UPRS Sklep I U 1709/2021-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-12-20

COVID-19 - osnovna šola - izobraževanje - varstvo ustavnih pravic - subsidiarni upravni spor - procesne predpostavke - pravni interes - začasna odredba

V upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, poleg tega pa tudi ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo, kot tudi ne o tistih aktih, zoper katere je tožniku na razpolago drugo sodno varstvo. Pri tem se za upravni akt po 2. odstavku 2. člena ZUS-1 šteje tisti akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Upoštevaje določbo 1. odstavka 4. člena ZUS-1, s katero je povzeta določba 2. odstavka 157. člena Ustave, pa je predmet presoje sodišča v upravnem sporu tudi zakonitost posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi individualno posegajo v temeljne pravice in svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

Sodišče, ki skladno s 1. odstavkom 40. člena ZUS-1 presoja izpodbijani akt v mejah tožbenega predloga, v konkretnem primeru ugotavlja, da iz vsebine tožbenega zahtevka kot iz tožbe kot celote nedvoumno izhaja, da tožnika zahtevata sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 157. člena Ustave, pri čemer iz tožbenih navedb izhaja, da je zanju spornih več v tožbenem zahtevku navedenih splošnih aktov in sicer Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21 in 177/21), Sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (MIZŠ) o izvajanju vzgojno izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21), Okrožnica MIZŠ z dne 12. 11. 2021 in Dodatna pojasnila k okrožnici MIZŠ z dne 16. 11. 2021. To pa že glede na njihovo poimenovanje, kot tudi glede na njihovo vsebino kaže na njihovo pravno naravo splošnih abstraktnih pravnih aktov, ne pa za individualno urejanje posamičnih razmerij.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Tožeči stranki, ki sta uvodoma navedeni mladoletni fizični osebi, vlagata ob sklicevanju na določila drugega odstavka 157. člena Ustave in 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) skupno tožbo zoper toženo stranko zaradi varstva ustavnih pravic zoper več po njunem mnenju nezakonitih in neustavnih aktov, t. j. zoper Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21 in 177/21), Sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (MIZŠ) o izvajanju vzgojno izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21), Okrožnico MIZŠ z dne 12. 11. 2021 in Dodatna pojasnila k okrožnici MIZŠ z dne 16. 11. 2021. V tožbenem zahtevku sodišču predlagata njihovo odpravo in zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka. Istočasno vlagata predlog za izdajo začasne odredbe za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih aktov.

2. V tožbi v bistvenem navajata, da je na podlagi Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS. št. 174/21 in 177/21, v nadaljevanju: Odlok) za učence osnovne šole za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa predpisano testiranje s testi HAG za samotestiranje, pri čemer se samotestiranje opravi v zavodu, pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj (prvi odstavek 8. člena Odloka). Samotestirajo se izključno zdravi otroci brez znakov akutne okužbe dihal ali prebavil. Za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževanega programa so se dolžni testirati trikrat tedensko. Odklonitev soglasja za izvedbo testa ima za posledico popolno prepoved izobraževanja, saj šola starše, ki ne podajo soglasja, zgolj ustno obvesti, da se njihov otrok do nadaljnjega izobražuje na daljavo, ker zanj velja prepoved zbiranja v prostorih šole. Učenci se brez podpisanega soglasja k testiranju ne smejo udeležiti osnovnošolskega izobraževanja v prostorih šole, kolikor pa učenci kljub temu pridejo v šolo (ki je sicer obvezna), pa jih šola osami oziroma izolira. Nadalje navajata, da se v času "šolanja od doma" oziroma izolacije proces izobraževanja ne izvaja in četudi šola nima pravne podlage za izdajanje individualnih ukrepov izobraževanja na daljavo posameznim učencem oziroma oddelkom, kljub temu odreja izobraževanje na daljavo. Tožnika pri tem izpostavljata odločbo Ustavnega sodišča U-I-8/21-34 z dne 16. 9. 2021, s katero je bila ugotovljena neskladnost 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP) z Ustavo.

3. Menita, da se sicer lahko Sklep MIZŠ nanaša le na odreditev izobraževanja na daljavo za celoten oddelek zavoda ali pa za celoten zavod in da ga ni mogoče razlagati na način, da je na podlagi tega mogoče odrediti šolanje na daljavo posameznim učencem brez izdaje konkretnega posamičnega akta.

