UPRS Sodba III U 301/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-31

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

obvezno cepljenje otrok - opustitev cepljenja - strokovno mnenje komisije - pomanjkljivo mnenje komisije - obrazložitev odločbe - pojasnilna dolžnost - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Izpodbijana odločba nima obrazložitve, ki bi zadostila zakonsko predpisanemu standardu, saj toženka v obrazložitvi zgolj opisuje potek upravnega postopka, citira navedbe tožnikov ter povzame vsebino strokovnega mnenja komisije. Iz obrazložitve odločbe pa ni jasno razvidno, kakšno dejansko stanje je bilo ugotovljeno v postopku, niti razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje št. 181-437/2018-11 z dne 11. 11. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka odločila, da se cepljenje po programu cepljenja pri A. A., roj. ... 2014, ne opusti in da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da sta tožnika podala predlog za opustitev obveznega cepljenja po programu cepljenja za svojega mladoletnega sina A. A. Sprva nepopolni predlog sta po pozivu toženke ustrezno dopolnila. Opustitev cepljenja sta predlagala iz razlogov, navedenih v drugem odstavku 22.a člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06-u.p.b., v nadaljevanju: ZNB), in sicer zaradi bolezni oziroma zdravstvenega stanja, ki je nezdružljivo s cepljenjem, alergij na sestavine cepiv ter resnih nezaželenih učinkov cepiva po predhodnem odmerku istega cepiva. Priložila sta A. A. zdravstveno dokumentacijo in prosila za razgovor pred komisijo za cepljenje (v nadaljevanju: komisija). Toženka opiše, kaj sta navedla tožnika v predlogu, ter pojasni, da je predlog poslala komisiji in jo zaprosila za strokovno mnenje, ali obstajajo razlogi za opustitev cepljenja A. A. Nato povzame, kaj sta navedla tožnika na razgovoru pred komisijo. Komisija je o zadevi odločala na podlagi zdravstvene dokumentacije oziroma dokaznega gradiva, priloženega predlogu, in opravljenega razgovora. Podala je strokovno mnenje, da se cepljenje A. A. po programu cepljenja ne opusti, s pojasnilom, da opisano zdravstveno stanje pri dečku in njegovih sorodnikih ne predstavlja nobenega od razlogov za opustitev cepljenja. Neodvisno od izdanega strokovnega mnenja pa komisija na podlagi razgovora predlaga pregled pri imunologu. Mnenje komisije je bilo posredovano tožnikoma, ki sta se nanj odzvala s pisno izjavo. Toženka citira njeno vsebino in ugotavlja, da izjavi niso bili priloženi novi zdravstveni dokazi. Po navedenem zaključi, da je komisija izdala strokovno mnenje v skladu s pravili znanosti in medicinske stroke ter na podlagi priložene dokumentacije, da se je opredelila do strokovno relevantnih navedb in svojo odločitev obrazložila ter zadostila pogojem iz 193. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Toženka je v skladu z 22.č členom ZNB, upoštevajoč strokovno mnenje, po preverbi njegove skladnosti in zakonitosti, odločila, da se cepljenje A. A. po programu cepljenja ne opusti.

3. Tožnika se z izpodbijano odločbo ne strinjata in sta zato vložila tožbo v upravnem sporu. Odločbo izpodbijata zaradi bistvenih kršitev pravil postopka ter zaradi nepopolno oziroma napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Predlagata, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje toženki, ki naj jima tudi povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. V tožbi tožnika ugovarjata, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker nima obrazložitve, kot jo zahteva 214. člen ZUP, predvsem v smislu določb 5. in 6. točke prvega odstavka tega člena. Zaradi pomanjkljive obrazložitve tudi ni moč govoriti, da je bilo popolnoma in pravilno ugotovljeno dejansko stanje, saj toženka ni navedla dejanskega stanja, ki ga je ugotovila, in dokazov, na katerih le-to temelji. Tožnika nadalje zatrjujeta, da je izrek odločbe v nasprotju s prvim odstavkom 213. člena ZUP, ker ni dovolj določen, saj ni navedeno, katere bolezni vsebuje letni program cepljenja, in posledično ni jasno, cepljenje zoper katere konkretne bolezni se ne opusti. Tudi o tem, kako in v katerem delu je toženka preverila skladnost in zakonitost strokovnega mnenja komisije, izpodbijana odločba razlogov nima. Tožnika menita, da je mnenje komisije nestrokovno in nezakonito, ter opozarjata, da se komisija ni konkretno opredelila do navedb iz predloga in njegove dopolnitve, ampak je v enem stavku podala svoj zaključek. Izpostavljata, da sta v predlogu navedla, da je deček alergičen na določeno hrano in kovino, o čemer se komisija ni konkretno izrekla, čeprav navodila proizvajalcev posameznih cepiv določajo, da se osebe z alergijami na snovi, vsebovane v cepivu, ne smejo cepiti. Poleg tega komisija navede, naj se cepljenje ne opusti, obenem pa predlaga pregled otroka pri imunologu. Cepljenje ima lahko ireverzibilne posledice za zdravstveno stanje, zato je nelogično, da se posameznika cepi, še preden se ugotovi, ali njegov imunski sistem to dopušča. Tožnika poudarjata, da je toženka tista, ki odloča o zadevi, in da se mora pri tem decidirano opredeliti do navedb stranke. To, da komisija tega ni storila, toženke navedene obveznosti ne odvezuje. V dokaznem smislu se tožnika sklicujeta na spise zadeve, in sicer na izpodbijano odločbo, predlog za opustitev cepljenja, dopolnitev predloga, mnenje komisije in vlogo, s katero se izjavila o mnenju.

