UPRS Sklep I U 1719/2021-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-12-02

mag. Barbara Fajdiga Jadek (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Jure Likar

KONCESIJE - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST

podaljšanje koncesije - zdravstvo - upravni akt - subsidiarni upravni spor - zavrženje tožbe - upravna zadeva - preuranjena tožba - drugo sodno varstvo

Koncedent izda odločbo, ko odloča o podaljšanju koncesije, vendar pa to še ne pomeni, da mu ni treba izdati odločbe tudi v primeru, ko zavrne predlog za podaljšanje koncesije, čeprav to ni v zakonu izrecno določeno. Tožeča stranka je namreč vložila predlog za podaljšanje koncesije na organ, ki je za to pristojen, to je na Občino Trebnje, le-ta pa bo morala po presoji sodišča o predlogu odločiti z upravno odločbo.

Z izdanim mnenjem se celoten postopek podaljšanja koncesije še ni zaključil. Občina Trebnje bi morala o predlogu za podaljšanje koncesije izdati ustrezen upravni akt, zoper katerega ima tožeča stranka možnost vložiti tožbo v rednem upravnem sporu. Iz navedenega razloga je tožba tudi preuranjena, saj je očitno, da tak akt ni bil izdan. Tudi če bi se izhajalo iz stališča, da je dopis Občine Trebnje tožeči stranki o prenehanju pogodbe tak akt, je tudi v tem primeru tožba preuranjena, saj je bila vložena pred datumom tega dopisa.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zoper uvodoma navedeno mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije.

2. Iz navedenega mnenja izhaja, da izdaja tožena stranka negativno mnenje o predlogu za podaljšanje koncesije za opravljanje koncesijske dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe na področju zobozdravstva za odrasle v obsegu 0,41 tima tožeči stranki na območju Občine Trebnje. V obrazložitvi mnenja je navedeno, da je tožena stranka prejela od Občine Trebnje zaprosilo za izdajo pozitivnega mnenja o predlogu za podaljšanje koncesije. Pri svojem mnenju se tožena stranka sklicuje na drugi odstavek 42. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), ki določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Zdravstveno službo na primarni ravni zdravstvene dejavnosti na območju Občine Trebnje opravlja javni zdravstveni zavod Zdravstveni dom Trebnje. Le ta je obvestil koncedenta, da lahko prevzame v nadaljnje izvajanje program zobozdravstva odraslih od tožeče stranke ter da izpolnjuje kadrovske in prostorske pogoje za izvajanje programa, da razpolaga s sodobno opremo, uporablja najboljše materiale, da zobozdravnikom omogočajo stalno izpopolnjevanje znanja in uvajanje novih doktrin ter da tudi presega pogodbeno dogovorjen program. Torej ima možnost prevzeti v izvajanje 0,41 programa za zobozdravstvo za odrasle od 1. 1. 2022 dalje (s tem datumom poteče obdobje podelitve koncesije tožeči stranki). Tožena stranka še ugotavlja, da se ne bo zmanjšala geografska in časovna dostopnost zavarovanih oseb do zobozdravstvenih storitev. Glede na navedeno izdaja negativno mnenje o predlogu za podaljšanje koncesije.

3. Tožeča stranka v tožbi navaja, da se ji koncesijsko razmerje izteče z dnem 31. 12. 2021. Dne 9. 9. 2021 je na Občino Trebnje naslovila predlog za podaljšanje pogodbe o koncesiji. Občini Trebnje je tudi sporočila, da je program koncesije ne samo realiziran, ampak presežen ter da še vedno obstaja potreba po opravljanju javne službe, saj je s strani Zdravstvenega doma Trebnje prevzela del realizacije programa zobozdravstva odraslih, ki ga Zdravstveni dom Trebnje ni uspel realizirati. Občinski svet Občine Trebnje je na seji, izvedeni 13. 10. 2021, sklenil, da se koncesijska pogodba s tožečo stranko podaljša za dobo 7 let. Občina Trebnje je navedeno odločitev sprejela tudi na podlagi pravnega mnenja Zdravniške zbornice Slovenije z dne 11. 10. 2021, v katerem se je opredelila do zmožnosti Zdravstvenega doma Trebnje zagotavljati program. Zdravniška zbornica je glede sklenitve koncesije podala pozitivno mnenje, iz katerega izhaja, da soglaša s sklenitvijo pogodbene koncesije. Po drugi strani pa je tožena stranka izdala mnenje, da za sklenitev koncesijske pogodbe niso izpolnjeni pogoji, saj ima možnost opravljanja zdravstvene dejavnosti za odrasle Zdravstveni zavod Trebnje.

