UPRS Sodba II U 84/2020-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-26

Nevenka Đebi (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), mag. Andreja Veselič

KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI POSTOPEK - URBANIZEM

začasni ukrep - začasni ukrep za zavarovanje urejanja prostora - odreditev začasnih ukrepov - namen začasnih ukrepov - pravica do izjave - obrazložitev odločbe

Vrste začasnih ukrepov so v prvem odstavku 136. člena ZUreP-2 naštete primeroma (na kar kaže beseda „lahko“ in naštevanje začasnih ukrepov po alinejah), od okoliščin posameznega primera pa je odvisno, katerega od teh je upravičeno izreči. Kolikor upravni organ oceni, da je treba nujno izreči vse vrste začasnih ukrepov, pa mora navedeno biti še toliko bolj ustrezno obrazloženo.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Mestne občine Slovenj Gradec o začasnih ukrepih številka 354-26/2020-2 z dne 22. 1. 2020 in odločba župana Mestne občine Slovenj Gradec številka 354-0026/2020-6 z dne 12. 3. 2020 se odpravita ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

1. Mestna občina Slovenj Gradec je po uradni dolžnosti izdala odločbo o začasnih ukrepih, s katero je na nepremičninah z ID znakom parcela ..., 219/7 – kmetijsko zemljišče v izmeri 2.981 m2 in parcela ..., 219/9 – kmetijsko zemljišče v izmeri 3.968 m2, začasno prepovedala promet z zemljišči; spreminjanje meje parcele z združitvijo ali delitvijo parcel, komasacijo ali izravnavo meje; izdajo gradbenih in drugih dovoljenj, vezanih na gradnjo in uporabo objektov; urejanje trajnih nasadov ali drugih posegov v prostor. V 2. točki izreka odločbe je določeno, da se začasni ukrepi izrečejo za dobo štirih (4) let od dneva izdaje odločbe. V 3. točki izreka je predviden način izvršitve izrečenih prepovedi, v 4. točki pa je še določeno, da pritožba zoper odločbo občine ne zadrži izvršitve.

2. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je Mestna občina Slovenj Gradec sprejela Sklep o postopku priprave sprememb in dopolnitev Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Slovenj Gradec – SD OPN 3 (Uradni list RS, št. 28/2018). Te spremembe se nanašajo na umestitev zahodne obvoznice mimo Starega trga, na območju Arheološkega najdišča Colatio (EČD 639). V zvezi s predlagano obvoznico je občina pozvala Ministrstvo za kulturo za mnenje k osnutku 3. sprememb in dopolnitev OPN občine Slovenj Gradec – SD OPN 3, ki je glede izvedbe le-te izdalo Mnenje št. 3501-38/2019/8 z dne 22. 10. 2019. Iz navedenega Mnenja izhaja, da je izvedba obvoznice v območju najdišča pogojno dopustna le na način delne razširitve obstoječe cestne povezave ali pa z njenim umikom na skrajni vzhodni rob najdišča ob potoku Suhodolnica, kar pomeni umik na območje, na katerem se nahajajo zemljišča iz 1. točke izreka te odločbe. Iz navedenega razloga je občina tožeči stranki izrekla začasne ukrepe, s katerimi se med pripravo občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju: OPN) prepreči ravnanja, s katerimi bi bila onemogočena ali bistveno otežena priprava ali izvajanje teh prostorskih aktov, in sicer če bodo bistveno zvišani stroški načrtovanja prostorskih ureditev ali bodo za njihovo izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih subjektov.

3. Drugostopenjski organ je delno ugodil pritožbi tožeče stranke in je v uvodu odločbe dodal navedbo osebnega imena in podatke o bivališču tožeče stranke, 2. točko izreka odločbe pa je spremenil tako, da se začasni ukrepi izrečejo do uveljavitve prostorskega akta – sprememb in dopolnitev Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Slovenj Gradec – SD OPN 3 oziroma največ štiri leta od dneva izdaje odločbe. V preostalem je drugostopenjski organ pritožbo, kakor tudi zahtevek za vračilo stroškov postopka, zavrnil.

