UPRS Sodba in sklep I U 249/2021-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-02-23

omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - zloraba postopka mednarodne zaščite - postopek odstranitve tujca - vračanje - pridržanje - objektivni kriterij - objektivno merilo - načelo primarnosti prava EU

Iz 8. člena določbe Recepcijske direktive je izrecno razvidno, da se lahko domneva, da je prosilec vložil prošnjo samo zaradi zadržanja svoje vrnitve, utemelji na podlagi objektivnih meril. Takih objektivnih meril pa ZMZ-1 ne vsebuje, kar pomeni, da navedeno določilo Recepcijske direktive II ni bilo v celoti implementirano v naš pravni red in se zato 8. člen Recepcijske direktive II v skladu z načelom primarnosti uporablja neposredno. Ker torej zakonodajalec objektivnih meril ni vnesel v ZMZ-1, do ustrezne spremembe ZMZ-1 ni možno omejiti gibanja na tej pravni podlagi.

Sodišče opozarja na to, da je to, da tožnik zahtevka za uvedbo ponovnega postopka ni vložil že prej, le eden od treh zahtevanih pogojev iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Ta pogoj ni istoveten s pojmom objektivnih kriterijev, ki morajo biti določeni v povezavi z drugim pogojem, to je pogojem, da je tožnik prošnjo (v konkretnem primeru zahtevek za uvedbo ponovnega postopka) podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve. To, da je prosilec imel že prej možnost zaprositi za mednarodno zaščito, je le še dodaten pogoj poleg pogoja, da je vložil prošnjo samo zato, da bi preprečil odstranitev in seveda prvega pogoja, ki se nanaša na postopek odstranitve.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-4134/2019/26 (122-16) z dne 12. 2. 2021 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožniku omejila gibanje, ker mu je že bilo omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve in je mogoče utemeljeno domnevati, da je zahtevek podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito (točka 1 izreka). Hkrati je odločila, da je izrečen ukrep omejitve gibanja na prostore Centra za tujce v Postojni od 11. 2. 2021 od 11.30 do prenehanja razloga, vendar najdlje do 11. 5. 2021 do 11.30 z možnostjo podaljšanja za en mesec (točka 2 izreka).

2. V obrazložitvi sklepa navaja, da je tožnik vložil zahtevek za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji. Tožniku je bila z odločbo z dne 5. 12. 2019 že zavrnjena prošnja za priznanje mednarodne zaščite in ta odločba je postala pravnomočna in izvršljiva. Tožniku je bila v Sloveniji s sodbo Okrožnega sodišča v Ljubljani izrečena zaporna kazen v času trajanja enega leta in osmih mesecev in stranska kazen izgona tujca iz države za dobo štirih let. Ker se je tožnik nahajal ilegalno in ga ni bilo mogoče takoj odstraniti iz države, mu je bila 1. 2. 2021 izdana odločba o nastanitvi v Centru za tujce. Pristojni organ je bil 2. 2. 2021 obveščen, da je tožnik podal namero, da želi vložiti zahtevek za ponovno uvedbo postopka v zadevi mednarodne zaščite. Tožnik je v zahtevi navedel, da je v času, ko je bil v zaporu, govoril s svojo mamo, ki mu je povedala, da je sedaj v težavah, ker je v Alžiriji sodeloval na demonstracijah in se jih kot vojak ne bi smel udeležiti, njegov sosed pa je policist in je mami pokazal sliko iz demonstracij. Policist naj bi mami dejal, da ga zaradi te slike čaka vojaški zapor in globa. Za nove razloge je zvedel avgusta leta 2020. Paznikom v zaporu ni znal povedati, da želi ponovno zaprositi za mednarodno zaščito in s pomočjo sozapornika v zaporu je klical odvetnico, ki naj bi mu obljubljala prihod v zapor, a se le ta ni zgodil. Vse skupaj se je zavleklo in ni vedel, kaj mora storiti in na kakšen način lahko zaprosi ponovno za mednarodno zaščito.

