UPRS Sklep I U 2410/2018-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-30

Andrej Kmecl (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Irena Polak Remškar

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - komunalna oprema - pogodba o opremljanju - ničnost odločbe

78. člen ZPNačrt ureja vsebino in posledice pogodbe o komunalnem opremljanju, s katero se lahko investitor in občina dogovorita, da bo investitor sam zgradil del ali celotno komunalno opremo za zemljišče, na katerem namerava graditi.

I. Odločba o plačilu komunalnega prispevka skladno s Pogodbo o opremljanju stavbnih zemljišč v območju ZN Langusova 2 Občinske uprave Občine Radovljica št. 3541-0180/2018 z dne 21. 5. 2018 se izreče za nično.

II. Tožena stranka je dolžna tožečima strankama povrniti stroške postopka v znesku 15,00 EUR od vročitve tega sklepa, od preteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo na podlagi 78. in 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), 76. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in 15. člena Pogodbe o opremljanju stavbnih zemljišč v območju ZN Langusova 2 št. 34407-0059/2004 z dne 28. 11. 2005 (Pogodba) tožnikoma skladno s to Pogodbo za parc. št. 443/15, k.o. ..., po dokončani gradnji, prenosu zgrajene komunalne opreme in končnem obračunu celotne vrednosti odmeril delež za plačilo v vrednosti 15.701,94 EUR (1. točka izreka), ugotovil, da imata tožnika poravnane obveznosti iz naslova Pogodbe kot akontacijo komunalnega prispevka v znesku 10.414,94 EUR (2. točka izreka), odločil, da sta tožnika dolžna plačati preostali del komunalnega prispevka v znesku 5.287,00 EUR na navedeni podračun v roku 30 dni od vročitve te odločbe (3. točka izreka), da sta tožnika s plačilom vseh obveznosti po Pogodbi za navedeno parcelo oproščena plačila komunalnega prispevka po 143. in 144. členu ZUreP-1, kar velja tudi za vsakokratne pravne naslednike lastništva zemljišča (4. točka izreka) ter da stroškov postopka ni bilo (5. točka izreka).

2. V obrazložitvi opisuje potek izgradnje komunalne opreme v območju ZN Langusova 2 in vse stroške, ki so pri tem nastali, ter ugotavlja, da znašajo skupni stroški investicije 718.462,60 EUR. Po Pogodbi na predmetno zemljišče odpade delež 2,19 % od te vrednosti, torej 15.701,94 EUR. Tožnika sta z akontacijami in skladno s Pogodbo do sedaj poravnala tri obroke v skupnem znesku 10.414,94 EUR. Za plačilo jima tako ostane še znesek 5.287,00 EUR.. Organ je še navedel, da je odločbo na podlagi 15. člena Pogodbe izdal po uradni dolžnosti, zaradi sprememb tolmačenja predpisov na področju odmere komunalnega prispevka, sprememb računovodskih izkazov in sledljivosti.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo zavrnil. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še dodal, da se je prvostopenjski organ skliceval na 78. in 79. člen ZPNačrt in 76. člen ZUreP-1 zgolj zaradi skladnosti Pogodbe s tedaj veljavnimi predpisi, ki so urejali ta postopek. Ker pravno podlago za izdajo izpodbijane odločbe predstavlja četrti odstavek 15. člena Pogodbe in ne navedeni predpisi, teh navedb tožnikov ni presojal.

4. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri navajata, da je organ z uvedbo postopka kršil 126. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP. Določbe 78. in 79. člena ZPNačrt, 76. člena ZUreP-1 ter 15. člena Pogodbe niso pravne podlage za uvedbo postopka po uradni dolžnosti, pri čemer se 78. in 79. člen ZPNačrt izključujeta. Lastniki zemljišč bodisi plačajo komunalni prispevek ali pa z občino sklenejo pogodbo o opremljanju, kot je bilo v konkretnem primeru, ko je bila sklenjena Pogodba. Pravna podlaga za plačilo po Pogodbi je lahko edino pogodba sama, zaradi česar je organ tožnikoma 26. 7. 2013 tudi poslal zahtevek za končno plačilo komunalnega prispevka, ki sta ga zavrnila. Sklicevanje na 15. člen Pogodbe tudi ni pravilno, saj ta določa, da se lahko odmeri komunalni prispevek na podlagi Pogodbe z odločbo po uradni dolžnosti le, če bo to potrebno zaradi sprememb tolmačenja predpisov na področju odmere komunalnega prispevka. Organ niti ne navede, da je prišlo do teh sprememb, niti jih ne obrazloži. Poleg tega je kršil načelo zaslišanja stranke, saj pred izdajo odločbe tožnikoma ni bila dana možnost, da se izjavita o dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločbo, ki tudi ni zadostno obrazložena. Izpolnjeni so tudi razlogi, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega. Gre za spor glede kršitev določb Pogodbe (21. člen Pogodbe) in tako o tej zadevi ni mogoče odločati v upravnem postopku. V nadaljevanju podrobno opisujeta kršitve Pogodbe, zaradi katerih menita, da toženka ni upravičena do nobenega plačila več. Sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo v celoti odpravi; podrejeno, naj jo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru na tožbo povzema potek gradbenih del izgradnje komunalne opreme, vsebino relevantnih določb Pogodbe ter navaja, da so bili stroški investicije znani šele ob zaključku gradnje (2015), zato so bile izdane te odločbe. Ker se v konkretni zadevi odloča o zakonitosti upravnega akta, so navedbe tožnikov v smeri, da gre za spor v zvezi z izvrševanjem pogodbe, brezpredmetne. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Sodišče je izpodbijano odločbo izreklo za nično iz naslednjih razlogov:

7. Po drugem odstavku 37. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče ves čas postopka po uradni dolžnosti pazi na ničnost. Razlogi, iz katerih se odločba izreče za nično, so določeni v prvem odstavku 279. člena ZUP. Tako je po 1. točki nična odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku, po 4. točki pa tista odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila.

8. Iz Pogodbe, na katero se sklicujeta stranki, izhaja, da se je občina z lastniki zemljišč na območju prostorskega akta ZN Langusova 2 (med katerima sta tudi tožnika), dogovorila, da bo komunalno opremila tam navedena nezazidana stavbna zemljišča, tj. da bo zgradila vso načrtovano komunalno infrastrukturo, lastniki zemljišč pa bodo plačali vse v zvezi s tem nastale stroške (11., 12. in 13. člen Pogodbe). V 6. členu Pogodbe so se stranke dogovorile, da bodo zagotovile sredstva za te stroške v sorazmernih deležih (glede na velikost gradbenih parcel), določenih v 5. členu Pogodbe, in sicer za znane predračunske stroške potrebna sredstva (akontacijo) pred pričetkom gradnje, za del stroškov, ki jih bo premostitveno pokril investitor (takse, priključnine, stroške soglasij, stroške upravnih dovoljenj oziroma postopka), pa po enakih deležih na podlagi obračuna stroškov. Po drugem odstavku 9. člena Pogodbe je v vrednosti komunalne infrastrukture (po projektni dokumentaciji K741/04), navedeni v prvem odstavku istega člena, zajeta vsa komunalna oprema oziroma objekti in naprave, ki so potrebni za opremljanje stavbnih zemljišč po ZN Langusova 2, in priključitev na primarno omrežje. V 15. členu Pogodbe je bilo še dogovorjeno, da so lastniki zemljišč kot bodoči graditelji po izpolnitvi te pogodbe oproščeni komunalnega prispevka po 143. členu ZUreP-1 in bo občina na podlagi 143. člena ZUreP-1, te pogodbe, programa opremljanja ter zahtevka investitorjev pred izdajo gradbenih dovoljenj izdala odločbe o plačilu komunalnega prispevka (prvi in drugi odstavek), komunalni prispevek pa občina lahko odmeri na podlagi te pogodbe tudi po uradni dolžnosti, če bo to potrebno zaradi sprememb tolmačenja predpisov na področju odmere komunalnega prispevka (tretji odstavek).

9. 78. člen ZPNačrt ureja vsebino in posledice pogodbe o komunalnem opremljanju, s katero se lahko investitor in občina dogovorita, da bo investitor sam zgradil del ali celotno komunalno opremo za zemljišče, na katerem namerava graditi. Tako je med drugim v četrtem odstavku tega člena določeno, da stroške izgradnje v pogodbi predvidene komunalne opreme nosi investitor; šteje se, da je investitor na ta način v naravi plačal komunalni prispevek za izvedbo komunalne opreme, ki jo je sam zgradil

, investitor pa je dolžan plačati še preostali del komunalnega prispevka, v kolikor bo obremenil že zgrajeno komunalno opremo, na katero bo priključil komunalno opremo iz 3. točke prejšnjega odstavka (tj. tretjega odstavka 78. člena).

