UPRS Sklep in sodba I U 1998/2019-32
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-06-20

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - objekt za oglaševanje - odstranitev objekta - soglasje - retroaktivna uporaba zakona

ZCes-1, ki je začel veljati 1. 4. 2011, uporablja pa se od 1. 7. 2011, nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v območju občinske ceste. To pomeni, da se obveznost pridobitve soglasja za objekte za obveščanje in oglaševanje iz 97. člena ZCes-1 lahko nanaša le na objekte, ki so bili postavljeni po uveljavitvi tega zakona.

V obravnavani zadevi inšpekcijski postopek ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve spornih objektov, ampak zaradi nadzora nad spoštovanjem določb ZCes-1, zato je sodišče tožbi ugodilo.

II. Ugotovi se, da je odločba Inšpektorata Mestne uprave Mestne občine Ljubljana številka 061-1521/2018-8 z dne 3. 9. 2019, nezakonita.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 516,67 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zamude do prenehanje obveznosti.

1. Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje naložil tožnici, da na lastne stroške z območja ceste odredi odstranitev dveh objektov za obveščanje in oglaševanje – velikih samostoječih tabel (...), brez soglasja upravljavca občinske ceste postavljenih na zemljišču s parc. št. ..., k. o. ..., v varovalnem pasu zbirne mestne ceste (ZL), odseka ... (1. točka izreka). Rok za izvršitev 1. točke izreka je 30 dni od vročitve odločbe (2. točka izreka), o čemer mora tožnik takoj obvestiti prvostopenjski organ (3. točka izreka). Odločeno je bilo še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka) in da bo o morebitnih stroških postopka izdan poseben sklep (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je organ prve stopnje po uradni dolžnosti na podlagi 97. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) uvedel inšpekcijski postopek v zvezi s postavitvijo dveh oglasnih tabel - objektov št. ....

3. Pri inšpekcijskem nadzoru je bilo ugotovljeno, da sta na zemljišču s parc. št. ..., k. o. ..., v lasti Republike Slovenije, na območju občinske ceste v varovalnem pasu ceste brez soglasja upravljavca občinske ceste postavljena objekta za obveščanje in oglaševanje - veliki samostoječi tabli z navedenima ID. Objekta sta postavljena v varovalnem pasu zbirne mestne ceste (ZL), odseka .... Ker ne stojita na javni površini, je organ izdal odločbo na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena v zvezi z 97. členom ZCes-1.

4. Tožnica je v okviru pravice do izjave nasprotovala ugotovitvi, da sta objekta postavljena nezakonito, in navedla, da ima vsa potrebna soglasja. Meni, da bi se morala zakonitost postavitve v varovalni pas občinske ceste presojati po določbah Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), saj sta bila objekta postavljena v času njegove veljavnosti, torej pred 1. 4. 2011, ko je stopil v veljavo ZCes-1. Sporna oglaševalska panoja, ki nista postavljena na parceli v lasti MOL, sta bila v času postavitve izven varovalnega pasu občinske ceste, saj sta bila od osi ceste oddaljena več kot 10 m, zaradi česar ni bilo potrebno soglasje MOL. Poleg tega je glede na določbe ZJC zanju pridobila vsa zahtevana soglasja in dovoljenja skladno s Pogodbo o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih z dne 23. 10. 2007 (v nadaljevanju Pogodba), sklenjeno med toženo stranko in tožničinim pravnim prednikom, družbo A., d. o. o. Sporna oglasna objekta po mnenju tožnice izpolnjujeta tudi vse kriterije po OPN MOL ID

, saj je bila lokacija leta 2010 ob sprejetju prostorskega akta skladna z njegovim 60. členom. Meni, da tožena stranka z odlokom, ki ne predstavlja prostorskega akta, ne more predpisovati obveznosti pridobitve dovoljenja na zemljiščih v zasebni lasti.

5. Organ druge stopnje (v nadaljevanju tožena stranka) je zavrnil tožničino pritožbo in zahtevo za povrnitev stroškov postopa (1. in 2. točka izreka). Ugotovil je še, da v tem postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka). Zavrnil je tožničine ugovore glede pravilne zakonske podlage za odločanje v zadevi in poudaril, da je organ prve stopnje pri odločanju pravilno uporabil predpis, ki je veljal v času odločanja, torej ZCes-1. Ugotavlja, da tožnik na podlagi Pogodbe ni pridobil nobenih trajnih pravic, saj je bila sklenjena za določen čas, do uveljavitve občinskega prostorskega načrta in Odloka o občinskih taksah, pri čemer je bilo potrebno tudi dovoljenje upravljavca ceste za postavitev tabel. Meni, da Pogodba ne more nadomestiti zahtevanega soglasja po 97. členu ZCes-1, ki ga tožnica nima.

6. Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlaga odpravo izpodbijanega upravnega akta in priglaša stroške postopka v upravnem sporu. Po njenem mnenju je tožena stranka izpodbijano odločbo izdala na podlagi zmotne uporabe materialnega prava, saj bi morala namesto določb ZCes-1 uporabiti določbe ZJC, ki je veljal v času postavitve spornega objekta. Trdi, da ta zakon izrecno ne določa, da bi morali pravni subjekti, ki so poseg v varovani pas izvedli na podlagi ZJC, po prenehanju veljavnosti ZJC pridobiti nova soglasja upravljavca ceste po določbah ZCes-1. Takšna zahteva naj ne bi bila skladna z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave RS in naj bi predstavljala nepravo retroaktivnost, saj 97. člen ZCes-1 določa nove, strožje pogoje za postavitev objektov za oglaševanje ob občinskih cestah.

7. Tožnica v nadaljevanju pojasnjuje svoje stališče, da je izrečeni ukrep nesorazmeren. Trdi še, da je lokacija spornih objektov v skladu z OPN POL ID in da je napačno ugotovljen obseg varovalnega pasu, saj ni bil uporabljen prej veljavni Odlok o občinskih cestah (Uradni list RS, št. 78/2000), ampak Odlok o občinskih cestah v Mestni občini Ljubljana (Uradni list RS, št. 63/2013).

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih prvostopenjske in drugostopenjske odločbe. Poudarja, da je bil inšpekcijski postopek zoper tožnika uveden na podlagi ZCes-1, saj predstavlja postavitev oglasnih tabel v varovalnem pasu občinske ceste poseg, za katerega je treba pridobiti soglasje upravljavca občinske ceste v skladu s 97. členom ZCes-1. Meni, da je ukrep v skladu z načelom sorazmernosti. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. V nadaljevanju postopka sta obe stranki vložili več pripravljalnih vlog. Tožnik s sklicevanjem na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 60/2020 dopolnjuje svoje navedbe glede retroaktivnega posega v predhodno pridobljene pravice.

10. Tožena stranka v pripravljalnih vlogah ponavlja svoje navedbe in dodaja, da tožnik ni izkazal časovnih okoliščin postavitve spornih objektov. Trdi, da ne zadošča navedba, da se je to zgodilo enkrat pred 1. 4. 2011, in meni, da v navedeni zadevi Vrhovnega sodišča tovrstna dejstva niso bila sporna.

11. Sodišče je 14. 6. 2022 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnik posameznik. Stranki na glavni obravnavi nista imeli pripomb glede sestave sodišča.

12. Dne 20. 6. 2022 je sodišče izvedlo glavno obravnavo. V dokaznem postopku je pregledalo spise, ki se nanašajo na zadevo, priloge sodnega spisa (A2 do A40) in na naroku za glavno obravnavo prejeto spremembo tožbe. Zaradi presoje, da tožena stranka inšpekcijskega postopka v obravnavani zadevi ni uvedla na pravilni pravni podlagi, je zavrnilo predlog za zaslišanje tožničinega zakonitega zastopnika. Njegova izpovedba je bila namreč predlagana v zvezi z trditvami o obstoju soglasja za postavitev spornih objektov in nesorazmernostjo izrečenega inšpekcijskega ukrepa, presoja teh dejstev pa bi po naravi stvari prišla v poštev šele v primeru, ko bi bila podlaga za uvedbo inšpekcijskega postopka pravno pravilna.

13. Tožnik je na glavni obravnavi tožbo spremenil tako, da je namesto dajatvenega uveljavljal ugotovitveni tožbeni zahtevek. Sodišče je spremembo tožbe v skladu z določbo 185. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 dovolilo, saj je presodilo, da je to smotrno za dokončno ureditev razmerja med strankama. Po oceni sodišča gre ob isti dejanski in pravni podlagi, kot je bila zatrjevana v tožbi, le za tožnikovo spremembo opredelitve tožbene zahteve glede na učinek, ki ga želi doseči

15. Skladno s 6. točko prvega odstavka 118. člena ZCes-1, na kateri temelji izrečen inšpekcijski ukrep, inšpektor za ceste odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoj iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Obveznost pridobitve soglasja je določena v drugem odstavku 97. člena ZCes-1, po katerem so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste.

16. Med strankama ni sporno, da tožniku navedeno soglasje ni bilo izdano. Ker tožena stranka v upravnem postopku ni ugotavljala morebitnih drugačnih časovnih okoliščin postavitve oglasnih objektov, kot jih je (že takrat) zatrjeval tožnik, so po presoji sodišča s tem povezane navedbe tožene stranke v postopku v upravnem sporu skladno z 52. členom ZUS-1

, zaradi česar jih sodišče ni upoštevalo. Ob takem stanju stvari je sporen odgovor na vprašanje, ali je organ prve stopnje v inšpekcijskem postopku pravilno uporabil določbe sedaj veljavnega ZCes-1.

17. Navedeni zakon, ki je začel veljati 1. 4. 2011, uporablja pa se od 1. 7. 2011, nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v območju občinske ceste. To pomeni, da se obveznost pridobitve soglasja za objekte za obveščanje in oglaševanje iz 97. člena ZCes-1 lahko nanaša le na objekte, ki so bili postavljeni po uveljavitvi tega zakona.

