UPRS Sodba I U 82/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-04-18

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - obveznost priključitve na javni vodovod - oskrba s pitno vodo - priključek stavbe na javni vodovod

Tožnikova obveznost priključitve objekta na javni vodovod izhaja že iz zakona, Uredba o oskrbi s pitno vodo pa možnosti priključitve veže na odvajanje in čiščenje komunalne vode, urejeno v skladu s predpisi, ki urejajo emisije snovi pri odvajanju odpadne vode in predpisi, ki urejajo odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode (prvi odstavek 11. člena). Obveznost priklopa na vodovodno omrežje torej smiselno vsebuje tudi ureditev odvajanja odpadne vode, vendar pa ta obveznost ne pomeni nove obveznosti, ki bi jo uredba določala samostojno, saj zavezancu zgolj nalaga, da mora odvajanje vode urediti v skladu s področnimi predpisi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da mora v roku šestih mesecev od vročitve te odločbe priključiti stavbo na parceli št. 1600 k.o. ... na javni vodovod, sicer bo odrejena izvršba (1. točka izreka), da mora pred priključitvijo te stavbe na javni vodovod urediti odvajanje in čiščenje komunalne odpadne vode v skladu s predpisi, ki urejajo emisije snovi pri odvajanju odpadne vode in predpisi, ki urejajo odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode (2. točka izreka), poleg tega pa še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka), da mora tožnik o izpolnitvi navedene obveznosti takoj obvestiti pristojno inšpektorico (4. točka izreka) in da stroški pravnega zastopanja v postopku izdaje te odločbe bremenijo tožnika (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da tožnik kot lastnik prej omenjene stavbe v roku šestih mesecev po prejemu obvestila izvajalca javne službe o obveznem priklopu stavbe na vodovod, te stavbe ni priključil na vodovod. Izvajalec javne službe je v inšpekcijskem postopku podal mnenje, iz katerega izhaja, da objekt leži znotraj območja javnega vodovoda, da je vodovodni priključek do parcele že izdelan, da objekt nima zgrajene greznice in da je objekt po njihovem mnenju primeren za zadrževanje ljudi. Inšpektorica je v postopku zaslišala tudi priči A.A. in B.B., ki sta lastnika sosednjega objekta in sta povedala, da nista od upravljavca komunalnih storitev nikoli prejela mnenja, da njun objekt ne izpolnjuje pogojev za priključitev na javni vodovod, da bosta ta objekt priključila na javni vodovod v roku, ki ga je odredila inšpektorica, dela za to pa so že v teku. Tožniku oziroma njegovemu pooblaščencu je bilo omogočeno, da se o vseh izvedenih dokazih oziroma ugotovitvah organa izreče tako, da mu je organ izročil zapisnike o opravljenih dejanjih oziroma pridobljene listine in postavil rok, v katerem se lahko do njih opredeli.

3. Kot pravno podlago za obveznost priključitve objekta na javni vodovod se organ sklicuje na Odlok o oskrbi s pitno vodo na območju Občine Šmarješke Toplice (v nadaljevanju Odlok), ki se je v času postopka sicer spremenil, saj je z 21. 1. 2017 začel veljati novi odlok, ki pa ne vsebuje prehodnih določb, ki bi podaljševale uporabo prejšnjega odloka, zato je bilo treba odločiti v skladu z njim. Po prvem odstavku četrtega člena Odloka se izvaja oskrba stavb s pitno vodo iz javnega vodovoda, če se v njih zadržujejo ljudje, razen če gre za oskrbo nestanovanjskih stavb in gradbenih inženirskih objektov ter nestanovanjskih prostorov v stanovanjskih stavbah, če se voda rabi za namen, ki ni oskrba s pitno vodo in za katerega je treba pridobiti vodno pravico oziroma če iz vode nastaja industrijska odpadna voda v skladu z ustreznim predpisom. Stavbe, v katerih se zadržujejo ljudje, Odlok opredeljuje v skladu z enotno klasifikacijo vrste objektov (CC-SI). Poleg tega Odlok prepoveduje priključitev na javni vodovod, če ni urejeno predpisano odvajanje in čiščenje komunalne odpadne vode. Za predmetni objekt je to v skladu s predpisi (ki jih organ tudi navaja) mala komunalna čistilna naprava ali nepretočna greznica.

