UPRS Sodba I U 1328/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-04-03

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

razlastitev - pogoji za razlastitev - javna korist - postopek parcelacije - poseg v zasebno lastnino

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe in niti iz drugostopenjske odločbe ni razvidno, katero širino konkretnih cest toženka sploh šteje za nujno potrebno in zakaj je temu tako. Iz obrazložitve odločb tudi ni razvidno, ali načrt parcelacije dejansko upošteva cesto v širini 10,50 metrov ali cesto, ki je široka 13,50 metra. Presojo, ali javna korist odtehta težo posega v zasebno lastnino, pa je potrebno opraviti glede na pravilno ugotovljeno širino cest.

Teža posega v ustavno pravico do zasebne lastnine in s tem pogoji, pod katerimi je ta poseg dopusten, terjajo, da se nepremičnina razlasti le v takem obsegu, kot je nujno potrebno za rekonstrukcijo in izgradnjo predvidene konkretne ceste, in ne v obsegu, kot so površine morda napačno zapisane v prostorskem aktu.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Novo Mesto št. 352-27/2016-6 z dne 10. 1. 2017 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Novo Mesto (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je s 1. točko izreka izpodbijane odločbe odločila, da se zaradi izkazane javne koristi na podlagi Odloka o Občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Novo mesto (v nadaljevanju OPN MONM) začne postopek razlastitve dela nepremičnin s parc.št. 2076/1, parc.št. 2071, parc.št. 2060/3 in parc.št. 2077/6, vse k.o. ... Z 2. točko izreka je razlastitveni upravičenki dovolila izvedbo postopka parcelacije teh zemljišč, kot je razvidno iz razlastitvenega elaborata in priloženega načrta parcelacije. S 3. točko je odločila, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z navedeno nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje. Odločila je še, da se po pravnomočnosti te odločbe pri navedenih nepremičninah zaznamuje začetek postopka razlastitve v javno korist (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi navaja, da je razlastitvena upravičenka k zahtevi za razlastitev priložila vse z zakonom zahtevane listine, prvostopenjski organ pa je po izvedenem postopku ugotovil, da je javna korist v predmetni zadevi izkazana, ker je na zemljiščih, ki so predmet razlastitve, v 135. členu Prostorsko izvedbenih pogojev za prostorske ureditve poslovno industrijske cone Cikava (v nadaljevanju PIP za PIC Cikava) OPN MONM predvidena gradnja gospodarske javne infrastrukture. S PIP za PIC Cikava je na predmetnem območju predvidena cesta v širini 13,50 m, ki zajema dve vozišči, dva robna pasa, dva pločnika za pešce in dve bankini. Območje PIC Cikava je namenjeno ureditvi večje gospodarske cone. Na območju urejanja so predvidene mešane dejavnosti, predvsem s poslovno-storitveno, servisno in obrtno vsebino. Predvidena javna cesta bo sestavni del javne gospodarske infrastrukture, ki bo namenjena izvajalcem predvidenih dejavnosti in njihovim uporabnikom. Če je bila ograja, za katero razlastitveni zavezanec navaja, da bo vanjo poseženo, zgrajena skladno z veljavnim prostorskim aktom, cesta vanjo ne bo posegla. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je javna korist izkazana, ker je gradnja gospodarske javne infrastrukture predvidena v prostorskem načrtu (93. člen Zakona o urejanju prostora, v nadaljevanju ZUreP-1). Prav tako je razlastitev nujno potrebna za dosego javne koristi, saj bo lahko le s pridobitvijo teh nepremičnin izvedena potrebna javna dostopna pot, ki bo služila za potrebe ureditve gospodarske cone PIC Cikava. Na podlagi navedenega ocenjuje, da je poseg v tožničino lastninsko pravico nujen, saj razlastitvena upravičenka ne razpolaga z drugo nepremičnino in je sorazmeren z javno koristjo, ki jo zasleduje izgradnja občinske ceste (92. člen ZUreP-1).

