UPRS Sklep I U 1343/2020-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-09-09

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), dr. Boštjan Zalar

upravni spor - procesne predpostavke - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - pogodbeno razmerje

Z izpodbijano odločbo tožena stranka le ureja pogodbeno razmerje med tožnikom in njo, ki je nastalo na podlagi predhodne uspešne prostovoljne prijave tožnika na razpis za člana komisije za opravljanje teoretičnega preizkusa znanja za pridobitev temeljne kvalifikacije voznikov motornih vozil v cestnem prometu in dejstva, da je bil prejšnji predsednik navedene komisije razrešen. Z izpodbijano odločbo ni bilo v ničemer poseženo v pravice tožnika, niti ni bila izdana v enostranskem razmerju med „oblastjo“ in tožnikom. S sprejemom izpodbijane odločbe je pravni položaj tožnika ostal nespremenjen, ne glede na to, da je bila z njo določena drugačna višina izplačila, kot je bila določena predhodno.

1. Z izpodbijano 6. in 7. točko izreka odločbe št. 1001-9/2019/31 z dne 16. 7. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) je Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju: tožena stranka) odločilo, da predsedujočemu komisije za opravljanje teoretičnega preizkusa znanja za pridobitev temeljne kvalifikacije voznikov motornih vozil v cestnem prometu pripada plačilo za njegovo delo v višini 15 EUR bruto po kandidatu, članu komisije pa 10 EUR bruto po kandidatu (6. točka) in da članom komisije pripada povračilo dejanskih stroškov prevoza za uporabo lastnega avtomobila za vsak prevožen kilometer v višini 12% cene neosvinčenega motornega bencina - 95 oktanov in povračilo dejanskih stroškov prevoza iz kraja zaposlitve oziroma iz kraja bivališča, če tisti dan niso v službi (7. točka).

2. Tožnik se ne strinja z višino plačila, določeno v 6. in 7. točki izreka izpodbijane odločbe, zato vlaga tožbo. Meni, da gre za absolutno bistveno kršitev določb postopka, saj je obrazložitev odločbe pomanjkljiva do takšne mere, da ne omogoča preizkusa (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju: ZUP). Izpodbijana odločba ne izpolnjuje pogojev iz 214. člena ZUP. Ker tožena stranka v postopku izdaje izpodbijanega akta ni ravnala po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali je moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost izpodbijane odločitve, je v zadevi podana kršitev iz 2. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Tožena stranka v obrazložitvi ni argumentirala razlogov in metodologije, ne pravne podlage za določitev višine spornih plačil, ne na osnovi katerih določil in kakšne metodologije je določila višino povračila potnih stroškov, zato se v tem delu izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. V nadaljevanju pojasnjuje višine plačil po odločbah iz leta 2018, 2013 in 2008, na podlagi katerih meni, da tožena stranka enake položaje oziroma dejanske stane obravnava različno. Predlaga, da sodišče v izpodbijanem delu odločbo odpravi in zadevo vrne toženi v ponovni postopek. Pri tem naj toženi stranki naloži, da v ponovljenem postopku kot podlago pri določitvi višine plačila upošteva Metodologijo oblikovanja cene za pridobitev certifikata o nacionalni poklicni kvalifikaciji. Pri določitvi višine povračila dejanskih stroškov prevoza za uporabo lastnega vozila pa naj uporabi Uredbo o davčni obravnavi povračil stroškov in drugih dohodkov iz delovnega razmerja, kjer je višina povračila določena v višini za službena potovanja.

3. V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je bila izpodbijana odločba izdana po izvedbi internega natečaja. Prijava na interni natečaj je prostovoljna in se nanaša na delo, ki se opravlja izven delovnega časa, v natečaju pa je bilo jasno določeno, da stroške dela komisije določi minister. Po izvedbi internega natečaja je tožena stranka izdala odločbo 22. 1. 2020, s katero je imenovala komisijo za opravljanje teoretičnega preizkusa znanja za pridobitev temeljne kvalifikacije voznikov motornih vozil v cestnem prometu v sestavi predsednika in treh članov Ministrstva za infrastrukturo in desetih zunanjih članov. V III. členu izreka sklepa je bilo odločeno, da članom komisije pripada za njihovo delo plačilo v višini 10,00 EUR neto po kandidatu za predsedujočega in 7,50 EUR neto po kandidatu za člana komisije. Odločba je bila vročena tudi tožniku in je pravnomočna. Zaradi odhoda predsednika komisije iz Ministrstva za infrastrukturo je bilo treba imenovati novega predsednika in nadomestnega člana komisije. Po izpeljanem internem natečaju je bila izdana izpodbijana odločba. Gre za funkcijo, na katero se kandidira prostovoljno in s katere se lahko kadarkoli brez razloga odstopi.

4. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

5. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjene določene temeljne procesne predpostavke, ki jih ZUS-1 določa v prvem odstavku 36. člena in na obstoj katerih pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Ena izmed predpostavk, ki mora biti podana, da sodišče obravnava zadevo po vsebini je, da se s tožbo izpodbija akt, ki je upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka).

6. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 odloča namreč sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 pa je po drugem odstavku 2. člena tega zakona upravna odločba in drug javnopravni enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

7. V konkretnem primeru tožnik izpodbija 6. in 7. točko izreka odločbe Ministrstva za infrastrukturo št. 1001-9/2019/31 z dne 16. 7. 2020, s katerima je določena višina plačila in višina povračila dejanskih stroškov prevoza za predsednika in člane komisije za opravljanje teoretičnega preizkusa znanja za pridobitev temeljne kvalifikacije voznikov motornih vozil v cestnem prometu. Izpodbijana odločba pa, glede na citirane določbe prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ni posamični upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, saj ne gre za odločbo, ki bi bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katero je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, niti ne gre za akt za katerega bi kakršenkoli drug akt določal, da se lahko izpodbija v upravnem sporu. Pogoj, da gre za upravni akt je, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki kažejo na spremembi strankinega položaja. Ta se z odločitvijo v pravnem pomenu bodisi izboljša (s tem ko se pravica prizna), bodisi poslabša (z zavrnitvijo pravice ali z naložitvijo obveznosti). To tudi pomeni, da vpliv odločitve samo v dejanskem pogledu ne zadostuje.

8. Poleg tega morajo navedeni učinki sprejete odločitve, glede na drugi odstavek 2. člena ZUS-1, nastati z upravnim aktom. Iti mora za javnopravni akt, kar pomeni, da temelji na določbi javnega prava, na podlagi katere sprejme organ navedeni akt v okviru izvrševanja upravne funkcije kot enostransko, oblastveno odločitev. Ta je rezultat odločanja, sprejetega v razmerju med organom oblasti in osebo (pravno ali fizično) kot nosilko v predpisu določene pravice ali obveznosti. Temu pogoju zato ne ustreza akt, ki ga sprejme državni organ kot stranka v prirejenem (npr. pogodbenem razmerju) razmerju.

Z izpodbijano odločbo pa tožena stranka le ureja pogodbeno razmerje med tožnikom in njo, ki je nastalo na podlagi predhodne uspešne prostovoljne prijave tožnika na razpis za člana komisije za opravljanje teoretičnega preizkusa znanja za pridobitev temeljne kvalifikacije voznikov motornih vozil v cestnem prometu iz 12. člena Pravilnika o temeljnih kvalifikacijah za voznike motornih vozil v cestnem prometu, in dejstva, da je bil prejšnji predsednik navedene komisije razrešen. Z izpodbijano odločbo ni bilo v ničemer poseženo v pravice tožnika, niti ni bila izdana v enostranskem razmerju med „oblastjo“ in tožnikom. S sprejemom izpodbijane odločbe je pravni položaj tožnika ostal nespremenjen, ne glede na to, da je bila z njo določena drugačna višina izplačila, kot je bila določena predhodno.

9. Glede na navedeno je sodišče tožbo kot nedopustno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj v konkretnem primeru tožnik s tožbo izpodbija odločbo, ki glede na zgoraj citirane določbe ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Z izpodbijano odločbo tožeče stranke po presoji sodišča ni bilo odločeno o nobeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika niti ne gre za akt izdan v drugi javno-pravni zadevi, kot tudi ne posamični akt, izdan v obliki predpisa (2. in 5. člen ZUS-1), zato izpodbijane odločbe, kljub drugačnemu pravnemu pouku v odločbi, ni dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Ker pravni pouk sam po sebi pravice do pravnega sredstva ne zagotavlja, torej ni odločilno, da izpodbijani akt vsebuje pravni pouk, da je zoper njega dovoljena tožba v upravnem sporu.

Glej sklep VSRS opr. št. I Up 21/2021 z dne 24. 3. 2021, 9. točka obrazložitve;

Glej sklep VSRS opr. št. I Up 21/2021 z dne 24. 3. 2021, 10. točka obrazložitve;

Glej sklep VSRS opr. št. I Up 112/2021 z dne 24. 8. 2021, 10. točka obrazložitve;

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.