UPRS Sodba I U 1604/2018-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-07

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Petra Hočevar

upravna zadeva - upravna odločba - pravica do pritožbe - za odločanje pristojni organ

V zvezi s postopkom umeščanja dodatne kvalifikacije je najti podlage za opredelitev zadeve kot upravne zadeve. Glede na določbe 8. člena ZSOK je mogoče zaključevati, da gre za enostransko odločanje v posamični in konkretni zadevi.

Odločitev CPI (strokovne komisije NKT v njegovem okviru) z dne 14. 5. 2018 se vsebinsko izrazi v obliki upravne odločbe kot oblastvenega posamičnega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je odločeno o (pravici, obveznosti oziroma) pravni koristi predlagatelja.

Ob stališču, da odločitev strokovne komisije NKT o vlogi predlagatelja (četrti odstavek 8. člena ZSOK) po vsebini predstavlja upravno odločbo, izdano v upravni zadevi (2. člen ZUP), to pomeni, da je po prvem odstavku 13. člena ZUP zoper to odločitev dovoljena pritožba, kajti ZSOK pravice pritožbe ne izključuje.

I. Tožbi se ugodi, sklep Centra Republike Slovenije za poklicno izobraževanje, NKT SOK - EOK št. 6045-09/2018 z dne 5. 7. 2018 se odpravi in se zadeva pošlje v odločitev Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Strokovna komisija Nacionalne koordinacijske točke (v nadaljevanju strokovna komisija NKT) je z izpodbijanim sklepom z dne 14. 5. 2018 na podlagi 8. člena Zakona o slovenskem ogrodju kvalifikacij (v nadaljevanju ZSOK) zavrnila vlogo tožnice za umestitev dodatne kvalifikacije "Strokovnjak, ki je usposobljen za člana sveta javnega zavoda" v Slovensko ogrodje kvalifikacij (v nadaljevanju SOK). Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je strokovna komisija NKT obravnavala vlogo tožnice in mnenje Centra za poklicno izobraževanje (v nadaljevanju toženec, tudi CPI). Na podlagi negativnega mnenja toženca in dejstva, da je usposabljanje za člane svetov javnih zavodov v določenih primerih regulirano z resorno zakonodajo, je strokovna komisija NKT odločila, da se vloga tožnice zavrne.

2. Toženec pa je 5. 7. 2018 izdal sklep o zavrženju tožničine pritožbe zoper sklep strokovne komisije NKT. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da se na podlagi 8. člena ZSOK postopek umeščanja dodatne kvalifikacije v SOK konča z izdajo sklepa ministra, pristojnega za delo, na podlagi predloga predhodno sprejete odločitve strokovne komisije NKT. ZSOK zoper odločitev slednje ne določa možnosti pritožbe, ker gre za vmesno postopkovno odločitev. ZSOK tudi ne določa možnosti vložitve pravnega sredstva zoper končni sklep ministra, pristojnega za delo. Ker pritožba po določbi 8. člena ZSOK ni dovoljena, jo je toženec zavrgel.

3. Tožnica v tožbi navaja, da se z odločitvama strokovne komisije NKT in toženca ne strinja. Akt strokovne komisije NKT je upravna odločba, odločba pa je nepravilna in nezakonita zaradi absolutnih bistvenih kršitev pravil postopka. Tožnici sta z njo kršeni ustavni pravici do pravnega varstva in do sodnega varstva (25. in 23. člen Ustave).

Tožnica navaja, da strokovna komisija NKT deluje znotraj toženca, ki je javni zavod in pravna oseba javnega prava ter tudi nosilec javnih pooblastil, saj mu ZSOK v 8. členu daje in določa pristojnost in pooblastila v zvezi z vodenjem upravnega postopka umeščanja dodatne kvalifikacije. Na podlagi prvega odstavka 1. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) morajo po tem zakonu postopati tudi nosilci javnih pooblastil, kadar odločajo v upravnih zadevah. Upravno zadevo pa opredeljuje ZUP v prvem odstavku 2. člena. Po mnenju tožnice je postopek umeščanja dodatne kvalifikacije v SOK potrebno šteti za upravni postopek oziroma za upravno zadevo, o kateri je odločil nosilec javnega pooblastila. Akt z dne 14. 5. 2018 je zato po mnenju tožnice upravna odločba. Odločba pa mora skladno s tretjim odstavkom 210. člena ZUP obsegati tudi pouk o pravnem sredstvu. Ker akt z dne 14. 5. 2018 pravnega pouka ni vseboval, je tožnica poslala zahtevo za dopolnitev odločbe. Tožnica se z odgovorom strokovne komisije NKT, da pritožba ni dovoljena, ni strinjala ter je zoper akt z dne 14. 5. 2018 vložila pritožbo. Tožnica navaja, da ZSOK pritožbe izrecno ne izključuje. Tožnica je zato pritožbo vložila. Izdan pa je bil sklep o zavrženju pritožbe iz identičnih razlogov, torej da pritožba ni dovoljena, ker gre za vmesno postopkovno odločitev. Poleg tega pa je sklep vseboval tudi nepopoln pravni pouk, da se zoper sklep lahko vloži tožba. Glede na navedeno je bilo tožnici poseženo v človekovi pravici iz 23. in 25. člena Ustave.

