UPRS Sodba in sklep I U 695/2020-14, enako tudi , , , , 
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-06-23

mednarodna zaščita - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - nevarnost pobega - begosumnost

Slovenski zakonodajalec je pogoj iz prava EU o tem, da mora obstajati „nevarnost pobega“, prenesel v notranji pravni red tako, da je določil višji dokazni standard, in sicer, da mora biti ta nevarnost pobega „utemeljena“, dodatno pa je v določbi člena 2(31) ZMZ-1 opredelil pojasnjevalno določbo, da nevarnost pobega pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je mogoče „utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila.“ S tem je slovenski zakonodajalec skušal slediti določbi drugega pod-odstavka člena 8(3) Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev), ki pravi, da se „razlogi za pridržanje opredelijo v nacionalnem pravu.“ Ti razlogi so v določilu prvega pod-odstavka člena 8(3) Direktive o sprejemu 2013/33/EU po stališču Sodišča EU „izčrpno“ našteti, vsak od njih ustreza določeni potrebi in je samostojen.

Begosumnost tožnika v konkretnem primeru je namreč do tolikšne mere izkazana, da se v tem primeru, kjer gre za izvajanje prava EU (člen 51(1) Listine EU o temeljnih pravicah), vprašanje skladnosti določbe druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 s pravom EU (6. člen Listine EU o temeljnih pravicah) sodišču ni postavilo v takšni meri, da bi tožbi ugodilo zaradi sistemskega problema slabe kakovosti pravne regulacije iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

Slovenski zakonodajalec ni v notranji pravni red prenesel določbe člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33/EU, ki državam članicam izrecno nalaga, da zagotovijo pravila o alternativah pridržanju, kot so redno javljanje organom, predložitev finančnega jamstva ali obveznost zadrževanja na določenem mestu. Tega slovenski zakonodajalec ni naredil kljub izrecni obveznosti po Direktivi o sprejemu 2013/33/EU, ki pa se v določilu člena 8(4) ne more uporabljati neposredno.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Z izpodbijanim aktom je tožena stranka po uradni dolžnosti na podlagi druge alineje prvega odstavka 84. člena in v povezavi z drugim in četrtim odstavkom istega člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1), odločila, da se prosilca za mednarodno zaščito z imenom A. A. (rojen .... 1993 v kraju B., državljan Republike Tunizije), ki je začasno nastanjen v Centru za tujce pridrži zaradi ugotavljanja dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti in obstaja utemeljena nevarnost da bo prosilec pobegnil. Prosilec je pridržan na prostore Centra za tujce in sicer od 10. 6. 2020 od 19:00 ure do prenehanja razloga, vendar najdlje do 10. 9. 2020 do 19:00 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec.

2. V obrazložitvi akta je navedeno, da je prosilec, ki trdi, da je A. A., dne 8. 6. 2020 vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite. Prosilca je dne 27. 5. 2020 obravnavala Policijska postaja za izravnalne ukrepe C.. Iz policijske depeš št. 2255-191/2020/7 (3E651-09) s 27. 5. 2020 izhaja, da se je prosilec 27. 5. 2020 zglasil v azilnem domu, kjer je izrazil namen podati prošnjo za mednarodno zaščito.

3. V postopku s policijo je bilo ugotovljeno, da so prosilca predhodno že obravnavali na Policijski postaji Č. in ga vračali hrvaškim varnostnim organom, ki naj bi ga vrnili bosanskim varnostnim organom. Iz Bosne in Hercegovine (v nadaljevanju: BiH) je 12. 5. 2020 ponovno odšel preko Hrvaške do Slovenije. Hrvaško-slovensko mejo je prečkal 21. 5. 2020 okoli 4:00 ure zjutraj, nato pa pot nadaljeval do azilnega doma v Ljubljani, kjer ga je obravnavala PPIU C.. Nadalje je povedal, da je potni list uničil v Turčiji in da ne more dostaviti niti fotografije dokumenta. Tunizijo je zapustil, ker ni imel denarja in si je želel v Evropi najti službo ter pomagati družini. Kot ciljno državo je navedel Slovenijo.

4. Državo je zapustil 18. 10. 2019 in pot nadaljeval legalno v Turčijo, kjer je izgubil potni list, nato pa odšel preko Grčije, Albanije, Kosova, Srbije, BiH in Hrvaške do Slovenije. Na vprašanje uradne osebe, ali bo v Sloveniji počakal na zaključek postopka, je povedal, da bo. Kot razlog zapustitve države je povedal, da je Tunizijo zapustil zaradi revščine in da si najde službo ter pomaga družini. Drugih razlogov, zaradi katerih je zapustil državo, ni imel. Iz depeše št. 2253-195/2020/7 (3H651-02) z 11. 6. 2020 je razvidno, da je Policijska postaja za izravnalne ukrepe D. 10. 6. 2020 prejela najavo s strani italijanske policije za prosilca, ki je bil 10. 6 2020 ob 12:35 uri prijet v kraju Gorizia v Italiji. V Italiji se je prosilec predstavil kot E. E. (razvidno iz italijanske policijske dokumentacije z 10. 6. 2020). V postopku s prosilcem je slovenska policija ugotovila, da je prosilec prispel v Novo Gorico z avtobusom (razvidno iz fotokopije avtobusne vozovnice št. 3677809). Po zaključenem postopku je bil prosilec odpeljan v Center za tujce v Postojno, kjer je bil 10. 6. 2020 z njim opravljen razgovor glede omejitve gibanja.

