UPRS Sodba II U 355/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-02-23

sofinanciranje iz javnih sredstev - načelo lojalne razlage - financiranje investicij - dvojno financiranje

Izjava o resničnosti navedbe tožnice, da operacija ni vključena v operativni program in ni predmet sofinanciranja iz Kohezijskega sklada, zagotavlja izvedbo zahteve, vsebovane v točki 3.b) 54. člena Uredbe št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999, po kateri lahko prejema projekt v obdobju upravičenosti pomoč skladov v okviru samo enega operativnega programa naenkrat. Namen te določbe je preprečiti t.i. dvojno oziroma večkratno financiranje operacij iz različnih skladov oziroma sredstev evropske kohezijske politike preko sprejetih in potrjenih operativnih programov.

Načelo lojalne (skladne) razlage zahteva, da nacionalno sodišče ob upoštevanju celotnega nacionalnega prava in z uporabo uveljavljenih metod razlage stori vse, kar je v njegovi pristojnosti, da zagotovi polni učinek prava Evropske unije in doseže rešitev v skladu z njegovim namenom.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo št. 4300-718/2010-SVLR-52 z dne 8. 5. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju: ministrstvo) odpravilo sklep Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko št. 4300-55/2009/1174 z dne 11. 8. 2010 (točka 1 izreka) in zavrnilo vlogo Občine A. (v nadaljevanju: tožnica) za sofinanciranje operacije „Sekundarna vodooskrba najbolj ogroženih območij Občine A. – 3. faza“ (točka 2 izreka). Ugotovilo je, da posebni stroški v postopku niso nastali (točka 3 izreka).

2. V obrazložitvi sklepa ministrstvo pojasnjuje, da je bil postopek po uradni dolžnosti obnovljen s sklepom št. 4300-718/2010-13 z dne 16. 5. 2013 z namenom, da se ugotovi, ali glede na nove dokaze vloga tožnice izpolnjuje pogoje, navedene v Javnem pozivu za predložitev vlog za sofinanciranje operacij iz naslova prednostne usmeritve „Regionalni razvojni programi“ razvojne prioritete „Razvoj regij“ Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov 2007-2013 za obdobje 2010-2012 (v nadaljevanju: javni poziv) in v dokumentaciji javnega poziva. Sklep št. 4300-718/2010-SVLR-36 z dne 9. 5. 2016, s katerim je ministrstvo odločilo v obnovljenem postopku, je Upravno sodišče Republike Slovenije s sodbo opr. št. II U 216/2016-14 z dne 7. 11. 2018 odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek.

3. V ponovljenem postopku je strokovna komisija za izvedbo javnega poziva dopolnila dokazni postopek in pridobila dodatno dokumentacijo z namenom, da bi v skladu z napotki sodišča ugotovila, ali je tožnica želela doseči sofinanciranje dela vodovoda po dveh podlagah, in sicer na podlagi javnega razpisa za dodelitev sredstev Evropskega sklada za regionalni razvoj v okviru Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013 (v nadaljevanju: OP RR) oziroma na podlagi neposredne potrditve operacije za dodelitev sredstev Kohezijskega sklada v okviru Operativnega programa okoljske in prometne infrastrukture za obdobje 2007-2013 (v nadaljevanju: OP ROPI). Ugotavljala je, ali je projekt „Sekundarna vodooskrba najbolj ogroženih območij Občine A. – 3. faza“ samostojen in neodvisen projekt, ki ga je mogoče obravnavati ločeno od celovitega projekta „Oskrba s pitno vodo Pomurja – sistem B“ ali pa je zgolj njegov del. Ugotavljala je tudi, ali transportni vodovod prečka naselje Y. ali se tam zgolj začne in ali je predvidena izgradnja sekundarnega vodovoda, in na katerih območjih Občine A. je predvidena. Po pravilih za izvajanje evropske kohezijske politike namreč ni dopustno, da bi se operacija financirala iz dveh operativnih programov, v konkretnem primeru iz OP RR in OP ROPI. To namreč izhaja iz tretjega odstavka 54. člena Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (v nadaljevanju: Uredba št. 1083/2006). Odgovorne osebe prijaviteljev so morale zato v vlogah na javni poziv podati izjavo o resničnosti vseh v vlogi navedenih podatkov in izjavo, da se operacija, ki je predmet vloge za sofinanciranje s sredstvi Evropskega sklada za regionalni razvoj, ne financira iz Kohezijskega sklada, in da ni vključena v OP ROPI. Takšno izjavo je dne 28. 4. 2010 podala tudi odgovorna oseba tožnice. Navedba resničnih podatkov v vlogi je namreč po javnem pozivu predstavljala enega od splošnih pogojev.

