UPRS Sodba I U 1702/2019-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-12-10

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

gradbeno dovoljenje - legalizacija objekta - skladnost projekta s prostorskim aktom

Če OPN ID ne predvideva možnosti gradnje dvostanovanjske vrstne hiše – kar nedvoumno izhaja že iz opredelitve take hiše – njegovih določb ni mogoče razlagati tako, da bi do enakega rezultata pripeljale posredno, z gradnjo enostanovanjske vrstne hiše in nato spremembo njene namembnosti v dvostanovanjsko.

Že iz opredelitve vrstne oziroma verižne hiše v 3. členu OPN izhaja, da sprememba namembnosti, ki je predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja v obravnavani zadevi, ni skladna z OPN.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za izdajo odločbe za legalizacijo spremembe namembnosti stavbe št. ..., na naslovu ..., iz enostanovanjske v dvostanovanjsko stavbo. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da je prvostopenjski organ po več spremembah in dopolnitvah vloge ugotovil, da je predmet legalizacije že izvedena sprememba namembnosti navedenega objekta, iz predložene dokumentacije pa, da gre za verižno oziroma vrstno stanovanjsko hišo, zgrajeno na podlagi gradbenega dovoljenja iz leta 1968, ki je bila zasnovana kot enostanovanjska. V letih 1999 in 2001 sta bili izdani odločbi o dovolitvi priglašenih del, s katerimi se ni smelo bistveno spreminjati zunanjosti, velikosti, konstrukcije in namembnosti objekta, v letu 2017 pa je bilo za obravnavani objekt izdano potrdilo, da ima enostanovanjska stavba uporabno dovoljenje po samem zakonu (3. točka prvega odstavka 197. člena Zakona o graditvi objektov; ZGO-1). Tudi iz tožničine izjave z dne 11. 1. 2016, ki jo je podala na zapisnik, in po podatkih GURS iz leta 2017 izhaja, da je bila dejanska raba stavbe še v letu 2017 enostanovanjska.

2. Po členu 114. Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) je mogoče zahtevi za legalizacijo med drugim ugoditi, če je objekt skladen z veljavnimi predpisi ali predpisi, ki so veljali v času gradnje. Da sta v objektu dve stanovanji, izhaja iz sklepa GURS 2. 8. 2018. To pomeni, da je do spremembe iz enostanovanjske v dvostanovanjsko namembnost prišlo po izdaji potrdila, da ima enostanovanjska stavba uporabno dovoljenje po samem zakonu, z dne 26. 7. 2017, in po izdaji uporabnega dovoljenja za prizidek z nadkrito teraso z dne 10. 7. 2017. Organ zato meni, da je zahtevi za legalizacijo mogoče ugoditi, če je objekt skladen z veljavnimi predpisi ali predpisi, ki so veljali po izdaji navedenega potrdila in uporabnega dovoljenja.

3. Za območje, na katerem stoji obravnavani objekt, Odlok o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (v nadaljevanju OPN ID) določa, da je pri nizih stavb tipa NB, kamor spada tudi obravnavani objekt, namembnost in sprememba namembnosti stavb dopustna v skladu z določbami, ki veljajo za območje namenske rabe SSce. Ker iz 3. člena OPN ID izhaja, da je objekt tipa NB opredeljen kot enostanovanjska hiša v nizu zaporedno zgrajenih stavb z enakimi gabariti, so dopustne stavbe tipa NB lahko le enostanovanjske, zato tožničinemu zahtevku ni bilo mogoče ugoditi. Ker je tožnica v priloženi dokumentaciji navajala tudi določbe 118. člena GZ, ki se nanašajo na domnevo izdanega gradbenega in uporabnega dovoljenja, organ pojasnjuje še, da za obravnavani objekt ni mogoče izdati odločbe na podlagi tega člena, saj za to niso izpolnjeni zakonski pogoji. V zvezi s tem organ ponovno navaja, katere odločbe so bile izdane za obravnavani objekt in da z nobeno od teh odločb ni bila dovoljenja sprememba namembnosti iz enostanovanjskega v dvostanovanjski objekt.

4. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v obrazložitvi pa v bistvenem ponavlja razloge prvostopenjske določbe in dodaja, da je bistvo olajšave pri legalizaciji po 116. členu GZ v tem, da je objekt mogoče legalizirati, tudi če ni skladen z veljavnimi predpisi, je pa skladen s predpisi, ki so veljali v času začetka gradnje. Zato je treba ugotoviti, kdaj je gradnja potekala. Tožnica sicer zatrjuje, da je bila sprememba namembnosti izvedena v letu 2001, vendar pri tem povsem zanemari, da je za potrebe drugih postopkov in zaradi pridobitve upravnih dovoljenj v teh postopkih trdila drugače in da je tudi iz podatkov GURS razvidno, da je objekt še v letu 2017 opredeljen kot enostanovanjski. Glede na to organ tožnici ne verjame in ugotavlja, da pogoji za legalizacijo po 114. členu GZ niso izpolnjeni, prav tako pa tudi ne po 118. členu GZ, saj je bil objekt sicer zgrajen na podlagi gradbenega dovoljenja, vendar pa se je njegova namembnost kasneje spremenila, tako da ne spada pod določbe tretjega odstavka 197. člena ZGO-1.

5. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v obsežni tožbi v bistvenem navaja, da sicer zahteva obravnavo celotnega objekta, „da se zanj preveri, ali so izpolnjene zahteve zakona“, izdajo odločbe o legalnosti pa zahteva le za del stavbe v njeni lasti. „Če je nujno potrebno“ sprejema tudi pozitivno odločbo za celotno stavbo, pripominja pa, da lastniki drugega stanovanja niso „sprejeli ponujenega statusa soinvestitorstva v tem upravnem postopku, ampak imajo samo vlogo soglasodajalca“.

6. Iz ortofoto posnetka iz leta 1967, ki ga je pridobila na Geodetskem inštitutu, je ugotovila, da predmetna stavba na dan 31. 12. 1967 še ni obstajala, zato umika svoj zahtevek po 118. členu GZ in „dopušča, da se v spremenjeni odločbi izreče zavrnilni izrek v zvezi s tem zahtevkom“.

7. Drugostopenjskemu organu „se tožnica zahvaljuje“ za pojasnilo, da je za presojo datuma spremembe namembnosti bistven datum vpisa stavbe v kataster stavb z dvema deloma, to je 2. 8. 2017, in predhodna nova parcelacija zemljišča gradbene parcele, prilagojena dvema stanovanjema, izvedena v letu 2017. Opozarja, da opredelitev „gradnje“ v 6. točki prvega odstavka 3. člena GZ vsebuje tudi spremembo namembnosti, zato se opredelitev začetka gradnje v prvi alineji četrtega odstavka 116. člena GZ nanaša na datum spremembe namembnosti. Poudarja, da je Oddelek za urejanje prostora ... v mnenju z dne 4. 2. 2019 menil, da je projektna dokumentacija pripravljena skladno z določbami zazidalnega načrta, ki je bil razveljavljen z OPN ID.

8. Pri stališču, da za objekte tipa NB sprememba namembnosti v dvostanovanjsko stavbo ni dopustna, je toženka zaobšla določbe prve alineje točke a) sedmega odstavka 13. člena OPN ID, ki dopušča spremembe namembnosti za tipe objektov NB tako, kot je to določeno za območja SSce. To pomeni, da se toženka ni poglobila v vsebino prostorskega akta, ter „odločba drugostopenjskega organa ... ni izpodbojna je to nedorečeno naziranje drugostopenjskega organa v zvezi s spoštovanjem prostorskih aktov brezpredmetno“. Tako pooblaščeni arhitekt kot upravna delavka, ki je vodila postopek, in tožnica so videli možnost dovolitve spremembe v navedeni določbi 13. člena OPN MOL, kar izhaja tudi iz lokacijske informacije z dne 16. 10. 2019. Vendar je upravna enota želela imeti tudi pisno potrditev tega stališča, ki pa jo je je namesto na ustni obravnavi pridobila kar z elektronsko pošto Mestni upravi ...

9. Ker je bilo vprašanje Upravne enote splošno, je tak tudi odgovor, ki ne upošteva, da gre v konkretnem primeru za staro, veliko vrstno hišo na parceli, veliki 584 m², tako da tudi po delitvi zemljišča vsakemu stanovanju pripada več zemljišča, kot je standard za načrtovanje novih malih vrstnih hiš od 2010 dalje. Tožnica meni, da zato tudi po spremembi namembnosti ne bo prišlo do podstandardne kvalitete bivanja v stavbi ali na pripadajočih zunanjih površinah in se ne strinja s sklicevanjem na strateški del OPN MOL, ki izhaja iz dopisa Oddelka za urejanje prostora ... Posebej poudarja, da Upravna enota v postopku ni ugotovila, da navedb, ki so ključne za zavrnitev njene vloge, v strateškem delu OPN MOL sploh ni. Upravna enota v postopku ne bi smela uporabiti splošnega odgovora Oddelka za urejanje prostora ..., ki se ni nanašal na konkretno zadevo, tožnica pa vztraja pri tem, da je treba stare, velike vrstne hiše, zgrajene po zazidalnih načrtih pred 2010, razlikovati od novih, kasneje zgrajenih malih vrstnih hiš, zato bi morala Upravna enota narediti vsebinsko presojo njenih navedb o površinah parcele in površinah stanovanj, „glede na predpisane največje površine gradbene parcele, od 2010 dalje, ob upoštevanju dejanskih in pravilnih določb strateškega dela OPN ID“.

