UPRS Sodba in sklep III U 115/2021-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-06-08

Jasna Šegan (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

bistvena kršitev določb postopka - obrazložitev odločbe - navedba pravne podlage - začasna odredba - ureditvena začasna odredba - zavrženje predloga za izdajo začasne odredbe

Niti prvo- niti drugostopenjski organ nista navedla materialnopravne podlage, ki je relevantna v obravnavani upravni zadevi. Navedeno se izkaže kot pomembno, ker ima tožnica prav, ko opozarja, da je prvostopenjski organ postopal nepravilno, ko je njeno pritožbo obravnaval (zgolj) kot pritožbo, vloženo v imenu stranke postopka - vlagatelja zahteve za izdajo dovoljenja za posek drevesa (tj. skupnosti etažnih lastnikov), čeprav iz pritožbe izhaja (in v njej tožnica to tudi izrecno poudari), da jo je vložila v svojem imenu, torej kot pritožbo po določbi prvega odstavka 229. člena ZUP. Glede na povedano bi moral prvostopenjski organ obrazloženo presoditi (tudi), ali tožnica izkazuje pravni interes, tj. osebno pravno korist za vložitev pritožbe.

I. Tožbi se ugodi, sklep Uprave Mestne občine Nova Gorica št. 356-1/2019-24 z dne 7. 10. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. S sklepom št. 356-1/2019-24 z dne 7. 10. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) je Uprava Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) zavrnila vlogo tožnice za ponovno podaljšanje roka za predložitev pooblastila stanovalcev v postopku vložitve pritožbe zoper odločbo št. 356-1/2019-12 z dne 7. 7. 2020 (1. točka izreka), zavrgla pritožbo tožnice zoper odločbo št. 356-1/2019-12 z dne 7. 7. 2020 (2. točka izreka) ter odločila, da stroškov postopka ni bilo (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je tožnica 24. 7. 2020 vložila pritožbo zoper zgoraj navedeno odločbo z dne 7. 7. 2020, s katero je prvostopenjski organ, na podlagi izdanega pozitivnega mnenja hortikulturne komisije in po predhodnem soglasju večine stanovalcev - etažnih lastnikov objekta na ... v ..., dovolil posek drevesa koprivovca. Tožnica je bila z dopisom z dne 10. 8. 2020 pozvana, da v roku 15 dni v skladu z določilom 25. člena Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju: SZ-1) predloži soglasje etažnih lastnikov, ki imajo več kot polovico solastniških deležev. Ta rok je bil na njeno prošnjo podaljšan do 15. 9. 2020, vendar do takrat zahtevanih soglasij ni predložila, pač pa je 15. 9. 2020 zaprosila za ponovno podaljšanje roka. Upravni organ prošnji v skladu s tretjim odstavkom 99. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) ni ugodil, ker je ocenil, da je imela dovolj časa za predložitev soglasij, pritožbo pa je na podlagi drugega odstavka 240. člena ZUP zavrgel.

3. Tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep je Župan Mestne občine Nova Gorica s svojo (v nadaljevanju: drugostopenjsko) odločbo št. 033-1/2020-55 z dne 26. 4. 2021 zavrnil. Glede podaljšanja roka pojasnjuje, da je tožnica prvo prošnjo za podaljšanje roka podala 24. 8. 2020. S sklepom z dne 28. 8. 2020, ki ji je bil vročen 13. 9. 2020, je bilo tej prošnji ugodeno in rok podaljšan do 15. 9. 2020. Tožnica je tako imela triintrideset dni za dopolnitev, zahtevanih soglasij pa ni predložila niti ob vložitvi pritožbe. V zvezi s pojasnili o težavah pri pridobivanju soglasij zaradi ukrepov, povezanih z epidemijo Covid-19, drugostopenjski organ navaja, da osebni stik z etažnimi lastniki ni edini način za pridobitev soglasij; tožnica bi z njimi lahko stopila v stik pisno ali telefonsko. Glede ugovora, da iz sklepa ni razvidno, zakaj je bila pritožba zavržena, pa dodaja, da je prvostopenjski organ tožnico o tem, da skladno z določbami 25. člena SZ-1 pritožbe ni upravičena vložiti sama, poučil že v pozivu na dopolnitev in nato še z izdajo izpodbijanega sklepa.

4. Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu zoper prvostopenjski sklep, v zvezi z drugostopenjsko odločbo, saj meni, da sta nezakonita zaradi kršitev določb postopka, nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, da ju sodišče odpravi, toženki pa naloži, da tožnici povrne stroške tega postopka v višini 385,00 EUR.

