UPRS Sodba I U 234/2020-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-11

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Borut Smrdel (poroč.), Petra Hočevar

gradbeno dovoljenje - kulturnovarstveno soglasje - zbirna odločba - upravni akt - zavrženje pritožbe

Kulturnovarstveno soglasje iz 28. člena ZVKD-1 se šteje za mnenje, pridobljeno za potrebe postopka izdaje gradbenega dovoljenja, in zato ne glede na določbe drugih predpisov ni upravni akt. Do navedenega mnenja se mora v skladu s prvim odstavkom 40. člena GZ opredeliti pristojni upravni organ za gradbene zadeve v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Če meni, da to ni usklajeno, je nejasno ali nima ustrezne pravne podlage, lahko razpiše ustno obravnavo z namenom uskladitve ali spremembe mnenja. Če uskladitev ali sprememba mnenja ni dosežena, lahko odloči sam po opravljenem ugotovitvenem postopku ali s pomočjo mnenja pristojnega organa za nadzor nad mnenjedajalcem (tretji odstavek 40. člena GZ).

Na navedeno ne more v ničemer vplivati dejstvo, da je bilo mnenje prvostopenjskega organa glede kulturnovarstvenega soglasja izdano v obliki odločbe – pri presoji, ali gre pri nekem aktu za upravni akt (izdan v upravni zadevi), je namreč treba upoštevati predvsem vsebino akta, po vsebini pa odločba z dne 10. 5. 2019 (ne glede na njeno obliko) ne predstavlja upravnega akta temveč zgolj mnenje. Na dopustnost tožnikove pritožbe zoper odločbo z dne 10. 5. 2019 ravno tako ne more v ničemer vplivati dejstvo napačnega pravnega pouka v navedeni odločbi – napačen pravni pouk stranki sicer ne sme biti v škodo, vendar pa ji hkrati ne more dati več pravic, kot ji pripadajo skladno z zakonom.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Javni zavod Republike Slovenije za varstvo kulturne dediščine je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) izdal odločbo z dne dne 10. 5. 2019 (v nadaljevanju odločba z dne 10. 5. 2019), s katero je zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za gradnjo betonskega silosa tlorisne velikosti 9,00 m x 29,00 m in višine nad terenom od 0,5 m do 1,25 m za shranjevanje krme, na zemljišču parcelna št. 111 k. o. ..., ki predstavlja poseg v registrirano nepremično dediščino Srednje Bitnje – Kulturna krajina Bitnje (EŠD) in v Kranj – Slopno znamenje na polju južno od Stražišča (EŠD 16924). Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja mnenje prvostopenjskega organa, da investitorjev poseg ni dopusten oziroma mogoč, zato je izdajo kulturnovarstvenega soglasja zavrnil.

2. Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil pritožbo, ki jo je prvostopenjski organ s sklepom z dne 7. 8. 2019 (v nadaljevanju izpodbijani sklep) zavrgel. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da ima odločba z dne 10. 5. 2019 pravno naravo mnenja po 31. členu Gradbenega zakona (GZ) in tako ne predstavlja upravne odločbe, ki bi bila izdana v upravni zadevi, zato zoper to tudi ni mogoče vložiti pritožbe v upravnem postopku. V odločbi z dne 10. 5. 2019 je bil sicer podan pravni pouk o možnosti pritožbe, a je bil tak pravni pouk napačen.

3. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil pritožbo, ki jo je toženka z odločbo z dne 9. 1. 2020 zavrnila kot neutemeljeno.

4. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Pojasnjuje, da je betonski silos za shranjevanje krme na zemljišču parc. št. 111 k. o. ... zgradil več let pred veljavnostjo GZ. V času, ko ga je zgradil, za tak objekt ni potreboval gradbenega dovoljenja, pač pa je zadoščalo kulturnovarstveno soglasje. Upravni organ bi moral upoštevati, da je bila v času izgradnje predmetna gradnja dopustna in gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno.

