UPRS Sodba I U 2104/2018-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-05

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), dr. Damjan Gantar

enotno dovoljenje za prebivanje in delo - kršitev pravil postopka - načelo zaslišanja strank - soglasje pristojnega organa

Zavod RS za zaposlovanje je za tožnika dne 13. 7. 2018 podal „pozitivno“ soglasje, nato pa v nadaljevanju dne 26. 7. 2018 še „negativno“ soglasje. Pri tem v izreku naknadno izdanega (negativnega) soglasja ni navedel, da s tem (negativnim) soglasjem, v skladu z določbami ZZSDT, umika svoje prejšnje (pozitivno) soglasje. Tako obstojita dve veljavni soglasji s popolnoma različno vsebino. Zato bi morala tožena stranka pred izdajo odločbe ugotavljati in razčistiti katero soglasje pravzaprav velja. Tega pa tožena stranka ni naredila, zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, s tem pa je zagrešila bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ker je to lahko vplivalo na odločitev.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Krško št. 214-210/2018/16 z dne 12. 9. 2018 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Krško zavrnila prošnjo za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo za tožnika, ki jo je zanj dne 9. 3. 2018 vložil delodajalec družba A. d.o.o..

2. V obrazložitvi najprej navaja listine, ki jih je k predmetni prošnji priložil delodajalec. Ker je delodajalec na prošnji označil, da želi pridobiti soglasje Zavoda RS za zaposlovanje (Zavod), je vlogo posredovala Zavodu. Slednji je za tožnika dne 13. 7. 2018 najprej podal soglasje za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve, nato pa z vlogo z dne 26. 7. 2018 obvestil organ, da ne izdaja soglasja za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve, ker je v ugotovitvenem postopku ugotovil, da za izdajo soglasja za izdajo enotnega dovoljenja niso izpolnjeni vsi zakonski pogoji in sicer je delodajalcu prepovedano zaposlovanje in delo tujcev po 42. členu Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (ZZSDT), ker so mu bile na podlagi določb Zakona o delovnih razmerjih pravnomočno izrečene globe z datumom pravnomočnosti 5. 7. 2018 in s trajanjem prepovedi zaposlovanja in dela tujcev v obdobju od 6. 7. 2018 do 5. 7. 2019. Ker Zavod soglasja k izdaji enotnega dovoljenja ni dal, niso kumulativno izpolnjeni vsi predpisani zakonski pogoji za izdajo dovoljenja.

3. O teh ugotovitvah je seznanila tožnika, ki je v svojem odgovoru preko pooblaščenca navedel, da je upravni organ v postopku zagrešil več postopkovnih kršitev, zaradi česar meni, da je stališče organa, da ni pogojev za izdajo prvega enotnega dovoljenja, neutemeljeno in nepravilno. Navedel je, da je dne 12. 3. 2018 poslal popolno vlogo za delovno mesto fasader, za kar soglasje Zavoda niti ni bilo potrebno, ker je bilo k vlogi že priloženo sporočilo o prostem delovnem mestu z dne 7. 3. 2018. Navedel je tudi, da bi moral upravni organ, v skladu z ZUP, o vlogi odločiti v roku 30 oziroma 60 dni, vendar pa v tem času o vlogi ni odločil, ampak je s postopkom zavlačeval, ker je očitno pridobil notranje informacije, da je delodajalec A. d.o.o. v postopku o prekršku in da mu bo izrečena prepoved zaposlovanja tujcev. Zato naj bi čakal na zaključek postopka o prekršku. Navedel je še, da ker je bila vloga oddana dne 12. 3. 2018 kot popolna vloga, je potrebno pri odločitvi upoštevati stanje na dan prejema popolne prošnje in ne stanje na dan prejema, ki je nastalo že dlje časa po poteku roka za izdajo odločbe. Na te tožnikove navedbe organ tudi odgovarja in zaključuje, da v konkretnem primeru, ker Zavod soglasja ni dal, niso izpolnjeni vsi zakonski pogoji za izdajo predmetnega dovoljenja iz drugega in tretjega odstavka 37. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2).

