UPRS Sodba I U 975/2020-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-11

mag. Barbara Fajdiga Jadek (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Jure Likar

lekarniška dejavnost - podružnica - mreža lekarniške dejavnosti na primarni ravni - gravitacijsko območje - svobodna gospodarska pobuda - javna korist - javna služba - omejevanje konkurence

Med strankama ni sporno dejstvo, da na gravitacijskem območju Mestne občine Maribor že obstajajo lekarne. Torej glede na to dejstvo niso podani pogoji za ustanovitev poslovanja podružnice lekarne iz petega odstavka 10. člena ZLD-1. Šesti odstavek 10. člena ZLD-1 določa tudi izjemo, ko se lahko ne glede na merila iz prvega odstavka tega člena izjemoma dovoli ustanovitev nove podružnice lekarne na demografsko ogroženih območjih. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno dejstvo, da območje Mestne občine Maribor ni demografsko ogroženo območje. Iz navedenega razloga ta izjema ni podana.

Po prvem odstavku 5. člena ZLD-1 je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, saj se tudi na zasebnike, ki opravljajo lekarniško dejavnost, nanašajo jamstva iz 74. člena URS. Vendar pa to ne pomeni, da na tem področju ni mogoče omejiti svobode ustanavljanja, če ima omejitev podlago v nujnih razlogih v splošnem interesu, če zagotavlja uresničitev želenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja (test sorazmernosti).

V skladu z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1 lahko koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnostih na območjih, za katere ima koncesijo oziroma dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnice za pridobitev dovoljenja za poslovanje dveh podružnic Lekarne A. v Mestni občini Maribor na lokacijah B. in in C.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je tožnica podala vlogo za pridobitev dovoljenja za poslovanje navedenih dveh podružnic lekarne. V skladu z 10. členom Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) je treba primarno zasledovati namen in cilj ustanavljanja podružnic. Četrti in šesti odstavek 10. člena ZLD-1 v zvezi s podružnico lekarne dopuščata možnost ustanovitve podružnice na demografsko ogroženih področjih ne glede na merili števila prebivalcev in organiziranosti zdravstvene dejavnosti na primarni ravni ter možnost, da se lekarniška podružnica lahko odpre tudi v samo določenih obdobjih leta. Na območju Mestne občine Maribor je aktivnih 19 lekarn, ki izvajajo lekarniško dejavnost. Na posamezno lekarniško enoto je izračunano povprečno število prebivalcev 5.306. Upoštevajoč merila za določitev mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni (drugi odstavek 8. člena ZLD-1) je treba ugotoviti, da je mreža lekarniške dejavnosti v Mestni občini Maribor organizirana v skladu z zakonskimi normativi in ni izražene dodatne potrebe prebivalstva po dostopu do zdravil, saj je zgoščenost lekarniških enot na število prebivalcev v občini večja od zakonsko predvidenega merila (več kot 6.000 prebivalcev na lekarniško enoto). V tem trenutku ni izraženih potreb prebivalstva po dodatnem dostopu do zdravil in drugih izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja.

3. Vlagateljica se v zahtevku med drugim sklicuje tudi na pravico do ustanavljanja, kot jo določa 49. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU) in na sodbo Sodišča EU C-367/2012 in C-634/2015. S tem v zvezi prvostopenjski organ navaja, da PDEU ne vsebuje nobene neposredne določbe, ki bi se nanašala na pravno ureditev javne lekarniške službe, ki jo pri nas izvajajo javni lekarniški zavodi. Ker gre v tem primeru za javne službe, ki se financirajo iz javnih sredstev, je treba sklepati, da med izraz storitve umeščamo zgolj tržne oziroma gospodarske storitve in je zato lekarniška dejavnost izvzeta iz uporabe pravil o konkurenčnem pravu. Iz sodbe Sodišča EU C-634/2015 iz 24. točke izhaja, da je treba člen 49 PDEU razlagati v skladu z ustaljeno sodno prakso sodišča, tako da slednji načeloma ne nasprotuje določitvi sistema predhodnega dovoljenja države članice za ustanovitev novih ponudnikov zdravstvenih storitev, kot so lekarne, pod pogojem, da se tak sistem izkaže za nujen. Nujnost sistema predhodnega dovoljenja opredeljuje v smislu zapolnitve morebitnih praznin pri dostopu do zdravstvenih storitev in kot preprečitev podvajanja struktur, tako da se zagotovi zdravstvena oskrba, prilagojena potrebam prebivalstva, ki pokriva celotno ozemlje, upoštevajoč regije, ki so geografsko izolirane ali kako drugače v slabšem položaju.

