UPRS Sodba II U 100/2020-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-11-15

Melita Ambrož (preds.), Cvetka Horvat (poroč.), mag. Vita Hribar

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - oprostitev plačila nusz - ugoditev in tožbi

V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa, ki je zavrgel predlog tožnika za delno oprostitev plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2020. Sporno je, ali je tožena stranka pristojna za odločanje o oprostitvi ter ali lahko oprosti tožnika NUSZ glede na vsebino Odloka, ki po mnenju tožene stranke nasprotuje oz. širi zakonske določbe in je s tem nezakonit.

Odločanje o oprostitvi plačila NUSZ je v pristojnosti občine kot tožene stranke, postopek in pogoje oprostitve pa določa odlok tožene stranke.

I. Tožbi se ugodi, sklep Občine Ruše, Občinska uprava številka 4224-0001/2020-2 z dne 31. 1. 2020, se odpravi ter se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je zavrgel predlog tožnika za delno oprostitev plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2020.

2. Navedel je, da predlog za delno oprostitev, na katero se je vloga nanašala, ni upravna zadeva. V materialnem predpisu, ki je podlaga za odmero NUSZ po trenutno veljavnem Odloku o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Ruše

(v nadaljevanju Odlok), namreč ni bilo mogoče najti pravne podlage za odločitev v upravnem postopku. Šlo je za absolutno stvarno nepristojnost, po kateri je vlagatelj zahteval nekaj, kar upravni organ glede na načelo zakonitosti ni mogel priznati z upravno odločbo. Izpostavlja, da je pravna podlaga za NUSZ določena v Zakonu o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ), ki se še vedno uporablja od 58. do 63. člena - VI. Poglavje. Meni, da so dovoljene in zakonite oprostitve plačila NUSZ namreč le tiste, ki jih predvideva ZSZ v 59. členu. Zakonite oprostitve plačila NUSZ so torej oprostitev za dobo pet let na lastno zahtevo občana, ki je kupil novo stanovanje ali zgradil, dozidal, nadzidal družinsko stanovanjsko hišo in sicer za dobo pet od dneva vselitve v stanovanje ali stanovanjsko hišo in oprostitev za občana z nižjimi dohodki. Zakon ne predvideva in dovoljuje nobenih drugih oprostitev plačila NUSZ, zato so vse občine, ki še niso odpravile nezakonitosti v svojih odlokih (na primer oprostitve za poslovne subjekte), dolžne sprejeti novi odlok. Tožena stranka ga še ni sprejela. Dodaja, da pa je v letu 2015 sprejela Pravilnik o dodeljevanju pomoči de minimis in drugih ukrepov za razvoj podjetništva, inovativnosti in turizma v Občini Ruše,

kjer je v 45. členu pravilnika določeno, da se do uveljavitve novih predpisov na področju nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, pomoč opredeljena v 18. členu Odloka šteje kot pomoč de minimis in se dodeljuje skladno z določili tega pravilnika. Meni, da oprostitev oziroma delna oprostitev po 18. členu trenutno veljavnega Odloka ni dovoljena in zakonita.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnika. Pojasnil je, da je pregledal celotno dokumentacijo ter ugotovil, da pritožnik izpostavlja, da bi tožena stranka skladno z odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-l-313/13, s katero je bil razveljavljen Zakon o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr), morala trenutno veljavni Odlok uporabljati le popolnoma in v celoti v vsebini, v kakšni je veljal ob prenehanju njegove veljave po citirani odločbi Ustavnega sodišča, torej z vsebino, kot jo je Odlok imel na dan 31. 12. 2013 in to v celoti, brez kakršnihkoli sprememb, dopolnitev in podobno. Sklicevanje pritožnika na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-l-313/13 ter prepoved spreminjanja in dopolnjevanje obstoječega Odloka do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin je sicer pravilno, vendar ne v delu, ki se nanaša na oprostitve v Odloku, ki presegajo zakonsko dovoljene oprostitve. Vsebina odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-l-313/13 glede odmere NUSZ namreč občinam nalaga, da občine od 1. 1. 2013 dalje ne smejo spreminjati ali dopolnjevati obstoječih odlokov o NUSZ, temveč morajo sprejeti novi odlok, ki nadomesti starega. Zavrača očitek pritožnika, da se upravni organ ne bi smel sklicevati na Pravilnik o dodeljevanju pomoči de minimis in drugih ukrepov za razvoj podjetništva, inovativnosti in turizma v Občini Ruše. Ker za oprostitev ni pravne podlage je bila vloga tožnika pravilno zavržena. Dovoljene in zakonite oprostitve plačila NUSZ so namreč le tiste, ki jih predvideva ZSZ v 59. členu.

