UPRS Sodba I U 156/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-12-24

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - izredna pravna sredstva - sprememba ali odprava odločbe v zvezi z upravnim sporom

Odločbo z dne 6. 3. 2018 je organ izdal o zadevi, ki je (bila) predmet postopka in je z njo odločil o vseh zahtevkih tožnika tj. tožniku je na njegovo vlogo odmeril komunalni prispevek za gradnjo objekta, tožnik pa se z odločbo o njegovi odmeri ni strinjal. Pri tem zato tudi ni pravno relevantno, da je bil komunalni prispevek tožniku odmerjen na dveh materialnopravnih podlagah, zaradi česar naj bi šlo po oceni toženke za dve vsebinsko neodvisni odločitvi in kar naj bi opravičevalo oziroma omogočalo uporabo izrednega pravnega sredstva na način, kot ga je uporabil prvostopenjski organ. Opisani način postopanja organa je namreč privedel ravno do nasprotnega učinka, kot naj bi ga imela uporaba tega pravnega sredstva - tožnik je po izčrpanju rednih pravnih sredstev v upravnem postopku sprožil nov upravni spor, namesto, da bi bil upravni spor zoper odločbo z dne 6. 3. 2018 končan.

Nezakonit je tudi izpodbijani sklep o zavrženju pritožbe, saj je zaradi napačne uporabe izrednega pravnega sredstva iz 273. člena ZUP tožnik vložil pritožbo, prvostopenjski organ pa je njegovo pritožbo zavrgel, ker da tožnik za njeno vložitev ne izkazuje pravnega interesa. Sodišče sicer pritrjuje toženki, da velja načelo, da pritožnik zaradi pritožbe ne more priti v slabši položaj, kakor bi bil, če se ne bi pritožil, vendar pa v tej zadevi za tak primer nedvomno ne gre. Kot že zgoraj obrazloženo, je tožnik namreč predlagal, da se odločba z dne 6. 3. 2018 odpravi v celoti, zato ni mogoče slediti organu, da bi bila vsebinska odločitev o pritožbi tožnika zoper izpodbijano odločbo (s katero sta bili odpravljeni le 3. in 4. točka izreka, ne pa tudi 1. in 2. točka izreka odločbe z dne 6. 3. 2018) v tožnikovo škodo.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Občine Cerklje na Gorenjskem, št. 3511-03/2018-35 z dne 31. 8. 2018, ter sklep Občine Cerklje na Gorenjskem, št. 3511-03/2018-48 z dne 18. 10. 2018, odpravita.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

III. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odpravil odločbo o odmeri komunalnega prispevka, št. 3511-03/2018-18 z dne 6. 3. 2018, za gradnjo objekta Letališka ploščad/apron, rekonstrukcija, v 3. in 4. točki izreka, ostale točke izreka prej navedene odločbe pa pustil nespremenjene in v veljavi. V obrazložitvi je navedel, da je bil z odločbo z dne 6. 3. 2018 odmerjen tožniku komunalni prispevek po Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka v občini Cerklje na Gorenjskem (v nadaljevanju Odlok), na kar se nanašata 1. in 2. točka izreka odločbe, in na podlagi Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območja poslovnih con ob letališču (v nadaljevanju Odlok/letališče), na kar se nanašata 3. in 4. točka izreka odločbe. Odločitev je potrdil drugostopenjski organ v pritožbenem postopku. Nato je prvostopenjski organ prejel poziv sodišča v zvezi z upravnim sporom, I U 1446/2018, s tožbo tožnika in po ponovni preučitvi zadeve ugotovil, da območje pod EUP z oznako LT3/1 ni predmet Odloka/letališče, zato obravnavana gradnja ne more biti predmet odmere na tej podlagi. V tem delu je bilo materialno pravo napačno uporabljeno. Glede ostalih tožbenih navedb je organ ocenil, da niso utemeljene. Zato je, ob sklicevanju na 273. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), odpravil 3. in 4. točko odločbe z dne 6. 3. 2018, ostale pa pustil v veljavi.

2. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ zavrgel pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo. Organ je ocenil, da tožnik nima pravnega interesa za pritožbo. Odločba z dne 31. 8. 2018 je namreč izdana v korist tožnika. Če bi organ sledil pritožbi tožnika, bi moral v njegovo škodo odpraviti izpodbijano odločbo, s katero je bilo njegovemu zahtevku v celoti ugodeno, s čimer bi nanj ponovno odpadlo breme odmerjenega t.i. sekundarnega prispevka (3. in 4. točka izreka odločbe z dne 31. 8. 2018). Namen inštituta iz 273. člena ZUP je po mnenju organa v tem, da lahko upravni organ, če naknadno ugotovi svojo zmoto, le-to popravi v izogib povzročanju nepotrebnih stroškov upravnega spora. Če posamezna odločba vsebuje več vsebinsko neodvisnih odločitev, kot v tem primeru, ki so lahko vsaka zase predmet posebne presoje, je tako v skladu z namenom tega instituta treba to zakonsko določbo razlagati tako, da lahko organ v celoti ugodi tožbenim zahtevkom glede posamezne odločitve. Ker pa je po njegovem mnenju odločitev v 1. in 2. točki izreka odločbe z dne 6. 3. 2018 pravilna, vanjo ni posegal.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zoper izpodbijani sklep zavrnil in ponovil razloge prvostopenjskega organa. Zaradi izdaje odločbe z dne 31. 8. 2018 je tožnik sedaj dolžan plačati le 21.675,60 EUR, ne pa 42.051,15 EUR, kot bi moral, če bi organ ugodil njegovi pritožbi zoper odločbo z dne 31. 8. 2018.

4. Tožnik je s tožbo, ki jo je vložil iz tožbenih razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, izpodbijal odločbo z dne 31. 8. 2018 in sklep z dne 18. 10. 2018. Navedel je, da ima pravni interes za odpravo odločbe z dne 31. 8. 2018 v celoti. S odločitvijo o odpravi le 3. in 4. točke izreka odločbe z dne 6. 3. 2018 je organ kršil 273. člen ZUP. Razlaga organa, da je taka odločitev možna, ker odločba z dne 6. 3. 2018 vsebuje dve neodvisni odločitvi, ki bi bili lahko predmet samostojnih upravnih odločb, nima opore v 273. členu ZUP. Omenjeno pravno sredstvo ne dopušča delne odprave odločbe po tem, ko je tožnik zahteval njeno odpravo v upravnem sporu v celoti. Ker je odločba z dne 31. 8. 2018 nezakonita, ima tožnik pravni interes za vložitev pritožbe zoper to odločbo in nasprotno (kot to meni organ v sklepu) nedvomno ne drži. Izpodbijana odločba je namreč nezakonita tudi v delu, kjer je bila puščena v veljavi, torej v delu odmere komunalnega prispevka v višini 21.675,60 EUR (1. in 2. točka izreka odločbe z dne 6. 3. 2018). Organ zato ne more uporabiti 273. člena ZUP v škodo tožnika, če meni, da tožba, s katero je bil sprožen upravni spor, ni utemeljena (I U 1446/2018). Organ bi bil dolžan pred izdajo odločbe preizkusiti, ali se o isti upravni zadevi vodi postopek in ne izdati odločbe z dne 31. 8. 2018 (glede na to, da smatra, da se o isti upravni zadevi vodi sodni postopek - I U 1446/2018). Organ je s tem tožniku dejansko odvzel možnost izkoristiti pravno sredstvo. Sicer pa izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov, zakaj je puščena v veljavi odločba z dne 6. 3. 2018 v 1. in 2. točki izreka in je zato podana še nadaljnja kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Ker je odločitev organa nepravilna, je posledično tudi nepravilna njegova odločitev o stroških postopka. Tožnik je glede na navedeno predlagal, da sodišče odpravi izpodbijani sklep in izpodbijano odločbo, ne da bi vrnilo zadeve organu v ponovno odločanje, podredno, da sodišče vrne zadevo v ponovno odločanje toženki, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka. Predlagal je tudi združitev te zadeve z zadevo I U 1446/2018 v skupno reševanje.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe tožnika s sklicevanjem na svoje razloge in predlagala zavrnitev tožbe ter naložitev tožniku povrnitve njenih stroškov postopka. Tožnik tudi za to tožbo nima pravnega interesa, saj mu ni bila naložena nobena obveznost, temveč mu je bila z izdajo odločbe z dne 31. 8. 2018 celo zmanjšana. Na argumente, izpostavljene s strani tožnika v I U 1446/2018, pa toženka v tej zadevi ne bo konkretno odgovarjala.

