UPRS Sodba I U 313/2017-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-09

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), mag. Damjan Gantar

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI POSTOPEK

dostop do informacij javnega značaja - izjeme od dostopa do informacije javnega značaja - absolutna bistvena kršitev določb postopka - stranski udeleženec - pravni interes

Toženka bi morala dokazno ovrednititi obravnavano zahtevo prosilca v povezavi z njegovimi drugimi ravnanji, ki izhajajo iz navedb tožnika v postopku, in podati dokazno oceno, ali je na tej podlagi mogoče razbrati prosilčev očitno šikanozni namen, ob upoštevanju restriktivne razlage določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Pri tem bi morala tudi dokazno ovrednotiti navedbo tožnika, da je prosilec zahteval podatke o B.B. po tem, ko je prejel odločbo, s katero mu je ta kot uradna oseba, pooblaščena za dostop do informacij javnega značaja, zavrnila njegovo zahtevo za dostop do podatkov o državnem tožilcu E.E. Vendar pa toženka v izpodbijani odločbi tega ni storila, zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Informacijskega pooblaščenca št. 090-280/2016/5 z dne 18. 1. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. Prvostopenjski organ (tožnik v tem upravnem sporu) je z odločbo prve stopnje št. Tu-9-5/37/2016-VK z dne 10. 11. 2016 zavrnil zahtevo prosilca A.A. (stranke z interesom v tem upravnem sporu), da se mu posreduje dokumente: kdaj je B.B. končal pravno fakulteto, seznam vseh izpitov, ki jih je opravil na C. fakulteti, kdaj je opravil pravniški državni izpit (pisni in ustni del), kopije pisne naloge državnega izpita, podatek kje je opravljal dveletno pripravništvo ter njegove plačilne liste za obdobje od januarja do avgusta 2016.

2. Toženka je z izpodbijano odločbo pritožbi prosilca A.A. delno ugodila in prvostopenjsko odločbo delno opravila ter odločila, da mora prvostopenjski organ (tožnik) prosilcu v roku 31 dni od prejema te odločbe: - posredovati fotokopijo spričevala o opravljenem strokovnem izpitu B.B., zap. št. ... z dne 25. 1. 1984; - posredovati fotokopijo diplome B.B. št. ... z dne 9. 9. 1981, pri čemer je v obeh primerih dolžan prekriti dan, mesec, leto in kraj rojstva B.B.; - iz obračunov plač za mesece januar do avgust 2016 za B.B. v obliki fotokopije posredovati podatke: ime, priimek, naziv in šifro delovnega mesta, plačilni razred, plačilni razred delovnega mesta, znesek bruto plače, bruto znesek prevoza na delo, bruto znesek prehrane na delu in bruto znesek regresa (1. točka izreka). Z 2. točko izreka je zavrnila pritožbo prosilca glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je tožnik dolžan prekriti v skladu s 1. točko izreka te odločbe. S 3. točko izreka pa je odločila, da v tem postopku posebni stroški niso nastali.

