UPRS Sodba I U 24/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-21

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - merila in kriteriji javnega razpisa - obrazloženost odločbe

To, kar toženka navaja v odgovoru na tožbo, ne izhaja tudi iz obrazložitve izpodbijanega sklepa. Razlogi, zaradi katerih je bila vloga tožnice ocenjena z nekimi ocenami, morajo biti navedeni v sklepu in ne v odgovoru na tožbo. Obrazložitev razlogov tako po presoji sodišča ne zadosti zahtevam 214. člena ZUP, zaradi česar sodišče izpodbijanega akta ne more preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 4300-2/2017/1626 z dne 27. 11. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrnila vlogo tožnice za projekt z nazivom "...". V obrazložitvi navaja, da se je tožnik z vlogo prijavil na javni razpis, ki ga je toženka objavila dne 30. 6. 2017, dne 16. 3. 2018 pa je objavila še spremembo (v nadaljevanju Javni razpis). Komisija za izvedbo postopka Javnega razpisa (v nadaljevanju Komisija) je preverila pravočasnost, pravilno označenost in popolnost vloge. Nato je pristopila k ocenjevanju vloge skladno s 5. točko Javnega razpisa. V ocenjevanje je vključila zunanje ocenjevalce, in sicer sta vsako vlogo ocenila dva zunanja ocenjevalca kot člana Komisije. Končno oceno predstavlja povprečje obeh ocen, upoštevaje maksimalno dovoljeno odstopanje na ravni celotne vloge in sicer do največ 20 % odstopanje v številu točk med obema ocenama. Iz ocenjevalnih listov izhaja, da je tožnikova vloga prejela oceni 22,25 in 26,55, tako da je končna ocena, ki predstavlja povprečje ocen, 24,40 točk od možnih 32. Rezultat ocenjevanja vloge z utemeljitvami ocene posameznega podmerila je razviden iz ocenjevalnih listov obeh zunanjih ocenjevalcev, ki sta kot priloga sestavni del obrazložitve sklepa. Zaradi omejenosti finančnih sredstev je v 5.2. točki Javnega razpisa določen postopek, po katerem Komisija med pozitivno ocenjenimi vlogami posamezne vloge predlaga za sofinanciranje. Vloga prijavitelja sodi v programsko območje Kohezijska regija zahodna Slovenija, prag do katerega so bile odobrene vloge prijaviteljev iz tega programskega območja glede na razpoložljiva sredstva, pa je 24,93 točk. Ker je bila vloga prijavitelja ocenjena le s 24,40 točkami, se jo zavrne.

