UPRS Sodba II U 245/2018-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-05-19

Violeta Tručl (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Nevenka Đebi

imenovanje izvedenca - javni razpis - kriteriji za izbiro - pravna podlaga - neobrazložena odločba

Niti iz Pravilnika o psih pomočnikih niti iz ZIMI ne izhajajo podrobneje določeni pogoji, ki jih mora izpolnjevati kandidat, da je lahko imenovan za izvedenca s področja dela s psi pomočniki in tako tudi ne sporni pogoj, da kandidat ne sme biti vključen v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva za izvajanje šolanja psov pomočnikov.

V javnem razpisu oz. pozivu navedenih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, ni mogoče upoštevati in na njihovi podlagi sprejeti odločitve.

I. Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 141-6/2018-23 z dne 16. 7. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna plačati tožeči stranki 285,00 EUR stroškov postopka z DDV v roku 15 dni, pod izvršbo.

1. Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti vlogo tožnika, za imenovanje izvedencev s področja dela s psi pomočniki, zavrnilo. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bil eden od pogojev Javnega povabila za izvedence s področja dela s psi pomočniki tudi, da vlagatelj ni vključen v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva za izvajanje šolanja psov pomočnikov, katerega pa vlagatelj ne izpolnjuje, ker je član upravnega senata A., ki je z ministrstvom podpisalo pogodbo o izvajanju šolanja psov pomočnikov za težje in najtežje gibalno ovirane invalide za obdobje od 1. 6. 2018 do 31. 5. 2028, pri čemer iz nadaljevanja obrazložitve izhaja, da je zato „Direktorat za invalide, vojne veterane in žrtve nasilja predlagal, da se mag. B.B. ne izbere za izvedenko s področja dela s psi pomočniki“.

2. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil tožbo v tem upravnem sporu, zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in zaradi nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja navedba materialnega predpisa, da niti iz Zakona o izenačevanju možnosti invalidov niti iz Pravilnika o psih pomočnikih ne izhaja, da bi bil pogoj za imenovanje izvedencev s področja dela s psi pomočniki ta, da slednji ni vključen v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva. Pojasnjuje, da tožnik tudi ni pogodbeni partner ministrstva, temveč je le član A., ki je pogodbeni partner ministrstva od 5. 7. 2018, pri čemer sam tožnik z ministrstvom ni podpisal nobene pogodbe.

3. Nadalje tožnik navaja, da četudi bi bil preko društva vključen v šolanje psov po pogodbi z ministrstvom, to ni razlog, da ne bi mogel biti imenovan za izvedenca. V povabilu je namreč izrecno navedeno, da morajo imeti izvedenci izkušnje in poznavanje z navedenega področja dela in šolanja psov za invalide oz. morajo biti strokovno izobraženi za področje, ki ga lahko kandidat pridobi le, kolikor opravlja šolanje psov pomočnikov za izvedence. Izvedenec namreč ne more biti oseba, ki ne šola psov, saj v nasprotnem nima ustreznega znanja. Kolikor pa bi pri imenovanju izvedenca šlo za morebiten konflikt interesov, pa bi se izvedenec lahko izločil (kot se enako izločajo izvedenci medicinske stroke, kadar gre za bolnike, ki jih sami zdravijo, kar pa ni razlog, da izvedenec ne izdela izvedeniških mnenj v primeru bolnikov, katerih ni zdravil), zaradi česar v vseh primerih tako ne gre za nasprotujoče interese. Pri navedenem tožeča stranka še posebej izpostavlja, da Zakon o izenačevanju možnosti invalidov (v nadaljevanju ZIMI) tudi izrecno določa, da invalid lahko izbere izvedenca z omejitvijo, da ne more izbrati izvedenca, ki je psa šolal. Tožnik je tožbi priložil tudi izjavo, da se bo izločil kot izvedenec v primerih, ko bo treba podati izvedeniško mnenje za psa pomočnika, ki bi ga sam šolal in tako predlaga, da sodišče odločbo tožene stranke odpravi in zadevo vrne organu v ponovni postopek ter tožeči stranki prisodi stroške postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo z dne 3. 10. 2018 in v prvi pripravljalni vlogi z dne 16. 12. 2018 prereka navedbe iz tožbe in se zavzema za njeno zavrnitev. Navaja, da je bilo Javno povabilo k predložitvi vlog za imenovanje izvedenk in izvedencev s področja dela s psi pomočniki (v nadaljevanju Javno povabilo) objavljeno na spletni strani Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve ter enake možnosti dne 6. 6. 2018, in da je bilo sestavljeno skladno z veljavnimi predpisi. V javnem povabilu so bili navedeni tudi pogoji, ki jih morajo kandidati izpolnjevati, pri čemer je eden izmed pogojev tudi, da kandidat ni vključen v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva za izvajanje tovrstnega šolanja. Tožnik pa da je član upravnega senata A., ki ima podpisano pogodbo z ministrstvom za izvajanje šolanja psov, saj predstavlja društvo skupne interese njegovih članov in članic. Tako tožena stranka meni, da zaradi dejstva, ker je društvo A. z ministrstvom podpisalo pogodbo za izvajanje šolanja, in ker je tožnik član upravnega odbora tega društva, tožnik ne izpolnjuje pogoja, da ni vključen v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva, zaradi česar meni, da je izpodbijani sklep pravilen. Citirani pogoj pa ne onemogoča sodelovanja strokovnjakom in strokovnjakinjam s področja delovanja psov pomočnikov, saj ta pogoj ne preprečuje, da bi bili izvedenci oziroma izvedenke izvajalci šolanja psov pomočnikov, ki niso pogodbeni partnerji ministrstva ali pa so se s šolanjem ukvarjali v preteklosti in tako predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene in povrnitev plačila stroškov.

