UPRS Sodba in sklep I U 1059/2020-8, enako tudi , 
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-29

omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - nevarnost pobega - objektivni kriterij - pravna podlaga - napačna uporaba materialnega prava

Ker bi za omejitev gibanja po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 moralo veljati, da bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, v ZMZ-1 pa teh kriterijev ni, ne obstaja pravna podlaga za omejevanje gibanja niti v tem konkretnem primeru niti v drugih primerih, kjer je pogoj za omejitev gibanja obstoj nevarnosti pobega, dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1396/2020/3 (1312-03) z dne 22. 7. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožniku omejila gibanje zaradi ugotovitve določenih dejstev, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil (točka 1 izreka). Hkrati je z istim sklepom odločila, da bo tožnik pridržan v prostorih Centra za tujce od 21. 7. 2020 od 13.20 do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 21. 10. 2020 do 13.20, z možnostjo podaljšanja za en mesec (točka 2 izreka).

2. V obrazložitvi sklepa tožena stranka navaja, da je tožnik vložil prošnjo za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji. Kot izhaja iz spisovne dokumentacije, je prosilec dne 26. 6. 2020 na nedovoljen način prestopil državno mejo z Republiko Hrvaško in pot peš nadaljeval proti Italiji, kjer ga je 27. 6. 2020 prijela policijska patrulja. V nadaljevanju obrazložitve sklepa pojasnjuje, kaj je tožnik povedal v prošnji za priznanje mednarodne zaščite.

3. Tožena stranka se pri izreku ukrepa omejitve gibanja sklicuje na drugo alinejo prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). Uradna oseba je tožniku obrazložila, da se mu gibanje omejuje, ker se je nahajal v Republiki Sloveniji in je za mednarodno zaščito zaprosil šele po prijetju s strani policije, čeprav bi to lahko storil že prej, in ker v Azilnem domu ni primernega varovanja, ki bi lahko preprečilo samovoljno zapustitev Azilnega doma. V postopku mednarodne zaščite je pomembno, da ima pristojni organ možnost vsa dejstva, ki jih je prosilec navajal, preveriti in podrobno razdelati, da ugotovi resnično in točno dejansko stanje. Tožnik je prošnjo za mednarodno zaščito utemeljeval z življenjsko ogroženostjo s strani talibov, podal je tudi navedbe o umoru več sorodnikov, vendar ob podaji prošnje teh navedb ni dovolj konkretiziral. Potrebno je te razloge natančneje razjasniti in to bo pristojni organ storil na osebnem razgovoru.

4. V nadaljevanju obrazložitve sklepa tožena stranka pojasnjuje, zakaj je tožnika pridržala v Centru za tujce in ne v Azilnem domu. Ukrep pridržanja na območje Azilnega doma za begosumne prosilce se je izkazal za zelo neučinkovitega, saj je večina pridržanih oseb na območje Azilnega doma le-tega samovoljno zapustila. Tožnikove navedbe in dejanja kažejo na utemeljen sum, da bi tožnik v primeru, če mu gibanje ne bi bilo omejeno, samovoljno zapustil Azilni dom in onemogočil pristojnemu organu, da zaključi postopek mednarodne zaščite. Iz policijske dokumentacije je jasno razvidno, da je bil namenjen v Italijo, v smeri katere je tudi hodil. Le z omejitvijo gibanja na prostore Centra za tujce je mogoče zagotoviti, da bo tožnik ostal na območju Republike Slovenije, dokler ne bo odločeno o njegovi prošnji za mednarodno zaščito.

