UPRS Sodba I U 2041/2018-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-05-28

Irena Polak Remškar (preds.), Irena Grm (poroč.), Andrej Kmecl

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - upravna dovoljenja - nelegalna gradnja - neskladna gradnja - prizidek

Ob primerjavi gabaritov iz upravnih aktov je tako že na prvi pogled očitno, da obravnavani objekt, to je prizidek, tlorisnih dimenzij cca 15,5 m x 3,40 m, višinskih gabaritov pritličja in mansarde, nima podlage v nobenem izmed naštetih upravnih dovoljenj in da gre za povsem drug objekt v razmerju do objektov, ki so bili dovoljeni z upravnimi akti. Zato obravnavane gradnje ni mogoče obravnavati niti kot neskladne gradnje v smislu 153. člena ZGO-1 po nobenem od navedenih upravnih dovoljenj.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožnikoma naložil, naj takoj po vročitvi te odločbe ustavita gradnjo prizidka ob stanovanjski hiši na naslovu ..., tlorisnih dimenzij cca 15,5 m x 3,40 m, višinskih gabaritov pritličja in mansarde, ki se nahaja na severnem delu zemljišča s parc. št. 108/6 k. o. ..., ki je bilo grajeno brez gradbenega dovoljenja (1. točka izreka) ter navedeni objekt do 10. 8. 2018 odstranita in vzpostavita prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer bo začet postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Izrekel je še prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1, 4. točka izreka) ter odločil, da v tem postopku niso nastali stroški (5. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je gradnja navedenega prizidka potekala po stopnjah, tako da sta najprej garažo s shrambo gradila tožnica in njen tedanji mož, ki je na podlagi sodne poravnave tožnici izročil svoj delež na nepremičnini, na kateri je bila izvedena gradnja. Prizidek nad garažo pa sta kasneje gradila tožnika. Iz izpodbijane odločbe še izhaja, da so bila pridobljena potrdila oziroma odločbe o priglasitvi del ter lokacijska informacija. Ker pa je obravnavana gradnja manj zahteven objekt, za katerega ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, gre za nelegalno gradnjo, zato je izrekel ukrepe na podlagi 152. člena ZGO-1.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov in njuno zahtevo za povračilo stroškov pritožbenega postopka zavrnil.

4. Tožnika se z izpodbijano odločitvijo ne strinjata in zoper njo vlagata tožbo. Trdita, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ v zvezi z določitvijo zavezancev govori o investitorjih in o lastninski pravici, pri tem pa ne navede pravne podlage, niti ne pojasni, zakaj enega šteje za zavezanca na podlagi pravic in bremen iz lastninske pravice, drugega pa na podlagi investitorstva. Solastnik obravnavane nepremičnine je tudi A.A., ki ga organ na tej podlagi ni opredelil za zavezanca. Glede določitve zavezanca se sklicujeta na stališče v sodbi tega sodišča I U 667/2010 in uveljavljata, da je organ napačno ugotovil zavezance po določbi 157. člena ZGO-1, saj bi primarno moral ugotoviti, kdo je investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, ne pa da je tožnico štel za zavezanko na podlagi lastninske pravice.

5. Trdita, da iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bil prizidek grajen postopoma in da sta za posamezne faze pridobivala potrebna dovoljenja, organ pa kljub temu zaključi, da je prizidek kot celota nelegalna gradnja. Pri tem ne pojasni, kako je prišel do zaključka, da gre za en objekt, ne pa morebiti za več objektov ali pa del obstoječe stanovanjske hiše. Prostori prizidka so uporabljajo za stanovanjske namene in so sestavni del bivalnih prostorov stanovanjske hiše. Inšpekcijskemu organu pa očitata, da ni pojasnil, zakaj garaže ne šteje za samostojen objekt, ostalo pa kot del stanovanjske hiše. Prav tako iz odločbe ni razvidno, kakšen pomen imajo pridobljene odločbe za celoten objekt ter ali bi lahko bil delno legalen oziroma kdaj naj bi postal nelegalen. Pojasnjeno ni niti, zakaj je potrebna odstranitev celotnega objekta, vključno z garažo in shrambo, ne pa zgolj dela objekta, in sicer v takem obsegu, da se zagotovi legalnost že zgrajenega objekta oziroma preostalih delov. Trdita, da se tudi iz tega razloga izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Sklicujeta na postopno gradnjo in trdita, da so bila za posamezne faze pridobljena potrdila in odločbe o dovolitvi priglašenih del. Za rušitev delov objekta, ki so bili zgrajeni legalno, pa ni podlage v navedeni določbi ZGO-1. Trdita še, da se prostori prizidka uporabljajo kot sestavni del bivalnih prostorov stanovanjske hiše, zato gre za del stavbe, ki ima gradbeno dovoljenje, zaradi česar bi ga organ moral opredeliti kot neskladno gradnjo in uporabiti 153. člen ZGO-1.

