UPRS Sodba I U 1351/2018-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-01-21

mag. Mojca Muha (preds.), mag. Marjanca Faganel (poroč.), Lara Bartenjev

upravni postopek - odločanje v ponovljenem postopku - vezanost upravnega organa na stališče sodišča

V ponovljenem postopku je pristojni upravni organ v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Po stališčih Vrhovnega sodišča navedena vezanost sicer ni absolutna, vendar pa je od nje mogoče odstopiti le izjemoma, in sicer le tedaj, ko se pojavijo za to utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč, oziroma če gre za spremembo dejanskih okoliščin v zadevi, v kateri je treba ponovno odločiti.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za zdravje št. 0142-81/2016/54 z dne 24. 4. 2018 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Ministrstvo za zdravje je v zadevi javnega razpisa za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe na sekundarni ravni na področju čeljustne in zobne ortopedije na območju občine A. (v nadaljevanju Javni razpis), v ponovljenem postopku na podlagi sodbe naslovnega sodišča I U 1249/2016 z dne 18. 10. 2017, z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka podelilo koncesijo družbi B. d.o.o., nosilec zdravstvene dejavnosti v kateri je C.C., dr. dent. Med., spec. čeljustne in zobne ortopedije, medtem ko je v 2. točki izreka vlogo tožeče stranke, to je družbe D. d.o.o., nosilka zdravstvene dejavnosti v kateri je E.E., dr. dent. med., spec. čeljustne in zobne ortopedije, zavrnilo.

2. Iz razlogov izpodbijane odločbe sledi, da je tožena stranka v ponovljenem postopku ponovno preučila vso razpoložljivo dokumentacijo in da je pri merilu delovne izkušnje v dejavnosti čeljustna in zobna ortopedija strokovna komisija, ki je ocenjevala vlogi, tožeči stranki ponovno dodelila 0 točk. Delovne dobe na delovnem mestu ortodonta v SFRJ, za katero je tožeča stranka predložila potrdili Zdravstvenega doma F. iz Srbije in Zasebne specialistične zobozdravstvene ordinacije Dr. E.E. iz Srbije o razporeditvi E.E. ne delovno mesto zadevnega specialista, komisija ni upoštevala iz razloga, ker se lahko upošteva le delovna doba od pridobitve licence za zobno in čeljustno ortopedijo za delo v Sloveniji, ki je v RS pogoj za samostojno opravljanje zdravniške službe na posameznem specialističnem področju. Delovne izkušnje v tujini bi se lahko upoštevale le v primeru, če bi bile pridobljene v skupni državi pred letom 1991, in zato v razpisu ni bilo posebej zahtevano, da se priznajo le delovne izkušnje v Sloveniji, po pridobitvi licence. Za obdobje po pridobitvi licence (dne 3. 3. 2011) pa tožeča stranka ni predložila ustreznih dokumentov o dejanskem opravljanju omenjene specialistične dejavnosti, s strani E.E.. Dokazila se nanašajo le na zobozdravstveno dejavnost, ki jo lahko opravlja doktor dentalne medicine brez specializacije in za opravljanje katere ima tožeča stranka dovoljenje ministrstva. Nima pa dovoljenja za opravljanje specialistične dejavnosti na področju čeljustne in zobne ortopedije, za katero tožeča stranka niti ni zaprosila. Izvajanje specialistične dejavnosti bi bilo zato v nasprotju z izdanim dovoljenjem oziroma bi šlo za opravljanje dejavnosti brez ustreznega dovoljenja, zato tožena stranka izjave tožeče stranke, da je nosilka razporejena na delovno mesto specialista, glede na veljavno dovoljenje ni mogla upoštevati.

3. V zvezi z očitkom tožeče stranke, da bi se izbranemu ponudniku pri merilu delovne izkušnje v dejavnosti čeljustne in zobne ortopedije ne smelo priznati 30 točk, ker je nosilec dejavnosti C.C. opravljal delo tudi kot direktor Zdravstvenega doma G., pa tožena stranka navaja, da zgolj dejstvo, da nekdo poleg svojega dela opravlja tudi delo direktorja Zdravstvenega doma (ZD), še ni razlog za to, da bi se delovnih izkušenj ne upoštevalo. C.C. je namreč vsa leta, tudi v času, ko je bil direktor, opravljal dejavnost čeljustne in zobne ortopedije v obsegu 1,06 pogodbenega tima kot edini nosilec te dejavnosti v ZD G., kot to izhaja iz pogodbe o izvajanju zdravstvenih storitev, sklenjene med Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) in ZD. C.C. je bil nosilec programa dejavnosti, ta pa je bil tudi realiziran najmanj v pogodbenem obsegu.

