UPRS Sodba I U 2234/2018-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-05-14

Andrej Kmecl (preds.), Irena Grm (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

nadstrešek - inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja

Glede skladnosti gradnje s predpisi je treba zaradi koristi zavezanca presojati gradnjo po materialnih predpisih, ki so veljali od gradnje do izreka izpodbijanega ukrepa, zato sta se organa pravilno opirala na predpise, kot sta jih navedla in pojasnila v svojih odločbah, ker so po povedanem vsi pravno relevantni za odločitev v tej zadevi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odločil, da mora tožnik takoj po vročitvi te odločbe ustaviti nadaljnjo nelegalno postavitev nadstrešnice, delno situirane na zemljišču parc. št. 2249/2, k.o. ..., v njegovi lasti, in delno na parc. št. 2249/1, k.o. ..., v lasti A.A., ker gradi brez ustreznega upravnega dovoljenja (1. točka izreka), ter do 30. 11. 2018 na svoje stroške odstraniti tam opisano nadstrešnico, situirano na navedenih zemljiščih, in vzpostaviti stanje pred posegom (2. točka izreka), sicer se bo začel postopek izvršbe po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Izrekel je tudi prepovedi na podlagi 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1; 4. točka izreka), ugotovil, da ni stroškov postopka (5. točka izreka) ter odločil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ 28. 7. 2015 na kraju samem ugotovil, da je tožnik kot investitor na parc. št. 2249/2, k.o. ..., ki je v njegovi lasti, in delno na parc. št. 2249/1, k.o. ..., v lasti A.A., postavil prej opisano nadstrešnico za osebne avtomobile na jugovzhodni strani stanovanjskega objekta. Nadstrešnica je bila v času inšpekcijskega pregleda v uporabi, saj so bili pod njo parkirani trije osebni avtomobili. Tožnik se je odzval na poziv k razjasnitvi, na prebrani zapisnik o inšpekcijskem pregledu z dne 28. 7. 2015 pa se ni izjasnil. Pojasnil je, da je obravnavano nadstrešnico, oporni zid in garažo z drvarnico prizidal leta 1998, upravnega dovoljenja pa do sedaj ni pridobil in zaradi bolezni tudi ne more iskati teh dokumentov. Dne 18. 11. 2015 je bil opravljen še kontrolni pregled, na katerem so bile opravljene točne izmere nadstrešnice, ki je pritličen objekt in sega v delu na sosednje zemljišče.

3. Prvostopenjski organ je ugotovil, da leta 1998 zgrajena odprta nadstrešnica ne izpolnjuje pogojev takrat veljavne zakonodaje, da bi zadoščala pridobitev odločbe za priglasitev del. Iz obrazložitve izhaja, da obravnavni objekt ne izpolnjuje pogojev za gradnjo brez upravnega dovoljenja ne po Pravilniku o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik/2003), ne po Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost (v nadaljevanju Uredba/2008) in Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba/2013). Glede na to gre za nelegalno gradnjo po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 in so zato izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskih ukrepov po 152. členu ZGO-1.

4. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo (1. točka izreka) in odločil, da ni stroškov postopka (2. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je v letu 1998, ko je bila postavljena predmetna nadstrešnica, veljal Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN), ki je določal, da mora investitor za graditev objektov, naprav in druge posege v prostor po določbah 50. člena pridobiti lokacijsko dovoljenje oziroma odločbo o dovolitvi priglašenih delih po 62. členu tega zakona, če gre za dela in objekte iz 51. člena ZUN, za katera lokacijsko dovoljenje ni potrebno in zanje zadostuje priglasitev, po pravnomočnosti lokacijskega dovoljenja pa še gradbeno dovoljenje po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO). Da bi tožnik za sporno gradnjo razpolagal s kakršnimkoli dovoljenjem, ne trdi. Sporne nadstrešnice po Pravilniku/2003 že zaradi načina gradnje ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte, za katere ni potrebno gradbeno dovoljenje. Nadstrešnica je namreč pritrjena na stanovanjski objekt, nosilni deli pa niso montažni, čeprav je razpon večji od 3 m, zato je glede na določbo 5. točke prvega odstavka 5. člena Pravilnika/2003 ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte. Uredba/2008 pod točko a) 13. člena med objekte za lastne potrebe uvršča tudi nadstrešek, vendar v 12. členu določa, da se objekt šteje za enostaven in zanj ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, če ima investitor pravico graditi na zemljišču. Po Uredbi/2013 pa sporna nadstrešnica že zaradi tlorisne velikosti ne izpolnjuje pogojev po 2. točki Priloge 2, ker presega predpisano velikost za enostaven objekt (do 20 m2), poleg tega pa ne gre za samostojen objekt. Ker bi tožnik torej za obravnavano gradnjo moral imeti upravno dovoljenje, pa ga nima, je obravnavana nadstrešnica nelegalna gradnja. Vprašanje lastninske pravice ni predhodno vprašanje v tem postopku. Sporna nadstrešnica pa je tudi dovolj jasno in določno identificirana z lego, izmerami in načinom gradnje, da se da nedvoumno zaključiti, za kateri objekt gre.

