UPRS Sodba II U 472/2016-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-06

Violeta Tručl (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Nevenka Đebi

odobritev pravnega posla - promet s kmetijskimi zemljišči - prednostni upravičenec - status kmeta - pisna izjava

V sodni praksi je sprejeto stališče, da ni zakonskih zadržkov, da predhodnega vprašanja ne bi mogel obravnavati organ odločanja sam, v primeru ko pa je o predhodnem vprašanju že odločeno s pravnomočnim posamičnim aktom, je organ odločanja na ta posamični akt vezan.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je upravni organ prve stopnje odločil, da se pravni posel za promet s kmetijskimi zemljišči parc. št. 592/4, 593/0, 594/2 in 594/4, vse v k.o. ..., po kupoprodajni pogodbi o prodaji nepremičnine z dne 10. 3. 2016 med A.A. in B.B. kot prodajalcema ter C.C. kot kupcem za skupno ceno 40.000,00 EUR, odobri (1. točka izreka). Pravni posel za promet s kmetijskim zemljiščem parc. št. 592/4, 593/0, 594/2 in 594/4, vse v k.o. ... sklenjen s sprejemom ponudbe med A.A. in B.B. kot prodajalcema ter Č.Č. kot kupcem, se ne odobri (2. točka izreka). S 3. točko izreka je bilo odločeno, da stroškov postopka ni bilo.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da sta se v zvezi z odobritvijo pravnega posla vodila dva postopka, ki se opirata na isto pravno podlago, zato je v skladu z načelom ekonomičnosti upravni organ postopka združil. Nadalje upravni organ ugotavlja, da sta v zakonitem roku, ko je bila ponudba za prodajo navedenega kmetijskega zemljišča objavljena na oglasni deski Upravne enote Slovenska Bistrica, ponudbo za nakup navedenih nepremičnin sprejela C.C. in Č.Č., ki sta tudi v zakonitem roku 60 dni pri Upravni enoti podala vlogo za odobritev pravnega posla. V postopku je bilo po opravljeni ustni obravnavi ugotovljeno, da se C.C. priznava za kmeta fizično osebo na podlagi odločbe upravne enote o priznanju kmeta fizične osebe št. 330-84/2016/7 z dne 16. 2. 2016, da izpolnjuje pogoje za priznanj kmeta fizično osebo po prvi alineji 24. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), saj je lastnik večine parcel, do celote in na delu parcel solastnik, do 1/8, ki tvorijo zaščiteno kmetijo, katero obdeluje s svojo družino, da je za to obdelovanje ustrezno usposobljen na podlagi drugega odstavka 111. člena ZKZ, saj je starejši od 30 let, na kmetiji živi in dela že vseskozi, kmetijska dejavnost pa mu predstavlja edini vir preživljanja. Dohodek na njegovi kmetiji močno presega zakonski določen minimum, to je 2/3 letne povprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji. Ugotovljeno je bilo, da ima C.C. najemno pogodbo za zemljišča, ki se prodajajo, da pa ni zakupnik saj zakup ni vpisan v zemljiško knjigo. V Register kmetijskih gospodarstev je vpisan kot nosilec kmetijskega gospodarstva (KMG-MID): ..., kjer je vpisanih 16 gerkov. Meji na prodajno parcelo številka 594/4 k.o. ... s parcelnimi številkami: 592/5 in 594/6, obe k.o. ..., na prodajno parcelo 593/0 s parcelo 592/5 iste k.o. in na prodajno parcelo 592/4 k.o. ... s parcelami 592/5, 594/6 in 610/0, iste k.o.

3. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da tudi tožeča stranka uveljavlja predkupno pravico kot kmet mejaš parcel, ki se prodajajo. Na prodajno parcelo 592/4 meji s parcelo 573 iste k.o. Prav tako tožeča stranka ni zakupnik v skladu z ZKZ, je pa lastnik zaščitene kmetije vpisan v Register kmetijskih gospodarstev kot nosilec kmetijskega gospodarstva (KMG-MID): ..., kjer je vpisanih 10 gerkov, tudi dohodek iz kmetijske dejavnosti na kmetiji tožeče stranke močno presega zakonsko določen minimum, najmanj 2/3 letne povprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji.

