UPRS Sklep I U 1728/2021-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-12-10

dr. Damjan Gantar (preds.), mag. Barbara Fajdiga Jadek (poroč.), Jure Likar

visoko šolstvo - volitve - enakost pred zakonom - stranski udeleženec - sodelovanje pri upravljanju javnih zadev - zavrženje tožbe - začasna odredba

Iz zakona izhajata dva temeljna pogoja, ki ju je treba uporabiti pri presoji ali je posamezna odločitev upravni akt v smislu določb ZUS-1 in sicer: (i) formalno (le tisti akti, ki jih izdajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil (organi iz 1. člena ZUS-1) in (ii) materialni (če vsebuje vsebinsko odločitev o materialnopravni določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta in s tem posegajo v pravni položaj tožnika in so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično določanje v javnem interesu).

Po presoji sodišča izpodbijani sklep, da se razveljavijo volitve v ŠS Fakultete ,ni upravni akt, ki ga za potrebe upravnega spora opredeljuje zakon (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Z izpodbijanim sklepom in odgovorom rektorice namreč ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz področja upravnega prava in ne posega v javno pravno sfero, temveč v notranje volilne postopke na fakulteti, ki po določbi 8. alineje drugega odstavka 6. člena ZVis izrecno spadajo v področje notranjega urejanja univerze oz. fakultete ter navzven zoper tretje ne učinkujejo. Izpodbijani sklep in odgovor rektorice po presoji sodišča niti nista oblastvena posamična akta, saj Študentski svet Univerze in rektor ne izvršujeta oblasti, temveč sta organa Univerze, katerih naloge in pooblastila so določene za rektorja v 23. členu ZVis, za Študentski svet Univerze pa v 26. členu ZVis.

Izpodbijani sklep in odgovor rektorice nista bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije, zato ni akt organa ali dejanja, ki bi dopuščalo upravni spor po določbi prvega odstavka 4. člena ZUS-1.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik izpodbija sklep študentskega sveta Univerze na Primorskem št. 2313-135/21 z dne 7. 11. 2021 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), s katerim je zaradi resnih kršitev Pravilnika o načinu volitev članov študentskih svetov članic Univerze na Primorskem in imenovanju predstavnikov študentov v organe ter komisije in delovna telesa Univerze na Primorskem T. in članic Univerze na Primorskem (v nadaljevanju Pravilnik) razveljavil volitve v študentski svet Univerze (v nadaljevanju ŠS Fakultete) ter fakulteto pozval k ponovitvi volitev v skladu s Pravilnikom. Tožnik izpodbija tudi odgovor rektorice Univerze na Primorskem št. 183-38/21 z dne 11. 11. 2021 (v nadaljevanju odgovor rektorice), s katerim je zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep.

2. Tožnik predlaga: (i) da se ugotovi, da sta izpodbijani sklep in odgovor rektorice nezakonita in da se odpravita (ii) da se ugotovi, da je bilo z izdajo izpodbijanega sklepa in odgovorom rektorice poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika do enakosti pred zakonom in do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev; (iii) da se toženki prepove omejevati sodelovanje tožnika v organih toženke in njenih članic zaradi članstva tožnika v študentskih organizacijah in (iv) zahteva povrnitev stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Tožnik podrejeno predlaga, da sodišče odpravi izpodbijani sklep in odgovor rektorice ter zadevo vrne v ponovno odločanje pristojnemu organu toženke z zahtevkom za plačilo stroškov postopka.

3. Tožnik navaja, da so bile 18. 10. 2021 za študente Univerze na Primorskem Fakultete T. (v nadaljevanju Fakulteta) razpisane volitve v ŠS fakultete (v nadaljevanju razpis). Volilna komisija študentskega sveta Univerze na Primorskem (v nadaljevanju Študentski svet Univerze) je v razpisu opazila nepravilnosti, ki so se nanašale na informacijo o aktivni in pasivni volilni pravici ter pozvala, da se Razpis popravi glede kategorij za zbiranje kandidatur. Volilna komisija Fakultete razpisa ni spreminjala in potrdila pravočasno oddane popolne kandidature. Volilna komisija Študentskega sveta Univerze je v razpisu 28. 10. 2021 znova ugotovila nepravilnosti in v novem pozivu ŠS Fakulteti opozorila, da trije kandidati (tožnik, A. A. in B. B.) nimajo pasivne volilne pravice, da podobno velja za študenta C. C. in D. D. ter opozorila, da zaradi domnevno neustreznih kandidatur, ŠS Fakultete ne bo imel minimalno potrebnega števila članov in bo treba volitve ponoviti. Volilna komisija Fakultete tega poziva volilne komisije Študentskega sveta Univerze ni štela kot upravičenega. Dne 3. 11. 2021 so potekale volitve v ŠS Fakultete, na podlagi katerih je bilo izvoljenih in izglasovanih 12 članov ŠS Fakultete, ki mandata še niso nastopili, saj dekan Fakultete še ni sklical konstitutivne seje, na kateri morajo biti potrjeni. Volilna komisija Študentskega sveta Univerze je 4. 11. 2021 sprejela sklep, s katerim je pozvala Študentski svet Univerze, da zaradi resnih kršitev razveljavi volitve v ŠS Fakultete in jo pozvala k ponovitvi volitev. Na podlagi te odločitve je Študentski svet Univerze dne 7. 11. 2021 izdal izpodbijani sklep, rektorica pa z odgovorom št. 183-38/21 z dne 11. 11. 2021 pritožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnila.

