UPRS Sodba I U 633/2019-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-28

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - manj zahteven objekt - odmik od parcelne meje - skladnost projekta s prostorskim aktom

Iz določb ZGO-1 izhaja, da se pri preizkusu izpolnjenosti pogojev iz 66. člena ZGO-1 organ ni dolžan spuščati v presojo predložene projektne dokumentacije z vidika primernosti v njej predstavljenih strokovnih rešitev, temveč mora preveriti, ali ima PGD vse sestavine in ali so te skladne s prostorskim aktom. Tako tudi sodna praksa (npr. I U 230/2012, I U 1397/2017, idr.).

Tožnica ugovarja, da minimalni odmik 2,53 m ne ustreza pogojem iz 12. člena IPN, kar ne drži glede na določbo tega člena, po kateri je dopusten minimalni odmik 2,5 m, pod tam navedenimi pogoji seveda.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo dovolil investitorki A.A., v tem upravnem sporu prizadeti stranki, novogradnjo enostanovanjske stavbe, ki je manj zahteven objekt, na zemljišču s parc. št. 1843, k.o. ..., s samostojnim steklenim nadstreškom kot enostavnim objektom, ki bo izveden na severovzhodnem in vzhodnem delu objekta, pod tam navedenimi pogoji (ki jih opredeli), z v II./4 točki določenimi odmiki in sicer bodo zagotovljeni naslednji minimalni odmiki najbolj izpostavljenega nadzemnega dela stanovanjskega objekta: (med drugim) od meje z zemljiščem s parc. št. 1844, k.o. ..., in od meje gradbene parcele 2,53 m (zunanje stopnice); minimalni odmiki najbolj izpostavljenega podzemnega dela stanovanjskega objekta pa bodo sledeči: od meje z zemljiščem s parc. št. 1844, k.o. ..., in od meje gradbene parcele 2,53 m (temeljna plošča) in 2,08 m (podložni beton); minimalni odmiki najbolj izpostavljenega dela steklenega nadstreška pa bodo; od meje z zemljiščem s parc. št. 1844, k.o. ... in od meje gradbene parcele 2,53 m.

2. Iz obrazložitve izhaja, da gre za (drugo) ponovno odločanje po odločbi drugostopnega organa, št. 35108-108/2018-7 z dne 22. 11. 2018, s katero je bila prvostopna odločba z dne 28. 9. 2018 odpravljena in vrnjena organu v ponovno odločanje. Prvostopni organ je sledil napotilom drugostopnega organa, definiral vse najmanjše odmike najbolj izpostavljenih nadzemnih in podzemnih delov ter jih utemeljil s sklicevanjem na PGD in njegove dopolnitve, obrazložil skladnost nameravane gradnje z določbami Odloka o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj (v nadaljevanju IPN MOK) in ponovno odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.

3. Drugostopni organ je zavrnil pritožbo tožnice in potrdil odločitev prvostopnega organa. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še dodal, da stranski udeleženci vstopajo v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, ki izhajajo iz zakona ali drugega predpisa, torej varujejo le pravno varovane interese. Prav tako ne morejo uveljavljati svojih dejanskih koristi, javne koristi ali koristi tretjih oseb. V zvezi s konkretnim ugovorom o neizpolnjevanju 12. člena IPN, je organ navedel, da so manjši odmiki utemeljeni, kot to nalaga 12. člen IPN, investitorica pa je v dopolnitvi projektne dokumentacije natančno vse odmike opredelila. Gre za manjše, vendar še vedno dopustne odmike po IPN. Vsi odmiki so tudi navedeni v izreku. Navedbe, da gre za poseg v lastninsko pravico tožnice, so pavšalne. Svetlobne tehnične zahteve (iz 12. člena IPN) morajo biti izpolnjene v odnosu do obstoječih in ne tudi bodočih oziroma nepozidanih zemljišč. Samostojni stekleni nadstrešek (ki ga je sicer prvostopni organ napačno kvalificiral kot enostavni objekt, ker gre za nezahteven objekt, saj presega dimenzije iz Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje) pa je organ obravnaval ločeno, kar jasno izhaja iz izreka in obrazložitve, slednji pa izpolnjuje tudi vse pogoje.

