UPRS Sodba I U 890/2018-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-22

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

lekarniška dejavnost - stranski udeleženec - upravna zadeva - zavrženje vloge

Priprava mnenja ni upravna zadeva, saj pri mnenju ne gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava in niti ni pri pripravi mnenja po 28. členu ZLD-1 določeno, da bi morala zbornica A. pri izdelavi mnenja voditi upravni postopek, odločati v upravnem postopku ali izdati upravno odločbo oziroma to tudi ne izhaja zaradi varstva javnega interesa iz narave stvari. Beseda mnenje že pojmovno ne pomeni odločanje o neki pravici, ampak le zavzemanje stališča do nečesa.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo zaradi molka organa, ki jo je sodišče prejelo dne 23. 4. 2018, v kateri med drugim navaja, da je vložila pritožbo zoper sklep zbornice A. št. 85/2018 z dne 16. 1. 2018, pri čemer se je rok za odločitev drugostopenjskega organa o pritožbi že iztekel, vendar o pritožbi še ni bilo odločeno.

2. Prvostopenjski organ je s sklepom zavrgel njeno zahtevo za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopku izdaje mnenja v skladu z 28. členom Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1).

3. Sodišče je nato pozvalo toženo stranko, naj pošlje vse spise, ki se nanašajo na zadevo, in sporoči razlog, zakaj v zadevi še ni odločeno. Tožena stranka je z dopisom z dne 18. 6. 2018 sodišču sporočila, da je izdala odločbo, s katero je odločila o zahtevku tožeče stranke, hkrati pa predlaga, naj sodišče tožbo zavrne. Tožeča stranka je bila nato pozvana, naj sporoči, ali je zadovoljna z odločitvijo, ali pa vztraja in v kakšnem delu vztraja pri tožbi oziroma ali jo razširja na novi upravni akt. Tožeča stranka je nato sodišču sporočila, da pri tožbi vztraja ter v svojem zahtevku zahteva odpravo obeh aktov, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Z izpodbijanim prvostopenjskim sklepom je zbornica A. kot prvostopenjski organ zavrgla vlogo tožnice za priglasitev položaja stranskega udeleženca v postopku izdaje mnenja v skladu z 28. členom ZLD-1 zaradi ustanovitve nove organizacijske enote javnega lekarniškega zavoda B. v kraju C.. V obrazložitvi sklepa navaja, da je tožnica v svoji vlogi, v kateri je zahtevala položaj stranske udeleženke, navedla, da je bila obveščena, da želi investitor javni zavod B. dokončati gradbeni objekt, v katerem ima namen opravljati lekarniško dejavnost. Do sedaj pa je bila sama edina zakonita izvajalka lekarniške dejavnosti v kraju C. in ima zato pravni interes, da sodeluje v postopku izdaje mnenja v skladu z 28. členom ZLD-1. Prvostopenjski organ v obrazložitvi svojega sklepa citira 28. člen ZLD-1, ki določa, da javni zavod ustanovi lekarno in podružnico lekarne kot svojo organizacijsko enoto za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju občine ustanoviteljice oziroma občin soustanoviteljic v skladu z mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva. Iz navedene določbe izhaja, da zbornica A. v postopku ustanovitve lekarne ali podružnice poda svoje mnenje glede ustanovitve. Mnenje se nanaša predvsem na vprašanje, ali je ustanovitev lekarne ali podružnice v skladu z mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni. ZLD-1 pa ne določa, da bi bilo to mnenje zavezujoče, je pa res lahko negativno mnenje tehtna okoliščina pri presoji zakonitosti ustanovitve lekarne ali podružnice. S svojim mnenjem A. zbornica ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank, poleg tega pa v ZLD-1 tudi ni predvideno, da bi zbornica z izdajo tega mnenja morala voditi upravni postopek, odločati v upravnem postopku ali izdati upravno odločbo niti to ne izhaja iz narave stvari zaradi varstva javnega interesa, zato izdaja mnenja po 28. členu ZLD-1 ni upravna zadeva po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ker to ni upravna zadeva, je zbornica A. vlogo tožnice za priglasitev položaja stranskega udeleženca na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgla.

