UPRS Sodba I U 102/2021-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-04-21

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Liljana Polanec

COVID-19 - delo s skrajšanim delovnim časom - nadomestilo plače - izjeme - način in postopek

Ne more biti katero koli neizpolnjevanje obveznosti iz prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP podlaga za zavrnitev pomoči, ampak samo tista neizpolnitev obveznosti, za katero se v postopku dovolj zanesljivo ugotovi, da ni posledica Covid-19. Tožena stranka tega ni upoštevala, zato je nepravilno uporabila materialno pravo. Poleg tega tožeči stranki ni dala možnosti, da se o tem izjavi pred izdajo odločbe.

Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep št. 11064-59155/2020-3 z dne 22. 12. 2020 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na podlagi petega odstavka 74. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic Covid-19 (Uradni list RS. št. 152/2020; v nadaljevanju: ZZUOOP) in Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije Covid-19 (Uradni list RS, št. 175/2020) odločila, da se vloga stranke za uveljavljanje pravice do delnega vračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo vlagatelja A., d.o.o., zavrne in da v postopku niso nastali stroški.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa tožena stranka pravi, da je bilo v postopku na podlagi vloge in po uradni dolžnosti pridobljenih listin oziroma podatkov ugotovljeno, da vlagatelj na dan vložitve vloge z dne 13. 12. 2020 ni imel predloženih vseh obračunov davčnih odtegljajev za dohodke iz delovnega razmerja za obdobje zadnjih petih let do dneva oddaje vloge, in da na dan vložitve vloge dne 11. 12. 2020 ne izpolnjuje obveznih dajatev in drugih denarnih nedavčnih obveznosti in ima neplačane davčne obveznosti, kar je tožena stranka ugotovila z vpogledom v podatke FURS dne 22. 12. 2020.

3. V tožbi tožeča stranka pravi, da se ne strinja s sklepom in predlaga, da se njen zahtevek še enkrat obravnava, ker so bile informacije o možnosti, da podjetje pošlje delavce na čakanje zmedene in nejasne; delavce se je dajalo na čakanje zaradi Covida-19, ker ni bilo dela, a se jih ni odpustilo in iz tega logično izhaja, da podjetje v tistem času še ni dalo plač in ni oddalo REK-1 obrazcev, dokler pomoč države ni bila zagotovljena. S tem so se podjetja izognila odpuščanju delavcev. V konkretnem primeru REK-1 obrazci za obdobje meseca oktobra in novembra na dan 22. 12. 2020 res niso bili oddani, vendar je razlog za to bil, da plače niso bile izplačane. Po zakonu je REK-1 treba predložiti davčnemu organu na dan izplačila dohodkov. Ker dohodki zaradi ukrepov Covid-19 in zmanjšanega obsega dela niso bili izplačani, tudi REK-1 ni bil oddan, kar je v skladu z zakonodajo. Na dan 21. 1. 2021 so oddani vsi manjkajoči REK-1 obrazci. Podjetje je bilo zaradi Covid-19 primorano zmanjšati obseg dela. Delo poteka pod neplačilno disciplino, ker tudi kupci niso finančno stabilni in so se roki izplačil izdanih računov podaljšali tudi na 60-90 dni. Zato je bilo podjetje primorano delavce poslati na čakanje od doma. Če podjetje ne bo upravičeno do omenjenega nadomestila, bo primorano odpustiti delavce.

4. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da če morda ZZUOOP ni v celoti razumljiv, pa je razumljiv vsaj glede 74. člena ZZUOOP. Tožeča stranka sama priznava, da plač ni izplačala za mesec oktober in november 2020 in da tudi ni predložila predpisanih REK-1 obrazcev. Omenja drugi odstavek 74. člena ZZUOOP. Nepomembno je, da je tožeča stranka oddala REK-1 obrazce in da je poravnala vse obveznosti do FURS. Bistveno je, da zakonskih pogojev ni imela izpolnjenih na dan 13. 12. 2020.

