UPRS Sodba I U 260/2018-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-07-12

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

ravnanje z odpadki - ravnanje z odpadno embalažo - prevzem odpadne embalaže - okoljevarstveno dovoljenje - sprememba okoljevarstvenega dovoljenja - delež prevzemanja odpadne embalaže - pogodbena obveznost

Odgovornost za ravnanje z odpadki je na povzročitelju odpadkov, kar tožnik kot družba za ravnanje z odpadno embalažo ni. Njegova obveznost v tem pogledu temelji izključno na pogodbi, s katero je to obveznost prevzel od dejanskega povzročitelja. Vključitev drugih gospodarskih subjektov v sistem ravnanja z odpadki samo po sebi ne pomeni, da onkraj tega pogodbenega prenosa obveznosti to postane javnopravno razmerje.

Določitev obveznosti tožnika (kot družbe za ravnanje z odpadno embalažo) za prevzemanje odpadne embalaže nima podlage v ZVO-1, saj ta ne določa, da o tej obveznosti (po uradni dolžnosti ali na vlogo stranke) odloči pristojni organ in tako obveznost družbi naloži z upravno odločbo.

Napačno je stališče, da se deleži, ki so določeni s sklepom Vlade RS, nanašajo na vso zbrano odpadno embalažo (tj. tudi od tistih zavezancev, ki nimajo sklenjenih pogodb o prevzemu obveznosti ravnanja z odpadno embalažo), saj za to ni podlage v ZVO-1 niti to ne izhaja iz izpodbijanih odločb. Tožnik je (še nadalje) dolžan prevzemati zgolj količino odpadne embalaže, ki izhaja iz njegovih pogodbenih obveznosti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija Republike Slovenije za okolje je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano 1.2. točko izreka odločbe po uradni dolžnosti spremenila drugo alinejo 4. točke izreka okoljevarstvenega dovoljenja št. 35473-10/2012-9 z dne 28. 12. 2012, tako da je določila, da je tožnik dolžan predpisano ravnanje z odpadno embalažo iz 2. in 3. točke izreka tega okoljevarstvenega dovoljenja zagotavljati pod pogojem, da odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, prevzema od izvajalca javne službe po deležih, ki jih določi Vlada RS s sklepom, ki se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. V obrazložitvi navaja, da sta se po izdaji okoljevarstvenega dovoljenja spremenila Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju Uredba), zato je na podlagi šestega odstavka 85. člena v povezavi s 1. točko prvega odstavka 78. člena ZVO-1 spremenila to okoljevarstveno dovoljenje.

2. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ po tožnikovi pritožbi spremenilo prvo in drugo alinejo 1.1. točke izreka prvostopenjske odločbe, tako da je določilo roke, v katerem mora tožnik prevzeti odpadno embalažo od vsakega izvajalca javne službe v zbirnih centrih in centrih za ravnanje s komunalnimi odpadki (1. točka izreka), z 2. točko izreka je zavrnilo pritožbo zoper 1.2. točko izreka izpodbijane odločbe, s 3. točko izreka pa je zavrnilo njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka. V obrazložitvi navaja, da prvostopenjski upravni organ ni upošteval zadnje spremembe Uredbe, ki v 1. točki drugega odstavka 26. člena namesto besede „obdelava“ uporablja besedo „ravnanje" ter določa roke za prevzem odpadne embalaže.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je drugostopenjski upravni organ s spremembo prve alineje 1.1. točke prvostopenjske odločbe posegel v dokončno in pravnomočno odločitev. Glede spremembe 4. točke izreka okoljevarstvenega dovoljenja navaja, da Uredba v delu, ki mu nalaga prevzemanje vse odpadne embalaže od izvajalcev javne službe v deležih, ki jih določi Vlada RS s sklepom, odstopa od načela povzročitelj plača, ki je vsebovano v 191. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije, v Direktivi 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži ter v 10. in 20. členu Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Ker Uredba v 36. členu od predpisanega ravnanja z odpadno embalažo izvzema povzročitelje embalaže, ki dajo na trg manj kot 15 ton embalaže, mora tožnik zagotavljati ravnanje tudi z odpadno embalažo, za katero ne prejme plačila. Opozarja, da v ZVO-1 ni podlage za tako določanje obsega tožnikove obveznosti. Meni, da določanje deležev predstavlja upravno stvar, o kateri se v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) lahko odloča le z upravno odločbo. V zvezi s tem se sklicuje na sodbe tukajšnjega sodišča v zadevah I U 1748/2012, I U 1749/2012, I U 1750/2012, I U 956/2010 in I U 777/2013. Glede na navedeno so sklep Vlade RS, Uredba in tudi sprememba okoljevarstvenega dovoljenja nezakoniti. Sodišču zato predlaga, naj obe odločbi v izpodbijanem delu odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Hkrati uveljavlja povrnitev stroškov postopka.