4. V obrazložitvi se še ugotavlja, da sta vse ostale pogoje, tako glede prostora, opreme in kadra, kot tudi glede ustrezne licence za vsakega nosilca dejavnosti, izpolnjevala oba ponudnika. Z ozirom na gornje ugotovitve glede delovnih izkušenj pa je tožena stranka ugotovila, da so glede na višje število doseženih točk izpolnjeni vsi pogoji za podelitev koncesije družbi B. in je zato odločila tako, kot izhaja iz izreka.

5. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka.

6. V tožbi navaja, da je naslovno sodišče njeni tožbi zoper prvotno odločbo, s katero je bila koncesija podeljena družbi B., njena vloga pa zavrnjena, v celoti ugodilo in v sodbi podrobno pojasnilo, kaj je potrebno upoštevati pri ponovnem odločanju. Kljub temu tožena stranka razlogov sodišča pri ponovnem odločanju ni upoštevala in je izdala vsebinsko enako odločbo, kot je bila prva. Zato tožeča stranka ponovno vlaga tožbo, in sicer iz razloga kršitve materialnega prava, zaradi nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in zaradi bistvenih kršitev pravil postopka. Na prvem mestu ugovarja ugotovitvi tožene stranke, ki se nanaša na delovne izkušnje nosilke dejavnosti in ki jih tožeči stranki ni priznala. Navaja, da je v zvezi z delovno dobo, ki jo je nosilka dejavnosti pridobila na delovnem mestu ortodonta v SFRJ, predložila vsa zahtevana dokazila, med drugim odločbo Zdravniške zbornice Slovenije (ZZS) o priznanju specialističnega naziva, s katero je ZZS priznala nosilki dejavnosti specialistični naslov iz zobne in čeljustne ortopedije, ki ga je le-ta pridobila v Republiki Srbiji že dne 18. 6. 1992 in od takrat dalje vseskozi opravljala delo kot specialist za zobno in čeljustno ortopedijo. Kljub temu za toženo stranko delovne izkušnje, pridobljene na podlagi specialističnega naslova, ne štejejo nič, pa čeprav je ZZS štela specialistični program in nato tudi naziv, pridobljen v Republiki Srbiji, za ustreznega. S tem ko tožena stranka delovnih izkušenj, pridobljenih v drugi državi in ne v Sloveniji, ni upoštevala, je ravnala diskriminatorno oziroma v nasprotju z načelom enakosti, tožeči stranki pa onemogočila opravljati dejavnost. Pri čemer iz Javnega razpisa ni izhajalo, da se bodo priznavale zgolj delovne izkušnje, pridobljene v Republiki Sloveniji. Glede na delo, ki ga je nosilka dejavnosti opravljala kot specialist v Republiki Srbiji vsaj 12,5 let, bi ji morala tožena stranka pri merilu delovne izkušnje v dejavnosti čeljustna in zobna ortopedija dodeliti 30 točk in ne 0 točk, kot izhaja iz izpodbijane odločbe. Poleg tega je nosilka dejavnosti pri tožeči stranki opravljala delo zadevnega specialista tudi po letu 2011 in o tem predložila dokaze, ki pa jih tožena stranka prav tako neutemeljeno ni upoštevala, tako kot tudi ni upoštevala in se opredelila do ugovorov, ki jih vsebujejo podane pisne pripombe na poročilo tožene stranke. Pač pa je še pred potekom roka za podajo pripomb zaprosila ZZZS in ZZS za mnenje glede podelitve koncesije izbranemu ponudniku, kar dokazuje, da se je odločila o izbiri ponudnika še preden bi lahko tožeča stranka dala svoja pojasnila v zvezi z izbiro. V zvezi z opravljeno izbiro pa tožeča stranka poudarja, da se merilo nanaša na zahtevane delovne izkušnje na zadevnem specialističnem področju in ne na delovno dobo ter da zato število let, ko naj bi nosilci dejavnosti opravljali specialistično dejavnost, ni odločilnega pomena. Pri tem opozarja, da je nosilec dejavnosti pri izbranem ponudniku primarno opravljal delo direktorja Zdravstvenega doma in ne ortodontske dejavnosti, ki jo je opravljal le kot delo preko polnega delovnega časa, delo v dežurstvu in kot delo v stalni pripravljenosti, pri čemer ni razvidno niti, v kakšnem obsegu je dejansko to delo opravljal. Zato je mogoče zaključiti, da je pridobil v enakem času bistveno manj izkušenj kot nosilka dejavnosti pri tožeči stranki, ki je vseskozi opravljala izključno to dejavnost in torej tudi pridobila bistveno več delovnih izkušenj.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in predlaga zavrnitev tožbe.

9. V zadevi gre za ponovljen postopek na podlagi sodbe naslovnega sodišča, s katero je bilo tožbi tožeče stranke ugodeno in zadeva vrnjena toženi stranki v ponovni postopek.