5. Toženka, ki je sodišču predložila spise zadeve, v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in njenih razlogih ter zavrača tožbene navedbe. Povzema določbe ZNB in potek postopka izdaje izpodbijane odločbe. V zvezi z ugovorom, da odločba nima ustrezne obrazložitve, toženka navaja, da ji ZNB ne daje možnosti odločanja na podlagi diskrecijske pravice in da strokovno mnenje komisije predstavlja obvezno podlago za izdajo odločbe.

7. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijane odločbe. Sodišče pri tem pojasnjuje, da se pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta v upravnem sporu načeloma presoja glede na dejansko stanje in pravno stanje (torej veljavne predpise) ob njegovi izdaji.

8. Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno, da se cepljenje po programu cepljenja pri A. A. ne opusti. Odločba je bila izdana na predlog za opustitev cepljenja, ki sta ga podala tožnika kot starša mladoletnega A. A., v skladu s petim odstavkom 22.a člena ZNB.

9. Toženka je, kot to nalaga 22.b člen ZNB, predlog posredovala komisiji. Ta mora, skladno s prvim odstavkom 22.c člena ZNB, pri ugotavljanju razlogov za opustitev cepljenja proučiti predlog za opustitev cepljenja; če oceni za potrebno, zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede. V skladu z drugim odstavkom istega člena ZNB lahko oseba oziroma njeni starši, skrbniki ali zakoniti zastopniki podajo zahtevo za razgovor pred komisijo. Po opravljenem postopku iz prvega in drugega odstavka 22.c člena ZNB komisija poda strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja, ki mora vsebovati: navedbo nalezljive bolezni, zoper katero naj se opusti oziroma naj se ne opusti cepljenje, razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, časovno obdobje, za katero naj se opusti cepljenje, in navedbo lastniškega imena cepiva, s katerim bi se oseba morala cepiti (tretji in četrti odstavek 22.c člena ZNB). Strokovno mnenje lahko vsebuje tudi druge predloge v zvezi s cepljenjem (peti odstavek 22.c člena ZNB). Kot izhaja iz 22.č člena ZNB, na podlagi strokovnega mnenja komisije minister za zdravje izda odločbo v upravnem postopku o opustitvi oziroma neopustitvi cepljenja. Odločba mora vsebovati: navedbo nalezljive bolezni, zoper katero se opušča ali ne opušča cepljenje, razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, časovno obdobje, za katero velja opustitev cepljenja, in navedbo lastniškega imena cepiva, s katerim bi se oseba morala cepiti. V primeru iz petega odstavka 22.c člena ZNB mora odločba vsebovati tudi predloge v zvezi s cepljenjem. Zoper odločbo ni pritožbe, mogoč pa je upravni spor.

10. Poleg citiranih določb ZNB je treba pri izdaji odločbe, kot je izpodbijana, ker gre za upravno odločbo, ustrezno upoštevati tudi določbe ZUP. Ta zakon v prvem odstavku 214. člena določa, da mora obrazložitev upravne odločbe obsegati: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Le če je upravna odločba ustrezno obrazložena, ima namreč stranka dejansko možnost, da odločitev učinkovito izpodbija, ter se lahko uresničijo pravice, ki jih zagotavlja tudi Ustava Republike Slovenije (22., 23. in 25. člen). Iz teh razlogov po ustaljeni sodni praksi bistveno pomanjkljive obrazložitve upravne odločbe ni mogoče dopolnjevati šele z odgovorom na tožbo v upravnem sporu. Obenem obrazložitev odločbe s predpisano vsebino sodišču daje ustrezno podlago za preizkus upravne odločitve. To je še toliko bolj pomembno, ko gre, kot v obravnavanem primeru, za zadevo, v kateri so za ugotavljanje oziroma presojo dejstev pomembna pravila stroke, hkrati pa gre za zgolj enostopenjski upravni postopek, kar pomeni, da razlogov odločbe pred njenim sodnim preizkusom ne more dopolniti drugostopenjski upravni organ.

