UPRS Sodba in sklep I U 2098/2017-30
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-07

Irena Grm (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Andrej Kmecl

promet z gozdnim zemljiščem - odobritev pravnega posla - predkupni upravičenec - prednostni vrstni red - uvrstitev na isto mesto - izbira prodajalca

V obravnavanem primeru, ko sta ponudbo sprejela tako tožnik, kot tudi C.C., katerih gozdna zemljišča mejijo na gozd, ki je predmet ponudbe, prednostna pravica lastnika zemljišča gozda, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja, ne pride več v poštev.

Ker ZG, drugače kot ZKZ, ne določa ravnanja, ko imata kupca enak vrstni red, je za ugotovitev najprimernejšega sprejemnika ponudbe, po ustaljeni upravnosodni praksi (na primer že navedena sodba Upravnega sodišča RS I U 202/2012 z dne 11. 6. 2013), sprejemljiva analogna uporaba četrtega odstavka 23. člena ZKZ, po katerem je prodajalcu prepuščeno, da ob situaciji, ko noben od sprejemnikov ponudbe ne more izkazati višjega vrstnega reda (predkupne pravice) v primerjavi z drugimi sprejemniki, samostojno odloči, kateremu sprejemniku ponudbe bo prodal ponujeno zemljišče.

I. Zadevi I U 2098/2017 in I U 2768/2017 se združita v skupno obravnavo in odločanje ter se zadeva naprej vodi kot I U 2098/2017.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano 1. točko izreka odločbe št. 330-200/2017-9 z dne 11. 4. 2017, dopolnjeno z dopolnilno odločbo št. 330/200/2017-19 z dne 18. 9. 2017, odobril prodajno pogodbo, ki so jo dne 3. 3. 2017 sklenili A.A. in B.B. kot prodajalki ter C.C. kot kupec, katere predmet so zemljišča parc. št. *152, 986, 1396, 5982, 5938/2, 735, 739, 947, 1521, 1228, 5660/15, 5830/21, 1614, vse k.o. ..., do celote, s 5. točko izreka odločbe pa je zavrnil tožnikovo zahtevo za odobritev pravnega posla za navedena zemljišča. Odločil je še, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi odločbe, izdane na podlagi prvega odstavka 19. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), navaja, da so predmet prodaje nepremičnine, in sicer kmetijska zemljišča v skupni izmeri 8.509 m2 in gozd v skupni izmeri 20.533 m2, ki se prodajajo v kompletu. Glede na to, da prevladujejo gozdna zemljišča, se ob uporabi pretežnostnega načela pri prodaji upoštevajo določbe Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG), ki v 10. točki 47. člena prednostno pravico pri nakupu gozda daje lastniku, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, če ta prednostne pravice ne uveljavi, pa jo ima drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja. Med drugim ugotavlja, da sta prednostno pravico za nakup predmetnih zemljišč uveljavljala tako tožnik, kot tudi C.C., in sicer oba kot mejaša zemljišča, ki se prodaja. Glede na to, da sta v svoji predkupni pravici izenačena, je toženka ob smiselni uporabi četrtega odstavka 23. člena ZKZ v povezavi z 11. točko 47. člena ZG upoštevala voljo prodajalk, in sicer, da pravni posel skleneta z C.C. Posledično je zavrnila odobritev pravnega posla, ki sta ga navedeni sklenili s tožnikom.

