UPRS Sodba I U 341/2022-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-11

mag. Barbara Fajdiga Jadek (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Jure Likar

BREZPLAČNA PRAVNA POMOČ - UPRAVNI POSTOPEK

brezplačna pravna pomoč - pogoji za dodelitev brezplačne pravne pomoči - tujec - vzajemnost - dokazovanje vzajemnosti - pravica do izjave - dovoljenje za začasno prebivanje - začasno prebivališče - zapor - pravica do poštenega sojenja

Organ s sklepom zavrže vlogo, če, med drugim, vložnik vloge po tem zakonu ne more biti stranka. V teh primerih gre za situacije, ko stranka nima ustrezne pravne sposobnost ali ko priznanje določene pravice vlagatelju po materialnih predpisih očitno ne pripada. Ta očitnost pomeni, da je to dejstvo razvidno že na prvi pogled iz same zahteve, zato če je treba za presojo utemeljenosti zahteve opraviti bolj poglobljeno presojo (izvesti dodatne dokaze itd.), se lahko taka vsebinska presoja konča le z upravno odločbo, in ne s sklepom o zavrženju.

Iz upravnega spisa ne izhaja, da bi toženka odgovor Ministrstva za pravosodje z dne 10. 2. 2022 vročila tožniku v izjavo. S tem je prekršila načelo zaslišanja stranke.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Okrožnega sodišča v Celju št. Bpp 111/2022 z dne 11. 2. 2022 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom kot nedovoljeno zavrgla prošnjo za brezplačno pravno pomoč (v nadaljevanju BPP) tožnika, ki je državljan Pakistana.

2. Tožnik je vložil prošnjo za sestavo in vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti. Po vpogledu v uradne evidence in po pridobitvi podatkov od Ministrstva za pravosodje je tožena stranka ugotovila, da prošnja vsebuje vse potrebno za odločanje v skladu z določbo 32. člena Zakona o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju ZBPP). Tožena stranka se je sklicevala na 10. člen ZBPP in ugotovila, da je tožnik tujec, ki v Republiki Sloveniji nima niti stalnega niti začasnega prebivališča. Nadalje iz pojasnila Ministrstva za pravosodje izhaja, da med Islamsko republiko Pakistan in Republiko Slovenijo ni sklenjena bilateralna pogodba, ki bi urejala BPP, niti tega vprašanja ne urejajo mednarodne pogodbe, katerih podpisnici sta ti dve državi. Tožena stranka je še navedla, da zaradi pomanjkanja pogoja vzajemnosti državljan Islamske republike Pakistan ne more biti upravičen do BPP. Ker je torej tožnik tuj državljan, ki v Republiki Sloveniji nima niti stalnega niti začasnega prebivališča in med državo, katere državljan je, in med republiko Slovenijo ni sklenjene bilateralne pogodbe, ki bi urejala vprašanje vzajemnosti na področju BPP, je njegovo prošnjo zavrgla na podlagi tretjega odstavka 34. člena in drugega odstavka 37. člena ZBPP v zvezi z 10. členom ZBPP.

3. Tožnik vlaga tožbo zoper izpodbijani sklep zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in kršitve človekove pravice do sodnega varstva. Najprej pojasnjuje, da je trenutno nastanjen v ZPKZ Ljubljana, oddelek Novo mesto, kjer ima tudi začasno prebivališče. S tem je upravičen do BPP na podlagi 2. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP.

4. Nadalje tožnik zatrjuje, da je tudi sicer obrazložitev presoje tožene stranke, da med obema državama ne obstoji vzajemnost glede uporabe prava, ki ureja dodelitev BPP, pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti. Tožena stranka je tožnika pozvala, naj sam predloži dokazila o obstoju vzajemnosti, kar pa ni primerno, saj mora sodišče pravo poznati po uradni dolžnosti. Za upravičenost do BPP po 3. točki tretjega odstavka 10. člena ZBPP je potrebno v vsaki posamezni zadevi (na podlagi zaprosila ministrstva, pristojnega za pravosodje, poslanega po diplomatski poti) pridobiti obvestilo tuje države o njenem pravu, da je zagotovljena verodostojnost podatkov o tujem pravu, in sicer tudi z vidika časovnih meja veljavnosti tega prava. Zaključek, da vzajemnost ali mednarodna pogodba ne obstajata, je tožena stranka utemeljila s tem, da ni našla nobenega mednarodnega sporazuma s kazenskega področja, ki bi upravičeval dodelitev BPP tožniku. Ni jasno, kako je do tega zaključka sploh prišla. Ni dovolj, da je tožena stranka v obrazložitvi navedla, da je pridobila pojasnilo Ministrstva za pravosodje z dne 10. 2. 2022, pri tem pa ni navedla, kaj naj bi bila točna vsebina tega pojasnila. Zgolj na podlagi navedbe pojasnila ni mogoče zaključiti, da vzajemnost med državama ne obstoji in da med državama ne obstoji mednarodna pogodba, ki bi urejala področje dodelitve BPP. Prav tako tožena stranka ni obrazložila dejanske podlage za zaključek o neobstoju mednarodne pogodbe, ki bi bila podlaga za dodelitev BPP tožniku.