4. Tožnik vlaga tožbo, ker se z zavrnitvijo prošnje za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo ne strinja. Pojasnjuje, da je vlogo za delovno mesto fasaderja podal dne 12. 3. 2018 in da za slednjega soglasje Zavoda ni bilo potrebno, zaradi česar je Zavod sporočilo o prostem delovnem mestu podal dne 7. 3. 2018. O njegovi popolni vlogi z dne 12. 3. 2018 bi morala tožena stranka o odločiti v roku 30 dni, saj gre za nezahtevno zadevo, najkasneje v roku dveh mesecev. Zato je tožena stranka s tem, ko ni pravočasno odločila o njegovi prošnji, kršila določila upravnega postopka. Očitno je postopek zavlačevala iz razloga, ker je pridobila notranje informacije, da je delodajalec A. d.o.o. v postopku o prekršku in da bo imel izrečeno prepoved zaposlovanja tujcev. O zlorabi uradnega položaja govori tudi dejstvo, da je delodajalec na podlagi obvestila Upravne enote Krško, da bo dovoljenje izdano, za tožnika plačal zavarovanje za tujino Coris za navedeni obdobji, kar je razvidno iz priloženih računov. Delodajalcu je bilo sporočeno, da bodo kartice zavarovanja posredovane tožniku na njegov naslov. Ker je tožena stranka nezakonito in nedopustno zavlačevala postopek, je izpodbijana odločitev nezakonita. Ker je bila popolna prošnja oddana dne 12. 3. 2018, bi morala tožena stranka pri odločitvi upoštevati stanje na dan prejema popolne vloge in ne stanje, ki je nastalo zaradi nedopustnega zavlačevanja postopka s strani tožene stranke dlje časa po poteku roka za izdajo odločbe. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in vrne toženi stranki v ponovno odločitev. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka je sodišču posredovala predmetni upravni spis, medtem ko odgovora na tožbo ni podala.

6. Tožba je utemeljena, vendar iz drugih razlogov kot jih navaja tožnik v tožbi.

7. V času odločanja tožene stranke veljavni Zakon o tujcih (ZTuj-2) je določal, da je enotno dovoljenje za prebivanje in delodovoljenje, ki tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2). Za izdajo dovoljenja morajo biti izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, med katerimi je tudi soglasje, ki ga izda pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev (drugi odstavek 37. člena ZTuj-2), to pa je po ZZSDT. Če soglasje k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja ni dano zaradi neizpolnjevanja pogojev po ZZSDT, se prošnja za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja zavrne.

8. Tožnik izpodbija odločitev tožene stranke, ki temelji na ugotovitvi, da Zavod soglasja k izdaji prvega enotnega dovoljenja ni dal, ker je ugotovil, da je delodajalcu na podlagi pravnomočne izrečene globe za prekršek prepovedano zaposlovanje in delo tujcev. Zato ni izpolnjen eden od pogojev za izdajo dovoljenja. Že obstoj enega zavrnilnega razloga pa zadošča, da se tožniku enotno dovoljenje ne izda.

9. Tožnik izpodbija odločitev tožene stranke iz zgoraj navedenih tožbenih ugovorov. Sodišče ugotavlja, da tožbeni ugovori niso neutemeljeni, vendar pa je tožba utemeljena iz drugih razlogov.