4. Pritožbeni organ je v obrazložitvi drugostopenjske odločbe pojasnil, da se je občina odločila za kumulativno uporabo vseh ukrepov iz razloga utemeljenega suma za obstoj nevarnosti onemogočanja oziroma bistveno otežene priprave in izvajanja prostorskega akta – SD OPN 3. Navedel je, da je občina dne 22. 1. 2020 opravila ogled terena, pri čemer je bilo ugotovljeno, da je pritožnik na kmetijskih zemljiščih z ID znakom parcela ..., 219/7 in 219/9, pred izdajo odločbe, postavil lesene stebre, ki nakazujejo na ureditev hmeljišča, kar nakazuje na vzpostavitev trajnega nasada na omenjenih nepremičninah. Po mnenju pritožbenega organa so ukrepi sorazmerni z natančnostjo prostorskega akta, katerega zavarovanje izvedbe se z začasnimi ukrepi tudi zagotavlja. Iz grafične priloge, ki je priloga SD OPN 3, in te odločbe, so razvidne tri variante umestitve trase zahodne obvoznice mimo Starega trga, pri čemer dve od treh variant umestitve trase (varianti B in C) neposredno potekata preko zemljišč v lasti tožeče stranke. Katera od predvidenih variant bo uporabljena, pa bo znano šele po končanem celotnem postopku sprejemanja sprememb in dopolnitev predmetnega prostorskega akta.

5. Tožeča stranka vlaga tožbo iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava, zaradi nepravilnega in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter zaradi bistvenih kršitev določb postopka, prav tako pa so po njenem mnenju podani razlogi, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega. Opozarja, da začasni ukrepi v 136. členu ZUreP-2 niso napisani kumulativno, temveč je predvidenih več vrst ukrepov, ki se jih „lahko“ izreče, pri tem pa je tožena stranka v nasprotju z načelom sorazmernosti izrekla kar vse vrste začasnih ukrepov. Iz določb zakona tudi ne izhaja opredelitev standarda „utemeljeni sum za obstoj nevarnosti“, kot zmotno navaja tožena stranka, saj je v 134. členu ZUreP-2 določeno, da je namen začasnih ukrepov, da se prepreči ravnanja, s katerimi bi bila onemogočena ali bistveno otežena priprava ali izvajanje teh prostorskih aktov. Zgolj navedba, da je tožena stranka opravila ogled terena, še ne zadostuje standardu obrazloženosti, prav tako ne pojasni odločitve za uporabo posamezne vrste ukrepov. Odločba v tem delu ni obrazložena, zato je ni mogoče preizkusiti, s tem pa je storjena absolutna bistvena kršitev določb postopka.

6. Tožeča stranka nadalje pojasnjuje, da je bila šele v odločbi z dne 23. 3. 2020 seznanjena z dejstvom, da naj bi tožena stranka dne 22. 1. 2020 opravila ogled, zato navedbe v nadaljevanju niso podane prepozno in z namenom zavlačevanja postopka. Navaja, da je že avgusta 2019 obiskala župana tožene stranke in mu povedala, da namerava na nepremičninah, parc. št. 219/7 in 219/9, k. o. ..., postaviti hmeljišče. Takrat je župan tožeči stranki predlagal, da ji pomaga pridobiti kmetijska zemljišča na drugem področju. Tožeča stranka je dejala, da bi ji ustrezala tista zemljišča, ki so v lasti kmetijske zadruge, in kjer ima tožeča stranka že v lasti sosednje nepremičnine. Župan je tožeči stranki obljubljal, da bo našel rešitev, kar pa je ostalo le pri obljubah. Ker tožeča stranka ni pridobila drugih zemljišč, je v decembru 2019 na svojih navedenih zemljiščih pričela z deli (oranjem hmeljišča, zakoličbo, žičnico). Tožeča stranka se namreč ukvarja s hmeljarstvom, kar je toženi stranki dobro znano. Kot je razvidno iz priloženih člankov, pa naj bi bil problem širitev trajnih nasadov v bližini strnjenih naselij ali izobraževalnih ustanov, kar je povezano tudi z županovo predvolilno obljubo. Tako je jasno, da je tožena stranka, za izdajo navedene odločbe o začasnih ukrepih, zgolj izrabila izgradnjo zahodne obvoznice, kar predstavlja zlorabo tega instituta. Na to, da je bila odločba izdana iz fiktivnih razlogov, kaže tudi dejstvo, da naj bi tožena stranka dne 22. 1. 2020 opravila ogled na terenu, o čemer ni seznanila tožeče stranke, v tem času pa so na aplikaciji Facebook zaokrožile fotografije postavitve lesenih kolov. Besedilo nad to fotografijo glasi: „Čeprav svet ČS Stari trg mesto ostro nasprotuje postavitvi hmeljišča v neposredni bližini naselja Stari trg in naselja Ob Suhodolnici, tik ob reki Suhodolnici in športnemu igrišču, pa lahko tudi mi trenutno samo nemo opazujemo, kako hmeljišče nastaja in čakamo na odziv občine, ki je po zagotovilu župana s primerom seznanjena in postavitvi nasprotuje“, iz nadaljnjih komentarjev pa je razvidno, da je tožena stranka „ukrepala“.

