UPRS Sklep I U 966/2020-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-21

dr. Damjan Gantar (preds.), Jure Likar (poroč.), Jasna Šegan

javni zavod - pripojitev - posamičen akt - ni upravni akt - sodno varstvo

Ker Sklep o pripojitvi ni upravni akt, tožečima strankama ni zagotovljeno niti sodno varstvo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, iz katerega je razvidno, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

Odloka občine, ki urejata ustanovitev individualno določenih pravnih oseb nista splošna, ampak posamična akta, zaradi česar je zoper njiju sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. Da pa lahko določena oseba (pravna ali fizična) izpodbija zakonitost aktov iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, morajo biti izpolnjeni tudi pogoji iz 1. člena ZUS-1, torej mora izpodbijani akt neposredno posegati v njene pravice oziroma pravne koristi. Tožeči stranki po presoji sodišča nista izkazali pravnega interesa za vložitev tožbe zoper Odlok.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. V obravnavani zadevi tožeči stranki izpodbijata Sklep o pripojitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole M. k javnemu vzgojno-izobraževalnemu zavodu Osnovni šoli N. in prenehanju kot samostojne pravne osebe (Uradni list RS, št. 97/2020 - v nadaljevanju Sklep o pripojitvi) ter Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole N., sprejet na seji mestnega sveta tožene stranke dne 6. 7. 2020 (v nadaljevanju Odlok).

2. Iz uvodnih tožbenih navedb je razvidno, da je pravni interes prve tožeče stranke izkazan s tem, da po pripojitvi ne bi več obstajala kot pravna oseba, saj bi bila izbrisana iz sodnega registra. Pravni interes druge tožeče stranke naj bi bil izkazan s tem, da mu izpodbijani sklep in odlok predčasno zaključujeta mandat ravnatelja in ukinjata delovno razmerje oziroma odpovedujeta njegovo pogodbo o zaposlitvi.

3. Tožeči stranki v nadaljevanju pojasnjujeta pravno podlago izpodbijane pripojitve ob sklicevanju na Zakon o zavodih (v nadaljevanju ZZ), Uredbo o vpisu družb in drugih pravnih oseb v sodni register ter Pravilnik o pogojih za ustanavljanje javnih osnovnih šol, javnih osnovnih šol in zavodov za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami ter javnih glasbenih šol (v nadaljevanju Pravilnik).

4. Ob sklicevanju na 125. člen Obligacijskega zakonika tožeči stranki menita, da do pripojitve ne pride z odločitvijo ali soglasjem subjekta oziroma njegovega organa, ampak na podlagi pravnega posla. Pojasnjujeta, da prva tožeča stranka ni sklenila nobene pogodbe o pripojitvi, in menita, da tožena stranka tega namesto nje ne more storiti.

5. Izpodbijani sklep naj bi bil nezakonit, ker je tožena stranka kot ustanoviteljica prve tožeče stranke odločala o vsebinah, za katere ni pristojna, in sicer, kdaj bo pripojitev, čeprav lahko o tem odloča le sodni register pristojnega okrožnega sodišča; komu v svetu zavodov obeh šol, vključenih v združitev, preneha mandat, čeprav odloka o ustanovitvi prve tožeče stranke in Osnovne šole N. tega ne predvidevata; kdaj delavcem preneha delovno razmerje, čeprav lahko o tem odloča le delodajalec; kdo bo ravnatelj združene šole, čeprav ni bil izveden ustrezen postopek odpoklica odvečnega ravnatelja; ni sklenjene pogodbe o pripojitvi, čeprav je pravni promet s sredstvi zavoda možen le s pravnimi posli; kdo je pristojen za izdelavo zaključnega poročila prve tožeče stranke, pri čemer to ne more biti njeno računovodstvo, ampak njen ravnatelj; napake pri napotilu za vpis statusne spremembe in izbrisa iz razvida izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja.