4. Tožnik navaja, da avtonomija univerze ne pomeni absolutne diskrecijske pravice. V konkretnem primeru je bila pravica do soupravljanja študentov, ki po zakonu ni omejena (67. člen Zakona o visokem šolstvu, v nadaljevanju Zvis), omejena s Pravilnikom, s čimer je kršeno pravilo, da se zakonska pravica s podzakonskim aktom ne sme omejevati. Podzakonska norma bi morala stremeti k cilju zakonske norme, torej soupravljanje študentov in ne obratno. Tožnik utemeljuje pristojnost naslovnega sodišča z argumentacijo, da je pravica do soupravljanja študentov po 67. členu ZVis, glede na to, da se visokošolska dejavnost, ki jo izvaja toženka v skladu z 2. členom ZVis izvaja kot javna služba, pravica uporabnikov storitve Univerze in bi zato Univerza morala ravnati po tretjem odstavku 103. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadelavanju ZUP). Po tožnikovem mnenju gre za akt iz drugega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Potrebo po zagotovitvi sodnega varstva tožnik utemeljuje s pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS. Tožnik se sklicuje tudi na možnost učinkovitega pravnega varstva po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 in sicer zaradi kršitve enakosti pred zakonom po 14. členu Ustave RS in kršitve pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev po 44. členu Ustave RS. Tožnik navaja, da je treba v primeru, da bi sodišče štelo, da izpodbijana akta po svoji naravi nista upravna akta, zagotoviti sodno varstvo v upravnem sporu. Tožnik še navaja, da se izpodbijani sklep nanaša na vse študente, ki so na volitvah oddali svoj glas, še posebej pa na tiste, ki so bili hkrati tudi izvoljeni za študentske predstavnike. Zato imajo po tožnikovem mnenju vsi študentje Fakultete položaj stranskega udeleženca, pri čemer se odločitev v tem postopku sprejme samo enotno tudi zanje. Navaja, da študentje niso mogli uresničiti svoje volilne pravice, da preko izvoljenih predstavnikov sodelujejo pri delu Fakultete. Tožnik je bil izglasovan in izvoljen za predstavnika, ki v imenu vseh študentov Fakultete sodeluje pri delu in upravljanju visokošolskega zavoda, zato se izpodbijani sklep nanaša nanj konkretno.

5. Tožnik meni, da mu je bila kršena tudi pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev po 44. členu Ustave RS, saj mu je bilo z izpodbijanima aktoma poseženo vanjo brez legitimnega cilja protizakonito in nesorazmerno. Tožnik uveljavlja tudi kršitev 14. člena Ustave RS zaradi upoštevanja 9. in 29. člena Pravilnika, po katerem se možnost sodelovanja pri delu visokošolskih zavodov izključuje članom organov Študentske organizacije Univerze ali Študentske organizacije Slovenije. Tožnik zato uveljavlja tudi zahtevka na ugotovitev posega v človekovo pravico in prepoved nadaljevanja dejanja (drugi odstavek 33. člena ZUS-1).

6. Tožnik zahteva izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. Predlaga, da se: zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa in odgovora rektorice ter postopek za razveljavitev in ponovno volitev v ŠS Fakultete (1. točka zahteve za izdajo začasne odredbe); da se postopek ŠS Fakultete nadaljuje na podlagi rezultatov, ki izhajajo iz poročila o izidu volitev v ŠS Fakultete z dne 3. 11. 2021 (2. točka zahteve); ugotovi, da je bil tožnik 3. 11. 2021 izglasovan in izvoljen za člana ŠS Fakultete (3. točka zahteve). Zahteva, da je toženka dolžna dopustiti, da se tožniku potrdi mandat člana v ŠS Fakultete (4. točka zahteve); da se dekanu Fakultete naloži, da v 8. dneh od prejema sklepa skliče konstitutivno sejo ŠS Fakultete (5. točka zahteve); da se toženki prepove omejevati sodelovanje tožnika v organih toženke in njenih članic zaradi članstva tožnika v študentskih organizacijah (6. točka zahteve); da se v primeru, da bi toženka kršila začasno odredbo izreče denarna kazen v višini 10.000,00 EUR, ki jo mora poravnati v 15 dneh (7. točka zahteve); da začasna odredba velja do pravnomočne odločitve o tožbi v tem postopku in da ugovor ter pritožba zoper sklep o začasni odredbi ne zadržita njegove izvršitve (9. točka zahteve). Navaja, da bi ga brez začasne odredbe prizadela težko popravljiva oziroma nenadomestljiva škoda.

