UPRS Sodba II U 237/2018-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-16

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

neposredna plačila v kmetijstvu - reja živali - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

V obravnavani zadevi je ključno, ali je glede na dane okoliščine, zlasti pa dejstvo, da je do presežka števila živali prišlo zaradi prepozno sestavljenega programa Dobrobit živali, za kar pa ne more biti odgovoren tožnik, znižanje izplačila za 100 % sorazmerno. Ker toženka dejanskega stanja v tem delu ni raziskala, je sodišče tožbi ugodilo.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-40478/2017/6 z dne 17. 4. 2018, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožnik je dne 18. 4. 2017 pri Agenciji Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ ali Agencija) vložil zbirno vlogo za leto 2017, s katero je uveljavljal zahtevke za plačila za izvajanje zahteve ukrepa Dobrobit živali (v nadaljevanju DŽ). Agencija je z odločbo, št. 33101-40478/2017/6 z dne 17. 4. 2018 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) zahtevku ugodila za prašiče v skupni višini 12.707,77 EUR (za 10 % večjo neovirano talno površino na žival v skupinskih boksih od predpisane, za kategorije PSM, TEK in PIT, za dodatno ponudbo voluminozne krme ali krme z visokim deležem vlaknine in za toplotno ugodje plemenskih svinj in sesnih pujskov), izplačilo pa znižala za skupaj 7.534,77 EUR (na nivoju zahteve TALNA_POV_PSM in TEK v višini 100 % ter zaradi enkratnega nesporočanja staleža v višini 15 %) (1. točka izreka). Določila je, da se tožniku odobrijo sredstva v višini 5.173,00 EUR, ki se nakažejo na v izreku navedeni račun (2. točka izreka), odločila pa še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) ter da v postopku niso nastali posebni stroški (4. točka izreka).

2. Agencija v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je ugodeni znesek plačil zahtevkov DŽ treba znižati zato, ker je bilo z upravnim pregledom ugotovljeno, da število plemenskih svinj in mladic ter število tekačev presega največje dovoljeno število živali za izpolnjevanje zahteve za 10 % večjo neovirano talno površino v skupinskih boksih glede na površino, določeno s predpisom, ki ureja zaščito rejnih živali. Zato je plačilo zahtevka za DŽ za plemenske svinje in mladice ter za tekače zavrnila na podlagi tretjega odstavka 18. člena in drugega odstavka 19. člena Uredbe o ukrepu dobrobit živali iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 v letu 2017 (v nadaljevanju Uredba DŽ). Ker tožnik ni prijavil staleža prašičev na presečni datum, mu je na podlagi tretjega odstavka 19. člena Uredbe DŽ izplačilo znižala za 15 %.

3. Tožnik je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo. V obrazložitvi je pojasnilo, da zahtevke glede podukrepa DŽ ureja Uredba DŽ, Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2017 in Uredba o navzkrižni skladnosti. Povzema vsebino izpodbijane odločbe, citira določbo drugega odstavka 19. člena Uredbe DŽ ter navaja podatke, ki jih je tožnik javljal v Centralni register prašičev. V mesecu januarju je imel tožnik 79 plemenskih svinj in mladic, 304 pitance in 208 tekačev, največje možno število živali pa je bilo 77 za plemenske svinje in mladice, 380 za pitance in 195 za tekače. V mesecu februarju tožnik staleža ni javil.

4. Drugostopenjski organ navaja, da Uredba DŽ v 11. členu določa, da mora upravičenec izpolnjevati obveznosti iz DŽ - prašiči od 1. januarja do 31. decembra 2017. Po 10. členu Uredbe DŽ mora imeti kmetijsko gospodarstvo najpozneje en dan pred začetkom trajanja teh obveznosti izdelan in v Centralni register prašičev vnesen program DŽ. Kmetijskemu gospodarstvu tega programa ni treba izdelati v celoti, če ima izdelan oziroma posodobljen program DŽ na podlagi predpisa, ki ureja ukrep DŽ za leto 2016, vendar pa mora biti v tem primeru opravljen pregled gospodarstva ali izdelana posodobitev programa DŽ. V tožnikovem primeru je bil program DŽ izdelan sicer kasneje, vendar pa je v trenutku oddaje zbirne vloge vedel, da ne izpolnjuje pogoja za izplačilo zahteve za 10 % večjo neovirano talno površino za živali v skupinskih boksih od predpisane za kategorijo PSM in TEK. Do popolnega izplačila po Uredbi DŽ bi bil upravičen le, kolikor število prašičev za posamezne kategorije, za katere se prijavlja stalež, na nobenega od datumov sporočanja ne bi preseglo največjega dovoljenega števila živali, določenega v programu DŽ in vnesenega v Centralni register prašičev.

5. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov, sodišču pa primarno predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter njegovemu zahtevku DŽ v celoti ugodi, oziroma podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje z navodilom, da se njegovemu zahtevku ugodi. Tožena stranka naj mu tudi povrne stroške postopka.

6. Tožnik se sklicuje na določbo 10. člena Uredbe DŽ, ki kot enega od vstopnih pogojev določa, da mora upravičenec imeti najpozneje en dan pred začetkom trajanja obveznosti izdelan in v Centralni register prašičev vnesen program DŽ. Pravna podlaga za izdelavo tega programa je Uredba o ukrepih prenosa znanja in svetovanja iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (v nadaljevanju Uredba UPZS), ki med drugim določa, da je program DŽ dokument, ki ga izdelajo izvajalci svetovanj v skladu s predpisom, ki ureja ukrep DŽ, na podlagi določil Uredbe 1305/2013/EU. Izvajalec svetovanj se izbere z javnim razpisom, ki ga pripravi Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. To pa je javni razpis za izbiro izvajalca svetovanj pripravilo šele v mesecu marcu 2017, tako da je bil tožnik prisiljen svoje poročilo za januar 2017 oddati na podlagi programa DŽ iz leta 2016. Takoj po tem, ko je bil izbran izvajalec svetovanj, je bil za njegovo kmetijsko gospodarstvo pripravljen program DŽ. Svoje obveznosti po tem programu je zato lahko pravilno in v celoti izpolnil šele v aprilu 2017. Državne inštitucije bi morale poskrbeti, da bi bil izvajalec programa DŽ izbran pravočasno, da bi lahko pravočasno pripravil konkretne programe DŽ. Ni pa sprejemljivo, da državne inštitucije določijo pogoje, na drugi strani pa zaradi svojih zapoznelih ravnanj onemogočijo uporabniku, da bi izpolnil predpisane pogoje in zahteve.

7. Zaradi opisanih razmer je bil v mesecu januarju 2017 prisiljen uporabiti program DŽ za leto 2016. Zaradi sprememb v Uredbi DŽ v zvezi z zaokroževanjem, je zaradi poročanja na podlagi programa za leto 2016 imel preveliko število živali glede na predpisano 10 % večjo neovirano talno površino za živali v skupinskih boksih za kategoriji PSM in TEK in zato ne more sprejeti ugotovitve drugostopenjskega organa, da je v času oddaje zbirne vloge vedel, da ne izpolnjuje pogojev za izplačilo zahteve. Obveznosti namreč ni mogel izpolniti zaradi neaktivnosti tožene stranke. Državni organ ne more najprej predpisati postopke in pogoje, nato pa sam povzročiti stanje, v katerem pogojev ni mogoče izpolniti. Kolikor bi bil javni razpis za izbiro izvajalca svetovanj pripravljen pravočasno, bi ta lahko program DŽ pripravil v roku, ki ga predpisuje Uredba DŽ, posledično pa bi mu bilo omogočeno pravilno poročanje in uskladitev staleža živali z zahtevami. Vse posledice neaktivnosti državnega organa pa so z izpodbijano odločbo sedaj prenesene nanj, čeprav nima nobenega vpliva na delovanje državnega organa..

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in razlogih zanjo, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne. Meni, da gre v konkretnem primeru za površnost svetovalca, saj bi moral preveriti kakšen stalež je poročal rejec in če je bil ta previsok, bi ga moral opozoriti, da ne more uveljavljati zahteve za 10 % večjo talno površino. Uredba dopušča izjemo, da se za kmetijska gospodarstva, ki so imela program izdelan že v predhodnem letu, lahko program DŽ izdela do začetka kampanje, vendar pa morajo biti pogoji izpolnjeni skozi celotno leto.

10. Namen ukrepa DŽ je spodbujanje kmetijskih gospodarstev k izpolnjevanju zahtev za dobrobit živali, ki presegajo zahteve ravnanja, navedene v predpisu, ki ureja navzkrižno skladnost, ter običajno rejsko prakso, opredeljeno za te zahteve v točki 8.2.12.3.1.10. Programa razvoja podeželja (v nadaljevanju PRP) 2014–2020 (5. člen Uredbe DŽ). Upravičenec do plačil iz ukrepa DŽ je nosilec kmetijskega gospodarstva, ki je aktivni kmet, se vključi v eno ali več operacij ukrepa DŽ in izpolnjuje pogoje iz Uredbe DŽ (prvi odstavek 6. člena Uredbe DŽ). V konkretnem primeru ni sporno, da tožnik prva dva kriterija izpolnjuje, sporno pa je, ali je izpolnjuje pogoje iz Uredbe DŽ.

