UPRS Sodba I U 26/2020-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-21

Lara Bartenjev (preds.), mag. Mojca Muha (poroč.), mag. Marjanca Faganel

javni razpis - sofinanciranje programa - socialnovarstvene storitve

ZSV v 18.s členu določa med drugim, da se socialnovarstveni programi sofinancirajo na podlagi javnih razpisov, izvajalec takšnega programa pa mora zagotavljati pogoje, določene v javnem razpisu, pri čemer pa pristojni minister podrobneje določi med drugim tudi postopek sprememb. Po presoji sodišča že to zakonsko besedilo jasno nakazuje, da je treba pri presoji izpolnjevanja pogojev upoštevati Javni razpis ter da se v Pravilniku o sofinanciranju socialnovarstvenih programov le podrobneje določajo nekateri aspekti, ki so bolj postopkovne narave, medtem ko pa je za vsebino ključen sam Javni razpis.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom ministrica, pristojna za socialno varstvo, ni ugodila tožnikovemu predlogu za spremembo javnega socialnovarstvenega programa „Individualizirana in celovita nastanitvena podpora brezdomnim“, ugotovila pa je tudi, da v postopku ni bilo stroškov.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da se na podlagi Javnega razpisa za sofinanciranje socialnovarstvenih programov 2018 (ULRS 63/17, v nadaljevanju Javni razpis) in sklepa ministrice št. 4102-3/2017-12 z dne 25. 1. 2018, sofinancira tožnikov program, in sicer v obdobju 2018-2024. V tej zvezi je tožnik 30. 8. 2019 ministrstvu predlagal spremembo predmetnega programa, in sicer povečanje števila zaposlenih zaradi predvidene vključitve novih uporabnikov v program. Strokovna komisija za obravnavo upravičenosti sprememb, povezanih s socialnovarstvenimi programi, je bila imenovana v skladu z 9. členom Pravilnika o sofinanciranju socialnovarstvenih programov (v nadaljevanju Pravilnik) in je tožnikov predlog obravnavala na seji 24. 10. 2019. Ugotovila je, da je v Javnem razpisu, VII. poglavju, točka C navedeno pod 4.d med drugim, da se odmeri strošek dela za enega strokovnega delavca za najmanj 10 kontinuirano vključenih uporabnikov na mesec, strošek pa se lahko prizna za največ tri zaposlene na program; glede na to, da so skladno s tožnikovo prijavo že sofinancirane tri zaposlitve, pa tožnikovemu predlogu ni mogoče ugoditi skladno z 9. členom Pravilnika. Ministrica je sprejela predlog komisije in odločila, kot navedeno predhodno.

3. Tožnik vlaga tožbo zoper izpodbijani sklep zaradi napačne uporabe materialnega prava. Navaja, da je Javni razpis v IV. poglavju dopuščal, da se program lahko spremeni, če toženka s tem soglaša, po 9. in 11. členu Pravilnika, kar pomeni, da so bile spremembe predvidene že v Javnem razpisu. Postopek sprememb ureja 9. člen Pravilnika in je podoben presoji na samem javnem razpisu, pri čemer so spremembe po Pravilniku tudi finančno omejene, saj ne smejo presegati 30% priznanega zneska po javnem razpisu, s čimer Pravilnik finančno omejuje spremembe, do katerih še lahko pride in za katere nov javni razpis ni potreben. Toženka je zavrnila spremembo iz razloga, ki v Pravilniku nima podlage (število zaposlenih), zato je odločitev nezakonita; če bi moral biti program po spremembi takšen, kot ga je zahteval Javni razpis, institut spremembe nima pomena. Poleg tega za sklicevanje na Javni razpis v Pravilniku ni podlage, prav tako tudi ne v Zakonu o socialnem varstvu. Ker se programi izvajajo daljše obdobje, je Pravilnik predvidel možnost sprememb za prilagajanje aktualnim družbenim potrebam, prav tako pa to ne pomeni nezakonite porabe javnih sredstev (enako rešitev pozna tudi pravo javnih naročil, po katerem se je zgledoval Pravilnik). Zaradi navedenega odločitev, da sprememba ni možna zaradi prvotnih pravil financiranja v Javnem razpisu, ni pravilna. Pravilnik je tudi hierarhično višji akt od Javnega razpisa; že sam pravilnik določa, da lahko s spremembo pride do 30% višjega financiranja, kot to bilo določeno na javnem razpisu, kar pomeni, da se prvotna pravila o financiranju lahko spremenijo in da toženka lahko odobri višja sredstva. Tožnik predlaga odpravo odločbe (op. sodišča: pravilno sklepa) in zahteva povračilo stroškov postopka v višini 15 EUR.

