UPRS Sodba I U 1878/2019-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-10

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za ceste - objekt za oglaševanje - odstranitev objekta - soglasje pristojnega organa - za odločanje relevanten predpis - zmotna uporaba materialnega prava

ZCes-1 ne vsebuje prehodnih določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege na območje državne ceste, zato po presoji sodišča za tožnico na podlagi 78. člena ZCes-1 ni mogla nastati obveznost (pridobitve soglasja), pomembna za presojo zakonitosti postavljene obravnavane svetlobne vitrine. Inšpektor bi na podlagi omenjene določbe ZCes-1 lahko naložil odstranitev obravnavane svetlobne vitrine tožnice le, če bi ZCes-1 uredil prehodni režim za objekte za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, ki bi veljal za v času uveljavitve ZCes-1 že postavljene objekte za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za infrastrukturo 06102-330/2018/32 z dne 26. 7. 2019 se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat RS za infrastrukturo (v nadaljevanju prvostopenjski organ, inšpekcijski organ, tudi organ) na podlagi 112. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) tožnici izrekel naslednje inšpekcijske ukrepe: da odstrani objekt za obveščanje in oglaševanje – svetlobo vitrino, ki je brez soglasja upravljavca ceste, Direkcije RS za infrastrukturo, postavljena na A., v območju državne ceste ..., odsek ... v km ..., levo v smeri stacionaže, na zemljišču s parcelno št. 3483/1 k.o. ..., v naselju B.(točka 1 izreka). Ukrep iz 1. točke izreka te odločbe mora biti izvršen v roku 30 dni od vročitve te odločbe (točka 2 izreka). Tožnica mora organ obvestiti o izvršitvi ukrepa iz 1. točke izreka te odločbe v roku treh dni po preteku roka iz prejšnje točke izreka te odločbe (točka 3 izreka). Stroški niso nastali. Pritožba ne zadrži izvršitve te odločbe (točki 4 in 5 izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je inšpekcijski organ 16. 5. 2018 na podlagi 112. člena ZCes-1 opravil inšpekcijski nadzor izvajanja predpisov za postavljanje objektov in naprav za obveščanje in oglaševanje – svetlobnih vitrin v območju državnih cest v Občini B.. Opravljen je bil ogled območja državne ceste ..., odsek ... in ugotovil, da je v km ... levo v smeri stacionaže, v območju naselja B., na A. postavljen objekt za obveščanje in oglaševanje - svetlobna vitrina. Ta je kot samostojna konstrukcija pritrjena na asfaltirano površino avtobusnega čakališča. Gre za svetlobno vitrino, katere osvetljena notranjost je namenjena obojestranski namestitvi komercialnih oglasov. Objekt je višine 2,45 m in širine 1,25 m. Svetlobna vitrina je od postajališča oddaljena 3,65 m. V nadaljevanju na straneh 2 do 3 obrazložitve izpodbijane odločbe navaja potek ugotovitvenega postopka. Ugotavlja, da obravnavana svetlobna vitrina sodi med objekte za obveščanje in oglaševanje, kot to določata 39. in 73. točka 2. člena ZCes-1. Na podlagi 78. člena ZCes-1 je uporaba objektov za obveščanje in oglaševanje dovoljena le s soglasjem upravljavca ceste. To je bila do konca junija 2011 na podlagi Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC) Občina B., nato pa na podlagi ZCes-1, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo. Oba navedena subjekta sta inšpekcijski organ obvestila, da soglasja za postavitev obravnavane svetlobne vitrine tožnici nista izdala. Tožnica pa navaja, da je bila predmetna svetlobna vitrina postavljena na podlagi 5. 