UPRS Sodba I U 476/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-07

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Lara Bartenjev

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja

Glede na površino in konstrukcijske značilnosti, ki so bile ugotovljene na kraju samem in ob prisotnosti tožnika (ki je inšpekcijski zapisnik tudi podpisal), objekta ni mogoče uvrstiti med enostavne ali nezahtevne objekte, za gradnjo te vrste objekta pa je bilo po določbah ZGO potrebno gradbeno dovoljenje. Enako velja v času ZGO-1 oziroma bi po tem predpisu tožnik lahko pričel graditi zgolj na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik takoj po njeni vročitvi ustaviti gradnjo objekta za proizvodnjo in predelavo – objekt 2 na zemljišču s parc. št. 56/3 k.o. ..., ker ga gradi brez gradbenega dovoljenja (1. točka). Nadalje je odločil, da mora tožnik do 15. 4. 2017 na svoje stroške odstraniti objekt iz 1. točke odločbe, to je klasično grajen masivno zidan objekt, tlorisne velikosti pritličja 7,4 – 11,4m x 34,4 m s konzolo v mansardi 3,1 m tako, da je tloris mansarde 10,5 - 14,6 X 34,4 m s streho nesimetrično dvokapnico, etažnosti P+M, lociran na severu zemljišča s parc.št. 56/3 k.o. ... in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer se bo opravil postopek izvršbe (3. točka izreka). V 4. točki izreka so bile določene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je gradbena inšpektorica na ogledu dne 17. 5. 2016 ugotovila, da se na zemljišču parc.št. 56/1 in 57/1 k.o. ... nahaja več objektov, ki se uporabljajo za proizvodnjo in skladiščenje živil. Dne 15. 7. 2016 je tožnik na zaslišanju na kraju samem izjavil, da je objekt 2, ki ga uporablja za pripravo, čiščenje, ribanje zelja in repe ter skladiščenje zelja na mansardi gradil od oktobra 1985 do leta 1988. Za gradnjo si je pridobil lokacijsko dovoljenje št. 351-1164/1983-04-11 z dne 25. 8. 1989. Drugih dovoljenj ni pridobil. Prvostopenjski organ ugotavlja, da gre za statično zahteven objekt, za katerega je potrebno gradbeno-tehnično in statično preverjanje. Po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO) in Zakonu o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, veljavnih v času gradnje, bi moral tožnik pred začetkom izvajanja del pridobiti lokacijsko in gradbeno dovoljenje. Tožnik je sicer pridobil lokacijsko dovoljenje za gradnjo gospodarskega poslopja – hleva in poslopja za šupo in dva stolpna silosa zgrajena do V. gradbene faze, vendar bi moral pridobiti tudi gradbeno dovoljenje, katerega pa nima. V ugotovitvenem postopku je prvostopenjski organ iz Zgodovinskega arhiva Ljubljana pridobil tudi gradbeno dovoljenje št. 04/1-6274/2-57 z dne 7. 4. 1958 za gradnjo gospodarskega poslopja na parcelah 56/1 in 57 k.o. ... in ugotovil, da ne vključuje obravnavanega objekta. Ker bi si moral tožnik za objekt, katerega površina znaša 451,80 m2, po ZGO veljavnem v času gradnje in tudi po sedaj veljavnem ZGO-1 pred začetkom gradnje pridobiti gradbeno dovoljenje, tega pa ni pridobil, je izvedel nelegalno gradnjo. Zato so podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1.

3. Drugostopenjski organ je na podlagi 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odpravil prvo točko izreka prvostopenjske odločbe in jo nadomestil tako, da je v njej opisal objekt enako, kot je opisan v 2. točki izreka prvostopenjske odločbe, kar obrazloži s tem, da je odpravil pomanjkljivost, zaradi katere odločba ni bila dovolj konkretizirana. Sicer pa je tožnikovo pritožbo zavrnil, saj je v postopku ključno to, da je tožnik zgradil objekt za proizvodnjo in predelavo živil brez gradbenega dovoljenja. Zato je prvostopenjski organ pravilno izrekel inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1 in prepovedi po 158. členu ZGO-1. Zavrača pritožbeni ugovor, da je odločba nezakonita, ker tožnik pred izdajo odločbe ni bil seznanjen z ugotovitvami preverjanja v Zgodovinskem arhivu Ljubljana, saj je inšpekcijski postopek po 146. členu ZGO-1 nujni ukrep v javnem interesu in se zato lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank.

