UPRS Sodba I U 112/2020-28
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-21

Andrej Kmecl (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Irena Grm

gradbeno dovoljenje - gradnja večstanovanjskega objekta - obnova postopka - pravočasnost obnove - začetek gradnje - gradbiščna tabla

Tožnik nima prav, ko trdi, da bi bilo treba dovoljenost, pravočasnost in utemeljenost predloga presojati po ZGO-1, ker je bilo gradbeno dovoljenje izdano po tem predpisu. V obnovljenem postopku se presoja, ali naj odločba ostane v veljavi, ali pa naj se odpravi oziroma razveljavi, se res opravi na podlagi dejstev, ki so obstajali v času izdaje odločbe in predpisov, ki so veljali tedaj. O tem, ali naj se obnova sploh dovoli, pa organ odloča na podlagi predpisov, veljavnih v času odločanja o predlogu za obnovo.

Toženka je v izpodbijanem aktu ugotovila, da se je gradnja začela oktobra 2018, tožnik pa je predlog za obnovo vložil 2. 8. 2019, kar pomeni, da je zamudil rok, v katerem bi predlog lahko vložil. Tožnik ugotovitvi, da se je gradnja začela oktobra 2018 ni oporekal in niti v upravnem postopku niti v tožbi ni dokazoval drugega datuma začetka. Vztraja, da je relevantno to, kdaj je bil seznanjen, da je bilo investitorju izdano gradbeno dovoljenje, to pa je bilo tedaj, ko je na gradbiščno tablo napisal podatek o izdanem gradbenem dovoljenju, tj. 2. 7. 2019. Po presoji sodišča toženka utemeljeno ni izvajala dokazov, s katerimi bi tožnik dokazoval ta dejstva, saj niso pravno relevantna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel predlog tožnika za obnovo postopka, končanega z gradbenim dovoljenjem št. 351-1096/2018 z dne 7. 8. 2018, ki je bilo izdano investitorju A. d.o.o., ..., za gradnjo štirih novih večstanovanjskih objektov s pripadajočo zunanjo, prometno in komunalno ureditvijo.

2. V obrazložitvi navaja, da je tožnik 2. 8. 2019 podal predlog za obnovo postopka, končanega z navedeno odločbo, iz razloga po 9. točki prvega odstavka 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), v katerem navaja, da bi moral sodelovati v postopku kot lastnik nepremičnin parc. št. 232/31, 232/11, 232/92, 232/93 in ostalih v k.o. .... Glede na datum vložitve predloga meni, da je treba za presojo njegove pravočasnosti uporabiti Gradbeni zakon (v nadaljevanju GZ), kar pomeni, da je relevantno, kdaj je investitor začel graditi, začetek gradnje pa je po 43. točki 3. člena GZ začetek izvajanja gradbenih, obrtniških ali inštalacijskih del. Ugotavlja, da je gradbeno dovoljenje postalo pravnomočno 28. 8. 2018, investitor pa je 17. 10. 2018 vložil prijavo začetka gradnje, kar mora po 63. členu GZ storiti osem dni pred začetkom izvajanja gradnje objekta. Iz fotografij, ki jih je priložil tožnik, izhaja, da so bile gradbiščne table postavljene že 22. 10. 2018, iz tega pa je mogoče sklepati, da je investitor začel z gradnjo v oktobru 2018. Enako izhaja iz fotografije 13, iz katere je razvidno, da so objekti že zgrajeni do grobih gradbenih del, česar ni mogoče zgraditi v roku dveh oziroma enega meseca. Ker je tožnik že dne 22. 10. 2018 fotografiral gradbiščno tablo, pa je mogoče sklepati, da je že takrat vedel za urejeno gradbišče in izvajanje gradbenih del. Predlog je vložil več kot 9 mesecev po začetku gradnje, kar je glede na drugi odstavek 47. člena GZ prepozno.