5. V tožbi povzema vsebino izpodbijanega sklepa in drugostopenjske odločbe ter določbo drugega odstavka 8. člena Odloka o koncesiji za opravljanje gospodarske javne službe urejanja in čiščenja javnih površin na območju Mestne občine Nova Gorica za mesto Nova Gorica in naselja Solkan, Kromberk, Rožna Dolina in Pristava (Uradni list RS, št. 68/17 in 19/18, v nadaljevanju: Odlok), po kateri se dovoljenje za podiranje dreves na javnih površinah izda z odločbo v upravnem postopku. Poudarja, da bi morala toženka njeno pritožbo zoper odločbo z dne 7. 7. 2020 obravnavati v skladu s prvim odstavkom 229. člena ZUP ter ugotavljati pravni interes tožnice za vložitev pritožbe, ne pa jo pozivati na predložitev pooblastila drugih stanovalcev bloka na ..., kot da pritožbo vlaga v njihovem imenu, s tem je tožnico popolnoma zavedla. Tožnica nadalje navaja, da je lastnica stanovanja v omenjenem stanovanjskem bloku in da so v zadevi glasovali le etažni lastniki stanovanj vhoda A, ne pa tudi vhoda B. Vztraja, da ima pravni interes za meritorno odločitev o pritožbi, ki jo je prvostopenjski organ zavrgel, ne da bi se opredelil do njene vsebine, zato odločitve ni mogoče preizkusiti.

6. Toženka je sodišču predložila upravne spise zadeve. V odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijanem sklepu in razlogih iz drugostopenjske odločbe ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Poudarja, da so etažni lastniki stranke upravnega postopka kot skupnost, zastopana po upravniku (družba A., d.o.o.). Čeprav se tožnica s sklepom lastnikov o poseku drevesa ni strinjala in zanj ni dala soglasja, mora sprejeti, da je bila preglasovana. Ker v predmetnem upravnem postopku ni nastopala kot stranka, tudi ne more vlagati samostojne pritožbe.

7. V nadaljnji vlogi tožnica prereka navedbe toženke, vztraja pri tožbi ter dodatno opisuje po njenem mnenju nepravilna postopanja v zvezi z izdajo odločbe z dne 7. 7. 2020. Dodaja, da je bila sanacija fasade stanovanjskega bloka, kar naj bi bil razlog za posek drevesa, tudi brez tega že izvedena ter da je Zavod RS za varstvo narave Ministrstvu za okolje in prostor podal strokovni predlog, da se drevo razglasi za naravno vrednoto, o katerem še ni odločeno.

8. V navedeni vlogi je tožnica podala tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), s katero naj se do odločitve v tem upravnem sporu zadrži dovoljenje za posek koprivovca na zahodni strani stavbe ... v Novi Gorici, izdano z odločbo z dne 7. 7. 2020, in prepove posek tega koprivovca. Tožnica navaja, da bi posek drevesa povzročil nepopravljivo škodo, saj drevesa, ki je v postopku razglasitve za naravno vrednoto lokalnega pomena, ne bo mogoče nadomestiti. Šlo bi za ireverzibilen poseg, s tem pa bi se izvotlila pravica tožnice do pravnega varstva, saj ji, čeprav bi pozneje s (pri)tožbo uspela, to v primeru izvedenega poseka ne bi v ničemer koristilo.

9. Toženka odgovora na navedeno vlogo in zahtevo za izdajo začasne odredbe v danem roku ni podala.

10. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je predmet presoje v tem upravnem sporu pravilnost in zakonitost z izpodbijanim sklepom sprejete odločitve, ki je bila nato potrjena z drugostopenjsko odločbo. Predmet presoje v tem upravnem sporu ni sama odločba z dne 7. 7. 2020. Ta odločba namreč s tožbo v tem upravnem sporu ni bila izpodbijana; tudi če bi bila, pa sodišče takšne tožbe ne bi moglo vsebinsko obravnavati, saj pristojni organ še ni sprejel vsebinske odločitve o tožničini pritožbi zoper navedeno odločbo (prim. določbe tretjega odstavka 2. člena ter 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Predmet te sodne presoje torej ni odločba, s katero je prvostopenjski organ dovolil posek drevesa, temveč sklep, s katerim je sprejel odločitev o zavrnitvi tožničine prošnje za podaljšanje roka in zavrženju njene pritožbe zoper omenjeno odločbo.

11. Obrazložitev upravnega akta, kot je izpodbijani sklep, mora v bistvenem ustrezati zahtevam, ki izhajajo iz prvega odstavka 214. člena v zvezi z 228. členom ZUP, katerega določbe se uporabljajo tudi v obravnavanem postopku. Le v tem primeru lahko namreč stranka sprejeto upravno odločitev učinkovito izpodbija. Ena od temeljnih in obveznih sestavin obrazložitve upravnega akta pa je tudi navedba pravne podlage, tj. za odločanje relevantnih določb predpisov (4. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

