UPRS Sodba II U 264/2019-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-25

KONCESIJE - UPRAVNI POSTOPEK - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST

koncesije - trajanje koncesije - sprememba časa trajanja koncesije - računanje roka

ZZDej-K je začel veljati 17. 12. 2017, in ker gre za materialni in ne procesni rok, se 15-letni rok izteče 16. 12. 2032, ko koncesija preneha veljati. Določilo 100. člena ZUP o računanju rokov se nanaša na procesne roke, ki začnejo teči naslednji dan, medtem ko za materialni (15 letni) rok podelitve pravice, ki izhaja iz materialnega zakona, in sicer četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K velja, da začne teči od uveljavitve ZZDej-K, to je od 17. 12. 2017, kar pomeni, da se le ta izteče, kot je to pravilno določila tožena stranka, dne 16. 12. 2032.

II. Tožeča stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka po uradni dolžnosti v 1. točki izreka odločila, da se odločba o koncesiji št. 014-1/2008-5-0946 z dne 18. 7. 2008, s katero je bila na tožečo stranko prenesena koncesija za opravljanje zdravstvene službe v osnovni zdravstveni dejavnosti na področju zobozdravstvenega varstva odraslih v obsegu 100 % celotnega programa v Občini Slovenska Bistrica, spremeni tako, da se koncesija podeljuje za 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja. V 2. točki izreka je odločila, da koncedent in koncesionar skleneta dodatek h koncesijski pogodbi v roku 120 dni od pravnomočnosti te odločbe, v nasprotnem primeru velja ta odločba, v 3. točki izreka pa je ugotovila, da stroškov postopka ni bilo.

2. Tožeča stranka se je zoper zgoraj navedeno odločbo pritožila, župan Občine Slovenska Bistrica pa je z odločbo št. 014-1/2008 z dne 11. 3. 2019 pritožbo zavrnil.

3. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja. Sklicuje se na navedbe v pritožbenem postopku in navaja, da je tožena stranka z izpodbijano odločitvijo nedopustno ter brez ustrezne obrazložitve posegla v odločbo, s katero je bila tožeči stranki koncesija podeljena za nedoločen čas. Upravni organ je nedopustno posegel v koncesijsko odločbo št. 014-1/2008-5-0946 z dne 18. 7. 2008, ker ni natančno določil, katera točka izreka koncesijske odločbe se spremeni, in katera ostane še naprej v veljavi. Koncedent bi moral spremeniti tudi odločbo št. 40-14-2/2000 z dne 15. 5. 2000, s katero je bila A. A. podeljena koncesija za nedoločen čas. Ta koncesija je bila s prvo odločbo št. 40-14-2/2000 z dne 15. 5. 2000 prenesena na tožečo stranko, zato ni jasno, kateremu subjektu se z napadeno odločbo koncesija za 15 let sploh podeljuje. Izrek izpodbijane odločbe je nejasen in nedoločen, odločba pa neobrazložena ter v nasprotju z šestim odstavkom 213. in 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

4. Nadalje je tožena stranka nepravilno uporabila določbo 100. člena ZUP, ko je nepravilno določila zadnji dan veljavnosti podeljene koncesije, ki bi moral biti 17. 12. 2032 in ne 16. 12. 2032. Tudi ni jasno, h kateri koncesijski pogodbi se bi naj sklenil aneks med koncedentom in koncesionarjem.

5. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej-K) je po stališču tožene stranke neskladen z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju: URS) in pravom Evropske unije. Tožena stranka je z odločitvijo enostransko in brez upoštevanja načela sorazmernosti posegla v že pridobljene pravice tožeče stranke, ne da bi pojasnila obstoj javne koristi in nujnosti posega. Meni, da izpodbijana odločitev ni v javnem interesu, in da predstavlja nepravo retroaktivnost ter pomeni kršitev načela pravne države. Z njo se posega v ustavne pravice do svobode oziroma varstva dela, do zdravstvenega varstva (tako z vidika pacientov kot z vidika izvajalcev zdravstvenih storitev), do proste gospodarske pobude in podjetništva in do nemotenega izvajanja koncesije. Ureditev, vsebovana v ZZDej-K, arbitrarno posega v pristojnosti občin.

