UPRS Sodba I U 1348/2019-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-12-17

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Irena Grm (poroč.), Andrej Kmecl

obvezno cepljenje otrok - opustitev obveznega cepljenja - komisija za cepljenje - vsebina strokovnega mnenja - pomanjkljivo strokovno mnenje - pojasnila dolžnost - pravica do izjave

Sodišče poudarja, da (kot je navedlo tudi že Vrhovno sodišče v citirani sodbi X Ips 326/2009) ima komisija (ki jo sestavljajo zdravniki) enako pojasnilno dolžnost, kot zdravnik, ki izvaja cepljenje. Posebej tudi poudarja, da se sodišče do mnenja ni opredeljevalo z vidika medicinske stroke, ampak z upravnosodnega vidika glede tega, kaj mora tako mnenje (in posledično toženkina odločba) vsebovati ter kako in na kakšen način naj bi odgovorilo na tožničine (četudi laične) pomisleke.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za zdravje št. 181-192/2018-8 z dne 19. 7. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka odločila, da se cepljenje po programu pri tožnici ne opusti in da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je predlog za opustitev cepljenja po programu pri tožnici podala njena pediatrinja zaradi njenega zdravstvenega stanja in zaradi negativnih dogodkov v družini v povezavi s cepljenjem. Organ je predlog poslal Komisiji za cepljenje, ki je odločala na podlagi medicinske dokumentacije oziroma dokaznega gradiva, ki je bilo priloženo predlogu, ter podala strokovno mnenje, da se cepljenje po programu pri tožnici ne opusti. Obrazložila je, da je iz dokumentacije razvidno, da je tožnica somatsko zdrava in se primerno razvija, navedena družinska anamneza pa ni razlog za opustitev cepljenja. Navedla je še, da glede na anamnestične podatke za odločitev o cepljenju preiskava EEG ni potrebna, prav tako v anamnezi ni podatkov o pogostih okužbah ali njihovem težjem poteku, ki bi terjale imunološko diagnostiko.

3. Organ navaja, da je v skladu z 9. členom Zakona o upravnem postopku (ZUP) pred izdajo odločbe strokovno mnenje posredoval v izjavo predlagateljici in tožničinima zakonitima zastopnikoma. Povzema njune obširne navedbe o tožničinem zdravstvenem stanju in o družinski anamnezi, ki sta jih podala v izjavi, ter ugotavlja, da k izjavi ni bilo priloženih novih zdravstvenih dokazov. Meni, da je komisija izdala natančno in strokovno obrazloženo mnenje, ki je nepristransko in v skladu s pravili znanosti in stroke. Upoštevaje navedeno mnenje je na podlagi 22. č člena Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB) odločil, da se obvezno cepljenje po programu pri tožnici ne opusti.

4. Mladoletna tožnica, ki jo zastopata starša, se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, kršitev pravil postopka ter zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da je v odgovoru z dne 23. 12. 2018 podrobno opisala svoje zdravstvene težave in jih ponavlja (obiski v gastroenterološki in alergiološki ambulanti, težave z alergijami, povišani jetrni testi, zelo oslabljen imunski sistem, s strani specialistov svetovana preložitev cepljenja). Zatrjuje tudi hude stranske učinke po cepljenju v družini, in sicer pri stricu, teti in mamini sestrični. Meni, da njeno zdravstveno stanje pomeni preveliko tveganje, zato se pridružuje mnenju pediatrinje, ki je vložila predlog.

5. Ne strinja se z ugotovitvami komisije, pri čemer poudarja, da je predlog vložila zdravnica, ki ga mora vložiti, če ugotovi, da obstajajo razlogi za opustitev cepljenja. Glede na pomanjkljivo obrazložitev strokovnega mnenja se sprašuje, ali je komisija prebrala vsebino vloge in ali gre za isti primer. Ne drži namreč, da je somatsko zdrava in da se primerno razvija, saj to iz dokumentacije in njenega stanja ne izhaja. Trdi, da mnenje ni obrazloženo, kot določa zakon, tako pomanjkljivo dejansko stanje pa je tudi v izpodbijani odločbi. Odločba povzema njeno komentar k strokovnemu mnenju, vendar se do njega ne opredeli. Meni, da se komisija v svojem mnenju ni opredelila do ničesar. Trdi, da ugotovitev v odločbi, da dodatni zdravstveni pregledi niso potrebni, nima podlage v strokovnem mnenju. Uveljavlja kršitev 193., 196. in 214. člena ZUP.

6. Meni, da je v zadevi treba odgovoriti tudi na vprašanja, ali je bila tudi predlagateljici dana možnost, da se izjavi o mnenju komisije, zakaj njena zakonita zastopnika nista imela možnosti razgovora pred komisijo, kakšen pravni status ima predlagateljica v tem postopku in kakšno odgovornost nosi glede pravnih in materialnih posledic odločbe. Trdi tudi, da člani strokovne komisije delujejo kot promotorji (obveznega) cepljenja in ne skrivajo svoje antipatije do vsakogar, ki zgolj omeni stranske učinke po cepljenju. Meni, da gre za navzkrižje interesov in da taki člani ne bi smeli biti v komisiji, ki odloča o tem, ali se bo cepljenje s cepivi, ki jih propagirajo, opustilo.

7. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo zaradi zatrjevanih kršitev odpravi, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

8. Sodišče je tožbo vročilo toženki, ki ji v odgovoru nasprotuje. Povzema postopek izdaje izpodbijane odločbe ter v tem okviru poziv predlagateljici, naj predlog dopolni. Pojasnjuje, kakšno dokumentacijo je treba predložiti glede na posamezne razloge za opustitev cepljenja iz drugega odstavka 22. člena ZNB. Navaja, da je predlagateljica predlog dopolnila 4. 6. 2018 in da je organ predlog predložil komisiji. Tožnici je bila dana možnost, da se o mnenju komisije izjavi. Navaja, da pri odločanju nima diskrecijske pravice in da je strokovno mnenje podlaga za izdajo konkretne odločbe. V zvezi s tožbenimi očitki o kršitvah pravil postopka meni, da gre za specialni postopek, v katerem se določbe ZUP uporabljajo le subsidiarno.

10. V tem primeru je sporna odločitev organa, da se cepljenje mld. tožnice ne opusti.

11. Obvezno cepljenje in opustitev obveznega cepljenja je urejena v določbah 22. do 25. člena ZNB. Pred obveznim cepljenjem mora zdravnik, ki opravlja cepljenje, s pregledom osebe, ki se cepi, in vpogledom v njeno zdravstveno dokumentacijo, ugotoviti morebitne razloge za opustitev cepljenja, zaradi katerih bi se zdravstveno stanje osebe lahko trajno poslabšalo (prvi odstavek 22. a člena ZNB). Če zdravnik, ki opravlja cepljenje, ugotovi, da obstajajo razlogi za opustitev cepljenja, mora dati strokovno utemeljen in obrazložen predlog za opustitev cepljenja (tretji odstavek 22. a člena ZNB). Predlog pa lahko podajo tudi starši oziroma skrbniki osebe, ki naj bi bila cepljena (četrti odstavek 22. a člena ZNB). Ministrstvo, pristojno za zdravje (šesti odstavek 22. a člena ZNB) predlog pošlje Komisiji za cepljenje (prvi odstavek 22. b člena ZNB). Komisija mora pri ugotavljanju razlogov za opustitev cepljenja preučiti predlog za opustitev, in če oceni za potrebno, lahko zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede (prvi odstavek 22. c člena ZNB). Po opravljenem postopku da komisija strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja in ga pošlje ministru, pristojnemu za zdravje (tretji odstavek 22. c člena ZNB). Strokovno mnenje iz prejšnjega (tretjega - op. sod.) odstavka mora vsebovati: - navedbo nalezljive bolezni, zoper katero naj se opusti oziroma naj se ne opusti cepljenje, - razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, - časovno obdobje, za katero naj se opusti cepljenje, - navedbo lastniškega imena cepiva, s katerim bi se oseba morala cepiti (četrti odstavek 22. c člena). Na podlagi strokovnega mnenja komisije pa minister, pristojen za zdravje, izda odločbo v upravnem postopku o opustitvi oziroma neopustitvi (prvi odstavek 22. č člena).

12. Drži, kot navaja toženka, da je po navedenih zakonskih določbah pri odločanju vezana na strokovno mnenje komisije za cepljenje, vendar pa mora to mnenje komisije vsebovati vse sestavine, ki jih določa drugi odstavek 22. c člena ZNB, oziroma v tem primeru predvsem razloge za neopustitev cepljenja. Te razloge mora skladno z drugo alinejo prvega odstavka 22. č člena ZNB vsebovati tudi odločba, ki mora, ker gre (skladno s prvim odstavkom 22. č. člena ZNB) za odločbo, izdano v upravnem postopku, vsebovati tudi vse razloge, ki jih mora vsebovati obrazložitev po 214. členu ZUP, tj. zlasti razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (3., 5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Subsidiarna uporaba ZUP po 3. členu tega zakona namreč pomeni, da se po določbah ZUP postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom.

13. Glede na enotno upravnosodno prakso ima mnenje komisije naravo izvedenskega mnenja. Vrhovno sodišče RS je tako v svojem sklepu X Ips 326/2009 z dne 16. 9. 2010 pojasnilo, da mora zato vsebina mnenja zajemati vse, kar določa drugi odstavek 193. člena ZUP, z vsebino mnenja pa je treba starše seznaniti. To pomeni, da mora Komisija obširno, natančno, celovito in strokovno odgovoriti na vse razloge, navedene v predlogu za opustitev obveznega cepljenja. Vrhovno sodišče je opozorilo tudi na pojasnilno dolžnost, ki zavezuje otrokovega zdravnika, kadar ta izvaja cepljenje, hkrati pa po presoji sodišča zavezuje tudi strokovno komisijo, ki jo sestavljajo zdravniki, da svoje strokovno mnenje na ustrezen način obrazloži, četudi so ugovori staršev laične narave.