10. Kot je sodišče navedlo že v sklepih I U 2375/2018 z dne 5. 11. 2019 in I U 2409/2018 z dne 5. 11. 2019, izdanih v istovrstnih zadevah kot je obravnavana, iz citirane določbe torej ne izhaja, da organ v primeru plačila stroškov izgradnje komunalne opreme, katerih plačilo je urejeno s pogodbo o opremljanju, vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. To lahko stori le v delu, ki se nanaša na priključitev komunalne opreme, ki jo je zgradil investitor, na že obstoječo javno komunalno opremo oziroma na t.i. primarno opremo. Z izpodbijano odločbo pa organ ni odmeril komunalnega prispevka za priključitev na že obstoječo komunalno opremo, temveč za povrnitev tistih stroškov, ki jih je založil v zvezi z izgradnjo komunalne opreme in katere mu morata povrniti tožnika, kot je to določeno s Pogodbo. Že iz navedenega razloga je izpodbijana odločba nična (1. točka prvega odstavka 279. člena ZUP), saj z njo ni bilo odločeno o upravni zadevi oziroma o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (2. člen ZUP)

, temveč o izvrševanju pogodbe, kar je lahko predmet izpodbijanja v civilnem sodnem postopku.

11. Enako (da je podan ničnostni razlog po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP) sodišče presoja tudi v zvezi s sklicevanjem toženke na 76. člen ZUreP-1 in tretji odstavek 15. člena Pogodbe.

12. Člen 76 ZUreP-1 je predpisoval urbanistično pogodbo. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je bila Pogodba med strankami sklenjena 2005, torej še v času veljavnosti ZUreP-1 (in pred uveljavitvijo ZPNačrt), ki pogodbe o komunalnem opremljanju, kot jo pozna ZPNačrt (78. člen - 9. točka obrazložitve), ni urejal. Te določbe pa, četudi bi se lahko nanašala na odmero komunalnega prispevka (po uradni dolžnosti), v obravnavanem primeru ne bi bilo mogoče uporabiti. Po prvem odstavku 108. člena ZPNačrt so se namreč po dotlej veljavnih predpisih končali zgolj tisti postopki odmere komunalnega prispevka, ki so se začeli pred uveljavitvijo ZPNačrt (Uradni list RS, št. 33/07 - datum uveljavitve 28. 4. 2007). Organ je ta postopek nedvomno začel po uveljavitvi ZPNačrt in tik pred prenehanjem njegove veljavnosti (tj. z začetkom uporabe ZUreP-2 z dnem 1. 6. 2018), tako da je v tem primeru treba uporabiti določbe ZPNačrt.

13. Ob tem sodišče še dodaja, da je v 76. členu ZUreP-1 urejena urbanistična pogodba zastavljena širše kot pogodba o komunalnem opremljanju (iz ZPNačrt), saj ni bila namenjena le gradnji komunalne opreme, temveč tudi izvedbi v prostorskem aktu načrtovanih objektov.

Tretji odstavek tega člena je še določal, da če urbanistična pogodba zajema finančne obremenitve investitorja, ki bi jih sicer morala prevzeti občina, se obremenitve lahko odštejejo investitorju od predpisanih dajatev občini, kar se določi s pogodbo. In tako so se stranke v tem primeru tudi dogovorile (kot že povzeto), in sicer, da so po izpolnitvi pogodbe lastniki zemljišč kot bodoči graditelji oproščeni komunalnega prispevka po 143. členu ZUreP-1 in da bo občina pred izdajo dovoljenja za gradnjo hiš izdala odločbe o plačilu komunalnega prispevka (prvi in drugi odstavek 15. člena Pogodbe). Glede na navedeno tudi ta določba ne more biti podlaga za odmero komunalnega prispevka v upravnem postopku, kajti iz nje in iz Pogodbe izhaja ravno obratno, tj. da so se stranke o plačilu komunalnega prispevka dogovorile s pogodbo

14. Po tretjem odstavku 15. člena Pogodbe lahko občina odmeri komunalni prispevek na podlagi te pogodbe tudi po uradni dolžnosti, če bo to potrebno zaradi sprememb tolmačenja predpisov na področju odmere komunalnega prispevka. Ker so bila medsebojna razmerja, pravice in obveznosti strank v zvezi s plačilom komunalnega prispevka v obravnavanem primeru urejene s Pogodbo, v 21. členu pa je celo določeno, da je za morebitne spore po tej pogodbi pristojno sodišče po sedežu investitorja, je obveznost, ki se z izpodbijano odločbo nalaga tožnikoma, po presoji sodišča pogodbena obveznost, ki ni predmet upravnega odločanja. Gre za premoženjski zahtevek, o katerem se v primeru spora odloča v pravdnem postopku. Ker je pravilo, da je mogoče v upravnih postopkih odločati le v upravnih zadevah, kogentnega značaja (2. člen ZUP), se s pogodbo ni mogoče dogovoriti o tem, kaj je upravna zadeva. Organ zato svojega položaja oblastvenega organa v postopkih za odmero komunalnega prispevka ne more uporabiti za reševanje vprašanj v razmerjih, kjer nastopa kot pogodbena stranka