11. Izpodbijana odločba tudi po presoji sodišča nima obrazložitve, ki bi zadostila zakonsko predpisanemu standardu. Toženka v obrazložitvi opisuje potek upravnega postopka, citira navedbe tožnikov ter povzame vsebino strokovnega mnenja komisije. Pri čemer pa, kot utemeljeno ugovarjata tožnika, iz obrazložitve odločbe ni jasno razvidno, kakšno dejansko stanje je bilo ugotovljeno v postopku, obrazložitev pa je pomanjkljiva tudi z vidika razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Povedano drugače, izpodbijana odločba je bistveno pomanjkljiva glede navedbe razlogov za neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, kar je tudi po ZNB obvezna sestavina tovrstne odločbe. Toženka se sklicuje, da se po 22.č členu ZNB odločba izda na podlagi strokovnega mnenja komisije, in navaja, da je upoštevajoč strokovno mnenje, po njegovi preverbi, odločila, da se cepljenje A. A. po programu cepljenja ne opusti. Razlogi toženke se torej v bistvenem skrčijo na to, da je upoštevala mnenje komisije, kar pa za obrazložitev odločbe ne zadošča. Že zato ne, ker sta tožnika na strokovno mnenje komisije podala pripombe, do katerih se toženka v obrazložitvi odločbe ni dovolj konkretno opredelila, čeprav bi se morala; kot bi se tudi sicer morala vsebinsko opredeliti do vseh v postopku podanih navedb in dokazov tožnikov, ki so pomembni za odločitev, ali pa obrazloženo pojasniti, zakaj za odločitev niso pomembni.

12. O pravicah oziroma obveznostih strank mora v upravnem postopku obrazloženo odločiti upravni organ, torej toženka. Strokovno mnenje komisije je, kot izhaja iz določb ZNB, podlaga za odločanje toženke, kar pa slednje ne odvezuje dolžnosti, da svojo odločitev ustrezno obrazloži in se pri tem konkretno izreče do strankinih navedb. Če tega na podlagi strokovnega mnenja komisije ne more storiti, mora od komisije zahtevati dopolnitev mnenja oziroma pojasnila glede postopka pred komisijo. Pri čemer sodišče glede konkretnega strokovnega mnenja pripominja, da je v njem kot obrazložitev mnenja komisije, da se pri dečku cepljenje po programu ne opusti, navedeno le, da starši navajajo več zdravstvenih težav pri dečku in sorodnikih, ki pa ne predstavljajo nobenega od zdravstvenih razlogov za opustitev cepljenja. Takšna obrazložitev, na katero se nato opre tudi toženka, pa je preskopa, sploh ob tem, ker komisija v nadaljevanju navede, da neodvisno od mnenja glede cepljenja priporoča pregled dečka pri imunologu. Glede na navedeno tožnika že v izjavi, s katero sta se odzvala na mnenje, utemeljeno izpostavljata pomislek, ali se odločitev, da se cepljenje (ki pomeni ireverzibilen poseg) ne opusti, lahko sprejme, še preden so ugotovljena vsa dejstva, oziroma izvedene vse preiskave. Na to bi morala toženka odgovoriti v obrazložitvi izpodbijane odločbe in po potrebi v tej zvezi pridobiti dopolnitev mnenja oziroma dodatna pojasnila komisije. To, da bi se konkretno opredelila do navedb tožnikov, pa bi obenem prispevalo tudi k ustrezni utemeljitvi toženkine presoje, da je mnenje komisije skladno s pravili znanosti in medicinske stroke. Tudi ko gre za strokovna vprašanja, mora biti namreč presoja argumentirano obrazložena, tako da je odločitev mogoče preizkusiti.

13. Kot izhaja iz navedenega, je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in zato odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1) ter podlago za odpravo odločbe in vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek. Sodišče je tako na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni upravni postopek. V tem naj, ob upoštevanju stališč iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), toženka ponovno odloči v zadevi ter izrek in obrazložitev izdane odločbe oblikuje skladno z zakonskimi zahtevami (22.č člen ZNB ter 213. in 214. člen ZUP).

14. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo na seji, brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, v skladu z določbo prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

15. Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena na seji in da je tožnika v postopku zastopal odvetnik, tožnikoma v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ki se, ker je pooblaščenec zavezanec za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča za 22 % DDV. S Pravilnikom določeni pavšalni znesek zajema vse stroške pravnega zastopanja na prvi stopnji, vključno z materialnimi. Glede na to, da sta tožnika skupaj opravljala procesna dejanja v tem postopku (vložila skupno tožbo) po istem pooblaščencu, ni podlage, da bi se pavšalni znesek stroškov priznalo vsakemu od njiju; prav tako ni podlage za uveljavljano 10 % povečanje tega zneska zaradi zastopanja več strank (glej 5. člen Pravilnika). Toženka mora tako tožnikoma skupaj povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tako določenega paricijskega roka tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ter prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

16. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnikoma vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 22b, 22c

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.