UPRS Sodba II U 97/2019-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-19

Violeta Tručl (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Nevenka Đebi

enotno dovoljenje za prebivanje in delo - pogoji za izdajo dovoljenja - nevarnost za javni red in mir

Tožena stranka v obrazložitvi odločbe ni konkretizirala pravnorelevantnih dejstev in dokazov, na podlagi katerih je ugotovila, da se tožnik (vlagatelj) ne bi podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. V spisovnem gradivu se nahajajo dokumenti o njegovi nekaznovanosti, zoper njega v času odločanja tudi ni bila vložena obtožnica ali obtožni predlog, s katerima se kazenski postopek pred sodiščem začne.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Upravne enote Celje, št. 214-327/2018-17 (121225), z dne 8. 1. 2018 (pravilno 2019), odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 285,00 EUR v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zapadlosti do plačila.

1. V postopku izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji je bila tožniku kot vlagatelju dne 8. 1. 2019 izdana odločba št. 214-327/2018-17 (121225), s katero je bila prošnja za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tožnika zavrnjena (1. točka izreka). Tožniku je bilo še naloženo, da mora zapustiti Republiko Slovenijo v roku 30 dni od dneva dokončnosti odločbe (2. točka izreka), in da mora v 8 dneh vrniti enotno dovoljenje za prebivanje in delo št. 000268944 (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bilo tožniku predhodno izdano prvo dovoljenje za začasno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji zaradi zaposlitve v trajanju od 7. 2. 2017 do 7. 2. 2018, ki mu je bilo vročeno v Prištini na veleposlaništvu Republike Slovenije. Iz soglasja Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (ZRSZ), št. 1105-141/2017-9900-7-1447 z dne 1. 2. 2017 izhaja, da je ZRSZ najprej izdal soglasje za zaposlitev vlagatelja, kasneje dne 29. 3. 2017 pa je toženi stranki poslal dokument, da ne izdaja soglasja za zaposlitev, ker naj ne bi bili izpolnjeni vsi pogoji na strani vlagatelja (tožnika), saj je bilo na podlagi seznama, ki ga je Upravna enota Celje poslala na ZRSZ dne 10. 2. 2017 ugotovljeno, da bi lahko obstajal sum, da so spričevala, ki jih je predložil vlagatelj, ponarejeni.

3. Dne 23. 3. 2017 je Upravna enota Celje posredovala dopis Ministrstvu za notranje zadeve (MNZ), s katerim je naznanila sum ponarejanja listin, ki so bile kasneje tudi zasežene in preverjene na območju Republike Kosovo. Na podlagi preverjanj je bilo ugotovljeno, da nekatere predložene listine vlagatelja niso pristne oziroma so ponarejene, zaradi česar je bila v posledici podana kazenska ovadba na Okrožno državno tožilstvo v Celje (ODT) in v skladu s 55. členom Zakona o tujcih (ZTuj-2) ni bilo izdano enotno dovoljenje za prebivanje in delo oziroma je bila vloga vlagatelja (tožnika) zavrnjena, saj so bila zaradi kaznivega dejanja po 251. členu Kazenskega zakonika (KZ) v teku kazenskopreiskovalna dejanja I Kpd 57931/2017.

4. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja, zaradi česar pri tukajšnjem sodišču vlaga tožbo in navaja, da odločba tožene stranke temelji na napačnih domnevah, kar se je izkazalo tudi pred Okrajnim sodiščem v Celju pod zadevo št. III K 57931/2017 z dne 11. 11. 2020 in v kateri je bil kazenski postopek zoper vlagatelja ustavljen.

5. Iz tožbe izhaja, da obrazložitev tožene stranke ne temelji na dejstvih in dokazih, saj je tožena stranka v tožbi navedla, da tožeča stranka pomeni nevarnost za javni red in varnost ali mednarodne odnose Republike Slovenije ali da obstaja sum, da bo prebivanje tožeče stranke v državi povezano z izvajanjem terorističnih in drugih nasilnih dejanj, nezakonitih obveščevalnih dejavnosti, proizvodnje in prometa z drogami, kar so vse huda kazniva dejanja in niso bila v postopku z ničemer izkazana, pri čemer tožeča stranka dodatno izpostavlja, da dokumentov, ki so bili potrebni za zaposlitev ni priskrbela sama, niti ni vedela za katere dokumente gre in katere dokumente vse potrebuje. Prav tako pa tudi pri morebitnem ponarejanju dokumentov ne gre za najhujša kazniva dejanja, kot jih določa 55. člen ZTuj-2.

