UPRS Sodba I U 84/2020-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-11

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Borut Smrdel (poroč.), Petra Hočevar

izbris iz poslovnega registra - upravni postopek - molk organa - upravna zadeva

Tožnica ni enota poslovnega registra, ampak registrski organ (tretja alineja 2. člena ZPRS-1), zato ji 20. člen ZPRS-1 po presoji sodišča ne daje pravice zahtevati, da AJPES iz registra izbriše v njem vpisano poslovno enoto, v konkretnem primeru A. AJPES tako v postopkih po VI. Poglavju ZPRS-1 ne odloča o pravici ali obveznosti tožnice, dejansko pa tudi ne o pravici in obveznosti študentske organizacije univerze in samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole. AJPES slednjim subjektom pri vpisu dodeli zgolj matično številko, ker tožnica za dodelitev te številke subjektom, ki jih registrira, nima javnega pooblastila, vendar pa tudi navedeno ne more vplivati na dejstvo, da ti subjekti lastnosti pravne osebe ne pridobijo z vpisom v PRS, pač pa z ugotovitvijo izpolnjevanja pogojev za vpis v tožničin register oziroma vpisom v tega.

Zahteva, naj AJPES izvrši izbris A. iz PRS, torej ne predstavlja materialnopravno določene pravice (ali obveznosti) tožnice, o kateri bi moral AJPES (oziroma toženka) vsebinsko odločiti in posledično izdati upravni akt iz 2. člena ZUS-1 niti javnopravne zadeve v smislu 4. člena ZUP. V predmetni zadevi molk prvostopenjskega organa (AJPES) v zvezi s tožničino zahtevo za izbris subjekta A. iz PRS ni mogel nastopiti, izpodbijani sklep, s katerim je toženka zavrgla tožničino pritožbo zaradi molka prvostopenjskega organa, pa je tako pravilen in zakonit.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla pritožbo tožnice zaradi molka organa po četrtem odstavku 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o vlogi za izbris iz Poslovnega registra Slovenije (v nadaljevanju PRS) in prenehanje poslovnega subjekta A.

2. V obrazložitvi navaja, da Zakon o poslovnem registru Slovenije (v nadaljevanju ZPRS-1) v 17. členu izrecno določa, da se zakon, ki ureja splošni upravni postopek, uporablja za postopke vpisa iz V. poglavja. Pritožba je dovoljena samo zoper odločitve, ki se nanašajo na subjekte, za katere je registrski organ Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju AJPES). Po nasprotnem razlogovanju pa se ZUP ne uporablja za postopke vpisa ostalih enot poslovnega registra v PRS, ki so urejeni v VI. poglavju zakona. To poglavje pritožbe niti ne predvideva, kar dodatno potrjuje, da ne gre za zadevo, za katero se uporablja ZUP. Glede na navedeno je bilo treba pritožbo na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavreči.

3. Tožnica se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Pojasnjuje, da je dne 17. 1. 2019 kot registrski organ za pravno organizacijsko obliko študentskih organizacij (v smislu določil ZPRS-1) pri AJPES vložila vlogo za prenehanje subjekta A. AJPES do dne 3. 10. 2019 o tožničini vlogi ni odločil, zato ga je tožnica pozvala k izdaji odločbe. AJPES je v dopisih, ki jih je poslal tožnici, navedel, da v zadevi tožničine vloge ne gre za upravno zadevo, o sami vlogi pa ni odločil. Stališče AJPES je nepravilno in arbitrarno, zato je tožnica vložila pritožbo. Poglavje VI iz ZPRS-1 ne določa nobenega posebnega postopka, to pa ne pomeni, da se ne uporablja ZUP, saj sicer ni jasno, kateri postopek naj bi to sploh bil, kakšne pravice in obveznosti ima s tem v zvezi tožnica kot registrski organ ter kakšna sredstva ima tožnica kot registrski organ zoper samovoljo AJPES. Če tožnica v tej zvezi nima nobenih pravnih možnosti, gre za samovoljna ravnanja AJPES, kar ni skladno z 2. členom Ustave. AJPES ne samo, da ignorira vlogo tožnice kot registrskega organa študentskih organizacij, ampak tudi drugi odstavek 20. člena ZPRS-1, po katerem je kot upravljavec vezan na podatke registrskega organa (izbris je dolžan opraviti po uradni dolžnosti). Očitek samovoljnosti oz. arbitrarnosti ravnanja AJPES in toženke dodatno utrdi okoliščina, da AJPES na eni strani odkrito priznava napako, da pri vpisu A. ni upošteval tožnice kot registrskega organa, hkrati pa navede, da jo bo v prihodnje upošteval kot registrski organ. Dodatno je samovolja AJPES izkazana tudi s tem, da je ta podlagi opozoril tožnice pri nekaterih študentskih organizacijah sam spremenil podatke v ePRS in je kot registrski organ vpisal tožnico. Pri tistih subjektih, katerih izbris zahteva toženka, pa AJPES podatkov tožnice kot registrskega organa ne upošteva.