Tožnica očita aktu z dne 14. 5. 2018 tudi bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Skladno s tretjim odstavkom 210. člena ZUP mora namreč pisna odločba obsegati tudi obrazložitev. Obvezna vsebina obrazložitve je navedena v prvem odstavku 214. člena ZUP. Obrazložitev odločbe z dne 14. 5. 2018 pa obrazložitve v navedenem obsegu ne vsebuje, zato ni zadoščeno zahtevanemu standardu obrazloženosti upravne odločbe. Kot razlog za zavrnitev vloge odločba navaja zgolj negativno mnenje toženca in dejstvo, da je usposabljanje za člane svetov javnih zavodov v določenih primerih regulirano z resorno zakonodajo. Ker odločba ne obsega rezultatov ugotovitvenega postopka in presoje izvedenih dokazov, je ni mogoče preizkusiti. Obrazložitev ni jasna, ni pregledna in ni izčrpna. Poleg tega iz obrazložitve izhaja, da je vloga zavrnjena, iz izreka pa, da je vloga zavržena, kar pomeni, da obstaja tudi neskladje med izrekom in obrazložitvijo odločbe. Glede na to tožnica meni, da izpodbijana odločba ne zadosti določbam 214. člena ZUP ter procesnim jamstvom, ki jih zagotavlja ta zakon in tudi Ustava v 22. členu. Po navedenem je po mnenju tožnice izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, zato tožnica sodišču predlaga, naj izvede predlagane dokaze in tožbi ugodi ter razsodi, da se odločba z dne 14. 5. 2018 odpravi ter zadeva vrne v ponovno odločanje organu, ki jo je izdal. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. V dokazne namene se sklicuje na listine spisa v zadevi.

4. Toženec v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, naj tožbo zavrže oziroma podrejeno kot neutemeljeno zavrne.

5. Tožnica v prvi pripravljalni vlogi vztraja pri tožbi in tožbenih navedbah ter tožbenem predlogu.

6. Toženec v prvi pripravljalni vlogi enako vztraja pri navedbah in predlogu v odgovoru na tožbo.

7. Tožnica v nadaljnji pripravljalni vlogi vztraja pri svojih stališčih, tožbi in tožbenem predlogu ter prereka navedbe toženke kot neutemeljene.

9. S sklepom z dne 14. 5. 2018 je strokovna komisija NKT zavrnila vlogo tožnice za umestitev dodatne kvalifikacije "Strokovnjak, ki je usposobljen za člana sveta javnega zavoda" v SOK na podlagi negativnega mnenja toženca o ustreznosti vloge in programa usposabljanja. Toženec pa je s sklepom z dne 5. 7. 2018 zavrgel tožničino pritožbo zoper navedeni sklep strokovne komisije NKT, iz razloga, ker gre za vmesno postopkovno odločitev, zoper katero ZSOK ne določa možnosti pritožbe.