4. Tožena stranka je z izpodbijanim mnenjem odločila, da pogoji za podaljšanje koncesije niso podani, ter tako preprečila sklenitev pogodbe o koncesiji, s čimer sta bili kršeni ustavni pravici tožeče stranke iz 22. in 74. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Tožeča stranka nima na voljo nobenega drugega pravnega sredstva, s katerim bi lahko preprečila vpliv izdanega negativnega mnenja na podaljšanje pogodbe o koncesiji. Drugi odstavek 43. člena ZZDej namreč določa, da koncedent v primeru, ko so izpolnjeni pogoji za podaljšanje koncesije, na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. V posledici tega mnenja Občina Trebnje v konkretnem primeru ne bo izdala odločbe o podaljšanju koncesije niti sklenila pogodbe o koncesiji ali kakršnekoli zavrnitvene odločbe, ki bi jo tožeča stranka imela možnost izpodbijati v upravnem sporu. Tožena stranka je s svojim mnenjem posegla v pravico tožeče stranke do obrazložene odločbe in ji kršila pravico do enakega obravnavanja. Tožeča stranka lahko izpodbija zgolj morebitno odločbo o podelitvi koncesije drugemu izvajalcu, v okviru katere se presoja, ali so bili v postopku upoštevani vsi zakonski pogoji za opravljanje dejavnosti oziroma in ali so bila pridobljena v zakonu zahtevana mnenja. Tožeča stranka posebnega pravnega sredstva za izpodbijanje v postopku pridobljenih mnenj nima.

5. V nadaljevanju tožbe tožena stranka pojasnjuje, da ugotavlja potrebo po koncesiji Občina Trebnje in ne tožena stranka. Tožena stranka je tista, ki skladno z določbami Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju preverja finančni vidik izvajanja programa, za katerega je sklenjena koncesijska pogodba. Tožena stranka se je dolžna opredeliti le do vprašanja ali so za izvedbo koncesije zagotovljena finančna sredstva. Nadalje tožeča stranka podrobno navaja, zakaj je v izpodbijanem mnenju tudi dejansko stanje napačno ugotovljeno. Zaradi narave odločitve sodišče podrobneje teh tožbenih navedb ne povzema. Tožeča stranka tudi očita toženi stranki, da je kršila pravila upravnega postopka in posegla v pravice tožeče stranke iz 22. člena URS, ker se v postopku izdaje izpodbijanega mnenja ni imela možnost seznaniti se z izdanim mnenjem. Tožeča stranka podrobno pojasnjuje, zakaj sta ji bili kršeni pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena URS ter do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS. Predlaga, naj sodišče po opravljeni glavni obravnavi ugotovi, da je izpodbijano mnenje protiustavno, saj krši in nedopustno posega v pravico tožeče stranke iz 6. člena EKČP, 22., 23. in 74. člena URS, da naj sodišče odpravi izpodbijano mnenje, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Hkrati s tožbo tožeča stranka predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče učinke in izvršitev izpodbijanega mnenja odloži do pravnomočne odločitve o tožbi v upravnem sporu ter da naj odloči, da se pogodba o koncesiji z dne 16. 12. 2013 podaljša in se izvršuje do pravnomočnosti odločitve o tožbi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe. V zahtevi za izdajo začasne odredbe pojasnjuje, zakaj je predlagana začasna odredba vezana na predmet sproženega upravnega spora. Če zahteva za izdajo začasne odredbe ne bi bila izdana, tožeča stranka ne bo razpolagala z odločbo, ki bi bila podlaga za pridobitev nadaljnjega financiranja programa zobozdravstva odraslih. Posledično bi ostala brez koncesijske pogodbe, kar bi privedlo do izgube 1300 pacientov, ne nazadnje pa tudi do odpuščanj. Pacienti bi izgubili izbranega zobozdravnika in bi bili prisiljeni v njegovo menjavo. Tožeča stranka bi izgubila pravico do izvajanja programa skladno s pogodbo o izvajanju programa zdravstvenih storitev, na podlagi katerih se ureja tudi financiranje. V posledici negativnega mnenja bo tožeča stranka primorana odpuščati svoje zaposlene, v izobraževanje katerih je vlagala sredstva. Začasna odredba ne bi posegala pretirano niti v javno korist niti v korist nasprotnih strank.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da izpodbijano mnenje ni upravni akt, s katerim bi se odločalo o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Nima značaja oblastnega odločanja in zato ga tudi sodišče ne more spreminjati ali nadomeščati. Oblastni odločevalec o pravici tožeče stranke je izključno koncedent, ki je 30. 11. 2021 izdal obvestilo o prenehanju koncesijske pogodbe s potekom časa. Navedeno obvestilo je tisto, ki predstavlja končno odločitev oziroma oblastveni akt, zato slednje predstavlja upravni akt, zoper katerega bi tožeča stranka lahko sprožila upravni spor. Zaradi tega predlaga, naj sodišče tožbo kot nedopustno zavrže. Podrejeno pa predlaga zavrnitev tožbenega zahtevka. S tem v zvezi podrobno pojasnjuje, zakaj so tožbene navedbe neutemeljene. Zaradi narave odločitve sodišče podrobno teh navedb ne povzema. Tožena stranka se tudi ne strinja z zahtevo po razpisu glavne obravnave zgolj zato, da se jo zasliši o njenem strokovnem delovanju, saj to ni pravno relevantni podatek za izdajo mnenja. V zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe pa navaja, da ni jasno, na kakšen način bi se izpodbijano mnenje sploh izvrševalo. Že samo dejstvo, da se tožeči stranki koncesijska pogodba ne bo podaljšala, ne predstavlja težko popravljive škode. Sama narava pogodb, sklenjenih za določen čas, kaže na to, da bo pogodba po preteku določenega časa prenehala in je to pričakovan dogodek. Pacienti bodo lahko nepretrgoma deležni istih zdravstvenih storitev v Zdravstvenem domu Trebnje in se bo njihovo zdravljenje nadaljevalo v za to razpoložljivi javni zdravstveni mreži. V zvezi z odpuščanjem zaposlenih je tožeča stranka podala zgolj pavšalne navedbe. Imela je tudi možnost predlog za podaljšanje koncesije vložiti že 12 mesecev pred prenehanjem, pa je to storila šele v mesecu septembru 2021. Tožeča stranka ima tudi možnost svojo dejavnost izvajati tržno oziroma samoplačniško. Tožena stranka predlaga, naj sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

