UPRS Sodba III U 196/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-02-12

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja - načelo zaslišanja strank

Prvostopenjski organ je v ponovljenem postopku izvajal dokaze, ki ob prvem odločanju niso bili izvedeni. Kljub temu, da je tožena stranka v ponovljenem postopku torej izvajala nove dokaze, poleg tega pa se oprla na novo pravno podlago ter gradnjo tožeče stranke opredelila kot neskladno (153. člen ZGO-1) in ne več nelegalno gradnjo (152. člen ZGO-1), o vsem tem tožeče stranke ni seznanila in ji ni dala možnosti, da se izjavi. Ker gre za novo pridobljene dokaze in tudi za novo pravno podlago, na katero je tožena stranka oprla svojo odločitev, bi to morala storiti.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper, št. 06122-2188/2016-63 z dne 3. 4. 2017 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožeči stranki odredil, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo objekta, to je večstanovanjskega dvojčka na parc. št. 1797/18, 1797/19 in 1797/20 k.o. ..., ki jo izvaja v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, št. 351-62/2016/29 G-16/38 z dne 24. 8. 2016 ter da ustavitev gradnje velja, dokler si ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka). Prvostopenjski organ je tožeči stranki tudi odredil, da mora pri Upravni enoti Izola zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja v roku enega meseca po vročitvi odločbe (2. točka), za gradnjo pa je izrekel ukrepe po 158. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ pojasnil, da se je pred obravnavanim inšpekcijskim postopkom že vodil inšpekcijski postopek, v katerem je bilo ugotovljeno, da izvedeno stanje objekta ni skladno z gradbenim dovoljenjem z dne 2. 10. 2015, tožeči stranki pa z odločbo z dne 24. 6. 2016 odrejeno, da mora porušiti objekt, saj je prvostopenjski organ ocenil, da uskladitev gradnje s takrat veljavnim gradbenim dovoljenjem ni mogoča. Ker tožeča stranka odločbe ni izpolnila, se je pričel voditi tudi izvršilni postopek in izdala dva sklepa o dovolitvi izvršbe. Tožeča stranka je naknadno pridobila novo gradbeno dovoljenje z dne 24. 8. 2016, zaradi česar je gradbeni inšpektor v skladu z napotilom drugostopenjskega organa, ki je odpravil oba sklepa o izvršbi, ponovno presojal ali je sporni objekt mogoče uskladiti z novim gradbenim dovoljenjem ali pa gre še vedno na nelegalno gradnjo. Po ponovnem pregledu dejanskega stanja je ugotovil, da je ta uskladitev mogoča ter da zaradi novo pridobljenega gradbenega dovoljenja ni več pravne podlage za nadaljevanje inšpekcijskega postopka za nelegalno gradnjo, pač pa za neskladno gradnjo.

3. Prvostopenjski organ v nadaljevanju povzema vsebino novega gradbenega dovoljenja ter ugotavlja, da je bila na objektu izvedena 4. etaža, to je mansarda, ki po prostorskem aktu ni dovoljena. Etaža je pohodna in uporabna ter kot zadnja etaža neposredno pod streho predstavlja mansardo. Poleg tega je gradbeni inšpektor ugotovil, da je bila z gradbenim dovoljenjem dovoljena gradnja stanovanjsko poslovnega dvojčka, ki ga sestavljata dve enostanovanjski stavbi s poslovnim prostorom, vendar pa po podatkih katastra stavb in zemljiške knjige objekt ni legaliziran na tak način, pač pa kot dvojček, ki ga sestavljata dve dvostanovanjski stavbi. Po opravljenem ogledu je inšpektor ugotovil, da sedaj obstoječi objekt ni tak, kot ga predvideva gradbeno dovoljenje. O vsem tem je bila tožeča stranka obveščena z dopisom, sklepom in odpravljenima sklepoma o izvršbi ter ji je bil s tem dana možnost, da se o tem izjavi.