6. Koncesionarjem zaradi skrajšanja trajanja koncesijskega razmerja ni omogočena stabilnost in varnost naložbe ter povrnitev vložkov ter normalen tržni donos, kot to določa 71. člen Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju: ZJZP). Zaradi manjših vlaganj koncesionarjev v koncesijsko dejavnost in manjšega števila zaposlitev bodo prizadeti predvsem občani.

7. Zaradi zatrjevane neustavnosti ZZDej-K tožeča stranka sodišču predlaga, da prekine postopek in pred Ustavnim sodiščem RS sproži postopek za oceno ustavnosti 41. člena ZZDej-K. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o stvari, oziroma zadevo vrne organu na prvi stopnji v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe v tožbi in se zavzema za njeno zavrnitev. Navaja, da je ZZDej-K koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, podeljene za nedoločen čas, spremenil v koncesije, podeljene za določen čas 15 let, in da so upravni organi, upoštevaje načelo zakonitosti, vezani na navedeno zakonsko ureditev. Ne strinja se s tožbeno navedbo, da odločba ni obrazložena.

9. V nadaljnji pripravljalni vlogi z dne 6. 6. 2019 tožeča stranka odgovarja na navedbe tožene stranke iz odgovora na tožbo in poudarja, da tožena stranka ni pojasnila, kako in zakaj naj bi bile izpolnjene vse predpostavke po 155. členu URS, ki utemeljujejo poseg v pravnomočno koncesijsko odločbo.

10. V obravnavani zadevi je senat tukajšnjega sodišča v skladu s tretjim odstavkom 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) na seji dne 16. 3. 2022 odločil in izdal sklep, da bo v skladu s 3. alinejo drugega odstavka 13. člena ZUS-1 v predmetnem upravnem sporu odločeno po sodnici posameznici.

11. V obravnavani zadevi je tožena stranka z izpodbijano odločbo tožeči stranki spremenila čas trajanja koncesije za opravljanje zdravstvene službe v osnovni zdravstveni dejavnosti na področju zobozdravstvenega varstva odraslih, in sicer v koncesijo za določen čas 15 let v skladu s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K. Slednji določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije, veljajo določbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu, ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

12. Tožeča stranka v tožbi uveljavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka, češ da izpodbijana odločba naj ne bi bila obrazložena, in da je izrek nejasen in nedoločen, ker organ ni natančno določil, katera točka izreka koncesijske odločbe se spremeni, in katera ostane še naprej v veljavi, zaradi česar ni jasno, kateremu subjektu se z napadeno odločbo koncesija za 15 let sploh podeljuje.

13. Sodišče ugotavlja, da uveljavljana kršitev iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ni podana. Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja, da se tožeči stranki kot koncesionarju, družbi B., d.o.o., spreminja čas podeljene koncesije, ki je bila nanjo prenesena z odločbo št. 014-1/2008-5-0946 z dne 18. 7. 2008. Iz 1. točke te odločbe pa jasno izhaja, da se koncesija za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti s področja zobozdravstvenega varstva odraslih, ki je bila z odločbo št. 40-14-2/2000 z dne 15. 5. 2000 podeljena A. A., dr. dent. med., prenese in podeli družbi B., d.o.o. Pri tem je bilo v 4. točki še odločeno, da odločba o podelitvi koncesije št. 40-14-2/2000 z dne 15. 5. 2000 s to odločbo preneha veljati. Tako ne gre za nejasnost v izreku, kot to zatrjuje tožeča stranka, saj je nedvomno, da se z izpodbijano odločbo zgolj spreminja čas z odločbo št. 014-1/2008-5-0946 z dne 18. 7. 2008 podeljene koncesije tožeči stranki, družbi B., d.o.o. Jasno je tudi, da od 17. 12. 2017 velja prvotno podeljena koncesija, ki je zaradi takratne zakonodaje veljala neomejeno,

za določen čas 15 let, in sicer do 16. 12. 2032.

