UPRS Sodba I U 1103/2019-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-16

Petra Hočevar (preds.), Borut Smrdel (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - ustavitev nadaljnje gradnje - napačna uporaba materialnega prava

V primeru del, ki so bila začeta v času veljavnosti ZGO-1 in za začetek katerih v skladu s tem predpisom ni bilo potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja, tudi v zvezi z dokončanjem teh del upoštevati določila ZGO-1.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06122-3377/2018-6 z dne 16. 10. 2018, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odločil, da mora tožnik takoj po vročitvi te odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo – izvajanje zemeljskih del na zemljiščih parc. št. 861/3, 861/2, 862/3, 862/2, 863/3, 863/2, 864/2, 864/2, 865/3, 865/2, 866/3, 866/1, 970/2, 970/3, 2497/1, 2497/2, 971/5, 971/3, 984/5, 984/6, 984/4, 971/4, 971/6, 984/3, 985/3, 985/1, 986/2 in 986/3, vse k. o. ... (1. točka izreka), da so za objekt iz 1. točke izreka prepovedana naslednja dejanja: vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti, promet z njimi ali zemljiščem, na katerem je zgrajen, overitve pogodb, sklepanje pravnih poslov, sklenitev kreditnih zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov (2. točka izreka), da se gradbišče na navedenih zemljiščih po vročitvi te odločbe označi s tablo (3. točka izreka), da pritožba ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka) ter da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ na inšpekcijskem pregledu dne 18. 7. 2018 ugotovil, da je na predhodno navedenih zemljiščih, in sicer med traso daljnovoda na severni strani in državno cesto na južni strani, izvedeno čiščenje prej obstoječega rastlinja – dreves in grmovja. Groba ocena očiščene površine je 50.000 m2. V času pregleda se je izvajalo premeščanje zemljine iz SZ predela navedenega območja na JV, nižji teren tega območja. Groba ocena premeščenega materiala je 2.500 m2, maksimalna višina izkopa v SZ delu je približno 4m, maksimalna globina navoženega materiala cca. 2m. Sklicujoč se na določila Gradbenega zakona (GZ) prvostopenjski organ ugotavlja, da obravnavana izvedba zemeljskih del po tem zakonu predstavlja novogradnjo – drug gradbeni poseg, za izvajanje obravnavanega drugega gradbenega posega pa je v skladu s 4. členom GZ potrebno gradbeno dovoljenje. Obravnavani poseg se na podlagi tretjega odstavka 8. člena Uredbe o razvrščanju objektov (v nadaljevanju Uredba) uvršča med manj zahtevne objekte, ker globina izkopa presega 3m. Tožnik je bil seznanjen z ugotovitvami in pozvan k posredovanju podatka, ali je bilo za obravnavana gradbena dela izdano gradbeno dovoljenje, ter podatka o investitorju. V odgovoru je tožnik navedel, da za dela ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, izpostavil pa je tudi, da je dela (pri katerih gre za pripravljalna zemeljska dela in ne za gradbena dela za gradnjo objekta) na zemljiščih pričel izvajati v času veljavnosti Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki za tovrstna dela ni predpisoval pridobitve gradbenega dovoljenja. Tožnik je lastnik zemljišč na obravnavanem območju, ni pa naročil gradnje objekta niti ni investitor po ZGO-1. Iz dopisa je tožnik razumel, da je sedaj v veljavi GZ, vendar je dela, ki so navedena v pozivu, pričel izvajati pred uveljavitvijo tega zakona in zato smatra, da se smejo dela dokončati po prek veljavnih predpisih. Na podlagi tako podane izjave je prvostopenjski organ zaključil, da obravnavano gradnjo izvaja tožnik kot lastnik, s čemer je investitor gradnje brez gradbenega dovoljenja. Prvostopenjski organ, sklicujoč se na 18. točko prvega odstavka 3. člena GZ, ugotavlja, da je obravnavani drug gradbeni poseg izveden brez predpisanega gradbenega dovoljenja, zato je nelegalen objekt, kar narekuje ukrepanje v skladu s prvim odstavkom 82. člena GZ. V obravnavanem primeru prejšnje stanje na zemljišču, to je stanje 1. 6. 2018, ni znano in ga tudi ni mogoče ugotoviti, zato vzpostavitev prejšnjega stanja ni odrejena. Tožnikovi navedbi, da je z obravnavanimi „pripravljalnimi zemeljskimi deli“ pričel v času veljavnosti ZGO-1 (to je pred 1. 6. 2018), ki za tovrstna dela ni predpisoval pridobitve gradbenega dovoljenja, v inšpekcijskem postopku ni mogoče slediti. Ker ZGO-1 izvajanja zemeljskih del ni obravnaval kot gradnjo objekta, se tožnik ne more sklicevati, da je začel z gradnjo objekta pred 1. 6. 2018. Ni pa dvoma, da bi moral tožnik za izvedena zemeljska dela po 1. 6. 2018 pridobiti gradbeno dovoljenje, ki pa ga ni pridobil. Prepovedi iz 2. točke izreka je prvostopenjski organ izrekel na podlagi prvega odstavka 93. člena GZ, označitev s tablo pa na podlagi prvega odstavka 96. člena GZ.

