UPRS Sodba I U 592/2020-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-02-01

Petra Hočevar (preds.), Borut Smrdel (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen (članica)

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - pravna podlaga za odmero - nesprejetje podzakonskih predpisov - komunalna oprema

Občina mora sprejeti poseben odlok in v njem določiti podlage za odmero komunalnega prispevka v primeru obremenitve obstoječe komunalne opreme. Take vsebine ne vsebuje niti Odlok o komunalnem prispevku v Občini Hoče - Slivnica (na podlagi katerega je z izpodbijano odločbo odmerjen komunalni prispevek) niti Odlok o programu opremljanja. Toženka je vodovodno omrežje zgolj prevzela v upravljanje zaradi izvajanja obvezne gospodarske javne službe, v njegovo izgradnjo pa ni vložila nobenih proračunskih sredstev. Utemeljen je tožbeni ugovor, da toženka komunalnega prispevka na tej podlagi ni upravičena odmeriti, če v izgradnjo komunalne opreme, za katero je komunalni prispevek odmerila, ni vložila nobenih sredstev (ampak ga je zgolj prevzela v upravljanje).

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Hoče - Slivnica, Občinske uprave, št. 42601-022/2020 z dne 19. 2. 2020, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

1. Toženkina občinska uprava je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijano odločbo tožniku po uradni dolžnosti odmerila komunalni prispevek v višini 527,51 EUR za priključitev na obstoječo komunalno opremo - vodovodno omrežje, za stavbo št. ..., ki se nahaja na parc. št. ..., k.o. 699 Hočko Pohorje. V obrazložitvi je prvostopenjski organ navedel, da je Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat RS za okolje in prostor, z odločbo, št. 06182-1009/2016-9 z dne 25. 9. 2017 (v nadaljevanju odločba MOP), toženki naložil, da mora pričeti zagotavljati izvajanje obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja na področju oskrbe s pitno vodo za vse stanovanjske in nestanovanjske objekte na območju Hočkega Pohorja (vodovodni sistem Železničar), kjer se nahaja tudi objekt v lasti tožnika, kot zavezanca. S pravnomočnostjo odločbe MOP je navedeni vodovodni sistem postal javni. Po prevzemu upravljanja je toženka vse lastnike pozvala na predložitev dokazil o morebitno plačanem komunalnem prispevku za priključitev na vodovodni sistem, sama pa tudi pridobila dokumentacijo, ki se nanaša na gradnjo objektov na tem območju in na plačila komunalnega prispevka. Iz prejete dokumentacije je bilo ugotovljeno, da pri gradnji objektov komunalni prispevek, ki se nanaša na priključitev na vodovodni sistem, ni bil poravnan, ker sistem takrat ni bil javen. Odločbo je izdal organ na podlagi 217. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) in petega odstavka 17. člena Odloka o komunalnem prispevku v Občini Hoče - Slivnica (Odlok).

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Nesporno je, da je bil tožnikov objekt po izgradnji priključen na vodovodni sistem, ki ni bil v javnem, temveč v zasebnem upravljanju. Z odločbo MOP je vodovodni sistem postal javen in je začel obremenjevati javno infrastrukturo. Prav tako se je s tem izboljšala komunalna opremljenost zemljišča v lasti tožnika. Tožnikov objekt se je priključil na javni sistem, ne glede na to, da dejanskega preklopa pred objektom ni bilo treba izvesti. Tožnik ni predložil nobenega dokazila o plačilu prispevka, tudi sicer pa se plačilo prispevka Pohorski vzpenjači ne bi moglo smatrati kot plačilo prispevka za javni vodovod, saj je bil takrat sistem v zasebni lasti in toženka z njim ni upravljala.

3. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo. Pojasnjuje, da je bil objekt v njegovi lasti zgrajen leta 1985 in je od izgradnje dalje priključen na obstoječe vodovodno omrežje, kar v izpodbijani odločbi ugotavlja tudi toženka. Vodovod je tako že 35 let obstoječa komunalna oprema zemljišča parc. št. ..., k.o. 699 Hočko Pohorje, na tej parceli stoječ objekt pa se na vodovod ne priključuje na novo, kot v izreku izpodbijane odločbe zmotno zaključuje toženka, pač pa je nanjo že priključen. Toženka je tako napravila napačen sklep o dejanskem stanju, ker je izrek izpodbijane odločbe v neskladju z obrazložitvijo, pa je tudi bistveno kršila pravila upravnega postopka. Ker je komunalna oprema v obliki vodovodnega priključka evidentno obstoječa in ker tožnik tudi ne povečuje zmogljivosti obstoječega objekta ali spreminja njegovo namembnost, tudi ni nobene osnove za odmero komunalnega prispevka v smislu drugega odstavka 220. člena ZureP-2. Okoliščina, da je inšpektorat MOP toženki naložil izvajanje obvezne gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo in da je toženka posledično pričela upravljati z vodovodnim sistemom, pa ni razlog za odmero in plačilo komunalnega prispevka. Izpodbijana odločba je tako nezakonita tudi zaradi napačne uporabe materialnega prava. Tožnik predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi, toženki pa naj sodišče naloži plačilo tožnikovih stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo v celoti nasprotuje tožbenemu zahtevku, tožbene navedbe označuje za zmotne in neutemeljene. Z odločbo inšpektorata MOP je vodovodni sistem Železničar postal javen, s čimer je pričel obremenjevati javno infrastrukturo. Izrek izpodbijane odločbe je pravilen, pravilno je navedena tudi pravna podlaga za obračun komunalnega prispevka. Objekt tožnika od začetka izvajanja obvezne gospodarske javne službe uporablja javni sistem in ne več zasebnega, tako pa se tudi šteje, da se je ta objekt priključil na javni sistem (ne glede na to, da dejanskega preklopa ni bilo treba izvesti) in s tem tudi obremenjuje javno infrastrukturo. Zaradi navedenega se je spremenila tudi komunalna opremljenost stavbnega zemljišča, na katerem stoji tožnikov objekt. To, da sistem do izdaje odločbe MOP ni bil javen ter da tega dela vodovodnega omrežja ni gradila toženka, na izpodbijano odločbo nima nikakršnega vpliva. Iz s strani tožnika predložene dokumentacije sicer nikjer ne izhaja, da bi bil za tožnikovo stavbo kadarkoli plačan komunalni prispevek za priključitev na vodovodno omrežje; plačilo prispevka Pohorski vzpenjači, na katerega se sklicuje tožnik, pa se kot plačilo tega prispevka ne more smatrati, saj je bil vodovod tedaj v zasebni lasti, komunalni prispevek pa lahko odmeri izključno občina. Toženka ima sprejete vse pravne podlage za odmero komunalnega prispevka skladno z 218. členom ZUreP-2, s tem povezane navedbe tožnika pa so zgrešene in napačne. Skladno z Odlokom o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje Občine Hoče – Slivnica (Odlok o programu opremljanja) je namreč obračunsko območje javnega vodovoda določeno enotno za večinski del občine toženke, opremljen z javnim vodovodnim omrežjem, in obsega vse površine na tem območju, ki so po veljavnih prostorskih aktih namenjene poselitvi. V skladu z navedenim tudi zemljišče, na katerem se nahaja tožnikov objekt, zapade pod določila, ki se nanašajo na obračunsko območje vodovoda. Lastniki vodovodnega sistema Železničar tega ne vzdržujejo in ne upravljajo z njim, kar velja tudi za tožnika. Kljub temu, da slednji višine odmerjenega komunalnega prispevka ne izpodbija, toženka izpostavlja, da je odločba pravilna tudi glede te. Toženka kot dokaz v potrditev upravičenosti zaračunavanja komunalnega prispevka prilaga pravno mnenje prof. dr. A. A.

6. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožniku naložil plačilo komunalnega prispevka zaradi priključitve stavbe v njegovi lasti na obstoječo komunalno opremo – vodovodno omrežje. Prvostopenjski organ se je pri tem oprl na določbe ZUreP-2 ter Odloka.

7. Po 217. členu ZUreP-2 je komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo prispevek za obremenitev obstoječe komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini (prvi odstavek). Komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo se odmerja na območju celotne občine (drugi odstavek). Komunalni prispevek za posamezno vrsto obstoječe komunalne opreme se odmeri, kadar se obstoječ ali načrtovan objekt posredno ali neposredno priključi na posamezno vrsto komunalne opreme oziroma prične bremeniti posamezno vrsto komunalne opreme (tretji odstavek). Komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo se določi na podlagi podlag za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo (četrti odstavek). S plačilom komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo je zavezancu zagotovljena možnost priključitve na obstoječo komunalno opremo oziroma možnost njene uporabe (peti odstavek). Šteje se, da so s plačilom komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo poravnani vsi stroški priključevanja objekta na obstoječo komunalno opremo v razmerju do občine, razen gradnje tistih delov priključkov, ki so v zasebni lasti (peti odstavek).

8. V 218. členu ZUreP-2 so navedene podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo, in sicer stroški obstoječe komunalne opreme, preračun stroškov obstoječe komunalne opreme na enoto mere in merila za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo (prvi odstavek). Podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo se določijo za oskrbna območja posamezne vrste obstoječe komunalne opreme na območju celotne občine; oskrbna območja posamezne vrste obstoječe komunalne opreme so poselitvena območja, na katerih se zagotavlja priključevanje oziroma uporaba posamezne vrste obstoječe komunalne opreme (drugi odstavek). Podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo sprejme občinski svet z odlokom (tretji odstavek).