4. Upravni organ zaključuje, da imata oba zainteresirana kupca enako močno pravico do nakupa nepremičnin, saj sta oba predkupna upravičenca po 2. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, kot kmeta katerih zemljišče, ki ga imata v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj. Oba izpolnjujeta pogoje za kmeta po 1. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ, saj sta lastnika oz. solastnika zaščitenih kmetij, kateri tudi sama obdelujeta, za to pa sta ustrezno usposobljena in sicer po drugem odstavku 111. člena ZKZ, saj sta starejša od 30 let, na kmetijah pa živita in delata že vseskozi. Kmetijska dejavnost obema predstavlja edini vir preživljanja, iz predloženih dokazil pa je razvidno, da dohodek iz kmetijske dejavnosti na njunih kmetijah presega zakonsko določen minimum, najmanj 2/3 letne povprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji v gospodarskem letu pred ugotavljanjem pogojev. Prav tako sta oba lastnika parcel, ki mejijo na prodajane parcelne številke. Ker sta prodajalca s pisno izjavo o izbiri kupca izbrala C.C., je Upravni organ odobril pravni posel med njimi in prodajalcema.

5. Tožena stranka je v pritožbenem postopku izpodbijano odločitev potrdila in odgovorila na pritožbene navedbe tožnika, da je iz predložene odločbe o statusu kmeta razvidno, da je bil status kmeta iz prve alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ C.C. priznan na podlagi izpolnjenih pogojev iz drugega odstavka 111. člena ZKZ. Vprašanje statusa kmeta je po določbi 24. člena ZKZ predhodno vprašanje, ki ga organ obravnava sam ali pa počaka, da je rešeno v posebnem postopku, ni pa podlage za razlikovanje v primerih, ko se je o statusu odločala v posebnem postopku ali pa se o tem odloča znotraj postopka. Tožena stranka zaključuje, da je bil na prvi stopnji pravilno voden postopek ugotavljanja predkupnega upravičenca in izbire kupca.

6. Tožeča stranka s tožbo izpodbija navedeno odločitev zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in kršitve pravil postopka. Navaja, da ni bilo pravilno ugotovljeno, da imata oba potencialna kupca enako močno predkupno pravico, zato je napačna odločitev upravnega organa, da je pravico do izbire kupca prepustil prodajalcema. Odločitev o tem ali oba predkupna upravičenca izpolnjujeta pogoje po drugi točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, pomeni predhodno vprašanje o katerem bi upravni organ moral odločiti s posebno ugotovitveno odločbo. Šele po ugotovitvi predhodnega vprašanja bi lahko uporabil načelo avtonomije in prepustil prodajalcema izbiro kupca. Upravna organa tudi nista ugotavljal ali sta oba kmeta ustrezno usposobljena za opravljanje kmetijske dejavnosti. Tožeča stranka navaja, da C.C., nima končanega šolanja oz. ni ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti, prav tako ima zdravstvene težave in status invalida, zaradi česar sam ni sposoben za delo na kmetiji. Odločba o priznanju statusa kmeta pridobljena v konkretnem postopku še ne pomeni, da je sama oseba na katero se odločba nanaša tudi dejansko kmet v smislu ZKZ. Tožeča stranka v tožbi zase navaja, da je ustrezno usposobljen, da ima končano Srednjo kmetijsko šolo v Mariboru, da ima tudi večji interes po pridobitvi nepremičnin, ki so predmet pravnega posla, saj so te v preteklosti že bile v njegovi lasti, na podlagi pogodbe o dosmrtnem preživljanju, ki pa je bila sporazumno razvezana dne 24. 4. 1991. Zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja tožeča stranka predlaga, da sodišče razpiše glavno obravnavo in izpodbijani akt odpravi.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, ki so navedeni v obrazložitvi obeh upravnih odločb in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Odgovarja na pritožbene ugovore v zvezi s posebnim ugotovitvenim postopkom, da ni podlage za razlikovanje v primerih, ko se je odločalo o statusu kmeta s posebno odločbo ali pa se o tem odloča znotraj postopka. Oba organa sta tudi izvedla ugotovitveni postopek glede izpolnjevanja pogojev za status kmeta, za oba sprejemnika ponudbe.

