UPRS Sodba I U 931/2019-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-12-08

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Borut Smrdel

lekarniška dejavnost - podružnice - dovoljenje za poslovanje

Drugi odstavek 39. člena ZLD-1 določa, da koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnosti na območjih, za katera ima koncesijo oziroma dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, v skladu z mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva.

Navedena določba torej izrecno govori o koncesionarju, to je osebi, ki ima koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti. Ta položaj pa ima (kot že rečeno) lahko fizična ali pravna oseba le na območju občine, ki je koncesijo podelila, oziroma na območju sosednjih občin, če so te skupaj podelile koncesijo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je drugostopenjski organ zavrnil vlogo tožnice v zadevi izdaje dovoljenja za odprtje podružnice A. v občini Radovljica in odločil, da tožnica sama nosi svoje stroške postopka. V obrazložitvi je uvodoma povzel potek dosedanjega postopka, ugotovil, da je občina soustanoviteljica javnega lekarniškega zavoda B. in potrebe lokalnega prebivalstva (skupno 18.872 prebivalcev na dan 1. 1. 2018) po dostopu do zdravil in drugih izdelkov zagotavlja s 3 aktivno delujočimi lekarnami tega zavoda na svojem območju (v Radovljici, Lescah in Kropi), pri čemer gravitacijski območji že delujočih lekarn v Radovljici in Lescah med drugim obsegata tudi naselja, ki jih tožnica navaja kot gravitacijsko območje svoje podružnice lekarne, ki naj bi se ustanovila. Ob sklicevanju na 5., 8. in peti odstavek 10. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) je tožničino vlogo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v postopku

2. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi. Uvodoma povzame potek dosedanjega postopka (vložitev vloge 7. 1. 2019 na prvostopenjski organ, o kateri prvostopenjski organ ni odločil v predpisanem roku iz 222. člena ZUP, zato je vložila pritožbo, o čemer je drugostopenjski organ odločil tako, da je njeno vlogo, oprto na 10. in 39. člen ZLD-1, zavrnil). Odločitev je nezakonita, saj toženka pred odločitvijo ni predhodno pridobila z zakonom (tretji odstavek 10. člen ZLD-1) obveznega soglasja Ministrstva za zdravje ter mnenja Lekarniške zbornice. Odločitev o odprtju podružnice lekarne ni v avtonomni presoji občine, saj je določba tretjega odstavka 10. člena ZLD-1 zavezujoča. Tako tudi že naslovno sodišče (npr. v IV U 13/2015). Taka razlaga organa petega odstavka 10. člena ZLD-1 je tudi v nasprotju z 8., 10. in 39. členom ZLD-1, ki določajo pogoje za ustanovitev podružnice lekarne. Drugačna razlaga zakona pomeni protipravno omejevanje konkurence in omejevanje njene pravice do ustanavljanja podružnice lekarne po Zakonu o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1, drugi odstavek 64. člena in prvi odstavek 66. člena ZPOmK-1). Omejevanje konkurence poleg škode tožnici prinaša tudi škodo prebivalcem, ki živijo na območju občine Radovljica.