3. Drugostopenjski organ je z v uvodu navedenima odločbama zavrnil tožnikovo pritožbo zoper odločbi prvostopenjskega organa.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi smiselno prereka ugotovitev toženke, da sta tožnik in C.C. izenačena v svoji predkupni pravici. Po tožnikovem mnenju ugotovitev ni pravilna, saj tožnik meji na kompleks zemljišč, ki se prodaja kot celota, z dvema lastnima zemljiščema, C.C. pa zgolj z enim. Zato meni, da bi bilo treba skladno z določili ZG tudi glede izbire predkupnega upravičenca upoštevati pretežnostni kriterij. Poleg tega bi morala toženka upoštevati tudi kvantitativni vidik zadeve, saj je namen ZG glede predkupnih upravičencev ravno v tem, da se lastništvo gozdnih površin homogenizira in zaokrožuje tako, da je lastnik mejnega ali bližnjega gozda v primeru prodaje združen v eni osebi. Poleg tega je treba upoštevati, da ima tožnik v neposredni bližini prodajanih zemljišč še dve gozdni zemljišči, kar pomeni, da dodatno izpolnjuje še pogoj, da ima lastno zemljišče v bližini prodajanih zemljišč. C.C. pa nima lastnih zemljišč, ki bi bila v bližini. Upoštevati bi bilo treba tudi površino prodajane parcele, na katero meji sprejemnik ponudbe. Tožnik s svojim zemljiščem meji na parcelo, ki je velika 9.873 m2, C.C. pa na parcelo, ki je kar za 1.800 m2 manjša. Meni, da enajsti odstavek 47. člena ZG ne bi smel biti uporabljen, ker ni razlogov za uporabo določil ZKZ. V posledici nepravilne uporabe enajstega odstavka 47. člena ZG je nepravilna tudi uporaba četrtega odstavka 23. člena ZKG. Ta v obravnavanem primeru sploh ne pride v poštev že zato, ker je tožnik uveljavljal predkupno pravico, C.C. pa ne. Izpostavlja, da je drugostopenjski organ neresnično in do tožnika diskriminatorno navedel, da je C.C. uveljavljal predkupno pravico na ustni obravnavi, saj ga na njej sploh ni bilo, D.D. pa za kaj takega ni imela pooblastila. Predlaga odpravo izpodbijanih odločb ter povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka in prizadeta stranka A.A. v odgovoru na tožbo in pripravljalni vlogi prerekata tožbene navedbe in se sklicujeta na razloge v odločbah upravnih organov ter predlagata zavrnitev tožbe. Prizadeta stranka A.A. uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka. Ostale prizadete stranke pa na tožbo niso odgovorile.

6. Tožnik v pripravljalni vlogi med drugim opozarja na namen ZG, ki je razviden iz šestega in desetega odstavka 47. člena, ki je v tem, da se gozdovi ne drobijo oziroma da se povečajo gozdne površine v lasti enega lastnika, kar omogoča bolj ekonomsko in ekološko bolj učinkovito rabo gozda. Ne strinja se s stališčem toženke, da naj bi D.D. na ustni obravnavi v imenu C.C. uveljavljala predkupno pravico.

7. Sodišče lahko s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več odprtih postopkov o istem predmetu, ki se vodijo pri oddelku sodišča (prvi odstavek 42. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

8. Z izpodbijanima odločbama je toženka odločila o odobritvi pravnega posla, ki sta ga prizadeti stranki A.A. in B.B. kot prodajalki sklenili z C.C. kot kupcem, in zavrnitvi zahteve za odobritev pravnega posla glede istih nepremičnin, ki sta ga sklenili prodajalki in tožnik. Ker se obe izpodbijani odločbi nanašata na isti postopek prodaje kmetijskih in gozdnih zemljišč, je sodišče zadevi združilo, združena zadeva pa se vodi naprej pod starejšo številko I U 2098/2017.

10. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi desetega odstavka 47. člena ZG, ki določa, da ima, razen v primerih iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena lastnik, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, prednostno pravico pri nakupu tega gozda, ob smiselni uporabi četrtega odstavka 23. člena ZKZ, ki določa, da če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na način, predpisan s tem zakonom, če sklenjeno pogodbo odobri upravna enota v skladu z 22. členom tega zakona. Smiselna uporaba določb ZKZ je pri prodaji pretežno gozdnega zemljišča predvidena v enajstem odstavku 47. člena ZG, ki določa, da se za postopke in roke prodaje gozdov, uveljavljanje prednostne pravice in pogoje za menjavo gozdov smiselno uporabljajo določbe zakona o kmetijskih zemljiščih, če ni s tem zakonom določeno drugače.