4. Tožnik v tožbi poudarja, da je podal vlogo za delno oprostitev plačila NUSZ na podlagi 18. člena Odloka. Zaposlil je namreč eno osebo za nedoločen čas in zaradi investicije v ekološko sanacijo nezazidanega stavbnega zemljišča, ki je predmet obremenitve z NUSZ. Meni, da je napačno in zmotno uporabljeno materialno pravo in so bile bistveno kršene določbe postopka. Poudarja, da če je Odlok tožene stranke o NUSZ nezakonit, bi bil takšen v celoti in tako tožena stranka sploh ne bi imela pravne podlage za odmero NUSZ, saj so tako višina točke za odmero NUSZ, kot tudi kriteriji za odmero NUSZ, določeni v Odloku o NUSZ in ne v zakonu. Opozarja na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-l-313/13, s katero je bil razveljavljen ZdavNepr, ter pripominja, da nista ZSZ in Odlok pričela ponovno veljati, temveč se v celoti uporabljata do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin. Predpis, ki mu je veljava prenehala, pa kljub temu, da se še uporablja, ne more biti predmet nadaljnjih sprememb in dopolnitev - niti z drugim predpisom (npr. pravilnikom, odlokom ipd.), s katerim bi se ta materija uredila drugače. Iz tega izhaja, da se Odlok lahko uporabljata le popolnoma in v celoti v vsebini, v kakršni je veljal ob prenehanju njegove veljave po citirani odločbi Ustavnega sodišča RS, torej z vsebino, kot jo je imel na dan 31. 12. 2013 in to v celoti brez kakršnihkoli sprememb, dopolnitev. Urejanje materije v pravilniku, kot je to storila tožena stranka, pomeni zaobid jasnega napotila Ustavnega sodišča RS, kako razlagati in postopati v obdobju obstoja te pravne praznine. Predlaga, da ga sodišče oprosti plačila NUSZ oz. podredno, da sklep odpravi in vrne v ponovno odločanje. Priglaša tudi stroške.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo poudarja, da je zakonodajalec na podlagi Zakonu o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) določil, da davčni organ izda odločbe o NUSZ po uradni dolžnosti na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki veljata na dan 1. januarja leta, za katero se določa nadomestilo. NUSZ določi zavezancem davčni organ na podlagi podatkov občine do konca meseca marca za tekoče leto oziroma v roku treh mesecev po prejemu podatkov, ki mu jih posreduje občina. Zavezanec plačuje nadomestilo v obrokih, kot to velja za odmero davka od premoženja, razen če občinski odlok ne določa drugače. Davčni organ izda odločbe o NUSZ po uradni dolžnosti na podlagi občinskega odloka in podatkov občine (404. člen ZDavP- 2). Občina je torej tista, ki mora davčni organ obvestiti o tem, kdo je zavezanec za plačilo NUSZ, kar pomeni, da je pristojnost občine (tožene stranke), da v skladu z zakonodajo in Odlokom o NUSZ vodi evidenco podatkov za odmero NUSZ in evidenco zavezancev za plačilo NUSZ. Tožena stranka glede na izdano odločbo Ustavnega sodišča ni smela spreminjati odloka, ima pa v pripravi nov odlok. Izpostavlja pa, da je Odlok v 18. členu v neskladju z zakonom in je tako upoštevaje hierarhijo pravnih aktov neuporabljiv. Tožnik kot gospodarska družba namreč ne more predstavljati občana z nizkimi dohodki. Odlok je zaradi nasprotujočih si določil v primerjavi z ZSZ (ki v 59. členu natančno določa oprostitve plačila NUSZ) v nasprotju z zakonsko ureditvijo in kot tak v tem delu neuporabljiv. Tožena stranka izpostavlja, da oprostitve (tudi delne) plačila NUSZ določa odlok, v kolikor le-ta zaradi hierarhije pravnih redov ni v nasprotju z Ustavo in zakonskimi predpisi.

6. Tožnik v pripravljalni vlogi vztraja, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo. Res se NUSZ odmerja s strani pristojnega davčnega organa, vendar o oprostitvi za naslednje odmerno leto odloča občina, davčni organ pa le v zadevi t.i. odpisa davčnega dolga - ko je enkrat odmerna odločba že izdana in če zavezanec vloži predlog za oprostitev. Ne samo, da že sam Odlok tožene stranke določa drugače, kot ta zatrjuje, ampak je tudi praksa takšna, da o oprostitvah odločajo pristojni občinski organi. Seveda kadar so vloge podane pravočasno - torej najpozneje pred izdajo odmerne odločbe za konkretno leto (če ni z Odlokom določeno drugače), saj, ko je enkrat izdana odmerna odločba, gre pri NUSZ za terjatev davčne narave in oprostitev po Odloku NUSZ toženke ni več mogoča za konkretno odmero, ampak le še odpis davčnega dolga.