11. Upravičenec mora izpolnjevati obveznosti iz DŽ – prašiči od 1. januarja 2017 do 31. decembra 2017 (11. člen Uredbe DŽ). Najpozneje en dan pred začetkom trajanja teh obveznosti mora imeti za kmetijsko gospodarstvo izdelan in v Centralni register prašičev vnesen program program DŽ v skladu s predpisom, ki ureja ukrepe prenosa znanja in svetovanja iz PRP 2014–2020 (prvi odstavek 10. člena Uredbe DŽ), to je v skladu z Uredbo PUZS. Ne glede na to pa upravičencu ni treba v celoti izdelati novega programa DŽ, če ima izdelan oziroma posodobljen program DŽ na podlagi predpisa, ki ureja ukrep DŽ iz PRP 2014–2020 za leto 2016, vendar pa mora imeti v tem primeru opravljen pregled gospodarstva ali izdelano posodobitev programa DŽ (tretji odstavek 10. člena Uredbe DŽ). Pregled gospodarstva in vnos podatkov v Centralni register prašičev ter posodobitev programa DŽ mora biti v takem primeru opravljen najkasneje do 26. 2. 2017 (četrti odstavek 10. člena Uredbe DŽ). Kolikor upravičenec uveljavlja zahteve za 10 % večjo neovirano talno površino na žival v skupinskih boksih glede na površino, določeno s predpisom, ki ureja zaščito rejnih živali, za tekače ter za plemenske svinje in mladice (kar je v obravnavanem primeru sporno), je do plačila za te zahteve upravičen le, če število prašičev posamezne kategorije na nobenega od datumov, na katere prijavlja stalež, ne preseže največjega dovoljenega števila živali, ki je bilo za posamezno zahtevo opredeljeno v programu DŽ in vneseno v Centralni register prašičev (četrti odstavek 5. člena Uredbe DŽ). Ne zahteva se torej izpolnjevanje pogoja zahtevanega števila živali v povprečju na obdobje, za katerega se uveljavlja zahteva, pač pa mora biti to število ustrezno za vsak datum prijave, to je za vsak mesec.

12. Program DŽ se sestavlja na način, določen v Uredbi PUZS. Gre za dokument, ki ga izdelajo izvajalci svetovanj, v skladu s predpisom, ki ureja ukrep DŽ iz PRP 2014-2020, na podlagi 33. člena Uredbe 1305/2013/EU (prvi odstavek 18. člena Uredbe PUZS). Program DŽ (oziroma posodobitev tega programa) mora biti izdelan na obrazcu in v skladu z navodili, ki jih drugostopenjski in prvostopenjski organ objavita na svojih spletnih straneh, izdelajo pa ga izvajalci svetovanj (četrti in peti odstavek Uredbe PUZS), ki se izberejo v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Uredbe 1305/2013/EU in v skladu z zakonom, ki ureja javno naročanje (prvi odstavek 14. člena uredbe PUZS). Vsebina in način izdelave programa DŽ, pogoji, ki jih mora izpolnjevati izvajalec programa DŽ, merila za izbor najugodnejšega izvajalca in druge obveznosti izvajalca programa DŽ se določijo v razpisni dokumentaciji za oddajo javnega naročila (šesti odstavek 18. člena Uredbe PUZS).

