UPRS Sklep I U 1814/2019-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-05-27

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Liljana Polanec

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI SPOR

dostop do informacij javnega značaja - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Odločba organa druge stopnje, zoper katero je naperjena tožba, ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu. Predmet sodne presoje je v konkretnem primeru odločitev organa druge stopnje, s katero je tožena stranka ugodila pritožbi prosilca in odpravila 1. in 5. alinejo odločbe tožnice in zadevo v tem delu vrnila tožnici v ponoven postopek. Izpodbijana odločba ne vsebuje vsebinske odločitve oziroma z njo postopek odločanja o zadevi ni končan.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo ugodila pritožbi A.A. (prosilca) z dne 16. 9. 2019 in odpravila 1. in 5. alinejo izreka odločbe B. d.d. (v nadaljevanju: tožnice) št. 2019-2267 z dne 11. 9. 2019 in zadevo v tem delu vrnila tožnici v ponovni postopek. Odločila je tudi, da v postopku s pritožbo niso nastali posebni stroški (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožena stranka pritožbi prosilca ugodila iz razloga, ker je tožnica glede zahtevane pogodbe

nepopolno ugotovila relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP morala, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelila do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ morala, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve pravil postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Tožnica je po mnenju tožene stranke kršila pravila postopka v svoji odločbi tudi glede stranske udeležbe in uporabe jezika v postopku (2. in 5. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Ker je tožena stranka ugotovila, da bo hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje (tožnica), je pritožbi prosilca ugodila in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo v izpodbijanem delu odpravila in zadevo vrnila tožnici v ponovno odločanje. Pri tem ji je dala navodila za nadaljnji postopek tako glede stranske udeležbe, jezika v postopku, obrazložitve izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, testa javnega interesa kot tudi glede pravil delnega dostopa in oblik posredovanja zahtevane informacije. Izpodbijana odločba vsebuje tudi pravni pouk, da je zoper njo mogoče sprožiti upravni spor.

2. Zoper navedeno odločbo vlaga tožnica tožbo, ker se z njo ne strinja. Meni, da je prosilčevo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja pravilno zavrnila. Ne strinja se z navedbo, da bo hitreje in bolj ekonomično, če se zadeva vrne njej v ponovno postopanje. Ne strinja se tudi z danimi navodili glede postopka in uporabe materialnega prava. Ker je glede zahtevanih dokumentov ugotovila, da obstaja razlog za zavrnitev dostopa do njih (poslovna skrivnost tožnice), ni bila dolžna v postopek pritegniti subjektov, na katere se zahtevana dokumenta nanašata. Ker je prosilec rekel, da bo zadovoljen tudi z angleško verzijo dokumentov, meni, da ni kršila niti pravil o uporabi jezika v postopku odločanja o prosilčevi zahtevi. Meni tudi, da je v odločbi razumljivo pojasnila, da vsi dokumenti vsebujejo poslovne informacije (5., 6., 7. in 8. točka obrazložitve njene odločbe) in da je opravila test javnega interesa. Pojasnila je tudi, da delni dostop do dokumentov ni možen (9. točka obrazložitve njene odločbe). Glede posredovanja dokumentov pa navaja, da prosilec v pritožbi ni uveljavljal neprimernosti oblike, v kateri se je seznanil z delom dokumentov. Na podlagi navedenega predlaga, da sodišče tožbi ugodi in 1. točko izreka izpodbijane odločbe Informacijskega pooblaščenca št. 090-219/2019/4 z dne 21. 10. 2019 spremeni tako, da se pritožbo prosilca zavrne. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in 1. točko izreka izpodbijane odločbe Informacijskega pooblaščenca št. 090-219/2019/4 z dne 21. 10. 2019 odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek. V obeh primerih zahteva tudi povrnitev stroškov sodnih taks in poštnine.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri navedbah v izpodbijani odločbi in prereka vse navedbe tožnice. Pojasnjuje, da je izpodbijano odločbo izdala na podlagi tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUP) in da zoper takšno odločbo, glede na 5. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ni mogoče sprožiti upravnega spora. Z izpodbijano odločbo postopek odločanja o zadevi ni bil končan, saj je bilo odločeno, da se bo postopek odločanja nadaljeval pri tožnici na podlagi vrnitve v ponovno odločanje. Zato tožba v obravnavanem primeru ni dovoljena. V izpodbijani odločbi je v pouku o pravnem sredstvu pomotoma navedla, da se zoper izpodbijano odločbo lahko sproži upravni spor. To očitno napako je popravila s popravnim sklepom št. 090-219/2019/6 z dne 3. 12. 2019. Pomota v pouku o pravnem sredstvu ne more vplivati na dopustnost sprožitve upravnega spora. Tudi iz komentarja ZUP (D. et al., ZUP s komentarjem, 2008, str. 565) izhaja, da je odločba, ki ima napačen pouk o pravnem sredstvu, sicer napačna, vendar ni do takšne stopnje nezakonita, da bi jo bilo mogoče samo zaradi tega z uspehom izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Ker tožba zoper izpodbijano odločbo ni dovoljena, sodišču predlaga, da tožbo zavrže. V nadaljevanju se opredeljuje tudi do tožbenih navedb. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

