UPRS Sodba III U 108/2018-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-06

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - inšpekcijski zavezanec

Obveznosti zaradi nelegalne gradnje se lahko prenašajo le z lastninsko pravico na objektu, kadar njegovega lastnika ni mogoče ugotoviti, pa je zavezanec lastnik zemljišča.

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je z odločbo št. 06122-3453/2010-26 z dne 19. 2. 2018 (v nadaljevanju: prvostopenjska odločba) odločil, da mora Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju: tožnik) kot inšpekcijski zavezanec takoj po vročitvi odločbe ustaviti dozidavo in nadzidavo kletnega gospodarskega objekta na jugozahodnem vogalu parcele št. 4079/1 k.o. A. (1. točka izreka); da mora v 3 mesecih po vročitvi odločbe odstraniti: - pritlično nadzidavo kletnega gospodarskega objekta na jugozahodnem vogalu parcele št. 4079/1 k.o. A. (v nadaljevanju tudi: parcela 4079/1) tlorisne velikosti 9,00 m x 11,00 m, - pritlični prizidek ob severni fasadi gospodarskega objekta na jugozahodnem vogalu parcele 4079/1 tlorisne velikosti 7,10 m x 7,10 m, - nadstrešek ob severni fasadi gospodarskega objekta na jugozahodnem vogalu parcele 4079/1 trikotne tlorisne velikosti 7,10 m x 3,90 m ter vzpostaviti prejšnje stanje na svoje stroške (2. točka izreka); tožnika je opozoril, da se bo v primeru, če ne bo izvršil naložene obveznosti, kot je določeno v 2. točki izreka, začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki bo opravljena po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka); pod 4. točko izreka odločbe je za objekt iz 1. točke izreka izrekel prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) ter še odločil, da pritožba zoper ne zadrži izvršitve odločbe in da v postopku niso nastali posebni stroški (5. in 6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ pri dne 17. 1. 2018 opravljenem ogledu ugotovil, da je na jugozahodnem vogalu parcele 4079/1 zgrajen gospodarski objekt tlorisne velikosti 9,00 m x 11,00 m, etažnosti K+P. Ob severni fasadi objekta je dozidan pritličen prizidek tlorisne velikosti 7,10 m x 7,10 m z nadstreškom trikotne tlorisne oblike velikosti 7,10 m x 3,90 m. Po podatkih zemljiške knjige je zemljišče s parc. št. 4097/1 k.o. A. last Republike Slovenije (v nadaljevanju: RS) v upravljanju tožnika. Na podlagi vpogleda v spis Upravne enote Koper št. 351-320/90 je bilo ugotovljeno, da je bil investitor gradnje obravnavanega objekta na parceli 4079/1 (ki je del nekdanje parcele št. 4079 k.o. A.) B.B.; da si je pridobil odločbo št. 351-320/90-8 z dne 23. 8. 1990, s katero je bila na omenjeni parceli dovoljena gradnja gospodarskega objekta s kapnico, etažnosti in tlorisne velikosti 9,00 m x 11,00 m ter da gradbeno dovoljenje za nadzidavo in dozidavo navedenega gospodarskega objekta ni bilo izdano. B.B. je 5. 2. 2012 umrl. Iz tožnikove evidence zakupnih razmerij je razvidno, da je nov zakupnik parcele 4079/1 in s tem posestnik (ne lastnik) obravnavanega gospodarskega objekta C.C.. Prvostopenjski organ obrazloži, da je z obravnavano gradnjo, to je nadzidavo in dozidavo gospodarskega objekta brez gradbenega dovoljenja kršen 3. člen ZGO-1, saj ne gre za enostavni objekt. Zato je to nelegalna gradnja po točki 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1, v primeru katere se odredi ukrep po 152. členu ZGO-1. S tem sta utemeljeni 1. in 2. točka izreka prvostopenjske odločbe, pri čemer je inšpekcijski zavezanec določen ob upoštevanju 157. člena ZGO-1, ki predpisuje, da je investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti (oziroma je pokojni) pa lastnik zemljišča, na katerem je nedovoljena gradnja, dolžan plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora. Opozorilo iz 3. točke izreka ima podlago v tretjem odstavku 148. člena ZGO-1, prepovedi iz 4. točke izreka, ki so obvezna sestavina tovrstne odločbe, temeljijo na določbah 158. členu ZGO-1 in se v zemljiški knjigi zaznamujejo po uradni dolžnosti (prvi odstavek 159. člena ZGO-1). V zvezi s 5. in 6. točko izreka se prvostopenjski organ sklicuje na tretji odstavek 146. člena ZGO-1 in na peti odstavek 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Kot nadalje pojasni, je C.C. priznal status stranskega udeleženca v postopku ter obema s tožnikom pred izdajo odločbe dal možnost izjave o v postopku ugotovljenih dejstvih, na kar se stranski udeleženec ni odzval. Tožnik je ugovarjal, da ni investitor niti lastnik obravnavanega objekta in ne lastnik zemljišča pod njim, zato ne more biti inšpekcijski zavezanec. Prvostopenjski organ je te navedbe zavrnil in se pri tem skliceval na stališča, ki jih je v primerljivi inšpekcijski zadevi zavzelo to sodišče s sodbo št. I U 83/2013 z dne 25. 4. 2013, ki je bila potrjena s sodbo Vrhovnega sodišča z dne 4. 11. 2015.

3. Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo in sklepom št. 0612-56/2018-3 z dne 7. 5. 2018 (v nadaljevanju tudi: drugostopenjski akt) pod 1. točko izreka odločilo, da se točka 1. izreka prvostopenjske odločbe dopolni z novim drugim odstavkom, ki se glasi: „Dozidava in nadzidava kletnega gospodarskega objekta na jugozahodnem vogalu parcele št. 4079/1 k. o. A. obsega pritlično nadzidavo kletnega gospodarskega objekta tlorisne velikosti 9,00 m x 11,00 m, pritlični prizidek ob severni fasadi gospodarskega objekta tlorisne velikosti 7,10 m x 7,10 m in nadstrešek ob severni fasadi gospodarskega objekta trikotne tlorisne velikosti 7,10 m x 3,90 m.“; točka 4. izreka prvostopenjske odločbe se odpravi in nadomesti z novo 4. točko, ki se glasi: „4. Za dozidavo in nadzidavo kletnega gospodarskega objekta iz 1. točke izreka te odločbe se prepoveduje: - izvedba komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, - vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, - uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njih, - promet z njimi ali z zemljiščem, na katerem je, - sklepanje drugih pravnih poslov, kot sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov med živimi.“; v ostalem pa se tožnikova pritožba zavrne. Pod 2. točko izreka drugostopenjskega akta je bilo sklenjeno, da se pritožba C.C. zoper prvostopenjsko odločbo zavrže (kot izhaja iz obrazložitve, ker je bila vložena prepozno), pod 3. točko izreka pa, da stroškov postopka ni.

4. V svoji obrazložitvi drugostopenjski organ povzame vsebino prvostopenjske odločbe ter pritožb, ki sta jih zoper to odločbo vložila tožnik in C.C.. Ugotavlja, da je tožnikova pritožba deloma utemeljena, ker v 1. točki izreka prvostopenjske odločbe ni konkretiziran obseg sporne gradnje. Po šestem odstavku 213. člena ZUP mora biti izrek določen, zato je drugostopenjski organ 1. točko izreka prvostopenjske odločbe dopolnil tako, da ne bo dvoma, na katero nelegalno gradnjo se ukrep ustavitve nanaša, iz enakega razloga je popravil tudi izrek pod 4. točko. V ostalem delu je pritožbo zavrnil kot neutemeljeno. Pojasnjuje, da iz dokumentacije izhaja, da je na jugozahodnem vogalu zemljišča s parc. št. 4079/1 k. o. A. h kletnemu gospodarskemu objektu zgrajena pritlična nadzidava tlorisne velikosti 9,00 m x 11,00 m, pritličen prizidek ob severni fasadi gospodarskega objekta tlorisne velikosti 7,10 m x 7,10 m in nadstrešek ob severni fasadi gospodarskega objekta trikotne tlorisne velikosti 7,10 m x 3,90 m. Po prvem odstavku 3. člena ZGO-1 se lahko gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja oziroma po drugem odstavku istega člena na lastno odgovornost investitorja že po dokončnosti gradbenega dovoljenja. Nelegalna gradnja po točki 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. Inšpekcijski ukrep za primer nelegalne gradnje je predpisan v 152. členu ZGO-1, ki določa, da v primeru nelegalne gradnje gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Prvostopenjski organ je ugotovil, da tožnik veljavnega gradbenega dovoljenja za obravnavano gradnjo nima, in zato izrekel ukrep iz 152. člena ZGO-1.

