UPRS Sodba I U 183/2019-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-17

Irena Polak Remškar (preds.), Irena Grm (poroč.), Andrej Kmecl

neposredna plačila v kmetijstvu - državna pomoč - državna pomoč za odpravo posledic suše, pozebe in neurij s točo v kmetijstvu

Uredba Komisije (EU) št. 702/2014 z dne 25. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za združljive z notranjim trgom z uporabo členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije opredeljuje dovoljene izjeme od sicer splošne prepovedi dajanja državne pomoči, kar pomeni, da država članica ne sme sprejeti sheme pomoči, ki bi omogočala dodeljevanje pomoči v večjem obsegu, kot jo dovoljuje Uredba Komisije (EU) št. 702/2014. Njen naslovnik je zato država, tožnik pa zato na njeni podlagi ne more uveljavljati pravic. Glede na navedeno tožnik ne more uspeti z očitkom, da je Program strožji od Uredbe Komisije (EU) št. 702/2014, niti z očitkom, da navedena uredba, drugače kot Program, ne govori o GERK-ih, temveč o kmetijskih proizvodih, saj bi država (toženka) uredbo kršila le, če bi v Programu določena shema pomoči presegala v uredbi določene okvirje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo vlogo za dodelitev sredstev za odpravo posledic naravnih nesreč zaradi suše v letu 2017.

2. Iz obrazložitve, v kateri se organ sklicuje na Uredbo Komisije (EU) št. 702/2014 z dne 25. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za združljive z notranjim trgom z uporabo členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju Uredba Komisije (EU) št. 702/2014), Smernice Evropske unije o državni pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za obdobje od 2014 do 2020 (v nadaljevanju Smernice EU), Zakon o odpravi posledic naravnih nesreč (ZOPNN) in Program odprave posledic škode v kmetijstvu zaradi suše v letu 2017 (v nadaljevanju Program), izhaja, da je tožnikovo vlogo zavrnil, ker povprečna stopnja poškodovanosti kmetijske proizvodnje na njegovem gospodarstvu znaša 28,18 %, kar pomeni, da ne presega 30 % praga, določenega v prvem odstavku 5.4. točke Programa.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo in njegovo zahtevo za vračilo stroškov postopka. V obrazložitvi se sklicuje na iste pravne podlage in pojasnjuje, da je bil izračun opravljen v skladu s točko 5.4. Programa. Navaja formulo za izračun, kakor tudi izračun za tožnikov primer, v zvezi s katerim je tožniku omogočil, da se o njem izjavi pred izdajo drugostopenjske odločbe. Dodaja, da se v števcu upoštevajo tisti GERK-i na tožnikovem kmetijskem gospodarstvu, ki so bili ocenjeni s strani komisije in katerih podatki so bili vneseni v aplikacijo AJDA, v imenovalcu pa se upošteva število vseh zemljišč na tožnikovem kmetijskem gospodarstvu. Med drugim navaja še, da je organ vezan na podatke, vnesene v AJDO, in sicer tako glede kulture kot stopnje poškodovanosti. Pojasnjuje še, da se poškodovanost kmetijske pridelave lahko ugotovi le, če se odstotek ugotavlja glede na vse površine kmetijskega gospodarstva, vključno s površinami z žitom in ostalimi kulturami, ki niso bile ocenjevane, saj se je na njih prav tako izvajala kmetijska pridelava, hkrati pa je bil zanje sprejet sklep, da niso poškodovane in posledično tudi niso bile vključene v ocenjevanje škode.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, nepopolno in napačno ugotovljenega dejanskega stanja ter kršitve pravil upravnega postopka. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, odpravi odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa ter zadevo vrne pristojnemu organu v ponovno odločanje.

