UPRS Sklep II U 100/2021-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-07-02

Violeta Tručl (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), mag. Andreja Veselič

lokacijska preveritev - prostorsko načrtovanje - splošni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Izpodbijani akt je bil sprejet v postopku prostorskega načrtovanja občine in ne predstavlja posamičnega akta, izdanega pri izvrševanju upravne funkcije, temveč da gre za splošni akt, iz katerega ne izhaja, da bi se nanašal na tožeči stranki oz. na njuno nepremičnino. Gre za akt, ki je bil sprejet v skladu z določbami ZLS in njegova vsebina in namen nista urejanje konkretnih pravic in pravnih razmerij, ampak služi kot podlaga nadaljnjim postopkom dela in poslovanja občine. Izpodbijani akt nima nobenih pravnih posledic za tožeči stranki, saj z ničemer ne posega v njuno lastninsko pravico, v posledici česar stranki nista legitimirani za vložitev tožbe v upravnem sporu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka je pri naslovnem sodišču dne 26. 4. 2021 vložila tožbo zaradi odprave sklepa Mestnega sveta Mestne občine Ptuj o potrditvi lokacijske preveritve za individualno odstopanje od prostorskih izvedbenih pogojev v Mestni občini Ptuj na parcelah št. 1438/1, 1439, 1441, 1454/13, vse k.o. ..., ki ga je na svoji 24. redni seji dne 22. 3. 2021 sprejel Mestni svet Mestne občine Ptuj na podlagi 131. člena Zakona o urejanju prostora (Ur. l. št. 61/17 in 175/20, v nadaljevanju ZUreP-2) in 12. člena Statuta Mestne občine Ptuj (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 9/07, 14/20).

2. Z navedenim sklepom je Mestni svet potrdil lokacijsko preveritev za namen začasne rabe prostora z identifikacijsko številko prostorskega akt v zbirki prostorskih aktov 2003, ki se nanaša na zemljišča, ki obsegajo območje parcel št. 1438/1, 1439, 1441, 1454/13, vse k.o. ... in se po določilih Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ptuj (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 10/15, 8/16, 1/17, 2/17, 4/17, 13/17, 14/17, 19/17, v nadaljevanju Odlok) nahaja v delu enote urejanja prostora z oznako CE21, z namensko rabo: območje stavbnih zemljišč. Določil je, da se individualno odstopanje od prostorskih izvedbenih pogojev omogoči tako kot to izhaja iz Elaborata lokacijske preveritve za namen individualnega odstopanja od prostorskih izvedbenih pogojev v Mestni občini Ptuj na parcelah št. 1438/1, 1439, 1441, 1454/13, vse k.o. ..., za izpolnitev gradbenega namena prostorskega izvedbenega akta. Na navedenih parcelah se dovoli individualno odstopanje od določil 2. in 14. odstavka 72. člena Odloka.

3. Tožeči stranki s tožbo izpodbijata navedeni sklep (v nadaljevanju izpodbijani akt). V tožbi zahtevata njegovo odpravo oziroma podredno ugotovitev nezakonitosti, saj lahko navedeno dovoljeno odstopanje od prostorskih izvedbenih pogojev povzroči poslabšanje vrednosti njune nepremičnine in bivanjskih razmer. Odstopanje od prostorskih izvedbenih pogojev je dopuščeno na nepremičninah, ki so prostorsko povezane z nepremičnino (blokom), kjer imata stanovanje in v naravi predstavljajo okolico njihovega stanovanjskega bloka. S samim individualnim odstopanjem je grobo kršeno načelo trajnostnega prostorskega razvoja. Tožeči stranki navajata, da odločanje o odstopanju od prostorskih izvedbenih pogojev pomeni odločanje o njuni civilni pravici v smislu 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP) zato jima mora biti zagotovljeno, da odloča pravično, javno, v razumnem roku, neodvisno in nepristransko ter z zakonom ustanovljeno sodišče. Z dovoljenim odstopom od prostorskih izvedbenih pogojev je poseženo tudi v njuno pravico iz 33. člena Ustave RS (lastninsko pravico), pravico do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave RS ter v kakovost življenja vseh občanov. Tožeči stranki navajata, da ZUreP-2 zoper sklep o lokacijski preveritvi ne predvideva nobenega sodnega varstva, zato je na podlagi prvega odstavka 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pristojno Upravno sodišče RS.