6. 2001 sklenjene pogodbe z Občino B.. Na straneh 2 in 3 obrazložitve izpodbijane odločbe je inšpekcijski organ ocenil pogodbo z dne 5. 6. 2001, lokacijsko informacijo Občine B. z dne 18. 4. 2003, delno odločbo o dovolitvi priglašenih del UE B. z dne 27. 8. 2001 in dopolnilno odločbo o dovolitvi priglašenih del UE B. z dne 5. 2. 2003, soglasje Direkcije RS za ceste z dne 13. 7. 2001 za projekt št. 34/01, C. d.o.o., ..., marec 2001 za gradnjo – zamenjavo obstoječih nadstreškov na avtobusnih postajališčih v varovalnem pasu državnih cest in prostorski prikaz, datiran na januar 2000 in naveden projekt. Prvostopenjski organ je ugotovil, da je tožnica 11. 12. 2018 predložila le gradbeni del projekta, št. 34/01, C. d.o.o., ..., marec 2001, iz katerega pa ni razvidna postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje. Tožnica je navedla, da iz navedenih dokumentov nedvomno izhaja, da so svetlobne vitrine lahko sestavni del avtobusnega postajališča, kar je odvisno od mikrolokacijske postavitve in so lahko s strani zaprte s steklom, lahko pa odprte. Po presoji inšpekcijskega organa pa na podlagi navedene dokumentacije izhaja, da je predvidena oglasna vitrina nameščena na vzdolžni stranici in ne kot samostojna svetlobna vitrina, kot prečna stranica nadstrešnice na A.. Obravnavana svetlobna vitrina je po povedanem postavljena v nasprotju z odločbami o dovolitvi priglašenih del UE B.. Prvostopenjski organ ni sledil navedbam tožnice, da je bila predmetna svetlobna vitrina postavljena na podlagi 5. 6. 2001 sklenjene pogodbe z Občino B., ker te pogodbe ni mogoče šteti kot upravno soglasje upravljavca državnih cest. Na straneh 4 in 5 obrazložitve izpodbijane odločbe pa navaja pravno podlago za izrek predmetnih inšpekcijskih ukrepov in sicer: 118. člen, 41. in 73. točko 2. člena ter 78. člen ZCes-1, 29. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) in 118. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Ministrstvo za infrastrukturo kot pritožbeni organ je tožničino pritožbo zavrnilo. Tudi po mnenju pritožbenega organa pogodbe, ki jo je tožnica 5. 6. 2001 sklenila z Občino B., ni mogoče šteti kot upravno soglasje, za kar se sklicuje na tretji odstavek 78. člena ZCes-1 in kar pojasni. Meni tudi, da bi tožnica po letu 2011 morala pridobiti soglasje pri upravljavcu državnih cest, takratni Direkciji RS za ceste (DRSC), saj ZCes-1 v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred 1. 4. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, torej prvi odstavek 78. člena ZCes-1. V nadaljevanju navaja, da je DRSC presojala dokumentacijo, ki je bila predložena, in v kateri je bila skica nadstreška z nameščeno oglasno vitrino na vzdolžni stranici in ne svetlobna vitrina namesto prečne stranice nadstreška. Ne strinja se z navedbo tožnice, da predmetna svetlobna vitrina ni objekt oglaševanja in navaja 39. in 73. točko 2. člena ZCes-1. Glede uporabe materialnega prava: ZJC ali ZCes-1, pa navaja, da ZCes-1 prehodnega režima ni določil. Upravno soglasje za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti ne predstavlja gradbenega dovoljenja. Zavrne tožničin ugovor o nesorazmernosti izrečenega ukrepa. Na podlagi prvega odstavka 118. člena ZCes-1 v primeru, če objekt za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti nima ustreznega soglasja za postavitev, je v 6. točki te določbe ZCes-1 predvidena zgolj odstranitev objekta in niso predvideni drugi inšpekcijski ukrepi. Tehtanje primernosti in sorazmernosti ukrepa pa je možno le, če ima na podlagi zakona inšpektor možnost izreči različne ukrepe. Neutemeljen je po mnenju pritožbenega organa tudi tožničin pritožbeni ugovor, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Dejstvo, da predmetna svetlobna vitrina stoji na obravnavani lokaciji že od leta 2001, pa po mnenju pritožbenega organa ni relevantno. Po povedanem pritožba ni utemeljena.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi na straneh 2 do 4 povzema izpodbijano odločitev in razloge zanjo. Meni, da je inšpekcijski organ v obravnavani zadevi materialno pravo napačno uporabil, dejansko stanje napačno ugotovil, podane pa so tudi bistvene kršitve določb postopka, kot to določa 27. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Na straneh 4 do 7 tožbe navaja razloge, zaradi katerih je bilo dejansko stanje napačno ugotovljeno. Prvostopenjski organ je napačno ugotovil, da je dejanska izvedba postavitve avtobusnih postaj v nasprotju s projektom in tudi, da je predmetna svetlobna vitrina postavljena v nasprotju s projektom. Tožnica je že v postopku pojasnila, da iz projekta jasno sledi, da je konstrukcija avtobusnega postajališča lahko s strani zaprta s steklom (svetlobna vitrina), lahko pa je tudi odprta, kar bo lahko potrdil tožničin zastopnik D.D., katerega zaslišanje predlaga. Postavitev svetlobne vitrine kot prečne stranice avtobusne postaje ni neskladna z odločbami Občine B. in s soglasjem DRSC, kar pojasni na strani 5 tožbe. Tožnica meni, da je bilo soglasje upravljavca za ceste za postavitev predmetnega objekta dano. Načrt Avtobusno postajališče – prostorski prikaz avtorja E.E. iz januarja 2000 predstavlja zgolj idejni načrt, na pa zavezujoč arhitekturni načrt in tudi ni sestavni del načrta projekta št. 34/01 C. d.o.o., .... Tudi predhodno naveden načrt iz januarja 2000 dopušča postavitev svetlobne vitrine kot prečne stranice, zato dejanska izvedba predmetnega objekta ustreza idejni zasnovi v načrtu januarja 2000. Tožnica pa ni predložila le gradbenega dela predhodno navedenega projekta, marveč celoten projekt, sestavljen iz splošnega dela in tehničnega dela. Iz dokumentov in projektov tako jasno izhaja, da so tudi svetlobne vitrine (city light) lahko sestavni del avtobusnega postajališča, kar je odvisno od mikrolokacije postavitve. Lahko so s strani zaprte ali pa odprte.

