UPRS Sodba III U 236/2018-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-21

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

stroški postopka - stroški upravnega postopka - stranski udeleženec - umik pravnega sredstva

Udeležba stranskega udeleženca v postopku (z vidika stroškov upravnega postopka) pomeni, da mora ta v postopku nositi stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. Stranski udeleženec v postopku namreč ne uveljavlja materialno pravnega zahtevka, ampak se mu z udeležbo omogoča zaščita njegovega pravno varovanega položaja. Z novelo zakona, ki ureja upravni postopek (ZUP-C), je zakonodajalec dodal posebno pravilo, ki se nanaša na povračilo stroškov stranskega udeleženca, in s katerim je zakonodajalec ločil položaj stranskega udeleženca od položaja stranke oziroma stranke z nasprotnim interesom.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota ... (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom odločila, da se A.A. (v nadaljevanju tožnik ali pritožnik) v upravnem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo stanovanjskega objekta na parc. št. ... in ..., obe k.o. ..., ki je bil začet na zahtevo investitorja B.B. in zaključen s sklepom o ustavitvi, št. 351-179/2010-47 z dne 17. 12. 2017, stroški v višini 158,40 EUR in stroški upravne takse za pritožbo v višini 16,81 EUR, ne povrnejo.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je prvostopenjski organ navedel, da je investitor B.B. dne 6. 4. 2010 vložil zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo stanovanjskega objekta. Postopek v predmetni zadevi je bil voden daljše časovno obdobje od leta 2010 dalje. Med tekom tega postopka se je pri Okrajnem sodišču v ... vodila nepravdna zadeva št. N 100/2010, ki se je zaključila s sklenjeno sodno poravnavo med investitorjem, Mestno občino ... in stranko tožnikom ter je obsegala tudi poravnavo glede stroškov postopka. Investitor B.B. je nato pri Upravni enoti podal pisni umik svoje zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, zato je bil izdan sklep o ustavitvi, št. 351-179/2010-57 z dne 7. 12. 2017. Tožnik v upravnem postopku ni bil udeležen niti kot stranka niti kot stranka z nasprotnim interesom, saj je v postopku nastopal na podlagi 1. točke drugega odstavka 62. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in zato do stroškov postopka na podlagi šestega odstavka 114. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni upravičen.

3. Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 35108-47/2012/4 z dne 23. 7. 2018 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa. V obrazložitvi je navedlo, da je bil pritožniku v upravnem postopku priznan status stranskega udeleženca, pritožnik se je upravnega postopka udeleževal zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi kot stranski udeleženec, ki ga v upravnem postopku ni mogoče enačiti s stranko z nasprotujočim interesom. Na podlagi prvega odstavka 114. člena ZUP in drugega odstavka 116. člena ZUP zato ni upravičen do povračila stroškov postopka,

4. Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb upravnega postopka, ki je vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa. V tožbi navaja, da prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da v postopku ni bil udeležen kot stranka z nasprotnim interesom, kar pa v obravnavanem primeru ni pomembno, saj svojega zahtevka za povračilo stroškov ne opira na prva dva stavka prvega odstavka 114. člena ZUP, ampak na določbo četrtega stavka prvega odstavka 114. člena ZUP, ki obravnava položaj in pravico do povračila stroškov stranskega udeleženca. Da je bil v postopku stranski udeleženec, med drugim izhaja tudi iz odločb prvostopenjskega organa, izdanih v predmetnem postopku, v katerih je poimenovan in obravnavan kot stranski udeleženec. Poleg tega ne gre spregledati, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije z odločbo št. U-I-165/2009-34 z dne 3. 3. 2011 razveljavilo prvi in drugi odstavek 62. člena ZGO-1, na katerega se v izpodbijanem sklepu sklicuje upravni organ in se zato glede udeležencev, upravičenih do sodelovanja v postopku, uporabljajo določbe ZUP, ki zlasti v 43., 142. in 143. členu določajo možnost zainteresiranih oseb, kot je v obravnavanem primeru tudi sam, da v postopku sodelujejo kot stranski udeleženci. Posledično se tudi za povračilo stroškov stranskih udeležencev v takih postopkih uporabljajo določbe ZUP, konkretno določba četrega stavka prvega odstavka 114. člena tega zakona. Glede na navedbo v izpodbijanem sklepu, da v postopku ni bil udeležen kot stranka z nasprotnim interesom, očitno tudi prvostopni upravni organ šteje, da se postopka udeležuje kot stranski udeleženec. Očita, da v sklepu ni pojasnjeno, zakaj kljub dejstvu, da mu je bil priznan položaj in interes stranskega udeleženca, čigar pravico do povračila stroškov določa četrti stavek prvega odstavka 114. člena ZUP, ni upravičen do povračila priglašenih stroškov. Glede na tretji in četrti stavek prvega odstavka 114. člena ZUP, bi se moral upravni organ namreč jasno in nedvoumno opredeliti, kakšen je bil njegov zahtevek v postopku in zakaj je ali ni z njim uspel. Ker izpodbijani sklep o tem nima ustreznih in jasnih razlogov, ga ni mogoče preizkusiti, to pa predstavlja bistveno kršitev pravil postopka.