4. Tožnica se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. V svoji odločbi navaja, da se lahko podružnica lekarne ustanovi zgolj v primeru, ko na gravitacijskem območju ni ustanovljene lekarne, kot to določa peti odstavek 10. člena ZLD-1. V primeru, da se na gravitacijskem območju podružnice lekarne ustanovi lekarna, se dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne odvzame. Iz petega odstavka 10. člena ZLD-1 tako izhaja, da organ prve stopnje sploh ne sme izdati dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne, v kolikor na gravitacijskem območju že deluje lekarna. V Mestni občini Maribor deluje 22 lekarn, kar pomeni, da je povprečno število prebivalcev na posamezno lekarno 5.095. Niti v Mestni občini Maribor niti v naselju Maribor niso izpolnjeni pogoji za ustanovitev nove lekarne, saj povprečno število prebivalcev na posamezno lekarno ne presega 6.000, kot to določa prvi odstavek 9. člena ZLD-1. V šestem odstavku 10. člena ZLD-1 je dopuščena izjema, da se lahko ustanovitev podružnice lekarne na demografsko ogroženih območjih dovoli ne glede na merila iz prvega odstavka 10. člena ZLD-1. Iz navedenega izhaja, da je bil namen 10. člena ZLD-1 približati dostopnost lekarniških storitev prebivalcem izven urbanih središč na redkeje poseljenih območjih, nikakor pa ne v ustanavljanju podružnic lekarn znotraj urbanih območij oziroma znotraj gravitacijskega območja, kjer že deluje lekarna. Tudi iz sodbe Sodišča EU C-570/07 in C-571/07 (združeni zadevi) izhaja, da pravo EU ne posega v pristojnost držav članic, da organizirajo sisteme socialne varnosti in da sprejmejo pravila, ki so namenjena ureditvi zdravstvenih služb, kot so lekarne. V skladu z navedeno sodbo so zdravstvene ustanove in infrastruktura v skladu s sodno prakso Sodišča EU predmet načrtovanja. To lahko zajema predhodno dovoljenje za ustanovitev novih ponudnikov zdravstvenih storitev, če se izkaže nujno za zapolnitev morebitnih praznin pri dostopu do zdravstvenih storitev in za preprečitev podvajanja struktur, da se zagotovi zdravstvena oskrba, prilagojena potrebam prebivalstva, ki pokriva celotno ozemlje in upošteva območja, ki so geografsko izolirana oziroma so kako drugače v slabšem položaju. Iz navedenega razloga po citirani sodbi država članica sprejme predpise, ki določajo, da se lahko odpre samo ena lekarna na določeno število prebivalcev.

