UPRS Sodba I U 2678/2017-42
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-26

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), mag. Darinka Dekleva Marguč

dostop do informacij javnega značaja - izjeme od dostopa do informacije javnega značaja - poslovna skrivnost - poročilo - emisije - okoljski podatki - bistvena kršitev določb postopka

Do vprašanja, ali je poročilo o finančnem poslovanju neke gospodarske družbe v delu, ki se nanaša na stroške zbiranja in obdelave odpadkov, možno enačiti s pojmom poročila, povezanega s kvaliteto okolja, v katerem živimo, ki je bistveno za odločitev v tej zadevi, se toženka v izpodbijani odločbi ni argumentirano opredelila. Sodišče ne pritrjuje toženkinemu stališču, da količina oziroma vrednost finančnih sredstev oziroma stroškov vselej sovpliva na okoljske odločitve, ker naj bi se v zvezi s tem zastavljalo vprašanje, ali ni zaradi želje po čim manjših stroških zanemarjen del ravnanja z odpadki, ki mora ustrezati okoljevarstvenim zahtevam. Meni namreč, da bi določene gospodarske družbe lahko (tudi) z manj stroški še vedno učinkovito opravljale svojo dejavnost ravnanja z odpadki. Toženka tako ni v zadostni meri pojasnila, zakaj naj bi bil tudi podatek iz finančnega poročila okoljski podatek. To pa pomeni, da izpodbijana odločba v bistvenem delu ni dovolj obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka.

I. Tožbi se ugodi tako, da se 1. točka izreka odločbe Informacijskega pooblaščenca št. 090-210/2017/5 z dne 14. 11. 2017 v delu, ki se nanaša na družbo A. d.o.o. odpravi ter se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva stranke z interesom B. d.o.o. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo delno ugodila pritožbi prosilca B. d.o.o. in odločbo Agencije RS za okolje (ARSO) št. 0900-62/2017-5 z dne 22. 6. 2017 delno odpravila ter odločila, da je ARSO dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve odločbe posredovati fotokopije stroškov zbiranja in stroškov obdelave z odpadno električno in elektronsko opremo po posameznih zbirno predelovalnih skupinah ter stroške izvedenih aktivnosti - obveščanja javnosti iz revidiranih finančnih poročil za leto 2016 družb C. d.o.o., Č. d.o.o. in A. d.o.o. V obrazložitvi navaja, da zahtevanih informacij ni mogoče obravnavati kot poslovne skrivnosti, saj so ti podatki okoljski podatki, ki so javni. Pri ravnanju z odpadki namreč ni relevantna samo njihova količina, ampak tudi stroški, ki ob tem nastanejo in ki so kazalnik resnosti in odgovornosti države do varstva okolja. Sklicuje se na Uredbo o odpadni električni in elektronski opremi in na 2. člen Aarhurške konvencije, ki določa, da okoljske informacije pomenijo vse pisne, vizualne, zvočne in elektronske informacije ali informacije o kakršnikoli drugi materialni obliki. Kateri podatki se štejejo za okoljske podatke, pa določa tudi 110. člen Zakona o varstvu okolja (ZVO-1). Zakonodajalec je med okoljskimi podatki izrecno navedel odpadke, ki so vselej javni. Ne strinja se s stališčem, da informacije o stroških ne predstavljajo okoljskih informacij. Iz Aarhurške konvencije izhaja, da so okoljski podatki tudi informacije o analizah stroškov in koristi ter druge ekonomske analize in predpostavke, ki se uporabljajo pri okoljskem odločanju. Poleg tega količina oziroma vrednost finančnih sredstev oziroma stroškov vselej sovpliva na okoljske odločitve.