5. Tožnik v tožbi navaja, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker ne opredeljuje, v kolikšnih gabaritih naj bi nadstrešnica stala na parc. št. 2249/1, v kolikšni meri pa na sosednjih parcelah. Trdi, da meje med parcelami št. 2249/1, 2249/2, 2249/3 in 2248 niso urejene, ampak so urejene le meje občinske ceste. Nerazčiščeno je bistveno vprašanje, ali je sporni objekt sploh postavljen na parceli št. 2249/1 in v kolikšnih dimenzijah.

6. Meni, da so razlogi odločbe medsebojno nasprotujoči, ker naj bi bilo lastništvo bistveno za izkaz pravice graditi, po drugi strani pa naj s tem povezano predhodno vprašanje ne bi bilo relevantno. Organ je sam zavzel stališče, da naj bi bila nadstrešnica zgrajena v letu 1998, svoje zaključke pa opira na Pravilnik/2003 in ne da jasnega odgovora, zakaj naj bi postavitev nadstreška nasprotovala določbam ZUN, saj so povzemanja 50., 62., in 51. člena tega zakona pavšalna. Prav tako ni mogoče preizkusiti zaključkov drugostopenjskega organa, da naj bi bil razpon nosilnih delov nadstrešnice večji od 3 m, saj za tak zaključek ni nobene dokazne podlage. Drugostopenjska odločba citira večje število predpisov, večino z veljavnostjo po zatrjevani gradnji v letu 1998, ne da bi bilo jasno opredeljeno, na kateri predpis se organ opira.

7. Upravni organ se tudi ni opredelil do tožnikovih navedb, da je od B.B. poleg parc. št. 2249/2 kupil tudi dodatnih 650 m2 zemljišča ter ji za to odštel 650.000,00 SIT. To zemljišče ima ves čas v posesti in uporabi, zato je nadstrešnica postavljena na zemljišču, ki ga je odkupil, kupoprodajna pogodba pa je bila realizirana. Res ni prišlo do prepisa dodanih 650 m2 zemljišča, vendar je B.B. prejela kupnino, bila je seznanjena z gradnjo in je z deli tudi soglašala. Kljub delno drugačnim zemljiškoknjižnim podatkom je zato tožnik dejanski lastnik celotnega zemljišča, na katerem stoji sporna nadstrešnica. Lastninsko pravico je pridobil na podlagi realiziranih kupoprodajnih pogodb. Tudi če ne bi bilo tako in bi zgradil objekt na tujem zemljišču, bi na njem pridobil lastninsko pravico, če ni vedel in ni mogel vedeti, da gradi na tujem zemljišču, lastnik pa je vedel za gradnjo in se ni takoj uprl (24. člen Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerij, v nadaljevanju ZTLR). Poleg tega lastnik zemljišča danes ne more zahtevati ničesar drugega, kot izplačilo prometne cene za zemljišče (25. člen ZTLR).

8. Navaja še, da je pri Okrajnem sodišču v Škofji Loki med njim in A.A. v teku pravdni postopek zaradi vznemirjanja lastninske pravice, ki ga je sprožil A.A.. Lastninska pravica zemljišča, na katerem je med drugim postavljena tudi nadstrešnica, je predmet tega pravdnega postopka in predhodno vprašanje v tem postopku, saj je od lastništva zemljišča odvisna izkazanost pravice graditi. Zato bi moral upravni organ počakati z odločitvijo do odločitve sodišča glede lastništva navedenih nepremičnin. Predlaga tudi prekinitev tega upravnega spora, ker so izpolnjeni pogoji po 47. in 48. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlaga, naj sodišče tožbenemu zahtevku ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

9. Toženka je poslala dokumente upravnega spisa obravnavane zadeve, na tožbo pa ni odgovorila.

11. Izpodbijana odločitev temelji na določbi 152. člena ZGO-1, po kateri v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Po točki 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja.

