UPRS Sodba in sklep I U 1447/2020-10, enako tudi , , , 
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-05

mednarodna zaščita - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - pogoji za pridržanje - odvzem osebne svobode - objektivni kriterij - postopek odstranitve - zadržanje izvršitve

Domnevo, da je prosilec vložil prošnjo samo zaradi zadržanja svoje vrnitve, se lahko utemelji na podlagi objektivnih meril. Ker Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito v uvodnem delu izrecno določa, da se sme pridržanje izvesti le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, morajo biti kriteriji za domnevo, da je nekdo vložil prošnjo samo zaradi oviranja odstranitve, dovolj določeno opredeljeni v zakonu. Takih objektivnih meril pa ZMZ-1 ne vsebuje. Ker torej zakonodajalec objektivnih meril ni vnesel v ZMZ-1, do ustrezne spremembe ZMZ-1 ni možno omejiti gibanja na tej pravni podlagi.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-2437/2020/4 (1312-17) z dne 25. 9. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožnika pridržala, ker mu je že bilo omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve, ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je tožnik prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito (točka I izreka). Hkrati je odločila, da bo tožnik pridržan v prostorih Centra za tujce od 24. 9. 2020 od 12.00 do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 24. 12. 2020 do 12.00 z možnostjo podaljšanja za en mesec (točka II izreka).

2. V obrazložitvi sklepa je navedeno, da je tožnik 24. 9. 2020 vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji. Tožnika je 8. 9. 2020 obravnavala Policijska postaja za izravnalne ukrepe A., pri čemer iz policijske depeše izhaja, da je v Slovenijo vstopil 2. 9. 2020 ob 6.00 uri na ilegalen način iz smeri Hrvaške. Njegova ciljna država je bila Italija, saj ima v Firencah bratranca. Tožena stranka je tožniku izdala 8. 9. 2020 odločbo o vrnitvi, s katero je bila izrečena odstranitev iz ozemlja Republike Slovenije. Izdala mu je tudi odločbo o nastanitvi v Centru za tujce. Po tem, ko je bil v Centru za tujce nastanjen dva dni, torej 10. 9. 2020, je podal namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito. V nadaljevanju obrazložitve sklepa tožena stranka povzema, kaj je tožnik povedal v prošnji za mednarodno zaščito. Po podani prošnji mu je tožena stranka izrekla ukrep omejitve gibanja na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). V razgovoru v sklopu ustne naznanitve izreka omejitve gibanja je tožnik navedel, da je po vstopu v Slovenijo šest dni hodil okoli Ljubljane. Strah ga je bilo, da bi ga vrnili na Hrvaško, zato se je odločil za nakup vozovnice proti Novi Gorici. Mislil je, da je to najbližji vstop v Evropsko unijo. Ko je slišal, da lahko poda prošnjo tudi v Sloveniji, je to storil.

3. Tožena stranka v nadaljevanju obrazložitve sklepa citira določilo tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 in navaja, da se je tožnik po nezakonitem vstopu v državo več dni namenoma skrival pred policijo in da namena podati prošnjo za mednarodno zaščito v Sloveniji ni imel. Kupil je namreč vozovnico v smeri Nove Gorice. Izdani sta mu bili odločba o odstranitvi iz države in odločba o nastanitvi v Centru za tujce. Šele po sprejemu omenjenih odločb je podal namero za mednarodno zaščito, čeprav je imel možnost to storiti že 2. 9. 2020 takoj po prehodu hrvaško-slovenske meje, nato neposredno po prijetju policije, oziroma vsaj ko je bil pripeljan na policijsko postajo in je bil z njim izveden policijski postopek. Glede na navedeno je mogoče sklepati, da je podal namero zgolj zato, da bi preprečil odstranitev iz države, ki mu je bila izrečena s strani slovenskih varnostnih organov, saj se v države, preko katerih je potoval, očitno ne želi vrniti. Ob ustni seznanitvi z ukrepom omejitve gibanja je omenil, da je želel oditi v Italijo. Tožnik je podal namero po tem, ko je sprevidel, da je slednje edina možnost pred vračanjem v države, preko katerih je potoval, saj se tja ne želi več vrniti. Če mu odstranitev iz države ne bi bila odrejena, v Republiki Sloveniji zaščite sploh ne bi iskal. Glede na navedeno so izpolnjeni pogoji za omejitev gibanja na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. V primeru, če mu gibanje ne bi bilo omejeno, bi tožnik samovoljno zapustil Azilni dom in tako onemogočil nadaljevanje postopka mednarodne zaščite. Le s pridržanjem na prostore Centra za tujce je mogoče zagotoviti, da bo tožnik ostal na območju Republike Slovenije, dokler ne bo odločeno o njegovi prošnji za mednarodno zaščito. Tožena stranka sklepa, da si tožnik v vložitvijo prošnje želi zagotoviti svobodno gibanje ter potencialno nadaljevanje svoje resnične poti in sploh ne išče pomoči za svoje težave.