5. Tožeča stranka je svoji pripravljalni vlogi z dne 16. 11. 2018 odgovorila na navedbe tožene stranke iz odgovora na tožbo in poudarila, da v obravnavani zadevi ni sporno, da je društvo A. podpisalo pogodbo o izvajanju šolanja psov pomočnikov za težje in najtežje gibalno ovirane invalide, in da je tožnik član društva, vendar ne drži, da tožnik zato ne izpolnjuje pogoja. Društvo katerega član je tožnik in katerega član lahko postane vsak, pod pogoji, določenimi v temeljnem aktu, je pravna oseba zasebnega prava, ki pravno osebnost pridobi z vpisom v register društev. Ima tudi številne organe, vse v skladu z Zakonom o društvih (v nadaljevanju ZDru). Tožnik ni član upravnega senata, pač pa član društva, ki ni podpisal pogodbe z ministrstvom, zaradi česar sam kot član ne more biti izključen iz možnosti, da je imenovan za izvedenca, saj bi se kolikor bi bilo potrebno, pri morebitnem konfliktu interesov v primeru izdelave izvedeniškega mnenja tudi izločil.

6. Tožnik v pripravljalni vlogi še posebej izpostavlja, da pogoj, ki izhaja iz Javnega poziva nima podlage v zakonu, saj tovrstni pogoji z zakonom niso izrecno določeni, zaradi česar nikakor ne more biti izločen iz imenovanja za izvedenca samo iz razloga, ker je član društva.

8. V obravnavani zadevi se je tožnik z vlogo in vso ustrezno dokumentacijo prijavil na objavljeno Javno povabilo k predložitvi vlog za imenovanje izvedenk in izvedencev s področja dela s psi pomočniki št. 141-6/2018-3 z dne 5. 6. 2018 (v nadaljevanju Javno povabilo). Navedeno Javno povabilo je bilo objavljeno na podlagi 22.d člena ZIMI s strani Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. ZIMI kot enega izmed ukrepov za izenačevanje možnosti invalidov v 22.c členu določa tudi, da lahko invalid, ki je zaradi invalidnosti težko ali najtežje gibalno oviran ali ima ustrezne psihofizične lastnosti in primerne gibalne pogoje, glede na osebne potrebe, dobi psa pomočnika. V skladu z drugim odstavkom 22.c člena ZIMI pa minister, pristojen za invalidsko varstvo, s predpisom iz 22.d člena tega zakona podrobneje določi pogoje za pridobitev psa pomočnika. Tako minister pristojen za invalidsko varstvo v skladu z 22.d členom v zvezi s prej citiranim 22.c členom ZIM, s predpisom podrobneje določi kriterije za dodelitev psa pomočnika, izbor izvedencev, program in način šolanja psa pomočnika, pogoje usposabljanja invalida, podrobnejši postopek uveljavljanja pravice do psa pomočnika, obveznosti v zvezi z zaključnim preizkusom psa pomočnika in invalida, vsebino pogodbe, sklenjene med izvajalcem šolanja psov pomočnikov in ministrstvom, pristojnim za invalidsko varstvo, izvajanje strokovne pomoči in svetovanje invalidu – lastniku psa pomočnika in druge zadeve pomembne za izvajanje tega zakona.

