UPRS Sodba I U 1342/2020-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-06-02

COVID-19 - varstvo pred nalezljivimi boleznimi - karantena - omejitev svobode gibanja - obrazložitev odločbe - nemogoč preizkus odločitve - skrajšani ugotovitveni postopek - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Za odreditev karantene je bistveno, iz katere države se vrača oseba, ki želi vstopiti v RS, kakšno je epidemiološko stanje v tej državi oziroma na kateri seznam je uvrščena ta država ter zakaj oseba ne sodi v eno od izjem po 10. členu Odloka. Sodišče ugotavlja, da ne iz izreka, ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja niti, iz katere države je vstopila tožnica na območje Republike Slovenije, kdaj je vstopila, kakor tudi ne, na kateri seznam je uvrščena dotična država in iz katerih razlogov je tožnici odrejena karantena.

I. Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi nezakonitost odločbe Ministrstva za zdravje št. 181-161/2020/2078 z dne 7. 9. 2020.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici z namenom izvajanja ukrepov za preprečitev oziroma zamejitev prenosa okužbe z novim koronavirusom Sars-CoV-2 (COVID-19) med prebivalstvom odredila karanteno na naslovu ... (1. točka izreka), ki traja od ustne seznanitve z ukrepom od 7. 9. 2020 do 20. 9. 2020 (2. točka izreka) ter ugotovila, da posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka 4. 3. 2020 prejela predlog Nacionalnega inštituta za javno zdravje, v katerem slednji ugotavlja, da je Svetovna zdravstvena organizacija 30. 1. 2020 razglasila pojav novega koronavirusa kot globalno grožnjo in da je nalezljiva bolezen COVID-19 v LR Kitajski dosegla epidemične razsežnosti, kar pomeni, da se koronavirus pojavlja na vseh celinah in postopno v vseh državah. Zaradi varovanja javnega zdravja je treba izvajati ukrepe, ki bodo onemogočili morebiten prenos virusa in njegovo širjenje med prebivalstvom, zato se osebi, za katero so izpolnjeni pogoji iz 9. člena Odloka o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije ter drugega odstavka 19. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), odredi karantena za obdobje 14 dni. To je ukrep, s katerim se omeji svobodno gibanje osebam, ki so bile ali za katere se sumi, da so bile, v stiku z nekom, ki je zbolel za nalezljivo boleznijo, za katero je Vlada RS na podlagi tretjega odstavka 8. člena ZNB odločila, da se zanjo uporabijo ukrepi, določeni v ZNB, v času njegove kužnosti. Vlada RS je s Sklepom o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri epidemiji COVID-19 odločila, da se za novi koronavirus uporabijo ukrepi, določeni z ZNB. Delavec, ki mu je bila odrejena karantena, mora v skladu z Zakonom o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val COVID-19 (v nadaljevanju ZIUPDV) najpozneje v treh delovnih dneh od odreditve karantene o tem in o razlogih, iz katerih mu je bila odrejena karantena, obvestiti delodajalca ter mu posredovati odločbo o odreditvi karantene.

3. Tožnica v tožbi navaja, da se je glede potovanja v državo na rumeni listi pred odhodom dobro seznanila o pogojih in omejitvah na vladni spletni strani gov.si, kjer ni bilo navedenih časovnih omejitev (48 ur), kot jo je seznanil policist na meji, ali da bo po obisku države na rumenem seznamu potrebna karantena. Namen potovanja, ki ga je opravila v najkrajšem možnem času, je bil izključno navezovanje poslovnih stikov ter pregled tržišča. Vlada bodisi ni napisala natančnih pogojev bodisi imajo policisti na meji drugačno direktivo. Z izrekom karantene ji je bila povzročena gospodarska škoda, saj je podjetnica v malem podjetju ter mati samohranilka, ki se bori za preživetje. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita. Predlaga tudi, naj sodišče toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka na tožbo v odrejenem roku ni odgovorila, je pa posredovala upravni spis.

6. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da jo je toženka izdala na podlagi drugega odstavka 19. člena ZNB, 8. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOOPE), 9. člena Odloka o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije (v nadaljevanju Odlok) ter Sklepa o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri epidemiji COVID-19 (v nadaljevanju Sklep) na predlog NIJZ št. 1812-57/2020-2 (013) z dne 4. 3. 2020.

