UPRS Sodba I U 1720/2019-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-28

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Petra Hočevar

okoljevarstveno soglasje - obnova postopka - stranka v postopku - pravni interes

Iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP stranka ne more predlagati obnove postopke, če je tak razlog brez uspeha uveljavljala v že končanem prejšnjem postopku (četrti odstavek 261. člena ZUP). Zato tudi ne drži, da se toženka ne bi smela sklicevati na razloge iz sklepa o zavrnitvi tožnikove zahteve za udeležbo v postopku št. 35400-241/2017-27 z dne 24. 10. 2018.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

III. Zahtevek družb A. d. o. o. - v likvidaciji, in B., d. o. o., za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel tožnikov predlog za obnovo postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja za gradnjo stanovanjsko poslovne stavbe C. (1. točka izreka) ter ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi navaja, da tožnik v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja ni bil stranka ali stranski udeleženec, zato lahko obnovo tega postopka predlaga le iz razloga po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ugotavlja, da je pred vložitvijo obravnavane vloge tožnik podal zahtevo za vstop v postopek, ki je bila s sklepom št. 35400-241/2017-27 z dne 24. 10. 2018 zavrnjena. Ker tožnik navaja iste razloge za vstop v postopek, do katerih se je upravni organa v tem sklepu torej že opredelil, ugotavlja, da tožnik ni izkazal pravnega interesa za udeležbo v postopku, zato ni upravičen predlagatelj za obnovo upravnega postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja (261. člen ZUP).

3. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep.

4. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je zoper izdano okoljevarstveno soglasje vložil pritožbo, upravna organa pa sta to neutemeljeno obravnavala kot predlog za obnovo postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja, s čimer se mu jemlje pravica do pravnega sredstva, kar je v nasprotju z določbami Aarhuške konvencije

in Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (v nadaljevanju Direktiva 2011/92/EU) ter sodno prakso Sodišča Evropske unije

(v nadaljevanju SEU). Meni namreč, da lahko v skladu z določbami navedenih pravnih aktov zoper predmetno okoljevarstveno soglasje uveljavlja vse pritožbene oziroma obnovitvene razloge ne glede na to, ali mu je bil priznan status stranskega udeleženca v postopku izdaje tega okoljevarstvenega soglasja. Navaja, da s sklicevanjem na notranje predpise države članice ni dovoljeno efektivno izničiti oziroma izvotliti določb prava EU, zato toženki očita nedopustno sklicevanje na drug postopek (tj. odločanje o njegovi udeležbi v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja). S tem se onemogoči effet utile (koristni učinek) in krši 47. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina), 6. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) in 23. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS). Navaja še, da bi toženka morala upoštevati tudi stališče iz sodb SEU v zadevah Kühne GrupHeitz, C-453/00 in Incyte, C-492/16, v skladu s katerim je drugačna sodna praksa SEU razlog za obnovo upravnega postopka,

zato bi toženka morala upoštevati stališče iz sodbe SEU v zadevi Protect, C-664/15, in postopek obnoviti. Opozarja, da v konkretnem primeru ne gre za situacijo iz petega odstavka 235. člena ZUP, ko stranka ali stranski udeleženec ni vedel za tek postopka. S takim ravnanjem toženke mu je zato odvzeta pravica do rednega pravnega sredstva. Z odločanjem o njegovi vlogi kot pritožbi bi se mu namreč omogočila vsebinska obravnava njegovih ugovorov zoper okoljevarstveno soglasje. Toženki očita še, da je okoljevarstveno soglasje izdala, preden je bilo pred naslovnim sodiščem odločeno o vprašanju udeležbe v postopku, potem pa je to okoliščino, tj. da je soglasje že izdano, uporabila kot razlog za zavrnitev udeležbe, s čimer mu onemogoča vstop v postopek. Sodišču zato predlaga, naj izpodbijani sklep in drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje, podrejeno naj njegovemu predlogu za obnovo postopka ugodi. Hkrati uveljavlja povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka je sodišču poslala upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa ni posebej odgovorila. Prizadeti stranki skupaj v odgovoru na tožbo sodišču predlagata, naj tožbo zavrne. Hkrati vlagata zahtevek za povrnitev stroškov postopka.