5. V zvezi z ugotovitvijo, da je bila pri Okrajnem sodišču v ... v nepravdnem postopku št. N 100/2010 za ureditev meje med parcelami investitorja, tožnika in Mestne občine ... sklenjena poravnava, po kateri krije vsak udeleženec svoje stroške postopka, skupne stroške postopka, nastale zaradi plačila sodne takse in stroškov sodnega izvedenca pa krijeta B.B. in tožnik po enakih delih, navaja, da se ta dogovor nanaša na sodni postopek in ga ni mogoče raztegniti na upravni postopek. Dejstvo, da je bil upravni postopek zaključen s sklepom o ustavitvi po tem, ko je investitor B.B. podal umik svoje vloge, kar še dodatno utemeljuje njegovo zahtevo za vračilo stroškov, ki so mu nastali v predmetnem postopku, saj šesti odstavek 114. člena ZUP določa, da če se postopek ustavi zaradi umika zahteve stranke, na zahtevo katere je bil postopek uveden, trpi slednja vse stroške, ki so nastali do ustavitve postopka.

6. V zvezi s plačilom upravne takse za pritožbo z dne 28. 8. 2012 zoper odločbo in sklep, št. 351-179/2010-29 z dne 9. 8. 2012 v višini 16,81 EUR navaja, da je bilo z odločbo Ministrstva za infrastrukturo in prostor njegovi pritožbi ugodeno in je bila izpodbijana odločba vrnjena prvostopenjskemu organu v nadaljnje postopanje, zato bi mu moral upravni organ, skladno z določbo prvega odstavka 17. člena ZUP, ta znesek vrniti, kar je pravočasno zahteval že v sami pritožbi.

7. Prizadeta stranka se v odgovoru na tožbo, ki ga je podala po svoji pooblaščenki odvetnici C.C., pridružuje razlogom za zavrnitev priznanja priglašenih stroškov tožnika ter dodatno navaja, da gre v konkretni zadevi za stroške geodeta D.D., ki je izdelal neke vrste "tehnično poročilo", v katerem prihaja v nasprotje s certifikatom, ki ga je sam izdelal v potrditev geodetskega načrta, št. 118/2009 z dne 20. 9. 2009 in ga je plačal investitor. Takšne naročene elaborate je treba v postopku šteti kot enostranske navedbe stranke in jih ni mogoče šteti za potrebne upravičene stroške. Angažirani geodet v "strokovnem mnenju" tudi ni navedel ničesar relevantnega za odločitev v upravni zadevi. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. Iz upravnega spisa in iz izpodbijane odločbe izhaja, da je investitor B.B. z vlogo z dne 6. 4. 2010 zahteval izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo stanovanjskega objekta na parc. št. ... in ..., obe k.o. .... V postopku izdaje gradbenega dovoljenja je bil tožniku nesporno priznan status stranskega udeleženca, ker se je med postopkom kot sporno postavilo vprašanje poteka meje med par. št. ... in sosednjo parc. št. ... obe k.o. ..., ki je v lasti tožnika. Upravni postopek je bil zato s sklepom prvostopenjskega organa z dne 8. 6. 2011 prekinjen. Med tožnikom in toženo stranko ni sporno, da je bila o spornem vprašanju meje pred Okrajnim sodiščem v ... v zadevi opr. št. N 100/2010 dne 5. 7. 2016 med tožnikom in investitorjem sklenjena sodna poravnava. V zadevi tudi ni sporno, da je investitor dne 20. 11. 2017 pri prvostopenjskem organu svoj zahtevek umaknil, zato je ta s sklepom dne 7. 12. 2017 postopek ustavil.

10. Prvi odstavek 114. člena ZUP določa, da če je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, krije stroške stranka, ki je povzročila postopek, pa se je ta končal v njeno škodo. Če je v takem primeru katera od strank deloma zmagala s svojim zahtevkom, trpi del stroškov v sorazmerju s tistim delom svojega zahtevka, s katerim ni zmagala. Če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. Če pa je s svojim zahtevkom uspel, krije stroške stranka, na zahtevo katere se je postopek začel, razen osebnih stroškov.

