UPRS Sodba I U 1115/2019-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-22

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), dr. Damjan Gantar

dovoljenje za začasno prebivanje tujca - prvo dovoljenje za začasno prebivanje - nepravilna uporaba materialnega zakona - interes rs za bivanje tujca - drugi razlogi - družinsko življenje

Dolžina zakonitega in nezakonitega prebivanja je relevantna okoliščina, ki jo mora upravni organ ugotoviti in pretehtati v postopku odločanja o prošnji za začasno prebivanje. Določbe 51. člena ZTuj-2 je treba razlagati v skladu z Ustavo RS in EKČP oziroma tako, da se posamezniku zagotovi spoštovanje njegove pravice do zasebnega življenja.

V obravnavanem primeru je glede na dejanske okoliščine treba pri presoji pravice do prebivanja upoštevati tudi pravico do zasebnega oziroma družinskega življenja.

Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Ljubljana št. 214-2506/2019-18 z dne 26. 6. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijanim sklepom je Upravna enota Ljubljana zavrgla zahtevo tožnice za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji iz drugih utemeljenih razlogov, na podlagi prvega odstavka člena 51 Zakona o tujcih (ZTuj-2), ob smiselni uporabi drugega odstavka istega člena (51. člena ZTuj-2).

2. V obrazložitvi se sklicuje na določbe 20. in 23. člena ZUP o krajevni in stvarni pristojnosti, ki jih tudi povzema. Nadalje se sklicuje na drugi odstavek 34. člena ZTuj-2, da mora tujec prvo dovoljenje za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji pridobiti pred vstopom v državo, če zakon ne določa drugače in na tretji odstavek istega člena, po katerem se prošnja za izdajo prvega dovoljenja vloži na diplomatskem predstavništvu ali konzulatu Republike Slovenije v tujini ali pri pristojnem organu v Republiki Sloveniji, če je tako določeno z zakonom. Ugotavlja, da je tožnica neznanega državljanstva in po vpogledu v register tujcev ugotavlja tudi, da je od 24. 12. 2014 do 24. 12. 2016 že imela izdano dovoljenje za prvo prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov – dovolitev zadrževanja, vročeno dne 15. 1. 2015, vendar pred iztekom veljavnosti dovoljenja prošnje za podaljšanje ni podala, temveč je dne 6. 2. 2019 vložila prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2. Glede na to, da je tožnica neznanega državljanstva in ker ni mogoče ugotoviti, kateri organ je pristojen za obravnavo prošnje-katero veleposlaništvo, ugotavlja, da v konkretnem primeru ne obstaja možnost odstopa krajevno pristojnemu organu in zato je bilo treba odločiti tako, kot je navedeno v petem odstavku 65. člena ZUP, to je njeno prošnjo zavreči.

