UPRS Sklep III U 29/2022-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-02-24

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

osnovna šola - redno šolanje - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - oblastno ravnanje - upravni spor - varstvo ustavnih pravic - poseg v človekove pravice - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - subsidiarni upravni spor - zavrženje tožbe

Sodišče meni, da delovanje tožene stranke v obravnavani zadevi niti z vidika splošne opredelitve njenih nalog, ki so podrejene ciljem izobraževanja, niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru ne ustreza značilnostim oblastvenega delovanja. Njeno (sporno) dejanje je bilo namreč neformalizirano, usmerjeno v opozorilo glede spoštovanja zapovedi testiranja.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Mladoletni tožniki (v nadaljevanju tožniki) so pri tukajšnjem sodišču vložili tožbo, s katero izpodbijajo Obvestila, ki jih je vsakemu od njih dne 20. 1. 2022 izdala tožena stranka (za vsakega od tožnikov s svojo številko, ki jih navajajo) in iz katerih izhaja, da tožnikom ni dovoljeno izobraževanje v prostorih tožene stranke ter jim je odrejeno izobraževanje na daljavo, tako da so tožniki zaradi tega ostali doma, brez možnosti pridobivanja izobrazbe pod enakimi pogoji, kot velja na druge učence tožene stranke, ki se šolajo v njenih prostorih. Predlagajo, naj se ta Obvestila odpravijo, tožena stranka pa naj jim povrne stroške postopka.

2. Tožniki obenem predlagajo, naj sodišče v zadevi izda začasno odredbo, s katero naj do pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu odloži izvršitev Obvestil tožene stranke, ki jih izpodbijajo in začasno uredi stanje tako, da mora tožena stranka tožnikom od izdaje začasne odredbe zagotavljati pravico do izobraževanja v njenih prostorih in jim ne sme brez zakonske podlage odrejati izobraževanja na daljavo.

3. Tožniki so učenci različnih razredov osnovne šole, pri čemer tožena stranka kot javni zavod izvaja javna pooblastila na podlagi Zakona o osnovnih šolah (v nadaljevanju ZOsn). Tožniki, ki imajo na podlagi določbe 50. člena ZOsn pravico, da obiskujejo pouk in da se udeležujejo drugih dejavnosti, ki jih organizira šola, se niso odločili za izobraževanje na domu v smislu 88. člena tega zakona. Kljub temu pa jim ni omogočeno, da bi lahko na šoli uresničevali upravičenje iz 50. člena ZOsn, saj jima je tožena stranka dne 20.1. 2022 izdala posamične akte, to je Obvestila, s katerimi jim odredila, da zanje velja prepoved zbiranja v prostorih tožene stranke ter izrecno določila, da se morajo do nadaljnjega izobraževati na daljavo, torej, da morajo biti doma. Obvestilo smiselno pomeni, da jim je prepovedano vstopiti v osnovno šolo in se v njej izobraževati, odrejeno pa jim je šolanje na daljavo, za kar ni zakonske podlage. Obvestilo brez zakonske podlage posega v njihove ustavne pravice. Primarno jim je poseženo v njihovo pravico do pridobitve ustrezne izobrazbe iz 57. člena Ustave RS. Tožnikom grozi, da bodo neocenjeni, s tem pa se posega v njihovo ustavno pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave RS, saj je pravica do proste izbire zaposlitve neločljivo povezana s pravico do pridobitve ustrezne izobrazbe. Obvestilo posega tudi v pravico tožnikov do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena in v pravico do socialne varnosti iz 50. člena, vse Ustave RS, nadalje pa še v pravico do pravne države iz 2. člena Ustave RS. Zaradi neenake obravnave tožnikov glede na ostale učence tožene stranke, ki jim ni odrejeno šolanje na daljavo, je kršena tudi pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS, saj Obvestilo ustvarja razlikovanje na podlagi osebnih okoliščin, ki zadeva komponento človekovega zdravja, kar smiselno predstavlja samotestiranje, kršena pa jim je tudi pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

4. Tožniki so na podlagi Obvestil doma in se jim aktivno prepoveduje osnovnošolsko udejstvovanje brez zakonske podlage, s sklicevanjem zgolj na vladne podzakonske akte. Podlaga za omejevanje njihovih ustavnih pravic je zahteva tožene stranke, da morajo tožniki toženi stranki predložiti soglasje staršev, da dovoljujejo samotestiranje na koronavirusno bolezen COVID-19. Za tožnike so torej sporna Obvestila, iz katerih izhaja, da morajo predložiti podpisano soglasje k izvajanju testiranja s testi HAG za samotestiranje (v nadaljevanju tudi soglasje) na podlagi tretjega odstavka 8. člena Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21, 177/21, 185/21, 190/21, 197/21, v nadaljevanju Odlok). Po teh Obvestilih morajo biti tožniki doma, saj jim je prepovedano šolanje v prostorih tožene stranke.