3. Toženka je (kot drugostopenjski organ) zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo (1. točka izreka) in odločila, da stroškov pritožbenega postopka ni (2. točka izreka). V zvezi s pritožbenimi navedbami je še dodala, da je prvostopenjski organ pravilno odločal na podlagi GZ, katerega uporaba je vezana na pričetek inšpekcijskega postopka in ne na časovno komponento pričetka del. Sicer pa tožnik pavšalno in nepodkrepljeno z dokazi navaja, da so se predmetna dela pričela pred 1. 6. 2018. Posledično tožnik tudi ne more uspeti s pritožbenimi navedbami glede kršitve ustavnih pravic po 155. in 33. členu Ustave RS. Ker je pravilna uporaba GZ, je pravilna tudi uporaba 96. člena GZ o označitvi s tablo. Prvostopenjski organ je po mnenju toženke pravilno uporabil tudi Uredbo. Tožnik se ne more sklicevati na podano mnenje toženke (tožnik se je v pritožbi skliceval na toženkin odgovor na vprašanja upravnih enot, z dne 31. 5. 2018 – opomba sodišča), saj je prvostopenjski organ samostojen in vezan le na zakonske določbe, ne pa na mnenja upravnih organov. Glede tožnikovega dvoma o pristojnosti gradbenega inšpektorja toženka pojasnjuje, da je pristojnost podana na podlagi 8. člena GZ.