9. Na podlagi zgoraj citirane zakonske določbe je bil nato sprejet Pravilnik o psih pomočnikih (Ur. list RS, št. 5/2018 z dne 10. 2. 2018), ki je med drugim v 1. členu določil, da ta Pravilnik podrobneje določa poleg pogojev za pridobitev psa pomočnika, postopka za pridobitev psa in vsebino pogodbe, sklenjene med izvajalcem šolanja psov in ministrstvom, pristojnim za invalidsko varstvo, tudi izbiro in delo izvedencev. V postopku za dodelitev psa pomočnika je tako predpisano sodelovanje Univerzitetnega rehabilitacijskega inštituta Republike Slovenije – Soča in izvedenca s področja dela s psi pomočniki na način, da oba pred dodelitvijo psa pomočnika podata izvedenski mnenji na podlagi zdravstvene in druge dokumentacije ter osebnega pregleda in pogovora z invalidom (tretji odstavek 4. člena in prvi odstavek 5. člena Pravilnika). Izvedenec poda izvedensko mnenje v zvezi z oceno združljivosti invalida in psa ter mnenje o uspešnosti para, ki ga tvorita invalid in pes (tretji odstavek 5. člena Pravilnika). Pri tem upravna enota izvedenca izbere iz liste izvedencev, ki jih je s sklepom imenoval minister oziroma ministrica pristojna za invalidsko varstvo in je objavljena na spletni strani ministrstva (četrti odstavek 4. člena Pravilnika).

10. Niti iz Pravilnika niti iz ZIMI pa ne izhajajo podrobneje določeni pogoji, ki jih mora izpolnjevati kandidat, da je lahko imenovan za izvedenca s področja dela s psi pomočniki in tako tudi ne sporni pogoj, da kandidat ne sme biti vključen v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva za izvajanje šolanja psov pomočnikov. Pogojev za imenovanje izvedencev s področja dela s psi pomočniki ni vseboval niti kak drug splošni akt (zakon ali podzakonski predpis), kot izhaja iz sodbe tega sodišča pri odločanju o istem razpisu v zadevi II U 243/2018 z dne 18. 5. 2021 (točka 11 obrazložitve). Le-ti so bili prvič postavljeni v spornem Javnem povabilu.

11. Pri Javnem povabilu gre za postopek, podoben postopkom javnih razpisov. V tovrstnih postopkih je bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh zainteresiranih subjektov, ki so oddali svoje vloge, to je, da se vsi prijavitelji obravnavajo pod enakimi pogoji ter posledično, da veljajo enaki pogoji za odločanje o izbiri ali neizbiri prijavitelja, ki bo deležen sofinanciranja iz javnih sredstev. Vendar pa, niti javni razpisi niti javni pozivi (med katere spada tudi sporno Javno povabilo), niso niti zakonski, niti podzakonski predpisi. Njihova vsebina po obliki ni skladna z ustaljenimi oblikami pravnega normiranja, niti temu ne ustrezajo organi, ki ga sprejmejo, oz. ni ustrezno določen postopek njegovega sprejemanja. Javni razpisi oz. pozivi so namenjeni obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih pravnih norm, kar pomeni, da v javnem razpisu oz. pozivu navedenih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, ni mogoče upoštevati in na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa.

