UPRS Sklep IV U 115/2020-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-10-18

mag. Vita Hribar (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Maša Butenko

COVID-19 - karantena - omejeno časovno učinkovanje upravnega akta - izpodbojna tožba - tožba na ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega akta - pravni interes - neizkazan pravni interes - zavrženje tožbe

Tožeča stranka v primeru, če bi sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, svojega položaja po izteku določenega obdobja karantene glede na uveljavljani tožbeni zahtevek ne bi mogla izboljšati. Ob jasno postavljenem tožbenem zahtevku je sodišče štelo, da je tožeča stranka vložila izpodbojno tožbo in ne ugotovitvene tožbe.

Ker tožeča stranka tožbenega zahtevka po vložitvi tožbe ni spremenila ali dopolnila, torej ni zahtevala ugotovitve nezakonitosti izpodbijanega upravnega akta, je sodišče tožbo zavrglo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi drugega odstavka 19. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06, 49/20), 8. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 80/20; v nadaljevanju: ZIUZEOP), določila 9. člena Odloka o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 112/20; v nadaljevanju: Odlok) in Sklepa o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri epidemiji COVID-19 (Uradni list RS, št. 79/20), na predlog Nacionalnega inštituta za javno zdravje št. 1812-57/2020-2 (013) z dne 4. 3. 2020, odločila, da se tožeči stranki z namenom izvajanja ukrepov za preprečitev oziroma zamejitev prenosa okužbe z novim koronavirusom SARS-CoV-2 (COVID-19) med prebivalstvom odredi karantena, in sicer na naslovu ... (1. točka izreka), da traja ukrep iz prejšnje točke od ustne seznanitve z ukrepom od 27. 8. 2020 do 9. 9. 2020 (2. točka izreka) ter da posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je Minister za zdravje dne 4. 3. 2020 prejel predlog Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju: NIJZ), v katerem slednji ugotavlja, da je Svetovna zdravstvena organizacija dne 30. 1. 2020 razglasila pojav novega koronavirusa (SARS-CoV-2) kot globalno grožnjo javnemu zdravju. Zaradi varovanja javnega zdravja je treba izvajati ukrepe, ki bodo onemogočili morebiten prenos virusa SARS-CoV-2 in njegovo širjenje med prebivalstvom. V skladu z 9. členom Odloka se osebi, ki vstopa v Republiko Slovenijo in ima stalno ali začasno prebivališče v državah, ki niso na seznamu epidemiološko varnih držav ali administrativnih enot držav iz četrtega odstavka tega člena, ali prihaja iz teh držav, se zaradi morebitne okužbe z virusom SARS-VoV-2 v skladu z drugim odstavkom 19. člena Zakona o nalezljivih boleznih odredi karantena za 14 dni. V skladu z 11. členom Odloka lahko v primeru poslabšanja epidemioloških razmer v posamezni državi ali administrativni enoti države, za katero veljajo izjeme iz 10. člena Odloka, Vlada RS s sklepom odloči, da se 10. člen Odloka v celoti ali del izjem iz 10. člena Odloka ne uporablja. V obrazložitvi odločbe je tudi navedeno, da se odločitev ažurno objavi na spletnih straneh NIJZ, Ministrstva za zdravje in Ministrstva za zunanje zadeve. Stroške karantene oseba v skladu z 9. členom Odloka krije sama. Delavec, ki mu je bila odrejena karantena, mora v skladu s sedmim odstavkom 15. člena Zakona o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val COVID-19 (Uradni list RS, št. 98/20) najpozneje v treh delovnih dneh od odreditve karantene obvestiti delodajalca, da mu je bila odrejena karantena, in o razlogih, iz katerih mu je bila odrejena karantena. Prav tako mora v skladu z osmim odstavkom navedenega člena najpozneje v treh delovnih dneh od prejema odločbe o odreditvi karantene to posredovati delodajalcu. Oseba je bila seznanjena, da je v primeru podaje krive izjave, kazensko in materialno odgovorna, v skladu s tretjim odstavkom 188. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

3. Tožeča stranka je zoper izpodbijano odločbo dne 28. 9. 2020 vložila tožbo, v kateri je navedla, da so na mejnem prehodu prejeli 14 dnevno karantensko odločbo, ko so se vračali z dopusta. V odločbi je navedeno, da krijejo stroške karantene sami, čeprav so se na dopust odpravili, ko Hrvaška še ni bila na rdečem seznamu držav. Prosi za ustrezno rešitev vloge.

