UPRS Sklep I U 579/2020-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-08-20

Irena Polak Remškar (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Andrej Kmecl

javno naročanje - sodno varstvo - procesne predpostavke - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

ZPVPJN ni prinesel nobene spremembe, zaradi katere ne bi bili (več) upoštevni argumenti Ustavnega in Vrhovnega sodišča RS o tem, da odločitve Državne revizijske komisije niso upravni akt, zoper katerega bi bila tožba v upravnem sporu dopustna.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju Državna revizijska komisija) je z izpodbijanim sklepom zavrnila tožnikov zahtevek za revizijo javnega naročila izbire koncesionarjev v postopku podelitve koncesije za izvajanje obveznih gospodarskih javnih služb na področju urejanja voda na območju Republike Slovenije (v nadaljevanju RS). Iz obrazložitve izhaja, da tožnik ni uspel izkazati, da je naročnik, tj. Ministrstvo za okolje in prostor, njegovo ponudbo nezakonito izločil iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila (prvi odstavek 39. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja, v nadaljevanju ZPVPJN).

2. Tožnik v tožbi navaja, da se sicer zaveda, da v času izdaje izpodbijanega sklepa veljavni zakon ne predvideva sodnega varstva pred naslovnim sodiščem, vendar meni, da je takšna ureditev v nasprotju z Ustavo RS in določbami Direktive 2007/66/ES.

V zvezi s tem se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 4/2014 z dne 20. 1. 2016. Navedena pomanjkljivost ureditve je bila odpravljena z 39. a členom ZPVPJN, vendar ta stopi v veljavo šele 1. 1. 2021, meni pa, da je glede na omenjeno direktivo in sodno prakso treba šteti, da je predmetna tožba dopustna. Sodišču zato predlaga, naj ugotovi nezakonitost izpodbijanega sklepa in ga odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka.

3. Državna revizijska komisija v odgovoru na tožbo navaja, da v skladu s sodno prakso Ustavnega sodišča RS

izpodbijani sklep ni upravni akt, zato bi tožnik lahko uveljavljal le odškodnino, ki pa je ne. Takšna ureditev v ZPVPJN tudi ni v nasprotju z Direktivo 2007/66/ES, katere namen je preprečiti položaj, da bi o pravnem varstvu odločal organ, ki je odvisen od naročnika ali odvisni revizijski organ in torej nista sodišče v smislu 267. člena PDEU.

5. V skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih upravnih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

6. Značilnost upravnih aktov glede na citirano določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta.

7. Pravno varstvo v postopkih javnega naročanja, v okviru katerega je bila sprejeta tudi izpodbijana odločitev, ureja ZPVPJN. V skladu z 2. členom ZPVPJN je pravno varstvo zoper kršitve v postopkih javnega naročanja zagotovljeno v predrevizijskem postopku, ki poteka pred naročnikom, revizijskem postopku, ki poteka pred Državno revizijsko komisijo, in sodnem postopku, ki na prvi stopnji poteka pred okrožnim sodiščem, ki ga kot izključno pristojnega določa zakon, ki ureja sodišča. ZPVPJN kot obliko sodnega varstva določa uveljavljanje izpodbojnosti pogodbe (42. člen) in povrnitev škode zaradi izpodbojnosti pogodbe ali kršitev pravil javnega naročanja (49. člen).

8. Ustavno sodišče je v zadevah U-I-368/02 z dne 21. 10. 2004, Up-668/06, U-I-90/07 z dne 22. 3. 2007 in U-I-116/07 z dne 25. 5. 2007 že zavzelo stališče, da odločitev Državne revizijske komisije nima narave posamičnega akta, s katerimi bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih. Gre za nadzorstveni akt, s katerim Državna revizijska komisija nadzoruje možnost uveljavljanja konkurence med ponudniki v postopku javnega naročanja in zakonitost postopka, ki naj zagotovi racionalno in transparentno porabo javnih sredstev. Enako izhaja iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 4/2014 z dne 20. 1. 2016, na katerega se sklicuje tožnik.

9. V odločbi U-I-169/00 z dne 14. 11. 2002 je Ustavno sodišče presojo opravilo na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave in presodilo, da sodno varstvo, ki je zagotovljeno v pravdnem postopku, ne pomeni neustavnega posega v pravico do (polnega) sodnega varstva ponudnikov.

