UPRS Sodba I U 1114/2020-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-02-23

mag. Barbara Fajdiga Jadek (preds.), Jure Likar (poroč.), dr. Damjan Gantar

tujec - dovoljenje za začasno prebivanje zaradi študija - pogoji za izdajo dovoljenja - domneva nepodrejanja pravnemu redu rs - obrazložitev odločbe - dovoljenje za prvo prebivanje - nedoločen pravni pojem

Tožena stranka je odločitev o zavrnitvi tožničine zahteve utemeljila le z njeno predkaznovanostjo, brez upoštevanja teže storjenega kaznivega dejanja in predvsem presoje tožničinega vedenja v času, ki je minil od storitve kaznivega dejanja. Zato njena dokazna ocena ni metodološko pravilna, torej vestna, skrbna ter analitično sintetično, kot taka pa ne omogoča ugotovitve o obstoju razlogov za domnevo, da se tožnica ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana, številka 214-7130/2019-14 z dne 14. 2. 2020, se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje zavrnil tožničino prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje zaradi študija, vloženo na podlagi 44. člena Zakon o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2; 1. točka izreka). Ugotovil je še, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je organ prve stopnje, ob upoštevanju, da je tožnica vpisana v kazensko evidenco, odločitev oprl na šesto alinejo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2, saj je menil, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnica zaradi navedenega vpisa ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije. Ugotovil je namreč, da je bila s sodbo Okrajnega sodišča v Ljubljani V K 45982/2015 z dne 16. 3. 2017, ki je bila potrjena s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani VII Kp 45982/2015 z dne 27. 2. 2018, obsojena za kaznivo dejanje goljufije po prvem odstavku 211. člena Kazenskega zakonika (v nadaljevanju KZ-1), za kar ji je bil določena kazen zapora 6 mesecev, ki pa ne bo izrečena, če v preizkusni dobi 2 let od pravnomočnosti sodbe ne bo storila novega kaznivega dejanja. Organ prve stopnje je še pojasnil, da se bo preizkusna doba končala 3. 4. 2020.

3. Organ druge stopnje je zavrnil tožničino pritožbo zoper navedeno odločbo (1. točka izreka) in naložil tožnici, da mora Republiko Slovenijo zapustiti v 30. dneh od vročitve odločbe organa druge stopnje (2. točka izreka).

4. Iz obrazložitve je razvidno stališče organa druge stopnje, da domneve iz šeste alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2, ki jo je dolžan uporabiti skladno z načelom zakonitosti, ne pogojuje ugotovitev, da je bil tujec obsojen za kaznivo dejanje. Zato navedena domneva po presoji organa druge stopnje toliko bolj velja v tožničinem primeru, saj je bilo s tem, ko je bila pravnomočno obsojena zaradi storitve kaznivega dejanja, s stopnjo gotovosti ugotovljeno, da se ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije.

5. Zoper odločbo organa prve stopnje je tožnica vložila tožbo, v kateri se ne strinja s stališčem, da za obstoj razlogov za domnevo iz šeste alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 zadostuje že ugotovitev, da je bil vložnik prošnje pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje. Meni, da bi morala biti takšna situacija, ko za zavrnitev dovoljenja za začasno prebivanje zadostuje, da je bil vložnik prošnje pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje, določena z zakonom, sicer je presoja navedenih razlogov za obstoj domneve arbitrarna. Tožnica izpostavlja, da je bila za navedeno kaznivo dejanja pogojno obsojena in da je preizkusna doba že potekla. V nadaljevanju predlaga, da sodišče prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti navedene zakonske določbe.

6. V odgovoru na tožbo se tožena stranka v bistvenem sklicuje na razloge odločb organa prve in druge stopnje.

8. V skladu z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku) se v upravnem odločanju praviloma uporabi predpis, veljaven v času prvostopenjskega odločanja, razen če zakon ne določa drugače.

Predpis, ki je za obravnavano zadevo bistven, je prvi odstavek 44. člena ZTuj-2.

Določa, da se lahko tujcu, ki je sprejet v javno veljavne izobraževalne ali študijske programe, opravlja strokovno izpopolnjevanje, praktično usposabljanje, specializacijo ali sodeluje v mednarodni študijski izmenjavi v ustreznih izobraževalnih organizacijah v Republiki Sloveniji in izpolnjuje ostale pogoje za izdajo dovoljenja po tem zakonu, izda dovoljenje za začasno prebivanje zaradi študija.

9. V 55. členu ZTuj-2 so taksativno našteti razlogi, zaradi katerih se tujcu dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji ne izda (ali ne podaljša), med drugim, če obstajajo obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije (šesta alineja prvega odstavka). Gre torej za vprašanje pravne razlage nedoločenega pravnega pojma.

10. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da so nedoločeni pravni pojmi na področju upravnega prava po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma (npr. javna varnost). To upravnim organom omogoča, da tak pojem zapolnijo z vsebino, ki najustrezneje konkretizira zakonske določbe skladno z namenom zakona in v njem opredeljenim javnim interesom. S tem zakonodajalec določi upravi okvir njej prepuščene presoje, kako naj se norma materialnega prava razume in udejanja v praksi. Navedeno tudi ne nasprotuje zahtevam Ustave po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov (2. člen), dokler določen pojem v okviru pravne norme ne postane povsem odtegnjen pravni razlagi z ustaljenimi metodami razlage prava.