7. Glede na to, da je bil SD OPN 3 v Uradnem listu RS objavljen že 16. 4. 2018, odločba o začasnih ukrepih pa je bila izdana skoraj dve leti pozneje, pri čemer je bila tožena stranka tudi že prej seznanjena z možnostmi gradnje cest A, B in C (skica je bila narejena že novembra 2019), je tudi jasno, da je namen zgolj nagajanje tožeči stranki, ko je le-ta začela z deli. Tožena stranka ni ravnala v skladu s svojo avtonomijo volje, kar ni dopustno in predstavlja absolutno bistveno kršitev določb upravnega postopka. Iz članka „V Slovenj Gradcu za cesto namesto hmelja“ pa je še razvidno, da tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe ni bila samostojna, temveč ji je pri razlagi določb zakona pomagalo Ministrstvo za okolje in prostor, kar je prav tako absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka.

8. Tožeča stranka izpostavlja, da tožena stranka v izpodbijani odločbi prav tako ni opredelila, zakaj naj bi bil ukrep umika na skrajni vzhodni rob najdišča ob potoku Suhodolnica bolj racionalen kot delna razširitev obstoječe cestne povezave, poleg tega pa tudi ni pridobila mnenja Ministrstva za okolje in prostor, ki je pristojno za področje rabe in upravljanja z vodami. Očitno je torej, da tožena stranka ni v celoti in popolno ugotovila dejanskega stanja oziroma navedeno še dodatno kaže na to, da je šlo pri izdaji odločbe za fiktivni razlog. Poleg tega je bila odločba o začasnih ukrepih zaradi izgradnje zahodne obvoznice izdana samo tožeči stranki, čeprav potekajo možne trase tudi po drugih nepremičninah. V obravnavanem primeru gre zato za nedopustno diskriminacijo tožeče stranke.

9. Tožeča stranka še opozarja, da potekata predvideni trasi B in C po najboljših kmetijskih zemljiščih, katera uživajo posebno varstvo, tudi sicer pa tožena stranka ni upoštevala določbe tretjega odstavka 138. člena ZUreP-2, v skladu s katerim je območje učinkovanja začasnega ukrepa lahko manjše od zemljiške parcele. Tožena stranka prav tako ni navedla, ali je podan razlastitveni namen ali namen omejitve lastninske pravice v skladu s 135. členom ZUreP-2 in niti, katera naj bi bila tista ravnanja, s katerimi bi bila onemogočena ali bistveno otežena priprava ali izvajanja teh prostorskih aktov. Zaradi tega je podana kršitev prvega odstavka 134. člena ZUreP-2 in tudi 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), saj odločba ni obrazložena in je posledično ni mogoče preizkusiti. Enako pa velja tudi za trajanje začasnih ukrepov, katere je tožena stranka izrekla za najdaljši možni čas (štiri leta).

10. Iz previdnosti in podredno pa tožeča stranka še navaja, da je izpodbijana odločba nična, saj je bila izdana na podlagi pritiska in posebnega primera izsiljevanja (5. alineja prvega odstavka 279. člena ZUP), na kar kažejo vsa prej opisana dejstva in dokazi.

11. Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi in se izpodbijani odločbi odpravita, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov predmetnega postopka.

12. Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača tožbene očitke, da naj bi izrabila izgradnjo zahodne obvoznice za izdajo odločbe o začasnih ukrepih, čeprav je dejansko želela zgolj preprečiti nasad hmelja v bližini naselja, zapise na Facebooku pa ocenjuje kot „nepreverjene govorice“. Pojasnjuje, da je bila celotna prometna infrastruktura in s tem tudi trasa t.i. zahodne obvoznice načrtovana v SD OPN 3, kar je razvidno tudi iz grafičnih prilog – izsekov iz prostorskih aktov (slike 1, 2 in 3b, na katerih je zahodna obvoznica opredeljena kot „severna obvoznica“, na sliki 3a pa se vidi delno že zgrajeni del). Obvoznico je potrebno izvesti iz razloga, ker je obstoječa cesta na nekaterih delih tako ozka, da se ne moreta normalno srečati niti dve osebni vozili, poleg tega pa je v naselju ob obstoječi cesti prekoračen hrup, kar dokazuje študija Nacionalnega laboratorija za zdravje, okolje in hrano, izvedena oktobra 2015. V kolikor občina ne bi izdala predmetne odločbe o začasnih ukrepih, bi se ji bistveno zvišali stroški načrtovanja prostorskih ureditev, saj bi bilo v primeru vlaganj v trajne nasade potrebno pridobiti dodatne študije strokovnih služb pristojnega ministrstva o umestitvi obvoznice v prostor. Poleg tega bi imela občina veliko višje stroške za odkup oziroma bi morala plačati mnogo višjo odškodnino, v zvezi s čimer se tožena stranka sklicuje na splošno znana dejstva in magistrsko delo avtorice Tine Skok z naslovom „Analiza svetovnega trga hmelja“, Ekonomska fakulteta, Ljubljana, november 2014, str. 15, iz katerega izhaja, da znaša začetna investicija v polja s postavitvijo žičnic na evropskih kmetijah več kot 15.000 EUR/ha, specializirani kmetijski stroji s potrebno opremo pa dodatnih 25.000 EUR/ha.

13. Tožena stranka nadalje navaja, da razloga za izdajo odločbe o začasnih ukrepih ni imela, dokler tožeča stranka ni pričela s pripravami na izvedbo trajnega nasada hmelja, saj samo kmetijsko zemljišče oziroma pridelava drugih kmetijskih kultur in pridelkov na kmetijskih zemljiščih ne vpliva na izdajo tovrstne odločbe. Iz tega razloga tudi ni bila izdana odločba o začasnih ukrepih drugim lastnikom zemljišč na območju predvidene obvoznice, saj ti nimajo trajnih nasadov hmelja niti jih nobeden od lastnikov ni predvidel.

14. Tožena stranka v zvezi s trajanjem začasnih ukrepov poudarja, da še ni bila določena niti trasa niti izvedba le-te, povprečna doba za sprejem akta pri spremembah in dopolnitvah odloka OPN pa znaša dve leti. V kolikor bi postopek sprejemanja prostorskega akta kasnil, zaradi pridobitve potrebnih mnenj s strani soglasodajalcev in pripomb ter usklajevanj na javni razpravi, pa je v zakonu določen skrajni rok 4 leta, kar je tudi zapisano v izdani odločbi.

15. Tožena stranka tako meni, da je bil celotni postopek pravilen in zakonit, prav tako odločba v celoti temelji na zakonskih podlagah ter strokovno utemeljenih usmeritvah urejanja prostora, zato predlaga sodišču, da tožbo kot neutemeljeno zavrne ter potrdi izpodbijano odločbo.

16. Tožeča stranka v prvi pripravljalni vlogi prereka navedbe tožene stranke iz odgovora na tožbo in opozarja na nekoliko nejasno omenjanje zahodne obvoznice kot severne obvoznice, zaradi česar tožeča stranka sumi, da gre za nekakšno zavajanje javnosti oziroma sodišča s tovrstnimi različnimi poimenovanji. Poudarja, da bi morala biti odločba, če bi resnično obstajali pogoji za njeno izdajo, izdana še pred začetkom samih del, saj namen izdaje odločbe ni sankcioniranje ali pa ustavitev del, temveč so temu namenjeni drugi postopki. Prav tako izpostavlja, da tožena stranka ni predložila magistrskega dela, na katerega se sedaj sklicuje, poleg tega pa je tožeča stranka hmeljar in že ima vse potrebne stroje, zato so navedbe o investicijah povsem posplošene. Občina bi morala pridobiti cenitev izvedenca hmeljarske stroke že pred samo izdajo odločbe o začasnih ukrepih, ne pa sedaj, ko je povsem jasno, da odločba sploh ni bila izdana na strokovni podlagi.

