UPRS Sklep I U 568/2019-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-01

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Andrej Kmecl

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - ustavitev inšpekcijskega postopka - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - pravni interes - zavrženje tožbe

Sklep o ustavitvi postopka ni upravni akt, ki bi oblikoval ali spreminjal pravni položaj oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Zato tak sklep v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti.

Ker sklep o ustavitvi ni upravni akt, pa tožnica tudi ne more izpodbijati sklepa, s katerim je prvostopenjski organ njeno pritožbo zoper sklep o ustavitvi postopka zavrgel, saj lahko posledično tudi za ta akt velja zgolj enako, tj., da ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb oziroma ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev in zato ni upravni akt v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1.

I. Zadevi opr. št. I U 568/2019 in opr. št. I U 1120/2019 se združita v skupno obravnavo in odločanje ter se zadeva v nadaljevanju vodi kot zadeva opr. št. I U 568/2019.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je s sklepom št. 06122-3942/2018 z dne 20. 11. 2018 zavrnil tožničino zahtevo za priznanje statusa stranske udeleženke v inšpekcijskem postopku zoper zavezanca A. A.. V obrazložitvi navaja, da sta predmet inšpekcijskega postopka terasi na stavbi na naslovu ... 23, v kateri se nahaja Hotel B. Terasi se nahajata v bližini objekta z naslovom ... 22, katerega solastnica je C. C.. Ugotavlja, da z njegovo odločitvijo ne bo poseženo v zatrjevane tožničine pravice, tj. do nočnega počitka in miru, zasebnosti, varnosti, zdravega življenjskega okolja in do preprečitve škode. Vse navedeno lahko tožnica uveljavlja pred pristojnimi sodišči, kot tudi zatrjevano nižjo tržno vrednost nepremičnine. Z odločitvijo gradbenega inšpektorja glede izvedbe teras se tudi ne posega v nepremičnino, katere solastnica je.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil, saj navedbe, da gradnja, ki je predmet inšpekcijskega postopka, domnevno neposredno posega na nepremičnino, ki je v tožničini solastnini, ne izkazujejo njene pravne koristi za vstop v postopek. Te okoliščine namreč niso predmet inšpekcijskega postopka. V gradbenem inšpekcijskem postopku se ugotavlja morebitna nelegalnost oziroma neskladnost gradnje z izdanim upravnim dovoljenjem, kar v obravnavanem primeru ni bilo ugotovljeno.

3. Z izpodbijanim sklepom št. 06122-3942/2018-9 z dne 30. 11. 2018 je nato prvostopenjski organ ustavil inšpekcijski postopek zoper zavezanca A. A. zaradi izvedbe terase v prvem nadstropju in odprtine na podstrešju, skozi katero je mogoč dostop na streho, na zemljišču parc. št. 1677 k.o. ..., saj je ugotovil, da zavezanec ne krši določb Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Terasa v projektni dokumentaciji sicer ni prikazana, je pa prikazana v projektu izvedenih del. Uporaba te terase je bila dovoljena z izdanim uporabnim dovoljenjem št. 351-912/2008-13 z dne 24. 10. 2008, s čimer je o njeni legalnosti odločila že upravna enota, ki je to uporabno dovoljenje izdala. To pomeni, da se terasa uporablja v skladu z zakonodajo na področju graditve objektov. Glede izvedbe odprtine s podstrešja za dostop na ravno streho ugotavlja, da je odstranitev kolenčnega zidu v dolžini cca 1 m po GZ vzdrževalno delo, ker gre za manjša dela na konstrukcijskih elementih objekta, s katerim se ni zmanjšala stabilnost objekta. Prav tako konstrukcijskega elementa ne predstavlja izvedena lesena obloga na AB plošči.

