UPRS Sodba I U 1116/2020-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-12-15

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - enostaven objekt - skladnost proizvoda s tehničnimi zahtevami

Po presoji sodišča je toženka pri razlagi drugega odstavka 6. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje prezrla, da se ta določba ne nanaša le na gradbene proizvode, ampak na vse proizvode, dane na trg v skladu s predpisom, ki ureja tehnične zahteve za proizvode in ugotavljanje skladnosti. Glede na navedeno pa tožnik utemeljeno opozarja, da toženka zaradi napačne uporabe materialnega prava ni ugotavljala, ali je sušilnica lesa proizvod, ki je bil dan na trg v skladu s predpisom, ki ureja tehnične zahteve za proizvode in ugotavljanje skladnosti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata za okolje in prostor, Območna enota Nova Gorica št. 06122-487/2018 z dne 22. 10. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku izrekel inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje, zgrajene na zahodnem delu zemljišča parc. št. 790/7 k.o. ..., in sicer pritlične stavbe (sušilnice lesa) tlorisne velikosti 5,4 m x 6,6 m in višine 5,5 m. Naložil mu je, da mora takoj ustaviti nadaljnjo gradnjo omenjenega objekta (1. točka izreka) in ga v 30. dneh po pravnomočnosti odločbe na svoje stroške odstraniti ter vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugi osebi ali s prisilitvijo (4. točka). Za objekt so bile izrečene prepovedi (4. točka) in navedeno, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka) ter da stroškov postopka ni bilo (6. točka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da izrečeni ukrepi temeljijo na določbah 152. in 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Upravni organ ugotavlja, da je sporna sušilnica lesa prostor, v katerega se lahko vstopi in se v njem opravlja dejavnost, tj. sušenje lesa. Gre za stavbo, ki je temeljena, temelja pa ni izvedel dobavitelj montažnega dela sušilnice. Vsak steber aluminijaste nosilne konstrukcije je privijačen (z dvema vijakoma) v armirano-betonski zid oziroma temeljno ploščo, zaradi česar ugotavlja, da je preko betonskega dela stavbe spojena s tlemi. Narejena je iz betona, jeklene armature, aluminijastih profilov, izolacijskih panelov, v njej pa so vgrajene instalacije (grelci, ventilatorji, lopute, instalacije za gretje in vlaženje zraka, komandna elektro omarica, regulacijska naprava sušenja - procesor).

3. Zavrača tožnikovo stališče, da je sporni objekt enostaven objekt iz drugega odstavka 6. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, tj. proizvod. Sušilnica lesa ni proizvod, ker ni rezultat proizvodnega procesa, saj je armiranobetonsko temeljno ploščo in armiranobetonski zidec nad temeljno ploščo zgradil investitor sam, predhodno pa je še izkopal gradbeno jamo. Prav tako strojne in elektro instalacije niso rezultat proizvodnega procesa, saj so jih izvedli drugi izvajalci. Topla voda za ogrevanje grelcev je napeljana iz kotlarne v bližnji delavnici, komprimiran zrak iz kompresorja v bližnji delavnici, prav tako sta iz delavnice napeljana vodovod in električna napeljava. Odgovor družbe A. tudi ne dokazuje, da je obravnavana sušilnica enostaven objekt oziroma proizvod. Gre za stavbo in objekt, vendar pa ne gre za enostaven objekt niti ne gre za en sam proizvod (prefabrikat ali stroj), ki bi ga v celoti izdelal proizvajalec. Zato bi bilo za njeno gradnjo treba pridobiti gradbeno dovoljenje.

4. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Strinja se s stališčem prvostopenjskega organa, da je objekt povezan s tlemi. Posamezne dele bi bilo morebiti sicer mogoče fizično z dvigali prenesti na drugo lokacijo, vendar bi pri dviganju, poleg poškodb na objektu, prišlo do pretrganja infrastrukturnih vodov, ki so sestavni del objekta. Postavitev na drugo lokacijo je vezana na predhodno izvedbo ustrezno dimenzioniranih betoniranih temeljev. Odstranitev aluminijastega dela nosilne konstrukcije od temelja in infrastrukturnih vodov bi pomenila škodo za bistvo objekta kot celote, saj bi bil objekt brez temeljev nestabilen in brez priključkov neuporaben. Zavrača tudi stališče tožnika, da je sušilnica proizvod. Proizvod, dan na trg, namreč pomeni, da proizvajalec na trg daje celoten proizvod - objekt in ne posameznih konstrukcijskih in drugih sestavnih elementov objekta. Proizvod - objekt mora imeti (pred)izdelane že vse elemente, ki ga sestavljajo, od sistemov za pritrditev v tla, do konstrukcijskih in prekrivnih elementov ter morebitnih instalacij. Za vse elemente in celoto mora proizvajalec zagotavljati skladnost s predpisi. Za proizvod-objekt tako ne more šteti proizvod, ki je sicer sestavljen iz posameznih (gradbenih) elementov, a na trg ni bil dan kot celota.

5. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da ne gre za objekt, ampak za premično stvar. Iz tehničnega opisa sušilnice je razvidno, da gre za montažno demontažni stroj - sušilnica lesa. Iz izjave proizvajalca izhaja, da je sušilnica izdelana v skladu z evropskim standardom EUROPEAN STANDARD EN 14298. S tlemi je povezana brez temeljenja in tako, da jo je mogoče premakniti brez škode za njeno bistvo. Gre za strojni in ne gradbeni objekt.

6. Proizvod je prefabrikat, ki je po drugem odstavku 6. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba) enostaven objekt. Po Zakonu o tehničnih zahtevah za proizvode (v nadaljevanju ZTZPUS-1) gre za bazene, šotore, hale, skladišča, rastlinjake, garaže in podobne predizdelane proizvode, ki jih investitor kupi in po navodilih proizvajalca sam poveže s tlemi. Elementi, predizdelani kot celota, skupaj z ločenimi elementi, prekrivno membrano in sidrnimi koli, morajo biti preverjeni že v procesu izdelave v tovarni. Gre za preverjene in certificirane proizvode, glede katerih država ne sme predpisovati ponovnih preverjanj glede bistvenih zahtev. Sporna sušilnica je prefabrikat oziroma proizvod, saj so njeni elementi predizdelani in kot sestavljena celota preverjeni že v procesu izdelave v tovarni. Kupljena je kot enota, z eno ceno, med elementi pa so tudi navodila za postavitev. Sušilnica lesa je v celoti dana na trg kot preizkušena celota za namen opravljanja dejavnosti, tako da proizvajalec prevzema vso odgovornost za končni rezultat sestavljanja posameznih elementov v celoto. Pri prefabrikatih za uvrstitev objekta med enostavne objekte ni predpisana maksimalna tlorisna površina. Toženka se do izjave o skladnosti za sušilnico lesa KSL-40 z dne 21. 12. 2016, ki izpolnjuje zahteve Direktive o strojih 2006/42/ES in zahteve Direktive EM 2014/30/EU ni opredelila oziroma sta certifikat za sušilnico ignorirala. Organa se nista opredelila do navedb tožnika v zvezi s certifikatom s ponudbo ter do evropskega oziroma slovenskega standarda o napravah in konstrukcijah za začasne in enostavne objekte, ki ga vsebuje certifikat. Meni, da ni podana pristojnost gradbenega inšpektorja za odločanje. Predlaga, naj sodišče izpodbijani akt odpravi in toženki naloži plačilo stroškov postopka.

9. Sodišče ugotavlja, da se je v obravnavani zadevi postopek začel pred začetkom uporabe Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Zato je toženka pravilno štela, da je treba na podlagi prvega odstavka 106. člena GZ v tej zadevi uporabiti ZGO-1 in na njegovi podlagi izdane podzakonske akte.

10. Med strankama je sporno, ali je sušilnica lesa, za katero je odrejena odstranitev, objekt ali premična stvar. Prav tako je sporno ali gre za enostaven objekt ali za objekt, za katerega je treba pridobiti gradbeno dovoljenje.

11. Po 1. točki prvega odstavka 1. člena ZGO - 1 je objekt s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami. Stavba je objekt z enim ali več prostorov, v katere človek lahko vstopi in so namenjeni prebivanju ali opravljanju dejavnosti (tč. 1.1.). Objekt je povezan s tlemi, če je temeljen ali s pomočjo gradbenih del povezan s tlemi na stalno določenem mestu in ga ni mogoče premakniti ali odstraniti brez škode za njegovo bistvo (tč. 1.1.5.).

12. Za opredelitev stavbe ali inženirskega objekta kot objekt je glede na citirana zakonska določila bistveno, ali je temeljen ali s pomočjo gradbenih del povezan s tlemi na stalno določenem mestu in ga ni mogoče premakniti ali odstraniti brez škode za njegovo bistvo. V tej zvezi je toženka ugotovila, da je bil na mestu postavitve najprej izveden izkop terena, opaž, položena armatura, v opaž pa se je vlil beton. Temelja ni izvedel dobavitelj montažnega dela sušilnice. Vsak steber aluminijaste nosilne konstrukcije je privijačen (z dvema vijakoma) v armirano-betonski zid oziroma temeljno ploščo, zaradi česar ugotavlja, da je preko betonskega dela stavbe spojena s tlemi. Posamezne dele bi bilo morebiti sicer mogoče fizično z dvigali prenesti na drugo lokacijo, vendar bi pri dviganju, poleg poškodb na objektu, prišlo do pretrganja infrastrukturnih vodov, ki potekajo do objekta. Odstraniti bi bilo treba vse vgrajene infrastrukturne napeljave, ki so sestavni del objekta. Postavitev na drugo lokacijo je ponovno vezana na predhodno izvedbo ustrezno dimenzioniranih betoniranih temeljev. Tožnik sicer v tožbi trdi, da jo je mogoče premakniti brez škode za svoje bistvo, vendar pa ne oporeka temu, da bi bilo treba pred odstranitvijo odstraniti tudi komunalne vode, brez njih pa je sušilnica lesa neuporabna.