3. Tožnica zoper izpodbijani sklep vlaga pritožbo in tožbo. Navaja, da po določbah ZTuj-2 v zadevah izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje res ni pritožbe, vendar pa je pritožba določena v 65. členu ZUP in je za take primere treba šteti za lex specialis specialno ureditev po ZUP in ne temu nasprotujoče določbe po ZTuj-2. Če je pritožba zoper sklep dovoljena, naj pritožbeni organ kot vsebinsko utemeljitev pritožbe šteje utemeljitev, ki je tu spodaj podana kot utemeljitev tožbe. Če pritožbe ni, naj se vlogo obravnava kot tožbo. Meni, da je stališče upravnega organa, da ni pristojno za vsebinsko obravnavanje te zadeve, napačno in pomeni napačno uporabo prava, natančneje pravil o pristojnosti. Tožena stranka se je oprla na drugi odstavek 34. člena ZTuj-2, po katerem mora tujec prvo dovoljenje za začasno prebivanje pridobiti pred vstopom v državo, torej še v tujini, če ta zakon ne določa drugače, pri čemer pa gre za mnogo preozko in preveč formalistično razumevanje te določbe, ker ni nobenega dvoma, da izjeme od gornjega pravila izhajajo ne le iz izrecne določbe v zakonu, ampak tudi iz za državo obvezujočih mednarodnih konvencij npr. iz EKČP in še toliko bolj iz prava EU. Sklicuje se na 8. člen EKČP, po katerem lahko tujec po dolgotrajnem bivanju v državi prvo prošnjo za legalizacijo svojega bivanja vloži v državi in zato je po načelu enakosti upravna enota dolžna ravnati tako tudi v obravnavanem primeru. Posebej še, ker je tožnica dovoljenje po 51. členu ZTuj-2 enkrat že dobila, prav tako s prošnjo, vloženo na UE Ljubljana. Prav tako tudi ob ugotovitvah policije, da njena odstranitev ni možna (načelo nevračanja) ter da pri tožnici obstajajo drugi utemeljeni razlogi in osebne okoliščine, ki utemeljujejo njeno prebivanje v Republiki Sloveniji. Tožnica ima dva otroka, ki sta slovenska državljana in zaradi materine eksistenčne stiske dodeljena očetu, vendar mati z njima redno vzdržuje stike. Pristojnost UE Ljubljana za meritorno odločanje v tem primeru ne temelji samo na tožničini pravici iz 8. člena EKČP, ampak tudi na njeni izvedeni pravici iz 20. člena PDEU, kot to izhaja iz sodb SEU npr. Zambrano in Chavez-Vilchez. Sklicuje se tudi na sodbo tega sodišča I U 2369/2018 z dne 3. 12. 2018, v kateri je navedeno, da bi bila lahko pravna podlaga za izdajo tovrstnega dovoljenja za prebivanje starša prav prvi odstavek 51. člena ZTuj-2 in v kateri je sodišče navedlo tudi, da so v obeh zadevah, v katerih je odločalo Sodišče EU, tujci vložili prošnje v državi članici.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da se mora prva vloga za izdajo dovoljenja po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 oddati na pristojnem veleposlaništvu RS v tujini in mora tujec počakati na odločitev v tujini. V konkretnem primeru je presojala, ali je krajevno pristojna za reševanje tožničine prošnje, vendar je ugotovila, da je tožnica neznanega državljanstva in zato odstopa krajevnemu organu ni mogla opraviti, temveč je vlogo kot krajevno nepristojen organ zavrgla. Poudarja še, da pritožba zoper sklep o zavrženju izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov v skladu z določbo 87. člena ZTuj-2 ni dovoljena.

6. Sodišče uvodoma, glede na to, da je tožnica zoper izpodbijani sklep Upravne enote Ljubljana vložila tako pritožbo kot tudi tožbo, pojasnjuje, da je po četrtem odstavku 87. člena ZTuj-2 pritožba v zadevah izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji dovoljena le v primerih, če tujec uveljavlja svojo pravico do izdaje dovoljenja po 38., 44., 47. in 48. členu tega zakona. Ker je tožnica v obravnavanem primeru vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje po 51. členu ZTuj-2, to, glede na citirano vsebino četrtega odstavka 87. člena ZTuj-2, pomeni, da pritožba v konkretnem primeru ni dovoljena, pač pa je, v skladu s tretjim odstavkom 87. člena ZTuj-2 dovoljen upravni spor. V spisu je tudi podatek, da je tožnica zoper v tem upravnem sporu izpodbijani sklep vložila pritožbo, ki jo je Upravna enota Ljubljana s sklepom zavrgla in ni razvidno, da bi bila zoper ta sklep vložena pritožba. Sodišče je zato njeno vlogo štelo kot tožbo.

7. Predmet sodne presoje v obravnavanem primeru je torej zgoraj navedeni sklep Upravne enote Ljubljana, s katerim je bila vloga tožnice za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov na podlagi 51. člena ZTuj-2 zavržena.

8. Tožnica je vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi 51. člena ZTuj-2. V obširni in podrobno utemeljeni prošnji z dne 6. 2. 2019 je med drugim poudarila, da s to vlogo poskuša urediti svoj status, ker v Sloveniji živi kot tujka brez državljanstva, brez dovoljenja za stalno ali začasno prebivanje in da bo 7. 2. 2019 začela tudi ponovni postopek za pridobitev dovolitve zadrževanja na PP Ljubljana Moste. V spisu je odgovor te PP, iz katerega izhaja, da slednja nima zadržkov glede izdaje dovoljenja tujki iz drugih utemeljenih razlogov.

