UPRS Sodba I U 502/2021-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-03

UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - ŠOLSTVO

COVID-19 - izpad dohodka - podpis odločbe - neobstoječ akt

Ni vsaka napaka v zvezi z obličnostjo upravnega akta takšna, ki bi vodila v njegovo nezakonitost. Vendar med sestavne dele upravnega akta, katerih odsotnost ima lahko za posledico, da se tega ne da preizkusiti in predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, spada podpis uradne osebe (oziroma varen elektronski podpis uradne osebe in organa, overjen s kvalificiranim potrdilom). Odločba, ki ni podpisana s strani uradne osebe, ki jo je izdala, je namreč praviloma brez pravnega učinka, saj sploh ni bila izdana. Podpis uradne oseben izkazuje voljo organa in je izkaz načela zakonitosti, saj služi potrditvi, da je postopek vodila oseba, ki za to izpolnjuje predpisane pogoje (31. člen ZUP) oziroma da je odločbo izdala pooblaščena uradna oseba organa (28. člen ZUP), kot tudi potrditvi da jo je izdal za to pristojen organ. Ker izpodbijani akti podpisa uradne osebe niso vsebovali, je bil po presoji sodišča tako onemogočen tudi preizkus njihove zakonitosti.

I. Tožbi se ugodi, sklepi Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. ID 16055477, ID 16055413 in ID 16055503 z dne 24. 2. 2021 ter sklepi št. ID 16074990 z dne 3. 3. 2021, ID 16074998 z dne 3. 3. 2021 in ID 16075014 z dne 5. 3. 2021 se odpravijo in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrnitvi stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Organ je z izpodbijanimi sklepi, ki jih je smiselno poimenoval zavrnitev e-računov, zavrnil tožnikove zahtevke, ki jih je ta februarja 2021 podal na podlagi 127. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (ZIUOPDVE), in sicer za obdobje od oktobra do decembra 2020. Iz njihove obrazložitve izhaja, da je tožnik svoje zahtevke v skladu s tretjim odstavkom navedenega člena ZIUOPDVE vložil prepozno, tj. po izteku tam določenega roka.

