UPRS Sodba II U 309/2016-47
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-06

Violeta Tručl (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Nevenka Đebi

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - razpisni pogoji za prijavitelja - število zaposlenih - preverjanje računovodskih izkazov

V predmetnem javnem razpisu so zavezujoče odločbe Uredbe Komisije (EU) 651/2014, zato je neutemeljeno sklicevanje na razpisno dokumentacijo in določila z objavljenimi vprašanji in odgovori dopolnjene razpisne dokumentacije, če so ta v nasprotju z navedeno Uredbo, jih pri odločanju ni dovoljeno uporabiti.

I. Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 3030-101/2016/2 z dne 4. 7. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 € z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je bila zavrnjena vloga tožeče stranke za sofinanciranje projekta „Izgradnja objekta za proizvodnjo, vzorčenje in kontrolo novih izdelkov lastnega razvoja“ po sklopu B. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka vložila vlogo na Javni razpis za sofinanciranje začetnih investicij podjetij in ustvarjanja novih delovnih mest na območju izvajanja Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010 do 2017 (v nadaljevanju javni razpis), objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije št. 21/16 z dne 18. 3. 2016, Ob-1710/16, št. 26/16 z dne 8. 4. 2016, Ob-1869/16 in št. 28/16 z dne 15. 4. 2016, Ob-1934/16. Strokovna komisija za izvedbo javnega razpisa je ugotovila, da je vloga tožeče stranke prispela pravočasno in je bila pravilno označena, vendar pa gre za neupravičenega vlagatelja, kot izhaja iz 6. točke poglavja 2.3.1. razpisne dokumentacije. Ugotovljeno je bilo namreč, da ima vlagatelj z Ministrstvom za gospodarski razvoj in tehnologijo sklenjeno veljavno pogodbo št. C2130-12P960014 z dne 19. 9. 2012 o sofinanciranju projekta „Tehnološki razvoj nove generacije kopalnic“, s katero se je zavezal, da bo ustvaril deset novih delovnih mest povezanih z investicijo in ohranil delovna mesta na upravičenem območju zakona vsaj tri leta šteto od datuma po zaključku investicije, t.j. 20. 10. 2013.

2. V sklepu se ugotavlja, da iz evidenc AJPES-a izhaja, da je imel vlagatelj dne 31. 12. 2013 148,17 zaposlenih, dne 31. 12. 2014 154,44 zaposlenih in dne 31. 12. 2015 149,90 zaposlenih. V skladu z določili pogodbe bi moral imeti vlagatelj 31. 12. 2015 najmanj 158,17 zaposlenih, iz podatkov AJPES-a pa izhaja, da je imel v dveh letih povprečno zaposlenih 152,17 delavcev. Na osnovi navedenega ministrstvo zaključuje, da vlagatelj ni izpolnil oziroma ne izpolnjuje pogodbenih obveznosti po zgoraj navedeni pogodbi, in je nato na podlagi prvega odstavka poglavja 6 razpisne dokumentacije „Zavrnitev vlog“, vlogo tožeče stranke zavrnilo.

