UPRS Sodba I U 1871/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-07-07

Jure Likar (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), mag. Barbara Fajdiga Jadek

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - USTAVNO PRAVO

inšpekcijski ukrep - oglaševanje na območju državnih cest - objekt za obveščanje in oglaševanje - izdaja soglasja - odstranitev objekta - soglasje za postavitev objekta za oglaševanje - soglasje upravljalca javne ceste - prepoved retroaktivne uporabe zakona

Sodišče ugotavlja, da ZCes-1 nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu državne ceste. Inšpektor za ceste bi lahko naložil odstranitev objekta za oglaševanje, če bi ZCes-1 tudi za te, ki so bile (zakonito) postavljene pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznost pridobitve soglasja iz 78. člena ZCes-1 v zato določenem prehodnem obdobju. V zakonu pa takih določb ni.

Torej glede na uvod in izrek odločbe prvostopenjski organ ni imel podlage, da ugotavlja, ali je bilo soglasje po prej veljavnem ZJC pridobljeno oziroma ali je bilo tako soglasje izdano v ustrezni obliki.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Inšpektorata RS za infrastrukturo št. 06102-331/2018/32 z dne 29. 7. 2019 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka dalje pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožeči stranki odredil, da mora odstraniti objekta za obveščanje in oglaševanje – dve svetlobni vitrini, ki sta brez soglasja upravljalca za ceste Direkcije RS za infrastrukturo postavljeni na čakališču avtobusne postaje Domžale center v območju državne ceste ..., odsek ... na zemljišču s parc. št. 3947/10 k.o. .... Nadalje je odločil, da mora biti ta ukrep izvršen v roku 30 dni od vročitve te odločbe, da mora tožeča stranka organ obvestiti o izvršitvi ukrepa, da stroški postopka niso nastali in da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve.

2. V obrazložitvi prvostopenjske odločbe je navedeno, da je inšpektorica za ceste na podlagi 112. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) opravila inšpekcijski nadzor izvajanja predpisanih pogojev za postavljanje objektov in naprav za obveščanje in oglaševanje v območju državnih cest v občini Domžale. Ugotovljeno je bilo, da sta na čakališču avtobusnega postajališča Domžale center postavljena navedena objekta za obveščanje in oglaševanje, to je dve svetlobni vitrini. Pritrjeni sta na površino avtobusnega postajališča. Postavljalec navedenih objektov je tožeča stranka. Svetlobna vitrina po določbi 73. točke 2. člena ZCes-1 spada med objekte za obveščanje in oglaševanje. Gre za objekta, ki sta na državni cesti v območju, v katerem je postavitev in uporaba objektov za obveščanje in oglaševanje po določbi 78. člena ZCes-1 dovoljena le s soglasjem upravljalca ceste oziroma do konca junija leta 2011, ko je bil v veljavi prej veljavni Zakon o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), s soglasjem občine. Po ugotovitvah inšpektorice do junija 2011 Občina Domžale ni izdala soglasja, prav tako pa ga ni izdala Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, v čigar pristojnosti je izdaja soglasij sedaj.

3. Tožeči stranki so bila predstavljena navedena dejstva in ugotovitve. V odgovoru se je sklicevala na to, da je svetlobna vitrina postavljena na podlagi podpisane pogodbe z Občino Domžale. Svetlobne vitrine so postavljene na podlagi lokacijske informacije Občine Domžale in delne odločbe Upravne enote Domžale o dovolitvi priglašenih del.

4. Inšpektorica je ugotovila, da je bilo soglasje upravljalca cest z dne 13. 7. 2001 pridobljeno k nadomestni nadstrešnici na avtobusnem postajališču, kjer je bila oglasna vitrina nameščena na vzdolžni stranici in ne kot samostojna izvedba dveh svetlobnih vitrin kot prečni stranici. To pa je v nasprotju z odločbama o dovolitvi priglašenih del Upravne enote Domžale. Inšpektorica meni, da je bila že takrat postavitev dveh svetlobnih vitrin v nasprotju z odločbama o dovolitvi o priglašenih del. Prav tako ni mogoče slediti navedbam tožeče stranke, da so bile svetlobne vitrine postavljene na podlagi podpisane pogodbe z Občino Domžale z dne 5. 6. 2001, ker pogodbe ni mogoče šteti kot soglasje po drugem odstavku 68. člena tedaj veljavnega ZJC. Tožeča stranka v času starega zakona (ZJC) ni pridobila soglasja za postavitev objekta, soglasja pa ni pridobila niti po ZCes-1. Pri svojem ukrepu se prvostopenjski organ sklicuje na 6. točko prvega odstavka 118. člena ZCes-1, kjer je določeno, da se odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju državne ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja.

5. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

6. Tožeča stranka v tožbi pojasnjuje, da postavitev objektov ni v neskladju z delno odločbo Upravne enote Domžale o dovolitvi priglašenih del z dne 27. 8. 2001. Zmotno je tudi ugotovljeno, da je postavitev avtobusnih postaj neskladna s projektom. Prvostopenjski organ je zmotno ugotovil neskladnost z dejansko izvedbo projekta s projektno dokumentacijo. Poleg tega objekt, ki je obravnavan v predmetnem inšpekcijskem postopku, ni objekt za oglaševanje iz 39. točke 2. člena ZCes-1. Gre za sestavni del avtobusne postaje Domžale center in ne gre za objekt za oglaševanje. Pristojnost prvostopenjskega organa pa je na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1 omejena le na objekte za obveščanje in oglaševanje. Za presojo neskladnosti gradnje objekta s projektom pa je pristojna gradbena inšpekcija. Poleg tega prvostopenjski organ svoje odločbe ne bi smel opreti na določbe ZCes-1, temveč na določbe ZJC, ki je veljal v času postavitve objekta. Ni sporno, da je svetlobna vitrina postavljena pred 1. 4. 2011, ko je ZCes-1 stopil v veljavo. ZCes-1 nikjer ne določa, da bi morali pravni subjekti, ki so na podlagi ZJC pridobili soglasja za poseg v varovalni pas državne ceste, po prenehanju veljavnosti ZJC pridobiti nova soglasja Direkcije RS za ceste. ZCes-1 je določil nove, strožje pogoje za postavitev objektov za oglaševanje ob državni cesti. ZCes-1 nima določb, ki bi urejale prehodno obdobje glede legalizacije posegov v varovalni pas državne ceste in določale rok, v katerem morajo pravni subjekti zagotoviti njihovo skladnost z novo ureditvijo. Tožeči stranki je bilo soglasje upravljalca ceste po ZJC nedvomno izdano – v konkretnem primeru je tožeča stranka predložila pogodbo o prevzemu avtorskih pravic do oblikovnih rešitev mestne komunalne opreme in postavitev avtobusnih postajališč v občini Domžale, sklenjeno med tožečo stranko in Občino Domžale dne 5. 6. 2001. Objekt je bil postavljen na podlagi te pogodbe. Iz vsebine pogodbe izhaja, da ta predstavlja upravno soglasje k posegu v varovalni pas ceste. V 4. členu pogodbe je navedeno, da naročnik izvajalcu omogoča na avtobusnih postajališčih postavitev svetlobnih vitrin. Določba drugega odstavka 68. člena ZJC pa ne določa oblike soglasja. V času veljavnosti ZJC je bil torej objekt postavljen zakonito in z dovoljenjem upravljalca. Glede soglasja Direkcije za ceste z dne 13. 7. 2001, ki se nanaša na postavitev avtobusnih postajališč oziroma na menjavo obstoječih nadstreškov, pa tožeča stranka v tožbi navaja, da v soglasju ni navedeno, da bi morala biti svetlobna vitrina postavljena na vzdolžni stranici postaje. Soglasje Direkcije RS za ceste je tožeča stranka pridobila v postopku priglasitve del z odločbama Upravne enote Domžale. Nadalje tožeča stranka v tožbi obsežno tudi pojasnjuje svoja stališča, zakaj je izrečeni ukrep v nasprotju z načelom sorazmernosti. Pojasnjuje, zakaj bo tožeči stranki z ukrepom nastala škoda. Poleg tega je tožeča stranka navedla in dokazala, da je bila postavitev svetlobne vitrine mogoča na podlagi projekta in s tem dovoljenja v okviru odločb Občine Domžale in soglasja Direkcije RS za ceste, organ prve stopnje pa se do te navedbe sploh ni opredelil. Pavšalno je zaključil, da je bila postavitev neskladna s projektom. Prav tako je tudi nekritično sledil mnenju Direkcije RS za ceste, da naj bi bilo soglasje dano za vzdolžno postavitev svetlobne vitrine. Niti organ druge stopnje se ni opredelil do teh ključnih argumentov. Osredotoča se samo na skico nadstreška.

7. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče razpiše glavno obravnavo, pri čemer predlaga zaslišanje zastopnika tožeče stranke A.A.. Izvedbo glavne obravnave predlaga, ker je dejansko stanje sporno. Predlaga, naj sodišče prvostopenjsko odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Tožeča stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

10. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno, da tožeča stranka ni pridobila soglasja iz 78. člena ZCes-1, ki ga izda Direkcija RS za ceste za postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje v območju državne ceste. Med drugim pa je v obravnavanem primeru sporno vprašanje, ali v obravnavani zadevi veljajo določila ZCes-1, konkretno 78. člen navedenega zakona, saj tožeča stranka meni, da določbe ZCes-1 lahko veljajo le za naprej. Po presoji sodišča predstavlja stališče iz izpodbijane odločbe retroaktivno uporabo zakona in so s tem v zvezi tožbene navedbe utemeljene.

11. V obravnavani zadevi je bil inšpekcijski ukrep izrečen na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Ta določa, da pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Obveznost pridobitve soglasja, ko gre za oglaševanje v območju državne ceste, pa je določena v drugem odstavku 78. člena ZCes-1, kjer je določeno, da lahko direkcija izda soglasje za postavitev in uporabo objektov za obveščanje in oglaševanje, ki so opredeljeni kot enostavni objekti. Navedeni zakon je začel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa se je začel 1. 7. 2011 (134. člen ZCes-1).

12. V skladu s prvim odstavkom 154. člena Ustave Republike Slovenije morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Namen te določbe je, da se naslovniki seznanijo z določbami predpisa in z njimi uskladijo svoje bodoče ravnanje, v primeru kršitev pa pristojni inšpektor lahko izreče v za ta namen v zakonu predvidene ukrepe. V tem pogledu ne more biti dvoma, da se materialnopravna obveznost iz 78. člena ZCes-1 nanaša na ravnanja po uveljavitvi zakona. V zvezi z morebitno uporabo 78. člena ZCes-1 in s tem povezanih možnosti inšpektorja za ceste v primeru ugotovljene kršitve pri posegih, izvršenih pred uveljavitvijo ZCes-1, pa je pomembna določba prvega odstavka 155. člena URS, ki določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Cilj te prepovedi je zagotavljanje pravne varnosti kot bistvene sestavine pravne države in s tem utrjevanje načela zaupanja v pravo (2. člen URS). To med drugim pomeni, da se naslovnik, ki je opravil poseg v skladu s tedaj veljavnimi predpisi, lahko zanese, da kasneje ne bo njegovo ravnanje obravnavno kot nezakonito ter da se nad njim ne bo izvajal inšpekcijski nadzor in izrekali ukrepi. Bistvo delovanja pristojnih inšpektorjev je namreč prav nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov.

13. Predpis ima povratne učinke, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo in tudi, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa. Le izjemoma lahko predpis velja retroaktivno in sicer pod pogoji iz drugega odstavka 155. člena URS, ki so, da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice.

14. Kršitev je podana tudi, če veljavni predpis mimo pogojev iz drugega odstavka 155. člena URS ureja določene posledice na dejansko stanje, ki se je zaključilo pred začetkom njegove veljavnosti. Sodišče ugotavlja, da ZCes-1 nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu državne ceste. Inšpektor za ceste bi lahko naložil odstranitev objekta za oglaševanje, če bi ZCes-1 tudi za te, ki so bile (zakonito) postavljene pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznost pridobitve soglasja iz 78. člena ZCes-1 v zato določenem prehodnem obdobju. V zakonu pa takih določb ni. Sodišče je v zvezi z opisano retroaktivnostjo izhajalo iz stališč Vrhovnega sodišča RS v enakih ali pa povsem primerljivih zadevah (npr. X Ips 60/2020). Izhajajoč iz navedenega stališča pa je odločilo tudi Upravno sodišče RS v primerljivi zadevi I U 1554/2018, ko je odločbo prav tako odpravilo.

