UPRS Sodba II U 62/2019-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-09-02

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), mag. Andreja Veselič

javna dela - javno povabilo - obrazložitev odločbe - obseg sodne kontrole - prosti preudarek

Javna ponudba je prav tako javni razpis (financiranje in zagotovitev sredstev je v javnem interesu), ki je po ustaljeni upravno sodni praksi specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Glede na ustaljeno sodno prakso ima tožena stranka v zadevah javnih razpisov določena polja proste presoje v okviru primernosti strokovne presoje kriterijev. Pri tem pa je predmet sodne presoje ali je odločitev o izbiri ustrezno obrazložena in utemeljena in ali so pri tem upoštevana vsa ključna dejstva in dokazi, ter ali je bila vloga obravnavana v skladu z razpisanimi merili in po predpisanem postopku.

Iz izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati niti koliko je bilo razpoložljivih sredstev, niti koliko ponudb je prispelo pred tožnikovo ponudbo, niti katera dodatna merila je tožena stranka upoštevala. Sodišče zato ne more slediti argumentaciji tožene stranke, da je odločilni kriterij ura prispetja ter količina razpoložljivih denarnih sredstev. Izpodbijano Obvestilo nima razlogov o odločilnih dejstvih, zaradi česar ga ni mogoče preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi. Obvestilo o nesprejemu ponudbe za izbor programa javnega dela za leto 2019 A., št. 11071-315/2018-5 z dne 19. 12. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku v 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim Obvestilom o nesprejemu ponudbe za izbor programa javnega dela za leto 2019 (v nadaljevanju izpodbijano Obvestilo), je tožena stranka na podlagi 47. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) na pobudo tožeče stranke v postopku Javnega povabila za izbor programov javnih del za leto 2019 (v nadaljevanju Javno povabilo), objavljenega na spletnih straneh Zavoda RS za zaposlovanje, dne 23. 11. 2018 izdala izpodbijano obvestilo, s katerimi ni sprejela ponudbe tožnika za izbor programa javnega dela Socialno vključevanje posebej ranljivih skupin, ki je prispela na Javno povabilo.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik kot ponudnik oddal ponudbo na Javno povabilo pravočasno in je strokovna komisija ugotovila, da razpoložljiva sredstva Javnega povabila ne zadoščajo za sprejetje vseh formalno popolnih ponudb. Zaradi navedenega je bilo mogoče sprejeti le omejeno število ponudb, ki so prispele dne 5. 12. 2018 ob 8.01 uri in so ob upoštevanju dodatnih meril dosegle zadostno število točk. Ker je bila ponudba tožnika prejeta dne 5. 12. 2018 ob 8.04 uri, torej po navedenem datumu in času, je strokovna komisija predlagala, da se ponudba ne sprejme.

3. Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu, saj meni, da z izdajo upravnega akta ni bil uporabljen oziroma ni bil pravilno uporabljen materialni predpis in ker je bilo dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovljeno in je bil iz ugotovljenih dejstev nepravilen in napačen sklep o dejanskem stanju. Tožeča stranka izpodbija akt tudi zaradi bistvene kršitve določb postopka skladno z določbo tretjega odstavka 7. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS) v zvezi z odločbo 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Navaja, da gre pri obravnavanem Javnem povabilu za postopek, podoben postopkom javnih razpisov. Pri teh postopkih je bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh zainteresiranih subjektov, ki so oddali svoje vloge, to je, da se vsi prijavitelji obravnavajo pod enakimi pogoji ter posledično, da veljajo enaki pogoji za odločanje o izbiri ali ne izbiri prijavitelja, ki bo deležen sofinanciranja iz javnih sredstev. Dejstvo je, da je tožena stranka sama določila pravila Javnega povabila, kot je tudi dejstvo, da jih kasneje ne sme enostransko in samovoljno spreminjati. Postopek izbora ponudb, kar nesporno ponudba tožeče stranke je, določa 7.1. Javnega povabila. Četudi je tožena stranka v obrazložitvi navedla, da je ponudba tožeče stranke pravočasna in izpolnjuje formalno vse pogoje, je sprejela odločitev, da ponudbe ne sprejme. Posledično tej odločitvi bi morala biti ponudba ocenjena, kar pomeni, da bi morala biti preverjena iz vidika njen vsebinske sprejemljivosti. Tožena stranka namreč z izjemo stavka, da se bodo ponudbe sprejemale po vrstnem redu glede na datum in čas njihovega prispetja, nikjer ni zapisala, da je izločitveni razlog oziroma razlog za ne sprejem ponudbe okoliščina, kot jo je zapisala tožena stranka v drugem odstavku obrazložitve izpodbijane odločbe. Dejstvo je namreč, da tožena stranka ni zapisala, da bo ponudbe ocenjevala po kriteriju „kdor odda prej je zmagal“ ali povedano drugače, kriterij časovnega dospetja ni kriterij izbire. Tožena stranka je zgolj navedla, da bo sprejemala ponudbe po vrstnem redu datum in čas, ne pa jih po tem kriteriju tudi ocenjevala. Zaradi pomanjkljivega materialnopravnega okvirja je tako tožeča stranka utemeljeno sklepala, da je njena ponudba prispela pravočasno, predmet ocene in posledično razvrstitve glede na merila Javnega povabila. Ker je obrazložitev izpodbijane odločitve v nasprotju z izrekom, saj je ponudba v izreku nesprejeta, kar pomeni, da bi morala biti v obrazložitvi spoznana za formalno pomanjkljivo, pa ni bila. Bila je opredeljena kot nesprejeta iz razloga, ker sprejeta ob 8.04 uri, torej po 8.01 uri dne 5. 12. 2018 ponudbe ni bilo več mogoče sprejeti, ker so bila razpoložljiva sredstva porabljena.

