UPRS Sodba II U 320/2020-27
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-03-22

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

gradbeno dovoljenje - vročanje pisanj - fikcija vročitve - pandemija - omejitev stikov

Tožnica ni priglasila svoje udeležbe v postopku izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljena. S tem je opustila postopkovne možnosti, ki jih ima po ZUP, in zato izgubila pravico do sodnega varstva v upravnem sporu, zato se sodišče posledično ni opredeljevalo do tožničinih navedb, ki se nanašajo na vsebino izpodbijanega gradbenega dovoljenja, glede neugodnih vplivov gradnje na nepremičnine tožnice.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem je tožena stranka investitorju Ministrstvu za infrastrukturo, Direkciji RS za infrastrukturo, M. (v nadaljevanju investitor) izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo železniške proge na odseku ... na zemljiščih s parc. št. kot so navedene v izreku gradbenega dovoljenja.

2. Iz obrazložitve gradbenega dovoljenja izhaja, da je nameravana gradnja skladna s predpisi, ki so podlaga za izdajo mnenj kot izhaja v izreku tega dovoljenja. Upravni organ je na podlagi predložene dokumentacije kot stranske udeležence določil lastnike zemljišč, ki mejijo na zemljišča gradnje in ki za vstop v postopek izkazujejo pravni interes ter imetnike pravic na zemljiščih gradnje. Med temi je za tiste, ki so z investitorjem sklenili pisno pogodbo, s katero je na njihovih nepremičninah pridobil lastninsko ali kakšno drugo stvarno pravico, ki mu omogoča izvajanje gradnje, štel, da so z gradnjo seznanjene in se z njo strinjajo (tretji odstavek 39. člena Gradbenega zakona – GZ). Teh upravni organ glede na navedeno ni posebej vabil v postopek in jim je bilo gradbeno dovoljenje samo vročeno (četrti odstavek 39. člena GZ). Kolikor pa gre upravljavce komunalnih vodov kot služnostne upravičence na zemljiščih gradnje, pa so ti kot mnenjedajalci k projektni dokumentaciji podali mnenja, ki so našteta v izreku te odločbe. Mnenje upravni organ smiselno šteje kot izjavo stranskega udeleženca v postopku, da se s predlagano gradnjo strinja, zato se tudi mnenjedajalcu po že prej citirani določbi GZ gradbeno dovoljenje samo vroči. Upravni organ je ostale lastnike zemljišč v smislu gornjih navedb z dopisom št. 35105-3/2020/11 in 35105-3/2020/12 z dne 13. 5. 2020 povabil, da priglasijo svojo udeležbo v postopek. Iz pisne dokumentacije izhaja, da sta bila poziva stranskim udeležencem pravilno vročena. Od tistih, ki so svojo udeležbo v postopek priglasili in z osebno vročitvijo prejeli vabilo na ustno obravnavo, sta se razpisane ustne obravnave dne 30. 6. 2020 udeležila dva stranska udeleženca, pooblaščenec enega stranskega udeleženca je na dan pred ustno obravnavo pri upravnem organu pregledal dokumentacijo v zadevi ter zoper načrtovane rešitve ni imel pripomb in je izjavil, da se ustne obravnave ne bo udeležil.

3. Investitor je pojasnil, da se bodo predmetni posegi izvajali na podlagi Uredbe o državnem prostorskem načrtu za železniško progo ... (v nadaljevanju Uredba). Na predmetne posege je bilo izdano okoljevarstveno soglasje št. 35402-14/2018-83 z dne 13. 6. 2019. Sestavni del predložene projektne dokumentacije PGD ter gradbenega dovoljenja je tudi 9/11 elaboratov vplival v času gradnje ter načrt monitoringa v času gradnje in v času obratovanja, kjer so obravnavane in upoštevane naslednje sestavine okolja: zrak, voda, tla, hrup, vibracije, elektromagnetno sevanje, narava (biodiverziteta) posebni režimi varstva narave) kulturna dediščina, krajina, kmetijstvo, poplave in erozije, plazljivost ter odpadki ter podane lokacije spremljanja vplivov na okolje med gradnjo in v času obratovanja.

4. Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu. Navaja, da je bila z gradbenim dovoljenjem seznanjena dne 1. 9. 2020. Meni, da v postopku pred izdajo upravnega akta upravni organ ni ravnal po pravilih postopka, pa je to vplivalo oz. bi lahko vplivalo na zakonitost oz. pravilnost odločitve. Prav tako pa ni pravilno in popolno ugotovljeno dejansko stanje. Tožeča stranka je v razlastitvenem postopku glede zemljišč, na katerih bi se naj izvajala gradnja in je tudi solastnica zemljišča, na katerega gradnja meji (parc. št. *66 k.o. ...). Tožeča stranka z investitorjem ni sklenila nobene pogodbe ali izvedla akta, ki bi lahko bil razumljen v smislu soglasja h gradnji, nasprotno, gradnji je nasprotovala zaradi svoje stanovanjske hiše, ki bi se naj znašla domala pod viaduktom in glede katere je neuspešno uveljavljala odkup. Tožeča stranka meni, da glede na dejstvo, da je bila uvedena razlastitev glede njenega dvorišča in da je njena hiša tako rekoč ob viaduktu, interes, da je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja udeležena, kot je bilo to očitno omogočeno drugim udeležencem. Tožeča meni, da bo predmetna gradnja viadukta za objekt iz več vidikov usodna tako glede njegove obstojnosti oz. neugodnih vplivov same gradnje nanj kot tudi manjvrednosti objekta zaradi viadukta, ki bo tekel po sadovnjaku pred hišo, nenazadnje pa tudi z vidika vseh neugodnih vplivov tekom gradnje.

5. Tožeča stranka tudi meni, da mnenjedajalcev ni mogoče enačiti s soglasjem, ki ga slednji dajo kot lastniki sosednjih nepremičnin. Tožeča stranka ni bila pozvana k priglasitvi udeležbe pri izdaji gradbenega dovoljenja in podaji izjave, da je bil postopek voden nezakonito, kar vodi do nezakonitosti izdanega gradbenega dovoljenja. Ob enem meni, da gre za neenako obravnavo posameznikov tekom vodenja postopka, saj so bili drugi udeleženci očitno z dopisom z dne 13. 5. 2020 povabljeni k priglasitvi udeležbe in so v postopku aktivno sodelovali. Tožeči stranki torej v zvezi z izdajo gradbenega dovoljenja ni bila dana možnost udeležbe v postopku, zato tožeča stranka meni, da so bili za njo prikrajšani tudi drugi sicer upravičeni udeleženci. Zato predlaga, da izpodbijani upravni akt gradbeno dovoljenje sodišče v celoti odpravi in priglaša stroške postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo v zvezi z zatrjevanjem kršitev glede omogočanja udeležbe tožeče stranke v postopku izdaje predmetnega gradbenega dovoljenja izpostavlja, da je tožečo stranko z dopisom št. 35105-3/2020/11 z dne 13. 5. 2020 pozvala na priglasitev k udeležbi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, saj je tožečo stranko obravnavala kot osebo, ki v postopku lahko varuje svoje pravne koristi in tudi kolikor gre za njeno lastništvo nepremičnine parc. št. *66 k.o. ... Vročitev vabila k priglasitvi pa je tožena stranka opravila tako, kot ji je dopuščal Zakon o spremembi in dopolnitvah Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnim, upravnimi in drugimi javno pravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19, v nadaljevanju ZZUSUDJZ-A), ki je začel veljati 1. 5. 2020. Z njim je bil tudi med drugim spremenjen postopek vročanja v času epidemije. Do uveljavitve ZZUSUDJZ-A je med epidemijo veljalo, da se v upravnih in drugih javnopravnih zadevah (osebno) vročanje odločb sklepov in drugih dokumentov, kjer z vročitvijo začne teči rok, opravlja le v nujnih zadevah, z uveljavitvijo ZZUSUDJZ-A pa je bilo omogočeno vročanje tudi v ne nujnih zadevah. V teh primerih so se zaradi še vedno prisotne nevarnosti širjenja virusa okužbe odločbe, sklepi in drugi dokumenti v upravnih in drugih javnopravnih zadevah, ki se sicer vročajo po 87. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vročali po postopku, pri katerem ne pride do stika med vročevalcem in naslovnikom. ZZUSUDJZ-A namreč omogoča vročanje z vložitvijo v hišni predalčnik, poštni predal in elektronski predal. Kadar se je vročitev opravlja z vložitvijo poštne pošiljke v hišni predalčnik ali poštni predal v Republiki Sloveniji, je veljala za opravljeno 6 dan od dneva odpreme. Z dnem izteka roka za vročitev se je štelo, da je bila naslovniku dana možnost, da se s pošiljko seznani, kar je v skladu s sistemsko teorijo vročanja pogoj, da se šteje vročitev kot opravljena. Vročanje vabila k udeležbi v postopek se je tožeči stranki opravilo z vročitvijo v hišni predalčnik, pri čemer se ni uporabilo ovojnice za osebno vročanje v upravnem postopku, ampak „običajna – navadna“ ovojnica, ki zaradi postopka vročanja ni podvržena posebnim zahtevam glede vsebine in oblike po ZZUSUDJZ-A, zato se je opravila kot dostava običajne navadne pisemske pošiljke. Posplošena trditev tožeče stranke, da dokumenta ni dobila, ne pomeni, da je domneva vročitve že ovržena. S tem v zvezi tožena stranka s spisom načina odpreme vabila iz sistema Spis4 kot zapisom iz uradne evidence dokumentarnega gradiva tožene stranke dokazuje način odpreme na naslov tožene stranke na dan 21. 5. 2020 ob 13:58:33. Ker se pošiljka upravnemu organu ni vrnila, glede pravilnosti naslova tožeče stranke pa niti ni spora, je upravni organ štel, da je bila vročitev pravilno opravljena dne 27. 5. 2020. Iz listin odstopljene zadeve izhaja tudi, da so nekateri izmed vabljenih po enakem načinu vročanja kasneje priglasili tudi svojo udeležbo v postopku.