10. Tožnica dodaja tudi navedbe o svojih aktivnostih za spremembe OPN ID in sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in izda spremenjeno odločbo.

11. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo obravnavano zadevo, na tožbo pa po vsebini ni odgovorila.

13. Kot je mogoče povzeti iz tožbe, se tožnica – čeprav na podlagi naknadno pridobljenih podatkov – strinja z zavrnitvijo zahteve za izdajo odločbe na podlagi domneve izdanega gradbenega in uporabnega dovoljenja po ZGO-1 (118. člen GZ), zato tudi sodišče ni imelo podlage za presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe v tem obsegu.

14. Prav tako je iz tožbe mogoče povzeti, da se tožnica strinja s toženkinim stališčem o tem, kdaj naj bi bila opravljena sprememba namembnosti in z razlogi, ki jih toženka navaja za to stališče. Tožnica se namreč toženki izrecno zahvaljuje za pojasnila oziroma obrazložitev o tem in njenih ugotovitev o tej okoliščini v tožbi ne izpodbija, kar je posebej skupaj težko razumeti drugače, kot da se s temi ugotovitvami oziroma stališčem strinja.

15. Med strankama je tako v prvi vrsti sporno, ali je objektu, kakršen je tožničin, po določbah OPN ID sploh mogoče spremeniti namembnost iz enostanovanjske v dvostanovanjsko. Tožnica pri tem uveljavlja še, da bi morala toženka pri odločanju upoštevati posebnosti njenega objekta, posebej njegovo velikost, ne bi pa smela upoštevati splošnega mnenja Oddelka za urejanje prostora ..., ki se nanaša na razloga določb OPN MOL.

16. Razlogovanje toženke v tem pogledu je omejeno skoraj izključno na povzetek prej omenjenega mnenja Oddelka za urejanje prostora MOL o skladnosti obravnavane spremembe namembnosti z OPN. Pri tem iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, na kakšni pravni podlagi je toženka pridobila to mnenje, saj je glede na tožbene navedbe to storila med postopkom, tako da očitno ne gre za mnenje iz drugega odstavka 31. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), niti ni to mnenje rezultat postopka razčiščevanja oziroma usklajevanja nejasnih ali neusklajenih mnenj v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (tretji odstavek 40 člena GZ), kot pravilno opozarja tožnica.

17. Predvsem pa sodišče v tem pogledu opozarja na pravno naravo oziroma vlogo mnenj pri odločanju o izdaji gradbenega dovoljenja, kot izhaja iz 3. točke 43. člena GZ. Po tej določbi organ izda gradbeno dovoljenje, če je nameravana gradnja skladna s predpisi, ki so podlaga za izdajo mnenj. To pomeni, da za odločitev o izdaji gradbenega dovoljenja ne zadošča mnenje samo po sebi, temveč je presoja skladnosti nameravane gradnje s predpisi, ki so podlaga za izdajo mnenj, v pristojnosti organa, ki odloča o izdaji gradbenega dovoljenja. Ta organ mora zato v svoji odločbi navesti razloge o tem (prvi odstavek 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; ZUP), tako da ne zadošča, če v obrazložitvi svoje odločbe zgolj povzame mnenje, ne da bi se do njega opredelil.

18. Kolikor se obrazložitev izpodbijane odločbe omejuje na povzetek mnenja Oddelka za urejanje prostora ..., ne da bi organ navedel, katere razloge iz tega mnenja sprejema in zakaj, sodišče zato to odločbo šteje za neobrazloženo, saj iz take obrazložitve ni mogoče nedvoumno ugotoviti razlogov, na katere je organ oprl svojo odločitev. Poleg tega iz take obrazložitve ne izhaja nikakršna opredelitev organa do tožničinih navedb, ki se nanašajo prav na navedeno mnenje.