5. Tožnica v tožbi navaja, da ZLD-1 ne omejuje odprtja podružnic lekarne samo in izključno na demografsko ogroženih območjih. Razlogi odločbe so tako splošni in nekonkretizirani, da jih ni mogoče preizkusiti. Tožnica ne more vedeti, v konkretno katerih dejstvih, okoliščinah ali pogojih vloga tožnice ni v skladu z določili ZLD-1. Iz določbe tretjega odstavka 8. člena ZLD-1 izhaja, da je dovoljeno, dopustno in predvideno ustanavljanje podružnic lekarn tako na urbanih kot na neurbanih območjih. To določilo namreč določa najmanjšo razdaljo med obstoječo in novo lekarno ali podružnico lekarne. Tožena stranka je navedla zgolj statistične podatke o številu prebivalcev in o številu enot lekarn na območju Mestne občine Maribor z zaključkom, da ima Mestna občina Maribor zadostno mrežo lekarniške dejavnosti. Različnim prosilcem, ki želijo ustanoviti novo lekarno, ni treba dokazati, da taka potreba v posameznem primeru dejansko obstaja. Potreba po ustanovitvi podružnice lekarne je samoumevna in s tem dokazana oziroma tako dokazilo ni potrebno. Poleg tega je tožena stranka v danem primeru odločila brez da bi pred odločitvijo tožnici posredovala v izjavo mnenje Lekarniške zbornice Slovenije. Zato je tudi podana bistvena kršitev določb postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Odločitev o tem, ali bo tožena stranka izdala vlogo za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne, ni v avtonomni presoji tožene stranke kot občine. Občina namreč mora izdati dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in s soglasjem Ministrstva za zdravje. Prvostopenjski organ pa je odločil, ne da bi predhodno pridobil soglasje, kot ga določa tretji odstavek 10. člena ZLD-1. Tožnica je v okviru pravnega postopka dokazala, da je koncesionarka in je v Mestni občini Maribor organizirana zdravstvena dejavnost na primarni ravni. Izkazala je, da želi odpreti podružnico lekarne v urbanem območju občinskega središča, ki bo oddaljena od najbližje obstoječe lekarne več kot 550 metrov oziroma 1.900 metrov. Tako izpolnjuje vse zakonske pogoje za odprtje podružnice lekarne.

6. Poleg tega je Sodišče EU enotnega mnenja, da lahko zdravniki in lekarnarji kot samostojni gospodarski subjekti opravljajo storitve na trgu specializiranih zdravstvenih storitev in se tako štejejo za podjetja. Pri lekarniški dejavnosti gre za gospodarsko dejavnost. S svojim ravnanjem tožena stranka protipravno omejuje konkurenco na trgu. Za odločanje o sporih glede varstva konkurence se smiselno uporabljajo določbe Zakona o preprečevanju in omejevanju konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1), ki prepovedujejo omejevanje prostega nastopanja podjetij na trgu. Tožnica tudi obsežno pojasnjuje, zakaj naj bi po njenem mnenju tožena stranka nezakonito poseglo v ustavno pravico svobodne gospodarske pobude ter kršila njeno pravico do ustanavljanja, ki jo omogoča 49. člen PDEU. V primeru pravnega vprašanja in uporabe evropskega prava in evropske sodne prakse pa sodišču predlaga, naj pošlje vlogo za predhodno odločanje Sodišču EU. Sodišče EU v več sodbah pojasnjuje, da je omejevanje ustanavljanja lekarn lahko v skladu s pravili EU, v kolikor so omejitve ustanavljanja lekarn utemeljene na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih. Četudi ima status javne službe, sodi lekarniška dejavnost med gospodarske dejavnosti in je zato predmet varovanja konkurence po ZPOmK-1. Tožnica predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da iz jezikovne razlage 10. člena ZLD-1 izhaja, da se lahko na posameznem gravitacijskem območju ustanovi podružnica lekarne zgolj v primeru, ko na gravitacijskem območju ni ustanovljene lekarne, kot to jasno določa peti odstavek 10. člena ZLD-1. Namreč v primeru, ko se na gravitacijskem področju podružnice lekarne ustanovi lekarna, se dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne odvzame. Iz tega izhaja, da organ prve stopnje sploh ne sme izdati dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne, v kolikor na gravitacijskem območju že deluje lekarna. Tudi iz logične razlage 10. člena ZLD-1 izhaja, da ni logično, da bi organ prve stopnje najprej izdal dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, nato pa bi ga moral po uradni dolžnosti na podlagi petega odstavka 10. člena ZLD-1 odvzeti. Ker na gravitacijskem območju že deluje 22 oziroma 19 lekarn, tudi po logični razlagi ni dopustno ustanavljati podružnic lekarn, ker bi bilo v navedenem primeru potrebno dovoljenje za poslovanje podružnic lekarn odvzeti. V Mariboru je povprečno število prebivalcev na posamezno lekarno 5.095, v primeru, da vzamemo za gravitacijsko območje zgolj naselje Maribor, v katerem deluje 19 lekarn, pa je povprečno število prebivalcev na posamezno lekarno 5.040. Iz navedenega izhaja, da niti v Mestni občini Maribor niti v naselju Maribor niso izpolnjeni pogoji za ustanovitev nove lekarne, saj povprečno število prebivalcev na posamezno lekarno ne presega 6.000, kot to določa prvi odstavek 9. člena ZLD-1. Nadalje je v šestem odstavku 10. člena ZLD-1 dopuščena še izjema, da se lahko ustanovitev podružnice lekarne na demografsko ogroženih območjih dovoli ne glede na merila iz prvega odstavka 10. člena ZLD-1. Iz navedenega izhaja, da je bil namen 10. člena ZLD-1 približati dostopnost lekarniških storitev prebivalcem izven urbanih središč na redkeje poseljenih območjih, nikakor pa ne v ustanavljanju podružnic lekarn znotraj urbanih območij. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. Predmet upravnega spora je odločitev prvostopenjskega organa, da tožnici na svojem območju ne izda dovoljenja za poslovanje dveh podružnic lekarne. Pogoje in merila za izdajo dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne ZLD-1 določa v 10. členu. Eden od pogojev za ustanovitev podružnice lekarne je tudi ta, da na gravitacijskem območju še ni lekarne, kar izhaja iz jezikovne in logične razlage petega odstavka 10. člena ZLD-1. Kot je pravilno navedla tožena stranka, se v skladu s petim odstavkom 10. člena ZLD-1 v primeru, ko se na gravitacijskem področju podružnice lekarne ustanovi lekarna, dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne odvzame. Iz tega izhaja, da organ prve stopnje sploh ne sme izdati dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne, v kolikor na gravitacijskem območju že deluje lekarna. Ni logično, da bi organ prve stopnje najprej izdal dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, nato pa bi ga moral po uradni dolžnosti na podlagi petega odstavka 10. člena ZLD-1 odvzeti.

10. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno dejstvo, da na gravitacijskem območju Mestne občine Maribor že obstajajo lekarne. Torej glede na to dejstvo niso podani pogoji za ustanovitev poslovanja podružnice lekarne iz petega odstavka 10. člena ZLD-1. Šesti odstavek 10. člena ZLD-1 določa tudi izjemo, ko se lahko ne glede na merila iz prvega odstavka tega člena izjemoma dovoli ustanovitev nove podružnice lekarne na demografsko ogroženih območjih. Sodišče ugotavlja, da med strankama prav tako ni sporno dejstvo, da območje Mestne občine Maribor ni demografsko ogroženo območje. Iz navedenega razloga tudi ta izjema ni podana. Ker že iz tega razloga niso podani pogoji za ustanovitev podružnice lekarne, je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je vlogo tožeče stranke zavrnil.

11. Sodišče se ne strinja s tožbeno navedbo, da so razlogi odločbe tako splošni in nekonkretizirani, da jih ni mogoče preizkusiti. V prvostopenjski odločbi so navedeni natančni podatki o tem, na koliko prebivalcev pride ena lekarna na območju Mestne občine Maribor, navedeni so razlogi, zaradi katerih je prvostopenjski organ vlogo zavrnil, pri čemer se sklicuje na določilo prvega odstavka 9. člena ZLD-1, kjer je določeno, da se lekarna ustanovi, če število prebivalcev na gravitacijskem območju lekarne presega 6.000. Sodišče sicer s tem v zvezi pojasnjuje, da se 9. člen nanaša na ustanovitev lekarne, medtem ko ustanovitev podružnice lekarne določa 10. člena ZLD-1. Vendar pa je drugostopenjski organ v tem smislu razloge za zavrnitev vloge pravilno pojasnil, ko se sklicuje na določilo petega odstavka 10. člena ZLD-1, po katerem - kot je bilo že pojasnjeno - dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne sploh ni mogoče dati, če se na gravitacijskem območju že nahaja lekarna. Obe odločbi, ki ena v povezavi z drugo predstavljata eno celoto, sta dovolj obrazloženi, da se ju da preizkusiti.

