UPRS Sodba I U 83/2020-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-24

zahtevek za povrnitev vlaganj - denacionalizacija - upravna zadeva

Gre za tožnikov predlog za izdajo ugotovitvene odločbe o prenehanju njegove obveznosti do stranke z interesom, ki temelji na (pravnomočni) upravni odločbi, tj. plačila odškodnine iz naslova vlaganj v denacionaliziran objekt. Za izdajo predlagane ugotovitvene odločbe toženka ni imela pravne podlage v nobenem materialnem ali procesnem abstraktnem predpisu, s čimer tudi ni bila prisojna odločati o tožnikovem predlogu. Gre za primer absolutne stvarne nepristojnosti, po kateri tožnik zahteva nekaj, kar mu organ glede na načelo zakonitosti sploh ne more priznati z upravno odločbo. Toženka je tako – upoštevaje 2. člen ZUP – pravilno odločila, da v tem primeru ne gre za upravno zadevo, posledično pa o tožnikovem predlogu ni odločala meritorno.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom odločil, da se tožnikov predlog za izdajo ugotovitvene odločbe o prenehanju njegove terjatve do družbe A. d.d., (v tem postopku stranka z interesom), ki jo ima po odločbi št. 490-10/2010-115 z dne 21. 5. 2013 v zvezi z odločbo št. 4904-9/2011-MOP-49 z dne 20. 2. 2019 zavrže (1. točka izreka). Zavrgel je tudi zahtevo stranke z interesom za povrnitev stroškov za pravno zastopanje (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je Upravna enota Ljubljana z odločbo št. 490-10/2010-115 z dne 21. 5. 2013 odločila, da je tožnik dolžan plačati stranki z interesom odškodnino iz naslova vlaganj v denacionalizirani objekt B. v višini 107.269,41 EUR

. Tožnik je z vlogama z dne 2. 4. 2019 in 30. 4. 2019 podal izjavo o pobotu in predlog za izdajo ugotovitvene odločbe o prenehanju navedene terjatve stranke z interesom. Ker to ni upravna zadeva, je predlog na podlagi prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) zavrgel.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovi pritožbi delno ugodil, odpravil 1. točko izreka prvostopenjskega sklepa ter jo nadomestil z novo, in sicer je zavrgel tožnikov predlog z dne 2. 4. 2019 za izdajo ugotovitvene odločbe, da je zaradi izjave o pobotu v celoti prenehala terjatev stranke z interesom, ki jo ima na podlagi dokončne odločbe št. 490-10/2010-115 z dne 21. 5. 2013, v zvezi z odločbo št. 4904-9/2011-MOP-49 z dne 20. 2. 2019 do tožnika v zvezi z nasprotno terjatvijo, ki jo ima tožnik do stranke z interesom na podlagi sodbe Okrožnega sodišča v Ljubljani P 1626/2010-II z dne 30. 6. 2014. V preostalem delu je tožnikovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. Zavrnil je tudi zahtevo stranke z interesom za povrnitev stroškov pritožbe. Navaja, da je prvostopenjski organ napačno povzel vsebino tožnikove zahteve z dne 2. 4. 2019, zaradi česar je njegovi pritožbi v tem delu ugodil in odločil kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Pri utemeljitvi zavrnilnega dela odločbe se pridružuje stališču prvostopenjskega organa, da tožnik ne more zahtevati izdaje ugotovitvene odločbe, s katero naj bi upravni organ ugotovil, da je zaradi njegove izjave o pobotu prenehala terjatev stranke z interesom, saj ne gre za upravno zadevo v smislu 2. člena ZUP.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo. V njej navaja, da je toženka izhajala iz napačnega stališča, da je od nje zahteval ugotovitev prenehanja dela svoje terjatve do stranke z interesom po sodbi Okrožnega sodišča v Ljubljani P 1626/2010-II z dne 30. 6. 2014. V resnici je namreč zahteval izdajo ugotovitvene odločbe o prenehanju terjatve stranke z interesom po upravni odločbi št. 490-10/2010-115 z dne 21. 5. 2013 zaradi izpolnitve obveznosti (pobota). Slednje pa lahko zaradi načela prirejenosti postopkov zahteva le v upravnem postopku. Drugostopenjski organ se pri odločanju o pritožbi s temi razlogi ni ukvarjal in se do njih ni opredelil, zaradi česar je odločitev toženke v tem delu neobrazložena.