10. Sklep strokovne komisije NKT z dne 14. 5. 2018 je bil izdan v postopku umeščanja dodatne kvalifikacije po 8. členu ZSOK. Ta odloča, da vlogo za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK pri tožencu kot predlagatelj lahko vloži delodajalec, skupina delodajalcev ali Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje, in sicer na obrazcu, ki ga določi NKT in se objavi na njeni spletni strani. Vloga mora vsebovati najmanj naslednje podatke: - program usposabljanja za pridobitev dodatne kvalifikacije, - potrebe na trgu dela, - standard kvalifikacije, - opis postopka zagotavljanja kvalifikacije s samoevalvacijo, - reference na ustreznem delovnem področju, - izvajalca programa usposabljanja, ki to izvaja na podlagi pogodbe, če to ni predlagatelj sam. Toženec strokovno oceni popolno vlogo za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK in pripravi mnenje o ustreznosti vloge in programa usposabljanja. Strokovna komisija NTK na podlagi pozitivnega mnenja toženca v roku enega meseca od prejema tega mnenja sprejme odločitev glede vloge in pripravi predlog za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK. NKT posreduje predlog za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK ministru, pristojnemu za delo, ki s sklepom umesti dodatno kvalifikacijo v SOK. NKT po umestitvi dodatne kvalifikacije v SOK le-to vpiše v register kvalifikacij. Dodatna kvalifikacija se umesti v SOK za obdobje petih let; tri mesece pred potekom veljavnosti umestitve dodatne kvalifikacije predlagatelj lahko poda vlogo za podaljšanje veljavnosti umestitve; postopek podaljšanja veljavnosti umestitve je enak postopku za umestitev dodatne kvalifikacije.

11. Iz citirane pravne ureditve postopka umeščanja dodatne kvalifikacije v SOK ne izhaja, da bi bil formalno urejen kot upravni postopek, ki se zaključi z izdajo upravne odločbe, s katero bi bilo odločeno o pravici ali pravni koristi predlagatelja vloge za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK, priznanju ali zavrnitvi. Zakon predvideva, da v primeru, ko toženec na podlagi svoje strokovne ocene izreče pozitivno mnenje o ustreznosti vloge, strokovna komisija NKT sprejme odločitev glede vloge in pripravi predlog za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK ministru, ki s sklepom umesti dodatno kvalifikacijo v SOK. Zakon ne določa, kako se postopek konča v primeru, ko toženec na podlagi svoje strokovne ocene izreče o ustreznosti vloge negativno mnenje; v obravnavanem primeru je na podlagi negativnega mnenja strokovna komisija NKT sprejela sklep, da se vlogo za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK zavrne. Poleg tega zakonska ureditev tudi ne določa ugotavljanja izpolnjevanja materialno pravnih pogojev, ki morajo biti za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK izpolnjeni, pač pa predvideva strokovno oceno CPI – pri oblikovanju katere ta očitno upošteva vsebino vloge, ki po zakonu mora obsegati najmanj naslednje podatke: program usposabljanja, potrebe na trgu dela, opis postopka zagotavljanja kakovosti, standard kvalifikacije itd. - kot podlago za odločitev. Umestitve dodatne kvalifikacije v SOK zakon tudi ne ureja eksplicitno kot priznanja pravice ali pravnega interesa predlagatelja (delodajalca, skupine delodajalcev oziroma Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje) na področju upravnega prava. Iz zakonske ureditve eksplicitno ne izhaja, ali ima odločitev strokovne komisije NKT normativen učinek ter kakšna je pravna narava pred tem sprejetega mnenja toženca o ustreznosti vloge za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK in predloženega programa usposabljanja.

12. Tudi obrazložitev postopka umeščanja dodatne kvalifikacije v SOK v Predlogu ZSOK

v bistvenem ne prispeva k razlagi določb 8. člena ZSOK glede pravne narave odločitve strokovne komisije NKT. Navaja, da pobudo za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK, ki vsebuje opis standarda kvalifikacije v učnih izidih skladno z opisniki SOK, postopke preverjanja in zagotavljanja kakovosti ter reference izvajalca na strokovnem področju, pripravi predlagatelj; pregled ustreznosti kvalifikacije opravi CPI, nato pa strokovna komisija NKT potrdi umestitev dodatne kvalifikacije v SOK, minister za delo pa določi umestitev dodatne kvalifikacije v SOK. Vlogo za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK pripravi pravna ali fizična oseba na obrazcu, ki je objavljen na spletni strani NKT SOK; posebej je med temi opredeljen tudi zavod za zaposlovanje, ki lahko z dodatnimi kvalifikacijami uresničuje nekatere cilje aktivne politike zaposlovanja za brezposelne osebe ali za osebe, ki bi jim brezposelnost lahko grozila zaradi tehnoloških sprememb na njihovem delovnem mestu; pregled ustreznosti kvalifikacije in njene ravni SOK opravi CPI, ki je osrednja strokovna institucija za poklicne standarde in za izobraževalne programe v poklicnem in strokovnem izobraževanju