5. Sodišče ugotavlja, da je neutemeljen tožbeni očitek, da je drugostopenjski upravni organ posegel v dokončno in pravnomočno odločitev. Tožnik je v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo uveljavljal nepravilnosti pri uporabi terminologije, in sicer glede uporabe besede „obdelava“ namesto „ravnanje“, čemur je drugostopenjski upravni organ ugodil in spremenil drugo alinejo 1.1. točke izreka prvostopenjske odločbe. Združitev prve in druge alineje je zgolj tehnične narave, brez kakršnih koli posegov v vsebino, zato že smiselno ne more poseči v tožnikove pravne koristi, česar takega pa konkretizirano ne navaja niti tožnik sam. Drugostopenjski organ je sicer določil še roke za prevzem odpadne embalaže, kot so določeni v 1. točki drugega odstavka 26. člena Uredbe, vendar tožnik niti ne navaja, da bi bilo tudi v tem delu poseženo v njegove pravice, obveznosti ali pravne koristi, zato se sodišče do tega ni posebej opredeljevalo.

6. Glede sporne količine za prevzem in zbiranje odpadne embalaže sodišče poudarja, da iz 1.1 točke izreka prvostopenjske odločbe, ki spreminja 2. točko izreka okoljevarstvenega dovoljenja, jasno izhaja, da mora tožnik zagotavljati redno prevzemanje in zbiranje odpadne embalaže, za katero mu je embaler, pridobitelj blaga, proizvajalec oziroma pridobitelj embalaže, trgovec ali končni uporabnik brez predhodnega dobavitelja s pogodbo prepustil svoje obveznosti ravnanja z odpadno embalažo. To pomeni, da je tožnik dolžan prevzemati takšno količino odpadne embalaže, kot so jo zgoraj navedeni zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo, s katerimi ima tožnik sklenjene pogodbe, dali na trg. Samo v tem obsegu tožnik postane tudi povzročitelj obremenitve okolja.

7. Na to odločitev ne vpliva sprememba druge alineje 4. točke izreka okoljevarstvenega dovoljenja, v skladu s katero mora tožnik prevzemati odpadno embalažo od izvajalca javne službe po deležih, ki jih določi Vlada RS s sklepom, saj je v prvem stavku te spremembe (enako kot že v prvotnem okoljevarstvenem dovoljenju) izrecno navedeno, da se predpisano ravnanje nanaša na odpadno embalažo iz 2. točke izreka okoljevarstvenega dovoljenja (oziroma 1.1. točko izreka prvostopenjske odločbe). To torej pomeni, da se deleži, ki jih določi Vlada RS s sklepom, lahko nanašajo le na odpadno embalažo, ki so jo na trg dali zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo, s katerimi ima tožnik sklenjene pogodbe o prevzemu obveznosti ravnanj z odpadno embalažo.

8. Takšna tožnikova obveznost prevzemanja odpadne embalaže je tudi edina skladna z določbami ZVO-1, ki ne določajo samostojne obveznosti tožnika kot družbe za ravnanje z odpadno embalažo. Vodilno načelo v ZVO-1, enako kot tudi na evropski in mednarodni ravni namreč je, da plača povzročitelj obremenitve. ZVO-1 tako v prvem odstavku 20. člena določa, da mora povzročitelj onesnaževanja upoštevati vsa pravila ravnanja z odpadki, ki so potrebna za preprečevanje odpadkov in zagotavljanje predelave odpadkov ali njihovo odstranjevanje, če predelava ni mogoča.

