UPRS Sodba I U 2509/2018-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-08

Jasna Šegan (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

lokalne volitve - lokalne volitve župana - pritožba zoper odločitev občinske volilne komisije - poziv - pristojnost upravnega organa - absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka

Kolikor je tožena stranka menila, da je pritožnikova vloga nepopolna in pomanjkljiva, bi ga morala pozvati na dopolnitev vloge in če je v določenem roku ne bi dopolnil, bi lahko tako vlogo zavrgla. V navedenem primeru sodišče ugotavlja, da tožena stranka ni pozvala pritožnika na odpravo pomanjkljivosti, ampak je komisija za potrditev mandatov zgolj domnevala, zoper katero poročilo se pritožnik pritožuje.

Če bi šlo dejansko za vlogo, za katero bi tožena stranka menila, da za njeno reševanje ni pristojna, bi jo lahko zavrgla šele v primeru, če ne bi mogla ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen. S tem v zvezi sodišče še pojasnjuje, da v izpodbijanem sklepu ni navedena pravna podlaga za zavrženje pritožbe.

I. Pritožbi se ugodi in se sklep Občinskega sveta Občine Mengeš št. 4-1/7 z dne 29. 11. 2018 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Zahteva tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom zavrgla pritožbo pritožnika zoper odločitev Občinske volilne komisije Občine Mengeš, ki lahko vpliva na podelitev mandatov, ki jo je vložil pritožnik, samostojni kandidat za župana in kandidat na listi A. na lokalnih volitvah 18. 11. 2018. V obrazložitvi sklepa navaja, da je temelj pritožbe neupoštevanje po pritožnikovem mnenju nezakonitega in neustavnega vpliva na glasovanje na lokalnih volitvah dne 18. 11. 2018, povzročeno z zapisi župana Občine Mengeš in kandidata za župana B.B. ter občinske uprave v javnem glasilu M., na svetovnem spletu, kot tudi v izjavah, povzetih v medijih. Nadalje je bil po pritožnikovem mnenju vpliv izveden tudi s poimenskimi navedbami pritožnika in Civilne iniciative C. ter nepravilnimi objavami popravkov in zavrnitvami objav popravkov odgovornega urednika in z nedopustno uporabo javne lastnine oziroma javnega dobra.

2. O pritožbi se je najprej izrekla Komisija za potrditev mandatov. Ugotovila je, da je pritožba pravočasna in da jo je vložil zakoniti pritožnik. Komisija je v nadaljevanju poskušala ugotoviti, zoper katero odločitev občinske volilne komisije se kandidat pritožuje - poročilo o izidu glasovanja za izvolitev članov občinskega sveta ali poročilo o izidu glasovanja za izvolitev župana. Poleg tega se mora vsebina pritožbe nanašati na konkretno ugotovitev, kateri del poročila občinske volilne komisije o izidu glasovanja je nezakonit. Pritožnik v pritožbi tega ne navaja in se zato iz pritožbe ne da razbrati, ali se pritožuje kot kandidat za člana občinskega sveta ali kot kandidat za župana. Komisija je zato domnevala, da vlaga svojo pritožbo kot kandidat za župana. Pritožba zoper mandat mora vsebovati konkretno navedbo, kateri del poročila o izidu glasovanja je nezakonit na način, da bi odločitev občinske volilne komisije imela vpliv na podelitev mandata za župana. Pritožba pritožnika ne temelji na določbi Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju ZLV), ki naj bi bila kršena in ima zato vpliv na podeljeni mandat. Komisija pa ne more presojati kršitve predpisov, za katere ni pristojna in katerih izvedba ni sestavni del poročila o izidu glasovanja za župana. Komisija ne more vedeti, kako naj bi domnevne kršitve Zakona o volilni in referendumski kampanji, Zakona o medijih in občinskih predpisov imele vpliv na izid glasovanja na voliščih, sestavo poročila o izidu glasovanja in posledično ugotovitvi izvolitve župana. Zakon o volilni in referendumski kampanji v poglavju o kazenskih določbah določa, da so za nadzor nad izvrševanjem določb tega zakona pristojni Inšpektorat za notranje zadeve, Inšpektorat za kulturo in medije, redarska služba lokalne skupnosti ter Računsko sodišče. Za upravni in inšpekcijski nadzor nad izvrševanjem Zakona o medijih je pristojno Ministrstvo za kulturo, za strokovno nadzorstvo pa Agencija za pošto in elektronske komunikacije. Za nadzorstvo nad izvrševanjem občinskih predpisov pa so pristojni občinski upravni organi (inšpekcija). Komisija je zato predlagala toženi stranki, naj se pritožba pritožnika zavrže, ker občinski svet v postopku potrditve mandatov nima pristojnosti odločanja o kršitvah na podlagi Zakona o volilni in referendumski kampanji oziroma Zakona o medijih. Občinski svet je nato z glasovanjem sprejel izpodbijani sklep.