5. Izpodbijani sklep (odločba) je nezakonit, temelji na zmotno in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju in je materialnopravno zmoten, bistveno so kršena tudi določila Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), saj se izpodbijanega sklepa (odločbe) ne da preizkusiti in nima razlogov o odločilnih dejstvih oziroma so ti nejasni. Prvostopenjski organ je v pravnem pouku odločbe z dne 10. 5. 2019 navedel, da je zoper to možna pritožba, in je torej štel, da gre za upravno odločbo, sedaj pa navaja drugače. Odločba z dne 10. 5. 2019 ima vse atribute upravne odločbe. Kljub ugotovitvi, da ne gre za odločbo, upravni organ v to z ničemer ne posega, je ne spremeni ali odpravi, pač pa je zgolj zavrgel pritožbo zoper to. Takšno procesno stanje je nedopustno in nezakonito, saj bi z zavrženjem tožnikove pritožbe v veljavi ostala odločba z dne 10. 5. 2019, zoper katero pritožnik v nobenem postopku ne bi imel pravnega sredstva. Če je pritožba nedovoljena in ne gre za odločbo, bi upravni organ moral poseči vanjo in jo odpraviti ter nadomestiti z novo pravilno odločbo ali mnenjem. Dejstvo je, da je upravni organ z odločbo z dne 10. 5. 2019 odločil po vsebini, stališče, da pravnega sredstva zoper to ni, pa je nezakonito in krši tožnikovi ustavni pravici do sodnega varstva in enakosti pred zakonom.

6. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom tudi prekoračil svoja pooblastila, saj ni pooblaščen za razlago GZ in za odločanje o tem, ali je za obravnavan objekt potrebno gradbeno dovoljenje ali ne. Tožnik je tako že vnaprej obsojen na zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja in to kljub utemeljenosti pritožbe o tem, da je odločba z dne 10. 5. 2019 arbitrarna in neobrazložena ter nesklepčna, zaradi česar je podana kršitev iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP ter so kršene tožnikove pravice in 14., 22. in 34. člena Ustave RS. Zemljišče, na katerem je zgrajen objekt parc. št. 111 k. o. ..., ni opredeljeno kot kulturna dediščina in ni določeno kot vplivno območje kulturne dediščine. Upravni organ ni preverjal morebitnega vpliva gradnje na kulturni spomenik, stališče, da gradnja ni mogoča, pa je arbitrarno. Tožnik sodišču predlaga, da se pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni, podredno pa, da se ta odpravi in zadeva vrne v ponovni postopek, Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

7. Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnika ter se v celoti sklicuje na razloge, navedene v svoji drugostopenjski odločbi. Pojasnjuje, da je tožnik vlogo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za predmetni objekt vložil dne 12. 4. 2019, tj. v času veljavnosti in uporabe GZ. Brezpredmetno je, kdaj je tožnik objekt tudi dejansko zgradil, očitno pa ga je zgradil brez ustreznih soglasij in dovoljenj. Za presojo, kateri predpis se uporablja v zvezi z izdajo kulturnovarstvenega soglasja, ni relevantno, kdaj je bil objekt zgrajen, pač pa kdaj je tekel postopek oziroma kdaj je bilo odločeno o vlogi. Kulturnovarstveno soglasje je na podlagi 28. člena ZVKD-1 in GZ treba pridobiti pred samim posegom, sicer pa je postopek pridobivanja tega soglasja za že zgrajen objekt povsem enak postopku za pridobitev soglasja za nameravano gradnjo. Toženka zavrača tudi pavšalne navedbe tožnika, da se izpodbijane odločbe oziroma sklepa ne da preizkusiti. Toženka vztraja, da je bila odločba z dne 10. 5. 2019 po vsebini mnenje, zato je prvostopenjski organ pravilno, ko je pritožbo zavrgel in v izdano mnenje ni posegel. Ne drži, da tožnik zaradi prekvalifikacije izpodbijane odločbe v mnenje nima zagotovljene ustavne pravice do pravnega sredstva, saj bo lahko svoje nestrinjanje s podanim mnenjem uveljavljal v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in ga izpodbijal s pravnimi sredstvi zoper odločbo o gradbenem dovoljenju.

8. Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi odgovarja na navedbe toženke in te prereka kot neutemeljene. Izpostavlja, da so materialnopravno zmotne trditve toženke, da ni pomembno, kdaj je bil predmetni silos zgrajen in kateri predpisi so veljali v času gradnje, s tem v zvezi pa tudi, da je materialnopravno napačno stališče toženke, da gre za poseg, za katerega je treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Zmotna je tako trditev toženke, da bo imel tožnik možnost izpodbijati mnenje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, saj to dovoljenje ni bilo potrebno.

10. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa, s katerim je prvostopenjski organ zavrgel tožnikovo pritožbo zoper odločbo z dne 10. 5. 2019. Prvostopenjski organ je izpodbijani sklep utemeljil s stališčem, da ima navedena odločba pravno naravo mnenja po 31. členu GZ in tako ne predstavlja upravnega akta, v zvezi s katerim bi bila dopustna pritožba.

11. Po presoji sodišča je odločitev prvostopenjskega organa pravilna in zakonita. Sodišče se zato sklicuje na razloge izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami pa dodaja, kakor sledi.

12. Postopek izdaje kulturnovarstvenega soglasja je bil v predmetni zadevi začet na podlagi tožnikove vloge z dne 11. 4. 2019, s katero je ta zahteval izdajo kulturnovarstvenega soglasja za gradnjo betonskega silosa tlorisne velikosti 9,00 m x 29,00 m in višine nad terenom od 0,5 m do 1,25 m za shranjevanje krme, na zemljišču parc. št. 111 k. o. .... Kot pravilno ugotavlja prvostopenjski organ, sta bila v času vložitve navedene vloge ter v času odločanja o njej v veljavi ZVKD-1 in GZ, na podlagi navedenih predpisov (in ne morebiti prej veljavnih predpisov) pa je treba obravnavati tudi tožnikovo vlogo (načelo zakonitosti), kar je prvostopenjski organ tudi pravilno storil. S tem povezane tožbene navedbe niso utemeljene.

13. Pri objektu, na katerega se nanaša tožnikova vloga, gre (kar je med strankama nesporno) za silos s površino več kot 100 m2 (in manj kot 1000 m2), ki v skladu s Prilogo 1 Uredbe o razvrščanju objektov (Uredba) sodi med nezahtevne objekte (po klasifikaciji objekt predstavlja koritasti silos, ki je uvrščen med „druge kmetijske gradbene inženirske objekte“), za gradnjo takšnih objektov pa je v skladu z določili GZ treba pridobiti gradbeno dovoljenje (4. in 5. člen GZ)

. Navedeno je pravilno ugotovljeno tudi v izpodbijanem sklepu. Sodišče ob tem dodaja, da s takšno ugotovitvijo prvostopenjski organ (v nasprotju z drugačnim mnenjem tožnika) ni prekoračil svojih pooblastil, saj je to okoliščino moral ugotoviti (kot navezno okoliščino) z vidika uporabe ZVKD-1, ki posebej ureja izdajo kulturnovarstvenega soglasja za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje. Naziranje prvostopenjskega organa v odločbi z dne 11. 4. 2019 glede potrebnosti gradbenega dovoljenja pa v ničemer ne omejuje ali prejudicira odločanja upravnega organa, pristojnega za izdajo gradbenega dovoljenja, v morebitnem postopku pred tem organom.