6. Čeprav tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega akta ni navedla zakonske določbe, na katero je oprla odločitev, je sodišče za potrebe presoje zakonitosti izpodbijanega akta lahko iz njegovega uvoda, ki navaja peti odstavek 74. člena ZZUOOP kot podlago sprejete odločitve, ter glede na vsebino izreka in obrazložitve brez dvoma zaključilo, da se je tožena stranka oprla na določbo prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP.

Ob tem je sodišče upoštevalo, da je tožena stranka določbo drugega odstavka 74. člena ZZUOOP omenila tudi v odgovoru na tožbo.

7. Po določbi prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP pravice do povračila izplačanih nadomestil plače (iz prvega odstavka 72. člena ZZUOOP) ne more uveljavljati delodajalec, „ki ne izpolnjuje obveznih dajatev ali drugih denarnih nedavčnih obveznosti v skladu z zakonom, ki ureja finančno upravo, ki jih pobira davčni organ, če ima neplačane zapadle obveznosti na dan vložitve vloge. Šteje se, da delodajalec ne izpolnjuje obveznosti iz te alineje tudi, če na dan vložitve vloge ni imel predloženih vseh obračunov davčnih odtegljajev za dohodke iz delovnega razmerja za obdobje zadnjih petih let do dne oddaje vloge.“

8. Ta določba je sestavljena iz dveh delov oziroma iz dveh stavkov, pri čemer so obvezne dajatve in denarne nedavčne obveznosti v prvem stavku opredeljene široko oziroma širše, kot obveznost iz drugega stavka te določbe, ki je pojasnjevalne narave in sicer ta drugi stavek pojasnjuje, da med obveznosti iz prvega stavka spadajo tudi predloženi obračuni davčnih odtegljajev za dohodke iz delovnega razmerja za določeno obdobje.

9. Iz obrazložitve izpodbijanega akta, kjer tožena stranka ugotavlja, da tožnik v času vložitve vloge ni imel izpolnjenih obveznosti, sicer ni razvidno, ali je tožena stranka ugotovila, da tožnik obveznosti ni izpolnil, ker ni imel predloženih vseh obračunov davčnih odtegljajev za dohodke iz delovnega razmerja (drugi stavek prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP), ali poleg tega ni izpolnil še kakšne druge obveznosti iz prvega stavka prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP, pri čemer tudi obveznost iz drugega stavka drugega odstavka 74. člena ZZUOOP v sklepu ni konkretizirana.

10. Vendar pa v tej zadevi med strankama ni sporno, da tožeča stranka REK-1 obrazcev za obdobje oktober in november 2020 na dan 22. 12. 2020 še ni oddala, kar upoštevajoč tožbene navedbe nedvomno izkazuje, da tudi tožnik sprejema dejstvo, da manjkajoči obrazci REK-1 spadajo med obveznosti iz citiranega določila prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP. To torej med strankama ni sporno, kakor tudi ni sporno, da na dan vložitve vloge omenjeni obrazci še niso bili oddani, ampak je tožeča stranka to storila šele kasneje. Zato je sodišče lahko preizkusilo, ali je tožena s stranka pravilno uporabila določbo prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP z vidika materialnega prava.

11. Za pravilno uporabo določbe drugega odstavka 74. člena ZZUOOP v navedenem okviru predmetnega spora ni pomembna zgolj jezikovna metoda razlage predpisa, ampak je treba jezikovno metodo razlage uporabiti skupaj s sistematično in teleološko metodo razlage predmetnega določila. V tej zvezi je bistveno vprašanje, kaj je namen upravičenja do pomoči iz 68. člena ZZUOOP v povezavi z namenom posebne (dodatne) omejitve upravičenja do uveljavljanja povračila nadomestila plače iz prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP.