3. Pritožnik v pritožbi navaja, da je v korespondenci po vložitvi pritožbe toženi stranki predlagal in poskušal reševati nekonsistentnost oziroma spornost določb Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju ZLV), ki ne ureja primerov vpliva na glasovanje na volitvah z uporabo oziroma zlorabo javnih sredstev. Navaja, da je šlo v primeru javnega glasila M. za zavajajoče, neresnične in lažne zapise in neresnično poimenovanje in blatenje pritožnika in organizacije, ki jo vodi, z namenom določanja krivca in krivde za neuspešno vodenje investicije športne dvorane. Zaradi vplivanja na glasovanje na volitvah, torej na volilni izid, je sporna verodostojnost izidov glasovanja in s tem mandatov članov občinskega sveta in izvolitve župana. V najmanj šestih objavah občinske uprave in župana, sedemkrat samo v javnem glasilu M. in tudi z izrecnim poimenovanjem pritožnika in organizacije, ki jo vodi, ter dvema cenzurama in nikoli objavljeno v skladu z Zakonom o medijih je bilo protiustavno vplivano na glasovanje na volitvah in na volilni izid. V nadaljevanju pritožbe pritožnik v zvezi s tem navaja konkretne primere. Tako intenziven medijski pritisk je vplival na volilni izid pritožnika kot kandidata za župana in kandidata na listi A., pri čemer so na listi A. bili tudi posamezniki, ki so že na preteklih volitvah kandidirali v povezavi s Civilno iniciativo C.. Pritožbe zaradi kršitev Zakona o medijih pa so bile že naslovljene na Inšpektorat RS za notranje zadeve, Inšpektorat RS za kulturo in medije ter na Državno volilno komisijo. Dve tožbi sta vloženi tudi na Okrajno sodišče v Domžalah. Vsekakor pa je temeljno bistvo pritožbe v tem, da so se nezakonito uporabljala javna sredstva za vplivanje na glasovanje na volitvah.

4. Mandatna komisija je uporabila napačno pravno izhodišče za predlog, zakaj naj se pritožbi ne ugodi. Pritožbo je pritožnik utemeljeval na povsem drugih osnovah, ki z delom same občinske volilne komisije nimajo povezave. Na sami seji je posebej pojasnil temelj neutemeljenosti podlag za zavrnitev pritožbe in ponovil navedene razloge v pritožbi. Komisija ni ustrezno povzela oziroma ugotovila, da se pritožba na občinski svet nanaša na vpliv glasovanja in to tako na volitvah za župana kot za svet občine in da zadeva vpliv na glasovanje na volitvah kot celoto. Z uporabo občinskega denarja je bilo poseženo v enakopraven položaj udeležencev volitev dne 18. 11. 2018. Kršitev ustavnega načela demokratičnosti je povzročila neenakopravna predstavitev mnenj, ki je bila na strani Občine Mengeš in aktualne oblasti zagotovljena z uporabo sredstev občine. Na drugi strani pa pritožnik in ostali kandidati za različne občinske funkcije tovrstne možnosti niso imeli. Zaradi ravnanja občine je prišlo do napačnega in najmanj nepopolnega obveščanja volilcev o dejanskem stanju posameznega lokalno izredno pomembnega vprašanja. Gre za poseganje v svobodno voljo volilcev, saj je obveščenost izredno okrnjena, s pomočjo občinskih sredstev celo onemogočena. V nadaljevanju pritožnik še pojasnjuje, zakaj gre po njegovem mnenju za ravnanja, ki so v nasprotju z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter Evropsko listino lokalne samouprave.

5. Pritožnik predlaga, naj sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter razveljavi potrdilo o izvolitvi kandidata za župana B.B., naj določi nov datum volitev, volilne kampanje in glasovanja in naloži občinski volilni komisiji, da mora v roku 15 dni objaviti ponovitev volilne kampanje in glasovanja in naj odloči, da se v Uradnem listu Republike Slovenije ter javnem glasilu M. objavi odločitev Upravnega sodišča RS, da se odredi ponovitev volilne kampanje in glasovanja.

6. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo predlaga, naj sodišče pritožbo zavrže na podlagi 1. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), podrejeno pa, naj jo zavrne. Iz pritožnikove pritožbe se ni dalo razbrati niti tega, ali se pritožuje kot kandidat za župana ali kot kandidat za člana občinskega sveta in je tožena stranka sklepala, da se pritožuje kot kandidat za župana. Ker ni bilo mogoče ugotoviti, zaradi česa se pritožuje, tudi ni bilo mogoče ugotoviti, kakšne so v resnici pritožbene navedbe pritožnika. Zaradi tega je tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega akta navedla, da pritožba ne vsebuje jasne navedbe o tem, kateri del poročila o izidu glasovanja za izvolitev župana je tisti, ki bi bil nezakonit. Tudi iz predmetne pritožbe ni mogoče ugotoviti, zoper katero konkretno odločitev se pritožnik pravzaprav pritožuje. Pri tem je pritožnik še navedel, da je pritožbo formuliral kot pritožbo zoper neko konkretno odločitev občinske volilne komisije, da pa se v resnici pritožuje zoper domnevno nezakonito uporabljena javna sredstva za vplivanje na glasovanje na volitvah. Ker je pritožnik navedel, da se ne pritožuje zoper kakršnokoli odločitev občinske volilne komisije, tožena stranka predlaga, da sodišče pritožbo zavrže. S predložitvijo stroškovnika tožena stranka smiselno zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

7. Sodišče je v postopek kot stranko z interesom pritegnilo tudi B.B., ki je bil izvoljen za župana, ki pa na pritožbo ni odgovoril.

9. V obravnavani zadevi je tožena stranka zavrgla pritožnikovo pritožbo, ki jo je vložil na podlagi 100. člena ZLV. V obrazložitvi sklepa navaja, da po mnenju komisije za potrditev mandatov nima pristojnosti za odločanje o kršitvah, ki so bile v pritožbi navedene. Razen tega je v izpodbijanem sklepu kot tudi v odgovoru na pritožbo obširneje pojasnjeno, zakaj tožena stranka in komisija za potrditev mandatov menita, da je bila pritožnikova pritožba pomanjkljiva. Gre za očitek o tem, da ni točno navedeno, katero poročilo pritožnik izpodbija, da ni konkretno navedeno, kateri del poročila je nezakonit na način, da bi odločitev občinske volilne komisije imela vpliv na podelitev mandata za župana. S tem v zvezi sodišče opozarja na to, da prvi odstavek 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določa, da mora organ v primeru nepopolne ali nerazumljive vloge od vložnika zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo in določiti vložniku rok, v katerem jo mora popraviti. Šele če pomanjkljivosti ne odpravi v določenem roku, se skladno z drugim odstavkom 67. člena ZUP taka vloga zavrže. Kolikor je tožena stranka menila, da je pritožnikova vloga nepopolna in pomanjkljiva, bi ga morala pozvati na dopolnitev vloge in če je v določenem roku ne bi dopolnil, bi lahko tako vlogo zavrgla. V navedenem primeru sodišče ugotavlja, da tožena stranka ni pozvala pritožnika na odpravo pomanjkljivosti, ampak je komisija za potrditev mandatov zgolj domnevala, zoper katero poročilo se pritožnik pritožuje.

10. Razen tega je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedeno, da so kršitve, navedene v pritožbi, v pristojnosti drugih organov, pri čemer so v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ti organi celo našteti in iz tega razloga je Komisija za potrditev mandatov predlagala toženi stranki, naj se pritožba zavrže, kar je imelo za posledico tudi dejansko zavrženje pritožbe. S tem v zvezi sodišče opozarja na to, da četrti odstavek 65. člena ZUP določa, da če dobi organ vlogo, ki je ni pristojen sprejeti, pa ni nobenega dvoma o tem, kateri organ jo je pristojen sprejeti, jo pošlje brez odlašanja pristojnemu organu oziroma sodišču in to sporoči stranki. Kolikor pa ne more ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen, jo šele v tem primeru lahko zavrže s sklepom zaradi nepristojnosti in tak sklep o zavrženju takoj pošlje stranki. Če bi šlo dejansko za vlogo, za katero bi tožena stranka menila, da za njeno reševanje ni pristojna, bi jo lahko zavrgla glede na citirano določilo šele v primeru, če ne bi mogla ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen. S tem v zvezi sodišče še pojasnjuje, da v izpodbijanem sklepu ni navedena pravna podlaga za zavrženje pritožbe. Različna določila ZUP določajo različne razloge za zavrženje vloge, vendar mora biti v obrazložitvi navedeno, na podlagi katerega določila je vloga zavržena. Določba 4. točke prvega odstavka 214. člena ZUP namreč določa, da obrazložitev odločbe obsega navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba. Ker tega, iz katerega z zakonom določenega razloga je pritožba zavržena, ni v izpodbijanem aktu, je obrazložitev sklepa tudi iz tega razloga v tolikšni meri pomanjkljiva, da se ga na da preizkusiti in ga je bilo treba odpraviti tudi iz tega razloga.