5. Na vprašanje uradne osebe kdaj in na kakšen način je zapustil Slovenijo, je prosilec povedal, da je Slovenijo zapustil 10. 6. 2020 ob 7:00 zjutraj, in sicer tako, da je z avtobusom odšel do Nove Gorice, nato pa izstopil iz avtobusa in pot nadaljeval peš proti Italiji. Slovenijo je želel zapustiti, ker je slovenski jezik težek in ker v Sloveniji ne bi našel dela. V Sloveniji prav tako ni dosti Arabcev, da bi se z njimi pogovarjal in se integriral v slovensko družbo. Počakati ni želel, ker ni imel dovolj denarja. V druge države je želel oditi delati in zaslužiti. V Italiji bi ostal kakšen teden in bi delal, da bi zaslužil, nato pa bi se vrnil v Slovenijo, čeprav je vedel, da Slovenije ne sme zapuščati. Vozniško dovoljenje in potni list je izgubil v Turčiji, osebno izkaznico pa ima v Tuniziji.

6. Uradna oseba mu je nato ustno naznanila ukrep omejitve na podlagi druge alineje prvega odstavka ZMZ-1, in sicer iz razloga, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil, kar je prosilec potrdil, da razume.

7. ZMZ-1 v prvem odstavku 84. člena določa, da če ni mogoče zagotoviti doseganja ciljev po določbah tega odstavka, lahko prosilcu Ministrstvo za notranje zadeve odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma.

8. Prosilec je 10. 6. 2020 zapustil azilni dom, čeprav je bil informiran o svojih pravicah in dolžnostih, ki med drugim govorijo tudi o tem, da mora prosilec do konca postopka prošnje počakati v Sloveniji in je tudi na vprašanje uradne osebe pri podaji prošnje 8. 6. 2020, ali bo počakal na odločitev o njegovi prošnji, odgovoril pritrdilno. Da je vedel, da Slovenijo ne sme zapustiti, izhaja tudi iz zapisnika o omejitvi gibanja št. 2142-837/2020/3 (1312-32) z 10. 6. 2020. Takšna razloga, ki ju je navedel tožnik za zapustitev države še pred zaključkom postopka, sta popolnoma absurdna in v nasprotju z institutom mednarodne zaščite. Dejstvo je, da prosilec v času trajanja postopka mednarodne zaščite pridobi pravico do prostega dostopa do trga dela devet mesecev po vložitvi prošnje. Glede na to, da je nezmožnost dela razlog zapustitve Slovenije in glede na to, da ta razlog še vedno obstaja, je pristojni organ prepričan, da bi prosilec, v kolikor mu ne bi bilo omejeno gibanje na Center za tujce, ponovno zapustil azilni dom v Ljubljani in tako bi ponovno onemogočil pristojnemu organu odločanje o njegovi prošnji za mednarodno zaščito, kar bi pomenilo nesodelovanje v postopku. S prosilcem je namreč potrebno opraviti osebni razgovor, saj mora pristojni organ preveriti vsa dejstva, ki jih je prosilec navajal, da bo lahko o prošnji meritorno odločil. V konkretnem primeru namreč niso izpolnjene zakonske izjeme, zaradi katerih osebnega razgovora ne bi bilo potrebno opraviti. Prosilec je sicer pri podaji prošnje res povedal, da je državo zapustil zaradi tega, ker tam ne more dobiti dela in je revež, vendar pa je potrebno ugotoviti, zaradi katerih razlogov prosilec ne more najti zaposlitve. Vsekakor pa tudi ni zanemarljivo dejstvo, da je prosilec predhodno že zaprosil za mednarodno zaščito v Grčiji, kjer pa tudi ni počakal na zaključek postopka. Tudi za izvedbo tako imenovanega Dublinskega postopka je potrebno prosilčevo sodelovanje. Pristojni organ je nadalje preverjal, ali bi bil milejši ukrep, to je pridržanje na območju azilnega doma, primeren ukrep, saj možnosti za varovanje oseb, ki jim je odrejen ukrep zadrževanja na območje azilnega doma, niso ustrezne, ker gre v osnovi za nastanitev odprtega tipa, ki jo lahko v okviru hišnega reda prosilcu prosto zapuščajo in se vračajo. Pristojni organ se pri odločitvi, da se za prosilca uporabi strožji ukrep pridržanja na Center za tujce, opira tudi na sodbo Vrhovnega sodišča RS št. I Up 346/2014 s 5. 11. 2014, iz katere izhaja, da z uporabo milejšega ukrepa, kot je na primer pridržanje na območje azilnega doma, ne bi bilo mogoče doseči namena, saj bo tujec, ker v azilnem domu ni ustreznih mehanizmov za preprečitev odhoda iz azilnega doma, odšel v drugo državo.

