UPRS Sklep I U 915/2019-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-27

Liljana Polanec (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Damjan Gantar

posamičen akt - akt poslovanja - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - prepozna tožba

Ker je izpodbijani akt tožene stranke, ki do tožnice kot zdravnice zasebnice brez koncesije očitno ni v kakršnemkoli oblastnem razmerju, izdan v obliki dopisa in vsebuje odgovor na pisno vlogo tožnice, gre zgolj za akt poslovanja tožene stranke, ki ne pomeni oblastnega odločanja v okviru izvrševanja upravne funkcije.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim aktom z dne 5. 3. 2019 je Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije tožnico v zvezi z njeno prošnjo za dodelitev receptov za osebno rabo zdravnika seznanil z vsebino noveliranega 210. člena Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju Pravila OZZ), ki ureja dodelitev receptov za osebno rabo zdravniku z enim od naslednjih statusov: - opravlja zdravstvene storitve v okviru mreže javne zdravstvene službe; - ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z ZZZS, ZPIZ, Ministrstvom za zdravje, Medicinsko fakulteto, NIJZ ali Nacionalnim laboratorijem za zdravje, okolje in hrano. Tožnica, ki je zaposlena pri A., d.o.o, brez koncesije za opravljanje zdravstvenih storitev v okviru mreže javne zdravstvene službe, tako ne izpolnjuje pogojev za dodelitev zaprošenih receptov za osebno rabo zdravnika, saj morajo biti za dodelitev zaprošenih receptov za osebno rabo zdravnika iz 240. člena Pravil OZZ izpolnjeni vsi kumulativno.

2. Tožnica uvodoma v tožbi z dne 24. 5. 2019 navaja, da kot zdravnica ... opravlja zdravniško službo kot zasebnica in družbenica v gospodarski družbi A., d.o.o., brez sklenjene koncesijske pogodbe z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije. V nadaljevanju kritizira Spremembe in dopolnitve Pravil OZZ, sprejete dne 17. 9. 2018 na 4. redni seji Skupščine Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS, sedaj tožena stranka), s katerimi je bil noveliran 5. odstavek 210. člena Pravil OZZ tako, da je bistveno omejil izdajanje receptov za osebno rabo izključno zdravnikom, ki dejavnost opravljajo v okviru javne zdravstvene službe. Z opisano spremembo naj bi Pravila OZZ brez razumnega razloga bistveno omejila pravico do receptov za osebno rabo tako, da gre poslej izključno le zdravnikom, ki dejavnost opravljajo v okviru javne zdravstvene mreže, ne pa tudi zdravnikom zasebnikom, kar je tudi sama. Za tako razlikovanje po stališču tožnice z vidika Zakona o zdravniški službi (ZZS) ni nobenega razumnega razloga. Zato so po oceni tožnice Pravila OZZ v nasprotju z zakonom in Ustavo, češ da gre za materijo, ki bi morala biti glede na določilo 87. člena Ustave urejena z zakonom, ne pa s Pravili OZZ. V tožbenem zahtevku predlaga, naj sodišče razsodi, kot sledi: "1. Tožena stranka Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije je dolžna tožeči stranki izdati 30 receptov za osebno rabo, 2. Tožena stranka Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije je tožeči stranki dolžna povrniti njene stroške postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi." Ker k tožbi ni priložila izpodbijanega akta, pač pa le nekatere druge listine (priloge A1-A5), jo je sodišče pozvalo k dopolnitvi tožbe. V danem roku je naknadno predložila tudi izpodbijani akt (priloga A6) in vložila dopolnitev tožbe z dne 26. 6. 2019. V njej dodatno navaja, da zaprošenih receptov za osebno rabo zdravnika tožnica ne more prejeti prav na podlagi noveliranih Pravil OZZ, četudi Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ) ne ureja izdaje osebnih receptov zdravnikom niti pravil postopka v tej zvezi. Dodatno še očita, da je bil njen predlog za izdajo receptov za osebno rabo zdravnika zavrnjen zgolj z dopisom, ne z odločbo, ki bi morala biti izdana. Dodatno utemeljuje vloženo tožbo tudi na podlagi 157. člena Ustave, ker meni, da v sporni zadevi ni možno nobeno drugo sodno varstvo.