15. V zvezi s sklicevanjem organa na 79. člen ZPNačrt pa sodišče ugotavlja naslednje:

Po tej določbi (nasprotno zgoraj citiranemu 78. členu ZPNačrt) je komunalni prispevek plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanka ali zavezanec plača občini, pod tam navedenimi pogoji. Ta člen torej ureja plačilo komunalnega prispevka, kadar sredstva za komunalno opremljanje zagotovi občina in v tem primeru komunalni prispevek, kadar se odmerja za potrebe gradnje, odmeri pristojni organ občinske uprave z odločbo na zahtevo zavezanca ali ko od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt). Kadar se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, izda pristojni organ občinske uprave odločbo po uradni dolžnosti (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt).

16. Citirana določba torej predpisuje izdajo odločbe organa občinske uprave po uradni dolžnosti, tj. brez zahteve stranke, zgolj v enem primeru, in sicer, kadar gre za odmero komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča. V primeru gradnje novega objekta pa se lahko komunalni prispevek odmeri le na zahtevo stranke, kajti tudi kadar zahtevek za odmero posreduje upravna enota, to stori v zavezančevem imenu. Ker gre v obravnavanem primeru za plačilo komunalnega prispevka zaradi gradnje novega objekta, bi ga organ, če bi odločal po ZPNačrt, lahko odmeril zgolj na zahtevo stranke. Take zahteve pa tožnika (očitno) nista podala, saj to ne izhaja iz izpodbijane odločbe kot del dejanske podlage za uvedbo obravnavanega postopka, niti toženka tega ne zatrjuje v odgovoru na tožbo. Ker gre torej za zadevo, v kateri je po zakonu ali po naravi zadeve za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, take zahteve pa v tem primeru ni bilo, je odločba nična (tudi) iz razloga po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

17. Po 68. členu ZUS-1 sodišče v primeru, če ugotovi, da so podani razlogi, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega, ta akt s sklepom izreče za ničnega. Z ugotovitvijo ničnosti se odpravijo posledice tega upravnega akta. Ker je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba nična iz zgoraj navedenih razlogov, je ob upoštevanju te določbe odločilo, kot izhaja iz izreka sklepa.

18. Tožnika sta v tožbi sicer izrecno uveljavljala ničnost, predlagala pa sta zgolj odpravo izpodbijane odločbe in ne njenega izreka za nično. Vendar je pravna situacija, do katere je prišlo z izdajo tega sklepa, enaka, kot če bi s tožbo uspela in bi sodišče izpodbijani akt odpravilo, saj so pravne posledice ničnosti akta enake kot pravne posledice njegove odprave. Sodišče je zato tudi pri odločitvi o stroških upoštevalo tretji odstavek 25. člena ZUS-1, po katerem je tožnik, ki s tožbo uspe, glede na opravljena procesna dejanja in na način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnikov pa v postopku ni zastopal odvetnik, zato se jima priznajo stroški upravnega spora v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa tožnikoma vrnjena po uradni dolžnosti.

Tako tudi sodna praksa; glej X Ips 238/2009 z dne 3. 3. 2011, I U 1520/2011 z dne 12. 4. 2012 in druge

Glej tudi X Ips 75/2016 z dne 10. 10. 2019.

Luka Štravs in ostali, Opremljanje stavbnih zemljišč, GV Založba, Ljubljana 2010, stran 121.

Tako tudi sklepa Upravnega sodišča RS I U 2375/2018 z dne 5. 11. 2019, točka 13 in I U 2409/2018 z dne 5. 11. 2019, točka 12.

Tako tudi III U 331/2012 z dne 22. 8. 2013.

Tako tudi sklepa Upravnega sodišča RS I U 2375/2018 z dne 5. 11. 2019, točka 16 in I U 2409/2018 z dne 5. 11. 2019, točka 15.

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 76, 76/3, 78, 78/3, 78/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.