14. Prav tako ne drži tožbeni očitek, da iz izreka ni jasno, h kateri koncesijski pogodbi naj bi bil sklenjen aneks med koncedentom in koncesionarjem. V točki 2 izreka je določeno, da koncedent in koncesionar skleneta dodatek h koncesijski pogodbi v roku 120 dni od pravnomočnosti te odločbe, v nasprotnem primeru velja ta odločba. Iz navedene določbe je po presoji sodišča jasno in nedvoumno razvidno, da bo dodatek sklenjen k veljavni koncesijski pogodbi, ki sta jo sklenila tožena stranka kot koncedent ter tožeča stranka kot koncesionarka, na katero je bila z odločbo št. 014-1/2008-5-0946 z dne 18. 7. 2008 prenesena koncesija za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti s področja zobozdravstvenega varstva odraslih.

15. Prav tako sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, da je tožena stranka kršila 100. člen ZUP o računanju rokov, v skladu s katerim bi se morala koncesija podeliti za obdobje 15 let, in sicer do vključno 17. 12. 2032. Sodišče pojasnjuje, da je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, in ker gre za materialni in ne procesni rok, kot navaja tožeča stranka, se 15 letni rok izteče 16. 12. 2032, ko koncesija preneha veljati. Določil0 100. člena ZUP o računanju rokov se nanaša na procesne roke, ki začnejo teči naslednji dan, medtem ko za materialni (15 letni) rok podelitve pravice, ki izhaja iz materialnega zakona, in sicer četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K velja, da začne teči od uveljavitve ZZDej-K, to je od 17. 12. 2017, kar pomeni, da se le ta izteče, kot je to pravilno določila tožena stranka, dne 16. 12. 2032.

16. V obravnavani zadevi med strankama ni bilo sporno, da je bilo tožeči stranki z izpodbijano odločbo spremenjeno obdobje trajanja koncesije za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti za področje zobozdravstvenega varstva odraslih v občini Slovenska Bistrica tako, da se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do vključno 16. 12. 2032. Sporna je bila le uporaba materialnega prava, in sicer, ali je tožena stranka svojo odločitev smela opreti na citirani četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki je po zatrjevanjih tožeče stranke v nasprotju z več določbami URS.

17. Upravno sodišče RS je v treh istovrstnih zadevah na podlagi 156. člena URS prekinilo postopke odločanja in s predlogi pred Ustavnim sodiščem RS začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K (oziroma natančneje njegove prve povedi, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas, za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K). Ocenilo je namreč, da ta povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev in je zato v neskladju s 155. členom URS oziroma z 2. členom URS.

18. Ustavno sodišče RS je nato z odločbo št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 v eni od zadev (opr. št. I U 103/2019) odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS. Ugotovilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena URS. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je začel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve odločbe št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021).

19. Ustavno sodišče RS se je v zgoraj navedeni odločbi opredelilo tudi do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena URS, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, to je v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji, ki je izrecno določena v 74. členu URS in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče RS v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve odločbe št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021). Po oceni Ustavnega sodišča RS je ureditev skladna tudi z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb ZJZP in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče je še upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve odločbe št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021).

20. V ostalih dveh zadevah, v katerih je Upravno sodišče RS prav tako sprožilo postopek presoje ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, pa je Ustavno sodišče RS s sklepom št. U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021 zahtevi za oceno ustavnosti zavrglo in obrazložilo, da je v odločbi št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 ugotovilo, da izpodbijana odločba ZZDej-K ni v neskladju z URS. Pri tem je opravilo tudi presojo izpodbijane ureditve z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena URS in ugotovilo, da ureditev iz ZZDej-K ni v neskladju s tem temeljnim načelom. Prav tako je to ureditev že presojalo z vidika vseh očitkov, ki jih je navedel predlagatelj, zato odločitev Ustavnega sodišča RS ni bila potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.

