UPRS Sodba I U 2006/2019-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-11-16

Petra Hočevar (preds.), Borut Smrdel (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic (članica)

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila - komunalna opremljenost

Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Logatec daje ustrezno pravno podlago za obračun NUSZ za vsa zazidana stavbna zemljišča, in sicer tako za tista, ki so na komunalno infrastrukturo že priključena, kot tudi tista, ki se imajo na to (zgolj) možnost priključiti – med temi zemljišči z vidika odmere in obveznosti plačevanja NUSZ odlok (skladno z ZGO-1) ne razlikuje. Na tak, enoten način pa so za vsa stavbna zemljišča v Odloku o NUSZ določena tudi merila za vrednotenje opremljenosti teh. Za drugačno razlago 7. člena Odloka o NUSZ, za katero se zavzema tožnik (skladno s katero naj bi se ta določba lahko uporabila zgolj za tista zazidana stavbna zemljišča, ki so (ali objekti na njih) dejansko že priključena na komunalno infrastrukturo), tako glede na njeno vsebino kot glede na predstavljeno strukturo in vsebino preostalih delov Odloka o NUSZ podlage ni najti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Finančna uprava RS, Finančni urad Ljubljana, je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijano odločbo tožniku odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2018 v skupni višini 20.933,93 EUR. Kot pravno podlago za odmero navaja Zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84), Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ter Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Logatec (Logaške novice, št. 1-2/2013, spremembe in dopolnitve v Uradnem listu RS, št. 107/2013; v nadaljevanju Odlok o NUSZ).

2. Toženka je (kot drugostopenjski organ) zavrnila pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo in njegovo zahtevo po povrnitvi stroškov postopka.

3. Tožnik vlaga tožbo in zatrjuje, da je bilo v postopku napačno uporabljeno materialno pravo, nepravilno in nepopolno je bilo ugotovljeno dejansko stanje, kršena so bila tudi pravila postopka. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter samo odloči o zadevi, podredno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Prvostopenjski organ je pri odmeri NUSZ nepravilno upošteval merila iz 6. in 7. člena Odloka o NUSZ. Tožniku je namreč odmeril NUSZ glede na domnevno opremljenost oziroma možnost opremljenosti stavbnih zemljišč s komunalnimi in drugimi objekti in napravami, pri čemer pa tožnikova stavbna zemljišča s temi dejansko niso opremljena. V konkretnem primeru gre namreč za stavbe – zapuščene proizvodne hale, ki nimajo nikakršne komunalne in druge opremljenosti. Pri določanju višine NUSZ je upravni organ tako nepravilno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil materialno pravo.

5. Odmera NUSZ pa je nepravilna tudi, v kolikor je upravni organ upošteval možnost opremljenosti nepremičnin s komunalnimi in drugimi objekti in napravami. Odlok o NUSZ v 7. členu namreč določa le merila za določitev višine NUSZ od dejansko opremljenih stavbnih zemljišč. Meril oziroma vrednotenja stavbnih zemljišč, ki imajo zgolj možnost opremljanja s komunalnimi in drugimi objekti in napravami, Odlok o NUSZ ne ureja. Ne glede na določila 61. člena ZSZ/84 in 6. člena Odloka o NUSZ, bi bila razširitev uporabe 7. člena Odloka o NUSZ tudi na takšna stavbna zemljišča nedopustna. Enaka obravnava dejansko opremljenih stavbnih zemljišč in stavbnih zemljišč, ki imajo zgolj (teoretično) možnost priključitve, bi bila tudi izkustveno nelogična, saj mora lastnik slednjih za dejansko priključitev plačati še veliko stroškov. To velja tudi v konkretnem primeru, saj so posamezni komunalni priključki občutno oddaljeni od tožnikovih nepremičnin. Priklop na infrastrukturo za oskrbo s pitno vodo ter odvajanje in čiščenje komunalne odpadne vode bi bilo tako treba izvesti prek zemljišča, ki ni v lasti tožnika, možnost priklopa pa je zato zgolj teoretična, saj lahko lastnik tega zemljišča soglasja oziroma služnosti ne poda oziroma je to povezano z občutnimi stroški. Uporabnost in vrednost stavbnega zemljišča, ki ima zgolj možnost priključitve, je tako drugačna od stavbnega zemljišča, ki je dejansko opremljeno s komunalnimi in drugimi objekti in napravami, enaka obravnava teh zemljišč (oziroma razlaga 7. člena Odloka o NUSZ na ta način) pa bi posegala v pravice lastnikov stavbnih zemljišč.

6. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja pri razlogih iz obrazložitev upravnih odločb ter sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

8. Med strankama je v zadevi spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je upravni organ tožniku odmeril NUSZ za leto 2018.

9. Obveznost plačila NUSZ je določena v VI. poglavju ZSZ/84, ki se je v tem delu uporabljal v skladu s 5. točko prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - ZSZ). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ.

