UPRS Sodba I U 98/2019-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2021-12-15

dr. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

koncesija - podelitev koncesij - pogodba o koncesiji - sprememba pogodbe - nepristojni organ

Sodišče ugotavlja, da je sedaj izpodbijano odločbo izdal župan kot drugostopenjski organ, ne da bi pristojni prvostopenjski organ sploh odločal skladno z 49. členom ZLS, ki v prvem odstavku določa, da občinska uprava opravlja upravne, strokovne, pospeševalne in razvojne naloge ter naloge v zvezi z zagotavljanjem javnih služb iz občinske pristojnosti.

Ker je izpodbijano odločbo v konkretnem primeru izdal nepristojen organ druge stopnje, tožeča stranka tako ni imela možnosti pritožbe na izpodbijano odločbo skladno s prvim odstavkom 229. člena ZUP, četudi je pravica do pritožbe zagotovljena tudi v 25. členu Ustave, ki določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.

I. Tožbi se ugodi, odločba župana Občine Vodice št. 014-3/2018-001 z dne 12. 12. 2018 se odpravi in se zadeva vrne pristojnemu prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285 EUR, povečane za 22% DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v točki 1 izreka tožeči stranki spremenila čas trajanja koncesije, podeljene s prvostopenjsko odločbo pristojnega organa za družbene dejavnosti Občine Vodice št. 825-50/OS z dne 15. 5. 1998 na področju zobozdravstva otrok in odraslih, in sicer se je čas trajanja koncesije spremenil iz nedoločenega časa v določen čas za obdobje 15 let, to je od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je bila že predhodno izdana odločba o podelitvi koncesije Občine Vodice št. 825-50/OS z dne 15. 5. 1998, s katero je bila tožeči stranki podeljena koncesija za opravljanje javne zdravstvene službe na področju zobozdravstva otrok in odraslih, in sicer za nedoločen čas. Nadalje je še navedeno, da je dne 17. 12. 2017 stopil v veljavo Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej-K), ki v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo navedenega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve zakona.

3. Pravni pouk izpodbijane odločbe vsebuje navedbo, da zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba na Upravnem sodišču.

4. Tožeča stranka v tožbi navaja, da izpodbijana odločba temelji na protiustavnem zakonskem določilu (četrti odstavek 41. člena ZZDej-K) in predlaga, da sodišče začne postopek za oceno ustavnosti. Nadalje navaja, da se pravice in obveznosti iz pogodbenih razmerij lahko spremenijo le na podlagi soglasja pogodbenih strank, zaradi česar meni, da je tožena stranka spremenila obdobje trajanja koncesije z izpodbijano odločbo v nasprotju s temelji obligacijskopravnih razmerij. Zakonska prisila po kateri se v obstoječe pogodbeno razmerje, pri katerem je ena od strank država, posega z oblastvenim aktom, je nedopustna ter gre za ukrep, ki je zaradi enostranskega posega v premoženje brez ustreznega nadomestila po vsebini primerljiv z razlastitvijo. Tožeča stranka še navaja, da je v skladu z Ustavo pravnomočno urejena razmerja mogoče spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom (158. člen Ustave). Poseg v s posamičnim aktom pridobljeno pravico slabi zaupanje v pravni red oziroma odpravlja pravno varstvo. Določilo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K retroaktivno posega v pravnomočen upravni akt, s čimer je kršena tudi prepoved povratne veljave pravnih aktov. Tožeča stranka pojasnjuje še dodaja, da se z izpodbijano odločbo nedopustno posega v ustavno zagotovljeno pravico koncesionarja do zasebne lastnine, saj se ta nanaša tudi na premoženjske pravice. Tožeča stranka pojasnjuje, da se je zanašala na trajnost koncesijskega razmerja in je v skladu s tem oblikovala svoje poslovanje, predvsem investicijska vlaganja. Z določitvijo krajšega trajanja koncesijskega razmerja se je poseglo v svobodo sprejemanja gospodarskih odločitev, ki jo na podjetniški ravni kot svobodno gospodarsko pobudo zagotavlja Ustava v 1. odstavku 74. člena.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da občina skladno z Zakonom o lokalni samoupravi v okviru Ustave in zakonov samostojno ureja in opravlja svoje zadeve in izvršuje naloge, ki so nanjo prenesene z zakoni. Navedeno pomeni, da je občina dolžna spoštovati veljavno zakonodajo. Nadalje tudi navaja, da so zmotne navedbe tožeče stranke, da se z izpodbijano odločbo nedopustno posega v ustavno zagotovljeno pravico tožeče stranke do zasebne lastnine. Koncesija za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti se razpiše, kadar zdravstveni zavod ne more sam zagotoviti izvajanje določene zdravstvene dejavnosti v obsegu, določenim z mrežo javne zdravstvene dejavnosti, oziroma ne more zagotoviti ustrezne dostopnosti. Koncesija se torej ne podeli na podlagi interesa kandidata, temveč na podlagi javnega interesa.