5. Drugostopenjski organ zavrača tožnikov pritožbeni ugovor, da ne gre za nelegalno, ampak za neskladno gradnjo. Ponovno pojasni, kaj je nelegalna gradnja po točki 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1, medtem ko neskladna gradnja po točki 12.2. istega odstavka 2. člena ZGO-1 pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. Tožnik se je v pritožbi skliceval na odločbo o dovolitvi priglašenih del z dne 23. 8. 1990, s katero je dovoljena obnova in dozidava poljske hišice na parceli 4079 k. o. A. po poenostavljenem načrtu. Vendar pa omenjena odločba za obravnavano gradnjo ne zadošča, saj je s tem, ko je bil objekt nadzidan in dozidan, poseženo v njegovo konstrukcijo, za kar je treba po ZGO-1 pridobiti gradbeno dovoljenje, po prej veljavnih Zakonu o urejanju naselij in drugih posegov v prostor pa lokacijsko dovoljenje ter po Zakonu o graditvi objektov iz leta 1984 še gradbeno dovoljenje oziroma enotno dovoljenje za gradnjo. Da bi s kakršnimkoli dovoljenjem za sporno nadzidavo in prizidavo razpolagal (v času sporne gradnje kot v času vodenja inšpekcijskega postopka in odločanja), tožnik niti ne trdi. Drugostopenjski organ dodaja, da ZGO-1 v 7. točki prvega odstavka 2. člena gradnjo opredeljuje kot izvedbo gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta; gradnja novega objekta pa je po 7.1. točki navedene določbe izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled. V obravnavanem primeru gre torej za nelegalno gradnjo, za katero je predpisan inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1, kot je bil pravilno odrejen.

6. Prav tako je po presoji drugostopenjskega organa neutemeljen ugovor, da tožnik ni inšpekcijski zavezanec. ZGO-1 sicer nima izrecnih določb o tem, kdo je zavezanec v inšpekcijskih postopkih zaradi nedovoljene gradnje, kamor spada tudi nelegalna gradnja, vendar je to posredno mogoče ugotoviti ob uporabi prvega odstavka 157. člena tega zakona, ki ureja nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora. Tako se ukrep iz 152. člena ZGO-1 primarno izreče investitorju oziroma lastniku nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastniku zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Stvarnopravni zakonik (v nadaljevanju: SPZ), ki ureja temeljna načela stvarnega prava, posest in stvarne pravice ter način njihove pridobitve, prenosa, varstva in prenehanja, v 18. členu določa, da je nepremičnina prostorsko odmerjen del zemeljske površine, skupaj z vsemi sestavinami. Kot izhaja iz 39. člena SPZ, se lastninska pravica pridobi na podlagi pravnega posla, dedovanja, zakona ali odločbe državnega organa. Za pridobitev lastninske pravice s pravnim poslom se po 40. členu SPZ zahteva veljaven pravni posel, iz katerega izhaja obveznost prenesti lastninsko pravico, ter izpolnitev drugih pogojev, ki jih določa zakon. Tako se za pridobitev lastninske pravice na nepremičnini s pravnim poslom v skladu z 49. členom SPZ zahteva vpis v zemljiško knjigo, ki se opravi na podlagi listine, ki vsebuje zemljiškoknjižno dovolilo. V obravnavanem primeru ni sporno, da je v zemljiški knjigi vpisana nepremičnina s parc. št. 4079/1 k. o. A. v lasti RS ter da je torej zemljišče z navedeno parc. št. v lasti RS. Ta je kot lastnica zemljišča tudi lastnica vsega, kar je po namenu z njim trajno spojeno. Tožnik je po Zakonu o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (ZSKZ, glej 2. člen) ustanovljen z namenom gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti RS. Gospodarjenje po tem zakonu obsega razpolaganje in upravljanje. Razpolaganje pomeni vsak prenos lastninske pravice in prenos upravljanja, zlasti to pomeni prodajo, odsvojitev na podlagi menjave ali drug način odplačne ali neodplačne odsvojitve. Upravljanje pomeni skrb za pravno in dejansko urejenost, investicijsko vzdrževanje, oddajanje v najem, oddajanje v zakup, obremenjevanje s stavbnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno. Tožnik opravlja naloge v imenu RS in za njen račun. Tako je dolžan skrbeti za zakonito stanje na zemljiščih in je zanj odgovoren, kar pomeni, da mora v primeru nelegalnih gradenj na zemljiščih, s katerimi gospodari v imenu in na račun RS prevzeti bremena, ki jih nalaga zakon lastniku (tako sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 202/2013). Kot nadalje obrazlaga drugostopenjski organ, iz spisov izhaja, da je bil investitor sporne gradnje B.B. zakupnik zemljišča in da je gradil na tujem zemljišču, dne 5. 2. 2012 pa je umrl (pri čemer gospodarski objekt na parceli št. 4079 k.o. A., kot izhaja iz poizvedbe pri pristojnem sodišču oziroma njegovega odgovora z dne 8. 10. 2013, ni bil predmet dedovanja po njem). Da je bil B.B. investitor sporne gradnje, ne pomeni, da je postal tudi njen lastnik. Z gradnjo na tujem zemljišču investitor še ne postane lastnik, kaj drugega pa iz dokumentacije tudi ne izhaja. Ker nihče ne more na drugega prenesti več pravic, kot jih ima sam, lastninske pravice, ki je B.B. ni imel, pravno veljavno s pravnim poslom ni mogel prenesti na drugega. Tožnik se zato ne more z uspehom sklicevati na zakupne pogodbe oziroma na pogodbo, sklenjeno med B.B. in C.C..

7. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu, s katero (kot izhaja iz vsebine tožbe in njegovega pojasnila na glavni obravnavi) izpodbija drugostopenjski akt v 1. točki izreka, torej drugostopenjsko odločbo, in sicer v delu, v katerem je z njo odločeno o stvari, v delu, v katerem je bila pritožba zavrnjena, pa izpodbija prvostopenjsko odločbo. Toži iz razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano prvostopenjsko odločbo in drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovni postopek prvostopenjskemu organu.

8. V tožbi vztraja, da ni inšpekcijski zavezanec. Temeljna načela stvarnega prava, na katera se sklicuje drugostopenjski organ, so jasna, vendar po tožnikovem mnenju za odločitev nepomembna. Primarni inšpekcijski zavezanec je brez dvoma investitor, pri čemer ZGO-1 v 157. členu dodaja „oziroma lastnik nedovoljene gradnje“. Očitno ZGO-1 investitorja šteje za lastnika nedovoljene gradnje, pri čemer je jasno, da pojem lastnika po ZGO-1 ni usklajen s pravili stvarnega prava, po katerih je lastnik nepremičnine tudi lastnik vsega, kar je na njej (z izjemo v primeru stavbne pravice). Da ZGO-1 ločuje lastnika objekta in lastnika zemljišča, izhaja tudi iz tega, da lastnika zemljišča določa šele kot sekundarnega zavezanca, če primarnega ni mogoče ugotoviti. V konkretnem primeru ni sporno, da je kot investitor gradnje na nepremičnini s parc. št. 4079/1 nastopal B.B., ki pa je nato umrl. Tožnik se ne strinja, da se v primeru, ko je investitor pokojni, šteje, kot da ga ni mogoče ugotoviti, in se zato inšpekcijski ukrepi naložijo lastniku zemljišča. Investitor je v konkretnem primeru (bil) znan, je pa med inšpekcijskim postopkom umrl, zato bi moral upravni organ uporabiti prvi odstavek 50. člena ZUP, po katerem se, če stranka med postopkom umre, postopek nadaljuje, če gre v njem za pravico, obveznost ali pravno korist, ki lahko preide na pravne naslednike. Dediči so zapustnikovi univerzalni pravni nasledniki, na katere preidejo tako pravice kot obveznosti. Z inšpekcijsko odločbo naložena obveznost je takšne narave, da lahko preide na dediče pokojnega investitorja, saj ni vezana na osebo zapustnika. Logično je, da nelegalni objekt kot tak ni mogel biti predmet dedovanja, saj zapustnik v stvarnopravnem smislu ni bil njegov lastnik. To pa na prehod obveznosti iz naslova nedovoljene gradnje nima vpliva, saj te primarno tako ali tako niso naložene lastniku, pač pa investitorju (ki lahko je ali pa tudi ni lastnik). Da gre pri inšpekcijskih ukrepih po ZGO-1 za obveznost, ki lahko preide na dediče pokojnega investitorja, je tožnik prepričan tudi zato, ker nov Gradbeni zakon (v nadaljevanju: GZ), ki se je začel uporabljati s 1. 6. 2018, v tretjem odstavku 79. člena izrecno določa, da se inšpekcijski ukrepi po tem zakonu izrekajo tudi pravnim naslednikom inšpekcijskega zavezanca in jih zavezujejo. Čeprav ZGO-1 takšnega izrecnega določila ne vsebuje, je do enakega zaključka mogoče priti ob upoštevanju splošnih določb ZUP. Tožniku ni znano, ali je v konkretnem primeru upravni organ preverjal, kdo so investitorjevi dediči, s čimer je dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno.