10. Tako ZUreP-1 kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta prenehala veljati z uveljavitvijo novega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2; 299. člen), ZGO-1 pa je prenehal veljati z uveljavitvijo Gradbenega zakona (GZ; prvi odstavek 125. člena). Oba zdaj veljavna zakona kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določata 1. 6. 2018, kar je pred izdajo v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe (5. 2. 2019). Pri tem ZUreP-2 v prehodnih določbah (členi 266 do 303) izrecno našteva postopke, pričete pred njegovo ureditvijo, ki naj se končajo po prej veljavni zakonodaji, med njimi pa ni postopkov za odmero NUSZ. GZ sicer v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1, vendar postopek za odmero NUSZ - kot že rečeno - ni začet na podlagi ZGO-1, temveč ZSZ/84.

11. Ob upoštevanju načela zakonitosti bi to pomenilo, da je treba kot pravilno materialnopravno podlago pri odmeri NUSZ (glede na prvo alinejo prvega odstavka 56. člena ZSZ) upoštevati izključno določbe VI. poglavja ZSZ/84 in določbe zakonodaje, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, torej predvsem ZUreP-2, saj prehodne določbe zakonov, veljavnih v času izdaje izpodbijane odločbe ne dajejo podlage za uporabo določb ZUreP-1, ne ZPNačrt, ne ZGO-1 v tem postopku. Vendar pa takšno stališče ne vzdrži sodne presoje.

12. Ustavno sodišče RS je namreč v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo, U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014, med drugim odločilo, da se Zakon o davku na nepremičnine razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) našteti prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84 in občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitev ZUreP-2 ter GZ), je torej (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča.

13. Po drugem odstavku 60. člena ZSZ/84 se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Po četrtem odstavku istega člena je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom. Skladno z 61. členom ZSZ/84 nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določi občinska skupščina v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine, pri čemer upoštevajo zlasti opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in naprave (prva alineja); lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča (druga alineja); izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih (tretja alineja); merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (četrta alineja).

14. Po drugem odstavku 218. člena in prvi alineji prvega odstavka ter drugem in tretjem odstavku 218.b člena ZGO-1 se kot zazidana stavbna zemljišča štejejo zemljiške parcele ali njihovi deli - gradbene parcele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami tega zakona določene kot gradbene parcele. Če gradbena parcela še ni določena z odločbo, se kot zazidano stavbno zemljišče šteje površina, na kateri stoji stavba oziroma gradbeni inženirski objekt, in del preostale površine zemljišča, ki se določi tako, da se površina zemljišča, na katerem stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, pomnoži s faktorjem 1,5. Tako dobljena površina se šteje za zazidano stavbno zemljišče, preostanek pa za nezazidano stavbno zemljišče, če izpolnjuje tudi ostale pogoje iz 218. in 218. b člena ZGO-1.

15. V zadevi je nesporno, da nepremičnine, za katere je bilo z izpodbijano odločbo odmerjeno NUSZ, predstavljajo zazidana stavbna zemljišča v lasti tožnika. Med strankama je nesporno tudi, da tožnikovi objekti (ki stojijo na teh zemljiščih) niso priključeni na komunalno infrastrukturo, to pa je po prepričanju tožnika tudi razlog, da NUSZ ne bi smelo biti odmerjeno, saj Odlok o NUSZ za to ne daje podlage.

16. Vezano na s tem povezane tožbene očitke gre najprej pojasniti, da iz citiranih določil ZSZ/84 in ZGO-1 izhaja, da se NUSZ obračunava za vsa zazidana stavbna zemljišča, in sicer ne glede na to, ali so ta zemljišča oziroma objekti na njih priključeni na komunalne in druge objekte in naprave, ali pa nanje niso priključeni, se pa imajo možnost priključiti. Navedeno izhaja tako iz enotnega urejanja plačila NUSZ za vsa zazidana stavbna zemljišča v drugem in četrtem odstavku 60. člena ZSZ/84, iz prve alineje 61. člena ZSZ/84, ki v zvezi z določanjem NUSZ kot relevantno okoliščino določa (že) možnost priključitve za komunalne in druge objekte in naprave, kot tudi iz določil 218. in 218.b člena ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana stavbna zemljišča, pri tem pa ne vzpostavljajo razlikovanja med zazidanimi stavbnimi zemljišči, ki so že priključena (oz. objekti na njih) na komunalno in drugo infrastrukturo, in tistimi zazidanimi stavbnimi zemljišči (oz. objekti na njih), ki imajo zgolj možnost priključitve na takšno infrastrukturo. Za odmero NUSZ torej zadostuje že, da je zemljišče opredeljeno kot zazidano stavbno zemljišče, ne glede na to, ali je dejansko priključeno na komunalno infrastrukturo.