2. Tožnik se z odločitvijo organa ne strinja in vlaga tožbo. V njej navaja, da je v skladu z ZIUOPDVE na podlagi 127. člena vložil zahtevke za kritje izpada plačil staršev. V času od 26. 10. 2020 do 4. 1. 2021 zaradi ukrepov Vlade RS o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 ni obratoval, zaposleni delavci (vključno z direktorjem) pa so bili napoteni na čakanje. Zahtevke je zaradi razmer epidemije in bolezni direktorja vložil 22. 2. 2021. Te je oddal na enak način, kot jih je uspešno oddal v prvem valu epidemije COVID-19 na podlagi takrat veljavnega Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZIUZEOP). Upoštevaje slednjo ureditev in dejstvo, da v času od 26. 10. 2020 do 4. 1. 2021 ni smel obratovati ter da je epidemija v tem času še trajala, je štel, da je sporne zahtevke oddal pravočasno. Dne 24. 2. 2021 je s strani organa po elektronski pošti prejel zavrnitve e-računov (zahtevkov), in sicer odločbo ID 16055477 za mesec oktober 2020, odločbo ID 16055413 za mesec november 2020 in odločbo ID 16055503 za mesec december 2020. Po stališču organa spornih zahtevkov ni oddal pravočasno. Dne 2. 3. 2021 je organu po elektronski pošti ponovno posredoval zahtevke po 127. členu ZIUOPDVE za obdobje od oktobra do decembra 2020, vendar odgovora ali posebne pisne odločbe ni prejel. Ponovno je prejel zgolj zavrnitve zahtevkov po elektronski poti, iz razloga, ker jih ni oddal pravočasno, in sicer odločbo ID 16074990 z dne 3. 3. 2021 za mesec oktober 2020, odločbo ID 16074998 z dne 5. 3. 2021 za mesec november 2020 in odločbo ID 16075014 z dne 5. 3. 2021 za mesec december 2020. Navaja, da sporne odločbe, ki jih je prejel po elektronski pošti, nimajo vseh sestavin po 210. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP); odločbe so namreč brez uvoda, izreka, obrazložitve in pouka o pravnem sredstvu, zaradi česar je že iz tega razloga podana bistvena kršitev pravil postopka. Nazadnje še navaja, da je bil rok za vložitev zahtevkov po 127. členu ZIUOPDVE nerazumno in nesorazmerno kratek, predvsem v primerjavi z rokom iz 123. člena ZIUOPDVE ter ureditvijo, ki je veljala v prvem valu epidemije. Vezano na slednjo niti ni pričakoval, da bo zakonodajalec – ob tem, da je šlo za enak ukrep ob enaki epidemiološki sliki – od nje odstopil in skrajšal roke za uveljavljanje predmetnega zahtevka. Pri tem se sklicuje tudi na hitro spreminjajoče se predpise in nemožnost sledenja le-teh. Predmetni zakon je začel veljati 28. 11. 2020. Upoštevaje določbo tretjega odstavka 127. člena ZIUOPDVE, ki je narekovala, da bi se morali zahtevki za mesec oktober v letu 2020 uveljavljati že do konca meseca novembra 2020, mu je bilo tako puščeno – po tolmačenju organa – le dva dni časa za pripravo zahtevka, kar je nerazumno; upoštevaje tudi okoliščino, da vrtci v tem času zaradi zaprtja niso delovali. Hkrati je bil kršen tudi namen instituta vacatio legis. Na podlagi navedenega mu je bilo na praktični ravni onemogočeno uveljavljanje zahtevkov po ZIUOPDVE, pri tem pa so mu bile kršene tudi ustavne pravice. Zakon sicer ni bil jasen niti glede vprašanja, kaj mora vsebovati zahtevek, vložen po 127. členu ZIUOPDVE. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijane odločbe odpravi ter zadevo vrne organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da v obravnavani zadevi ne gre za upravno zadevo, ampak za financiranje izpada plačil staršev za vrtec v času razglasitve epidemije bolezni COVID-19 na podlagi interventnega zakona. Sicer je zasebnim vrtcem (brez koncesije) poslala navodila ministrstva z dne 2. 12. 2020 in 7. 1. 2021, ki so obsegala pojasnila za pripravo zahtevkov za pokritje izpada plačil staršev za sporno obdobje. Navaja, da je bil obseg financiranja v obdobju od 16. 3. 2020 do 30. 4. 2020 drugačen, kot v obdobju, ki ga kot spornega navaja tožnik. Roki za vlaganje zahtevkov na podlagi 127. člena ZIUOPDVE pa so bili določeni tako, da se je vrtcem zagotovilo dovolj časa za pripravo njihovih zahtevkov.

4. Tožnik v prvi pripravljalni vlogi še dodaja, da so navodila, na katera se sklicuje toženka, neuporabljiva, saj niso bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije (čeprav bi kot predpis morala biti). Iz razlogov pojasnjenih že v tožbi (nesorazmerno kratka dolžina roka za vložitev zahtev po 127. členu ZIUOPDVE), sodišču predlaga, naj prekine predmetni postopek in na Ustavno sodišče Republike Slovenije vloži zahtevo za presojo ustavnosti omenjenega člena.

6. Predmet tega upravnega spora je odločitev organa, s katero je zavrnil tožnikove zahtevke za kritje izpada plačil staršev na podlagi 127. člena ZIUOPDVE, in sicer za obdobje od oktobra do decembra 2020. Kritje izpada plačil staršev za obiskovanje vrtca s strani njihovih otrok je bil eden od ukrepov, ki ga je država sprejela za blažitev posledic epidemije virusa SARS-CoV-2 (COVID-19), vključen pa je bil v t.i. šesti protikoronski zakon (ZIUOPDVE).

7. Uvodoma sodišče pojasnjuje – upoštevaje navedbe toženke v odgovoru na tožbo – da v konkretnem primeru izdaje izpodbijani upravnih aktov gre za upravno zadevo. Organ je namreč odločal o pravici tožnika (zasebnega vrtca) do kritja izpada plačil staršev otrok v času veljavnosti ukrepa Vlade RS o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih; tj. pravici, urejeni v 127. členu ZIUOPDVE, ki je za izpad plačil staršev vrtčevskih otrok predvidela kritje iz državnega proračuna. Glede na navedeno ter upoštevaje področje urejanja gre tako v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUP za upravno zadevo

. Po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) pa je sodišče tudi pristojno za odločanje o zakonitosti izpodbijanih upravnih aktov.

