UPRS Sodba I U 1093/2019-54
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-12-21

KORUPCIJA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

lobiranje - izjeme lobiranja - vpis v register - načelo zaslišanja strank - izjava stranke

Načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP ne zahteva, da bi morala toženka tožniku omogočiti, da se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, izjavi ustno. To načelo organu nalaga dolžnost, da stranki pred izdajo odločbe da možnost, da se seznani z rezultatom ugotovitvenega postopka in se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, ter s tem možnost braniti, zavarovati, in uveljaviti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi.

ZGD-1 v določbi prvega odstavka 274. člena v povezavi z določbo prvega odstavka 514. člena istega zakona določa, da člane nadzornega sveta, ki zastopajo interese delničarjev (oz. družbenikov, opomba sodišča), voli skupščina. Iz tega pa logično izhaja, da člani nadzornega sveta torej niso izvoljeni predstavniki družbe z omejeno odgovornostjo, temveč izvoljeni predstavniki skupščine, tj. družbenikov. Ne predstavljajo namreč družbe z omejeno odgovornostjo, ki jo zastopa in s tem predstavlja eden ali več poslovodij (prvi odstavek 515. člena ZGD-1), temveč družbenike. Navedeno torej pomeni, da termin izvoljeni predstavnik interesne organizacije iz določbe druge povedi četrtega odstavka 58. člena ZIntPK ne zajema članov nadzornega sveta.

Tudi prizadevanje za odpravo morebitne protiustavnosti ZDTon, s katero bi se kršile človekove pravice in/ali temeljne svoboščine, kot zatrjuje tožnik, lahko spada med izjeme po 56.a členu ZIntPK.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju toženka) je sprejela naslednje izpodbijane ugotovitve o konkretnem primeru v zadevi nedovoljenega lobiranja osebe, ki po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) ni upravičena izvajati dejanja lobiranja: Tožnik je s tem, (1) ko je 16. 5. 2017 in 19. 5. 2017 pri A. A., tedanjemu državnemu sekretarju na Ministrstvu za finance, v imenu in za račun družbe B., d. o. o., ..., po elektronski poti in po telefonu opravljal dejanja lobiranja, (2) ko je 31. 5. 2017 pri C. C., tedanjemu uslužbencu Kabineta predsednika vlade, v imenu in za račun navedene družbe po elektronski poti opravljal dejanja lobiranja, (3) ko je 31. 5. 2017 v Ljubljani pri D. D., tedanjemu državnemu sekretarju na Ministrstvu za finance, ter E. E. in F. F., uslužbencih konkretnega ministrstva, v imenu in za račun navedene družbe osebno opravljal dejanja lobiranja, (4) ko je 22. 6. 2017 pri G. G., tedanji državni sekretarki na Ministrstvu za finance, v imenu in za račun navedene družbe po elektronski poti opravljal dejanja lobiranja, (5) ko je 23. 8. 2017 v Ljubljani pri D. D., tedanjemu državnemu sekretarju na Ministrstvu za finance, ter H. H. in I. I., uslužbenkah konkretnega ministrstva, v imenu in za račun navedene družbe osebno opravljal dejanja lobiranja, (6) ko je 29. 8. 2017 v Ljubljani pri D. D., tedanjemu državnemu sekretarju na Ministrstvu za finance, in I. I., uslužbenki konkretnega ministrstva, v imenu in za račun navedene družbe osebno opravljal dejanja lobiranja, (7) ko je 4. 9. 2017, 5. 9. 2017, 7. 9. 2017, 9. 9. 2017, 27. 9. 2017, 28. 9. 2017, 5. 10. 2017 in 8. 11. 2017 pri D. D., tedanjemu državnemu sekretarju na Ministrstvu za finance, v imenu in za račun navedene družbe po elektronski poti opravljal dejanja lobiranja, (8) ko je 26. 9. 2017 v Ljubljani pri J. J., tedanjemu poslancu Stranke ..., v imenu in za račun navedene družbe osebno opravljal dejanja lobiranja ter (9) ko je 6. 2. 2018 v Ljubljani pri K. K., tedanji poslanki Stranke ..., in L. L., javnemu uslužbencu Stranke ..., v imenu in za račun navedene družbe osebno opravljal dejanja lobiranja,

čeprav ni vpisan v register lobistov po prvem odstavku 58. člena ZIntPK in ni izvzet iz obveznosti registracije na podlagi četrtega odstavka 58. člena ZIntPK, z namenom vplivanja na Zakon o davku na tonažo (v nadaljevanju ZDTon), kršil prvi in četrti odstavek 58. člena ZIntPK in s tem nezakonito lobiral.