4. V nadaljevanju pojasnjujeta, da tožnika obiskujeta 4. in 6. razred Osnovne šole A. Navajata še, da sta podlagi določb Odloka, Sklepa in Navodil MIZŠ ter neposrednih dejanj in zapovedi Osnovne šole A., ki brez rednega testiranja tožnikoma ne dovoli obiskovati pouk, se prisiljena podrediti neustavnemu in nezakonitemu testiranju ali pa se ne smeta zadrževati v prostorih šole oziroma sta izolirana, kar kot neposredno dejanje prisile posega v njune ustavne pravice, pravne interese in pravni položaj ter jima neustavno in nezakonito onemogoča obiskovanje pouka brez testiranja. Vse navedeno je po njunem mnenju v nasprotju z določili 2. člena (pravna država), 14. člena (enakost pred zakonom), 18. člena (prepoved mučenja), 22. člena (enako varstvo pravic), 34. člena (osebno dostojanstvo), 35. člena (nedotakljivost telesne in duševne integritete), 56. člena (pravice otrok) in 57. člena (izobrazba in šolanje) Ustave (URS). Izpodbijani akti tožnikoma konkretno in neposredno prepovedujejo obiskovanje pouka brez rednega testiranja trikrat na teden. Po mnenju tožnikov gre za posamične akte, s katerimi je za tožnika nastopila konkretna in dejanska zapoved testiranja kot pogoj za obiskovanje pouka oziroma celo vstop v šolo.

5. Nadalje navajata, da po določilih Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB) inšpekcijski nadzor nad preprečevanjem in obvladovanjem nalezljivih bolezni izvaja zdravstvena inšpekcija, ki potrebne ukrepe odredi z odločbo. Le-te se lahko izvaja le nad bolnimi osebami oziroma osebami, za katere obstoji sum na nalezljivo bolezen (47. in 48. člen ZNB, razen ukrepov iz 39. člena ZNB). Tožnika očitata toženi stranki, da je z izpodbijanimi akti konkretno in dejansko prepovedala obiskovanje pouka vsem zdravim učencem, ki se ne testirajo, ne glede na to, da pri njih ne obstaja niti najmanjši sum za kakršnokoli nalezljivo bolezen. Trdita, da sporni ukrepi niso izdani v skladu z določili ZNB, češ da za tak ukrep ni nobene podlage. Menita, da je Vlada z opisanim ravnanjem pristojnost za odrejanje ukrepov iz ZNB prenesla neposredno na Odlok, Sklep oziroma kar v Navodila MIZŠ. Po stališču tožnikov se z navedenimi akti urejajo posamična razmerja, češ da gre za konkretne odrejene prepovedi, ki veljajo za učence, ki niso dali soglasja za testiranje. Z opisanim ravnanjem je po njunem mnenju izpuščen del postopka, v katerem naj bi inšpekcija zgolj ugotavlja pogoje za izrek ukrepov po ZNB (obolelost oziroma sum na obolelost), vendar pa pristojni organ ne izda ustrezne odločbe, zoper katero bi bilo pravno varstvo sploh mogoče. Pri tem tožnika izpostavljata, da tožena stranka izrecno poudarja, da šola ne sme in ne bo izdala nobenega individualnega sklepa o izobraževanju na daljavo posameznim učencem oziroma oddelkom, pa vendar izobraževanje na daljavo odreja, le da s prepovedjo kot realni aktom.

6. Čeprav izpodbijani akti na tožnika učinkujejo neposredno, pa zoper te akte oziroma zoper neposredno ravnanje šole nimata pravnega varstva, češ da jima je brez testiranja onemogočeno obiskovanje pouka v osnovni šoli, ki je sicer obvezna na podlagi 54. člena Zakona o osnovni šoli (ZOsn), sicer bosta v nasprotnem primeru podvržena osamitvi in popolni izolaciji v šoli, oziroma posledično neustavni prepovedi šolanja in izobraževanja. Tožnika trdita, da vsi izpodbijani akti oziroma prepovedi predstavljajo neposredno upravno oblastveno dejanje, a zaradi tega ne bo izdana nobena odločba, zoper katero bi tožnika lahko uveljavljala pravno varstvo, češ da navedena prepoved temelji na Sklepu MIZŠ.