8. Tožnik je v tožbi med drugim zatrjeval, da izpodbijani upravni akti, ki jih je prejel po elektronski pošti, nimajo vseh sestavin iz 210. člena ZUP, saj so brez uvoda, izreka, obrazložitve in pouka o pravnem sredstvu. Že iz tega razloga je po njegovo podana bistvena kršitev pravil postopka.

9. Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi prvega odstavka 37. člena ZUS-1. V skladu s tem sme sodišče, kadar ima upravni akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, akt s sodbo odpraviti, ne da bi poslalo tožbo v odgovor.

10. V skladu z 210. členom ZUP, ki ureja obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe

, mora biti vsaka odločba označena kot taka (prvi odstavek citiranega člena) in praviloma izdana pisno (drugi odstavek citiranega člena). Pisna odločba obsega uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, ter, če se izda v fizični obliki, podpis uradne osebe in žig organa, oziroma če se izda v elektronski obliki, varna elektronska podpisa uradne osebe in organa, overjena s kvalificiranim potrdilom; če je varen elektronski podpis uradne osebe overjen s kvalificiranim potrdilom, ki vsebuje tudi navedbo organa, varen elektronski podpis organa ni potreben. V primerih, za katere tako določa zakon ali na podlagi zakona izdan predpis, posamezni deli v odločbi niso obvezni. Če se odločba izdela samodejno, ima lahko namesto podpisa in žiga faksimile (tretji odstavek citiranega člena).

11. Sodišče ugotavlja, kot to navaja že tožnik sam, da izpodbijani upravni akti (že na prvi pogled) ne vsebujejo vseh sestavin, ki bi jih v skladu s tretjim odstavkom 210. člena ZUP morali. Izdani so bili v obliki elektronskega dopisa in so poleg domnevne identifikacijske številke (ID) ter nekaterih identifikacijskih podatkov tožnika in organa vsebovali (le) še navedbo datumov (plačila in spremembe statusa), zneska, statusa, krajšo obrazložitev ter zaključni pozdrav. Iz njih pa ni razviden ne uvod, v katerem bi bilo navedeno ime organa, ki odločbo izdaja, predpis o njegovi pristojnosti, način uvedbe postopka, osebno ime stranke in njenega morebitnega zakonitega zastopnika ali pooblaščenca ter na kratko označeno zadevo, za katero gre v postopku

ne naziv in (jasen) izrek, s katerim bi organ odločil o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank

. Prav tako iz izpodbijanih aktov ne izhaja, da bi ti vsebovali pravni pouk ter podpis uradne osebe in žig organa oziroma varni elektronski podpis uradne osebe in organa, overjena s kvalificiranim potrdilom.

12. Ni sicer vsaka napaka v zvezi z obličnostjo upravnega akta takšna, ki bi vodila v njegovo nezakonitost. Vendar med sestavne dele upravnega akta, katerih odsotnost ima lahko za posledico, da se tega ne da preizkusiti in predstavlja bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), spada podpis uradne osebe (oziroma varen elektronski podpis uradne osebe in organa, overjen s kvalificiranim potrdilom). Odločba, ki ni podpisana s strani uradne osebe, ki jo je izdala, je namreč praviloma brez pravnega učinka, saj sploh ni bila izdana

. Podpis uradne oseben izkazuje voljo organa in je izkaz načela zakonitosti, saj služi potrditvi, da je postopek vodila oseba, ki za to izpolnjuje predpisane pogoje (31. člen ZUP) oziroma da je odločbo izdala pooblaščena uradna oseba organa (28. člen ZUP), kot tudi potrditvi da jo je izdal za to pristojen organ. Ker izpodbijani akti podpisa uradne osebe – kot že rečeno – niso vsebovali, je bil po presoji sodišča tako onemogočen tudi preizkus njihove zakonitosti. Ob tem sodišče še dodaja, da je k takšni odločitvi botrovala okoliščina, da iz izpodbijanih sklepov ni bil jasno razviden niti organ, ki je odločbo izdal, saj je bil kot prejemnik v izpodbijanih aktih opredeljeno Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, na dnu izpodbijanih aktov pa je bila (kot izdajatelj) navedena Uprava RS za javna plačila.