5. Tožniki pojasnjujejo, da se je vse začelo s tem, ko je Vlada RS sprejela Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe o izvajanju presejalnih programov za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 139/21) in Odlok o določitvi začasnih pogojev za izvajanje dejavnosti v vzgoji in izobraževanju ter visokem šolstvu. Slednji je stopil v veljavo dne 29. 8. 2021 in določil, da se osebe, ki ne izpolnjujejo pogoja prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja, testirajo s hitrim antigenskim testom v prostorih vzgojno - izobraževalnega zavoda, v katerem opravljajo svojo dejavnost, oziroma v prostorih, ki jih določi predstojnik tega zavoda. Vlada je nato sprejela še Odlok, ki velja od 8. 11. 2021, in je določil, da se za učence osnovne šole in dijake obvezno izvajajo testiranja s testi HAG za samotestiranje za izvajanje vzgojno - izobraževalnega programa. Na tej podlagi se morajo učenci v osnovni šoli trikrat tedensko testirati pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj. Na podlagi Odloka je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport dne 12. 11. 2021 izdalo Okrožnico, s katero so obvestili ravnatelje o spremembi samotestiranja učencev, ki je postalo obvezno z dnem 17. 11. 2021, tožena stranka pa je po sprejetju vseh opisanih aktov od tožnikov zahtevala, da predložijo soglasje zakonitih zastopnikov za samotestiranje, brez zakonske podlage za tovrstno omejevanje možnosti do učinkovitega izobraževanja. Tožniki menijo, da podzakonski akti ne smejo poseči v njihove ustavne pravice in ne morejo biti podlaga, da se jim omejuje dostop do osnovnošolske izobrazbe pod enakimi pogoji kot drugim državljanom Republike Slovenije.

6. Po 54. členu Ustave RS imajo starši pravico in dolžnost vzdrževati, izobraževati in vzgajati svoje otroke. Izobraževanje je po 57. členu Ustave RS svobodno. Osnovnošolsko izobraževanje je obveznost, financira pa ga država. Pravica tožnikov torej je, da obiskujejo pouk pri toženi stranki, ki je del obveznega osnovnošolskega izobraževanja. Gre za ustavno pravico, ki je ena od človekovih pravic oziroma temeljih svoboščin, ki se uresničujejo neposredno na podlagi ustave in v katero ni dopustno posegati s podzakonskimi akti ali celo posamičnimi akti oziroma dejanji nosilca javnega pooblastila.

7. Tožena stranka je po izdaji navedenih podzakonskih aktov dne 22. 1. 2022 izdala tožnikom Obvestila kot pisne posamične akte. Gre za odredbe tožnikom, s katerimi jim je fizično preprečen vstop v šolo in so napoteni na šolanje od doma. Tožena stranka je torej odločila, da morajo biti tožniki doma in se ne smejo šolati v okviru šole, kot razlog za tako odločitev pa v Obvestilu namiguje na to, da tožniki niso predložili soglasja staršev, da bi ti dovoljevali samotestiranje s hitrimi antigenskimi testi v prostorih vzgojno - izobraževalnega zavoda. Tako Obvestilo tožene stranke je posamični akt nosilca javnega pooblastila oziroma dejanje nosilca javnega pooblastila, ki je lahko predmet upravnega spora. Delovanje tožene stranke je z vidika splošne opredelitve njenih nalog po ZOsn, kot tudi z vidika ravnanja v konkretnem primeru, ustrezno značilnostim oblastvenega delovanja. Sporno dejanje je namreč usmerjeno v to, da se onemogoči izvajanje 50. člena ZOsn, dodatno pa tožnikom omejuje ustavno pravico do svobodnega izobraževanja brez zakonske podlage, zgolj s sklicevanjem na podzakonski akt. Že navedeno zadošča za sklep, da je tožena stranka tožnikom naložila javnopravne obveznosti, kar je mogoče pred sodiščem presojati v smislu ustavnosti in zakonitosti ukrepa. Tožena stranka tožnikom ne predaja le sporočila o obstoju podzakonskih aktov in njihovi vsebini, pač pa jim prepoveduje zbiranje v šoli, odreja šolanje na daljavo, za kar pa ni poskrbljeno in se ne izvaja, pač pa so tožniki prepuščeni sami sebi ter znanju staršev. Tožnikom tudi grozi, da ne bodo ocenjeni, šolanje na daljavo pa ostaja brez resnega pedagoškega procesa in je bolj kot ne kazen za nepokorščino v smislu nepredložitve soglasij za samotestiranje.