4. Po pozivu sodišča na podlagi 31. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) je tožeča stranka tožbo dne 19. 10. 2021 dopolnila z opredelitvijo tožene stranke in izpodbijanega akta ter s predlogom, naj sodišče razsodi, da se izpodbijana odločba odpravi in da je tožena stranka dolžna v roku 15 dni plačati 148 EUR stroškov (sodna taksa) tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči prvi dan po poteku 15 dnevnega roka za izpolnitev obveznosti, do plačila.

5. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo izpostavila, da obmejni organi – Policija ob prehodu meje (vstop v Republiko Slovenijo) za vsakega posameznika v informacijski sistem vnese določene podatke, zaradi pristojnosti na podlagi devetega odstavka Odloka, 51. člena Zakona o nalezljivih boleznih ter 103. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20, 61/20 in 152/20 – ZZUOOP). Če je Policija po Odloku, ki je veljal v času tožnikovega prehajanja meje, ugotovila, da prihaja iz države, ki je bila na seznamu držav z epidemiološko visokim tveganjem za okužbo z nalezljivo boleznijo COVID-19, t.j. na seznamu rdečih držav, so bili podani pogoji za odreditev karantene. Policija je tako pridobljene podatke (ime, priimek, rojstni datum, naslov stalnega oz. začasnega prebivališča oz. kraja bivanja, kjer bo prestajala karanteno v Sloveniji) poslala ministrstvu, ki je odredilo karanteno. Tožena stranka je prepričana, da je bilo v tožnikovem primeru opravljeno s strani Policije povpraševanje o državi, iz katere je 27. 8. 2020 prihajal, in dobljen odgovor, da iz Republike Hrvaške. Policija je na podlagi te informacije in prej navedene pravne podlage poslala v ugotovitvenem postopku po ZUP podatke, ki se nanašajo na tožnika, ministrstvu, ki je odredilo karanteno za 14 dni na podlagi 9. člena takrat veljavnega Odloka.

6. Posledice tožnikovega prihoda v Republiko Slovenijo so bile zanj jasne že pred njegovim prihodom (Republika Hrvaška je bila na seznamu rdečih držav od dne 21. 8. 2020), prav tako na dan njegovega prihoda. Tožnik je odpotoval v Republiko Hrvaško v času, ko je bila le-ta na t. i. seznamu rumenih držav. V tem primeru so lahko na podlagi Odloka, ki je veljal v času tožnikovega prehajanja meje, v Republiko Slovenijo brez odreditve karantene vstopili državljani Republike Slovenije in tujci s stalnim ali začasnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ki so prihajali iz držav članic Evropske unije oziroma držav članic Schengenskega območja, če so predložili dokazilo, da ne prihajajo iz držav z epidemiološko visokim tveganjem za okužbo, opredeljenih v 11. členu Odloka (rdeči seznam). Če tega niso mogli predložiti ali dokazati, se je štelo, da prihajajo iz države z epidemiološko visokim tveganjem za okužbo z nalezljivo boleznijo COVID-19. Odlok, ki je veljal v času tožnikovega prehajanja meje, je v 15. členu določal, da se državljanom Republike Slovenije in tujcem s stalnim ali začasnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ki se na dan uveljavitve tega odloka (t. j. dne 21. 8. 2020) nahajajo v sosednji državi, ki jo je Vlada uvrstila na t. i. rdeči seznam in se vrnejo v Republiko Slovenijo do 24. avgusta 2020 do 24.00, karantena ob povratku državo ne odredi. Tožnik je ob prehajanju meje vedel, da potuje v državo, ki je glede na svojo epidemiološko situacijo uvrščena na seznam držav, ki epidemiološko gledano niso varne. Ker je bil Odlok objavljen v Uradnem listu RS in je bilo poročanje medijev glede razmer o epidemiološki situaciji v Republiki Hrvaški dnevno, je bilo tožniku znano ali bi mu moralo biti znano, da mu bo ob vračanju v Republiko Slovenijo po 24. 8. 2020 odrejena karantena. Kot je razvidno iz prilog tožbi, se je tožnik skupaj s še dvema osebama 27. 8. 2020 vračal iz Republike Hrvaške, kjer je dopustoval v času od 17. do 27. 8. 2020. Tožnik se je svobodno odločil za potovanje v državo na rumenem seznamu, kjer je dokazano obstajala slabša epidemiološka situacija kot v Republiki Sloveniji. S tem je kot oseba s polno poslovno sposobnostjo prevzel nase tudi posledice, ki bodo oz. so iz tega nastale. Poleg tega je imel tožnik štiri dni časa, tj. od 21. 8. 2020, ko je bila Republika Hrvaška uvrščena na rdeči seznam držav, do 24. 8. 2020 do 24.00 ure, da bi se vrnil v Republiko Slovenijo brez odreditve karantene.