5. Tožba se sklicuje tudi na pravico do dostopa do sodišča (23. člen Ustave RS, prvi odstavek 6. člena Evropske konvencijo o varstvu človekovih pravic) in na določbo 70. člena Zakona o kazenskem postopku (ZKP), ki, enako kakor sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice in Ustavnega sodišča RS, določa, da mora obdolženec imeti zagovornika pri postopku iz 204. člena ZKP in ves čas, dokler traja zoper njega odrejeni pripor. Neustavna in v nasprotju z mednarodnimi dokumenti bi bila ureditev, ki bi glede upravičenosti do BPP razlikovala med državljani Republike Slovenije in tujci, ki v Republiki Sloveniji zakonito prebivajo, in drugimi tujci.

6. Tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi in mu dodeli redno BPP za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti od 21. 1. 2022 dalje, toženi stranki pa naloži povrnitev vseh stroškov tega postopka. Podredno predlaga, da sodišče izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo v ponovno odločanje toženi stranki.

7. Sodišče glavne obravnave v obravnavani zadevi ni opravilo, ker sta se ji obe stranki v skladu z določbo 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v povezavi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pisno odpovedali.

9. Tožena stranka je prošnjo tožnika za dodelitev BPP zavrgla kot nedovoljeno, ker tožnik ne more biti upravičen do brezplačne pravne pomoči, sklicujoč se na tretji odstavek 34. člena ZBPP, ki določa, da o prošnji za BPP organ odloči z odločbo, o vprašanjih postopka pa s sklepom, in drugi odstavek 37. člena ZBPP, ki določa, da lahko organ prošnjo zavrže s sklepom kot nedovoljeno, ter v povezavi z 10. členom ZBPP,

ki določa, kdo so upravičenci po tem zakonu. Iz navedenega izhaja, da je tožena stranka očitno merila na položaj, ki ga ureja 2. točka prvega odstavka 129. člen

Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP),

ki določa, da organ s sklepom zavrže vlogo, če, med drugim, vložnik vloge po tem zakonu ne more biti stranka.

10. Sodišče pojasnjuje, da gre v teh primerih za situacije, ko stranka nima ustrezne pravne sposobnosti (npr. skupina oseb, ki ni registrirana kot društvo) ali ko priznanje določene pravice vlagatelju po materialnih predpisih očitno ne pripada (npr. oseba pri svojih 20 letih vloži vlogo za starostno pokojnino). Ta očitnost pomeni, da je to dejstvo razvidno že na prvi pogled iz same zahteve, zato če je treba za presojo utemeljenosti zahteve opraviti bolj poglobljeno presojo (izvesti dodatne dokaze itd.), se lahko taka vsebinska presoja konča le z upravno odločbo, in ne s sklepom o zavrženju.

Sodišče ugotavlja, da takšna mera očitnosti v konkretnem primeru ni bila podana, saj je moral organ za presojo utemeljenosti prošnje celo poslati poizvedbo Ministrstvu za pravosodje za pojasnilo o pravu glede BPP za državljane Islamske republike Pakistan z dne 9. 2. 2022 in preučiti njegov odgovor. Vendar ker je torej toženka utemeljenost tožnikove prošnje dejansko vsebinsko presojala, napaka, da je tožnikovo prošnjo zavrgla namesto zavrnila, ne more vplivati na vprašanje zakonitosti izpodbijanega sklepa, tega pa ne uveljavlja niti tožba.