2. Iz obrazložitve akta izhaja, da je bil tožnik namestnik predsednika nadzornega sveta družbe B., d. o. o., ..., v obdobju 3. 4. 2017–19. 4. 2018 ter da sta bili osebi, pooblaščeni za zastopanje te družbe v obdobju navedenih stikov, tj. 22. 5. 2017–24. 10. 2018, M. M. (1. 8. 2017–18. 12. 2018) in N. N. (1. 7. 2012–31. 7. 2017). Predlog Zakona o spremembah ZDTon je bil v javni obravnavi 21. 7. 2017–11. 8. 2017. Tožnik pa je

v družbi O. O. Iz obrazložitve dalje izhaja, da je dejansko stanje že dovolj razčiščeno na podlagi zapisov o lobističnem stiku in da hkrati tudi ni sporno; tožnik navedene lobistične stike priznava, ne strinja pa se, da so nezakoniti. Toženka zato predlaganega zaslišanja tožnika ni izvedla. V odgovor na tožnikove izjasnitve pa je navedla, da ne sprejema njegovega stališča, da je šlo v primerih vplivanja na ZDTon za izjemo po 56.a členu ZIntPK. Ta se namreč neposredno nanaša na sistemska vprašanja krepitve pravne države, demokracije ter varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kar pa vplivanje na ZDTon v korist družbe B., d. o. o., ... (predlaganje črtanja zahteve po reinvestiranju), po toženkini oceni ni. Z zakonom se namreč določi način izvedbe človekove pravice, ne pa sama pravica, kar je pomembno za presojo, ali gre za vplivanje na področju, ki se neposredno nanaša na sistemska vprašanja krepitve pravne države, demokracije ter varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Člen 56.a ZIntPK je bil, tako toženka, spremenjen zato, da bi nevladnim organizacijam za človekove pravice olajšal izvajanje nejavnih vplivov, med katere pa družba B., d. o. o., ..., ne spada. Toženka je zato zaključila, da je šlo v primeru obravnavanih vplivanj za lobistične stike, in ne za izjemo po 56. a členu ZIntPK, saj so bili pri stikih izpolnjeni vsi pogoji zakonitega lobiranja: (1) nejaven stik med lobirancem in lobistom, (2) vplivanje na odločanje javnega pomena ter (3) vplivanje v imenu in na račun interesne organizacije, pri čemer tožnik ni bil vpisan v register lobistov, hkrati pa tudi ni spadal med zakonske izjeme. Poleg tega toženka navaja, da tožniku ne oporeka opravljanja nalog s področja korporacijske zakonodaje, vztraja pa, da te ne obsegajo zastopanja in vplivanja na odločevalce v imenu in za račun družbe B., d. o. o., ... Če bi tožnik želel vplivati v imenu in za račun konkretne interesne organizacije, bi moral biti v njej zaposlen, biti njen zakoniti zastopnik oziroma bi se moral vpisati v register lobistov. Določbe o izvoljenih predstavnikih pa se nanašajo na interesne organizacije, ki nimajo zakonsko določenih zakonitih zastopnikov. Podlaga za zakonito lobiranje je lahko, tako toženka, le zakon, zaposlitev ali izvolitev na podlagi ustanovnega akta. Zato tudi sklep nadzornega sveta z dne 3. 4. 2017 ne more biti podlaga za zakonito izvajanje nejavnih vplivov. Poleg tega, četudi bi ZIntPK omogočal lobiranje na podlagi sklepa organa nadzora, vsebina citiranega sklepa ni takšna, da bi posamezniku omogočala izvajanje nejavnih vplivov po ZIntPK.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri v bistvenem navaja, da ne zanika, da so bili stiki opravljeni, vendar ti ne predstavljajo lobiranja po ZIntPK, če pa ga, niso bili nezakoniti. Meni, da bi toženka z njegovim zaslišanjem celoviteje razjasnila zadevo, utemeljila naravo stikov ter vsestransko razumela potek in njihovo vsebino. Zapisi o lobističnih stikih so namreč enostranski zapisi, ki so jih pripravile tretje osebe in na vsebino katerih ni mogel vplivati. Ker pa ga toženka ni zaslišala, meni, da mu je s tem kršila pravico do tega, da se o njegovih pravicah in obveznostih odloči v kontradiktornem postopku. Tožnik dalje ob sklicevanju na 15. točko prvega odstavka 4. člena ZIntPK in četrti odstavek 58. člena ZIntPK ocenjuje, da stiki niso bili nezakoniti, saj je bil kot član nadzornega sveta družbe B., d. o. o., ..., izvoljeni predstavnik te interesne organizacije, za katero je lobiral, in se mu zato v register lobistov ni bilo treba vpisati. Ob izvolitvi na mesto namestnika predsednika nadzornega sveta je bil tožnik pooblaščen, da v imenu družbe B., d. o. o., ..., analizira problematiko ZDTon in da zanjo predlaga ugodno rešitev. Prav tako je bil v tem sklepu tožnik označen za „pooblaščenega člana“. Opozarja, da za interpretativno omejitev pojma „izvoljeni predstavnik“, kot ga je zavzela toženka, v ZIntPK ni podlage. Namen ZIntPK je, tako tožnik, omogočiti vsem, ki imajo dovolj trdno zvezo z interesno organizacijo, da za njen račun lobirajo brez potrebe po registraciji, hkrati pa preprečiti lobiranje za interesno organizacijo s strani oseb, ki imajo z njo le posredno povezavo. Tožnik dalje navaja, da je deloval transparentno, vsem, s katerimi je stopil v stik, je predstavil svoj status v družbi B., d. o. o., ..., in namen stika. Glede na odnos lobirancev do njega je, tako tožnik, logično sklepal, da je njegovo ravnanje v skladu z zakonom, saj ga nihče izmed njih ni nikoli opozoril, da ne izpolnjuje pogojev po ZIntPK, in stika zaradi tega ni zavrnil. Tožnik dalje ob sklicevanju na 56.a člen ZIntPK meni, da njegove dejavnosti v zvezi z ZDTon (zavzemanje za odpravo njegove protiustavnosti) ne predstavljajo lobiranja po ZIntPK. Sodelovanje družbe B., d. o. o., v zakonodajnem postopku sprejemanja ZDTon pa je odraz načela demokratičnosti; tožnik je bil kot član nadzornega sveta te družbe vabljen celo na 48. sejo Odbora za finance in monetarno politiko Državnega zbora, da predstavi njeno stališče. Navaja, da če bi razumevanje 56.a člena ZIntPK, kot ga je zavzela toženka, držalo, potem bi bila edina dovoljena izjema delovanje z namenom vplivanja na odločanje pri obravnavi in sprejemanju Ustave Republike Slovenije. Vplivanje na ZDTon z namenom odprave njegove protiustavnosti pa je po tožnikovi oceni trdno v okvirih sistemskih vprašanj varstva človekovih pravic, zaradi česar spada med izjeme po 56.a členu ZIntPK. Ob tem dodaja, da je lastnica družbe B., d. o. o., ..., na Ustavno sodišče vložila tudi pobudo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 4. člena ZDTon, ki pa jo je Ustavno sodišče zavrglo kot preuranjeno. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijani akt odpravi, vrne zadevo toženki v ponovni postopek in ji naloži povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih iz izpodbijanega akta in dodatno navaja, da postopek, ki ga je vodila, ni pomenil postopka, v katerem bi se odločalo o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, temveč je šlo le za ugotovitev oz. mnenje o tem, ali je prišlo do kršitev določb ZIntPK. Dalje navaja, da je iz zapisov o lobističnih stikih razvidno, da so lobiranci prepoznali tožnikova dejanja kot vplivanje ter v skladu z drugim odstavkom 68. člena ZIntPK tudi izpolnili in posredovali zapise. Temu pa po toženkini oceni pritrjuje tudi vsebina pogovorov, razvidna iz elektronskih sporočil, priložena zapisom o lobističnih stikih. K temu dodaja, da zakon lobistu pri izpolnitvi zapisa o lobističnem stiku ne nalaga nobenih obveznosti, niti ne predvideva posvetovanja lobiranca z lobistom o vsebini zapisa. Toženka dalje opozarja, da tožnik zamenjuje dva instituta; namen lobističnega stika je prepričati lobiranca, da predlagano rešitev vključi v predpis, namen pobude za oceno ustavnosti oz. zakonitosti predpisa pa, da Ustavno sodišče ugotovi neustavnost določb posameznega zakona. Glede 48. seje Odbora za finance in monetarno politiko Državnega zbora pa navaja, da le-ta ni predmet izpodbijanega akta.

5. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 11. 10. 2019 dodatno navaja, da so po sodni praksi Vrhovnega sodišča ugotovitve o konkretnem primeru akt po drugem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Meni, da je toženka z izpodbijanim aktom odločila, da nima pravice lobirati, s tem pa je nedvomno odločila o njegovi pravici. Z javno objavo izpodbijanega akta pa mu je okrnila ugled in dostojanstvo ter s tem povzročila neizmerljivo škodo. Tožnik navaja, da le dejstvo, da je prišlo do stikov, še ne pomeni, da so bili ti lobistične narave. Za to, ali je šlo za lobistične stike ali ne, pa ni pomembno le, ali so jih lobiranci prijavili, temveč je pomembna tudi njihova vsebina, o kateri bi tožnik lahko izpovedal, če bi ga toženka zaslišala. Zaslišati pa bi morala tudi nekatere izmed javnih uslužbencev. Toženkino stališče, tako tožnik, da lobiranci o stikih ne bi poročali, če ti ne bi bili lobistične narave, ni prepričljivo, saj lobiranci večinoma niso pravni strokovnjaki s področja protikorupcijske zakonodaje. Ti bodo zato v dvomu stik raje prijavili. Navaja še, da če država krši z Ustavo Republike Slovenije zagotovljene človekove pravice, potem je odprava neustavnosti takšnega zakona povsem v okviru pravnega dosega sistemskih vprašanj varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Če je tožnik deloval kot predstavnik družbe B., d. o. o., ..., še ne pomeni, da je sprememba zakona samo v njenem interesu. Ob tem dodaja, da se strinja s toženko, da sta namena lobiranja in pobude za oceno ustavnosti različna, a si je družba B., d. o. o., ..., prizadevala za spremembo ZDTon po obeh poteh, ki se ne izključujeta.

6. Toženka v pripravljalni vlogi z dne 11. 11. 2019 dodatno navaja, da je izpodbijani akt upravni akt iz 2. člena ZUS-1, in citira vsebino posameznih elektronskih sporočil, priložena zapisom o lobističnih stikih. Trdi, da v obravnavani zadevi pri lobirancih ni bilo dvoma, da je šlo za lobistične stike (z namenom vplivanja na ZDTon), ter da lobirance, če iz zapisa o lobističnem stiku izhaja dvom o namenu lobiranja, vedno pozove k podaji podrobnejšega pojasnila. Navaja tudi, da je tožnika seznanila z uvedbo postopka in ga pozvala k izjasnitvi, ta pa se je na to odzval z izjavo in dvema njenima dopolnitvama; prav tako je tožniku posredovala dokumentacijo in osnutek izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru. Zato mu je bilo po njeni oceni omogočeno sodelovanje v postopku ter da se izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah. ZIntPK pa, tako toženka, tudi ne določa obvezne ustne izjasnitve obravnavane osebe na seji; prav tako tudi ne Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

7. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 27. 12. 2019 dodatno navaja, da toženka selektivno citira elektronska sporočila, priložena zapisom o lobističnih stikih, ki bi jih morala po njegovem mnenju obravnavati kot celoto, jih tudi sam citira ter ponavlja, da si je v okviru stikov prizadeval za odpravo protiustavnosti ZDTon.

