UPRS Sodba II U 363/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-06

kmetijstvo - naravne nesreče - povračilo škode - način izračuna škode

Škoda na žitih po odločitvi Vlade Republike Slovenije, ki ji prvi odstavek 37. člena v povezavi s prvim odstavkom 36. člena ZOPNN podeljuje pooblastilo, da določi kmetijske pridelke, katerih kmetijska proizvodnja je zaradi neugodnih vremenskih razmer deležna podpore, ni bila predmet ocenjevanja in tudi ne povračila. Zato se površine s posejanim strnim žitom v števcu formule, ki se je uporabila pri izračunu povprečne stopnje poškodovanosti kmetijske proizvodnje na kmetijskem gospodarstvu, niso upoštevale. Škoda s ocenjuje na ravni celotnega kmetijskega gospodarstva. Zato je pravilna odločitev toženke, ki je vse GERK-e, vključno s tistimi z nepoškodovanimi kmetijskimi pridelki, v formuli upoštevala v imenovalcu formule.

II. Tožeča stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) zavrnila vlogo tožeče stranke (v nadaljevanju: tožnik) za dodelitev sredstev za odpravo posledic naravne nesreče zaradi suše v letu 2017.

2. V obrazložitvi odločbe je pojasnila, da so se sredstva upravičencem dodelila, če je bila končna ocena škode na posameznem GERK-u v višini najmanj 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje in je hkrati na kmetijskem gospodarstvu presegla 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje. Povprečna stopnja poškodovanosti kmetijske proizvodnje na kmetijskem gospodarstvu se je izračunala po formuli iz točke 5.4. Programa odprave posledic škode v kmetijstvu zaradi suše v letu 2017 (v nadaljevanju Program) kot ponderirano povprečje posameznih potrjenih stopenj poškodovanosti kmetijske rastline upravičenca na kmetijskem gospodarstvu in je na strankinem gospodarstvu v letu 2017 znašala 26,03 % običajne letne kmetijske proizvodnje. Navedeno pomeni, da ni presegala 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje, kar je bilo po prvem odstavku točke 5.4. Programa pogoj za dodelitev sredstev.

3. Pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju MKGP) z odločbo št. 33006-161/2018/4 z dne 29. 10. 2018 kot neutemeljeno zavrnilo.

4. MKGP je v obrazložitvi odločbe podrobneje pojasnilo formulo iz prvega odstavka točke 5.4. Programa in obrazložilo način izračuna povprečne stopnje poškodovanosti kmetijske proizvodnje na kmetijskem gospodarstvu tožnika. Ta se je izračunala tako, da se je ugotovljena stopnja poškodovanosti kmetijske rastline na posameznem GERK-u pomnožila s površino GERK-a, dobljeni zmnožki so se sešteli (vključeni so bili zgolj GERK-i, pri katerih je bila potrjena škoda), ta vsota pa se je nato delila z vsoto vseh zemljišč, ki jih je imel posamezni upravičenec na kmetijskem gospodarstvu.

5. Pred izdajo odločbe je pritožbeni organ tožniku dne 26. 9. 2018 posredoval svoje ugotovitve. V odgovoru je tožnik navedel, da se pri izračunu ne bi smela upoštevati vsa zemljišča na kmetijskem gospodarstvu, temveč zgolj tista s poškodovanimi kulturami. Pri izračunu bi se po njegovem mnenju morala upoštevati tudi škoda na strnih žitih. Z upoštevanjem vseh zemljišč je bilo njegovo kmetijsko gospodarstvo obravnavano diskriminatorno.