18. Drugačno stališče bi po mnenju sodišča pomenilo kršitev prepovedi retroaktivne uporabe zakona. Prvi odstavek 155. člena Ustave namreč določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Predpis ima povratne učinke, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, in tudi, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa.

19. Navedeno je skladno s stališčem Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 60/2020

, iz katere je razvidno, da je treba za presojo zakonitosti postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje, ki so bili postavljeni v času veljavnosti ZJC, uporabiti zgolj določbe tega zakona in ne kasnejšega ZCes-1. V omenjeni zadevi je šlo za postavitev oglasnih tabel v varovalnem pasu občinske ceste, zaradi česar sta zadevi glede bistvenih okoliščin medsebojno primerljivi, saj je šlo v obeh za presojo zakonitosti na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1 izrečenega inšpekcijskega ukrepa odstranitve objektov za oglaševanje, ki so bili postavljeni pred uveljavitvijo navedenega zakona. Enaka stališča je Vrhovno sodišče sprejelo tudi v zadevah X Ips 81/2020 in X Ips 15/2021, v katerih je šlo za postavitev oglasnih tabel v varovalnem pasu državne ceste. Ker gre za zadeve, ki so v dejanskem in pravnem pogledu bistveno enake, je treba stališča ustaljene sodne prakse, ki pomeni, da sodišča enako razlagajo oziroma uporabljajo pravne predpise v zadevah, ki so glede bistvenih okoliščin medsebojno primerljive

20. Čeprav je treba v skladu z zgoraj navedeno sodno prakso za presojo zakonitosti postavitve spornih objektov za obveščanje in oglaševanje uporabiti določbe ZJC, je po presoji sodišča bistveno, da je bil inšpekcijski postopek v obravnavani zadevi uveden na podlagi 112. člena ZCes-1. Ta daje pristojnost inšpekcijskemu organu, da izvaja nadzor nad izvajanjem tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato na presojo v obravnavani zadevi ne more vplivati stališče organa prve in druge stopnje, da bi tožnik za postavitev objektov moral pridobiti soglasje pristojnega organa že po ZCes-1 in ZJC. V obravnavani zadevi postopek namreč ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve spornih objektov, ampak zaradi nadzora nad spoštovanjem določb ZCes-1.

21. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo. Ker je bilo ugotovljeno, da je bila izpodbijana odločba po vložitvi tožbe izvršena, sodišče zadeve ni vračalo v ponoven postopek, temveč je dovolilo spremembo tožbenega zahtevka v ugotovitvenega in ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločbe (drugi odstavek 64.a člena ZUS-1).

22. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zaradi česar se mu priznajo stroški v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika). Ker je moral tožnik stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami (sprememba tožbeneg zahtevka) se mu priznajo še stroški v višini 38,50 EUR (4. člen Pravilnika). Tako obračunani stroški se povišajo za 22% DDV, torej za 93,17 EUR. Glede na navedeno je tožnik upravičen do 516,67 EUR, zakonske zamudne obresti od stroškov postopka pa tečejo od poteka 15 dnevnega roka za njihovo prostovoljno plačilo. Plačana sodna taksa se v skladu s 37. členom in op. 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah stranki, ki v sporu uspe, vrne po uradni dolžnosti, ne da bi se posebej odločalo o njenem vračilu.

Odlok o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del s prilogami (Uradni list RS, št. 78/10 s spremembami).

Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 45/2019 z dne 3. 7. 2019 (9. točka obrazložitve).

Iz predloga spremembe tožbe je razvidno, da je bila izpodbijana odločba izvršena, zaradi česar je tožnik spremenil tožbo tako, da namesto dajatvenega uveljavlja ugotovitveni tožbeni zahtevek. Pravni interes za izdajo ugotovitvene sodbe utemeljuje s preprečitvijo bodočega potencialno napačnega postopanja upravnega organa ter s pridobitvijo pravnega naslova za uveljavljanje povrnitve škode od tožene stranke.

Glasi se: "V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta."

Glede prepovedi novot, ki jih zakon določa za tožnika (52. člen ZUS-1), je treba dodati, da tudi tožena stranka in prizadeta oseba v upravnem sporu ob analogni uporabi teh prepovedi ne moreta mimo navedenih zahtev navajati novih okoliščin. Tožena stranka tako z navajanjem novih okoliščin, ki niso bile podlaga za odločitev v postopku izdaje upravnega akta, vendar bi morale biti del njegove dejanske podlage, ne more sanirati nezakonitosti, ki je nastala v upravnem postopku (glej tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 570, drugi odstavek).

V tej zadevi je Vrhovno sodišče ugodilo reviziji tožeče stranke in sodbo Upravnega sodišča RS I U 1533/2018-11 z dne 9. 7. 2019 spremenilo tako, da je odločilo, da se odločba Inšpektorata Mestne uprave Mestne občine Ljubljana št. 061-617/2016-14 z dne 8. 3. 2018 odpravi.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 30/2020 (9. točka obrazložitve).

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 97, 97/2, 118, 118/1, 118/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.