7. Nadalje v tožbi navajata, da možnost izpodbijanja splošnih aktov in varovanje ustavnih pravic pred Ustavnim sodiščem ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva, ki mora biti po njunem mnenju zagotovljeno pred rednimi sodišči, saj Ustavno sodišče ni redno sodišče. Zato je po stališču tožnikov Upravno sodišče edino, ki lahko v okviru svojih pristojnosti prepreči takšne ponavljajoče neustavne, nezakonite in samovoljne posege v pravice posameznikov, češ da je vsako drugo oziroma kasnejše sodno varstvo povsem neučinkovito. Zato menita, da jima je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave oziroma 4. člena ZUS-1, za kar menita, da izpolnjujeta tudi vse procesne predpostavke za odločanje v upravnem sporu. Poudarjata, da je zahteva po obveznem testiranju arbitraren ukrep, ki je v nasprotju z ustavo, češ da ne temelji na nobeni strokovni podlagi, predvsem pa zato, ker so otroci v šoli pretežno v okviru zaključenih skupin oziroma družbenih mehurčkov.

8. Trdita, da obveznost testiranja nima nobenega dokazanega učinka na širjenje oziroma obvladovanje epidemije. Dodajata, da se testiranje opravi v vzgojno izobraževalnem zavodu pod nadzorom s strani ravnatelja določne osebe in se izvajalo tako, da jemalec vzorca otroku v nos vstavi brisno palčko, ki doseže površino zadnje stene nazofarinksa. Uporabljajo se dakronski ali krtačasti brisi, ki se pravilno jemljejo od 3 do 5 cm globoko. Po stališču tožnikov gre za izjemno invazivno in agresivno metodo testiranja z možnostjo nastanka poškodb, češ da že enkraten odvzem brisa lahko poškoduje sluznico in povzroči krvavitev. Vendar pa se to ponavlja 3 krat tedensko, zaradi česar naj bi bilo v navodilih samotestiranje otrok, mlajših od 14 let, izrecno odsvetovano. Po mnenju tožnikov gre za direktno nasprotje z določbo tretjega odstavka 3. člena Odloka, ki izrecno določa, da osebam, mlajšim od 12 let pogoja PCT sploh ni treba izpolnjevati, zato naj bi šlo za enega v vrsti nesmiselnih ukrepov.

9. Tožnika poudarjata, da pomoč učitelja pri testiranju ni samotestiranje, ampak gre za testiranje, ki se lahko izvaja le po pooblaščenih izvajalcih, kar pa delavci šole zagotovo niso, pač pa vzorec lahko odvzame le zdravnik ali diplomirana medicinska sestra. Izvajanje testiranja s strani delavcev šole po stališču tožnikov predstavlja protipravni poseg v telesno integriteto in pravice otrok, na kar otroci in starši niso dolžni pristajati.

10. Po stališču tožnikov naj bi bilo testiranje zdravih oseb brez simptomov bolezni COVID-19 ali kakšne druge respiratorne bolezni samo sebi namen, brez kakršnegakoli vpliva na javno zdravje. Izpostavljata stališče Svetovne zdravstvene organizacije (WHO), češ da je rezultat testa lahko le pomoč pri diagnozi, zato se jima zdi smiseln in upoštevanja vreden le v povezavi s časom vzorčenja, vrsto vzorca, kliničnega opazovanja, anamnezo bolnikov, potrjenim statusom kakršnihkoli stikov ter epidemiološkimi informacijami, vendar naj bi rezultat testa sam po sebi ne imel nobene vrednosti. Tudi iz navodil NIJZ naj bi izhajalo, da se odvzem vzorcev opravlja le pri osebah, ki izpolnjujejo epidemiološka in klinična merila, testiranje zdravih oseb pa naj bi odsvetoval tudi predstojnik Katedre za infekcijske bolezni in epidemiologijo v aprilu 2020.

11. Tožnika očitata, da je zato zapoved testiranja iz prvega odstavka 8. člena Odloka v nasprotju z določbami 34. in 35. člena Ustave, češ da predstavlja redno testiranje zdravih oseb zgolj zaradi povsem teoretičnih možnosti prenosa okužb prekomeren poseg v človeško telo in človekovo dostojanstvo in da ima ta ukrep, namesto varovanja javnega zdravja, nasproten učinek. Po njunem mnenju naj bi posledice testiranja oziroma prepoved šolanja zaradi testiranja ogrožali javno zdravje bistveno bolj, kot virus, predvsem najobčutljivejši del populacije. Tožnika očitata, da zapoved iz 8. člena Odloka posega v njune pravice iz 57. člena Ustave, češ da pomeni popolno prepoved obiskovanja pouka brez kakorkoli izkazane javne koristi in opozarjata, da se omejitve izobraževanja oziroma šolanja lahko določijo le z zakonom, pod pogoji strogega testa sorazmernosti.