11. Za pravilno rešitev zadeve je treba v obravnavni zadevi najprej odgovoriti na vprašanje, ki je za tožnika sporno, ali je pravilna ugotovitev toženke, da je tudi C.C. v predmetnem postopku uveljavljal predkupno pravico. Sodišče pritrjuje ugotovitvi toženke, da je C.C. predkupno pravico pravilno uveljavljal na ustni obravnavi po svoji pooblaščenki D.D., in stališču, da ni treba predkupne pravice uveljavljati že v izjavi o sprejemu ponudbe. Iz zapisnika z ustne obravnave z dne 7. 4. 2017, ki ga je podpisal tožnikov pooblaščenec, izrecno izhaja, da se je D.D. obravnave udeležila kot pooblaščenka C.C., zapisniku pa je priloženo tudi pooblastilo z dne 6. 4. 2017, s katerim C.C. pooblašča D.D., da ga zastopa na ustni obravnavi. Iz zapisnika tudi izhaja, da je pooblaščenka C.C. izjavila, da zemljišče C.C. meji na zemljišče, ki se prodaja. S tem je tudi po presoji sodišča, sicer laično, vendar v zadostni meri jasno, uveljavila predkupno upravičenje C.C. do nakupa predmetnih zemljišč. Kot je pravilno pojasnil drugostopenjski organ, se postopek odobritve pravnega posla pred upravnim organom prične šele z vložitvijo vloge za odobritev pravnega posla, namenjen pa je ugotovitvi, ali je postopek v zvezi z objavo in sprejemom ponudbe potekal po določbah ZKZ oz. ZG, kdo izmed sprejemnikov ponudbe uveljavlja predkupno pravico, komu se prizna predkupna pravica in po katerem predpisu, kdo ima „močnejše“ predkupno upravičenje in ali je promet s konkretnim kmetijskim ali gozdnim zemljiščem ali kmetijo sploh dovoljen. V skladu s citiranim namenom vodenja postopka zadostuje, da sprejemnik ponudbe svojo predkupno pravico uveljavlja šele v vlogi za odobritev pravnega posla ali celo kasneje, do izdaje odločbe. Takšno stališče zagovarja tudi upravnosodna praksa, ki je glede tega vprašanja povsem enotna (na primer sodbe Upravnega sodišča RS I U 202/2013 z dne 11. 6. 2013 in druge). Da je tudi prizadeta stranka C.C. lastnik zemljišča, ki meji na gozd, ki se prodaja, in kot tak predkupni upravičenec iz desetega odstavka 47. člena ZG, pa niti ni sporno.

12. Ker sta glede na navedeno prednostno pravico do nakupa predmetnega zemljišča kot mejaša uveljavljala tako C.C., kot tožnik, nadaljnji kriterij za uveljavljanje prednostne pravice do nakupa zemljišča iz citirane določbe, to je lastništvo zemljišča, ki je najbližje gozdu, ki se prodaja, niti ne more priti v poštev, kot pravilno navaja drugostopenjski organ. Že iz besedila samega zakona, ki v drugem stavku 10. točke 47. člena ZG določa, da če ta (mejaš) prednostne pravice ne uveljavi, ima prednostno pravico drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja, izhaja, da so merila vrstnega reda predkupnih upravičencev izločitvene narave. Navedeno pomeni, da takoj, ko ponudbo sprejme prednostni upravičenci „višjega vrstnega reda“, merilo „nižjega vrstnega reda“ ne pride več v poštev. V obravnavanem primeru, ko sta ponudbo sprejela tako tožnik, kot tudi C.C., katerih gozdna zemljišča mejijo na gozd, ki je predmet ponudbe, prednostna pravica lastnika zemljišča gozda, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja, ne pride več v poštev.