4. S sklepom št. 06122-3942/2018-13 (39277), ki ga tožnica prav tako izpodbija, pa je prvostopenjski organ zavrgel še tožničino pritožbo zoper sklep o ustavitvi postopka, in sicer iz razloga, ker tožnica ni imela položaja stranske udeleženke v postopku, saj je bil njen zahtevek za priznanje tega položaja s sklepom z dne 20. 11. 2018 zavrnjen. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zoper ta sklep zavrnil, saj je presodil, da je odločitev prvostopenjskega organa pravilna.

5. Tožnica se z odločitvami ne strinja. V tožbi zoper sklep št. 06122-3942/2018 z dne 20. 11. 2018 navaja, da stranka z interesom na terasi izvaja gostinsko dejavnost kavarne in hotela. Nezaprta terasa je od tožničinega stanovanja in pisarne oddaljena le približno 2,5 do 3 metre. S terase se širijo negativni vplivi na nepremičnino in njene uporabnike, in sicer gre za hrup, kot tudi za poseg v njeno zasebnost, saj se z višjih delov terase vidi v notranjost njene nepremičnine. Ogrožena je požarna varnost njene nepremičnine, saj se velike lesene površine terase uporabljajo kot kadilnica za goste. Kršene so njene pravice iz, 2., 25, 33., 34, 35. in tretjega odstavka 120. člena Ustave. Stranka z interesom je gradbene posege v zvezi z izvedbo terase izvršila, ne da bi bilo zanje izdano gradbeno dovoljenje. V postopku izdaje gradbenega dovoljenja bi bila tožnica kot mejaš stranka tega postopka in bi lahko zaščitila svoje pravice, saj gradbeno dovoljenje ne bi moglo biti izdano, ker je po občinskem prostorskem načrtu prepovedana gradnja z manjšim odmikom kot 4 metre od meje s sosednjim zemljiščem brez soglasja soseda. Toženka je tako tožnici odvzela možnost varovati navedene pravice, saj jih ne more varovati v nobenem drugem postopku kot inšpekcijskem. Če bi namreč stranka z interesom spoštovala gradbene predpise, bi to onemogočilo vse opisane posege v njeno lastninsko pravico iz nelegalne terase v atriju. Meni, da je s tem izkazala svoje pravne koristi za vstop v postopek. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani akt odpravi ter vrne organu prve stopnje v novo odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

6. V tožbi zoper sklep št. 06122-3942/2018 - 9 in sklep št. 06122-3942/2018-13 (39277) tožnica nasprotuje ustavitvi inšpekcijskega postopka. Meni, da sta sklepa najmanj preuranjena, saj je 7. 9. 2018 zahtevala priznanje pravice do stranske udeležbe, njena zahteva pa v času, ko je bil izdan sklep o ustavitvi, še ni bila pravnomočno zavrnjena. Od tega pa je odvisna odločitev v predmetnem sporu. Opisuje posege, ki jih je opravila stranka z interesom, ki po njenem prepričanju predstavljajo posege v konstrukcijo osnovnega objekta, za kar ne obstaja gradbeno dovoljenje, vsi posegi pa so tudi v nasprotju z Odlokom o prostorskoureditvenih pogojih za območje mestnega jedra Novega mesta, ki ni dopuščal izdelave frčad ter Odlokom o OPN Mestne občine Novo mesto, po katerem je prepovedana gradnja z odmikom manj kot 4 metre od sosednjega zemljišča. Stališče inšpektorja, da je bila terasa legalizirana z uporabnim dovoljenjem iz leta 2008, pomeni zmotno uporabo predpisa. Uporabno dovoljenje ne zagotavlja skladnosti gradnje z gradbenim dovoljenjem, tako pa je tudi stališče sodne prakse. Ker gre torej za nelegalno gradnjo, bi moral prvostopenjski organ naložiti zavezancu, da jo odstrani. Predlaga, da sodišče izpodbijana akta odpravi in vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povračilo stroškov.

7. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala upravne spise.

8. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo predlaga zavrženje tožbe zoper sklep št. 06122-3942/2018, češ da je prepozna, sicer pa še meni, da so tožničine navedbe irelevantne za pravilno odločitev in podrejeno predlaga zavrnitev tožb.