2. Tožnica v tožbi toženki očita arbitrarnost pri ocenjevanju prijave. Navaja, da ji je ocenjevalec B dodelil 3 točke odbitka zaradi finančne prenapihnjenosti tako pri točki 1.3. kot tudi pri točkah 4.2. in 5.3. Iz tega izhaja, da je točka 1.3 (ustreznost, izvedljivost in vsebinska celovitost RRI projekta) zastavljena preveč splošno, da ocenjevalci nimajo jasno določenega deleža (uteži) pomembnosti posameznih ocenjenih delov projekta in je tožnica prepuščena subjektivnemu pristopu ocenjevanja in da je postopek ocenjevanja slabo strukturiran. Če ocenjevalec meni, da je projekt finančno prenapihnjen, bi se to moralo upoštevati zgolj enkrat. Pri tržnem potencialu (točka 2.3) je ocenjevalec B tožnici odbil kar 2 točki z obrazložitvijo, da se močno vzpenja trg električnih in drugih alternativnih goriv, kar nasprotuje celotni javno dostopni statistiki. Tožnica je v prijavi z javno dostopnimi podatki utemeljila, da bo razvoj komponent motorja z notranjim zgorevanjem, še posebej pri tovornih vozilih, poglavitnega pomena vsaj do leta 2030, večinsko pa bodo prisotni vsaj do leta 2050. Izpostavlja dve podjetji, katerima so bile spodbude za razvoj tehnološke rešitve oljnih separatorjev priznane, kar potrjuje, da je razvoj zelenih komponent na področju dizelskih motorjev še kako aktualen. Nadalje je ocenjevalec B pri točki 4.2. (ustreznost kompetenc vodje in vodilnega osebja) tožnici odbil 5 točk zaradi pomanjkanja delovnih izkušenj vodje projekta, ker je potreba po predvidenih aktivnostih, pri katerih bi sodelovali zunanji partnerji, vprašljiva in ker ostali kader ni naveden. Pri tem ni upoštevano, je vsak razvojni projekt noviteta in da je vodja projekta v magistrski nalogi matematično in numerično rešil problem lezenja. Ima široko znanje s področja polimerov, saj je še pred redno zaposlitvijo pri toženki aktivno deloval tri leta ter, podporo g. A.A. z 22 letnimi delovnimi izkušnjami, oba pa podpira številna, tehnično dovršena in izkušena ekipa. Številne aktivnosti zahtevajo validacijske teste in simulacije, za katere je potrebna oprema, s katero razpolagajo zgolj ustrezno opremljeni laboratoriji, zaradi česar so ti, zunanji partnerji, nujni. Ostali kader pa ni naveden zato, ker je v navodilih za izpolnjevanje zahtevana zgolj navedba vodilnega osebja. Ocenjevalec B je torej kot razlog za odbitek navedel razlog, ki je v nasprotju z navodili ministrstva. Tudi pri merilu načrtovanje RRI projekta je ocenjevalec B tožnici dodelil zgolj 15 točk, ocenjevalec A pa kar 27. Kljub varnostnemu mehanizmu maksimalnega dovoljenega odstopanja 20 % v končnih ocenah ocenjevalcev je tako veliko odstopanje popolnoma nerazumljivo. Oba ocenjevalca tožnici očitata, da v vlogi ni posvetila dovolj časa potencialnim problemom v komunikaciji z zunanjimi izvajalci. Ta kritika je sicer smiselna, vendar nikjer v navodilih za izpolnjevanje vloge ni bilo navedeno, da je potrebno narediti to strukturo za samostojne prijavitelje, tj. tiste, ki ne sodelujejo na razpisu znotraj konzorcija. Če bi navodila to zahtevala, bi tožnica to postavko znala zagovarjati. Prav tako se ne strinja z odbitkom točk zaradi ne strukturiranja skupine ostalih raziskovalcev in razvojnikov z bistveno prevelikim časovnim deležem. V navodilih je bilo izpostavljeno, da morajo prijavitelji navesti zunanjega izvajalca ne glede na njegov delež sodelovanja, čemur je tožnica v dobri veri sledila. Odbitek iz razloga, da so v večino aktivnosti vključeni zunanji partnerji in se zato pojavlja vprašanje, kje bo potekala glavnina raziskav, je zato neupravičen. V točki 5.3. pa je ocenjevalec B tožnici odbil 8 točk iz razlogov, zaradi katerih je zniževal oceno že pri točkah 1.3, 4.2, 5.1, 5.2. Tu se ponovno kaže problem slabo strukturiranega postopka ocenjevanja, ki ocenjevalcu dopušča preveč subjektivnosti. Dodatno tožnici očita še podvajanje, vendar nobena aktivnost v katerikoli fazi procesa ni podvojena, kar jasno izhaja iz časovnice. Tožnica se ne more strinjati in sprijazniti s končno oceno, saj so številni argumenti zastavljeni neprofesionalno, nekompetentno in predvsem niso ustrezno utemeljeni. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo toženki v ponovni postopek. Zahteva povračilo stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja, da je odločitev zakonita. Med ocenama obeh ocenjevalcev je razlika 16,20 %, kar pomeni, da ocen v skladu z navodili za ocenjevalce ni bilo potrebno usklajevati. Tudi pri posameznih podmerilih ni prišlo do odstopanja, večjega od 80 %. Iz previdnosti je toženka ocenjevalca seznanila z navedbami tožnice, ki sta jih preučila in v odzivu zavzela stališče, da že podani oceni novih ugotovitev ne dodajata. Po presoji toženke je strokovna presoja obeh ocenjevalcev ustrezno utemeljena, oceni pa sta jasni, popolni in skladni z merili Javnega razpisa. Zato so tožničine navedbe, ki se nanašajo na primernost ocen, neutemeljene. Ocene in podane utemeljitve predstavljajo strokovna mnenja ustrezno usposobljenih ocenjevalcev. Postopek ocenjevanja je vzpostavljen na osnovi jasnih, z javnim razpisom določenih meril, dodatno pojasnjenih v razpisni dokumentaciji. Navedba ocenjevalca v podmerilu 4.2., da ostali kader ni naveden v vlogi, ni vplivala na podano oceno pri tem podmerilu. Navedba tožnice, da je ocenjevalec B s tem utemeljil odbitek, tako ne drži. Vsebino, ki se ocenjuje s podmerilom 5.1., je tožnica vnašala v točko 20, obrazec 2. Kot izhaja iz samega obrazca, ta točka ni bila namenjena le za konzorcije, ampak tako za samostojne prijavitelje kot za konzorcije. Glede podmerila 5.3. pa pojasnjuje, da se merilo 5 nanaša na povezane vsebine vodenja, terminskega in finančnega načrta, ki morajo biti medsebojno usklajene. Zato lahko ocena tega podmerila vsaj delno vpliva na oceno drugih podmeril. Podmerilo 1.3. predstavlja pregled ostalih podmeril in se je ocenjeval kot zadnji, kar izhaja tudi iz razpisne dokumentacije, s katero je bila tožnica seznanjena. Iz tega sledi, da ocena iz 5.3. vpliva tudi na to merilo. Predlaga zavrnitev tožbe.