14. Iz za zadevo relevantnega tretjega odstavka 28. člena ZVKD-1 izhaja, da se kulturnovarstveno soglasje za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev. V skladu s spremenjeno ureditvijo v GZ so dosedanja soglasja (po Zakonu o graditvi objektov) prekvalificirana v mnenja (glej obrazložitev k 30. in 31. členu GZ v Poročevalcu DZ z dne 19. 5. 2017). Iz obrazložitve navedenih določb v omenjenem Poročevalcu DZ izhaja še, da je edini akt pred vložitvijo zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja in pred zaključkom projektiranja za potrebe pridobitve gradbenega dovoljenja, ki ima zavezujočo vlogo, predodločba iz 34. člena GZ. Iz 1. točke prvega odstavka 112. člena GZ izrecno izhaja, da se z dnem začetka uporabe tega zakona ne glede na posebne predpise kulturnovarstveno soglasje za posege na podlagi 28. do 30. člena ZVKD-1 šteje za mnenje v skladu s tem zakonom.

15. Navedeno pomeni, da kulturnovarstveno soglasje iz 28. člena ZVKD-1 šteje za mnenje, pridobljeno za potrebe postopka izdaje gradbenega dovoljenja, in zato ne glede na določbe drugih predpisov ni upravni akt. Do navedenega mnenja se mora v skladu s prvim odstavkom 40. člena GZ opredeliti pristojni upravni organ za gradbene zadeve v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Če meni, da to ni usklajeno, je nejasno ali nima ustrezne pravne podlage, lahko razpiše ustno obravnavo z namenom uskladitve ali spremembe mnenja. Če uskladitev ali sprememba mnenja ni dosežena, lahko odloči sam po opravljenem ugotovitvenem postopku ali s pomočjo mnenja pristojnega organa za nadzor nad mnenjedajalcem (tretji odstavek 40. člena GZ). Enako izhaja iz določb četrtega odstavka 209. člena ZUP, v skladu s katerimi se sme odločba (v tem primeru gradbeno dovoljenje) izdati šele po tem, ko upravni organ dobi mnenje mnenjedajalca, vendar na to mnenje ni vezan, razen če je s posebnim predpisom to izrecno določeno.

16. Glede na navedeno po presoji sodišča odločba z dne 10. 5. 2019 ne vsebuje vsebinske odločitve o tožnikovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, tako pa ne predstavlja upravnega akta (izdanega v upravni zadevi v smislu 2. člena ZUP), ki bi ga bilo dopustno izpodbijati s pritožbo v skladu z določbami XV. poglavja ZUP. Prvostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper odločbo z dne 10. 5. 2019 po presoji sodišča tako pravilno zavrgel.

17. Na navedeno ne more v ničemer vplivati dejstvo, da je bilo mnenje prvostopenjskega organa glede kulturnovarstvenega soglasja izdano v obliki odločbe – pri presoji, ali gre pri nekem aktu za upravni akt (izdan v upravni zadevi), je namreč treba upoštevati predvsem vsebino akta, po vsebini pa odločba z dne 10. 5. 2019 (ne glede na njeno obliko) ne predstavlja upravnega akta temveč (kot že pojasnjeno) zgolj mnenje. Na dopustnost tožnikove pritožbe zoper odločbo z dne 10. 5. 2019 ravno tako ne more v ničemer vplivati dejstvo napačnega pravnega pouka v navedeni odločbi – napačen pravni pouk stranki sicer ne sme biti v škodo, vendar pa ji hkrati ne more dati več pravic, kot ji pripadajo skladno z zakonom.

Ker tožnik po ZUP nima pravice pritožbe zoper akte (mnenja), ki nimajo narave upravnih aktov, mu takšne pravice ne more dati niti napačen pravni pouk v odločbi z dne 10. 5. 2019.