3. Drugostopenjski organ meni, da je odločba pravilna in zakonita. Ker ocenjuje, da je obrazložitev pomanjkljiva, pa jo je dopolnil. Navaja, da gre za cesto, ki bo po izgradnji sestavni del javne gospodarske infrastrukture, zato je razlastitveni namen podan. Javna korist je izkazana, ker je gradnja predvidena v občinskem prostorskem načrtu (tretji odstavek 93. člen ZUreP-1). Iz PIP za PIC Cikava izhaja, da je območje v pretežni meri namenjeno proizvodnji vozil, predelavi kovin ter farmacevtski dejavnosti, na manjših površinah pa se bodo umestile dejavnosti s področja malega gospodarstva in spremljajoče upravno oskrbne dejavnosti. Zato bo potrebno urediti prometno infrastrukturo s potrebno komunalno opremo in urediti dostope do funkcionalnih enot, jih med seboj povezati in priključiti na že obstoječe cestno omrežje. Šele ob zagotovitvi ustrezne javne infrastrukture bo omogočeno opravljanje dejavnosti v tej coni. Iz predloženih grafičnih načrtov in načrta parcelacije izhaja, da ob tožnikovih parcelah že poteka asfaltirana pot, ki bo s predvideno komunalno ureditvijo urejena in razširjena na njegova zemljišča. Na ta način bo na novo urejen dostop do poslovne stavbe in ne bo otežen, saj dostopa ne zapira. Nove ceste, med njimi tudi obravnavana, bodo omogočile nadaljnjo širitev gospodarskih dejavnosti znotraj PIC Cikava, s tem pa tudi nadaljnji razvoj gospodarstva v regiji in zagotovitev novih delovnih mest. Brez ustrezne javne infrastrukture do nadaljnjega razvoja ne bo prišlo. Zato je utemeljen zaključek prvostopenjskega organa, da predlagana razlastitev opravičuje predvideni poseg v zasebno lastnino. V zvezi s tožnikovimi navedbami o samovoljnih in nezakonitih ravnanjih družbe A. d.o.o. ugotavlja, da se nanašajo na zasebnopravne odnose med lastnikoma sosednjih nepremičnin, na inšpekcijske in druge postopke in niso predmet razlastitvenega postopka. Drugostopenjski organ tudi ne more slediti navedbam, da bi trasa lahko potekala drugje tj. po parc.št. 2076/2 in 2183/18 k.o. ..., ki predstavljata travnik in nasuto pot. Iz predložene dokumentacije izhaja, da gre pri PIC Cikava za zaokrožen kompleks gospodarske obrtne cone z vsemi ureditvami, ki jih ta potrebuje, objekti, dostopi, priključki, parkirišči, dovozi, zelenicami. Zato trase ni mogoče kar tako prestavljati.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je toženka odločila, da je javna korist za razlastitev podana, ker je gradnja ceste, ki naj bi potekala po tožnikovih nepremičninah, predvidena v Občinskem prostorskem načrtu. Toženka je zgolj na podlagi tega, da so dela zajeta v tem aktu, tudi pavšalno ocenila, da je razlastitev nujno potrebna, da je javna korist v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino in da občina ne razpolaga z drugimi ustreznimi nepremičninami za dosego istega namena. Tožnik meni, da v konkretnem primeru ni izkazana javna korist in sorazmerje razlastitvenega namena s posegom v zasebno lastnino. Iz stanja v naravi in iz celotne dokumentacije v zvezi s cesto izhaja, da je predvidena gradnja v izključno korist investitorja A.A. in njegove družbe A. d.o.o., ki jo bo edina uporabljala. Temu zasebniku pomaga tudi občina kot razlastitvena upravičenka, saj mu je dovolila posege na svojem zemljišču in vzdrževanje obstoječe poti, iz česar izhaja, da gre za cesto, ki je izključno v njegovem interesu. Glede na to pa so relevantne tudi tožnikove navedbe v zvezi z nezakonitimi in samovoljnimi posegi A.A. in njegove družbe na zemljišča, ki so last tožnika, in emisije, ki jih povzroča. Tožnik je kot dokaz predložil dokumentacijo, predlagal svoje zaslišanje in zaslišanje prič ter ogled. Tožena stranka se do tega sploh ni opredelila, niti ni izvedla predlaganih dokazov, s čimer je kršila postopek. Poleg tega morebitna javna korist ni v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, saj ni realne potrebe za izgradnjo javne ceste in spremljajoče infrastrukture v širini kar 17 metrov, s čimer se prekomerno posega v tožnikovo zemljišče in se ga krni na način, da je dejansko neuporabno za opravljanje gospodarske dejavnosti. To priznava tudi drugostopenjski organ s tem, ko pravi, da bi bilo možno cesto urediti po parcelah 2076/2 in 2183/18 k.o. ..., vendar gre pri načrtovanju PIC Cikava za zaokrožen kompleks gospodarske obrtne cone in zato trase ne gre kar tako prestavljati. Taka utemeljitev ne vzdrži resne presoje, saj mora upravičenka infrastrukturo prvenstveno zgraditi na svojih nepremičninah, če jih ima in v konkretnem primeru jih ima. Predlaga, da sodišče odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5. Tožena stranka in stranki z interesom na tožbo nista odgovorili.