4. Gradbeni inšpektor je ponovno opravil inšpekcijski pregled dne 30. 3. 2017 ter ugotovil, da je objekt dimenzijsko skladen z novo pridobljenim gradbenim dovoljenjem, še vedno pa imata obe stavbi, ki sta dvostanovanjski dvojček, mansardo. Skladno z načelom ekonomičnosti postopka je ocenil, da ni smiselno izvajati dejanj, oziroma od tožeče stranke zahtevati dodatnih pojasnil, saj to ne bi vplivalo na dokončno odločitev. Tožeča stranka je točno seznanjena z obsegom gradbenih del, v prvotnem inšpekcijskem postopku pa ji je bila dana možnost, da se izjavi o ugotovitvah gradbenega inšpektorja. Na prvo odločbo, s katero je bilo odrejeno rušenje objekta, se tožeča stranka ni pritožila, bila pa je seznanjena tudi s sklepoma o dovolitvi izvršbe in se je o očitkih gradbenega inšpektorja v pritožbi zoper ta dva sklepa tudi izrekla. V nadaljevanju prvostopenjski organ natančno pojasnjuje pojem mansarde, ugotavlja, da opredelitev objekta kot poslovno stanovanjskega dvojčka izhaja iz javnih listin ter sklene, da so odstopanja med izvedeno gradnjo in gradbenim dovoljenjem taka, da mora tožeča stranka zahtevati spremembo obstoječega gradbenega dovoljenja.

5. Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo ter se v obrazložitvi v celoti pridružilo argumentom prvostopenjskega organa. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku pred izdajo odločbe pregledal Odlok o zazidalnem načrtu za območje Kajuhova - Hudournik Morer z dne 13. 7. 2002 (v nadaljevanju Odlok), pri Upravni enoti Koper pregledal projektno dokumentacijo, ki je sestavni del gradbenega dovoljenja, dne 30. 3. 2017 opravil kontrolni inšpekcijski pregled gradnje na kraju samem, z vsem tem pa ugotovil, da tožeča stranka gradi v nasprotju s spremenjenim gradbenim dovoljenjem in zato izvedeno gradnjo pravilno opredelil kot neskladno gradnjo. Meni, da je bila z vsemi dejstvi tožeča stranka seznanjena z dopisom z dne 6. 1. 2016 in da je imela s tem tudi možnost, da se o vsem izjasni.

6. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. Tožbo vlaga iz vseh tožbenih razlogov in sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovno odločanje, ta pa naj mu tudi povrne stroške postopka. Uvodoma poudarja, da je Upravna enota Izola, ki je izdala gradbeno dovoljenje, ugotovila skladnost projektne dokumentacije s prostorskim aktom, kot tudi, da so pridobljena vsa potrebna soglasja za gradnjo. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka oporeka mnenju tožene stranke o tem, da se kot zadnja etaža nad objektom nahaja mansarda. Trdi, da je gradbeni inšpektor napačno ugotovil dejansko stanje, obenem pa se ukvarjal z vprašanjem ali je z izdanim gradbenim dovoljenjem kršen prostorski plan, kar ne more biti predmet inšpekcijskega postopka, vendar pa se do tega tožena stranka v pritožbenem postopku ni izjavila, s čimer je bila tožeči stranki kršena ustavna pravica do poštenega postopka iz 22. člena Ustave RS. V nadaljevanju tožeča stranka obširno pojasnjuje, zakaj meni, da je njena gradnja skladna z gradbenim dovoljenjem in prostorskim aktom ter graja ugotovitve inšpekcijskega organa. Posebej poudarja, da ji tožena strank pred izdajo odločbe ni dala možnosti, da bi se izjavila o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev ter ji omogočila, da bi se seznanila z uspehom dokazovanja in se o tem izrekla. Tako ravnanje, ki je v nasprotju z določbo 9. člena in 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), je bistvena kršitev prvil postopka in je izpodbijano odločbo že zaradi tega treba odpraviti. Posebej še izpostavlja, da je tožena stranka s presojo izdanega gradbenega dovoljenja presegla svojo pristojnost.