4. Tožnica dalje opozarja, da AJPES javno vzdržuje nezakonito stanje, tožnici pa jemlje položaj, ki ji ga podeljuje zakon. Z ZPRS-1 je zakonodajalec nanj prenesel javna pooblastila za vodenje, vzdrževanje in upravljanje PRS, ta zakon pa določa tudi načine in vrste vpisov, kar pomeni, da AJPES odloča o pravici oziroma koristi pravnega subjekta. To, da v PRS niso vpisani poslovni subjekti, ki pogojev za vpis ne izpolnjujejo, je nenazadnje v javnem interesu. AJPES je A. de facto podelil status pravne osebe in poslovnega subjekta, saj je šele z vpisom v PRS temu subjektu dodelil matično številko, ki je podlaga za pridobitev davčne številke, na podlagi te pa si je omenjeni subjekt odprl bančni račun. Z javno objavo v PRS je AJPES to organizacijo legitimiral v pravnih razmerjih s tretjimi, pred sodišči, upravnimi organi itd. Za obravnavani primer je torej pomembno, da AJPES poslovnim subjektom dodeljuje pravno in poslovno subjektiviteto, s čimer nedvomno deluje v javnem interesu in z javnimi pooblastili. AJPES v obravnavani zadevi v razmerju do tožnice nastopa tudi v vlogi oblastnega organa. Tožnica je registrski organ študentskih organizacij in nima prav nobenega vpliva na ravnanje AJPES. Temu so bila javna pooblastila podeljena z zakonom. Dodatno in ustavno sporno (22. in 23. člen Ustave) je stališče AJPES in toženke, ki tožnici odreka pravico do pravnega sredstva in sodnega varstva.

5. Tožnica pojasnjuje tudi, da je po Zakonu o skupnosti študentov (v nadaljevanju ZSkuS) pooblaščena za ureditev ustanovitve in delovanja organizacij študentov na visokošolskih zavodih in v lokalnih skupnostih. Navedeno zakonsko pooblastilo je udejanjila s sprejetjem Študentske ustave in Pravilnika o ustanavljanju novih organizacijskih oblik študentske organizacije Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik). V Pravilniku so natančno opredeljeni pogoji in postopki ustanovitve za posamezne organizacijske oblike študentskih organizacij. V skladu s Študentsko ustavo predsedstvo tožnice sprejema register organizacijskih oblik študentskih organizacij in odloča o njihovem vpisu in izbrisu iz registra. Da ima tožnica takšno pooblastilo, se je v preteklosti izreklo tudi sodišče (U 267/2002, I U 10/2009, III U 233/2013). Tožnica se je konec leta 2018 seznanila, da so v PRS vpisane tudi poslovne enote, ki niso vpisane v tožničin register niti niso pridobile tega statusa. AJPES je tedaj pozvala k pojasnilom, iz odgovora pa izhaja, da ta ni bil seznanjen s pravnimi podlagami, ki določajo pogoje in ustanovitev študentskih organizacij, ter da je tožnica registrski organ, naj pa bi to upošteval pri nadaljnjih vpisih. AJPES pri vpisu A. v PRS tako sploh ni preverjal nobenih pogojev. Kljub temu v nadaljevanju tega subjekta (in drugih subjektov) ni izbrisal iz registra, čeprav mu 20. člen ZPRS-1 tak izbris nalaga po uradni dolžnosti, AJPES pa pri vpisih po VI. Poglavju ZPRS-1 nima diskrecije odločanja.

