UPRS Sodba III U 169/2017-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-07

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

soglasje h gradnji - priključek na občinsko cesto - izdaja soglasja za cestni priključek

Tožnik ima vse od izgradnje občinske povezovalne ceste v obrtni coni možnost (tudi obveznost glede na izdana soglasja prvostopenjskega organa), da objekt priključi na to cesto ter nato preko nje dostopa na regionalno cesto, kar pomeni, da nadaljnja uporaba ali celo rekonstrukcija začasnega neposrednega priključka na regionalno cesto, kot je to predlagal v svoji vlogi, ni utemeljena in je tožena stranka zato njegovo zahtevo tudi pravilno zavrnila.

1. Tožnik je pri Direkciji Republike Slovenije za infrastrukturo, Sektorju za upravljanje cest, Območje Nova Gorica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) vložil vlogo za izdajo projektnih pogojev, oziroma soglasja za objekt A. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo njegovo vlogo zavrnil.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ uvodoma citira za odločitev relevantne določbe 5., 66. in 70. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) ter ugotavlja, da je predmet obravnave cestni priključek, ki se je že obravnaval v dveh upravnih zadevah. Dne 6. 5. 2002 je namreč prvostopenjski organ izdal takratnemu vlagatelju in investitorju B. d.o.o., soglasje za ureditev cestnega priključka na državno cesto R2-444, odsek 347 Selo - Nova Gorica, v km kamnu 3,100 desno, izven naselja ..., za dostop do parc. št. 274/13 in 273/14 k.o. ..., pod pogojem, da se priključek ukine ter teren postavi v prvotno stanje, ko bo zgrajena cesta zazidalnega kompleksa, na katero se mora priključiti tudi dejavnost tega investitorja. Pogoj začasne ureditve je bila tudi postavitev prometne signalizacije s prometnimi znaki za omejitev hitrosti na 60 km/h, medtem ko bi se po ukinitvi priključka vzpostavil prometni rešim za zagotavljanje hitrosti 90 km/h. Prvostopenjski organ je istemu investitorju v drugem postopku dne 2. 8. 2004 izdal soglasje h gradnji objekta "Proizvodna hala za elektro elemente v ...", v katerem je bilo navedeno, da je za cestni priključek izdano soglasje ter da se ta priključek ukine, ko bo zgrajena cesta zazidalnega kompleksa, na katero se mora priključiti tudi objekt proizvodne hale. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je bilo investitorju na podlagi tega soglasja izdano gradbeno dovoljenje, v projektni dokumentaciji pa določeno, da se bo po izgradnji dostopne cestne objekt s severne strani priključil na to cesto, obenem pa se takrat ukinil začasni cestni priključek.

3. V letu 2004 je prvostopenjski organ na podlagi vloge Občine ... izdal smernice za načrtovanje obrtne cone v ... ter ureditev novega cestnega priključka na regionalno cesto. Prvostopenjski organ je nato izdal soglasje k projektni dokumentaciji za izgradnjo servisne ceste, Upravna enota Ajdovščina pa gradbeno dovoljenje. Objekt povezovalne ceste je bil tehnično prevzet iz zanj izdano uporabno dovoljenje dne 4. 4. 2011. To dovoljenje je postalo dokončno in pravnomočno ter s tem izpolnjeni pogoji, da se tudi objekt "Proizvodna hala za elektro elemente v ..." priključi na servisno cesto v poslovni coni, začasni priključek na regionalno cesto pa ukine.

