UPRS Sodba I U 944/2020-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-12-01

stavbno zemljišče - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - nezazidana stavbna zemljišča - bistvena kršitev določb postopka

O tem, ali je z lokacijskim načrtom določeno, da so sporne parcele namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin in po opustitvi izkoriščanja namenjene za gradnjo oziroma ali sprejeti akt ustreza lokacijskemu načrtu, kot je ta prostorski akt utemeljevala zakonodaja iz leta 2004 in jo sedaj utemeljuje ZUreP-2, se toženka ni opredelila, čeprav gre za pravno relevantno trditev.

Poleg tega mora toženka, če šteje, da je Odlok o lokacijskem načrtu akt, ki gradnjo dopušča, pojasniti, na čem temelji tako stališče oziroma če šteje, da Odlok o NUSZ ni relevanten ali ne določa tega, kar trdi tožnik, pojasniti, zakaj ne.

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-13227/2018-12 z dne z dne 7. 10. 2019, se v delu, ki se nanaša na nepremičnine parc. št. 327/17, 327/8, 328/2, 328/22, 328/3, 328/4, 328/8, 347/2, 349/1, 349/2, 349/3, 346/6 vse k.o. ... in parc. št. 485/1, 485/2, 486/1, 486/2 in 486/3 k.o. vse k.o. ... odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2018 za v izreku navedene parcele, in sicer za nezazidano stavbno zemljišče, zazidano stavbno zemljišče – objekte (zaprte površine) ter zazidano stavbno zemljišče – odprte (zunanje/spremljevalne) površine v skupnem znesku 32.203,66 EUR v predpisanih rokih na navedeni račun. Prvostopenjski organ je odločil na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84 in ZSZ), Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Lukovica (v nadaljevanju Odlok o NUSZ) in Odloka o lokacijskem načrtu (LN) območja sanacije kamnoloma Lukovica (v nadaljevanju Odlok o LN). Navaja, da je podatke za odmero NUSZ prejel od Občine Lukovica, podatki pa so del evidence, ki jo vodi občina. Po 404. členu Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) davčni organ izda odločbo o NUSZ po podatkih, ki mu jih posreduje občina.

2. Drugostopni organ ugotavlja, da tožnik v delu, ki se nanaša na zazidana stavbna zemljišča, odločbe ne izpodbija, zato je v tem delu postala pravnomočna. Glede nezazidanih stavbnih zemljišč pa je s svojo odločbo pritožbo tožnika zavrnil. Sklicuje se na peti odstavek 218. b člena ZGO-1 in navaja, da je to, katera zemljišča so nezazidana, stvar prostorskih aktov občine in se zato ne ugotavlja v okviru dejanskega stanja. Tožnik ne oporeka, da za sporna zemljišča v Odloku o LN ni navedeno, da se po opustitvi izkoriščanja namenijo za gradnjo, ampak zgolj to, da je takšna sanacija časovno preveč odmaknjena. Zato so bila vsa sporna zemljišča pravilno uvrščena med nezazidana stavbna zemljišča. Dejstvo, da tožnik hkrati plačuje še koncesnino za izkoriščanje rudarske pravice, na odmero NUSZ ne vpliva. Pritožbene navedbe, ki se nanašajo na komunalno opremljenost predmetnih zemljišč, za odločitev niso pomembne, zato se do njih ne opredeljuje.

3. Tožnik v tožbi navaja, da soglaša z izračunom NUSZ za zazidana stavbna zemljišča in sicer tako za stavbe kot tudi za zazidana stavbna zemljišča – odprte površine. Prvostopenjsko odločbo pa izpodbija v delu, ki se nanaša na nezazidano stavbno zemljišče. Ta zemljišča se nahajajo v rudniškem - pridobivalnem prostoru, za katere zavezanec, pred njim pa njegov pravni prednik, od leta 2006 plačuje dvojno dajatev: NUSZ in rudarsko koncesnino, katere 50% prejema tudi Občina Lukovica Poleg tega organ za zaključek, da so navedene parcele nezazidano stavbno zemljišče, za katero se plačuje NUSZ, tudi nima pravne podlage. Občina Lukovica namreč v nobenem postopku ni navedla prostorskega akta, s katerim je določeno območje, način in pogoji za izkoriščanje mineralnih surovin. Odlok o LN je le prostorski akt, ki opredeljuje prihodnjo namensko rabo območja ob izpolnitvi pogoja sanacije prostora po končanem pridobivanju surovin, ki še vedno traja. Ne vsebuje pa elementov prostorskega izvedbenega akta, na podlagi katerega bi bilo mogoče izdati dovoljenja za gradnjo objektov za potrebe površinskega izkoriščanja mineralnih surovin. To pa pomeni, da za območje kamnoloma Lukovica ni ustreznega prostorskega izvedbenega akta iz petega odstavka 218. b člena ZGO-1.