13. To ustreza definiciji objekta iz 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, tako da je po presoji sodišča toženka pravilno ugotovila, da gre za objekt. To, da gre za enostavni objekt nenzadanje priznava tudi tožnik, saj trdi, da je treba v tej zadevi uporabiti drugi odstavek 6. člena Uredbe. Ta določba se namreč lahko uporabi le v primeru, če gre za objekt, ne uporabi pa se, če gre za premičnino.

14. Objekt je enostaven, če gre za konstrukcijsko nezahteven objekt, ki ne potrebuje tehničnega in gradbeno tehnotehničnega preverjanja, ki ni namenjen prebivanju in ni objekt z vplivi na okolje. Enostavni objekti so navedeni v prilogi 2 te uredbe (prvi odstavek 6. člena Uredbe). Toženka ugotavlja, da je stavba tlorisne velikosti 35,6 m2 in višine 5,5 m in je po prilogi Uredbe ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte.

15. Tem izmeram tožnik niti ne oporeka, ampak trdi, da v primeru objektov iz drugega odstavka 6. člena Uredbe tloris ni relevanten. Po tej določbi je namreč poleg enostavnih objektov iz priloge 2 te uredbe enostaven tudi objekt, ki je proizvod, dan na trg v skladu s predpisom, ki ureja tehnične zahteve za proizvode in ugotavljanje skladnosti, če je povezan s tlemi in ni namenjen prebivanju.

16. Za proizvod iz drugega odstavka 6. člena Uredbe je torej značilno ravno to, da je proizvod povezan s tlemi, zato zgolj zaradi okoliščine, da je povezan s tlemi (s temeljem) ni mogoče zaključiti, da ne gre za enostaven objekt. To, ali je proizvod povezan s tlemi, je bistveno za opredelitev, ali sploh gre za objekt ali ne. Ko pa je ugotovljeno, da gre za objekt, je relevantno, ali je to, kar je povezano s tlemi, proizvod kot celota.

17. Pri ugotavljanju, ali je objekt (tudi) proizvod, je treba izhajati iz definicij, ki jih imajo proizvodi po posameznih področnih zakonih. Ker v konkretnem primeru tožnik trdi in ves čas upravnega postopka dokazuje, da gre za stroj, je treba upoštevati ZTZPUS-1, ki v 14. točki prvega odstavka 4. člena določa, da je »proizvod« vsak proizvod, proizveden v proizvodnem procesu, razen hrane, krme, živih rastlin in živali, proizvodov človeškega izvora ter rastlinskih in živalskih proizvodov, ki so neposredno povezani z njihovo prihodnjo reprodukcijo. Za proizvod (ne pa za objekt) torej gre, ko je neka stvar proizvedena v proizvodnem procesu in je dana v promet kot celota.

18. Nadalje je relevantno, ali je proizvod dan na trg v skladu s predpisom, ki ureja tehnične zahteve za proizvode in ugotavljanje skladnosti. Tudi pri odgovoru na to vprašanje, je treba upoštevati ZTZPUS-1, ki v prvem členu določa, da ta zakon ureja pogoje dajanja proizvodov na trg ali v uporabo ter njihove dostopnosti na trgu, tehnične zahteve za proizvode, postopke ugotavljanja skladnosti, zahteve in postopek določitve organov, ki sodelujejo v postopkih ugotavljanja skladnosti (v nadaljnjem besedilu: organi za ugotavljanje skladnosti) in listine, ki morajo biti priložene ob dajanju v promet oziroma ob začetku uporabe.