3. Poleg tega še ugotavlja, da obnova postopka ne bi pripeljala do drugačne odločitve, saj so tožnikovi objekti od predlagateljevih nepremični oddaljeni več kot 10 metrov, kar pomeni, da so bili za izdajo gradbenega dovoljenja izpolnjeni vsi pogoji po 66. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Dokazov, s katerimi je želel tožnik dokazati, da je za izdano dovoljenje izvedel 2. 7. 2019, ko je prvič videl gradbiščno tablo, na kateri je bilo navedeno predmetno gradbeno dovoljenje, ni izvedel, ker rok za obnovo teče od začetka gradnje in zato sklicevanje na nepravilnost gradbenih tabel za pravočasnost predloga ni relevantna.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil ter odločil, da se zahteva tožnika za povrnitev stroškov pritožbenega postopka zavrne (2. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je prvostopenjski organ pravilno uporabil GZ in ne ZGO-1, saj se GZ uporablja od 1. 6. 2018. V prehodnih določbah je določeno, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe GZ, končajo po določbah ZGO -1. Čeprav je bilo sporno gradbeno dovoljenje izdano po določbah ZGO-1, to ne pomeni, da je mogoče ta predpis uporabiti v postopku obnove. Postopek obnove se je začel 2. 8. 2019 in je zato za odločanje treba uporabiti zakon, ki velja v tem času, saj prehodne določbe ne omogočajo uporabe ZGO-1. V celoti sprejema utemeljitev prvostopenjskega organa, da iz predloženih fotografij, tj. fotografije št. 2 z dne 22. 10. 2018, ko je predlagtelj posnel gradbiščno tablo na zemljišču investitorja, izhaja, da je investitor začel z gradnjo v oktobru 2018. To potrjuje tudi stopnja izgradnje, saj je iz fotografije št. 13 razvidno, da so objekti zgrajeni do grobih gradbenih del. Ugotavlja še, da tožnik tem dejstvom ne ugovarja, ampak poudarja, da ni vedel za gradbeno dovoljenje, ker ni bilo navedeno na gradbiščni tabli, kar pa glede na drugi ostavek 47. člena GZ ni relevantno.

5. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je investitor na gradbišču 22. 10. 2018 postavil gradbiščno tablo, vedndar na njej vse do 2. 7. 2019 ni navedel, da gradnjo izvaja na podlagi gradbenega dovoljenja, ko je ta podatek prvič napisal v zgornjem delu gradbiščne table. Toženka s tem v zvezi predlaganih dokazov sploh ni izvajala, zato predlaga, da jih izvede sodišče. Poleg tega je uporabila napačen materialni predpis, saj bi morala predlog za obnovo presojati po materialnopravni podlagi določb ZGO-1. Postopek za izdajo gradbenega dovoljenja je tekel po določbah ZGO-1 in ker tožnik predlaga obnovo tega postopka, je treba tudi dovoljenost, pravočasnost in utemeljenost predloga za obnovo postopka presojati po ZGO-1. Stališče, da se za presojo tožnikovega predloga uporabljajo določbe GZ, predstavlja nedopusten poseg v tožnikove pridobljene procesne pravice in njegovo človekovo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Ker je namreč tožnik pridobil pravico, da se postopka udeležuje kot stranski udeleženec na podlagi ZGO-1, ki je urejal ugodnejše pogoje za udeležbo v postopku in rok za obnovo (en mesec od kar je izvedel za odločbo), je treba tudi pravočasnost predloga in njegovo dovoljenost ter utemeljenost presojati po tem predpisu.

6. Sicer pa meni, da je toženka tudi določbo drugega odstavka 47. člena GZ uporabila nepravilno. Tožnik je za okoliščino, da je bilo izdano gradbeno dovoljenje izvedel 2. 7. 2019, ko je investitor ta podatek napisal na gradbiščni tabli, kar bi moral glede na 2. točko drugega odstavka 3. člena Pravilnika o gradbiščih storiti že ob pričetku gradnje, vendar tega vse do 2. 7. 2019 ni storil, s čimer je pri tožniku ustvaril zmotno prepričanje, da gradbeno dovoljenje za gradnjo sploh še ni bilo izdano in da se dela izvajajo brez gradbenega dovoljenja. Uporaba drugega odstavka 47. člena GZ pomeni podpiranje nepoštenega ravnanja investitorja. Dokazno breme, da tožnik ob postavljeni tabli ni vedel za gradbeno dovoljenje, je na strani organa. Šele če investitor gradbene table sploh ne bi postavil, bi se dokazno breme lahko prevalilo na tožnika. Glede na enomesečni zakonski rok za vložitev predloga za obnovo postopka po 5. točki prvega odstavka 263. člena ZUP, je tožnik predlog vložil pravočasno. V nadaljevanju tožbe še utemeljuje, da investitor ni predvidel zahtevanega odmika med fasado svoje stavbe od fasade tožnikove stanovanjske hiše, kar pomeni, da je gradbeno dovoljenje neskladno s prostorskim aktom, investitorjev objekt pa je preblizu tožnikove stanovanjske hiše, nepravilna je tudi etažnost. Gradnja se nahaja na potresno nevarnem območju, tožnik pa ni imel možnosti, da se prepriča v pravilnost podatkov v projektni dokumentaciji in njihovi skladnosti s predpisi in zaščiti svojo hišo pred morebitnim posedanjem, poškodbami, nagibanjem ali porušitvijo.