7. Toženka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe predlaga zavrženje tožbe in podrejeno navaja vsebinske ugovore, ki jih sodišče zaradi narave odločitve ne povzema.

9. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po ZUS-1 je upravna odločba in drug javno pravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje aktov (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt je pravni pojem, ki je za potrebe upravnega spora definiran z zakonom.

Upravni akti tako niso samo upravne odločbe niti niso vse upravne odločbe, temveč samo tiste, ki ustrezajo definiciji upravnega akta.

Iz zakona izhajata dva temeljna pogoja, ki ju je treba uporabiti pri presoji ali je posamezna odločitev upravni akt v smislu določb ZUS-1 in sicer: (i) formalno (le tisti akti, ki jih izdajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil (organi iz 1. člena ZUS-1) in (ii) materialni (če vsebuje vsebinsko odločitev o materialnopravni določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta in s tem posegajo v pravni položaj tožnika in so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično določanje v javnem interesu).

10. Po presoji sodišča izpodbijani sklep, da se razveljavijo volitve v ŠS Fakultete, ni upravni akt, ki ga za potrebe upravnega spora opredeljuje zakon (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Z izpodbijanim sklepom in odgovorom rektorice namreč ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz področja upravnega prava in ne posega v javno pravno sfero, temveč v notranje volilne postopke na fakulteti, ki po določbi 8. alineje drugega odstavka 6. člena ZVis izrecno spadajo v področje notranjega urejanja univerze oz. fakultete ter navzven zoper tretje ne učinkujejo. Izpodbijani sklep in odgovor rektorice po presoji sodišča niti nista oblastvena posamična akta, saj Študentski svet Univerze in rektor ne izvršujeta oblasti, temveč sta organa Univerze, katerih naloge in pooblastila so določene za rektorja v 23. členu ZVis, za Študentski svet Univerze pa v 26. členu ZVis. Ne izvršujeta pooblastil navzven, izven Univerze, razen pri odločanju o zadevah, v katerih imata javna pooblastila, kar pa odločanje o izpodbijanem sklepu oz. odgovoru ni. Navzven njune odločitve nimajo pravnega učinka. Izpodbijani sklep torej ni izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, saj se ne odloča o pravici, obveznosti oz. pravni koristi fizične ali pravne osebe oz. druge stranke na področju upravnega prava, kot določa 2. člen ZUP, niti ga ni izdal upravni organ oz. nosilec javnega pooblastila v okviru izvrševanja javnega pooblastila.

11. Iz tožbenega zahtevka izhaja, da tožnik vlaga tožbo tudi na podlagi 4. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

12. Vrhovno sodišče RS je v zadevi I Up 208/2018 z dne 20. 2. 2018

že zavzelo stališče, da so volitve, imenovanje in odpoklic organa univerze, vprašanje internega delovanja znotraj univerze, torej gre za področja, na katerih univerza deluje po načelu avtonomije. Tudi v konkretnem primeru je izpodbijan sklep o razveljavitvi volitev v organ fakultete, torej področje avtonomnega urejanja univerze. ZVis namreč določa, da je tudi študentski svet, poleg dekana, senata in akademskega zbora, organ članice univerze (drugi odstavek 20. člena ZVis). Študentski svet Fakultete je organ članice univerze, ki obravnava in daje pristojnim organom mnenje o statutu visokošolskega zavoda o vseh zadevah, ki se nanašajo na pravice in dolžnosti študentov, lahko pa tudi mnenja o kandidatih za rektorja in dekana ter sprejema in izvaja program interesnih dejavnostih študentov visokošolskega zavoda, v sodelovanju s skupnostjo študentov (drugi odstavek 26. člena ZVis). Izpodbijana odločitev o razveljavitvi volitev v organ fakultete (Študentski svet Fakultete), se torej nanaša izključno na področje avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja Univerze. Avtonomnost univerze pa izhaja iz Ustave (58. člen Ustave RS). Tožba se torej nanaša na vprašanje notranjega oz. internega delovanja znotraj Fakultete, konkretno na vprašanje, ki se nanašajo na volitve v organ fakultete. To pa so področja, ki po izrecni določbi 8. alineje drugega odstavka 6. člena ZVis, na katerih delujejo univerze in visokošolski zavodi po načelih avtonomije

. Izpodbijani sklep in odgovor rektorice nista bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije, zato ni akt organa ali dejanja, ki bi dopuščalo upravni spor po določbi prvega odstavka 4. člena ZUS-1.