4. Organ ugotavlja, da predmetna stavba ne spada med izjeme, za katere v skladu z Odlokom ni predvidena oskrba s pitno vodo, glede na tožnikove navedbe, da ne gre za objekt, ki bi bil primeren za bivanje, pa je organ vpogledal tudi v kataster in ugotovil, da je kot raba stavbe določena "vinska klet, zidanica", kar po določbi 25. točke 3. člena Odloka pomeni stavbo, v kateri se zadržujejo ljudje ali se v njih pitna voda uporablja za oskrbo živali. Poudarja, da pojem "zadrževanje ljudi" ni identičen pojmu "prebivanja", saj ni treba, da bi oseba v stavbi prebivala, da se v njej zadržuje. Nepomembno za odločitev je tudi, da stavba nima hišne številke, saj to pomeni le, da v njej nihče ne biva oziroma se v njej ne opravlja dejavnost oziroma tožnik za hišno številko ni zaprosil. Glede fotografij notranjosti stavbe, ki jih je predložil tožnik, organ meni, da gre za fotografije le dela notranjosti stavbe, verjetno kleti, da pa je v postopku brezpredmetno, za kakšen namen je stavba uporabljena, saj je bistveno le, da gre v skladu z Odlokom za stavbo, v kateri se zadržujejo ljudje.

5. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil.

6. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da drugostopenjska odločba nima navedb o dejanskem stanju in razlogih, pomembnih za odločitev v zadevi. Meni, da bi bilo treba kot pravno podlago v zadevi uporabiti prej oziroma ob začetku postopka veljavni odlok, ki pa je v času postopka prenehal veljati, zato ne obstaja več pravna podlaga za izrek kakršnegakoli ukrepa. Toženka bi morala inšpekcijski postopek ustaviti, izdana odločba pa je v nasprotju z ustavnima načeloma prepovedi retroaktivnosti in predhodne objave predpisov. Dodaja še, da tudi novi Odlok ni usklajen z Ustavo in zakoni, zato ni možna njegova uporaba.

7. Tožniku ni bila dana možnost, da bi se izjavil o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, saj je v postopku večkrat predlagal izvedbo dokaza s svojim zaslišanjem, vendar pa dokaz ni bil izveden. Toženka tega ni obrazložila, s tem pa je bilo kršeno tudi načelo materialne resnice. Namesto tega je prvostopenjski organ svojo odločbo oprl na mnenje izvajalca oskrbe s pitno vodo in priloženo fotografijo, čemur je tožnik ves čas postopka nasprotoval. Tožnik namreč meni, da gre za nestanovanjski objekt, ki se ne uporablja za zadrževanje ljudi ali oskrbo živali, v zvezi s čemer je priložil ustrezno fotografijo in predlagal svoje zaslišanje. Poleg tega se je prvostopenjski organ skliceval na izpovedi prič, ki jih je zaslišal na način, da ne tožniku, ne njegovemu pooblaščencu ni bila dana možnost sodelovanja pri zaslišanju. Tožnik zato ni mogel celovito braniti svojih pravic in pravnih koristi, v zvezi s čimer poudarja, da delavci Komunale A. tudi pri objektu obeh prič prvič niso našli greznice, zato so jima "zagotovo" sporočili, da njun objekt ne izpolnjuje pogojev za priključitev na javni vodovod. Te okoliščine bi bilo vsekakor treba razčistiti, prav tako tudi, v kakšne namene služi objekt prič in tožnikov objekt. V zvezi s tem bi bilo treba priči ponovno neposredno zaslišati. Opisano ravnanje toženke pomeni bistvene kršitve določb postopka, kar izhaja tudi iz sodne prakse naslovnega sodišča.