5. Drugostopenjski organ je med upravnim sporom - kot je bilo že pojasnjeno - zavrnil pritožbo zoper odločitev prvostopenjskega organa. V svoji obrazložitvi se sklicuje na podobne razloge kot prvostopenjski organ.

6. Tožeča stranka v svoji vlogi, ki je po vsebini razširitev tožbe, in v prvotno vloženi tožbi navaja, da je pridobitev mnenja zbornice A. nujen pogoj v postopku ustanavljanja lekarne in podružnice. Torej zakon daje zbornici javno pooblastilo, da v okviru upravnega postopka izda svoje mnenje. Zbornica A. pa v trenutni situaciji nima niti veljavne pravne podlage za izvajanje svojega javnega pooblastila, ker njen statut ni usklajen z novim ZLD-1, ampak se sklicuje na neveljaven predpis po prejšnjem zakonu. Poleg tega mora akt o ustanovitvi javnega lekarniškega zavoda vsebovati navedbo vseh njegovih poslovnih enot oziroma lekarn, akt pa lahko spremeni samo ustanovitelj javnega zavoda. Mnenje zbornice A. je sestavni del postopka. Dolžnost Ministrstva za zdravje pa je, da skrbi za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi lahko vpliva odločba. Predhodno bi bilo potrebno izpeljati postopek na podlagi 27. člena ZLD-1 o ustanovitvi javnega lekarniškega zavoda. Nadalje še navaja, da so zasebni izvajalci v tem primeru diskriminirani naproti javnim zavodom. Tožena stranka dopušča, da javni lekarniški zavod svojo dejavnost samostojno širi na območje, kjer ima zasebni izvajalec za izvajanje javne službe podeljeno koncesijo. Tožeča stranka opozarja tudi na določilo 3. člena ZUP, ki določa, da izvajalci javnih služb, ko odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev, uporabljajo ZUP. Zbornica A. v tem delu izvaja javno službo. S tem odloča o pravicah in obveznostih uporabnikov storitev. V tožbi se sklicuje tudi na 4. člen ZUP, ki določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

8. Sodišče najprej uvodoma ugotavlja, da je tožnica v tožbi kot toženo stranko navedla: „1. zbornica A. 2. Republika Slovenija, Ministrstvo za zdravje, Štefanova ulica 5, 1000 Ljubljana“, kar ni v skladu s pravili Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), vendar pa to ni tako velika napaka, da bi zaradi tega sodišče tožnico pozivalo k popravi tožbe, saj je tožba še vedno dovolj razumljiva. Skladno s petim odstavkom 17. člena ZUS-1 je namreč toženec lahko le država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Toženca v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal akt iz prejšnjega stavka, razen če v primeru tožbe zoper državo oziroma lokalno skupnost Vlada Republike Slovenije oziroma župan po vložitvi tožbe za zastopnika določi drug organ države oziroma lokalne skupnosti. Torej je v konkretnem primeru lahko tožena stranka le Republika Slovenija (država), ki jo zastopa Ministrstvo za zdravje, ker je bil v tem primeru to organ, ki je izdal akt, s katerim je bil postopek končan (to je drugostopenjski akt - odločba o zavrnitvi pritožbe). Ker zbornica A. kot prvostopenjski organ v tem primeru ne more biti tožena stranka, je sodišče smiselno štelo, da tožnica toži Republiko Slovenijo, zato ni štelo tožbe za tako pomanjkljive, da bi tožnico pozivalo k njeni popravi. Čeprav je tožnica navedla, kot da gre za dve različni toženi stranki, pa je v skladu z 17. členom ZUS-1 lahko v tem primeru le ena tožena stranka, to pa je Republika Slovenija. Iz navedenih razlogov sodišče tudi ni tožbe posebej vročalo prvostopenjskemu organu, to je zbornici A., ker v tem primeru glede na določilo 17. člena ZUS-1 ne more biti tožena stranka.

