UPRS Sodba III U 171/2017-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-20

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Andrej Orel

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - uporaba občinskega predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka odmere

V obravnavanem primeru je bil postopek odmere komunalnega prispevka z vlogo tožeče stranke začet v decembru 2016, torej v času veljavnosti ZPNačrt. To pa pomeni, da bi morala tožena stranka komunalni prispevek odmeriti na podlagi občinskega programa opremljanja, sprejetega na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih v skladu z ZUreP-1, oziroma, kolikor takega programa opremljanja ni sprejela, na podlagi Uredbe in Pravilnika, ki sta bila izdana na podlagi ZPNačrt, in ne na podlagi Odloka, ki je bil sprejet na podlagi določb ZSZ.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Mestne občine Koper, Urada za okolje in prostor, št. 427-134/2016 z dne 18. 5. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Mestna občina Koper, Urad za okolje in prostor (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. 427-134/2016 z dne 21. 12. 2016 tožeči stranki kot investitorju odmerila komunalni prispevek za rekonstrukcijo objekta, gradnjo nove nadstrešnice in prestavitev transformatorske postaje na zemljišču s parc. št. 1569/112 in 1569/30, vse k.o. A. v znesku 105.722,22 EUR. Po pritožbi tožeče stranke je prvostopenjski organ z odločbo št. 427-134/2016 z dne 18. 5. 2017 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) pritožbi delno ugodil. Odločil je, da tožeča stranka ni zavezanec za odmero komunalnega prispevka za rekonstrukcijo objekta in prestavitev transformatorske postaje na parc. št. 1569/112 in 1569/30, vse k.o. A. (2. točka izreka), da pa se ji odmeri komunalni prispevek za gradnjo nove nadstrešnice na tem zemljišču v znesku 106.437,70 EUR (3. točka izreka), ki ga mora poravnati v roku 30 dni po prejemu odločbe (4. točka izreka), v primeru zamude s plačilom v revaloriziranem znesku (5. točka izreka).

2. V obrazložitvi svoje odločitve je prvostopenjski organ pojasnil, da je po tem, ko je izdal prvo odločbo o odmeri komunalnega prispevka z dne 21. 12. 2016 in je zoper to odločitev tožeča stranka vložila pritožbo, v skladu z 240. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pritožbo preizkusil ter jo prevzel v nadaljnjo obravnavo. Izhajal je iz delnega gradbenega dovoljenja, ki ga je izdalo Ministrstvo za okolje in prostor in iz katerega izhaja, da tožeča stranka ni zavezanec za odmero komunalnega prispevka za rekonstrukcijo objekta in prestavitev transformatorske postaje. Pri odmeri komunalnega prispevka za gradnjo nove nadstrešnice pa je izhajal iz Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), po katerem je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka investitor, oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost.

3. Prvostopenjski organ pojasnjuje, da se v skladu s 108. členom ZPNačrt do poteka šestih mesecev po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnim predpisih. V skladu s 143. členom Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) se komunalni prispevek odmeri na podlagi programa opremljanja. Če takega programa ni, se po določbah Pravilnika za odmero komunalnega prispevka in Uredbe o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo ta odmeri po do tedaj veljavnih predpisih. Do uveljavitve Pravilnika za odmero komunalnega prispevka se je za odmero komunalnega prispevka uporabljal 179. člen ZPNačrt s tem, da se je za izračun uporabljal Zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ). Skladno s tako razlago zakonodaje ter ob upoštevanju ZSZ se za odmero komunalnega prispevka v Mestni občini Koper uporablja Odlok o komunalnem prispevku (Uradne objave, št. 42/00 in Uradni list RS, št. 66/05, 22/08, 26/14 in 50/16, v nadaljevanju Odlok). Prvostopenjski organ je zato na podlagi tega odloka tožeči stranki odmeril komunalni prispevek za gradnjo nove nadstrešnice ter v nadaljevanju odločbe pojasnjuje njegov izračun.