9. V tožbi tožnik pravi, da v ZMZ-1 niso določeni kriteriji, po katerih bi lahko tožena stranka presojala, ali je nevarnost pobega podana. V 31. točki 2. člena pa je podana zgolj ohlapna definicija (tako je odločilo tudi že Vrhovno sodišče v revizijskih sodbah X Ips 1/2019, X Ips 11/2019). ZMZ-1 ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da je tožeča stranka pobegnila. Določbe morajo biti jasne in ne smejo dovoljevati arbitrarnosti ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredelijo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Ker v ZMZ-1 ni kriterijev, po katerih se presoja nevarnost pobega, ne obstaja pravna podlaga za omejevanje gibanja v konkretnem primeru, dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen. Ker torej ni podan razlog za omejitev gibanja iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, je potrebno sklep odpraviti na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Zaprtje tožnika v Center za tujce pomeni odvzem osebne svobode. Da gre za prekomeren poseg, je mogoče sklepati tudi iz razmer v Centru za tujce, kjer hrana in higiena trenutno nista dobra, težave se pojavljajo glede komuniciranja in pri drugih aktivnostih. Predlaga zaslišanje tožeče stranke. Tožeča stranka na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 predlaga, da sodišče odloči, da se zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi in se do pravnomočne odločitve stanje uredi tako, da mora tožena stranka takoj po prejemu te tožbe prenehati izvajati ukrep omejitve gibanja tožnika v Centru za tujce (Postojna). Tožeča stranka je v tej tožbi izkazala, zakaj v njegovem primeru niso podani pogoji za izrek ukrepa, po drugi strani pa bo izvrševanje ukrepa tožeči stranki prizadelo nepopravljivo škodo, ki se v Centru za tujce počuti izredno slabo. Dneve brez osebne svobode pa ne bo mogel nihče nadomestiti. Ustavno sodišče je v sklepu Up 729/03 z dne 11. 12. 2003 navedlo, da vsak poseg države v osebno svobodo posameznika že po svoji naravi povzroči za prizadeto osebo nepopravljive posledice (tretji odstavek). Dodaten argument za utemeljenost zahteve za začasno odredbo je dejstvo, da mora Republika Slovenija osebam, ki jim je kršena pravica do osebne svobode v skladu s četrtim odstavkom 15. člena Ustave, prvega in drugega odstavka 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah in 18. člena Procesne direktive zagotoviti učinkovito sodno varstvo. Predlaga odpravo sklepa in da sodišče zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi tako, da mora tožena stranka nemudoma po prejemu sodne odločbe prenehati izvajati ukrep odvzema osebne svobode tožnika v Centru za tujce do pravnomočnosti odločitve v tem upravnem sporu.

10. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da če bodo potrebna dodatna pojasnila glede odločitve, jih lahko poda tožena stranka na glavni obravnavi.

11. Na podlagi izpovedbe tožnika na zaslišanju o razmerah pridržanja v Centru za tujce (Postojna) sodišče ugotavlja, da je tožniku gibanje omejeno oziroma da se izvaja ukrep omejitve osebne svobode v okoliščinah, ki so standardne v tovrstnih primerih. Upravno-sodna in ustavno-sodna praksa v Sloveniji sta v tovrstnih zadevah implementirali prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP), po kateri pride pravica do svobode gibanja v poštev v drugačnih dejanskih okoliščinah, kot je obravnavani spor, in sicer v okoliščinah omejevanja svobode (gibanja) na določeno ozemeljsko področje

in enako velja tudi za primer, ko je bila pritožniku omejena svoboda gibanja na otoku in znotraj tega na okrog 2,5 kvadratna kilometra.

V primeru, ko je bil pritožnik zaprt znotraj posebne zdravstvene institucije, je ESČP primer obravnavalo kot poseg v pravico do osebne svobode in ne kot omejitev gibanja.

Zato in tudi zaradi številnih sodb v zvezi s pridržanji prosilcev za azil ali nezakonitih migrantov pred ESČP, je treba tudi izpodbijani akt o pridržanju tožnika šteti kot ukrep, ki pomeni poseg v osebno svobodo oziroma prostost tožnika iz 19. člena Ustave (6. člena Listine EU o temeljnih pravicah oziroma 5. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP)

in ne za ukrep omejitve gibanja iz 32. člena Ustave.