7. V obravnavanem upravnem sporu tožnik izpodbija odločitev, s katero je toženka njegovo pritožbo zoper predmetno okoljevarstveno soglasje obravnavala kot predlog za obnovo postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja in ga zavrgla.

8. Iz petega odstavka 235. člena ZUP izhaja, da se v primeru, če se stranka, ki ni bila udeležena v postopku, pritoži takrat, ko je pritožbeni rok že potekel za vse stranke, ki so bile udeležene v postopku ali so se stranke že odpovedale pravici do pritožbe, pritožba obravnava kot predlog za obnovo postopka. Ta določba se nanaša izključno na „stranko, ki ni bila udeležena v postopku“, kar smiselno pomeni, da se nanaša izključno na obnovitveni razlog iz 9. točke 260. člena ZUP, torej na primer, ko osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, ta možnost ni bila dana.

9. Iz podatkov upravnega spisa in vpisnika tukajšnjega sodišča izhaja, da je tožnik že tekom postopka izdaje predmetnega okoljevarstvenega soglasja vložil zahtevo za udeležbo v postopku, vendar je bila njegova zahteva zavrnjena s sklepom prvostopenjskega upravnega organa št. 35400-241/2017-4 z dne 7. 9. 2017, ki ga je naslovno sodišče s sodbo I U 43/2018 z dne 10. 4. 2018 odpravilo. V ponovljenem postopku je bila njegova zahteva ponovno zavrnjena s sklepom št. 35400-241/2017-27 z dne 24. 10. 2018, ki ga je naslovno sodišče s sodbo I U 165/2019 z dne 9. 5. 2019 potrdilo, vendar je Vrhovno sodišče RS s sklepom X Ips 34/2019 z dne 28. 11. 2019 tožnikovi reviziji ugodilo, sodbo Upravnega sodišča I U 165/2019 z dne 9. 5. 2019 razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje. V novem sojenju je naslovno sodišče tožbo s sodbo I U 1934/2019 z dne 16. 1. 2020 ponovno zavrnilo, kar pomeni, da je postala odločitev o zavrnitvi tožnikove zahteve za udeležbo v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja pravnomočna.

10. Tožniku torej v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja ni bila priznana udeležba v postopku. Iz podatkov upravnega spisa in vpisnika tukajšnjega sodišča tako izhaja, da je bila v trenutku izdaje predmetnega okoljevarstvenega soglasja odločitev o zavrnitvi tožnikove udeležbe dokončna, v trenutku izdaje izpodbijanega sklepa pa je bila tudi pravnomočna. Dne 20. 9. 2018 je tožnik vložil še pritožbo zoper to okoljevarstveno soglasje, tj. po preteku pritožbenega roka za stranke v postopku, kar izhaja tudi iz njegove vloge z dne 24. 9. 2018, v kateri je ravno iz tega razloga upravni organ pozval, naj njegovo pritožbo z dne 20. 9. 2018 obravnava kot predlog za obnovo postopka po določbi petega odstavka 235. člena ZUP. Glede na navedeno ne drži tožbena trditev, da je toženka njegovo pritožbo brez njegove zahteve obravnavala kot predlog za obnovo postopka. Prav tako na odločitev ne vpliva okoliščina, da je bilo tožniku predmetno okoljevarstveno soglasje vročeno, saj kot sam navaja, je to pridobil na podlagi pravil o dostopu do informacij javnega značaja, v tožbi pa niti ne trdi, da je od toženke na podlagi določb ZUP sploh zahteval vročitev odločbe, niti to ne izhaja iz upravnega spisa. Za odločitev v zadevi pa ni bistveno, da je tožnik za tek postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja vedel, saj njegov predlog za obnovo postopka ni bil zavržen iz tega razloga, niti to ni vplivalo na odločitev o izpolnjevanju drugih pogojev za obnovo postopka.

11. Ker bi bilo treba v situaciji, če bi sodišče odpravilo sklep o zavrnitvi tožnikove zahteve za udeležbo, odpraviti tudi okoljevarstveno soglasje oziroma bi iz tega razloga bilo treba tožnikovemu predlogu za obnovo postopka ugoditi,

v konkretnem primeru ni bilo poseženo v tožnikovo pravico do pravnega varstva, ker je bilo okoljevarstveno soglasje izdano pred odločitvijo o tožnikovi udeležbi v tem postopku. Ne drži tudi tožbena trditev, da je bila tožniku iz tega razloga zavrnjena udeležba v postopku, saj iz zgoraj navedenih sodb naslovnega sodišča izhaja, da je to vplivalo le na njegove ugovore zoper okoljevarstveno soglasje, ki so del vsebinske presoje tega soglasja, teh pa tožnik nima pravice vlagati, dokler mu udeležba ni priznana.