3. Tožeča stranka v vloženi tožbi navaja, da je ugotovitev tožene stranke, da ni izpolnila pogodbenih obveznosti, napačna. Zatrjuje, da pogodbenih obveznosti ni kršila in da jih še vedno izpolnjuje. Pri tem pojasnjuje, da je v pogodbi izrecno določeno, da se bo neto povečanje števila zaposlenih ugotavljalo kot absolutna razlika med številom zaposlenih pred oddajo vloge, ki znaša 149, in številom zaposlenih na dan 20. 10. 2016, zato ima možnost in pravico izpolniti pogodbene zaveze do 20. 10. 2016, to je tri leta po zaključku investicije. Navaja, da je odločanje tožene stranke, ki izpolnjevanje obveznosti ugotavlja na podlagi evidenc AJPES na dan 31. 12. 2014 in 31. 12. 2015 nesmiselno arbitrarno, saj namreč niti pogodba niti dodatek k pogodbi obveznosti izpolnjevanja pogojev na presečne datume ne nalaga. Meni, da bi bilo kvečjemu potrebno upoštevati število zaposlenih na dan 20. 10. 2014, 20. 10. 2015 in 20. 10 2016, zato pa ima še vedno možnost, da do 20. 10. 2016 izpolni svoje obveznosti, čeprav jih izpolnjuje že sedaj. Pri tem izpostavlja, da pogodbeno razmerje med strankama temelji na sklenjeni pogodbi, v kolikor pa se upošteva tudi razpisno dokumentacijo, pa dodaja, da le-ta na 18. strani določa, da je število novo ustvarjenih delovnih mest absolutna razlika med številom zaposlenih na dan 31. 12. 2011 in številom zaposlenih na dan 31. 12. najkasneje tri leta po zaključku investicije, kar zanjo pomeni datum 20. 10. 2016. V dokaz, da ves čas povečuje število zaposlenih, prilaga izpise podatkov Zavoda za zdravstveno zavarovanje Republike Slovenije. Pojasnjuje, da pogodba govori le o fizičnem in ne o povprečnem številu zaposlenih na podlagi delovnih ur, zato je še vedno v fazi izpolnjevanja pogodbenih obveznosti, ki se bo iztekla z dnem 20. 10. 2016. Navaja še, da tožena stranka ni pravilno ugotovila povprečnega števila zaposlenih delavcev na podlagi delovnih ur, saj je izhajala iz poročil AJPES, ki pa se uporabljajo le za statistične namene, ne odražajo pa dejanskega stanja števila zaposlenih. Posebej izpostavlja tudi dejstvo, da podatki o povprečnem številu zaposlenih na podlagi delovnih ur v letu 2015 na dan oddaje vloge na 8. javni razpis dne 15. 4. 2016 še niso bili revidirani, zato tožena stranka razpolaga z nepravilnimi podatki o povprečnem številu zaposlenih. Meni, da bi jo tožena stranka morala pozvati na podajo mnenja oziroma dopolnitev podatkov za leto 2015. Tožeča stranka dodaja še, da je toženo stranko z dopisom z dne 26. 7. 2016 obvestila, da je prišlo do napačnega tolmačenja pri poročanju o številu opravljenih delovnih ur, saj je pooblaščena revizorka opozorila na dejstvo, da je število zaposlenih na podlagi obračuna delovnih ur za leto 2015 nepravilno izračunano, po ponovnem izračunu pa je ugotovila, da je znašalo povprečno število zaposlenih na podlagi delovnih ur 169,55 delavcev v obračunskem obdobju 2014/2015. Nazadnje se sklicuje še na dopis direktorja Pomurske gospodarske zbornice, s katerim je bila tožena stranka opozorjena na neupravičene zavrnitve vlog nekaterih podjetij, ki so kandidirala na 8. javnem razpisu. Glede na navedeno sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

4. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za njeno zavrnitev. Navaja, da pogodba, ki jo ima sklenjeno s tožečo stranko, v četrtem odstavku 2. člena jasno določa, da se tožeča stranka zavezuje, da bo do zaključka investicije, to je najkasneje do 20. 3. 2013, zaposlila 10 novih delavcev in da bodo nova odprta delovna mesta povezana z investicijo morala ostati na upravičenem območju zakona vsaj tri leta šteto od datuma po zaključku investicije. Z dodatkom št. 1 k pogodbi z dne 15. 10. 2012 je bil ta rok podaljšan do 20. 10. 2013. Meni, da je iz tega določila jasno, da bi tožeča stranka morala imeti 20. 10. 2013 najmanj 10 delavcev več kot na dan oddaje vloge, torej 159 zaposlenih, in bi morala novo stanje zaposlenih obdržati celotno obdobje treh let po zaključku investicije, to je do 20. 10. 2016. Pojasnjuje, da se izpolnjevanje pogojev za javni razpis preverja iz celotne vloge, splošno znanih dejstev in podatkov in javnih evidenc, poleg tega je v razpisni dokumentaciji jasno zapisano, da se bodo pri številu zaposlenih uporabili zadnji razpoložljivi podatki iz javnih evidenc. Hkrati pojasnjuje, da tožeča stranka navaja število zaposlenih, ki jih je imela na določen dan, ta podatek pa ne pove, koliko jih je imela v celem letu. Metodologija izračunavanja je torej točna, saj je bil za izhodiščni datum izbran 31. 12. 2013, torej datum, ko bi morala tožeča stranka že imeti novo število zaposlenih. Prav tako navaja, da podatek iz revidiranega letnega poročila, da je imela tožeča stranka v obdobju od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014 154,44 zaposlenih, kaže na to, da ni izpolnjevala pogodbenih obveznosti, saj bi moralo biti novo stanje v skladu s pogodbo 159 zaposlenih. Pojasnjuje še, da trditev tožeče stranke, da pogodba govori o fizičnem in ne povprečnem številu delavcev na osnovi opravljenih delovnih ur, ne drži, saj je v objavljenih vprašanjih in odgovorih, ki veljajo kot dopolnitev razpisne dokumentacije, navedeno, da se bo število zaposlenih merilo kot povprečno število zaposlenih na osnovi opravljenih delovnih ur. Glede očitka tožeče stranke, da bi jo morala pozvati na podajo mnenja oziroma dopolnitev podatkov, pa pojasnjuje, da svoje odločitve sprejema na osnovi podatkov iz vloge, javnih evidenc in splošno znanih dejstev. Odločitev, ki jo je sprejela dne 4. 7. 2016 je tako temeljila samo na podatkih, ki ji jih je tožeča stranka poslala sama (in sicer na obrazcu 3a in v izkazu poslovnega izida) oziroma na podatkih, ki jih je tožeča stranka poslala AJPESU in so bili predhodno revidirani s strani neodvisne revizijske hiše.