13. Ob taki zakonski ureditvi tožnica zagovarja stališče, da odločitev strokovne komisije NKT predstavlja upravno zadevo umestitve dodatne kvalifikacije v SOK, o kateri po ZSOK odloča CPI, ki je javni zavod po petem odstavku 1. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Center Republike Slovenije za poklicno izobraževanje (v nadaljevanju Sklep o ustanovitvi CPI) in nosilec javnega pooblastila (po 8. členu ZSOK), in ki mora postopati po ZUP po prvem odstavku 1. člena tega zakona. Toženec pa meni, da odločitev strokovne komisije ne predstavlja vsebinske odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi, da imajo po ZSOK predlagatelji le možnost predlagati uvrstitev dodatne kvalifikacije v SOK ter da sklep strokovne komisije NKT z dne 14. 5. 2018 ni upravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

14. Po mnenju sodišča pa je kljub prej navedenim vprašanjem v zvezi s pomensko (ne)določljivostjo pravne ureditve postopka umeščanja dodatne kvalifikacije najti podlage za opredelitev zadeve kot upravne zadeve. Namreč glede na določbe 8. člena ZSOK je mogoče zaključevati, da gre za enostransko odločanje v posamični in konkretni zadevi. Organ odločanja je strokovna komisija NKT kot organ v okviru CPI kot javnega zavoda, ki opravlja kot javno službo med drugim dejavnost „P 85.590 Drugje nerazvrščeno izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje“ (1. do 3. člen Sklepa o ustanovitvi CPI) in katerega naloge so med drugim vodenje postopka umeščanj dodatnih kvalifikacij v SOK ter priprava predloga meril za umeščanje dodatnih kvalifikacij v SOK (3. člen Sklepa o ustanovitvi CPI) in pri katerem po prvem odstavku 8. člena ZSOK predlagatelji vložijo vloge, ki jih ta strokovno oceni

, je mogoče zaključevati, da odloča CPI kot nosilec javnega pooblastila. Dalje je mogoče zaključevati, da (strokovna komisija NKT kot organ) CPI odloča o pravno priznanem interesu predlagatelja, saj ta (po umestitvi dodatne kvalifikacije v SOK) izdaja javno veljavna potrdila o pridobitvi dodatne kvalifikacije in vodi evidenco izdanih potrdil (9. člen ZSOK), pri čemer se pri odločanju kot merila upošteva določbe o predpisani minimalni vsebini vloge za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK (strokovna ocena CPI je podlaga za njegovo pozitivno ali negativno mnenje o ustreznosti vloge in programa usposabljanja). Kar v nadaljevanju pomeni, da ima odločitev (organa) CPI o vlogi (četrti odstavek 8. člena ZSOK) normativni učinek, zunanji pravni učinek, ki vpliva na predlagateljev pravni položaj. Po že navedenem iz določb 8. člena ZSOK ne izhaja, da bi se v postopku odločalo o priznanju javne pravice; bi pa iz nje izhajalo, da gre za odločanje o priznanju šibkejšega upravičenja, pri katerem je zasebni interes predlagatelja omejeno pravno varovan, tako da je pravno varstvo navedenega imetnika tega (javno)pravnega interesa omejeno na možnost uveljavljanja temeljnih procesnih garancij in vsebinskega upoštevanja tega interesa v manjšem obsegu, ob širokih diskrecijskih pooblastilih nosilca oblasti, ki odloča

. Glede na ureditev v ZSOK gre torej za pravno varovan položaj predlagatelja umestitve dodatne kvalifikacije, saj je zagotovljena materialnopravna podlaga za začetek upravnega postopka (in predlagateljevo aktivno sodelovanje v njem). Sodišče še dodaja, da se toženec ne more z uspehom sklicevati na odsotnost objektivnih kriterijev za umeščanje dodatne kvalifikacije v SOK, ob tem ko je za določitev meril za umeščanje dodatnih kvalifikacij pristojen sam oziroma v njegovem okviru strokovna komisija NKT (četrti odstavek 13. člena ZSOK).