7. Toženka je tudi kršila postopek in ustavo, ker se ni opredelila do njegove trditve, da na tabli do 2. 7. 2019 ni bilo napisano, da je investitor pridobil gradbeno dovoljenje. S tem, ko toženka na več mestih navaja, da nepopolni podatki nimajo vpliva na datum, ko je tožnik izvedel za začetek gradnje pa je očitno štela, da gre za subjektivni rok, zato bi morala bolj natančno raziskati in ugotoviti resnično dejansko stanje o tem, kdaj je tožnik za začetek gradnje izvedel. Tožnik ni posnel fotografij, ampak jih je posnela priča, zato je sklepanje toženke, da je že iz fotografij, predloženih v spis, mogoče sklepati, da je tožnik v oktobru 2018 vedel za začetek gradnje, napačno. Toženka bi morala za ugotavljanje dejstva, kdaj je tožnik izvedel za začetek gradnje, izvesti dokaz z njegovim zaslišanjem in zaslišanjem priče. Predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep spremeni tako, da se tožniku dovoli udeležba v upravnem postopku. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

8. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

9. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da je toženka pravilno ugotovila, da je prijavila začetek gradnje 17. 10. 2018, oktobra 2018 pa je tudi začela graditi. Tožnik je očitno spregledal, da se v obravnavani zadevi uporablja GZ, ki v 47. členu za predlog za obnovo določa prekluzivni rok dveh mesecev od pričetka gradnje. ZUP se kot postopkovni zakon uporablja samo ob predpostavki, da poseben zakon tega vprašanja ne rešuje drugače. Tožnik je v spis sam predložil dokaze (fotografije), iz katerih je jasno razvidno, da je investitor začel z gradnjo v letu 2018. Sicer pa zavrača trditve, da gradbiščna tabla ni imela vseh predpisanih podatkov. Opozarja še na tretji odstavek 47. člena GZ in dejstvo, da je objekt že zgrajen. Predlaga zavrnitev tožbe in zahteva povrnitev v stroškov.

10. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 15. 7. 2020 v bistvenem ponavlja tožbene navedbe. Dodaja, da drugi odstavek 47. člena GZ retroaktivno posega v njegov pravni položaj, sodišče pa na protiustavne določbe, tj. prvi odstavek 106. člena v povezavi z drugim odstavkom 47. člena GZ, ni vezano. Predlaga, da sodišče postopek prekine in začne postopek za oceno njegove neustavnosti.

11. Toženka v pripravljalni vlogi z dne 28. 7. 2020 dodaja, da bi bilo treba tožnika vprašati o njegovem pravnem interesu, saj njegove nepremičnine ne mejijo na sporno gradnjo, ampak je vmes cesta.

12. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 6. 11. 2020 vztraja, da bi morala toženka uporabiti ZGO-1 in ZUP. Trdi, da je z nepravilno kombinirano uporabo materialnega prava favorizirala investitorja. V postopku, ki teče po GZ, mora investitor o začetku postopka seznaniti javnost tako, da na dostopnem in vidnem mestu namesti vabilo k udeležbi v postopku, ob tem pa imajo stranski udeleženci še vedno pravico, da v dveh mesecih od začetka gradnje zahtevajo obnovo postopka. Ker se je postopek vodil po ZGO – 1 investitor tega obvestila ni namestil, posledično pa tožnik s postopkom ni bil seznanjen.

13. Stranka z interesom v pripravljalni vlogi z dne 30. 11. 2020 prereka trditve tožnika iz zadnje pripravljalne vloge.

15. V obravnavani zadevi je sporno vprašanje pravočasnosti predloga za obnovo postopka, ki ga je tožnik vložil iz razloga po 9. točki prvega odstavka 260. člena ZUP, saj meni, da bi moral biti stranka postopka, končanega z gradbenim dovoljenjem št. 351-1096/2018-14 z dne 7. 8. 2018, ker je lastnik nepremičnin, za katere trdi, da predmetna gradnja nanje vpliva.

16. Po 5. točki prvega odstavka 263. člena ZUP lahko stranka predlaga obnovo postopka samo v enem mesecu, in sicer v primeru iz 9. točke 260. člena tega zakona od dneva, ko je izvedela, da je bila odločba izdana. Drugi odstavek 47. člena GZ, ki se uporablja od 1. 6. 2018, pa določa, da se obnova postopka v primeru, če oseba zahteva obnovo postopka iz razloga, ker bi morala biti udeležena v postopku kot stranski udeleženec in ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku, dovoli le, če bi obnova postopka lahko pripeljala do drugačne odločitve. Po preteku dveh mesecev od začetka gradnje ni mogoče predlagati obnove postopka iz razloga iz prejšnjega stavka.