8. Toženka v pripravljalni vlogi z dne 24. 1. 2020 ponavlja svoja dotedanja stališča in citira vsebino posameznih elektronskih sporočil, priložena zapisom o lobističnih stikih.

9. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 10. 2. 2020 ponavlja svoja dotedanja stališča in poudarja, da ni zakonske podlage za takšno razlago določbe četrtega odstavka 58. člena ZIntPK, ki jo je zavzela toženka, arbitrarno sistemsko pojasnilo pa, tako tožnik, ni zakonska podlaga.

10. Toženka v pripravljalni vlogi z dne 17. 2. 2020 ponavlja svoja dotedanja stališča, dodatno pa navaja, da je podlaga za Sistemsko pojasnilo (SP 03/2011), s katerim je obrazložila pojme, ki jih ureja institut lobiranja, osma alineja prvega odstavka 12. člena ZIntPK.

11. Tožnik v pripravljalnih vlogah z dne 30. 3. 2020, 20. 6. 2020, 28. 9. 2020 in 18. 12. 2020 ter toženka v pripravljalnih vlogah z dne 13. 5. 2020, 13. 8. 2020 in 23. 10. 2020 vztrajata pri svojih navedbah, ki jih v bistvenem ponavljata z dodatnimi argumenti.

12. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 28. 6. 2021 ponavlja svoja dotedanja stališča in dodatno navaja, da iz sodbe Upravnega sodišča v zadevi I U 1561/2019 z dne 26. 1. 2021 izhaja, da ZDTon omogoča v celoti neustavno razlago (najmanj) določbe četrtega odstavka 4. člena.

Pravna narava izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru

13. Sodišče uvodoma ugotavlja, da so izpodbijane ugotovitve o konkretnem primeru ugotovitveni upravni akt v smislu določb 2. člena ZUS-1, saj toženka kot državni organ v okviru svojih zakonskih pristojnosti v opravljanju nadzora nad skladnostjo ravnanja posameznika z zakonom (5., 13. člen ZIntPK) ter torej v izvrševanju upravne funkcije izdaja enostranski oblastveni akt, s katerim ugotavlja kršitev dolžnega ravnanja tožnika (prvega in četrtega odstavka 58. člena ZIntPK) in s tem posega v njegov pravni položaj

. Oseba, na katero se poimensko tak akt nanaša, ima pravico, da se taka kršitev njenega dolžnega ravnanja po ZIntPK lahko ugotovi samo na podlagi pravilno ugotovljenih dejstev, v zakonitem postopku in ob pravilni razlagi materialnega prava.

14. Sodišče je 16. 11. 2021 sprejelo sklep, da o zadevi odloča po sodniku posamezniku, in sicer iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1. Stranke postopka sestavi sodišča niso ugovarjale niti pisno pred glavno obravnavo niti na izrecno vprašanje sodnice na naroku za glavno obravnavo 21. 12. 2021.

15. Sodišče je 21. 12. 2021 izvedlo javno glavno obravnavo.

16. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine tožnika (izjavo tožnika v postopku z dne 15. 2. 2019 (A4), dopolnitev izjave tožnika v postopku z dne 26. 2. 2019 (A5), sklep nadzornega sveta družbe B., d. o. o., ..., št. 5/2017, z dne 3. 4. 2017 (A6), sklep Državnega zbora, št. 060-20/18-2/1, z dne 20. 2. 2018 (A7), pobudo za oceno ustavnosti z dne 25. 1. 2018 (A8), elektronsko sporočilo z dne 4. 9. 2017 (A9), elektronsko sporočilo z dne 7. 9. 2017 (A9) in sistemsko pojasnilo toženke z dne 11. 7. 2011 (A10)) ter v preostale listine v upravnem in sodnem spisu. Zavrnilo pa je dokazni predlog toženke za vpogled v sodbo Okrajnega sodišča v ... v zadevi ZSV 2705/2020-3 z dne 25. 3. 2020 (B8), s katero bi ta dokazovala, da je tudi navedeno sodišče ocenilo, da zaslišanje tožnika v tej zadevi ni bilo potrebno. Pravna pravila, kamor logično spadajo tudi postopkovna, in njihova razlaga namreč niso predmet dokazovanja; sodišče mora pravo poznati (