9. To izhaja tudi iz Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, ki med drugim določa, da bi moral biti prvi cilj vsake politike ravnanja z odpadki zmanjšanje škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na zdravje ljudi in okolje. Ravnanje z embalažo in odpadno embalažo je podrobneje urejeno z Direktivo 94/62/ES, ki v 7. členu določa, da morajo države članice storiti vse potrebno, da se vzpostavijo sistemi, ki zagotavljajo vračanje in/ali zbiranje rabljene embalaže in/ali odpadne embalaže od potrošnika, drugega končnega uporabnika ali iz sicer zbranih odpadkov, zato da se jo usmeri v drugačne oblike najprimernejšega ravnanja z odpadki in ponovno uporabo ali predelavo, vključno z recikliranjem zbrane embalaže in/ali odpadne embalaže, da se izpolnijo cilji, določeni v tej direktivi. Pri tem še določa, da so ti sistemi odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev in pristojnih javnih oblasti.

10. Vključevanje v skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo Uredba ureja v 26. členu, ki v prvem odstavku določa, da morajo, kolikor sami ne zagotavljajo, embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže ali pridobitelji embalaže iz prvega odstavka 25. člena in trgovci iz tretjega odstavka 25. člena (tj. zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo) v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti ravnanja z odpadno embalažo skleniti pogodbo z družbo za ravnanje z odpadno embalažo, ki kot gospodarska družba v skladu s predpisi zagotavlja ravnanje z odpadno embalažo (prvi odstavek 26. člena v povezavi s prvim odstavkom 27. člena).

11. Iz navedene ureditve torej izhaja, da je odgovornost za ravnanje z odpadki na povzročitelju odpadkov, kar tožnik kot družba za ravnanje z odpadno embalažo ni. Kot že rečeno, njegova obveznost v tem pogledu temelji izključno na pogodbi, s katero je to obveznost prevzel od dejanskega povzročitelja. Iz navedene ureditve tudi ne izhaja, da bi vključitev drugih gospodarskih subjektov v sistem ravnanja z odpadki samo po sebi pomenilo, da onkraj tega pogodbenega prenosa obveznosti to postane javnopravno razmerje.

12. Sodišče pripominja, da je v več sodbah, na katere se sklicuje tožnik, res zavzelo stališče, da določanje deležev, v katerih mora posamezna družba za ravnanje z odpadno embalažo to prevzemati od izvajalcev javne službe, pomeni odločanje o obveznosti na področju upravnega prava, v konkretnem primeru v skladu z Uredbo.

13. Vendar je Vrhovno sodišče RS v sklepu III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016 zavzelo drugačno stališče, in sicer je v 27. točki obrazložitve tega sklepa navedlo, da odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar. Pojasnilo je, da gre pri urejanju obveznosti prevzemanja odpadne embalaže v Uredbi za splošno in abstraktno ureditev obveznosti v predpisu in ne za odločitev o tej obveznosti v konkretnem primeru (21. točka obrazložitve). Da bi obveznost tožnika prevzemanja odpadne embalaže lahko postala upravna zadeva, bi moral ZVO-1 v skladu z načelom zakonitosti delovanja uprave iz 120. in 153. člena Ustave RS določiti, da o tej obveznosti (po uradni dolžnosti, na vlogo stranke) odloči pristojni organ in tako obveznost družbi naloži z upravno odločbo (22. točka obrazložitve). Objava deležev prevzemanja odpadne embalaže take vsebine nima, niti ji takšne vsebine ni mogoče pripisati v konkretnem primeru, saj o tem niti po ZVO-1 niti po Uredbi ministrstvo (ali drug pristojni organ) ne more odločiti (23. točka obrazložitve). V nadaljevanju je Vrhovno sodišče navedlo še, da med tožnikom kot družbo za ravnanje z odpadno embalažo in izvajalcem javne službe ne gre za javnopravno razmerje, temveč za razmerje med dvema neoblastnima subjektoma, ki ga urejata z zasebnopravno pogodbo (25. točka obrazložitve).