6. Tožnik je tudi sam zoper osebo, ki mu je urejala dokumente za zaposlitev A.A. podal kazensko ovadbo, zaradi česar, četudi je bila dokumentacija ponarejena, navedenega ni mogoče avtomatsko naprtiti tožniku. Dodaja še, da je zgledno sodeloval z upravno enoto in tudi s policijo, in da je tožena stranka vedela, da je tožeča stranka podala ovadbo zoper A.A., zaradi česar je neutemeljeno ugotovila, da obstajajo razlogi za sum storitve kaznivega dejanja ponarejanja, prav tako pa se 5. alineja prvega odstavka 55. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2) nanaša na izvrševanje hujših kaznivih dejanj.

7. Po mnenju tožeče stranke tožena stranka v odločbi prav tako ni obrazložila, na podlagi katerih dokazov je ugotovila, da se tožeča stranka ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije, saj tožeča stranka v Republiki Sloveniji prebiva že 2 leti in v tem času ni storila nobenega prekrška niti kaznivega dejanja, kar tožena stranka sploh ni ugotavljala, pa bi morala, glede na to, da se je sklicevala na 6. alinejo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2.

8. Tožena stranka je sodišču posredovala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

10. Med strankama je nesporno, da je bila s strani vlagatelja podana vloga „Prošnja za izdajo – podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo“, kakor tudi, da vsi predloženi dokumenti niso bili pristni, zaradi česar je bila podana ovadba na ODT Celje in kasneje sprožena kazensko preiskovalna dejanja in kazenski postopek.

11. Med strankama pa je sporno ali je tožena stranka odgovornost za ponarejene dokumente utemeljeno pripisala vlagatelju in na podlagi navedenega zavrnila predmetno vlogo.

12. Pregled zadeve pokaže, da je bila v predmetnem postopku dne 5. 2. 2018, na podlagi 37. člena ZTuj-2, s strani vlagateljice kot pooblaščenke tožnika, odvetnice B.B., podana „Prošnja za izdajo – podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo“. Iz predloženih pogodb izhaja, da vlagatelj že opravlja delo za podjetje C. d.o.o. Celje.

13. Iz spisovnega gradiva nadalje izhaja, da je bila tožena stranka dne 9. 2. 2018 obveščena, da zoper tožnika kot vlagatelja, zaradi kaznivega dejanja po tretjem v zvezi s prvim odstavkom 251. člena KZ, potekajo posamezna kazensko preiskovalna dejanja pri Okrajnem sodišču v Celju. Zaradi navedenega je tožena stranka, dne 6. 3. 2018 s sklepom št. 214-327/2018-4 (121225), postopek za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca v Republiki Sloveniji za vlagatelja prekinila do rešitve predhodnega vprašanja. Iz obrazložitve navedenega sklepa izhaja, da se glede dejstvo, da zadevo, ki pomeni predhodno vprašanje zaradi suma storitve kaznivega dejanja, obravnava Okrožno državno tožilstvo v Celju, in ker postopek še ni končan, postopek prekine do rešitve predhodnega vprašanja, pri čemer bo organ postopek nadaljeval, ko bo postopek pred ODT Celje zaključen.

14. Iz potrdila Okrajnega sodišča v Celju z dne 12. 12. 2018 izhaja, da tožnik (vlagatelj) pri nobenem od okrožnih sodišč v Republiki Sloveniji ni v kazenskem postopku, saj zoper njega ni vložena pravnomočna obtožnica zaradi kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti, prav tako pa pri nobenem od okrajnih sodišč v Republiki Sloveniji ni bila izdana obsodilna sodba zaradi kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti.

