UPRS Sklep I U 1869/2019-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-06-24

Jure Likar (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Jasna Šegan

prehrana - javni zavod - subsidiarni upravni spor - tožba zaradi varstva človekovih pravic - procesna predpostavka za vložitev tožbe - kršitev pravic - osebnostne pravice - odškodninski zahtevek - pravdni postopek - odstop stvarno pristojnemu sodišču

Evropska komisija za človekove pravice je dne 10. 2. 1993 v zadevi C. W. proti Veliki Britaniji sprejela stališče, da je vegansko prepričanje varovano z 9. členom Evropske konvencije za človekove pravice.

Ker tožeči stranki z zatrjevanimi kršitvami človekovih pravic uveljavljata varstvo osebnostnih pravic, v tej zadevi niso izpolnjene procesne predpostavke za vodenje upravnega spora po 4. členu ZUS-1, saj je za ugotovitev kršitev osebnostnih pravic zagotovljeno drugo sodno varstvo v civilnem postopku.

I. Upravno sodišče Republike Slovenije ni stvarno pristojno za odločanje v tej zadevi.

II. Po pravnomočnosti tega sklepa se zadeva odstopi v reševanje Okrajnemu sodišču v Ljubljani.

1. Tožeči stranki sta dne 26. 11. 2019 priporočeno po pošti vložili tožbo. V njej navajata, da je bil odgovor Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju Ministrstvo) tožnici vročen 24. 10. 2019, zato menita, da je pravočasna. Med drugim navajata, da odgovor Vrtca A. in odgovor Ministrstva št. 10102-049-2019-6 z dne 23. 10. 2019 onemogočata mladoletnemu otroku (prvi tožeči stranki) uresničevanje pravice do veganskega prepričanja v sklopu dostopa do prehrane v vzgojno izobraževalnem zavodu, s čimer posegata v pravico do svobode vesti ter kršita načelo enakosti in osebno dostojanstvo. Z onemogočanjem uresničevanja in izražanja veganskega prepričanja se posega v pravico drugo tožeče stranke do zagotavljanja vzgoje skladno s pravico do svobode vesti in pravno zavarovanega neverskega, veganskega prepričanja ter njeno dostojanstvo. Ker v konkretnem primeru tožečima strankama ni bilo zagotovljeno drugo sodno varstvo, izpodbijano odločitev pa je sprejel upravni organ kot nosilec javnih pooblastil, tožeči stranki vlagata tožbo na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Navajata, da je z odločitvijo vodje prehrane in zdravstveno higienskega režima vrtca A. in odgovorom Ministrstva poseženo v pravico otroka (prve tožeče stranke) do svobode vesti iz 41. člena Ustave RS, v pravico do enakosti in pravico staršev (druge tožeče stranke) do vzgoje otrok skladno s svojimi prepričanji ter v pravico do dostojanstva tožečih strank.

2. Po pozivu sodišča sta tožeči stranki dopolnili tožbo, v kateri sta kot toženo stranko opredelili RS, ki jo zastopa Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, in navedli, da vlagata tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, saj naj bi bilo z odločitvijo vrtca – posamičnim aktom in dejanjem organa, poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine, in ni drugega sodnega varstva. Tožeči stranki sodišču predlagata, naj ugotovi, da so jima kršene človekove pravice iz 14., 22., 25. in 41. člena Ustave, z dejanjem javnega zavoda – vrtca A., vsebovanem v dopisu z dne 3. 3. 2019 (elektronsko sporočilo vrtca A. z dne 3. 3. 2019). Zahtevata izdajo upravnega akta v obravnavani zadevi.

3. Tožena stranka je navedla, da vrsta prehrane namreč ni človekova pravica. Ugovarjala je stvarno pristojnost in pasivno legitimacijo.

4. Po prejemu tožbe, njene dopolnitve in odgovora na tožbo je sodišče ugotovilo, da ni stvarno pristojno za odločanje v tej zadevi.

5. Tožeči stranki sta v dopolnitvi tožbe nedvomno navedli, da jo vlagata zaradi varstva ustavnih pravic v skladu s 4. členom ZUS-1.

6. Sodno varstvo zaradi posega v ustavne pravice je predvideno tako v Ustavi kot v zakonu. V drugem odstavku 157. člena Ustave je določeno, da v primeru, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. ZUS-1 v prvem odstavku 4. člena ureja možnost subsidiarnega upravnega spora. Po tej določbi odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, vendar le, če za to ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Sodno varstvo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 je torej mogoče doseči le, če prizadeti osebi ni na razpolago drugo sodno varstvo, s katerim bi bilo mogoče učinkovito odpraviti zatrjevane nezakonitosti, ki hkrati pomenijo poseg v človekove pravice, ali kako drugače pred sodiščem doseči varstvo njenih pravic ali pravnih koristi.

7. V zvezi z navedenim je Vrhovno sodišče RS v zadevi opr. št. I Up 104/2019 z dne 6. 11. 2019 v 11. točki obrazložitve sprejelo stališče, da „je za izključitev sodnega varstva v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 treba odgovoriti na vprašanja: ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo, ki izključuje upravni spor po navedenem členu, če obstaja, katero sodno varstvo je to, ter ali je takšno (primarno) sodno varstvo učinkovito.