8. Sklicuje se na besedilo Odloka in meni, da pri predmetni stavbi ne gre za objekt, v katerem se zadržujejo ljudje, saj gre za nestanovanjski objekt, ki je namenjen izključno za shrambo orodja in shranjevanje pridelkov. Ta objekt ni primeren ali konstruiran za zadrževanje ljudi in je v katastru kategoriziran kot nestanovanjski objekt, zato tudi nima hišne številke. Da to drži, izhaja tudi iz fotografij, ki jih je tožnik priložil v postopku, tako da ne drži stališče toženke, da naj ne bi bilo pomembno, za kakšen namen se stavba uporablja. Pravna podlaga, na katero se sklicuje toženka, namreč obveznost oskrbe s pitno vodo iz javnega vodovoda veže na stavbe, v katerih se zadržujejo ljudje, zato je za oskrbo s pitno vodo odločilen ravno namen, namreč zadrževanje ljudi v stavbi.

9. Ker toženka sploh ni preverila namena uporabe predmetne stavbe je "v celoti napačno" ugotovila dejansko stanje, zaradi česar je napačno uporabila tudi materialni predpis. Ker stavba nima urejenega odvajanja odpadne vode, po izrecnih materialnopravnih določbah tudi ni dovoljen priklop vodovoda. Dejstvo je, da je tudi upravljavec vodovoda podal mnenje, da priključitev ni dopustna, ker niso izpolnjeni predpisani pogoji. To pomeni, da tožnik ni kršil nobenega predpisa, zato bi morala toženka postopek ustaviti. Kljub temu je prvostopenjski organ poleg nezakonite obveznosti priključitve na javni vodovod odredil še nezakonito obveznost odvajanja in čiščenja komunalne vode. Taka odločitev je "absurdna, neustavna ter nezakonita", saj taka dolžnost za objekte, kot je obravnavani, ni nikjer določena, posebej zaradi dejstva, da se v objektu ne zadržujejo ljudje in da gre za nestanovanjski objekt, kjer sploh ne nastajajo nikakršne odpadne oziroma komunalne vode. Taka odločitev pomeni tudi "evidentno" kršitev 33. in 67. člena Ustave, saj lahko le zakon določi omejitve pri pridobivanju in uživanju zasebne lastnine, izpodbijana odločba pa temelji zgolj na podzakonskih predpisih. Iz navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, poleg tega pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

10. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja nekatere od razlogov iz prvostopenjske oziroma drugostopenjske upravne odločbe.

12. V zadevi je sporno, ali je tožnik dolžan priključiti stavbo na parceli št. 1600 k.o. ... na javni vodovod glede na lastnosti te stavbe in glede na veljavnost pravne podlage, iz katere naj bi ta obveznost izhajala. Poleg tega tožnik meni še, da je toženka v postopku za izdajo izpodbijane odločbe zagrešila bistvene kršitve upravnega postopka.

13. Odlok, ki ga toženka navaja kot pravno podlago za izdajo izpodbijane odločbe, je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 1/2017 z dne 6. 1. 2017, v 53. členu pa določa, da začne veljati 15. dan po objavi. Izpodbijana odločba je bila izdana dne 12. 10. 2017, torej po uveljavitvi Odloka, tako da ima obveznost priklopa na vodovodno omrežje, ki je bila tožniku naložena s to odločbo, v Odloku veljavno materialnopravno podlago. Tožnik pri tem ne navaja, da bi po prej veljavnem odloku pridobil kakršnekoli pravice, bodisi materialne ali procesne, v katere bi posegel novi Odlok, tako da so njegove navedbe o retroaktivnosti tega Odloka oziroma izpodbijane odločbe ostale povsem splošne oziroma neobrazložene. Zato jih je lahko sodišče presojalo le na relativno splošni ravni, na podlagi navedenih okoliščin, in v tem okviru ugotovilo njihovo neutemeljenost, ni pa imelo podlage za njihovo podrobnejšo vsebinsko presojo.