5. Tožnik v tožbi povzema vsebino izpodbijanega sklepa. Navaja, da iz sklepa ni razvidno točno konkretizirano dejstvo, ki ga ima namen tožena stranka ugotavljati, ter v kakšni vzročno-posledični povezavi je omejitev gibanja z ugotavljanjem teh dejstev. Samo dejstvo, da je potrebno opraviti osebni razgovor, ne ustreza zakonskemu dejanskemu stanju iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega je potrebno ugotoviti konkretne okoliščine, ki utemeljujejo sklepanje na nevarnost pobega, torej take okoliščine, ki kažejo prav na to, da bo oseba, če njeno gibanje ne bo omejeno, pobegnila. Zgolj podatek, da je v policijski dokumentaciji navedeno, da je kot ciljno državo navedel Italijo, ne zadošča. V Republiki Hrvaški ni zaprosil za mednarodno zaščito, ker ve, da prosilce vračajo nazaj v Bosno in Hercegovino. Tožnik tudi ni bil natančno soočen z razlogom za odvzem prostosti, saj iz zapisnika ne izhaja, zakaj tožena stranka meni, da je begosumen, ter katera dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, se bodo ugotavljala tekom omejitve gibanja. Tožnik je sprejel odločitev, da ostane v Sloveniji, ker je varna država, in počakal, da se postopek za mednarodno zaščito konča. Aktivno sodeluje v postopku za pridobitev mednarodne zaščite, pridobil si je fotografijo taskire, ki izkazuje njegovo istovetnost in udeležil se bo osebnega razgovora dne 4. 8. 2020. Tako skrajni ukrep kot je omejitev prostosti na Center za tujce v Postojni le na podlagi pavšalnega očitka tožene stranke, da navedbe in dejanja tožnika kažejo na to, da bo samovoljno zapustil Azilni dom, ker je hodil v smeri Italije, ni v zadostni meri pojasnjen in kot tak nedopusten. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi.

6. Tožnik predlaga tudi izdajo začasne odredbe, da mora tožena stranka nemudoma po prejemu sodne odločbe prenehati izvajati ukrep odvzema osebne svobode tožnika v Centru za tujce do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Člen 9 (3) Direktive o sprejemu 2013/33/EU določa, da se prosilca nemudoma izpusti, če se v okviru sodnega pregleda izkaže, da je pridržanje nezakonito. Slovenska ureditev dopušča možnost pritožbe v primeru, če upravno sodišče po opravljeni glavni obravnavi drugače ugotovi dejansko stanje in spremeni odločitev na način, da pogoji za izrek ukrepa pridržanja za tožnika niso podani. Taka sodba še ni pravnomočna in zato ima tožnik pravni interes, da se odloči o njegovi zahtevi za izdajo začasne odredbe. Tožniku je z odvzemom prostosti kršena pravica do osebne svobode, kar predstavlja težko popravljivo škodo že samo po sebi.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je zadostno pojasnila, da je treba s tožnikom opraviti še osebni razgovor. Navaja še, da ni predmet tega upravnega spora, na kakšni podlagi je bil tožnik nastanjen v Centru za tujce pred formalno vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito. Tožena stranka je zadostno pojasnila tudi to, zakaj se je odločila za skrajni ukrep omejitve gibanja na Center za tujce. Predlaga zavrnitev tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe.

9. Pri svoji odločitvi se je tožena stranka oprla na drugo alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Skladno s tem določilom lahko pristojni organ prosilcu odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Iz navedenega določila izhaja, da morajo biti kumulativno podani trije pogoji, da se lahko prosilcu omeji gibanje iz tega razloga. Navesti je treba konkretna dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ugotavljanje tega konkretno navedenega dejstva in pridržanja morata biti v vzročno-posledični povezavi in podan mora biti še dodaten pogoj, da obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Čim eden od teh elementov ni podan, niso podani razlogi za omejitev gibanja po tem določilu.