4. Toženka v odgovoru na tožbo v celoti prereka tožbene navedbe in zahtevek ter navaja, da je pravna podlaga za sofinanciranje programa, ki vključuje morebitne spremembe, Javni razpis, ki konkretizira postopek dodelitve sredstev in se objavi na podlagi Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, kolikor pa ta določenih vprašanj ne ureja, se uporabi Zakon o splošnem upravnem postopku, upoštevati pa je treba še določila Zakona o socialnem varstvu in Pravilnika. Toženka zavrača zatrjevano podobnost s pravili javnega naročanja, saj to ni relevantno in v obravnavanem primeru ne predstavlja pravne podlage za odločanje. Ker gre pri spremembi za spremembo na Javnem razpisu izbranega programa, določil Pravilnika ni mogoče razumeti in uporabiti drugače, kot da se pri presoji spremembe upošteva Javni razpis; zato so tožbene navedbe, da se upošteva le Pravilnik, neutemeljene. Toženka pri tem ne negira možnosti naknadne spremembe programa, saj lahko tisti, ki niso že na Javni razpis prijavili maksimalnega obsega, predlagajo spremembo, pri tem pa izračuni Javnega razpisa določajo maksimalni obseg, ki se ga lahko sofinancira. Pravilnik (4. alineja drugega odstavka 4. člena) in Javni razpis (II. poglavje) določata, da morata konstrukcija prihodkov in odhodkov biti pregledna, uravnotežena in jasna, del tega pa so neločljivo tudi predlagane spremembe. Javni razpis pa določa tudi (točka C VII. poglavja), da prijavitelj ministrstvi zaprosi za sredstva na način, da upošteva vrsto in število zaposlenih. Javni razpis v izračunih (točka 4.d.C poglavja VII) določa maksimum 3 zaposlenih, zato in ker so v programu tožnika že zaposlene tri strokovne osebe, ki se sofinancirajo, tožnikovemu predlogu skladno z 9. členom Pravilnika ni mogoče ugoditi. Če bi se tožnik na Javni razpis že prijavil tako, kot je to sedaj predlagano s spremembo, bi bila prijava zavrnjena, ker bi program presegal izračune iz 4.b točke. Interpretacija na način, kot jo predlaga tožnik, bi pomenila izigravanje Javnega razpisa, ugoditev pa bi predstavljala kršitev Javnega razpisa in pogodbe o sofinanciranju. Programi morajo ves čas sofinanciranja izpolnjevati pogoje Javnega razpisa, sicer ministrstvo lahko odstopi od pogodbe. Tudi Javni razpis določa, da bo sofinanciranje za leta 2019-2024 zagotovljeno s sklenitvijo pogodbe na osnovi izračuna iz VII. poglavja Javnega razpisa; iz tega izhaja, da mora biti število zaposlenih ves čas sofinanciranja skladno z izračuni iz VII. poglavja Javnega razpisa. Z odobritvijo predlagane spremembe pa bi bilo število zaposlitev s tem neskladno. Toženka predlaga odločanje brez glavne obravnave in zavrnitev tožbe.

5. Tožnik je vložil še pripravljalno vlogo, v kateri navaja, da sam pravil javnega naročanja ni citiral kot pravno podlago za odločanje v obravnavnem primeru, temveč kot dodaten (primerjalni) argument za tolmačenje Pravilnika. Pravilnik ne določa, da bi se spremembe po 9. členu morale nanašati na vsebinsko področje programa, kot to trdi toženka. Pravilnik pa tudi ne določa, da bi se pri presoji predloga za spremembo upoštevala določila Javnega razpisa. Če bi bilo temu tako, bi toženka to mora zapisati v Pravilnik, pa tega ni storila. V obravnavanem primeru tudi ne gre za nov program, temveč za spremembo obstoječega (spremenjena je le lokacija). Tudi ne drži, da bi bili pogoji tehnične opremljenosti določeni le v Javnem razpisu, kot to trdi toženka, saj Pravilnik te pogoje določa sam precej podrobno. Ugoditev predlagani spremembi tudi ne bi pomenila kršitve Javnega razpisa, saj je pravilnik spremembo omogočal že, kot je bil Javni razpis objavljen. Tožnik zato vztraja kot doslej.

6. Toženka v svoji pripravljalni vlogi v celoti prereka navedbe tožnika iz njegove pripravljalne vloge in vztraja kot doslej ter dodaja, da drugi odstavek 9. člena Pravilnika določa, da se morajo spremembe nanašati na vsebinsko področje programa. To pomeni, da je opredelitev sprememb v podzakonskem aktu omejena in določena, zaradi česar je treba pri presoji predloga za spremembo uporabiti določila javnega razpisa, na katerem je bil program izvajalca izbran.