11. Prav tako glede tožbenega ugovora, da ima tožnik v Republiki Sloveniji na naslovu bivanja v zavodu za prestajanje kazni zapora prijavljeno začasno prebivališče in da je že zato upravičen do BPP na podlagi 2. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP, sodišče ugotavlja, da ta določba uporablja izraz

"dovoljenje za stalno ali začasno prebivanje

in pomeni, da gre za dovoljenje, ki ga pristojni organ izda na prošnjo tujca na podlagi Zakona o tujcih-2 (ZTuj-2).

Tožnik v tožbi ni ne zatrjeval ne izkazal, da mu je bilo takšno dovoljenje za začasno prebivanje izdano, morebitno prijavljeno začasno prebivališče na naslovu zavoda za prestajanje kazni zapora (kar je tudi sicer med strankama očitno sporno), pa ne pomeni izdanega dovoljenja za začasno prebivanje po ZTuj-2, zato je ta tožbeni ugovor neutemeljen.

12. Tožnikovo prošnjo je tako treba obravnavati na podlagi 3. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP, ki določa, da so upravičenci za brezplačno pravno pomoč po tem zakonu poleg tistih, ki imajo dovoljenje za stalno ali začasno bivanje, „

tudi drugi tujci pod pogojem vzajemnosti ali pod pogoji in v primerih, določenih z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo.

13. Toženka je za potrebe ugotavljanja tega pogoja dne 9. 2. 2022 na Ministrstvo za pravosodje naslovila vprašanje o tem, ali obstaja vzajemnost za Pakistan oziroma za pojasnilo, ali so državljani Pakistana, ki v Republiki Sloveniji nimajo stalnega ali začasnega prebivališča, lahko upravičeni do BPP. Ministrstvo je odgovorilo z dopisom z dne 10. 2. 2022, glede katerega tožba ugovarja, da toženka ni navedla, "

kaj naj bi bila točna vsebina tega pojasnila

ne navaja, kaj iz pojasnila Ministrstva za pravosodje izhaja, da je na tej podlagi lahko zaključila, da pogoj vzajemnosti glede BPP med Republiko Slovenijo in islamsko državo Pakistan ni izpolnjen.

" Tožnik s tem v bistvu zatrjuje, da z vsebino dopisa ni (bil) seznanjen. Ne le, da vsebina dopisa glede vzajemnosti dejansko ni povzeta v izpodbijanem sklepu, iz upravnega spisa niti ne izhaja, da bi toženka odgovor Ministrstva za pravosodje z dne 10. 2. 2022 sploh vročila tožniku v izjavo. S tem je prekršila načelo zaslišanja stranke (prvi odstavek 9. člena ZUP

), kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Namreč, šele ko se bo tožnik seznanil z odgovorom Ministrstva za pravosodje, ki je za uporabo določbe 10. člena ZBPP bistven, se bo lahko do njegove vsebine opredelil, in sicer tako glede dejstva obstoja vzajemnosti kot glede obstoja mednarodne pogodbe, ki bi obvezovala Republiko Slovenijo.

14. Glede slednjega sodišče pripominja, da 3. točka prvega odstavka 10. člena ZBPP ne določa, da bi morala mednarodna pogodba, na podlagi katere bi lahko bili tudi drugi tujci upravičeni do BPP, obvezovati obe državi, torej v konkretnem primeru Republiko Slovenijo in Islamsko republiko Pakistan. Treba je ugotoviti, ali obstaja mednarodna pogodba, ki zavezuje (le) Republiko Slovenijo, in ki ureja vprašanje brezplačne pravne pomoči tujcev. Glede na navedeno je lahko relevanten tožbeni ugovor, da je treba pravico do brezplačne pravne pomoči obravnavati tudi z vidika pravice dostopa do poštenega sojenja iz 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP), ki je mednarodna pogodba v smislu 3. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP in ki obvezuje Republiko Slovenijo. Ker tožnik zaproša za BPP v zvezi s kazenskim postopkom, je še posebej relevantna določba točke c tretjega odstavka 6. člena EKČP, po kateri ima, „

kdor je obdolžen, pravico, da se brani sam ali z zagovornikom po lastni izbiri ali če nima dovolj sredstev za plačilo zagovornika, da ga dobi brezplačno, če to zahtevajo interesi pravičnosti.

“ Ta določba omenjene mednarodne pogodbe se uporablja neposredno (drugi stavek 8. člena Ustave RS). Tožena stranka bi morala utemeljenost tožnikove prošnje presojati tudi z vidika te določbe (kar predstavlja napačno uporabo materialnega prava) in pri tem izhajati iz kriterijev, ki jih je v zvezi s to določbo oblikovalo v svoji praksi Evropsko sodišče za človekove pravice.