5. Sodišče ugotavlja, da tožnica v večjem delu tožbe ugovarja ocenjevanju, tj. vrednotenju posameznih postavk, ki ga je opravil ocenjevalec B. Strokovne ocene pa sodišče ne more strokovno presojati, saj za to ni usposobljeno. V upravnem sporu se presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov in ne pravilnost strokovne ocene.

Sodišče presoja le, če ni napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava.

Javni razpis predstavlja materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev. V upravnem sporu se lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila javnega razpisa

6. Zakon o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju ZPOP-1), Zakon o javnih financah in Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (v nadaljevanju Uredba) ne vsebujejo podrobnejše opredelitve posameznih razpisnih meril, temveč pojasnjujejo le, da bodo ta podrobneje določena v javnih razpisih (11. člen Uredbe) in torej meril oziroma točkovanja, kakršno je uporabljeno v obravnavanem primeru, ne prepovedujejo. Sodišče tako pritrjuje stališču toženke, da je ocenjevanje vlog v javnem razpisu v pristojnosti ocenjevalne komisije. Ocenjevanje vlog je strokovno opravilo, tako da v te ocene tudi sodišče ne sme posegati in zato ne morejo biti predmet (tega) upravnega spora.

7. Tožnica toženki očita tudi nejasnost navodil, tj. dela razpisne dokumentacije. Zatrjuje, da je zaradi teh nejasnosti pripravila prijavo tako, da ne vsebuje podatkov, zaradi katerih sta ocenjevalca tožnici znižala oceno. Drugi odstavek 23. člena ZPOP-1 določa, da morajo biti v razpisni dokumentaciji navedeni vsi potrebni podatki, ki omogočajo izdelavo popolne vloge za dodelitev sredstev, tretji odstavek tega člena pa določa, da mora izvajalec razpisa v dokumentaciji navesti vse pogoje, ki jih mora vlagatelj izpolnjevati, da se uvrsti v izbor za dodelitev sredstev, oziroma, ki jih mora izpolnjevati vloga, da se šteje kot formalno popolna. Obvezni sestavni deli razpisne dokumentacije so: 1. navodila za pripravo vloge (...). Pri tem pa mora predstojnik neposrednega uporabnika državnega oziroma občinskega proračuna ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, na podlagi predloga iz prejšnjega člena sprejeti odločitev o dodelitvi sredstev v roku, ki ne sme biti daljši od 60 dni od datuma odpiranja vlog in mora svojo odločitev obrazložiti in navesti ugotovitve ter razloge zanjo (12. člen Uredbe). Sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da gre pri dodeljevanju javnih sredstev na podlagi razpisa za "drugo javnopravno stvar" v smislu 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki nima značaja upravne zadeve in se zato upravni postopek v njej uporablja smiselno, kolikor to področje ni urejeno s posebnim postopkom.

Po določbah ZUP pa mora biti odločba obrazložena (tretji odstavek 110. člena v zvezi s prvim odstavkom 214. člena ZUP).

8. Iz navedenega torej izhaja, da mora izvajalec javnega razpisa pripraviti tako jasna navodila, ki prijaviteljem omogočajo pripravo takšnih vlog, da so v njih navedeni vsi podatki, ki se ocenjujejo. Čeprav je ocenjevanje v okviru predpisanih meril strokovne narave, pa morajo biti v obrazložitvi navedeni razlogi, iz katerih izhaja, zakaj je bila tožnikova vloga zavrnjena, saj je s tem omogočen preizkus njene pravilnosti.