14. V obravnavanem primeru je komisija v svojem mnenju povzela, kaj je v vlogi navedla predlagateljica, mnenje, da se cepljenje po programu cepljenja pri tožnici ne opusti, pa je obrazložila zgolj z navedbo, da je iz priložene dokumentacije razvidno, da je tožnica somatsko zdrava in se primerno razvija, da navedene družinska anamneza ni razlog za opustitev cepljenja, da glede na anamnestične podatke za odločitev o cepljenju preiskava EEG ni potrebna, kakor tudi da v anamnezi ni podatkov o pogostih okužbah in njihovem težjem poteku, ki bi terjale imunološko diagnostiko.

15. Takšna obrazložitev mnenja je po presoji sodišča tako pomanjkljiva, da odločbe, ki na tem mnenju temelji, ni mogoče preizkusiti, kar utemeljeno ugovarja tudi tožnica. S takšnim mnenjem komisije namreč ni konkretno odgovorjeno na navedbe v predlogu o tožničinem zdravstvenem stanju, kakor tudi ne na navedbe o družinski anamnezi, saj iz navedene obrazložitve ni jasno, zakaj te navedbe niso pomembne za odločitev o opustitvi cepljenja. Tako, v upravnopravnem smislu, pomanjkljivo strokovno mnenje ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb stranke.

16. Ne glede na to, da je v tem primeru predlog za opustitev cepljenja vložila tožničina zdravnica, je tožnica (ki jo zaradi njene mladoletnosti zastopajo starši) tista, ki ima položaj stranke v postopku. Tožnica je namreč nosilka pravic in obveznosti, o katerih se odloča v postopku. Tožničina temeljna pravica v postopku, to je pravica do izjave (9. člen ZUP), pa ni bila spoštovana s tem, da je organ njenima staršema posredoval mnenje strokovne komisije v izjavo ter nato navedbe povezal v izpodbijani odločbi. Bistvena razsežnost pravice do izjave je namreč pravica biti slišan (right to be heard), ki pa je spoštovana le, če organ odgovori na strankine relevantne navedbe. Gre za to, da ima stranka pred izdajo odločbe pravico razpravljati o vseh pravno odločilnih dejstvih. To pa pomeni, da mora na vse svoje pravno relevantne navedbe dobiti odgovor. Brez odgovora na strankine navedbe, je namreč njena pravica do izjave prazna – izvotljena (kot da je ne bi bilo).

17. V obravnavni zadevi, kot uveljavlja tožnica, organ ni odgovoril na njene navedbe, saj se do njene izjave v postopku ni prav v ničemer opredelil. Zgolj navedba, da k izjavi ni bilo priloženih novih zdravstvenih dokazov, nikakor ne pomeni odgovora na tožničine navedbe v izjavi, v kateri opisuje svoje zdravstveno stanje in družinsko anamnezo. Organ se tej obveznosti ne more izogniti s sklicevanjem na to, da je vezan na mnenje komisije, temveč je (skladno z 196. členom ZUP) dolžan od komisije zahtevati, da svoje mnenje ustrezno dopolni. Na tem mestu sodišče ponovno poudarja, da (kot je navedlo tudi že Vrhovno sodišče v citirani sodbi X Ips 326/2009) ima komisija (ki jo sestavljajo zdravniki) enako pojasnilno dolžnost, kot zdravnik, ki izvaja cepljenje. Posebej tudi poudarja, da se sodišče do mnenja ni opredeljevalo z vidika medicinske stroke, ampak z upravnosodnega vidika glede tega, kaj mora tako mnenje (in posledično toženkina odločba) vsebovati ter kako in na kakšen način naj bi odgovorilo na tožničine (četudi laične) pomisleke.

18. Ker je po povedanem izpodbijana odločba obremenjena z bistvenima kršitvama pravil upravnega postopka iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, je nezakonita in jo je zato treba odpraviti že iz teh razlogov. Sodišče se zato ni opredeljevalo do ostalih tožbenih ugovorov, saj to za odločitev ni bilo potrebno. Glede tožbenih očitkov o navzkrižju interesov, ki naj bi bili po mnenju tožnice podani pri članih komisije, pa dodaja, da upoštevaje, da ima komisija položaj, ki je enak oziroma primerljiv z izvedencem, to pomeni, da se skladno s 192. členom ZUP tudi za komisijo smiselno uporabljajo določbe o izločitvi uradnih oseb. Izločitev pa lahko stranka zahteva le v postopku izdaje upravnega akta.

19. Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo moral organ ugotovljeno kršitev pravil postopka odpraviti, kar v obravnavnem primeru pomeni, da bo moral komisijo pozvati, naj mnenje dopolni v smislu napotil iz te sodbe, po potrebi dopolniti ugotovitveni postopek in o zadevi še enkrat odločiti.

20. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

21. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Sodišče ji je na podlagi 1. točke 3. člena navedenega pravilnika priznalo strošek v znesku 15 EUR, saj je bila zadeva rešena na seji in tožnico v postopku ni zastopal odvetnik. Stroške ji je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 196, 214, 214/1

Zakon o nalezljivih boleznih (uradno prečiščeno besedilo) (2006) - ZNB-UPB1  - člen 22, 23, 24, 25

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.