10. Z vprašanjem pravne narave odločitev Državne revizijske komisije se je Ustavno sodišče ukvarjalo tudi v odločbi U-I-238/07 z dne 2. 4. 2009, s katero je med drugim presojalo ustavnost zvišanja takse za vložitev zahtevka za revizijo, saj je pri tej presoji izhajalo iz vsebine, namena in ciljev postopkov javnega naročanja in revizije postopkov oddaje javnih naročil. Med drugim je navedlo, da gre v postopku revizije pred Državno revizijsko komisijo "za poseg državnega organa v civilnopravno razmerje, pri čemer pa se ta javnopravni (oblastni) element odraža zgolj v tem, da se z odločitvijo Državne revizijske komisije nadzoruje zakonita, racionalna in transparentna poraba proračunskih sredstev, ne da bi njena odločitev neposredno vplivala na sklenitev pogodbe s konkretnim ponudnikom (saj o oddaji naročila odloča naročnik sam)".

11. Ureditev sodnega varstva po ZPVPJN je sicer nekoliko drugačna od ureditve, na katero se nanašajo navedena stališča, vendar temelji na enakem izhodišču, kot tretji oziroma po noveli leta 2002 peti odstavek 23. člena ZRPJN.

12. Glede na navedeno ne drži, da iz stališča Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 4/2014 z dne 20. 1. 2016 izhaja, da je zoper odločitev Državne revizijske komisije dopusten upravni spor, saj je odločitev v tam obravnavani zadevi razveljavilo iz razloga, ker je tožnik izpodbijal tudi odločitev, da ima status naročnika po predpisih o javnem naročanju. V obravnavani zadevi pa je očitno, da ne gre za tak primer, saj predmet izpodbijanega sklepa ni status naročnika, ampak le zahtevek za revizijo zoper odločitev, da se ponudnikova ponudba kot nedopustna izloči.

13. ZPVPJN torej ni prinesel nobene spremembe, zaradi katere ne bi bili (več) upoštevni argumenti Ustavnega in Vrhovnega sodišča RS o tem, da odločitve Državne revizijske komisije niso upravni akt, zoper katerega bi bila tožba v upravnem sporu dopustna. Pri tem se sodišče pridružuje stališču toženke, da iz sklepa Ustavnega sodišča U-I-171/13-17, Up-571/13 z dne 24. 7. 2015 izhaja, da je sodno varstvo po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo zagotovljeno v postopkih uveljavljanja izpodbojnosti (prej ničnosti) pogodbe in povrnitve škode pred pristojnim sodiščem splošne pristojnosti.

14. Prav tako razlogi za spremembo sodne prakse ne izhajajo iz Direktive 2007/66/ES, kar zatrjujte tožnik. Državna revizijska komisija je namreč poseben, neodvisen in samostojen državni organ, ki odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil v vseh stopnjah javnega naročanja (prvi odstavek 60. člena ZPVPJN), Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je v zadevi C-296/15 z dne 8. 6. 2017 izrecno zavzelo stališče, da Državna revizijska komisija izpolnjuje merila, na podlagi katerih jo je mogoče šteti za „sodišče države članice“ v smislu člena 267 PDEU. Posledično RS po 9. točki prvega odstavka 2. člena Direktive 2007/66/ES ni dolžna zagotavljati nobenega dodatnega postopka sodne presoje njenih aktov. Varstvo pred Državno revizijsko komisijo pa ni zaključeno oziroma ima ponudnik vedno možnost, da v primeru nezakonitega ravnanja naročnika, ki mu je povzročil škodo, kljub zavrnjeni reviziji vloži tožbo (42. do 49. člen ZPVPJN) pred sodiščem splošne pristojnosti.

15. Na tem mestu sodišče zgolj pripominja, da je v drugem odstavku 21. člena ZPVPJN-C izrecno določeno, da zoper odločitev Državne revizijske komisije, ki je vročena pred začetkom uporabe 39.a člena zakona (tj. 1. 1. 2021), upravni spor ni dovoljen.

16. Ker med strankama tudi ni spora, da tožnik z vloženo tožbo ni uveljavljal odškodnine, ni pravne podlage za odstop te tožbe sodišču splošne pristojnosti, zato je sodišče tožbo zavrglo (4. točka prvega odstavka 36. člen ZUS-1). To pomeni, da vsebinskih tožbenih ugovorov ni presojalo.

17. Kadar sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Direktiva 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 o spremembi direktiv Sveta 89/665/EGS in 92/13/EGS glede izboljšanja učinkovitosti revizijskih postopkov oddaje javnih naročil.

Odločbe U-I-169/00 z dne 14. 11. 2002, U-I-368/02-10 z dne 21. 10. 2004, U-I-238/07-52 z dne 2. 4. 2009 in sklep U-I-171/13-17, Up-571/13-17 z dne 24. 7. 2015.

Očitno mišljena Pogodba o delovanju Evropske unije.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (2011) - ZPVPJN  - člen 2, 39a, 42, 49

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (2019) - ZPVPJN-C  - člen 21, 21/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.