6. Sodišče uvodoma navaja, da te zadeve ni združilo z zadevo I U 1446/2018 v skupno reševanje, ker za to niso bili izpolnjeni pogoji iz 42. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

8. V obravnavanem primeru sta sporni: - odločba z dne 31. 8. 2018 o delni odpravi odločbe z dne 6. 3. 2018 v 3. in 4. točki izreka, izdana na podlagi 273. člena ZUP, in - sklep o zavrženju pritožbe tožnika zoper to odločbo.

9. Po 273. členu ZUP lahko organ, zoper katerega odločbo je pravočasno sprožen upravni spor, ugodi vsem tožbenim zahtevkom, ne da bi s tem kršil pravice koga drugega, dotlej, dokler ni končan spor, odpravi ali spremeni svojo odločbo iz razlogov, zaradi katerih bi jo lahko odpravilo sodišče (prvi odstavek). Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je možen ponovni upravni spor; v tem primeru organ ne sme ravnati po prejšnjem odstavku, ampak mora odločitev prepustiti sodišču (drugi odstavek).

10. Citirana določba torej vsebuje pogoje, ki morajo biti za pravilno uporabo tega izrednega pravnega sredstva (kot to izhaja iz besedila določbe) izpolnjeni kumulativno in sicer: - da gre za dokončno odločbo, ki je bila izdana v takšni upravni zadevi, v kateri je mogoč upravni spor, - da je bila pravočasno vložena tožba, - da je upravni spor sprožila legitimirana oseba (stranka), - da upravni spor pri sodišču še ni končan z izdajo pravnomočne sodne odločbe, - da se s spremembo ali odpravo izpodbijane odločbe ne kršijo pravice druge stranke v upravnem postopku ali pravice tretjih oseb, če se o teh pravicah lahko odloča v upravnem postopku, - da se z novo odločbo, s katero se spremeni oziroma odpravi odločbo, ki je predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu, ugodi vsem in ne samo nekaterim tožbenim zahtevkom. Le delna ugoditev tožbenim zahtevkom bi namreč napotovala tožnika, da zaradi neugodenih zahtevkov sproži nov upravni spor, s čimer bi se postopek samo zavlačeval, ne pa pospešil. Smisel tega izrednega pravnega sredstva je namreč prav v tem, da se upravni spor čimprej konča, in da se odločba, zoper katero je bil sprožen upravni spor, spremeni oziroma odpravi iz tistih razlogov, iz katerih bi jo lahko odpravilo sodišče (glej 64. člen ZUS-1) (knjiga Upravnoprocesno pravo avtorjev Erika Kerševana in Vilka Androjne, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 453-454).

11. Med strankama je nesporno, da je prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo le delno ugodil tožbenim zahtevkom tožnika. Ta je namreč v upravnem sporu I U 1446/2018 zahteval odpravo odločbe z dne 6. 3. 2018 v celoti, medtem ko je prvostopenjski organ to odločbo odpravil le v 3. in 4. točki izreka. Ker je - kot je povedano v zgornjih točkah obrazložitve sodišča - uporaba 273. člena ZUP možna le v primeru ugoditve vsem tožbenim zahtevkom, za tak primer pa tu nedvomno ne gre, je iz tega razloga izpodbijana odločba nezakonita in jo je treba odpraviti.

12. Toženka sicer meni, da je uporaba tega izrednega pravnega sredstva možna v primeru, kot je obravnavani, namreč, ko odločba z dne 6. 3. 2018 (kot sama navaja) dejansko vsebuje dve odločitvi organa (odločitev o t.i. primarnem komunalnem prispevku na podlagi Odloka v 1. in 2. točki izreka in odločitev o t.i. sekundarnem komunalnem prispevku na podlagi Odloka/letališče v 3. in 4. točki izreka), ki bi bili lahko izdani kot samostojni odločbi, vendar s tako razlago ne more biti uspešna.