14. Vrhovno sodišče RS je torej v omenjeni zadevi ugotovilo, da določitev obveznosti tožnika (kot družbe za ravnanje z odpadno embalažo) za prevzemanje odpadne embalaže nima podlage v ZVO-1, saj ta ne določa, da o tej obveznosti (po uradni dolžnosti ali na vlogo stranke) odloči pristojni organ in tako obveznost družbi naloži z upravno odločbo. Tudi naslovno sodišče je v sodbi I U 777/2013 z dne 5. 9. 2013 pojasnilo, zakaj taka obveznost ne izhaja iz določb petega odstavka 20. člena ZVO-1, enako pa velja tudi za sedmi odstavek 20. člena ZVO-1, ki ureja odgovornost proizvajalcev izdelkov. Možnost, da lahko proizvajalci izdelkov svoje obveznosti glede ravnanja z odpadno embalažo izpolnjujejo s sodelovanjem gospodarskih družb, ki v okviru skupnih sistemov ravnanja z odpadno embalažo zagotavljajo ravnanje z odpadno embalažo, pomeni zgolj način izpolnjevanja obveznosti proizvajalcev izdelkov, ni pa s tem določena tudi podlaga za določanje obveznosti gospodarskim družbam, ki se vključujejo v ta sistem ravnanja z odpadki.

15. Naslovno sodišče je tudi že v več zadevah, ki jih je obravnavalo v zvezi s sklepom Vlade RS, s katerim so bili določeni deleži prevzemanja odpadne embalaže (npr. I U 1746/2017, I U 2554/2017, I U 2536/2017), odločilo, da ta po svoji naravi ni posamični akt, temveč je to akt sui generis, s katerim Vlada (enako kot prej ministrstvo) na podlagi podatkov o družbah za ravnanje z odpadno embalažo, ki v okviru skupnih sistemov ravnanja z odpadno embalažo zagotavljajo ravnanje z odpadno embalažo, in podatkov iz evidenc o masi embalaže, ki so jo zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže ali pridobitelji embalaže, trgovci in končni uporabniki, ki so vključeni v skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo), dali v promet, določi deleže prevzemanja odpadne embalaže od izvajalcev javne službe za tekoče koledarsko leto. Glede na prej navedeno stališče Vrhovnega sodišča država s tem ne določi obveznosti posameznih subjektov, temveč le zagotovi podatke za nadaljnji postopek, ki temelji na sklenjenih pogodbah med tožnikom in omenjenimi zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo (26. in 34. člen Uredbe) ter med tožnikom in izvajalci javne službe (18. člen Uredbe).

16. Iz navedenega izhaja, da je napačno stališče, da se deleži, ki so določeni s sklepom Vlade RS, nanašajo na vso zbrano odpadno embalažo (tj. tudi od tistih zavezancev, ki nimajo sklenjenih pogodb o prevzemu obveznosti ravnanja z odpadno embalažo), saj za to ni podlage v ZVO-1 niti to ne izhaja, kot že rečeno, iz izpodbijanih odločb. Z izpodbijanima odločbama glede količine odpadne embalaže, ki jo je tožnik dolžan prevzeti, tako ni bilo poseženo v okoljevarstveno dovoljenje št. 35473-10/2012-9 z dne 28. 12. 2012, saj je tožnik (še nadalje) dolžan prevzemati zgolj količino odpadne embalaže, ki izhaja iz njegovih pogodbenih obveznosti. To pomeni, da se s to spremembo tožnikova obveznost glede količine odpadne embalaže ni v ničemer spremenila. Za odločitev v zadevi pa ni bistveno, kakšne tožnikove obveznosti glede količine odpadne embalaže naj bi izhajale iz Uredbe, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Glede toženkinega predloga, naj sodišče opravi glavno obravnavo, sodišče pojasnjuje, da mora po Zakonu o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) Upravno sodišče RS sicer izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave. Vendar po praksi Ustavnega sodišča RS zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje, temveč mora stranka, ki predlaga izvedbo glavne obravnave, utemeljiti, kako bi lahko konkreten dokaz pomembno vplival na odločitev. Iz 22. člena Ustave RS namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. V obravnavni zadevi dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanih odločb, med strankama niti ni sporno, sodišče pa je odločitev utemeljilo na stališčih, ki jih je zavzelo v primerljivih zadevah med istima strankama in sta bili torej obe stranki z zavzetimi stališči že seznanjeni, zato je o zadevi odločilo na seji senata (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 20, 20/1

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva Evropskega Parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži - člen 7

Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (2006) - člen 26, 26/1, 27, 27/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.