15. Dne 27. 12. 2018 je tožena stranka vlagatelju poslala dopis Seznanitev z ugotovitvami v upravni zadevi izdaje enotnega dovoljenja za začasno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji, iz katerega med drugim izhaja, da bo glede na to, da je Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje dne 29. 3. 2017 navedel, da izdaja soglasja za zaposlitev za tujca ni možna in upoštevajoč okoliščine, da je ODT v Celju predlagalo zoper tožnika (vlagatelja) kazensko preiskovalna dejanja zaradi suma storitve kaznivega dejanja ponarejanja listin po 251. členu KZ-1, tožena stranka (upravna enota) posledično že predhodno izdano enotno dovoljenje v Republiki Sloveniji razveljavila, saj vlagatelj utegne pomeniti nevarnost za javni red in varnost RS, zaradi česar obstaja sum, da bo njegovo bivanje v RS povezano z izvrševanjem kaznivih dejanj ter da obstajajo razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu RS.

16. Vlagatelj je v postopku v zvezi z zgoraj navedenimi ugotovitvami tožene stranke dne 31. 12. 2018 podal pisno izjavo, v kateri je pojasnil, da je dne 19. 9. 2018 na PU Celje podal zapisnik o sprejemu ustne ovadbe in predlog za pregon zoper osebo A.A., kateremu je na Kosovu izročil denar, spričevalo o končanju osnovne šole, potrdilo o nekaznovanosti, fotokopijo potnega lista in dve fotografiji, medtem ko ostalih listin ni posredoval.

17. Tožena stranka je kljub navedenemu dne 8. 1. 2018 prošnjo tujca za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji zavrnila, ne glede na dejstvo, da je sama ugotovila, da predkazenski in morebitni kazenski postopek zoper vlagatelja (ki predstavlja predhodno vprašanje pri odločanju) še ni končan, in da je sama ravno zaradi navedenega razloga postopek odločanja, s sklepom dne 6. 3. 2018 prekinila.

18. Sodišče ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi Zakona o tujcih - ZTuj-2, in sicer na podlagi 55. člena ZTuj-2, saj je tožena stranka štela, da tožnik (vlagatelj) predstavlja nevarnost za javni red ali mednarodne odnose RS ali da obstaja sum, da bo njegovo prebivanje v RS povezano z izvajanjem terorističnih in drugih nasilnih dejanj, nezakonitimi obveščevalnimi dejavnostmi proizvodnjo ali prometom z drogami ali izvrševanje drugih kaznivih dejanj (peti odstavek 2. strani obrazložitve odločbe), česar pa tožena stranka v odločbi z ničemer ne konkretizira.

19. 55. člen ZTuj-2 določa pogoje za zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje tujcu, pri čemer iz 5. alineje petega odstavka navedenega člena izhaja, da se dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji tujcu ne izda, če obstajajo razlogi za sum, da utegne pomeniti tujec nevarnost za javni red in varnost ali mednarodne odnose Republike Slovenije ali obstaja sum, da bo njegovo prebivanje v državi povezano z izvajanjem terorističnih ali drugih nasilnih dejanj, nezakonitimi obveščevalnimi dejavnostmi, proizvodnjo ali prometom z drogami ali izvrševanje drugih kaznivih dejanj, v naslednji alineji pa, da se lahko dovoljenje ne izda, če obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije.

20. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi v ničemer ni pojasnila, zakaj je postopek, ki je bil predhodno prekinjen nadaljevala, saj o predhodnem vprašanju še ni bilo odločeno, zaradi česar obrazložitev tožene stranke ne temelji na dejstvih in dokazih in je tako pritrditi navedbam tožeče stranke, da gre pri očitkih terorističnih dejanj in kaznivih dejanj povezanih z drogo za hujša kazniva dejanja, kamor pa kaznivo dejanje po čl. 251. KZ-1, ki vlagatelju še ni bilo dokazano, ne sodi. Tožena stranka je že v času odločanja postopka razpolagala tako s podatkom, da predmetnih dokumentov, ki so predmet kazensko preiskovalnih dejanj, tožnik ni predložil sam, kakor tudi, da je tožnik v vmesnem času podal tudi kazensko ovadbo zoper osebo, kateri je na Kosovu izročil dokumente, zaradi česar pred dokončanjem kazenskega postopka, ki pomeni predhodno vprašanje, ni mogoče odgovornosti za ponarejanje dokumentov naprtiti tožniku kot vlagatelju, pri čemer tudi vloge na Upravno enoto ni podal tožnik sam temveč po pooblaščeni odvetnici. Glede na dejstvo, da izpodbijana odločba temelji na 55. členu ZTuj-2, sodišče pritrjuje navedbam tožeče stranke, da se peta alineja 1. odst. 55. člena ZTuj-2 nanaša predvsem na izvrševanje hujših kaznivih dejanj.