Glede zatrjevane kršitve 2., 155. in 158. člena URS:

21. URS v 2. členu določa, da je Slovenija pravna in socialna država, v 155. člen pa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj, in da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Tožeča stranka je v tožbi zatrjevala kršitev teh pravic iz razloga, ker naj bi zakonodajalec z ureditvijo v četrtem in šestem odstavku

41. člena ZZDej-K posegel v njene že pridobljene pravice s pravnomočno odločbo o podelitvi koncesije.

22. Sodišče ugotavlja, da so glede na gornjo obrazložitev Ustavnega sodišča RS v odločbi št. I U 193/19-14 z dne 6. 5. 2021, neutemeljena tožbena zatrjevanja o kršitvi 155. oziroma 2. člena URS. Ustavno sodišče RS je ugotovilo, da je četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladen s tema dvema členoma URS. V skladu s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) pa so odločbe Ustavnega sodišča RS obvezne, zato Upravno sodišče RS ne more zavzeti drugačnega stališča, saj je odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 za Upravno sodišče RS obvezujoča.

23. Ker je že Ustavno sodišče RS pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje, ki v času izpodbijane odločbe še ni bilo zaključeno in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, tudi ni podana kršitev 158. člena URS, ki določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku določenih z zakonom. Tožničino koncesijsko razmerje namreč v času izdaje izpodbijane odločbe, s katero se je spremenil čas trajanja le-te, še ni bilo končano, pač pa je še trajalo, zato do posega v pravno razmerje, urejeno s pravnomočno odločbo, ni prišlo, kot je to obrazložilo Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021.

24. Tožeča stranka je v pritožbi zoper izpodbijano odločbo pavšalno zatrjevala kršitev ustavne pravice do svobode oz. varstva dela, pri čemer konkretno ni navedla, v čem bi naj ta kršitev bila, zato so njene navedbe v tej smeri nekonkretizirane in zato neutemeljene.

25. Sodišče pa kljub temu v zvezi s tem pojasnjuje naslednje:

26. URS v 49. členu določa, da je zagotovljena svoboda dela, da vsakdo prosto izbira zaposlitev, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto, in da je prisilno delo prepovedano. Sodišče ugotavlja, da določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki spreminja trajanje obdobja koncesije, ne posega v pravico iz 49. člena URS. Zaposlenim pri tožeči stranki, ki je sicer pravna oseba, po izteku koncesije ne preprečuje nadaljnjega opravljanja njihovega poklica. Tožeča stranka je pravna oseba in kot taka ni nosilka osebnostnih pravic, med katere sodi pravica do svobode dela. Pri njej zaposleni oziroma na drug način angažirani zdravniki in medicinsko ter administrativno osebje bodo še vedno lahko svobodno opravljali svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela.

27. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije in se tožeča stranka kot delodajalka ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bodo morali pri njej zaposleni delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Pravice do svobode dela iz 49. člena URS namreč ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost

in še manj delo pri istem delodajalcu. Iz 49. člena URS ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi

, prav tako pa tudi ne opravljanje dela oziroma gospodarske dejavnosti v točno določeni obliki oziroma na točno določen način.

Glede zatrjevane kršitve 51. in 121. člena URS:

28. URS v 51. členu določa, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon, da zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev, in da nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon. V prvem odstavku je pravica do zdravstvenih storitev opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka 51. člena URS opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev in se nanaša predvsem na ekonomsko dostopnost do zdravstvenih storitev.

29. Tožeča stranka kot pravna oseba v tožbi ni navedla, na kakšen način naj bi določba 41. člena ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva kot izvajalca zdravstvenih storitev, zato so tožbene navedbe tudi v tej smeri neutemeljene. Kar se tiče uveljavljane kršitve pravice do zdravstvenega varstva pacientov, pa tožeči stranki za te tožbene navedbe ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njen pravni položaj (2. člen ZUS-1, 3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), niti za poseg v pravni položaj zdravnikov ter drugega medicinskega in administrativnega osebja, zaposlenega pri njej. Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ne more presojati.