8. Tožniki navajajo, da sodišče v skladu z drugim odstavkom 157. člena Ustave RS in v skladu z določbo 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Da gre v obravnavanem primeru za posamični akt, izhaja iz dejstva, da je bilo Obvestilo tožnikom vročeno in jim je bilo neposredno odrejeno, da ne smejo obiskovati pouka. Predmetna tožba izpolnjuje vse procesne predpostavke za njeno obravnavo in je nujna, da se zaščiti ustavna in zakonska pravica tožnikov. Tožniki menijo, da je izpodbijani akt, oziroma dejanje nosilca javnega pooblastila, protiustavno in nezakonito. Tožbo vlagajo zaradi kršitve Ustave RS in ZOsn, in sicer na podlagi 3. točke (pravilno 1. točke, opomba sodišča) prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

9. Tožniki skupaj s tožbo vlagajo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, in sicer sodišču predlagajo, da do pravnomočne sodne odločbe odloži izvrševanje Obvestil, s katerimi tožnikom ni dovoljeno izobraževanje v prostorih tožene stranke in jim je odrejeno izobraževanje na daljavo, pri čemer so tožniki zaradi navedenih aktov brez možnosti izobrazbe pod enakimi pogoji kot to velja za druge učence tožene stranke, ki se šolajo v njenih prostorih; in da začasno uredi stanje tako, da toženi stranki naloži, da mora do pravnomočnosti sodne odločbe v tej zadevi tožnikom zagotavljati pravico do izobraževanja v njenih prostorih ter jim brez zakonske podlage ne sme odrejati izobraževanja na daljavo.

10. Tožniki se sklicujejo na drugi in tretji odstavek 32. člena ZUS-1 in pojasnjujejo, da jim v predmetni zadevi že nastaja škoda, ki je praktično nepopravljiva oziroma vsaj težko popravljiva. Tožniki se ne morejo šolati pri toženi stranki in jim grozi, da bodo celo neocenjeni, saj ni jasno, kako bo z njihovim ocenjevanjem. Zaradi odsotnosti od pouka, ki bi lahko trajalo tudi do konca šolskega leta, izgubljajo možnost pridobivanja znanja od učiteljev, s čimer jim grozi, da bodo izgubili šolsko leto, dodatno pa izgubljajo tudi stik z vrstniki in vse socialne veščine, ki so povezane z izvajanjem pouka in šolskim udejstvovanjem. Njihova motivacija za šolanje ni primerljiva z motivacijo, ko se šolajo v skupini ob pomoči učiteljev, kar negativno vpliva na tožnike tako z vidika njihovega počutja kot tudi z vidika možnosti za učenje. Če bi zaključili, da odsotnost od pouka ne predstavlja verjetnosti nastanka težko popravljive škode, bi pristali za zaključek, da delo učiteljev v osnovnih šolah ne predstavlja nobene dodane vrednosti za posameznega otroka in je nepotreben davkoplačevalski strošek. Pomen osnovnošolskega izobraževanja je presodil že zakonodajalec, ki je določil, da je to obvezno. Opisano škodo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Nastajajočo škodo je treba presojati tudi v smislu možnosti pridobitve izobrazbe pod enakimi pogoji kot veljajo za druge državljane in glede na 10. člen ZOsn tudi za vse ostale otroke, ki niso državljani. Tožnike pa se od ostalih razlikuje brez zakonske podlage in na podlagi samovoljnih Obvestil tožene stranke, ki deluje po nezakonitih in neustavnih usmeritvah ministrstva. Podana je neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti, saj tožnikom škoda nastaja zaradi ravnanja tožene stranke, ki jim onemogoča šolanje.

11. Tožena stranka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe navaja, da v konkretnem primeru niso izpolnjene procesne predpostavke za postopek upravnega spora, določene v ZUS-1 in da mora zato sodišče tožbo, posledično pa tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, zavreči. Tožniki tožbo utemeljujejo na 4. členu ZUS-1, ki predstavlja zakonsko realizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave RS in ki zagotavlja sodno varstvo posameznikom in pravnim osebam v primerih, ko uveljavljajo poseg v svoje človekove pravice in temeljne svoboščine zaradi nezakonitih posamičnih aktov in dejanj državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, če za zadevo ni predvideno drugo sodno varstvo. Upravni spor je koncipiran kot spor med posameznikom ter oblastvenim organom v zadevah javnopravnega posamičnega odločanja. Gre torej za odločanje v zvezi s posamičnimi, to je konkretnimi akti, s katerimi je odločeno o konkretnih pravicah in obveznostih strank v postopku. Tožniki se posredno sklicujejo na tretji odstavek 8. člena Odloka, četudi vsebino tega splošnega akta v nadaljevanju prenesejo v domnevno pisno odredbo šole. V konkretnem primeru pa ni mogoče govoriti o "pisni odredbi" šole kot o obliki posamičnega odločanja tožene stranke, saj je tožena stranka zavezanka po veljavnih predpisih, in sicer Odloku in Sklepu o izvajanju vzgojno - izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21, v nadaljevanju Sklep), ki pa nista posamična akta, pač pa podzakonska predpisa, v katerih so vsebovane splošne in abstraktne norme, ki na načelni ravni urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov. V zvezi s tem se tožena stranka sklicuje na odločitev Ustavnega sodišča RS, št. U-I-445/2020. Glede na vse navedeno zato po mnenju tožene stranke procesne predpostavke za vodenje upravnega spora niti po 4. členu ZUS-1 niso izpolnjene, zgolj iz previdnosti pa še navaja, da tudi niso izpolnjeni pogoji za vodenje upravnega spora po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 in zato sodišču predlaga, naj tožbo zavrže, posledično pa zavrže tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Sklicuje se na odločitve sodišča v podobnih zadevah kot je obravnavana (III U 248/2021 in III U 224/2021).