4. Tožnik vlaga tožbo zoper prvostopenjsko odločbo in zoper prvi odstavek drugostopenjske odločbe. Navaja, da je odločitev prvostopenjskega organa tako pomanjkljiva, da se je ne da preizkusiti. Odločitev ni utemeljena s pravnimi argumenti, ker jih v odločbi sploh ni. Odločitev toženke bi morala zadostiti standardom, ki so se v zvezi z obrazložitvijo upravnega akta izoblikovali v upravno sodni praksi na podlagi določil prvega odstavka 214. člena ZUP. Izpodbijana odločba takšne obrazložitve ne vsebuje, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Tako odločanje predstavlja kršitev pravice do enakosti pred zakonom iz 14. člena ustave in pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. V odločbi drugostopenjskega organa manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih. Presojena ni niti ena sama pritožbena navedba. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je gradbena inšpektorica dne 17. 5. 2016 opravila inšpekcijski ogled, na katerem je bilo ugotovljeno, da je bil objekt zgrajen od leta 1985 do 1988. Zato je nelogično, da se z izpodbijano odločbo nalaga ustavitev gradnje, ker se objekt ne gradi več, ampak se uporablja. Seznanitev z dejstvi in dokazi je skladno z določbo prvega odstavka 138. člena ZUP obligatorna zahteva, tožnik pa se je šele iz izpodbijane odločbe seznanil, da je gradbena inšpektorica preverjala obstoj gradbenega dovoljenja na Upravni enoti Kranj in v Zgodovinskem arhivu Ljubljana. To ravnanje predstavlja kršitev načela zaslišanja stranke, saj je organ dolžan dati stranki možnost, da se pred izdajo odločbe izjasni o vseh dejstvih in ugotovitvah ugotovitvenega postopka (9.člen ZUP). Kršitev tega načela privede do kršitve pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Poleg tega izpodbijana odločitev ni izvršljiva. Po šestem odstavku 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen, v konkretnem primeru pa ni konkretiziran. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, o kateri gradnji govori, ali se govori o objektu, ki se gradi, ali o objektu, ki je že zgrajen. Predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in meritorno odloči oziroma podrejeno, da izpodbijani akt vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

6. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi 152. člena ZGO-1, po kateri v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

7. Tožnik svojih očitkov o tem, da izpodbijani akt ne zadosti standardom obrazložene odločbe, kot izhajajo iz prvega odstavka 214. člena ZUP, z ničemer ne konkretizira. Tožba vsebuje zgolj zelo splošne trditve o tem, da naj bi manjkali razlogi o odločilnih dejstvih, pri čemer ni pojasnjeno, kateri so tisti odločilni razlogi, ki manjkajo za (pravilno) uporabo 152. in 158. člena ZGO-1. Po presoji sodišča izpodbijana odločba vsebuje vse sestavine, ki jih mora vsebovati po prvem odstavku 214. člena ZUP. Toženka je namreč ugotovila, da je tožnik zgradil klasično grajen masivno zidan objekt, tlorisne velikosti pritličja 7,4 – 11,4m x 34,4 m s konzolo v mansardi 3,1m s streho nesimetrično dvokapnico, etažnosti P+M. Glede na površino in konstrukcijske značilnosti, ki so bile ugotovljene na kraju samem in ob prisotnosti tožnika (ki je inšpekcijski zapisnik tudi podpisal), ugotavlja, da takega objekta ni mogoče uvrstiti med enostavne ali nezahtevne objekte, za gradnjo te vrste objekta pa je bilo po določbah ZGO potrebno gradbeno dovoljenje. Enako velja v času ZGO-1 oziroma bi po tem predpisu tožnik lahko pričel graditi zgolj na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja. Iz tožnikove izjave, podane na kraju samem dne 15. 7. 2016, izhaja, da drugih dovoljenj (razen lokacijskega) ni pridobil. Zato toženka zaključuje, da gre za nelegalen objekt in je potrebno odrediti ukrep po 152. členu ZGO-1 ter prepovedi iz 158. člena ZGO-1. Obrazložitev izpodbijane odločbe torej vsebuje ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je oprto, razloge odločilne za presojo dokazov, navedbo predpisov, na katere se odločba opira, in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo tako odločitev. Zato ne drži, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti in v tožbi uveljavljena bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP ni podana. Prav tako ne drži, da drugostopenjski organ ni presojal tistih pritožbenih navedb, ki so v zadevi relevantne.