10. Glede na tožbeni ugovor, da bi morala tožena stranka, v skladu z ZUP, o tožnikovi vlogi odločiti v roku 30 dni, najkasneje v roku 60 dni, sodišče pojasnjuje, da je v obravnavanem primeru šlo za ugotovitveni postopek. V takem primeru mora pristojni organ sicer res izdati odločbo v dveh mesecih kot to določa 222. člen ZUP, vendar pa je navedeni rok zgolj inštrukcijski rok, saj mora organ, v skladu z 8. členom ZUP, v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, pomembna za odločitev, kar pa ni vedno mogoče najkasneje v dveh mesecih. Tudi ni utemeljen tožbeni očitek, da je tožena stranka zavlačevala postopek, ker je pridobila notranje informacije, da je delodajalec v postopku o prekršku in da bo imel izrečeno prepoved zaposlovanja tujcev, saj je tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe v zvezi s tem očitkom že sama pojasnila, da v postopku ni zlorabila nobenih notranjih informacij, ker ne razpolaga s podatki o vodenju in reševanju prekrškovnih zadev in ji zakon tovrstnega preverjanja tudi ne nalaga. Ugotavljanje navedenih zadržkov je, v skladu z določbami ZZSDT, v pristojnosti Zavoda. O zlorabi uradnega položaja tudi ne more govoriti dejstvo, da je delodajalec na podlagi obvestila tožene stranke za tožnika plačal zavarovanje za tujino. Tudi ni utemeljena tožbena navedba, da bi morala tožena stranka pri odločitvi upoštevati stanje na dan prejema vloge in ne stanje, ki je nastalo kasneje, saj se pri odločanju upošteva stanje kot je obstajalo v času izdaje izpodbijane odločbe in ne stanje v času, ko je bila vloga vložena. Razen tega, kot izhaja iz podatkov v spisu in iz obrazložitve izpodbijane odločbe, vloga na dan prejema ni bila popolna, ker jo je bilo treba dopolniti s prstnimi odtisi tožnika.

11. Pač pa je moralo sodišče tožbi ugoditi zaradi (drugih) procesnih kršitev, ki jih je samo ugotovilo.

12. Sodišče tako ugotavlja, da je Zavod za tožnika dne 13. 7. 2018 podal „pozitivno“ soglasje, nato pa v nadaljevanju dne 26. 7. 2018 še „negativno“ soglasje. Pri tem v izreku naknadno izdanega (negativnega) soglasja ni navedel, da s tem (negativnim) soglasjem, v skladu z določbami ZZSDT, umika svoje prejšnje (pozitivno) soglasje. Tako obstojita dve veljavni soglasji s popolnoma različno vsebino. Zato bi morala tožena stranka pred izdajo odločbe ugotavljati in razčistiti katero soglasje pravzaprav velja. Tega pa tožena stranka ni naredila, zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, s tem pa je zagrešila bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ker je to lahko vplivalo na odločitev (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP v povezavi z 2. točko prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1).

13. Nadalje sodišče ugotavlja, da iz podatkov v spisu in iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka pred izdajo odločbe, skladno z 9. členom ZUP, tožniku dala možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo. Vendar pa je iz poziva na izjasnitev, ki je del upravnega spisa, razvidno, da je bil tožnik v tem pozivu seznanjen samo o tem, da Zavod dne 26. 7. 2018 soglasja ni dal in ne tudi o tem, da je predhodno, dne 13. 7. 2018, soglasje dal. To pomeni, da v obravnavanem primeru, kjer je šlo za enostopenjski postopek, tožnik v tem postopku ni imel možnosti, da bi se pred izdajo odločbe lahko celovito izjasnil o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo. Tako je prvič šele v tožbi imel možnost ugovarjati temu, da sta bili v postopku izdaje dovoljenja izdani dve soglasji z različno vsebino. Ker torej tožnik pred izdajo odločbe ni imel možnosti za izjasnitev o vseh za odločitev pomembnih dejstvih, to pomeni kršitev načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. Kršitev načela zaslišanja stranke pa pomeni tudi bistveno kršitev določb postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) in s tem tudi kršitev po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

14. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

15. Sodišče je odločilo na nejavni seji senata (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), ker je bilo že na podlagi tožbe izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti.

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, je presodilo tudi, da mora tožena stranka tožniku povrniti stroške tega postopka. V skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika je sodišče tožniku prisodilo ustrezen pavšalni znesek. Zadeva je bila rešena na seji senata in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je zavezanec za DDV.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 37

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 237, 237/1, 237/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.