5. Tožeča stranka v nadaljnjih pripravljalnih vlogah vztraja pri navedbah iz tožbe ter dodaja, da s tem, ko je tožena stranka odločala o morebitnih kršitvah pogodbe iz leta 2012, je v skladu s 147. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločala o predhodnem vprašanju, pri tem pa ni zagotovila temeljnih procesnih garancij, saj ji ni dala možnosti, da se pred izdajo izpodbijane odločbe opredeli do dokazov, s tem pa je kršila načelo kontradiktornosti. Prav tako je o kršitvi pogodbe nikoli ni obvestila.

6. Tožena stranka v nadaljnjih pripravljalnih vlogah prav tako vztraja pri svojih navedbah. Ob tem pojasnjuje, da v predmetni zadevi ni šlo za odločanje o predhodnem vprašanju po ZUP, saj je pri ugotavljanju formalne popolnosti vloge samo preverjala izpolnjevanje pogojev javnega razpisa po metodologiji, ki je bila tožeči stranki znana. Dodaja, da dejstvo, da do sedaj še ni sprožila nobenega postopka za vračilo sredstev zaradi kršitve pogodbe iz leta 2012, še ne pomeni, da tega ne bo storila v prihodnje. Glede kršitve načela kontradiktornosti pa navaja, da v postopku dodelitve sredstev vlagateljev ni dolžna pozivati, da se izrečejo o dejstvih, ki vplivajo na izpolnjevanje pogojev. Izpolnjevanje pogojev namreč preverja strokovna komisija, pri čemer gre za podatke, s katerimi je vlagatelj seznanjen, saj jih je posredoval sam ali pa so ti javno dostopni.

8. Tožeča stranka je vložila vlogo na javni razpis za sofinanciranje začetnih investicij podjetij in ustvarjanja novih delovnih mest na območju izvajanja Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010 do 2017, objavljen v Uradnem listu RS št. 21/2016, št. 26/2016 in 28/2016, za projekt „Izgradnja objekta za proizvodnjo, vzorčenje in kontrolo novih izdelkov lastnega razvoja“.

9. Razpisna dokumentacija določa, da do sredstev na tem javnem razpisu ni upravičeno podjetje, ki so mu bila odobrena sredstva na 1., 2., 3., 4., 5., 6. ali 7. javnem razpisu in ni izpolnilo ali ne izpolnjuje pogodbenih obveznosti glede zaposlitev.

10. V predmetni zadevi je nesporno, da je tožeča stranka s toženo stranko sklenila pogodbo št. C2130-12P960014 z dne 19. 9. 2012 o sofinanciranju projekta „Tehnološki razvoj nove generacije kopalnic“ po Javnem razpisu (četrti) za sofinanciranje začetnih investicij podjetij in ustvarjanja novih delovnih mest na območju izvajanja Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010-2015, s katero se je zavezala, da bo do zaključka investicije, to je najkasneje do 20. 3. 2013, zaposlila deset novih delavcev in da bodo odprta delovna mesta povezana z investicijo morala ostati na upravičenem območju zakona vsaj tri leta šteto od datuma zaključka investicije. Prav tako je med strankama nesporno, da je bil k navedeni pogodbi sklenjen aneks št. 1 z dne 15. 10. 2012, s katerim je bil datum zaključka investicije podaljšan do 20. 10. 2013. Med strankama pa je sporno, ali je tožeča stranka navedene obveznosti po tej pogodbi izpolnila ali ne.

11. Določbe glede ugotavljanja števila zaposlenih vsebuje Uredba 651/2014, s katero je bila nadomeščena njena predhodnica Uredba (ES) 800/2008. Ta v 5. členu priloge 1 določa, da število zaposlenih ustreza številu LDE, to je številu zaposlenih za polni delovni čas, ki so delali v zadevnem podjetju ali v imenu tega podjetja celo obravnavano leto. Delo oseb, ki niso delale celo leto, delo s krajšim delovnim časom ne glede na trajanje dela ter delo sezonskih delavcev, se upošteva kot del LDE. Osebje podjetja sestavljajo: delojemalci; osebe, ki opravljajo delo za podrejeno podjetje in se po državni zakonodaji obravnavajo kot zaposleni; lastniki - upravljavci in partnerji, ki se redno vključujejo v dejavnost podjetja in imajo koristi od finančnih prednosti podjetja. Vajenci ali študentje, vključeni v poklicno usposabljanje na podlagi vajeniške pogodbe ali pogodbe o poklicnem usposabljanju, niso del osebja. Trajanje materinskega ali starševskega dopusta ni všteto.