12. V tožbenem zahtevku tožnika predlagata, naj sodišče kot nezakonite spozna določbe prvega in četrtega odstavka 8. člena Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21 in 177/21), Sklep MIZŠ o izvajanju vzgojno izobraževalnega dela na daljavo ter navodila okrožnice z dne 12. 11. 2021 in dodatna pojasnila k okrožnici z dne 16. 11. 2021, ki kršijo in nedopustno posegajo v pravice tožnikov iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave ter naj jih kot take odpravi.

13. Tožena stranka je na poziv sodišča po določilih 38. člena ZUS-1 vložila odgovor na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe. Sodišču predlaga, naj tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrže, ker meni, da v konkretnem primeru niso izpolnjene predpisane procesne predpostavke po 4. in 5. členu ZUS-1, o čemer se je izreklo tudi že Vrhovno sodišče v izpostavljenih sodnih odločbah. Podredno pa predlaga, naj sodišče tožbeni zahtevek zavrne kot neutemeljen, tudi v luči dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča, ki jih tudi povzema in opozarja na stališče Varuha človekovih pravic, da je samotestiranje in nošenje zaščitnih mask bistveno milejši poseg v pravice otrok, kot je bilo (ali bi bilo) splošno zaprtje šol. Posebej poudarja, da se zaveda, enako kot tudi zdravstvena stroka, da je za otroke tako z vidika izobraževanja kot tudi socializacije najustreznejše, da sodelujejo pri pouku v šoli. Zato je zdravstvena stroka tudi predlagala ukrepe nošnje zaščitnih mask in samotestiranja učencev, s katerimi se tudi v sedanji epidemiološko zelo zaostreni situaciji omenjeni cilj lahko dosega. Razen tega pa imajo vsi učenci in tudi zaposleni pravico do zdravega učnega/delovnega okolja in varstva pred nalezljivimi boleznimi. V nasprotju s tožnikoma sam tožena stranka meni, da testiranje in samotestiranje nikakor nista arbitrarna ukrepa brez strokovne podlage, temveč gre za učinkovita ukrepa v odzivu na pandemijo COVID-19, ki pomagata ublažiti njen vpliv na ranljive skupine prebivalstva in na obremenitev zdravstvenih sistemov, ki hkrati zagotavljata, da lahko družba in gospodarstvo še naprej čim bolj nemoteno delujejo. V prvi vrsti pa sta namenjena zaščiti najbolj ranljivih skupin, kot so starostniki, kronični bolniki in otroci, predvsem hudo bolnim otrokom in tistim, ki imajo resne posledice po okužbi s COVID-19. Izrecno zavrača tožbene trditve, da gre pri samotestiranju za izjemno invaziven in agresiven ukrep, o čemer so se že javno opredelili tudi pediatri, češ da so hitri antigenski testi za samotestiranje namenjeni za domačo uporabo posameznikov - nestrokovnjakov. Posebej poudarja, da virus lahko prenašajo tudi posamezniki v času pred pojavom kliničnih simptomov. Iz navedenih razlogov tožena stranka izrecno nasprotuje tudi predlogu za izdajo začasne odredbe, za katerega prav tako meni, da ga je potrebno zavreči kot nedopustnega, ker tožnika nista izkazala obstoja procesnih predpostavk. Razen tega meni, da tožnika nista izkazala težko popravljive škode z zgolj pavšalnimi in posplošenimi trditvami, da se izobraževanje sploh ne izvaja, saj izvajanje izobraževanja na daljavo predstavlja ukrep, ki skuša v čim večji možni meri preprečiti nastanek negativnih posledic, povezanih z ukrepi za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni ter omogoča izobraževanje učencev in dijakov ter študentov, kar je zagotovo v njihovo največjo korist, saj gre zgolj za drugačno obliko izobraževanja in ne predstavlja nezakonitega posega v pravico do izobraževanja. Sodišču predlaga, naj tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrže, oziroma podrejeno, naj ju zavrne ter tožnikoma naloži plačilo stroškov postopka.

14. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

15. Ustava Republike Slovenije v prvem odstavku 157. člena (v nadaljevanju URS) določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo ni v skladu z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (2. odstavek 157. člena Ustave).