12. Tožnik v upravnem postopku pred izdajo izpodbijanega akta ni dobil možnosti, da bi se branil in da bi se izjavil o dejstvih, ki so pomembna za odločitev,

in sicer, kot navaja v tožbi, da je dal delavce na čakanje, ker zaradi razmer Covid-19 ni bilo dela, ni pa jih hotel odpustiti. Ker ni bilo dela, podjetje ni moglo izplačati plač delavcem in zato podjetje ni oddalo REK-1 obrazcev. Po tožnikovem zatrjevanju torej plače ravno iz razloga zmanjšanja obsega dela kot posledice Covid-19 niso mogle biti izplačane in obrazci iz istega razloga niso mogli biti oddani v skladu z zakonodajo.

13. Sodišče ugotavlja, da v tem smislu, kot navaja tudi tožnik v tožbi, tožena stranka ni pravilno razlagala in uporabila materialne določbe prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP. Namen določila 68. člena ZZUOOP je namreč zagotoviti pomoč delodajalcem zaradi učinkov Covid-19 na poslovanje oziroma obseg dela podjetij zaradi tega, da bi se preko tega zagotovilo varstvo pred odpuščanjem delavcem oziroma pred brezposelnostjo, ki bi bilo posledica Covid-19.

Legitimno je, da to pomoč dobi tisti delodajalec, ki omenjeno pomoč potrebuje zaradi dejanskih posledic Covid-19, ki prizadenejo poslovanje konkretnega podjetja in preko te pomoči se v skladu z načelom socialne države iz 2. člena Ustave primarno varuje posameznike na trgu dela pred odpuščanjem zaradi posledic Covid-19.

Če poslovanje podjetja dejansko ni bilo prizadeto zaradi Covida-19, kar se odraža (na podlagi zakona) po tem, da delavci niso bili začasno napoteni na čakanje na delo, potem delodajalcu ne pripada ta pomoč, saj upravičenje iz 68. člena ZZUOOP pripada delodajalcem samo v zvezi z delavci, napotenimi na začasno čakanje na delo. In v konkretnem primeru med strankama ni sporno, da so bili delavci napoteni na čakanje dne 4. 12. 2020. Tožena stranka pa je tožniku zavrnila upravičenje iz 68. člena ZZUOOP ravno iz razloga, zaradi katerega je zakonodajalec predpisal predmetno pomoč, glede na to, da tožnik pravi, da meseca oktobra in novembra 2020 ni mogel izplačati plač zaradi zmanjšanega obsega dela kot posledica Covid-19.

14. Tako opredeljen namen določbe prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP je razviden tudi iz zakonodajnega gradiva ob sprejemanju interventne zakonodaje za omilitev in odpravo posledic Covid-19, kjer je med drugim navedeno, da je „ukrep delnega povračila plače delavcem na začasnem čakanju na delu nujen in začasen ukrep zaradi ohranitve delovnih mest v podjetjih, ki se zaradi posledic razglašene epidemije še vedno soočajo z upadom prometa ali težavami pri ponovnem zagonu dejavnosti, ki bi bil sicer utemeljen razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi po zakonu o delovnih razmerjih.“

Izmed šestih načel, ki so navedena kot podlaga za interventne ukrepe, je na drugem mestu navedeno ustavno načelo socialne države, ki „daje zakonodajalcu pri zagotavljanju in uresničevanju socialne varnosti njegovih državljanov široko polje proste presoje. Načelo je povezano z načelom vzajemnosti in solidarnosti.“

V tem gradivu za sprejem ZZUOOP je med drugim omenjeno tudi, da ima delodajalec obveznost „v obdobju prejemanja delnega povračila izplačanih nadomestil plač“ delavcem izplačevati nadomestila plače.

Nadalje, je predlagatelj – predstavnik Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti v postopku sprejemanja predmetne zakonodaje izpostavil namen zaščite delovnih mest,

poslanci koalicije pa, da se poglavitne rešitve nanašajo na nadomestilo plač delavcem zaradi (odrejene karantene ali) nezmožnosti opravljanja dela zaradi višje sile.

