prizidek.

5. Toženka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

7. V tem primeru tožnika izpodbijata odločitev organa o zavrnitvi zahteve za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja na zemljiščih s parc. št. 2446/16 in 2446/17, k.o. ..., vloženo na podlagi 117. člena ZG. Organ je namreč presodil (in temu tožnika ugovarjata), da legalizacija po 117. členu GZ ni možna za prizidavo oziroma prizidek k objektu (za njeno/njegovo legalizacijo pa je bila zahteva vložena), temveč le za celotni objekt in je zato njuno zahtevo zavrnil.

8. Po 117. členu GZ se objekt, ki je bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 1998 in od tega datuma obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu in je, če gre za stavbo, evidentiran v katastru stavb, ali če gre za objekt gospodarske javne infrastrukture, v katastru gospodarske javne infrastrukture, lahko na zahtevo investitorja, lastnika ali imetnika stavbne pravice izda dovoljenje za objekt daljšega obstoja (prvi odstavek). Citirana določba v nadaljevanju predpisuje obvezna dokazila oziroma tam opredeljene listine, ki jih je treba priložiti zahtevi, opredeljuje možnost udeležbe stranskih udeležencev, časovno ter vsebinsko določa pogoje za izdajo tovrstnega dovoljenja ter še, da se za objekte daljšega obstoja, za katere je bilo izdano dovoljenje iz tega člena, šteje, da niso nelegalen ali neskladen objekt in da imajo v času veljavnosti dovoljenja oziroma odločbe iz prejšnjega odstavka uporabno dovoljenje (deveti odstavek).

9. Člen 117 GZ se nahaja v V. poglavju z naslovom Legalizacija izvedenih gradenj pred uveljavitvijo zakona in sodi (kot izhaja iz vladnega predloga zakona, EVA:2015-2550-0004) med določbe, ki so bile predlagane (in nato sprejete - op. sod.) z namenom reševanja problematike legalizacije za nazaj, kar se (glede na predlog in kot nadalje izhaja iz zakona) uresničuje z več različnimi možnostmi, ki jih ponujajo v tem primeru določbe predloga zakona, saj zakon naslavlja različne situacije, zaznane v praksi, in s tem ponuja pahljačo možnosti za presojo, pretresanje in presojanje (ne)problematičnosti obstoja objektov v prostoru: od rednih določb, ki bodo zaradi starosti objekta omogočale zastaranje pregona in nastop legalnosti iz tega naslova, do podelitve začasnih pravic s tehtanjem javnega interesa za odstranitev in interesa za ohranitev objekta, do prehodnih določb z omejenim časovnim rokom za uveljavitev pravice do legalizacije, pod pogoji, vezanimi na obstoj pravil v času gradnje nelegalnega objekta; z ohranjanjem obveznosti plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo v primeru legaliziranih objektov (str. 18 predloga).

10. Iz predloga k sedaj 117. členu (v času priprave predloga 50. členu) GZ pa med drugim izhaja, da ta člen ureja pridobitev dovoljenja za objekte, ki so v času odločanja starejši od dvajsetih let in jih je šteti za objekte daljšega obstoja, da se dovoljenje izdaja smiselno po postopku, kot to velja za gradbeno dovoljenje, preverja pa se le dejstva, ki so pogoj za to, da se dobi dovoljenje za objekt daljšega obstoja, preverja se tudi pravica graditi; dovoljenja za objekt daljšega obstoja pa ne gre enačiti z gradbenim dovoljenjem, saj velja le pogojno in se lahko razveljavi brez odškodninske odgovornosti na zahtevo vlade ali občine, če je to potrebno zaradi zavarovanja javnega interesa, kar je še podrobneje opredeljeno.

11. Med strankama niso sporna naslednja dejstva: - da sta tožnika vložila zahtevo za izdajo dovoljenja na zgoraj citirani podlagi za prizidek (ta zajema: kuhinjo z jedilnico, kabinet in dnevno sobo v izmeri 44,40 m2) k osnovnemu objektu na zemljiščih s parc. št. 2446/16 in 2446/17, k.o. ..., - da je bil stanovanjski objekt zgrajen leta 1963, po letu 1967, vendar pred 1. 1. 1998 pa je bil ta objekt prizidan, - da so ti prostori (opisani prizidek) del enostanovanjske hiše, - da je bila ta hiša oziroma objekt na podlagi ZEN v katastru stavb evidentiran dne 31. 1. 2019 kot enostanovanjska stavba neto tlorisne površine v izmeri 243 m2 in uporabne površine 134 m2.