10. V ponovljenem postopku je pristojni upravni organ v skladu s četrtim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Po stališčih Vrhovnega sodišča navedena vezanost sicer ni absolutna, vendar pa je od nje mogoče odstopiti le izjemoma, in sicer le tedaj, ko se pojavijo za to utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč, oziroma če gre za spremembo dejanskih okoliščin v zadevi, v kateri je treba ponovno odločiti. Drugačna razlaga navedene določbe bi bila namreč po zavzetih stališčih, ki jim sledi tudi naslovno sodišče, ne le v nasprotju z zakonom, temveč tudi v nasprotju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave.

11. V omenjeni sodbi naslovnega sodišča se glede merila delovnih izkušenj, ki ga vsebuje Javni razpis, ugotavlja, da v merilu ni zapisano, da bi se upoštevale pri ocenjevanju zgolj delovne izkušnje, pridobljene v Republiki Sloveniji, in da zato razlogi, na podlagi katerih je tožeča stranka pri navedenem merilu prejela 0 točk, niso pravilni. Zato se po presoji sodišča tožeča stranka utemeljeno sklicuje na delovne izkušnje, ki jih je nosilka dejavnosti E.E. pridobila v SFRJ, ter se obenem izrecno ugotavlja, da razlogovanje tožene stranke, po katerem omenjena nosilka dejavnosti ni imela licence v Sloveniji ter ni pridobivala delovnih izkušenj v Sloveniji, ne more biti razlog, zaradi katerega se takšne delovne izkušnje pri ocenjevanju po navedenem merilu ne bi upoštevale. Pri tem sodišče presodi tudi okoliščine v zvezi s priznavanjem specialističnega naslova iz zobne in čeljustne ortopedije, ki ga je nosilka dejavnosti 18. 6. 1992 pridobila v Republiki Srbiji in ki ji je bil v Sloveniji priznan z odločbo z dne 17. 2. 2011 in nato 3. 3. 2011 izdana licenca, ter na tej podlagi oceni kot nepravilno argumentacijo toženke, po kateri naj bi bila nosilka dejavnosti ustrezno kvalificirana za opravljanje zadevnih specialističnih storitev šele po pridobitvi licence v Sloveniji in so zato lahko upoštevane le delovne izkušnje po 3. 3. 2011.

12. Kot je razvidno iz razlogov izpodbijane odločbe, toženka navedenim razlogom sodišča in s tem pravnemu mnenju sodišča glede uporabe določb Javnega razpisa, konkretno tistih, po katerih se vrednotijo delovne izkušnje, ni sledila. V obrazložitvi tokrat sicer svoje razloge v tem delu delno spremeni, še vedno pa vztraja, da je za presojo bistvenega pomena pridobitev licence v Sloveniji. To pa sodišče v sodbi izrecno zavrača in se pri tem opira tako na besedilo Javnega razpisa, kot tudi na uspešno priznanje specialističnega naslova, ki ga je nosilka pridobila v Republiki Srbiji in kar po stališču sodbe ne podpira argumentacije toženke, da naj bi bila nosilka dejavnosti ustrezno kvalificirana šele po pridobitvi licence v Sloveniji. Pri tem ni razvidno in tudi tožena stranka ne zatrjuje, da bi v času od izdaje sodbe do ponovnega odločanja v zadevi prišlo do spremembe dejanskih okoliščin ali do spremembe predpisov, kar pomeni, da za drugačno presojo okoliščin oziroma drugačno uporabo določb Javnega razpisa od tiste, na katero je toženko napotilo sodišče, razen očitnega nestrinjanja, ni videti upoštevnih razlogov. Sodišče mora zato izpodbijano odločbo, ki ni v skladu s stališči sodišča glede uporabe materialnega prava, na katera je toženka vezana, ponovno spoznati za nepravilno in nezakonito in jo že iz tega razloga, ne da bi se spuščalo v presojo nadaljnjih tožbenih izvajanj, odpraviti.

13. Sodišče je zato tožbi ugodilo, in sicer tako, da je izpodbijano odločbo na podlagi določb 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Ni pa ugodilo predlogu za odločanje o tožbi v sporu polne jurisdikcije, saj za takšen izjemen način odločanja s strani sodišča ni videti posebej utemeljenih razlogov niti niso za to, glede na naravo stvari, ki zahteva ponovno strokovno ocenjevanje vlog s strani pristojnih upravnih organov, izpolnjeni predpisani pogoji.

14. Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, 107/13).

15. Ker je bilo v zadevi med istima strankam ob enakem dejanskem in pravnem stanju že pravnomočno odločeno in gre v zadevi le še za vprašanje vezanosti pristojnega upravnega organa na napotke sodišča in s tem za ugotavljanje obstoja procesne kršitve, je sodišče ob smiselni uporabi določb 3. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na nejavni seji, brez glavne obravnave.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 64, 64/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.