9. Kot nadaljuje tožnik, je v konkretnem primeru pomembno tudi, da je investitor še pred smrtjo objekt in trajne nasade na predmetni nepremičnini prodal C.C., ki je bil, kot izhaja iz prodajne pogodbe, seznanjen z okoliščino, da gre deloma za nelegalno gradnjo. Prav tako iz sporazuma o ureditvi medsebojnih razmerij, sklenjenega med tožnikom in C.C. dne 7. 6. 2012, izhaja, da se je C.C. zavezal gospodarski objekt uskladiti z merami, dovoljenimi z odločbo o priglasitvi del. Nesporno C.C. v stvarnopravnem smislu ni mogel postati lastnik objekta, vendar to za določitev inšpekcijskega zavezanca ni bistveno, ker ZGO-1 ukrepe primarno nalaga investitorju oziroma lastniku objekta (ki pa ni lastnik v stvarnopravnem smislu), lastniku zemljišča pa šele, če prvega ni mogoče ugotoviti. Bistveno je, da lahko z inšpekcijsko odločbo naložene obveznosti prehajajo na investitorjevega pravnega naslednika, v konkretnem primeru na singularnega pravnega naslednika C.C.. Tudi tu bi upravni organ moral uporabiti določbe 50. člena ZUP. Da je inšpekcijske ukrepe mogoče nalagati tudi singularnim pravnim naslednikom investitorja, sledi tudi iz že omenjenega tretjega odstavka 79. člena GZ, ki ne govori le o dedičih, pač pa o pravnih naslednikih na splošno, iz česar je sklepati, da to velja tudi za singularne naslednike. Upravna organa sta izhajala iz napačnih materialnopravnih izhodišč, da obveznosti iz inšpekcijske odločbe ne morejo preiti na investitorjeve pravne naslednike, zaradi česar je dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Kot dokaze za svoje navedbe je tožnik v tožbi predlagal prvostopenjsko odločbo, drugostopenjski akt, prodajno pogodbo med B.B. in C.C. z dne 9. 8. 2011 ter sporazum med tožnikom in C.C. z dne 7. 6. 2012.

10. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, na tožbo ni odgovorila.

11. C.C., ki mu je bila tožba vročena kot stranki z interesom na podlagi 19. člena ZUS-1, odgovora na tožbo prav tako ni podal.

12. Sodišče je v upravnem sporu dne 4. 11. 2020 opravilo glavno obravnavo, ki sta se je udeležila tožnik in stranka z interesom. Tožnik je navedel, da s tožbo ne izpodbija 2. in 3. točke izreka drugostopenjskega akta. Sicer je vztrajal pri svojih navedbah, stališčih in dokaznih predlogih. Skliceval se je še na sodbi tega sodišča št. U 31/2003 z dne 22. 3. 2005 ter I U 444/2010 z dne 4. 11. 2010. Pojasnil je, da je stranka z interesom zainteresirana za nakup nepremičnine, na kateri se nahaja obravnavani objekt, med njima potekajo pogovori, vendar prodaja ni možna zaradi vpisane prepovedi na podlagi izpodbijane odločbe. C.C. kot stranka z interesom je to potrdil. Meni, da je obravnavani objekt že njegova last na podlagi prodajne pogodbe, sklenjene s B.B. 9. 8. 2011, in sporazuma o ureditvi medsebojnih razmerij, sklenjenega s tožnikom 7. 6. 2012. Pojasnil je, da je del prvotnega objekta, kot ga je zgradil B.B., odstranil, in to pred sklenitvijo pogodbe s tožnikom, ter da je sprožil postopke, ki bi omogočili legalizacijo objekta, po spremenjenem oziroma novem prostorskem aktu je tako predvidena možnost gradnje objekta dimenzij 20 m x 24 m x 8 m.