6. Tožnica predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter odloči, da se poslovni subjekt A. izbriše iz PRS. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

7. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in sodišču predlaga, da tožbo zavrže oziroma podredno zavrne. Poudarja, da se za postopek po VI. poglavju ZPRS-1 ZUP ne uporablja, v zvezi s temi postopki ni predvidena pritožba, toženka pa ni pritožbeni organ. Navedeno potrjuje tudi sklep Vrhovnega sodišča, I Up 749/2019 z dne 13. 11. 2019, kjer je sodišče zavzelo stališče, da odločanje o priznanju oziroma ugotovitvi statusa organizacijske oblike ŠOS ni upravna zadeva. Ne drži navedba tožnice, da AJPES poslovnemu subjektu podeli status pravne osebe in poslovnega subjekta – takšno subjektiviteto subjekt dobi pred vpisom v PRS, to je z ustanovitvijo oziroma aktom registrskega organa. Vpis v PRS je zgolj dekleratorne narave. Študentsko organizacijo A. je AJPES v PRS vpisal na podlagi prijave, kateri je bil priložen njihov statut ter Sklep o Študentski organizaciji A. Vpis v PRS je bil opravljen na podlagi utemeljitve predlagatelja (ki jo je AJPES preveril), da študentska organizacija postane pravna oseba z ustanovitvijo, na podlagi četrtega in šestega odstavka 3. člena Zakona o skupnosti študentov (Uradni list RS, št. 38/94), kot je veljal v času ustanovitve, ki ne določa drugih pogojev za ustanovitev, ter v skladu s 7. členom Uredbe o vodenju in vzdrževanju Poslovnega registra Slovenije (v nadaljevanju Uredba). AJPES je pri obravnavi zahteve tožnice za izbris več študentskih organizacij (med njimi A.) ugotovil, da nobena od navedenih študentskih organizacij ni mogla biti vpisana v PRS na podlagi akta registrskega organa (tožnice), saj so bile vse študentske organizacije v register vpisane pred tožnico. Navedeno pomeni, da je izbris iz PRS mogoče opraviti na podlagi prijave, ki jo vloži poslovni subjekt, oziroma na podlagi zakonskih določb (če bi te obstajale), ne pa na podlagi zahteve organa, ki ni njihov registrski organ. AJPES je o zahtevi za izbris obvestil A., ki je izbrisu nasprotovala, o čemer je seznanil tudi tožnico. AJPES s tem, ko tožničine zahteve ni izvršil, ni odločal ali določena študentska organizacija izpolnjuje pogoje za ustanovitev ali poslovanje ter ali je ustanovljena po pravilnem postopku, temveč zgolj, ali so predložene ustrezne listine za izbris in ali jih je predložila upravičena oseba. Toženka pritrjuje navedbi tožnice o spremembi podatka v rubriki registrski organ, vendar je bila ta sprememba preuranjena in izvedena pred pridobitvijo celotne dokumentacije in preveritvijo vseh dejstev. Navedba tožnice, da je izpodbijan sklep neobrazložen, je napačna. Toženka predpostavlja tudi, da se je tožnica obrnila na upravno inšpekcijo, kot je to navajala v dopisu, naslovljenem na AJPES dne 27. 5. 2019. Ker sama meni, da v zadevi ne gre za upravni postopek, sama pa ne razpolaga z ugotovitvami upravne inšpekcije, predlaga, da naslovno sodišče izvede dokaz s poizvedbo oz. zaslišanjem inšpektorja upravne inšpekcije o ugotovitvah upravne inšpekcije.

8. Tožnica v nadaljnji pripravljalni vlogi prereka navedbe toženke in vztraja pri svojih stališčih. AJPES in toženka doslej še nista pojasnila, kaj so bili pogoji, ki jih je AJPES preverjal in upošteval pri vpisu A. v PRS, in kje so ti pogoji zapisani. Vpis v PRS ni dekleratorne, temveč konstitutivne narave. AJPES in toženka doslej nista pojasnila, zakaj ne upoštevata podatkov tožnice. Sklep Vrhovnega sodišča, I Up 74/2019, je za predmetno zadevo irelevanten. Tožnica iz razloga ekonomičnosti nasprotuje izvedbi dokaza z zaslišanjem upravnega inšpektorja, saj sodišče pozna pravo po uradni dolžnosti.

9. Toženka v nadaljnji pripravljalni vlogi odgovarja na navedbe tožnice in vztraja pri svojih stališčih.

11. Četrti odstavek 222. člena ZUP določa da, če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen.

12. Da bi bila pritožba zaradi molka organa utemeljena, mora torej pristojni organ zamujati z izdajo akta, ki v svojem bistvu pomeni meritorno odločitev o javnopravnem položaju posameznika. Prva procesna predpostavka, ki mora biti izpolnjena za upravno odločanje in s tem za uporabo upravnega postopka je, da je zadeva (stvar), o kateri naj bi odločil organ, sploh upravna zadeva.