17. Tožeča stranka še navaja, da je tožena stranka, tudi če je dne 22. 1. 2020 res opravila ogled terena, grobo posegla v načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi (7. člen ZUP) in načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), ker tožeči stranki pred izdajo odločbe ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

18. Po oceni tožeče stranke tožena stranka tudi povsem neenakopravno obravnava lastnike drugih nepremičnin na spornem območju in kmete, saj tožena stranka izrecno navaja, da na tem območju ne prepoveduje pridelave drugih kmetijskih kultur, kar ponovno kaže na t. i. „vojno proti hmeljarjem“. V zvezi s tem se sklicuje še na članek „Kljub prepovedi hmelj v Mislinjski dolini raste“, izdan 11. 6. 2020 (po vložitvi tožbe), v zvezi s katerim so „kmetje iz Šmartna“ kot odziv na članek sporočili, da so preko Informacijske pooblaščenke pridobili Osnutek sprememb in dopolnitev OPN ter da „v tem dokumentu ni sledu o severni obvoznici preko A. A. mini hmeljišča“. Opozarja pa še na pritiske tožene stranke na Medobčinski inšpektorat Koroške, ki je tožeči stranki izdal odločbo o prekršku in prepovedal izvajanje del.

20. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je, na podlagi 13.a člena Zakona o sodiščih, zadevo obravnavalo prednostno, saj je tožena stranka v dopisih z dne 21. 12. 2020, 17. 3. 2021 in 23. 11. 2021 zaprosila za prednostno in čim prejšnjo obravnavo zadeve, iz razloga, ker lastniki zemljišč ne upoštevajo začasnih ukrepov in se hmeljski nasadi nenehno širijo v neposredno bližino strnjenih naselij ter s tem povzročajo negativne vplive na okolje in naselja, predvsem v času škropljenja.

21. Med strankama ni sporno, da je tožeča stranka lastnik kmetijskih zemljišč na parcelah številka 219/7 in 219/9, katastrska občina ..., na katerih je tožeča stranka v decembru 2019 oziroma januarju 2020 pričela z opravljanjem pripravljalnih del v zvezi s postavitvijo hmeljišča, ki sodi med trajne nasade. Prav tako med strankama ni sporna okoliščina, da je Mestna občina Slovenj Gradec sprejela Sklep o postopku priprave sprememb in dopolnitev Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Slovenj Gradec – SD OPN 3, ki je bil dne 20. 4. 2018 objavljen v Uradnem listu RS, št. 28/2018, te spremembe pa se nanašajo na umestitev predvidene prometne infrastrukture v Mestni občini Slovenj Gradec.

22. Med strankama pa je zlasti sporno, ali je tožena stranka ustrezno obrazložila in opredelila vrste, območje, namen izdaje in trajanje začasnih ukrepov.

23. Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1).

24. Sodišče najprej izpostavlja, da iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustave), ki zagotavlja enako varstvo pravic posameznika tudi pred državnimi organi, med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku, kar je bistvo poštenega postopka in velja za vsak postopek, voden pred državnim organom. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor ima pravico do izjave, in da je v posledici akt v upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru posamezniku kršena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave. Pravica do izjave je namreč ena izmed temeljnih pravic poštenega postopka in izhaja tudi iz določil ZUP. 9. člen ZUP jasno določa, da je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdano odločbo. Tretji odstavek istega člena nadalje določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Načelo zaslišanja stranke tako temelji na 22. členu Ustave o enakem varstvu pravic, saj mora stranka imeti možnost izjaviti se o vseh pravno relevantnih dejstvih pred odločitvijo organa in tako nadzirati delovanje organa v postopku, ki je odraz teh ustavnih načel. Enak standard izhaja tudi iz dokumentov Sveta Evrope in EU.

25. Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa, nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Tako organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Ta možnost se lahko da stranki na obravnavi ali izven nje ustno na zapisnik ali v pisni obliki. Bistvo tega načela torej ni zgolj v navzočnosti stranke v postopku izdajanja odločbe, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.

Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin - EKČP).