9. Tožničina vloga je bila zavržena zaradi nepristojnosti, ker ni bilo mogoče ugotoviti krajevne pristojnosti za obravnavo njene prošnje.

10. Tožnica je vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2, to je iz drugih utemeljenih razlogov in zaradi interesa Republike Slovenije. Slednji določa, da tujcu, ki v skladu z zakonom, mednarodnimi akti ali mednarodnimi načeli ali običaji izkaže utemeljen razlog, zaradi katerega je njegovo bivanje v Republiki Sloveniji upravičeno, lahko pristojni organ izda dovoljenje za začasno prebivanje in sicer za čas nameravanega prebivanja v Republiki Sloveniji, vendar ne dlje od enega leta in da mora tujec za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje izpolnjevati tudi ostale pogoje za izdajo dovoljenja za prebivanje po tem zakonu. Ostale pogoje za izdajo dovoljenja za prebivanje po tem zakonu določa 33. člen ZTuj-2.

11. Tožnica se v prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, kot tudi v sami tožbi, sklicuje tudi na 8. člen EKČP, to je na pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja. V prvem odstavku 8. člena EKČP je določeno, da ima vsakdo pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, svojega doma in dopisovanja; v drugem odstavku pa še, da se javna oblast ne sme vmešavati v izvrševanje te pravice, razen če je to določeno z zakonom in nujno v demokratični družbi zaradi državne varnosti, javne varnosti ali ekonomske blaginje države, zato da se prepreči nered ali zločin, da se zavaruje zdravje ali morala ali da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi. Nedotakljivost posameznikove zasebnosti, se pravi zasebnega in družinskega življenja, pa zagotavlja tudi Ustava RS (35. člen).

12. To sodišče je v zadevi II U 111/2017 navedlo, da v zvezi s pravico tujcev, ki živijo na območju države, katere državljanstva nimajo, v zvezi s pravico do zasebnega in družinskega življenja obstaja več odločitev ESČP, pri čemer je izpostavilo sodbo ESČP Kurić in ostali proti Republiki Sloveniji. Dalje je navedlo, da EKČP poudarja, da varovanje pravice do zasebnega in družinskega življenja ne pomeni le zaščite posameznika pred posegom oblasti v njegovo zasebno oziroma družinsko življenje, ampak vključuje tudi (pozitivno) obvezo države, da zagotavlja učinkovito varstvo posameznikovega zasebnega življenja in da imajo zato države pozitivno obveznost, da posameznikom (tudi tujcem) omogočijo efektivno izvrševanje pravice do zasebnega življenja, pri čemer je izpostavilo sodbo ESČP v zadevi Osman proti Danski in Butt proti Norveški. Obrazložilo je, da je dolžina zakonitega in nezakonitega prebivanja relevantna okoliščina, ki jo mora upravni organ ugotoviti in pretehtati v postopku odločanja o prošnji za začasno prebivanje ter da je treba določbe 51. člena ZTuj-2 razlagati v skladu z Ustavo RS in EKČP oziroma tako, da se posamezniku zagotovi spoštovanje njegove pravice do zasebnega življenja. Navedlo je še, da je ESČP poudarilo, da natančna definicija pozitivnih in negativnih obveznosti države sicer ni mogoča, vendar pa mora biti v obeh primerih zagotovljeno ravnovesje med interesi posameznika in skupnosti kot celote, tako da je treba uporabiti načelo sorazmernosti.

13. Tožnica se v tožbi sklicuje tudi na sodbo tega sodišča I U 2369/2018. V tej sodbi je sodišče izpostavilo sodbi SEU v zadevah C-34/09 (Zambrano) in C-133/15 (Chavez-Vilches). V skladu s tema sodbama je navedlo, da posamezniku samo pod pogoji, opredeljenimi v zadevi Chavez-Vilches, pripada tim. pravica iz 20. člena Pogodbe o delovanju EU (PDEU) v povezavi z dovoljenjem za bivanje zaradi varstva družinskega življenja in varovanja koristi otroka. Navedlo je tudi, da iz sodbe SEU jasno izhaja, da tujcu, ki se nahaja v Sloveniji, ker je oče mladoletnemu državljanu Republike Slovenije, v takih okoliščinah ni treba zapustiti države, da bi vložil prošnjo za prebivanje. Izpostavilo je še, da je treba pri odločanju izhajati iz dejanskih okoliščin konkretne zadeve, torej tudi v obravnavanem primeru.