12. Omenjene sodbe ESČP namreč temeljijo na stališču, da je treba pri oceni, ali gre za odvzem svobode v zvezi z določilom 5. člena EKČP upoštevati vrsto, trajanje ukrepa in ostale dejanske okoliščine načina izvajanja ukrepa v konkretnem primeru in da je razlika med ukrepom odvzema svobode in omejitvijo gibanja v intenziteti posega.

13. S to sodno prakso ESČP se ujema tudi primerljiva praksa Ustavnega sodišča.

Dejstvo, da zakonodajalec EU uporablja pojem odvzem „svobode gibanja,“

kakor ta ukrep v izpodbijanem aktu imenuje tudi tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega akta in kot ga poimenuje tudi slovenski zakonodajalec v določilu 84. člena ZMZ-1, ne odtehta zgoraj omenjenih pravnih virov. Kajti tudi Sodišče EU je v dosedanji sodni praksi, celo brez sklicevanja na dejanske okoliščine izvajanja ukrepa pridržanja, izhajalo iz pravnega stališča, da gre pri pridržanju prosilcev za mednarodno zaščito po določilih člena 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu 2013/33/EU,

ki sta relevantni določbi tudi v obravnavanem upravnem sporu, in tudi pri pridržanju po določilu člena 8(3)(e) Direktive o sprejemu 2013/33/EU,

za odvzem osebne svobode, ki ga je treba obravnavati po določilu 6. člena Listine EU o temeljnih pravicah in ne gre zgolj za omejitev gibanja.

14. V konkretni zadevi je Upravno sodišče preko zaslišanja tožnika preverilo, kakšne so razmere v Centru za tujce in kakšen je režim, kjer je tožniku odvzeta prostost z vidika standardov iz 3. člena EKČP oziroma 4. člena Listine EU o temeljnih pravicah. Na tej podlagi je sodišče ugotovilo, da so razmere v režimu pridržanja za tožnika v Centru za tujce (Postojna) znotraj obvezujočih standardov iz Direktive o sprejemu 2013/33/EU in standardov, ki jih je razvilo ESČP v tovrstnih primerih v kontekstu varovanja pravice do prepovedi nečloveškega ravnanja tujcev oziroma prosilcev za azil iz 3. člena EKČP, ki ustreza 4. členu Listine EU o temeljnih pravicah,

in da gre v predmetni zadevi za odvzem prostosti oziroma osebne svobode in ne za omejitev gibanja, kot zmotno navaja tožena stranka v določenih delih obrazložitve izpodbijanega akta. Ta sistemska napaka v nespoštovanju sodne prakse Upravnega sodišča, s čimer sodišče ponovno opozarja, da je treba stvari, ki so predmet odločanja v upravnih zadevah imenovati s pravimi izrazi, ker je (nenazadnje) od uporabe konkretnih izrazov oziroma pravnih institutov odvisna tudi uporaba pravilnih pravnih virov in standardov, pa ni razlog za ugoditev tožbi. Kajti napačno poimenovanje ukrepa v obrazložitvi izpodbijanem akta, med tem ko je v izreku izpodbijanega sklepa uporabljen sprejemljiv (pravilen) pojem „pridržanje,“ ni vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve.

15. Sodišče je tožnika zaslišalo na glavni obravnavi med drugim tudi iz razloga, ker mora v tovrstnih upravnih sporih preveriti zakonitost odločitve tožene stranke o pridržanju v času izreka izpodbijanega akta, vendar mora ob tem zaradi pravice do učinkovitega sodnega varstva iz 6. člena Listine EU o temeljnih pravicah presoditi tudi, ali so pogoji za pridržanje podani v času glavne obravnave oziroma v času sodne presoje pred Upravnim sodiščem,

saj se okoliščine lahko spremenijo od časa ustnega izreka pridržanja do dneva zaslišanja tožnika na glavni obravnavi. V zadevi Mahdi, kjer je šlo za presojo zakonitosti podaljšanja pridržanja po Direktivi o vračanju 2008/115/ES, je Sodišče EU namreč odločilo, da mora biti sodnemu organu, ki odloča o predlogu za podaljšanje pridržanja, omogočeno, da odloča o vseh dejanskih in pravnih elementih, pomembnih za ugotovitev, ali je podaljšanje pridržanja upravičeno, za kar je treba temeljito preučiti dejansko stanje vsakega primera. Če začetno pridržanje z vidika zahtev ni več upravičeno, mora biti pristojnemu sodnemu organu omogočeno, da odločitev upravnega organa, ali pa v ustreznem primeru, sodnega organa, ki je odredil začetno pridržanje, nadomesti s svojo odločitvijo, in da odloči o možnosti odreditve nadomestnega ukrepa ali izpustitve zadevnega državljana tretje države. Sodišče mora imeti možnost, da poleg dejstev in dokazov, na katere se sklicuje upravni organ, upošteva tudi morebitne pripombe zadevnega državljana ter mora imeti možnost, da ugotavlja vse druge elemente, ki so pomembni za odločitev, če meni, da je to potrebno.