Pri navedenem je treba posebej izpostaviti, da ima stranka v postopku pred organom s pravico do lastnega zaslišanja in zaslišanja prič možnost braniti se, zavarovati in uveljaviti svoje pravice določene z zakonom in tudi zavarovati koristi, kar je bistveno pri izvedbi upravnega postopka, ki mora tako kot drugi postopki prav tako teči po pravilih poštenega postopka. Vodenje poštenega postopka s strani upravnega organa pa ne pomeni zgolj zavzetje stališč stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov.

26. V konkretnem primeru bi morala tožena stranka že pred izdajo izpodbijanega akta seznaniti tožečo stranko z Mnenjem Ministrstva za kulturo št. 3501-38/2019/8 z dne 22. 10. 2019, kakor tudi s študijo Nacionalnega laboratorija za zdravje, okolje in hrano iz oktobra 2015, in ji dati možnost, da se o teh dokazih izjavi. Nadalje bi morala tožena stranka tožečo stranko obvestiti o ogledu na kraju samem, ki naj bi bil opravljen dne 22. 1. 2020. Pri tem sodišče pripominja, da gre sicer pritrditi tožbenim navedbam o vprašljivosti oprave tega procesnega dejanja, saj je ogled prvič omenjen šele v drugostopenjski odločbi, poleg tega pa bi moral upravni organ, na podlagi 74. člena ZUP, o tem sestaviti zapisnik, ki ga v upravnem spisu ni moč zaslediti. Ne glede na to, pa je dejstvo, da bi moral upravni organ tožečo stranko seznaniti z vsemi dejstvi in dokazi, ki bi jih moral predložiti tožeči stranki ne samo v izjavo, temveč bi morala tožena stranka tudi dopustiti, da tožeča stranka predloži in predlaga morebitne druge dokaze, kakor tudi, da je pred organom neposredno zaslišana. Le na ta način je namreč zagotovljena stranki v upravnem postopku pravica do poštenega postopka.

27. Upravna odločba mora biti prav tako izdana v skladu z 214. členom ZUP. Če je odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, pomembna za pravilno in zakonito odločitev, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva, zato so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.

28. Iz obrazložitve upravnega akta morajo biti torej v posledici izvedenega postopka navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako pa morajo biti te okoliščine navedene na način, da jih ob (morebitni) vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče.

29. Sodišče ugotavlja, da je v predmetnem postopku prvostopenjski organ pomanjkljivo obrazložil izpodbijano odločbo (česar tudi ni mogoče rešiti z odgovorom na tožbo), saj v njej določba 134. člena ZUreP-2 sploh ni konkretizirana in iz obrazložitve nikakor ni mogoče razbrati, katera dejanja naj bi začasni ukrepi sploh preprečevali in zakaj naj bi bila onemogočena ali bistveno otežena priprava ali izvajanje teh prostorskih aktov oziroma zakaj bi naj bili bistveno zvišani stroški načrtovanja prostorskih ureditev ali za izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih subjektov. Kot je razvidno iz drugostopenjske odločbe, je pritožbeni organ sicer odpravil nekatere pomanjkljivosti (navedba imena in podatkov o bivališču tožnika v uvodu odločbe, pojasnilo glede okoliščin v zvezi s postavitvijo hmeljišča kot trajnega nasada), vendar pa so kljub temu ostala neobrazložena ključna dejstva, ki se nanašajo na vrste, območje, namen izdaje in trajanje začasnih ukrepov. Sodišče pri tem pritrjuje stališču tožeče stranke, da so vrste začasnih ukrepov v prvem odstavku 136. člena ZUreP-2 naštete primeroma (na kar kaže beseda „lahko“ in naštevanje začasnih ukrepov po alinejah), od okoliščin posameznega primera pa je odvisno, katerega od teh je upravičeno izreči. Kolikor upravni organ oceni, da je treba nujno izreči vse vrste začasnih ukrepov, pa mora navedeno biti še toliko bolj ustrezno obrazloženo. Po oceni sodišča v danem primeru vsekakor ni izkazano, zakaj je bilo nujno tožeči stranki poleg prepovedi urejanja trajnih nasadov ali drugih posegov v prostor izreči tudi druge vrste začasnih ukrepov, predvsem prepoved prometa z zemljišči, ki še dodatno omejujejo tožnika v njegovi lastninski pravici.