6. V zvezi z navedenimi očitki je MKGP pojasnilo, da je podlaga za izračun škode Program, kjer so zajete vse kulture, za katere je bila priznana škoda zaradi suše in za katere so se izplačala sredstva za odpravo posledic naravne nesreče. GERK-i, na katerih je tožnik prideloval strna žita, v aplikacijo Ajda niso bili vneseni, ker škoda na njih v Program ni bila zajeta, zato se te površine pri izračunu niso upoštevale. V imenovalcu formule pa so se v skladu s Programom upoštevala vsa zemljišča, ki jih je imel tožnik na kmetijskem gospodarstvu. Povprečna stopnja poškodovanosti kmetijske proizvodnje na kmetijskem gospodarstvu tožnika je bila tako po ugotovitvi MKGP izračunana pravilno.

7. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, in sicer zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava in kršitve pravil postopka. V tožbi nasprotuje ugotovljeni stopnji poškodovanosti kmetijske proizvodnje na njegovem kmetijskem gospodarstvu.

8. Navaja, da se pri izračunu ni upoštevala škoda na strnih žitih. Kljub temu pa so se po formuli iz Programa GERK-i z žitom upoštevali pri končnem izračunu stopnje poškodovanosti. Takšen način ugotavljanja škode na posameznem kmetijskem gospodarstvu je po mnenju tožnika nesprejemljiv, saj ima za posledico dvakratno oškodovanje. Formula za izračun iz Programa je po njegovem mnenju tudi neustavna, saj upoštevanje vseh zemljišč kmetijskega gospodarstva v imenovalcu formule povzroča neenakost pred zakonom. Iz izpodbijane odločbe tudi ni mogoče ugotoviti, zakaj GERK-i z žitom niso bili vključeni v ocenjevanje, razvidna pa tudi ni pravna podlaga navodila komisijam, da se škode na žitih ne ugotavlja. V tem delu zato izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti.

9. Zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in mu prizna sredstva za odpravo posledic nastale škode zaradi suše. Podrejeno pa predlaga, da po odpravi odločbe vrne zadevo organu na prvi stopnji v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

10. Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe iz tožbe in se zavzemala za njeno zavrnitev. Navaja, da je organ v postopku odločanja tako glede kulture kot stopnje poškodovanosti vezan na Program in podatke, vnesene v računalniški program Ajda, ki predstavljajo podlago za izplačilo. Pojasnjuje, da se je poškodovanost kmetijske pridelave ugotavljala na vseh površinah kmetijskega gospodarstva, tudi na površinah z žitom, na katerih se je prav tako opravljala kmetijska pridelava, hkrati pa je bil zanje sprejet sklep Vlade (kot je razvidno iz Programa), da kulture z žiti niso bile poškodovane in da se zato ne vključijo v ocenjevanje škode.

11. V obravnavani zadevi je senat sodišča s sklepom opr. št. II U 363/2018-10 z dne 17. 2. 2021 na podlagi tretjega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sprejel odločitev, da bo v zadevi zaradi enostavnega pravnega in dejanskega stanja v skladu s 3. alinejo drugega odstavka 13. člena ZUS-1 odločeno po sodnici posameznici.

12. Sodišče je nato nadaljevalo s postopkom in razpisalo glavno obravnavo dne 6. 5. 2021, na katero je poleg toženke vabilo tudi tožnika, ki je v tožbi predlagal svoje zaslišanje.

13. V dokaznem postopku je sodišče prebralo listine upravnega in sodnega spisa, ni pa zaslišalo tožnika, ker se ta naroka za glavno obravnavo dne 6. 5. 2021, na katerega je bil pravilno vabljen, ni udeležil. Njegovo odsotnost je opravičil njegov oče A.A., ki je na obravnavi želel nastopiti kot tožnikov pooblaščenec, a je sodišče ugotovilo, da ne more zastopati tožnika, saj ni odvetnik ali druga oseba z opravljenim pravniškim državnim izpitom (tretji odstavek 87. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP in drugi odstavek 90. člena ZPP v povezavi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Tožnik je bil na morebitno zastopanje po pooblaščencu na glavni obravnavi tudi izrecno opozorjen v poslanem vabilu z dne 11. 3. 2021.