6. Tožba je utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih navaja tožeča stranka.

7. V obravnavanem primeru je občinska uprava in sicer pristojni organ za družbene dejavnosti prve stopnje Občine Vodice izdal odločbo št. 825-50/OS z dne 15. 5. 1998, s katero je tožeči stranki podelil koncesijo na področju zobozdravstva otrok in odraslih. Sedaj izpodbijano odločbo o spremembi koncesijske odločbe št. 014-3/2018-001 z dne 12. 12. 2018 pa je izdal župan Občine Vodice. Sodišče ugotavlja, da je torej sedaj izpodbijano odločbo izdal župan kot drugostopenjski organ, ne da bi pristojni prvostopenjski organ sploh odločal skladno z 49. členom Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS), ki v prvem odstavku določa, da občinska uprava opravlja upravne, strokovne, pospeševalne in razvojne naloge ter naloge v zvezi z zagotavljanjem javnih služb iz občinske pristojnosti. Po drugem odstavku 67. člena ZLS o upravnih stvareh iz občinske pristojnosti namreč odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi (pritožbeni) stopnji pa odloča župan, (če ni z zakonom določeno drugače). Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru izpodbijane odločbe ni izdal pristojni prvostopenjski organ v skladu s prvim odstavkom 13. člena v povezavi s prvim odstavkom 207. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), in sicer, da na podlagi dejstev, ugotovljenih v postopku, izda organ, ki je pristojen za odločanje, odločbo o zadevi, ki je predmet postopka. Ker je izpodbijano odločbo v konkretnem primeru izdal nepristojen organ druge stopnje, tožeča stranka tako ni imela možnosti pritožbe na izpodbijano odločbo skladno s prvim odstavkom 229. člena ZUP, četudi je pravica do pritožbe zagotovljena tudi v 25. členu Ustave, ki določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.

8. Sodišče je po povedanem izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 1. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter vrnilo zadevo pristojnemu prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijano odločbo zaradi absolutne bistvene kršitve pravil postopka, se do navedb tožeče stranke ni dodano še posebej opredeljevalo. V ponovljenem postopku je pristojni prvostopenjski organ vezan na stališča sodišča glede uporabe pravil postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

9. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker relevantno dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba med strankama ni sporno, to je, da je bila pred uveljavitvijo ZZDej-K tožeči stranki z odločbo prvostopenjskega organa podeljena koncesija za nedoločen čas. V primerih kadar je dejansko stanje med strankama nesporno, ima sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave.

10. Ker je sodišče tožbi ugodilo in je tožeča stranka zahtevala povrnitev stroškov postopka ter je izpodbijani akt odpravilo, je presodilo, da mora tožena stranka skladno z določilom tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Določilo drugega odstavka 3. člena Pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (2017) - ZZDej-K  - člen 41, 41/4

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 49

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba I U 308/2019-20, enako tudi , ,

UPRS Sodba I U 1484/2019-18, enako tudi , ,