3. Z opisanim delovanjem toženka deluje v korist javnega lekarniškega zavoda, ki ga je ustanovila ter ga s tem privilegira in na drugi strani tožnico diskriminira. Tudi dejstvo, da občina za svoje prebivalce že zagotavlja kakovostno in učinkovito preskrbo z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, ni zadosten argument, da potreba po organiziranju podružnice lekarne ne obstaja. Sklicevala se je na 74. člen Ustave ter 49. člen Pogodbe o delovanju EU. Postopek za pridobitev dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne mora temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, ki določajo meje diskrecijske pravice toženke. Ta merila so navedena v drugem odstavku 39. člena in drugem ter tretjem odstavku 8. člena ZLD-1. Tožnica je v okviru postopka dokazala, da je koncesionarka, da v Radovljici obstaja zdravstvena dejavnost na primarni ravni ter da ima gravitacijsko območje, kjer želi tožnica odpreti podružnico, preko 2500 prebivalcev. Tožnica želi podružnico odpreti na lokaciji, ki je več kot 400 m oddaljena od obstoječe lekarne, s čimer izpolnjuje vse zakonske geografske pogoje. Omejevanje pravice do ustanavljanja podružnice lekarne ima dejansko za posledico omejevanje dostopnosti do zdravil, torej zmanjšanje zanesljive in kakovostne oskrbe prebivalstva z zdravili. Posledično to pomeni slabšo preskrbljenost z zdravili, slabšo izbiro za prebivalce in zmanjšano konkurenčnost, kar vodi v dvig cen. Tožnica je sodišču predlagala, da v primeru pravnega vprašanja in uporabe gospodarskega prava ter evropske sodne prakse v zvezi z lekarniško dejavnostjo kot gospodarsko dejavnostjo sodišču po 267. členu PDEU postavi predhodno vprašanje.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe iz razlogov odločbe, dodala, da je po ZLD-1 občina tista, ki ugotavlja, ali v kraju odprtja podružnice obstaja potreba po izdaji zdravil ali ne. Le v primeru, če občina ugotovi, da ta potreba obstaja, se sproži postopek pridobitve mnenja Lekarniške zbornice in soglasje Ministrstva za zdravje. Ker pa je toženka ugotovila, da teh potreb nima, je vlogo zavrnila. Tožnica ni navedla točne lokacije podružnice, zato se oddaljenosti po zakonu ne da preveriti, sicer pa njena vloga ni bila zavrnjena zaradi morebitne sporne oddaljenosti bodoče podružnice od najbližje lekarne. Sklicevanje tožnice na sodbo, IV 13/2015, je brezpredmetno, ker se nanaša na drugo problematiko. Pogoji za ustanovitev podružnice glede na 10. člen ZLD-1 niso izpolnjeni. Toženka v postopku ni kršila materialne ter procesne zakonodaje, kot tudi ne Ustave RS. Ni jasno, s katerimi dejanji naj bi toženka ustvarjala privilegiran položaj za ''svoj lekarniški zavod'' glede na dejstvo, da je soustanoviteljica B. Toženka tudi ni ravnala v nasprotju s 49. členom PDEU (sodba Sodišča EU, C-367/13). Sicer pa tožnica priznava, da je lekarniška mreža v občini zapolnjena, hkrati pa naj bi občina kljub temu dala dovoljenje za odprtje podružnice. Po mnenju toženke tudi ni potrebe po postavitvi predhodnega vprašanja po 267. členu PDEU. Predlagala je zavrnitev tožbe in naložitev stroškov postopka tožnici.

5. Tožnica je nato dopolnila tožbo še z navedbo spremembe osebnega imena in naslova.

6. Na naroku za glavno obravnavo je tožnica dodatno zatrjevala, da nobena določba ZLD-1 ne omejuje ustanavljanja podružnice lekarne izključno na območje občine, v kateri je izvajalcu lekarniške dejavnosti podeljena pravica izvajati koncesijsko dejavnost. Trdi, da se je Upravno sodišče o tem vprašanju že izreklo v sodbah iz leta 2020, npr. v sodbi I U 991/2019 z dne 6. 5. 2020. Razlaga toženke o uporabi petega odstavka 10. člena ZLD-1 pripelje do zaključka, da je odpiranje podružnic lekarne nemogoče. Opozarja še, da je postopek podelitve koncesije povsem druge narave kot postopek za izdajo dovoljenja, v katerem občina odloča po pravilih upravnega postopka. Izpostavila je tudi primere iz prakse, kjer so koncesionarji s pravico izvajanja koncesije ustanavljali podružnice lekarne izven okvirjev občine koncedenta. V zvezi s podanimi navedbami toženke je še opozorila, da toženka evidentno meril iz ZLD-1 ni uporabila, še zlasti glede na kriterij števila prebivalcev in število odprtih lekarn oziroma podružnic, pri čemer se je sklicevala še na 3. člen Odloka prostorskega razvoja Občine Radovljica, kot tudi na primer ustanavljanja lekarne v Občini Grosuplje. Izpodbijani odločbi očita tudi, da je neobrazložena in da se je ne da preizkusiti.