7. Po 1. točki prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 se ob pogojih iz 92. člena tega zakona nepremičnina lahko razlasti za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture, po 3. točki prvega odstavka pa za rekonstrukcije in rušitve (…) na objektih iz prvih dveh točk prvega odstavka. Tretji odstavek tega člena še določa, da se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega odstavka tega člena izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu, medtem ko je v primeru iz 3. točke prvega odstavka javna korist izkazana tudi, kadar je načrtovana rekonstrukcija oziroma rušitev v skladu s prostorskim redom. Po prvem odstavku 110. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) se za potrebe izdaje gradbenega dovoljenja in za potrebe izvajanja drugih predpisov z dnem uveljavitve tega zakona šteje (…) občinski lokacijski načrt po ZUreP-1 za občinski podrobni prostorski načrt, prostorski red občine po ZUreP-1 pa za občinski prostorski načrt.

8. Toženka navaja, da je (abstraktna) javna korist v predmetni zadevi izkazana, ker je gradnja gospodarske javne infrastrukture na zemljiščih, ki so predmet razlastitve, predvidena v izvedbenem delu Odloka OPN MONM in sicer v 135. členu (PIP za PIC Cikava). Pri tem drugostopenjski organ ugotavlja, da iz grafičnih prilog zahteve za razlastitev izhaja, da bo na delu teh zemljišč rekonstruirana že obstoječa cesta (parc.št. 2060/3 in 2077/6), na delu parc.št. 2071 in 2076/1 k.o. ...s pa bo cesta na novo zgrajena in izvedena. Glede na citirano določilo 110. člena ZPNačrt je s tem, ko je v OPN MONM na delu dveh nepremičnin predvidena rekonstrukcija obstoječe ceste, javna korist za razlastitev dela teh nepremičnin, izkazana. Ni pa že avtomatično izkazana za del dveh parcel, na katerih bo cesta šele zgrajena, saj občinski prostorski načrt ni isto kot občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN). Tudi po sodni praksi Vrhovnega sodišča javne koristi za novogradnjo ni mogoče izkazati drugače kot z državnim prostorskim načrtom oziroma OPPN.

Razlastitveni upravičenec sicer v tekstualnem delu razlastitvenega elaborata navaja, da so PIP za PIC Cikava pripravljeni z enako natančnostjo in v taki vsebini, kot jo določa Pravilnik o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju Pravilnik) in da za tak primer po drugem odstavku 2. člena Pravilnika OPPN ni potrebno izdelati. Vendar pa sodišče meni, da mora toženka ugotavljati, ali je tem zahtevam v smislu drugega odstavka 2. člena Pravilnika tudi dejansko zadoščeno

. Niti prvostopenjska, niti drugostopenjska odločba pa o tem nimata razlogov. Zato tožnik utemeljeno ugovarja, da so trditve toženke o tem, da je javna korist izkazana, ker je gradnja predvidena v OPN MONM, pavšalne. Toženka pa pravilno ugotavlja, da so medsebojni spori med tožnikom in A.A., ki so nastali zaradi zatrjevanih posegov v tožnikovo lastninsko pravico, predmet pravdnega in ne tega postopka. Tožnik v primeru, če je rekonstrukcija oziroma gradnja ceste po njegovih parcelah predvidena v za to ustreznem prostorskem aktu, ne more uspešno ugovarjati, da gre pri gradnji te ceste za zasebni interes nekega investitorja.