4. Trdi še, da za odmero tudi ni podlage v 17. členu Odloka o NUSZ, ki določa, da se za nezazidana stavbna zemljišča štejejo tista zemljišča, za katera je s prostorskim izvedbenim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, saj občina takega akta ni sprejela, ampak je sprejela le Odlok o LN, ki ni tak akt, saj na njegovi podlagi ni mogoče izdati dovoljenja za gradnjo. Poleg tega je po tožnikovem prepričanju izpodbijana odločba nezakonita, ker odločitev o odmeri NUSZ temelji na petem odstavku 218.b člena ZGO-1, ki izniči ostale določbe tega zakona in je v nasprotju z Ustavo RS. Uvaja namreč diskriminacijo glede na druga nezazidana stavbna zemljišča, ki je ni možno utemeljiti z razumnimi razlogi in pomeni svojevrstno kaznovanje lastnikov oziroma uporabnikov zemljišč za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo ter vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka. Nadalje predlaga, naj sodiše „uporabi svojo pravico

tako, da zaradi protiustavnosti odloči, da se ne uporabi peti odstavek 218. b člena ZGO-1 kot podlaga za odmero NUSZ za celotno območje OLN za stanovanjsko in poslovno cono na območju nekdanjega kamnoloma Lukovica“. Podrejeno sodišču predlaga, naj prekine odločanje o tem sporu in Ustavnemu sodišču RS predlaga, da oceni ustavnost te določbe ZGO-1.

5. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri dejanskih in pravnih ugotovitvah izpodbijane odločbe. V pripravljalni vlogi z dne 27. 7. 2021 navaja še, da je ureditev območja kamnoloma Lukovica od uveljavitve Odloka o LN dalje povsem skladna z vsakokrat veljavno zakonodajo, saj obstaja prostorski akt, v katerem je določeno območje, način in pogoji za izkoriščanje mineralnih surovin. V nasprotnem primeru tožnik ne bi mogel pridobiti koncesije, pri čemer je že pravni prednik tožnika leta 2009 navedel pravno podlago za izkoriščanje mineralnih surovin (najprej gradbeno dovoljenje iz leta 1976, nato dve dovoljenji za izkoriščanje iz let 1980 in 1991, na podlagi katerih je bila pridobljena rudarska pravica, ter dve koncesijski pogodbi iz let 2001 in 2003). Sodišču predlaga zavrnitev tožbe.

7. Ustavno sodišče RS je v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo št. U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se ta zakon razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena tega zakona (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nadaljnji – ZSZ/84), občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitve ZUreP-2 ter GZ), je (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča.

8. Pri navajanju pravne podlage se prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje na te predpise in na Odlok o NUSZ ter navaja, da je podatke za odmero NUSZ prejel s strani Občine Lukovica, na katere je po določbah ZDavP-2 vezan. Sodišče pripominja, da to ne drži, saj je Vrhovno sodišče že večkrat zavzelo stališče, da lahko zavezanec dokazuje, da so dejstva, ki jih organu sporoči občina, napačna, organ pa jih mora presoditi po načelu proste presoje dokazov.

9. Skladno s petim odstavkom 218.b člena ZGO-1 se ne glede na določbe druge alineje prvega odstavka tega člena štejejo za nezazidano stavbno zemljišče tudi zemljiške parcele, za katere je z lokacijskim načrtom določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin: 1. če je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja na njih izvede sanacija tako, da se namenijo za gradnjo; 2. če je za takšno izkoriščanje na njih že podeljena koncesija, vendar se z izkoriščanjem na njih še ni začelo; če se je z izkoriščanjem na njih že prenehalo in je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja izvede sanacija tako, da se vzpostavi prejšnje stanje oziroma da se na njih uredijo kmetijska zemljišča ali gozd, takšna sanacija pa še ni izvedena.

10. 218. b člen ZGO-1 je bil sprejet z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o graditvi objektov (ZGO-1A), ki je stopil v veljavo 1. 5. 2004. Zato sodišče sodi, da je treba pri razlagi, kakšen prostorski akt je lokacijski načrt iz 218. b člena ZGO-1, izhajati iz ureditve, ki je veljala leta 2004, ko je bil sprejet in je stopil v veljavo ZGO – 1A. Tedaj je vrste prostorskih aktov določal Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), ki je v prvem odstavku 72. člena določil, da se z občinskim lokacijskim načrtom v skladu s strategijo prostorskega razvoja občine in prostorskim redom občine podrobneje načrtujejo posamezne prostorske ureditve. Z njim se določijo lokacijski pogoji za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja po zakonu, ki ureja graditev objektov, zlasti glede namena, lege, funkcije, velikosti in oblikovanja objektov ter določijo prostorski ukrepi po tem zakonu. Vsebina lokacijskega načrta je bila določena še v 73.členu, in sicer tako, da se je zakon skliceval na 43. člen ZUreP-1. Tožnik torej pravilno opozarja, da je bil v času, ko je bil ZGO-1A oziroma citirana določba sprejeta, lokacijski načrt akt, ki je bil tako podroben, da je bil podlaga za pripravo projektov za izdajo gradbenega dovoljenja.