14. Po izvedenem dokaznem postopku sodišče zaključuje, da tožba ni utemeljena.

15. V obravnavani zadevi je bila med strankama sporna pravilnost izračuna povprečne stopnje poškodovanosti kmetijske proizvodnje na kmetijskem gospodarstvu tožnika, ki predstavlja enega od pogojev za izplačilo sredstev za odpravo posledic škode zaradi suše v letu 2017. Stranki si namreč nista edini o tem, katera škoda (na katerih kmetijskih pridelkih) je lahko predmet povračila in katere kmetijske površine, ki sodijo v sklop kmetijskega gospodarstva, se pri izračunu upoštevajo.

16. Pravno podlago za povračilo škode zaradi naravnih nesreč predstavlja Zakon o odpravi posledic naravnih nesreč (v nadaljevanju ZOPNN). Naravno nesrečo po 2. alineji 3. točke prvega odstavka 4. člena ZOPNN predstavljajo tudi neugodne vremenske razmere, med katere se uvrša tudi suša, če povzroči škodo v kmetijski proizvodnji in uniči več kakor 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje posameznega kmetijskega pridelka na posameznem kmetijskem gospodarstvu. Sredstva za odpravo posledic škode v kmetijstvu se zagotovijo za vsako koledarsko leto v državnem proračunu (prvi odstavek 34. člena ZOPNN), o uporabi teh sredstev pa odloča vlada na podlagi ocene neposredne škode in predloga za odpravo posledic škode (prvi odstavek 35. člena ZOPNN). Oceno škode za ministrstvo izdela državna komisija za ocenjevanje škode, ustanovljena v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo pred naravnimi nesrečami in drugimi nesrečami.

Predlog za odpravo posledic škode v kmetijstvu obsega okvirne predloge možnih ukrepov, na podlagi katerih se izdela Program odprave posledic škode v kmetijstvu (drugi odstavek 35. člena ZOPNN). Progam odprave posledic škode v kmetijstvu sprejme vlada (prvi odstavek 36. člena ZOPNN). S tem programom se v skladu s prvim odstavkom 37. člena ZOPNN določijo:

- kmetijski pridelki, katerih kmetijska proizvodnja je zaradi neugodnih vremenskih

razmer zmanjšana za več kot 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje,

- občine, kjer je nastala škoda v kmetijstvu,

- kmetijstva gospodarstva, ki so upravičena do sredstev za odpravo posledic škode

- ocena o potrebnih sredstvih za odpravo posledic škode v kmetijstvu in

- način izplačila sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu upravičencem.

17. Določbo zakona, po kateri Program določa kmetijska gospodarstva, ki so upravičena do sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu, je po presoji sodišča treba razumeti kot zakonsko pooblastilo, da (lahko) ta splošni akt določa (nadaljnje) pogoje, pod katerimi se državna pomoč izplača nosilcu posameznega kmetijskega gospodarstva, če izpolnjuje predpisane značilnosti oziroma pogoje. Program odprave posledic nesreče in pogoji odprave škode namreč ne morejo biti enaki v vseh primerih. Ker je škoda različno obsežna, tako po vrsti, kot po obsegu, so tudi ukrepi glede na konkretno vrsto škode lahko različni. Program se sprejme na podlagi ocene, ki je narejena za konkretno škodo na vseh poškodovanih površinah in je zato lahko prilagojen okoliščinam konkretne naravne nesreče, razpoložljivim proračunskim sredstvom za te namene in pogojem, pod katerimi je državna pomoč dopustna. Zato je tudi določanje nadaljnjih pogojev (kot je to npr. pogoj, da država škodo povrne, če ta presega 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje na posameznem kmetijskem gospodarstvu) v Programu, ki se nanaša na konkretne posledice določene škode, po presoji sodišča zakonito.