5. Trdi, da ni prejel denarnih sredstev za odpravo posledic naravnih nesreč zaradi suše v letu 2017, čeprav je suša v tem letu prizadela kar 51 % njegovega celotnega gospodarstva, posamezne kulture pa v deležu od 40 do 60 %. Uveljavlja, da sta organa zmotno uporabila Uredbo Komisije (EU) št. 702/2014 in Program, ker sta štela, da morata biti kumulativno izpolnjena dva kriterija, in sicer škoda v višini 30 % na posameznem kmetijskem proizvodu in hkrati na celotnem kmetijskem gospodarstvu. Šesti odstavek 25. člena Uredbe Komisije (EU) št. 702/2014 pa ne določa kumulativnega izpolnjevanja obeh kriterijev. Uredba tudi ne govori o GERK-ih, temveč o škodi na nivoju posameznega proizvoda ali na nivoju kmetijskega gospodarstva. Trdi, da enako kot Uredba Komisije (EU) št. 702/2014 določa tudi 358. točka Smernic EU in da tudi slovenski nacionalni Program ne vsebuje kumulativnih kriterijev, v zvezi s čemer se sklicuje na na drugi odstavek 5.3. točke Programa. Meni, da iz navedenih evropskih predpisov izhaja, da mora biti izpolnjen eden od alternativnih pogojev in da je Slovenija v navedeni določbi Programa določila, da je relevantna škoda v višini 30 % na posameznem kmetijskem pridelku, ne pa na nivoju celotnega kmetijskega gospodarstva, kar naj bi bilo prav tako v nasprotju z evropskimi predpisi, ki določajo dva alternativna kriterija. Glede na pravila o hierarhiji pravnih aktov in načela, ki urejajo razmerja med pravom EU in nacionalnimi pravnimi redi meni, da bi upravna organa morala upoštevati evropsko zakonodajo. Uveljavlja, da sta zaradi uporabe strožjih kriterijev od dovoljenih z Uredbo Komisije (EU) št. 702/2014 ob upoštevanju 3.a člena Ustave RS izpodbijani odločbi nezakoniti in protiustavni.

6. Navaja, da je imel na dan škodnega dogodka po navedbah upravnih organov razpoložljivih 7.606,57 arov površin, škoda pa naj bi prizadela kmetijsko gospodarstvo na površini 3.934,00 arov. Trdi, da navedeno pomeni, da je suša v letu 2017 prizadela kar 51 % njegovih kmetijskih površin. Upravni organ pa naj bi nepopolno ugotovil dejansko stanje, ker mu ni bila omogočena prijava škode na ovsu v višini 4 ha in pšenici v višini 31 ha, ki sta bili obe poškodovani približno 20 %, saj računalniški program ni dopuščal vnosa kmetijskih pridelkov, ki so bili poškodovani manj kot 30 %. Trdi še, da so bile kulture, ki naj ne bi bile prizadete po oceni Vlade, upoštevane v zvezi z velikostjo celotnega kmetijskega gospodarstva, ne pa v zvezi z odstotkom poškodovanosti, čeprav bi v primeru, da bi evropska zakonodaja res zahtevala kumulativno izpolnjevanje pogojev, to pomenilo, da bi moral biti računalniški program zastavljen tako, da bi omogočal in upošteval tudi vnos kultur, ki so bili prizadete v manjšem odstotku, ker bi le to vplivalo na odstotek prizadetosti na celotnem kmetijskem gospodarstvu.

7. Toženki očita, da je zagrešila bistveno kršitev pravil postopka in da je kršila 22. člen Ustave RS, ker se ni opredelila do njegovih pritožbenih navedb o vsebini evropske zakonodaje, ki zanj določa blažje kriterije, in o neposredni uporabi te zakonodaje.

8. Navaja še, da je država dolžna v skladu z zakonskimi obveznostmi vsaj delno sanirati škodo. Nezakoniti pristop, ki izhaja iz izpodbijanih odločb, pa kaže na to, da je namen države izplačati čim nižjo odškodnino oziroma državno pomoč ali pa je sploh ne izplačati, namesto da bi v čim večji meri in v skladu z evropskimi predpisi in domačo zakonodajo vsaj delno nadomestila škodo in s tem zagotovila obstoj kmetijske proizvodnje.