14. V obravnavanem primeru pa iz dejanskih okoliščin zadeve izhaja, da je tožnica rojena v Republiki Sloveniji, kjer živi tudi njena družina in da je za bivanje v Republiki Sloveniji že imela izdano dovoljenje za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov (načelo nevračanja in dovolitev zadrževanja) za čas od 24. 12. 2014 do 24. 12. 2016, ki ga ni podaljšala. Nadalje iz njene prošnje za izdajo dovoljenja izhaja, da ima tožnica dva mld. otroka (dvojčka), slovenska državljana. Iz podatkov v spisu pa je razvidno, da je tudi njen mld. sin A. (roj. v Italiji) pridobil slovensko državljanstvo in da imata njena starša pridobljeno dovoljenje za stalno prebivanje na ozemlju Republike Slovenije. V prošnji tožnica še navaja, da je pri njej prišlo do posebne situacije zato, ker verjetno iz neznanega razloga ni bila vpisana v RSP. Tožnica tudi navaja, da je večji del svojega življenja preživela v Sloveniji, kjer je tudi središče njenih življenjskih interesov. Zato je treba pri presoji pravice do prebivanja upoštevati tudi pravico do zasebnega oziroma družinskega življenja.

15. Sodišče je v zgoraj navedeni sodbi II U 111/17 navedlo tudi, da poseg v zasebno življenje torej predstavlja kršitev 8. člena EKČP, razen če je skladu z zakonom, zasleduje legitimen cilj, to je cilje iz drugega odstavka tega člena in je v demokratični družbi nujen za dosego teh ciljev (glej prej navedene odločitve ESČP). Pri tem je torej, po načelu sorazmernosti, treba tehtati pravico posameznika do spoštovanja oziroma varovanja njegovega zasebnega življenja in pravico oziroma interes skupnosti kot celote, ki je v zagotavljanju državne javne varnosti ter da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi.

16. Poleg tega sodišče še dodaja, da si je tožnica, kot to sama navaja in kot je razvidno iz podatkov v spisu, že poskušala urediti svoj položaj. Vložila je dve prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, prvič dne 13. 3. 2008, drugič pa dne 9. 11. 2012, ki sta bili zavrnjeni. Nato ji je bilo izdano dovoljenje za začasno prebivanje na podlagi drugega odstavka 51. člena ZTuj-2, ki pa ni bilo podaljšano. Glede na navedeno je torej tudi določbe 51. člena ZTuj-2 treba razlagati v skladu z EKČP oziroma Ustavo RS, tako da se posamezniku zagotovi spoštovanje njegove pravice do zasebnega življenja, upoštevajoč pri tem zlasti dolžino tožničinega dosedanjega prebivanja na območju Slovenije in njen siceršnji socialni status. V skladu z zgoraj navedeno sodbo SEU, da tujcu, ki se nahaja v Sloveniji, ker je oče mladoletnemu državljanu Republike Slovenije, v takih okoliščinah ni treba zapustiti države, da bi vložil prošnjo za prebivanje, je torej treba presojati tudi sposobnost tožničine vloge za vsebinsko obravnavo, torej tudi v skladu s prvim in drugim odstavkom 8. člena EKČP.

17. Ker je tožnica vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi prvega odstavka 51. člena ZTuj-2, ker ji je, kot to sama navaja, dovoljenje po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 poteklo (in ni bilo podaljšano), se sodišče ne bo posebej opredeljevalo do pogojev za izdajo dovoljenja za prebivanje na tej (drugi) podlagi.

18. Glede na navedeno sodišče je sodišče tožbi tožnice ugodilo na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je upravni organ v konkretnem primeru nepravilno uporabil materialno pravo in posledično nepopolno ugotovil dejansko stanje, izpodbijani akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena (64. člena ZUS-1) zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani upravni akt izdal, v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo moral upravni organ upoštevati pravno mnenje sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) in v zadevi ponovno odločiti, potem ko bo najprej razčistil vse za odločitev v predmetni zadevi relevantne okoliščine.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 34, 51

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.