13. Na glavni obravnavi je sodišče kot dokaze vpogledalo listine v zadevnem upravnem spisu, med katerimi so tudi prvostopenjska odločba, drugostopenjski akt, prodajna pogodba, sklenjena med B.B. in C.C., z dne 9. 8. 2011 ter sporazum o ureditvi medsebojnih razmerij št. 31-835/2012-6-SZV, sklenjen med tožnikom in C.C. dne 7. 6. 2012.

15. Tožnik v tem upravnem sporu izpodbija odločitev, sprejeto s prvostopenjsko odločbo, kot je bila dopolnjena oziroma spremenjena s 1. točko izreka drugostopenjskega akta. Z izpodbijano odločitvijo je tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu izrečen inšpekcijski ukrep, ki ga za primer nelegalne gradnje predpisuje 152. člen ZGO-1, to je ukrep ustavitve in odstranitve obravnavane nelegalne gradnje - dozidave in nadzidave kletnega gospodarskega objekta na jugozahodnem vogalu parcele 4079/1, in s tem povezane prepovedi iz 158. člena ZGO-1.

16. Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. V postopku, v katerem je bila izdana, so bila pravilno ugotovljena odločilna dejstva, odločitev je oprta na relevantne materialne predpise. Prvostopenjski organ se je v bistvenem opredelil do tožnikovih navedb v postopku, predvsem pa je odločitev in njene razloge ob obravnavanju pritožbe ustrezno dopolnil drugostopenjski organ. Sodišče navedenim razlogom sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), glede na tožbene ugovore pa dodaja:

17. V obravnavani zadevi ni sporno, kaj obsega gradnja, na katero se nanaša izrečeni ukrep (njen obseg je razviden obeh odločb, konkretnih ugovorov strank glede tega ni). Prav tako ni sporno, da je za obravnavano gradnjo po določbah ZGO-1 in prej veljavnih predpisov bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje ter da slednje do izdaje prvo-, pa tudi drugostopenjske odločbe ni bilo izdano. Nesporno je, da je v zemljiški knjigi vpisana nepremičnina s parcelno št. 4079/1 k. o. A. (na kateri se nahaja obravnavani nelegalni objekt) kot last RS v upravljanju tožnika; navedena nepremičnina je nastala iz nepremičnine s parcelno št. 4079 k. o. A.. Nadalje ni sporno, da je bil investitor zadevnega gospodarskega objekta B.B., ki je bil zakupnik zemljišča, na katerem je gradil, in da je torej gradil na tujem zemljišču ter da je 5. 2. 2012 umrl. Po podatkih Okrajnega sodišča v Kopru je bil zapuščinski postopek po njem končan s sklepom o dedovanju z dne 18. 1. 2013, kot njegovi zakoniti dedinji sta bili razglašeni žena D.D. ter hči E.E., pri čemer gospodarski objekt na zadevni parceli (tedaj št. 4079 k. o. A.) ni bil predmet dedovanja. B.B. in C.C. sta dne 9. 8. 2011 sklenila prodajno pogodbo, ki se nanaša tudi na predmetni objekt, tožnik in C.C. pa sta 7. 6. 2020 sklenila sporazum o ureditvi medsebojnih razmerij št. 31-835/2012-6-SZV.

18. Po tem, ko je drugostopenjski organ obrazloženo zavrnil tožnikov ugovor, da pri obravnavani dozidavi in nadzidavi ne gre za nelegalno, ampak za neskladno gradnjo, tožnik tega v tožbi več ne trdi. Tudi splošna navedba stranke z interesom, da je odstranila del prvotnega gospodarskega objekta, podlage za drugačno presojo ne daje; dejanskemu stanju, kot je bilo ugotovljeno ob ogledu dne 17. 1. 2018 (zapisnik prvostopenjskega organa št. 06122-3453/2010-22) in ki je podlaga za sprejem izpodbijane odločitve, namreč stranka z interesom konkretizirano ne ugovarja. Tožnik pa v upravnem sporu tudi ne uveljavlja več ugovorov v smeri, da bi morala biti kot inšpekcijski zavezanec določena RS.

19. V zadevi torej ni sporno, da obravnavana gradnja - dozidava in prizidava kletnega gospodarskega objekta, ki je predmet izpodbijane inšpekcijske odločitve, pomeni nelegalno gradnjo v smislu točke 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Sporno pa je, ali je bil kot inšpekcijski zavezanec za izrek ukrepov glede takšne gradnje po 152. členu ZGO-1 in posledičnih prepovedi iz 158. člena ZGO-1, ob uporabi 157. člena ZGO-1 pravilno določen tožnik. Ta namreč z ugovori, kot so razvidni iz povzetka tožbe, vztraja, da ni inšpekcijski zavezanec.