7. Tožena stranka v pripravljalni vlogi vztraja, da je pristojnost izdaje odločbe o NUSZ bila prenesena na davčni organ ter ponavlja dosedanje razloge. Dodaja, da je v drugostopenjski odločbi o oprostitvi tudi vsebinsko odločal.

8. Sodišče v zadevi ni izvedlo glavne obravnave, saj sta obe stranki sodišču posredovali podpisano pisno soglasje, da sodišče o sporu odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave na podlagi 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je na podlagi navedenega v zadevi odločilo na podlagi listin v upravnem in sodnem spisu ter o zadevi odločilo prednostno (tretji odstavek 279.a člena ZPP). Glede na navedeno izrecno soglasje tako sodišče ni ugodilo dokaznemu predlogu tožnika, da zasliši pristojnega strokovnega delavca Občine Ruše, ki odloča o zadevah s področja NUSZ, prav tako tudi ne dokaznemu predlogu po zaslišanju strokovnega delavca FURS glede postopkov posredovanja podatkov, odmere NUSZ in oprostitev. V obravnavani zadevi je namreč bistvo spora v pravnih vprašanjih.

10. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa, ki je zavrgel predlog tožnika za delno oprostitev plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2020. Sporno je, ali je tožena stranka pristojna za odločanje o oprostitvi ter ali lahko oprosti tožnika NUSZ glede na vsebino Odloka, ki po mnenju tožene stranke nasprotuje oz. širi zakonske določbe in je s tem nezakonit.

11. Obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča izhaja iz Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84, Uradni list SRS, št. 18/84), ki se v tem delu še vedno uporablja, ter v 58. členu določa, da se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje na območju mest in naselij mestnega značaja; na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev; na območjih, za katere je sprejet prostorski izvedbeni načrt, in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem.

12. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določi občina, pri tem pa upošteva zlasti: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve na te objekte in naprave; lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (61. člen ZSZ).

13. Oprostitev nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča je urejena v 59. členu tega zakona, ki v četrtem odstavku določa, da lahko občina predpiše oprostitev oziroma delno oprostitev plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča tudi za občane z nižjimi dohodki in občane, ki so organizirano vlagali družbena sredstva v izgradnjo komunalnih objektov in naprav, v skladu z merili po dogovoru iz 61. člena tega zakona.

14. Odlok za Občino Ruše v 18. členu določa, da se poslovni subjekti lahko oproste plačevanja nadomestila samo v obdobju investiranja od izdaje enotnega gradbenega dovoljenja za dobo največ treh let. Oprostitev velja za parcele, na katerih se izvaja investicija - gradnja novih objektov. Oprostitev se izvede v fazi pred izdajo odmerne odločbe. Odločitev o oprostitvi sprejme župan v soglasju z Odborom za gospodarstvo in finance, ali občinski svet. Občinski svet lahko odloči o delni oprostitvi plačila nadomestila tudi, kadar poslovni subjekt zaposluje nove delavce za nedoločen čas, investira v ekološko sanacijo ali v drugih izrednih primerih.

15. Na tem mestu je zgolj omeniti, da so navedeni predpisi (VI. poglavje ZSZ in Odlok), z uveljavitvijo ZDavNepr (33. člen) prenehali veljati (1. januarja 2014), je pa kasneje Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi so tudi navedeni predpisi, ki so bili podlaga za izdajo izpodbijane odločbe (VI. poglavje ZSZ ter občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi navedenih predpisov).

16. Pravne posledice razveljavitve zakona določa 44. člen Zakona o ustavnem sodišču, ki določa, da se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče RS razveljavilo, ne uporablja za razmerja, ki so nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Pri tem pa po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne "oživi" prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb. V takšnih primerih Ustavno sodišče RS pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Navedeno v obravnavanem primeru pomeni, da s citirano odločbo Ustavnega sodišča RS, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, VI. Poglavje ZSZ84 in Odlok nista začela ponovno veljati, pač pa se le uporabljata do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, in sicer v vsebini, kot je veljala ob prenehanju njune veljave

. Predpis, ki mu je veljava prenehala, kljub temu da se ga še uporablja, pa ne more biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev. Iz tega izhaja, da se lahko uporablja le v vsebini, kakršna je veljala ob prenehanju njegove veljave.

17. Glede na navedeno je ugotoviti, da je odločanje o oprostitvi plačila NUSZ še vedno v pristojnosti tožene stranke, postopek in pogoje oprostitve pa določa Odlok tožene stranke. Morebitno oprostitev pa bo sicer v okviru odmere upošteval finančni organ, ki izda odločbo po uradni dolžnosti (404. člen ZDavP).