9. Ker gre za dva odprta postopka o medsebojno povezanem predmetu, je sodišče upoštevalo predlog tožnice in na podlagi 42. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) postopka I U 568/2019 in I U 1120/2019 s sklepom združilo v skupno obravnavo in odločanje.

11. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjeni temeljni pogoji (tako imenovane procesne predpostavke), ki jih Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) določa v prvem odstavku 36. člena. Na izpolnjevanje procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Eden izmed pogojev za začetek in tek upravnega spora je tudi ta, da se s tožbo izpodbija akt, ki je upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka).

12. Po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

13. Ustavno sodišče je sicer v zadevi Up-2411/06 z dne 22. 5. 2008 zavzelo stališče, da tudi izdaja sklepa o ustavitvi postopka pomeni ukrep inšpektorja, ki lahko poseže v pravice, dolžnosti ali pravne koristi posameznika. Vendar iz kasnejše ustaljene sodne prakse, ki temelji na odločitvah Vrhovnega sodišča (Glej X Ips 209/2015, X Ips 40/2016, I Up 17/2020, I U 327/2019, I U 157/2017, I U 945/2017 in druge), izhaja drugačno stališče in sicer, da sklep o ustavitvi postopka ni upravni akt, ki bi oblikoval ali spreminjal pravni položaj oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Zato tak sklep v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Inšpekcijskega postopka ni mogoče ne začeti in ne voditi samo zaradi zasebnega interesa (5. člen Zakona o inšpekcijskem postopku; v nadaljevanju ZIN), ali je ob zasebnem interesu podan tudi javni interes, pa je v presoji inšpektorja. Ocena obstoja javnega interesa za nadaljevanje postopka je pridržana izključno inšpekcijskemu organu, ki postopek začne ali ustavi po uradni dolžnosti (28. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru)

. Glede na to je bilo treba tožbo zoper sklep št. 06122-3942/2018-9 z dne 30. 11. 2018 po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS -1 zavreči.

14. Ker sklep o ustavitvi ni upravni akt, pa tožnica tudi ne more izpodbijati sklepa št. 06122-3942/2018-13 (39277), s katerim je prvostopenjski organ njeno pritožbo zoper sklep o ustavitvi postopka zavrgel, saj lahko posledično tudi za ta akt velja zgolj enako, tj., da ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb oziroma ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev in zato ni upravni akt v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1.

15. Tožnica iz razloga, ker je bil inšpekcijski postopek ustavljen, s tožbo zoper sklep, s katerim je bila zavrnjena njena zahteva za udeležbo v postopku, tudi ne izkazuje več pravnega interesa za vodenje upravnega spora po tej tožbi

, saj ne uveljavlja svoje pravice ali pravne koristi, kar je po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 prav tako procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe. Tožnica sicer pravilno opozarja, da prvi odstavek 142. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določa, da je zoper sklep, s katerim se lastnost stranke ne prizna, dovoljena pritožba, ki zadrži izvršitev sklepa. V obravnavanem primeru pa je prvostopenjski organ postopek ustavil preden je bilo odločeno o njeni pritožbi zoper sklep. Vendar si svojega položaja zaradi ustavitve postopka ne more več izboljšati, saj kot je bilo že navedeno, oseba, ki zatrjuje, da je stranski udeleženec, ustavitve postopka, ki se vodi po uradni dolžnosti, ne more preprečiti in take odločitve ne more izpodbijati s tožbo. Zato je bilo treba tožbo zoper sklep št. 06122-3942/2018 z dne 20. 11. 2018, ker tožnica zanjo ne izkazuje več pravnega interesa, prav tako zavreči.

16. Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, da sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Glej I Up 199/2018 z dne 15. 1. 2020 in I U 1529/2017 z dne 25. 9. 2018.

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 5, 25

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 36, 36/1, 36/1-3, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.