UPRS Sodba I U 213/2020-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-07

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - odklop elektrike - izvršitev inšpekcijskega ukrepa - odločanje drugostopenjskega organa - načelo zaslišanja strank - pravica do izjave

Tožnik pravilno opozarja, da je drugostopenjski organ pri tem, ko je en del odločbe ohranil v veljavi, neutemeljeno spremenil pravno podlago tiste odločitve, ki je ostala v veljavi, tj. za odklop toplarja.

Stranka mora imeti v primeru, če drugostopenjski organ sam dopolnjuje postopek, zagotovljene pravice, ki ji gredo po ZUP v postopku na prvi stopnji. Preden torej drugostopenjski organ izda odločbo o pritožbi, ki jo opre na drugačna dejstva kot prvostopenjski organ, mora dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Seveda to velja pod pogojem, da je bil postopek o neki zadevi sploh že začet. Drugostopenjski organ tistega postopka, ki ni bil uveden, ne more dopolnjevati.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana št. 06122-174/2017-63-35204 z dne 2. 10. 2019 se v delu, ki se nanaša na odklop objekta paviljona – recepcije (lesena koča št. 12) od števca za merilno mesto št. 3-8010732 za 3 x 80 A varovalke v prostostoječi omarici na zemljišču s parc. št. 339/3 k.o. ..., odpravi ter se zadeva v tem obsegu vrne temu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da mora ELEKTRO ... d.d. v roku 5 dni po vročitvi odločbe izvršiti odklop nedovoljene gradnje lesenega dvojnega kozolca (toplarja), tlorisnih dimenzij 10 m x 15 m, ki ga tvori osem lesenih stebrov (sohe), pokritega s simetrično dvokapno streho, katere tlorisna projekcija najbolj izpostavljenih delov znaša 12 m x 18 m z maksimalno višino objekta 9,5 m v slemenu dvokapne strehe, v ... na zemljišču s parc. št. 339/3 k.o. ... od električnega omrežja, in sicer od števca za merilno mesto št. 3-8010732 za 3 x 80 A varovalke v prostostoječi omarici na zemljišču s parcelno številko 339/3 k.o. ..., in odklop objekta paviljona - recepcije (lesena koča št. 12) v tlorisni izmeri 7,3 m x 4,3 m, višine do 5 m merjeno od tal do vrha simetrične dvokapne strehe od električnega omrežja, in sicer od števca za merilno mesto št. 3-8010732 za 3 x 80 A varovalke v prostostoječi omarici na zemljišču s parcelno številko 339/3 k.o. ... (1. točka izreka); da bo o stroških postopka izdan posebni sklep (2. točka izreka); da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka); in da se s to odločbo nadomesti odločba gradbenega inšpektorja št. 06122-174/2017-59-35204 z dne 18. 9. 2019 (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi navaja, da njegova odločitev temelji na odločbi št. 06122-174/2017 z dne 20. 6. 2017, s katero so bili tožniku na podlagi 152. in 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO -1) izrečeni inšpekcijski ukrepi v zvezi z nelegalno gradnjo lesenega dvojnega kozolca (toplarja), med drugim tudi prepoved izvedbe komunalnih priključkov na objekte gospodarske infrastrukture. Ker tožnik ni pridobil predpisanega gradbenega dovoljenja, prav tako pa obveznosti iz inšpekcijske odločbe ni izvršil, je bil dne 19. 10. 2019 izdan sklep o dovolitvi izvršbe št. 06122-184/2017-40-35204. Organ je sicer na podlagi tožnikovega predloga izdal sklep št. 06122-174/2017-40-35204 z dne 25. 1. 2019 o odlogu izvršitve inšpekcijske odločbe do uveljavitve prostorskega akta oziroma največ za pet let od datuma vročitve sklepa, vendar se ta odlog nanaša le na fizično odstranitev objekta. Izvršitev ostalih inšpekcijskih ukrepov, tj. prepoved uporabe objekta za gostinsko dejavnost brez uporabnega dovoljenja, vpis bremen v zemljiško knjigo in odklop komunalnih priključkov, ni bila odložena. Ugotavlja še, da toplar nima lastnega merilnega mesta za električno energijo, ampak je priklopljen na odjemno mesto 3-8010732, ki je nameščeno v prostostoječi omarici na parc. št. 339/3 k.o. ..., ki se nahaja 22 m severno od objekta paviljon-recepcija (koča št.12) in 35 m severno od toplarja. Za objekt paviljon je bilo izdano gradbeno dovoljenje za nezahteven objekt, Elektro ... d.d. pa je izdala soglasje za priključitev tega objekta na navedeno merilno mesto. Če je nelegalna gradnja priključena na električno omrežje preko legalne gradnje, pa se po 158. členu ZGO-1 odklopi tudi legalna gradnja.