15. Navedeno pomeni, da sodišče pritrjuje stališčem tožnice, da se odločitev CPI (strokovne komisije NKT v njegovem okviru) z dne 14. 5. 2018 vsebinsko izrazi v obliki upravne odločbe kot oblastvenega posamičnega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je odločeno o (pravici, obveznosti oziroma) pravni koristi predlagatelja ter da ne sprejema stališč toženca, podanih v smeri, da gre v obravnavanem primeru za uresničevanje javnih nalog, ki nimajo korelata v individualnem upravičenju predlagatelja. Sicer pa so stališča toženca nekonsistentna, saj v dokumentih postopka, ki je tekel pred CPI, navaja, da pritožba zoper sklep strokovne komisije NKT po zakonu ni dovoljena, ker gre za vmesno postopkovno odločitev, hkrati pa napotuje tožnico na vložitev tožbe v upravnem sporu. Šele v odgovoru na tožbo se toženec jasno postavi na stališče, da ne gre za upravno zadevo in primarno predlaga sodišču, naj tožbo iz navedenega razloga, ker ni izpodbijan akt iz 2. člena ZUS-1, zavrže.

16. Ob stališču, da odločitev strokovne komisije NKT o vlogi predlagatelja (četrti odstavek 8. člena ZSOK) po vsebini predstavlja upravno odločbo, izdano v upravni zadevi (2. člen ZUP), to v nadaljevanju pomeni, da je po prvem odstavku 13. člena ZUP zoper to odločitev dovoljena pritožba

, kajti ZSOK pravice pritožbe ne izključuje. Po 232. členu ZUP odloča o pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdal nosilec javnega pooblastila, organ, določen z zakonom; če zakon ne določa, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, odloča o njej stvarno pristojno ministrstvo. V obravnavanem primeru ZSOK ne določa organa, pristojnega za odločanje o pritožbi, zato je to ministrstvo, pristojno za delo

17. Če izpodbijanega upravnega akta ni izdal pristojni organ, je to razlog za odpravo akta. Zato je sodišče sklep toženca z dne 5. 7. 2018 odpravilo ter odločilo, da se zadevo pošlje v odločanje pristojnemu organu (1. točka prvega odstavka in tretji odstavek 64. člena ZUS-1); ta bo, upoštevaje pravno mnenje sodišča in stališča sodišča glede postopka v tej sodbi (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), obravnaval pritožbo po določbah 246 do 254 členov ZUP. Sodišče ob tem še dodaja, da tožnica s tožbo izpodbija sklep strokovne komisije NTK z dne 14. 5. 2018 o zavrnitvi tožničine vloge (kot prvostopenjski akt v zadevi) in v vsebinskem smislu tudi sklep toženca z dne 5. 7. 2018 o zavrženju tožničine pritožbe zoper sklep strokovne komisije NKT (kot drugostopenjski akt). Ker sklep strokovne komisije NTK v tem primeru, ker o pritožbi zoper ta sklep ni bilo meritorno odločeno, ni postal dokončen, ga glede na določbe ZUS-1 s tožbo ni dopustno izpodbijati. Glede na to je sodišče, ob tem ko tožnice ni pozivalo k popravi tožbe, kot izpodbijani akt na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 presojalo le sklep toženca z dne 5. 7. 2018 o zavrženju tožničine pritožbe zoper sklep strokovne komisije NKT z dne 14. 5. 2018, ne da bi pri tem poseglo v pravice ali pravne interese strank postopka.

18. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji, na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

19. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici priznalo stroške na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v znesku 285,00 EUR, z 22 % DDV, ker je tožničin pooblaščenec zavezanec za DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR.

EVA: 2014-3330-0026 z dne 8. 10. 2015, I. Uvod, točka 2.2.

Prav tam, III. Obrazložitev, k 8. členu Predloga ZSOK

Tudi NKT deluje v okviru CPI (tretji odstavek 1. člena ZSOK), njena strokovna komisija pa odloča o vlogah za umestitev dodatne kvalifikacije, pripravlja predloge za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK (četrti odstavek 8. člena ZSOK) in določa merila za umeščanje dodatnih kvalifikacij v SOK ter (13. člen ZSOK)

Kerševan, Androjna v Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 36 do 61

Po prvem odstavku 13. člena ZUP ima zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, stranka pravico pritožbe ter je samo z zakonom mogoče predpisati, da v posameznih upravnih zadevah ni dovoljena pritožba.

Minister, pristojen za delo, izda sklep o umestitvi dodatne kvalifikacije v SOK (peti odstavek 8. člena ZSOK), izda sklep o prenehanju veljavnosti umestitve dodatne kvalifikacije v SOK (drugi odstavek 10. člena ZSOK), imenuje strokovno komisijo NKT (23. člen ZSOK), itd.

Zakon o slovenskem ogrodju kvalifikacij (2015) - ZSOK  - člen 8

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 1, 1/1, 2, 13, 13/1, 232

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.