4. V času gradnje proizvodne hale se je pojavila potreba po razširitvi začasnega priključka in je zato investitor B. d.o.o., zaprosil za njegovo razširitev, k čemur je prvostopenjski organ tudi izdal svoje soglasje, vendar pa prav tako z omejitvijo, da velja le do izgradnje povezovalnih cest v obrtni coni v ... V decembru 2016 je bila imenovana komisija za tehnični pregled objekta investitorja in trafo postaje zaradi izdaje uporabnega dovoljenja. Prvostopenjski organ se ogleda ni udeležil, je pa Upravno enoto ... pisno seznanil z vsemi dejstvi in okoliščinami zadeve ter v izjavi postavil pogoj, da se mora začasni priključek ukiniti v roku šestih mesecev. Na to izjavo se je odzval zastopnik investitorja, ki je zahteval podaljšanje uporabe začasnega priključka in predložil sklep občinskega sveta Občine ... o skupinski dispoziciji pozidave območja, katerega sestavni del je tudi grafična priloga z vrisanim začasnim priključkom, pa četudi prvostopenjski organ tega priključka ni v nobenem aktu potrdil kot dokončnega priključka in zato ta priloga nima pravne veljave in ni zavezujoča. Prvostopenjski organ, kot edini pristojni soglasodajalec izgradnje in rekonstrukcije cestnih priključkov na državne ceste, namreč takega soglasja za začasni priključek ni podal, pač pa le smernice k pozidavi, pri čemer ta priključek ni bil prikazan v nobeni od grafičnih prilog.

5. Tožnik je nov investitor, ki je pri Upravni enoti Ajdovščina vložil zahtevo za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja na proizvodno halo. Prvostopenjski organ z vsebino projektne dokumentacije sicer ni bil seznanjen, je pa iz obrazložitve gradbenega dovoljenja, ki je bilo izdano tožniku, razvidno, da je hala umeščena izven varovalnega pasu državne ceste ter da ima urejen dostop s priključkom na javno cesto z znižanim robnikom na občinski cesti, ki poteka po zahodnem robu zemljišča s parc. št. 274/13 k.o. ..., zatem po zemljiščih s parc. št. 274/43 in 252/12 te k.o. in nato po novi dostopni poti do asfaltiranega dvorišča. Po prvotnem gradbenem dovoljenju iz leta 2005 je bilo namreč neposredno priključevanje na regionalno cesto začasnega značaja, z novim gradbenim dovoljenjem pa tako priključevanje na regionalno cesto ni več predvideno. Pred tehničnim pregledom je prvostopenjski organ upravni enoti poslal izjavo, s katero je zahteval odstranitev priključka na regionalno cesto do 23. 6. 2017 in prepoved njegove uporabe, Upravna enota Ajdovščina pa je to upoštevala pri izdaji uporabnega dovoljenja. S tem je bila izpolnjena tudi zahteva drugega odstavka 70. člena ZCes-1, ki določa, da morajo biti individualni priljučki do objektov in zemljišč praviloma navezani na občinsko ali nekategorizirano cesto, ki se uporablja za javni promet ter nato preko njih na državno cesto.

6. Prvostopenjski organ je torej izdal soglasje le za začasni priključek na državno cesto, ki pa je prenehalo veljati z izgradnjo občinske povezovalne ceste. Z izgradnjo novega skupinskega priključka je tožniku zagotovljen dostop do državne ceste preko občinske ceste in zato nadaljnja uporaba ali celo rekonstrukcija začasnega priključka na regionalno cesto ni utemeljena.

7. Tožnik je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za infrastrukturo zavrnilo kot neutemeljeno ter se v obrazložitvi v celoti pridružilo utemeljitvi odločitve prvostopenjskega organa.

8. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. V tožbi in njeni dopolnitvi sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in tožniku v skladu s soglasjem Ministrstva za promet, Direkcije RS za ceste, Sektor za upravljanje, Območje Nova Gorica z dne 9. 7. 2008 izda soglasje, oziroma projektne pogoje k objektu A.