). Sodišče je zavrnilo tudi tožnikov dokazni predlog za vpogled v novejšo sodno prakso Upravnega sodišča, ki se nanaša na davek od dohodkov pravnih oseb v povezavi z ZDTon (sodba v zadevi I U 1561/2019 z dne 27. 1. 2021; A12), s katero bi ta dokazoval, da so njegova ravnanja spadala pod zakonsko izjemo lobiranja iz 56.a člena ZIntPK, kajti iz navedene sodbe naj bi izhajalo, da davčni organi razlagajo določbe ZDTon v povezavi z Zakonom o davku od dohodka pravnih oseb ustavno neskladno. Gre za nerelevanten dokaz, saj z navedeno sodbo ni mogoče dokazovati zakonitosti delovanja tožnika kot delovanja na področju, ki se neposredno nanaša na sistemska vprašanja krepitve pravne države, demokracije in varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Sodišče pa je zavrnilo tudi dokazni predlog tožnika za njegovo zaslišanje, s katerim bi ta dokazoval potek in vsebino obravnavanih stikov ter da njihova narava ni bila lobistična (oziroma bi z izpovedbo sodišče „dobilo pravilen vtis o dejanskem stanju v spornem obdobju in ravnanjih tožeče stranke“), pa tudi svojstvo, v katerem je deloval v odnosu do lobirancev ter tudi, da njegove dejavnosti v zvezi z ZDTon ne predstavljajo lobiranja po določbah ZIntPK. Kot je pojasnjeno v nadaljevanju (in kot je ugotovila že toženka), vsebina spornih stikov, ki izhaja iz zapisov o lobističnih stikih in priloženih elektronskih sporočil, ni (bila) sporna. Pravna presoja narave obravnavanih stikov, tj., ali jih glede na ugotovljena dejstva šteti kot lobistične, pa je naloga sodišča, in ne tožnika. Tudi svojstvo, v katerem je tožnik deloval, je razvidno (vsaj) iz listine, ki jo je predložil (A6).

18. V obravnavanem primeru je toženka z izpodbijanim aktom ugotovila, da je tožnik s tem, ko je na tam navedene dni pri tam navedenih osebah in na tam navedene načine v imenu in za račun družbe B., d. o. o., ..., opravljal dejanja lobiranja, čeprav ni vpisan v register lobistov po prvem odstavku 58. člena ZIntPK in ni izvzet iz obveznosti registracije na podlagi četrtega odstavka 58. člena ZIntPK

, z namenom vplivanja na ZDTon, kršil prvi in četrti odstavek 58. člena ZIntPK ter s tem nezakonito lobiral. Tožnik temu ugovarja in navaja, da bi ga morala toženka, da bi razumela potek, vsebino in naravo obravnavanih stikov, zaslišati, ter meni, da se mu kot članu nadzornega sveta navedene družbe po četrtem odstavku 58. člena ZIntPK v register lobistov ni bilo treba vpisati in da njegovo delovanje v povezavi z ZDTon šteje za izjemo po 56.a členu ZIntPK.

19. Določbi prvega odstavka 58. člena ZIntPK določata, da lahko dejanja lobiranja izvaja domača ali tuja fizična oseba, ki je vpisana v registru lobistov v Republiki Sloveniji, ki ga vodi Komisija za preprečevanje korupcije. Vpis v register je pogoj za začetek izvajanja lobiranja. Za pravno osebo pa lahko izvajajo lobiranje samo fizične osebe, ki so vpisane v register lobistov v Republiki Sloveniji (drugi odstavek 58. člena ZIntPK). Ne glede na navedeno se oseba, ki lobira za interesno organizacijo, v kateri je zaposlena, za ta namen ni dolžna vpisati v register lobistov. Enako velja za zakonitega zastopnika ali izvoljenega predstavnika interesne organizacije (četrti odstavek 58. člena ZIntPK).

20. Poleg tega določbe 56.a člena ZIntPK določajo, da delovanje posameznikov, neformalnih skupin ali interesnih organizacij z namenom vplivanja na odločanje državnih organov in organov samoupravnih lokalnih skupnosti ter nosilcev javnih pooblastil pri obravnavi in sprejemanju predpisov in drugih splošnih aktov, na področju, ki se neposredno nanaša na sistemska vprašanja krepitve pravne države, demokracije in varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ne spada med lobiranje po določbah tega zakona.

Glede zaslišanja tožnika v upravnem postopku in v upravnem sporu

21. Sodišče pritrjuje toženki, da je bilo dejansko stanje glede obravnavanih spornih stikov pred izdajo izpodbijanega akta dovolj razčiščeno na podlagi zapisov o lobističnem stiku in da tudi ni bilo sporno ter da ji zato tožnika ni bilo treba zaslišati. Ko mu je namreč toženka pred izdajo izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru omogočila, kot je obrazloženo v nadaljevanju, da se o ugotovljenih dejstvih izjavi, tožnik v izjavi z dne 15. 2. 2019, dopolnitvi izjave z dne 26. 2. 2019, drugi dopolnitvi z dne 7. 3. 2019 in odgovoru na osnutek ugotovitev z dne 3. 4. 2019, v nobeni izmed navedenih vlog ugotovljenemu dejanskemu stanju toženke z navedbo konkretnih nasprotnih oziroma novih dejstev, ki bi terjala dokazovanje, ni nasprotoval. Nasprotoval je le pravni presoji dejanj, ki jih je ugotovila toženka, oziroma njenim zaključkom, saj je zatrjeval (kot enako zatrjuje v upravnem sporu), da obravnavani stiki niso predstavljali lobiranja, temveč zavzemanje za odpravo protiustavnosti ZDTon. Toženka je zato pravilno, kot navedeno, štela, da je dejansko stanje razčiščeno oziroma ni sporno ter da ji zato tožnika ni treba zaslišati. Na navedeno presojo pa ne vpliva niti to, da je tožnik zatrjeval v postopku pred toženko (in zatrjuje tudi v upravnem sporu), da so zapisi o lobističnih stikih enostranski zapisi, na vsebino katerih ni mogel vplivati. Tožnik namreč, kot že navedeno, vsebini navedenih zapisov z navedbo konkretnih nasprotnih dejstev ni nasprotoval. V zvezi s tožnikovim očitkom, da mu ni bilo dovoljeno dokazovanje z zaslišanjem, sodišče še dodaja, kajti za tako dokazovanje gre pri tem, da