12. Podrejeno tožena stranka sodišču predlaga, naj zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne, ker ne izpolnjuje pogojev iz 32. člena ZUS-1. Tožniki bi morali že ob vložitvi zahteve za izdajo začasne odredbe izkazati verjetnost nastanka težko popravljive škode, vendar pa tega, razen neutemeljenega in pavšalnega nasprotovanja glede izvajanja ukrepov za preprečevanje širjenja COVID-19, ki jih določa predpis in ne tožena stranka, niso z ničemer izkazali. Tožena stranka meni, da je poleg tega treba presojati obstoj domnevno težko popravljive škode, ki jo zatrjujejo tožniki, v razmerju do javne koristi, ki se kaže predvsem v pravici do zdravega in varnega okolja preostalih učencev in zaposlenih na isti šoli. Tožniki od sodišča zahtevajo, da v razmerju do njih zadrži izvajanje Odloka in jim kot edinim na šoli omogoči, da obiskujejo pouk brez izpolnjenega pogoja PCT, kar pa lahko skladno z določbo 161. člena Ustave RS stori le Ustavno sodišče. Obvestila, ki jih je tožena stranka poslala tožnikom, so zgolj sporočila o tem, kaj določata Odlok in Sklep za učence katerih starši ne soglašajo s samotestiranjem v šoli. Obvestilo ni pravni akt in ni odredba, pač pa je le pojasnilo o vsebini predpisa in ga zato ni mogoče šteti za akt nosilca javnega pooblastila, tožena stranka pa ga je tožnikom posredovala na podlagi 17. člena Uredbe o upravnem poslovanju. Gre za odgovor na dopis staršev tožnikov, s katerim jim je skušala tožena stranka obrazložiti vsebino veljavnega Odloka in jim pojasniti, da je zavezana k izpolnjevanju predpisanih ukrepov.

13. Tožena stranka še poudarja, da bi morebitno zadržanje izvajanja veljavnega odloka za tožnike na šoli vzpostavilo nevzdržno situacijo, ko bi tožniki lahko obiskovali pouk brez izpolnjenih pogojev PCT, medtem ko bi večina učencev in zaposlenih še vedno redno izvajala 3x tedensko samotestiranje, zato da zaščitijo sebe in ostale. Vrednoti življenja in zdravja sta na vrhu hierarhije vrednot, kar je pojasnilo tudi Ustavno sodišče RS ob presojanju 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB). Varuh človekovih pravic je sprejel stališče, da je samotestiranje in nošenje zaščitnih mask bistveno manjši poseg v pravice otrok, kot bi bilo splošno zaprtje šol, Zagovornik enakih možnosti pa, da pogoj PCT ni diskriminatoren.

14. Tožena stranka poudarja, da ni tista, ki sprejema odločitve o izobraževanju na daljavo v primeru prepovedi zbiranja učencev v šolah, pač pa je le zavezana k izvrševanju predpisov, to je Odloka in Sklepa. Šola tudi nobenega ne sili v samotestiranje, predpis pa je tisti, ki nalaga, da je učencem, ki se ne samotestirajo, prepovedano zbiranje v šoli in da se bodo izobraževali na daljavo. Tožena stranka ni izdala pisne odredbe o tem, da morajo tožniki predložiti podpisano soglasje glede samotestiranja oziroma ni odredila izobraževanja na daljavo, saj ta obveznost in posledice njenega neizpolnjevanja izhajajo iz Odloka. Pogoj za obiskovanje pouka ni podpisano soglasje, pač pa izpolnjevanje pogoja PCT. Tožena stranka je starše zgolj obvestila o tem, kaj določa predpis, ni pa izdajala odredb/navodil v smislu oblastvenega ravnanja. Navedbe tožnikov, da se izobraževanje na daljavo ne izvaja, ne držijo, saj ga izvajajo isti učitelji, kot to sicer počnejo v razredu. To pa pomeni, da jim je tudi pri izobraževanju na daljavo zagotovljeno, da jih poučuje strokovno usposobljen kader.