3. V obrazložitvi izpodbijane odločbe zaključuje, da izjema iz petega odstavka 5. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) ni podana. Poudarja, da je v tej zadevi predmet presoje le zahteva prosilca z dne 14. 10. 2016 ter da bi lahko tožnik, kolikor je ocenil, da je vloga prosilca šikanozna in žaljiva, uporabil 18. člen Uredbe o upravnem poslovanju ter 111. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Do preteklih ali kasnejših zahtev prosilca in drugih vlog izven konkretnega pritožbenega postopka, ki jih je tožnik navedel v prvostopenjski odločbi, pa se toženka ni opredelila z navedbo, da za to ni pristojna. V nadaljevanju navaja, da objektivno ni mogoče ugotoviti, da bi ta zadeva do te mere ovirala delo tožnika, da svojih preostalih nalog ne bi mogel izvajati. Poudarja pa tudi, da se v tem primeru odloča o absolutno javnih podatkih, zato je neutemeljeno trditi, da je namen prosilca nagajanje tožniku in ne nadzor javnosti z vidika dela organa in porabe javnih sredstev. V nadaljevanju je ugotavljala, ali tožnik razpolaga z dokumenti, ki jih je prosilec zahteval. Glede zahtevanih dokumentov, s katerimi tožnik razpolaga, ugotavlja, da gre za osebne podatke javnih uslužbencev, zato je v tem primeru treba upoštevati 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa izjeme od izjem. Osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, za kar gre v tem primeru, torej niso varovani. Kljub temu pa v dokumentih, ki so predmet odločanja, niso prav vsi osebni podatki javnih uslužbencev javni, zato jih je treba skladno s 7. členom ZDIJZ prekriti.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da bi morala toženka uporabiti inštitut zlorabe pravice v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ. Ker ni preverila okoliščin, ki izkazujejo, da gre v tem primeru za zlorabo pravice prosilca, pa bi jih morala, pomeni, da dejanskega stanja ni presodila pravilno in popolno. Poudarja, da se je v prvostopenjski odločbi izrecno skliceval na zlorabo pravice, ki jo je tudi natančno opisal. Navaja pa tudi, da Uredba o upravnem poslovanju za Državno tožilstvo ne velja, saj ni del državne uprave, temveč samostojni državni organ. Do šikanoznosti zahteve pa se toženka v izpodbijani odločbi ni z ničemer opredelila. Prav tako se ni opredelila do namena prosilca, kar pa je bistveni vidik zlorabe pravice in ga je toženka v izpodbijani odločbi povsem spregledala, zato se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka. S svojim pristopom je povsem izključila vprašanje namena pravice, ki je ključno in bistveno pri uporabi inštituta zlorabe pravice. Dalje navaja, da prosilec svoje prispevke, zlasti svoja videnja zadev objavlja na portalu Č., pogosto in obsežno pa po elektronski pošti naslavlja različne dopise vodstvenim kadrom sodišč, ministrstev itd. Pri pisanju uporablja izjemno žaljiv jezik, grožnje in izvaja pritisk na vse tiste, ki sodelujejo v postopkih, v katerih je udeležen bodisi kot obtoženec, bodisi kot prosilec. Meni, da iz prosilčevih ravnanj izhaja očiten namen škodovati posamezniku (v obravnavanem primeru B.B.), dostop do informacij javnega značaja pa mu predstavlja sredstvo za izvrševanje pritiska, manipulacijo, degradacijo in poseg v dostojanstvo posameznika, kar pa ni namen ZDIJZ. V nadaljevanju navaja konkretne primere, ki po prepričanju tožnika razkrivajo prosilčev način delovanja. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek; podrejeno, da pritožbo prosilca zoper prvostopenjsko odločbo zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri navedbah v izpodbijani odločbi, ki jih dodatno pojasnjuje. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

6. Stranka z interesom (prosilec A.A.) na tožbo ni odgovorila.

8. V obravnavani zadevi je sporno, ali je predmetna zahteva prosilca za dostop do informacij javnega značaja, to je do podatkov o plačah za mesece januar do avgust 2016 ter do fotokopij diplome in spričevala o opravljenem strokovnem izpitu - vse za B.B., šikanoznega značaja. Ni pa spora o tem, da je B.B. javni uslužbenec - uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja pri d. D. d. o.o.(tožniku). Prav tako ni sporno, da s strani prosilca zahtevani podatki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev (to je podatke o plačah) in tudi podatke, povezane z opravljanjem delovnega mesta javnega uslužbenca (fotokopija diplome in spričevala o opravljenem strokovnem izpitu).

9. Skladno z ZDIJZ velja načelo prostega dostopa, kar pomeni, da so vse informacije javnega značaja razen izjemoma prosto dostopne vsakomur (5. člen ZDIJZ). Po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (1. do 11. točka) lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije v nekaterih primerih. Tretji odstavek 6. člena ZDIJZ pa v 1. alineji določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka tega člena dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega mesta javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

10. Vendar sodišče v obravnavani zadevi meni, da bi zahteva prosilca za dostop do zahtevanih podatkov v okoliščinah tega primera lahko predstavljala očitno zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja oziroma očitno šikaniranje v smislu petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Ta določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Pri tej presoji je treba v konkretnem primeru sicer upoštevati prej citirani tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, zato je standard dokazovanja očitne zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja oziroma očitnega šikaniranja temu ustrezno visok. Povedano drugače: glede na dikcijo petega odstavka 5. člena ZDIJZ je zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja v tam urejenih primerih izjemna in izjeme je treba že v načelu razlagati restriktivno.