4. Tožnica je v tožbi navedla, da vlaga tožbo iz tožbenih razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), zoper del odločbe, ki se nanaša na odmik predvidene gradnje od nepremičnine tožnice s parc. št. 1844, k.o. ... Tožnica vztraja, da minimalni odmik v širini 2,53 m od meje njene nepremičnine ne ustreza pogojem iz IPN. Odločitev organa ne ustreza namenu, za katerega mu je bila podeljena možnost odločanja po prostem preudarku. Res je, da so po drugem odstavku 2.2.2.2. točke 12. člena IPN lahko odmiki manjši od predpisanih (4,00 m) tudi v primerih gradnje enostanovanjskih stavb, kadar je stavba od meje sosednjega zemljišča oddaljena najmanj za polovico svoje višine, vendar ne manj kot 2,50 m. Pri tem 12. člen še določa, da je treba manjše odmike utemeljiti. Obrazložitev investitorke ne utemeljuje manjšega odmika. Navedbe investitorke, da bo predviden odmik še vedno omogočal nemoteno gradnjo na nepremičnini tožnice, je zavajajoče. To namreč ni izkazano. Sicer je pa ironično, da investitorka navaja, da mora zaradi majhnega odmika sosednjega objekta na južni strani svoj objekt na severni strani pomakniti bližje nepremičnini tožnice. Tožnica je glede na povedano tudi (sicer neuspešno) predlagala opravo primerjalne študije vplivov, ki bi jih gradnja imela na njeno gradnjo, ki je trenutno v fazi pridobivanja gradbenega dovoljenja. Tudi ni izkazano, da bo nemoteno tudi predvideno vzdrževanje in raba njene ter sosednjih nepremičnin. V obravnavanem območju tudi ni vzpostavljene oblikovne podobe naselja, zato tudi to ne more biti razlog, ki bi utemeljeval predviden odmik. Tako tudi ne posamični primeri, kjer je odmik manjši od 4 m. Vsak je namreč dolžan poskrbeti za svoje pravice. Tožnica je lastninsko pravico na svoji nepremičnin pridobila pred investitorko, ki tudi spada v območje namenske rabe SSe. Zato je treba poleg obstoječega stanja upoštevati tudi stanje, ki ga lahko posameznik pričakuje. Proti različnemu obravnavanju predvidenega objekta tožnice in investitorke govori tudi dejstvo, da sta obe v stadiju pridobitve gradbenega dovoljenja. Investitorka je imela vso možnost, da bi predvideno gradnjo prilagodila razpoložljivim prostorskim danostim ter s tem ne bi posegala v nepremičnino in lastninsko pravico tožnice. Manjši odmik mora biti torej utemeljen z vidika posledice, ki jo takšen poseg predstavlja, to pa je tudi omejitev lastninske pravice tožnice. Sicer se pa izjeme vedno razlagajo restriktivno. Zato se organa ne moreta sklicevati na to, da IPN ne določa vsebine utemeljitve za manjši odmik. Razlogi, ki jih navaja investitorka, pa tudi sicer ne presegajo splošnih in abstraktnih sklicevanj na vsebino določb IPN. Kot je tožnica izpostavila že v pritožbi, je nedopusten tudi zaključek, da ker objekt na parceli tožnice še ni zgrajen, na njeno nepremičnino ne more imeti vpliva in se jo tako v tem pogledu povsem spregleda. V času nakupa se je tožnica pozanimala o namenski rabi in predpisih, ki veljajo, ter temu upravičeno zaupala. Kljub temu pa gre razlaga organa v smeri, da se upoštevajo zgolj učinki na obstoječe objekte. Tožnica je zato predlagala, da sodišče po izvedbi predlaganih dokazov (vpogledu v prvostopno in drugostopno odločbo ter pritožbo tožnice) tožbi ugodi, prvostopno odločbo odpravi in vrne organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