Če organ spozna, da ne gre za upravno zadevo, je absolutno nepristojen za odločanje o pravnem razmerju (129. člen ZUP). Če bi kljub temu odločil o takšni stvari, bi bila izdana odločba nična. Če torej upravne zadeve ni, ni mogoče voditi upravnega postopka niti izdati konkretnega upravnega akta (odločbe).

13. Upravno zadevo opredeljuje ZUP kot odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Pravila upravnega postopka bodo morali organi uporabljati vselej, kadar bodo skladno z načelom zakonitosti pooblaščeni sprejemati enostranske, oblastvene odločitve v konkretnih in posamičnih zadevah, ki bodo s svojim učinkovanjem spreminjale pravni položaj strank v razmerju do države ali samoupravnih lokalnih skupnosti.

Pravno učinkovanje odločbe pomeni, da se ustanavlja, spreminja ali ukinja pravica ali obveznost posameznika, pravne osebe ali druge stranke in s tem ustvarja določeno pravno razmerje ali se samo ugotavlja, da tako razmerje za stranko obstaja že po zakonu, ali pa vzdržijo njene pravice in obveznosti nespremenjene.

14. Vprašanje dopustnosti pritožbe zaradi molka organa je zato povezano z vprašanjem, ali materialni predpis določa pravico, obveznost ali pravno korist osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, o kateri mora organ odločiti, pa akta o tem ni izdal ali ga ni vročil stranki v predpisanem roku. Glede na to je moralo sodišče presoditi, ali ima tožnica po ZPRS-1 ali kakem drugem predpisu s področja upravnega prava pravico zahtevati, da AJPES izvrši izbris podatka v PRS.

15. Po 4. členu ZSkuS Študentska organizacija Slovenije v temeljnem aktu uredi način ustanovitve in delovanja organizacije študentov na visokošolskih zavodih ter v lokalnih skupnostih. Tožnica je v Študentski ustavi določila, da je študentska organizacija univerze in samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole pravna oseba zasebnega prava (70. in 76. člen). Sprejela je še Pravilnik, ki v 20. členu določa, da je študentska organizacija samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole ustanovljena, ko se jo vpiše v register organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije (prvi odstavek). Pred vpisom nadzorna komisija ugotovi izpolnjevanje pogojev, določenih v drugem odstavku 20. člena Pravilnika, in o tem izda ustrezna potrdila, ki služijo kot podlaga za vpis v register organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije (četrti odstavek).

16. Navedeno pomeni, da študentska organizacija univerze in samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole pridobi lastnost pravne osebe z ugotovitvijo, da so izpolnjeni pogoji za vpis v register oziroma z vpisom v register, ki ga vodi tožnica. O tem ne odloča AJPES, saj ta po postopku iz 18. člena ZPRS-1 zgolj izvede postopek vpisa enote v PRS na podlagi popolne prijave enote poslovnega registra in akta o vpisu v primarni register, zaradi česar ima vpis v PRS zgolj deklaratorni (ne pa konstitutivni) značaj. Vpis spremembe podatkov AJPES v skladu z 19. členom ZPRS-1 izvede na podlagi prijave enote poslovnega registra (prvi odstavek) ali po uradni dolžnosti (tretji odstavek). Postopek izbrisa enote poslovnega registra pa v skladu z 20. členom ZPRS-1 AJPES kot upravljavec PRS izvede na podlagi prijave in listin o izbrisu iz primarnega registra oziroma uradne evidence, ki jo vloži enota poslovnega registra (prvi odstavek), ali pa po uradni dolžnosti na podlagi podatkov registrskega organa (drugi odstavek). AJPES o izbrisu enote poslovnega registra izda obvestilo in ga posreduje enoti poslovnega registra (tretji odstavek).

17. Po peti alineji 2. člena ZPRS-1 so enote poslovnega registra poslovni subjekti, deli teh poslovnih subjektov in podružnice tujih podjetij. Tožnica ni enota poslovnega registra, ampak registrski organ (tretja alineja 2. člena ZPRS-1), zato ji 20. člen ZPRS-1 po presoji sodišča ne daje pravice zahtevati, da AJPES iz registra izbriše v njem vpisano poslovno enoto, v konkretnem primeru A. AJPES tako v postopkih po VI. Poglavju ZPRS-1 ne odloča o pravici ali obveznosti tožnice, dejansko pa tudi ne o pravici in obveznosti študentske organizacije univerze in samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole. AJPES slednjim subjektom pri vpisu dodeli zgolj matično številko, ker tožnica za dodelitev te številke subjektom, ki jih registrira, nima javnega pooblastila, vendar pa tudi navedeno ne more vplivati na dejstvo, da ti subjekti lastnosti pravne osebe ne pridobijo z vpisom v PRS, pač pa, kot že navedeno, z ugotovitvijo izpolnjevanja pogojev za vpis v tožničin register oziroma vpisom v tega.