30. Kar se tiče navedb tožeče stranke, da bi ji naj bila kršena pravica do nemotenega izvajanja javnega pooblastila, pa sodišče ugotavlja, da tožeči stranki s podeljeno koncesijo ni bilo podeljeno javno pooblastilo, ki ga varuje 121. člen URS.

Navedeno ustavno določilo se nanaša na izvrševanje funkcij državne uprave, ki jih opravljajo samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki, ki dobijo javno pooblastilo že na podlagi zakona. Koncesija pa se ne podeli z zakonom, ampak s koncesijsko odločbo (prvi odstavek 44.e člena ZZDej), ob predhodni izvedbi javnega razpisa, ki temelji na koncesijskem aktu (44.a člen ZZDej). V slednjem pa mora biti v skladu s 44.a členom utemeljen tudi razlog podeljevanja koncesij, ki ga mora opredeliti koncedent (v obravnavani zadevi občina).

Koncesija je torej pooblastilo za opravljanje dejavnosti, ki se podeli z upravno odločbo, ne pa z zakonom določeno pooblastilo za opravljanje funkcije državne uprave, zato so tožbena zatrjevanja v tej smeri prav tako neutemeljena.

31. Tožeča stranka je v pritožbi zoper izpodbijano odločbo navedla, da so zobozdravniki s prej podeljenimi koncesijami imeli stabilni dolgoročni obseg dela in s tem povezan prihodek, mnogi med njimi pa so izdatno vlagali v opremo in nepremičnine, namenjene za izvajanje koncesijske dejavnosti, prav tako so vsa leta vlagali v dodatno opremo, kader in izobraževanje. Tožeča stranka s tem smiselno zatrjuje, da je s spremembo zakonodaje prišlo do posega v ustavno pravico do lastnine iz 33. člena URS.

32. Po presoji sodišča seveda ni mogoče izključiti možnosti, da v nekaterih primerih, ko koncesija ne bo podaljšana (kar je torej bodoč in negotov dogodek, ki ga ni mogoče posploševati in predpostavljati, da bo nastopil v vsakem primeru), ob prenehanju koncesijskega razmerja v dejavnost vložena sredstva s prejetim zaslužkom pa ne bodo (v celoti) povrnjena. V zvezi s tem 44.f člena ZZDej določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe.

V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo.

33. Kar se tiče že obstoječih koncesijskih razmerij, pri katerih koncesionarji do prenehanja koncesijskega razmerja z zaslužkom ne bi povrnili vloženih sredstev, je treba (v primerih, ko po koncesijski pogodbi koncedent pogodbe ni smel odpovedati z odpovednim rokom

) upoštevati tudi, da lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen URS, ni neomejena. Posameznik je pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj dolžan upoštevati interese drugih članov skupnosti. Iz tega spoznanja o t.i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena URS, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.

34. Vsak oblastni ukrep (ki neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, še nujno ne pomeni posega v človekovo pravico iz 33. člena URS, katerega dopustnost se presoja po strogem testu sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena in 2. člen URS). Lahko pomeni le urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine z namenom zagotavljanja njene gospodarske, socialne ali ekološke funkcije, ki ni podvrženo ustavnosodni presoji po strogem testu sorazmernosti. Kje je meja pooblastila iz 67. člena URS, je odvisno od narave stvari, ki je predmet lastnine oziroma premoženjskega upravičenja. Ustavno sodišče RS je v št. odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe, opravljanje zdravstvene dejavnosti v obliki zavodov, kar je ustavno dopusten cilj. Naslednji stvaren razlog, ki opravičuje spremenjeno ureditev, je preprečitev zapiranja trga in omejevanje konkurence, kar je že samo po sebi ustavna kategorija. Glede na tako pomembne cilje izpodbijane ureditve, po presoji sodišča z načinom izvrševanja koncesijskega razmerja, kot je določeno v sporni določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K (čas trajanja koncesijskega razmerja za obdobje 15 let), ta meja ni presežena, kar pomeni, da zakon na ustavno dopusten način ureja uživanje lastnine oziroma v tem primeru premoženjskega upravičenja.