3. Tožnica tudi v nadaljnjih dveh pripravljalnih vlogah vztraja pri svojih predlogih in navedbah, ki jih še podrobneje utemeljuje.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo izpostavlja tožbene navedbe same tožnice, da kot zdravnica ... zdravniško službo opravlja kot zasebnica v gospodarski družbi A., d.o.o., brez koncesije. Zavrača tudi očitke o nezakonitosti in neustavnosti Sprememb in dopolnitev Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju Pravila OZZ), konkretno 5. odstavka 210. člena Pravil OZZ, ki naj bi nezakonito in neustavno omejevala domnevno pravico do samo zdravljenja in zdravljenja ožjih družinskih članov zdravnikov zasebnikov, ki jih je izključila iz kroga zdravnikov, ki so upravičeni do prejema receptov za osebno rabo zdravnikov. Zavrača tudi tožbeni očitek, da je bilo s tem poseženo v pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja zdravnikov zasebnikov. Tožena stranka se v tej zvezi ne strinja s tožnico. Po njenem mnenju so določila 210. člena Pravil OZZ zakonita in v skladu tudi z določili Ustave. Pojasnjuje, da Pravila OZZ v 210. členu urejajo pojem receptov za osebno rabo zdravnika, na tak način, ki omejuje možnost dodelitve receptov za osebno rabo izključno na zdravnike, ki opravljajo zdravstvene storitve v okviru mreže javne zdravstvene službe ali ki imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z enim od naštetih javnih zavodov ali pa so upokojeni zdravniki, ki so tak status imeli neposredno pred upokojitvijo. Posebej poudarja, da natančnejši postopek dodelitve receptov za osebno rabo zdravnika predpiše generalni direktor ZZZS, saj pri tem ne gre za pravico zavarovancev. Tako tudi odločanje o zahtevi tožnice za izdajo receptov za osebno rabo zdravnika zatorej ne predstavlja pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, pač pa kvečjemu privilegij, financiran iz javnih sredstev. Zato tožena stranka o njeni zahtevi ni odločila v upravnem postopku, saj ne gre za pravico iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. Prav tako tudi ne gre za človekovo pravico in temeljno svoboščino, ki bi uživala posebno sodno varstvo, kar smiselno enako velja tudi za domnevno pravico do samo zdravljenja zdravnika in njegovih ožjih družinskih članov, ki prav tako ni pravica iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, niti ustavno varovana kategorija in tudi ni v javnem interesu. V drugih evropskih državah niti ne poznajo takšnih receptov za osebno rabo zdravnika. Tožena stranka zato meni, da njen dopis tožnici, s katerim je bila zavrnjena tožničina zahteva, ni dokončen posamičen upravni akt, ki bi ga bilo sploh mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Predvsem zato, ker vprašanje dodelitve receptov za osebno rabo ni pravica, o kateri bi odločal oblastveni organ, niti to ne izhaja iz določil področne zakonodaje, niti ne more biti neposredna pravna korist tožeče stranke, kar sledi že iz same dikcije 210. člena noveliranih Pravil OZZ, sprejetih dne 17. 9. 2018 na 4. redni seji Skupščine Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, saj namreč pravice in pravne koristi, o katerih je mogoče odločati v upravnem postopku, določa zgolj področna zakonodaja, ki materialno-pravno ureja posamezna upravna področja. Ker domnevne pravice do receptov za osebno rabo zdravnika ali pravice do samo zdravljenja ne daje prav noben zakon, zato zahtevek tožnice ne izpolnjuje procesnih predpostavk za obravnavo pred sodiščem. Tožena stranka glede na navedeno sodišču predlaga, naj tožbo kot nesklepčno zavrže, podredno pa, naj tožbeni zahtevek kot neutemeljen v celoti zavrne, saj tožnica zdravniško službo opravlja prosto na trgu kot zasebnica in tako s toženo