7. Sodišče je na naroku za glavno obravnavo vpogledalo v listine upravnega spisa zadeve ter listine sodnega spisa: vlogo tožnice z dne 7. 1. 2019 (tudi A3), pritožbo tožnice (tudi A4), izpodbijano odločbo (tudi A2), Izpisek iz matičnega registra na A5, potrdilo z dne 21. 6. 2019 na A67, izpis št. 958 na A7, Odlok o strategiji prostorskega razvoja Občine Radovljica na A8, izpis iz AJPES za B. na A9, na seji pa (s soglasjem strank še) izpise iz AJPES za: lekarne... (C1).

9. Predmet upravnega spora je odločitev toženke, da tožnici na svojem območju ne izda dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne.

10. Po prvem odstavku 8. člena ZLD-1 je podružnica lekarne ena izmed treh oblik, poleg lekarne in priročne zaloge zdravil, v kateri se izvaja lekarniška dejavnost na primarni ravni. Pogoje in merila za izdajo dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne ZLD-1 določa v 10. členu, medtem ko pogoje in merila za lekarno določa v 9. členu, za priročno zalogo zdravil pa v 11. členu.

11. Za presojo v tej zadevi pa so v bistvu pomembne zakonske določbe, ki določajo, kdo so sploh lahko izvajalci lekarniške dejavnosti. Toženka sicer kot svojo odločitev utemeljuje z neizpolnjevanjem pogojev vloge tožnice po drugem in tretjem odstavku 8. člena ZLD-1, vendar se po oceni sodišča s tem v bistvenem sklicuje na svojo pristojnost zagotovitve mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni (tretji odstavek 5. člena ZLD-1), ki se med drugim zagotovi s podelitvijo koncesije (39. člen ZLD-1 in nadaljnji). In kot koncesionarka tožnica v tej zadevi tudi nastopa.

12. Izvajalce lekarniške dejavnosti zakon opredeljuje v 8. točki prvega odstavka 4. člena ZLD-1. Po tej določbi je izvajalec fizična ali pravna oseba s koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti v skladu s tem zakonom, javni lekarniški zavod, bolnišnica ali drugi izvajalci v skladu s tem zakonom (to so učna lekarna, socialnovarstveni in drugi zavodi ter lekarna v okviru vojaške zdravstvene službe).

13. Ker je tožnica fizična oseba, lahko lekarniško dejavnost opravlja le na podlagi koncesije, podeljene na podlagi tega zakona.

14. V skladu s tretjim odstavkom 5. člena ZLD-1, po katerem mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni zagotavlja občina ali več sosednjih občin skupaj, fizičnim in pravnim osebam koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti na primarni ravni podeljuje občina ali več sosednjih občin skupaj.

15. Občina je samoupravna lokalna skupnost, ki obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev (prvi in drugi odstavek 139. člena Ustave RS). Gre torej za teritorialno organizirano skupnost, ki skladno s prvim in drugim odstavkom 140. člena Ustave RS in 2. členom Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) na svojem območju samostojno ureja in opravlja lokalne zadeve ter izvršuje naloge, ki so nanjo prenesene z zakoni, med drugim, kot povedano zgoraj, da skrbi za primarno mrežo lekarniške dejavnosti in za izvajanje te dejavnosti fizičnim in pravnim osebam podeljuje koncesijo.