15. Tožniki so se na odgovor tožene stranke odzvali v pripravljalni vlogi z dne 9. 2. 2022. Vztrajajo pri stališču, da je Obvestilo tožnikom akt, ki predstavlja posamično odločanje o pravici tožnikov do izobraževanja. Na temelju Obvestila je tožena stranka odločila, da se tožniki ne morejo šolati v prostorih tožene stranke in da se morajo šolati na daljavo. Za vsakega od njih je bil izdan poimenski posamični pisni akt, ki to zahteva. Tožena stranka tožnikov ni le obvestila o vsebini Odloka, pač pa je bistveno razširila njegovo vsebino. Odlok ni določil tega, da morajo biti otroci doma in da bodo celo neocenjeni, če ne bodo sodelovali pri izvajanju samotestiranja. Predmetno situacijo je mogoče rešiti le z izdajo začasne odredbe. Po mnenju tožnikov bi morala Republika Slovenija, če bi želela doseči tako ureditev, kot jo sedaj izvaja tožena stranka, sprejeti ustrezne predpise, ni pa ustrezno ravnanje, da je bil izdan Odlok, ki ni uredil vsebine Obvestila, nato pa je tožena stranka z Obvestilom določila, da šolanja tožnikom ne dovoli. Tožena stranka celo določa sankcijo kršitve Obvestila, ki je v tem, da so tožniki neocenjeni in brez možnosti dostopa do izobrazbe pod enakimi pogoji kot ostali otroci, ki se šolajo pri toženi stranki. To novo dejstvo so tožniki ugotovili po novih obvestilih šole z dne 31. 1. 2022, pri čemer gre za tipičen primer oblastnega delovanja nosilca javnega pooblastila, ki je lahko predmet presoje v upravnem sporu, saj se na ta način posega v ustavno in zakonsko pravico tožnikov. Brez ugoditve zahtevi tožnikov za izdajo začasne odredbe bo upravni spor brezpredmeten, saj bo v vmesnem času poteklo toliko časa, da bo šolsko leto končano. Kasnejša ugoditev tožbi bi bila za tožnike brez pravega pomena, saj bo šolsko leto izgubljeno, nepopravljiva škoda pa dokončna.

16. Tožniki pojasnjujejo, da so po vložitvi tožbe prejeli pisna poimenska obvestila tožene stranke, iz katerih izhaja, da so v prvem konferenčnem obdobju neocenjeni ter v nadaljevanju za vsakega od njih po številkah navajajo obvestila, v katerih je določeno v katerih predmetih so posamezni tožniki neocenjeni (v nadaljevanju Obvestila o neocenjenosti). Glede na to obvestilo, so tožniki modificirali tožbeni zahtevek in zahtevo za izdajo začasne odredbe, in sicer tako, da so sodišču predlagali, da: a) odpravi Obvestila (navedena po številkah za vsakega tožnika posebej), ki jih je izdala tožena stranka, iz katerih izhaja, da tožnikom ni dovoljeno izobraževanje v prostorih tožene stranke in jim je odrejeno izobraževanje na daljavo, pri čemer so zaradi navedenega obvestila tožniki doma brez možnosti pridobivanja izobrazbe pod enakimi pogoji, kot to velja za druge učence tožene stranke, ki se šolajo v njenih prostorih; b) odpravi Obvestila o neocenjenosti (navedena po številkah za vsakega tožnika posebej in z navedbo, pri katerih predmetih je vsak posamezni tožnik neocenjen), ki jih je izdala tožena stranka, iz katerih izhaja, da tožnikom ni omogočeno pridobivanje ocen in so neocenjeni v prvem konferenčnem obdobju šolskega leta 2021/2022, pri čemer so zaradi teh pisnih aktov tožniki doma brez možnosti pridobivanja izobrazbe pod enakimi pogoji, kot to velja za druge učence tožene stranke, ki nemoteno pridobivajo ocene in so ocenjeni. Tožena stranka naj tožnikom tudi povrne stroške postopka. Tožniki so modificirali tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in sodišču predlagali, da odloži izvršitev Obvestil in Obvestil o neocenjenosti ter da začasno uredi stanje tako, da od izdaje začasne odredbe do pravnomočnosti sodne odločbe razmerje med strankami uredi na način: a) da mora tožena stranka tožnikom zagotavljati pravico do izobraževanja v njenih prostorih in jim ne sme brez zakonske podlage odrejati izobraževanja na daljavo ter b) da mora tožnikom zagotavljati možnost pridobivanja ocen za šolsko leto 2021/2022.

17. Sodišče je tožnike z dopisom z dne 17. 2. 2022 seznanilo, da za obravnavo različnih tožbenih zahtevkov, kot jih uveljavljajo z modificiranim tožbenim zahtevkom, niso izpolnjeni pogoji iz 35. člena ZUS-1 in jih pozvalo, naj za vsako od obvestil, ki jih izpodbijajo, vložijo samostojno tožbo. Tožniki so temu pozivu sodišča sledili. Z vlogo z dne 18. 2. 2022 so modificirali tožbeni zahtevek v predmetni zadevi tako, da z njim zahtevajo (le še) odpravo Obvestil in postavljajo enak tožbeni zahtevek in enako zahtevo za izdajo začasne odredbe, kot so to uveljavljali že v tožbi (glej 1. in 9. točko te obrazložitve), dne 23. 2. 2022 pa je sodišče prejelo še njihovo samostojno tožbo, s katero (ob upoštevanju poziva sodišča) izpodbijajo Obvestila o neocenjenosti ter v zvezi s tem zahtevajo izdajo začasne odredbe. To tožbo vodi sodišče pod opr. št. III U 40/2022.

18. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo sodišču predlagala, naj tožbo tožnikov zavrže, podrejeno pa, naj jo zavrne kot neutemeljeno. Pojasnjuje, da je Odlok, s katerim je Vlada RS začasno prepovedala zbiranje v šolah za učence, ki samotestiranja v prostorih šole niso izvajali, oziroma niso izpolnjevali pogoja PCT, prenehal veljati. Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS 22/22 z dne 19. 2. 2022, samotestiranja za učence ne zahteva več. Ker so tožniki z izpodbijano odločbo želeli doseči odpravo "aktov" o izobraževanju na daljavo, za tožbo nimajo več pravnega interesa in je zato njihovo tožbo treba zavreči. Kolikor pa sodišče tožbe iz tega razloga ne bo zavrglo, tožena stranka meni, da jo je treba zavreči zato, ker se z njo ne izpodbija posamični pravni akt, kar je tožena stranka opozorila že v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe ter svoja stališča o tem v nadaljevanju odgovora na tožbo smiselno ponavlja.

20. Tožniki s tožbo, nazadnje modificirano z vlogo z dne 18. 2. 2022, zahtevajo, da sodišče odpravi Obvestila tožene stranke, izdana dne 20. 1. 2022, za vsakega od tožnikov s svojo številko, iz katerih izhaja, da tožnikom ni dovoljeno izobraževanje v prostorih tožene stranke in jim je odrejeno izobraževanje na daljavo, pri čemer so zaradi teh Obvestil tožniki doma, brez možnosti pridobivanja izobrazbe pod enakimi pogoji kot to velja za druge učence tožene stranke, ki se šolajo v njenih prostorih. Tožniki torej vlagajo izpodbojno tožbo, hkrati pa izrecno navajajo, da je tožba vložena po 4. členu ZUS-1

. Pojasnjujejo, da je bilo v njihovo pravico do obveznega osnovnošolskega izobraževanja poseženo z Obvestili tožene stranke, s katerimi jim je onemogočeno obiskovanje šole in odrejeno, da se šolajo od doma, za odpravo takega Obvestila pa drugega pravnega sredstva, razen upravnega spora, nimajo na voljo.

21. Ustava RS v prvem odstavku 157. člena določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo ni v skladu z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (drugi odstavek 157. člena Ustave). Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe ZUS-1, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek 4. člena ZUS-1).

22. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji.

Postopek se začne na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Tožba mora izpolnjevati vse splošne zakonske procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, poleg tega pa tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Taka tožba je dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi posegalo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba presoditi, ali ima, glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevanih kršitev ustavnih pravic, tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če vse navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je treba tožbo zavreči.

23. Ob upoštevanju opisanih izhodišč sodišče meni, da je tožena stranka državni organ v smislu 1. člena ZUS-1. Tak zaključek izhaja iz določbe 60. člena ZOsn, ki določa, da se določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, uporabljajo v postopkih v zvezi z vpisom, prestopom, prešolanjem, odložitvijo šolanja, oprostitvijo sodelovanja pri posameznem predmetu, prepovedjo obiskovanja osnovne šole po izpolnitvi osnovnošolske obveznosti, statusom učenca, ki se vzporedno izobražuje, oziroma statusom športnika in v zvezi z dodelitvijo sredstev učencem, ki zaradi socialnega položaja ne zmorejo v celoti plačati prispevkov za materialne stroške programa (šola v naravi, prehrana, učbeniki). Tožena stranka torej pri odločanju o pravicah in dolžnostih učencev nastopa v vlogi nosilke javnih pooblastil pri izvrševanju svojih oblastvenih pooblastil.

24. Opisana izhodišča so po presoji sodišča lahko pomembna le, kolikor je mogoče zatrjevana izpodbijana dejanja, to je izdajo Obvestila tožnikom, opredeliti kot oblastveno dejanje oziroma dejanje izvrševanja javnih pooblastil. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče, namreč vprašanja izvrševanja oblasti ne gre enačiti z izvajanjem javnih nalog oziroma nalog v javnem interesu. Oblast se izrazi v enostranskem poseganju v pravice ali pravne interese temu odločanju ali delovanju podrejene osebe v oblikah zapovedi, prepovedi ali ugotovitev, omejevanja ali urejanja javnopravnih razmerij oziroma nalaganja javnopravnih obveznosti. Nujno je torej, da je oblast usmerjena prav proti tej osebi s ciljem spremeniti njen položaj oziroma doseči s pooblastili predvidene ali zahtevane učinke.