12. Tožeča stranka v tožbi tudi navaja, da iz tretjega odstavka 8. člena ZLD-1 izhaja, da se lahko podružnice lekarne ustanavljajo tako na urbanih kot neurbanih območjih. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, kar sicer v nadaljevanju tožbe citira tudi tožeča stranka, da tretji odstavek 8. člena ZLD-1 določa, da mora biti najmanjša razdalja med obstoječo in novo lekarno ali podružnico lekarne, merjeno po javni cesti na urbanih območjih vsaj 400 metrov, na drugih območjih pa vsaj 5 kilometrov. Ta pogoj, ki se nanaša zgolj na oddaljenost med lekarnami, je le eden od pogojev, ki mora biti upoštevan, ko se ustanavlja podružnica lekarne, ni pa to edini pogoj, saj morajo biti vsi pogoji podani kumulativno. V konkretnem primeru, pa kot je bilo že pojasnjeno, ni izpolnjen pogoj iz petega odstavka 10. člena ZLD-1. Glede na vse navedeno torej v obrazložitvah odločb ne manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih, kot to navaja tožeča stranka v tožbi.

13. Tožnica med drugim očita prvostopenjskemu organu tudi to, da ni bilo upoštevano načelo zaslišanja stranke, ker ji pred odločitvijo ni bilo dano v izjavo mnenje Lekarniške zbornice Slovenije, na katerem naj bi po navedbah tožnice temeljila izpodbijana odločba. S tem v zvezi sodišče najprej pojasnjuje, da se tožbeni zahtevek nanaša na prvostopenjsko odločbo, s katero je bilo odločeno o pravici tožnice. Prvostopenjska odločba se nikjer ne sklicuje na mnenje Lekarniške zbornice Slovenije z dne 20. 6. 2019, ki se sicer res nahaja v upravnem spisu. Iz navedenega razloga prvostopenjskemu organu ni mogoče očitati, da bi kršil načelo zaslišanja stranke. Drugostopenjska odločba se sicer sklicuje na stališče iz mnenja Lekarniške zbornice Slovenije z dne 20. 6. 2019, vendar zgolj v smislu pravne razlage tretjega odstavka 10. člena ZLD-1, torej ko gre za vprašanje, ali je po zakonu možno vlogo zavrniti brez predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja Ministrstva za zdravje. Na to mnenje se torej sklicuje zgolj v smislu pravilne razlage zakonskih določb ne pa v smislu ugotavljanja dejstev in okoliščin. Zato tudi drugostopenjski organ ni kršil načela zaslišanja stranke.

14. Sodišče se nadalje ne strinja s tožbeno navedbo, da mora občina v primeru prejete vloge za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne najprej pridobiti mnenje Lekarniške zbornice in soglasje Ministrstva za zdravje in šele potem odločiti o vlogi. Iz tretjega odstavka 10. člena ZLD-1 namreč izhaja, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in s soglasjem ministrstva. Iz navedenega besedila izrecno izhaja, da sta mnenje in soglasje potrebna v primeru, ko se dovoljenje za poslovanje podružnice izda, torej pred izdajo pozitivne odločitve. V konkretnem primeru pa je bila vloga zavrnjena, ker tožnica ne izpolnjuje enega od več zakonsko določenih pogojev za ustanovitev podružnice lekarne. Torej ne gre za nepravilno uporabo tretjega odstavka 10. člena ZLD-1.

15. Tožnica se v tožbi med drugim sklicuje tudi na omejevanje konkurence, kar naj bi bilo v nasprotju z 74. členom Ustave RS (v nadaljevanju URS) in s tem v zvezi navaja, da je lekarniška dejavnost po sodni praksi Sodišča EU, drugače kot po ZLD-1, gospodarska dejavnost, za katero veljajo zahteve iz navede ustavne določbe.