6. V nadaljevanju tožnik pojasnjuje, da ustanovitelj sicer lahko sprejme sklep o pripojitvi prve tožeče stranke Osnovni šoli N.. Vendar pa o izvedbi pripojitve, načinu delovanja združene šole in novemu ravnatelju, odločajo drugi organi in ne ustanovitelj. Sicer pa se postopek ne začne s sprejemom odločitve o pripojitvi. Ta se namreč sprejme na koncu in ji sledi le še vpis pripojitve v sodni register. Meni, da se postopek skladno s Pravilnikom začne z ugotovitvijo, da ima (samostojna) šola manj kot osem oddelkov, ali na podlagi racionalizacije šolske mreže. Navedeno pa za prvo tožečo stranko naj ne bi veljalo, saj ima 18 oddelkov.

7. Sicer pa izpodbijani Sklep po prepričanju tožeče stranke krši tudi 14. člen Pravilnika, ki določa, da primarna rešitev ni statusna sprememba šole, ampak sprememba šolskega okoliša. Sklep pa naj bi šolski okoliš spreminjal le z vsoto šolskih okolišov obeh šol po združitvi.

8. Prav tako naj bi bilo treba o uvedbi postopka za spremembo statusa šole najmanj eno leto pred spremembo akta o ustanovitvi seznaniti šolo, zainteresirane krajane in MIZŠ. To naj bi se v obravnavani zadevi zgodilo šele v aprilu 2020, zaradi česar naj bi bil kršen 15. člen Pravilnika.

9. Tožeči stranki pojasnjujeta, da bi pravilna pripojitev zavodov potekala tako, da bi ravnatelja obeh šol uskladila pogodbo o pripojitvi in pripravila poročili o pripojitvi za svoja sveta zavoda. Nato naj bi se predlog predstavil ustanovitelju, ki odloči o pripojitvi. Navedeno gradivo in zaključno poročilo prevzetega zavoda naj bi bilo treba priložiti predlogu za vpis pripojitve v sodni register.

10. Tožeči stranki sta predlagali odpravo sklepa in odloka in priglasili stroške.

11. Vložili sta tudi predlog za izdajo začasne odredbe. Menita, da bi odločanje upravnega sodišča po tem, ko bi bila prva tožeča stranka izbrisana iz sodnega registra, povzročilo nenadomestljivo škodo, odprava posledic izpodbijanega sklepa pa bi bila onemogočena ali vsaj precej otežena. Pojasnjujeta, da bi bil potek upravnega spora lahko močno otežen in v nasprotju z namenom postopka, saj bo Osnovna šola N. trdila, da nastopa v vlogi stranke. Menita še, da iz obrazložitve Sklepa o pripojitvi ni razvidna nobena konkretizirana javna korist. Predlagali sta, da sodišče do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu razveljavi sklep o pripojitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole M. k javnemu vzgojno-izobraževalnemu zavodu Osnovni šoli N. in prenehanju kot samostojne pravne osebe.

12. Tožena stranka je v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navedla, da je Sklep o pripojitvi in Odlok sprejela v okviru izvrševanja svojih ustanoviteljskih pravic. Meni, da sodno varstvo zoper sklep o pripojitvi v upravnem sporu ni možno, ker ne gre za upravni akt. Nobena od tožečih strank tudi ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje Odloka. Razrešeni direktor zavoda lahko s tožbo zahteva zgolj ugotovitev nezakonitosti sklepa o njegovi razrešitvi (pri čemer sklep o razrešitvi druge tožeče stranke niti še ni bil izdan), ne pa tudi razveljavitve takega sklepa ali vrnitve na funkcijo, saj bi sodišče s tem poseglo v pristojnosti ustanovitelja. Tudi sicer sodišče začasne odredbe, s katero bi že razveljavilo izpodbijani upravni akt, v skladu z 32. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne more izdati. Tudi če bi tožeči stranki predlog za izdajo začasne odredbe formulirali drugače (tako, da bi predlagali odložitev izvršitve sklepa o pripojitvi namesto njegove razveljavitve), za izdajo takšne začasne odredbe ne bi bili podani pogoji, saj se odločitvena začasna odredba lahko izda samo v primeru, če se v upravnem sporu izpodbija upravni akt, ki se izvršuje po ZUP, kar za Sklep o pripojitvi in Odlok ne pride v poštev. Predlagana začasna odredba tudi ni ureditvena, saj tožeči stranki ne predlagata nikakršne drugačne ureditve spornega pravnega razmerja do pravnomočne sodne odločbe (ne predlagata, da sodišče odredi kakšne ukrepe, prepovedi ali ravnanja v času do odločitve o tožbi).