4. Po pritožbi tožeče stranke je odločitvi tožene stranke pritrdil Župan Mestne občine Koper (v nadaljevanju drugostopenjski organ), ki je pritožbo zavrnil kot neutemeljeno. Pojasnjuje, da je tožeča stranka v pritožbi oporekala uporabi Odloka ter navajala, da ji komunalni prispevek ne bi smel biti odmerjen, saj ta odlok, skladno z določbami ZPNačrt, ne velja več. Drugostopenjski organ taki razlagi tožeče stranke ni sledil ter se pridružil utemeljitvi prvostopenjskega organa, v kateri je ta pojasnil materialno podlago za uporabo Odloka.

5. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in s tožbo sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter ji odmeri komunalni prispevek v višini 0,00 EUR. Sodišče naj spremeni tudi odločitev o stroških upravnega postopka tako, da ji mora tožena stranka te stroške povrniti. Prav tako naj ji povrne tudi stroške predmetnega postopka. Pojasnjuje, da je pritožbo zoper izpodbijano odločbo vložila predvsem zato, ker trdi, da Odlok ni veljaven in je zato njegova morebitna uporaba nezakonita. Četudi bi sodišče sprejelo stališče, da je Odlok veljaven, pa je izračun komunalnega prispevka tudi sicer nepravilen. Ker je prvostopenjski organ o njeni pritožbi zoper odločbo o odmeri komunalnega prispevka odločal več kot 4 mesece, je v tem času spremenila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja in s tem tudi vlogo za odmero komunalnega prispevka, in sicer ločeno za rekonstrukcijo objekta in ločeno za gradnjo nadstreška. Prvostopenjski organ je takoj po tem izdal novo odločbo, s katero pa je pritožbi ugodil le navidezno, saj je za gradnjo nadstreška odmeril višji komunalni prispevek kot ob prvotnem odločanju.

6. Tožeča stranka primarno uveljavlja, da je Odlok ni veljaven, saj ni v skladu z Ustavo in zakoni ter zato sodišču predlaga, da pri odločanju uporabi inštitut exceptio illegalis. Odlok je bil sprejet na podlagi ZSZ, tožena stranka pa kljub kasneje sprejetemu ZUreP-1 ni sprejela novega odloka o odmeri komunalnega prispevka, ki bi izhajal iz meril in pogojev, določenih z veljavnimi zakoni. Z uporabo Odloka je tožeča stranka nadaljevala tudi po uveljavitvi ZPNačrt, četudi je prehodno obdobje, ki je izjemoma dovoljevalo uporabo odlokov, sprejetih po ZSZ, poteklo že 20. 7. 2007. Tožena stranka torej nima več veljavnega odloka o odmeri komunalnega prispevka, kar potrjujejo tudi stališča Vrhovnega sodišča RS v sodbah, opr. št. X Ips 361/2012, X Ips 149/2013 in X Ips 248/2012 ter stališča Upravnega sodišča RS v sodbi, opr. št. I U 135/2009, ki jih deloma povzema.

7. Tožena stranka verjetno vztraja pri uporabi Odloka, četudi ta nima veljavne zakonske podlage zato, ker lahko na tej podlagi obračunava bistveno višje komunalne prispevke, kot pa bi jih smela ob upoštevanju veljavnega zakonskega okvirja. V konkretnem primeru to pomeni, da obračunani komunalni prispevek bistveno presega sedaj dopustni komunalni prispevek in celo presega vrednost gradbenih del izgradnje nadstreška. Tožena stranka se v izpodbijani odločbi sklicuje, da sme uporabljati Odlok, ki je bil sprejet na podlagi ZSZ tudi po 20. 7. 2007 zato, ker je bil ZPNačrt sprejet prej, preden se je iztekel ta rok iz 179. člena ZUreP-1, kar pe je v nasprotju z 2., 22. in 153. členom Ustave RS (v nadaljevanju URS) in tudi s sodno prakso. Odlok je imel zakonsko podlago le v času veljavnosti ZSZ, po uveljavitvi ZUreP-1 pa je zakonodajalec določil čas do 20. 7. 2007, da bi občine lažje pripravile nove odloke. Določitev prehodnega obdobja ne pomeni, da so odloki, sprejeti na podlagi ZSZ, postali neodvisni od zakonske podlage, saj morajo biti po določbi 153. člena URS vsi podzakonski akt v skladu zakoni. Prav tako ni mogoče slediti toženi stranki, ki trdi, da lahko Odlok uporablja zato, ker niso bili sprejeti prostorski načrti na podlagi ZPNačrt, o čemer se je sicer že večkrat izreklo Vrhovno sodišče. Za območje Luke Koper je bil prostorski načrt na podlagi ZPNačrt sicer sprejet, in sicer je to Uredba o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru.