15. Glede na ugotovljene kršitve materialnega prava in pravil postopka, je sodišče tožbi ugodilo (3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede materialnega prava in vodenja postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

16. Tožnik je s primarnim tožbenim zahtevkom zahteval odločitev v sporu polne jurisdikcije, vendar sodišče ugotavlja, da podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage, poleg tega tožnik ne zatrjuje, da bi mu odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek prizadela težko popravljivo škodo, prav tako ne gre za primer, ko bi toženka po tem, ko je bil upravni akt odpravljen, izdala nov upravni akt, ki bi bil v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek (prvi odstavek 65. člena ZUS-1

17. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožeča stranka v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika pripadajo tožeči stranki, če je bila zadeva rešena na seji in jo je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, stroški v višini 285,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka 15 dnevnega roka za njihovo prostovoljno plačilo (313. člen Zakona o pravdnem postopku in prvi odstavek 299. člena v zvezi s 378. členom Obligacijskega zakonika).

10. člen ZBPP: Upravičenci po tem zakonu so: (1) 1. državljani Republike Slovenije, ki v Republiki Sloveniji stalno prebivajo; 2. tujci z dovoljenjem za stalno ali začasno prebivanje v Republiki Sloveniji in osebe brez državljanstva (apatridi), ki zakonito prebivajo v Republiki Sloveniji; 3. drugi tujci pod pogojem vzajemnosti ali pod pogoji in v primerih, določenih z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo; 4. nevladne organizacije in združenja, ki delujejo neprofitno in v javnem interesu ter so vpisane v ustrezen register v skladu z veljavno zakonodajo, v sporih v zvezi z opravljanjem dejavnosti v javnem interesu oziroma z namenom, zaradi katerega so ustanovljene; 5. druge osebe, za katere zakon ali mednarodna pogodba,ki obvezuje Republiko Slovenijo določa, da so upravičenci do brezplačne pravne pomoči. (2) Osebe iz 2. točke prejšnjega odstavka so glede pravice do brezplačne pravne pomoči izenačene z državljani Republike Slovenije. (3) Vzajemnost iz 3. točke prvega odstavka tega člena je podana, če so po predpisih države tujca tudi slovenski državljani v državi tujca upravičeni do brezplačne pravne pomoči. Zaprosilo o tujem pravu sestavi strokovna služba za BPP in ga skupaj s prevodom, skladno z veljavnimi mednarodnimi pogodbami ali po diplomatski poti prek ministrstva, pristojnega za pravosodje, pošlje v tujo državo. Obvestilo tuje države o njenem pravu na področju brezplačne pravne pomoči ima v postopku za dodelitev brezplačne pravne pomoči značaj javne listine po zakonu, ki ureja splošni upravni postopek.

Prvi odstavek 129. člena ZUP: (1) Organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže: 1. če zadeva, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva; 2. če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka; 3. če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku; 4. če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo.

ZUP se uporablja tudi v postopkih po ZBPP, če slednji ne določa drugače (drugi odstavek 34. člena ZBPP).

E. Kerševan v P. Kovač in E. Kerševan (ur.): Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list in Pravna fakulteta UL, 2020, 2. knjiga, str. 28.

Tako tudi Upravno sodišče v sodbi I U 1736/2021 z dne 16. 2. 2022 (odst. 17).

Ta določa: Preden se izda odločba, je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke).

Tožnik še uveljavlja, da ni bilo primerno, da ga je toženka pozvala, naj sam predloži dokazila o obstoju vzajemnosti, vendar se v upravnem spisu tovrstni poziv ne nahaja, niti ga ni predložil tožnik.

O pravno relevantni sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi z določilom člena 6(3)(c) EKČP glej: Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), updated on 31 December 2021, str. 80-89, zlasti točka 3.d. („legal aid“), odst. 476- 483, glede na konkretne okoliščine primera pa tudi točka II(5).

Ta določa: (1) Sodišče sme upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: 1 bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek.

Zakon o brezplačni pravni pomoči (2001) - ZBPP  - člen 10, 10/1, 10/1-2, 10/1-3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 9/1, 129, 129/1, 129/1-2

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) - člen 6, 6/3, 6/3-c

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.