7. Tožena stranka meni, da so tudi tožbene navedbe po vsebini neutemeljene. Glede navedb pravnega pojmovanja mnenj mnenjedajalcev tožena stranka ugotavlja, da z njimi tožeča stranka ne varuje svojega pravnega interesa, zato so ti neutemeljeni že iz tega razloga. V kolikor pa gre za zatrjevanje neugodnih vplivov med gradnjo ter zmanjšanja vrednosti nepremičnine tožeče stranke, pa so v tem primeru trditve posplošene, z nobenim dokazom podkrepljene in ostajajo v nasprotju s presojenimi vplivi predvidene gradnje vseh vidikov morebitnih vplivov na okolje v okoljevarstvenem soglasju, ki je bilo pridobljeno k predvideni gradnji, naravne gole trditve ter kot take ne morejo vplivati na odločitev. V postopku izdaje gradbenega dovoljenja je bilo tudi ugotovljeno, da je zahtevek investitorja v celoti skladen z določbami prostorskega izvedenega akta v delu, ki se nanaša na graditev objektov in z določbami predpisov o urejanju prostora. Glede neprimernosti gradnje, ki jo izpostavlja tožeča stranka v odnosu do njene nepremičnine in umestitev viadukta v prostor tožena stranka navaja, da se umestitev objekta izvede v postopku prostorskega načrtovanja, v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pa se preverja skladnost projektne dokumentacije s projektnim aktom. Kot je navedeno je projektna dokumentacija v celoti skladna s prostorskim aktom, izvedene so vse ureditve kot so bile načrtovane z Uredbo. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne in posledično zahtevo za zavrnitev povrnitev stroškov postopka.

9. Temeljno vprašanje predmetnega spora je pravilnost in zakonitost vročitve dopisa št. 35105-3/2020/11 z dne 13. 5. 2020 tožeči stranki, ki ji omogoča priglasitev udeležbe v postopku izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljenja.

10. Sodišče je v predmetni zadevi v skladu z določili Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju (ZUS-1) in 22. ter 23. členom Ustave RS izvedlo glavno obravnavo, do katere ima tožeča stranka pravico, saj se stranki šele pred sodiščem srečata v enakopravnem položaju. Izvedba glavne obravnave zagotavlja pravico do učinkovitega sodnega pravnega varstva pravic, med katerimi je tudi pravica do poštenega postopka, kar ustreza tudi 6. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP) in 47. členu Listine EU o temeljnih pravicah. Sodišče je v zadevi odločilo po opravljeni glavni obravnavi ( prvi odstavek 51. člena ZUS-1).

11. Odvetnica je opravičila tožnico, ki je v Nemčiji in ni upala priti, saj bi morala biti v karanteni, ko bi se vrnila nazaj v Nemčijo. Sodišče navedene situacije ni štelo kot opravičljivi razlog neudeležbe na glavni obravnavi, saj tožnica tudi ni predložila dokazov, da njen prihod na narok v Slovenijo, kjer ima stalno prebivališče predstavlja zanjo oviro vrnitve (nazaj v Nemčijo) oziroma, da bi tudi morebitna izolacija (karantena) zanjo pomenila neugodne posledice (npr. v službi).