12. Po presoji sodišča je drugostopenjski organ ustrezno pojasnil, zakaj in na podlagi katerih relevantnih predpisov in njihovih določb bi moral tožnik za gradnjo obravnavane nadstrešnice pridobiti ustrezno upravno dovoljenje. S to presojo iz drugostopenjske odločbe se sodišče strinja in zato materialnopravnih razlogov v izogib ponavljanju ne navaja ponovno (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Drugostopenjski organ je v tem delu dopolnil razloge izpodbijane prvostopenjske odločbe in v zadostni meri pojasnil, zakaj bi moral tožnik (tudi) po določbah ZUN pridobiti ustrezno dovoljenje za obravnavano gradnjo nadstreška, in sicer, da je za graditev objektov in naprav ter druge posege v prostor potrebno ali lokacijsko dovoljenje (50. člen ZUN) ali odločba o dovolitvi priglašenih del (62. člen ZUN), po pravnomočnosti lokacijskega dovoljenja pa po ZGO še gradbeno dovoljenje (33. člen ZGO). Tožnik v tožbi tem ugotovitvam konkretizirano ne oporeka, temveč zgolj na splošno in pavšalno trdi, da izpodbijana odločba ne daje jasnega odgovora na vprašanje, zakaj konkretno naj bi postavitev nadstreška ne zadoščala določbam ZUN. Ob tem tožnik ne navaja nobenih konkretnih okoliščin, na podlagi katerih bi za obravnavani objekt ne veljala splošna obveznost pridobitve lokacijskega dovoljenja (50. člen ZUN) oziroma bi šlo za enega od objektov, za katere zakon v tem pogledu določa izjemo. Taki tožbeni ugovori zaradi njihove splošnosti sodišču ne dajejo podlage za podrobnejšo vsebinsko presojo. Da z ustreznim upravnim dovoljenjem, izdanim na podlagi ZUN razpolaga, pa tožnik ne trdi. Tudi na zaslišanju pred prvostopenjskim organom je povedal, da upravnega dovoljenja za obravnavani objekt ni pridobil (zapisnik o zaslišanju z dne 5. 10. 2015).

13. Tožbeni ugovor, da organa zaključke opirata na Pravilnik/2003 oziroma da citirata večje število predpisov z veljavnostjo po gradnji v letu 1998, ne da bi jasno opredelila, na kateri predpis se opirata, ni utemeljen. Toženka je pravilno upoštevala tako relevantne predpise, ki so bili veljavni v času gradnje sporne nadstrešnice, tj. v letu 1998 (čas gradnje obravnavane nadstrešnice je med strankama nesporno ugotovljen, saj izhaja iz izpodbijane odločbe in temu tožnik ne oporeka), kot predpise, veljavne v času do izrekanja predmetnih inšpekcijskih ukrepov in predpise, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe. Glede skladnosti gradnje s predpisi je treba namreč zaradi koristi zavezanca presojati gradnjo po materialnih predpisih, ki so veljali od gradnje do izreka izpodbijanega ukrepa, zato sta se organa pravilno opirala na predpise, kot sta jih navedla in pojasnila v svojih odločbah, ker so po povedanem vsi pravno relevantni za odločitev v tej zadevi.