4. Ker je priprava projekta „Sekundarna vodooskrba najbolj ogroženih območij Občine A. – 3. faza“ potekala vzporedno oziroma v povezavi z aktivnostmi za pripravo projekta „Oskrba s pitno vodo Pomurja – sistem B“, ki je bil vključen v OP ROPI in sofinanciran s sredstvi Kohezijskega sklada, je strokovna komisija z namenom, da se ugotovi, ali je prišlo do kršitve Uredbe št. 1083/2006, preverila, ali je prijavitelj vlogo za sofinanciranje vložil v okviru obeh operativnih programov, in ali bi bilo mogoče zagotoviti sofinanciranje posameznih delov vodovoda po dveh podlagah, in sicer preko javnega poziva v okviru OP RR in preko neposredne potrditve operacije v okviru OP ROPI.

5. Na podlagi dokumentacije, nastale v zvezi s projektom „Oskrba s pitno vodo Pomurja – sistem B“, je strokovna komisija v ponovljenem postopku ugotovila, da se je tožnica skupaj z drugimi pomurskimi občinami zavezala k izgradnji, obratovanju ter skupnem upravljanju celovitega regionalnega sistema oskrbe Pomurja s pitno vodo, ki zajema tudi dele Občine A. Ugotovila je, da se v dokumentaciji primarno in sekundarno omrežje naselja Y. obravnava kot obstoječe, in da sta predmet sofinanciranja s sredstvi Kohezijskega sklada le transportni vodovod (veja Y. – Z.) in črpališče X., med tem ko je namen operacije „Sekundarna vodooskrba najbolj ogroženih območij Občine A. – 3. faza“ izgradnja sekundarnega vodovodnega omrežja v naselju Y. (primarni ter sekundarni cevovodi in vodohran).

6. Cilj izvedbe skupnega projekta občin iz Pomurja je bila zagotovitev dolgoročne, varne, kakovostne in zanesljive oskrbe prebivalstva s pitno vodo, česar po mnenju ministrstva brez „domnevno“ samostojnega sekundarnega omrežja v naselju Y., ki je fizično povezano s primarnim vodovodnim omrežjem, zgrajenim v okviru celovitega projekta „Oskrba s pito vodo Pomurja – sistem B“, ni mogoče zagotoviti. Zaradi celovitosti vodovodnega sistema v okviru projekta „Oskrba s pitno vodo Pomurja – sistem B“, katerega integralni del je tudi operacija „Sekundarna oskrba najbolj ogroženih območij Občine A. – 3. faza“, bi tožnica po mnenju ministrstva sredstva evropske kohezijske politike lahko pridobila le v okviru enega operativnega programa, in sicer OP ROPI.