12. Sodišče je v dokaznem postopku na glavni obravnavi vpogledalo vse listine, ki se nahajajo v upravnem in sodnem spisu in zaslišalo pričo A.A., ki jo je predlagala tožnica in je njen svak ter je v času domnevnega vročanja s strani tožene stranke živel na relevantnem naslovu in je na njem prevzemal pošto. Tožnica in pričin brat živita v Nemčiji že nekaj časa, kjer delajo, vendar imajo v Sloveniji oziroma na navedenem naslovu stalno bivališče in hišni nabiralnik. Priča A.A. je nadalje izpovedal, da živi na istem naslovu ... v večstanovanjski hiši kot tožnica ter uporablja isti hišni nabiralnik, ki je nameščen vstran od hiše prek potoka, kjer redno hodi poštar. Hišni nabiralnik praznijo vsi, tako priča kot njegova žena in otroci. Je zaklenjen in ključ imajo vsi. A.A. dviguje pošto, ki je naslovljena na tožnico in jo prebere, če je „kaj takega“ ji pošlje elektronsko sporočilo (SMS). Ko se je priči A.A. predočilo sporno vabilo o udeležbi št. 35105-3/2020/11 z dne 13. 5. 2020 je ta potrdil, da je to vabilo prejel in ga tudi poslal tožnici.

13. Iz vabila k udeležbi v postopku št. 35105-3/2020/11 z dne 13. 5. 2020 izhaja, da je upravni organ na podlagi predložene dokumentacije in vpogleda v zemljiško knjigo in projektno dokumentacijo ugotovil, da ima tožeča stranka zaradi varstva pravic in pravnih koristi pravico sodelovati kot stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja predmetne gradnje železniške proge Maribor – Šentilj. Udeležba v postopku ni obvezna. Tožeča stranka, ki je želela sodelovati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja je lahko udeležbo priglasila v roku 8 dni od prejema dopisa oziroma prenehanja veljavnosti ukrepov iz ZZUSUDJZ-A.

v 8.a. členu določa, da se vročanje odločb, sklepov ali drugih dokumentov, ki jih je na podlagi 87. člena ZUP treba vročiti osebno, se v upravnih zadevah, ki niso nujne, opravi z vložitvijo v hišni predalčnik, poštni predal ali v elektronski predal naslovnika. Vročitev velja za opravljeno šesti delovni dan od dneva odpreme, če se vroča v tujino v fizični obliki pa dvajseti delovni dan od dneva odpreme, razen če naslovnik odločbe, sklepa ali drugega dokumenta ni prejel ali ga je prejel kasneje.

15. Iz zaslišanja priče A.A. in listine upravnega spisa - vabila iz sistema Spis4 kot zapisom iz uradne evidence dokumentarnega gradiva tožene stranke, s katerim dokazuje način odpreme na naslov tožene stranke na dan 21. 5. 2020 ob 13:58:33, je sodišče ugotovilo, da je tožnici bilo vročeno sporno vabilo o udeležbi, z dne 13. 5. 2020.

16. Tožena stranka je ravnala pravilno, ko je povabila k udeležbi v postopku osebe, za katere ugotovila, da imajo pravni interes za udeležbo v postopku. Iz obravnavanega vabila k udeležbi je bil določen tudi rok 8 dni za priglasitev udeležbe od prejema dopisa oziroma prenehanja veljavnosti ukrepov iz ZZUSUDJZ-A

. Iz navedenih razlogov tožbene navedbe, da naj bi bila tožnici onemogočena udeležba v postopku za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja, niso utemeljene.

17. V zadevi ni sporno, da tožnica ni priglasila svoje udeležbe v postopku izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljena

. Ker je torej tožnica opustila postopkovne možnosti, ki jih ima po ZUP, in zato izgubila pravico do sodnega varstva v upravnem sporu, se sodišče posledično ni opredeljevalo do tožničinih navedb, ki se nanašajo na vsebino izpodbijanega gradbenega dovoljenja, glede neugodnih vplivov gradnje na nepremičnine tožnice.

18. Ker je izpodbijana odločitev pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Osebam, ki so opustile postopkovne možnosti, da bi v določenem upravnem postopku sodelovale kot stranka ali stranske udeleženke (42., 43. in 143 člen, drugi odstavek 229. člena in 9. točka 260. člena ZUP), ZUS-1 ne daje nobene pravne podlage, da to svojo opustitev v predhodnem (upravnem) postopku nadomestijo v upravnem sporu (Sklep VSRS, opr. št. I Up 336/2014 z dne 29.10.2014).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 87

Zakon o spremembi in dopolnitvah Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (2020) - ZZUSUDJZ-A  - člen 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.