25. Sodišče meni, da delovanje tožene stranke v obravnavani zadevi niti z vidika splošne opredelitve njenih nalog, ki so podrejene ciljem izobraževanja (2. člen ZOsn) niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru ne ustreza opisanim značilnostim oblastvenega delovanja. Obveznost, da morajo učenci izvajati testiranje s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno - izobraževalnega procesa in da se to samotestiranje opravi v vzgojno - izobraževalnem zavodu, je namreč določil Odlok

in ne tožena stranka, in sicer z izjemo, da lahko učenci s posebnimi potrebami tako testiranje izvedejo tudi v domačem okolju, vendar pa le, kolikor tega zaradi zdravstvenih razlogov ali ovir oziroma motenj ne morejo izvesti v vzgojno - izobraževalnem zavodu (drugi odstavek 8. člena Odloka) ter da samotestiranja ni treba izvajati osebam, ki izpolnjujejo pogoj PCT (deveti odstavek 8. člena Odloka). Odlok tudi zahteva, da morajo starši ali skrbniki za učence osnovne šole podati predhodno pisno soglasje oziroma nesoglasje k izvajanju samotestiranja (tretji odstavek 8. člena Odloka) ter da se učencem, ki testiranja s testi HAG za samotestiranje ne izvajajo, začasno prepove zbiranje v vzgojno - izobraževalnih zavodih in se v skladu s sklepom ministra, pristojnega za izobraževanje, izobražujejo na daljavo (četrti odstavek 8. člena Odloka). Tožena stranka je starše tožnikov z Obvestilom z opisanimi obveznostmi le seznanila, ni pa tožnikom naložila nobene javnopravne obveznosti, pač pa zgolj izvršila to, kar ji je nalagal Odlok, po določbah katerega se tožnikom, ki ne izvajajo samotestiranja in za to njihovi starši tudi niso dali ustreznega soglasja, prepoveduje zbiranje v vzgojno - izobraževalnih zavodih in se šolajo na daljavo. Obveznosti oziroma prepovedi za tožnike torej ni določila tožena stranka, pač pa Odlok, ki pa ne ureja posamičnih razmerij. Gre za abstraktni splošni akt, ki se nanaša na nedoločljiv krog oseb in ureja nedoločeno število bodočih primerov. Sodišče v upravnem sporu pa ne more odločati o zakonitosti akta organa (vlade), ki je bil izdan v obliki predpisa, saj je za presojo abstraktnih splošnih aktov na podlagi 3. alineje prvega odstavka 160. člena Ustave RS v zvezi z 21. členom Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) pristojno Ustavno sodišče.

26. Sodišče se zaveda resnosti situacije in morebitnih nezakonitosti, na katere opozarjajo tožniki, vendar pa glede na njihove tožbene navedbe ter ob upoštevanju narave upravnega spora ni pristojno za odločanje o tožbi na način, kot ga uveljavljajo. Sodišče je pri obsegu sodne presoje namreč vezano na tožbo in tožbene predloge oziroma zahteve ter nima zakonskih pooblastil za širjenje trditvene podlage v tožbi

. Na odločitev sodišča zato ne more vplivati niti dejstvo, da je osnovnošolsko izobraževanje obvezno in da je država dolžna ustvarjati možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo (drugi in tretji odstavek 57. člena Ustave RS). Iz tožbenih navedb namreč ne izhaja, da tožniki ne bi imeli možnosti pridobiti ustrezno izobrazbo pod enakimi pogoji kot drugi državljani.

27. Četudi bi sodišče štelo, da je Obvestilo posamični upravni akt (kar pa, kot je pojasnjeno v predhodnih točkah, ni), pa tožniki za vloženo tožbo tudi nimajo več pravnega interesa. Vsakdo, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi, mora ves čas postopka izkazovati svoj pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo. To pomeni, da mora izkazati, da bi ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči. Kadar si stranka ne more več izboljšati svojega pravnega položaja, preneha tudi pravovarstvena potreba za odločanje v upravnem sporu. Pravni interes mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa mora sodišče paziti po uradni dolžnosti.