21. Tožena stranka v obrazložitvi tudi po mnenju sodišča ni konkretizirala na podlagi katerih pravnorelevantnih dejstev in dokazov, je ugotovila, da se tožnik (vlagatelj) ne bi podrejal pravnemu redu RS, glede na dejstvo, da se v spisovnem gradivu nahajajo dokumenti o njegovi nekaznovanosti, prav tako pa zoper njega v času odločanja tudi ni bila vložena obtožnica ali obtožni predlog, s katerima se kazenski postopek pred sodiščem šele začne. Tožena stranka pred izdajo navedene okoliščine sploh ni ugotavljala pa bi jo morala, glede na dejstvo, da se v odločbi sklicuje tudi na 6. alinejo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2, saj tretji odstavek 55. člena ZTuj-2 določa, da pristojni organ obstoj razlogov za zavrnitev izdaje dovoljenja, iz pete ali šeste alinee prvega odstavka istega člena, ugotavlja tudi na podlagi podatkov iz kazenske evidence, evidence pravnomočnih sodb oziroma sklepov o prekrških, ki jo v RS vodi ministrstvo, pristojno za pravosodje, evidenc o pravnomočnih odločbah o prekrških, ki jih vodijo prekrškovni organi, podatkov o vloženih pravnomočnih obtožnicah in izdanih nepravnomočnih sodbah, ki jih vodi pristojno sodišče ter na podlagi podatkov evidenc, ki jih vodi davčni organ o zapadlih neplačanih davčnih obveznostih in o davčnih prekrških ter so označeni kot davčna tajnost.

22. Iz spisovnega gradiva izhaja, da tožena stranka pred izdano odločbo ni ugotavljala nobene izmed navedenih okoliščin, zaradi česar je tudi neutemeljeno naredila zaključek glede tožnikove domnevno kazenske odgovornosti oziroma dejstva, da se ne podrejal pravnemu redu RS. Samo prepis zakonskega besedila v odločbo namreč ni dovolj za konkretizacijo obrazložitve odločbe in razlogov zavrnitve, prav tako pa tožena stranka z nobenimi pravno relevantnimi dejstvi in dokazi v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni pojasnila zakaj vlagatelj ne izpolnjuje katerega izmed pogojev iz 55. člena ZTuj-2, temveč je navedena zakonska določila v obrazložitvi odločbe zgolj prepisala, kakor tudi posamezne navedbe iz spisovnega gradiva, ki pa jih ni ovrednotila in obrazložila na način, da bi opravila presojo vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj za zaključek, kot ga je navedla v izpodbijani odločbi in ko ji to nalagajo določila ZUP pri vodenju samega postopka.

23. Sodišče na tem mestu pripominja, da je tožena stranka v obrazložitvi odločbe navedla tudi, da na podlagi prve alineje prvega odstavka 56. člena ZTuj-2 razveljavlja enotno dovoljenje za prebivanje in delo, česar pa ni navedla v izreku izpodbijane odločbe, zaradi česar navedena odločitev ni mogla imeti pravnih posledic.

24. Glede na dejstvo, da je bila v času vodenja tega upravnega spora dne 11. 11. 2020 pred Okrajnim sodiščem v Celju izdana tudi sodba III K 57931/2017, s katero je bil tožnik (vlagatelj) oproščen suma storitve kaznivega dejanja ponarejanja listin po tretjem odstavku 251. člena Kazenskega zakonika, bo morala tožena stranka pri ponovnem odločanju, ob presoji ostalih pogojev, upoštevati tudi to dejstvo, kot odločitev o predhodnem vprašanju, saj je bila predhodna odločitev tožene stranke vsaj glede predhodnega vprašanja, preuranjena.

25. Na podlagi vsega navedenega je tožena stranka v postopku tako storila bistveno kršitev pravil postopka, saj je odločila o zadevi v času teka reševanja predhodnega vprašanja, prav tako pa izpodbijane odločbe ni ustrezno obrazložila, s čimer je bila tožniku kot vlagatelju kršena pravica do izjave in v posledici do ustrezne obrambe in so bila tako kršena pravila poštenega postopka.

26. Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen EKČP)

. Pri navedenem je treba posebej izpostaviti, da ima stranka v postopku pred organom šele s pravico do zaslišanja in ustrezne obrazloženosti odločbe možnost braniti se, zavarovati in uveljaviti svoje pravice določene z zakonom in tudi zavarovati koristi, kar je bistveno pri izvedbi upravnega postopka, ki mora tako kot drugi postopki prav tako teči po pravilih poštenega postopka. Vodenje poštenega postopka s strani upravnega organa pa ne pomeni zgolj zavzetje stališč stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov

, kar pa je mogoče zagotoviti samo, kolikor je odločba ustrezno obrazložena, torej na način, da lahko stranka do dokazov in navedb odločevalca zavzame ustrezno stališče in se tudi ustrezno brani. Kolikor so v obrazložitvi odločbe navedena zgolj zakonska določila brez dokazov, ki utemeljuje odločitev organa odločanja, ustrezna obramba stranke ni mogoča, s tem pa je kršena pravica do poštenega postopka, saj je obrazloženost odločbe bistveni del pravice do poštenega postopka, ki jo tožniku zagotavlja 22. člen Ustave. Z njo je upravni organ dolžan na konkreten način in z zadostnimi argumenti opredeliti razloge, na podlagi katerih je sprejel svojo odločitev. Pri tem ni nujno, da je odgovor na vsak argument stranke vedno izrecen, saj je v določenih primerih iz drugih navedb v obrazložitvi razvidno, da se je organ seznanil z argumenti stranke, in da jih je obravnaval, kljub temu pa mora odgovoriti na navedbe stranke, ki so dopustne in dovolj argumentirane, kar je bilo v danem primeru izkazano (s seznanitvijo o vloženi kazenski ovadbi in teku kazensko preiskovalnih dejanj, ki še niso bila zaključena), da se je do njih mogoče opredeliti, ki niso očitno neutemeljene, in ki za odločitev, ob razumni presoji upravnega organa, niso nepomembne. Za zagotovitev pravice do poštenega postopka, kot tudi za zagotovitev zaupanja v delo upravnega organa je namreč velikega pomena, da stranka še posebej, če njenemu zahtevku ni bilo ugodeno oziroma če je zavrnjen lahko spozna, da se je organ z njenimi argumenti seznanil in jih obravnaval, in da ne ostane v dvomu ali jih morda ni enostransko prezrl. Ustrezna obrazložitev je hkrati tudi pogoj za preizkus razumnosti sprejete odločitve.

27. V prvem odstavku 148. člena Zakona o splošnem upravnem posotpku (ZUP) je med drugim določeno, da mora organ, ki vodi postopek, le tega prekiniti, če se predhodno vprašanje nanaša na obstoj kaznivega dejanja. Glede na dejstvo, da je bil v času odločanja organa v teku kazensko preiskovalni postopek, zaradi katerega je tožena stranka s sklepom postopek tudi prekinila, bi morala nedvomno z odločitvijo počakati do zaključka predmetnega postopka. Obstoj kaznivega dejanja je namreč vprašanje, o katerem je pristojno odločati kazensko sodišče, ne pa civilno sodišče ali upravni organ, ker gre sicer za poseg v ustavno domnevo nedolžnosti do pravnomočne kazenske obsodbe

28. Odločanje o zadevi pred rešitvijo predhodnega vprašanja in neustrezna obrazloženost odločbe ter v posledici napačna uporaba materialnega prava predstavljata, skladno s 4. točko prvega odstavka 237. člena ZUP, absolutno bistveno kršitev določb postopka v upravnem postopku, zaradi česar je sodišče izpodbijani upravni akt odpravilo in zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovno odločanje (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Ker je bilo že iz izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi, je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave.

29. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 toženka dolžna tožnici povrniti stroške postopka zastopanja po odvetniku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnica upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR. Te stroške z morebitnimi zakonskimi zamudnimi obrestmi je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

Enako izhaja iz sodbe VSRS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, točka 8 obrazložitve.

Enako izhaja iz Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan, E. in Androjna, V. GV založba 2017, str. 88 in 89.

Enako izhaja iz Komentarja ZUP, k 148. členu, UL RS, Ljubljana 2020, str. 144.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 55

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.