16. Sodišče s tem v zvezi pojasnjuje, da se je do teh vprašanj že opredelilo v sodbi v zadevi I U 1112/2019 z dne 9. 12. 2021 in se v obravnavani zadevi v celoti sklicuje na pravna stališča iz citirane sodbe. V tej sodbi se je sodišče sklicevalo na odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-94/17, kjer je le to opozorilo, da ni nujno, da se pojem negospodarske storitve splošnega pomena po pravu EU in domači pojem negospodarske javne službe pomensko prekrivata. Nacionalni pravni režim negospodarske javne službe je namenjen varovanju človekovih pravic in temeljne družbene solidarnosti. Doktrina negospodarskih storitev splošnega pomena v pravu EU pa pove, do katere mere je navedeni nacionalni pravni režim izločen iz dosega trgovinskih pravil prava EU. Katere od nacionalno pravno urejenih aktivnosti so negospodarske storitve splošnega pomena in zanje ključna ekonomska pravila prava EU niso uporabna, pove pravo EU in ne nacionalni pravni redi. Ni nedopustno, da je določena dejavnost po slovenskem pravu negospodarska javna služba, po pravu EU pa ni negospodarska storitev splošnega pomena. To je zato, ker je pojem negospodarske javne službe po slovenskem pravu širši od pojma od negospodarskih storitev splošnega pomena po pravu EU (tč. 29 obrazložitve sodbe). Po prvem odstavku 5. člena ZLD-1 je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, saj se tudi na zasebnike, ki opravljajo lekarniško dejavnost, nanašajo jamstva iz 74. člena URS. Vendar pa to ne pomeni, da na tem področju ni mogoče omejiti svobode ustanavljanja, če ima omejitev podlago v nujnih razlogih v splošnem interesu, če zagotavlja uresničitev želenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja (test sorazmernosti). Drugi odstavek 74. člena URS namreč določa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij, ter da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (tč. 30 obrazložitve sodbe).

17. Kot je upravno sodišče pojasnilo v citirani sodbi I U 1112/2019 (tč. 31 obrazložitve) izhaja dopustnost omejitve svobode ustanavljanja zaradi razlogov javnega interesa tudi iz sodne prakse Sodišča EU. Iz sodbe C-570/07 in C-571/07 izhaja, da se temeljne svoboščine, torej tudi pravica ustanavljanja, lahko omejijo iz razlogov javnega zdravja, pri čemer kot takšen razlog Sodišče EU prepozna tudi zagotavljanje zanesljive in kakovostne preskrbe prebivalstva z zdravili. Opozarja na diskrecijsko pravico držav članic, da organizirajo sisteme socialne varnosti in da sprejmejo pravila, ki so namenjena ureditvi zdravstvenih služb, kot so lekarne in ob ustrezni uporabi testa sorazmernosti sodi, da so zdravstvene ustanove in infrastruktura, torej tudi lekarne, lahko predmet načrtovanja, ki zajema predhodno dovoljenje za ustanovitev novih ponudnikov, če je to nujno za zapolnitev morebitnih praznin pri dostopu do lekarniških storitev in za preprečitev podvajanja struktur, tako da se zagotovi oskrba z zdravili, prilagojena potrebam prebivalstva, ki pokriva celotno ozemlje in upošteva regije, ki so geografsko izolirane oziroma so kako drugače v slabšem položaju (točka 70 in 71 navedene sodbe Sodišča EU).

18. Upravno sodišče je v sodbi I U 1112/2019 (tč. 32 obrazložitve) nadalje zavzelo stališče, da javna korist na področju lekarniške dejavnosti izhaja in 2. in 5. člena ZLD-1. Po 2. členu ZLD-1 je namen lekarniške dejavnosti zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter svetovanje glede njihove varne, pravilne in učinkovite uporabe pacientom in zdravstvenim delavcem v zdravstvu, kakor tudi zagotavljanje farmacevtske obravnave za ohranjanje zdravja in poseganje pričakovanih kliničnih, humanističnih in ekonomskih izidov zdravljenja. Prvi odstavek 5. člena ZLD-1 pa določa, da je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov.