18. V nadaljevanju je sodišče obravnavalo navedbe tožene stranke, da je bilo za odločitev tožene stranke o zavrnitvi pritožbe tožnika pomembno dejstvo, da je Odlok zaradi nasprotujočih si določil v primerjavi z ZSZ (ki v 59. členu natančno določa oprostitve plačila NUSZ) v nasprotju z zakonsko ureditvijo in kot tak v tem delu neuporabljiv. Tožena stranka v tem delu želi ugotovitev nezakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na 18. člen. Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v prvem odstavku 6. člena nalaga vezanost organov na zakone, podzakonske predpise, predpise lokalnih skupnosti ter splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil. Institut exceptio illegalis je tako pridržan sodni veji oblasti. Presoja skladnosti podzakonskih aktov z Ustavo in zakoni je v njeni domeni, zato je treba šteti, da so pravni akti hierarhično usklajeni, vse dokler sodišče ne odloči nasprotno ter jih razveljavi, odpravi ali odkloni njihovo uporabo.

19. Sodišče v zvezi z zatrjevano nezakonitostjo izpostavlja, da je NUSZ občinski davek in je v izvirni pristojnosti vsake občine, da predpiše samostojno pogoje in ponderje glede na pogoje ZSZ v 59. in 61. členu. Poudariti pa je, da pa z Odlokom občina na svojem območju izvaja tudi druge naloge v skladu z Zakonom o lokalni samoupravi. Med temi je tudi (poleg skrbi za prostorski razvoj) skrb za gospodarski razvoj. Glede na to lahko lokalna skupnost preko mehanizma NUSZ tudi spodbuja določene dejavnosti, ki jih želi v svojem okolju, zato nudi možnost znižanja NUSZ za nove zaposlitve. Lokalne skupnosti so pri določanju meril za odmero NUSZ upravičene upoštevati okoliščine, usmerjene v smotrnost prostorskega in gospodarskega razvoja. Tako so lokalne skupnosti po presoji sodišča s ciljem uravnoteženja dejavnosti, ki se izvajajo na območju lokalne skupnosti, že v okviru merila smotrnega izkoriščanja stavbnih zemljišč poleg določitve različne višine NUSZ za različne dejavnosti, ki se opravljajo na stavbnih zemljiščih, upravičene določiti tudi dodatne kriterije, usmerjene v vzpodbujanje posameznih (gospodarskih) dejavnosti.

20. Ker je tožena stranka v luči zasledovanja tudi drugih interesov (gospodarskega razvoja) določila oprostitve, ki v nobenem primeru ne posegajo širše v pravice posameznikov in jih dodatno ne obremenjujejo, zatrjevane neskladnosti 18. člena Odloka z Ustavo niso podane in jih je tožena stranka dolžna pri odločanju upoštevati. To stališče še dodatno potrjuje dejstvo, da je tožena stranka vsebinsko enako določbo 18. člena Odloka prenesla v 45. člen Pravilnika o dodeljevanju pomoči de minimis in drugih ukrepov za razvoj podjetništva, inovativnosti in turizma v Občini Ruše.

21. Glede na vse navedeno je ugotoviti, da je tožena stranka tista, ki je pristojna za odločanje o oprostitvi plačila NUSZ za tožnika v skladu z določbami Odloka, ki ga je sama sprejela in ga mora tudi sama spoštovati ter se neupravičeno sklicuje na njegovo nezakonitost. Sodišče je tako tožbi ugodilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, da ponovno odloči ob upoštevanju stališč iz te sodbe (tretji in četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

22. Sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke, naj odloči v sporu polne jurisdikcije. Na podlagi 65. člena ZUS-1 sme namreč sodišče meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča, in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavanem primeru navedeni pogoji za meritorno odločanje po presoji sodišča niso podani. Ob tem sodišče izpostavlja tudi načelo delitve oblasti. S sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče dejansko poseže v izvrševanje upravne funkcije, saj odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti. Za takšno odločanje ima sicer podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, vendar le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki pa jih tožnik ne zatrjuje niti v obravnavani zadevi niso izkazani.

23. Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, tožniku priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po drugem odstavku 3. člena Pravilnika v višini 285,00 EUR, ki se, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča, poveča za 22 % DDV. Tožena stranka mora tako tožniku povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov tega sodnega postopka v 15 dneh od prejema sodbe, od poteka tako določenega paricijskega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi (313. člen ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ter prvi odstavek 299. člena in 378. člen Obligacijskega zakonika).

24. Za tožbo plačano sodno takso bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 22/2000, 28/2003, 3/2007.

Uradno glasilo slovenskih občin, št. 70/2015.

Tako tudi Komentar Ustave Republike Slovenije, uredil Lovro Šturm, Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj 2010, str. 1122.

Glej sodba I U 1257/2010 z dne 19. 1. 2012, točka 14. in 15.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 58, 59

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.