8. Tožeča stranka meni, da je sporni komunalni prispevek mogoče odmeriti kvečjemu po Pravilniku o merilih za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme. V obravnavanem primeru bi bil komunalni prispevek, ki bi bil večji od 0,00 EUR dopusten le v primeru, če bi se nadstrešek priključeval na komunalno opremo, vendar se ne. Tožeča stranka v nadaljevanju povzema vsebino Pravilnika in prestavlja izračun, za katerega meni, da bi ga morala uporabiti tožena stranka.

9. Tožeča stranka nadalje meni, da je tožena stranka kršila tudi določbe postopka o prepovedi spremembe odločbe v škodo pritožnika, ko je namesto komunalnega prispevka v višini 105.722,22 EUR po pritožbi tožnika odmerila komunalni prispevek v znesku 106.437,70 EUR, ob tem pa navedla, da je pritožbi ugodila. Ugoditev pritožbi je namreč lahko le vsebinska. Po 242. členu ZUP sicer lahko prvostopenjski organ spremeni svojo odločitev, če ugotovi, da je pritožba utemeljena, vendar pa ne v škodo pritožnika, oziroma sme to storiti le iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu ZUP, vendar pa ti v obravnavanem primeru niso bili podani. Tožena stranka pa je tudi sicer ravnala v nasprotju z določbo 256. člena ZUP, saj o pritožbi ni odločila v zakonsko določenem roku, s čimer je prišlo do zavlačevanja postopka.

10. Tožeča stranka trdi, da je odločitev tožene stranke tudi v nasprotju z določbo 80. člena ZPNačrt, po kateri se komunalni prispevek plačuje le od povečane neto površine ter se ob tem sklicuje na sodbi Upravnega sodišča RS, opr. št. IV U 350/2009 in I U 411/2013, ki ju delno citira. V obravnavani zadevi se zastavlja vprašanje ali se komunalni prispevek sploh lahko obračuna za nadstrešek, ki se zgradi k obstoječemu objektu in ne pomeni njegovega povečanja, pač pa je le streha nad objektom. Nadstrešek ni prostor, saj nima prostornine, prav tako ni samostojni objekt in se ne priključuje na komunalno opremo, kar je sicer razlog za odmero komunalnega prispevka. Četudi bi se postavili na stališče, da je komunalni prispevek treba zaračunavati, pa se po določbah Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka lahko za izračun upošteva le 1,5 kratnik stavbišča, ne pa celotna površina parcele, kot je to upoštevala tožena stranka.

11. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, tožeča stranka pa naj ji povrne stroške postopka. Stališče tožeče stranke, da je Odlok neveljaven, ni utemeljeno, tožena stranka pa občinskega prostorskega načrta še ni sprejela. V nadaljevanju ponovno povzema trditve iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe, s katerimi je utemeljila uporabo Odloka. Navaja še, da tožeča stranka trdi, da Odlok ni v skladu z ZPNačrt, ne da bi to svojo trditev pojasnila, na podlagi Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka pa bo mogoče komunalni prispevek odmeriti šele po preteku 6 mesecev po sprejemu občinskega prostorskega načrta ter zato ne more biti podlaga za obračun komunalnega prispevka, tako kot to v tožbi predlaga tožeča stranka. Sodne prakse, na katero se sklicuje tožeča stranka, ni mogoče uporabiti, saj gre za drugačne primere od obravnavanega. Odlok je v skladu z ZPNačrt in zato ni razlogov, da uporaba tega predpisa ne bi bila dopustna. Tožena stranka še izpostavlja, da odločitev tožene stranke ne bi mogla biti drugačna, tudi kolikor bi bila vsebina Odloka v nasprotju z zakonom, saj so upravni organi pri odločanju vezani na zakone in podzakonske akte, pri odločanju pa nimajo možnosti uporabe inštituta exceptio illegalis. O vsem tem bi vedel povedati B.B., vodja Urada za okolje in prostor pri toženi stranki, za katerega predlaga, da se zasliši kot pričo.