17. Po presoji sodišča je toženka pravilno uporabila določbo drugega odstavka 47. člena GZ, saj gre za predpis, ki je v razmerju do ZUP specialen (lex specialis). Poleg tega je GZ stopil v veljavo kasneje kot ZUP in se torej uporabi tudi kot mlajši predpis (lex posterior derogat legi priori). Zato se v tej zadevi za presojo pravočasnosti predloga za obnovo uporablja GZ in ne ZUP. Tožnik nima prav, ko trdi, da bi bilo treba dovoljenost, pravočasnost in utemeljenost predloga presojati po ZGO-1, ker je bilo gradbeno dovoljenje izdano po tem predpisu. V obnovljenem postopku se presoja, ali naj odločba ostane v veljavi, ali pa naj se odpravi oziroma razveljavi, se res opravi na podlagi dejstev, ki so obstajali v času izdaje odločbe in predpisov, ki so veljali tedaj. O tem, ali naj se obnova sploh dovoli, pa organ odloča na podlagi predpisov, veljavnih v času odločanja o predlogu za obnovo. Zato v obravnavanem primeru ZGO-1 ni mogoče uporabiti, saj v času vložitve predloga za obnovo ni veljal, poleg tega pa sploh ni določal rokov za obnovo. V času izdaje spornega gradbenega dovoljenja tudi ni urejal, katere osebe imajo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja položaj stranke. Ustavno sodišče je namreč z odločbo U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011 prvi in drugi odstavek 62. člena ZGO-1, ki sta prej urejala položaj strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, razveljavilo. Položaj strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja se je tako presojal po 43. členu ZUP, ki vsebinsko ne odstopa od ureditve po 36. členu GZ, ki prav tako dopušča udeležbo drugi osebi, ki izkaže, da bi nameravana gradnja zaradi svojega vpliva med gradnjo in po njej lahko vplivala na njene pravice in pravne koristi oziroma na njeno nepremičnino.

18. Glede na to tožnik po ZGO-1 ni mogel pridobiti nobene materialne, niti procesne pravice, tako da ni prišlo do retroaktivnega posega v njegov pravni položaj. Zato sodišče ni sledilo njegovemu predlogu, naj postopek prekine in začne postopek za presojo ustavnosti 47. člena GZ. Materialne pravice tudi ni pridobil na podlagi ZUP, ki je procesni zakon, vprašanje roka za vložitev predloga za obnovo pa je procesno vprašanje. V primeru procesnih vprašanj ne obstaja ustavna zahteva, da bi se postopek moral končati po procesnih pravilih, po katerih se je začel in torej še manj zahteva, da se lahko obnavlja po tistih predpisih, po katerih je bil pravnomočno končan. Stališče, da ne gre za vprašanje pridobljenih pravic, saj pravila o teku postopka niso pravica stranke, je zavzelo tudi Ustavno sodišče (U-I-21/02).

19. Po citirani določbi GZ torej rok za vložitev predloga za obnovo teče od začetka gradnje in se izteče v dveh mesecih. Relevantno dejansko stanje je, kdaj se je gradnja začela in koliko časa je preteklo od tega trenutka do vložitve predloga za obnovo. Toženka je v izpodbijanem aktu ugotovila, da se je gradnja začela oktobra 2018, tožnik pa je predlog za obnovo vložil 2. 8. 2019, kar pomeni, da je zamudil rok, v katerem bi predlog lahko vložil. Tožnik ugotovitvi, da se je gradnja začela oktobra 2018 ni oporekal in niti v upravnem postopku niti v tožbi ni dokazoval drugega datuma začetka. Vztraja, da je relevantno to, kdaj je bil seznanjen, da je bilo investitorju izdano gradbeno dovoljenje, to pa je bilo tedaj, ko je na gradbiščno tablo napisal podatek o izdanem gradbenem dovoljenju, tj. 2. 7. 2019. Po presoji sodišča toženka utemeljeno ni izvajala dokazov, s katerimi bi tožnik dokazoval ta dejstva, saj niso pravno relevantna. Tožnik v bistvu uveljavlja napačno uporabo predpisov in ne napačno ugotovitev dejanskega stanja, ki ni sporno (investitor je začel graditi oktobra 2018, tožnik je vložil predlog za obnovo 2. 8. 2019, investitor je podatek o gradbenem dovoljenju na gradbiščno tablo napisal 2. 7. 2019). Zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

20. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Ker stranka z interesom z navedbami iz odgovora na tožbo ni prispevala k odločitvi sodišča, je sodišče v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo, da tudi stranka z interesom sama trpi stroške tega postopka.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 47, 47/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 260, 260/1, 260/1-9, 263, 263/1, 263/1-5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.