9. Tožena stranka v odgovoru tožbi nasprotuje in predlaga njeno zavrnitev.

11. Tožnik s tožbo izpodbija odločitev o njegovi vlogi za dodelitev sredstev za odpravo posledic naravnih nesreč zaradi suše v letu 2017. Gre za sredstva, ki se zaradi odprave posledic naravnih nesreč kot državna pomoč dodeljujejo na podlagi ZOPNN in na njegovi podlagi Programa, ki ga je na podlagi 36. člena ZOPNN sprejela Vlada RS.

12. Tožnik uveljavlja, da je organ pri odločanju o njegovi vlogi zmotno izhajal iz izračuna, ki kumulativno upošteva 30 % škodo na posameznem pridelku in na celotnem kmetijskem gospodarstvu, in sicer trdi, da organ za to ni imel podlage ne v določbah Programa, niti v določbah Uredbe Komisije (EU) št. 702/2014 in Smernic EU, ter uveljavlja, da bi moral neposredno uporabiti navedena evropska predpisa, ki določata alternativno uporabo kriterijev na ravni letne proizvodnje kmetijskega gospodarstva ali na ravni posameznega pridelka ali živine.

13. Program v prvem odstavku 5.4. točke določa, da se sredstva dodelijo, če je končna ocena škode na posameznemu GERK-u in hkrati na kmetijskem gospodarstvu presega 30 % letne proizvodnje. Program torej v navedeni določbi kot pogoj za dodelitev sredstev določa, da morata biti kumulativno izpolnjena pogoja 30 % poškodovanosti tako na nivoju GERK-ov kakor tudi na celotnem kmetijskem gospodarstvu. Tožnik se torej glede kumulativne uporabe obeh navedenih kriterijev neutemeljeno sklicuje na določbo drugega odstavka 5.3. točke Programa. Drugi odstavek 5.3. točke Programa namreč določa, za katere kmetijske pridelke se dodelijo sredstva (in sicer za tiste, za katere iz ocene neposredne škode sledi, da je njihova kmetijska proizvodnja v obdobju ugotavljanja posledic neugodnih razmer manjša od običajne lente kmetijske proizvodnje za več kot 30 %), medtem ko je v 5.4. točki programa določeno, kdo je upravičen do dodelitve sredstev, pri tem pa se kumulativno upoštevata oba pogoja (30 % poškodovanost na nivoju GERK-ov in celotnega gospodarstva).

14. Tožnik zmotno uveljavlja, da je taka ureditev v nasprotju z določbami Uredbe Komisije (EU) št. 702/2014 in Smernic EU. Dodelitev nepovratnih sredstev na podlagi Programa je namreč oblika državne pomoči. Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) pa v prvem odstavku 107. člena določa, da je, razen če pogodbi ne odločata drugače, vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami. Uredba Komisije (EU) št. 702/2014, na katero se sklicuje tudi sam Program, v bistvu določa (kot pove že njen naslov), katere vrste pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju so združljive z notranjim trgom z uporabo členov 107 in 108 PDEU. Enako izhaja iz 4. točke uvodnega dela Smernic EU, iz katerega je prav tako razvidno, da so v njih določeni okvirji, znotraj katerih se bodo šteli ukrepi držav članic v obliki dajanja državnih pomoči za združljive z notranjim trgom Evropske unije. Navedeno pa izrecno določa tudi 25. člen Uredbe Komisije (EU) št. 702/2014, na katerega se sklicuje tožnik, ki v svojem prvem odstavku določa, da je pomoč za nadomestilo škode zaradi slabih vremenski razmer, ki jih je mogoče enačiti z naravnimi nesrečami združljiva z notranjim trgom v smislu c) točke tretjega odstavka 107. člena PDEU in je zato izvzeta iz obveznosti priglasitve iz tretjega odstavka 108. člena PDEU, če izpolnjuje pogoje, določene v drugem do desetem odstavku tega člena.

15. Uredba Komisije (EU) št. 702/2014 torej opredeljuje dovoljene izjeme od sicer splošne prepovedi dajanja državne pomoči, kar pomeni, da država članica ne sme sprejeti sheme pomoči, ki bi omogočala dodeljevanje pomoči v večjem obsegu, kot jo dovoljuje Uredba Komisije (EU) št. 702/2014. Njen naslovnik je zato država, tožnik pa zato na njeni podlagi ne more uveljavljati pravic. Glede na navedeno tožnik ne more uspeti z očitkom, da je Program strožji od Uredbe Komisije (EU) št. 702/2014, niti z očitkom, da navedena uredba, drugače kot Program, ne govori o GERK-ih, temveč o kmetijskih proizvodih, saj bi država (toženka) uredbo kršila le, če bi v Programu določena shema pomoči presegala v uredbi določene okvirje.