12. V zadevi tudi niso izpolnjeni pogoji za obnovo postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja iz razloga odločitve SEU, saj v obravnavanem primeru ne gre za situacijo iz sodbe SEU v zadevah Kühne GrupHeitz, C-453/00 in Incyte, C-492/16. Naslovno sodišče tako v sodbi I U 43/2018 z dne 10. 4. 2018 kot v zadevi I U 165/2019 z dne 9. 5. 2019 ni razlagalo določb Direktive 2011/92/EU in Aarhuške konvencije drugače, kot izhaja iz sodbe SEU v zadevi Protect, C-664/15 z dne 20. 12. 2017, poleg tega je naslovno sodišče obe navedeni sodbi izdalo po sprejemu sodbe SEU v zadevi Protect, C-644/15.

13. Tožniku je bilo namreč v postopku, ki se je končal s sklepom št. 35400-241/2017-27 z dne 24. 10. 2018, omogočeno, da izkaže pravni interes za udeležbo v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja. Prav tako je imel tožnik zoper odločitev o zavrnitvi njegove zahteve za udeležbo zagotovljeno sodno varstvo, saj je sodišče njegovo tožbo zoper ta sklep obravnavalo po vsebini. Iz omenjene sodne prakse SEU pa ne izhaja, da bi imel tožnik kljub temu, da ni izkazal pravnega interesa za sodelovanje v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, možnost izpodbijati to okoljevarstveno soglasje.

14. To tudi ne izhaja iz Direktive 2011/92/EU in Aarhuške konvencije, na kateri se tožnik sklicuje. Prvi odstavek 11. člena Direktive 2011/92/EU glede pogojev za dopustnost pravnega sredstva članov „zadevne javnosti“ v smislu člena drugega odstavka prvega člena te direktive navaja dva primera. Dopustnost pravnega sredstva je lahko tako odvisna od „zadostnega interesa“ ali od obstoja „kršitve pravice“, odvisno od tega, kateri od teh pogojev je predviden v nacionalni zakonodaji. Zadevno določbo je treba razlagati ob upoštevanju ciljev Aarhuške konvencije, ki je želela člane zadevne javnosti, ki imajo zadosten pravni interes ali uveljavljajo kršeno pravico, vključiti v ohranjanje, varovanje in izboljševanje kakovosti okolja in varovanje človekovega zdravja

. V skladu s tretjim odstavkom tega člena države članice opredelijo, kaj pomeni zadosten interes oziroma kršitev pravice skladno s ciljem omogočiti zadevni javnosti širok dostop do pravnega varstva. V zvezi s tem drugi odstavek 9. člena Aarhuške konvencije določa, da se to, kaj sta zadosten interes in kršitev pravice, določi „v skladu z zahtevami notranjega prava in skladno s ciljem te konvencije, da se s to konvencijo daje vključeni javnosti širok dostop do pravnega varstva“. Ob upoštevanju tega cilja se izvajanje tega pogoja dopustnosti ureja z nacionalnim pravom. Države članice imajo tako široko polje proste presoje za ugotovitev, kaj je „zadosten interes“ oziroma „kršitev pravice“ (glej sodbo Gruber C-570/13).

15. Iz navedenih določb izhaja, da je pogojevanje udeležbe v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja s pravnim interesom posameznika, s čimer je izključeno vlaganje actio popularis, skladno z omenjeno direktivo in Aarhuško konvencijo.

To pomeni, da bi tožnik lahko izpodbijal predmetno okoljevarstveno soglasje le v primeru, če bi bil tudi del „zadevne javnosti“, torej če bi bilo ugotovljeno, da izkazuje pravni interes za vstop v ta postopek. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe SEU C-570/13. To pomeni, da mora tožnik najprej doseči udeležbo v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, kar je predmet izpodbijanega sklepa.