3. Tožena stranka se pri svojem ukrepu o pridržanju sklicuje na določilo tretje alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), ki določa, da se izreče ukrep omejitve gibanja tujcu, če je mogoče utemeljeno domnevati, da je v Centru za tujce podal prošnjo oziroma vložil zahtevek samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve iz Republike Slovenije, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito oziroma vložiti zahtevek za uvedbo ponovnega postopka že prej. Tožena stranka ugotavlja, da je bila tožniku izdana odločba o nastanitvi v Centru za tujce. Namen, da želi v Republiki Sloveniji ponovno zaprositi za mednarodno zaščito, je izrazil šele po tem, ko mu je bila vročena ta odločba. Ni ga izrazil takoj po pravnomočno zaključenem postopku mednarodne zaščite, ampak šele po prejemu odločbe o nastanitvi. Lahko bi že v zaporu preko tamkajšnjih uslužbencev sporočil, da želi ponovno zaprositi za mednarodno zaščito. Če bi bila njegova izjava resnična, bi namero vložil že takrat, ko je izvedel za obstoj novih razlogov, in ne šele 1. 2. 2021.

4. V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka podrobneje pojasnjuje, zakaj je tožnika pridržala v Centru za tujce in ne v Azilnem domu. Ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj in statistike se je ukrep pridržanja na območje Azilnega doma za begosumne prosilce izkazal za zelo neučinkovitega.

5. Tožnik v tožbi pojasnjuje, da je med bivanjem v zaporu skušal priti v stik s svojo odvetnico, ki ga je zastopala v postopku za mednarodno zaščito po podaji prve prošnje. Poklical jo je, vendar ga ni prišla obiskat v zapor. Pri paznikih mu zaradi jezikovnih preprek ni uspelo, imel je občutek, da mu ne želijo pomagati. Od tožnika ni mogoče pričakovati, da bi se temeljito spoznal na področje azilne zakonodaje v Republiki Sloveniji. Določilo tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 predstavlja implementacijo Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. 6. 2013 (v nadaljevanju Recepcijska direktiva II), ki določa, da se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja, da bi se pripravila vrnitev oziroma izvedel postopek odstranitve ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi. ZMZ-1 takih objektivnih meril ne vsebuje, kar pomeni, da navedeno določilo Recepcijske direktive II ni bilo v celoti implementirano v slovenski pravni red. Tožena stranka je svojo domnevo, da je tožnik zahtevo za uvedbo postopka vložil samo zaradi oviranja odstranitve, utemeljila s tem, da je šele po seznanitvi z odločbo o nastanitvi podal namero za vložitev zahtevka za uvedbo ponovnega postopka. Meni, da je objektivni kriterij izpolnjen s tem, da je imel tožnik možnost podati namero za vložitev zahtevka že od trenutka, ko je odločba o njegovi prvi prošnji postala pravnomočna. Vendar je to le eden od zahtevanih pogojev iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, ki ni istoveten s pojmom „objektivnih kriterijev“, ki morajo biti določeni v povezavi z drugim pogojem, to je pogojem, da je tožnik zahtevek za uvedbo ponovnega postopka za mednarodno zaščito podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve. Poleg tega tožena stranka opiše tehnične in vsebinske možnosti varovanja v Azilnem domu, vendar je Vrhovno sodišče RS v sodbi I Up 142/2016 navedlo tudi, da je s temi operativnimi razlogi mogoče in dopustno utemeljiti strožji ukrep omejitve gibanja ob ugotovljenih subjektivnih okoliščinah na strani tožnika, ki pa v izpodbijanem sklepu zagotovo niso v zadostni meri pojasnjene. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi.