4. V nadaljevanju obrazložitve sklepa tožena stranka pojasnjuje, zakaj je tožniku omejila gibanje v Centru za tujce in ne v Azilnem domu. Ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj in statistike se je ukrep pridržanja na območju Azilnega doma za begosumne prosilce izkazal za zelo neučinkovitega, saj je večina pridržanih oseb na območje Azilnega doma le tega samovoljno zapustila.

5. Tožnik v tožbi navaja, da je iz Maroka odšel, ker je kristjan in v muslimanski državi ni mogel biti svoboden v svoji veri. Njegova družina, ki je muslimanske veroizpovedi, tega ne bi sprejela. V Maroko se ne želi vrniti. Za mednarodno zaščito je želel zaprositi v katerikoli evropski državi. Ukrep omejitve gibanja pomeni hud poseg v človekovo osebno svobodo. Tožena stranka se ni spuščala v dokazovanje treh zakonsko predpisanih pogojev, ki morajo biti podani za ukrep pridržanja. Ukrep je nesorazmeren ob splošno znanih razmerah v Centru za tujce v Postojni. V primeru, ko je tožnik zaprt 24 ur na dan v bivalnem kontejnerju, gre vsekakor za poseg v pravico do njegove osebne svobode. Ne drži, da bi tožnik podal prošnjo za mednarodno zaščito samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve. Tožnik je podal namero še preden je vedel, kam in kdaj bi bil sploh odstranjen. Glede na to, da je bil postopek odstranitve prekinjen pred izdajo izpodbijanega sklepa, ni izpolnjen pogoj iz 84. člena ZMZ-1. Prav tako ni izpolnjena predpostavka, da je mogoče utemeljeno domnevati, da je tožnik prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve. Tožniku bi bilo kaj takega možno očitati, če sploh ne bi imel nikakršnih razlogov za azil in bi zgolj vložil prošnjo. Kaj takega pa mu ni mogoče očitati, saj iz njegove prošnje izhaja, da je navedel razloge, zakaj v Maroku zaradi svoje veroizpovedi ne more več živeti. Tožena stranka ni navedla nobene konkretne subjektivne okoliščine pri tožniku, ki bi zadostovala za sklepanje, da spada med 80% prosilcev, ki zapustijo Azilni dom, in ne med 20%, ki tu ostanejo. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi in tožnika nemudoma izpusti na prostost, podrejeno pa, naj ga odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovno odločanje.

6. Hkrati s tožbo vlaga tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero predlaga, da sodišče odloči, da se do pravnomočne odločitve v tej zadevi zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa in se tožniku odpravi ukrep omejitve gibanja ter se ga nemudoma izpusti na prostost. Zahtevo za izdajo začasne odredbe utemeljuje s tem, da mu bo prizadejana nepopravljiva škoda. V omejenem prostoru Centra za tujce se zelo slabo počuti in ima zato psihične težave. Kršena je njegova pravica do osebne svobode, kar predstavlja težko popravljivo škodo že samo po sebi.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da se navedbe, ki jih v tožbi navaja tožnik, nanašajo na omejitev gibanja na podlagi druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Kot pa izhaja iz izpodbijanega sklepa, tožena stranka tožniku ni omejila gibanje na podlagi te alineje, ampak na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Tožena stranka tudi zavrača tožbene navedbe, da so razmere v Centru za tujce v Postojni katastrofalne. Upravno sodišče je že v sodbah I U 1308/2020 in I U 1322/2020 ugotovilo, da razmere v Centru za tujce niso takšne, kot jih je v tožbi želel prikazati tožnik. Tožnik se je po nezakonitem vstopu v državo več dni namenoma skrival pred policijo in namena podati prošnjo za mednarodno zaščito v Sloveniji niti ni imel. Kupil je namreč vozovnico v smeri Nove Gorice, ker je vedel, da je to najbližji dostop do Italije. Njegovo ravnanje, ko je šele po dveh dneh izrazil željo po vložitvi prošnje za mednarodno zaščito, kar bi lahko storil že bistveno prej, najmanj 2. 9. 2020, ko je vstopil v Slovenijo, ali pa vsaj 8. 9. 2020, ko je bil prijet s strani policije, nedvoumno kažejo na to, da je z izraženo namero po vložitvi prošnje za mednarodno zaščito želel preprečiti svojo odstranitev iz države. Iz zapisnika o omejitvi gibanja je razvidno, da je bil tožnik v zvezi z razlogi za omejitev gibanja zaslišan in izprašan. Seznanjen je bil s konkretnim razlogom za omejitev gibanja in je tudi imel možnost, da v zvezi s tem poda pojasnila. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne ter da naj tudi predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