6. Prizadeta stranka A.A. je v odgovoru na tožbo uvodoma prosila sodišče za prednostno obravnavo tožbe in se pri tem z navedbo opredeljenih razlogov sklicevala na 13. a člen Zakona o sodiščih. Nadalje je navedla, da po njenem vedenju tožnica nima odprtega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, kar pa tudi sicer ne bi bilo upoštevno v tem postopku. Prvostopni organ je z odločbo z dne 9. 1. 2019 zavrnil zahtevo tožnice za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo stanovanjske hiše na parc. št. 1844, k.o. ... Odločba je dokončna in pravnomočna. 12. člen IPN organu ne podeljuje diskrecijske pravice pri odločanju v zvezi z odmiki, temveč vsakemu investitorju daje pravico, da ob izpolnjevanju pogojev svojo nameravano gradnjo postavi bližje parcelni meji od 4 m. Prizadeta stranka je manjše odmike ustrezno in konkretno utemeljila. Sicer pa tožnica za svoje trditve, zakaj ni utemeljen manjši odmik od 4 m, ni predložila nobenih dokazov. Tako tudi naslovno sodišče v zadevah, II U 462/2017, III U 139/2015, III U 406/2013. Tožnica tudi ni konkretno zatrjevala, kaj šele dokazovala, da objekt prizadete stranke ni toliko odmaknjen od meje njenega zemljišča, da ne bi bila motena njena posest oziroma da ne bi bilo možno njeno vzdrževanje in raba objektov oziroma da ne bi bili zagotovljeni svetlobno-tehnični, požarnovarnostni in drugi pogoji. Ni jasno, kako konkretna gradnja posega v njeno lastninsko pravico. Manjši odmik pa tudi ni pogojen s soglasjem mejaša. Tožnica varuje le svojo potencialno korist. Tožnica tudi ne zatrjuje na noben način, da bi nadstrešek kakorkoli posegal v njeno nepremičnino. Čas pridobitve lastninske pravice v ničemer ne vpliva na na dolžnost in pravico do gradnje. Navedbe tožnice, da nasprotuje ugotovitvi organa, da je v naselju značilna gosta pozidava in da predstavlja oblikovno pozidavo, pa tožnica prvič izpostavlja šele v tožbi (52. člen ZUS-1). Sodišču je predlagala, da tožbo zavrne. V nadaljevanju je sodišču posredovala dodatni prošnji za prednostno obravnavo.

8. V obravnavanem primeru je sporna odločitev organa o izdaji gradbenega dovoljenja za gradnjo enostanovanjske stavbe, manj zahtevnega objekta, na zemljišču s parc. št. 1843, k.o..., s samostojnim steklenim nadstreškom kot enostavnim objektom, ki bo izveden na severovzhodnem in vzhodnem delu objekta. Organ je namreč presodil (in temu tožnica ugovarja), da je odmik gradnje od parc. št. 1844, k.o. ..., kot naveden v izreku odločbe, dopusten in v zadostni meri utemeljen.

9. 54. člen ZGO-1 določa vsebino zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja, nadaljnji členi postopek njegove pridobitve, pri čemer so v 66. členu določeni pogoji za izdaji gradbenega dovoljenja. Iz slednjega med drugim izhaja, da mora, preden pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda gradbeno dovoljenje, ta preveriti tudi, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka), ali ima projekt predpisane sestavine in ali je bila opravljena revizija projektne dokumentacije, kadar je predpisana, ter ali so revidenti in odgovorni revidenti, ki so revizijo opravili, med revidiranjem izpolnjevali pogoje za revidenta in odgovornega revidenta (4. točka prvega odstavka). Podrobnejšo vsebino PGD določa Pravilnik o projektni dokumentaciji (v nadaljevanju Pravilnik), ki je izdan na podlagi določb ZGO-1.

10. Iz navedenih ureditev in tudi ostalih določb ZGO-1 (npr. 53. člena, ki ureja revizijo projektne dokumentacije, in 32. člena, ki ureja odgovornost projektanta za škodo) izhaja, da se pri preizkusu izpolnjenosti pogojev iz 66. člena ZGO-1 organ ni dolžan spuščati v presojo predložene projektne dokumentacije z vidika primernosti v njej predstavljenih strokovnih rešitev, temveč mora preveriti, ali ima PGD vse sestavine in ali so te skladne s prostorskim aktom. Tako tudi sodna praksa (npr. I U 230/2012, I U 1397/2017, idr.).