4. Tožeči stranki še dodata, da je dovoljeno odstopanje od prostorskih izvedbenih pogojev nezakonito, saj nasprotuje določbam 2., 6. in 129. člena ZUreP-2. Dejstvo je, da namerava investitor graditi preveč stanovanj na premajhnem prostoru, kjer ne bo zagotovljeno dovolj prostora za parkirna mesta stanovalcev novega bloka. Tožeči stranki poudarjata, da je sporno, da je tožena stranka vlagateljica pobude za izvedbo postopka lokacijske preveritve in tudi tista, ki o predlogu odloča. S tem je tožena stranka prekoračila svojo diskrecijsko pravico. Kršila pa je tudi določila 154. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker ni opravila obvezne ustne obravnave. Prvo tožeča stranka je v postopku lahko podala zgolj pisne pripombe, medtem ko drugo tožeča stranka o postopku ni bila obveščena in v njem ni mogla sodelovati, s tem jima je bila kršena pravica do izjave iz 22. člena Ustave RS.

5. Glede postopka sprejema izpodbijanega akta, tožeči stranki navajata, da je tožena stranka kršila določila 289. člena ZUreP-2, saj bi morala Ministrstvu posredovati izpodbijani sklep pred njegovim sprejetjem in ne po sprejetju. Pri odločanju, pa je bilo tudi dejansko stanje nepravilno ugotovljeno, saj ni res, da za potrebe novega stanovanjskega bloka zadošča eno parkirno mesto na stanovanje.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, da tožbo na podlagi 2., 3. in 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrže. Podredno pa, da jo kot neutemeljeno zavrne. Navaja, da je bil sklep sprejet v skladu z ZUreP-2, da je namenjen kot podlaga za izdajo predodločbe oziroma gradbenega dovoljenja in za izvedbo posegov v prostor, za katera gradbeno dovoljenje ni potrebno. Z njim se je dovolilo odstopanje od določbe 72. člena OPN Ptuj glede števila parkirnih mest bodoče novogradnje. Tožena stranka poudarja, da sklep učinkuje kot odlok in ni neposredni temelj za izvedbo posegov v prostor ampak je podlaga, ki se bo uporabila v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. V postopku izdaje gradbenega dovoljenja, pa bosta tožeči stranki imeli možnost stranske udeležbe, če bosta za to izkazali zadosten pravni interes, katerega, po mnenju tožene stranke, nimata, saj nista niti lastnika sosednje nepremičnine in izpodbijani sklep nanju nima neposrednega učinka. Tožena stranka navaja, da je izpodbijani sklep po naravi predpis, ki ni bil sprejet v okviru izvrševanja upravne funkcije in nima neposrednega pravnega učinka. Za presojo podzakonskih občinskih aktov pa je na podlagi 160. člena Ustave in 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču pristojno Ustavno sodišče.

8. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Pri predhodnem preizkusu tožbe po 36. členu ZUS-1 sodišče med drugim s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), ali da tožnik s tožbo ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka. Gre za splošni procesni predpostavki za vložitev tožbe v upravnem sporu. Sodišče je na razloge iz 36. člena ZUS-1 dolžno paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

9. Na podlagi 34. točke prvega odstavka 3. člena ZUreP-2 se prostorsko načrtovanje udejanja z izdelavo in pripravo prostorskih aktov, z združevanjem postopka načrtovanja in dovoljevanja ter z izvajanjem lokacijskih preveritev. Lokacijska preveritev je instrument prostorskega načrtovanja, s katerim se lahko, za doseganje gradbenega namena prostorskega izvedbenega akta, dopušča individualno odstopanje od prostorskih izvedbenih pogojev (druga alineja prvega odstavka 127. člena ZUreP-2). Občina z izvedbo lokacijske preveritve dopusti individualno odstopanje od posameznega izvedbenega pogoja (prvi odstavek 129. člena ZUreP-2). Investitor, ki želi odstopiti od prostorskih izvedbenih pogojev, da pobudo za začetek postopka lokacijske preveritve. Pobudi priloži elaborat lokacijske preveritve (prvi in drugi odstavek 131. člena ZUreP-2). Občina elaborat preveri in občinskemu svetu predlaga, da s sklepom lokacijsko preveritev potrdi ali zavrne (četrti odstavek 131. člena ZUreP-2). Pred obravnavo na Občinskem svetu se elaborat lokacijske preveritve javno razgrne, o tem se obvesti lastnike sosednjih nepremičnin, ki lahko podajo pripombe (sedmi odstavek 131. člena ZUreP-2). Sklep o lokacijski preveritvi se nato objavi v uradnem glasilu občine (osmi odstavek 131. člena ZUreP-2). Sam sklep o lokacijski preveritvi je obvezna pravna podlaga za izdajo predodločbe ali gradbenega dovoljenja in za izvedbo posegov v prostor za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno (prvi odstavek 133. člena ZUreP-2).

10. Na podlagi tretje alineje prvega odstavka 21. člena Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja med drugim tudi: načrtovanje prostorskega razvoja, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči; ter ustvarja pogoje za gradnjo stanovanj in skrbi za povečanje najemnega socialnega sklada stanovanj. Občinski svet je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine. V okviru svojih pristojnosti Občinski svet sprejema prostorske in druge plane razvoja občine (tretja alineja drugega odstavka 29. člena ZLS). Na podlagi ZLS ima Občinski svet pristojnost sprejemati splošne in posamične akte, pri čemer so tudi sklepi lahko splošni ali posamični.