35. Po obrazloženem sodišče ugotavlja, da ZZDej-K v delu, v katerem je omejil čas trajanja koncesij na 15 let ni posegel v lastninsko pravico tožeče stranke, zato ne gre za kršitev 33. člena URS.

36. 74. člen URS določa, da je gospodarska pobuda svobodna, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo, ter da so prepovedana dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco. Tožeča stranka uveljavlja kršitev te določbe URS, češ da sprememba ureditve trajanja koncesije posega v pravico do svobodne gospodarske pobude in podjetništva.

37. Nujna predpostavka za presojo, ali je poseženo v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena URS je, ali sploh gre za opravljanje (svobodne) gospodarske dejavnosti, ki se mora poleg tega opravljati pridobitno. Kot je poudarilo Ustavno sodišče RS v zadevi št. U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018, ko je presojalo ustavnoskladnost druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej, koncesijska zdravstvena dejavnost po svoji naravi ni taka, da bi jo lahko izključili iz ustavnega jamstva podjetniške svobode iz 74. člena URS, saj ustavno zajamčena ekonomska svoboda pri opravljanju gospodarskih dejavnosti nasprotuje zakonski ureditvi, ki zasebnim koncesionarjem omejuje pravico prostega razpolaganja s presežkom prihodkov nad odhodki iz koncesionirane dejavnosti.

38. Sicer je javna zdravstvena služba z vidika nacionalnega prava še vedno negospodarska javna služba s pomenom, ki ga ima ta institut v slovenskem pravu (3. člen ZZDej),

vendar, kot je obrazloženo, je dejavnost javne zdravstvene službe v okviru podeljenih koncesij pravnim osebam in zasebnikom skladno z razlago ustavnega sodišča treba šteti za „gospodarsko dejavnost“. Iz tega razloga je z vidika varovanja ustavnega položaja zasebnikov, ki jim je koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti podeljena, njihovo dejavnost tudi treba šteti za dejavnost storitev po določbah Zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah (v nadaljevanju ZNKP). ZZDej namreč v četrtem odstavku 42. člena glede zdravstvenih koncesij odkazuje na subsidiarno uporabo zakona, ki ureja podeljevanje koncesij, kar pa je smiselno samo, če imajo koncesije po ZZDej pravno lastnost koncesije storitev.

39. Po obrazloženem sodišče zaključuje, da kljub zakonski opredelitvi, da so zdravstvene storitve negospodarske storitve splošnega pomena, ki jih opravljajo izvajalci zdravstvene dejavnosti v okviru mreže javne zdravstvene službe (3. in 4. člen ZZDej), med katere v skladu z 41. členom ZZDej spadajo tudi koncesionarji, slednjih kot samostojnih subjektov na trgu ni mogoče izključiti iz pravic, ki jih daje 74. člen URS.

40. Sodišče je zato v nadaljevanju presojalo še utemeljenost navedb tožeče stranke o tem, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K posega v 74. člen URS. Ob tem je moralo upoštevati, da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost (U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, tč. 5 obrazložitve).

41. Omejitve svobodne gospodarske pobude so dopustne že po URS, saj lahko zakonodajalec na podlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena pravico omeji, če to zahteva javna korist. Tudi v tem primeru ga veže načelo sorazmernosti, test pa obsega le sorazmernost v ožjem smislu, saj URS sama določa, kdaj je poseg dopusten, to je, ko gre za varstvo javne koristi.

V tem primeru je javna korist varstvo zdravja in življenja ljudi. To izhaja tudi iz predloga ZZDej-K, v katerem je zakonodajalec med cilji, načeli in poglavitnimi rešitvami predloga zakona navedel, da je zagotavljanje dobre in vsem dostopne zdravstvene dejavnosti eden izmed najpomembnejših javnih interesov države. Javni interes se zasleduje skozi celotno spremembo navedenega zakona, tudi preko podeljevanja koncesij na transparenten način, saj se koncesija podeli preko javnega razpisa, če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti zdravstvenih storitev. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi.