7. Ukrep karantene je opredeljen v prvem odstavku 19. člena ZNB kot ukrep, s katerim se začasno omeji svobodno gibanje, določijo čas in način njenega prestajanja in obvezni zdravstveni pregledi zdravim osebam, za katere se sumi, da so bile v stiku s povzročiteljem kuge, virusne hemoragične mrzlice (Ebola, Lassa, Marburg) ali povzročiteljem druge nalezljive bolezni, za katero je minister, pristojen za zdravje, ali Vlada Republike Slovenije razglasila epidemijo ali je na predlog Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (zdaj Nacionalnega inštituta za javno zdravje (NIJZ) - op. sod.) odločila, da je zaradi nevarnosti hitrega širjenja okužbe za posamezno nalezljivo bolezen, ki predstavlja veliko tveganje za zdravje, potreben tak ukrep. Kot stik se šteje, da je bila oseba v visoko tveganem stiku s povzročiteljem nalezljive bolezni, kot ga opredeljuje Inštitut za varovanje zdravja Republike Slovenije (NIJZ - op. sod.), ali pa da oseba prihaja iz območja z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem nalezljive bolezni. Vlada Republike Slovenije lahko na predlog Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (NIJZ - op. sod.) določi izjeme od karantene po visoko tveganemu stiku s povzročiteljem nalezljive bolezni. Območja z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem posamezne nalezljive bolezni in morebitne izjeme od karantene za osebe, ki prihajajo iz teh območij, določi Vlada Republike Slovenije na predlog Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (NIJZ - op. sod.), ki z epidemiološko oceno ugotovi, da gre za območje z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem nalezljive bolezni (drugi odstavek).

8. Karanteno kot ukrep, s katerim se omeji svobodno gibanje, opredeljuje tudi 8. člen Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOOPE), ki v prvem odstavku določa, da se karantena ne glede na prvi odstavek 19. člena ZNB odredi osebam, ki so bile ali za katere se sumi, da so bile, v stiku z nekom, ki je zbolel za nalezljivo boleznijo, uvrščeno v 1. skupino na podlagi predpisa iz drugega odstavka 8. člena ZNB, ali drugo nalezljivo boleznijo, za katero je Vlada Republike Slovenije odločila, da se zanjo uporabijo ukrepi, določeni z ZNB, v času njegove kužnosti. V zvezi z epidemijo COVID-19 je Vlada RS s Sklepom odredila, da se uporabijo ukrepi, določeni z ZNB.

9. Tedaj veljavni Odlok je v prvem odstavku 9. člena določal, da se osebi, ki vstopa v Republiko Slovenijo in ima stalno ali začasno prebivališče v državah, ki niso na seznamu epidemiološko varnih držav ali administrativnih enot držav iz četrtega odstavka tega člena (zeleni seznam), ali prihaja iz teh držav, zaradi morebitne okužbe z virusom SARS-CoV-2 odredi karantena za obdobje 14 dni. Vlada Republike Slovenije na podlagi ocene NIJZ o epidemiološki situaciji s sklepom določi in spreminja seznam epidemiološko varnih držav ali administrativnih enot držav (zeleni seznam), iz katerih osebe vstopajo v Republiko Slovenijo v skladu s tem členom brez odreditve karantene. V primerih, ko obstajajo v različnih administrativnih enotah držav razlike v epidemiološkem stanju, se lahko določijo omejitve z obveznostjo karantene le za posamezne administrativne enote te države. Seznam epidemiološko varnih držav (zeleni seznam) se skupaj z morebitnimi omejitvami za posamezne administrativne enote znotraj posameznih držav sproti posodablja in ažurno objavlja na spletnih straneh NIJZ, Ministrstva za zdravje in Ministrstva za zunanje zadeve (četrti odstavek 9. člena).

10. Zgoraj navedeni 9. člen Odloka pa se ne uporablja za v 10. členu Odloka taksativno naštete izjeme, med drugim tudi za osebo, ki prehaja mejo zaradi nujnih neodložljivih osebnih opravkov ali nujnih poslovnih razlogov in se vrača čez mejo v najkrajšem času, ki je potreben za izvedbo opravila, vendar ne več kot 48 ur po prehodu meje ter predloži ustrezno dokazilo (14. točka prvega odstavka 10. člena Odloka).

11. V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali je toženka pravilno in zakonito izdala izpodbijano odločbo, s katero je tožnici odredila 14-dnevno karanteno.

12. Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih oziroma ugotovljenem dejanskem stanju, na podlagi katerih je toženka ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za izrek karantene tožnici. Kot je razvidno iz zgoraj navedenih predpisov, je za odreditev karantene bistveno, iz katere države se vrača oseba, ki želi vstopiti v RS, kakšno je epidemiološko stanje v tej državi oziroma na kateri seznam je uvrščena ta država ter zakaj oseba ne sodi v eno od izjem po 10. členu Odloka. Sodišče ugotavlja, da ne iz izreka, ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja niti, iz katere države je vstopila tožnica na območje Republike Slovenije, kdaj je vstopila, kakor tudi ne, na kateri seznam je uvrščena dotična država in iz katerih razlogov je tožnici odrejena karantena. Zgolj navedba predpisov, ki določajo uvedbo karantene za posameznike, in navedba, da je Svetovna zdravstvena organizacija 30. 1. 2020 razglasila pojav novega koronavirusa kot globalno grožnjo, in da je nalezljiva bolezen COVID-19 v LR Kitajski dosegla epidemične razsežnosti, ki se pojavlja na vseh celinah in postopno v vseh državah, je presplošna, saj ne vsebuje obrazložitve glede konkretnega posameznika, ki je obravnavan, in je torej brez bistvenih sestavin, ki bi stranki omogočile pravico do obrambe, sodišču pa kontrolo, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali je bil glede na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabljen materialni predpis. V primeru odsotnosti obrazložitve in navedbe dejstev in dokazov, ki utemeljujejo izdajo odločbe, stranka v postopku nima možnosti podati izjave o upoštevanih dejstvih in tudi ni seznanjena z razlogi, zaradi katerih se je pristojni organ odločil, da karantensko odločbo izda. Navedba podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru

. Zgolj prepis zakonskih besedil ne zadošča standardu obrazloženosti in konkretiziranosti odločbe ter razlogom odločitve organa, torej razlogom, zakaj je organ ocenil in kateri pogoji so bili izpolnjeni, da je bil tožnici izrečen ukrep karantene.

13. Tožnica je v tožbi navedla, da na vladni spletni strani gov.si, kjer se je pred potovanjem seznanila s pogoji za potovanje, ni bilo navedene časovne omejitve 48 ur, kot jo je seznanil policist na meji, niti da bo po obisku države na rumenem seznamu. Da je bila država, iz katere je tožnica vstopila v Republiko Slovenijo v bistvu Republika Hrvaška, pa izhaja iz dokumentov upravnega spisa, kjer je slikovni prikaz prejetih e-sporočil Policije, poslanih iz posameznih mejnih prehodov in kontrolnih točk, v katerih je vsebovana zahteva za izdajo odločbe o karanteni in iz kjer je razvidno, da je bila zahteva za izdajo odločbe poslana iz mejnega prehoda Obrežje. Vendar pa nič od tega navedenega ne izhaja iz same izpodbijane odločbe. V skladu z določili 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mora biti upravna odločba obrazložena na način, da je v obrazložitvi navedena ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, ki je pomembna za pravilno in zakonito odločitev, da so navedeni dokazi, ki utemeljujejo obstoj odločitve in dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju. Kolikor odločba nima tovrstne obrazložitve, je pomanjkljiva, pri čemer gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so na tak način zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

14. Ker izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe ne da preizkusiti. V primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta, je v skladu s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vselej podana tudi bistvena kršitev določb postopka, zaradi katere se sme upravni akt izpodbijati. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča posledično nezakonita.

15. Na podlagi 32. člena Ustave RS ima vsakdo pravico, da se prosto giblje in izbira prebivališče, da zapusti državo in se vanjo kadarkoli vrne, pri čemer se sme ta pravica omejiti z zakonom, če je to potrebno, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, vendar mora biti tovrsten poseg ustrezno obrazložen na način, da je razloge, ki so organ vodili pri odločanju, mogoče preveriti in tudi preizkusiti. Navedeno pomeni, da ima država pravico (iz razloga javnega interesa) ukrep karantene opredeliti kot pomembnejšega od pravice do svobode gibanja posameznika, vendar mora to storiti na predpisan način, z ustreznimi razlogi obrazložiti izdane odločbe, tj. navesti dejstva in dokaze, ki utemeljujejo odreditev ukrepa in opravičujejo omejitev ustavno varovanih pravic ter so nujni za poseg v tovrstno pravico, z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni, pri čemer mora med izrečenim ukrepom in javnim interesom obstajati ustrezna sorazmernost ukrepa. Predmetna odloča navedenega standarda obrazloženosti ne izpolnjuje.

16. Ker je bila izpodbijana odločba že izvršena, je sodišče ni odpravilo, pač pa je v skladu s tožbenim zahtevkom in določbo prvega odstavka 64.a člena ZUS-1 (zgolj) ugotovilo njeno nezakonitost iz razloga bistvenih kršitev postopka.

17. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov). Ker je bila zadeva rešena na seji in tožnice v postopku ni zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 15,00 EUR. Priznane stroške mora toženka tožnici plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), če zamudi, pa ji gredo od izteka tega roka še zahtevane zakonske zamudne obresti (299. člen Obligacijskega zakonika).

Enako Vrhovno sodišče sodba I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004 in I U 1774/2013 z dne 22. 4. 2014.

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 19, 19/1

Zakon o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (2020) - ZIUOOPE  - člen 8

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.