15. Po presoji sodišča bi bila lahko kvečjemu relevantna presoja zakonitosti postavitve tožnikovega objekta za oglaševanje v območju državne ceste glede na zakon, veljaven v času postavitve, to je ZJC. Prvostopenjski organ je sicer preverjal, ali je tožeča stranka izpolnjevala pogoje za postavitev objektov tudi glede na tedaj veljavni predpis, to je ZJC, vendar pa je treba upoštevati, da je bil inšpekcijski postopek uveden na podlagi 112. člena ZCes-1, kar izrecno izhaja iz uvoda in obrazložitve izpodbijane odločbe, 112. člen ZCes-1 pa daje pristojnost inšpekcijskemu organu, da izvaja nadzor nad izvajanjem tega zakona (torej ZCes-1) in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Tudi iz samega izreka odločbe izhaja, da prvostopenjski organ očita tožeči stranki, da je objekt postavljen brez soglasja upravljalca za ceste Direkcije RS za infrastrukturo, torej da tožeča stranka nima soglasja organa, ki je po ZCes-1 pristojen za izdajo soglasja in torej v izreku odločbe ni očitka o tem, da tožeča stranka ni pridobila soglasja občine, ki je bilo potrebno po prej veljavnem 68. členu ZJC, če je šlo za postavitev objekta v naselju. Torej glede na uvod in izrek odločbe prvostopenjski organ ni imel podlage, da ugotavlja, ali je bilo soglasje po prej veljavnem ZJC pridobljeno oziroma ali je bilo tako soglasje izdano v ustrezni obliki. Že iz navedenih razlogov je bilo potrebno odločbo odpraviti. Prav zaradi tega sodišče tudi ni sledilo tožnikovim ugovorom glede nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja v zvezi s pridobitvijo soglasij za postavitev objektov za oglaševanje v času veljavnosti ZJC ter s tem v zvezi predlaganimi dokaznimi predlogi, saj, kot je bilo že obrazloženo, v obravnavani zadevi postopek ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve tožnikovega objekta, pač pa zaradi nadzora nad spoštovanjem določb ZCes-1. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi navedene kršitve materialnega prava, se do vseh navedb tožeče stranke ni opredeljevalo.

16. Glede na vse navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Zadeve ni vrnilo v ponoven postopek, saj ta ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve tožnikovega objekta.

17. Sodišče je odločilo v navedeni zadevi brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Tožeča stranka sicer svoj predlog glede razpisa glavne obravnave utemeljuje s tem, da so sporna dejanska vprašanja, vendar pa ima sodišče v primeru, ko izpodbijani akt odpravi, na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave. Tožeča stranka se pri predlogu za razpis glavne obravnave sklicuje tudi na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice št. 32303/13 z dne 13. 3. 2018, vendar pa v zvezi s tem sodišče pojasnjuje, da iz te sodbe ne izhaja, da bi bilo treba vedno razpisati glavno obravnavo. Iz sodbe celo izhaja, da se sodišče dobro zaveda, da domača zakonodaja ne zahteva vedno, da se pred upravnim sodiščem opravi obravnava, vendar je to dovoljeno le v omejenem številu primerov. Sodišče je v obrazložitvi te sodbe celo izrecno navedlo, da obstajajo postopki, v katerih ustne obravnave ni mogoče zahtevati, na primer če ni dvomov glede verodostojnosti ali spornih dejstev, ki bi zahtevala obravnavno (točka 37 obrazložitve). Razlog, da je ESČP pritožbi ugodilo, je bil v tem, ker ni bilo navedenih razlogov za zavrnitev predloga za razpis glavne obravnave. V obravnavani zadevi pa je sodišče pojasnilo, zakaj ni opravilo glavne obravnave.

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožeča stranka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Tožniku se priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika), ki se povišajo za 22% DDV, torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 78c, 118, 118/1, 118/1-6

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 155

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.