12. Sodišče zato v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega povabila z zakonom

in je torej presoja sodišča glede izpolnjevanja kriterijev iz javnih razpisov in javnih povabil zadržana, zaradi česar sodišče upravnemu organu pušča določeno polje proste presoje.

Vendar pa mora biti odločba, izdana v postopku javnega razpisa oz. javnega povabila ustrezno obrazložena v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP, saj gre v tem primeru za javnopravno stvar iz 4. člena ZUP.

13. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njegova pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS. Sploh v enostopenjskih postopkih, kot je obravnavani, mora obrazložitev organa izpodbijane odločbe zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Slednji določa, da mora biti upravna odločba obrazložena tako, da obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

14. Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhaja navedba materialnega predpisa, ki bi vključeval pogoje za imenovanje izvedenke in izvedenca s področja dela s psi pomočniki (predvsem pogoja, da oseba ni vključena v šolanje psov pomočnikov pri pogodbenih partnerjih ministrstva za izvajanje šolanja psov pomočnikov). Prav tako iz obrazložitve ne izhaja, kateri materialni predpis daje podlago Direktoratu za invalide, vojne veterane in žrtve vojnega nasilja (v nadaljevanju Direktorat) predlagati ministrstvu kandidate izbiro ali ne izbiro izvedenca s tega področja in očitno hkrati tudi odločiti. Tožena stranka je namreč izpodbijano odločitev sprejela iz razloga, ker je Direktorat predlagal, da kandidatke ne izbere, pri čemer glede na dejstvo, da navedene listine niti ni v spisovnem gradivu, sodišče tudi ni moglo preveriti ali Direktorat soglasja ni podal mag. B.B. ali tožniku. Iz predzadnjega odstavka obrazložitve izpodbijanega sklepa namreč izhaja zapis „Zato je Direktorat za invalide, vojne veterane in žrtve vojnega nasilja predlagal, da se mag. B.B. ne izbere za izvedenko s področja dela s psi pomočniki.“ S tem je tožena stranka kršila določbo 4. točke 214. člena ZUP, zaradi česar sodišče tudi ne more preizkusiti skladnosti Javnega povabila z materialnim predpisom.

15. Glede na dejstvo, da izpodbijani sklep ni ustrezno obrazložen, niti ni jasno ali je bilo mnenje Direktorata pred odločitvijo posredovano tožniku, da bi se lahko o njem seznanil, saj je očitno bilo odločilno pri izdaji predmetnega sklepa, zaradi česar je bila v postopku odločanja tožeči stranki kršena tudi pravica do izjave, saj tožeča stranka ni bila ne pred izdajo sklepa in tudi ne s samo vsebino izdanega sklepa argumentirano in s pravno relevantnimi dejstvi seznanjena z razlogi tožene stranke za njeno odločitev, s čimer je bila kršena tudi njena pravica do vložitve ustreznega pravno podkrepljenega pravnega sredstva. Stranka namreč šele s prejemom ustrezno obrazložene odločbe/sklepa pridobi pravico izjaviti se o ugotovitvah tožene stranke.

16. Sodišče na tem mestu pripominja, da je tudi v upravnem postopku treba stranki zagotoviti položaj subjekta in ne zgolj objekta odločanja tega postopka, kar pa omogoča le ustrezna obrazloženost odločbe/sklepa in s tem povezana pravica do izjave, ki posledično predstavlja enako varstvo pravic posameznika in pravico posameznika biti slišan. To varstvo ni nič drugačno v upravnih postopkih, saj ima v upravnih postopkih ravno zaradi vnaprejšnje nadrejenosti javnega interesa in tako upravnega organa v razmerju do posamične stranke še večji pomen in je še bolj pomembna. Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen EKČP)

. Pri navedenem je treba posebej izpostaviti, da ima stranka v postopku pred organom in z ustrezno vložitvijo pravnega sredstva, ki je mogoče zgolj ob ustrezni obrazložitvi izdane odločbe/sklepa, možnost braniti se, zavarovati in uveljaviti svoje pravice določene z zakonom in tudi zavarovati koristi, kar je bistveno pri izvedbi upravnega postopka, ki mora tako kot drugi postopki prav tako teči po pravilih poštenega postopka. Vodenje poštenega postopka s strani upravnega organa pa ne pomeni zgolj zavzetje stališč stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov

. Glede na dejstvo, da je tožeča stranka izpostavljala tudi vprašanje materialno pravne podlage za odločitev, bi morala tožena stranka dati tožeči stranki glede vseh dejstev dati možnost izjaviti se kot stranki, torej tako glede mnenja Direktorata, kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve in tudi glede lastnega videnja pravnih vidikov oziroma lastnih ugotovitev in pravnih podlag za odločitev. Organ namreč ne sme izdati odločbe/sklepa, preden ne da stranki možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe (4. odst. 146. člena ZUP). V navedeno pravico pa sodi tudi kontradiktornost, ki mora biti stranki zagotovljena. Stranka ima namreč pravico v postopku navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve in izpodbijati pravilnost navedb (npr. o mnenju Direktorata), ki se ne ujemajo z njenimi navedbami, vključno s pravnimi vidiki zadeve, ki so v predmetnem primeru sporni. V obravnavanem primeru si namreč tožeča in tožena stranka nasprotujeta ravno glede uporabe pravnih podlag. Zato velja opozoriti, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve, saj je namen pravice do izjavljanja med drugim tudi sovplivanje na tek postopka in odločitev upravnega organa v zadevi, ki se nanaša na njegove pravice oziroma obveznosti, pri čemer pa ne gre samo za vplivanje posameznika do opredelitve in ugotovitve organa o dejanskih vprašanjih, temveč tudi o pravno relevantnih in materialnih podlagah, ki vplivajo tudi na odločitev, torej pravico do izjavljanja stranke glede odločitev organa katere pravne norme bo organ uporabil ter kako jih bo razlagal.

17. Sodišče tako ugotavlja, da je izpodbijani sklep neobrazložen na način, da se ga ne da preizkusiti in je tako podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ odpraviti navedene kršitve.

18. Pri tem se, glede na materialnopravno stališče sodišča, zastavlja vprašanje veljavnosti spornega pogoja iz Javnega povabila, saj morajo biti pogoji za določitev izvedencev za pse pomočnike predpisani v zakonu ali pa mora zakon določati, da se takšni pogoji lahko predpišejo v podzakonskem predpisu.

19. Sodišče je o zadevi odločalo na podlagi določila 59. člena ZUS-1 na seji, saj je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugotovilo, da so bila kršena pravila postopka, torej da izpodbijana odločba nima ustrezne obrazložitve, kot je že zgoraj obrazloženo.

20. O stroških postopka je sodišče odločilo v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa pavšalni znesek nagrade, če je bila zadeva rešena na seji, stranko pa je zastopal pooblaščenec. Tožeči stranki je prisodilo pavšalni znesek v višini 285,00 EUR povečano za 22 % DDV, saj je tožečo stranko pred sodiščem zastopala odvetniška pisarna, ki je davčna zavezanka.

21. Sodišče pa ni imelo podlage, da v obravnavani zadevi tožeči stranki stroške odmeri v skladu z Odvetniško tarifo (OT), saj je tretji odstavek 25. člena ZUS-1 jasen in ne napotuje na uporabo OT.

Tako sodbe VSRS X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017.

Tako sodba UPRS II U 390/2011 z dne 15. 1. 2014.

Tako sodbe UPRS I U 241/2012 z dne 25. 9. 2012, I U 854/2017 z dne 14. 6. 2018, I U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012, I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019 in I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019.

Tako sodbe UPRS I U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012, I U 1722/2012 z dne 16. 4. 2013 in I U 864/2016 z dne 14. 3. 2017.

Enako izhaja iz sodbe VSRS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, točka 8 obrazložitve.

Enako izhaja iz Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan, E. in Androjna, V. GV založba 2017, str. 88 in 89.

Enako izhaja iz VS RS X Ips 326/2014, z dne 25. 11. 2015, točka 20 obrazložitve.

Zakon o izenačevanju možnosti invalidov (2010) - ZIMI  - člen 22c, 22c/2, 22d

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.