8. Tožnik v pripravljalni vlogi pojasnjuje, da je res pri pisanju tožbe prišlo do napake in da je tožena stranka dejansko tožniku omejila gibanje na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Hkrati še med drugim navaja, da z vložitvijo prošnje ni želel zadržati izvedbe postopka odstranitve iz Slovenije, saj ni vložil gole prošnje, iz katere bi bilo že na prvi pogled razvidno, da je neutemeljena. Prošnjo je vložil takoj, ko je od drugih prosilcev izvedel, da je to možno storiti.

10. Pri svoji odločitvi se je tožena stranka oprla na tretjo alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 izhaja, da lahko prosilcu pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujca v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Iz navedenega določila izhaja, da morajo biti kumulativno podani trije pogoji, da je podan ta razlog za omejitev gibanja: prvi pogoj je, da je gibanje prosilcu že omejeno po Zakonu o tujcih zaradi postopka vračanja, drugi pogoj je, da je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, tretji pogoj pa je, da je že prej imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Kot je bilo že omenjeno, je drugi pogoj ta, da je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve.

11. Določilo tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 predstavlja implementacijo Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 (v nadaljevanju Recepcijska direktiva II). Konkretno predstavlja navedeno določilo ZMZ-1 implementacijo (d) točke tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II. Ta določa, da se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/51/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 16. 12. 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi. Nadalje 8. člen Recepcijske direktive II še določa, da se razlogi za pridržanje opredelijo v nacionalnem pravu.

12. Iz navedena določbe je torej izrecno razvidno, da se lahko domneva, da je prosilec vložil prošnjo samo zaradi zadržanja svoje vrnitve, utemelji na podlagi objektivnih meril. Takih objektivnih meril pa ZMZ-1 ne vsebuje, kar pomeni, da navedeno določilo Recepcijske direktive II ni bilo v celoti implementirano v naš pravni red in se zato 8. člen Recepcijske direktive II v skladu z načelom primarnosti uporablja neposredno. Ker torej zakonodajalec objektivnih meril ni vnesel v ZMZ-1, do ustrezne spremembe ZMZ-1 ni možno omejiti gibanja na tej pravni podlagi. V ZMZ-1 bi morali biti določeni kriteriji, po katerih je mogoče odločati, ali je prosilec vložil prošnjo za azil samo zato, da bi zadržal svojo odstranitev. Taki objektivni kriteriji bi morali biti v zakonu določeni tudi zaradi spoštovanja osnovnih načel, na katerih temelji Recepcijska direktiva II. Tako je v uvodnem delu citirane direktive v točki 15 navedeno, da bi bilo treba pridržanje prosilca uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije. Prosilca se sme pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. Kadar je prosilec pridržan, bi moral imeti dejanski dostop do potrebnih procesnih jamstev, kot je pravno sredstvo pred nacionalnim sodnim organom.

13. Ker torej Recepcijska direktiva II v uvodnem delu izrecno določa, da se sme pridržanje izvesti le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, morajo biti kriteriji za domnevo, da je nekdo vložil prošnjo samo zaradi oviranja odstranitve, dovolj določno opredeljeni v zakonu, takih objektivnih kriterijev pa, kot je bilo že pojasnjeno, ZMZ-1 ne vsebuje.