15. Drugi legitimen namen predmetne pomoči oziroma posebne omejitve dostopa do te pomoči pa je, da te pomoči, kljub morebitnemu vplivu Covid-19 na poslovanje podjetja, ne dobi tisti delodajalec, ki – sicer ne zaradi posledic Covid-19, ampak iz drugih razlogov, ki nimajo povezave s Covid-19 – ni izpolnjeval zakonskih obveznosti v zakonsko določenem obdobju iz prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP. Pri tem ne gre za kazen, ampak za to, da če se je delodajalec v finančnem smislu neupravičeno okoristil z neizpolnjevanjem obveznosti iz prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP, ni prav, da dobi državno pomoč, ki bi mu sicer šla, če bi tako kot upravičenci do pomoči iz 68. člena ZZUOOP izpolnjeval svoje zakonske (finančne) obveznosti. Zakonodajalec ima namreč v skladu s sodno prakso Ustavnega sodišča široko polje proste presoje pri izbiri vrste in vsebine ukrepov, s katerimi uresničuje načelo socialne države.

16. To pomeni, da ne more biti katero koli neizpolnjevanje obveznosti iz prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP podlaga za zavrnitev pomoči, ampak samo tista neizpolnitev obveznosti, za katero se v postopku dovolj zanesljivo ugotovi, da ni posledica Covid-19. Tožena stranka okoliščine neizpolnitve obveznosti iz prve alineje drugega odstavka 74. člena ZZUOOP ni upoštevala z vidika teleološke in sistematične metode razlage predpisa, zato je nepravilno uporabila materialno pravo ob že omenjeni procesni kršitvi, da tožeči stranki ni dala možnosti, da se o tem izjavi pred izdajo odločbe (prvi odstavek 9. člena in prvi odstavek 138. člena ZUP). To posledično pomeni, da tudi obrazložitev nima v zadostni meri relevantnih dejstev in razlogov za odločitev (2., 3., 4. in 5. točka prvega odstavka 214. in 3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

17. Na tej podlagi in ob upoštevanju določbe prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (4., 3. in 2. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča, ki zadeva vodenje postopka in uporabo materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Po določbi 4. točke prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) mora obrazložitev odločbe obsegati med drugim tudi navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba.

Po določbi 2. in 3. točke prvega odstavka 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati med drugim tudi ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto ter razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov. Ti razlogi in ugotovljeno dejansko stanje morajo biti torej dovolj konkretizirani.

Po določbi prvega odstavka 9. člena in prvega odstavka 138. člena ZUP je treba, preden se izda odločba, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke).

Po določilu prvega odstavka 68. člena ZZUOOP pravico do ukrepa delnega povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo po tem zakonu lahko uveljavlja vsak delodajalec v Republiki Sloveniji, „ki delavcem začasno ne more zagotavljati dela zaradi posledic epidemije.“ V nadaljevanju določila 68. člena ZZUOOP so določene nekatere izjeme.

Glej mutatis mutandis odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-282/94, odst. 9, kjer Ustavno sodišče pravi, da „določba 2. člena Ustave opredeljuje Slovenijo tudi kot socialno državo. To načelo zavezuje zakonodajalca, da sprejema take predpise, ki bodo zagotavljali socialno varnost posameznika: posebej še v primerih, ko iz osebnih ali ekonomskih razlogov ne more pridobivati dohodka (npr. v času brezposelnosti). Pravica do socialne varnosti je po Ustavi temeljna človekova pravica (50. člen Ustave)“.

Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic Covid-19, Predlog, nujni postopek, EVA 2020-2611-0044, Poročevalec DZ RS z dne 1. 10. 2020 (PKP 5), točka I/1, str. 3.

Poročilo k predlogu zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic Covid-19, nujni postopek, EPA – 1378, št. 411-01/20-77/49, 14. 10. 2021, Poročevalec DZ RS z dne 14. 10. 2021, str. 2; glej tudi: Zakon o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije Covid-19, Predlog, nujni postopek EVA: 2020 2020-1611-0125 (PKP 6), točka d/1, peti odstavek.

Glej na primer: odločbi Ustavnega sodišča v zadevah: U-I-310/96, odst. 11, U-I-111/95, odst. 7.

Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (2020) - ZZUOOP  - člen 74

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.