UPRS Sodba in sklep I U 1069/2019-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-16

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

soglasje za priključitev na javno kanalizacijsko omrežje - vezanost na zahtevo stranke - postopek začet na zahtevo stranke - ničnost - nepristojen organ

Pravna ureditev že pojmovno izključuje izdajo soglasja drugače kot na zahtevo stranke. Gre torej za stvar, v kateri je po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, zato sme pristojni organ začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana.

Kot sredstvo zagotavljanja uresničevanja predpisanih dolžnosti uporabnikov je predviden inšpekcijski nadzor, ne pa postopki, ki bi jih vodil izvajalec javne službe (prvostopni organ) in v njih (samoiniciativno) izdajal soglasja za priključitev. Le pristojni inšpekcijski organ bi lahko torej tožnici naložil priklop v postopku, ki ga vodi po uradni dolžnosti. V tem delu je torej prvostopni organ sprejel odločitev kot nepristojni organ

I. Tožbi se ugodi tako, da se soglasje za priključitev objekta na javno kanalizacijo, št. 006/2019 z dne 20. 2. 2019, v 1. točki izreka odpravi. V 2. do 13. točki izreka se soglasje za priključitev objekta na javno kanalizacijo, št. 006/2019 z dne 20. 2. 2019, izreče za nično.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

1. ... komunala d.d. je z izpodbijano odločbo kot izvajalec javne službe in nosilec javnega pooblastila po uradni dolžnosti odločila, da mora tožnica svoj stanovanjski objekt priključiti na javno kanalizacijo v roku šest mesecev in določila pogoje za ta priklop. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da so z izgradnjo javne kanalizacije izpolnjeni pogoji za obvezno priključitev tožničinega objekta na na navedeno infrastrukturo v lasti Občine .... V postopku je bilo ugotovljeno, da je tožničin objekt možno priključiti na javno kanalizacijo preko dveh možnih linij (katerih dolžina znaša manj kot 100 m), da v objektu nastaja odpadna komunalna voda, da je bilo v letu 2017 izvedeno redno praznjenje obstoječe greznice objekta. V nadaljevanju je še povzela določbe predpisov, na podlagi katerih so pogoji za priključitev izdani.

2. Župan Občine ... je kot drugostopenjski organ zavrnil pritožbo tožnice. Pritožbene navedbe, da tožnica ne more pridobiti služnosti zaradi poteka dejanske priključitve na javno kanalizacijsko omrežje preko sosednjega zemljišča, je organ zavrnil kot neizkazane. Služnost je namreč mogoče pridobiti tudi v nepravdnem postopku, ne zgolj s soglasjem prizadetega lastnika zemljišča. Sicer je pa ureditev kanalizacijskega priključka do priključnega mesta obveznost zavezanca. Tako določa Uredba o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode (Uredba o KOV), 149. člen Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in Odlok o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode ter izvajanju posebnih storitev (Odlok). Javnost kanalizacije pa še ne pomeni proste dostopnosti do infrastrukture izključno preko javnih površin.

3. Tožnica je tožbo vložila zaradi tožbenih razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in zmotno ter nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi je navedla, da mora biti za priključitev na objekt nastavek na javni kanalizaciji zagotovljen, kar v tem primeru ni. Pogoji za izdajo soglasja tako niso izpolnjeni. Odločba je tudi v nasprotju s prvim odstavkom 30. člena Odloka, saj nalaga tožnici priključitev na javno kanalizacijo, po tej določbi pa so prepovedana vsa poseganja v objekte in naprave javne kanalizacije brez soglasja izvajalca, kar je izrecno zahtevano v 12. točki izreka odločbe. Iz odločbe tudi ni razvidno, ali so za priključitev objekta izpolnjeni vsi pogoji v skladu z gradbenimi predpisi, standardi, normativi. Odločba tako ne vsebuje razlogov za odločitev, kot izhaja iz izreka. Tožnici se z odločbo nalaga izgradnjo priključka, katerega obe možni trasi potekata preko tujega zasebnega zemljišča, kar pa ni izvedljivo brez soglasja lastnika tega zemljišča, ki ga tožnica ni pridobila. V zvezi s tem predlaga svoje zaslišanje. Odločba tako nalaga tožnici nekaj nemogočega (60. člen Obligacijskega zakonika). Tožnica meni, da bi moral organ izvesti tudi preizkus, ali bi gradnja tega priključka povzročila nesorazmerne stroške glede na koristi za okolje, še zlasti upoštevajoč dolžino priključka in teren, po katerem naj bi potekal (peti odstavek 19. člena Uredbe o KOV). Poleg slednjega je treba upoštevati tudi stroške nadomestila za služnost lastnikom zemljišč, stroške revizijskih jaškov, itd, torej so pogoji za uveljavitev izjeme podani. Tožnica je še opozorila na drug potek javne kanalizacije po projektu po javni poti, med železniško progo in objektom tožnice. Organ je kršil 7. in 8. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), kot tudi drugi odstavek 14. člena Ustave RS. Ker mora tožnica zgraditi 72 oziroma 73 m dolg priključek, je s tem postavljena v neenakopraven položaj s tistimi, ki imajo v istem naselju zgrajeno kanalizacijo z odcepom v bližini 1 m v njihovo parcelo. To je znano tudi organoma (druga istovrstna zadeva). Tožnica v zvezi s tem predlaga zaslišanje župana Občine .... Organ svoje odločitve ni obrazložil in s tem kršil 214. člen ZUP. S tem je kršen tudi 22. in 25. člen Ustave RS. Organi so tudi dolžni odločati enako. Drugostopni organ je istovrstno odločbo zaradi enakih nepravilnosti in nezakonitosti odpravil (soglasje, št. 05/2019 in odločba, št. 3542-0013/2019). Tožnica je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, odpravi prvostopno odločbo, podredno odpravi prvostopno odločbo in vrne zadevo v ponovno odločanje, v obeh primerih pa naloži toženki povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo uvodoma opozorila, da izgradnja nastavka za priključitev na javno kanalizacijo ni pogoj za priključitev, saj se sicer noben nov zgrajeni objekt ne bi mogel priključiti na javno kanalizacijo. Opozorila je na tožbene novote (da je odločba v nasprotju s prvim odstavkom 30. člena Odloka o KOV, da iz odločbe ni razvidno, ali je objekt tožnice možno gravitacijsko priključiti na kanalizacijo) (52. člen Zakona o upravnem sporu - ZUS-1). Tožnica v upravnem postopku tudi ni uveljavljala izjeme po Uredbi o KOV. Ne drži, da je organ v istovrstnih zadevah odločil drugače. V zadevi, št. 05/2019 je pritožnik kot eno izmed pritožbenih navedb to izjemo uveljavljal (vpogled v pritožbo zoper navedeno soglasje). Odločba je tudi ustrezno obrazložena in možna preizkusa. Predlagala je zavrnitev tožbe ter naložitev plačila stroškov tožnici.