9. Prvostopenjski organ je svojo odločitev oprl na določilo 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, ki določa, da organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva. Prvostopenjski organ je pravilno pojasnil, da priprava mnenja ni upravna zadeva, saj pri mnenju ne gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava in niti ni pri pripravi mnenja po 28. členu ZLD-1 določeno, da bi morala zbornica A. pri izdelavi mnenja voditi upravni postopek, odločati v upravnem postopku ali izdati upravno odločbo oziroma to tudi ne izhaja zaradi varstva javnega interesa iz narave stvari. Sodišče pri tem še pojasnjuje, da beseda mnenje že pojmovno ne pomeni odločanje o neki pravici, ampak le zavzemanje stališča do nečesa. Sodišče v zvezi s tem v celoti pritrjuje razlogom v obrazložitvi izpodbijanega prvostopenjskega sklepa, zato skladno z določilom drugega odstavka 71. člena ZUS-1 ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na utemeljitev v izpodbijanem sklepu prvostopenjskega organa.

10. Tudi če je pridobitev predhodnega mnenja zbornice nujen pogoj v postopku ustanavljanja lekarne in podružnice lekarne, to ne pomeni, da se s samim mnenjem odloča o pravici ali obveznosti. O pravici, obveznosti ali javni koristi se odloča šele s končno odločitvijo.

11. ZUP v tretjem odstavku 3. člena sicer res določa, da po tem zakonu odločajo tudi izvajalci javnih služb, kadar odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev. Tudi to je res, da zbornica A. opravlja javno službo, torej da je izvajalec javne službe. Vendar pa pri izdelavi mnenja ne odloča o pravicah in obveznostih uporabnikov storitev, saj kot je bilo že pojasnjeno, mnenje ni odločanje o nečem, ampak zgolj zavzemanje stališča do nečesa, strokovno stališče oziroma pojasnjevanje. Torej pri izdelavi mnenja zbornica A. ne odloča o nobeni pravici ali obveznosti, zato v tem primeru uporaba tretjega odstavka 3. člena ZUP ne pride v poštev.

12. Tožeča stranka se v tožbi sklicuje tudi na to, da 4. člen ZUP določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve. Vendar pa to še ne pomeni, da je v teh zadevah potrebno povsod izdajati akte v obliki upravnih odločb. To določilo si je potrebno razlagati predvsem v tem smislu, da se v drugih javno pravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve, smiselno uporabljajo določila ZUP o vročanju, vabljenju, zagotavljanju reda na obravnavah in podobno.

13. V navedeni zadevi je prvostopenjski organ tožničino vlogo za stransko udeležbo zavrgel, ker niso bile izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo njene zahteve, ena od procesnih predpostavk pa je tudi ta, da gre sploh za upravno zadevo. Če pa procesne predpostavke niso izpolnjene, vloge tudi ni možno vsebinsko obravnavati, zaradi česar tudi v tem upravnem sporu niso relevantne vse tiste tožbene navedbe, ki so vsebinske narave. Ker je bila vloga zavržena iz procesnih razlogov, ker ne gre za upravno zadevo, so zato nerelevantne tožbene navedbe o tem, ali je skupščina zbornice A. sprejela veljavni statut, ali lahko javni zavod ustanovi podružnico le na območju občine ustanoviteljice oziroma občin soustanoviteljic, ali bi moral ustanovitelj javnega zavoda spremeniti akt za ustanovitev podružnice lekarne, ali se javni zavod obnaša kot podjetje na trgu in podobno. Iz navedenega razloga se sodišče do teh tožbenih navedb ne opredeljuje, saj je predmet upravnega spora akt procesne narave, te tožbene navedbe pa se nanašajo na vsebinsko pravilnost ustanavljanja enote zavoda B..

14. Ker je izpodbijani sklep pravilen, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo. Sodišče v navedeni zadevi skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 ni opravilo glavne obravnave, saj gre v konkretnem primeru za presojo sklepa, ki je procesne narave, pri čemer pa dejansko stanje med tožečo in toženo stranko ni sporno. Ni sporno, da je bil v teku postopek ustanovitve enote Lekarna Ljubljana, ni sporno, da je tožeča stranka vložila vlogo za status stranskega udeleženca, sporna je le uporaba materialnega prava, in sicer, ali je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je vlogo zavrgel. V takem primeru pa daje ZUS-1 v prvem odstavku 59. člena sodišču izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

15. Sodišče ni ugodilo zahtevi tožnice za povrnitev stroškov postopka, ker skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne.

Zakona o lekarniški dejavnosti (2016) - ZLD-1  - člen 28

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129, 129/1, 129/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.