19. Vendar pa obrazložitev izpodbijane odločbe, ki ji sledi tudi obrazložitev drugostopenjske odločbe, poleg tega - čeprav v zelo omejenem obsegu - navaja tudi lastne razloge za odločitev. Ti razlogi se sicer nanašajo le na eno od pravno pomembnih okoliščin, ki pa je po presoji sodišča bistvena za odločitev v tej zadevi. Toženka je namreč povsem določno zavzela stališče, da že iz opredelitve pojma vrstne oziroma verižne hiše v OPN ID (119. oziroma 123. točka 3. člena OPN ID) izhaja, da je taka hiša lahko le enostanovanjska. Pri tem med strankama ni sporno, da gre pri obravnavanem objektu prav za vrstno oziroma verižno hišo, saj nobena od strank ne navaja ničesar drugega, ne izrecno, niti posredno, s sklicevanjem na lastnosti obravnavane hiše.

20. Tako opredelitev verižne (119. točka tretjega odstavka OPN ID), kot vrstne hiše (123. točka tretjega odstavka OPN ID) se začenjata enako, in sicer z navedbo, da je to „enostanovanjska hiša v nizu zaporedno zgrajenih stavb z enakimi gabariti (...)“, kar tudi po presoji sodišča očitno ne pušča prostora za interpretacijo, po kateri bi bilo mogoče med take hiše uvrstiti tudi dvostanovanjske hiše. Tega ne omogoča niti točka a) sedmega odstavka 13. člena OPN ID, na katero se sklicuje tožnica, in po kateri so pri nizih stavb tipa NB spremembe namembnosti dopustne v skladu z določbami, ki veljajo za območje namenske rabe SSce. Ta določba se namreč smiselno lahko nanaša le na hiše, ki tako pred spremembo namembnosti kot tudi po njej ostajajo v okviru opredelitve vrstne oziroma verižne hiše, saj bi sicer omogočala nastanek objektov, ki ne bi bili skladni z OPN.

21. Povedano drugače: če OPN ID ne predvideva možnosti gradnje dvostanovanjske vrstne hiše – kar nedvoumno izhaja že iz opredelitve take hiše – njegovih določb ni mogoče razlagati tako, da bi do enakega rezultata pripeljale posredno, z gradnjo enostanovanjske vrstne hiše in nato spremembo njene namembnosti v dvostanovanjsko. OPN ID pri tem ne daje nikakršne podlage za razlikovanje med vrstnimi oziroma verižnimi hišami glede na njihovo velikost, velikost pripadajočega zemljišča oziroma glede na čas njihove izgradnje Sodišče se zato strinja s toženko, da že iz opredelitve vrstne oziroma verižne hiše v 3. členu OPN izhaja, da sprememba namembnosti, ki je predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja v obravnavani zadevi, ni skladna z OPN. Skladnost gradnje z določbami prostorskega izvedbenega akta v delu, ki se nanaša na graditev objektov, pa je po 1. točki prvega odstavka 43. člena GZ eden izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja.

22. Toženka je tako ravnala pravilno in zakonito, ko je zavrnila tožničino zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) njeno tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Ker je že razlog, ki je predmet gornje obrazložitve, zadostoval za zakonito odločitev o zavrnitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, se sodišče ni spuščalo v podrobno presojo nadaljnjih tožbenih navedb, pripominja pa, da se strinja s toženko tudi glede stališča, da sprememba namembnosti iz enostanovanjskega v dvostanovanjski objekt ni možna samo za del objekta, kot je to očitno zahtevala tožnica. Že na prvi pogled namreč ni mogoče, da bi bil del objekta po namembnosti enostanovanjska hiša, drugi del pa dvostanovanjska.

23. Kot je bilo že obrazloženo, med strankama ni sporna nobena dejanska okoliščina, na katero je toženka oprla svojo odločitev: ne fizične lastnosti objekta, na katere je toženka oprla opredelitev objekta kot vrstne oziroma verižne hiše, ne ta opredelitev sama po sebi, ne čas izdaje posameznih odločb, ki se nanašajo na to hišo, ne ugotovitev na podlagi teh odločb, kdaj je treba šteti, da je prišlo do dejanske razdelitve hiše na dve ločeni stanovanji. Kot je bilo prav tako že omenjeno, je torej med strankama sporno le, ali je tak objekt v skladu z določbami OPN ID mogoče legalizirati, torej izključno razlaga in uporaba pravnih pravil. Tudi v tem pogledu pa se je tožnica sklicevala izključno na določbe točke a) sedmega odstavka 13. člena OPN MOL ID, ne da bi v zvezi s tem navajala kakšne nadaljnje ali nove okoliščine. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 59. člen ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 43, 43-1, 43-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.