19. V času, ko je proizvajalec izdal izjavo o skladnosti sušilnice, je veljal Pravilnik o varnosti strojev

, ki je v 7. členu določal, da mora proizvajalec ali njegov pooblaščeni zastopnik pred dajanjem stroja na trg ali v obratovanje: - zagotoviti, da izpolnjuje bistvene zdravstvene in varnostne zahteve, določene v Prilogi I, - izdati ES-izjavo o skladnosti v skladu z 9. členom tega pravilnika in Prilogo II in vsakemu stroju ali varnostni komponenti priložiti ES-izjavo o skladnosti (prvi odstavek). Za stroje, ki niso navedeni v prilogi IV, mora še - izdelati tehnično dokumentacijo v skladu z 10. členom tega pravilnika in 3. ter 4. točko Priloge V, ki je sestavni del tega pravilnika, - pritrditi na vsak stroj oznako CE v skladu z 8. členom tega pravilnika in Prilogo III, ki je sestavni del tega pravilnika (drugi odstavek). Za stroje, ki so navedeni v Prilogi IV pa mora: - izdelati tehnično dokumentacijo v skladu z 10. členom tega pravilnika in 2. točko Priloge VI, ki je sestavni del tega pravilnika, - izvajati postopek v skladu z 11. členom tega pravilnika, izvajati postopek v skladu z 11. členom tega pravilnika (četrti odstavek).

20. Tožnik je ves čas upravnega postopka zatrjeval in dokazoval, da je sušilnica lesa dana na trg z izjavo o skladnosti, kot preizkušena celota za namen opravljanja dejavnosti, tako da proizvajalec prevzema vso odgovornost za končni rezultat sestavljanja posameznih elementov v celoto.

21. Toženka pa v tej zvezi ugotavlja zgolj, da je A. v e-dopisu z dne 11. 6. 2014 odgovoril na vprašanje družbe B. d.o.o. " Standardi EN 1090 govorijo o jeklenih nosilnih konstrukcijah, v vašem primeru pa gre za opremo (sušilne komore). Samo ogrodje sušilne komore je sestavni del opreme in zato smo mnenja, da ne sodi pod regulativo o gradbenih proizvodih (CRP) in zato certificiranje ni smiselno". Ta odgovor po prepričanju toženke ne dokazuje, da je obravnavana sušilnica enostavni objekt oziroma proizvod, ampak pove zgolj to, da družba B. d.o.o. nima ustrezne kontrole proizvodnje za izdelavo jeklenih in aluminijastih konstrukcij in da taka kontrola ni potrebna.

22. Po presoji sodišča je toženka pri taki razlagi drugega odstavka 6. člena Uredbe prezrla, da se ta določba ne nanaša le na gradbene proizvode, ampak na vse proizvode, dane na trg v skladu s predpisom, ki ureja tehnične zahteve za proizvode in ugotavljanje skladnosti. Glede na navedeno pa tožnik utemeljeno opozarja, da toženka zaradi napačne uporabe materialnega prava ni ugotavljala, ali je sušilnica lesa proizvod, ki je bil dan na trg v skladu s predpisom, ki ureja tehnične zahteve za proizvode in ugotavljanje skladnosti.

23. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. V ponovljenem postopku pa bo moral prvostopenjski organ preveriti tudi, ali so izpolnjeni pogoji za enostaven objekt po tretjem odstavku 6. člena Uredbe. Pri tem se sodišče do vprašanja, ali je armiranobetonski temelj po Uredbi enostaven ali nezahteven oziroma zahteven objekt ni opreljevalo, saj se izrek izpodbijane odločbe in obrazložitev nanašata na odstranitev stavbe, v tem delu pa je bilo materialno pravo napačno uporabljeno.

24. Sodišče je odločalo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je bilo treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Pri tem je upoštevalo stališča Evropskega sodišča za človekove pravice, da obravnava ni nujna, če ni spornih dejanskih in pravnih vprašanj, ki jih ne bi bilo mogoče ustrezno rešiti na podlagi sodnega spisa in pisnih vlog strank. Gre za postopke, v katerih ni spornih dejstev, ki terjajo ustno predstavitev dokazov ali soočenje prič, če je imela stranka ustrezno možnost pisno predstaviti svoja stališča in izpodbijati dokaze. V teh primerih lahko država ob upoštevanju zahteve po učinkovitosti postopka odloči le na podlagi elementov spisa brez oprave obravnave v postopkih. Sistematično izvajanje obravnave bi namreč lahko nasprotovalo načeloma učinkovitosti in ekonomičnosti postopka in nenazadnje pripeljalo do kršitve pravice do sojenja v razumnem roku, zlasti v postopkih, ki terjajo prednostno ali hitro odločanje.

25. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopala odvetnica, zato se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

Glej I Up 146/2021 in v njej navedene sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 1, 1/1, 1/1-1, 2, 2/1, 2/1-1

Zakon o tehničnih zahtevah za proizvode in o ugotavljanju skladnosti (1999) - ZTZPUS  - člen 4, 4/1, 4/1-14

Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (2013) - člen 6, 6/1, 6/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.