13. Nadalje je sporno, ali je med več prednostnimi upravičenci „istega vrstnega reda“, to je v obravnavanem primeru med več sprejemniki ponudbe, katerih zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, pomembna okoliščina, s koliko parcelami posamezen ponudnik meji na gozd, s kolikšno površino gozda razpolaga in kolikšna je površina parcele, na katero meji zemljišče sprejemnika ponudbe.

14. Sodišče pritrjuje toženki, da zakon za stališče, za kakršnega se zavzema tožnik, to je, da ima v primeru, kot je obravnavni, ko je več sprejemnikov ponudbe, katerih zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, prednost tisti, ki ima več takih zemljišč (več parcel) oziroma večjo površino gozdnih zemljišč oz. njegova parcela meji na večjo parcelo, kot parcela drugega sprejemnika ponudbe, ne daje podlage, saj kaj takega ne določa.

15. Pravilna in z upravnosodno prakso skladna pa je v obravnavanem primeru tudi uporaba četrtega odstavka 23. člena ZKZ, ki določa, da če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na način, predpisan s tem zakonom, če sklenjeno pogodbo odobri upravna enota v skladu z 22. členom tega zakona.

16. Ugotoviti je, da je ZG oziroma deseti odstavek 47. člena določba, ki ureja vrstni red predkupnih upravičencev v primeru prodaje gozda. Kako si vrstni red sledi, je sodišče predhodno navedlo. Ker ZG, drugače kot ZKZ, ne določa ravnanja, ko imata kupca enak vrstni red, je za ugotovitev najprimernejšega sprejemnika ponudbe, po ustaljeni upravnosodni praksi (na primer že navedena sodba Upravnega sodišča RS I U 202/2012 z dne 11. 6. 2013), sprejemljiva analogna uporaba četrtega odstavka 23. člena ZKZ, po katerem je prodajalcu prepuščeno, da ob situaciji, ko noben od sprejemnikov ponudbe ne more izkazati višjega vrstnega reda (predkupne pravice) v primerjavi z drugimi sprejemniki, samostojno odloči, kateremu sprejemniku ponudbe bo prodal ponujeno zemljišče. Navedeno določbo je uporabil prvostopni organ in pravilno odobril pravni posel, ki sta ga prodajalki sklenili z C.C., saj ni dvoma, da je bila takšna njuna volja. Za drugačno razlago zakon ne daje podlage. Upoštevati je treba, da uzakonitev predkupne pravice omejuje lastninsko pravico, saj dejansko posega v pravico lastnika zemljišča, da v okviru izvrševanja svojega razpolagalnega upravičenja sam izbere, s kom bo sklenil kupno pogodbo, zato jo je treba razlagati ozko, torej omejitev ni mogoče širiti izven tistih, ki jih zakon izrecno določa. Dejstvo, da se navedena določba nanaša na primere, ko noben od ponudnikov ne uveljavlja prednostnega vrstnega reda, v obravnavanem primeru pa ne gre za tak primer, ampak sta tožnik in prizadeta stranka C.C. uveljavljala predkupno upravičenje enakega vrstnega reda, zato po mnenju sodišča ni pravno relevantno. Na razlago, po kateri ima ponudnik v primeru, ko ima več sprejemnikov ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, možnost izbire, s kom bo sklenil pogodbo, pa opozarja tudi Načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS št. VS040825 z dne 6. 4. 2012.

17. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnik, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Tožnik je kot dokaze v zadevi predlagal svoje zaslišanje, pri čemer ni pojasnil, v zvezi z ugotavljanjem katerega pravno pomembnega dejstva je predlagal ta dokaz, ter vpogled v listine iz upravnih spisov, katerih obstoj in vsebina med strankama niso sporni. Zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o gozdovih (1993) - ZG  - člen 47, 47/10

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 23, 23/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.