18. Upravičence do sredstev za odpravo posledic nastale škode določa 39. člen ZOPNN, po katerem se sredstva za odpravo posledic škode v kmetijstvu lahko dodelijo osebi, ki na ozemlju Republike Slovenije obdeluje kmetijska zemljišča, če je v času nastanka naravne nesreče kot nosilec kmetijskega gospodarstva vpisana v register kmetijskih gospodarstev, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za kmetijstvo in gozdarstvo. V skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZOPNN je takšna oseba upravičena do sredstev za tiste kmetijske pridelke, za katere iz ocene neposredne škode sledi, da je njihova kmetijska proizvodnja v obdobju ugotavljanja posledic neugodnih vremenskih razmer manjša od običajne letne kmetijske proizvodnje za več kakor 30 %.

19. Zgoraj navedene osebe so po Programu upravičene do sredstev za odpravo posledic škode za tiste kmetijske pridelke, za katere iz ocene neposredne škode sledi, da je njihova kmetijska proizvodnja v obdobju ugotavljanja posledic neugodnih vremenskih razmer manjša od običajne letne kmetijske proizvodnje za več kot 30 %. Po točki 5.4. Programa se sredstva po tem programu dodelijo na podlagi meril, kot jih določa šesti odstavek 25. člena Uredbe 702/2014/EU in sicer se sredstva dodelijo, če je končna ocena škode na posameznem GERK-u v višini najmanj 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje in (če) hkrati na celotnem kmetijskem gospodarstvu presega 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje.

20. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da v prilogi 2 Programa žito ni bilo uvrščeno med kmetijske pridelke, za katere je bilo predvideno povračilo škode. Prav tako ni sporno, da se tožnikovo kmetijsko gospodarstvo z vsemi GERK-i, ki jih je priglasil v povračilo škode, nahajajo v Občini ..., ki je zajeta v Prilogi 1 Programa (pregled škode v kmetijstvu po občinah). Nadalje tudi ni sporno, da Agencija tožnikovega zemljišča s posejanim žitom ni upoštevala pri izračunu poškodovanosti kultur, jih je pa upoštevala na ravni celotne površine kmetijskega gospodarstva tožnika.

21. Zato je po presoji sodišča v obravnavanem primeru za oceno, ali je tožnik upravičen do sredstev, potrebno upoštevati Program, ki določa dva pogoja za dodelitev sredstev. Eden je ta, da je končna ocena škode na posameznem GERK-u v višini najmanj 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje posameznega kmetijskega proizvoda, drugi pogoj pa je, da mora škoda presegati 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje celotnega kmetijskega gospodarstva. Ali je ta zadnji pogoj izpolnjen, pa je med strankama sporno, saj različno razumeta, kako se ta škoda izračuna, oziroma katere površine se pri tem izračunu upoštevajo.

22. Formula, po kateri se izračuna izpolnjevanje pogoja glede preseganja 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje na kmetijskem gospodarstvu, je določena v točki 5.4. Programa, po kateri se v števcu pri izračunu upoštevajo poškodovane površine tistih GERK-ov, na katerih so bili posejani kmetijski pridelki, ki so izrecno določeni v Prilogi 2 Programa in med katerimi žita ni. Škoda na žitih po odločitvi Vlade, ki ji prvi odstavek 37. člena v povezavi s prvim odstavkom 36. člena ZOPNN podeljuje pooblastilo, da v Programu določi kmetijske pridelke, katerih kmetijska proizvodnja je zaradi neugodnih vremenskih razmer deležna podpore, tako ni bila predmet ocenjevanja in tudi ne povračila. Zato se površine s posejanim strnim žitom v števcu formule, ki se je uporabila pri izračunu povprečne stopnje poškodovanosti kmetijske proizvodnje na kmetijskem gospodarstvu, niso upoštevale.