16. Navedeno pomeni, da imajo 0bčinski (splošni ali posamični) akti učinek le na njenem območju. Občina zato lahko tudi koncesijo podeli le za svoje območje. Če koncesijo podeljuje skupaj več sosednjih občin, pa jo lahko podelijo le za območje teh občin. Fizična ali pravna oseba s koncesijo ima po navedenem status koncesionarja le v občini, ki ji je podelila koncesijo. Le koncesionar pa lahko lekarniško dejavnost opravlja tudi v podružnici lekarne.

17. Tožnica zmotno meni, da drugi odstavek 39. člena ZLD-1 pomeni podlago za ustanovitev podružnice lekarne izven območja občine, ki je podelila koncesijo.

18. Drugi odstavek 39. člena ZLD-1 določa, da koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnosti na območjih, za katera ima koncesijo oziroma dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, v skladu z mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva.

19. Navedena določba torej izrecno govori o koncesionarju, to je osebi, ki ima koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti. Ta položaj pa ima (kot že rečeno) lahko fizična ali pravna oseba le na območju občine, ki je koncesijo podelila, oziroma na območju sosednjih občin, če so te skupaj podelile koncesijo. S citirano določbo zakonodajalec v bistvu določa le, na katerih območjih v pristojnosti koncedenta koncesionar lahko organizira lekarne oziroma podružnice lekarn. To pa je območje, za katerega mu je s koncesijskim aktom (prva alineja prvega odstavka 42. člena, prvi odstavek 50. člena in prva alineja prvega odstavka 52. člena ZLD-1) podeljena koncesija, in območje, za katerega mu je koncedent (to je občina, ki je podelila koncesijo) ob izpolnjenih pogojih iz 10. člena ZLD-1 izdal dovoljenje za podružnico lekarne.

20. Drugačna razlaga navedene določbe, za katero se zavzema tožnica, po povedanem nima podlage v zakonskem besedilu. Prav tako pa bi pomenila, da bi do ustanovitve podružnice lekarne v občini prišlo mimo določb o podeljevanju koncesije. Podružnica lekarne namreč lahko deluje samo pod strokovnim nadzorom lekarne (drugi odstavek 10. člena ZLD-1), pri čemer fizična ali pravna oseba obe lahko organizira le kot koncesionar (drugi odstavek 39. člena ZLD-1). Koncesijo pa lahko občina podeli le na podlagi javnega razpisa, s čimer se zagotavljajo enakopravna obravnava kandidatov, transparentnost postopka in izbira najustreznejšega koncesionarja, s tem pa tudi gospodarna in učinkovita poraba javnih (lokalnih) sredstev

21. Ne drži tožničina trditev, da je Upravno sodišče v sodbi I U 991/2019 zavzelo drugačno stališče o statusu koncesionarja, to je, da ima fizična ali pravna oseba tak status tudi izven meja občine, ki mu je koncesijo podelila. Navedena sodba se nanaša na tožbo zaradi molka organa v situaciji, v kateri občina, na katero je tožeča stranka naslovila vlogo za odprtje podružnice lekarne, o vlogi sploh ni odločila. Sodišče je zato v navedeni zadevi presojalo, ali sploh gre za upravno stvar, o kateri mora občina kot upravni organ odločiti v upravnem postopku, in se je v tem kontekstu sklicevalo tudi na določbe 8., 10. in 39. člena ZLD-1, ter tam toženi stranki naložilo, naj pisanje tožeče stranke obravnava kot vlogo in o njej odloči, ni pa presojalo materialnih pogojev, relevantnih za utemeljenost vloge. Podobno je sodišče odločilo tudi v drugih primerljivih zadevah, kot npr. I U 770/2019 in I U 1027/2019.