17. Enaka ureditev (s tem pa tudi ustrezna pravna podlaga za odmero NUSZ tudi v konkretnem primeru) po presoji sodišča izhaja tudi iz Odloka o NUSZ. Iz 3. člena Odloka o NUSZ tako izhaja, da se NUSZ plačuje za uporabo zazidanega in nezazidanega stavbnega zemljišča, kot to določa ZGO-1 (v Odloku o NUSZ je sicer navedena kratica ZGO, vendar pa iz 2. člena odloka izhaja, da se ta zapis dejansko nanaša na ZGO-1). Iz 6. člena Odloka o NUSZ pa še dodatno izhaja, da se višina nadomestila določi z metodo točkovanja, pri kateri se upoštevajo merila a) opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve na te objekte in naprave in b) lega in namembnost stavbnega zemljišča. Iz predstavljenih določil Odloka o NUSZ po presoji sodišča izhaja, da ta daje ustrezno pravno podlago za obračun NUSZ za vsa zazidana stavbna zemljišča, in sicer tako za tista, ki so na komunalno infrastrukturo že priključena, kot tudi tista, ki se imajo na to (zgolj) možnost priključiti – med temi zemljišči z vidika odmere in obveznosti plačevanja NUSZ odlok (skladno z ZGO-1) ne razlikuje. Na tak, enoten način, pa so za vsa stavbna zemljišča v Odloku o NUSZ določena tudi merila za vrednotenje opremljenosti teh. Merila iz 7. člena Odloka se tako ne nanašajo zgolj na vrednotenje stavbnih zemljišč, ki so že priključena na komunalno infrastrukturo, pač pa tudi na vrednotenje ostalih stavbnih zemljišč, ki na komunalno infrastrukturo še niso priključena, se pa nanjo imajo možnost priključiti (zaradi česar jih je treba šteti za komunalno opremljena). Za drugačno razlago 7. člena Odloka o NUSZ, za katero se zavzema tožnik (skladno s katero naj bi se ta določba lahko uporabila zgolj za tista zazidana stavbna zemljišča, ki so (ali objekti na njih) dejansko že priključena na komunalno infrastrukturo), tako glede na njeno vsebino kot glede na predstavljeno strukturo in vsebino preostalih delov Odloka o NUSZ podlage ni najti.

18. Čeprav to (ob zgoraj predstavljeni razlagi) ne vpliva na odločitev, sodišče ugotavlja tudi, da tožnik ne zatrjuje ali izkazuje, da predmetnih stavbnih zemljišč (oziroma objektov na njih) ne bi bilo mogoče tudi dejansko priključiti na komunalno infrastrukturo, temveč zgolj, da je to povezano občutnimi stroški (kot izhaja iz drugostopenjske odločbe, je bil tožnik tekom pritožbenega postopka tudi seznanjen z izjavami upravljavcev komunalne infrastrukture glede opremljenosti zemljišč s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnostmi priključitve na te).

19. Posledično sodišče sodi, da je prvostopenjski organ v predmetni zadevi odmero NUSZ pravilno izvedel (tudi) ob upoštevanju meril iz 7. člena Odloka o NUSZ, uporabljena razlaga te določbe pa ni v neskladju v določili ZGO-1 in ZSZ/84 ter tako (v nasprotju z drugačnim stališčem tožnika) ne posega nezakonito v pravice lastnikov stavbnih zemljišč.

20. Pri zatrjevanju tožnika, da bi utegnila biti dejanska priključitev na komunalno infrastrukturo povezana z občutnimi stroški (izpostavlja izgradnjo asfaltne ceste ter pridobitev potrebnih soglasij oz. služnosti), zaradi česar je uporabnost in vrednost tožnikovih zemljišč drugačna od zemljišč, ki so na to infrastrukturo že priključena, gre zato za okoliščine, ki (glede na predstavljene pravne podlage) z vidika upravičenosti odmere NUSZ za tožnikova zazidana stavbna zemljišča niso relevantne. Obenem pa gre pri izpostavljenih stroških za stroške, kot so jih morali nositi tudi lastniki zazidanih stavbnih zemljišč, ki so že priključena na komunalno infrastrukturo.

21. V povzetku zapisanega sodišče ugotavlja, da tožnik nepravilnosti ali nezakonitosti izpodbijane odločbe ni uspel izkazati. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

22. Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj odločitev v zadevi v celoti temelji na presoji pravilne uporabe materialnega prava (uporaba 7. člena Odloka o NUSZ in upravičenost odmere NUSZ tudi za zazidana stavbna zemljišča, ki na komunalno infrastrukturo niso priključena), za odločitev v zadevi relevantno dejansko stanje (da gre pri spornih zemljiščih za zazidana stavbna zemljišča) pa med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

23. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča - uradno prečiščeno besedilo (NUSZ-UPB1) (2010) - člen 3, 6, 7

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 56, 56/1, 56/1-1, 60, 60/2, 60/4

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218, 218/2, 218B, 218B/1, 218B/1-1, 218B/2, 218B/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.