UPRS Sodba II U 13/2019-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-14

koncesija - trajanje koncesije - sprememba koncesijskega akta - poseg v pridobljene pravice koncesionarja - pristojnost za odločanje

Pregled zadeve pokaže, da je izpodbijano odločbo izdal nepristojni organ, saj jo je izdal župan. Izpodbijano odločbo bi morala izdati občinska uprava občine, ki bi morala odločati o zadevi. Občino zastopa župan, ki pa ni hkrati predstojnik občinske uprave. Slednji je v zadevi, kot je obravnavana, ko gre za izvirno pristojnost občine, pristojen za odločanje na drugi stopnji.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Župana Občine Muta, št. 17001-0004/2006-22 z dne 12. 12. 2018, se odpravi in se zadeva vrne pristojnemu organu občinski upravi Občine Muta v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 € v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka spremenila čas trajanja koncesije podeljene tožeči stranki z odločbo Občine Muta, št. 17001-0004/2006-9 z dne 6. 7. 2011 in sklepom o popravi odločbe, št. 17001-0004/2011-12 z dne 30. 11. 2011 za področje zobozdravstvene dejavnosti tako, da se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja (1. točka izreka). Na podlagi te odločbe tožeča in tožena stranka v 30 dneh od njene dokončnosti skleneta dodatek h koncesijski pogodbi, v nasprotnem primeru velja ta odločba (2. točka izreka). Posebnih stroškov postopka ni bilo (3. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je četrti odstavek 41. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej-K) spremenil trajanje že podeljenih koncesij iz koncesij, podeljenih za nedoločen čas, v koncesije, podeljene za določen čas 15 let. Glede nato, da je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, se 15 letni rok izteče 16. 12. 2032.

2. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu. Navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker se z njo posega v njeno, na podlagi pravnomočne upravne odločbe pridobljeno pravico izvajati koncesijo za nedoločen čas. Določbo 41. člena ZZDej-K šteje za neustavno, ker učinkuje retroaktivno, kar je v nasprotju s 155. in 158. členom Ustave. Poudarja, da niti zakonodajalec v predlogu sprememb zakona niti toženka v obrazložitvi odločbe nista utemeljila retroaktivnega posega v pridobljeno pravico, javne koristi in nujnosti posega. Neobrazloženo ostaja tudi obdobje podelitve koncesije, ki je določeno drugače kot pri lekarniški dejavnosti in po določbah Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP).

3. Toženka je, ne da bi bil s strani predlagatelja zakona oziroma z njene strani opravljen test sorazmernosti, oblastno posegla v pridobljeno pravico tožeče stranke in s tem kršila načelo pravne države in zaupanja v pravno varnost iz 2. člena Ustave RS ter posegla tudi v njene druge ustavne pravice. Izpostavlja zlasti poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave, pravico do izvajanja zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave, pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave in v izvajanje pridobljenega javnega pooblastila (121. člen Ustave). Določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v bistvenem posega v pravni položaj tožeče stranke, saj je iz lastnega premoženja pridobila vsa, za izvajanje zdravstvene dejavnosti potrebna sredstva. S tem, ko se ji po poteku 15 let onemogoča izvajanje dejavnosti, je poseženo v njeno pravico do zasebne lastnine in pravico izvajanja poklica. Opozarja, da je kršen 1. člen Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Ker je odslej obdobje trajanja koncesije nejasno, doslej pa je tožeča stranka vedela, da bo pravico izvajala do upokojitve, je ogrožena pravica do svobode dela, svobodne gospodarske pobude in pravica dostopa do zdravstvenih storitev. Tožeča stranka ni onemogočena samo v pridobivanju sredstev, ampak tudi v pravici do izvajanja dela, premoženje in pravica do dela pa ji predstavljata eksistenčno podlago. Po stališču tožeče stranke je izpodbijana odločba nezakonita že zato, ker sta določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju z Ustavo, zato je sodišču predlagala, da postopek prekine in začne postopek za oceno ustavnosti 41. člena ZZDej-K pred Ustavnim sodiščem.

4. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za njeno zavrnitev. Pri tem povzema razloge iz izpodbijane odločbe.