20. Pravno podlago za izpodbijano odločitev pomenijo določbe ZGO-1 (glej tudi prvi odstavek 106. člena GZ). Kot je obrazložilo Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 202/2013 z dne 4. 11. 2015 (s katero je zavrnilo revizijo zoper sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 83/2013, na katero se je v konkretnem primeru skliceval že prvostopenjski organ), je treba pri odgovoru na vprašanje, kdo je lahko inšpekcijski zavezanec za izrek ukrepa nelegalne gradnje po 152. členu ZGO-1, analogno uporabiti prvi odstavek 157. člena ZGO-1. Ta ureja obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora v primeru nedovoljene gradnje ter določa, da je zavezanec investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Vrhovno sodišče je jasno navedlo, da je uporaba analogne razlage utemeljena predvsem z institutom lastninske pravice na nepremičnini. Gradnja na lastnikovem zemljišču se namreč ne more (zakonito) izvajati brez njegove privolitve, saj bi bilo s tem sicer poseženo v njegovo lastninsko pravico. To pomeni, da lahko tudi gradbene posege na nepremičnini opravlja edino lastnik ali od njega pooblaščena oseba oziroma oseba, ki ima za takšen poseg privolitev lastnika zemljišča. Iz tega izhaja, da se obveznosti zaradi nelegalne gradnje lahko prenašajo le z lastninsko pravico na objektu, kadar njegovega lastnika ni mogoče ugotoviti, pa je zavezanec lastnik zemljišča. Kolikor tožnik v tožbi zagovarja drugačna stališča, mu tukajšnje sodišče glede na opisane razloge Vrhovnega sodišča ne more slediti.

21. Kot izhaja iz že povedanega, v konkretnem primeru ni sporno, da je investitor B.B. gradnjo, ki je predmet izpodbijane odločitve, postavil brez gradbenega dovoljenja in da je bil takrat zakupnik (in ne lastnik) zemljišča - nepremičnine s parc. št. 4079, sedaj 4079/1 k.o. A., ki je bila in je v lasti RS ter v upravljanju tožnika. Investitor je umrl 5. 2. 2012. Pred smrtjo je z C.C. sklenil prodajno pogodbo z dne 9. 8. 2011 in mu z njo prodal tudi predmetni gospodarski objekt. Čeprav je v prodajni pogodbi zapisano, da se objekt "smatra kot premičnina, saj je začasnega značaja", temu glede na v zadevi ugotovljeno dejansko stanje, ki niti ni sporno, očitno ni mogoče slediti. Že iz drugostopenjske odločbe izhaja pravilen zaključek, da je objekt trajno spojen z zemljiščem, ter pravilna obrazložitev, da glede na določbe SPZ ne B.B. in ne C.C. lastninske pravice na objektu nista mogla pridobiti. Ob upoštevanju, da naj bi bil objekt zgrajen v letu 1990, ko je bila izdana odločba o priglasitvi del, oziroma po tem, sodišče dodaja, da gre v obravnavanem primeru za gradnjo na tujem zemljišču, s katero pa investitor ni postal njen lastnik. To velja tudi glede na določbe Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (v nadaljevanju: ZTLR), ki se je uporabljal pred SPZ in ki je v 24. členu določal pogoje za pridobitev lastninske pravice dobrovernega, v 25. členu pa pogoje za nedobrovernega graditelja na tujem zemljišču. V obravnavani zadevi niti tožnik niti stranka z interesom ne zatrjujeta, da investitor ni vedel in tudi ni mogel vedeti, da gradi na tujem zemljišču. Tožnik konkretno tudi ne navede, da bi se obravnavani gradnji takoj uprl ali da bi, ker bi se predmetna nelegalna gradnja izvajala proti njegovi volji, vložil predvidena civilnopravna pravna sredstva za zaščito svoje lastninske pravice. Ob dejstvu, da je RS lastnica zemljišča, na katerem stoji obravnavani objekt in ob upoštevanju načela povezanosti zemljišča in objekta (superficies solo cedit), ki je veljalo tudi v času ZTLR, je torej lastnik zemljišča tudi lastnik (nelegalno) zgrajenega objekta, ki na zemljišču stoji (8. in tudi 54. člen SPZ). Investitor torej nikoli ni postal lastnik obravnavanega objekta in je tako ob upoštevanju načela, da nihče ne more prenesti na drugega več pravic, kot jih ima sam, in pravila, da se za pridobitev lastninske pravice na nepremičnini s pravnim poslom zahteva vpis v zemljiško knjigo (prvi odstavek 49. člena SPZ), pravilen zaključek upravnih organov, da ni mogel na stranko z interesom prenesti lastninske pravice na obravnavanem objektu. Tega, ker gre za kogentna zakonska pravila, zgolj drugačna navedba v sporazumu z dne 7. 6. 2012 (da je stranka z interesom postala lastnik objekta) ne more spremeniti. Mnenje (stranke z interesom), da je lastnik objekta, torej pravno ni utemeljeno. Sodišče dodaja, da je stališče, da se obveznosti zaradi nelegalne gradnje prenašajo le z lastninsko pravico, Vrhovno sodišče zavzelo tudi v več drugih svojih zadevah (npr. I Up 786/2011 in X Ips 113/2012). Po navedenem se torej kot neutemeljeno izkaže tožnikovo zavzemanje, da bi bilo treba kot inšpekcijskega zavezanca za ukrep zaradi nelegalne gradnje določiti stranko z interesom kot investitorjevega singularnega pravnega naslednika.