8. Stranka z interesom, po prvem odstavku 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), C.C. je v odgovoru na tožbo navedla, da je razlika med tem ali organ o predhodnem vprašanju odloča s posebno odločbo ali v samem postopku v tem ali odločitev velja samo za posamezen postopek ali pa jo je možno uporabiti tudi v drugih postopkih v katerih bi se lahko takšno predhodno vprašanje pojavilo. V odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke, da ima zdravstvene težave in priznan status invalida, predlaga da se v zvezi s tem vpogleda v uradne evidence ter da se tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. V obravnavani zadevi tožeča stranka ugovarja odločitvi tožene stranke, da imata oba potencialna kupca enako predkupno pravico in da izbran kupec C.C. izpolnjuje pogoje za status kmeta.

11. Promet s kmetijskimi zemljišči ureja ZKZ kot specialni predpis. Navedeni zakon določa pogoje pod katerimi se oseba šteje za kmeta fizično osebo in predkupne upravičence, kakor tudi vrstni red predkupnih upravičencev pri nakupu kmetijskega zemljišča. Tako v prvem odstavku 24. člena določa, da je kmet fizična oseba, ki je lastnica kmetijskega zemljišča, to zemljišče obdeluje sama ali s pomočjo drugih, je za to obdelovanje ustrezno usposobljena in iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka. Šteje se, da je kmet ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti, če ima strokovno izobrazbo najmanj IV. stopnje kmetijske smeri ali katerokoli smer izobrazbe najmanj IV. stopnje in opravljen preizkus znanja po veljavnem programu kmetijskih poklicnih in srednjih šol s področja kmetijske dejavnosti, ki jo opravlja ali jo namerava opravljati ali če pridobi nacionalno poklicno kvalifikacijo za področje kmetijstva v skladu z zakonom, ki ureja nacionalne poklicne kvalifikacije (drugi odstavek 24. člena ZKZ). Drugi odstavek 111. člena ZKZ pa določa izjemo, ko se ne glede na določila o zahtevani izobrazbi šteje, da je kmet ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti, če je starejši od 30. let in ima od 15. leta starosti dalje najmanj 5 let delovnih izkušenj na kmetiji ali v posamezni kmetijski dejavnosti.

12. Prvi odstavek 23. člena ZKZ določa predkupne upravičence po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je na prodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je na prodaj; 4. drug kmet; 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče potrebno za opravljanje kmetijske dejavnosti; 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov. Glede predkupne pravice iz 2. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ mora torej kupec izkazati le navezno okoliščino, ki ga kot predkupnega upravičenca opredeljuje ZKZ, to je, da ima v lasti zemljišče, ki meji na zemljišče, ki je naprodaj. Ob enakih pogojih se med kmeti uvrščenimi na isto mesto (v obravnavani zadevi oba izpolnjujeta pogoje po 2. točki prvega odstavka 24. člena ZKZ) pravico do nakupa določi po naslednjem vrstne redu: 1. kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost; 2. kmet, ki zemljišče sam obdeluje; 3. kmet, ki ga določi prodajalec.

13. Sodišče pritrjuje stališču tožene stranke, da imata v obravnavanem primeru oba sprejemnika ponudbe enak položaj in s tem enako močno predkupno pravico, saj sta oba kmeta fizični osebi v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 24. člena ZKZ, zemljišča, ki jih imata v lasti mejijo na zemljišče, ki je naprodaj (2. točka prvega odstavka 23. člena ZKZ), obema pomeni kmetijska dejavnost edino ali glavno dejavnost (1. točka drugega odstavka 23. člena ZKZ) in oba zemljišče sama obdelujeta (2. točka drugega odstavka 23. člena ZKZ). Glede na navedeno je upravni organ pravilno, v skladu s 3. točko drugega odstavka 23. člena ZKZ, izbiro kupca prepustil prodajalcema. Oba prodajalca sta predložila pisno izjavo o izbiri kupca, v kateri sta izjavila, da nepremičnine prodata C.C., s katerim je upravni organ nato odobril sklenitev pravnega posla.

