UPRS Sodba I U 1602/2017-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-10-16

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Jure Likar (poroč.), Liljana Polanec

enotno dovoljenje za prebivanje in delo - pogoji za izdajo dovoljenja - neizpolnjevanje pogojev - domneva o nepodrejanju pravnemu redu rs

Ker je tožnik, potem ko mu je bil rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti zapustitve države predhodno večkrat nesporno podaljšan, zapustil RS nemudoma, še pred izvršljivostjo odločbe, s katero mu je bilo zadrževanje dovoljeno do 2. 1. 2017, na njenem ozemlju ni prebival nezakonito.

Tožbi se ugodi. Odločba Upravne enote Ljubljana številka 214-2755/2017-20 z dne 27. 6. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1. Organ prve stopnje je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo (1. točka izreka) in odločil, da v postopku stroški niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je navedeno prošnjo skladno s 37. členom Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) 2. 3. 2017 vložila gospodarska družba A. d. o. o. V upravnem postopku je upravni organ ugotovil, da je tožnik zabeležen v evidenci policije, v "Fonetičnem indeksu osebe" (v nadaljevanju FIO). Iz evidence je razvidno, da je bil tožniku 15. 3. 2016, ko se je zglasil na Policijski postaji B., zaradi poteka vizuma izdan plačilni nalog zaradi kršitve druge alineje drugega odstavka 145. člena ZTuj-2. Vendar pa mu kazni zaradi naknadno izdanega ničnostnega sklepa ni bilo treba poravnati (v RS je sicer bival na podlagi vizuma, veljavnega od 22. 15. 2015 do 14. 3. 2016). Na podlagi plačilnega naloga mu je bila izdana odločba o vrnitvi s 30 dnevnim prostovoljnim rokom za vrnitev. Zaradi pridobivanja različne dokumentacije in pritožb na konzulat Republike Slovenije (RS) v Italiji mu je bilo izdanih še 8 odločb s podaljšanim rokom prostovoljne vrnitve, zadnja 4. 11. 2016 z rokom zapustitve 4. 12. 2016. Nato mu je Policijska uprava izdala še dovolitev zadrževanja do odhoda iz RS.

3. Iz izpodbijane odločbe je v nadaljevanju razvidno, da je Zavod RS za zaposlovanje na zaprosilo upravnega organa, za tožnika dne 21. 4. 2017 izdal soglasje za izdajo enotnega dovoljenja za zaposlitev skladno s 37. členom ZTuj-2.

4. Upravni organ nato pojasnjuje, da je iz odločbe Policijske uprave B. z dne 19. 12. 2016 razvidno, da je bilo tožniku (na podlagi vloge z dne 1. 12. 2016, v kateri je kot razlog navedel študij v RS) zavrnjeno zadrževanje po 73. členu ZTuj-2, določen pa mu je bil tudi 15 dnevni rok za prostovoljno vrnitev v matično državo. Zadnji dan zapustitve je bil 2. 1. 2017, tožnik pa je RS prostovoljno zapustil 23. 12. 2016.

5. Iz nadaljnjih razlogov izpodbijane odločbe je še razvidno, da je tožnik na zaslišanju, opravljenem 12. 6. 2016 na Veleposlaništvu RS v C., povedal, da mu je znano, da je v Sloveniji nezakonito prebival od 15. 3. 2016 do 23. 12. 2016. V Ljubljani bi rad delal kot nepalski kuhar v restavraciji D.. Na vprašanje, zakaj ni zapustil Slovenije takoj po izdaji odločbe z dne 15. 3. 2016 in določitvi 30 dnevnega roka za prostovoljno vrnitev in zakaj je čakal do konca leta ter mu je bilo treba izdati več odločb za prostovoljno vrnitev, je odgovoril, da se je ves čas trudil, da bi si uredil dolgoročni vizum.

6. Glede na navedeno je tožena stranka ob sklicevanju na četrto alinejo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 zavrnila tožnikovo prošnjo. Presodila je namreč, da je tožnik v RS več kot 9 mesecev prebival nezakonito, saj ni spoštoval več odločitev policije glede zapustitve. Zato po stališču tožene stranke obstajajo razlogi za domnevo, da tožnik po izteku veljavnosti dovoljenja ne bo prostovoljno zapustil RS.

7. Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil tožbo, v kateri je ob sklicevanju na odločbo Ustavnega sodišča Up-456/10-22z dne 24. 2. 2011 navedel, da je imel zaradi podaljševanja roka za prostovoljno vrnitev ves čas pravno podlago za zadrževanje v RS. S tem naj bi bila izpodbita domneva, da po izteku veljavnosti dovoljenja za prebivanje in delo ne bo prostovoljno zapustil RS. Ne strinja se, da je z izjavo potrdil, da v RS prebiva nezakonito. Iz odgovorov na 22. in 23. vprašanje v zapisniku z dne 12. 6. 2017 naj bi bilo razvidno, da je s tem povezano vprašanje razumel narobe. Zato meni, da odločanje tožene stranke po prostem preudarku ni bilo zakonito. Skladno z načelom ekonomičnosti predlaga, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, saj naj bi imelo za to na voljo vso potrebno dokumentacijo, odprava akta in nov postopek pa bi zanj, glede na to, da se je vrnil v Nepal, pomenila hudo breme. Podrejeno predlaga odpravo izpodbijanega akta.

8. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah je tožnik navedel še, da se je na dan poteka vizuma za bivanje (15. 3. 2016) zglasil na Policijski postaji Ljubljana, kjer mu je nato bila izdana odločba o vrnitvi s prostovoljnim 30 dnevnim rokom za vrnitev. Pojasnjuje, da je ta rok z vlogami podaljševal zaradi čakanja na konec postopka v zvezi s prošnjo za izdajo vizuma. Na tej podlagi mu je Policija, ob upoštevanju predloženih listinskih dokazov o teku pritožbenih postopkov, podaljševala odločbe. Ko je Konzulat RS v Trstu zavrnil njegovo vlogo, se je tožnik pritožil, zoper odločbo pritožbenega organa (Ministrstvo za zunanje zadeve) z dne 5. 9. 2016 pa je sprožil upravni spor. Zaradi udeležbe v postopkih pred upravnimi organi v RS je tožnik, ki se je v vseh postopkih zastopal sam, podaljševal rok za prostovoljno vrnitev, s čimer je uveljavljal pravico do učinkovitega pravnega sredstva, odločbe o prostovoljnem vračanju pa ni izrabljal. Pojasnjuje še, da je RS prostovoljno zapustil pred 2. 1. 2017, ko bi se sicer iztekel rok za zapustitev.

9. V odgovoru na tožbo in nadaljnjih pripravljalnih vlogah se je tožena stranka na obstoj domneve iz četrte alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 sklicevala z navedbami, da je tožnik, kot je razvidno iz zabeležke v FIO, kršil navedeni zakon zaradi nezakonitega bivanja, to dejanje pa zastara šele 24. 3. 2019. Navaja, da je tožnik v RS prišel na podlagi vizuma, ki mu je potekel 14. 3. 2016, vendar je tu še naprej nezakonito bival več kot 9 mesecev. Tožnik se je na dan poteka vizuma zglasil na na Policijski postaji, ki mu je izdala odločbo o vrnitvi s prostovoljnim 30 dnevnim rokom za vrnitev, vendar države v tem roku ni zapustil. V nadaljevanju mu je bilo izdanih še 8 odločb s podaljšanim rokom prostovoljne vrnitve, vendar jih ni spoštoval, saj Slovenije v določenem roku ni zapustil. V tem času je tožnik poskušal pridobiti vizum za dolgoročno prebivanje na konzulatu RS v Italiji, kar mu ni uspelo. Zadnja odločba o vrnitvi s prostovoljnim rokom za vrnitev je bila tožniku izdana 4. 11. 2016. Potem pa mu je Policijska uprava izdala še dovolitev zadrževanja do časa odhoda iz RS, ki jo je tožnik zapustil pred določenim rokom.

11. V skladu z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku) se v upravnem postopku praviloma uporabi predpis, veljaven v času odločanja, razen če zakon ne določa drugače.