4. Trdi, da je toženka bistveno kršila določbe postopka tudi s tem, ko je z nadomestitvijo 1. točke izreka v drugostopenjski odločbi odločila mimo in preko njegove zahteve. Predrugačila je namreč vsebino dejanske zahteve na način, kot da bi v pobot uveljavljal svojo celotno, sicer bistveno višjo nasprotno terjatev po sodbi Okrožnega sodišča v Ljubljani P 1626/2010-II z dne 30. 6. 2014, kar pa ne drži, saj jo je v pobot uveljavljal le do višine 136.204,36 EUR. Odločba drugostopenjskega organa je v tem delu tudi v nasprotju z obrazložitvijo prvostopenjskega organa in se je ne da preizkusiti. Drugostopenjski organ se do pritožbenega očitka neobrazloženosti izpodbijanega sklepa ni opredelil, temveč ga je po navidezni ugoditvi pritožbi le ponovil s trditvami stranke z interesom, ki jih je ta podala v dveh vlogah. O teh pravnih stališčih stranke z interesom pa se sam v upravnem postopku ni imel možnosti izjaviti, čeprav bi mu ta pravica morala biti dana, sploh če je njenim pravnim stališčem toženka sledila.

5. Drugostopenjski organ na njegovo pravno argumentacijo, zakaj gre v tej zadevi za upravno zadevo, ni odgovoril, zaradi česar jo povzema tudi v tožbi. Za izdajo odločbe o povrnitvi vlaganj po 25. členu Zakona o denacionalizaciji (ZDen) je predpisano odločanje v upravnem postopku. Po prvem odstavku 125. člena ZUP se upravni postopek prične pred pristojnim organom na zahtevo stranke, ki jo je tožnik podal 2. 4. 2019. Med zahteve iz 125. člena ZUP sodi tudi zahteva za izdajo ugotovitvene odločbe o prenehanju denarne obveznosti iz upravne odločbe zaradi njene izpolnitve. V takšnem primeru se namreč odloča o prenehanju pravice ene stranke oziroma obveznosti druge stranke iz dokončne upravne odločbe s področja upravnega prava. Odločba, s katero je določena tožnikova obveznost, se po 59. členu ZDen izvršuje v upravni izvršbi. Na ta način pa se odpravi negotovost morebitne upravne izvršbe, kar izkazuje tožnikov legitimen in pravno upošteven pravni interes za vložitev take zahteve. Tožnikovo zahtevo bi tako toženka morala obravnavati vsebinsko, vsaj po prvem odstavku 293. člena ZUP, po katerem upravni organ po uradni dolžnosti ustavi izvršbo in opravljena dejanja odpravi, če ugotovi, da je bila obveznost izpolnjena. Če je takšna ugotovitev po uradni dolžnosti predvidena že s samim zakonom v okviru upravne izvršbe, je vsekakor dopustna tudi pred tem. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep in drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

7. Stranka z interesom na tožbo ni odgovorila.

8. Po tem, ko je sodišče tožniku vročilo vlogi stranke z interesom z dne 21. in 30. 5. 2019, katerih vročanje je toženka opustila, je tožnik v pripravljalni vlogi z dne 23. 2. 2021 še navedel, da jih v izjavo ni prejel pred samo izdajo izpodbijanih odločb, kršitev načela kontradiktornosti pa ne more biti odpravljena šele v fazi upravnega spora. S tem je tožniku odvzeta pravica odgovoriti na navedbe stranke z interesom pred prvostopenjskim oziroma drugostopenjskim organom in s tem doseči drugačno odločitev že pred tema organoma oziroma vložiti tožbo iz drugačnih, razširjenih razlogov, ki jih v obeh izpodbijanih odločbah ni. Ugovarja tudi sestavi sodišča, saj avstrijska teorija in sodna praksa vprašanja, ali gre v takih primerih za upravno zadevo ni obravnavala kot enostavnega. Po vneti razpravi je bilo sprejeto stališče, da je dopustna tudi izdaja ugotovitvene odločbe brez izrecne zakonske podlage. Sicer pa v bistvenem ponavlja tožbene razloge in podaja še navedbe glede obveznosti med njim in stranko z interesom.

9. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo listine v sodnem spisu, ostale dokazne predloge pa je kot nepotrebne zavrnilo.