5. Tožeča stranka v obširni pripravljalni vlogi (ki jo je sodišče prejelo po sprejetju odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021) poudarja, da je Ustavno sodišče odločilo le o tem, da predmetna ureditev ni v nasprotju z določbo 155. in 2. člena Ustave, s čimer se sicer iz več razlogov ne strinja. Opozarja, da predmet te presoje ni bila skladnost spremembe ureditve s pravicami iz 33., 49., 74. ter 158. člena Ustave, vse v zvezi z načelom enakosti po 14. členu Ustave, ki pa so prav tako kršene. Zato predlaga, da sodišče ponovno sproži presojo ustavnosti te zakonske določbe.

6. Pri svojih stališčih je tožeča stranka vztrajala tudi v pripravljalni vlogi z dne 23. 9. 2021.

7. Senat tukajšnjega sodišča je v skladu s tretjim odstavkom 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) na seji dne 3. 11. 2021 sprejel odločitev, da bo v skladu s 3. alinejo drugega odstavka 13. člena ZUS-1 v predmetnem upravnem sporu odločeno po sodniku posamezniku.

8. Sodišče je odločilo izven glavne obravnave, saj sta se obe stranki izvedbi glavne obravnave v skladu z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odpovedali. Sodišče je iz tega razloga, in ker je bila v postopku sporna le razlaga materialnega prava, odločilo na podlagi pisnih vlog strank in pisnih dokazov.

10. V obravnavanem primeru je sporna odločitev o spremembi koncesije, ki je bila podeljena za nedoločen čas, v koncesijo za določen čas. Toženka se je pri tem oprla na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, po katerem se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

11. Skladno z določbami 67. člena Zakonom o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) občina odloča s posamičnimi akti o upravnih stvareh iz lastne pristojnosti in iz prenesene državne pristojnosti (prvi odstavek). O upravnih stvareh iz občinske pristojnosti odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan, če ni z zakonom drugače določeno (drugi odstavek). O pritožbah zoper odločbe organa skupne občinske uprave odloča župan občine, v katere krajevno pristojnost zadeva spada, če zakon drugače ne določa (tretji odstavek). Po 68. členu ZLS organi občine in nosilci javnih pooblastil odločajo v upravnih stvareh in o drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij v upravnem postopku. Po 216. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločbo podpiše uradna oseba, ki jo izda.

12. Pregled zadeve pokaže, da je izpodbijano odločbo izdal nepristojni organ, saj jo je izdal župan. To izhaja tako iz podpisa izpodbijane odločbe, kot tudi iz njenega uvoda, kjer je navedeno, da jo izdaja župan Občine Muta. Po povedanem iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da je izpodbijano odločbo izdala občinska uprava Občine Muta, ki bi morala odločati o zadevi. Občino zastopa župan, ki pa ni hkrati predstojnik občinske uprave. Slednji je v zadevi, kot je obravnavana, ko gre za izvirno pristojnost občine, pristojen za odločanje na drugi stopnji.

13. Po povedanem bi morala v obravnavani zadevi odločiti na prvi stopnji občinska uprava in ne župan. To pa pomeni, da je izpodbijano odločbo izdal stvarno nepristojen organ, kar pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka (1. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Ta je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1), zato je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena, ko tudi niso podani pogoji za zavrnitev tožbe po drugem odstavku 63. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo v ponoven postopek pristojnemu organu - občinski upravi Občine Muta.

14. Ker je izpodbijana odločba nezakonita iz procesnih razlogov, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni posebej opredeljevalo.

15. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Ti se po tej določbi v upravnem sporu, kadar sodišče izpodbijani akt odpravi, odmerijo odmerijo v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Glede na citirano zakonsko določbo sodišče tožeči stranki ni odmerilo stroškov po Odvetniški tarifi, kot jih je ta zahtevala, ampak po pravilniku. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 €, ki jih je sodišče skupaj z DDV, torej znesek 347,70 €, naložilo v plačilo toženi stranki.

16. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (2017) - ZZDej-K  - člen 41

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 67, 67/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba I U 151/2019-18, enako tudi , , , , ,