Brez tega bi bila namreč pravica do pravnega sredstva pred sodiščem iz 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah neučinkovita. Določbi člena 9(3) in 26. Direktive o sprejemu 2013/33/EU v zvezi s šestim odstavkom 84. člena ZMZ-1, ki se nanašajo na upravni spor in preučitev zakonitosti pridržanja s strani sodišča, je namreč treba razlagati v skladu temeljnimi pravicami ali z drugimi splošnimi načeli prava Unije.

16. Zato je v predmetni zadevi pomembno pravno vprašanje ne samo, ali so bili v času izreka ukrepa pridržanja izpolnjeni zakonski pogoji za tak ukrep, ampak je relevantno pravno vprašanje tudi, ali so (tudi) v času presoje sodišča (še vedno) izpolnjeni pogoji za pridržanje in če je pridržanje nezakonito, mora imeti sodišče možnost odločiti, da se tožnika nemudoma izpusti iz režima pridržanja.

17. Kar zadeva izpolnjevanje pogoja iz druge alineje prvega (in drugega odstavka) 84. člena ZMZ-1 za pridržanje v času izdaje izpodbijanega akta, sodišče ugotavlja, da je tožena stranka ravnala prav, ko je obravnavala okoliščine za pridržanje individualno in je v ta namen ravnala pravilno, ko je pred izrekom pridržanja tožnika tudi zaslišala glede razlogov za pridržanje zato, da bi lahko pridržanje ocenjevala tudi z vidika nujnosti oziroma sorazmernosti. To procesno dejanje je potekalo tako, da je bil tožnik v celoti seznanjen z razlogi za odvzem prostosti, saj je bil najprej izprašan glede relevantnih okoliščin, potem pa je bil tudi seznanjen s konkretnim razlogom za pridržanje in je torej dobil možnost, da se brani. Razloge za pridržanje je tudi razumel. Tekom te seznanitve je imel pomoč tolmača.

18. Iz izreka izpodbijanega akta je razvidno, da je tožena stranka ukrep predvidela tako, da bo trajal čim krajši čas in le tako dolgo, dokler veljajo razlogi.

Čeprav je bil razgovor s tožnikom ob podaji prošnje opravljen zelo na hitro in pavšalno in je trajal samo 15 minut tako da je tožnik povedal samo to, da je Tunizijo zapustil zaradi revščine in da družini ni mogel zagotoviti hrane in si je hotel poiskati službo, pa je na registracijskem listu navedeno, da naj bi v Tuniziji prišel v konflikt z mafijo in tudi v njegovi lastnoročni izjavi (napisani v slovenskem jeziku) je navedeno, da je njegovo življenje ogroženo v Tuniziji in da se boji mafije. Tožnik je sicer na zaslišanju na glavni obravnavi zanikal, da bi odšel iz Tunizije zaradi konflikta z mafijo in da kaj takega v postopku ni rekel. Prebral je tudi lastnoročno izjavo na omenjenem listu v arabskem jeziku, ki se ne ujema s slovenskim prevodom. Zato so dejansko ostali razlogi, zaradi katerih je tožnik odšel iz Tunizije, nerazjasnjeni in bo potreben osebni razgovor. To pomeni, da je tožena stranka imela podlago za ugotovitev, da bo potrebno ugotavljati določena dejstva, na katerih temelji prošnja, ki jih brez tožnikove prisotnosti ne bo mogoče pridobiti; ta podlaga še vedno obstaja tudi v času odločanja sodišča, četudi bi tožena stranka te okoliščine lahko razčistila tudi že ob podaji prošnje. To pomeni, da je za razrešitev tega upravnega spora bistveno vprašanje, ali je podana begosumnost tožnika v smislu druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

19. Po stališčih Sodišča EU mora biti ukrep pridržanja “strogo omejen“ celo v primeru, če je izrečen zaradi nacionalne varnosti ali javnega reda,

in da mora biti tak ukrep izrečen v “izjemnih okoliščinah“

, če je to “nujno, razumno in sorazmerno“

Upoštevajoč te standarde je treba razlagati drugi del določbe druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 glede „utemeljene nevarnosti“, da bo prosilec pobegnil.

20. Določba druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 kot razlog pridržanja opredeljuje naslednje: /.../ da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa, ne bi bilo mogoče pridobiti, in „obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil.“ Ta določba ima namen implementirati odgovarjajočo določbo člena 8(3)(b) Direktive o sprejemu, ki pa ta razlog opredeljuje na naslednji način: /.../ da se določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, „zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil.“

21. Slovenski zakonodajalec je torej pogoj iz prava EU o tem, da mora obstajati „nevarnost pobega“, prenesel v notranji pravni red tako, da je določil višji dokazni standard, in sicer, da mora biti ta nevarnost pobega „utemeljena“, dodatno pa je v določbi člena 2(31) ZMZ-1 opredelil pojasnjevalno določbo, da nevarnost pobega pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je mogoče „utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila.“ S tem je slovenski zakonodajalec skušal slediti določbi drugega pod-odstavka člena 8(3) Direktive o sprejemu, ki pravi, da se „razlogi za pridržanje opredelijo v nacionalnem pravu.“ Ti razlogi so v določilu prvega pod-odstavka člena 8(3) Direktive o sprejemu 2013/337EU po stališču Sodišča EU „izčrpno“ našteti, vsak od njih ustreza določeni potrebi in je samostojen.