13. Odločbo z dne 6. 3. 2018 je organ namreč izdal o zadevi, ki je (bila) predmet postopka in je z njo odločil o vseh zahtevkih tožnika (207. člen ZUP), tj. tožniku je na njegovo vlogo odmeril komunalni prispevek za gradnjo objekta, tožnik pa se z odločbo o njegovi odmeri ni strinjal. Pri tem zato tudi ni pravno relevantno, da je bil komunalni prispevek tožniku odmerjen na dveh materialnopravnih podlagah (Odloku in Odloku/letališče), zaradi česar naj bi šlo po oceni toženke za dve vsebinsko neodvisni odločitvi in kar naj bi opravičevalo oziroma omogočalo uporabo tega izrednega pravnega sredstva na način, kot ga je uporabil prvostopenjski organ. Opisani način postopanja organa je namreč privedel ravno do nasprotnega učinka, kot naj bi ga imela uporaba tega pravnega sredstva - tožnik je po izčrpanju rednih pravnih sredstev v upravnem postopku sprožil nov upravni spor (spor, ki ga sodišče sedaj rešuje - op. sod.), namesto, da bi bil upravni spor zoper odločbo z dne 6. 3. 2018 (zadeva I U 1446/2018) končan.

14. Ob ugotovljeni nezakonitosti izpodbijane odločbe sodišče nadalje sodi, da je posledično nezakonit tudi izpodbijani sklep o zavrženju pritožbe, saj je zaradi napačne uporabe izrednega pravnega sredstva iz 273. člena ZUP (o čemer se je sodišče izreklo v zgornjih točkah obrazložitve) tožnik vložil pritožbo, prvostopenjski organ pa je njegovo pritožbo zavrgel, ker da tožnik za njeno vložitev ne izkazuje pravnega interesa. Sodišče sicer pritrjuje toženki, da velja načelo, da pritožnik zaradi pritožbe ne more priti v slabši položaj, kakor bi bil, če se ne bi pritožil (načelo prepovedi reformatio in peius) (knjiga Upravnoprocesno pravo avtorjev Erika Kerševana in Vilka Androjne, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 411), vendar pa v tej zadevi za tak primer nedvomno ne gre. Kot že zgoraj obrazloženo, je tožnik namreč predlagal, da se odločba z dne 6. 3. 2018 odpravi v celoti, zato ni mogoče slediti organu, da bi bila vsebinska odločitev o pritožbi tožnika zoper izpodbijano odločbo (s katero sta bili odpravljeni le 3. in 4. točka izreka, ne pa tudi 1. in 2. točka izreka odločbe z dne 6. 3. 2018) v tožnikovo škodo, saj je tožnik v pritožbi uveljavljal, da bi moral organ z odločbo z dne 31. 8. 2018 odpraviti odločbo z dne 6. 3. 2018 tudi v 1. in 2. točki izreka in ne zgolj v 3. in 4. točki izreka. Izpodbijani sklep je tako tudi nezakonit in ga je zato tudi treba odpraviti.

15. Glede na povedano je sodišče tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo ter izpodbijano odločbo in izpodbijani sklep na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo. Sodišče zadeve ni vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, saj je presodilo, da za to ni več formalnih in materialnopravnih pogojev. Tožbi tožnika v upravnem sporu I U 1446/2018 je namreč sodišče ugodilo in zadevo vrnilo v ponovno odločanje, kar pomeni, da se je zadeva vrnila v stanje pred izdajo odločbe, št. 3511-03/2018-18 z dne 6. 3. 2018. Tožnik pa je tudi sam predlagal v primarnem tožbenem predlogu, da sodišče izpodbijano odločbo in izpodbijani sklep odpravi.

16. Sodišče še dodaja, da je z odpravo izpodbijane odločbe in izpodbijanega sklepa prenehal pravno učinkovati tudi drugostopenjski sklep (s katerim je drugostopenjski organ zavrnil pritožbo tožnika zoper izpodbijani sklep), zato ga sodišče posebej ni odpravilo.

17. Sodišče je o zadevi odločilo po opravljeni nejavni seji (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanih aktov in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tega zakona, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

18. Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena).

19. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka toženke smiselno temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, saj je toženka predlagala zavrnitev tožbe, vendar s predlogom ni uspela.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 273, 273/1, 273/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.