13. Ker je bilo že iz tega razloga potrebno tožbi na podlagi prvega odstavka 37. člena ZUS-1 ugoditi in izpodbijane upravne akte odpraviti, je sodišče zadevo ob smiselni uporabi določb tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo organu v ponovni postopek. V tem bo moral organ na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 upoštevati stališča, ki jih je sodišče podalo glede kršitev pravil postopka. Iz razloga tako kvalitativnih kot kvantitativnih pomanjkljivosti v zvezi s sestavo izpodbijanih aktov in upoštevaje navedbe toženke v odgovoru na tožbo, da v konkretnem primeru ne gre za upravno zadevo, organ v prvi vrsti o zadevi tako ne bo smel odločiti zgolj z dopisom, ampak bo moral o tožnikovih zahtevkih odločiti z upravnim aktom, ki bo imel vse sestavine, kot jih določa 210. člen ZUP in jih je sodišče opredelilo že v obrazložitvi zgoraj. Čeprav je nemožnost preizkusa odločbe v konkretnem primeru predstavljala že odsotnost ustreznega podpisa uradne osebe (in jasna navedba organa, ki je izpodbijane akte izdal)

, pa bo moral organ navkljub temu v ponovnem postopku izdati upravni akt, ki bo vseboval tudi vse druge sestavne dele upravnega akta. Tudi tiste, ki jih izpodbijani upravni akti niso, tj. uvod in naziv izpodbijanega akta, jasen izrek in obrazložitev

, pouk o pravnem sredstvu ter žig organa, ki služi izkazovanju njihovo izvirnost oziroma avtentičnost. Izdan upravni akt ali več njih bo moral organ tudi ustrezno vročiti, in sicer v skladu z določbami ZUP.

14. Tožnik je sicer v tožbi odločitvi organa nasprotoval tudi iz drugih razlogov, in sicer da je bi rok za uveljavljanje predmetnih zahtevkov nesorazmerno kratek ter z navajanjem olajševalnih okoliščin, ki bi jih moral organ smiselno upoštevati pri presoji pravočasnosti njegovih zahtevkov. Vendar pa se sodišče, ker je ugodilo tožbi že iz razloga po prvem odstavku 37. člena ZUS-1, v samo vsebinsko presojo odločitve organa ni spuščalo. Iz navedenega razloga tudi ni izvedlo glavne obravnave.

15. Po četrti alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 odloča o tožbi v primeru, če ima izpodbijani upravni akt take pomanjkljivosti, da ga ni mogoče preizkusiti, sodnik posameznik.

16. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena po sodniku posamezniku brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika) ter 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), če zamudi, pa gredo tožniku od izteka tega roka še zahtevane zakonske zamudne obresti (299. člen Obligacijskega zakonika).

Prvi odstavek 2. člena ZUP določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava.

Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon.

Enako velja to za sklep, s katerim se meritorno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi, torej o glavnem predmetu upravnega postopka (v nasprotju s procesnimi sklepi).

Glej npr. J. Čebulj in ostali, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, Javno podjetje Uradni list RS, d.o.o. in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2020, str. 423.

Kot to izhaja iz tretjega odstavka 210. člena ZUP in 216. člena ZUP.

V zvezi z izrekom namreč sodišče še dodaja, da je ta povsem nejasen, saj kot tak v izpodbijanih upravnih aktih ni bil opredeljen, smiselno pa ga je bilo moč razbrati zgolj iz obrazložitve in zaznambe statusa, kjer je dodan pripis „zavrnjen“. Glede obrazložitve pa sodišče dodaja, da ta sicer nosi nosilne razloge, zakaj je organ tožnikove zahtevke zavrnil, vendar pa ne vsebuje drugih sestavin, ki so določene v 214. členu ZUP.

Zakon o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (2020) - ZIUOPDVE  - člen 127

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 37, 37/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 210, 210/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.