12. Tožena stranka se tudi ne strinja s tožečo stranko, da naj bi bil višje odmerjeni komunalni prispevek "kazen za pritožbo" ter v nadaljevanju pojasnjuje način izračuna. Ne strinja se, da nadstrešek ni objekt, za katerega se komunalni prispevek ne obračuna, saj gre po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje za enostaven ali nezahteven objekt, s katerim se v obravnavanem primeru povečuje neto tlorisna površina obstoječega objekta, ki je že priključen na komunalne objekte in je zato odmera komunalnega prispevka utemeljena.

13. Tožeča stranka je v pripravljalni vlogi, s katero se je odzvala na odgovor tožene stranke ter nadaljnji pripravljalni vlogi z dne 3. 2. 2018 vztrajala pri vseh svojih tožbenih navedbah ter jih še enkrat strnjeno povzela, enako tudi tožena stranka v pripravljalnih vlogah z dne 21. 12. 2017 in z dne 8. 2. 2018. Slednja je predlagala tudi, naj sodišče izvede glavno obravnavo, s čimer pa tožeča stranka ni soglašala.

15. Ključno sporno vprašanje v obravnavani zadevi je zakonitost uporabe Odloka, ki je bil sprejet na podlagi določb ZSZ, za izračun komunalnega prispevka za gradnjo. Tožeča stranka pravilno izpostavlja, da se je do vprašanja uporabe podzakonskih predpisov, sprejetih na podlagi ZSZ, Vrhovno sodišče že opredelilo v sodbah, navedenih v tožbi, njegovim stališčem pa je sledila tudi sodna praksa Upravnega sodišča RS.

16. Z dnem 1. 1. 2003 je stopil v veljavo ZUreP-1, ki je v prehodni določbi drugega odstavka 179. člena določil, da se, ne glede na določbo 5. točke prvega odstavka tega člena, v kateri je bilo določeno prenehanje veljavnosti ZSZ (razen v delu, kolikor se nanaša na urejanje grajenega javnega dobra ter določbe prve alinee 56. člena, v delu, ki se nanaša na nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča), do uveljavitve predpisa iz drugega odstavka 146. člena tega zakona

, s katerim se določi način izračuna komunalnega prispevka, ta odmerja po do tedaj veljavnih predpisih. To pomeni, da je ZUreP-1 v prehodnem obdobju dopustil uporabo do tedaj veljavnih predpisov, sprejetih na podlagi ZSZ, vendar pa le do sprejema predpisa iz drugega odstavka 146. člena. Na podlagi ZUreP-1 je bil sprejet Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Ur.l. RS, št. 117/04), ki je v 14. členu podaljšal uporabo do tedaj veljavnih predpisov na območjih, kjer programi opremljanja niso bili usklajeni z Uredbo o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo, vendar najdlje do 20. 7. 2007.

Še pred iztekom tega roka je dne 28. 4. 2007 začel veljati ZPNačrt, ki je v prvem odstavku 103. člena med drugim določil, da se z dnem njegove uveljavitve preneha uporabljati določba 179. člena ZUreP-1, v drugem odstavku tega člena pa še, da z dnem njegove uveljavitve nehajo veljati določbe 135. do 155. člena ZUreP-1, to so določbe, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišč in odmero komunalnega prispevka.