7. Glede tožbenih očitkov o stroških karantene se je tožena stranka sklicevala na prvi odstavek 9. člena Odloka, ki je veljal v času tožnikovega prehajanja meje, in peti odstavek 9. člena Odloka. Navedba glede kritja stroškov v izpodbijani odločbi oz. v Odloku se je nanašala na kritje stroškov, povezanih z odreditvijo karantene na dejanskem naslovu prestajanja karantene, kar so izdatki, povezani s stanovanjem (najemnina, ogrevanje, elektrika idr.), stroški hrane in pijače in ostalimi življenjskimi stroški. Tožbi priložena dokazila (računi), ki se nanašajo na plačilo stroškov njegovega dopustovanja v Republiki Hrvaški niso v nobeni povezavi z odreditvijo karantene in kritjem stroškov odrejene karantene na dejanskem naslovu, kjer je bil tožnik nastanjen. Le-te je moral tožnik kriti sam. Glede pravice do nadomestila plače zaradi odrejene karantene je navedla, da ima v skladu s prvim odstavkom 15. člena ZZUOOP delavec, ki se odpravi v državo, ki je na zelenem ali rumenem seznamu, in mu je ob prehodu meje v Republiki Sloveniji odrejena karantena ter zaradi tega ne more opravljati dela na domu, pravico do nadomestila plače v višini, kot je določena z zakonom, ki ureja delovna razmerja, za primer začasne nezmožnosti zagotavljanja dela iz poslovnega razloga. Ta pravica tožniku z izdajo odločbe ni bila kršena oziroma odvzeta, ravno nasprotno. Šele z izdajo izpodbijane odločbe je pridobil pravico do nadomestila plače. Je pa moral tožnik skladno s sedmim oz. osmim odstavkom 15. člena ZIUPDV najpozneje v treh delovnih dneh od odreditve karantene obvestiti delodajalca, da mu je bila odrejena karantena, in o razlogih, iz katerih mu je bila odrejena karantena ter mu jo v treh delovnih dneh od prejema odločbe o odreditvi karantene to posredovati. To izhaja tudi iz sedmega odstavka obrazložitve izpodbijane odločbe.

8. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

9. V skladu s 36. členom ZUS-1 mora sodišče najprej preveriti, ali so za vsebinsko obravnavo tožbe izpolnjene procesne predpostavke, opredeljene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na to pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1. Po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo s sklepom zavrže, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

10. Vsakdo, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic in pravnih koristi, mora ves čas postopka izkazovati svoj pravni interes. To pomeni, da mora kot verjetno izkazati, da bi ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči oziroma da bi si v primeru ugoditve tožbi izboljšal svoj pravni položaj. Kadar pa si stranka ne more več izboljšati svojega pravnega položaja, preneha tudi pravovarstvena potreba za odločanje v upravnem sporu. Na obstoj pravnega interesa mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja upravnega spora.

