UPRS Sodba in sklep I U 1722/2020-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-12

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR

vrnitev v prejšnje stanje - upravičen razlog - pravočasna vložitev tožbe - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - utemeljena nevarnost - nevarnost pobega - objektivni kriterij

Ob stanju stvari, ko tožnik kot prosilec za mednarodno zaščito ne pozna slovenskega jezika in s tem pravnega sistema države, v kateri je vložil prošnjo za mednarodno zaščito, in ni bil obveščen o možnosti, da zahteva brezplačno pravno pomoč in zastopanje v zvezi z vložitvijo pravnega sredstva, ni mogoče šteti, da je iz neopravičenega vzroka zamudil rok za tožbo. Zato je sodišče ugodilo njegovemu predlogu za vrnitev v prejšnje stanje in tožbo štelo za pravočasno.

Odreditev omejitve gibanja v primeru, ko je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito in jih sicer ne bi bilo mogoče pridobiti, je dopustna le, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Zato je navedeni ukrep po presoji sodišča mogoče izreči le v primeru jasno izraženega namena tožeče stranke glede zapustitve Republike Slovenije, če tega ni, pa v primeru izpolnitve vnaprej določenih objektivnih kriterijev, ki opredeljujejo nevarnost pobega.

Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj nevarnosti pobega, morajo biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva.

I. Predlogu za vrnitev v prejšnje stanje se ugodi in se tožba v tem upravnem sporu šteje za pravočasno.

II. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-2351/2020/4 (122-23) z dne 30. 10. 2020 odpravi.

III. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka tožniku omejila gibanje po drugi alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zaradi ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce in sicer od 29. 10. 2020 od 10.45 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 29. 1. 2021 do 14.45 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi tožena stranka uvodoma povzema registracijski list Policijske postaje za izravnalne ukrepe Nova Gorica, iz katerega je razviden kronološki potek dogodkov pred tožnikovo vložitvijo prošnje za priznanje mednarodne zaščite (27. 9. 2020). Ob tej priložnosti pa je tožnik izjavil, da je njegova ciljna država Italija in da bo do konca postopka počakal v Sloveniji. Pakistan je sicer zapustil zaradi družinskih težav. Dne 21. 10. 2020 je bil s tožnikom opravljen osebni razgovor.

3. Iz policijske depeše z dne 28. 10. 2020 je razvidno, da je tožnika in tri državljane Afganistana prijela italijanska policija v desetkilometrskem mejnem pasu po prehodu italijanske meje v Gorici. Pri sebi je imel kartico prosilca za mednarodno zaščito, skupaj z ostalimi prosilci pa se je iz Ljubljane pripeljal s taksijem. Vsi so bili izročeni slovenski policiji, nato pa je bil tožniku 29. 10. 2020 ustno na zapisnik izrečen obravnavani ukrep omejitve gibanja. Ob tej priložnosti je izjavil, da je odšel v Gorico, ker so mu prijatelji v Azilnem domu rekli, da je to lepo mesto. Zvečer so se nameravali vrniti. Ni vedel, zakaj so se znašli v Italiji, opazili niso nobene table, ki bi nakazovala, da gre za državno mejo. V Ljubljani so kupili enosmerno karto, ko so bili v Novi Gorici, niso našli avtobusne postaje. Ni vedel, ob kateri uri naj bi imel avtobus odhod iz Nove Gorice v Ljubljano. Po Novi Gorici so sicer hodili brez navigacije, saj v mobitelu niso imeli SIM kartice. Prijatelji so mu povedali, da so v Novi Gorici poceni oblačila in čevlji, vendar niso ničesar kupili, saj niso našli trgovine. Nato so sedeli v parku. Ko so želeli na postajo, so zgrešili smer in se znašli v Italiji, kjer jih je prijela policija. Tožnik je še izjavil, da je naredil napako, da ni želel oditi v Italijo in da tega ne bo več ponovil. Ni vedel, da v Sloveniji trenutno velja odlok omejitve na občine. Pojasnil je še, da v Novo Gorico ni šel s taksijem, ampak z avtobusom.

4. Glede na pretekla tožnikova dejanja je tožena stranka presodila, da je tožnik očitno begosumen, zaradi česar so podani pogoji za omejitev njegovega gibanja po navedeni zakonski določbi. Ni verjela njegovim izjavam v zvezi s prečkanjem meje v Novi Gorici, saj je 12. 9. 2020 že bil v Italiji, od koder je bil vrnjen v Slovenijo. Poleg tega je tako v policijskem postopku kot tudi v prošnji za mednarodno zaščito navajal, da je njegova ciljna država Italija, in ni kupil povratne vozovnice za vrnitev v Ljubljano. Prav tako je bil ustrezno informiran pred podajo prošnje, ob tej priložnosti pa je bil opozorjen, da mu bo omejeno gibanje, če bo ugotovljena njegova begosumnost. Potrdil je tudi, da bo do konca postopka počakal v Sloveniji.

5. Ob sklicevanju na 89. člen ZMZ-1 je tožena stranka pojasnila, da mora biti prosilec vedno dosegljiv pristojnemu organu, in da lahko v obravnavani zadevi zaradi popolne ugotovitve dejanskega stanja opravi več osebnih razgovorov.