5. Tožnica v tožbi tudi nasprotuje razlikovanju med „oglasno“ in „svetlobno“ vitrino. Na straneh 6 in 7 tožbe se opredeljuje do navedb iz obrazložitve odločbe pritožbenega organa. Meni, da je inšpekcijski organ v obravnavani zadevi materialno pravo napačno uporabil, kar pojasni na straneh 7 do 19 tožbe. Po mnenju tožnice predmetna svetlobna vitrina ni objekt za oglaševanje po 39. in 73. točki 2. člena ZCes-1, za katerega velja 78. člen ZCes-1. Glede relevantnega prava in soglasja po ZJC se opredeljuje na straneh 9 do 13 tožbe. Ni sporno, da je bil predmetni objekt postavljen pred 1. 4. 2011, ko je stopil v veljavo ZCes-1. S tem v zvezi navaja 122. člen ZCes-1. Nikjer v ZCes-1 pa ni določeno, da bi morali subjekti, ki so na podlagi ZJC pridobili soglasje za poseg v varovalni pas državne ceste, po prenehanju veljavnosti ZJC pridobiti nova soglasja DRSC, skladno z določbami ZCes-1. Sklicuje se na 2. člen Ustave RS, na načelo zaupanja v pravo, kar pojasni. ZCes-1 izrecno ne predpisuje naknadne legalizacije že postavljenih objektov za oglaševanje v času ZJC. Sklicuje se na sodbi Upravnega sodišča RS IV U 125/2012 z dne 4. 2. 2014 in II U 30/2013 z dne 13. 11. 2013 ter sodno prakso v zvezi z Zakonom o graditvi objektov. Sklicuje se tudi na načelo enakosti iz 14. člena Ustave RS. Navaja drugi odstavek 68. člena ZJC, ki določa, da soglasje za postavitev objektov za oglaševanje ob državni cesti izda pristojna občina. Tožnica je takšno soglasje Občine B. pridobila s pogodbo, ki jo je 5. 6. 2001 sklenila z Občino B.. Do teh navedb se toženka niti ni opredelila in vsebine citirane pogodbe ni v ničemer presodila. Navedla je zgolj, da pogodbe ni mogoče šteti kot upravno soglasje. Tožnica pa meni, da ne gre le za obligacijsko pogodbo, marveč za pogodbo o vzpostavitvi javno zasebnega partnerstva, del te pogodbe pa je tudi soglasje Občine B. (tedanjega upravljavca državne ceste) k postavitvi predmetnega objekta v varovalni pas državne ceste po drugem odstavku 68. člena ZJC. Tožnica je v času veljavnosti ZJC predmetni objekt za obveščanje in oglaševanje postavila zakonito in z dovoljenjem tedanjega upravljavca za ceste, zato naknadno uveljavljene zakonske norme, ki postavljajo strožje pogoje po ZCes-1, ne morejo tožnici naknadno prizadeti škodljivih posledic. Glede soglasja po ZCes-1 pa pojasnjuje na straneh 13 do 15 tožbe. Inšpekcijski organ bi moral presojati zadevo po ZJC. Ne glede na navedeno, je tožnica pridobila soglasje DRSC tudi po ZCes-1 v okviru izgradnje avtobusne postaje in sicer 13. 7. 2001 po projektu št. 34/01 C. d.o.o., ..., marec 2001, ki pa natančnejše postavitve svetlobne vitrine ni določal. Tožnica vztraja pri stališču glede nesorazmernosti izrečenega ukrepa in v nadaljevanju navaja posledice izrečenega ukrepa za tožnico, ki jih lahko podrobneje pojasni tudi zastopnik tožnice D.D., katerega zaslišanje predlaga. V nadaljevanju pojasnjuje namen zakonske določbe 78. člena ZCes-1 glede na izrečen inšpekcijski ukrep. Iz 118. člena ZCes-1 pa ne izhaja, da naj bi inšpektor imel možnost izreči zgolj ukrep odstranitve objekta in ne bi imel možnosti izbire drugih inšpekcijskih ukrepov. Na straneh 19 do 20 tožbe ugovarja bistvene kršitve določb postopka in meni, da je izpodbijana odločba tako pomanjkljivo obrazložena, da njen preizkus ni mogoč. Inšpekcijski organ pa se tudi ni opredelil do relevantnih tožničinih navedb v postopku in sicer med drugim, da je projekt omogočal postavitev svetlobne vitrine tako na prečni, kot na vzdolžni stranici. Do slednjega se ni opredelil niti pritožbeni organ. S tem je podana bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Sklepno, na straneh 21 in 22 tožbe tožnica navaja razloge, zaradi katerih sodišču predlaga izvedbo glavne obravnave in podaja tožbeni zahtevek, da naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povrnitev stroškov tega postopka tožnici v roku 8 dni od izdaje sodbe, v primeru zamude, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Tožena stranka je sodišču posredovala upravni spis in navedla, da je inšpekcijski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel vse argumente za sprejeto odločitev, zaradi česar na tožbo ne bo odgovarjala.