11. Sodišče uvodoma zavrača stališče tožnika, da ni bilo pravilno sestavljeno. Kot je obrazložilo v sklepu z dne 11. 2. 2021 gre namreč v obravnavani zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje. Relevantno dejansko stanje namreč sploh ni sporno in tudi pravno vprašanje, ali gre v obravnavani zadevi za upravno stvar, je enostavno, saj gre za vprašanje pravilne uporabe 2. člena ZUP, ki je jasen in ne terja posebne razlage.

12. V skladu z 2. členom ZUP je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve (drugi odstavek).

13. V skladu s 1. točko prvega odstavka 129. člena ZUP organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva. Če bi organ napačno presodil, da je navedena procesna predpostavka podana in bi o zahtevi stranke izdal upravno odločbo, je taka odločba nična po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

14. Tudi po presoji sodišča tožnikov predlog za izdajo ugotovitvene odločbe o prenehanju njegove obveznosti do stranke z interesom

, ki temelji na (pravnomočni) upravni odločbi št. 490-10/2010-115 z dne 21. 5. 2013, tj. plačila odškodnine iz naslova vlaganj v denacionaliziran objekt v višini 107.269,41 EUR, ni upravna zadeva, pri čemer sodišče pritrjuje razlogom, ki jih je toženka navedla že v obrazložitvi drugostopenjske odločbe. Zato zavrača tožbene ugovore, da je odločitev toženke v tem delu neobrazložena. Za izdajo predlagane ugotovitvene odločbe namreč toženka ni imela pravne podlage v nobenem materialnem ali procesnem abstraktnem predpisu, s čimer tudi ni bila prisojna odločati o tožnikovem predlogu. Gre za primer absolutne stvarne nepristojnosti, po kateri tožnik zahteva nekaj, kar mu organ glede na načelo zakonitosti sploh ne more priznati z upravno odločbo

. Toženka je tako – upoštevaje 2. člen ZUP – pravilno odločila, da v tem primeru ne gre za upravno zadevo, posledično pa o tožnikovem predlogu ni odločala meritorno.

15. Tožnikova drugačna pravna naziranja so neutemeljena. Sklicevanje, da je za izdajo odločbe o povrnitvi vlaganj po 25. členu ZDen predpisano odločanje v upravnem postopku, ni relevantno, saj ta predpis ne predstavlja pravne podlage, po kateri bi toženka morala odločiti o prenehanju tožnikove obveznosti do stranke z interesom oziroma ugotoviti, da je pravica ene stranke (obveznost druge stranke) iz dokončne upravne odločbe prenehala. Zgolj to, da je obveznost nastala na podlagi upravne odločbe, ki je bila izdana na podlagi 25. člena ZDen, torej ne zadošča za opredelitev, da gre po 2. členu ZUS-1 za upravno stvar. Da gre za upravno stvar ne izhaja niti iz določbe 293. člena ZUP, ki se nanaša na upravno izvršbo. Drži, da se ta obveznost v primeru, če ne preneha (razlog za prenehanje obveznosti pa je po določilih Obligacijskega zakonika tudi pobot), prisilno izvrši v postopku upravne izvršbe. Vendar to pomeni le, da bo tožnik, če je veljavno izvedel materialnopravni pobot, v primeru, če bo upravna izvršba kljub temu uvedena, v postopku izvršbe lahko ugovarjal, da je njegova obveznost prenehala, organ pa bo presodil, ali je ugovor utemeljen in v tem primeru bo dolžan izvršbo ustaviti.

16. Ker v konkretni zadevi ne gre za upravno zadevo in je toženka po 1. točki prvega odstavka 129. člena ZUP pravilno zavrgla tožnikov predlog, na zakonitost izpodbijanega akta ne more vplivati niti okoliščina, ali je v izrek svoje odločitve pravilno povzela tožnikov predlog, ko ni navedla, v kakšni višini (naj) preneha njegova obveznost. Da toženka ni razumela, kaj je tožnik z vloženim predlogom za izdajo ugotovitvene odločbe in podano pobotno izjavo želel doseči, pa ne drži. Drugostopenjski organ je namreč ravno iz tega razloga 1. točko prvostopenjskega sklepa, v katerem je bilo napačno navedeno, da tožnik predlaga ugotovitev prenehanja njegove terjatve do stranke z interesom (namesto obratno), nadomestil z novo, kjer je pravilno povzel tožnikovo zahtevo.