6. Hkrati s tožbo tožnik vlaga tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče toženi stranki naloži, da mora nemudoma po prejemu sodne odločbe prenehati izvajati ukrep odvzema osebne svobode tožnika v Centru za tujce. Slovenska ureditev dopušča možnost pritožbe tudi v primeru, če upravno sodišče po opravljeni glavni obravnavi drugače ugotovi dejansko stanje in spremeni odločitev na način, da pogoji za izrek ukrepa pridržanja za tožnika niso podani. Zato ima pravni interes, da se odloči o njegovi zahtevi za izdajo začasne odredbe. Tožniku je kršena pravica do osebne svobode, kar predstavlja težko popravljivo škodo že samo po sebi. Javna korist pa tudi ne more biti podana v tem, da se pridržanje nadaljuje zaradi vodenja postopka mednarodne zaščite.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo odgovarja, da je tožnik imel možnost izraziti namen, da želi v Sloveniji ponovno zaprositi za mednarodno zaščito, in to natančneje pojasnjuje. Ker bi svojo namero lahko izrazil že prej, je tožena stranka prepričana, da je prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve iz države. Meni, da so kumulativno podani vsi trije pogoji za omejitev gibanja na podlagi tretje alineje 84. člena ZMZ-1. Predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne. Nasprotuje tudi predlogu za izdajo začasne odredbe, saj je začasna odredba lahko izdana zgolj do izdaje pravnomočne sodbe v upravnem sporu, v zadevi omejitve gibanja pa ta postane pravnomočna z izdajo in vročitvijo strankam, glede na to, da pritožba ni dovoljena.

9. Pri svoji odločitvi se je tožena stranka oprla na določilo tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 izhaja, da lahko prosilcu pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujca v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Iz navedenega določila izhaja, da morajo biti kumulativno podani trije pogoji, da je podan ta razlog za omejitev gibanja: prvi pogoj je, da je gibanje prosilcu že omejeno po Zakonu o tujcih zaradi postopka vračanja, drugi pogoj je, da je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, tretji pogoj pa je, da je že prej imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Kot je bilo že omenjeno, je drugi pogoj ta, da je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve.

10. Določilo tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 predstavlja implementacijo Recepcijske direktive II. Konkretno predstavlja navedeno določilo ZMZ-1 implementacijo (d) točke tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II. Ta določa, da se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/51/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. 12. 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi. Nadalje 8. člen Recepcijske direktive II še določa, da se razlogi za pridržanje opredelijo v nacionalnem pravu.

11. Iz navedene določbe je torej izrecno razvidno, da se lahko domneva, da je prosilec vložil prošnjo samo zaradi zadržanja svoje vrnitve, utemelji na podlagi objektivnih meril. Takih objektivnih meril pa ZMZ-1 ne vsebuje, kar pomeni, da navedeno določilo Recepcijske direktive II ni bilo v celoti implementirano v naš pravni red in se zato 8. člen Recepcijske direktive II v skladu z načelom primarnosti uporablja neposredno. Ker torej zakonodajalec objektivnih meril ni vnesel v ZMZ-1, do ustrezne spremembe ZMZ-1 ni možno omejiti gibanja na tej pravni podlagi. V ZMZ-1 bi morali biti določeni kriteriji, po katerih je mogoče odločati, ali je prosilec vložil prošnjo za azil samo zato, da bi zadržal svojo odstranitev. Taki objektivni kriteriji bi morali biti v zakonu določeni tudi zaradi spoštovanja osnovnih načel, na katerih temelji Recepcijska direktiva II. Tako je v uvodnem delu citirane direktive v točki 15 navedeno, da bi bilo treba pridržanje prosilca uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije. Prosilce se sme pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. Kadar je prosilec pridržan, bi moral imeti dejanski dostop do potrebnih procesnih jamstev, kot je pravno sredstvo pred nacionalnim sodnim organom. Ker torej Recepcijska direktiva II v uvodnem delu izrecno določa, da se sme pridržanje izvesti le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, morajo biti kriteriji za domnevo, da je nekdo vložil prošnjo samo zaradi oviranja odstranitve, dovolj določno opredeljeni v zakonu, takih objektivnih kriterijev, pa kot je bilo že pojasnjeno, ZMZ-1 ne vsebuje.