13. Programa DŽ torej ne more sestavljati upravičenec do plačil iz ukrepa DŽ, pač pa mu program oziroma posodobitev programa izdela svetovalec, ki je izbran na podlagi javnega razpisa. Ker traja obveznost upravičenca iz programa DŽ - prašiči od 1. januarja 2017 do 31. decembra 2017, mora upravičenec zahtevani stalež živali zagotavljati vsak mesec znotraj tega obdobja, program pa mora biti sestavljen najpozneje en dan pred začetkom trajanja te obveznosti. V konkretnem primeru ni sporno, da je tožnik uveljavljal zahtevek za DŽ - prašiči za leto 2017 in da je tak zahtevek uveljavljal že v predhodnem letu 2016. Sporno tudi ni število prašičev po posameznih kategorijah, ki jih je imel na kmetijskem gospodarstvu v letu 2017 v posameznih mesecih, kot tudi ne, da za mesec februar 2017 ni sporočal podatkov. Tožena stranka mu je zaradi te opustitve znižala izplačilo za 912,88 EUR, čemur tožnik niti v pritožbi niti v tožbi ne oporeka. Sporno tudi ni, da program DŽ za leto 2017 za tožnikovo kmetijsko gospodarstvo ni bil izdelan najpozneje do 31. 12. 2016 oziroma da do 26. 2. 2017 ni bil izveden pregled njegovega gospodarstva ter izdelana posodobitev programa DŽ iz prehodnega leta, saj je tožena stranka izvajalca svetovanj izbrala šele v mesecu marcu 2017. Ker pa je tožena stranka tožnikov zahtevek za 10 % večjo neovirano talno površino na žival v skupinskih boksih glede na površino, določeno s predpisom, ki ureja zaščito rejnih živali, za tekače ter za plemenske svinje in mladice znižala v celoti, četudi tožnik zahtevanega števila teh živali po programu DŽ za leto 2017 ni zagotavljal le v mesecu januarju, ko pa program DŽ še ni bil izdelan oziroma tožena stranka niti še ni izbrala izvajalca svetovanja, je med strankama sporno ali je, glede na opisane okoliščine, tako znižanje upravičeno.

14. Sodišče ugotavlja, da se tožena stranka do tega spornega vprašanja ni opredelila, četudi ga je tožnik izpostavljal že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Nedvomno sicer je, da tožnik v mesecu januarju 2017 ni imel izpolnjenega pogoja 10 % večje neovirane talne površine na žival v skupinskih boksih glede na površino, določeno s predpisom, ki ureja zaščito rejnih živali, in sicer za tekače ter za plemenske svinje in mladice, in to ob upoštevanju programa DŽ, ki pa je bil sestavljen šele v mesecu marcu 2017, in to zato, ker je tožena stranka šele takrat izbrala izvajalca svetovanja. Ključno vprašanje je torej ali je glede na dane okoliščine, zlasti pa dejstvo, da je do presežka števila živali prišlo zaradi prepozno sestavljenega programa DŽ, za kar pa ne more biti odgovoren tožnik, znižanje izplačila za 100 % sorazmerno. Tožnik zatrjuje, da je v mesecu januarju 2017, ko program DŽ ni bil sestavljen, upošteval program iz leta 2016. Res je, da ta program ni bil posodobljen za leto 2017, vendar pa iz enakega razloga - ker tožena stranka ni pravočasno imenovala izvajalca svetovanja. Tega, ali je tožnik v mesecu januarju 2017 v resnici sledil programu iz leta 2016, tako kot zatrjuje, tožena stranka ni preverjala, predvsem pa ni ocenila ali je do prekoračitve števila živali prišlo zaradi prepozne sestave programa DŽ, ali je mogoče odgovornost za prekoračitev pripisati tožniku ali pa premajhni ažurnosti tožene stranke, in posledično, ali je, glede na to, da programa DŽ tožnik ne sestavlja sam, izrečeno znižanje za 100 % sorazmeren ukrep. Tožnik namreč ni imel možnosti uveljavljati zahtevek le za čas po tem, ko je bil program DŽ izdelan, pač pa zgolj za čas celotnega leta 2017, kot to določa Uredba DŽ, in je zato treba vprašanje sorazmernosti znižanja plačila ocenjevati tudi ob upoštevanju tega dejstva.

15. Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da tožena stranka dejanskega stanja zadeve ni v celoti raziskala, kot je pojasnjeno v prejšnjem odstavku. Tožbi tožnika je zato na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek z namenom, da razjasni dejansko stanje v zadevi ter da ob upoštevanju določb Uredbe DŽ in stališča sodišča, da mora biti izrečeni ukrep znižanja plačila sorazmeren kršitvi in tožnikovi odgovornosti ponovno odloči o njegovem zahtevku.

16. Sodišče je odločitev o zadevi sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe, to je na dokazih iz upravnega spisa (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi pa niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Izvedbe glavne obravnave tudi sicer ni predlagala nobena od strank v postopku.

17. Ker je sodišče tožbi tožnika ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 15,00 EUR, glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa ni zastopal odvetnik. Sodno takso bo sodišče tožniku vrnilo po uradni dolžnosti.

Uredba o ukrepu dobrobit živali iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 v letu 2017 - člen 18, 18/3, 19, 19/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.