se ustna izjava stranke sme vzeti kot dokaz za ugotovitev nekega dejstva le

, (1) če za ugotovitev tega dejstva ni dovolj drugih dokazov, (2) v malo pomembnih zadevah, če naj bi se neko dejstvo sicer dokazovalo z zaslišanjem priče, ki živi v kraju, oddaljenem od sedeža organa, (3) ali če bi bilo sicer zaradi iskanja drugih dokazov oteženo uveljavljanje pravic stranke (prvi odstavek 188. člena ZUP). Kar vse pomeni, da gre po ZUP (ki se pred toženko uporablja subsidiarno – prvi odstavek 15. člena ZIntPK) za subsidiarni, podrejeni dokaz o kakšnem dejstvu, in nikakor ne za nosilni dokaz relevantnega dejanskega stanja, kot pomen temu dokazu skuša z neodmerjenimi navedbami v tožbi in pripravljalnih vlogah pripisati tožnik.

22. Kolikor pa se tožnikov očitek nanaša tudi na (ne)zagotavljanje načela zaslišanja stranke (9. člen ZUP), saj bi tako izrecno izhajalo iz točke 3.1. tožbe, naslovljene „Kršitev načela zaslišanja stranke“, sodišče pojasnjuje, kar tožniku glede na tožbo in pripravljalne vloge ni jasno, da je vsebina tega načela (prvi odstavek 9. člena ZUP), da je stranki v postopku treba dati možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi o vseh za odločitev pomembnih dejstvih in okoliščinah, ter da je vprašanje zagotavljanja tega načela treba razlikovati od vprašanja dokazovanja z ustno izjavo stranke (188. člen ZUP). V nadaljevanju pa sodišče presoja tudi tožnikov ugovor kršitve načela zaslišanja stranke kot neutemeljen. Toženka je namreč tožniku, kot že omenjeno, omogočila, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločitev, saj mu je vročila obvestilo o uvedbi postopka preiskave in poziv za izjasnitev o dejstvih oziroma okoliščinah lobističnih stikov z dne 5. 12. 2018, posredovala dokumentacijo z dopisom z dne 19. 2. 2019 in z dopisom z dne 1. 3. 2019 ter osnutek ugotovitev o konkretnem primeru z dne 14. 3. 2019. Tožnik pa se je na to odzval z izjavo v postopku z dne 15. 2. 2019, z dopolnitvijo izjave v postopku z dne 26. 2. 2019, z drugo dopolnitvijo izjave v postopku z dne 7. 3. 2019 in z odgovorom na osnutek ugotovitev z dne 3. 4. 2019. Načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP pa ne zahteva, da bi morala toženka tožniku omogočiti, da se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, izjavi ustno. To načelo organu nalaga dolžnost, da stranki pred izdajo odločbe da možnost, da se seznani z rezultatom ugotovitvenega postopka in se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, ter s tem možnost braniti, zavarovati, in uveljaviti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi.

Prav tako v obravnavani zadevi ne gre za situacijo, ko bi bila obligatorna ustna obravnava; ta je obvezna, če v postopku sodeluje več strank z nasprotnimi interesi, če je treba opraviti ogled ali če je treba zaslišati pričo ali izvedenca (prvi odstavek 154. člena ZUP). Tudi ZIntPK ne zahteva, da bi morala biti tožniku zaradi uresničevanja načela kontradiktornosti omogočena ustna izjasnitev na seji Komisije za preprečevanje korupcije, pri čemer sodišče dodaja, da novela ZIntPK-C, uveljavljena po izdaji izpodbijanega akta, 17. 11. 2020, predvideva sicer v (noveliranem) 13. členu (tretja alineja osmega odstavka)

komisije, da obravnavano osebo po prejemu odgovora

povabi na sejo komisije z namenom razjasnitve dodatnih okoliščin in izvede morebitne nadaljnje aktivnosti, potrebne za razjasnitev primera. To pomeni, da niti novelirani postopek ne zagotavlja stranki ustne izjasnitve.

23. Ker pa torej tožnik v postopku pred toženko z navedbo konkretnih nasprotnih dejstev ugotovitvam toženke glede vsebine zapisov o lobističnih stikih oziroma glede vsebine obravnavanih stikov ni nasprotoval, po določbi tretjega odstavka 20. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta, novih (nasprotnih) dejstev tudi v upravnem sporu ne more več navajati. Sodišče je zato, tudi upoštevaje 52. člen ZUS-1, njegov (tudi sicer povsem nekonkretiziran) dokazni predlog za njegovo zaslišanje, s katerim bi dokazoval vsebino obravnavanih stikov, zavrnilo kot nepotreben. Ob tem sodišče ponavlja, da je pravna presoja narave obravnavanih stikov, tj., ali jih je glede na ugotovljena dejstva šteti kot lobistične ali pa kot izjemo po 56.a členu ZIntPK, naloga sodišča, in ne tožnika.