18. Sodišče zavrača tudi tožbene navedbe o tem, da je bila tožniku z zavrženjem njegove pritožbe kršena pravica do pravnega sredstva zoper zavrnitev kulturnovarstvenega soglasja oziroma njegove ustavne pravice. Kot je v tej sodbi že bilo pojasnjeno, se mora v skladu s prvim odstavkom 40. člena GZ do zavrnitve kulturnovarstvenega soglasja opredeliti pristojni upravni organ za gradbene zadeve v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, v okviru tega postopka (in pravnih sredstev v zvezi z akti, izdanimi v tem postopku) pa bo imel tožnik tudi možnost grajanja zavrnitve tega soglasja. Vezano na navedbe tožnika, da za predmetni objekt gradbeno dovoljenje ni potrebno, sodišče pojasnjuje, da s strani tožnika zatrjevana okoliščina, da za gradnjo objektov, kot je predmetni, v preteklosti (po prej veljavnih predpisih) ni bilo potrebno gradbeno dovoljenje, ne more vplivati na to, da je mogoče sedaj legalizacijo tovrstnih objektov (ki niso bili zgrajeni ali legalizirani v skladu s pogoji iz starejših predpisov in v času veljavnosti teh predpisov) izvesti zgolj na podlagi postopkov in pod pogoji, določenimi s sedaj veljavnimi predpisi. GZ pa za gradnjo objektov, kot je predmetni, zahteva pridobitev gradbenega dovoljenja (kot je sodišče to utemeljilo že v 13. točki te sodbe).

19. Kot neutemeljene sodišče zavrača tudi (sicer povsem pavšalne) tožbene navedbe o tem, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, saj nima razlogov o odločilnih dejstvih oziroma so ti nejasni. Po presoji sodišča je obrazložitev izpodbijanega sklepa skladna z določili 214. člena ZUP, v njej pa je prvostopenjski organ jasno in nedvoumno pojasnil razloge, ki utemeljujejo zavrženje tožnikove pritožbe.

20. Sodišče ni vsebinsko obravnavalo tožbenih navedb, ki se nanašajo na neobrazloženost odločbe z dne 10. 5. 2019 in neutemeljenost zavrnitve kulturnovarstvenega soglasja. V okviru predmetnega upravnega spora je predmet presoje namreč pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa, s katerim je bila zavržena tožnikova pritožba zoper odločbo z dne 10. 5. 2019, ne pa pravilnost in zakonitost odločbe z dne 10. 5. 2019, zato predstavljene navedbe za odločitev v predmetni zadevi niso relevantne.

21. V povzetku zapisanega sodišče ugotavlja, da tožnik ni uspel izkazati nepravilnosti ali nezakonitosti izpodbijanega sklepa. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

22. V zadevi je bila primarno sporna pravna narava odločbe z dne 10. 5. 2019 (mnenja glede kulturnovarstvenega soglasja), vezano na to pa je bilo sporno vprašanje dopustnosti pritožbe zoper navedeno odločbo. Ker so za odločitev v zadevi relevantna vprašanja tako izključno pravne narave, relevantno dejansko stanje pa med strankama ni sporno (nesporno je, da je tožnik zaprosil za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za betonski silos tlorisne velikosti 9,00 m x 29,00 m in višine nad terenom od 0,5 m do 1,25 m za shranjevanje krme, na zemljišču parc. št. 111 k. o. ...), je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

23. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Tožnik ne zatrjuje, da bi šlo pri predmetnem objektu za t.i. objekt daljšega obstoja, zgrajen pred 1. 1. 1998; tudi za takšne objekte je v skladu s 117. členom GZ sicer potrebno dovoljenje za objekt daljšega obstoja; tožnik ravno tako ne zatrjuje, da bi šlo pri predmetnem objektu za objekt, za katerega bi veljala domneva izdanega gradbenega in uporabnega dovoljenja po ZGO-1 v skladu s 118. členom GZ.

Tako tudi Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 316.

Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča, I Up 34/2021 z dne 21. 4. 2021.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 31, 40, 40/1, 40/3

Zakon o varstvu kulturne dediščine (2008) - ZVKD-1  - člen 28, 28/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 209, 209/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.