UPRS Sodba I U 2721/2017-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-28

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Andrej Kmecl

gradbeno dovoljenje - sprememba gradbenega dovoljenja - sprememba lokacijskih pogojev - naklon strehe - skladnost gradnje s prostorskim aktom

V postopku, ki ureja spremembo gradbenega dovoljenja, je mogoče izdati odločbo, ki se omeji na predlagane spremembe le, če te spremembe niso takšne, da bi bilo treba opraviti presojo, ali je PGD izdelan v skladu s prostorskim aktom oziroma lokacijskimi pogoji in izdati novo gradbeno dovoljenje.

Sestavni del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja je načrt arhitekture, ki se nanaša na arhitektonsko oblikovanje objekta, katerega del je tudi oblika njegove strehe.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožničino zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja št. 351-57/2008/G-08/51 z dne 28. 10. 2008, spremenjenega z gradbenim dovoljenjem št. 351-134/2015/G-16/6 z dne 17. 2. 2016 (v nadaljevanju osnovno gradbeno dovoljenje) zaradi spremenjene projektne dokumentacije pri gradnji stanovanjske hiše ..., na zemljišču parc. št. 2293 in 2294 k.o. ....

2. Iz obrazložitve izhaja, da se predlagana sprememba osnovnega gradbenega dovoljenja nanaša na arhitektonsko oblikovanje objekta, in sicer je v projektu za spremembo gradbenega dovoljenja oziroma v načrtu arhitekture obdelana sprememba izvedbe strehe. Namesto predvidene lesene simetrične dvokapnice, krite s korci in skrite za stranskimi obodnimi zidovi, je predvidena izvedba ravne, ozelenjene, nepohodne strehe. Pojasnjuje, da je prvotno izdal odločbo, s katero je predlogu za spremembo gradbenega dovoljenja ugodil. Vendar je drugostopenjski organ to odločbo odpravil in mu vrnil zadevo v ponovni postopek, ker načrtovane spremembe predstavljajo spremembo lokacijskih pogojev, zaradi česar se 73. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ne more uporabiti. V ponovljenem postopku ugotavlja, da so posegi v prostor na območju, na katerem je tožničin objekt, urejeni z Odlokom o ureditvenem načrtu Simonov zaliv v Izoli (Uradne objave, št. 39/89 in naslednji, v nadaljevanju UN). Objekt investitorice se nahaja v notranjem ureditvenem območju D - turistično stanovanjsko območje med Prešernovo cesto in turističnim naseljem Simonov zaliv ter v ureditveni coni D2. Ker oblikovanje streh ureja 9. člen UN, sprememba oblike strehe predstavlja spremembo lokacijskih pogojev. V takem primeru pa za spremembo gradbenega dovoljenja ni izpolnjen pogoj iz 73. člena ZGO-1. V skladu z navodili drugostopenjskega organa, je tožnici pojasnil vsebino te določbe in ji omogočil, da vlogo ustrezno spremeni, vendar je tožnica pri vloženi zahtevi vztrajala.

3. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. Pritrjuje razlogom prvostopenjskega organa in dodaja, da se tudi po ustaljeni sodni praksi določba 73. člena ZGO-1 lahko uporabi le, če predlagane spremembe ne vplivajo na lokacijske pogoje. V obravnavani zadevi ni odločilno, ali je lokacijski pogoj izrecno naveden v izreku gradbenega dovoljenja, in tudi ne, da je že v osnovnem gradbenem dovoljenju predvideno, da je en del strehe raven. Relevantno je, da IV. poglavje UN ureja pogoje oblikovanja streh predvidenih objektov, saj to pomeni, da je oblika strehe lokacijski pogoj. V primeru spremembe lokacijskega pogoja pa je potrebno ponovno opraviti presojo, ali je v konkretni zadevi izpolnjen pogoj iz prve točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, tj., ali je PGD izdelan v skladu s prostorskim aktom.

4. Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da iz 68. člena ZGO-1 izrecno izhaja, da so od vseh pogojev, ki se nanašajo na oblikovanje objekta, relevantni zgolj tisti, ki so kot taki določeni v izreku gradbenega dovoljenja. Osnovno gradbeno dovoljenje navaja pogoje v točki III. izreka in oblike strehe ni med njimi. Konkretni gradbeni parametri, ki bi se nanašali na arhitektonsko oblikovanje strehe objekta, bi bili lahko na primer tip oziroma vrsta strehe, smer slemena, tip strešne kritine, oblika strešne površine, ipd. Vendar v tožničinem primeru osnovno gradbeno dovoljenje v izreku teh parametrov niti ne omenja, kaj šele, da bi jih omejevalo. Z osnovnim gradbenim dovoljenjem so dopustne vse oblike streh, ki jih dopuščajo prostorski akti. Kot omejitev je določena maksimalna višina kote venca, ki ostaja nespremenjena. Obrazložitev odločbe pa ne postane pravnomočna in se nanjo ni mogoče sklicevati na tak način kot to počne toženka. To pomeni, da je bilo že v letu 2008 pravnomočno določeno, kaj so lokacijski pogoji in kaj določajo. Predlagana sprememba tako ne spreminja nobenega od pogojev, navedenih v izreku odločbe. Pri predlaganih spremembah gre za dela, vezana na namestitev tehnoloških naprav na streho objekta, s čimer ne bo postavljeno nič takega, kar ne bi predvidevalo že osnovno gradbeno dovoljenje. Namen spremembe je odpraviti potrebo po montaži podkonstrukcije za fotovoltaične panele v obliki dvokapnice, ki se nahaja na manjšem delu objekta. Celoten objekt ima že po obstoječih dovoljenjih predviden videz ravne strehe, saj bo povsod viden le parapetni zid. Le na manjšem delu strešne površine je predvidena izvedba "dvokapnice", ki bi lahko nosila fotovoltaične panele. Predlagana sprememba zgolj sledi tehnološkemu napredku na tem področju, do katerega je prišlo v času od izdaje osnovnega gradbenega dovoljenja.

5. Nadalje tožnica zatrjuje, da ji prvostopenjski organ ni omogočil, da bi se izjavila o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Prav tako je ni pozval, naj se opredeli glede drugače ugotovljenega dejanskega stanja, ki ga je na novo ugotavljal drugostopenjski organ. Prvostopenjski organ zgolj slepo sledi navodilom drugostopenjskega organa, da za spremembo ni izpolnjen pogoj iz 73. člena ZGO-1 in spremembo gradbenega dovoljenja zavrne brez prave obrazložitve. Iz obrazložitve odločbe tako ne izhaja, na kateri lokacijski pogoj naj bi predlagana sprememba konkretno vplivala. Ni navedeno, za kateri konkretni gradbeni parameter naj bi šlo, prav tako niso navedeni konkretni lokacijski pogoji, ki naj bi to dokazovali, niti ni ugotovljeno, do kakšne mere predlagane spremembe vplivajo na lokacijske pogoje, če sploh. Sicer pa je drugostopenjski organ, s tem ko je odpravil prvostopenjsko odločbo na podlagi 247. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) postopal nezakonito. Ta določba se lahko uporabi samo, če bi bil prekršen materialni predpis in bi obstajali razlogi za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici. Dejansko je drugostopenjski organ na novo ugotavljal dejansko stanje glede tega, kaj sploh so lokacijski pogoji gradbenega dovoljenja, in ali se s spremembo gradbenega dovoljenja spreminjajo, ter odločal v škodo tožnice. Drugostopenjski organ je tako prekršil materialni predpis, saj je določbo drugega odstavka 247. člena ZUP tolmačil preširoko. Predlaga naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi oziroma razveljavi ali spozna za nično in o stvari odloči samo tako, da zahtevi za spremembo gradbenega dovoljenja ugodi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

6. Toženka in stranski udeleženci na tožbo niso odgovorili.

8. Po določbi 73. člena ZGO-1 lahko investitor po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja, če se projekt za izvedbo tako spremeni, da pomeni to za objekt, ki se gradi oziroma rekonstruira, spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem, in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih bistvenih zahtev, vloži zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja. Nova odločba, ki deloma nadomesti gradbeno dovoljenje, se omeji na predlagane spremembe, če zaradi predlaganih sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, ni treba izdati novega gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 73. člena ZGO-1).

9. Iz navedene zakonske določbe jasno izhaja, da spremembe, ki pomenijo spremembo lokacijskih pogojev iz osnovnega gradbenega dovoljenja, zahtevajo izdajo novega gradbenega dovoljenja. To je razumljivo, saj je treba zaradi vsake spremembe lokacijskih pogojev (npr. odmikov objekta, njegove velikosti, namembnosti, višine, idr. ) ponovno opraviti presojo, ali je med drugim izpolnjen pogoj iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, to je, ali je PGD izdelan v skladu s prostorskim aktom. Kot izhaja iz prej povzetega besedila drugega odstavka 73. člena ZGO-1, je torej v postopku, ki ureja spremembo gradbenega dovoljenja, mogoče izdati odločbo, ki se omeji na predlagane spremembe le, če te spremembe niso takšne, da bi bilo treba opraviti presojo, ali je PGD izdelan v skladu s prostorskim aktom oziroma lokacijskimi pogoji in izdati novo gradbeno dovoljenje1.