14. Glede na tožbene navedbe o ustavnosti in zakonitosti pravne podlage za izdajo izpodbijane odločbe sodišče dodaja še, da so po prvem odstavku 3. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) gospodarske javne službe lahko obvezne ali izbirne. Obvezna gospodarska javna služba se določi z zakonom, po drugem odstavku 5. člena ZGJS pa je uporaba javnih dobrin, ki se zagotavljajo z obveznimi gospodarskimi javnimi službami obvezna, če zakon ali na njegovi podlagi izdan predpis za posamezne primere ne določa drugače. Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) v prvi točki prvega odstavka 149. člena med obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja uvršča oskrbo s pitno vodo, v tretjem in četrtem odstavku tega člena pa določa, da občina zagotovi izvajanje javnih služb iz prvega odstavka skladno s predpisi Vlade o metodologiji za oblikovanje cen, oskrbovalne standarde in tehnične, vzdrževalne, organizacijske in druge ukrepe in normative za opravljanje javnih služb ter v skladu s predpisi, ki urejajo gospodarske javne službe.

15. Po prvem odstavku 67. člena Ustave RS zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je poleg njene gospodarske zagotovljena tudi njena socialna in ekološka funkcija. Ker gre pri priključitvi objekta na vodovodno omrežje za izvajanje obvezne javne gospodarske službe varstva okolja, torej za določitev načina uživanja lastnine v skladu z njeno ekološko funkcijo, ki jo po opisani ureditvi predpisuje zakon, lahko sodišče glede na povsem splošne navedbe o neustavnosti te ureditve le na enako splošni ravni ugotovi, da nima pomislekov v skladnost te ureditve z navedeno določbo Ustave.

16. Iz zakonske ureditve torej izhaja tako obveznost uporabe gospodarske javne službe preskrbe s pitno vodo, kot pooblastilo za izdajo podzakonskih predpisov vlade (tretji odstavek 149. člena ZVO-1), in občine (drugi odstavek 9. člena ZJGS). Omenjeni predpis Vlade je Uredba o oskrbi s pitno vodo, ki splošno obveznost oskrbe stavb in gradbenih inženirskih objektov s pitno vodo v okviru javne službe v smislu prej navedene določbe prvega odstavka 5. člena ZGJS omejuje na objekte, v katerih se zadržujejo ljudje ali se pitna voda uporablja za oskrbo živali ter za te objekte predpisuje, da morajo biti priključeni na javni vodovod v skladu s predpisom občine, ki ureja javno službo. Zato po presoji sodišča ni zadržka, da občina ne bi v takem predpisu, torej v obravnavani zadevi v Odloku, podrobneje določila kriterijev za ugotavljanje, kdaj gre za objekt, v katerem se zadržujejo ljudje, seveda dokler ti kriteriji ostajajo v mejah, določenih z zakonom in Uredbo. Toženka se je pri tem oprla na enotno klasifikacijo vrst objektov (CC-SI), ki razvršča objekte glede na namen njihove uporabe (prvi odstavek 2. člena).

17. Taka ureditev po presoji sodišča pomeni smiselno objektivizacijo povsem nedoločnega pojma "zadrževanje ljudi". Ta pojem namreč ne po besedilu Uredbe, ne smiselno ni nujno vezan na stalnost oziroma pogostost zadrževanja, še manj pa na bivanje, kar povsem nedvoumno izhaja že iz Uredbe, ki med take objekte izrecno uvršča tudi inženirske objekte in nestanovanjske stavbe. Da bi šlo za objekt, v katerem se ljudje sploh ne zadržujejo oziroma temu sploh ni namenjen, tožnik niti ne navaja, kot tudi ne, da ne bi šlo za objekt, ki se po petindvajseti točki 3. člena Odloka uvršča med objekte, v katerih se zadržujejo ljudje.