22. Drugačno stališče o statusu koncesionarja pa ne izhaja niti iz sodb Upravnega sodišča I U 1070/2019 in I U 1030/2019, v katerih je sodišče obravnavalo meritorne odločitve o vlogi za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice lekarne. Sodišče se namreč v navedenih zadevah ni ukvarjalo z vprašanjem izpolnjenosti pogoja statusa koncesionarja in v zvezi s tem ni sprejelo nobenega stališča. Četudi pa bi bilo mogoče razumeti, da je v navedenih sodbah implicitno vsebovana drugačna razlaga statusa koncesionarja, pa to za odločitev v tej zadevi ni bistveno, saj je sodišče v tej sodbi pojasnilo, kakšna je pravilna razlaga določb ZLD-1 o zasebniku s koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti.

23. Za presojo statusa koncesionarja je nepomembno tožbeno sklicevanje tudi na starejšo sodno prakso Upravnega sodišča. Sodišče opozarja, da se sodba, IV 13/2015, na katero se tožnica sklicuje, na tematiko, obravnavano v tej zadevi, sicer sploh ne nanaša (gre za vprašanje prenosa koncesije za zdravstveno dejavnost po Zakonu o zdravstveni dejavnosti), če pa gre za sodbo, I U 1301/2015, pa sodišče ugotavlja, da ta temelji na drugačni procesni in materialnopravni situaciji, za katero se uporablja prejšnji Zakon o lekarniški dejavnosti (ZLD). V navedeni zadevi je bila namreč predmet preizkusa procesna odločitev, to je sklep ministrstva, pristojnega za zdravje, o zavrženju vloge za verifikacijo lekarniške podružnice, s katero je vlagatelj uveljavljal ugotovitev materialnih pogojev iz 6. člena ZLD, to je kadrovskih pogojev in pogojev glede prostorov in opreme. Poleg tega pa je bila tudi ureditev pogojev za podružnico lekarne in za podeljevanja koncesije po ZLD drugačna od ZLD-1. ZLD je namreč v 21. členu določal, da se lekarnarju lahko izda dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne v kraju, v katerem ni lekarne, če je ugotovljena potreba za izdajo zdravil, poleg tega pa je po drugem odstavku 15. člena ZLD posameznik lahko pridobil koncesijo le za eno območje. Take omejitve podeljevanja koncesije ZLD-1 ne pozna.

24. Med strankama ni sporno, da ima tožnica koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti le na območju Občine Grosuplje in da ji toženka do izdaje izpodbijane odločbe ni podelila koncesije v skladu z določbami ZLD-1. Tožnica se zato ne šteje za koncesionarko na območju toženke. Ker torej tožnica nima statusa izvajalca lekarniške dejavnosti na območju toženke, je toženka ravnala pravilno, ko je tožničino vlogo za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne zavrnila, ne da bi pred tem izvedla ugotovitveni postopek o izpolnjenosti materialnih pogojev za podružnico lekarne po določbah 10. člena ZLD-1 in ni pridobila mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva.

25. Na drugačno presojo ne vplivajo tožbene navedbe o koncesionarjih, ki imajo podružnice lekarn v drugih občinah. Sodišče je pojasnilo, kakšna je pravilna razlaga določb ZLD-1 o pogojih za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne, zato morebitna drugačna praksa upravnih organov na to presojo ne vpliva. Poleg tega pa tožnica ni zatrjevala niti izkazala, da gre za podružnice lekarn, ki bi bile ustanovljene na podlagi pojasnjenih določb ZLD-1.

26. Na drugačno presojo pa ne vpliva niti tožbeno sklicevanje na 74. člen Ustave in s tem povezani očitki o omejevanju konkurence. Tožnica v zvezi s tem uveljavlja, da je lekarniška dejavnosti po sodni praksi SEU, drugače kot po ZLD-1, gospodarska dejavnost, za katero veljajo zahteve iz navedene ustavne določbe. Ta očitek je nerelevanten za odločitev, saj je Ustavno sodišče v odločbi U-I-194/17 že opozorilo, da ni nujno, da se pojem negospodarske storitve splošnega pomena po pravu EU in domači pojem negospodarske javne službe pomensko prekrivata. Nacionalni pravni režim negospodarske javne službe je namenjen varovanju človekovih pravic in temeljne družbene solidarnosti. Doktrina negospodarskih storitev splošnega pomena v pravu EU pa pove, do katere mere je navedeni nacionalni pravni režim izločen iz dosega trgovinskih pravil prava EU. Katere od nacionalno pravno urejenih aktivnosti so negospodarske storitve splošnega pomena in zanje ključna ekonomska pravila prava EU niso uporabna, pove pravo EU in ne nacionalni pravni redi. Ni nedopustno, da je določena dejavnost po slovenskem pravu negospodarska javna služba, po pravu EU pa ni negospodarska storitev splošnega pomena. Tako je zato, ker je pojem negospodarske javne službe po slovenskem pravu širši od pojma negospodarskih storitev splošnega pomena po pravu EU.