16. Ker je po povedanem skladnost Programa z Uredbo Komisije (EU) št. 702/2014 relevantna zgolj z vidika, ali je obravnavana državna pomoč sploh združljiva z notranjim trgom v smislu določb PDEU, tožnik pa ne zatrjuje takšne nezdružljivosti (ki bi sicer pomenila, da država pomoči sploh ne bi smela dodeljevati), toženka ni zagrešila očitane kršitve pravil postopka, ko ni izrecno odgovorila na pritožbene navedbe o neposredni uporabi navedene uredbe in smernic.

17. S tožbenim očitkom o zmotno ugotovljenem dejanskem stanju tožnik v bistvu uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava. Med strankama namreč ni sporno, da ima tožnik 7.606,57 arov površin in da je škoda prizadela njegovo kmetijsko gospodarstvo na površini 3.934,00 arov, saj to ugotavlja že prvostopenjski organ. Prav tako med strankama ni sporno, da na ravni posameznih pridelkov, ni bila upoštevana škoda na žitu (pšenica in oves), ki je bilo prizadeto manj kot 30 % (oba navajata, da te škode ni bilo mogoče vnesti v računalniški program AJDA). Za tožnika je v bistvu sporno, da toženka pri izračunu ni upoštevala škode na navedenih kulturah, kljub temu pa je površine teh kultur upoštevala v velikosti (površini) tožnikovega celotnega kmetijskega gospodarstva, v zvezi s čemer navaja, da je tak izračun v nasprotju z evropsko zakonodajo. To pa pomeni, da tožnik uveljavlja zmotno uporabo prava, pri čemer, kot je sodišče že pojasnilo, tožnik ne more uspeti z očitki o zmotni uporabi določb Uredbe Komisije (EU) št. 702/2014. Da bi bil izračun v nasprotju z določbami iz prvega odstavka 5.4. točke Programa, vključno z v njem vsebovano formulo, ki jo toženka ponavlja v tožbi tudi s konkretnimi podatki za tožnika, pa tožnik ne trdi.

18. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

19. Dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločitev, kot izhaja iz 17. točke te obrazložitve, med strankama niso sporna, sporna pa je bila razlaga prava. Sodišče zato na podlagi pooblastila iz 59. člena ZUS-1 ni opravilo glavne obravnave, temveč je odločilo na seji. Pri tem je upoštevalo, da je tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) v več sodbah izrecno zavzelo stališče, da lahko nacionalni organi upoštevajo načelo učinkovitosti in ekonomičnosti, saj bi sistematično opravljanje obravnav v končni fazi preprečilo zahtevo po sojenju v razumnem roku

. Glede na ustaljeno sodno prakso ESČP je to posebej upravičeno in ne predstavlja kršitve 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) v tistih primerih, ko se ne postavljajo nobena v zadevi relevantna dejanska ali pravna vprašanja, ki jih ne bi bilo mogoče pravilno razrešiti že na podlagi spisa.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Glej Salomonson proti Švedski št. 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Schelling proti Avstriji št. 55193/00 z dne 10. 2. 2006, Jussila proti Finski št. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Pakozdi proti Madžarski št. 51269/07 z dne 23. 3. 2015, Shadler-Eberle proti Liechtensteinu št. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 in druge.

Glej Salomonson proti Švedski št. 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Jussila proti Finski št. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Shadler-Eberle proti Liechtensteinu št. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 in druge.

Pogodba o delovanju  Evropske unije (PDEU) - člen 107, 108

Zakon o odpravi posledic naravnih nesreč - ZOPNN  - člen 36

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Komisije (EU) št. 702/2014 z dne 25. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za združljive z notranjim trgom z uporabo členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije - člen 25

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.