Glede razlage termina izvoljeni predstavnik interesne organizacije

24. Tožnik ugovarja, da je bil v družbi B., d. o. o., ..., kot interesni organizaciji v smislu določbe 17. točke 4. člena ZIntPK, ko je vršil obravnavane stike, namestnik predsednika nadzornega sveta in tako izvoljeni predstavnik te družbe v smislu določbe druge povedi četrtega odstavka 58. člena ZIntPK. Zato ocenjuje, da se mu glede na določbe četrtega odstavka 58. člena ZIntPK v register lobistov ni bilo treba vpisati, njegovo lobiranje pa zato posledično ni bilo v nasprotju z zakonom. Ob tem oporeka toženkini razlagi, ki glede na Sistemsko pojasnilo z dne 11. 7. 2011 (A10) meni, da se določba o izvoljenih predstavnikih iz četrtega odstavka 58. člena ZIntPK nanaša na interesne organizacije, ki nimajo zakonsko določenih zakonitih zastopnikov.

25. Sodišče je zato moralo poiskati razlago termina izvoljeni predstavnik interesne organizacije in odgovoriti na vprašanje, ali ta zajema tudi člane nadzornega sveta interesne organizacije. V zvezi s tem sodišče najprej ugotavlja, da med strankama postopka ni sporno, da je družba B., d. o. o., ..., kot družba z omejeno odgovornostjo interesna organizacija v smislu določbe 17. točke 4. člena ZIntPK. Sporno je, ali je bil tožnik kot član nadzornega sveta (namestnik predsednika) te družbe njen izvoljeni predstavnik v smislu določbe druge povedi četrtega odstavka 58. člena ZIntPK. Toženka se je pri razlagi oprla na svoje prej citirano sistemsko pojasnilo in Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1). Tudi sodišče je razlago iskalo v zakonu, ki ureja področje korporativnega upravljanja, tj. v ZGD-1. Ta v določbi prvega odstavka 274. člena v povezavi z določbo prvega odstavka 514. člena istega zakona določa, da člane nadzornega sveta, ki zastopajo interese delničarjev (oz. družbenikov, opomba sodišča), voli skupščina. Iz tega pa logično izhaja, da člani nadzornega sveta torej niso izvoljeni predstavniki družbe z omejeno odgovornostjo, temveč izvoljeni predstavniki skupščine, tj. družbenikov. Ne predstavljajo namreč družbe z omejeno odgovornostjo, ki jo zastopa in s tem predstavlja eden ali več poslovodij (prvi odstavek 515. člena ZGD-1), temveč družbenike. Navedeno torej pomeni, da termin

izvoljeni predstavnik interesne organizacije

iz določbe druge povedi četrtega odstavka 58. člena ZIntPK

. Temu pritrjuje tudi sistemska razlaga zakona, ki jo je zavzela toženka in v skladu s katero se določba o izvoljenih predstavnikih iz četrtega odstavka 58. člena ZIntPK nanaša na interesne organizacije, ki nimajo zakonsko določenih zakonitih zastopnikov. Ker pa tožnik v družbi B., d. o. o., ..., tudi ni bil zaposlen, niti ni bil njen zakoniti zastopnik v smislu določb četrtega odstavka 58. člena ZIntPK, torej po določbah ZGD-1, kar med strankama postopka ni sporno, njegovi ugovori, da se mu v register lobistov ni bilo treba vpisati (tudi zato ne, ker naj bi imel pooblastilo nadzornega sveta), niso utemeljeni.

26. V zvezi s tožbenimi ugovori, podanimi v smeri, da je deloval transparentno, da je bilo vsem udeležencem stikov jasno, da deluje v imenu družbe B., d.o.o., ..., da so osebe, s katerimi je stopal v obravnavane stike, tožnika označevale za zakonitega zastopnika oziroma izvoljenega predstavnika družbe, da niso preverjale, ali je zakoniti zastopnik družbe ali registrirani lobist, in da je pa sankcioniran za delovanje, ki je po njegovem mnenju povsem v skladu z zakonom, le on sam, sodišče dodaja, da

drugačne presoje, kot jo je sprejela toženka o njegovem delovanju lobista v svojstvu člana nadzornega sveta družbe, ki da ni oseba po četrtem odstavku 58. člena ZIntPK, tožnik ne more doseči s sklicevanjem na odgovornost lobirancev po 69. členu ZIntPK ter da so slednji dolžnosti po navedeni zakonski določbi kršili (zanje namreč zakon sankcije določa posebej).

Kolikor pa se tožnik sklicuje tudi na vabilo, ki ga je prejel za sodelovanje na 48. seji Odbora za finance in monetarno politiko Državnega zbora 6. 3. 2018, je že toženka tožniku pravilno odgovorila, da javnost seje izključuje nejavno vplivanje oziroma stik, ki predstavlja enega od zakonskih znakov lobiranja (tako 14. točka 4. člena ZIntPK), poleg tega pa se tožniku delovanje na navedeni seji v izreku izpodbijanih ugotovitev ne očita.