14. Kot je navedel drugostopenjski organ, bi bilo mogoče obravnavano nadstrešnico skladno s 5. točko 5. člena Pravilnika/2003 šteti za enostaven objekt, če bi šlo za nadstrešek, to je manjša streha, odprta ali deloma zaprta, pred vhodom v objekt, ali nad gostinskim vrtom, ali namenjena zaščiti osebnih motornih vozil in koles, zbirnih mest za komunalne odpadke in podobno, če je njegova tlorisna površina do 30 m2, njegova konstrukcija postavljena na zemljišče, višina in razponi pa enaki kot pri garaži, tj. višina do 3 m, merjeno od terena do kapi, razpon nosilnih delov pa do 3 m, pri večjem razponu pa morajo biti nosilni deli montažni in dani v promet v skladu s predpisi, ki urejajo gradbene proizvode. Vendar - kot je pojasnil že drugostopenjski organ - obravnavane nadstrešnice, ki je pritrjena na stanovanjski objekt, na podlagi citirane določbe Pravilnika/2003 že zaradi dimenzij, kot izhajajo iz izreka izpodbijane odločbe (5,90 m x 5,35 m), in ker nosilni deli niso montažni, ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte. Zato tožnik ne more uspeti s pavšalnim ugovorom, da zaključkov drugostopenjskega organa o tem, da je razpon nosilnih delov nadstrešnice večji od 3 m, ni mogoče preizkusiti, saj te svoje navedbe z ničemer argumentirano ne konkretizira, niti ne navede, kolikšen naj bi bil po njegovem prepričanju razpon nosilnih delov obravnavanega objekta. Prav tako ne zatrjuje, da so morebiti nosilni deli nadstrešnice montažni. Dimenzije sporne nadstrešnice in s tem razpon njenih nosilnih delov izhajajo že iz zapisnika o inšpekcijskem nadzoru z dne 28. 7. 2015 in priložene skice izmer, tožnik pa tem ugotovitvam pred izdajo izpodbijane odločbe ni konkretizirano ugovarjal (zapisnik o zaslišanju z dne 5. 10. 2015) in tega ni storil niti v tožbi.

15. Glede na navedeno je torej tožnik za gradnjo obravnavane nadstrešnice tako po predpisih, ki so veljali v času gradnje, tj. ZUN in ZGO, kot tudi po Pravilniku/2003 ter Uredbi/2013, potreboval gradbeno dovoljenje. Ker tega ni imel, na navedenih podlagah tožnikovega objekta ni mogoče šteti za legalnega. Za takega ga ni mogoče šteti niti po Uredbi/2008, po kateri bi bilo mogoče tožnikov obravnavani objekt šteti kot enostaven, le če bi izkazal pravico graditi (12. člen Uredbe/2008). Tega pa, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, tožnik ni izkazal.

16. Prvostopenjski organ namreč ugotavlja, da je gradnja obravnavane nadstrešnice izvedena tudi na nepremičnini, parc. št. 2249/1, k.o. ..., ki je po podatkih zemljiške knjige v lasti A.A.. Drugostopenjski organ k temu dodaja, da je navedeno dejstvo razvidno iz zapisnika z dne 28. 7. 2015 in priloženih slik iz Atlasa okolja. Tožnik v tožbi tem ugotovitvam le pavšalno nasprotuje z navedbo, da organ nima potrebnih znanj za ugotavljanje poteka meje in da v postopku ni bil postavljen izvedenec geodetske stroke. V kolikšnih gabaritih naj bi obravnavana nadstrešnica stala na parc. št. 2249/1, ob tem ko iz navedenega izhaja, da delno stoji na tej parceli, pa za pravilnost in zakonitost odločitve o tej zadevi ni bistveno. Bistveno je, da stoji tudi na parc. št. 2249/1, k.o. ..., kot je ugotovil že prvostopenjski organ, in čemur tožnik pred izdajo izpodbijane odločbe niti ni nasprotoval. Da bi tožnik na zemljišču s parc. št. 2249/1, k.o. ... imel pravico graditi, pa ni izkazal.

17. Ne ZGO-1 ne Uredba/2008 v zvezi z gradnjo brez gradbenega dovoljenja ne prepisujeta načina dokazovanja pravice graditi. Vendar pa ZGO-1 v prvem odstavku 56. člena določa, da za dokazilo o pravici graditi po tem zakonu velja izpisek iz zemljiške knjige, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis pogodbe v zemljiško knjigo, pravnomočna sodna ali upravna odločba ali druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi oziroma izvajati dela na določeni nepremičnini.

18. Ta določba se sicer glede na svojo uvrstitev v zakon nanaša na pridobitev gradbenega dovoljenja, vendar njeno besedilo („... po tem zakonu velja...“) ne omejuje zgolj na to poglavje. Vprašanje, ki ga ureja, je identično in se tudi pojavlja v enakem kontekstu kot v primeru vprašanja dovoljenosti gradnje brez gradbenega dovoljenja. Zato sodišče (tako kot že v sodbi I U 1648/2012 z dne 29. 5. 2013) meni, da ni razloga, da navedene določbe ne bi bilo mogoče uporabiti tudi v primeru ugotavljanja legalnosti gradnje brez gradbenega dovoljenja, kot je to storila toženka, ki se je ob sklicevanju na navedeno določbo ZGO-1 oprla na zemljiškoknjižno lastninsko stanje.