11. V tem upravnem sporu je tožeča stranka 28. 9. 2020 vložila tožbo, s katero izpodbija odločbo tožene stranke št. 181-151/2020-5205 z dne 27. 8. 2020, s katero ji je bila z namenom izvajanja ukrepov za preprečitev oziroma zamejitev prenosa okužbe z novim koronavirusom SARS-CoV-2 (COVID-19) med prebivalstvom odrejena karantena na naslovu ..., od 27. 8. 2020 do 9. 9. 2020, kar pomeni, da tožeča stranka v primeru, če bi sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, svojega položaja po izteku določenega obdobja karantene (po 9. 9. 2020) glede na uveljavljani tožbeni zahtevek ne bi mogla izboljšati.

12. Tožeča stranka je namreč v tožbi predlagala, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo. Ob jasno postavljenem tožbenem zahtevku je sodišče štelo, da je tožeča stranka vložila izpodbojno tožbo (prva alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1) in ne ugotovitvene tožbe na podlagi druge alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1, po kateri lahko tožnik s tožbo zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi. Sodišče tožeči stranki pojasnjuje, da ugotovitveni zahtevek ni sam po sebi vsebovan v tožbeni zahtevi za odpravo izpodbijanega akta, niti nima sodišče pristojnosti, da bi tožbeni zahtevek razlagalo samo in morebiti odločilo, da je bila vložena tudi ugotovitvena tožba. Pravilno (vsebinsko) oblikovanje tožbenega zahtevka je namreč v dispoziciji tožeče stranke, ki lahko do odločitve sodišča prve stopnje spremeni (ali dopolni) tožbeni zahtevek za odpravo akta tudi v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želela, da sodišče o tem odloči, pod pogojem seveda, da to ne posega v pravno varovan položaj drugih strank in da se spremenjeni ali dopolnjeni tožbeni zahtevek opira na izkazani pravni interes, usmerjen v izboljšanje tožnikovega pravnega položaja, če bi s tožbo uspel.

13. Zgoraj navedeno stališče sodišča izhaja tudi iz Sklepa Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016, v katerem je sodišče odločilo, da sodišče ne sme samovoljno zaključiti, kakšen je zahtevek tožnika, saj je tožnik tisti, ki se odloči o tožbi ter po svoji volji opredeli tožbeni zahtevek, torej tisto, kar s tožbo želi doseči. Navedeno je tako izraz zahtev poštenega postopka iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) kot tudi pravice do sodnega varstva v upravnem sporu iz 23. člena v povezavi s 157. členom Ustave. V istem sklepu pa je Vrhovno sodišče RS odločilo tudi, da sodišče tožnika ni dolžno pozivati, naj zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi sam zahteval.

14. Ker v obravnavani zadevi tožeča stranka tožbenega zahtevka po vložitvi tožbe ni spremenila ali dopolnila v smislu druge alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1, torej ni zahtevala ugotovitve nezakonitosti izpodbijanega upravnega akta (ugotovitvena tožba), sodišče pa v tožbi postavljene zahteve na odpravo akta (izpodbojna tožba) ni bilo dolžno obravnavati kot ugotovitvene tožbe, je sodišče na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist, tožbo zavrglo.

15. Sodišče se do tožbenih navedb ni opredeljevalo, saj je tožbo zavrglo že iz procesnega razloga. Ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, tudi ni razpisalo glavne obravnave in izvajalo dokazov, ki jih je tožnik predlagal v tožbi.

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške upravnega spora, če sodišče tožbo zavrže.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 33, 33/1-1, 33/1-2, 36, 36/1, 36/1-6

Opr št. sodišča II stopnje: IV U 123/2020-12, z dne 18.10.2021, ECLI:SI:UPRS:2021:IV.U.123.2020.12

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.