17. Tožnik pa ima prav, ko trdi, da je prišlo do kršitve pravil postopka, in sicer načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. V primeru zavrženja zahteve po 129. členu ZUP ni treba, da organ izvaja kontradiktorni postopek, tj. da zahtevo pošlje stranki z nasprotnim interesom. Ker pa je toženka tožnikov predlog v postopku predhodnega preizkusa poslala v izjavo stranki z interesom, bi morala v nadaljevanju njen odgovor

posredovati tudi tožniku, saj bi le na ta način zagotovila potrebno kontradiktornost. Po drugem odstavku 9. člena ZUP mora imeti vsaka stranka možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom, če so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi. Opozoriti pa velja, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko sovpliva na tek postopka in odločitev upravnega organa.

18. Tožnik je ugovarjal, da sodišče kršitve pravice do izjave ne more odpraviti, ker bo prikrajšan, da se izjavi o navedbah stranke z interesom v postopku pred upravnim organom, ker bi lahko dosegel drugačno odločitev oziroma v tožbi navajal širše razloge, s katerimi bi utemeljeval, da gre za upravno zadevo.

19. Druga alineja tretjega odstavka 59. člena ZUS-1 določa, da ne glede na določbo prvega odstavka tega člena sodišče odloči na glavni obravnavi, če stranki ali stranskemu udeležencu v postopku izdaje upravnega akta ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Odpravo te kršitve v postopku pred upravnim sodiščem torej predvideva že zakon. Stališče, da sodišče lahko odpravi procesno kršitev so zavzeli tudi avtorji komentarja ZUS-1

. Zahteva iz cit. določbe je na prvi pogled absolutna, vendar sodišče sodi, da je treba v vsakem posameznem primeru presoditi, ali kršitev res lahko odpravi samo ali pa je treba odločbo zato, da se bo stranka lahko izjavila, odpraviti. Presodilo je, da je obravnavani primer tak, saj relevantno dejansko stanje ni sporno, ampak je sporna uporaba predpisa, zato obsežen postopek dokazovanja dejanskega stanja in izjavljanja o dokaznih predlogih in izvedenih dokazih ni potreben. Relevantno je zgolj tožnikovo stališče o tem, zakaj gre po njegovem mnenju v obravnavani zadevi za upravno stvar, torej njegovi razlogi s katerimi ugovarja stališčem toženke in stranke z interesom, da predmet njegove zahteve ni upravna stvar. Zato je z dopisom I U 83/2020-12 z dne 15. 2. 2021 tožniku posredovalo obe vlogi stranke z interesom, ki mu v postopku pred toženko nista bili vročeni. Hkrati ga je na naroku seznanilo s svojim stališčem, da v obravanavani zadevi ne gre za upravno stvar. Na ta način se je po presoji sodišča seznanil s pravnimi stališči tako stranke z interesom kot tudi sodišča in se imel moč o njih izjaviti; kar je tudi storil, vendar sodišča v utemeljenost svojega stališča ni prepričal.

20. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da sicer toženka tožniku v postopku predhodnega preizkusa njegove zahteve (ob podani okoliščini, da jo je poslala v izjavo stranki z interesom) resda ni omogočila pravice do izjave, vendar pa je sodišče to kršitev – kot že navedeno – odpravilo v tem upravnem sporu in tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi druge alineje drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), v zvezi s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1.

21. Kadar sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Drugostopenjski organ je z odločbo št. 4904-9/2011-MOP-49 z dne 20. 2. 2019, v povezavi s pravnomočno sodbo Upravnega sodišča I U 1814/2016-10 z dne 25. 10. 2018, pritožbo tožnika zoper to odločitev zavrnil.

Oziroma ob nasprotni dikciji: prenehanju terjatve stranke z interesom do tožnika.

Glej Kerševan in Andronja, Upravno procesno pravo, 2006, GV Založba, str. 281.

Ta je v odgovoru podala pravna naziranja o zadevi, na katera se je v svoji odločitvi sklicevala tudi toženka.

Glej Sklep VSRS X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015.

Glej E. Kerševan, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, Ljubljana 2019, stran 303 in 366-337.

Glej X Ips 45/2019, X Ips 118/2020, tč. 15.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 2/1, 2/2, 129, 129/1, 129/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.