UPRS Sklep I U 993/2020-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-11

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), dr. Boštjan Zalar

sklep o prekinitvi postopka - procesni sklep - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Sklep o prekinitvi postopka je procesna odločitev, ki ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika in hkrati ne sodi med sklepe iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, s katerimi je postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Ker z izpodbijanim sklepom ni bilo odločeno o glavni stvari, posledično ta ne uživa samostojnega sodnega varstva v upravnem sporu. Procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih posledic, ki takemu sklepu šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici. Procesni akt je - in ostane - procesni akt. Definira ga njegov izrek, ki ima učinek zgolj na potek postopka.

1. Tožnik s tožbo izpodbija sklep, s katerim je UE Ljubljana na podlagi 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) prekinila postopek v zvezi z zamenjavo veljavnega vozniškega dovoljenja, izdanega v tujini, za slovensko vozniško dovoljenje. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je navedeno, da je tožnik prosilec za mednarodno zaščito in da je končna odločitev v postopku priznanja mednarodne zaščite ključnega pomena za upravni postopek izdaje slovenskega vozniškega dovoljenja. Tudi sam register voznika ne omogoča izdaje vozniškega dovoljenja pred končno odločitvijo v postopku priznanja mednarodne zaščite in vnosov podatkov v register, zato je UE prekinila predmetni postopek odločanja.

2. Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju tožena stranka) je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnilo in navedlo, da predstavlja priznanje mednarodne zaščite in s tem povezanih pridobljenih pravic predhodno vprašanje, saj gre za samostojno pravno celoto, ki hkrati predstavlja del dejanskega stanja, od katerega je odvisna meritorna odločitev v konkretni upravni zadevi, to je o vprašanju izpolnjevanja pogojev do pridobitve slovenskega vozniškega dovoljenja. Dodaja, da je naslov stalnega oziroma začasnega bivališča obvezen podatek na vozniškem dovoljenju glede na določbe 70. člena Zakona o voznikih (v nadaljevanju ZVoz-1) ter 11. člena Pravilnika o vozniških dovoljenjih. Od rešitve predhodnega vprašanja glede priznanja mednarodne zaščite in s tem statusom priznanih pravic iz 90. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) je odvisna odločitev glede pravice do izdaje slovenskega vozniškega dovoljenja, v smislu presojanja pogoja običajnega prebivališča v RS iz 4. točke prvega odstavka 2. člena ZVoz-1.

3. Tožnik vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, neuporabe oziroma nepravilne uporabe materialnega prava ter nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da pravice prosilcev za mednarodno zaščito niso navedene le v ZMZ-1. ZVoz-1 kot specialnejši zakon, določa pogoje za pridobitev slovenskega vozniškega izpita v 67. členu, pri tem pa ta pravica ni vezana na njegov status oziroma vrsto njegovega dovoljenja za bivanje, ampak na pogoj običajnega prebivališča. Kaj je običajno prebivališče, je določeno v 2. točki prvega odstavka 2. člena ZVoz-1. Dejstvo, da vpis vozniškega dovoljenja prosilca za mednarodno zaščito ni mogoč v register voznikov, ne more biti razlog za odvzem te pravice, ki mu pripada po ZVoz-1. Upravni organ je tudi spregledal, da je vložil dva podredna zahtevka, in sicer, da se mu izda slovensko vozniško dovoljenje oziroma, če to ni mogoče, da se mu dovoli v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) opravljati vozniški izpit. Do tega dela zahtevka se upravni organ v izdanem sklepu ni opredelil. Meni, da rešitev njegov prošnje za mednarodno zaščito ni samostojna pravna celota, brez katere ni mogoče rešiti predmetne zadeve. V skladu z ZVoz-1 bi morala UE samo preveriti ali izpolnjuje pogoje za izdajo slovenskega vozniškega dovoljenja in v primeru, da tega ne izpolnjuje, preveriti, ali izpolnjuje pogoje za opravljanje vozniškega izpira v RS ter izdati o tem odločbo. Gre za materialno vprašanje o izpolnjevanju kriterijev v skladu z ZVoz-1, ki ni vezano na njegovo pridobitev mednarodne zaščite. Kot prosilec za mednarodno zaščito, ki se v RS nahaja že več kot 9 mesecev, ima na podlagi ZMZ-1 pravico do dostopa do trga dela. Ker vozniško dovoljenje nujno potrebuje za opravljanje svojega dela, mu UE s tem, ko mu ne omogoči pridobite slovenskega vozniškega dovoljenja oziroma opravljanja vozniškega izpita v RS, krši pravico do zasebnega življenja. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in samo odloči o predmetni zadevi tako, da tožniku omogoči pridobitev slovenskega vozniškega dovoljenja ali pa, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in tožniku omogoči opravljanje vozniškega izpita v RS. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in vrne UE v ponovno odločanje, pri čemer naj organu naloži, da odloči v roku 15 dni od pravnomočne odločbe o pritožbi.

4. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise, posebnega odgovora na tožbo pa ni podala.

6. Predmet tega upravnega spora je sklep o prekinitvi postopka, ki ga je UE izdala na podlagi 147. člena ZUP zaradi rešitve predhodnega vprašanja pri pristojnem Ministrstvu za notranje zadeve in sicer zaradi vprašanja (ne)obstoja statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite, s katerim se odloči o vlogi za mednarodno zaščito.

7. Sodišče ob predhodnem preizkusu tožbe najprej preizkusi, ali na podlagi vložene tožbe sploh lahko odloča v upravnem sporu, kajti za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjene določene temeljne procesne predpostavke, ki jih ZUS-1 določa v prvem odstavku 36. člena in na obstoj katerih pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če te predpostavke niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Ena izmed predpostavk, ki mora biti podana, da sodišče obravnava zadevo po vsebini, je, da se s tožbo izpodbija akt, ki je upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka). V upravnem sporu namreč ni mogoče izpodbijati vsake upravne odločbe. Izpodbijati je mogoče le tiste, ki izpolnjujejo formalni in materialni pogoj za pojem upravnega akta po definiciji ZUS-1.

8. Iz določbe prvega odstavka 2. člena ZUS-1 izhaja, da sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov

, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek 3. člena ZUS-1). To pomeni, da so akti, ki pomenijo zgolj procesno odločitev, predmet presoje v upravnem sporu le takrat, če tako določa zakon. Po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 pa se v upravnem sporu lahko izpodbijajo le tisti sklepi, s katerim ji je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

9. V obravnavanem upravnem sporu tožnik izpodbija procesno odločitev, ki ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika in hkrati ne sodi med sklepe iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, s katerimi je postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Ker z izpodbijanim sklepom ni bilo odločeno o glavni stvari (ne gre za vsebinsko odločitev o obstoju pravice, obveznosti ali pravne koristi tožnika), posledično ta ne uživa samostojnega sodnega varstva v upravnem sporu (enako tudi Vrhovno sodišče v sklepu opr. št. I Up 109/2016). V tem sklepu je VSRS izrecno navedlo, da procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih posledic, ki takemu sklepu šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, ki mora biti kot taka učinkovito zavarovana v sodnem postopku (23. in 157. člen Ustave). Procesni akt je - in ostane - procesni akt. Definira ga njegov izrek, ki ima učinek zgolj na potek postopka.

10. Napačni pravni pouk v drugostopenjski odločbi, ki mu je tožnik sledil, stranki sicer ne sme biti v škodo, vendar pa ji po ustaljeni sodni praksi hkrati ne more dati več pravic, kot ji pripadajo skladno z zakonom (sklep VSRS opr. št. I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017). To tudi pomeni, da konkretna odločitev o prekinitvi upravnega postopka ni akt, ki bi se lahko izpodbijal s samostojno tožbo v upravnem sporu. Ker izpodbijani sklep ni akt, ki se lahko (samostojno) izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

11. Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, pa tudi tožnik same izvedbe glavne obravnave niti ni predlagal, hkrati pa je moralo tožbo zavreči že v okviru predhodnega preizkusa tožbe, na podlagi ugotovitve neobstoja procesne predpostavke za pričetek in tek sodnega postopka

. Ob ugotovitvi, da niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, se sodišče do preostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

12. Sodišče za konec še pojasnjuje, da ima tožnik možnost vse morebitne nepravilnosti v zvezi z izpodbijano odločitvijo o prekinitvi postopka uveljavljati v okviru možnih pravnih sredstev zoper končno odločitev o njegovi vlogi za zamenjavo tujega vozniškega dovoljenja oziroma o vlogi, da se mu dovoli v RS opravljati vozniški izpit.

Zakon o upravnem sporu ZUS-1 s komentarjem, GV Založba, 2019, str. 21;

Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

Zakon o upravnem sporu ZUS-1 s komentarjem, GV Založba, 2019, str. 240;

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 147

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.