8. Tožnik izpodbija sklep, s katerim njegovemu predlogu za spremembo javnega socialnovarstvenega programa, ki se sofinancira po sklepu št. 4102-3/2017-12 z dne 25. 1. 2018, ni bilo ugodeno. S cit. sklepom z dne 25. 1. 2018 je bilo odločeno, da bo ministrstvo, pristojno za socialne zadeve, v obdobju 2018-2024 sofinanciralo več socialnovarstvenih programov, med drugim tudi tožnikovega, ki bo v letu 2018 sofinanciran, kot to izhaja iz cit. sklepa, v nadaljnjih letih pa bo višina sofinanciranja določena s sklenitvijo pogodbe za posamezno leto na osnovi izračuna iz Javnega razpisa in ob upoštevanju osnov za odmero stroškov dela, pri čemer bodo upoštevane proračunske možnosti v posameznem letu.

9. Kot izhaja iz zgoraj navedenega, je bilo že ob dodelitvi sofinanciranja tožniku v letu 2018 sklenjeno, da bo za leta od 2019 dalje višina sofinanciranja določena s sklenitvijo pogodbe za posamezno leto na osnovi izračuna iz Javnega razpisa in ob upoštevanju osnov za odmero stroškov dela. Enako je določil tudi Javni razpis (četrti odstavek IV. poglavja). V tej zvezi pa iz Javnega razpisa (zadnji odstavek IV. poglavja) izhaja, da ministrstvo ni dolžno skleniti pogodb o sofinanciranju za posamezno leto, če se spremeni izvajanje socialnovarstvenega programa, razen ko le-to izda soglasje k spremembam iz 9. in 11. člena Pravilnika.

10. Tožnik je leta 2019 podal predlog spremembe, s katero je predlagal povečanje števila zaposlenih, kot to izhaja iz izpodbijanega sklepa, a so v programu že sofinancirane tri zaposlitve (o čemer med strankama ni spora). Po presoji sodišča je, glede na to, da se višina sofinanciranja določa s sklenitvijo pogodbe za posamezno leto, ob tem pa je treba upoštevati izračun iz Javnega razpisa in osnove za odmero stroškov dela, zato odločitev toženke v izpodbijanem sklepu pravilna. Merila za odmero sredstev in način določanja višine sofinanciranja socialnovarstvenih programov v Javnem razpisu (poglavje VII.) v izračunih za programe za brezdomce glede nastanitvene stanovanjske podpore (tč. C.4.d.) namreč jasno določajo, da se odmeri strošek dela za enega strokovnega sodelavca na najmanj 10 kontinuirano vključenih uporabnikov na mesec, pri tem pa nadalje določa, da se strošek lahko prizna za največ tri zaposlene na program.

11. Po presoji sodišča je s tem jasno izračunan maksimalen strošek, ki se še lahko prizna, in ni možna interpretacija, kot jo ponuja tožnik (češ, da je v njegovem primeru več uporabnikov oz. da je možno prek postopka sprememb priti do vsaj 30% povečanja tega maksimuma). Pravilnik v 6. alineji šestega odstavka namreč govori o spremembi programa za največ 30 % od priznanega letnega zneska sofinanciranja, ne pa o tem, da bi Pravilnik določal, da lahko pride do 30% višjega sofinanciranja, kot je to bilo določeno na javnem razpisu. Pravila o javnem naročanju in njihova interpretacija, ki jo zagovarja tožnik, so pri tem nerelevantna.

12. Sodišče ob tem tudi pritrjuje toženki, da pravil o spremembah programov iz Pravilnika ni mogoče tolmačiti iztrgano iz konteksta, tj. brez upoštevanja Javnega razpisa. Zakon o socialnem varstvu v 18.s členu določa med drugim, da se socialnovarstveni programi sofinancirajo na podlagi javnih razpisov, izvajalec takšnega programa pa mora zagotavljati pogoje, določene v javnem razpisu, pri čemer pa pristojni minister podrobneje določi med drugim tudi postopek sprememb. Po presoji sodišča že to zakonsko besedilo jasno nakazuje, da je treba pri presoji izpolnjevanja pogojev upoštevati Javni razpis ter da se v Pravilniku le podrobneje določajo nekateri aspekti, ki so bolj postopkovne narave, medtem ko pa je za vsebino ključen sam Javni razpis. Pravilnik torej nima prednosti pred Javnim razpisom, kot to napačno zatrjuje tožnik.

13. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da tožba ni utemeljena, prav tako pa ni ugotovilo kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

14. Glede na to, da je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (25. člen ZUS-1).

15. Dejansko stanje v delu, ki je relevantno za odločitev, ni sporno, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

Zakon o socialnem varstvu (1992) - ZSV  - člen 18s

Pravilnik o sofinanciranju socialnovarstvenih programov (2016) - člen 9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.