V obravnavani zadevi izpodbijana odločba temelji na četrti alineji prvega odstavka 55. člena ZTuj-2, ki določa, da se dovoljenje za prebivanje v RS tujcu ne izda, če obstajajo razlogi za domnevo, da tujec po izteku veljavnosti dovoljenja ne bo prostovoljno zapustil RS.

12. V upravnem postopku je tožena stranka odločitev o zavrnitvi prošnje oprla na stališče, da je tožnik v RS nezakonito prebival več kot 9 mesecev, saj ni spoštoval odločb policije o vrnitvi z določenim rokom za prostovoljno izpolnitev obveznosti zapustitve države (zadnja odločba o vrnitvi je bila izdana 4. 11. 2016). Tožnik je prostovoljno zapustil RS šele 23. 12. 2016, na podlagi odločbe, s katero mu je bilo zadrževanje dovoljeno do 2. 1. 2017. Zato po presoji tožene stranke obstajajo razlogi za domnevo, da tožnik po izteku veljavnosti dovoljenja za prebivanje ne bo prostovoljno zapustil RS.

13. Glede na navedeno je vprašanje, ali je tožnik vstopil v položaj nezakonitega prebivanja, ključno za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe. Opredelitev trenutka, ko oseba na ozemlju RS ne prebiva več zakonito, pa je primarno odvisna od trenutka pravnomočnosti in izvršljivosti odločbe, s katero je tej osebi naložena obveznost zapustiti državo.

14. V obravnavani zadevi ni sporno, da je bila tožniku 15. 3. 2016 izdana odločba o vrnitvi s 30 dnevnim rokom za prostovoljno izpolnitev obveznosti zapustitve države, ki je bil v nadaljevanju večkrat večkrat podaljšan, nazadnje z odločbo z dne 4. 11. 2016. Prav tako ni sporno, da je tožnik 23. 12. 2016 v roku prostovoljno zapustil RS. Navedeno pa po presoji sodišča logično pomeni, da odločbe o vrnitvi ni bilo treba prisilno izvršiti, saj za sprožitev postopka tožnikove prisilne odstranitve očitno ni bilo podlage. Šele če bi se to zgodilo, bi nastopilo njegovo nezakonito prebivanje v RS. Povedano drugače, ker je tožnik, potem ko mu je bil rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti zapustitve države predhodno večkrat nesporno podaljšan, zapustil RS nemudoma, še pred izvršljivostjo odločbe, s katero mu je bilo zadrževanje dovoljeno do 2. 1. 2017, po presoji sodišča na njenem ozemlju ni prebival nezakonito.

15. Zato se sodišče strinja s tožnikom, da glede na ugotovljeno (nesporno) dejansko stanje ne obstajajo razlogi za domnevo, da tožnik po izteku veljavnosti dovoljenja ne bo prostovoljno zapustil RS.

16. Po obrazloženem je sodišče zaradi nepravilne uporabe materialnega prava (in posledično nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja), izpodbijano odločitev na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom tega člena je zadevo vrnilo organu, ki je izdal izpodbijani upravni akt, v ponoven postopek, v katerem bo pri presoji, ali je tožnikova prošnja utemeljena skladno z določbami 37. člena ZTuj-2, vezan na navedeno pravno mnenje sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

17. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je med tožnikom in toženo stranko sporna le pravilna uporaba materialnega prava in ne dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Sicer pa je glede na navedeno že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pri čemer v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

18. Sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, saj podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage (kot rečeno je dejansko stanje zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ostalo posledično nepopolno ugotovljeno), pa tudi sicer ima tožena stranka v tovrstnih zadevah določeno polje lastne presoje. Nenazadnje pa tožnik zgolj z navedbami, da ima sodišče na voljo vso potrebno dokumentacijo, in da bi odprava akta in nov postopek zanj, glede na to, da je v Nepalu, pomenila hudo breme, ne utemeljuje, zakaj bi mu nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (prva točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

Tako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v svojih številnih odločbah (npr. odločbe X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010, X Ips 224/2007 z dne 1. 7. 2010, X Ips 496/2010 z dne 1. 9. 2011, X Ips 243/2013 z dne 5. 2. 2014).

Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča Up-456/10-22 U-I-89/10-16 z dne 24. 2. 2011 (15. točka obrazložitve).

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 55, 55/1, 55/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.