12. Tožena stranka je svojo domnevo, da je tožnik vložil zahtevo za uvedbo ponovnega postopka samo zaradi oviranja odstranitve, utemeljila s tem, ker je tožnik namen, da želi v Republiki Sloveniji ponovno zaprositi za mednarodno zaščito izrazil šele po tem, ko mu je bila vročena odločba o nastanitvi. Svojega namena ni izrazil takoj po pravnomočno zaključenem postopku. Meni, da je vsekakor imel možnost podati namero za vložitev zahtevka že od trenutka, ko je odločba o njegovi prošnji za mednarodno zaščito postala pravnomočna. To po mnenju tožene stranke kaže na to, da je zahtevek vložil samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve iz Republike Slovenije. Lahko bi svoj zahtevek vložil že takrat, ko je izvedel za obstoj novih razlogov.

13. Vendar pa sodišče opozarja na to, da je to, da tožnik zahtevka za uvedbo ponovnega postopka ni vložil že prej, le eden od treh zahtevanih pogojev iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Ta pogoj ni istoveten s pojmom objektivnih kriterijev, ki morajo biti določeni v povezavi z drugim pogojem, to je pogojem, da je tožnik prošnjo (v konkretnem primeru zahtevek za uvedbo ponovnega postopka) podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve. To, da je prosilec imel že prej možnost zaprositi za mednarodno zaščito, je le še dodaten pogoj poleg pogoja, da je vložil prošnjo samo zato, da bi preprečil odstranitev in seveda prvega pogoja, ki se nanaša na postopek odstranitve. Za ta drugi pogoj, da je torej nekdo vložil prošnjo (v konkretnem primeru zahtevek za uvedbo ponovnega postopka) samo zato, da bi preprečil odstranitev, pa bi morali biti predpisani objektivni kriteriji, ki pa jih ZMZ-1 ne določa, čeprav bi jih glede na določila Recepcijske direktive II moral. To, da je nek kriterij „objektiven“, namreč že pojmovno pomeni, da mora biti vnaprej določen za vse bodoče primere, določen pa je lahko z ustreznim predpisom, v tem primeru z zakonom, v ZMZ-1 pa takih objektivnih kriterijev za tak primer omejitve gibanja ni. V ZMZ-1 torej niso določeni kriteriji oziroma merila, po katerih bi lahko tožena stranka presojala, ali je tožnik zahtevek za uvedbo ponovnega postopka vložil samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, zato do ustrezne spremembe zakona ni mogoče uporabiti te pravne podlage za omejitev gibanja. Ker torej ni podan razlog za omejitev gibanja iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, je sodišče izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

14. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi tožnika odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-1

je razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. V obravnavani zadevi, ko za ukrep omejitve gibanja po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ni ustrezne podlage, pa bi zaslišanje prosilca doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa omejitve gibanja, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. V takem primeru bi bila izvedba glavne obravnave torej sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zaradi zaslišanja ugotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmačenje in zastopanje po pooblaščenki, s čemer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Glede na stališče, da za ukrep pridržanja ni bilo podlage, pa je sodišče tudi po določbi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 lahko odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Toženi stranki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba.

15. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnik glede na odločitev o tožbi za izdajo začasne odredbe nima pravnega interesa. Skladno z določilom prvega odstavka 73. člena ZUS-1 namreč zoper to sodbo ni dovoljena pritožba in glede na to, da pritožba ni mogoča, pomeni, da je sodišče z izdajo sodbe (I. točka izreka) pravnomočno odločilo o zadevi, torej tožnik nima več pravnega interesa za začasno odredbo, ki je časovno vezana na čas do pravnomočne sodne odločbe. S pravnomočnostjo te sodbe namreč omejitev gibanja sama po sebi preneha, saj je sklep o omejitvi gibanja odpravljen.

Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 84, 84/1, 84/1-3

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito - člen 8, 8/3, 8/3-d

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba I U 1205/2020-14, enako tudi ,