13. Tožena stranka nadalje še pojasnjuje, da je tožba po njenem mnenju očitno neutemeljena, posledično pa tudi zato ne morejo biti podani pogoji za izdajo kakršnekoli začasne odredbe. Sklicuje se na načelo sorazmernosti in navaja, da kakršnakoli škoda, ki naj bi nastala tožečima strankama, ne more pretehtati nad javno koristjo in koristjo tožene stranke, ki bi bili prizadeti v primeru izdaje začasne odredbe in ju mora sodišče upoštevati pri odločanju o izdaji začasne odredbe v skladu z 32. členom ZUS-1. V nadaljevanju pojasnjuje, zakaj ne držijo očitki tožečih strank o kršitvah posameznih predpisov. Tožena stranka nato še navaja, da pogoji za izdajo začasne odredbe v konkretnem primeru niso niti dovolj konkretno zatrjevani niti verjetno izkazani, ter se sklicuje na to, da tožeči stranki s tožbo in predlogom za izdajo začasne odredbe ne moreta varovati koristi tretjih (otrok, staršev, drugih zaposlenih itd.).

15. Sklep o pripojitvi je tožena stranka izdala na podlagi 51.

člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) ter 27. člena Statuta tožene stranke.

16. S prvim členom Sklepa o pripojitvi je tožena stranka odločila, da se prva tožeča stranka s 1. avgustom 2020 pripoji k javnemu vzgojno-izobraževalnemu zavodu Osnovna šola N.. Prva tožeča stranka s pripojitvijo preneha obstajati kot samostojna pravna oseba. Njen pravni naslednik je Osnovna šola N..

17. Iz 2. člena Sklepa o pripojitvi je razvidno:

- z dnem pripojitve šolski okoliš prve tožeče stranke postane šolski okoliš Osnovne šole N.,

- učenci, ki so vpisani v prvo tožečo stranko, nadaljujejo izobraževanje v Osnovni šoli N.,

- Osnovna šola N. prevzame vse delavce, ki imajo na dan 31. julija 2020 sklenjeno delovno razmerje v prvi tožeči stranki, ne prevzame pa ravnatelja prve tožeče stranke, ki mu s pripojitvijo preneha mandat,

- pogodbene in druge pravice in obveznosti iz delovnih razmerij, ki jih imajo delavci pri prvi tožeči stranki na dan 31. julija 2020, preidejo na Osnovno šolo N., razen tistih, ki se nanašajo na delovno mesto ravnatelja,

- Osnovna šola N. kot pravni naslednik prevzame vse pravice in obveznosti prve tožeče stranke,

- Osnovna šola N. prevzame vsa finančna sredstva, vse premično in nepremično stvarno premoženje v lasti Mestne občine Ljubljana, ki ga je do dneva pripojitve uporabljala oziroma upravljala prva tožeča stranka, in druga sredstva v lasti, uporabi in upravljanju prve tožeče stranke, kot tudi vse njeno dokumentarno in arhivsko gradivo,

- ravnateljica Osnovne šole N. nadaljuje delo ravnateljice te šole do izteka mandata, za katerega je bila imenovana,

- prenehajo mandati članom Sveta prve tožeče stranke.