11. Dne 28. 4. 2007 je stopil v veljavo Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ki je v 110. členu določil, da se za potrebe izdaje gradbenenega dovoljenja in za potrebe izvajanja drugih predpisov z dnem uveljavitve tega zakona šteje občinski lokacijski načrt po ZUreP-1 za občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN). Sedaj veljavni Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2) ohranja vsebino OPPN, kot ga je imel ta akt po ZUreP-1 (glej 267. in 117. člen zakona).

12. Tožnik je v postopku pred toženko zatrjeval in v tožbi ugovarja, da Odlok o LN iz leta 2006 ni prostorski akt, o katerem govori 218. b člen ZGO-1, saj ni do te mere natančen kot to velja za nekdanje lokacijske načrte, sedaj OPPN, da bi bilo na njegovi podlagi mogoče izdati dovoljenje za gradnjo objektov. To po njegovem prepričanju pomeni, da občina ni sprejela lokacijskega načrta oziroma v skladu z veljavno zakonodajo OPPN, s katerim bi določila pogoje za izdajo ustreznih dovoljenj. Toženka v zvezi s tem navaja le, da to, katera zemljišča predstavljajo nezazidana stavbna zemljišča, ni predmet ugotavljanja dejanskega stanja. Nadalje navaja še, da so meje območja kamnoloma Lukovica določene v 2. členu Odloka o LN in da tožnik ne navaja, da na teh območjih po opustitvi kopa ni predvidena sanacija tako, da se namenijo za gradnjo. O tem, ali je z lokacijskim načrtom določeno, da so sporne parcele namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin in po opustitvi izkoriščanja namenjene za gradnjo oziroma ali sprejeti akt ustreza lokacijskemu načrtu, kot je ta prostorski akt utemeljevala zakonodaja iz leta 2004 in jo sedaj utemeljuje ZUreP-2, pa se ni opredelila, čeprav gre za pravno relevantno trditev. Sodišče je v svojih sodbah že večkrat poudarilo, da dopolnjevanje obrazložitve v odgovoru na tožbo ni upoštevno, saj sodišče presoja zakonitost odločbe glede na stanje ob njeni izdaji in torej lahko upošteva zgolj razloge, navedene v njeni obrazložitvi.

13. Toženka se tudi ni opredelila do relevantnega ugovora tožnika, da za odmero ni podlage v 17. členu Odloka o NUSZ, ki določa, da se za nezazidana stavbna zemljišča štejejo tista zemljišča, za katera je s prostorskim izvedbenim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb in da občina takega akta ni sprejela, ampak je sprejela le Odlok o LN, ki ni tak akt. Toženka mora, če šteje, da je Odlok o LN akt, ki tako gradnjo dopušča, pojasniti, na čem temelji tako stališče oziroma če šteje, da Odlok o NUSZ ni relevanten ali ne določa tega, kar trdi tožnik, pojasniti, zakaj ne. Glede na to sodišče ne more preizkusiti, ali je bil materialni predpis pravilno uporabljen.

14. Ker toženka ni utemeljila, da so sporna zemljišča predmet urejanja v ustreznem prostorskem aktu, se sodišče o neustavnosti ureditve po 218. b členu ZGO-1 ne izreka. Ta ugovor bi bil namreč relevanten šele, če bi bilo izkazano, da je Odlok o LN akt, ki je relevanten po petem odstavku 218. b člena ZGO-1 in če bi tožnik izkazal, da ne gre niti za zemljišča na katerih so poslovne površine, tj. poteka izkoriščanje, ali za zemljišča, ki bi bila komunalno opremljena. Le v tem primeru bi bil namreč njegov pravni položaj primerljiv položajem iz tretjega in četrtega odstavka 218. člena ZGO-1 oziroma druge alineje prvega odstavka 218. člena ZGO-1. Pripominja pa, da je po 125. členu Ustave vezano na ustavo in zakone, zato se exceptio illegalis nanaša zgolj na podzakonske predpise. Sodišče nima pravice, da bi spregledalo zakon, kot to neutemeljeno predlaga tožnik.

15. Sodišče pa se ne strinja s tožnikovim ugovorom o dvojnem plačevanju dajatev (NUSZ in rudarske koncesnine). Dejstvo, da tožnik že plačuje koncesnino za izkoriščanje rudarske pravice, na odmero NUSZ ne more vplivati. Navedeni dajatvi opredeljujeta različna zakona, ki ne določata, da bi se dajatvi med sabo izključevali. Zato so v tem primeru relevantne le določbe materialnih predpisov, ki opredeljujejo odmero NUSZ.

16. Glede na povedano je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo skladno s tretjim odstavkom istega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem je, glede na četrti odstavek te določbe, vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

17. Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

18. Odločitev o ugoditvi tožnikovemu stroškovnemu zahtevku je sodišče sprejelo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanem Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). To pomeni, da se mu na podlagi četrtega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povišani za 22% DDV, saj je tožnikova pooblaščenka zavezanka za ta davek, skupaj torej 347,70 EUR. Plačana sodna taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218b, 218b/5

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 72

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.