11. Udeležba stranskega udeleženca v postopku z vidika stroškov upravnega postopka pomeni, da mora v postopku nositi stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. Taka zakonska opredelitve ni povsem jasna. Stranski udeleženec v postopku namreč ne uveljavlja materialno pravnega zahtevka, ne odloča se o njegovi materialni pravici, ampak se mu z udeležbo omogoča zaščita njegovega pravno varovanega položaja. Zato o uspehu v zvezi z materialno pravnim zahtevkom, ni mogoče govoriti. Stranski udeleženec lahko uspe le s procesno pravnim zahtevkom, na primer z zahtevo za vstop v postopek, s pritožbo ali zahtevkom za izredno pravno sredstvo

. Ker je prvostopenjski organ tožniku priznal status stranskega udeleženca, zato do zahtevanih stroškov ni upravičen.

12. V konkretnem primeru pa je treba upoštevati še določbo drugega odstavka 116. člena ZUP, ki določa, da če je postopek ustavljen zaradi umika zahteve ali pravnega sredstva, lahko stranka z nasprotnim interesom, ki je imela s tem stroške, zahteva povrnitev stroškov v osmih dneh od dneva, ko je prejela sklep. V sklepu jo je treba na to opozoriti.

13. Glede na že navedeno razlikovanje med stranko z nasprotnim interesom in stranskim udeležencem, ki v postopku ne uveljavlja materialno pravnega zahtevka oziroma se v postopku ne odloča o njegovi materialni pravici, ampak se mu z udeležbo omogoča zaščita njegovega pravno varovanega položaja, stranski udeleženec ne more zahtevati povrnitev stroškov, ki se ne nanašajo na urejanje situacije, ko v postopku sodeluje kot stranski udeleženec. Slednji v postopku nastopa zaradi zaščite svojega pravnega interesa, ki je največkrat res nasproten interesu stranke. Stranski udeleženec lahko uspe le s procesno pravnim zahtevkom, na primer z zahtevo za vstop v postopek, s pritožbo ali zahtevkom za izredno pravno sredstvo, in mu v tem primeru gredo stroški, ki se nanašajo na tovrstni zahtevek

, za kar pa kot je bilo že pojasnjeno, v konkretnem primeru ne gre. Tožnik v tožbi niti ne zatrjuje niti ne dokazuje, da bi zahtevani stroški nastali v zvezi z njegovim procesno pravnim zahtevkom. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 73/04, ZUP-C) je bilo dodano posebno pravilo, ki se nanaša na povračilo stroškov stranskega udeleženca, ki je vstopil v postopek. Da je s tem zakonodajalec, kar se tiče stroškov, ločil položaj stranskega udeleženca od položaja stranke oziroma stranke z nasprotnim interesom, izhaja tudi iz komentarja ZUP

14. V zvezi z ugovorom, ki se nanaša na povračilo stroškov za plačano upravno takso sodišče dodaja, da ima tisti, ki je plačal takso, na podlagi 17. člena Zakona o upravnih taksah (v nadaljevanju ZUT) pravico do vračila takse, med drugim za pritožbo ali drugo pravno sredstvo, če mu je organ ugodil. Po prvem odstavku 18. člena ZUT se preveč plačana taksa, ki je višja od 18,00 EUR, vrne po uradni dolžnosti. Vračilo nižjega zneska preveč plačane takse mora torej zahtevati stranka sama, o vračilu pa odloča organ, ki vodi upravni postopek. Glede na to, da, kakor izhaja iz upravnega spisa in tožbenih navedb tožnika, plačana taksa v obravnavanem primeru ni dosegla navedenega cenzusa, mora vračilo plačane sodne takse zahtevati tožnik (smiselno enako sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 260/2014, 19. odstavek). Glede na navedeno tožnik torej ne more zahtevati vračila zneska v višini plačane upravne takse kot vračilo stroškov postopka. Po oceni sodišča je zato stališče tožnika, ki meni, da so zatrjevani tožbeni razlogi nepravilne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka podani z okoliščinami, na katere se sklicuje, neutemeljeno.

15. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave. Relevantno dejansko stanje zadeve namreč med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), pač pa so sporna vprašanja vsebine prava, kar pa ni predmet dokazovanja na glavni obravnavi. Sodišče zato presoja, da za učinkovito sodno varstvo v zadevi izvedba glavne obravnave ni potrebna.

16. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Sodišče je tako odločitev sprejelo za obe stranki postopka, kot tudi za stranko z interesom. Stranka z interesom je sicer zahtevala, naj ji tožeča stranka povrne stroške postopka, vendar pa je sodišče ocenilo, da z odgovorom na tožbo ni pripomogla k odločitvi (prvi odstavek 155. člena Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Polonca Kovač, Erik Kerševan: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 1. knjiga; Javno podjetje Uradni list Republike Slovenije d.o.o. in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani; Ljubljana; maj 2020; stran 706.

Jerovšek in drugi: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Inštitut za Javno upravo; Ljubljana; 2004, stran 373.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 114, 114/1, 116, 116/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.