27. Za varovanje ustavnega položaja zasebnikov, ki izvajajo lekarniško dejavnosti, je glede na navedeno nepomembno, da je po prvem odstavku 5. člena ZLD-1 lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, saj se tudi na zasebnike, ki opravljajo lekarniško dejavnost, nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave.

Vendar pa to ne pomeni, da na tem področju ni mogoče omejiti svobode ustanavljanja, če ima omejitev podlago v nujnih razlogih v splošnem interesu, če zagotavlja uresničitev želenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja (test sorazmernosti). Drugi odstavek 74. člena Ustave namreč določa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij ter da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo.

28. Dopustnost omejitve svobode ustanavljanja zaradi razlogov javnega interesa izhaja tudi iz sodne prakse SEU. Iz sodbe C-570/07 in C-571/07 (na katero se sklicuje tudi tožnica) tako izhaja, da se temeljne svoboščine (torej tudi pravica ustanavljanja) lahko omejijo iz razlogov javnega zdravja, pri čemer kot takšen razlog SEU prepozna tudi zagotavljanje zanesljive in kakovostne preskrbe prebivalstva z zdravili (tč. 61, 64). Opozarja na diskrecijsko pravico držav članic, da organizirajo sisteme socialne varnosti in da sprejmejo pravila, ki so namenjena ureditvi zdravstvenih služb kot so lekarne (tč. 43 in 68), in ob ustrezni uporabi testa sorazmernosti sodi, da so zdravstvene ustanove in infrastruktura (torej tudi lekarne) lahko predmet načrtovanja, ki zajema predhodno dovoljevanje za ustanovitev novih ponudnikov, če je to nujno za zapolnitev morebitnih praznin pri dostopu do lekarniških storitev in za preprečitev podvajanja struktur, tako da se zagotovi oskrba z zdravili, prilagojena potrebam prebivalstva, ki pokriva celotno ozemlje in upošteva regije, ki so geografsko izolirane oziroma so kako drugače v slabšem položaju (tč. 70 in 71).

29. Javna korist na področju lekarniške dejavnosti izhaja iz 2. in 5. člena ZLD-1. Po 2. členu ZLD-1 je namen lekarniške dejavnosti zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter svetovanje glede njihove varne, pravilne in učinkovite uporabe pacientom in zdravstvenim delavcem v zdravstvu, kakor tudi zagotavljanje farmacevtske obravnave za ohranjanje zdravja in doseganje pričakovanih kliničnih, humanističnih in ekonomskih izidov zdravljenja. Prvi odstavek 5. člena ZLD-1 pa določa, da je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov.