6. Tožena stranka je sprejela stališče, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma, saj gre za nastanitev odprtega tipa, ki ne zagotavlja zadostnega nazora nad gibanjem prosilca. Pojasnila je, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal kot neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom.

7. Tožnik je zoper navedeni sklep vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V bistvenem meni, da niso izpolnjeni zakonski pogoji za izrek obravnavanega ukrepa omejitve gibanja. Pojasnjuje, da bi iz obrazložitve izpodbijanega sklepa moralo biti razvidno dejstvo, ki ga ima tožena stranka namen ugotavljati, in vzročna zveza med omejitvijo gibanja in ugotavljanjem teh dejstev.

8. V okviru predloga za izdajo začasne odredbe, s katero predlaga ureditev stanja tako, da mora tožena stranka prenehati z izvajanjem ukrepa pridržanja, tožnik navaja, da vsak poseg v osebno svobodo prizadeti osebi že po naravi stvari povzroči nepopravljive posledice.

9. Predlaga tudi vrnitev v prejšnje stanje, če bi se izkazalo da tožba zoper obravnavani sklep ni bila vložena pravočasno. Trdi, da mu lista svetovalcev za begunce ni bila predložena ob vročitvi sklepa in da mu pravni pouk ni bil preveden v njegov materni jezik, zaradi česar ni mogel pravočasno opraviti zamujenega dejanja.

10. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo v bistvenem sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa. Ponavlja, da je tožnik ponovno izkazal, da ne namerava počakati v Sloveniji do odločitve o svoji prošnji za mednarodno zaščito, saj je bil v Italiji že dvakrat (12. 9. 2020 in 28. 10. 2020). Poudarja, da lahko zaradi pravilne ugotovitve dejanskega stanja opravi več osebnih razgovorov, zaradi česar je treba omejiti tožnikovo gibanje. V zvezi s tožnikovim predlogom za vrnitev v prejšnje stanje navaja, da mu je bila skupaj s povzetkom izpodbijanega sklepa v urdu jeziku 2. 11. 2020 vročena tudi tabela svetovalcev za begunce v urdu jeziku.

11. Dne 19. 10. 2020 je sodišče izvedlo glavno obravnavo. V okviru dokaznega postopka je pregledalo spise, ki se nanašajo na zadevo in zaslišalo tožnika.

12. Iz podatkov spisa, ki se nanaša na zadevo, je razvidno, da je bil tožniku izpodbijani sklep vročen 2. 11. 2020, tožbo zoper navedeni sklep pa je tožnikova pooblaščenka vložila priporočeno po pošti 9. 11. 2020. Tridnevni zakonski rok za vložitev tožbe se je sicer iztekel 5. 11. 2020.

13. Vrnitev v prejšnje stanje predlaga stranka, ki iz opravičenega vzroka zamudi rok za tožbo ali drug zakoniti rok za opravo dejanja v postopku in ga zaradi tega ne more več opraviti (prvi odstavek 24. člena ZUS-1).

14. Tožniku je bil izrečen ukrep pridržanja v Centru za tujce, ki je sicer poimenovan kot omejitev gibanja, kot strožji od možnih ukrepov. Skladno z ugotovitvami tožene stranke je navedeni ukrep namenjen omejevanju možnosti, da bi tožnik pobegnil. Glede na okoliščine izvajanja navedenega ukrepa (omejitev izhoda tožnika iz določenega prostora, posebna ureditev dnevnih aktivnosti, itd.) pa gre po presoji sodišča za ukrep pridržanja, ki po svojih značilnostih ustreza odvzemu prostosti. Zato bi moral biti tožnik v upravnem postopku, v katerem mu je bil izrečen obravnavani ukrep omejitve gibanja, med drugim takoj poučen, da ima pravico do takojšnje pravne pomoči zagovornika, ki si ga svobodno izbere (tretji odstavek 19. člena Ustave Republike Slovenije).

15. Iz zapisnika z dne 29. 10. 2020, ki je javna listina ter dokaz o poteku in vsebini opravljenega dejanja in ustnih izjav (80. člen Zakona o splošnem upravnem postopku), ni razvidno, da bi bil tožnik ob odvzemu prostosti poučen o navedeni pravici in siceršnji pravici do podpore in pravne pomoči svetovalcev za begunce v postopkih po ZMZ-1 na Upravnem in Vrhovnem sodišču Republike Slovenije.

Ob takem stanju stvari, ko tožnik kot prosilec za mednarodno zaščito ne pozna slovenskega jezika in s tem pravnega sistema države, v kateri je vložil prošnjo za mednarodno zaščito, in za nameček ni bil obveščen o možnosti, da zahteva brezplačno pravno pomoč in zastopanje v zvezi z vložitvijo pravnega sredstva, pa tudi ni mogoče šteti, da je iz neopravičenega vzroka zamudil rok za tožbo. Zato je sodišče ugodilo njegovemu predlogu za vrnitev v prejšnje stanje in tožbo štelo za pravočasno.