9. Tožnik v tožbi navaja, da je njegov pravni prednik B., d.o.o, pridobil gradbeno dovoljenje za izgradnjo proizvodnje hale in dovoljenje za začasni cestni priključek na regionalno cesto s tem, da se ta ukine po izgradnji dostopne ceste v stanovanjsko obrtni coni ... zahod, na katero se bo priključil objekt. Takratni investitor je v letu 2007 in 2008 zaprosil za izdajo soglasja za rekonstrukcijo cestnega priključka. Obakrat mu je bilo soglasje izdano z veljavnostjo do končne izgradnje povezovalnih cest v obrtni coni. Tožnik je lastninsko pravico na objektu ter vse s tem povezane pravice in obveznosti pridobil v letu 2016. Tehničnega pregleda se prvostopenjski organ ni udeležil, Upravni enoti Ajdovščina pa je po elektronski pošti dan pred pregledom poslal izjavo, ki je ta pregled blokirala. Izjava naj bi namreč vsebovala tudi zahtevo za ukinitev začasnega cestnega priključka.

10. Tožnik se sklicuje na soglasje prvostopenjskega organa iz leta 2008, v katerem je bila določena veljavnost začasnega priključka do končne izgradnje povezovalnih cest v obrtni coni. Z namenom čimprejšnje pridobitve uporabnega dovoljenja je tožnik pristopil k ureditvi dostopne poti iz občinske servisne ceste na severni strani svoje parcele. Občinska servisna cesta je dejansko stara poljska cesta, oziroma sedaj obvoznica, ni pa povezovalna cesta znotraj obrtne cone. Na novo urejena pot zaradi razgibanega terena in višinskih razlik za promet težjih vozil in tovornjakov ni primerna in je nevarna, zaradi česar je onemogočen normalni način poslovanja objekta. Za tožnika predstavlja tudi dodaten strošek v pričetku dejavnosti in pri nadaljnjem vzdrževanju. Gre za primer, ko objekta ni mogoče z ekonomsko upravičeno rešitvijo navezati na občinsko cesto, navezava na državno cesto pa ne bi imela škodljivih posledic za zmogljivost ceste ali varnost prometa na njej, kar dokazuje sedanja praksa pri uporabi cestnega priključka. Tožnik je Občini ... posredoval predlog za spremembo občinskega prostorskega načrta in nove trase dovozne ceste do parc. št. 274/13 k.o. ..., toženo stranko pa zaprosil za rekonstrukcijo obstoječega priključka na državno cesto, kar pa je tožena stranka, ne da bi ga zaslišala in opravila ogled, zavrnila. Enako tudi drugostopenjski organ ni opravil ogleda ali opravil zaslišanje tožnika ter zato meni, da mu je bila odvzeta možnost uporabe začasnega priključka brez možnosti pritožbe ali ugovora, s čimer mu nastaja tudi materialna škoda. Dopušča možnost, da je obravnavan pristransko.

11. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa po vsebini ni odgovorila.

13. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. V izpodbijani odločbi je tožena stranka obširno pojasnila in argumentirala vse razloge za svojo odločitev. Kolikor iz obrazložitve te sodbe ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožnikovimi tožbenimi ugovori pa še dodaja:

14. Priključki občinskih in nekategoriziranih cest ter individualni priključki na glavne in regionalne ceste se lahko gradijo ali rekonstruirajo le s soglasjem Direkcije RS za infrastrukturo, torej prvostopenjskega organa (prvi odstavek 70. člena ZCes-1). Individualni priključki do objektov in zemljišč morajo biti praviloma navezani na občinsko ali nekategorizirano cesto, ki se uporablja za javni cestni promet, in preko njih na državno cesto (drugi odstavek 70. člena ZCes-1). Prvostopenjski organ izda soglasje za gradnjo ali rekonstrukcijo priključka na glavno in regionalno cesto le, če ugotovi, da to ne bo imelo škodljivih posledic za zmogljivost ceste in varnost prometa na njej ter če objektov in zemljišč ni mogoče z ekonomsko upravičeno rešitvijo navezati na občinsko cesto (tretji odstavek 70. člena ZCes-1).

15. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi opisala vse okoliščine v zvezi z izdajo soglasij glede začasnega cestnega priključka na državno cesti R2-444, v odseku 347 Selo - Nova Gorica, pri km kamnu 3.100 desno, izven naselja ..., in to od leta 2002, ko je bilo izdano prvo soglasje za izgradnjo začasnega priključka, do izdaje izpodbijane odločbe. Tem ugotovitvam tožnik ne oporeka, meni pa, da je obvozna servisna cesta v obrtni coni ... v naravi dejansko stara poljska pot, ki zaradi razgibanega terena in višinskih razlik ni primerna za promet težjih vozil in tovornjakov, da je zato nevarna, da zanj predstavlja dodaten strošek ob pričetku poslovanja, da navezavo objekta na občinsko cesto ni mogoče ekonomsko opravičiti ter da navezava na državno cesto ne bi imela škodljivih posledic za zmogljivost ceste ali varnost prometa.

16. Sodišče meni, da je v obravnavani zadevi ključnega pomena dejstvo, da je bil sporni priključek na regionalno cesto vse od njegove izgradnje v letu 2002 dalje začasnega značaja. V vseh soglasjih je namreč prvostopenjski organ določil, da se dovoljuje uporaba tega priključka le do izgradnje občinske povezovalne ceste v obrtni coni ter da se mora proizvodni objekt po tem, ko bo zgrajena, priključiti nanjo ter da se nato preko priključka te ceste dostopa do regionalne ceste. Sodišče po podatkih upravnega spisa, ki jih je v obrazložitev izpodbijane odločbe povzela tudi tožena stranka, ugotavlja, da je prvostopenjski organ občini ... v letu 2004 izdal smernice k načrtovanju obrtne cone v ... ter k ureditvi novega cestnega priključka na regionalno cesto, ta cestni objekt, torej povezovalna cesta, pa je bil tehnično prevzet in zanj izdano uporabo dovoljenje dne 4. 4. 2011. S tem so bili izpolnjeni pogoji, da se tudi objekt, ki ga je tožnik pridobil v letu 2016, priključi na občinsko povezovalno cesto, začasni priključek na regionalno cesto pa, skladno z vsemi predhodno izdanimi soglasji, ukine in vzpostavi prvotno stanje.

17. Opisane ugotovitve so bistvene za odločitev v obravnavani zadevi. Kot je bilo že pojasnjeno v prejšnjih točkah, morajo biti individualni priključki do objektov in zemljišč praviloma navezani na občinsko ali nekategorizirano cesto, ki se uporablja za javni promet ter nato preko njih na državno cesto, pogoj za gradnjo priključka pa je soglasje prvostopenjskega organa. Tožnik ima vse od izgradnje občinske povezovalne ceste v obrtni coni možnost (tudi obveznost glede na izdana soglasja prvostopenjskega organa), da objekt priključi na to cesto ter nato preko nje dostopa na regionalno cesto, kar pomeni, da nadaljnja uporaba ali celo rekonstrukcija začasnega neposrednega priključka na regionalno cesto, kot je to predlagal v svoji vlogi, ni utemeljena in je tožena stranka zato njegovo zahtevo tudi pravilno zavrnila. K temu je tožnika (pred njim njegovega pravnega prednika) zavezovalo tudi gradbeno (in druga) dovoljenje za proizvodno halo. Ker je bilo za občinsko povezovalno cesto v letu 2011 izdano uporabno dovoljenje, ni mogoče slediti tožnikovi trditvi, da je ta povezava nevarna in da je onemogočen normalni način poslovanja tožnika. Tožnik te svoje trditve tudi sicer z ničemer ne konkretizira. V tožbi je sicer predlagal izvedbo dokaza z zaslišanjem strank, prič (ne navede kdo naj bi bile in kaj naj bi izpovedovale) ter postavitev izvedenca (ne navede katere stroke in kaj naj bi bila njegova naloga), vendar pa gre za nedovoljene tožbene novote. Po določbi tretjega odstavka 20. člena ZUS-1 namreč stranke v postopku upravnega spora ne smejo predlagati dokazov, če so imele možnost navajati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Tožnik namreč niti v postopku prvostopenjskega organa niti v pritožbenem postopku izvedbe teh dokazov ni predlagal, navsezadnje tudi v tožbi ni pojasnil, zakaj tega ni storil in zato teh dokazov ni dopustno izvajati. V pritožbi je sicer tožnik predlagal izvedbo dokaza z ogledom, kjer naj bi bilo, kot navaja, ugotovljeno, da so njegove zahteve utemeljene, vendar pa sodišče meni, da tudi izvedba tega dokaza ne bi spremenila dejstva, ki je za odločitev ključnega pomena, to je, da je občinska povezovalna cesta zgrajena, zanjo izdano uporabno dovoljenje in da je bil sporni priključek zgrajen le začasno, to je za čas do izgradnje te ceste, kar izhaja iz vseh izdanih soglasij prvostopenjskega organa. Iz tega razloga zato tudi sodišče, enako kot drugostopenjski organ, temu dokaznemu predlogu ni sledilo.