12. To so zavezujoče določbe Uredbe 651/2014 po predmetnem javnem razpisu, zato se tožena stranka neutemeljeno sklicuje na razpisno dokumentacijo in določila z objavljenimi vprašanji in odgovori dopolnjene razpisne dokumentacije. Če so ta v nasprotju z določili Uredbe 651/2014, jih pri odločanju ni mogoče uporabiti.

13. Izpolnjevanje obveznosti ustvarjanja in ohranjanja novih delovnih mest se torej ugotavlja na podlagi števila zaposlenih za polni delovni čas, pri čemer število zaposlenih ustreza številu letnih delovnih enot (LDE). V izpodbijanem sklepu se ugotavljanje števila zaposlenih zreducira na prevzemanje podatkov iz evidenc AJPES-a o opravljenih delovnih urah. Ta podatek pa ne pomeni števila zaposlenih za polni delovni čas.

14. Res se po določbi 6. člena Priloge 1 Uredbe 651/2014 podatki (tudi o številu zaposlenih) določajo na podlagi računovodskih izkazov. Na podlagi računovodskih izkazov je torej treba ugotoviti število LDE, to je število zaposlenih za polni delovni čas, za to pa ne zadoščajo podatki AJPES-a o opravljenih delovnih urah. V izpodbijanem sklepu ni o tem nobenih ugotovitev. Sodišče zato zaključuje, da so ugotovitve tožene stranke glede števila zaposlenih pri tožeči stranki v letih 2013, 2014 in 2015 napačne.

15. Glede navajanj tožeče stranke, da je še vedno v fazi izpolnjevanja pogodbenih obveznosti, saj ima možnost in pravico izpolniti pogodbene zaveze do 20. 10. 2016, to je tri leta po zaključku investicije, pa sodišče dodaja, da navedeni ugovor tožeče stranke ni utemeljen. Kot pravilno navaja tožena stranka in kot izhaja iz same pogodbe št. C2130-12P960014 z dne 19. 9. 2012 ter aneksa k pogodbi z dne 15. 10. 2012, se je tožeča stranka zavezala, da bo do zaključka investicije, to je najkasneje do 20. 10. 2013, zaposlila 10 novih delavcev, in da bodo nova odprta delovna mesta povezana z investicijo ostala na upravičenem območju zakona vsaj tri leta šteto od datuma po zaključku investicije. Iz navedenega izhaja, da bi tožeča stranka morala že na dan 20. 10. 2013 izkazovati povečano število delavcev, torej 10 delavcev več kot na dan oddaje vloge, takšno novo stanje zaposlenih pa bi nato morala obdržati celotno obdobje treh let po zaključku investicije, to je do 20. 10. 2016. Da je tožena stranka o izpolnjevanju pogojev odločala že 4. 7. 2016, torej pred iztekom triletnega obdobja, zato po mnenju sodišča na ugotovitev, ali tožeča stranka izpolnjuje pogodbene obveznosti, ne more vplivati, saj bi pogoje morala izpolnjevati že 20. 10. 2013 in nato celotno obdobje vse do 20. 10. 2016, torej tudi na dan odločanja strokovne komisije, t.j. 4. 7. 2016.

16. Ker po mnenju sodišča sklicevanje zgolj na podatke iz AJPES-a v izpodbijani odločbi ne zadostuje za odločitev o izpolnjevanju obveznosti ustvarjanja in ohranjanja novih delovnih mest po pogodbi C2130-12P960014, temveč bi se morala ta obveznost ugotavljati na podlagi števila zaposlenih za polni delovni čas, kot to določa Uredba 651/2014, dejansko stanje ni bilo v zadostni meri razjasnjeno in ugotovljeno, kar je imelo za posledico, da je bilo napačno uporabljeno tudi materialno pravo.

17. Sodišče je zato na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponovni postopek.

18. V ponovnem postopku bo treba ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) razjasniti dejansko stanje v zgoraj nakazani smeri glede števila zaposlenih, izhajajoč pri tem iz LDE, to pomeni števila zaposlenih za polni delovni čas, in v zadevi ponovno odločiti.

19. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa in podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti ter ostala navedena dejstva in dokazi ne morejo vplivati na odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

20. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 € z DDV, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe  - člen 5, 6 priloge 1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.