8. Glede na navedeno je sodišče presojalo, ali so v tej zadevi izpolnjene procesne predpostavke za upravni spor po 4. členu ZUS-1. Glede na tožbene navedbe in zahtevek je zato presojalo, ali je pristojno za odločanje o obravnavani tožbi.

9. Tožeči stranki v tožbi med drugim navajata, da so jima bile z dejanjem javnega zavoda Vrtca A., vsebovanem v dopisu z dne 3. 3. 2019 (elektronsko sporočilo vrtca A. z dne 3. 3. 2019), kršene človekove pravice iz 14. (enakost pred zakonom), 22. (enako varstvo pravic), 25. (pravica do pravnega sredstva) in 41. člena (pravica do svobode vesti) Ustave RS. Zatrjujeta, da se s tem dejanjem prvi tožeči stranki onemogoča uresničevanje in izražanje njene osebnostne pravice do veganskega prepričanja v sklopu dostopa do prehrane v vzgojno izobraževalnem zavodu v času, ki ga preživi v vzgojno izobraževalnem zavodu, kar po tožbenih navedbah predstavlja neposreden poseg v pravico do svobode vesti, krši načelo enakosti ter dostojanstvo posameznika. To ravnanje naj bi poseglo tudi v pravico druge tožeče strake do zagotavljanja vzgoje skladno s pravico do svobode vesti iz tretjega odstavka 41. člena Ustave RS in pravno zavarovanega neverskega prepričanja ter njeno dostojanstvo. Pojasnjujeta, da je pravica do veganskega prepričanja namreč priznana na ravni Sveta Evrope Evropske Unije kot zaščiteno neversko prepričanje v okviru človekove pravice do izbire in varstva pred diskriminacijo. Menita, da pravica do svobode vesti varuje verska in neverska prepričanja, pri čemer veganstvo kot osebno prepričanje uživa zaščiteni pravni status kot neversko prepričanje. Poseganje v pravico do veganskega prepričanja otrok in staršev naj bi kršilo dostojanstvo oseb, katerih pravno varovano osebno prepričanje, ki usmerja skoraj vse vidike njihovega življenja v sodobni demokratični družbi, ni upoštevano ali spoštovano v razmerju do oblasti. Prav tako navajata, da nezakonito postavljanje veganov v neenak položaj pomeni diskriminacijo, saj bi vsi otroci morali imeti prehrano pod enakimi pogoji.

10. Sodišče ugotavlja, da je Evropska komisija za človekove pravice dne 10. 2. 1993 v zadevi C. W. proti Veliki Britaniji sprejela stališče, da je vegansko prepričanje varovano z 9. členom Evropske konvencije za človekove pravice (v nadaljevanju: EKČP). V vodniku 9. člena EKČP Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 30. 4. 2020 je med drugim navedeno, da se varstvo po 9. členu EKČP priznava tudi različnim filozofskim prepričanjem kot je veganstvo

11. Glede na navedeno stališče, sprejeto v Svetu Evrope in tožbene navedbe, povzete v 1. in 9. točki obrazložitve tega sklepa, s katerimi tožeči stranki utemeljujeta naštete kršitve Ustave RS, sodišče ugotavlja, da tožeči stranki zatrjujeta kršitev osebnostnih pravic, kar v tožbi tudi sami navajata. Za osebnostne pravice je namreč značilno, da pripadajo človeku kot takemu, da so sestavni del njegove osebnosti in se tičejo njegove osebe, da varujejo fizično in moralno bistvo posameznika, da učinkujejo zoper vsakogar in da imajo zlasti negativno vsebino (prepoved posega). Tožeči stranki s tem, ko izkazujeta poseg v pravico do veganskega prepričanja, uveljavljata poseg v osebnostne pravice.

12. Ker tožeči stranki z zatrjevanimi kršitvami človekovih pravic uveljavljata varstvo osebnostnih pravic, v tej zadevi niso izpolnjene procesne predpostavke za vodenje upravnega spora po 4. členu ZUS-1, saj je za ugotovitev kršitev osebnostnih pravic zagotovljeno drugo sodno varstvo v civilnem postopku. V skladu s prvim odstavkom 134. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju: OZ) ima vsak pravico zahtevati od sodišča ali drugega pristojnega organa, da odredi prenehanje dejanja, s katerim se krši nedotakljivost človekove osebnosti, osebnega in družinskega življenja ali kakšna druga osebnostna pravica, da prepreči tako dejanje ali da odstrani njegove posledice. Vrhovno sodišče RS je v zadevi I Up 104/2019 že pojasnilo (glej 20. točko obrazložitve), „da tudi iz 134. člena OZ izhaja, da stranka z zahtevkom na prenehanje dejanja (s katerim se krši nedotakljivost človekove osebnosti, osebnega in družinskega življenja ali kakšna druga osebnostna pravica), z zahtevkom, da se prepreči takšno dejanje ali da se odstranijo njegove posledice (implicitno) zahteva tudi ugotovitev takšnega dejanja. “ Za reševanje takšnega zahtevka ni predvidena pristojnost upravnega sodišča, temveč je sodno varstvo teh pravic na podlagi 1. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP)

zagotovljeno v civilnem sporu po pravdnem postopku pred sodišči splošne pristojnosti.

13. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da za učinkovitost sodnega varstva ni treba, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov, kot jih lahko uveljavi v upravnem sporu zaradi varstva človekovih pravic.

Varstvo osebnostnih pravic obeh tožečih strank v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti ni in ne sme biti drugačno (manj učinkovito) glede na to, kdo je tožena stranka (posameznik ali država oziroma njen oblastveni organ). Sodno varstvo človekovih pravic mora biti zagotovljeno v vseh sodnih postopkih. Iz določb Ustave, na katere se sklicujeta tožeči stranki, ne izhaja potreba po posebni presoji kršitev osebnostnih pravic v upravnem sporu. Zato ni razlogov, ki bi kazali na možnost, da bi bilo sodno varstvo v takih primerih bolj učinkovito v upravnem sporu kot v pravdnem postopku, v katerem se redno odloča o varstvu osebnostnih pravic in odškodninskih zahtevkih zaradi kršitve teh pravic.

14. Na podlagi navedenega sodišče zaključuje, da niso izpolnjeni pogoji za tožbo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1, ker je tožečima strankama zagotovljeno drugo sodno varstvo, zaradi česar upravno sodišče ni pristojno za odločanje o obravnavani tožbi.

15. Po presoji sodišča tožena stranka v odgovoru na tožbo utemeljeno ugovarja stvarni pristojnosti. Po določbah Zakona o vrtcih (v nadaljevanju: ZVrt) se odloča v upravnem postopku le o sprejemu otrok v vrtec

. Po 20.c členu ZVrt vrtec staršem otrok, ki so bili sprejeti v vrtec, pošlje poziv k sklenitvi pogodbe o medsebojnih pravicah in obveznosti med vrtcem in starši, ko je v vrtcu odločeno o vseh ugovorih staršev zoper obvestilo o prednostnem vrstnem redu otrok. S podpisom pogodbe se šteje, da je otrok vključen v vrtec. Z dokončno odločitvijo o sprejetju otroka v vrtec je upravni postopek zaključen in vsa nadaljnja razmerja med starši in vrtcem so obligacijsko pravne narave. V pogodbi o sprejemu otroka v vrtec se urejajo medsebojne pravice in obveznosti (med drugim tudi pravila prehrane). Ker je pravica do prehrane pravica, ki se ureja z obligacijsko pogodbo ob upoštevanju relevantnih določb ZVrt in Zakona o šolski prehrani, je vrtec v obravnavani zadevi ravnal kot zasebno pravni subjekt. Zato gre v obravnavani zadevi za zasebnopravni spor.

16. Upravno sodišče Republike Slovenije mora po določbi prvega odstavka 19. člena ZPP, ki se uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, med postopkom po uradni dolžnosti paziti na svojo stvarno pristojnost. Glede na navedeno se je izreklo za stvarno nepristojno za odločanje v tej zadevi, ki bo v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZPP po pravnomočnosti tega sklepa poslana v reševanje stvarno pristojnemu Okrajnemu sodišču v Ljubljani (tretji odstavek 30. člena ZPP

Tako tudi Ustavno sodišče v več svojih odločbah, med drugim v sklepu Up-438/09 z dne 24. 3. 2010.

European Court of Human Rights: Guide on Article 9 of European Convention on Human Rights – Freedom of thought, conscience and religion, updated on 30 April 2020, stran 9, 10.

Iz 1. člena ZPP je razvidno, da ta zakon določa pravila postopka, po katerem sodišče obravnava in odloča o sporih iz osebnostnih in družinskih razmerij, ter v sporih iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb, razen če so kateri od navedenih sporov po posebnem zakonu v pristojnosti specializiranega sodišča ali drugega organa.

Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. Up-1122/12 in U-I-59/14 z dne 15. 10. 2015.

Da gre pri vpisu in sprejemu otroka v vrtec za upravni postopek je razvidno iz tretjega odstavka 20. člena ZVrt, v skladu s katerim vrtec najmanj enkrat letno objavi javni vpis novincev za naslednje šolsko leto, oziroma, iz petega odstavka 20. člena ZVrt, v skladu s katerim lahko vrtec pozove k odpravi pomanjkljivosti v primeru nepopolne vloge ali dopolnitvi vloge, če vrtec zaradi uporabe kriterijev za sprejem potrebujejo še druge podatke. Zoper obvestilo o prednostnem vrstnem redu lahko starši v 15 dneh po vročitvi obvestila z navadno poštno pošiljko vložijo ugovor na svet vrtca, ki o ugovoru odloča v skladu z ZVrt in s smiselno uporabo Zakona, ki ureja splošni upravni postopek (šesti odstavek 20.b člena ZVrt).

V skladu s tretjim odstavkom 30. člena ZPP spadajo v pristojnost okrajnih sodišč tudi spori, za katere niso po tem ali kakšnem drugem zakonu pristojna okrožna sodišča.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 134, 134/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.