18. Tudi tožnikova navedba, da navezava objekta za občinsko cesto ni ekonomsko upravičena ter da navezava na občinsko državno cesto ne bi imela škodljivih posledic za zmogljivost ceste ali varnost prometa na njej, na sprejeto odločitev ne vpliva, navsezadnje pa tudi ni z ničemer konkretizirana. Direkcija sicer lahko izda soglasje za individualni cestni priključek, če ugotovi, da to ne bi imelo prej navedenih škodljivih posledic in če objektov in zemljišč ni mogoče z ekonomsko upravičeno rešitvijo navezati na občinsko cesto (tretji odstavek 70. člena ZCes-1). Dejstvo, ki ga je tožena stranka večkrat izpostavila v izpodbijani odločbi, je, da je bilo soglasje za izgradnjo spornega priključka na regionalno cesto omejeno le za čas do izgradnje občinske povezovalne ceste ter da se je prav zaradi tega priključka za čas njegove uporabe omejila hitrost na državni cesti iz splošnih 90 km/h na 60 km/h. Tožena tožena stranka je ob tem pojasnila, da je bila taka omejitev hitrosti potrebna zato, ker je bil začasni priključek izveden v nepregledni krivini ceste izven naselja. Tak režim na državni cesti pa je lahko le začasnega značaja, saj Pravilnik o cestnih priključkih na javne ceste, na katerega se sklicuje tudi tožena stranka, v 3. členu dopušča izvedbo priključkov le na tistih lokacijah, na katerih je zagotovljena ustrezna preglednost in na katerih ne bo prišlo do poslabšanja prepustnosti javne ceste pod predpisano mejo, pri čemer pa uvedba omejitve hitrosti na cesti izven naselja z namenom zagotavljanja zadostne preglednosti v priključku ni dovoljenja. Tožnikova trditev, da je bila dosedanja uporaba priključka varna, torej ne more biti razlog, ki bi dopuščal nadaljnjo uporabo ali celo rekonstrukcijo spornega priključka, zaradi katerega bi bilo v nepregledni krivini treba v nasprotju s prej citiranim Pravilnikom še naprej omejevati hitrost vožnje na regionalni cesti, ob tem, da je v obrtni coni vzpostavljena občinska povezovalna cesta, na katero se, skladno z izdanimi dovoljenji, tudi mora priključiti proizvodni objekt. Na odločitev tudi ne more vplivati tožnikova navedba, da je predlagal spremembo občinskega prostorskega načrta, zgolj na ravni z ničemer utemeljene navedbe pa je tudi njegova trditev, da ima občutek, da je v postopku obravnavan pristransko in se zato sodišče do take nepojasnjene trditve tudi ni dolžno opredeljevati.

19. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. O zadevi je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Dokaznim predlogom tožeče stranke za zaslišanje strank, prič in za izvedbo ogleda namreč sodišče ni ugodilo in to iz razlogov, ki so pojasnjeni v 17. točki te obrazložitve, medtem ko se dokazni predlogi za izvedbo dokazov z listinami nanašajo na listine, ki so v upravnem spisu.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 70, 70/1, 70/2, 70/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.