7. Kljub temu, da sekundarno vodovodno omrežje na območju naselja Y. ni bilo vključeno v projekt „Oskrba s pitno vodo Pomurja – sistem B“ in v okviru navedenega projekta njegova izgradnja ni bila sofinancirana, se tožnica po mnenju ministrstva na javni poziv ni mogla prijaviti, saj od 1. javnega poziva regionalnih razvojnih programov v letu 2010 s sredstvi Evropskega sklada za regionalni razvoj v okviru OP RR ni bilo več mogoče sofinancirati nobenih delov pomurskega vodovoda, kot je bilo to mogoče v letih od 2007 do 2009, ko je bila gradnja posameznih vodovodov v pomurski statistični regiji zaradi pripravljenosti projektne investicijske dokumentacije ter nedogovorjenega obsega projekta oskrbe s pitno vodo Pomurja lahko sofinancirana tudi iz sredstev Evropskega sklada za regionalni razvoj. Po pripravi projektne dokumentacije in vloge za pridobitev sredstev iz Kohezijskega sklada je bilo na organu upravljanja sklenjeno (in občinam na sejah Sveta Pomurske regije tudi sporočeno), da s 1. javnim pozivom regionalnih razvojnih programov v letu 2010 s sredstvi Evropskega sklada za regionalni razvoj v okviru OP RR ne bo več mogoče sofinancirati nobenih delov pomurskega vodovoda, saj bi bila sicer zaradi kršitve 54. člena Uredbe št. 1083/2006, ki določa, da lahko projekt prejema pomoč v okviru samo enega operativnega programa naenkrat, ogrožena izvedba projekta oskrbe s pitno vodo Pomurja.

8. Če je bila občina vključena v OP ROPI, je lahko sredstva za vodovod (tako transportni kot tudi primarni in sekundarni) črpala le iz sredstev Kohezijskega sklada, ne pa tudi iz drugih virov, npr. iz Evropskega sklada za regionalni razvoj. Ker se je tožnica, ki je bila vključen v OP ROPI, prijavila tudi na javni poziv za sredstva OP RR, je izjava odgovorne osebe tožnice z dne 28. 4. 2010, da navedena operacija ni financirana iz Kohezijskega sklada in ni vključena v OP ROPI za obdobje 2007 do 2013, po ugotovitvi ministrstva neresnična. Ker je bilo v postopku ugotovljeno, da vloga tožnice ne izpolnjuje enega izmed pogojev javnega poziva (to je, da so podatki v vlogi resnični), je ministrstvo sklep Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo št. 4300-55/2009/1174 z dne 11. 8. 2000 odpravilo in vlogo tožnice zavrnilo.

9. Zoper izpodbijani sklep je tožnica vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da zakon pridobivanja novih dokazov v ponovljenem postopku ne dopušča. Opozarja na nasprotja v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, za katerega meni, da ga ni mogoče preizkusiti. Poudarja, da je za odločitev bistveno, da je bilo v ponovljenem postopku ugotovljeno, da primarno in sekundarno omrežje na območju naselja Y. v Občini A. ni bilo vključeno v projekt oskrbe s pitno vodo Pomurja in s tem tudi ne v OP ROPI, ter da se del vodovodnega omrežja v naselju Y. ni financiral iz Kohezijskega sklada. Ker torej v vlogi ni podala neresnične izjave, je izpodbijani sklep nepravilen.

10. Ravnanje toženke, ki od leta 2010 dalje brez utemeljenega razloga in kljub nespremenjenim predpisom ne dopušča več sofinanciranja delov pomurskega vodovoda s sredstvi Evropskega sklada za regionalni razvoj v okviru OP RR, je po njenem mnenju tudi v nasprotju z načelom enakosti iz 22. člena Ustave Republike Slovenije. Pravne podlage za takšno ravnanje ni najti niti v določbah javnega poziva. Zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

11. V odgovoru na tožbo toženka vztraja pri izpodbijani odločitvi in dodatno pojasnjuje, da je z vidika izvajanja evropske kohezijske politike poglavitni razlog za nesofinanciranje sekundarnega vodovoda v naselju Y., ki predstavlja del celovitega vodovodnega omrežja Občine A., 100. člen Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. 12. 2013o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (v nadaljevanju: Uredba št. 1303/2013), ki omogoča podporo le operacijam, ki vključujejo vrsto del, dejavnosti ali storitev, katerih namen je samostojna izvedba nedeljive naloge določene gospodarske ali tehnične narave, ki ima jasno opredeljene cilje. S sredstvi Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada se namreč lahko v okviru operativnega programa praviloma financirajo le operacije, ki so celovite (sekundarno vodovodno omrežje Y. pa ni celovit projekt) in imajo jasno opredeljene specifične cilje, ko je npr. dolgoročna varna in trajanja oskrba prebivalca določenega območja (sekundarno vodovodno omrežje v Y. tega ne zagotavlja). Ker v prvih letih programskega obdobja določbe Uredbe št. 1303/2013 niso bile pravilno upoštevane, je bil na osnovi komunikacije z Evropsko komisijo določen časovni mejnik, ki naj bi omogočil prehod v fazo spoštovanja predpisov. Sodišču zato predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