10. Glede na zgoraj navedeno je torej eden od pogojev, da se lahko gibanje omeji na podlagi druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ta, da obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Tožena stranka v zvezi z nevarnostjo pobega navaja, da tožnikove navedbe in dejanja kažejo na utemeljen sum, da bi tožnik v primeru, če mu gibanje ne bi bilo omejeno, samovoljno zapustil Azilni dom in onemogočil zaključek postopka mednarodne zaščite. S tem v zvezi navaja, da je jasno razvidno, da je bil namenjen v Italijo, v smeri katere je hodil. V zvezi z obrazložitvijo tožene stranke, zakaj naj bi bil tožnik begosumen, sodišče opozarja na to, da v ZMZ-1 niso določeni kriteriji, po katerih bi lahko tožena stranka presojala, ali je nevarnost pobega podana. V 31. točki 2. člena ZMZ-1 je sicer pojasnjeno, da nevarnost pobega pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila, vendar je ta definicija preveč ohlapna, ker ni navedeno konkretno, katere so tiste okoliščine. Vrhovno sodišče se je v svojih revizijskih sodbah (X Ips 1/2019, X Ips 11/2019) že opredelilo do tega, da je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da zgolj 31. točka 2. člena ZMZ-1 ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Vrhovno sodišče je sicer v navedenih sodbah tako tolmačenje podalo pri omejitvah gibanja na podlagi Uredbe Dublin III, vendar gre za primerljivo zadevo. Gre namreč za to, da morajo biti v Zakonu o mednarodni zaščiti določeni kriteriji, po katerih je mogoče odločati, ali je pri določenem prosilcu podana nevarnost pobega. Vrhovno sodišče je tako v sodbi X Ips 1/2019 navedlo, da tudi eno od načel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice in dolžnosti pravnih subjektov. Načelo jasnosti in določnosti predpisov med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo (točka 16 obrazložitve). V isti sodbi je Vrhovno sodišče RS navedlo tudi, da bi se zakonodajalec ob takem zakonskem izhodišču moral ustrezno odzvati in v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja takšne nevarnosti, ki je razlog za pridržanje v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III ali se v zvezi s tem sklicevati na drug ustrezen zakon (točka 19 obrazložitve). Ker bi po mnenju sodišča tudi za omejitev gibanja po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 moralo veljati, da bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, v ZMZ-1 pa teh kriterijev ni, ne obstaja pravna podlaga za omejevanje gibanja niti v tem konkretnem primeru niti v drugih primerih, kjer je pogoj za omejitev gibanja obstoj nevarnosti pobega, dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

11. Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bila nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka o omejitvi gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločenega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomeni po drugi kot po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

12. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti in da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo

13. Ker torej ni podan razlog za omejitev gibanja iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, je sodišče sklep odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

14. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi tožnika odloči v treh delovnih dneh. Sodišče v konkretnem primeru tožnika ni zaslišalo, saj je iz predloga ZMZ-1

razvidno, da je namen navedenega zaslišanja v občutnem posegu v svobodo prosilca, kar pomeni, da sodišče zaslišanje opravi v korist prosilca. Izvedba naroka z zaslišanjem bi sicer v konkretnem primeru bila sama po sebi namen in bi predstavljala tudi kršitev načela ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zaradi zaslišanja tožnika zagotoviti njegovo prisotnost na naroku iz Centra za tujce, tožniku postaviti tudi tolmača in na narok povabiti njegovo svetovalko, s tem pa bi nastali tudi nepotrebni stroški postopka. Toženki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba.

15. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnik glede na odločitev o tožbi za izdajo začasne odredbe nima pravnega interesa. Skladno z določilom prvega odstavka 73. člena ZUS-1 namreč zoper to sodbo ni dovoljena pritožba in glede na to, da pritožba ni mogoča, pomeni, da je sodišče z izdajo te sodbe (I. točka izreka) pravnomočno odločilo v zadevi, torej tožnik nima več pravnega interesa za začasno odredbo, ki je časovno vezana na čas do pravnomočne sodne odločbe. S pravnomočnostjo te sodbe namreč omejitev gibanja sama po sebi preneha, ker je sklep o omejitvi gibanja odpravljen.

Odločba Ustavnega sodišča U I 155/2011 z dne 28.12. 2013 (28. točka).

Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 2, 2-31, 84, 84/1, 84/1-2

Opr št. sodišča II stopnje: I U 682/2020, z dne 18.06.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.682.2020

Opr št. sodišča II stopnje: I U 1041/2020, z dne 27.07.2020, ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1041.2020

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba in sklep I U 1370/2020-15, enako tudi , , , , , , , , , , ,