30. Kar se tiče trajanja ukrepov, je po presoji sodišča nesprejemljiva pavšalna obrazložitev tožene stranke v odgovoru na tožbo, da naj bi povprečni čas trajanja za sprejem akta pri spremembah in dopolnitvah odloka OPN znašal dve leti, pri čemer je iz samega SD OPN 3 razvidno, da le-ta predvideva krajše roke, tožeči stranki pa so bili zgolj zaradi (teoretične) možnosti podaljšanja tega postopka izrečeni začasni ukrepi za najdaljšo možno dobo „največ štirih let“. Drugi odstavek 134. člena ZUreP-2 namreč izrecno določa, da mora biti trajanje začasnih ukrepov določeno samo toliko, kolikor je to nujno potrebno za dosego javne koristi, ki se z njimi zasleduje, zaradi česar mora biti obrazložitev v takšnem primeru še toliko bolj konkretizirana z okoliščinami dejanskega primera, kar pa v danem primeru, kot je že zgoraj pojasnjeno, ni bilo upoštevano.

31. Na podlagi navedenega tako sodišče ugotavlja, da je bila v predmetnem postopku podana bistvena kršitev določb postopka, ki je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1). Zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijani upravni akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek.

32. Tožena stranka bo morala pri ponovnem odločanju upoštevati četrti odstavek 64. člena ZUS-1, in sicer bo morala najprej ugotoviti, ali so sploh podani pogoji za izrek začasnih ukrepov po določilih ZUreP-2, ob upoštevanju, da so od sprejetja SD OPN 3 potekla že skoraj 4 leta, od izdaje prvostopenjske odločbe pa sta prav tako pretekli že dve leti. Kolikor bo tožena stranka ugotovila, da so vendarle podani pogoji za ponovni izrek začasnih ukrepov za zavarovanje prostorskega načrtovanja SD OPN 3, pa bo morala navedeno upoštevati tudi pri trajanju začasnih ukrepov. Nadalje bo morala tožena stranka pojasniti, zakaj v vsem tem času ni prišlo do odločitve o samem poteku zahodne obvoznice in ali je v vmesnem času preučila možnost gradnje zahodne obvoznice v smeri delne razširitve obstoječe cestne povezave in če ne, zakaj ne, upoštevajoč tudi dejstvo, da gre pri nepremičninah v lasti tožeče stranke za kmetijska zemljišča, ki uživajo posebno varstvo. Prav tako bo tožena stranka morala v (morebitni) ponovni odločbi o začasnih ukrepih podrobno pojasniti, ali je katera od možnih variant trase zahodne obvoznice res opredeljena v grafičnem prikazu SD OPN 3, kjer naj bi bila omenjena kot severna obvoznica. Poleg tega bo morala tožena stranka, skladno s 135. členom ZureP-2, tudi preveriti, ali je lahko območje izrečenih začasnih ukrepov manjše od celotne nepremičnine. Nadalje bo morala tožena stranka pojasniti, zakaj naj bi bili bistveno zvišani stroški načrtovanja prostorskih ureditev oziroma za izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih subjektov, pri čemer je treba tudi upoštevati, da je tožeča stranka hmeljar in torej že razpolaga s stroji. O navedeni okoliščini in drugih relevantnih okoliščinah konkretne zadeve naj se tožečo stranko tudi zasliši, nato pa naj upravni organ, kolikor bo štel za potrebno izdati istovrstno odločbo, v postopek pritegne še izvedenca hmeljarske stroke, ki se bo lahko opredelil do predvidenih stroškov načrtovanja prostorskih ureditev, kar bo vse potrebno konkretizirano obrazložiti v morebitni novo izdani odločbi.

33. Sodišče je na podlagi 2. točke drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in vsebine listin upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti.

34. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožeča stranka, ki jo zastopa odvetnik kot pooblaščenec, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki. Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

35. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Enako komentar ZUS-1, str. 266, točka 5. in 7.

Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, točka 8 obrazložitve.

Enako izhaja iz Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan, E. in Androjna, V. GV založba 2017, str. 88 in 89.

Sodba Vrhovnega sodišča I Up 248/2002, z dne 10. 11. 2004.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 134, 134/1, 134/2, 136, 136/1, 137

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.