2. Tožeča stranka se z odločitvijo ne strinja v delu, s katerim je toženka posegla v njene pravice in pravne koristi. V tožbi navaja, da podatki o stroških iz revidiranega finančnega poročila niso podatki o odpadkih, ampak podatki o poslovanju družbe, ki se ukvarja z ravnanjem z odpadki in kot takšni ne služijo informiranju javnosti o stanju okolja. Zato ne gre za t.i. absolutno javne podatke, ki ne bi bili varovani z institutom poslovne skrivnosti. Do takšnih navedb tožeče stranke v postopku se toženka v izpodbijani odločbi sploh ni opredelila, zato se je ne da preizkusiti in je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka. Poudarja, da je izjeme, torej tudi po 2. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, treba razlagati ozko, saj gre za „izjeme od izjeme“. Ne strinja se z razlago toženke, da stroški zbiranja in obdelave odpadne električne in elektronske opreme in stroški izvedenih aktivnosti predstavljajo okoljsko informacijo, ki bi se štela za „analizo stroškov in koristi“ iz 2. člena Aarhuške konvencije. Sicer pa toženka takšne razlage v izpodbijani odločbi ni obrazložila. Prav tako ni opravila analize, kako bi ti podatki lahko koristili splošni javnosti v zvezi z varstvom okolja. Odločitev toženke pa je tudi v nasprotju s ustavno pravico svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS. Z razkritjem teh podatkov javnosti, sploh pa konkurentu na trgu, bi se razkrilo zelo pomembne podatke o poslovanju tožeče stranke, kar bi pripeljalo do nastanka občutne škode in celo do legalizacije kršitve konkurenčnih pravil. Sodišču predlaga, da v zvezi z vsebino in namenom zbiranja podatkov o stroških izvajalcev skupnih načrtov zasliši odgovorne osebe pri ARSO, direktorja tožeče stranke D.D. pa v zvezi z naravo in pomenom podatkov o stroških, zlasti z vidika poslovanja tožeče stranke na trgu ter da po izvedbi dokazov tožbi ugodi, 1. točko izreka izpodbijane odločbe v izpodbijanem delu odpravi in zadevo v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek. Hkrati zahteva povrnitev svojih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo odgovarja na tožbene navedbe in sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

4. Stranka z interesom B. d.o.o., prosilka v tem postopku, v odgovoru na tožbo pojasnjuje, kakšen je na splošno sistem ravnanja z odpadno električno in elektronsko opremo ter kakšen je sistem finančne izravnave glede na Uredbo o odpadni električni in elektronski opremi. Nadalje pojasnjuje, zakaj gre pri zahtevanih podatkih po njenem mnenju tudi za porabo javnih sredstev, in sicer da mora vsak nosilec sheme ravnanja z odpadki z električno in elektronsko opremo Ministrstvu za okolje in prostor dati finančno jamstvo z veljavnostjo 12 mesecev. Ministrstvo lahko ta sredstva unovči, če nosilec sheme ne zagotavlja ustreznega ravnanja oziroma zagreši druge kršitve. To pa že pomeni, da gre pri navedenem finančnem jamstvu za podatek o porabi javnih sredstev oziroma za podatek, povezan z opravljanjem javne funkcije. Meni, da morajo biti javni vsi podatki glede odpadkov. Pri načrtovanju dejavnosti varovanja okolja je nujno treba upoštevati tudi finančni vidik stroškov, ki v zvezi s predvidenimi ukrepi nastajajo. Do smiselno enakega sklepa pridemo tudi ob uporabi določb ZVO-1 in ZDIJZ. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma zavrne kot neutemeljeno z ustrezno stroškovno posledico.

5. Tožeča stranka in stranka z interesom sta nato predložili še več pripravljalnih vlog, v katerih odgovarjata na navedbe nasprotne stranke in vztrajata pri svojih dotedanjih navedbah.

7. Med strankama ni sporno, da zahtevana dokumentacija, to so stroški zbiranja in stroški obdelave z odpadno električno in elektronsko opremo po posameznih zbirno predelovalnih skupinah ter stroški izvedenih aktivnosti - obveščanja javnosti iz revidiranega finančnega poročila za leto 2016 za tožečo stranko z dne 10. 3. 2017, predstavlja poslovno skrivnost. Sporno pa je, ali je podana izjema iz 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se dostop do zahtevane informacije dovoli tudi, če je podatek poslovna skrivnost, kolikor gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja.

8. Sodišče ugotavlja, da je bilo sporno revidirano finančno poročilo tožeče stranke prvostopenjskemu organu (ARSO) posredovano na podlagi določbe 2. točke četrtega odstavka 33. člena Uredbe o odpadni električni in elektronski opremi. Skladno s prvim odstavkom 33. člena te uredbe morata proizvajalec, ki samostojno izpolnjuje obveznosti iz drugega odstavka 17. člena te uredbe, in nosilec skupnega načrta, najpozneje do 31. marca tekočega leta ministrstvu poslati poročilo o ravnanju z odpadno električno in elektronsko opremo, h kateremu mora biti skladno z določbo 2. točke četrtega odstavka 33. člena te uredbe priloženo revidirano finančno poročilo, iz katerega morajo biti ločeno razvidni stroški zbiranja in obdelave odpadne električne in elektronske opreme po posameznih zbirnopredelovalnih skupinah, določenih v prilogi 4 te uredbe, ter stroški izvedenih aktivnosti iz prejšnje alineje.

9. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka svoj zaključek, da v tej zadevi zahtevana dokumentacija predstavlja okoljski podatek, gradila izhajajoč prvenstveno iz Uredbe in Aarhuške konvencije, ki je v svoj okvir izrecno zajela tudi informacije „o analizah stroškov in koristi ter druge ekonomske analize in predpostavke, ki se uporabljajo pri okoljskem odločanju“. Po presoji sodišča pa tožeča stranka utemeljeno ugovarja, da je Uredba podzakonski predpis, ki skladno s 1. členom sicer določa pravila ravnanja z odpadno električno in elektronsko opremo ter določa preprečevanje ali zmanjševanje škodljivih vplivov nastajanja odpadne električne in elektronske opreme ter ravnanja z njo zaradi varstva okolja in varovanja človekovega zdravja ter zmanjševanja celotnega vpliva uporabe naravnih virov in izboljšanja učinkovitosti njihove uporabe, vendar pa le-ta ne opredeljuje pojma okoljski podatek. Utemeljeno tudi ugovarja, da v skladu s prej citirano določbo 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ podatke s področja varstva okolja, ki lahko predstavljajo izjemo od izjeme, določi le zakon, ki ureja varstvo okolja, to je ZVO-1.

10. Tudi prvi odstavek 110. člena ZVO-1 določa, da je vsem zainteresiranim osebam potrebno omogočiti dostop do okoljskih podatkov, če to določa ta zakon in predpisi, ki urejajo dostop do informacij javnega značaja. V drugem odstavku te določbe je primeroma našteto, kaj vse se šteje za okoljski podatek, in sicer so okoljski podatki našteti v devetih točkah, pri čemer se v zvezi s tem sporom še zlasti postavlja vprašanje, ali je podatke iz finančnih poročil, za kar gre tudi v obravnavanem primeru, mogoče šteti med poročila, navedena v 5. točki drugega odstavka 110. člena ZVO-1. Po 5. točki drugega odstavka 110. člena ZVO-1 so okoljski podatki podatki o dejavnostih, vključno s postopki državnih organov, občinskih organov in drugih oseb javnega prava, izvajalcev javnih služb in nosilcev javnih pooblastil, ki se nanašajo na sprejemanje z varstvom okolja povezanih splošnih in konkretnih pravnih aktov ali sprejemanje strategij, planov, programov, sporazumov, okoljskih izhodišč in poročil, vodenje registrov in evidenc, vključno s temi akti, registri in evidencami. S tem v zvezi se postavlja vprašanje, ali je s pojmom „poročila“ možno razumeti tudi poročila o finančnem poslovanju nekega podjetja, torej v konkretnem primeru poročila o stroških, ko gre za ravnanje z odpadki. Sodišče ugotavlja, da se toženka v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelila, v katero izmed alinej drugega odstavka 110. člena ZVO-1, v katerem so sicer, kot že navedeno, primeroma našteti okoljski podatki, uvršča v tej zadevi zahtevano dokumentacijo.

11. Smisel tega, da so okoljski podatki v skladu z 2. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ absolutno javni, je v tem, da je javnost seznanjena, kakšna je kvaliteta okolja, v katerem živimo. Poročilo v zvezi z odpadki bi se lahko štelo za okoljski podatek, če bi iz njega izhajal vpliv odpadkov na okolje. To bi bila na primer poročila o količini in vrsti odpadkov, njihovem shranjevanju ipd. S tem v zvezi se torej postavlja vprašanje, ali je poročilo o finančnem poslovanju neke gospodarske družbe v delu, ki se nanaša na stroške zbiranja in obdelave odpadkov, možno enačiti s pojmom poročila, povezanega s kvaliteto okolja, v katerem živimo. Do tega vprašanja, ki je bistveno za odločitev v tej zadevi, se toženka v izpodbijani odločbi ni argumentirano opredelila. Sodišče pa ne pritrjuje njenemu stališču, da količina oziroma vrednost finančnih sredstev oziroma stroškov vselej sovpliva na okoljske odločitve, ker naj bi se v zvezi s tem zastavljalo vprašanje, ali ni zaradi želje po čim manjših stroških zanemarjen del ravnanja z odpadki, ki mora ustrezati okoljevarstvenim zahtevam. Meni namreč, da bi določene gospodarske družbe lahko (tudi) z manj stroški še vedno učinkovito opravljale svojo dejavnost ravnanja z odpadki. Po presoji sodišča tako toženka ni v zadostni meri pojasnila, zakaj naj bi bil tudi podatek iz finančnega poročila okoljski podatek. To pa pomeni, da izpodbijana odločba v bistvenem delu ni dovolj obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Pri tem je treba upoštevati tudi to, da 5. točka drugega odstavka 110. člena ZVO-1 sploh ne govori o finančnih poročilih, ampak zgolj o poročilih.