14. Izpolnjevanje navedenih pogojev sta upravna organa obrazložila v upravnih odločbah s sklicevanjem na podatke iz uradnih evidenc, predložene odločbe o priznanju statusa kmeta in izjav strank na opravljeni ustni obravnavi. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi sta odločitev utemeljila organa prve in druge stopnje ter se nanje v izogib ponavljanju sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

15. Za tožečo stranko je sporna odločba št. 330-84/2016/7 z dne 16. 2. 2016, ki C.C. priznava status kmeta fizične osebe na podlagi drugega odstavka 111. člena ZKZ, navaja, da bi vprašanja izpolnjevanja pogojev morala biti obravnavana kot predhodno vprašanje v posebnem ugotovitvenem postopku. Sodišče takšnim navedbam ne more slediti.

16. V sodni praksi je sprejeto stališče, da ni zakonskih zadržkov, niti po Zakonu o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) niti po ZKZ za to, da predhodnega vprašanja ne bi mogel obravnavati organ odločanja sam (kot tudi sodba Upravnega sodišča I U 649/2014 z dne 9. 12. 2014 in I U 572/2010 z dne 25. 1. 2011), v primeru ko pa je o predhodnem vprašanju že odločeno s pravnomočnim posamičnim aktom, je organ odločanja na ta posamični akt vezan (sodba Upravnega sodišča IV U 135/2015 z dne 14. 9. 2016). Odločba o priznanju statusa kmeta je deklaratorne narave, kar pomeni, da se z njo ugotavlja obstoj določenega pravnega razmerja, pravice ali obveznosti oziroma pravnega stanja, ki ob izpolnjevanih dejanskih okoliščinah obstaja že po samem zakonu. Deklaratorna odločba učinkuje od tedaj, ko je nastalo pravno relevantno dejstvo (npr. sodba Upravnega sodišča I U 114/2017-20 z dne 11. 5. 2018). Pri odobritvi pravnega posla mora pravno relevantno dejstvo obstajati ob sprejemu ponudbe (npr. sodba Upravnega sodišča I U 478/2017-12 z dne 19. 4. 2018). V obravnavanem primeru je C.C. izkazal priznan status kmeta fizične osebe z odločbo upravnega organa št. 330-84/2016/7 z dne 16. 2. 2016. Odločba ima novejši datum, izdana je bila le štiri mesece pred izdajo odločbe o odobritvi pravnega posla. Zato sodišče ne vidi razlogov, zaradi katerih bi bila odločba nezakonita in je upravni organ v postopku odobritve pravnega posla ne bi smel uporabiti. Kot je bilo že navedeno, je po ustaljeni sodni praksi upravni organ vezan na s pravnomočnim posamičnim aktom rešeno predhodno vprašanje.

17. Kot neutemeljene in nerelevantne za odločitev v obravnavani zadevi sodišče zavrača tožbene ugovore, ki se nanašajo na pogodbo o dosmrtnem preživljanju, s katero tožeča stranka utemeljuje svoj večji interes do nakupa predmetnih nepremičnin. V tožbi sama navaja, da je dne 24. 4. 1991 prišlo do sporazumne razveze, tudi sicer ZKZ med okoliščinami, ki vplivajo na določitev vrstnega reda predkupnih upravičencev, določa zgolj zakup kot dvostranski pravni posel, ki pa mora biti vknjižen v zemljiško knjigo, zakupnik pa je v skladu s prvim odstavkom 23. člena uvrščen kot predkupni upravičenec na tretje mesto, to je za kmetom mejašem.

18. Kot neutemeljene zavrača sodišče tudi navedbe tožeče stranke, da izbrani kupec ni ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti zaradi zdravstvenih težav in priznane invalidnosti. Čeprav gre za splošne trditve, brez ustreznih dokazil, sodišče pojasnjuje, da obstoj zdravstvenih težav oziroma invalidnosti še ne pomeni, da oseba ni sposobna obdelovati kmetijskih zemljišč. Zgolj golo zatrjevanje, brez navedbe dokaznih predlogov in ustrezne obrazložitve le-teh, pa ne omogoča presoje njihove utemeljenosti. Iz istega razloga sodišče tudi sicer v zadevi ni razpisalo glavne obravnave. Tožeča stranka jo je sicer zahtevala, vendar v predlogu za razpis glavne obravnave obstoja in pravne relevantnosti predlaganih dokazov (zaslišanje strank) ni obrazložila. Sodišče je zato upoštevaje drugo alinejo 2. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), odločilo na seji.

19. Po ugotovitvi, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

20. Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 23, 23/2, 23/2-3, 111, 111/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.