22. Sodišče v tem upravnem sporu prav tako ne more slediti tožbenemu razlogovanju, da bi morali biti kot inšpekcijski zavezanci za zadevni ukrep določeni investitorjevi dediči. Kot je bilo že povedano, sta bili (kot je razvidno iz obvestila Okrajnega sodišča v Kopru z dne 8. 10. 2013, na katerega se je skliceval že drugostopenjski organ) za dedinji po B.B. razglašeni D.D. in E.E., ki pa nista podedovali predmetne nepremičnine oziroma objekta (kar ni sporno). Prav tako v upravnem sporu niti tožnik niti stranka z interesom nista konkretizirano zatrjevala, da sta dedinji vstopili v zakupno razmerje s tožnikom in dobili možnost razpolaganja z objektom. Glede na tožbene navedbe, da bi moral, ker je investitor med postopkom umrl, prvostopenjski organ postopek po prvem odstavku 50. člena ZUP nadaljevati z njegovimi pravnimi nasledniki, pa sodišče še dodaja, da je v obravnavanem primeru treba razlikovati med predhodnim inšpekcijskim postopkom zaradi neskladne gradnje, v katerem sta bili (investitorju) izdani odločbi z ukrepi, ki so predvideni v primeru neskladne gradnje (odločbi št. 06122-3453/2010/9 z dne 1. 6. 2011 in 06122-3453/2010-15 z dne 20. 9. 2013, pri čemer je bila prva kasneje s strani prvostopenjskega organa izrečena za nično), ter obravnavanim postopkom, v katerem je bil (ob ugotovljenem drugačnem dejanskem stanju) izrečen ukrep zaradi nelegalne gradnje. Ta temelji na stanju objekta, kot je bilo ugotovljeno ob opravljenem ogledu dne 17. 1. 2018 in je tudi glede na navedbe stranke z interesom na glavni obravnavi nastalo po smrti B.B.. Slednjemu za časa življenja inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje, ki je predmet izpodbijane odločbe, ni bil izrečen.

23. Ker se tožnik sklicuje tudi na tretji odstavek 79. člena GZ, sodišče ponavlja, da so za obravnavano odločitev relevantne določbe ZGO-1, katerih razlago je v več zadevah podalo Vrhovno sodišče. Sodbe Upravnega sodišča, na katere se sklicuje tožnik, so starejše oziroma se ne nanašajo na situacijo, kot je obravnavana. Utemeljenih razlogov, da bi odstopilo od predhodno opisanih stališč Vrhovnega sodišča (glede na novo zakonsko ureditev, ki ni pravna podlaga za odločanje v tej zadevi), tukajšnje sodišče ni našlo.

24. V zvezi s navedbami stranke z interesom na glavni obravnavi, da je že povzela določene korake za legalizacijo objekta in da je po spremenjenem oziroma novem prostorskem aktu mogoče zgraditi še večji objekt, je treba še povedati, da se v upravnem sporu presoja pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijane odločitve. Za odločitev in posledično za njeno presojo v upravnem sporu je pomembno zgolj dejansko in pravno stanje ob izdaji (prvostopenjske) odločbe.

25. Po vsem navedenem je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152, 157

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.