9. Iz citirane določbe 218. člena ZUreP-2 tako izhaja, da mora občina za primer odmere komunalnega prispevka zaradi obremenitve obstoječe komunalne opreme sprejeti odlok in v njem določiti podlage za njegovo odmero. Vsebino takega odloka predpisuje 21. člen Uredbe o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (Uredba o programu opremljanja; slednja velja od 30. 3. 2019). Da bi toženka tak odlok sprejela (in na tej podlagi opravila odmero v obravnavanem primeru), iz izpodbijane odločbe ne izhaja, saj je, kot izhaja iz te, komunalni prispevek odmerila (ob zgoraj citiranih določbah ZUreP-2) na podlagi Odloka, ki je bil sprejet še na podlagi prej veljavnega 79. in 80. člena Zakona o prostorskem načrtovanju - ZPNačrt), ki pa, glede na zgoraj povzeti 218. člen ZUreP-2, ne predstavlja ustrezne podlage za odmero komunalnega prispevka v konkretnem primeru. To pomeni, da izpodbijana odločba temelji na napačni uporabi materialnega prava (1. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1), že iz tega razloga pa treba tožbi ugoditi ter izpodbijano odločbo odpraviti.

10. V odgovoru na tožbo je toženka sicer navedla, da ima sprejete vse pravne podlage po 218. členu ZUreP-2 za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo (poleg Odloka še Odlok o programu opremljanja), s čimer naj bi še dodatno utemeljila izdajo izpodbijane odločbe, kar pa ne vzdrži sodne presoje. Kot že povedano, mora občina sprejeti poseben odlok in v njem določiti podlage za odmero komunalnega prispevka v primeru obremenitve obstoječe komunalne opreme (kot ji to nalaga ZUreP-2 in na njegovi podlagi izdana Uredba o programu opremljanja). Take vsebine (ali uskladitve z ZUreP-2) pa (kot kažejo že datumi uveljavitve teh predpisov s spremembami) ne vsebuje niti Odlok (na podlagi katerega je z izpodbijano odločbo odmerjen komunalni prispevek) niti Odlok o programu opremljanja.

11. Zaradi racionalnejšega vodenja ponovnega postopka sodišče odgovarja še na tožbene ugovore, s katerimi tožnik zatrjuje, da je na obstoječ vodovod priključen že 35 let ter da okoliščina, da je toženka tega prevzela v upravljanje (na podlagi odločbe MOP), ne predstavlja podlage za odmero in plačilo komunalnega prispevka. Smiselno tožnik torej zatrjuje, da toženka ni upravičena zaračunavati komunalnega prispevka za priključitev na vodovodno omrežje, ki ga ni gradila sama, pač pa ga je (že obstoječega) zgolj prevzela v upravljanje.

12. Po 156. členu ZUreP-2 občina zagotavlja gradnjo komunalne opreme; gradnja komunalne opreme se financira iz komunalnega prispevka, proračunskih sredstev občine in drugih virov. Drugi viri financiranja komunalne opreme so proračunska sredstva države, sredstva pridobljena iz različnih skladov in druga finančna sredstva, ki niso komunalni prispevek.

13. Iz ugotovljenega dejanskega stanja, ki izhaja iz izpodbijane odločbe, je razbrati, da je toženka vodovodno omrežje zgolj prevzela v upravljanje (kot navedeno po izdaji odločbe MOP, zaradi izvajanja obvezne gospodarske javne službe), v njegovo izgradnjo pa ni vložila nobenih proračunskih sredstev. Ob upoštevanju citiranih materialnopravnih podlag je tako po presoji sodišča utemeljen tožbeni ugovor, da toženka komunalnega prispevka na tej podlagi ni upravičena odmeriti, če v izgradnjo komunalne opreme, za katero je komunalni prispevek odmerila, ni vložila nobenih sredstev (ampak ga je zgolj prevzela v upravljanje). Komunalni prispevek (ki je po svoji vsebini javna dajatev) je namreč plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme zavezanca/cev občini. Povedano drugače: če občina zagotovi gradnjo nove komunalne opreme ali omogoči zavezancu, da se priklopi na (že zgrajeno) obstoječo komunalno opremo (katere gradnjo je zagotovila občina in tudi sofinancirala), potem je zavezanec (investitor oziroma lastnik objekta, ki se na posamezno komunalno opremo priklaplja), dolžan povrniti občini del stroškov gradnje komunalne opreme s plačilom komunalnega prispevka, če so za to izpolnjeni pogoji po zakonu in sprejeta (podzakonska materialna) podlaga za njegovo odmero. Da bi bili v tem primeru ti pogoji izpolnjeni in sprejeta ustrezna podlaga, pa iz izpodbijane odločbe (kot tudi ugovarja tožnik in kot je sodišče že presodilo zgoraj) glede na ugotovljeno dejansko stanje ne izhaja.

14. Ob upoštevanju predstavljenih ugotovitev je sodišče izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem bo morala toženka, upoštevajoč tretji in četrti odstavek istega člena ZUS-1, sledeč pravnemu mnenju sodišča, ki se tiče uporabe materialnega prava, o zadevi ponovno odločiti.

15. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ob tem pa v postopku ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji.

16. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa v postopku ni zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Zakonske zamudne obresti od priznanih stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

17. Povrnitev stroškov je zahtevala tudi toženka. Stroškovni zahtevek slednje je sodišče zavrnilo po načelu uspeha v pravdi iz 154. člena Zakona o pravdnem postopku, ki se v upravnem sporu uporablja, če ZUS-1 ne določa drugače (22. člen ZUS-1).

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 156, 218

Uredba o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (2019) - člen 21

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.