11. Po mnenju Vrhovnega sodišča iz zakona izrecno ne izhaja vsebinska omejenost sodnega nadzora v upravnem sporu glede razlage nedoločenih pravnih pojmov s strani uprave, kot to velja za sodni nadzor nad prostim preudarkom pri odločanju uprave (drugi odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Vendar pa je presodilo, da je treba izhajati tudi iz značilnosti funkcije uprave, ki kot prva skrbi za uresničevanje javnega interesa skladno z zakonom, pri čemer je zakonska določitev nedoločenih pravnih pojmov namenjena prav zagotavljanju učinkovitega izvrševanja te, upravne funkcije. Zato je sprejelo stališče, da lahko sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage takega nedoločenega pravnega pojma.

Sodišče v upravnem sporu – drugače kot prvostopenjsko sodišče v pravdi – namreč ni tisto, ki bi vsebino nedoločenega pravnega pojma samostojno

opredeljevalo. Njegova primarna funkcija je v nadzoru nad tem, ali ga je vsebinsko pravilno napolnil pristojni organ uprave v okviru in skladno z namenom, ki ga je upravi določil zakonodajalec.

12. Pravna kvalifikacija upoštevnih dejstev je torej neločljivo povezana z izvrševanjem pooblastila, ki ga je prek nedoločenega pravnega pojma upravi podelil zakonodajalec. Zato je sodišče le v primeru kršitve pravil razumnega in logičnega sklepanja pooblaščeno, da poseže v pravilnost navedene subsumpcije.

13. Glede na navedeno je skladno z zakonom ocena, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije, primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji dovoljenja, ta pa jo mora posebej obrazložiti. Zato navedena zakonska ureditev po oceni sodišča ni v neskladju z Ustavo, zaradi česar ni prekinilo postopka na podlagi 156. člena Ustave in vložilo zahteve za oceno ustavnosti šeste alineje prvega odstavka 55. členu ZTuj-2, kot je predlagala tožeča stranka.

14. Po presoji sodišča pa razlaga navedenega nedoločenega pravnega pojma, ki jo je v obravnavani zadevi sprejela tožena stranka, presega okvire možne razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava. Sodišče se namreč strinja s tožbenim ugovorom, da kljub strogosti zakonodajalca pri določanju navedenih pogojev, ocene, da se določena oseba (tujec) ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije, ni mogoče izvesti le iz dejstva, da je ta oseba enkrat že bila spoznana odgovorna za storitev določenega kaznivega dejanja, torej da je že kršila pravni red. Po presoji sodišča je treba za oceno tožničinega bodočega ravnanja upoštevati tudi druge okoliščine (npr. da je bila obsodba pogojna) in dejanja te osebe v preteklem obdobju, saj tega nedoločenega pravnega pojma ni mogoče razlagati tako, da bi omogočal ob več različnih okoliščinah upoštevanje le ene okoliščine kot temelja odločitve (torej ene pravnomočne pogojne obsodbe za kaznivo dejanje)

15. Kljub navedenim izhodiščem je tožena stranka odločitev o zavrnitvi tožničine zahteve utemeljila le z njeno predkaznovanostjo, brez upoštevanja teže storjenega kaznivega dejanja in predvsem presoje tožničinega vedenja v času, ki je minil od storitve kaznivega dejanja. Zato njena dokazna ocena ni metodološko pravilna, torej vestna, skrbna ter analitično sintetično, kot taka pa ne omogoča ugotovitve o obstoju razlogov za domnevo, da se tožnica ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije.

16. Po obrazloženem je sodišče zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in posledično nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, izpodbijano odločitev na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom tega člena je zadevo vrnilo organu, ki je izdal izpodbijani upravni akt, v ponoven postopek, v katerem bo vezan na navedeno pravno mnenje sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Tožena stranka bo morala v ponovljenem postopku ob upoštevanju teže storjenega kaznivega dejanja, tožničinega vedenja v času, ki je minil od storitve kaznivega dejanja, in morebitnih njenih ostalih posebnih okoliščin, opraviti metodološko pravilno pravno kvalifikacijo upoštevnih dejstev z vidika 44. in 55. člena ZTuj-2. Glede na zgornja izhodišča bo morala skladno s prvim odstavkom 139. člena ZUP ugotavljati dejansko stanje in izvajati dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena.

17. Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov na seji, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Tako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v svojih številnih odločbah (npr. odločbe X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010, X Ips 224/2007 z dne 1. 7. 2010, X Ips 496/2010 z dne 1. 9. 2011, X Ips 243/2013 z dne 5. 2. 2014).

Predmet presoje v tem upravnem sporu je namreč odločba tožene stranke, s katero je bila zavrnjena tožnikova vloga za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2.

Sklep I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019 (7. točka obrazložitve).

Podobno stališče je sprejelo tudi Vrhovno sodišče v navedeni zadevi (12. točka obrazložitve).

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 44, 55, 55/1, 55/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.