30. Namen javne koristi na področju lekarniške dejavnosti je torej zagotavljanje trajne in nemotene preskrbe z zdravili na celotnem območju Republike Slovenije. Zakonska ureditev, ki zasleduje navedeni namen, temelji na 51. členu Ustave, ki ki ureja pravico do zdravstvenega varstva. Ta terja od države, da mora poskrbeti za človekovo zdravje, ki je ena od najpomembnejših ustavnih vrednot. Gre za človekovo pravico pozitivnega statusa, ki od države zahteva aktivno delovanje. Država mora z ustreznimi ukrepi zagotoviti učinkovito uresničevanje te človekove pravice. V prvem odstavku 51. člena Ustave je določeno, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon, kar pomeni, da Ustava navedeno pravico zagotavlja s t. i. zakonskim pridržkom. Tako oblikovan zakonski pridržek zakonodajalca pooblašča, da uredi pravico do zdravstvenega varstva, pri čemer lahko vzpostavi tudi ustavno dopustne omejitve te pravice (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave), kakor tudi, da uredi način njenega izvrševanja (drugi odstavek 15. člena Ustave), ker je to glede na naravo take pravice nujno.

31. Glede na navedeno je zakonodajalec ob upoštevanju drugega odstavka 74. člena Ustave lahko omejil svobodo ustanavljanja tako, da je z zakonom določil organizacijske oblike, ki so najprimernejše za izvajanje te javne službe, in pogoje za njihovo ustanavljanje. To je storil z določbo o izvajalcih lekarniške dejavnosti v 8. točki prvega odstavka 4. člena ZLD-1, ki jo je konkretiziral v IV. poglavju zakona, ki natančneje ureja pogoje za izvajalce lekarniške dejavnosti, ter z določbo tretjega odstavka 5. člena ZLD-1, ki zagotavljanje primarne lekarniške mreže nalaga občinam. Gre za to, da za mrežo lekarniške dejavnosti na primarnem nivoju, torej na nivoju osnovne (nespecialistične) lekarniške dejavnosti, ki mora biti neposredno dostopna vsem prebivalcem na celotnem ozemlju Slovenije (gl. 2. člen ZZDej), skrbijo občine, to so samoupravne lokalne skupnosti, za katere je značilno, da povezujejo skupne potrebe in interese prebivalcev na lokalnem nivoju, torej so najbližje upravičencem do storitev na primarni ravni izvajanja lekarniške dejavnosti. Pristojnost zagotavljanja mreže lekarniške dejavnosti na primarnem nivoju pa občine izvajajo s (so)ustanovitvijo javnega lekarniškega zavoda (27. do 38. člen ZLD-1) in s podelitvijo koncesije fizični ali pravni osebi (39. do 61. člen ZLD-1).

32. Ker je predmet tega upravnega spora odločba, s katero je toženka zavrnila tožničino zahtevo za odprtje podružnice lekarne v občini Radovljica in ker je za odločitev o tem predmetu po povedanem bistveno, da tožnica ni koncesionarka na območju toženke, so za odločitev nepomembni tožbeni očitki o zmotni oceni toženke o neizkazani potrebi po odprtju podružnice lekarne na območju občine Radovljica in obširnem vsebinskem izkazovanju izpolnjenosti pogojev po drugem in tretjem odstavku 8. člena ZLD-1, posledično tudi vsi dokazi, ki jih je v ta namen predložila tožnica. Glede na zgoraj povedano pa so neutemeljeni tudi tožbeni očitki o neobrazloženosti izpodbijane odločbe.

33. Sodišče še dodaja, da pravno odločilno dejstvo, da tožnica v občini Radovljica nima koncesije na območju občine Radovljica, med strankama ni bilo sporno, v zvezi s tem pa se je tožnica imela možnosti izjaviti tudi pred sodiščem na naroku za glavno obravnavo.

34. Glede na navedeno je sodišče tožbo, ker je spoznalo, da je izpodbijani akt na zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v upravnem aktu, na podlagi tretje alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

35. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Gl. odločbo Ustavnega sodišča U-I-166/17, tč. 23.

Gl. odločbo Ustavnega sodišča U-I-194/17, tč. 39.

Gl. odločbi Ustavnega sodišča U-I-166/17, tč. 14, in U-I-65/17, tč. 18.

Gl. odločbo Ustavnega sodišča U-I-166/17, tč. 11.

Zakona o lekarniški dejavnosti (2016) - ZLD-1  - člen 4/1-8, 5/3, 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.