6. Inšpekcijskemu organu očitata tudi kršitev drugega in tretjega odstavka 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) in glede v izreku odločbe določenega roka navajata, da je potekel preden je drugostopenjski organ odločil o njuni pritožbi, organ pa v vmesnem času ni odločil o njunem predlogu za odlog izvršbe. Ob sklicevanju na sodbo tega sodišča I U 2014/2014 trdita, da je bila odločitev v 6. točki izreka, da pritožba ne zadrži izvršitve, brezpredmetna, saj je podlaga za rušitev šele dokončna odločba, do tedaj pa je bilo potrebno še soglasje solastnika, saj rušitev presega okvire rednega upravljanja. V izreku določen rok za izvršitev odločbe naj bi bil zato z vidika navedene določbe ZIN neprimeren.

7. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

9. Predmet izpodbijanja v tem upravnem sporu je odločba gradbene inšpekcije, izdana na podlagi 152. člena ZGO-1.

10. Po tej določbi v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

11. Izpodbijana odločba temelji na ugotovitvi, da je prizidek, tlorisnih dimenzij cca 15,5 m x 3,40 m, višinskih gabaritov pritličja in mansarde, manj zahtevek objekt, za katerega je treba pred gradnjo pridobiti gradbeno dovoljenje, ki ga tožnika nista pridobila.

12. Tožnika v tožbi ne ugovarjata ugotovljenim gabaritom obravnavane gradnje, trdita pa, da je organ ne bi smel obravnavati kot en objekt, temveč bi moral upoštevati, da je bila izvedena po fazah, ki so vsaka zase legalna. V zvezi s tem organu očitata, da ni pojasnil, kako je ugotovil, da gre za en objekt in ne morebiti za več posameznih objektov oziroma za del obstoječe stanovanjske hiše.

13. Tožbeno naziranje, da bi bila lahko opisana gradnja več kot en objekt oziroma, da bi organ moral posebej obravnavati garažo s shrambo, ostalo pa kot del stanovanjske hiše, je pravno zmotno. Že iz opredelitve pojma objekta v 1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 in podtočk navedene točke (1.1., 1.1.1., 1.1.2., 1.1.3. in 1.1.4.), v katerih so opredeljeni stavba in posamezni deli stavbe (pritličje, nadstropje, klet, mansarda), izhaja, da posameznih etaž (pritličja in mansarde) ni mogoče obravnavati kot ločenih objektov, temveč gre za en objekt.

14. Po povedanem se tožnika neutemeljeno sklicujeta na posamezne faze gradnje in pridobljena upravna dovoljenja. Tožnika namreč nista pridobila gradbenega dovoljenja za zgrajeni objekt. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da sta pridobila potrdilo z dne 8. 6. 1987 za gradnjo drvarnice ob parcelni meji, tlorisnih dimenzij 6 m x 5 m, odločbo o dovolitvi priglašenih del z dne 26. 9. 1995 za gradnjo drvarnice in shrambe 5 m x 5 m, ki bo brez komunalnih priključkov in bo več kot 4 m oddaljena od parcelne meje, ter odločbo o dovolitvi priglašenih del z dne 18. 6. 1996 za nadkritje terase na obstoječem pomožnem objektu, ki bo odprto s treh strani, v leseni izvedbi, 4 m od posestne meje in brez komunalnih priključkov.1 Ob primerjavi gabaritov iz navedenih upravnih aktov je tako že na prvi pogled očitno, da obravnavani objekt, to je prizidek, tlorisnih dimenzij cca 15,5 m x 3,40 m, višinskih gabaritov pritličja in mansarde, nima podlage v nobenem izmed naštetih upravnih dovoljenj in da gre za povsem drug objekt v razmerju do objektov, ki so bili dovoljeni z navedenimi upravnimi akti. Zato obravnavane gradnje ni mogoče obravnavati niti kot neskladne gradnje v smislu 153. člena ZGO-1 po nobenem od navedenih upravnih dovoljenj.

15. Glede na navedene očitne razlike v tlorisnih gabaritih kot izhajajo iz dovoljenja za gradnjo drvarnice iz potrdila z dne 8. 6. 1987 (6 m x 5 m) in drvarnice s shrambo iz odločbe o dovolitvi priglašenih del z dne 26. 9. 1995 (5 m x 5 m) ter tlorisnih gabaritih izvedene gradnje cca 15,5 m x 3,40 m z mansardo v enakih dimenzijah, tožnika ne moreta uspeti niti z ugovorom, da organ ni pojasnil, zakaj je potrebna odstranitev celotnega objekta, ne pa samo njegovega dela v smislu določb 152. člena ZGO-1. Očitno je, da z delno odstranitvijo zgrajenega objekta ni mogoče vzpostaviti stanja iz nobenega izmed navedenih upravnih aktov. Tožbena navedba, da je z izpodbijanim ukrepom odrejena tudi rušitev dela objekta, ki je bil zgrajen legalno, pa se zato izkaže za povsem pavšalno, saj tožnika ne povesta, kateri del objekta, opisanega v 1. točki izreka izpodbijane odločbe, naj bi bil zgrajen legalno. Tega, ob ugotovljenih tlorisnih gabaritih zgrajenega objekta, namreč nista storila niti s trditvijo, da bi organ lahko odredil le rušitev zidu, češ da je bil nadstrešek postavljen legalno z odločbo o dovolitvi priglašenih del z dne 18. 6. 1996.