4. Tožena stranka v pravilih Javnega povabila ni zapisala, da bo ponudbe razvrščala po vrstnem redu ure in datuma prispetja ter jih po vrstnem redu tudi ocenjevala. S tem, ko je ponudbe kljub temu po nezapisanem kriteriju vrstnega reda ure in datuma prispetja obravnavala, je kršila lastna pravila Javnega povabila, posledično čemur je potrebno njeno odločitev opraviti. Obrazložitev bi morala zadostiti tudi standardom obrazložene odločbe z vidika varstva pravic neizbranih kandidatov iz 22. in 23. člena Ustave RS v zvezi s tretjim odstavkom 49. člena Ustave RS, vsebovati navedbe o ugotovljenem dejanskem stanju, na podlagi katerega je naslovni organ ugotovil, da izbrane ponudbe izpolnjujejo pogoje oziroma merila Javnega povabila. Iz obrazložitve mora biti tako jasno razvidno, da so bili pri izbiri upoštevani zahtevani in/ali predpisani pogoji. V posledici zmotno in posledično napačno ugotovljenega dejanskega stanja glede izpolnjevanja pogojev za zasedbo delovnega mesta, ter iz razloga, ker odločbe zaradi vsebinsko pomanjkljive in celo arbitrarne odločitve ni mogoče preizkusiti, je na podlagi 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP podana bistvena kršitev pravil postopka, zato tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijan akt odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo podaja ugovor pasivne legitimacije, saj tožena stranka kot jo navaja tožeča stranka ne obstaja v evidenci AJPES-a. Nepravilno navedena tožena stranka, ki ne obstaja kot javni zavod je razlog, zaradi katerega mora sodišče tožbo zaradi ugovora pasivne legitimacije zavrniti. Tožena stranka nadalje, v kolikor sodišče ne bo sledilo ugovoru pasivne legitimacije, prereka tožbene navedbe tožeče stranke kot neutemeljene. Tožena stranka se strinja z navedbo tožeče stranke, da je v okviru Javnega povabila dne 23. 11. 2018 ob 8.04 uri na naslovu ....., oddala ponudbo. To dejstvo je po mnenju tožene stranke nesporno in odločilno za eventualno odločanje v zadevi, saj je ura prejema ponudbe ključnega pomena, kot je razvidno iz razpisnih pogojev. Nesporno je, da so v Javnem povabilu navedeni vsi razpisni pogoji kot tudi način izbire ponudbe. Odločilni kriterij je ura prispetja ter količina razpoložljivih denarnih sredstev. Ker so v danem primeru sredstva porabljena že za ponudbe, prispele ob 8.01 uri, tožena stranka ne more tožeče stranke obvestiti, da sprejema njeno ponudbo, saj bi to pomenilo, da mora z njo skleniti ustrezno pogodbo. Obvestilo, da se ponudba ne sprejme ne pomeni, da ni bila pravočasna, popolna in da ne izpolnjuje razpisnih pogojev, ampak pomeni, da se jo ne sprejme zgolj iz razloga, ker ni bilo več razpoložljivih sredstev. Tožena stranka zato predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

7. Sodišče je tožečo stranko s sklepom, opr. št. II U 74/2019 z dne 12. 7. 2021 pozvalo, da v roku 3 dni sporoči pravilni naslov oz. sedež tožene stranke tako, da bo le-ta skladen z vpisom v sodni register, sicer bo sodišče tožbo zavrglo.

8. Tožena stranka je sledila pozivu sodišča in pravilno označila toženo stranko, in sicer Zavod RS za zaposlovanje, Rožna dolina, Cesta IX 6, 1000 Ljubljana. Sodišče navaja kot to tudi izhaja iz navedenega sklepa, v zvezi z ugovorom aktivne legitimacije, je sodna praksa že večkrat poudarila, da v primeru, če je kot stranka označena podružnica ali poslovna enota, ne gre za vprašanje stvarne legitimacije, pač pa za vprašanje nepopolnosti tožbe, kar zahteva postopanje sodišča po 81. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in mora v tem primeru sodišče stranki poslati tožbo v popravo. Glede na navedeno sodišče meni, da ugovor stvarne legitimacije ni utemeljen.