To pomeni, da zakonodajalec države članice ne sme določiti še kakšnega drugega razloga za pridržanje ali razloga za pridržanje, ki je urejen v Direktivi o sprejemu 2013/33/EU, predrugačiti; morajo pa biti ti razlogi opredeljeni v nacionalni zakonodaji. Kaj in kako morajo biti določeni vidiki razlogov za pridržanje ter pravila (dodatno) opredeljeni v nacionalni zakonodaji, upoštevajoč polje proste presoje, izhaja iz sodbe Sodišča EU v zadevi K (odstavki 43-45).

22. V okoliščinah očitne begosumnosti konkretnega tožnika po oceni sodišča opisani prenos relevantnih pravil iz prava EU v notranji pravni red ne vzbuja dvoma o tem, ali je določba o razlogu za pridržanje iz druge alineje v povezavi z razlogom iz prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 dovolj kakovostna (jasna in določna) z vidika pravne varnosti v zvezi z varstvom osebne svobode, kar je tudi glavni tožbeni ugovor v tej zadevi. Begosumnost tožnika v konkretnem primeru je namreč do tolikšne mere izkazana, da se v tem primeru, kjer gre za izvajanje prava EU (člen 51(1) Listine EU o temeljnih pravicah), vprašanje skladnosti določbe druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 s pravom EU (6. člen Listine EU o temeljnih pravicah) sodišču ni postavilo v takšni meri, da bi tožbi ugodilo zaradi sistemskega problema slabe kakovosti pravne regulacije iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

23. Očitna begosumnost tožnika se v konkretnem primeru namreč brez dvoma pokaže v naslednjem:

24. Iz elektronskega sporočila policije z dne 11. 6. 2020 ob 9.05 uri izhaja, da je tožnik šel v Italijo skupaj s tunizijskim državljanom F. F.. Iz tega sodišče sklepa, da ni bil povsem dezinformiran, saj se za to pot ni odločil sam. Ni kupil povratne karte, kot je navedel na zaslišanju na glavni obravnavi, kar bi kazalo na to, da se je imel namen vrniti v Slovenijo, ampak je kupil enosmerno karto. Na zaslišanju na glavni obravnavi se je s pomočjo relevantnih vprašanj tožnikovega pooblaščenca sicer izkazalo, da ima nov sistem informiranja prosilcev o njihovih pravicah in dolžnostih v postopku, preden podajo prošnjo za mednarodno zaščito, očitno pomembne pomanjkljivosti, od kar se to informiranje izvaja prek predvajanja filma prosilcem in ne v razgovoru s predstavniki nevladnih organizacij. Vendar pa je kljub slabemu sistemu informiranja tožnik v največji meri sam kriv, da ni pozorno spremljal postopka informiranja in tudi branja zapisnika po podaji prošnje za mednarodno zaščito. Odločilno v tej zadevi pa je, da je tožnik ob seznanitvi z ukrepom pridržanja dne 10. 6. 2020 imel tolmača in da je na zapisnik povedal, da je iz Slovenije šel zaradi slovenščine, ki je težek jezik, in zaradi dela, ki ga v Sloveniji ni našel, da ni imel dovolj denarja, da bi počakal na zaključek postopka v Sloveniji, da je prošnjo podal, ker je želel delati in zaslužiti denar, zato je želel iti v druge države in da je vedel, da ne bi smel zapustiti Slovenije. V postopku pred izdajo izpodbijanega akta je povedal na policiji (depeša z dne 27. 5. 2020), da je za pot porabil 3000.00 EUR, na zaslišanju na glavni obravnavi pa, da je za pot porabil 5000.00 EUR. To niso majhne vsote, da bi jih tožnik pozabil glede na to, da je povedal, da je Tunizijo zapustil zaradi revščine. Povedal je sicer tudi, da je imel namen kakšne teden delati v Italiji, potem pa bi se vrnil v Slovenijo, vendar pa s eje italijanski policiji predstavil tudi pod drugim imenom (E. E.). Vse navedeno vzeto skupaj in dejstvo, da tožnik nima pravice do dela v Sloveniji, brez dvoma kaže na veliko verjetnost, skoraj gotovost, da bi tožnik še enkrat zapustil Slovenijo pred koncem postopka, če bi bil pridržan v okviru območja Azilnega doma in seveda tudi, če bi mu bil izrečen še blažji ukrep.