23. Po presoji sodišča je neutemeljen tudi tožbeni očitek, da Agencija pri izračunu ne bi smela upoštevati površin vseh kmetijskih zemljišč, ki sodijo v sklop celotnega kmetijskega gospodarstva tožnika, pač pa zgolj poškodovane površine. Že iz jezikovne razlage 2. alineje 3. točke 4. člena ZOPNN izhaja, da je treba škodo ugotavljati na celotnem kmetijskem gospodarstvu, torej na vseh zemljiščih, kar izhaja tudi iz formule, določene v točki 5.4. Programa. Zakon določa, da predstavlja neugodne vremenske razmere tudi suša, če povzroči škodo v kmetijski proizvodnji in uniči več kakor 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje posameznega kmetijskega pridelka na posameznem kmetijskem gospodarstvu.

24. Navedeno pomeni, da se škoda ocenjuje na ravni celotnega kmetijskega gospodarstva, zato je pravilna odločitev toženke, ki je vse GERK-e, vključno s tistimi z nepoškodovanimi kmetijskimi pridelki, v formuli upoštevala v imenovalcu.

25. Da se lahko upošteva celotna letna kmetijska proizvodnja določenega kmetijskega gospodarstva, neposredno izhaja tudi iz šestega odstavka 25. člena Uredbe Evropske komisije (EU) št. 702/2014 z dne 25. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za združljive z notranjim trgom z uporabo členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju Uredba Evropske komisije (EU) št. 702/2014). Slednja v citiranem členu dopušča možnost, da se izpad dohodka lahko izračuna bodisi na ravni letne proizvodnje kmetijskega gospodarstva bodisi na ravni posameznega pridelka ali živine. Zato ureditev izračuna na ravni letne proizvodnje celotnega kmetijskega gospodarstva, kot ga predvidevata ZOPNN in Program Vlade, ni v nasprotju z Uredbo Evropske komisije (EU) št. 702/2014.

26. Opisan način izračuna povprečne stopnje poškodovanosti kmetijske proizvodnje na posameznem kmetijskem gospodarstvu po presoji sodišča tudi ni neustaven, saj upravičencev ne obravnava neenako. Nasprotno, na podlagi Programa nihče od kmetijskih proizvajalcev zaradi posledic suše v letu 2017 za poškodovana žita ni prejel denarne pomoči. Prav tako so se pri izračunu stopnje poškodovanosti kmetijske proizvodnje vsem proizvajalcem v imenovalcu formule upoštevala vsa zemljišča, ki sodijo v okvir posameznega kmetijskega gospodarstva.

27. Tako so pravilni pravni in dejanski zaključki Agencije, ki je povprečno stopnjo poškodovanosti kmetijske pridelave tožnika izračunala po formuli iz točke 5.4. Programa v višini 26,03 %, v posledici česar je bila vloga tožnika za izplačilo sredstev kot neutemeljena zavrnjena.

28. Glede na obrazloženo kot neutemeljene sodišče zavrača tudi tožbene navedbe, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, zakaj GERK-i z žiti niso bili vključeni v ocenjevanje, da ni razvidna pravna podlaga za navodilo komisijam, da se škode na žitih ne ugotavlja, in da bi bilo treba pri izračunu povprečne stopnje poškodovanosti upoštevati zgolj poškodovane kmetijske površine.

29. Izpodbijana odločitev je pravilna in zakonita, njeno pravilnost pa je tudi mogoče preizkusiti po vsebini, zaradi česar je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

30. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je o stroških v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

Državna komisija za oceno škode slednjo oceni na podlagi Uredbe o metodologiji za ocenjevanje škode (Uradni list RS, št. 67/03 in spremembe).

Tako sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 2338/2018-14 z dne 15. 10. 2019.

Uredba Evropske komisije (EU) št. 702/2014 v šestem odstavku 25. člena določa, da se izpad dohodka lahko izračuna na ravni letne proizvodnje kmetijskega gospodarstva ali na ravni posameznega pridelka ali živine.

Zakon o odpravi posledic naravnih nesreč - ZOPNN  - člen 34, 35, 36, 37, 39

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.