42. Ustavno sodišče RS je v odločbah št. U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 in št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da je imel zakonodajalec za sprejetje zakonske spremembe (prvi odstavek 43. člena ZZDej in četrti odstavek 41. člena ZZDej-K) stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, ki se kaže pri izvajanju izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče RS prepoznalo kot ustavno dopusten razlog. Prav tako je v odločbi št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da ustavno varstvo konkurence ne pomeni, da mora biti udeležencu na trgu položaj na trgu trajno zagotovljen.

43. Tožbene navedbe o tem, da v obravnavanem koncesijskem razmerju ni zaznati javnega interesa, in da gre v tem primeru za enostranski poseg v pridobljene pravice iz koncesijskega razmerja, brez upoštevanja načela sorazmernosti, so zato neutemeljene.

44. Ustavno sodišče RS je sicer v odločbi št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 še navedlo, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Vendar to ne pomeni, da je kršen 74. URS. Drugi odstavek 43. člena ZZDej določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Koncedent torej o podaljšanju ne odloči na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. Ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod (da je to primarna oblika, pa je po presoji Ustavnega sodišča RS cilj, ki je v skladu z Ustavo), bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent, v tem primeru Občina Slovenska Bistrica.

45. Konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji je torej vzpostavljena v tem smislu, da koncesije ne bodo več potrebne, če bodo javni zavodi v prihodnje pri izvajanju zdravstvene dejavnosti tako uspešni, da le-te ne bodo več potrebne. Vendar tega ni mogoče razumeti na način, da sta javni zdravstveni zavod in koncesionar konkurenta, ki bi ju ščitila pravica iz 74. člena URS oziroma Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1). Po 74. členu URS varstvo konkurence ne pomeni varstva tržnega položaja gospodarskega subjekta na trgu, temveč svoboden trg, kjer subjekti prosto vstopajo in izstopajo na trg, in kjer morebitne omejitve zadevajo ob enakih pogojih vse udeležence, kjer subjekti sami oblikujejo tržna razmerja, svobodno izbirajo in uporabljajo sredstva za izboljšanje tržnega položaja, in kjer so hkrati prepovedana nepoštena in omejevalna dejanja pri oblikovanju tržnih razmerij.

Za takšen položaj koncesionarja na trgu nasproti javnemu zdravstvenemu zavodu pa v obravnavani zadevi ne gre.

46. Javni zdravstveni zavod tudi ne more biti konkurent koncesionarju v smislu določb ZPOmK-1), saj niti ni podjetje v smislu določbe prvega odstavka 4. člena ZPOmK-1. Javni zavod bo namreč v skladu z ZZDej javno zdravstveno službo zmeraj opravljal, medtem ko jo bo koncesionar samo, če je javni zdravstveni zavod ne bo zmogel (drugi odstavek 42. člena ZZDej). O tem pa ne bo odločal javni zavod, pač pa država ali lokalna skupnost (koncedent). Z novelo ZZDej-K, in sicer z njenim 15. členom, ki je spremenil 42. člen ZZDej, je država vzpostavila sistem, v katerem so koncesije podrejena oblika opravljanja javne službe in se podelijo, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev.

47. Tako tudi kršitev 74. člena URS v obravnavani zadevi ni podana.

Glede predloga tožeče stranke za prekinitev postopka:

48. Sodišče ni dolžno slediti vsakemu predlogu stranke za vložitev zahteve za presojo ustavnosti in postopka prekiniti, pač pa se je dolžno opredeliti do nosilnih pravnih naziranj stranke, če so dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena. Ker so bile vložene tri zahteve za oceno ustavnosti v pravno in dejansko istovrstnih zadevah, ki se vodijo pri Upravnem sodišču RS, iz procesnega vidika ni bilo potrebe po vložitvi zahteve tudi v tem sodnem postopku. Sodišče je v obravnavni zadevi počakalo do odločitve Ustavnega sodišča RS v zadevi št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 v zadevi Upravnega sodišča RS opr. št. I U 103/2019, to odločitev Ustavnega sodišča RS pa je upoštevalo pri odločitvi v obravnavani zadevi, saj prepričljivih ustavnopravnih argumentov zoper to stališče ni našlo. V skladu s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS) so namreč odločbe Ustavnega sodišča RS obvezne. Ustavno sodišče RS pa je že večkrat zavzelo stališče, da ima zavezujoče učinke tudi razlaga ustavne določbe, in da njegova ustavnosodna razlaga ne zavezuje le zakonodajalca temveč tudi sodišča, zato so le-ta pri svojih postopkih in odločitvah dolžna ves čas upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema Ustavno sodišče RS ter morajo v primeru, če se z njimi ne strinjajo, to prepričljivo utemeljiti z ustavnopravnimi argumenti, kar je sodišče v obravnavani zadevi v tej sodbi tudi storilo.