12. V konkretni zadevi so po presoji sodišča razlogi izpodbijanega sklepa bistveno pomanjkljivi in na njihovi podlagi sprejete odločitve ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Niti prvo- niti drugostopenjski organ namreč nista navedla materialnopravne podlage (konkretnih določb Odloka), ki je relevantna v obravnavani upravni zadevi. Navedeno se izkaže kot pomembno, ker ima tožnica prav, ko opozarja, da je prvostopenjski organ postopal nepravilno, ko je njeno pritožbo zoper odločbo z dne 7. 7. 2020 obravnaval (zgolj) kot pritožbo, vloženo v imenu stranke postopka - vlagatelja zahteve za izdajo dovoljenja za posek drevesa (tj. skupnosti etažnih lastnikov), čeprav iz pritožbe izhaja (in v njej tožnica to tudi izrecno poudari), da jo je vložila v svojem imenu, torej kot pritožbo po določbi prvega odstavka 229. člena ZUP. Ta določa, da poleg stranke pritožbo zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, v roku, ki je določen za stranko, lahko vloži tudi vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi. Za takšno legitimacijo mora obstajati določeno razmerje pritožnika do upravne zadeve, to razmerje pa ureja materialni predpis, ki pomeni podlago za odločanje v upravni zadevi in iz katerega izhaja, kdo ima kakšno pravico ali pravni interes v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku.

13. Glede na povedano bi moral prvostopenjski organ obrazloženo presoditi (tudi), ali tožnica izkazuje pravni interes, tj. osebno pravno korist za vložitev pritožbe, v katerem je bila izdana odločba z dne 7. 7. 2020. Pravni interes je splošno opredeljen v določbah prvega in drugega odstavka 43. člena ZUP. Obstoj pravnega interesa v konkretni upravni zadevi pa se presoja glede na določbe materialnega prava, ki jih mora organ uporabiti pri vsebinskem odločanju v tej zadevi. Upravni organ mora zato pri presoji pravnega interesa (vložnika pritožbe) obrazložiti za upravno zadevo relevantno materialnopravno podlago. V tej zvezi pa je v obravnavanem primeru lahko pomembno tudi, kje točno predmetno drevo stoji (na javni površini, na funkcionalnem zemljišču ali na meji s funkcionalno površino objekta). V primeru, ko gre za izdajo dovoljenja za podiranje drevesa

(zaradi opravljanja del na objektu vzdolž javne površine), se namreč uporabljajo določbe 8. člena Odloka. Če gre za drevesa na

pa se uporabljajo določbe 10. člena Odloka, pri čemer za izdajo dovoljenja za posek drevesa ni potrebno hortikulturno mnenje iz drugega odstavka 10. člena Odloka, ko drevo ali nasad nista posebej zaščitena in

ne rasteta na meji funkcionalne površine objekta

ter gre istočasno za primer, da s posekom soglašajo lastniki večinskega dela objekta, h kateremu funkcionalna površina pripada, ali da je posek utemeljen zaradi varovanja zdravja oseb (četrti odstavek 10. člena Odloka). Šele ob upoštevanju materialnopravne ureditve, ki je relevantna za zadevo, lahko torej prvostopenjski organ presodi, ali tožnica morebiti izkazuje pravni interes za v lastnem imenu vloženo pritožbo zoper odločbo z dne 7. 7. 2020. Pri čemer sodišče pripominja, da bi moral, če je tožnica pritožbo vložila zgolj v lastnem imenu, prvostopenjski organ presoditi tudi, ali potem tožnica sploh ima pravni interes za vsebinsko odločanje o prošnji za podaljšanje roka (I. točka izreka izpodbijanega sklepa).

14. Ker so bila po povedanem pri izdaji izpodbijanega sklepa bistveno kršena pravila upravnega postopka, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, pri katerem bo moral upoštevati stališča iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Z odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitvijo zadeve v ponovni postopek prvostopenjskemu organu pa po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba (tako že Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015).

15. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa in upravnih spisov zadeve očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti na temelju prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

16. Izdajo začasne odredbe v upravnem sporu v postopku pred sodiščem prve stopnje urejajo določbe 32. člena ZUS-1. Po prvem odstavku tega člena tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 pa sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka tega člena zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

17. Glede na ureditev po ZUS-1 je torej vložena tožba predpostavka za odločanje upravnega sodišča o zahtevi za izdajo začasne odredbe, pri čemer se s slednjo lahko izvršitev izpodbijanega akta zadrži oziroma stanje uredi le do pravnomočne sodne odločbe o tožbi. Ko je o tožbi pravnomočno odločeno, začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 ni več mogoče izdati. V konkretnem primeru tako ni več podana procesna predpostavka (pravni interes) za vsebinsko odločanje o tožničini zahtevi za izdajo začasne odredbe, saj je sodišče s sodbo iz I. točke izreka (zoper katero po prvem odstavku 73. člena ZUS-1 pritožba ni dovoljena in ki je pravnomočna z dnem izdaje sodbe) pravnomočno odločilo o tožbi. Zahtevo za izdajo začasne odredbe v tem upravnem sporu je zato zavrglo ob uporabi navedenih določb ZUS-1 ter 6. točke prvega odstavka 36. člena tega zakona.

18. Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnico v postopku zastopala odvetnica, tožnici priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po drugem odstavku 3. člena Pravilnika v višini 285,00 EUR, ki se, ker je tožničina pooblaščenka zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča za 22 % DDV. Toženka mora torej tožnici povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov tega upravnega spora v roku 15 dneh od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP). Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 228, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.