12. Toženka se v izpodbijani odločbi sicer sklicuje tudi na 2. člen Aarhuške konvencije, ki v tem členu govori o analizah stroškov in koristi ter o drugih ekonomskih analizah in predpostavkah, vendar pa iz te besedne zveze ni mogoče sklepati, da so podatki iz finančnega poročila o stroških gospodarske družbe, ki jih ima v zvezi z odpadki, identični s pojmom „analiza stroškov“. Sodišče se strinja s tožečo stranko o tem, da toženka v izpodbijani odločbi ni pojasnila, kako razume pojem „analiza stroškov in koristi“ in kako razlaga tako določbo Aarhuške konvencije ter kako je analiza stroškov in koristi lahko enačena z obveznostjo razkrivanja konkretnih podatkov o stroških zbiranja in obdelave odpadkov. Tudi po mnenju sodišča gre pri pojmu „analiza stroškov in koristi“ za obdelovanje podatkov, ki so povezani s celovitimi ukrepi ravnanja z odpadki, s katerimi se prikaže celovite stroške in koristi posameznih ukrepov. Zaradi tega je izpodbijana odločba tudi v tem delu pomanjkljivo obrazložena do te mere, da se je ne da preizkusiti (bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP).

13. Toženka pa se v izpodbijani odločbi prav tako ni opredelila do ugovora, da podatki o stroških iz revidiranega finančnega poročila niso podatki o odpadkih, ampak podatki o poslovanju družbe, ki se ukvarja z ravnanjem z odpadki in kot takšni ne služijo informiranju javnosti o stanju okolja, ki jih je tožeča stranka podala že v postopku pred toženko, zato bi se le-ta morala v izpodbijani odločbi do teh navedb stranke, ki so relevantne za odločitev, argumentirano opredeliti.

14. Po povedanem je sodišče tožbi ugodilo, odločbo v izpodbijanem delu odpravilo zaradi bistvenih kršitev pravil postopka (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1) ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena). V ponovljenem postopku bo morala toženka ugotovljene kršitve odpraviti, pred izdajo odločbe pa bo morala dati strankam možnost, da se izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Prav tako pa bo morala svojo odločitev obrazložiti tako, da bo strankam zagotovila seznanitev z vsemi za odločitev ključnimi razlogi, torej da bodo iz nje jasno izhajali razlogi o odločilnih dejstvih.

15. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi bistvene kršitve pravil postopka, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo, se bo pa morala do njih opredeliti toženka v ponovljenem postopku.

16. Sodišče je o zadevi skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Po tej določbi namreč lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. Med strankama ni sporno, da zahtevana dokumentacija obstaja, da prvostopenjski organ (ARSO) z njo razpolaga ter da je v povezavi z delovnim področjem organa. Prav tako ni spora o tem, da ima oznako poslovne skrivnosti. Torej je sporna le pravna presoja, ali je podana izjema iz 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. V takem primeru pa ima sodišče, kot že povedano, skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave. Ker je bilo odločbo toženke treba v izpodbijanem delu odpraviti že zaradi bistvenih kršitev določb postopka, sodišče ni sledilo dokaznemu predlogu tožeče stranke, da zasliši odgovorne osebe pri ARSO in direktorja tožeče stranke D.D.

17. Ker je tožeča stranka zahtevala povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo in odločbo v izpodbijanem delu odpravilo, ji mora toženka skladno z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedeno določbo se namreč tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Določba drugega odstavka 3. člena tega pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Ker je pooblaščenka tožeče stranke zavezanka za DDV, se priznani stroški povečajo za 22% DDV.

18. Stranka z interesom B. d.o.o. je prav tako zahtevala povrnitev stroškov postopka. Skladno s stališčem Vrhovnega sodišča RS v sklepu št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015 ZUS-1 ni uredil vprašanja povrnitve stroškov, ki jih imajo osebe, ki niso glavne stranke v postopku, zaradi pravice sodelovanja v postopku. Iz navedenega razloga je treba po stališču Vrhovnega sodišča RS glede tega vprašanja uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške. Navedena stranka z interesom je nasprotovala temu, da se tožbi ugodi, torej v postopku ni uspela. Zato glede na določilo 154. člena ZPP v povezavi z 22. členom ZUS-1 tudi ni upravičena do povračilo stroškov postopka.

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) - ZDIJZ  - člen 6, 6/3, 6/3-2

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 110, 110/2, 110/2-5

Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (2015) - člen 33, 33/4, 33/4-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.