7. Na podlagi sklepa Upravnega sodišča RS I U 1878/2019 z dne 9. 2. 2021 je v zadevi odločala sodnica posameznica.

9. V obravnavani zadevi je med strankama sporno ali je inšpekcijski organ z izpodbijano odločbo tožnici pravilno in zakonito naložil izvršitev izrečenih inšpekcijskih ukrepov glede obravnavane svetlobne vitrine, postavljene na A., v območju državne ceste ..., odsek ....

10. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ izrekel predmetne inšpekcijske ukrepe na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCest-1, kar izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe (stran 4). Po navedeni določbi ZCes-1 pristojni inšpektor za ceste odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Obveznost pridobitve soglasja za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti pa je določena v drugem in petem odstavku 78. člena ZCes-1. Na podlagi petega odstavka 78. člena ZCes-1 in če so izpolnjeni pogoji iz te določbe, direkcija izda soglasje za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje na območju državne ceste na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, razen v primeru obvestil namenjenih izboljšanju prometne varnosti, katerih postavitev se odredi z delovnim nalogom direkcije. ZCes-1 je začel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa se je začel 1. 7. 2011 (134. člen ZCes-1), pred tem, v času postavitve predmetne svetlobne vitrine tožnice pa je veljal ZJC.

11. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v inšpekcijskem postopku izhaja, da je bila predmetna svetlobna vitrina postavljena na A., v območju državne ceste ..., odsek ..., postavljena še v času veljavnosti ZJC, kar tudi sicer med strankama ni sporno. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč izhaja navedba prvostopenjskega organa, da je predmetna svetlobna vitrina toženke na A. postavljena že več kot 15 let.

12. Pravna podlaga izpodbijane odločitve so določbe ZCes-1, torej zakona, veljavnega v času opravljenega inšpekcijskega nadzora. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe (stran 4) izhaja, da je prvostopenjski organ obravnavane inšpekcijske ukrepe izrekel na podlagi 118. člena ter 41. in 73. točke 2. člena in 78. člena ZCes-1. S tem pa je, ko je predmetno svetlobno vitrino tožnice, ki je bila nesporno postavljena še v času veljavnosti ZJC, presojal ob uporabi določb ZCes-1 in na njegovi podlagi izrekel obravnavane inšpekcijske ukrepe, je po presoji sodišča materialno pravo napačno uporabil.

13. Sodišče sicer ugotavlja, da ZCes-1 ne vsebuje prehodnih določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege na območje državne ceste, zato po presoji sodišča za tožnico na podlagi 78. člena ZCes-1 ni mogla nastati obveznost (pridobitve soglasja), pomembna za presojo zakonitosti postavljene obravnavane svetlobne vitrine. Inšpektor bi na podlagi omenjene določbe ZCes-1 lahko naložil odstranitev obravnavane svetlobne vitrine tožnice le, če bi ZCes-1 uredil prehodni režim za objekte za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, ki bi veljal za v času uveljavitve ZCes-1 že postavljene objekte za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti.

14. Glede vprašanja uporabe materialnega prava pri presojanju zakonitosti postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje na območju državne ceste, ki so bili postavljeni še v času veljavnosti ZJC v primeru, ko se zadeva obravnava že v času veljavnosti ZCes-1, se je izreklo Vrhovno sodišče RS v sodbi X Ips 60/2020 z dne 22. 10. 2020 (v nadaljevanju sodba VS). V skladu z zavzetim stališčem iz 15 točke obrazložitve sodbe VS je po presoji sodišča potrebno obravnavati zakonitost postavitve predmetne svetlobne vitrine tožnice na podlagi v času postavitve te svetlobne vitrine veljavnega ZJC in ne kasneje veljavnega ZCes-1.

15. Po povedanem je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Zadeve ni vrnilo v ponovni postopek, saj ta ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve tožničine svetlobne vitrine.

16. Ker je bilo potrebno tožbi ugoditi zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

17. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in listin iz upravnega spisa razvidno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti.

18. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožnici glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnica v postopku imela pooblaščenca, ki je odvetnik, se ji v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV znaša 347,70 EUR.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 78

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.