Glede izjeme lobiranja po 56.a členu ZIntPK

27. Tožnik dalje meni, da njegovi obravnavani stiki z navedenimi osebami po določbah 56.a člena ZIntPK niso spadali pod lobiranje po določbah ZIntPK, saj naj bi glede na njihovo vsebino predstavljali zavzemanje za odpravo protiustavnosti ZDTon.

28. Kot je sodišče že povzelo določbe 56.a člena ZIntPK, te določajo, da delovanje posameznikov, neformalnih skupin ali interesnih organizacij z namenom vplivanja na odločanje državnih organov in organov samoupravnih lokalnih skupnosti ter nosilcev javnih pooblastil pri obravnavi in sprejemanju predpisov in drugih splošnih aktov, na področju, ki se neposredno nanaša na sistemska vprašanja krepitve pravne države, demokracije in varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ne spada med lobiranje po določbah tega zakona.

29. V zvezi z obravnavanim tožbenim ugovorom sodišče najprej ugotavlja, da ne pritrjuje toženkinemu razlogovanju, ob sklicevanju na obrazložitev predloga ZIntPK-B, da izjeme od lobiranja po določbah 56.a člena ZIntPK veljajo le za nevladne organizacije, ki se zavzemajo za varstvo človekovih pravic. To iz določb 56.a člena ZIntPK ne izhaja; izjeme so lahko posamezniki, neformalne skupine in interesne organizacije. Vendar navedeno toženkino stališče ni edini in nosilni razlog za njeno presojo, da tožnikovi obravnavani stiki ne sodijo med izjeme lobiranja po 56.a členu ZIntPK. Prav tako je napačno toženkino stališče (ki pa mu, kot je pojasnjeno v nadaljevanju, tudi ni sledila), da vplivanje na ZDTon že splošno ne more pomeniti delovanja na področju, ki se neposredno nanaša na sistemska vprašanja krepitve pravne države, demokracije in varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ker naj bi se z zakonom določil le način izvedbe človekove pravice, ne pa sama pravica. Ta omejitev namreč iz 56.a člena ZIntPK ne izhaja. To pomeni, da tudi prizadevanje za odpravo morebitne protiustavnosti ZDTon, s katero bi se kršile človekove pravice in/ali temeljne svoboščine, kot zatrjuje tožnik, lahko spada med izjeme po 56.a členu ZIntPK. Kot pa je sodišče že navedlo, toženka prej omenjenemu svojemu stališču tudi ni sledila; namreč v 13. in 17. točki izpodbijanih ugotovitev je svojo presojo, da pri tožnikovem delovanju ni šlo za delovanje na področju iz 56.a člena ZIntPK, utemeljevala s citiranjem vsebine tožnikovih elektronskih sporočil ter njeno oceno, da ne predstavljajo opozarjanja na neustavnost ZDTon.

30. Sodišče je moralo zato presoditi, ali tožnikovo delovanje, kot ga je ugotovila toženka in kateremu, kot navedeno, tožnik z navedbo konkretnih nasprotnih dejstev ni nasprotoval, pomeni (izključno) zavzemanje za odpravo protiustavnosti ZDTon oziroma delovanje na področju iz 56.a člena ZIntPK.

31. Sodišče ugotavlja, da iz izpodbijanega akta izhaja, (1) da je tožnik predlagal črtanje zahteve po reinvestiranju iz ZDTon, ker naj bi ta določba neprimerno in nesmiselno bremenila družbo B., d. o. o., ..., (2) da si je pri stikih prizadeval za ureditev, ki bi bila ustrezna tako za toženko kot družbo B., d. o. o., ..., ter (3) da je pri stikih izražal stališče, da je ZDTon za družbo B., d. o. o., nezadosten in neprimeren in da reinvesticija kot ideja ni napačna, a je neučinkovita. To pa tudi po presoji sodišča, četudi je tožnik pri stikih med drugim opozarjal na morebitno neustavnost ZDTon, očitno ne predstavlja izključnega oziroma prevladujočega zavzemanja za odpravo protiustavnosti ZDTon in zato tudi ne izjeme po 56.a členu ZIntPK. Posledično je sodišče tudi ta tožbeni ugovor zavrnilo kot neutemeljen.

32. Sodišče dodaja, da se je opredelilo do vseh tožnikovih navedb, kolikor ne izrecno, pa v okviru razlogov sodbe, in sicer upoštevajoč obsežnost zadeve ter tožnikovo neodmerjeno in nekritično podajanje navedb v tožbi in osmih pripravljalnih vlogah.

33. Ker je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

34. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

V tem smislu tudi sodba Vrhovnega sodišča I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016.

Vse v sodbi citirane določbe ZIntPK se nanašajo na zakon v besedilu, veljavnem na dan izdaje izpodbijanega akta, tj. 13. 6. 2019, razen če je v sodbi za posamezno citirano določbo zakona navedeno drugače.

Kerševan, E., in Androjna, V.: Upravno procesno pravo. 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, IUS SOFTWARE (GV Založba), Ljubljana 2017, str. 88.

Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (2010) - ZIntPK  - člen 56a, 58, 58/1, 58/2, 58/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 9/1, 188, 188/1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.