11. Sodišče pa pritrjuje tožniku, da se toženka v izpodbijani odločbi po vsebini ni opredelila do njegovega stališča v prvostopenjski odločbi, da gre v konkretnem primeru za šikanozno ravnanje prosilca (stranke z interesom), kar je tožnik v odločbi prve stopnje tudi konkretno pojasnil. Sodišče se strinja s tožnikom, da je šikanozno ravnanje oziroma zlorabo pravice potrebno presojati v širšem kontekstu, saj ni vezano na posamezno ravnanje, zaradi česar bi morala toženka takšno zatrjevano ravnanje prosilca ovrednotiti tudi ob upoštevanju njegovih drugih ravnanj, na katere se je skliceval tožnik v odločbi prve stopnje. Pri tem je treba posebej izpostaviti, da v tem primeru ne gre za presojo drugih postopkov, kot to zmotno navaja toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Toženka bi tako morala dokazno ovrednititi obravnavano zahtevo prosilca v povezavi z njegovimi drugimi ravnanji, ki izhajajo iz navedb tožnika v postopku, in podati dokazno oceno, ali je na tej podlagi mogoče razbrati prosilčev očitno šikanozni namen, ob upoštevanju restriktivne razlage določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Pri tem bi morala tudi dokazno ovrednotiti navedbo tožnika, da je prosilec zahteval podatke o B.B. po tem, ko je prejel odločbo, s katero mu je ta kot uradna oseba, pooblaščena za dostop do informacij javnega značaja, zavrnil njegovo zahtevo za dostop do podatkov o državnem tožilcu E.E. Vendar pa toženka v izpodbijani odločbi tega ni storila, zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

12. S tem v zvezi je tudi pomembno, da bi toženka omogočila osebi, na katero se zahtevani podatki nanašajo, to je B.B., da se opredeli do navedb prosilca in tožnika v tem postopku. V konkretnem primeru bi bilo tako treba upoštevati celoten kontekst zahteve prosilca in v to sodi tudi (subjektivno) mnenje prizadetega javnega uslužbenca glede razkrivanja podatkov o njegovih plačah in potrdil o izobrazbi oziroma okoliščin podajanja zahteve s strani prosilca. To pa pomeni, da bi morala toženka javnega uslužbenca, na katerega se zahtevani podatki nanašajo, vključiti v pritožbeni postopek.

To velja še toliko bolj, ker je toženka bistveno spremenila argumentacijo in stališča iz prvostopenjske tožnikove odločbe in pritožbi prosilca v pretežnem delu ugodila ter mu omogočila dostop do zahtevanih informacij.

13. Vendar pa sodišče na podlagi podatkov upravnega spisa ugotavlja, da toženka javnega uslužbenca, na katerega se zahtevane informacije nanašajo, v postopku ni povabila k udeležbi. ZDIJZ sicer ne ureja vprašanja strank ali stranskih udeležencev v postopku, ZUP pa v 43. členu določa, da se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Po drugem odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Zato bi po mnenju sodišča toženka, kot že navedeno, morala k udeležbi v tem postopku povabiti B.B., to je osebo, na katero se zahtevani dokumenti oziroma osebni podatki v njih nanašajo (prvi odstavek 143. člena ZUP). Pri tem je pomembno izpostaviti, da ima posameznik pravico do zakonite obdelave svojih podatkov, kar izhaja tudi iz že navedene novejše sodne prakse tega sodišča.

14. Enako stališče izhaja iz sodbe sodišča EU v zadevi C-201/14 z dne 1. 10. 2015, in sicer, da mora biti vsaka obdelava osebnih podatkov v skladu z načeli o kakovosti podatkov, kot je to določeno v 6. členu Direktive 95/46/ES o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov, in ustrezati enemu od meril za zakonitost obdelave podatkov, ki so navedene v 7. členu te direktive (30. točka obrazložitve).