18. Vrhovno sodišče je v primerljivi zadevi že presodilo, da sklep, izdan na podlagi 51. člena ZZ in 41. člena ZOFVI, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Glede na navedeno stališče Vrhovnega sodišča po presoji sodišča tudi v obravnavani zadevi ne gre za odločbo ali drug javnopravni, enostranski oblastveni posamični akt, ki bi bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), temveč za akt, ki ga izda tožena stranka v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic. Ker Sklep o pripojitvi ni upravni akt, pa tožečima strankama ni zagotovljeno niti sodno varstvo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, iz katerega je razvidno, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

19. Glede na navedeno je bilo treba tožbo tožečih strank zoper Sklep o pripojitvi zavreči na na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, skladno s katero sodišče tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

20. Tožena stranka je Odlok izdala na podlagi 3. člena ZZ

, prvega odstavka 41. člena ZOFVI in 27. člena Statuta tožene stranke.

21. S prvim členom Odloka je tožena stranka odločila, da se v okviru Osnovne šole N. osnovnošolsko izobraževanje izvaja tudi na naslovu prve tožeče stranke. Nadaljnje določbe Odloka se nanašajo na posledice pripojitve prve tožeče stranke Osnovni šoli N..

22. Vrhovno sodišče je v primerljivi zadevi že presodilo, da sta odloka občine, ki urejata ustanovitev individualno določenih pravnih oseb (njune določbe veljajo le za posamičen javni zavod in urejajo prav njegovo ustanovitev, dejavnost, organizacijo, organe ter drugo, kar je pomembno za delo s takim aktom ustanovljenega javnega zavoda) nista splošna, ampak posamična akta, zaradi česar je zoper njiju sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1.

Da pa lahko določena oseba (pravna ali fizična) izpodbija zakonitost aktov iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, morajo biti izpolnjeni tudi pogoji iz 1. člena ZUS-1, torej mora izpodbijani akt neposredno posegati v njene pravice oziroma pravne koristi.

Pravni interes pa ima oseba, ki izkaže, da ji je z izpodbijanim aktom neposredno poseženo v njene pravice oziroma pravne koristi, temelječe na ustavi, zakonu ali drugem predpisu.

23. Iz povzetka tožbenih navedb je razvidno, da pravni interes za vložitev tožbe prva tožeča stranka izkazuje s tem, da bo po pripojitvi prenehala zaradi izbrisa iz sodnega registra, druga tožeča stranka pa s tem, da bo predčasno zaključen njen mandat ravnatelja in odpovedana njena pogodba o zaposlitvi.

24. S povzetimi navedbami tožeči stranki po presoji sodišča nista izkazali pravnega interesa za vložitev tožbe zoper Odlok. Zato je bilo treba njuno tožbo v tem delu zavreči iz razloga po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da se tožba zavrže, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

25. S tem, ko je bila prva tožeča stranka ustanovljena kot javni zavod z Odlokom (tožene stranke) o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovna šola M. (Uradni list RS, št. 38/08 in 49/10), druga tožeča stranka pa je postala njen ravnatelj, namreč nobena od tožečih strank ni pridobila pravic, ki jih ima po ZZ ustanovitelj prve tožeče stranke; sodno varstvo javnega interesa pa se zagotavlja preko državnega odvetništva (tretji odstavek 17. v zvezi z 18. členom ZUS-1). To pomeni, da prva tožeča stranka nima lastne pravice, da se ne pripoji, saj gre za zakonsko določeno pravico ustanovitelja, ki lahko odloči, da se zavod pripoji drugemu zavodu (prvi odstavek 51. člena ZZ). Iz istega razloga o pripojitvi javnega zavoda drugemu javnemu zavodu ne more odločati niti druga tožeča stranka kot ravnatelj prve tožeče stranke, pri čemer je Vrhovno sodišče s tem v zvezi že presodilo, da pravica biti ravnatelj ni absolutna pravica in lahko tudi predčasno preneha, med drugim kot posledica prenehanja javnega zavoda.