stranko sploh ni v nikakršnem pogodbenem razmerju, niti ne deluje v javnem zdravstvenem sistemu in ker si po stališču tožene stranke napačno tolmači določila 23. člena ZZVZZ. Le-ta določa, da je z obveznim zavarovanjem zavarovanim osebam zagotovljeno plačilo zdravstvenih storitev v obsegu, kot izhaja iz 1. do 6. točke 1. odstavka 23. člena tako, da so v celoti krita zgolj tista zdravila s pozitivne liste, potrebna za zdravljenje oseb in stanj iz 4. do 13. alineje te točke ter zdravila in živila za posebne zdravstvene namene s pozitivne in vmesne liste za otroke, učence, dijake, vajence in študente ter osebe z motnjami v telesnem in duševnem razvoju. Bolj pogosto velja, da so skladno s 4. točko 1. odstavka 23. člena ZZVZZ zdravila s pozitivne liste krita do 70 % vrednosti, medtem ko so zdravila in živila za posebne zdravstvene namene z vmesne liste v skladu s 6. točko 1. odstavka 23. člena ZZVZZ krita največ do 50 % vrednosti, razliko pa pokriva prostovoljno zdravstveno zavarovanje. Ker se tožnica sklicuje na ZZVZZ, tožena stranka izpostavlja 80. člen ZZVZZ, ki določa, da za zdravje zavarovane osebe skrbi osebni zdravnik, ki je pooblaščen, da zavarovano osebo napoti na zdravniško komisijo, k specialistu in v bolnišnico ter predpiše na račun ZZZS zdravila na recept in vodi ter zbira zdravstveno dokumentacijo o zavarovani osebi. Ne glede na to, da tožnica ni prejela zahtevanih receptov za osebno rabo zdravnika, pa so ji - enako kot tudi njenim družinskim članom, s citiranimi določili 80. člena ZZVZZ zagotovljene prav vse pravice iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja, medtem ko ZZVZZ receptov za osebno rabo zdravnika niti ne omenja, zatorej ne gre za kakršnokoli pravico iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (OZZ). Kot nevzdržno zato smatra tožbeno trditev, da je domnevna pravica do receptov za osebno rabo zdravnika povezana s statusom zavarovanca. Tudi sicer pa ima tožnica, enako kot vsi zdravniki, možnost predpisovanja belih receptov. Ti se od recepta za osebno rabo zdravnika razlikujejo zgolj po tem, kdo je plačnik. Zato tožnici po prepričanju tožene stranke ni bilo kakorkoli poseženo ne v domnevno pravico do samo zdravljenja kot posebno pravico zdravnikov, ker ji samo zdravljenje še vedno ostaja na voljo, vendar na lastne stroške, tako da si zdravila predpiše z belimi recepti, kakršne tudi sicer predpisuje vsem svojim pacientom. Njen zahtevek se tako po oceni tožene stranke izkaže tudi kot materialno-pravno neutemeljen. Razen tega meni, da ostaja tožba nesklepčna, saj pravic, ki jih zase terja tožnica, področna zakonodaja sploh ne opredeljuje. Prav tako s spornim dopisom, s katerim je zgolj odgovorila tožnici na njen predlog za izdajo receptov za osebno rabo, tožena stranka ni odločala v upravnem postopku in ni izdala upravne odločbe; niti ni odločala o kakršnihkoli pravicah iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, niti o kakšnih drugih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, za kar tožnica tudi ni navedla nobene veljavne materialno-pravne podlage. Razen tega pa tudi ni navedla prav nobenega relevantnega razloga za zatrjevano nezakonitost ali neustavnost novele 210. člena Pravil OZZ. Tožena stranka zaključno v zvezi s pozivom sodišča za predložitev upravnih spisov zadeve pojasnjuje, da je zgolj prošnja tožnice za izdajo osebnih receptov z dne 20. 2. 2019, s prilogama, ter sporni dopis tožene stranke z dne 5. 3. 2019 vsa dokumentacija, ki jo poseduje in jo je skupaj z odgovorom na tožbo tožena stranka tudi priložila kot dokaz v tem postopku. S tem v zvezi še dodaja, da je bil sporni dopis z dne 5. 3. 2019 tožnici odposlan 11. 3. 2019 z navadno poštno pošiljko.