9. Vendar obstoj (abstraktne) javne koristi še ne zadostuje za ustavno dopustnost razlastitve. Zakonodajalec je v drugem odstavku 92. člena ZUreP-1 vgradil še dva elementa načela sorazmernosti, tj. nujnost razlastitve za dosego javne koristi ter sorazmernost med pomenom (težo) razlastitvenega namena (javne koristi) in težo razlastitve kot posega v lastninsko pravico. V tretjem odstavku navedenega člena pa je vsebovan še en pogoj dopustnosti razlastitve, in sicer razlastitev ni dopustna, če je mogoče javno korist (ki bi sicer pomenila razlastitveni namen) doseči brez razlastitve, ker država ali občina že razpolagata z nepremičnino, ki je za doseg načrtovane javne koristi ustrezna

. Za dopustnost razlastitve mora biti torej podana tudi konkretna javna korist, tj. poseg mora bit nujen in sorazmeren.

10. Tožnik v tožbi ugovarja, da javna korist ni sorazmerna s posegom v njegovo zasebno lastnino, saj izgradnja ceste v širini kar 17 metrov ni nujna, s tako cesto pa se prekomerno posega v njegovo zemljišče. Sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da tožnik ni izkazal, da naj bi iz opisnega dela OPN MONM, načrta parcelacije ali drugih grafičnih prilog izhajala širina ceste v obsegu 17 metrov. Vendar pa iz izpodbijane odločbe dejansko ni razvidno, kako široki bosta cesti oziroma si ugotovitve o tem nasprotujejo, teh pomanjkljivosti pa drugostopenjski organ ni odpravil. Zato sodišče tudi ne more presoditi, ali je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno.

11. Razlastitvena upravičenka je v zahtevi za razlastitev in razlastitvenem elaboratu v točki 4 (podatki iz sprejetega izvedbenega prostorskega akta) prepisala relevantne dele PIP za PIC Cikava, med drugim tudi tipične prečne profile cest, od katerih je odvisna širina tipa take ceste. Pri tem pa ni pojasnila, ali ima katera od obravnavanih cest številko, kakršno določa PIP za PIC Cikava in če, katero. Prav tako ni pojasnila, kakšni profili (ter zakaj) pridejo v poštev za katero od obeh cest. V svoji vlogi z dne 9. 1. 2017 dodatno pojasni zgolj to, da je na predmetnem območju predvidena cesta v širini 13,50 metrov, ki zajema 2x vozišče, 2x pločnik za pešce in 2x bankino. Ker pojasni površine le za eno cesto, sodišče sklepa, da uveljavlja, da imata obe enako širino. Prvostopenjski organ in drugostopenjski organ v obrazložitvi odločbe ugotavljata enako, tj. da je na delu tožnikovih zemljišč predvidena dostopna javna cesta v širini 13,50 metra in zajema 2x vozišče, 2x robni pas, 2x pločnik za pešče in 2x bankino. Vendar sodišče ugotavlja, da če se upošteva širina teh pasov, kot jih določa OPN MONM, skupna širina ne more biti 13,50 metrov. OPN MONM v delu, ki se nanaša na PIP za PIC Cikava namreč določa tipične profile cest v točki a) petega odstavka 135. člena. Profili so izrecno določeni za cesto številka 1 in cesto številka 7. Širina ostalih cest (torej za ceste označene s številkami 2, 3, 4, 5 in 6) pa je odvisna od tega, ali je predviden drevored, ali ob cesti ni drevoreda. Ker se v konkretnem primeru drevored nikjer ne omenja, iz opisnega dela OPN MONM izhaja, da sta obstoječa cesta ob parcelah 2060/3 in 2077/6 k.o. ... (ki se rekonstruira) kot tudi cesta, predvidena po delu parcel 2077/1 in 2076/1 k.o. ... (ki se gradi), široki : vozišče 2 x 3 metre (6 metrov), robni pas 2 x 0,25 m (0,5 metrov), pločnik za pešče 2 x 1,5 metra (3 metre), bankina: 2 x 0,5 (1 meter); skupaj torej 10,50 metra in ne 13,50 metrov. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe in niti iz drugostopenjske odločbe ni razvidno, kje je nastala razlika oziroma katero širino konkretnih cest toženka sploh šteje za nujno potrebno in zakaj je temu tako. Iz obrazložitve odločb tudi ni razvidno, ali načrt parcelacije dejansko upošteva cesto v širini 10,50 metrov ali cesto, ki je široka 13,50 metra. Razlika ni zanemarljiva. Ugotovitev, kakšno širino določa OPN MONM in kakšno parcelacijo predlaga elaborat (10,50 ali 13,50 metra) ter ali je ta širina skladna s tem, kar je za gradnjo in rekonstrukcijo cest nujno potrebno, je še toliko bolj pomembna, ker tožnik ugovarja, da bo prišlo do posega v njegovo ograjo, in da bo otežen dostop do poslovne stavbe. Glede na takšno razliko v širini ceste, razlogi toženke, da ne bo prišlo do posega v ta del nepremičnin zato, ker je moral tožnik pri postavitvi itak upoštevati gradbeno dovoljenje, ki je bilo izdano na podlagi OPN, ne zadostujejo. Če je bila namreč tedaj upoštevana širina ceste 10,50 metra, sedaj pa naj bi bil potreben poseg v širini 13, 50 metra, lahko pride do posega v ograjo in je dostop lahko oviran, četudi je bila ograja zgrajena v skladu z gradbenim dovoljenjem. Če do posega v ograjo pride, pa je potrebno nujnost in sorazmernost posega oceniti upoštevaje ta element. V primeru, če za cesto zadostuje 10,50 metrov (in ne 13,50 metra), pa bo morala toženka ponovno zavzeti stališče tudi o tožnikovem ugovoru, da lahko cesta poteka po parcelah parc.št.2076/2 in 2183/18 k.o. ..., ki so že last razlastitvene upravičenke.