18. Zahteva, naj AJPES izvrši izbris A. iz PRS, torej ne predstavlja materialnopravno določene pravice (ali obveznosti) tožnice, o kateri bi moral AJPES (oziroma toženka) vsebinsko odločiti in posledično izdati upravni akt iz 2. člena ZUS-1 niti javnopravne zadeve v smislu 4. člena ZUP

. Glede na citirano določbo namreč AJPES vpise oziroma izbrise, ki nimajo konstitutivnega ampak deklaratorni značaj, opravlja izključno na predlog enote poslovnega subjekta ali po uradni dolžnosti. Pri tem tožnica niti ne trdi, da želi uveljaviti svojo pravico oziroma interes, ampak v bistvenem uveljavlja, da je v javnem interesu, da je PRS usklajen z registrom študentskih organizacij.

19. Po presoji sodišča pa to, da ima tožnica javno pooblastilo za urejanje ustanovitve in delovanja študentskih organizacij in s tem za vodenje registra organizacij ter da v izvrševanja tega javnega pooblastila zahteva od druge osebe z javnim pooblastilom, da uskladi svojo evidenco z njeno, ne pomeni odločanja o upravni zadevi, tj. odločanja o tožničini pravici oziroma pravnem interesu. Ali bo AJPES, kateri je dodeljeno javno pooblastilo za vodenje, vzdrževanje in upravljanje PRS, postopek uvedla po uradni dolžnosti, je izključno v njeni presoji. Če namreč za začetek upravnega postopka velja načelo oficialnosti (uradna maksima), ni potrebna zahteva stranke niti koga drugega. Takšna zahteva lahko le posredno vpliva na organ, da po uradni dolžnosti začne upravni postopek, ni pa organ na takšno zahtevo dolžan začeti postopka. Če organ ne začne postopka, vložnik zahteve nima nobenega pravnega sredstva, na podlagi katerega bi lahko izsilil začetek postopka po uradni dolžnosti.

20. Navedeno pomeni, da v predmetni zadevi molk prvostopenjskega organa (AJPES) v zvezi s tožničino zahtevo za izbris subjekta A. iz PRS ni mogel nastopiti, izpodbijani sklep, s katerim je toženka zavrgla tožničino pritožbo zaradi molka prvostopenjskega organa, pa je tako pravilen in zakonit. Glede na navedeno je sodišče tožbo, s katero tožnica izpodbija ta sklep, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

21. Sodišče se je izrecno ali v okviru razlogov sodbe opredelilo do vseh relevantnih tožbenih ugovorov, ni pa se posebej opredeljevalo do tožbenih ugovorov tožnice, ki na odločitev v zadevi ne bi mogli vplivati.

22. Za odločitev v zadevi relevantna vprašanja so izključno pravne narave, relevantno dejansko stanje pa med strankama ni sporno, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Sodišče ni sledilo predlogu toženke po seznanitvi z ugotovitvami inšpektorja upravne inšpekcije, ki je (naj bi) obravnaval prijavo tožnice v zvezi z izvajanjem predpisov o upravnem postopku s strani AJPES; sodišče namreč pravo pozna in razlaga po uradni dolžnosti, na s tem povezana stališča ali ugotovitve drugih organov pa ni v ničemer vezano.

23. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Polonca Kovač, Erik Kerševan, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 66.

Erik Kerševan, Vilko Androjina, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 39.

Tudi za smiselno uporabo ZUP po 4. členu tega zakona je ključno, da na področju javnega prava obstaja pravica oziroma pravna korist ali obveznost, ki jo določa materialni predpis in o kateri je treba odločiti (Polonca Kovač, Erik Kerševan, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 81). Takšne pravice oziroma pravne koristi tožnice pa ZPRS-1 ne določa.

Erik Kerševan, Vilko Androjina, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, stran, stran 223.

Zakon o Poslovnem registru Slovenije (2006) - ZPRS-1  - člen 2, 2-3, 20

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 2/1, 222, 222/4

Pravilnik o ustanavljanju novih organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije (2015) - člen 20, 20/1, 20/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.