11. Ne glede na zgoraj navedeno pa sodišče na podlagi vpogleda v upravni spis ugotavlja, da je pritožnik v pritožbi na občinski svet dovolj jasno navedel, da vlaga pritožbo po 100. členu ZLV in je navedel, da jo vlaga „zaradi nezakonitih in neustavnih vplivov na glasovanje na lokalnih volitvah“. Iz te tožnikove vloge je dovolj jasno razvidno, da gre za pritožbo po 100. členu ZLV in ne za prijavo različnih kršitev po Zakonu o medijih in Zakonu o volilni in referendumski kampanji. Iz navedenega razloga sodišče meni, da ne bi bilo pravilno, če bi tožena stranka pritožbo zaradi nepristojnosti odstopila drugim organom, pač pa bi jo morala, če bi jo pritožnik ustrezno dopolnil, obravnavati po vsebini in je ne bi smela zavreči. Pritožnik je v pritožbi, naslovljeni na občinski svet, tudi obsežno pojasnil, kaj je po njegovem mnenju tisto, kar naj bi vplivalo na potrditev mandatov. Iz pritožbe se da razbrati, da naj bi šlo po njegovem mnenju za nepravilnosti v volilni kampanji, kar naj bi imelo za posledico vpliv na glasovanje. Do tega, ali je to sploh upošteven razlog za izpodbijanje poročil občinske volilne komisije, in če je, ali so bile nepravilnosti res podane in ali bi lahko vplivale na izid glasovanja in potrditev mandatov, pa se tožena stranka ni opredelila, ker pritožbe ni obravnavala po vsebini, ampak jo je zavrgla. Tudi sodišče se v tej fazi postopka do tega ne more opredeliti, ker bo morala do tega najprej zavzeti stališče tožena stranka ob vsebinskem obravnavanju pritožbe.

12. V ponovljenem postopku bo torej morala tožena stranka, če meni, da pritožnikova pritožba ni popolna ali da je nerazumljiva, najprej v skladu s prvim odstavkom 67. člena ZUP pozvati pritožnika na dopolnitev vloge. Če bo vloga po mnenju tožene stranke ustrezno dopolnjena, pa jo bo morala tožena stranka obravnavati po vsebini in se opredeliti do zgoraj navedenih vprašanj.

13. Glede na vse zgoraj navedeno so bile v obravnavanem primeru storjene bistvene kršitve določb postopka, zato je sodišče pritožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Ker je sodišče sklep odpravilo iz procesnih razlogov, se do ostalih navedb strank v postopku ni opredelilo. Sodišče zgolj pojasnjuje, da niso podani razlogi za zavrženje pritožbe, kot je predlagala tožena stranka v odgovoru na pritožbo, saj prva točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1 določa kot razlog za zavrženje, če odločanje o sporu ne spada v sodno pristojnost, 101. člen ZLV pa izrecno določa, da o pritožbi zoper občinski svet odloča sodišče v 30 dneh od dneva vložitve pritožbe.

14. Ker je sodišče izpodbijani procesni sklep odpravilo in vrnilo zadevo v ponovno odločanje toženi stranki iz razlogov, ker tožena stranka ni o pritožbi odločala po vsebini, ampak jo je zavrgla, tudi ni imelo podlage za to, da bi lahko odločalo še o ostalih tožbenih zahtevkih, s katerimi tožnik smiselno predlaga odločanje v sporu polne jurisdikcije.

15. Sodišče v navedeni zadevi ni razpisalo glavne obravnave, kot je smiselno predlagala tožena stranka v odgovoru na pritožbo s predlogom za zaslišanje strank. V navedeni zadevi mora namreč tožena stranka najprej odločiti o pritožbi po vsebini, saj po mnenju sodišča ni bilo podlage za zavrženje in tudi zaslišanje strank ne bi moglo privesti do drugačne odločitve sodišča, torej predlagani dokazi niso pomembni za odločitev, to pa je razlog, zaradi katerega sodišču ni potrebno razpisati glavne obravnave (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

16. Sodišče toženi stranki ni priznalo priglašenih stroškov postopka, saj tretji odstavek 25. člena ZUS-1 določa, da če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, ali ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, pripadajo stroški le tožniku, pri čemer prisojeni znesek plača toženec. Na podlagi tega določila torej v primeru odprave akta do stroškov ne more biti upravičena tožena stranka. Tožnik pa povrnitve stroškov od tožene stranke ni zahteval.

Zakon o lokalnih volitvah (1993) - ZLV  - člen 100

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 65, 65/4, 67, 67/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.