11. Vodilna mapa PGD mora skladno s Pravilnikom (tretja alineja 17. člena) vsebovati lokacijske podatke, ki morajo glede na vrsto gradnje vsebovati tudi navedbo veljavnega prostorskega akta, ki določa rešitve oziroma pogoje za gradnjo, z opisom usklajenosti z njim in grafični prikaz lege objekta na zemljišču tako, da je razvidna njegova tlorisna velikost na stiku z zemljiščem z značilnimi absolutnimi in relativnimi višinskimi kotami; projekcija najbolj izpostavljenih nadzemnih ali podzemnih delov objekta na zemljišče; odmiki od sosednjih zemljišč, sosednjih objektov ter varovanih območij in varovalnih pasov (druga in četrta alineja prvega odstavka 18. člena Pravilnika).

12. V 12. členu PIN MOK, ki velja za ta primer, so določeni odmiki stavb. V točki 2.2.1. so določeni splošni pogoji in sicer med drugim, da morajo biti nove stavbe odmaknjene od parcelne meje sosednjih zemljišč tako, da ni motena sosednja posest in da je možno vzdrževanje in raba stavbe v okviru zemljiške parcele, na kateri se gradi, pri čemer se za odmik objekta od parcelne meje šteje najkrajša razdalja med točko objekta (najbolj izpostavljeni nadzemni in podzemni deli stavb, vključujoč napušče, nadstreške, balkone in podobne gradbene elemente) in parcelno mejo. V 2.2.2.1. točki 12. člena, ki se nanaša na območje nameravane gradnje (SSe), pa je določeno tudi, da morajo biti nove stavbe od parcelne meje sosednjih zemljišč (razen ob javnih cestah) odmaknjene najmanj 4,00 m, podzemni deli stavb, ki so v celoti vkopani, najmanj 2,0 m, nezahtevni in enostavni objekti pa najmanj 1,5 m (1). Če so odmiki stavb manjši od zgoraj predpisanih, je potrebno v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja zmanjšani odmik utemeljiti. Manjši odmik od predpisanih so možni: - pri gradnji manj zahtevnih objektov, vendar ne manj kot 2,5 m, - pri gradnjah enostanovanjskih stavb, v primeru, da je stavba od meje sosednjega zemljišča oddaljena najmanj za polovico svoje višine (merjeno od terena do kapne lege), vendar ne manj kot 2,5 m (2). Iz povedanega izhaja, da gre pri ugotovitvi o odmikih stavb za lokacijski pogoj, predpisan s prostorskim aktom, in je treba v smislu prej citiranega 66. člena ZGO-1 opraviti tudi presojo, ali je vsebina v tem postopku predloženega PGD skladna s tem pogojem.

13. Tudi po presoji sodišča je bila odločitev organa v delu, ki se nanaša na izdajo dovoljenja v skladu s predvidenimi odmiki (v zvezi z parc. št. 1844, katere lastnica je tožnica) pravilna.

14. Tožnica ugovarja, da minimalni odmik 2,53 m ne ustreza pogojem iz 12. člena PIN, kar ne drži že glede na zgoraj navedeno določbo tega člena, po kateri je dopusten minimalni odmik 2,5 m, pod tam navedenimi pogoji seveda. Meni tudi, da je organ napačno uporabil diskrecijsko pravico, saj njegova odločitev ne ustreza namenu, za katerega je bila organu v tem primeru diskrecija podeljena. Tudi v tem tožnica nima prav. V tem primeru namreč nedvomno ne gre za odločanje po prostem preudarku oziroma diskrecijski pravici, saj pooblastila za odločanje po prostem preudarku, z opredelitvijo namena in obsega pooblastila, ta določba ne vsebuje, kar bi glede na drugi odstavek 6.člena ZUP morala, da bi šlo za primer odločanja po prostem preudarku. Organ pa je glede na možnost gradnje z v tej določbi navedenimi odmiki moral presoditi, ali nameravana gradnja izpolnjuje ta, za tožnico sporni pogoj, glede na citirano določbo PIN, in presodil, da so.