9. V obravnavani zadevi se je tožeča stranka prijavila na objavljeno Javno povabilo za izbor programov javnih del za leto 2019 z dne 23. 11. 2018, ki je bilo objavljeno na podlagi 47. člena ZUTD. Predmet Javnega povabila je v konkretnem primeru izbor programov aktivne politike zaposlovanja in se izvaja v okviru ukrepa kreiranja delovnih mest, namen je v spodbujanju zaposlitvenih programov. Cilj pa je izbor programov javnih del, za izvajanje katerih obstaja javni interes. Sredstva se zagotovijo iz proračuna RS.

10. Javna ponudba je prav tako javni razpis (financiranje in zagotovitev sredstev je v javnem interesu), ki je po ustaljeni upravno sodni praksi specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Glede na ustaljeno sodno prakso ima tožena stranka v zadevah javnih razpisov določena polja proste presoje v okviru primernosti strokovne presoje kriterijev

. Pri tem pa je predmet sodne presoje ali je odločitev o izbiri ustrezno obrazložena in utemeljena in ali so pri tem upoštevana vsa ključna dejstva in dokazi, ter ali je bila vloga obravnavana v skladu z razpisanimi merili in po predpisanem postopku. V upravnem sporu se namreč presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov.

11. Iz Javnega povabila, točke 6. izhaja, da je povabilo odprto od 5. 12. 2018 od vključno 8.00 ure dalje, do razdelitve razpoložljivih sredstev, vendar najdlje do vključno 30. 4 . 2019. Kot izhaja iz izpodbijanega Obvestila je bila tožnikova ponudba prejeta dne 5. 12. 2018 ob 8.04 uri, kar med strankama ni sporno. Za pravočasno ponudbo se šteje ponudba, ki jo Zavod RS za zaposlovanje prejme do predvidenega končnega roka za predložitev ponudb (do 30. 4. 2019 do 13.00 ure oz. do obvestila o zaprtju javnega povabila). Nadalje točka 7.1. Javnega povabila določa, da bodo izbrane ponudbe, ki bodo pravočasne, popolne in bodo izpolnjevale vse pogoje Javnega povabila ter bodo zadostile osnovnemu merilu: da so v evidenci brezposelnih oseb prijavljene ustrezne brezposelne osebe, za katere je predlagan program ustrezen in smiseln. Ponudbe se razvrstijo po sklopih, po vrstnem redu, glede na datum in čas (ura in minuta) njihovega prispetja. Ponudbe se bodo sprejemale po vrstnem redu.

12. Kot je navedeno v Javnem povabilu (drugi odstavek 7.1. točka) v primeru, da razpoložljiva sredstva Javnega povabila ne omogočajo sprejetja vseh istočasno prejetih ponudb, ki so popolne ter izpolnjujejo vse pogoje Javnega povabila, je treba istočasno prejete ponudbe, ki so popolne in izpolnjujejo vse pogoje Javnega povabila ter osnovno merilo, oceniti po dodatnih merilih, kar je izostalo v izpodbijanem Obvestilu. Oceniti je bilo potrebno vsako pravočasno podano ponudbo po dodatnih merilih, ki so posebej opredeljena v Javnem povabilu s številom točk in nadalje je določen vrstni red izbranih ponudb, glede na dosežene točke (1. do 10. točka 7.1. točke Javnega povabila). Glede na takšne materialno pravne določbe in glede na posebej določen način uvrstitve na vrstni red določen v točki 7.1 pa iz izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati niti koliko je bilo razpoložljivih sredstev, niti koliko ponudb je prispelo pred tožnikovo ponudbo, niti katera dodatna merila je tožena stranka upoštevala. Sodišče zato ne more slediti argumentaciji tožene stranke, da je odločilni kriterij ura prispetja ter količina razpoložljivih denarnih sredstev.

13. Sodišče pritrjuje navedbam tožeče stranke, da izpodbijano Obvestilo nima razlogov o odločilnih dejstvih, zaradi česar ga ni mogoče preizkusiti. Sodišče ugotavlja, da je bila v obravnavanem primeru storjena bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zato je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Pri tem je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

14. V ponovnem postopku izdana odločba bo morala biti obrazložena v skladu z zakonom tako, da bo njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti. Obrazložitev organa izpodbijane odločbe mora zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Slednji določa, da mora biti upravna odločba obrazložena tako, da obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Postopek za njeno izdajo pa bo organ moral voditi ob uporabi in razlagi določil Javnega razpisa in se opredeliti do zatrjevanj tožeče stranke.

15. Zaradi kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti organ, odločanje o vsebini upravnega akta ni bilo mogoče, zato sodišče samo ni moglo odločiti o stvari (analogna uporaba prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Prav tako se zato v sodbi ni opredeljevalo do drugih tožbenih navedb in tudi ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče odločilo na seji (prva alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR z 22 % DDV, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

17. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 19372013 z dne 17. 3. 2015.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.