4. Tožnik v tožbi navaja, da je že v pritožbi opozoril na napačno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Na parcele, navedene v odločbi, se je poseglo že pri izvedbi javne infrastrukture, ki je ni gradil tožnik. Toženka na navedene pritožbene navedbe ni odgovorila, ravno tako ni obravnavala ostalih pritožbenih navedb v zvezi z nepopolno in nepravilno ugotovljenim dejanskim stanjem, s čemer je bila na drugi stopnji podana bistvena kršitev pravil postopka. V postopku na prvi stopnji ni bilo sporno, da je tožnik dela na navedenih nepremičninah pričel pred 1. 6. 2018. V obrazložitvi odločbe je prvostopenjski organ ravno zaradi tega, ker je to upošteval, zapisal, da stanje na obravnavanem zemljišču pred 1. 6. 2018 ni znano in ga tudi ni mogoče ugotoviti. Tudi ugotovljen obseg del je dokazoval, da so bila izvršena pred 1. 6. 2018, inšpektor pa je to neposredno zaznal. V kolikor bi iz izpodbijane odločbe izhajalo, da je to dejstvo sporno, bi ga tožnik dokazoval, tako pa ga ni, saj nespornih dejstev ni treba dokazovati. Inšpektor je na ogledu, ki je bil opravljen le 1 mesec in 18 dni po 1. 6. 2018, sam ugotovil, da so se dela izvedla pred tem datumom in je šlo v času inšpekcijskega pregleda le za „premeščanje zemljine iz SZ predela na JV nižji teren“. Toženka nespornosti navedenega dejstva ni upoštevala, temveč je zapisala, da je tožnik pavšalno in nepodkrepljeno z dokazi navajal, da so se dela pričela pred 1. 6. 2018. Toženka tudi ni izvedla postopka, v katerem bi ugotovila drugačno dejansko stanje kot prvostopenjski organ. V tem primeru bi tožnika morala o tem obvestiti in mu dati možnost podati izjavo in dokaze. Tožnik prilaga račune za stroje, ki jih je nabavil ravno za dela na predmetnih parcelah v letu 2017, neposredno preden so se dela začela, ter evidenco ur delavcev, ki so opravljali zemeljska dela na navedenih parcelah. Iz ravno tako priloženih potrdil o odjavah je razvidno tudi, da je tožnik do 1. 6. 2018 zaradi dokončanja del odjavil že tri delavce.

5. Toženka je napačno uporabila tudi materialno pravo. Tožnik je že v pritožbi opozoril, da za zemeljska dela, ki so bila izvedena v času veljavnosti ZGO-1, gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno in ga tudi ni bilo mogoče pridobiti. Iz izpodbijane odločbe tudi ne izhaja niti vrsta niti obseg del, ki naj bi bila izvedena po 1. 6. 2018. Meril iz Uredbe ni mogoče uporabiti za obdobje pred njeno uveljavitvijo. Prvostopenjski organ v razlogih odločbe pride sam s seboj v nasprotje, ko najprej pravilno ugotovi, da so se dela izvajala pred 1. 6. 2018 in da ZGO-1 za tovrstna dela ni predpisoval gradbenega dovoljenja, v nadaljevanju pa v nasprotju z navedenim zapiše, da se tožnik iz navedenega razloga na izvajanje del pred navedenim datumom ne more sklicevati. Takšno stališče je materialnopravno zmotno, saj zakoni ne morejo veljati retroaktivno. Skladno z 10. členom Uredbe se glede razvrstitve objektov, ki se nanašajo na čas pred njeno veljavnostjo, uporablja Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, razen če je razvrstitev objektov v skladu z Uredbo za investitorja ugodnejša. Iz odločb na obeh stopnjah izhaja, da bi moral tožnik pridobiti gradbeno dovoljenje za dela, ki jih je izvedel pred 1. 6. 2018, kar je tudi v neskladju s stališči toženke, podanimi dne 31. 5. 2018 v odgovorih na vprašanja upravnih enot. Toženka ni odgovorila niti na navedbe, da so v nasprotju z materialnim pravom tudi točke 2 do 5 izreka izpodbijane odločbe, saj za dela, ki se po veljavnih predpisih v času, ko so bila izvedena (pred 1. 6. 2018), niso štela za objekt, ni dopustno izreči omejitev, ki se nanašajo na zemljišče in ki izhajajo iz 2. točke izpodbijane odločbe. Za ta dela tudi ni podlage za označitev s tablo, pri čemer ta v izreku odločbe tudi ni konkretizirana. Prvostopenjski organ je brez pravne podlage z 2. in 3. točko izreka izpodbijane odločbe posegel v nedotakljivost zasebne lastnine, opredeljeno v 33. členu Ustave RS. Obravnavana dela niso novogradnja, saj ne ustrezajo pojmu novogradnje. Golega premeščanja zemljine ni mogoče interpretirati kot objekt, saj premeščena zemljina ne vsebuje nobenih trajno vgrajenih inštalacij in ne naprav. Tožnik opozarja tudi, da glede na opredelitev prvostopenjskega organa, da gre za nezahteven objekt, v GZ ni predpisana pristojnost gradbenega inšpektorja. Tožnik predlaga, da se njegovi tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je dokumente upravnega spisa obravnavane zadeve.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, da mora tožnik ustaviti nadaljnjo gradnjo – izvajanje zemeljskih del na v odločbi opredeljenih zemljiščih v njegovi lasti (posledično so sporni tudi preostali deli izreka izpodbijane odločbe). Izpodbijana odločba je izdana na podlagi GZ, čemur pa tožnik nasprotje, saj zatrjuje, da so se sporna zemeljska dela izvajala že pred 1. 6. 2018 in bi jih bilo zato treba presojati v skladu z ZGO-1, ki pa za tovrstna dela ni predpisoval gradbenega dovoljenja.