Navsezadnje pa iz okoliščin obravnavane zadeve niti ni razvidno, da bi bila druga tožeča stranka razrešena na podlagi 32. člena ZZ. To pomeni, da odlok v njene pravice do in iz delovnega razmerja ni neposredno posegel, ko bodo izdani ustrezni posamični akti, pa bo imela sodno varstvo zagotovljeno v skladu z delovnopravno zakonodajo.

26. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

27. Zahteva za izdajo začasne odredbe je vedno vezana na tožbo. Ker v obravnavani zadevi tožba ni sposobna za meritorno obravnavo, je sodišče zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

28. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Glasi se: Ustanovitelj lahko odloči, da se zavod pripoji drugemu zavodu, da se dvoje ali več zavodov spoji v en zavod ali da se zavod razdeli na dvoje ali več zavodov (prvi odstavek). Ustanovitelj lahko odloči, da se organizacijska enota zavoda izloči in pripoji drugemu zavodu ali organizira kot samostojen zavod (drugi odstavek). Ustanovitelj lahko odloči, da se zavod ali njegova organizacijska enota organizira kot podjetje (tretji odstavek).

Določa način prenehanja zavoda, med drugim, če se pripoji drugemu zavodu (četrta alineja prvega odstavka).

Njegov prvi odstavek določa, da lokalna skupnost ustanavlja javne vrtce, glasbene šole, osnovne šole in domove za učence.

Med drugim določa kriterije za ustanovitev javnih šol.

Iz dejanskih okoliščin zadeve I Up 518/2012 z dne 28. 11. 2012 je razvidno, da je tožeča stranka izpodbijala sklepa Vlade RS, ki sta bila izdana na podlagi 51. člena ZZ, 41. člena ZOFVI in 6. člena ter šestega odstavka 21. člena ZVRS. Vrhovno sodišče je presodilo, da tem primeru ne gre za odločbo ali drug javnopravni, enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), temveč gre za akta, ki ju izda Vlada v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic države (6. člen ZVRS). Akta tudi nista bila izdana o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge stranke v okviru izvrševanja upravne funkcije, kot zmotno meni tožeča stranka, ampak je bilo z njima odločeno o statusnih spremembah javnih vzgojno- izobraževalnih zavodov. Takšna odločitev pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni odločitev v upravni zadevi. Menilo je, da noben zakon, na podlagi katerega sta bila sprejeta izpodbijana sklepa, tudi ne določa, da o zakonitosti teh aktov odloča sodišče v upravnem sporu (prvi odstavek 2. člena ZUS-1).

V navedeni zadevi je Vrhovno sodišče sicer presodilo, da je šlo za posamična akta, vendar je sprejelo stališče, da to po ZUS-1 to ni dovolj za sodno varstvo v upravnem sporu. Menilo je, da po določbah ZUS-1 v upravnem sporu ni zagotovljeno sodno varstvo vsakega posamičnega akta, ampak le tistega, ki izpolnjujejo tako formalne kot materialne kriterije za pojem upravnega akta. Ker pri izpodbijanih aktih ni šlo za oblastno odločitev, ampak za odločitev v izvrševanju ustanoviteljske pravice države, sodno varstvo v upravnem sporu ni možno, saj to ni odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi, v tem primeru zadevnih javnih zavodov, ampak izvrševanje ustanoviteljske pravice države, ki jo v imenu države izvršuje Vlada na podlagi zakona (9. točka obrazložitve).

Nanaša se na področja ustanavljanja javnih zavodov.

Sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 370/2013 z dne 24. 10. 2013 (7. točka obrazložitve).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/4, 36, 36/1, 36/1-4, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.