25. Navedeno brez dvoma izkazuje, da je v tem konkretnem primeru nujno, da je tožena stranka tožniku izrekla ukrep pridržanja, kot izhaja iz izreka izpodbijanega sklepa, ker z nobenim milejšim ukrepom, ki bi jih sicer moral zakonodajalec Republike Slovenije urediti v zakonu, pa jih ni, kakor tudi ne z odvzemom prostosti v okviru območja Azilnega doma, ne bi bilo mogoče doseči legitimnega cilja (člen 52(1) Listine EU o temeljnih pravicah).

Drži, da v okvir preizkusa sorazmernosti oziroma nujnosti odvzema prostosti spada tudi ocena, ali bi bilo mogoče z milejšim ukrepov posega v osebno svobodo tožnika ali v pravico do svobode gibanja doseči legitimen cilj, ki bi v enaki meri zadovoljil splošni interes in varstvo pravic drugih, kar pa niti ni možno, ker zakonodajalec ni uredil alternativnih posegov v pravico do svobode gibanja. Ob tem sodišče ponovno, kot že tolikokrat poprej, pripominja, da slovenski zakonodajalec ni v notranji pravni red prenesel določbe člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33/EU, ki državam članicam izrecno nalaga, da zagotovijo pravila o alternativah pridržanju, kot so redno javljanje organom, predložitev finančnega jamstva ali obveznost zadrževanja na določenem mestu.

Tega slovenski zakonodajalec ni naredil kljub izrecni obveznosti po Direktivi o sprejemu 2013/33/EU, ki pa se v določilu člena 8(4) ne more uporabljati neposredno. Ko sodišče v sodbi v zadevi K našteva, kaj morajo države članice EU urediti v nacionalni zakonodaji glede pridržanja po členu 8 Direktive o sprejemu 2013/33/EU, med te stvari uvršča tudi pravila o alternativah pridržanju.

26. Edina alternativa pridržanju v Centru za tujce, ki pomeni, odvzem osebne svobode (drugi odstavek 84. člena ZMZ-1), je po ZMZ-1 zgolj ukrep obveznega zadrževanja na območje Azilnega doma (prvi odstavek 84. člena ZMZ-1). Ta ukrep glede na okoliščine izvrševanja tega ukrepa in v uvodu te sodbe obrazloženo sodno prakso ESČP še vedno pomeni odvzem osebne svobode, tako da gre zgolj za milejši ukrep znotraj ukrepa odvzema prostosti. To je sistemska pomanjkljivost ZMZ-1, ki lahko onemogoči zakonito odločanje v posamičnem primeru, vendar pa to ne velja v danih okoliščinah primera. Zaradi očitne begosumnosti tožnika v tem primeru bi bil po mnenju sodišča vsak drug ukrep, ki so primeroma navedeni v členu 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33/EU, neučinkovit (redno javljanje, finančno jamstvo, zadrževanje na določenem območju), pri čemer se je tudi tožena stranka opredelila, da ukrep zadrževanja na območju Azilnega doma ne bi bil učinkovit, čeprav se je do tega pravno-tehnično opredelila na način, ki ni pomenil individualne obravnave.

27. Ker sodišče v Upravnem sporu podaja razlago in uporablja pravo v posamičnem primeru in ne na splošno in ker lahko v tem primeru zagotovi učinkovito uporabo prava EU v povezavi z ZMZ-1, ne da bi nesorazmerno poseglo v pravico tožnika iz 6. člena Listine EU o temeljnih pravicah, upoštevajoč dejstvo, da je tožnik s svojimi ravnanji nesodelovanja ne samo prispeval, ampak je sam v celoti povzročil, da je podvržen ukrepu pridržanja, je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (prvi odstavek 63. člena ZMZ-1).

28. Sodišče lahko v zadevi, kot je obravnavana, izda začasno odredbo samo do izdaje pravnomočne sodbe v tem upravnem sporu. Sodba pa v tej zadevi postane pravnomočna z izdajo in vročitvijo strankam glede na to, da pritožba ni dovoljena (1. odstavek 73. člena ZUS-1 ter 84. člen ZMZ-1). Odločitev o začasni odredbi stranki prejmeta istočasno z (raz)sodbo o zakonitosti izpodbijanega akta. Sodišče mora v treh delovnih dneh odločiti v tožbi, med tem ko je rok za odločanje o začasni odredbi 7 dni. Sodišče se je v tem primeru lahko držalo zakonsko postavljenih rokov za odločanje, zato v konkretni zadevi tožnik z zahtevo za izdajo začasne odredbe niti ne more izkazati, da bi sodišče do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tej zadevi lahko preprečilo nastanek kakršne koli težko popravljive škode z izdajo začasne odredbe. Na tej podlagi je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo (5. odstavek 32. člena ZUS-1).

Streletz, Kessler and Krenz v. Germany, 22. 3. 2001.

Guzzardi v. Italy, 6. 11. 1980. To sodbo navaja tudi Ustavno sodišče v zadevi Up-1116/09-22 v opombi št. 4.