9. Toženka se pri obrazložitvi svoje odločitve sklicuje na ocenjevalna lista, ki ju šteje kot prilogo izpodbijanega akta. V ocenjevalnem listu ocenjevalca B je tako pri podmerilu 4.2., ocenjenem z 0,75 točke, izrecno navedeno, da "ostali kader ni naveden". Tožnica zatrjuje, da navedba ostalega kadra v navodilih ni bila zahtevana, to pa za toženko tudi ni sporno. V odgovoru na tožbo namreč pojasnjuje, da ta okoliščina, čeprav jo je ocenjevalec navedel v ocenjevalnem listu, ni bila upoštevana kot odbitna postavka. Vendar to, kar toženka navaja v odgovoru na tožbo, ne izhaja tudi iz obrazložitve izpodbijanega sklepa. Razlogi, zaradi katerih je bila vloga tožnice ocenjena z nekimi ocenami, pa morajo biti navedeni v sklepu in ne v odgovoru na tožbo. To, da ostali kader ni naveden, je navedeno v razlogih sklepa oziroma v ocenjevalnem listu, ki je sestavni del sklepa, ni pa navedeno, da to ni bilo upoštevano kot razlog, zaradi katerega je ocena znižana. To ne izhaja iz sklepa, ampak toženka šele v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da ta pripomba ocenjevalca ni bila upoštevana pri ocenjevanju. Hkrati sklep ne pojasni, čemu je ta trditev zapisana v ocenjevalnem listu, če na oceno ne vpliva.

10. Nadalje ocenjevalec B, oziroma toženka v delu, ki se sklicuje na ocenjevalni list tega ocenjevalca, navaja, da: "Nikjer ni zapisano, kako bo potekala komunikacija z zunanjimi partnerji", ocenjevalec A pa, da " Preglednica glavnih tveganj vključuje tehnično razvojna tveganja, ne pa tudi organizacijskih (vključno s tistimi z eventualno povezanimi zunanjimi izvajalci)". Iz sklepa ni razvidno, kako so te ugotovitve izvajalcev vplivale na oceno, tj. koliko točk je prijavitelj morda izgubil, ker ni pojasnil komunikacije z zunanjimi partnerji in obvladovanja tveganj povezanih z zunanjimi izvajalci. Pri tem pa iz navodil za sestavo 20. točke sicer izhaja, da se opis organizacijskih tveganj nanaša tudi na organizacije, ki ne nastopajo v konzorciju. Ne izhaja pa iz te točke in tudi ne iz drugih točk navodil, da se od prijavitelja pričakuje opis komunikacije z zunanjimi partnerji oziroma kako bo reševal tveganje nastanka konfliktov izven raziskovalno razvojne skupine, tj. z zunanjimi izvajalci. Navodila se namreč glasijo, da mora prijavitelj pod točko 20 predstaviti organizacijsko strukturo za vodenje in izvedbo projektnih aktivnosti z uporabo predstavljenega organigrama. Nadalje mora opisati katera orodja, procese in na kakšen način jih bo uporabljal za upravljanje, koordinacijo in izvedbo RRI projekta. Opisati in utemeljiti mora izvedbeni načrt vodenja RRI projekta oziroma kako bo upravljal s kadri, časom, sredstvi in rezultati, kako bo spremljal in vrednotil izvajanje RRI projekta, upravljal s tveganji in spremembami ter reševal morebitne konflikte in probleme. V preglednico 20.1. pa mora vpisati in razdelati 5 ključnih tveganj, povezanih z uspešno izvedbo projekta.

11. Iz teh navodil tako ne izhaja, da naj bi prijavitelji navedli ostali kader, niti pojasnili, kako bo potekala komunikacija z zunanjimi partnerji oziroma kako se bodo obvladovala tveganja z eventualno povezanimi zunanjimi izvajalci, kar pa sta ocenjevalca vpisovala v ocenjevalne liste, medtem ko iz razlogov sklepa ni mogoče razbrati, ali oziroma v kakšnem delu je bila ocena iz tega razloga nižja. Obrazložitev razlogov tako po presoji sodišča ne zadosti zahtevam 214. člena ZUP, zaradi česar sodišče izpodbijanega akta ne more preizkusiti.

12. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. V ponovljenem postopku naj toženka izvede ocenjevanje tožničine prijave upoštevaje navodila, ki so bila dana prijaviteljem za sestavo vlog, odločitev pa naj obrazloži upoštevaje določilo 214. člena ZUP, ki bo v primeru, če bo prišlo do nove tožbe, sodišču omogočalo presojo, ali je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno.

13. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave.

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenec tožnice je zavezanec za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu s točko c) tarifne številke 6 ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožnici po uradni dolžnosti.

Glej I U 786/2017 z dne 30. 1. 2018 in v njej citirane sodbe

Glej X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015, I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013, X Ips 725/2008 z dne 5. 12. 2010

Glej X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015, IU 1498/2015 z dne 26. 1. 2017, IU 1809/2015 z dne 28. 6. 2016 in druge

Glej I U 2180/2017 z dne 22. 5. 2018, I U 508/2016 z dne 24. 5. 2018 in druge

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

Zakon o podpornem okolju za podjetništvo (2007) - ZPOP-1  - člen 23, 23/2, 23/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.