16. Na tej podlagi prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

17. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa. kolikor urejajo posamična razmerja (4. odstavek 5. člena ZUS-1), kar povedano z drugimi besedami pomeni, da je tudi tam navedena normativna vsebina določbe 4. odstavka 5. člena ZUS-1 dopustna podlaga za presojo zakonitosti akta, kolikor ustreza predpisanim zakonskim pogojem za opredelitev upravnega akta v smislu 1. člena v zvezi z 2. odstavkom 2. člena ZUS-1 kot javnopravne, enostranske, oblastvene, posamične odločitve v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katero je organ odločil o individualnih pravicah obveznostih ali pravnih koristih posameznih fizičnih, pravnih ali drugih oseb, saj izraza „urejajo“ namreč ni mogoče razumeti drugače kot neposrednega posega v pravice, obveznosti ali pravne koristi konkretnih oseb.

18. Navedeno pomeni, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, poleg tega pa tudi ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo, kot tudi ne o tistih aktih, zoper katere je tožniku na razpolago drugo sodno varstvo. Pri tem se za upravni akt po 2. odstavku 2. člena ZUS-1 šteje tisti akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Upoštevaje določbo 1. odstavka 4. člena ZUS-1, s katero je povzeta določba 2. odstavka 157. člena Ustave, pa je predmet presoje sodišča v upravnem sporu tudi zakonitost posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi individualno posegajo v temeljne pravice in svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

19. Ustava niti zakon ne opredeljujeta vsebine pojma „posamični akt“, vendar pa se tako v upravno sodni praksi kot v pravni teoriji ta izraz uporablja za pravne akte, ki pomenijo individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov in nastanejo pri uporabljanju prava kot rezultat soočanja konkretnih dejstev ter abstraktnih pravnih norm ter se glede na subjekte, ki jih oblikujejo, razvrščajo v oblastne, sodne in upravne akte ter neoblastne (posamične/splošne) pravne akte. Tudi za posamični akt je značilno, da gre za akt, s katerim se odloča o individualni pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega subjekta, ne pa za abstraktni splošni akt, pri čemer je upravni spor dopusten zgolj v primeru, če tožnik uveljavlja, da je on sam individualno prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi izpodbijanega akta ali pa zaradi tega, ker mu upravni akt ni bil izdan in vročen v predpisanem roku. Iz citiranih določb Ustave in ZUS-1 izhaja, da se v upravnem sporu ne zagotavlja sodno varstvo zoper abstraktne splošne akte, saj je slednje v skladu s 3. alinejo 1. odstavka 160. člena URS pridržano Ustavnemu sodišču Republike Slovenije.

20. Sodišče, ki skladno s 1. odstavkom 40. člena ZUS-1 presoja izpodbijani akt v mejah tožbenega predloga, v konkretnem primeru ugotavlja, da iz vsebine tožbenega zahtevka kot iz tožbe kot celote nedvoumno izhaja, da tožnika zahtevata sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 157. člena Ustave, pri čemer iz tožbenih navedb izhaja, da je zanju spornih več v tožbenem zahtevku navedenih splošnih aktov in sicer Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21 in 177/21), Sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (MIZŠ) o izvajanju vzgojno izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21), Okrožnica MIZŠ z dne 12. 11. 2021 in Dodatna pojasnila k okrožnici MIZŠ z dne 16. 11. 2021. To pa že glede na njihovo poimenovanje, kot tudi glede na njihovo vsebino kaže na njihovo pravno naravo splošnih abstraktnih pravnih aktov, ne pa za individualno urejanje posamičnih razmerij.

21. Iz navedenih določb 1., 2., 4. in četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 tako po mnenju sodišča izhaja, da določb spornih aktov, in sicer: Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21 in 177/21), Sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (MIZŠ) o izvajanju vzgojno izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21), Okrožnica MIZŠ z dne 12. 11. 2021 in Dodatna pojasnila k okrožnici MIZŠ z dne 16. 11. 2021, ki jih s skupno tožbo izpodbijata tožnika, ni mogoče šteti za posamične akte, ki bi bili lahko dopusten predmet upravnega spora. Ker je za presojo abstraktnih splošnih aktov po določbi 3. alineje 1. odstavka 160. člena Ustave v zvezi z 21. členom Zakona o ustavnem sodišču pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije, je skupno tožbo obeh tožnikov sodišče zavrglo na podlagi 4. alineje 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1. Sodišče mora namreč v skladu z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti ves čas postopka paziti na razloge za zavrženje tožbe, ki so taksativno določeni v 1. odstavku 36. člena ZUS-1.