19. Glede na navedeno tožnik ne more uspeti z navedbami o tem, da naj bi lastninsko pravico na spornem zemljišču pridobil na podlagi kupoprodajne pogodbe, saj se skladno s 33. členom ZTLR oziroma 49. členom Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) lastninska pravica na nepremičnini na podlagi pravnega posla (pogodbe) pridobi šele z vpisom v zemljiško knjigo. Zato kupec s plačilom kupnine še ne pridobi lastninske pravice na nepremičnini na podlagi pravnega posla. Da tožnik do dneva izdaje izpodbijane odločbe ni postal zemljiškoknjižni lastnik sporne parcele, pa med strankama ni sporno. Poleg tega tožnik ne trdi, niti ne izkazuje, da je do tega dne vložil predlog za vpis lastninske pravice na sporni nepremičnini v zemljiško knjigo.

20. Tožnik se tudi neutemeljeno sklicuje na ureditev gradnje na tujem po 24. člena ZTLR, ki je veljala v času gradnje. Njegovo sklicevanje je namreč le pavšalno, saj zgolj povzema zakonsko ureditev in ne navaja konkretnih okoliščin, ki bi izkazovale, da je v tem primeru izpolnjen zakonski dejanski stan iz navedene določbe. K temu sodišče še dodaja, da kdor v zemljiški knjigi ni vpisan kot lastnik, s svojo pravico glede na načelo knjižnega prednika in glede na načelo vpisa, ni sposoben razpolagati (Zobec, Priposestvovanje in zemljiška knjiga, Pravna praksa 2001, št. 39, stran 27). Po stališču pravne teorije je treba v praksi zadržano obravnavati položaje, v katerih se pravno varstvo daje osebi, ki ni poskrbela za pridobitev lastninske pravice v polnem obsegu, kar nastopi šele z učinkovanjem vknjižbe v zemljiško knjigo (Juhart, Nekaj dodatnih premislekov k stvarno pravnim izhodiščem pri prenosu lastninske pravice na nepremičninah, Pravna praksa 2013, št. 2, str. 6). Poleg tega po 8. členu Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) tisti, ki izpolni pogoje za vpis pravice oziroma pravnega dejstva v zemljiško knjigo v svojo korist in tega vpisa ne predlaga, nosi vse škodljive posledice takšne opustitve (glej sodbo tega sodišča I U 1648/2012 z dne 29. 3. 2013, 16. točka obrazložitve).

21. Tožnik pa ne more uspeti niti s sklicevanjem na pravdni postopek P 7/2018 zaradi ureditve medsebojnih razmerij, ki naj bi med A.A. in tožnikom tekel pred Okrajnim sodiščem v Škofji Loki, saj ne pojasni, kako naj bi izid te pravde, izkazoval obstoj njegove pravice graditi.

22. Ker torej po povedanem tožnik ni z ničemer izkazal, da bi imel na tujem zemljišču, parc. št. 2249/1, k.o. ..., v času gradnje (oziroma pred tem) pravico graditi obravnavano nadstrešnico, niti ne, da je to pravico pridobil (najkasneje) do izrekanja predmetnih inšpekcijskih ukrepov in izdaje izpodbijane odločbe, kar je bistveno za odločitev v tej zadevi, je prvostopenjski organ utemeljeno izrekel inšpekcijske ukrepe po 152. členu ZGO-1. Investitor mora namreč tako po prej veljavnih predpisih, kot po sedaj veljavnih predpisih, pred gradnjo objekta (tudi obravnavanega) izkazati pravico do posega na zemljišču. Pravica graditi je eden od pogojev, da lahko investitor gradi enostaven objekt brez gradbenega dovoljenja, ki pa je tožnik, kot rečeno, ni izkazal.

23. Glede na obrazloženo je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

24. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker navedena dejstva in dokazni predlogi niso pravno pomembni za odločitev o zadevi (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Listine, s katerimi tožnik zatrjuje obstoj in izpolnitev kupoprodajne pogodbe, po povedanem za odločitev v zadevi niso pravno pomembne. Za druge listine (sklep Okrajnega sodišča v Škofji Loki N 30/2016, odgovor na tožbo v zadevi P 7/2018) tožnik ne pojasni, kako naj bi izkazovale pravico graditi v času izdaje izpodbijane odločbe, prav tako pa tudi za izpodbijano odločbo in druge odločbe, na katere se sklicuje, ne pove, zakaj so pravno pomembne za odločitev v tej zadevi.

25. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 3, 3a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.