8. Toženka je v izreku izpodbijane odločbe odredila takšen ukrep, kot ga v primeru nelegalne gradnje predvideva 152. člena ZGO-1. Upravno sodišče RS je že v več svojih sodbah zavzelo stališče, da na zakonitost odločbe ne vpliva odrejena ustavitev gradnje v primeru že zgrajenega objekta. Izrečeni ukrep namreč ne pomeni le ustavitve nedokončane gradnje, ampak tudi prepoved morebitnih nadaljnjih del na objektu.

V konkretnem primeru je kljub temu, da se odreja ustavitev gradnje že zgrajenega objekta, ki je v uporabi, povsem jasno, o katerem objektu govori izpodbijana odločba, saj je v njej določno opisan. Tožnikove trditve, da ni jasno, o katerem objektu je govora, saj je objekt za proizvodnjo in predelavo živil že zgrajen, so zato neutemeljene.

9. Tožnik toženki še očita, da mu pred izdajo odločbe ni dala možnosti, da se izjavi o rezultatih preverjanja njegove izjave, da za gradnjo objekta ni pridobil gradbenega dovoljenja. Trdi, da gre za kršitev načela zaslišanja stranke in s tem za kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Toženka je namreč kljub temu, da je tožnik sam povedal, da gradbenega dovoljenja ni pridobil (in ga tudi ni predložil), preverila, ali to dovoljenje morda ni bilo izdano in iz tega razloga opravila poizvedbe na Upravni enoti Kranj in v Zgodovinskem arhivu Ljubljana. Ker je ugotovila, da gradivo, ki ga je prejela iz Zgodovinskega arhiva, potrjuje tožnikovo izjavo, da gradbenega dovoljenja za ta objekt nima, pa ne glede na to, da pred izdajo odločbe o tem ni seznanila tožnika, ni prišlo do kršitve pravice izjave in pravil postopka.

10. Prvi odstavek 9. člena ZUP, na katerega se sklicuje tožnik, določa, da je, preden se izda odločba, treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Organ je torej dolžan dati stranki možnost, da se izjavi o okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, kar hkrati pomeni, da ni potrebno, da ima stranka možnost, da se izjavi o tistih okoliščinah, ki za odločbo niso pomembne.

11. Iz tožnikove izjave izhaja, da gradbenega dovoljenja za gradnjo objekta, ki je predmet inšpekcijske odločbe, nima. Takega dovoljenja toženki tudi ni predložil. Ob ugotovitvi prvostopenjskega organa, ki je tožnik ne izpodbija, da je za objekt takih dimenzij in konstrukcije, kot je predmetni, gradbeno dovoljenje potrebno, so s tem dejstva oziroma okoliščine, ki so pomembne za odločbo, znane. Tožnik pa je imel pred izdajo odločbe možnost, da se o njih izreče, saj so bila ugotovljena na kraju samem in v njegovi navzočnosti oziroma na podlagi njegove izjave. To, da je prvostopenjski organ v korist tožnika še sam preveril, ali je bilo gradbeno dovoljenje morda vendarle izdano, in po prejemu dokumentacije ugotovil, da je tožnikova izjava pravilna, po presoji sodišča ni okoliščina, ki bi bila pomembna za odločbo, saj ne spremeni ugotovitev, do katerih je prišel organ že brez te dokumentacije. Zato tožnik neupravičeno uveljavlja, da je prišlo do kršitve pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

12. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o splošnem upravnem postopku ( v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Ker dejansko stanje, v delu, ki je relevantno za odločitev, ni sporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

13. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Na primer I U 85/2011 z dne 15. 9. 2011, I U 537/2013 z dne 10. 10. 2013

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.