16. Sodišče je v zadevi I U 1934/2019 tudi opozorilo na stališče v sodbi Sodišča EU v zadevi C-197/18, v skladu s katerim je treba, da bi se ugotovilo, ali kršitev obveznosti iz tam obravnavane direktive neposredno zadeva fizične in pravne osebe, kakršne so tožeče stranke v postopku v glavni stvari, preučiti namen in upoštevne določbe predmetne direktive. Pri tem je pojasnilo, da zgolj prekoračitev ali nevarnost prekoračitve tam določenega praga onesnaženosti neposredno zadeva fizične ali pravne osebe (in to le tiste, ki jim prekoračitev tam navedenega praga preprečuje možnost običajne uporabe vode iz njihovih zajetij ali jih vsaj prisili k porabi stroškov za njihovo čiščenje - 44. točka obrazložitve). Sodišče je tako v obravnavani zadevi ugotavljalo, ali nameravani poseg lahko vpliva na tožnikove pravice in pravne koristi, upoštevaje dokazni standard, kot ga je postavilo Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 34/2019 z dne 28. 11. 2019 in ugotovilo, da tožnik pravnega interesa za vstop v postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja ni izkazal.

17. Sodišče pripominja, da iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP stranka ne more predlagati obnove postopke, če je tak razlog brez uspeha uveljavljala v že končanem prejšnjem postopku (četrti odstavek 261. člena ZUP). Zato tudi ne drži, da se toženka ne bi smela sklicevati na razloge iz sklepa o zavrnitvi tožnikove zahteve za udeležbo v postopku št. 35400-241/2017-27 z dne 24. 10. 2018.

18. Toženka je torej pravilno zaključila, da pogoji za obnovo postopka niso izpolnjeni, saj tožnik ni izkazal pravnega interesa za sodelovanje v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja. Iz enakega razloga bi bilo tožnikovo vlogo treba zavreči kot nedovoljeno tudi v primeru, če bi jo upravni organ obravnaval kot pritožbo (2. točka drugega odstavka 237. člena v povezavi z drugim odstavkom 240. člena ZUP). To pomeni, da upravni organ predmetne vloge ne bi obravnaval po vsebini, tudi če bi jo obravnaval kot pritožbo, zato tožniku s tem, ko je njegovo vlogo obravnaval kot predlog za obnovo postopka tudi ni bila odvzeta pravica do rednega pravnega sredstva, saj bi bila ta vloga ob neizkazanem pravnem interesu v vsakem primeru zavržena.

19. Zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Kot izhaja iz gornje obrazložitve, tožnik ne uveljavlja nobenih dokazov, ki bi bili relevantni za odločitev v tem upravnem sporu. Sodišče je zato v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

20. Odločitev o tožnikovih stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

21. Odločitev o stroških prizadetih strank je sodišče sprejelo na podlagi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki urejajo povrnitev stroškov stranskemu intervenientu (glej sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015) in se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 v upravnem sporu uporabljajo za vprašanja postopka, kolikor ZUS-1 ne ureja drugače. ZPP določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe (načelo uspeha), povrniti nasprotni stranki in njenemu interveninetu stroške postopka (prvi odstavek 154. člena ZPP). Povrnejo se samo potrebni stroški, o čemer odloči sodišče po presoji vseh okoliščin (prvi odstavek 155. člena ZPP). Prizadeti stranki sta sodišču posredovali skupni odgovor na tožbo, vendar sodišče ocenjuje, da ta ni bil pomemben za razjasnitev zadeve oziroma ni vplival na odločitev sodišča. Sodišče je odločitev v konkretni zadevi sprejelo izključno na podlagi listin upravnega spisa, pri tem pa navedbe prizadetih strank v odgovoru na tožbo na to odločitev niso vplivale oziroma k njej niso pripomogle. Sodišče je zato zahtevek prizadetih strank za povrnitev stroškov postopka, na podlagi prvega odstavka 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, zavrnilo.

Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija).

Glej sodbi SEU v zadevah Protect, C-644/15.

Glej zadevo Vrhovnega sodišča RS I Up 84/2016.

Glej npr. sodbi SEU Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen C-15/09 in Gemeinde Altrip in drugi C-72/12.

Glej še sodbo SEU v zadevi Komisija proti ZR Nemčiji C-137/14.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 260, 260-9, 261, 261/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.