8. Sodišče je v postopek kot stranko z interesom pritegnilo tudi Občino Trebnje, ki je v odgovoru na tožbo in na zahtevo za izdajo začasne odredbe predstavila kronološki pregled postopka v skladu s 43. členom v zvezi z 42. členom ZZDej. Nadalje navaja, da v konkretnem primeru za podaljšanje koncesije nista bila kumulativno izpolnjena oba pogoja: pozitivno mnenje tožene stranke in Zdravniške zbornice Slovenije.

9. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

10. Tožeča stranka je tožbo vložila na podlagi 4. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

11. Izpodbijano mnenje ni akt odločevalske narave, s katerim bi se o nečem odločalo. Z navedenim mnenjem se ni o ničemer odločalo, torej tudi ne o pravici tožeče stranke, saj mnenje že pojmovno ne pomeni odločanje o nečem, pač pa je le stališče do nečesa. Zaradi tega mnenje ne more biti akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu.

12. Kot je razvidno iz tožbe in njenih prilog, je tožeča stranka na Občino Trebnje vložila predlog za podaljšanje koncesije, datiran z dne 9. 9. 2021, o katerem pa, kot je razvidno iz upravnih spisov, Občina Trebnje ni odločila z odločbo. Pač pa je iz priložene dokumentacije razvidno, da je z dopisom z dne 30. 11. 2021 tožečo stranko obvestila o poteku veljavnosti pogodbe o koncesiji. Dopis je bil torej poslan po vložitvi tožbe, ki je bila vložena 26. 11. 2021.

13. Skladno z drugim odstavkom 43. člena ZZDej koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. V tretjem odstavku 43. člena ZZDej pa je določeno, da v primeru podaljšanja koncesije koncedent izda odločbo o podaljšanju koncesije in predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. V primeru neskladja med koncesijsko odločbo in koncesijsko pogodbo veljajo določbe koncesijske odločbe.