13. Ne glede na to, da tožnik s tožbo uveljavlja tudi kršitve ustavnih pravic in da se sicer človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi Ustave RS (prvi odstavek 15. člena Ustave RS) in da mora biti zagotovljeno sodno varstvo človekovih pravic ter pravice do odprave posledic njihove kršitve (četrti odstavek 15. člena Ustave RS), na katere se sklicuje tožnik, pa to ne pomeni, da je mogoče po 2. in 4. členu ZUS-1 iz navedenih razlogov v upravnem sporu uveljavljati kakršno koli morebitno kršitev ustavnih pravic zoper kateri koli akt, saj je po tem členu mogoče uveljavljati le tiste kršitve oz. morebitne posege v ustavne pravice, ki so storjene z akti (in/ali dejanji), opredeljenimi z 2. ali 4. členom ZUS-1 ali drugim zakonom. Izpodbijani sklep po presoji sodišča torej ni akt ali dejanje iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj Študentski svet Univerze (niti rektorica) pri tem odločanju ni mogoče šteti za organ upravne oblasti niti za organ katerekoli oblasti. Iz naravne izpodbijanega sklepa ni mogoče zaključiti, da je sodno varstvo v upravnem sporu (tako po 2. kot po 4. členu ZUS-1) zagotovljeno zaradi narave stvari (2. člen ZUP), saj ni šlo za odločanje o upravni zadevi oziroma za odločanje organa oblasti. Izpodbijani sklep je bil izdan na področju delovanja Univerze, na katerem je z zakonom določeno avtonomno urejanje, zato po presoji sodišča ni uspešno sklicevanje niti na kršitve ustavnih pravic v okviru tega postopka oz. področja, za katerega velja načelo avtonomije (osma alineja drugega odstavka 6. člena ZVis).

14. Tožnik neutemeljeno uveljavlja tudi kršitev 44. člena Ustave RS, ki se nanaša na sodelovanje pri upravljanju javnih zadev. Pravica iz 44. člena Ustave RS je splošna pravica, ki vsem državljanom zagotavlja možnost sodelovanja pri opravljanju javnih zadev v skladu z zakonom. Ustava tako veže način izvrševanja te pravice, torej sodelovanje pri upravljanju javnih zadev, na zakon, ZVis pa tega ne predvideva. Vrhovno sodišče RS je v zadevi I Up 208/2018 z dne 20. 2. 2019 že zavzelo stališče, da gre pri volitvah znotraj Univerze za avtonomijo, varstvo volilne pravice znotraj Univerze pa se uveljavlja preko organov Univerze in se zato na pravice iz 44. člena Ustave RS ni mogoče sklicevati. Varstvo v upravnem sporu po stališču Vrhovnega sodišča RS

, ki ga sodišče povzema v tem sporu, bi bilo mogoče, če bi zakon tako določil in bi bil torej ob ustrezni zakonski ureditvi vzpostavljen poseben volilni spor. Po ZVis pa je možno sprožiti upravni spor le zoper odločbo, izdano v postopku za izvolitev v naziv oz. v postopku za odvzem nazivov (59. člen ZVis) in zoper dokončno odločitev pristojnega organa visokošolskega zavoda o pridobitvi oz. izgubi statusa študenta in o drugih zadevah v zvezi s študijem (79. člen ZVis).

15. Na podlagi vsega navedenega je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj izpodbijani akt ni akt, ki bi ga bilo možno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu.

16. Glede na to, da obravnavana tožba ni prestala predhodnega preizkusa, kar je procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi, je sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

17. Sodišče je tožbo zavrglo, zato tožnik na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške postopka.

E. Kerševan, Zakon o upravnem sporu (ZUS-1), Lexpera, Gv založba, Ljubljana, 2019, stran 20.

Podobno tudi Vrhovno sodišče RS v I Up 521/20912 z dne 26. 3. 2013.

Tako tudi VS RS v sklepu I Up 521/2012 z dne 26. 3. 2013.

Tako Vrhovno sodišče RS je v zadevi I Up 208/2018 z dne 20. 2. 2019.

Tako Vrhovno sodišče med drugim v sklepih I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/2, 4, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o visokem šolstvu (1993) - ZVis  - člen 6, 6/2, 6/2-8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.