17. Neposredno odločilen razlog za odločitev tožene stranke je ugotovitev, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Nosilni razlog za omejitev gibanja v obravnavani zadevi je namreč presoja tožene stranke, da je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil.

18. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)

, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.

Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije

, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.

19. Skladno s točko b tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca v tem primeru pridržati, da se lahko določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II). Iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil.

20. Z navedeno določbo ZMZ-1 je zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja v primeru, ko je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito in jih sicer ne bi bilo mogoče pridobiti. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja dopustna le, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Zato je navedeni ukrep po presoji sodišča mogoče izreči le v primeru jasno izraženega namena tožeče stranke glede zapustitve Republike Slovenije, če tega ni, pa v primeru izpolnitve vnaprej določenih objektivnih kriterijev, ki opredeljujejo nevarnost pobega.

21. Glede na navedeno izhodišče je sodišče najprej presojalo, ali je tožnik jasno izrazil namen, da bo zapustil Republiko Slovenijo. Izhajalo je iz njegove izpovedbe na glavni obravnavi, iz katere je sicer razvidno, da je njegova ciljna država Italija. Vendar je pojasnil, da je v obravnavani zadevi mejo pomotoma prečkal. Priznal je, da je zapustil Azilni dom, vendar je zatrdil, da bo do konca postopka za priznanje mednarodne zaščite počakal v Azilnem domu, da v tem času ne bo zapustil Republike Slovenije in da ne bo hodil na izlete.

22. Ob takem stanju stvari po presoji sodišča ni mogoče sklepati, da je tožnik jasno, torej tako, da se ne da dvomiti o tem, kaj izraža, z besedami posredoval svoj namen, da bo pobegnil. Presoja vseh okoliščin, iz katerih je po stališču tožene stranke razvidno, da je tožnik begosumen, pa po naravi stvari ne more nadomestiti tožnikovega jasno izraženega namena glede zapustitve Republike Slovenije.

23. Zato je bilo treba presoditi, ali so v ZMZ-1 določeni objektivni kriteriji, ki opredeljujejo nevarnost pobega.

24. ZMZ-1 je opredelil pojem "nevarnost pobega", ki pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je utemeljeno mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila (31. točka 2. člena ZMZ-1). S tem v zvezi pa je Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, da morajo biti objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne nevarnosti pobega, določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva.

Po presoji Vrhovnega sodišča je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da to ne more biti le citirana 31. točka 2. člena ZMZ-1 (niti ni to določeno v nadaljnjih členih ZMZ-1), ki opredeljuje pojem "nevarnost pobega", saj sploh ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Takšno razlago nedoločnega pravnega pojma "nevarnost pobega" je Vrhovno sodišče sicer podalo v zvezi z omejitvijo gibanja v skladu z Uredbo 604/2013/EU (peta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1). Vendar pa po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni podlage za drugačno stališče, saj se razlogi za omejitev gibanja tako po drugi kot tudi po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 navezujejo na nevarnost prosilčevega pobega.

25. Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bilo nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka omejitve gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločnega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po drugi kot po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.

26. Glede na navedeno je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko ni jasno izrazil namena glede zapustitve Republike Slovenije in nevarnost pobega ni ustrezno (zakonsko) opredeljena, ni zakonske podlage. Zato je bilo treba izpodbijani sklep odpraviti.

27. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, s čimer je odpadla pravna podlaga za izvrševanje omejitve gibanja v obravnavani zadevi, se do preostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

28. Sodišče zgolj pojasnjuje, da lahko tožena stranka, če je iz uradnih evidenc pristojnega organa razvidno, da je prosilec samovoljno zapustil azilni dom ali njegovo izpostavo in se v treh dneh od samovoljne zapustitve ni vrnil v azilni dom ali njegovo izpostavo (druga alineja drugega odstavka 50. člena ZMZ-1), šteje njegovo prošnjo za mednarodno zaščito za umaknjeno in postopek s sklepom ustavi (šesti odstavek 49. člena ZMZ-1).

29. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

30. Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

Iz šestega odstavka 84. člena ZMZ-1 je razvidno, da ima prosilec zoper sklep o omejitvi gibanja v treh dneh po njegovi vročitvi pravico do vložitve tožbe na upravno sodišče.

Iz prvega odstavka 9. člena ZMZ-1 je razvidno, da je prosilcem pred Upravnim in Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije zagotovljena podpora in pravna pomoč svetovalcev za begunce.

Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve).

Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86.

Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.

Vrhovno sodišče je v zadevi X DoR 256/2020 z dne 24. 7. 2020 po ugotovitvi, da je sodišče prve stopnje po opravljeni glavni obravnavi ugotovilo jasno izražen namen tožeče stranke glede zapustitve Republike Slovenije, sprejelo stališče, da zato presoja vprašanja obstoja objektivnih kriterijev, kot podlage za sklepanje, da je izkazana utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil, v obravnavanem primeru ni potrebna (2. točka obrazložitve).

Sodba in sklep v zadevi X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019, 17. točka obrazložitve.

Odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka).

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 84, 84/1, 84/1-2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 24, 24/1

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito - člen 8, 8/3, 8/3-b

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.