14. Iz navedenega določila sicer res izhaja, da koncedent izda odločbo, ko odloča o podaljšanju koncesije, vendar pa to še ne pomeni, da mu ni treba izdati odločbe tudi v primeru, ko zavrne predlog za podaljšanje koncesije, čeprav to ni v zakonu izrecno določeno. Tožeča stranka je namreč vložila predlog za podaljšanje koncesije na organ, ki je za to pristojen, to je na Občino Trebnje, le-ta pa bo morala po presoji sodišča o predlogu odločiti z upravno odločbo. V konkretnem primeru gre namreč za upravno zadevo, o kateri je treba odločati v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V prvem odstavku 2. člena ZUP je namreč določeno, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Drugi odstavek 2. člena ZUP pa določa, da se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. V konkretnem primeru zaradi varstva javnega interesa iz narave stvari izhaja, da je odločanje o predlogu za podaljšanje koncesije tako odločanje, ki ga je mogoče opredeliti za upravno zadevo iz 2. člena ZUP, kajti če je v primeru pozitivne odločbe, torej če je predlogu za podaljšanje koncesije ugodeno, izrecno določeno, da je potrebno izdati odločbo (tretji odstavek 43. člena ZZDej), je tudi v primeru negativne odločbe, torej če bi bil tak predlog zavrnjen, potrebno izdati odločbo. Poleg tega drugi odstavek 207. člena ZUP določa, da se z odločbo odloči o vseh zahtevkih stranke, tudi, če je postopek začet po uradni dolžnosti. To pomeni, da je tudi o zahtevku tožeče stranke za podaljšanje koncesije treba odločiti z odločbo.

15. Sodišče se tako ne strinja s stališčem, da v posledici izdanega mnenja Občini Trebnje ne bi bilo treba izdati odločbe. Z izdanim mnenjem se celoten postopek podaljšanja koncesije še ni zaključil. Občina Trebnje bi morala o predlogu za podaljšanje koncesije izdati ustrezen upravni akt, zoper katerega ima tožeča stranka možnost vložiti tožbo v rednem upravnem sporu, saj bi morala Občina Trebnje izdati akt po 2. členu ZUP. Tako niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe zaradi varstva ustavnih pravic iz 4. člena ZUS-1, ker je zagotovljeno drugo sodno varstvo, to je tožba v rednem upravnem sporu zoper akt, ki ga bo morala izdati Občina Trebnje. Iz navedenega razloga je tožba tudi preuranjena, saj je očitno, da tak akt ni bil izdan. V zvezi z navedbami tožene stranke, da naj bi bilo obvestilo o poteku veljavnosti pogodbe o koncesiji akt, ki bi ga bilo treba izpodbijati v upravnem sporu, sodišče pojasnjuje, da bi morala glede na zgoraj obrazloženo stališče sodišča. Občina Trebnje izdati konkreten upravni akt v obliki odločbe, s katerim bo odločila o predlogu in tak akt vročiti tožeči stranki. Tudi če bi se izhajalo iz stališča, da je dopis Občine Trebnje tožeči stranki o prenehanju pogodbe tak akt, je tudi v tem primeru tožba preuranjena, saj je bila vložena pred datumom tega dopisa.

16. Sodišče je iz zgoraj navedenih razlogov tožbo zavrglo, ker mnenje, ki se izpodbija, ni akt, ki bi se lahko izpodbijal s tožbo zaradi varstva ustavnih pravic, ker se z njim ni še o ničemer odločalo (razlog za zavrženje tožbe iz 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1), hkrati pa je tožba vložena tudi prezgodaj, kar je razlog za zavrženje tožbe iz 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

17. Tožeča stranka je v tožbi predlagala tudi razpis glavne obravnave, na kateri naj bi sodišče zaslišalo tožečo stranko. Ker je sodišče v obravnavanem primeru tožbo zavrglo že iz procesnih razlogov, ni opravilo glavne obravnave, saj niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe.

18. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

19. Obstoj vložene tožbe je procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno tudi vsebinsko obravnavati predloga za izdajo začasne odredbe. Zavržena tožba torej predstavlja procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in njeno morebitno izdajo. Iz navedenega razloga je sodišče zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

20. Tožeča stranka je v tem upravnem sporu zahtevala tudi povrnitev stroškov upravnega spora. Sodišče je odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, ki določa, da kadar sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o zdravstveni dejavnosti (1992) - ZZDej  - člen 42, 43, 43/2, 43/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 2/1, 2/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.