15. Iz navedene sodbe torej izhaja stališče, da je organ dolžan posameznike, na katere se nanašajo osebni podatki, obvestiti o prenosu teh podatkov (primerjaj 34. točko obrazložitve sodbe), in to izrecno v kontekstu izvrševanja pravice ugovora do obdelave teh podatkov, v obravnavani zadevi torej zoper njihovo posredovanje stranki z interesom. ZDIJZ te zaveze izrecno ne ureja, ima pa posameznik po 32. členu Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1) pravico zahtevati dopolnitev, popravek, blokiranje in izbris osebnih podatkov ter vložiti ugovor, v 34. členu pa je urejeno sodno varstvo pravic. Da lahko posameznik te pravice učinkovito uveljavlja, je po presoji sodišča, upoštevaje tudi stališče iz citirane sodbe Sodišča EU, treba posameznike v postopku po ZDIJZ obvestiti o nameravani obdelavi osebnih podatkov še pred njihovim razkritjem in mu omogočiti ugovor zoper nameravano obdelavo. To pomeni, da ima imetnik osebnih podatkov od takega obvestila neposredno pravno korist.

16. Ker je v konkretnem primeru o razkritju osebnih podatkov odločila toženka in torej izpodbijana odločba predstavlja pravno podlago za njihovo razkritje, je bila še pred odločitvijo o tem dolžna obvestiti osebo, na katero se osebni podatki nanašajo in ji omogočiti udeležbo v postopku. Ker tega ni storila, je zagrešila absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 2. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

17. Ne nazadnje pa sodišče odgovarja tudi na stališče toženke v izpodbijani odločbi, da je imel tožnik, če je menil, da je vloga prosilca šikanozna in žaljiva, možnost uporabiti določbo 18. člena Uredbe o upravnem poslovanju oziroma 111. člen ZUP. S tem v zvezi je potrebno pojasniti, da tožnik ni organ državne uprave oziroma katera od drugih oseb, določenih v drugem odstavku 1. člena Uredbe o upravnem poslovanju, za katere ta uredba velja, temveč je, kot je pojasnil že v tožbi, samostojni državni organ (prvi odstavek 10. člena ZDT-1), za katerega torej navedena uredba, na uporabo katere tožnika napačno napotuje toženka v izpodbijani odločbi, ne velja. Glede sklicevanja toženke na 111. člen ZUP, ki v prvem odstavku določa, da se lahko, kdor pri dejanju postopka huje prekrši red ali zagreši večjo nedostojnost, poleg odstranitve kaznuje tudi z denarno kaznijo do 500 evrov, pa sodišče poudarja, da je toženka pristojna za odločanje v pritožbenem postopku o dostopu do informacij javnega značaja (27. člen ZDIJZ), ne pa za odločanje o vprašanjih, povezanih z uporabo splošnih določb ZUP, ki ne sodijo v njeno pristojnost. Vprašanje vzdrževanja reda pri procesnih dejanjih v postopkih pred državnimi organi pa ni v pristojnosti toženke.

18. Po vsem povedanem je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo zaradi kršitve pravil postopka (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem je ta vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (tretji in četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

19. Sodišče je v zadevi odločilo na nejavni seji na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Zaradi absolutne bistvene kršitve pravil postopka je namreč ugotovilo, da je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in spisa zadeve očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

20. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik o povrnitvi stroškov). Sodišče je zato tožniku priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285,00 EUR, in sicer ob upoštevanju prvega odstavka 8. člena Zakona o državnem odvetništvu. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnika pa je zastopalo Državno odvetništvo.

Glej novejšo prakso Upravnega sodišča; primerjaj sodbe I U 1421/2015 z dne 26. 5. 2016, I U 84/2012 z dne 13. 6. 2012, II U 206/2010 z dne 7. 4. 2011, I U 637/2010 z dne 1. 9. 2010.

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) - ZDIJZ  - člen 5, 5/5, 6, 6/1, 6/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 43/1, 43/2, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.