Ahingdane v the United Kingdom, 28. 5. 1985.

Pravni vir za zvezo med pravom EU in EKČP je člen 6(1) in (3) Pogodbe o EU ter člen 52(3) Listine EU o temeljnih pravicah; glej tudi uvodno izjavo št. 10 iz Direktive 2013/33/EU o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (Uradni list EU, L 180/96, 29. 6. 2013; v nadaljevanju. Direktiva o sprejemu 2013/33/EU.

Amuur v. France, odst. 42, 48; Khlaifia and others v. Italy, odst. 64.

Odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1116/09-22 z dne 3. 3. 2011.

Člen 2(h) Direktive o sprejemu 2013/33/EU.

C-601/15 PPU, J.N., 15. 2. 2016, odst. 47, 52.

Ti standardi so na primer opredeljeni v sodbi ESČP v zadevi Aden Ahmed v. Malta iz leta 2013.

Mutatis mutandis glej člen 9(5) Direktive o sprejemu 2013/33/EU ter sodbo ESČP v zadevi Aziomov v. Russia, odst. 151-152.

C-146/14 PPU, Mahdi, 5. 6. 2014, odst. 62, 64.

C-601/15 PPU, J.N., 15. 2. 2016, odst. 60; C-18/16, K., 14. 9. 2017, odst. 32.

Peti odstavek 84. člena ZMZ-1; člen 9(1) Direktive o sprejemu.

C-601/15 PPU, J.N., 15. 2. 2016, odst. 57, 64; glej tudi C-18/16, K., 14. 9. 2017 (odst. 41), kjer je šlo za odvzem prostosti na isti podlagi, kot v tem upravnem sporu.

C-601/15 PPU, J.N., 15. 2. 2016, odst. 52.

C-18/16, K., 14. 9. 2017, odst. 46; C-601/15 PPU, J.N., 15. 2. 2016. odst. 63.

V zadevi K je namreč Sodišče EU presojalo abstraktno pravno vprašanje, ali je člen 8(3), prvi odstavek, (a) in (b) Direktive o sprejemu 2013/33/EU skladen s členom 6 Listine EU o temeljnih pravicah in je razsodilo, da je skladen s primarnim pravom (glej odstavka 49 in 53 ter izrek sodne odločbe), pri čemer je v že omenjenih odstavkih 43-45 opredelilo, kaj morajo države članice urediti v nacionalni zakonodaji. Direktiva o sprejemu 2013/33/EU ne vsebuje določbe, kot je določba člena 2(n) Uredbe EU 604/2013, po kateri morajo biti objektivni kriteriji begosumnosti določeni v zakonu, poleg tega je pogoj znatne begosumnosti po Uredbi EU 604/2013 drugače umeščen v sistem možnih razlogov za pridržanje, in sicer je to popolnoma samostojen in edini razlog za pridržanje, med tem ko je po Direktivi o sprejemu 2013/33/EU ta razlog postavljen kot dopolnjujoč razlog določitvi elementov za mednarodno zaščito, ki jih drugače ne bi bilo mogoče pridobiti, kot s pridržanjem iz člena 8(3)(b) Direktiva o sprejemu 2013/33/EU. Poleg tega pa so v Direktivi o sprejemu 2013/33/EU še štirje drugi razlogi za pridržanje. Zaradi tega in ker je Upravno sodišče v tej konkretni zadevi ugotovilo, da ni dvoma, da je tudi v času sodne presoje v tem upravnem sporu utemeljeno sklepati, da bi tožnik pobegnil, če ne bi bil pridržan, sodišče v tem upravnem sporu ni vleklo vzporednic s sodno presojo Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019 in sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 882/2018-14 z dne 24. 4. 2018, kjer pa tožena stranka niti ni ugotovila nobenih elementov begosumnosti pri tožniku.

Na načelo sorazmernosti oziroma test nujnosti so države članice EU posebej opozorjene v sodbi Sodišča EU v zadevi: C-18/16, K, 14. 9. 2017, odst. 34, 37.

Direktiva o sprejemu ima namreč posebno določbo (čelna 8(4)) po katerem, „države članice zagotovijo, da so pravila o alternativah pridržanju, kot so redno javljanje organom, predložitev finančnega jamstva ali obveznost zadrževanja na določenem mestu, določena v nacionalnem pravu.“

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 84, 84/1, 84/1-2

Opr št. sodišča II stopnje: I U 777/2020, z dne 02.07.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.777.2020

Opr št. sodišča II stopnje: I U 1140/2020, z dne 14.08.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1140.2020

Opr št. sodišča II stopnje: I U 771/2020, z dne 02.07.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.771.2020

Opr št. sodišča II stopnje: I U 1142/2020, z dne 17.08.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1142.2020

Opr št. sodišča II stopnje: I U 1172/2020, z dne 19.08.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1172.2020

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.