11. V obravnavanem primeru iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je Mestni svet Mestne občine Ptuj potrdil lokacijsko preveritev, ki obsega območje parcel št. 1438/1, 1439, 1441, 1454/13, vse k.o. .. Sklep je bil sprejet na 24. redni seji Mestnega sveta, dne 22. 3. 2021 in objavljen v Uradnem vestniku Mestne občine Ptuj z dne 26. marca 2021, št. 4. S sklepom se je za gradnjo na navedenih nepremičninah dovolilo odstopanje od 72. člena Odloka (število parkirnih mest).

12. Glede nepremičnin, ki so naštete v izpodbijanem sklepu tožeči stranki navajata, da nista lastnika navedenih nepremičnin, in da ne gre za neposredno sosednje nepremičnine, ampak da so nepremičnine prostorsko povezane, saj v naravi predstavljajo okolico njunega stanovanjskega bloka. Sklep se torej na njune pravice in obveznosti ne nanaša neposredno, pravnega položaja tožečih strank ne spreminja oz. ne ureja.

13. Glede pravnega interesa tožeči stranki navajata, da se s predvideno gradnjo oz. dovoljenim odstopanjem od prostorskih izvedbenih pogojev znižuje vrednost njune nepremičnine in se posega v kakovost življenja vseh krajanov. Izrecno nasprotujeta temu, da bi se s potrditvijo lokacijske preveritve, dovolilo manjše število parkirnih mest kot to določa OPN Ptuj, saj bo to povzročilo, da bodo lastniki novogradnje parkirali na njihovem zemljišču.

14. Izpodbijani akt je bil sprejet v postopku prostorskega načrtovanja občine Ptuj. Vsebina in namen izpodbijanega sklepa ni urejanje konkretnih pravic in pravnih razmerij med tožečima strankama in toženo stranko, ampak služi sklep kot podlaga nadaljnjim postopkom.

Izpodbijani sklep bo podlaga za odločanje o izdaji gradbenega dovoljenja načrtovane novogradnje - večstanovanjskega bloka. V postopku izdaje gradbenega dovoljenja se opravi glavna obravnava (41. člena Gradbenega zakona, v nadaljevanju GZ) na katero se povabijo tudi stranski udeleženci iz 36. člena GZ.

15. Sodišče ugotavlja, da predmetni sklep ne predstavlja posamičnega akta izdanega pri izvrševanju upravne funkcije, temveč da gre za splošni akt, iz katerega ne izhaja, da bi se nanašal na tožeči stranki oz. na njuno nepremičnino. Gre za akt, ki je bil sprejet v skladu z določbami ZLS in njegova vsebina in namen nista urejanje konkretnih pravic in pravnih razmerij, ampak služi kot podlaga nadaljnjim postopkom dela in poslovanja občine. Izpodbijani akt tožene stranke nima nobenih pravnih posledic za tožeči stranki, izpodbijani sklep tudi z ničemer ne posega v lastninsko pravico tožečih strank, v posledici česar tožeči stranki nista legitimirani vložiti predmetne tožbe.

16. Tožeči stranki navajata, da je naslovno sodišče na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 pristojno, ker zoper izpodbijani sklep ni drugega sodnega varstva. Vendar pa izpodbijani sklep ni posamični akt niti dejanje s katerim bi se posegalo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Sodno varstvo, pa bo strankam, ki izkažejo pravni interes, zagotovljeno v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, na podlagi 47. člena GZ.

17. Tožeča stranka zgolj pavšalno našteva kršitve ustavnih pravic in EKČP. Sodno varstvo zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu ima subsidiarno naravo. Sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost posamičnih aktov in dejanj po določilih 4. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 157. člena Ustave RS le v primeru in pod pogojem, da takšno dejanje oz. akt posega v ustavne pravice posameznika, in da posameznik nima na voljo drugega sodnega varstva.

V obravnavanem primeru bosta tožeči stranki, če jima bo priznan status stranskega udeleženca, imeli sodno varstvo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

18. Ker izpodbijani sklep ni upravni akt oz. drugi akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu in ne posega v pravice, obveznosti ali pravne koristi tožečih strank, sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin pa bo tožečima strankama zagotovljeno v drugem postopku, je sodišče tožbo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedopustno zavrglo. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do navedb v tožbi po vsebini ni opredelilo.

19. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Podobno izhaja iz odločitve Vrhovnega sodišča, I Up 259/2017 z dne 20. 06. 2018.

Enako izhaja iz II U 44/2020, z dne 23. 3. 2020.

Tako sodna praksa Vrhovnega sodišča I Up 10/2013 z dne 22. 1. 2015.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 3, 127, 129, 131

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 21, 29

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.