10. Kot izhaja iz obrazložitve prvostopenjske odločbe, je bila z osnovnim gradbenim dovoljenjem dovoljena odstranitev dela objekta na ..., rekonstrukcija ohranjenega dela kletne etaže in njena dozidava ter nato nadzidava celotne kletne etaže s pritličjem in dvema nadstropjema, v stavbi pa predvidena ureditev treh stanovanjskih enot. V osnovnem gradbenem dovoljenju je bila nad objektom predvidena lesena simetrična dvokapnica, krita s korci, sicer pa skrita za obodnimi zidovi (višine 1,15m). Predlagana sprememba se nanaša na arhitektonsko oblikovanje objekta, in sicer se namesto lesene simetrične dvokapnice, krite s korci, izvede ravna, ozelenjena nepohodna streha. Kota venca + 9,90 m nad koto pritličja, ostaja enaka.

11. Sodišče ugotavlja, da UN pogoje za urbanistično arhitektonsko oblikovanje območja, objektov in drugih posegov določa v IV poglavju. Za območja C in D je v sedmem odstavku 9. člena predpisano, da so strehe objektov praviloma poševne. Poševne strehe morajo biti dvo ali večkapnice, krite z opečno kritino (korci ali korcem, likovno skladna kritina) z naklonom od 180-220, oblikovane morajo biti tako, da največja razdalja od kapi do slemena ali zaključka posamezne strešine ne presega dolžine 8,0 m. Izvedba ravnih streh je dopustna, v kolikor so izvedene kot tlakovane zunanje terase, krite z lahko pergolo, ali izvedene kot zelene strehe (nasutje z ustrezno zemljino in zasajene s prekrivnim zelenjem ) z urejenim namakalnim sistemom. Tožnica ni nikdar prerekala toženkine ugotovitve, da se predmetni objekt nahaja v notranjem ureditvenem območju D - turistično stanovanjsko območje med Prešernovo cesto in turističnim naseljem Simonov zaliv. Za objekte v ureditvenem območju D pa velja, da je oblika strehe eden od lokacijskih pogojev.

12. Tožnica nima prav, ko trdi, da v obravnavani zadevi ne gre za spremembo lokacijskih pogojev zato, ker oblika strehe ni bila opisana v izreku gradbenega dovoljenja, ampak je njena oblika omenjena zgolj v obrazložitvi osnovnega gradbenega dovoljenja, v kateri je zapisano, da bo nad zgornjim delom objekta dvokapna streha z naklonom 18º in krita s korci. Po njenem mnenju gre za spremembo le, če se spreminjajo tisti (lokacijski) pogoji, ki so navedeni v izreku, medtem ko obrazložitev ni zavezujoča. Projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja je sestavni del gradbenega dovoljenja po samem zakonu (drugi odstavek 68. člena ZGO-1). Sestavni del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja je načrt arhitekture, ki se nanaša na arhitektonsko oblikovanje objekta, katerega del je tudi oblika njegove strehe. Izvedba strehe je torej na ta način sestavni del zavezujoče odločitve. Vendar to za odločitev ni bistveno. Drugostopenjski organ je v zvezi s tem pravilno pojasnil, da izrek gradbenega dovoljenja ni odločilen, ter da gre pri spremembi oblike (dela) strehe za spremembo lokacijskega pogoja, torej tistega pogoja, ki ga določa prostorski akt. Glede na pojasnjeno vsebino določbe 73. člena ZGO-1 je namreč v takem primeru bistveno to, da je treba presoditi, ali je sprememba skladna s prostorskim aktom in ne z osnovnim gradbenim dovoljenjem.

13. Kot je bilo že pojasnjeno, je pristojni upravni organ za gradbene zadeve, preden je izdal osnovno gradbeno dovoljenje, preveril, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom (prvi odstavek 66. člena ZGO-1). Sestavni del tega projekta je bila tudi streha. Ker se tisti del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, v katerem je predvidena oblika strehe, sedaj spreminja, dovoljene oblike streh pa predpisuje 9. člen UN, je torej potrebno v primeru spremembe te oblike ponovno opraviti presojo skladnosti s prostorskim aktom. Te presoje pa ni mogoče opraviti v postopku spremembe gradbenega dovoljenja, ampak v postopku izdaje novega gradbenega dovoljenja. Zato je toženka pravilno odločila, da sprememba gradbenega dovoljenja po 73. členu ZGO-1 ni mogoča.