5. Tožnica je v pripravljalni vlogi obširno prerekala navedbe toženke v odgovoru na tožbo, poudarila, da ne more iti za tožbene novote, ker pred izdajo odločbe ni bilo posebnega postopka, v katerem bi tožnica glede vsebine odločbe sploh lahko navajala kakšna dejstva ali dokaze, temveč so bile izvedene le geodetske meritve 20. 12. 2017. Drugostopenjski organ tudi ni upošteval drugega odstavka 247. člena ZUP, saj ni opravil preizkusa odločbe po uradni dolžnosti. Sicer so pa stroški izvedbe nedvomno znani toženki. Kot dokaz za odklonitev soglasja/služnosti preko zemljišč, po katerih potekata obe trasi priključka, je predlagala še zaslišanje A.A. in B.B. ter C.C. in D.D..

6. Toženka je v pripravljalni vlogi vztrajala pri povedanem.

8. V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o izdaji soglasja za priključitev objekta na javno kanalizacijo. Odločitev je bila sprejeta (med drugim) na podlagi 18. in 19. člena Odloka o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode ter izvajanju posebnih storitev (Odlok).

9. Kot izhaja iz preambule Odloka, je bil ta sprejet na podlagi 149. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), ki določa obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja, med drugim odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode (2. točka prvega odstavka). V 18. členu Odloka, ki se nahaja v poglavju V. Pogoji za zagotavljanje in uporabo javnih storitev, je določeno, da je priključitev objektov ali preureditev obstoječega priključka objekta na javno kanalizacijo, na območjih, kjer je javna kanalizacija že zgrajena, obvezna (prvi odstavek). 19. člen pa določa, da mora izvajalec (v tem primeru prvostopni organ) lastnika objekta, v katerem nastaja odpadna voda, obvestiti, da je priključitev njegovega objekta na javno kanalizacijo obvezna in mu posredovati pogoje za priključitev (prvi odstavek); lastnik objekta mora kanalizacijski priključek na priključitev obstoječega objekta na javno kanalizacijo zagotoviti v roku 6 (šestih) mesecev po uveljavitvi tega odloka (drugi odstavek); v primeru izgradnje nove javne kanalizacije je priključevanje objektov na novo zgrajeno javno kanalizacijo obvezno; priključevanje poteka pod pogoji in na način, kot je zahtevano v aktu o gradnji ali v sporazumu med občino, izvajalcem gradbenih del in izvajalcem javne službe (tretji odstavek); če lastnik objekta ne priključi na javno kanalizacijo, nastane po preteku 6-mesečnega roka obveznost plačevanja storitve javne službe na podlagi tega odloka (četrti odstavek).

10. Odlok v 21. členu določa še, da mora lastnik obstoječega objekta najmanj 15 dni pred predvidenim začetkom gradnje kanalizacijskega priključka prijaviti izvajalcu začetek gradnje, ter si na podlagi pisne vloge (z v nadaljevanju opredeljenimi prilogami) pridobiti soglasje izvajalca (prvi odstavek). Izvajalec odloča o priključitvi na javno kanalizacijo z izdajo soglasja za priključitev (prvi odstavek 22. člena Odloka).