4. Tožnica je v nadaljevanju postopka vložila pripravljalno vlogo, v kateri odgovarja na navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo. Navaja, da je v pouku o pravnem sredstvu popravnega sklepa navedeno, da je zoper sklep mogoč upravni spor. Meni, da pravno sredstvo zoper popravljeni del odločbe ne more biti drugačno kot pravno sredstvo zoper prvotno odločbo. Ker zaradi nasprotujočih si pravnih poukov tožene stranke ni jasno, kakšna pravna sredstva ima v konkretni zadevi na voljo, iz previdnosti tožbo razširja še na popravni sklep Informacijskega pooblaščenca št. 090-219/2019/6 z dne 3. 12. 2019. Po pozivu sodišča je tožnica oblikovala tožbeni zahtevek v skladu z razširitvijo tožbe. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in 1. točko izreka izpodbijane odločbe Informacijskega pooblaščenca št. 090-219/2019/4 z dne 21. 10. 2019 spremeni tako, da pritožbo prosilca zavrne in obenem odpravi popravni sklep Informacijskega pooblaščenca št. 090-219/2019/6 z dne 3. 12. 2019. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in 1. točko izreka izpodbijane odločbe Informacijskega pooblaščenca št. 090-219/2019/4 z dne 21. 10. 2019 odpravi in zadevo v tem delu vrne toženi stranki v ponoven postopek ter obenem odpravi popravni sklep Informacijskega pooblaščenca št. 090-219/2019/6 z dne 3. 12. 2019. V obeh primerih zahteva tudi povrnitev stroškov sodnih taks in poštnine.

5. Sodišče ni vročalo tožbe in odgovora na tožbo stranki z interesom (prosilca), ker ob njunem predhodnem preizkusu ugotavlja, da niso izpolnjeni pogoji za vsebinsko obravnavo zadeve.

6. Sodišče je tožbo zoper odločbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

7. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov s katerimi se posega v pravni položaj tožnika (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Izpodbijajo se lahko torej tisti dokončni upravni akti, ki vsebujejo vsebinsko „odločitev“ o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi (drugi in tretji odstavek 2. člena ZUS-1). Po določbi prvega odstavka 5. člena ZUS-1 se lahko v upravnem sporu akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan. V upravnem sporu se lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1).

8. Sodišče ugotavlja, da glede na citirane določbe 2. člena ter 5. člena ZUS-1, v konkretnem primeru odločba organa druge stopnje, zoper katero je naperjena tožba, ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu.