19. Namen javne koristi na področju lekarniške dejavnosti je torej zagotavljanje trajne in nemotene preskrbe z zdravili na celotnem območju Republike Slovenije. Zakonska ureditev, ki zasleduje navedeni namen, temelji na 51. členu URS, ki ureja pravico do zdravstvenega varstva. Gre za človekovo pravico, ki od države zahteva aktivno delovanje. V prvem odstavku 51. člena URS je določeno, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon, kar pomeni, da URS navedeno pravico zagotavlja s tako imenovanim zakonskim pridržkom. Ta pridržek pa zakonodajalca pooblašča, da uredi pravico do zdravstvenega varstva, pri čemer lahko vzpostavi tudi ustavno dopustne omejitve te pravice. Glede na navedeno je zakonodajalec ob upoštevanju drugega odstavka 74. člena URS lahko omejil svobodo ustanavljanja tako, da je z zakonom določil organizacijske oblike, ki so najprimernejše za izvajanje te javne službe, in pogoje za njihovo ustanavljanje (tč. 33 in 34 obrazložitve sodbe I U 1112/2019).

20. Iz vseh navedenih razlogov so neutemeljene tožbene navedbe, ki se nanašajo na omejevanje konkurence in s tem zatrjevano kršitev URS in evropskega prava.

21. Sodišče nadalje še pojasnjuje, da je v citirani sodbi I U 1112/2019 z dne 9. 12. 2021 sodišče zavzelo tudi stališče, da v skladu z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1 lahko koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnostih na območjih, za katere ima koncesijo oziroma dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne. Govora je o koncesionarju, to je osebi, ki ima koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti, ta položaj pa ima lahko fizična ali pravna oseba le na območju občine, ki je koncesijo podelila oziroma na območju sosednjih občin, če so te skupaj podelile koncesijo.

22. Med strankama ni sporno, da ima tožnica koncesijo za opravljanje dejavnosti na območju Občine D., saj je bila odločba o podelitvi koncesije z dne 19. 4. 2012 predložena tudi prvostopenjskemu organu skupaj z vlogo za pridobitev dovoljenja za poslovanje podružnic lekarne. Prvostopenjski organ sicer v obravnavani zadevi tožničine vloge ni zavrnil iz razloga, ker ima koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti le na območju Občine D., ampak iz drugih razlogov. Kljub temu pa tožnica ne izpolnjuje pogojev za pridobitev dovoljenja podružnic lekarn že iz tega razloga in bi bilo potrebno vlogo zavrniti tudi zaradi tega. Sodišče v skladu z 3. alinejo drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrne tudi iz razloga, če spozna, da je izpodbijani upravni akt po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v upravnem aktu. V konkretnem primeru so po presoji sodišča podani razlogi za zavrnitev tožničine vloge tako iz razlogov, kot jih oba organa navajata v svojih odločbah kot tudi iz razloga, kot ga je v skladu s tretjo alinejo drugega odstavka 63. člena ZUS-1 sodišče navedlo v tej sodbi. Ker je torej izpodbijana odločba pravilna, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka ter tretje alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

23. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker so za to podani vsi zakonski pogoji. Dejansko stanje namreč po ugotovitvah sodišča med strankama ni sporno. Prvostopenjski in drugostopenjski organ sta svoji odločitvi oprla na dejstvo, da na območju, kjer želi imeti tožnica podružnice lekarne, že obstajajo lekarne ter na podlagi statističnih podatkov o tem, koliko lekarn je na določeno število prebivalcev v Mestni občini Maribor. Tožnica tako ugotovljenim dejstvom v ničemer ne oporeka. Prav tako je tudi nesporno dejstvo, da ima tožnica podeljeno koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju Občine D. Po ugotovitvah sodišča so med strankama sporna izključno pravna vprašanja, kar je razvidno iz navedb obeh strank. Kadar pa dejansko stanje ni sporno, pa ima sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

24. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakona o lekarniški dejavnosti (2016) - ZLD-1  - člen 8, 8/2, 9, 9/1, 10, 10/4, 10/6, 39, 39/2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 51, 74

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.