16. Zmotno je tudi tožbeno naziranje, da bi organ moral ob tem, da gre za prizidek k stanovanjski hiši, ki ima gradbeno dovoljenje, uporabiti 153. člen ZGO-1. Iz določb 7. in 7.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 namreč izhaja, da je gradnja novega objekta, za katerega je v skladu s prvim odstavkom 3. člena istega zakona treba pridobiti gradbeno dovoljenje, tudi dozidava ali nadzidava obstoječega objekta. Ker je bilo torej treba za izvedeno dozidavo prizidka pridobiti svoje gradbeno dovoljenje, ki ga tožnika po povedanem nista pridobila, že pojmovno ne more priti v poštev uporaba 153. člena ZGO-1 na način, kot to uveljavljata tožnika.

17. Tožnika prav tako neutemeljeno uveljavljata, da so v obravnavani zadevi zmotno uporabljene določbe ZGO-1 o določitvi zavezanca. Pravilno sicer navajata, da ustaljena sodna praksa (npr. sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 202/2013 in sodba Upravnega sodišča I U 1858/2017) pri razlagi pojma inšpekcijskega zavezanca izhaja iz smiselne uporabe prvega odstavka 157. člena ZGO-1, v skladu s čimer se sankcije iz 152. člena ZGO-1 primarno izrečejo investitorju oziroma lastniku nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastniku zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ oba tožnika štel za zavezanca po primarnem kriteriju, to je kot investitorja oziroma kot lastnika nedovoljene gradnje. Upošteval je namreč, da sta bila investitorja začetnih gradbenih posegov tožnica in njen nekdanji mož, ki pa je na podlagi sodne poravnave tožnici izročil svoj delež na nepremičnini, na kateri je bila izvedena gradnja, s čimer je nanjo prenesel tudi svoje obveznosti iz nedovoljene gradnje. Ugotoviti, da sta prizidek nad garažo kasneje gradila oba tožnika, pa tožnika ne ugovarjata. Glede na navedeno tožnika ne moreta uspeti z očitkom, da je zmotno uporabljen 157. člen ZGO-1 in da je lastnik nepremičnine tudi tožničin brat, saj v tožbi ne navajata, da bi bil ta tudi investitor obravnavanega objekta.

18. Tožnika pa ne moreta uspeti niti z očitki o zmotni uporabi ZIN, v zvezi s čemer uveljavljata neprimernost določenega roka in navajata, da je rok za odstranitev objekta potekel pred dokončnostjo izpodbijane odločbe. Zmotno je namreč njuno naziranje, da je 6. točka izreka izpodbijane odločbe, ki določa, da pritožba ne zadrži njene izvršitve, brezpredmetna in da bi bila izpodbijana odločba pred dokončnostjo izvršljiva le, če bi tožnika v tem času za rušitev pridobila soglasje solastnika. Kot izhaja že iz izpodbijane odločbe, ima 6. točka izreka podlago v tretjem odstavku 146. člena ZGO-1. Ker torej zakon določa, da je izvršljiva že prvostopenjska odločba, se tožnika v tem pogledu neutemeljeno sklicujeta na sodbo I U 2014/2014. Ker je pravni naslov za izvedbo naloženega inšpekcijskega ukrepa že izdana odločba prvostopenjskega organa, pa tožnika tudi zmotno trdita, da je za ravnanje v skladu z odločbo potrebno soglasje solastnika.

19. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Ker tožnika v tožbi nista navajala dejstev in predlagala dokazov, ki bi se nanašali na dejstva, ki so po povedanem pravno pomembna za odločitev, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

20. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 K tem sodišče še dodaja, da (drugače kot potrdilo izdano na podlagi 62. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor - ZUN, po besedilu, veljavnem do spremembe v letu 1990) lokacijska informacija iz leta 2007, na katero se tožnika tudi sklicujeta, ni upravni akt, temveč potrdilo o dejstvih, o katerih upravni organ vodi uradno evidenco, v smislu 179. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP, ki ga je na podlagi petega odstavka 80. člena Zakona o urejanju prostora - ZUreP-1 izdal pristojni občinski upravni organ.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152, 153

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.