5. V odgovoru na tožničino prvo pripravljalno vlogo tožena stranka v celoti vztraja pri svojih stališčih, dodatno pa še poudarja, da sklicevanje na 23. člen ZZVZZ ni umestno, ker govori o pravicah iz OZZ, recepti za osebno rabo zdravila pa niso pravica iz OZZ, zato tudi test sorazmernosti, na katerega se sklicuje tožnica, ni uporabljiv.

6. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

7. Predmet sodne presoje v konkretnem primeru je uvodoma navedeni akt tožene stranke z dne 5. 3. 2019, ki ga tožnica s tožbo izpodbija kot posamični upravni akt na podlagi določil 2. člena ZUS-1, kar sledi iz tožbenega očitka, da je tožena stranka v zadevi odločila zgolj z dopisom, četudi naj bi morala biti v zadevi izdana upravna odločba.

8. Zakonodajalec je z določilom 1. odstavka 2. člena ZUS-1 določil, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. V 2. odstavku 2. člena ZUS-1 je določil definicijo upravnega akta, in sicer je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Po določbi 2. odstavka 5. člena ZUS-1 se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tudi sklepi, in sicer tisti, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

9. V obravnavanem primeru med strankama ni sporno, da je tožnica kot ... zdravnica zasebnica, ki je zaposlena v gospodarski družbi A. d.o.o, katere družbenica je in nima sklenjene koncesijske pogodbe z ZZZS, kar namreč sama že uvodoma navaja v tožbi.

10. Prav tako med strankama ni sporna tudi normativna vsebina 1. do 3. točke 5. odstavka 210. člena Pravil OZZ, sprejetih na 4. redni seji Skupščine Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije dne 17. 9. 2018, ki jih obe enako citirata v tožbi in odgovoru na tožbo.

11. Sodišče se sicer strinja s tožnico, da je v konkretnem primeru izpodbijani akt z dne 5. 3. 2019 po vsebini in obliki dopis tožene stranke. Vendar v nasprotju s tožnico meni, da gre za akt poslovanja tožene stranke, saj v njem ob citiranih določilih 1. do 3. točke 5. odstavka 210. člena Pravil OZZ tožnici v zvezi z njeno prošnjo pojasnjuje pogoje za dodelitev receptov za osebno rabo izključno zdravniku, ki je zaposlen v okviru mreže javne zdravstvene službe, kar pa zanesljivo ni tožnica, saj je tudi po lastnih navedbah zaposlena v gospodarski družbi A. d.o.o., v kateri je tudi družbenica, torej zasebnica, ki nima koncesije za opravljanje zdravstvenih storitev v okviru mreže javne zdravstvene službe, zato ji Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije zaprošenih receptov na podlagi citiranih Pravil OZZ ni mogel dodeliti.

12. Glede na navedeno vsebino izpodbijanega akta sodišče meni, da gre v konkretnem primeru za akt poslovanja tožene stranke - Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije.

13. Predvsem zato, ker Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije izpodbijanega akta očitno ni izdal v okviru izvrševanja upravne oziroma oblastne funkcije, ampak v spornem dopisu tožnici zgolj povzema normativno vsebino določil 1. do 3. točke 5. odstavka 210. člena Pravil OZZ, ki so bila sprejeta na Skupščini Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije dne 17. 9 2018 in ki očitno tožnice, kot zdravnice zasebnice brez koncesije, niti ne zadevajo. Iz tega razloga v zadevi tudi ne gre za odločitev o kakršnikoli pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice, sicer po svojem statusu zdravnice zasebnice brez koncesije, citirana Pravila OZZ, sprejeta na Skupščini Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, niti ne morejo kakorkoli zavezovati. Ker je izpodbijani akt tožene stranke (ZZZS), ki do tožnice kot zdravnice zasebnice brez koncesije očitno ni v kakršnemkoli oblastnem razmerju, izdan v obliki dopisa in vsebuje odgovor na pisno vlogo tožnice, gre torej zgolj za akt poslovanja tožene stranke, ki ne pomeni oblastnega odločanja v okviru izvrševanja upravne funkcije.

14. Glede na navedeno je sodišče tožbo tožeče stranke na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena v povezavi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1 zavrglo.

15. Razen tega je po mnenju sodišča tožbo z dopolnitvijo potrebno zavreči tudi na podlagi 2. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, ker je bila prepozno vložena, že po izteku 30-dnevnega zakonskega roka za vložitev tožbe v upravnem sporu iz 1. odstavka 28. člena ZUS-1. Tožnica namreč ni nasprotovala in ni izpodbijala navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo, da je bil izpodbijani akt tožnici poslan z redno poštno pošiljko dne 11. 3. 2019, tožba pa je bila vložena šele več kot 60 dni pozneje, in sicer dne 24. 5. 2019, torej prepozno, saj sam tožnica niti v tožbi in tudi ne v dopolnitvi tožbe niti v nadaljnjih dveh pripravljalnih vlogah ne navaja, da bi tožbo vložila pravočasno v 30-dnevnem zakonskem roku, šteto od prejema izpodbijanega akta. Zato je tožbo potrebno zavreči tudi iz razloga po 2. točki 1. odstavka 36. člena ZUS-1, ker je vložena prepozno po izteku predpisanega 30-dnevnega zakonskega roka za vložitev tožbe.

16. Ker je sodišče tožbo zavrglo, v skladu z določbo 4. odstavka 25. člena ZUS-1, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-2, 36/1-4

Pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja (1994) - člen 210

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.