12. Po presoji sodišča je bila odločitev organa (ki ji je pritrdil tudi drugostopni organ s svojo odločbo), da dovoljenja za objekt daljšega obstoja na tej podlagi (tj. po 117. členu GZ) v tem primeru ni možno izdati, ker so bili s prizidkom brez predpisanega gradbenega dovoljenja povečani (le - op. sod.) horizontalni gabariti osnovnega objekta, torej, ker je bil v pravno relevantnem časovnem obdobju zgrajen le del objekta (prizidek) in ne celoten objekt, napačna. Tožnika se sicer motita, da bi v tem primeru kazalo šteti prizidek za objekt in ne za del objekta (pri čemer se sklicujeta na 18., 25. in 37. točko prvega odstavka 3. člena GZ, kjer so opredeljeni pojmi nelegalen objekt, objekt in stavba). Prizidava namreč pomeni gradnjo, pri kateri se gabariti obstoječega objekta povečajo v horizontalni ali vertikalni smeri (33. točka prvega odstavka 3. člena GZ), in nedvomno ne gre za objekt (kot po definiciji izhaja iz 25. točke), kar potrjuje tudi 23. točka iste določbe, kjer je novogradnja opredeljena kot gradnja, katere posledica je novo zgrajen objekt ali prizidava. Zakon torej loči pojma objekt in prizidava ter ju zato ni možno enačiti.

13. Na prvi pogled bi uporabo določbe 117. člena ZG, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, lahko potrjevala njena jezikovna razlaga - ko je v prvem odstavku 117. člena govora o objektu in ne tudi delu objekta (na kar smiselno opira svoj argument drugostopni organ, ko v svoji odločbi med drugim tudi navaja, da bi zakonodajalec v primeru namena legalizacije (tudi le) delov objekta to tudi zapisal, kot npr. v 44. členu GZ), vendar pa to po oceni sodišča ne vzdrži nadaljnje presoje, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju.

14. Že iz prej povzetega predloga k določbi 117. člena GZ (in kar kot splošno izhaja tudi iz predloga k ostalim določbam v V. poglavju zakona) namreč jasno izhaja, da je njen namen legalizirati objekte, pri katerih je zaradi časa njihove gradnje (tj. gradnje pred 1. 1. 1998) zakonodajalec ocenil, da nad javnim interesom (sicer pogojno, saj je - kot že povedano - izdano dovoljenje le začasno) prevlada interes ohranitve objekta. Ni namreč logično (in bi bilo tudi v nasprotju z opisanim namenom določbe), da bi zakonodajalec to možnost legalizacije predvidel le v primeru, ko vlagatelj vloži zahtevo za celotni objekt, ne pa, ko vloži zahtevo le za del objekta (prizidek). Če je legalizacija na tej podlagi možna za celotni objekt, je na tej podlagi možna tudi le za njegov del (argument a fortiori a maiori ad minus (z večjega na manjše)). Temu nasprotno stališče (torej stališče organa) bi pomenilo, da je celotni objekt (postal) nedovoljen objekt (nelegalen oziroma neskladen objekt). Kot takega pa ga je organ tudi že opredelil med razlogi odločbe. Takega cilja pa zakonodajalec s sprejetjem te določbe nedvomno ni zasledoval.

15. Po mnenju sodišča je zato to določbo treba razlagati tako, da je legalizacija po 117. členu GZ možna tudi, če je zahteva vložena za del objekta (prizidek) in se taki zahtevi ugodi, če so izpolnjeni še ostali pogoji iz te določbe, torej, če od 1. 1. 1998 ta objekt (torej celoten objekt, ki vključuje prizidek) obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu in je, če gre za stavbo, evidentiran v katastru stavb.

16. Sodišče je glede na povedano tožbi na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in jo vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ, upoštevajoč tretji in četrti odstavek istega člena, upoštevati pravno mnenje sodišča glede uporabe prava, po potrebi dopolniti ugotovitveni postopek in o zadevi ponovno odločiti.

17. Sodišče ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu in ni odločilo v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1. Že z vidika ustavne podlage (tretji odstavek 120. člena in 157. člena Ustave) velja, naj sodišče le izjemoma odloča o stvari sami, in sicer zlasti, če sama presoja zakonitosti ne bo zadovoljila namena, zaradi katerega se ti akti preizkušajo v upravnem sporu. Po presoji sodišča pa za tak primer, ko bi sodno odločanje moralo nadomestiti upravno odločanje, ker bi drugačno ravnanje pomenilo nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva ali ker bi to zahtevala narava pravice ali varstvo ustavne pravice, v obravnavani zadevi ne gre. Zato je sodišče odločilo o tožbi kot izpodbojni po podrejenem tožbenem predlogu. Tako tudi ustaljena sodna praksa.

18. Sodišče je v skladu s prvim odstavkom in prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave, ker relevantno dejansko stanje med strankama ni bilo sporno in ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

19. Odločitev o ugoditvi stroškov postopka tožnikov temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena ZUS-1).

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 117, 117/1, 117/9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.