49. Po obrazloženem, in ker sodišče tudi ni ugotovilo nobene po uradni dolžnosti upoštevne kršitve določb drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, ob tem ko je tožena stranka pravilno uporabila materialno pravo, postopek pred izdajo odločbe pa je bil pravilen in zakonit, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

50. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pred novelo ZZDej-K je ZZDej časa trajanja koncesije ni določal, zato je veljala neomejeno.

Šesti odstavek 41. člena ZZDej-K določa: Koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za določen čas in se čas njihove veljavnosti izteče po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona, se spremenijo v koncesije za določen čas, podeljene za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih od uveljavitve tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe odločbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja lahko podaljša obdobje podelitve koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

Tako odločba USRS U-I-255/01, tč. 5 obrazložitve.

Tako odločba USRS U-I-300/90, Up-1466/09, tč. 6 obrazložitve.

Tako odločba USRS U-I-84/15, tč. 22 obrazložitve.

Blaž Ivanc v Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta Ljubljana 2019 , komentar k 51. členu, str. 456.

121. člen URS določa, da naloge uprave opravljajo neposredno ministrstva, in da lahko z zakonom samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave.

V skladu s 44. členom ZZDej koncesijo za opravljanje javne zdravstvene službe na primarni ravni zdravstvene dejavnosti podeli občina s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje, koncesijo za opravljanje javne službe na sekundarni ravni zdravstvene dejavnosti pa podeli ministrstvo, pristojno za zdravje.

Prvi odstavek 44.f člena ZZDej določa, kaj morata koncendent in koncesionar minimalno urediti s koncesijsko pogodbo, med drugim v skladu z 10. alinejo prvega odstavka tudi pravice in obveznosti koncendenta in koncesionarja v času trajanja in po poteku koncesijske pogodbe.

Po 43. členu ZZDej, veljavnim pred ZZDej-K, so se namreč v pogodbi o koncesiji določili predvsem: - vrsta zdravstvene dejavnosti, - obseg izvajanja javne službe, - začetek izvajanja koncesije, - rok za odpoved koncesije, sredstva, ki jih za opravljanje javne službe zagotavlja koncedent, pri čemer zakon ne določa, da s pogodbo ni mogoče določiti, da je koncedent ne more odpovedati.

Tako odločbe USRS U-I-51/95 (5. in 6. točka obrazložitve) in U-151/15 (18. točka obrazložitve, U-I-91/15 (37. točka obrazložitve).

Drugi stavek drugega odstavka 3. člena ZZDej določa, da zdravstvene storitve opravljajo kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti.

Tako Boštjan Zuljan: Novosti zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah ter pravne negotovosti pri podeljevanju koncesij za izvajanje lekarniške in zdravstvene dejavnosti, Javna uprava, št. 2019/3-4, stran 64.

Renata Zagradišnik v Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta Ljubljana 2019, komentar k 74. členu, str. 592.

Tako predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EVA 2015-2711-0033), stran 15 in 16.

Tako odločba USRS U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007, tč. 19 obrazložitve.

Tako sklep USRS Up-545/11, Up 544/11 z dne 7. 6. 2012, tč. 11 obrazložitve.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (2017) - ZZDej-K  - člen 41, 41/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 100

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba IV U 37/2019-23, enako tudi , , , , , , ,