3. Drugostopenjski organ je pritožbi delno ugodil, in sicer je odpravil tisti del 1. točke izreka prvostopenjske odločbe, v katerem je bilo Elektro ... d.d. naloženo, da mora iz električnega omrežja odklopiti lesen dvojni kozolec (toplar) in v tem delu vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V delu, ki se tiče odklopa paviljona-recepcije (v nadaljevanju paviljon), pa je pritožbo zavrnil. Navaja, da je v prvostopenjski odločbi odrejen odklop kozolca toplarja z merilnega mesta, ki je merilno mesto za drug objekt, ni pa ugotovljeno, ali je kozolec priključen na električno omrežje preko paviljona. Ker tožniku ni bila dana pravica do izjave, tudi ni imel možnosti dokazovati, da kozolec ni priključen na javno električno omrežje. Meni pa, da je pravilna odločitev o odklopu paviljona, saj ni sporno, da je priključen na električno omrežje preko števca za merilno mesto št. 3-8010732 in da je bila tudi v zvezi z gradnjo tega objekta izdana odločba št. 06122-104/2016-64-35204 z dne 26. 11. 2018, ki v 2. točki odreja odstranitev tam naštetih objektov, med drugim tudi paviljona. Ker je ta odločba dokončna, je gradbeni inšpektor na podlagi tretjega odstavka 158. člena ZGO-1 utemeljeno naložil Elektro ... d.d., da izvrši odklop objekta.

4. Tožnik zoper neodpravljeni del prvostopenjskega akta vlaga tožbo. Navaja, da je bila podlaga za odklop paviljona iz električnega omrežja določba tretjega odstavka 158. člena ZGO-1, po kateri se v primeru, ko je nelegalni objekt priključen na javno omrežje preko legalnega objekta, odklopi tudi slednjega, čeprav ta ni predmet inšpekcijskega postopka. Legalni objekt se odklopi le, če je predhodno ugotovljeno, da je preko legalnega objekta na električno omrežje priključen nelegalni in je zanj izrečen inšpekcijski ukrep odklopa. Ker prvostopenjski organ ni ugotovil, da je toplar priključen na omrežje preko paviljona, je drugostopenjski odpravil odločitev o odklopu toplarja. Odločilna dejstva se bodo torej v ponovljenem postopku šele ugotavljala.

5. S tem, ko je drugostopenjski organ odpravil odločitev, da se z omrežja odklopi toplar, je odpadla tudi pravna podlaga za odklop paviljona, saj tretji odstavek 158. člena ZGO-1 ne daje podlage za odklop objekta, ki ni predmet posamičnega postopka. Paviljon namreč ni predmet postopka, ki teče v zvezi s toplarjem. Drugostopenjski organ je objekt, za katerega prvostopenjski organ izrecno ugotavlja, da je legalen, spremenil v nelegalnega. Odločba št. 104/2016-64-35204 z dne 26. 11. 2018, ki se nanaša na odstranitev paviljona, ni pravnomočna, ker je zoper njo sprožen upravni spor. Na podlagi te odločbe zato niso izpolnjeni pogoji za začetek upravne izvršbe in postopek upravne izvršbe tudi ni bil uveden, izpodbijana odločba pa je sedaj takšna, kot da bi bil. Drugostopenjski organ je nedopustno spremenil pravno podlago odločitve, odločal kot prvostopenjski organ in odločil o izvrševanju neke druge inšpekcijske odločbe, o kateri se postopek izvršitve ni vodil. Tožniku v tem delu postopka ni bila dana možnost izjave, odvzeta pa mu je bila tudi pravica do učinkovitega pravnega sredstva.

6. Trdi, da je izpodbijana odločitev nezakonita tudi zato, ker se z njo nadaljuje izvršba odločbe št. 06122-174/2017-19 z dne 20. 6. 2017, za katero je bila na podlagi določb 156.a člena ZGO-1 odložena izvršitev vseh inšpekcijskih ukrepov izrečenih s to odločbo. Iz 1. točke tega sklepa nedvoumno izhaja, da se odloži izvršba vseh inšpekcijskih ukrepov izrečenih z odločbo št. 06122-174/2017-19 z dne 20. 6. 2017, izpodbijana odločba o odklopu elektrike pa ni samostojen inšpekcijski ukrep, ampak pomeni izvrševanje ukrepa, izrečenega s pravnomočno odločbo. Da ne gre za samostojen ukrep kaže tudi upravno sodna praksa (I U 1595/2016, IV U 208/2012). Dokler pa odlog traja ni mogoče izdajati sklepov, s katerimi se izvršuje inšpekcijska odločba. Predlaga, da sodišče odločbo v izpodbijanem delu odpravi in toženki naloži, da mu povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

7. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

9. Prvostopenjski organ v razlogih izpodbijane odločbe ugotavlja, da so bili tožniku z odločbo št. 06122-174/2017 z dne 20. 6. 2017 na podlagi 152. in 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) izrečeni inšpekcijski ukrepi v zvezi z nelegalno gradnjo lesenega dvojnega kozolca (toplarja), med drugim tudi prepoved izvedbe komunalnih priključkov na objekte gospodarske infrastrukture. Ugotavlja še, da je bilo za objekt paviljon izdano gradbeno dovoljenje za nezahteven objekt, na podlagi česar je izveden električni priključek na odjemno mesto, da pa tudi zanj veljajo določila iz 158. člena ZGO-1, tj. da če je nelegalna gradnja (dvojni kozolec toplar) priključena preko legalne gradnje, se v takem primeru odklopi tudi takšna legalna gradnja. V nadaljevanju navaja, da zoper gradnjo paviljona, skupaj z ostalimi 18 lesenimi kočami in leseno kapelico vodi inšpekcijski postopek, v katerem je izdana inšpekcijska odločba z dne 26. 11. 2018, ki v 2. točki odreja odstranitev objektov, ki je dokončna, ni pa še pravnomočna. V izpodbijani odločbi tudi pojasni, da je bil dovoljen odlog izvršitve postopka za odstranitev kozolca (toplarja), ki se nanaša le na fizično odstranitev objekta, ne pa na ostale izrečene inšpekcijske ukrepe.

10. Glede na navedeno je po presoji sodišča postopek pred prvostopenjskim organom tekel zaradi izvršitve inšpekcijskih ukrepov, izrečenih z odločbo št. 06122-174/2017-19 z dne 20. 6. 2017, tj. zaradi odstranitve toplarja. Ker postopek ni tekel zaradi odstranitve paviljona oziroma zaradi odklopa tega objekta iz komunalne infrastrukture, je smel organ izreči njegov odklop le na podlagi drugega stavka tretjega odstavka 158. člena ZGO – 1, ki je določal, da če je gradnja, glede katere je po določbah tega zakona izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nedovoljene gradnje, priklopljena preko legalne gradnje, se odklopi tudi takšna legalna gradnja. Vendar pa prvostopenjski organ tega, ali je toplar priklopljen na električno omrežje preko paviljona (če bi bil ta legalna gradnja), sploh ni ugotavljal in je zato drugostopenjski organ ta del odločbe odpravil.

11. Tožnik pravilno opozarja, da je drugostopenjski organ pri tem, ko je ostali del odločbe ohranil v veljavi, neutemeljeno spremenil pravno podlago tiste odločitve, ki je ostala v veljavi, tj. za odklop toplarja. Utemeljil jo je namreč s prvim stavkom tretjega odstavka 158. člena ZGO-1, ki se glasi, da če je gradnja, glede katere je po določbah tega zakona izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nedovoljene gradnje, na določeno vrsto gospodarske javne infrastrukture že priključena, pristojni gradbeni inšpektor z odločbo tudi naloži upravljalcu takšne infrastrukture, da izvrši odklop.

12. Sprememba pravne podlage za odločitev pomeni, da so tudi relevantna dejstva, na katerih mora temeljiti odločitev, drugačna. Če se uporabi drugi stavek tretjega odstavka ZGO-1 je relevantno, ali je nelegalen objekt priklopljen na komunalni priključek preko legalnega objekta. Če se uporabi prvi stavek tretjega odstavka, pa je relevantno, ali je bil za objekt, za katerega teče postopek, izrečen inšpekcijski ukrep iz 1. točke prvega odstavka 158. člena ZGO-1.

13. Prvi odstavek 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) sicer omogoča, da kadar organ druge stopnje ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, (…), dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa mora imeti stranka v primeru, če drugostopenjski organ sam dopolnjuje postopek, zagotovljene pravice, ki ji gredo po ZUP v postopku na prvi stopnji.

Preden torej drugostopenjski organ izda odločbo o pritožbi, ki jo opre na drugačna dejstva kot prvostopenjski organ, mora dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Seveda to velja pod pogojem, da je bil postopek o neki zadevi sploh že začet

. Drugostopenjski organ tistega postopka, ki ni bil uveden, ne more dopolnjevati.

14. Drugostopenjski organ tožniku pred izdajo odločbe ni dal možnosti izjave, pri čemer iz izpodbijanih odločb tudi ne izhaja, da bi bil na prvi stopnji postopek za odklop paviljona iz električnega omrežja sploh uveden.

15. Glede na povedano je sodišče tožbi tožnika na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem spisu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tako, da je odpravilo tisti del prvostopenjske odločbe, ki je bil še v veljavi in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Ker je bilo treba izpodbijano določbo odpraviti že iz navedenih razlogov, se sodišče o drugih tožbenih razlogih ni izrekalo.

16. Sodišče je odločalo na nejavni seji na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenca tožnika sta zavezanca za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

Glej I U 1289/2016 z dne 10. 10. 2017, I U 1662/2016 z dne 4. 7. 2017, I U 1388/2012 z dne 21. 3. 2013 in druge.

Upravni postopek po uradni dolžnosti se začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje (prvi odstavek 127. člena ZUP).

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 158, 158/3, 158/3-1, 158/3-2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 127, 127/1, 251

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.