7. Tožena stranka, ki je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo po vsebini ni odgovorila.

9. Eno od temeljih načel upravnega postopka je načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP). Preden se izda odločba, je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek 9. člena ZUP). Organ, ki v zadevi odloča, ne sme svoje odločbe opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (drugi odstavek 9. člena ZUP). Stranka se lahko o dejstvih in okoliščinah izjavi le v primeru, če se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev ter če ima možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno. Vrhovno sodišče RS je v sklepu, opr. št. X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015, sprejelo stališče, da možnost izjave pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Vrhovno sodišče RS je hkrati opozorilo, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko sovpliva na tek postopka in odločitev upravnega organa. Na to odločitev pa, poleg pravno relevantnih dejstev, vpliva tudi odločitev, katere pravne norme bo upravni organ uporabil in kako jih bo razlagal.

10. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku izvajal dokaze, ki ob prvem odločanju niso bili izvedeni. Gradbena inšpektorica je tako pregledala projektno dokumentacijo, ki je sestavni del spremenjenega gradbenega dovoljenja in v zapisniku z dne 23. 3. 2017 povzela podatke o mansardi (višina, oblika strehe, frčade, okna, zasteklitev teras, ogrevanje) ter tudi pojasnila, zakaj ta del objekta šteje za etažo. Dne 30. 3. 2017 je opravila še ogled na terenu in svoje ugotovitve povzela v zapisniku. Sodišče tudi ugotavlja, da je prvostopenjski organ, za razliko od prvo vodenega postopka, kot materialno podlago za sprejeto odločitev, poleg določb ZGO-1, upošteval še določbe Odloka. Kljub temu, da je tožena stranka v ponovljenem postopku torej izvajala nove dokaze, poleg tega pa se oprla na novo pravno podlago (Odlok) ter gradnjo tožeče stranke opredelila kot neskladno (153. člen ZGO-1) in ne več nelegalno gradnjo (152. člen ZGO-1), o vsem tem tožeče stranke ni seznanila in ji ni dala možnosti, da se izjavi. Ker gre za novo pridobljene dokaze in tudi za novo pravno podlago, na katero je tožena stranka oprla svojo odločitev, bi to morala storiti in zato sodišče ne sledi njenemu pojasnilu, da naj bi bila tožeča stranka o vseh relevantnih dejstvih seznanjena že z dopisom z dne 6. 1. 2016, torej v prvem postopku. V tem dopisu je bila namreč tožeča stranka seznanjena le z do takrat pridobljenimi dokazi, tožena stranka pa je pri takratnem odločanju izhajala iz predpostavke, da je sporna gradnja nelegalna gradnja. Zmotno je tudi stališče prvostopenjskega organa, da se je tožeča stranka imela možnost o vsem izjasniti v pritožbah zoper sklepa o izvršbi, saj izjave stranke v postopku ni dopustno enačiti s pravnimi sredstvi. Sodišče sicer pritrjuje toženi stranki, da mora pri odločanju upoštevati načelo ekonomičnosti postopka, vendar pa poudarja, da sme to storiti le tako, da, med drugim, zavaruje pravice in pravne koristi stranke (14. člen ZUP).

11. Na podlagi vsega navedenega sodišče ugotavlja, da je tožena stranka kršila pravico tožeče stranke do izjave, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) in je zato tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti, torej tožečo stranko seznaniti z vsemi dejstvi in okoliščinami, kot je to pojasnjeno v prejšnji točki ter ji dati možnost, da se o tem izjavi, šele nato pa v zadevi ponovno odločiti. Sodišče ob tem še dodaja, da sme tožena stranka v inšpekcijskem postopku ocenjevati zgolj skladnost izvedene gradnje z izdanim (pravnomočnim) gradbenim dovoljenjem ter glede na te ugotovitve sprejeti ustrezne ukrepe, ne pa presojati, oziroma se opredeljevati do vsebine tega gradbenega dovoljenja, saj to ni predmet inšpekcijskega postopka. Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

12. Ker je sodišče tožbi tožnika ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 15,00 EUR, glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa ni zastopal odvetnik. Sodna taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 153, 158

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.