15. Tožnica tudi ugovarja, da prizadeta stranka ni utemeljila zmanjšanega odmika (ker da ni izkazano, da bo nemoteno predvideno vzdrževanje in raba njene ter sosednjih nepremičnin, da ne-oblikovana podoba naselja ne more biti razlog za manjši odmik, da ni izkazano, da bo odmik omogočal gradnjo na sosednji nepremičnini, itd.). Tudi s tem se sodišče ne more strinjati, saj iz PGD (zlasti njegove zadnje dopolnitve iz decembra 2018) taka utemeljitev izhaja, nanjo pa se je pravilno oprl (in jo povzel v odločbi) tudi organ, ko je o tem presojal. Res je, da v tem primeru prostorski akt ne določa, na kakšen način je treba utemeljiti manjši odmik, kar pa ne pomeni, da skladnosti projektne dokumentacije s tem pogojem ni mogoče izkazati. Kako bo v posameznem primeru izkazana izpolnjenost tega pogoja, je glede na okoliščine konkretnega primera prepuščeno investitorju oziroma projektantu. To pa je bilo v obravnavanem primeru opravljeno. Iz PGD in gradbenega dovoljenja namreč izhaja utemeljitev manjših odmikov z optimalno izrabo zemljiške parcele, z vplivi novogradnje na sosednje obstoječe objekte in z vplivi obstoječih objektov na novogradnjo v smislu zagotavljanja svetlobno-tehničnih pogojev in požarnovarnostnih pogojev, z upoštevanjem značilnosti območja nameravane gradnje, kot npr.: gosta stanovanjska pozidava, postavitev objektov bližje parcelni meji, ne- vzpostavljena oblikovna enovitost območja. Iz obrazložitve izhaja tudi, da s tem odmikom naj ne bi bilo povzročeno motenje sosednjih posesti. Tožnica zato, ob tem, da nasprotnega ni izkazala ne v upravnem postopku, kot tudi ne v tožbi, s temi pavšalnimi ugovori tudi ne more uspeti. Po 65. členu ZGO-1 mora namreč stranka, ki nameravani gradnji nasprotuje, za svoje trditve predložiti dokaze. Zato pa tudi ni mogoče očitati prizadeti stranki, da je manjši odmik utemeljila le s splošnim in abstraktnim sklicevanjem na PIN.

16. Tožnica nameravani gradnji ugovarja tudi z vidika pričakovanega stanja, saj meni, da je treba upoštevati, da je tudi sama v postopku pridobitve gradbenega dovoljenja in da je pri utemeljitvi odmikov obravnavane novogradnje treba upoštevati posledice na parc. št. 1844 in bodoče objekte na tej parceli. Kot že navedeno v prejšnji točki obrazložitve, je na strani tožnice, da predloži dokaze za svoje trditve. Iz listin spisa ne izhaja, da je tožnica zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja, prizadeta stranka pa je v odgovoru na tožbo tudi navedla, da je bila izdaja gradbenega dovoljenja tožnici pravnomočno zavrnjena, temu pa tožnica (ko ji je bil poslan odgovor na tožbo prizadete stranke v izjavo) ni oporekala. Ne glede na to pa sodišče tožnici pojasnjuje, da bodočih gradenj ni mogoče upoštevati, ker ni jasno, ali bodo sploh dovoljene oziroma pod kakšnimi pogoji bodo dovoljene. Iz enakega razloga pa je bila zato zavrnitev predloga tožnice, da prizadeta stranka predloži primerjalno analizo vplivov nameravane gradnje na njeno gradnjo (ki ne obstaja - op. sod.) pravilna.

17. Tožničin ugovor, da bo s tem omejena njena lastninska pravica, pa brez odsotnosti konkretne trditve v tej smeri in njene izkazanosti, tudi ostaja na ravni pavšalnosti in ga zato sodišče ne more obravnavati.

18. Sodišče je glede na povedano presodilo, da je tožba tožnice neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

19. Sodišče je v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave, ker je vpogledalo v predlagane listine spisa že v okviru presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega akta.

20. Odločitev o zavrnitvi stroškov postopka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 54, 66, 66/1, 66/1-1, 66/1-4

Odlok o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj (2014) - člen 12, 12/2, 12/2-2.2.2.2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.