9. Pogoje za graditev objektov in druga vprašanja, povezana z graditvijo objektov, od 1. 6. 2018 ureja GZ. Do navedenega datuma je to področje urejal ZGO-1, ki je z uveljavitvijo GZ prenehal veljati (125. člen GZ). GZ v prehodnih določbah ne določa, po katerem predpisu naj se obravnavajo dela, ki so bila začeta pred uveljavitvijo GZ, pa za začetek takšnih del na podlagi prej veljavnih predpisov (tj. ZGO-1) ni bilo potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja (in torej ne voditi s tem povezanih postopkov), je pa takšno dovoljenje potrebno pridobiti po uveljavitvi GZ. V konkretnem primeru so sporna zemeljska dela, za začetek katerih v primeru, ko se niso izvajala kot del gradnje, v skladu z ZGO-1 ni bilo potrebno pridobiti dovoljenja, je pa takšno dovoljenje v primeru, ko je tovrstna dela mogoče šteti za drug gradbeni poseg, potrebno pridobiti v skladu z GZ.

10. Vezano na navedeno sodišče pojasnjuje, da je potrebno v primeru del, ki so bila začeta v času veljavnosti ZGO-1 in za začetek katerih v skladu s tem predpisom ni bilo potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja je treba tudi v zvezi z dokončanjem teh del upoštevati določila ZGO-1. Takšnemu stališču smiselno pritrjuje določilo prvega odstavka 106. člena GZ, skladno s katerim se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona, končajo po določbah ZGO-1. Po argumentu „od večjega na manjše“ (argumentu a maiori ad minus) bi bilo namreč nesprejemljivo, da bi bilo dovoljeno po ZGO-1 dokončati postopke ter začeti in dokončati dela, ki se pred uveljavitvijo GZ še niso niti začela, ne bi pa bilo dovoljeno zgolj dokončati del, za začetek katerih po ZGO-1 postopki sploh niso bili zahtevani. Drugačno stališče, po katerem bi bilo tudi v tovrstnih primerih treba upoštevati GZ in tudi za dokončanje del, ki so bila začeta v času, ko zanje ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja, od investitorja zahtevati pridobitev takšnega dovoljenja, bi imelo obenem za učinek tudi nedopustno retroaktivno učinkovanje GZ in poseg v že pridobljene pravice investitorjev (za kar podlage v GZ, kot jo zahteva 155. člen Ustave RS, ni najti). Ločeno od navedenega sodišče pojasnjuje še, da mora v primeru, ko ne gre za enovito celoto del, temveč za izvajanje del, ki so glede na namen ločena oziroma samostojna, investitor v zvezi s tistimi samostojnimi deli, ki jih prične izvajati po uveljavitvi GZ, seveda upoštevati ta predpis.

11. Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da prvostopenjski organ v zadevi ni pravilno uporabil materialnega prava. Kljub temu, da je tožnik že v izjavi, podani v postopku pred prvostopenjskim organom, zatrjeval, da je s spornimi deli pričel že pred 1. 6. 2018 (in da po tedaj veljavnem ZGO-1 za ta dela ni bilo potrebno gradbeno dovoljenje), prvostopenjski organ tega dejstva ni ugotavljal, temveč je izhajal iz materialno-pravno napačnega stališča, da za uporabo GZ in posledično zahtevo po pridobitvi gradbenega dovoljenja zadostuje že, če je investitor dela opravljal tudi po navedenem datumu. Tudi toženka se je postavila na stališče, da je potrebno v konkretni zadevi uporabiti GZ, ob tem pa tudi sama zavzela materialno-pravno napačno stališče, da uporabo navedenega predpisa (ne glede na časovno komponento začetka del) narekuje že dejstvo, da je bil inšpekcijski postopek v zadevi začet po 1. 6. 2018. Kot pojasnjeno že v prejšnji točki te obrazložitve, je potrebno v primeru zemeljskih del, ki so bila začeta v času veljavnosti ZGO-1 in za začetek katerih v skladu s tem predpisom ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja, tudi v zvezi z dokončanjem teh del upoštevati določila ZGO-1.

12. V posledici napačne uporabe materialnega prava je bilo v zadevi nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje. Ob pravilni uporabi materialnega prava bi moral prvostopenjski organ namreč (poleg ostalih) ugotoviti vsaj naslednja za zadevo bistvena dejstva: ali je tožnik sporna zemeljska dela začel izvajati pred uveljavitvijo GZ, tj. pred 1. 6. 2018; ali gre pri zemeljskih delih, ki jih je izvajal tožnik, za enovito celoto del, ali pa je potrebno posamezna izvedena dela obravnavati ločeno oz. kot samostojna dela; v kolikor je izvedena zemeljska dela potrebno obravnavati ločeno oz. kot samostojna dela pa tudi, katera zemeljska dela je tožnik izvedel pred 1. 6. 2018 in katera po 1. 6. 2018.

13. Navedena bistvena dejstva v izpodbijani odločbi niso ugotovljena. Iz slednje sicer izhaja zapis, da vzpostavitev prejšnjega stanja v zadevi ni bila odrejena, ker „prejšnje stanje na obravnavanem zemljišču, to je stanje 1. 6. 2018, ni znano“. Iz takšnega zapisa bi bilo, kot izpostavlja tožnik, mogoče posredno sklepati, da prvostopenjski organ tudi sam ugotavlja, da je tožnik sporna zemeljska dela začel izvajati pred 1. 6. 2018, vendar pa ugotovitev tega dejstva iz izpodbijane odločbe nikakor ne izhaja jasno in nedvoumno. Hkrati iz prvostopenjske odločbe umanjka ugotovitev vseh ostalih (v prejšnji točki opredeljeni) bistvenih dejstev. Dodatno sodišče tožniku pritrjuje tudi v opozorilu, da toženka v svoji (drugostopenjski) odločbi navaja, da so tožnikove navedbe glede pričetka izvajanja del pred 1. 6. 2018 pavšalne in z dokazi nepodkrepljene, kar bi bilo mogoče razumeti tudi na način, da to bistveno dejstvo ugotavlja drugače kot prvostopenjski organ.

14. Ker je bilo v zadevi tako napačno uporabljeno materialno pravo, v posledici tega pa je bilo v bistvenih točkah nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje, ki mora biti ugotovljeno v upravnem postopku, je sodišče na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. V skladu s tretjim in četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je sodišče zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral ta, sledeč pravnemu mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava in stališčem, ki se tičejo postopka, dopolniti ugotovitveni postopek in o zadevi ponovno odločiti.

15. Ker je bilo potrebno izpodbijano odločbo odpraviti že iz predstavljenih razlogov, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

16. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno zaradi v bistvenih točkah nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

17. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), če zamudi, pa ji gredo od izteka tega roka še zahtevane zakonske zamudne obresti (299. člen Obligacijskega zakonika). Sodna taksa za tožbo bo tožniku v skladu z Zakonom o sodnih taksah vrnjena po uradni dolžnosti.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 106, 106/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.