14. Tožena stranka je svojo domnevo, da je tožnik vložil prošnjo samo zaradi oviranja odstranitve, utemeljila s tem, da se je več dni skrival pred policijo in namena podati prošnjo za mednarodno zaščito v Sloveniji ni imel. Kupil je vozovnico v smeri Nove Gorice. Šele ko je bil že nastanjen v Centru za tujce je podal namero za podajo mednarodno zaščite, čeprav je imel možnost to storiti že prej. Glede na navedeno tožena stranka sklepa, da je tožnik namero podal zgolj zato, da bi preprečil odstranitev iz države. Iz navedenega izhaja po mnenju tožene stranke, da ni imel namena za zaščito zaprositi v Sloveniji.

15. Vendar pa v zvezi s slednjim sodišče opozarja, da je to, da tožnik prošnje ni vložil že prej, le eden od treh zahtevanih pogojev iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Ta pogoj ni istoveten s pojmom objektivnih kriterijev, ki morajo biti določeni v povezavi z drugim pogojem, to je pogojem, da je tožnik prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve. To, da je imel prosilec že prej možnost zaprositi za mednarodno zaščito, je le še dodaten pogoj poleg pogoja, da je vložil prošnjo samo zato, da bi preprečil odstranitev in seveda prvega pogoja, ki se nanaša na postopek odstranitve. Za ta drugi pogoj, da je torej nekdo vložil prošnjo samo zato, da bi preprečil odstranitev, pa bi morali biti predpisani objektivni kriteriji, ki pa jih ZMZ-1 ne določa, čeprav bi jih glede na določila Recepcijske direktive II moral. Prav tako ni objektivni kriterij, ki kaže na to, da naj bi prosilec vložil prošnjo le zato, da bi preprečil svojo odstranitev iz države, izogibanje policistom, in tudi iz dejstev, da je kupil vozovnico proti Novi Gorici, ni mogoče sklepati, da je prošnjo vložil samo zato, da bi preprečil odstranitev iz države, kajti tudi to ni objektivni kriterij, ki kaže na to okoliščino. Objektivni kriteriji to niso zato, ker kot taki niso določeni v zakonu. To, da je nek kriterij „objektiven“ namreč že pojmovno pomeni, da mora biti vnaprej določen za vse bodoče primere, določen pa je lahko z ustreznim predpisom, v tem primeru z zakonom, v ZMZ-1 pa takih objektivnih kriterijev za tak primer omejitve gibanja ni. V ZMZ-1 torej niso določeni kriteriji oziroma merila, po katerih bi lahko tožena stranka presojala, ali je tožnik prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, zato do ustrezne spremembe zakona ni mogoče uporabiti te pravne podlage za omejitev gibanja.

16. Ker torej ni podan razlog za omejitev gibanja iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, je sodišče izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava ob sicer popolno ugotovljenem dejanskem stanju, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

17. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi tožnika odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-1

je razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. V obravnavani zadevi, ko za ukrep omejitve gibanja po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ni ustrezne podlage, pa bi zaslišanje prosilca doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa omejitve gibanja, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. V takem primeru bi bila izvedba glavne obravnave torej sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zaradi zaslišanja zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmačenje in zastopanje po pooblaščenki, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Glede na stališče, da za ukrep pridržanja ni bilo podlage, pa je sodišče tudi po določbi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 lahko odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Toženi stranki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba.

18. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnik glede na odločitev o tožbi za izdajo začasne odredbe nima pravnega interesa. Skladno z določilom prvega odstavka 73. člena ZUS-1 namreč zoper to sodbo ni dovoljena pritožba in glede na to, da pritožba ni mogoča, pomeni, da je sodišče z izdajo sodbe (I. točka izreka) pravnomočno odločilo o zadevi, torej tožnik nima več pravnega interesa za začasno odredbo, ki je časovno vezana na čas do pravnomočne sodne odločbe. S pravnomočnostjo te sodbe namreč omejitev gibanja sama po sebi preneha, saj je sklep o omejitvi gibanja odpravljen.

Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 84, 84/1, 84/1-3

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito - člen 8, 8/3, 8/3(d)

Opr št. sodišča II stopnje: I U 697/2020, z dne 22.06.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.697.2020

Opr št. sodišča II stopnje: I U 1128/2020, z dne 12.08.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1128.2020

Opr št. sodišča II stopnje: I U 1721/2020, z dne 11.11.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1721.2020

Opr št. sodišča II stopnje: I U 1788/2020, z dne 23.11.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1788.2020

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.