17. Upravni organ mora komunalni prispevek odmeriti po predpisih, ki so veljavni v času uvedbe tega postopka.

V obravnavanem primeru je bil postopek odmere nadomestila komunalnega prispevka z vlogo tožeče stranke začet v decembru 2016, torej v času veljavnosti ZPNačrt, kar pa ne pomeni, da je dopustno komunalni prispevek odmeriti po Odloku, sprejetem na podlagi določb ZSZ, kot to trdi tožena stranka ter svoje stališče utemeljuje glede na določbo 103. člena tega zakona, s katero se je prenehala uporabljati prehodna določba 179. člena ZUreP-1, ki je omejila uporabo podzakonskih predpisov, sprejetih na podlagi ZSZ do 20. 7. 2007. Odlok namreč določa odmero na podlagi meril, ki niso v skladu z določbami ZPNačrt in na njegovi podlagi izdane Uredbe o vsebini pogojev opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/2007, v nadaljevanju Uredba) in Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/2007, v nadaljevanju Pravilnik). Uredba in Pravilnik namreč izrecno določata, da lahko občina v prehodnem obdobju odmeri komunalni prispevek samo na podlagi programov opremljanja, ki so sprejeti skladno s podzakonskimi predpisi, izdanimi na podlagi ZUreP-1 (20. člen Uredbe in 8. člen Pravilnika). Uporaba občinskih predpisov, izdanih na podlagi ZSZ, torej za obračun komunalnega prispevka ni dopustna (z izjemo uporabe teh predpisov za določitev skupnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč, ki se po 19. členu Uredbe določijo na podlagi občinskega predpisa, sprejetega v času veljavnosti ZSZ).

To pa pomeni, da bi morala tožena stranka komunalni prispevek v obravnavanem primeru odmeriti na podlagi občinskega programa opremljanja, sprejetega na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih v skladu z ZUreP-1, oziroma, kolikor takega programa opremljanja ni sprejela, na podlagi Uredbe in Pravilnika, ki sta bila izdana na podlagi ZPNačrt. Po presoji Vrhovnega sodišča RS

so namreč kriteriji za določitev komunalnega prispevka, ki so podrobno razdelani v Uredbi in Pravilniku, zadostno izhodišče za odmero komunalnega prispevka.

18. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka s tem, ko je komunalni prispevek odmerila na podlagi Odloka, ki ga ne bi smela več uporabljati, zmotno uporabila materialno pravo. Skladno s to presojo je zato tožbi tožeče stranke ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (tretji odstavek istega člena). Sodišče zato ni presojalo preostalih tožbenih ugovorov tožeče stranke o kršitvi pravil postopka v zvezi z vloženo pritožbo zoper prvo izdano odločbo ter nato sprejeto izpodbijano odločitvijo prvostopenjskega organa in tudi ne o tem kakšen komunalni prispevek (torej v kakšni višini) bi moral biti tožeči stranki odmerjen, saj bo to stvar odločanja prvostopenjskega organa v ponovljenem postopku. Sodišče ob tem posebej poudarja, da je v ponovljenem postopku upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Iz istega razloga sodišče tudi ni odločalo o stroških upravnega postopka, saj bo to prav tako stvar ponovnega odločanja. Odločitev je sodišče sprejelo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba pritožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Tožena stranka je sicer sodišču predlagala zaslišanje vodje Urada za okolje in prostor Mestne občine Koper B.B. kot priče, vendar pa sodišče temu dokaznemu predlogu ni sledilo. Potek upravnega postopka je namreč razviden iz podatkov upravnega spisa in med strankama ni sporen, pravna stališča, na katere se tožena stranka sklicuje v odgovoru na tožbo in ki naj bi jih dokazovala s predlaganim dokazom, pa po naravi ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku.

19. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetniška pisarna.

Drugi odstavek 146. člena ZUreP-1 določa, da merila za oblikovanje cene komunalno opremljenega zemljišča ter za odmero komunalnega prispevka določi minister za prostor.

Tako Vrhovno sodišče RS v sodbah, opr. št. X Ips 361/2012, X Ips 248/2012, X Ips 149/2013, tudi Upravno sodišče RS, primeroma v sodbah, opr. št. III U 237/2011, I U 1256/2015.

8. in 13. točka obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 140/2013.

Tako Vrhovno sodišče RS v sodbah, opr. št. X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 79

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.