28. Tožniki so s tožbo zahtevali, da sodišče odpravi Obvestila tožene stranke, iz katerih naj bi, kot zatrjujejo, izhajala njena zahteva, da se tožnikom, ki ne izpolnjujejo PCT pogoja, oziroma ki ne izvajajo samotestiranja in za to njihovi starši tudi niso dali ustreznega soglasja, prepoveduje zbiranje oziroma izobraževanje v njenih prostorih in se morajo šolati na daljavo. Kot je že bilo pojasnjeno, je izpolnjevanje PCT pogoja za učence osnovnih šol določil Odlok, ki pa je na podlagi Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 22/22 z dne 19. 2. 2022 in je stopil v veljavo dne 21. 2. 2022, prenehal veljati. Nov odlok obveznosti izpolnjevanja PCT pogoja (ki so ga lahko učenci izpolniti tudi s samotestiranjem v prostorih šole) za učence ne zahteva več, kar pomeni, da lahko od dne uveljavitve tega odloka tožniki s šolanjem nadaljujejo v prostorih tožene stranke, četudi PCT pogoja ne izpolnjujejo. Tožniki, ki so s tožbo zasledovali prav ta cilj, si torej tudi v primeru, kolikor bi s tožbo uspeli, ne morejo več izboljšati svojega pravnega položaja in zato tudi nimajo več pravnega interesa za nadaljevanje postopka po vloženi tožbi.

29. Na podlagi vsega navedenega je sodišče ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

30. Sodišče je zahtevo tožnikov za izdajo začasne odredbe zavrglo.

31. Ena od procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 je, da je zoper akt, za katerega se predlaga začasno zadržanje izvršitve oziroma ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, vložena tožba v upravnem sporu. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno niti vsebinsko obravnavati zahteve za izdajo začasne odredbe. Sodišče namreč o zahtevi za izdajo začasne odredbe odloča le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavo.

32. Ker je sodišče ugotovilo, da procesne predpostavke za obravnavo tožbe niso izpolnjene, to pomeni, da niso izpolnjene niti procesne predpostavke za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe in jo je zato sodišče zavrglo.

33. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

4. člen ZUS-1 določa:(1) V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. (2) Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta.

Prim: sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 161/206 z dne 19. 10. 2016, sklep št. I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 in sklep. št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021.

Tako Vrhovno sodišče v sklepu št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021, 6. točka obrazložitve.

Tako v sklepu Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 (10. točka obrazložitve).

8. člen Odloka določa:(1) Učenci osnovne šole in dijaki obvezno izvajajo testiranje s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa, pri čemer se samotestiranje opravi v vzgojno-izobraževalnem zavodu, pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj. (2) Ne glede na prejšnji odstavek lahko učenci in dijaki s posebnimi potrebami, ki samotestiranja iz zdravstvenih razlogov ali ovir oziroma motenj ne morejo izvesti v vzgojno-izobraževalnem zavodu, samotestiranje izvedejo v domačem okolju. (3) Za učence osnovne šole starši oziroma drugi zakoniti zastopniki oziroma skrbniki podajo predhodno pisno soglasje oziroma nesoglasje k izvajanju testiranja s testi HAG za samotestiranje. (4) Učencem in dijakom iz prvega in drugega odstavka tega člena, ki testiranja s testi HAG za samotestiranje ne izvajajo v skladu s prvim oziroma drugim odstavkom tega člena, se začasno prepove zbiranje v vzgojno-izobraževalnih zavodih. Ti učenci se v skladu s sklepom ministra, pristojnega za izobraževanje, ki ureja izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, izobražujejo na daljavo. (5) Študenti in udeleženci izobraževanja odraslih v programih, v katerih se pridobi javno veljavna izobrazba, obvezno izvajajo testiranje s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega ali študijskega programa, pri čemer se samotestiranje opravi v izobraževalni instituciji. Glede določitve kraja, časa in dokazovanja testiranja se smiselno uporabljata tretji in četrti stavek prvega odstavka 4. člena tega odloka. Izobraževalna institucija lahko odloči, da se obvezno testiranje za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega ali študijskega programa izvaja kot presejalno testiranje s testi HAG v skladu z drugim odstavkom 4. člena tega odloka.(6) Testiranje s testi HAG za samotestiranje iz tega člena se izvaja v času, ko poteka vzgojno-izobraževalni program in se izvaja trikrat tedensko. (7) Za osebe iz tega člena, ki izvajajo testiranje s testi HAG za samotestiranje iz tega člena, se šteje, da za udeležbo v glasbeni šoli, obšolskih dejavnostih in pri kolektivnem uresničevanju verske svobode izpolnjujejo pogoj PCT. (8) Osebi iz tega člena pripada 15 testov HAG za samotestiranje na mesec, ki jih sama ali njeni starši ali zakoniti zastopniki pridobijo v lekarni po predložitvi kartice zdravstvenega zavarovanja ali po predložitvi potrdila o šolanju in osebnega dokumenta, če je oseba tujec in nima kartice zdravstvenega zavarovanja. Če je oseba študent, udeleženec izobraževanja odraslih, poleg kartice zdravstvenega zavarovanja predloži tudi potrdilo o šolanju in osebni dokument. (9) Osebam iz tega člena, ki izpolnjujejo pogoj PCT, ni treba izvajati testiranja s testi HAG za samotestiranje.

Prim.: sklep Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 128/2020 (24. točka obrazložitve.

Prim: sklepi Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016, I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021, in drugi.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 36, 36/1, 36/1-4

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 157/1, 157/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.