18. Tožnik zato ne more uspeti z navedbami, da ne gre za stanovanjsko stavbo, niti s tem, da se stavba uporablja za shranjevanje orodja in pridelkov, kar smiselno pomeni le sklicevanje na občasnost in kratkotrajnost zadrževanja ljudi v tem objektu. Povedano drugače: tožnik trdi le, da objekt ni primeren za dolgotrajnejše zadrževanje oziroma prebivanje, kar pa po povedanem v tej zadevi ni odločilno.

19. V nobenem primeru pa ugotovitev, ali gre za objekt v katerem se zadržujejo ljudje, ni odvisna od ugotovitve, kakšen je sosednji objekt oziroma pod kakšnimi pogoji se ta objekt priključuje (oziroma ne priključuje) na vodovodno omrežje. Izključno te okoliščine je po izrecnih tožbenih navedbah tožnik želel dokazovati s predlaganim zaslišanjem prič, tako da izvedba tega dokaza ne po izrecnih navedbah toženke, ne smiselno ni pomenila podlage za izdajo izpodbijane odločbe. Zato je povsem brezpredmetno, ali je toženka to zaslišanje opravila v skladu s pravili upravnega postopka. Sodišče dodaja še, da iz navedenih razlogov izvedba tega dokaza ne bi mogla vplivati niti na odločitev v tem upravnem sporu, zato tega dokaza ni izvedlo.

20. Izključno z dokazovanjem primernosti objekta za bivanje oziroma dolgotrajnejše zadrževanje ljudi, torej okoliščine, ki po povedanem ni bistvena za odločitev v zadevi, tožnik utemeljuje tudi dokazna predloga lastnega zaslišanja in pregleda predloženih fotografij, zato sodišče tudi teh dokazov ni izvedlo.

21. Kot je bilo že obrazloženo, tožnikova obveznost priključitve objekta na javni vodovod izhaja že iz zakona, Uredba pa možnosti priključitve veže na odvajanje in čiščenje komunalne vode, urejeno v skladu s predpisi, ki urejajo emisije snovi pri odvajanju odpadne vode in predpisi, ki urejajo odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode (prvi odstavek 11. člena). Obveznost priklopa na vodovodno omrežje torej smiselno vsebuje tudi ureditev odvajanja odpadne vode, vendar pa ta obveznost ne pomeni nove obveznosti, ki bi jo uredba določala samostojno, saj zavezancu zgolj nalaga, da mora odvajanje vode urediti v skladu s področnimi predpisi. Zahteva po ravnanju v skladu s predpisi (za katere tožnik niti ne zatrjuje morebitne nezakonitosti oziroma neustavnosti) pa sama po sebi ne more pomeniti "absurdnosti, neustavnosti in nezakonitosti", kot to meni tožnik, in še manj to, da taka obveznost za objekte, kot je obravnavani "ni nikjer določena". Pri tem je toženka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podrobno navedla, kateri predpisi pridejo v poštev glede tožnikovega objekta, tožnik pa ne navaja, zakaj meni, da ni tako. Tudi ta tožbena navedba je zato v obsegu, v kakršnem so tožbene navedbe sodišču omogočile njeno vsebinsko presojo, neutemeljena.

22. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Tožnik je v tožbi sicer predlagal izvedbo več dokazov, poleg že navedenih, do katerih se je sodišče že opredelilo, še odločbe in listine iz upravnega spisa. Ker ne obstoj, ne vsebina teh listin med strankama nista sporna, sodišče tudi teh dokazov ni izvedla in je v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

23. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s prvim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o gospodarskih javnih službah (1993) - ZGJS  - člen 3, 5, 5/2, 9, 9/2

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 149, 149/1, 149/1-1, 149/3

Uredba o oskrbi s pitno vodo - člen 11, 11/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.