12. Sodišče pri tem opozarja, da četudi je morda razlika nastala tako, da je v OPN MONM naveden napačen seštevek (ali napačna širina pasov), to ne pomeni, da je potrebno izhajati iz teh številk, ker gre za občinski predpis. Teža posega v ustavno pravico do zasebne lastnine in s tem pogoji, pod katerimi je ta poseg dopusten, namreč terjajo, da se nepremičnina razlasti le v takem obsegu, kot je nujno potrebno za rekonstrukcijo in izgradnjo predvidene konkretne ceste, in ne v obsegu, kot so površine morda napačno zapisane v prostorskem aktu. Utemeljevanje toženke, gre za poslovno industrijsko cono, v kateri so zaradi opravljanja dejavnosti in s tem večjega zaposlovanja potrebne povezovalne ceste in komunalna infrastruktura, nedvomno drži, vendar so ti razlogi preveč splošni in za utemeljitev konkretne javne koristi oziroma sorazmernosti posega ne zadostujejo. Za konkreten poseg je pomembna pravilna širina obeh cest, kot je upoštevaje ustrezen prostorski akt nujno potrebna za dosego cilja, tj. ureditev prometa in dostopov na tem območju. Presojo, ali javna korist odtehta težo posega v zasebno lastnino, pa je potrebno opraviti glede na pravilno ugotovljeno širino cest.

13. Glede na to je sodišče na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločbo odpravilo in vrnilo zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. V ponovljenem postopku naj toženka upošteva pravno mnenje sodišča in njegova stališča, ki se tičejo postopka. Če je za ugotovitev dejanskega stanja to potrebno, naj opravi tudi ogled na kraju samem, ki ga je predlagal tožnik.

14. Sodišče je o zadevi odločilo na seji, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Pravice stranke z interesom z opustitvijo glavne obravnave niso bile kršene, saj bo lahko relevantno dejansko stanje dokazovala in se izjavila o trditvah in dokazih nasprotne stranke v ponovljenem upravnem postopku.

15. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenca tožnika sta zavezanca za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu s točko c) tarifne številke 6 ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

Upoštevati pa je treba tudi 109. člen ZPNačrt

I U 1553/2016 z dne 11. 4. 2017, I U 127/2014 z dne 19. 8. 2014, I U 1829/2013 z dne 2. 9. 2014, I U 485/2012 z dne 13. 2. 2013 in številne druge

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 92, 93, 93/3, 135

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 110, 110/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.