11. Po presoji sodišča iz opisane ureditve Odloka jasno izhaja, da je za izdajo soglasja (ki že glede na svoj pomen (tj. soglasje kot pozitivno mnenje, odgovor glede uresničitve nečesa - SSKJ) nedvomno izključuje izdajo akta po uradni dolžnosti) potrebna vloga lastnika objekta oziroma njegovo aktivno sodelovanje. Iz že citiranih določb Odloka tudi izhaja, da izvajalec odloča o priključitvi z izdajo soglasja za priključitev, ki ga lahko zavrne v primerih (med drugim), če investitor ali lastnik obstoječega objekta k vlogi za izdajo soglasja ni predložil predpisane dokumentacije (prvi odstavek 22. člena). Iz 5. člena Odloka o izvajanju gospodarskih javnih služb s podelitvijo koncesije (ta odlok Občine ... predstavlja koncesijski akt o opredelitvi dejavnosti, ki so predmet gospodarske javne službe, med drugim odvajanje in čiščenje komunalnih odpadnih in padavinskih voda) pa tudi izhaja, da daje koncendent koncesionarju naslednja javna pooblastila, med drugim pravico dajati soglasja in dovoljenja za priključitev uporabnikov na obstoječe omrežje in naprave, ki so predmet koncesije.

12. Povzeta ureditev tako že pojmovno izključuje izdajo soglasja drugače kot na zahtevo stranke. Gre torej za stvar, v kateri je po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, zato sme pristojni organ začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana (128. člen ZUP).

13. Iz podatkov spisa ne izhaja, da bi tožnica za izdajo obravnavanega soglasja podala ustrezno vlogo (niti tega ne zatrjuje nobena od strank). To, da tožnica izdaji soglasja za priključitev nasprotuje, pa je bilo jasno že s tem, ko je vložila pritožbo zoper izdano soglasje. Najkasneje od tega trenutka je bilo torej jasno, da postopek teče brez zahteve stranke. Tudi kasneje tožnica ni v izdano odločbo izrecno ali molče privolila, temveč jo celo izpodbija s tožbo v upravnem sporu.

14. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 sodišče ves čas postopka po uradni dolžnosti pazi na ničnost. Razlogi, iz katerih se odločba izreče za nično, so določeni v prvem odstavku 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), med drugim, da je organ izdal odločbo brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila (četrta točka).

15. Glede na povedano je tako sodišče soglasje za priključitev izreklo za nično v delu, ki se nanaša na pogoje za njegovo izvedbo (lokacija in tehnične značilnosti), torej od 2. do 13. točke izreka.

16. V 1. točki izreka pa je organ tožnici naložil izvedbo kanalizacijskega priključka za priklop obstoječega objekta na javno kanalizacijo v 6 (šestih) mesecih od dneva vročitve tega soglasja. Navedena dolžnost tožnice je določena v že citiranem drugem odstavku 19. člena Odloka. Nadzor nad izvajanjem določb, za katere je v primeru njihove kršitve po tem odloku predpisana globa, opravlja medobčinski inšpektorat oziroma državne inšpekcijske službe (63. člen Odloka). V 84. členu je tako določeno, da se z globo 1.200 EUR kaznuje za prekršek uporabnik: - če ne priključi objekta na javno kanalizacijo v rokih iz 19. člena. V skladu z Odlokom je torej predviden inšpekcijski nadzor kot sredstvo zagotavljanja uresničevanja predpisanih dolžnosti uporabnikov, ne pa postopki, ki bi jih vodil izvajalec javne službe (prvostopni organ) in v njih (samoiniciativno) izdajal soglasja za priključitev. Le pristojni inšpekcijski organ bi lahko torej tožnici naložil priklop v postopku, ki ga vodi po uradni dolžnosti. V tem delu (tj. v 1. točki izreka) je torej prvostopni organ sprejel odločitev kot nepristojni organ, zato je sodišče odločitev v tem delu odpravilo (1. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1).

17. Tako stališče je v istovrstni oziroma podobni zadevi v dejanskem in pravnem pogledu zavzelo že Vrhovno sodišče RS v svojem sklepu, X Ips 22/2019 z dne 18. 9. 2019, v zvezi s sklepom Upravnega sodišča, I U 81/2017 z dne 22. 2. 2018.

18. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, izpodbijani upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 oziroma ga izreči za ničnega, v sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

19. Tožnica se je zavzemala za odpravo izpodbijane odločbe, kar pomeni, da je z izdajo tega akta prišlo do enake pravne situacije, kot če bi s tožbo v celoti uspela. Sodišče je zato pri odločitvi o stroških postopka upoštevalo tretji odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu in tožnici stroške priznalo. Plačana sodna taksa bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife ZST-1).

20. Stroškovni zahtevek toženke je sodišče zavrnilo smiselno, upoštevajoč načelo uspeha (154. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi z 22. členom ZUS-1).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 128

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.