13. V obravnavani zadevi je med strankama spor o tem, ali je ministrstvo v obnovljenem postopku ravnalo pravilno, ko je z izpodbijanim sklepom odpravilo sklep Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko št. 4300-55/2009/1174 z dne 11. 8. 2010, s katerim je bilo ugodeno vlogi tožnice za sofinanciranje operacije „Sekundarna vodooskrba najbolj ogroženih območij Občine A. - 3. faza“, in vlogo tožnice zavrnilo.

14. Postopek, ki je bil končan s sklepom št. 4300-55/2009/1174 z dne 11. 8. 2010, je ministrstvo s sklepom št. 4300-718/2010-13 z dne 16. 5. 2013 obnovilo po uradni dolžnosti na podlagi 1. in 5. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP)

z namenom, da se upoštevaje nove dokaze ugotovi resničnost izjave tožnice z dne 28. 4. 2010, da se operacija, ki je predmet vloge, ne financira iz Kohezijskega sklada, in da ni vključena v OP ROPI. Podpisana izjava o resničnosti vseh v vlogi navedenih podatkov je bila namreč eden od pogojev za kandidiranje na javnem pozivu (16. alineja 16. točke poglavja 7.1. javnega poziva).

15. Glede na tako opredeljen obseg obnove postopka je za odločitev v obravnavani zadevi pomembno vprašanje resničnosti navedbe tožnice v izjavi z dne 28. 4. 2010, da operacija, s katero je na javnem pozivu kandidirala za sredstva Evropskega sklada za regionalni razvoj, ni vključena v OP ROPI in posledično tudi ni predmet financiranja iz sredstev Kohezijskega sklada.

16. Omenjena izjava zagotavlja izvedbo zahteve, vsebovane v točki 3.b) 54. člena Uredbe št. 1083/2006, po kateri lahko prejema projekt v obdobju upravičenosti pomoč skladov v okviru samo enega operativnega programa naenkrat

. Namen te določbe je preprečiti t.i. dvojno oziroma večkratno financiranje operacij iz različnih skladov oziroma sredstev evropske kohezijske politike preko sprejetih in potrjenih operativnih programov. V primeru, če se ugotovi, da je prišlo do neupravičenega dvojnega financiranja iste operacije, je država članica v skladu z določbami Uredbe št. 1083/2006 dolžna poskrbeti za vračilo vseh že izplačanih sredstev.

17. Načelo lojalne (skladne) razlage zahteva, da nacionalno sodišče ob upoštevanju celotnega nacionalnega prava in z uporabo uveljavljenih metod razlage stori vse, kar je v njegovi pristojnosti, da zagotovi polni učinek prava Evropske unije in doseže rešitev v skladu z njegovim namenom. Upoštevaje namen citirane določbe Uredbe št. 1083/2006, bi bilo izjavo tožnice z dne 28. 4. 2010 mogoče šteti za neresnično le v primeru, če bi bilo na podlagi podatkov, ki so bili zbrani v prejšnjem in v obnovljenem postopku (prvi odstavek 270. člena ZUP), ugotovljeno, da je bila izgradnja sekundarnega vodovodnega omrežja v naselju Y., ki predstavlja predmet operacije „Sekundarna vodooskrba najbolj ogroženih območij Občine A. - 3. faza“, zaradi vključitve v OP ROPI financirana že v okviru projekta „Oskrba s pitno vodo Pomurja – sistem B“ iz sredstev Kohezijskega sklada. Z namenom, da se prepreči dvojno financiranje istega projekta, bi bilo v takšnem primeru treba vlogo, s katero bi vlagatelj želel sredstva na javnem pozivu pridobiti še iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, zavrniti.

18. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, je strokovna komisija v obravnavani zadevi na podlagi dokumentacije, v katero je vpogledala v obnovljenem postopku, ugotovila, da sta bila v okviru operacije „Oskrba s pitno vodo Pomurja – sistem B“ na območju Občine A. predmet sofinanciranja s sredstvi Kohezijskega sklada le transportni vodovod (veja Y. – Z.) in črpališče X.. Ker torej sekundarno vodovodno omrežje na območju naselja Y. ni bilo predmet financiranja iz Kohezijskega sklada v okviru OP ROPI (to med strankama ni sporno), je zaključek ministrstva v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, da je izjava tožnice z dne 28. 4. 2010 neresnična, z vidika pravilne uporabe materialnega prava napačen in v nasprotju z dejstvi, ki so bila ugotovljena v obnovljenem postopku.

19. Glede na obrazloženo za odločitev ni relevantno vprašanje celovitosti projekta „Oskrba s pitno vodo Pomurja – sistem B“ in tudi ne opredelitev pojma t.i. velikih projektov v 39. členu Uredbe št. 1083/2006 oziroma v 100. členu Uredbe št. 1303/2013. Ključna je zgolj ugotovitev, da tožnica za namen izgradnje sekundarnega vodovodnega omrežja s prečrpališčem in vodohranom na območju naselja Y., ki naj bi oskrboval okoli 200 prebivalcev, v okviru projekta „Oskrba s pitno vodo Pomurja – sistem B“ ni uveljavljala in tudi ne prejela sredstev iz Kohezijskega sklada. V predpisih zato ni najti ovire, da tožnica za ta projekt ne bi mogla kandidirati za sredstva Evropskega sklada za regionalni razvoj na podlagi objavljenega javnega poziva, katerega namen je bil zagotoviti financiranje izgradnje, razširitve in obnove manjših vodooskrbnih omrežij oziroma vodovodnih sistemov (točka 3.2.2. javnega poziva), kakršen je tudi ta v Y.

20. Ker tožnica v tožbi ni zahtevala, naj sodišče samo po vsebini odloči o njeni pravici (predlagala je zgolj odpravo izpodbijanega akta), v postopku pa je bilo ugotovljeno, da je izpodbijani akt na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) nezakonit, je sodišče izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Pri odločanju v ponovnem postopku bo ministrstvo dolžno upoštevati mnenje sodišča glede pravilne uporabe prava in sklep Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko št. 4300-55/2009/1174 z dne 11. 8. 2010 na podlagi ugotovitev strokovne komisije, ki potrjujejo zaključek o resničnosti izjave tožnice z dne 28. 4. 2010, pustiti v veljavi.

21. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člen ZUS-1 toženka dolžna tožnici povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Skladno z drugim odstavkom 3. člena tega Pravilnika je tožnica upravičena do povrnitve stroškov postopka v znesku 285,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj z 22 % DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe naložilo v plačilo toženki.

22. Obresti od zneska stroškov postopka je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

23. Ker za odločitev o zadevi pomembna dejstva (to je vprašanje vključenosti operacije v OP ROPI in njeno financiranje iz sredstev Kohezijskega sklada) med strankama niso bila sporna, je sodišče o tožbi odločilo na seji in ni opravilo glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Po 1. točki 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku. Po 5. točki 260. člena ZUP pa je obnova postopka mogoča v primeru, ko je bila izdana za stranko ugodna odločba na podlagi njenih neresničnih navedb.

Operativni programi prejemajo sredstva samo iz enega sklada, če ni drugače določeno (1. točka 34. člena Uredbe 1083/2006).

Države članice so dolžne vzpostaviti nadzorne mehanizme za izplačila sredstev iz posameznih skladov evropske kohezijske politike na podlagi sprejetih in potrjenih operativnih programov z namenom, da ne pride do kršitev prava EU (uvodna izjava 66 in 58. člen Uredbe št. 1083/2006).Seznanitvi z možnimi posledicami zaradi neupravičenega dvojnega financiranja posamezne operacije je bila namenjena tudi pisna izjava, ki so jo vlagatelji morali priložiti vlogi, s katero so kandidirali na javnem pozivu (7. alineja 16. točke poglavja 7.1. javnega poziva).

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 - člen 54

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.