22. Ker je bilo tožbo treba zavreči iz navedenih razlogov že v okviru predhodnega preizkusa tožbe, sodišče ni opravilo glavne obravnave, saj niso bili izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje sodišča o tožbi.

23. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

24. Po določbi 1. odstavka 32. člena ZUS-1 tožba v upravnem sporu praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta (kolikor zakon ne določa drugače), vendar pa lahko sodišče po določbi 2. odstavka 32. člena ZUS-1 na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, a le v primeru, če je izpolnjen zakonsko določeni pogoj, in sicer, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda, pri čemer mora sodišče, ki odloča o zahtevi za izdajo začasne odredbe, skladno z načelom sorazmernosti upoštevati hkrati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožnik zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno iz razlogov, navedenih v citirani določbi 2. odstavka 32. člena ZUS-1.

25. Iz citiranih določb ZUS-1 tako med drugim izhaja, da je namen instituta začasne odredbe v preprečitvi nastanka posledic, ki naj se dokončno odvrnejo z meritorno odločitvijo sodišča o tožbenem zahtevku v upravnem sporu. Med pogoji za izdajo začasne odredbe je tako na prvem mestu vsaj na stopnji verjetnosti izkazana težko popravljiva škoda, ki bi se z izvršitvijo izpodbijanega akta prizadela tožniku, ob hkratnem upoštevanju prizadetosti javne koristi ter koristi nasprotnih strank, v skladu z načelom sorazmernosti. Ker mora sodišče o zahtevi za izdajo začasne odredbe odločiti s sklepom v sedmih dneh od prejema zahteve upoštevajoč 5. odstavek 32. člena ZUS-1, je po presoji sodišča na strani tožnika dolžnost, da pogoje za izdajo začasne odredbe jasno opredeljeno, določno in konkretno navaja že ob vložitvi zahteve za izdajo začasne odredbe in jih, vsaj kot verjetne, tudi izkaže. Navedeno pomeni, da sodišče izda predlagano začasno odredbo za začasno odložitev izvršitve izpodbijanega akta oziroma za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje le v primeru, če se verjetno izkaže za potrebno, da bi se odvrnila težko popravljiva škoda.

26. Potreba za začasno ureditev stanja, ki je pogoj za izdajo začasne odredbe, je po mnenju sodišča verjetno izkazana le v primeru, če je kot verjetno izkazana tudi tožnikova procesna možnost uspeha s tožbo v upravnem sporu, saj je namen začasne odredbe v preprečitvi nastanka posledic, ki naj se dokončno odvrnejo z meritorno odločitvijo o tožbenem zahtevku v upravnem sporu.

27. Pogoj za meritorno odločanje sodišča v upravnem sporu je namreč v prvi vrsti obstoj vložene tožbe. Samo na podlagi vložene tožbe se sicer lahko spreminja pravno stanje, ki izhaja iz izkazanega spornega pravnega razmerja. To pa terja obstoj tožbe, ki je uspešno prestala predhodni preizkus procesnih predpostavk po določilih prve do osme alineje 1. odstavka 36. člena ZUS-1, zaradi povezanosti začasne odredbe in tožbe, ob upoštevanju akcesorne pravne narave začasne odredbe, saj je odločanje sodišča vezano na uvedbo in tek upravnega spora oziroma na vloženo tožbo. Prav tako je tudi trajanje začasne odredbe vezano na tožbo v tem smislu, da kolikor je izdana, začasna odredba lahko traja le do izdaje pravnomočne sodne odločbe. Vendar pa navedeni pogoj glede obstoja vložene tožbe, ki bi uspešno prestala predhodni preizkus procesnih predpostavk v konkretnem primeru ni izpolnjen, saj je bila tožba, kot izhaja iz prve točke izreka tega sklepa, zavržena kot nedovoljena na podlagi 4. točke 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1. Ker tako ni izpolnjen niti temeljni pogoj za izdajo zahtevane začasne odredbe, je sodišče tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

28. V tožbenem zahtevku sta tožnika predlagala tudi, naj sodišče naloži povrnitev stroškov predmetnega postopka toženi stranki, ki je prav tako terjala povrnitev stroškov postopka.

29. Sodišče je o stroškovnih zahtevkih tožnikov in tožene stranka odločilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 36, 36/1, 36/1-4, 40

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.