14. Prav tako ni odločilno, ali se spreminja cela streha objekta ali zgolj njen del, ampak je relevantno, ali gre za spremembo izvedbe strehe. Tožnica v tožbi sama zapiše, da bi namesto dvokapnice oziroma podkonstrukcije za fotovoltaične panele ta predel strehe ozelenila, moduli pa bi bili vpeti neposredno v sodobno podkonstrukcijo oziroma neposredno integrirani v ravno streho. Glede na to ne more biti dvoma, da gre za spremembo izvedbe strehe.

15. Sodišče ugotavlja, da ne drži tožbeni očitek, da tožnici ni bila dana možnost izjave. Toženka je tožnico v dopisu z dne 25. 8. 2017 seznanila s stališčem, da so načrtovane spremembe takšne, da je potrebno novo gradbeno dovoljenje in jo pozvala na dopolnitev vloge oziroma izjavo, ali vztraja pri vloženi zahtevi. S tem ji je omogočila, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločbo.

16. Prav tako ne drži, da izpodbijana odločba ni obrazložena, saj je toženka ugotovila relevantno dejansko stanje, navedla predpise, na katere se opira odločba, in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Iz obrazložitve odločbe jasno izhaja, na kateri lokacijski pogoj predlagana sprememba vpliva (streha) in iz katerega akta izhaja, da je oblika strehe lokacijski pogoj. Ker tožnica zmotno vztraja pri tem, da naj bi lokacijske pogoje določal le tekstualni del izreka gradbenega dovoljenja, zmotno pričakuje, da bi morala obrazložitev odločbe pojasniti tudi to, kateri del izreka se spreminja, če sploh. Za pravilno uporabo predpisa zadostuje, da se predlagana sprememba nanaša na pogoje gradnje, ki jih ureja prostorski akt. Da gre v obravnavani zadevi za tak pogoj, pa je toženka ustrezno obrazložila.

17. Po drugem odstavku 247. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) organ druge stopnje preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Tožnica toženki očita, da je kršila 247. člen ZUP, ker naj bi se ta določba lahko uporabila le tedaj, če bi obstajali razlogi za odpravo po nadzorstveni pravici, poleg tega pa naj bi drugostopenjski organ v njeno škodo ugotovil drugačno dejansko stanje.

18. Sodišče ugotavlja, da se tožnica sklicuje na pravilo iz drugega odstavka 253. člena ZUP, po katerem sme organ druge stopnje, da bi se zadeva pravilno rešila, v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena tega zakona, spremeniti odločbo v škodo pritožnika, vendar samo iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu tega zakona. Vendar se ta določba na obravnavani primer ne nanaša, saj se zoper odločbo ni pritožila tožnica, ampak stranski udeleženec. Toženka je ob reševanju te pritožbe, skladno z 247. členom ZUP ugotovila, da je bil prekršen materialni predpis in je zato ravnala pravilno, ko je odločbo odpravila.

19. Celo, če bi se drugi odstavek 253. člena ZUP uporabljal tako, kot ga razume tožnica, tj., da je preko pritožbenih razlogov mogoče odločiti v škodo osebe, kateri je bila s prvostopenjsko odločbo priznana pravica, samo tedaj, ko obstajajo razlogi za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, so taki razlogi obstajali. Izdano odločbo lahko pristojni organ razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis (drugi odstavek 274. člena ZUP). Lokacijske pogoje določajo prostorski akti, ne pa gradbeno dovoljenje oziroma njegov izrek. To pomeni, da je to, ali predlagana sprememba vpliva na lokacijske pogoje, odvisno od predpisa, tj. od prostorskega akta. Drugostopenjski organ s tem, ko je štel, da gre v primeru drugačne strehe za lokacijski pogoj, ni ugotovil drugačnega dejanskega stanja, ampak je upošteval, da se predlagana sprememba tiče lokacijskega pogoja, ki ga kot takega določa predpis. Zato je pravilno zaključil, da je prvostopenjski organ s tem, ko je zahtevi za spremembo gradbenega dovoljenja ugodil, očitno prekršil predpis, tj. 73. člen ZGO-1, saj je prezrl, da po tej določbi ni pogojev za spremembo gradbenega dovoljenja.

20. Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je relevantna podlaga za pravilno uporabo 73. člena ZGO-1, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Ker je glede na tožbene navedbe nesporno, da je predmet zahteve sprememba tiste oblike strehe, ki je določena v projektu za pridobitev osnovnega gradbenega dovoljenja, sodišče tudi ni izvedlo predlaganega dokazovanja z izvedencem ustrezne stroke. Izvedba tega dokaza za pravilno odločitev ni potrebna.

21. Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

1 Tako tudi sodbe I U 703/2015 z dne 15. 10. 2015, I U 1074/2014 z dne 9. 10. 2014, III U 16/2015 z dne 8. 5. 2015, II U 343/2015 z dne 12. 10. 2016

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-1, 73

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.