Predmet sodne presoje je v konkretnem primeru namreč odločitev organa druge stopnje (odločba Informacijskega pooblaščenca št. 090-219/2019/4 z dne 21. 10. 2019), s katero je tožena stranka ugodila pritožbi prosilca in odpravila 1. in 5. alinejo odločbe tožnice št. 2019-2267 z dne 11. 9. 2019 in zadevo v tem delu vrnila tožnici v ponoven postopek. Izpodbijana odločba ne vsebuje vsebinske odločitve oziroma z njo postopek odločanja o zadevi ni končan. Tožena stranka je namreč le odpravila (vsebinsko) odločbo organa prve stopnje in zadevo vrnila v ponoven postopek temu organu. Z izpodbijano odločbo o tožničini pravici ali pravni koristi ni bilo „odločeno“ v tem smislu, da bi bil postopek odločanja o zadevi končan. Zaradi odprave odločbe organa prve stopnje je nastopilo pravno stanje, ko o prosilčevi zahtevi za dostop do informacije javnega značaja sploh še ni bilo „odločeno“ v smislu ZUS-1 in bo moral upravni organ o zahtevi ponovno odločiti. Konkretni izpodbijani drugostopenjski upravni akt posledično ne izpolnjuje vseh procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavo tožbe v upravnem sporu.

9. Ker posledično s tožbo izpodbijana odločba ni akt, ki bi ga stranka lahko izpodbijala v upravnem sporu, je sodišče tožbo v tem delu, ki se nanaša na izpodbijano odločbo, na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo. Pri tem sodišče pripominja, da odločba tožene stranke vsebuje pravni pouk, da se zoper odločbo lahko vloži tožba. Vendar pa stranka z napačnim pravnim poukom ne more pridobiti več pravic, kot ji gre po samem zakonu. Določbo 31. člena ZDIJZ, ki določa, da je zoper odločbo informacijskega pooblaščenca mogoče začeti upravni spor skladno z zakonom, je treba namreč razlagati in uporabiti skladno z ZUS-1. V primeru, ko informacijski pooblaščenec odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek, to pomeni, da o zahtevku še ni bilo odločeno in da postopek o tem še ni bil končan, saj še ni bil izdan dokončni upravni akt. Ker v konkretnem primeru še ni meritorne odločitve, glede na zgoraj citirane zakonske določbe, izpodbijana odločba ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu.

Sodišče je tožbo v delu, ki se nanaša na popravni sklep, zavrglo iz naslednjih razlogov:

10. Izpodbijani popravni sklep je tožena stranka izdala v zvezi z odločbo tožene stranke, s katero je odpravila odločbo tožnice in ji zadevo vrnila v ponovni postopek, in zoper katero, glede na zgornjo utemeljitev, ni sodnega varstva, saj ne gre za akt iz 2. člena ali 5. člena ZUS-1. Ker je sodno varstvo zoper popravni sklep dopustno le, kadar je sodno varstvo dopustno zoper posamični akt, ki ga organ popravlja, tožba v konkretnem primeru ni dovoljena zoper izpodbijani popravni sklep.

To velja ne glede na drugačen pravni pouk v izpodbijanem sklepu. S tožbo izpodbijani sklep torej ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo tudi v tem delu zavrglo, na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

11. Ker je bila tožba zavržena iz procesnih razlogov, se sodišče do ostalih vsebinskih navedb strank ni posebej opredeljevalo.

12. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Gre za pogodbo o sodelovanju članov konzorcija bank v postopku prodaje C., sklenjeno z več partnerji z dne 11. 10. 2018 (5. alineja odločbe organa prve stopnje, Pogodba).

Gre za mnenje, ki je bilo predmet pogodbe o izdelavi mnenja o prodajnem postopku in doseženih pogojih prodaje – t.i. Fairness Opinion z dne 31. 3. 2015, sklenjene s Č. d.o.o. (1. alineja odločbe organa prve stopnje, Mnenje).

Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča I Up 86/2014.Sodišče v okviru materialnega procesnega vodstva tožnice ni posebej na to opozorilo, saj jo je na to opozorila že tožena stranka v odgovoru na tožbo (enako npr. sodba VSRS opr.št. III Ips 35/2012, sodba gospodarskega oddelka Višjega sodišča v Ljubljani opr. št. I Cpg 893/2016).

Glej na primer sklep VSRS opr. št. I Up 12/2020 z dne 11. 2. 2020.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.