UPRS Sodba I U 1787/2017-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-26

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

upravni postopek - vpogled v spis - smiselna uporaba ZUP - socialna pomoč

V primeru prve socialne pomoči ne gre za odločanje, niti zakon izvajalcu te storitve ne zapoveduje točno določenega ravnanja proti njenemu uporabniku. V tem primeru torej ne gre niti za "drugo upravno stvar" v smislu 4. člena ZUP.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrnil tožnikovo zahtevo za pregled in preslikanje dokumentov v zadevi št. PSP/08-18. Iz obrazložitve izhaja, da Center za socialno delo (v nadaljevanju CSD) med drugim opravlja tudi storitve socialne preventive, prve socialne pomoči, osebne pomoči, pomoči družini na domu itd. Pravilnik o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (v nadaljevanju Pravilnik) glede prve socialne pomoči med drugim navaja, da izvajalec o ugotovitvah in dogovorih pripravi uradni zapis, ki je zaupne narave in se ga lahko posreduje drugim organom ali osebam le s soglasjem upravičenca. Ker pri tej storitvi prve socialne pomoči ne gre za upravno zadevo v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), se določbe tega zakona pri izvajanju socialnovarstvenih storitev ne uporabljajo. Opravljen je bil tudi razgovor z upravičenko do storitve prve socialne pomoči, ki ni dala soglasja za posredovanje dokumentacije. Zato prvostopenjski organ meni, da ni zakonske podlage za pregled in preslikanje dokumentov v navedeni zadevi.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil, iz obrazložitve pa izhaja, da je prva socialna pomoč po Zakonu o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) pomoč pri prepoznavanju in opredelitvi socialne stiske in težav, ocena možnih rešitev ter seznanitev upravičenca o vseh možnih oblikah socialnovarstvenih storitev in dajatev, ki jih lahko uveljavi ter o obveznostih, ki so povezane z oblikami storitev in terjatev. Isti zakon določa, da morajo biti postopki izvajanja storitev vodeni tako, da zagotavljajo zaupnost podatkov ter osebno integriteto in dostojanstvo upravičenca. Zapis storitve ima naravo zaupnosti, zato drugostopenjski organ meni, da je prvostopenjski organ ravnal pravilno.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da sta mu bili vročeni le prva in zadnja stran drugostopenjske odločbe, zaradi česar sodišču predlaga, naj toženki naloži vročitev te odločbe v celoti, oziroma naj to odločbo razveljavi (pravilno: odpravi, op. sodišča) in zadevo vrne pritožbenemu organu v ponoven postopek.

4. Na poziv sodišča je tožbo dopolnil oziroma popravil tako, da z njo izpodbija prej navedeni sklep prvostopenjskega organa, kot tožbene razloge pa navaja, da se je na dejanja v predmetnem postopku CSD Ljubljana – Šiška njegova sestra sklicevala v sodnem postopku, oba postopka pa se nanašata na njegovega pokojnega očeta. Meni, da so dejanja oziroma izjave njegove sestre v postopku CSD smiselno pomenila pritožbo zoper njegovo ravnanje z ostarelim očetom, kar pomeni, da je CSD Šiška posegel v njegovo pravno in osebno sfero, zato mu pripada status stranke v postopku. Podrobno opisuje dogajanje v času pred očetovo smrtjo in v zvezi z zapuščino po pokojnem očetu ter dodaja, da bi bila dokumentacija uporabljena kot dokaz v sodnem postopku. Ker Pravilnik v 3. členu določa, da izvajalec o izvedeni storitvi napravi uradni zapis, gre za uradno dejanje. Po podatkih, s katerimi razpolaga, je bil upravičenec do prve socialne pomoči A.A. in ne B.A., zato slednja ne more biti tista, ki bi dala soglasje k posredovanju fotokopije spisa. Procesnih pravic in obveznosti posameznikov ni mogoče urejati s pravilnikom, bistvena procesna pravica pa je, da ima posameznik pravico biti seznanjen z dejstvom, da organ odloča o njegovi pravici, obveznosti ali pravnem interesu. Sklicuje se na drugi odstavek 3. člena ZUP, ki ureja subsidiarno uporabo tega zakona, kar pomeni, da bi mu morala biti zagotovljena udeležba v postopku. Meni, da bi mu morala biti v postopku, v katerem je CSD Šiška izvedel uradno dejanje s tem, ko je na zapisnik povzel izjavo njegove sestre, omogočena seznanitev z vsebino postopka in predložitev dokazov zaradi razčiščenja situacije. Ker ni bilo tako, so mu bile kršene procesne pravice, ki so po naravi človekove pravice, dostop do dokumentacije pa ne bi smel biti odvisen od soglasja strank v zadevi, temveč od izpolnitve zakonskih pogojev. Dodaja še, da gre v obravnavani zadevi le za "zbiranje in arhiviranje cestnih govoric o domnevnem zasebnem življenju in osebnih podatkov posameznikov", kar ne sodi v pristojnost CSD. Gre za poseg v tožnikovo osebno dostojanstvo, ki ni zasledoval legitimnega cilja in ni bil nujen.

5. Sodišču smiselno predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne organu, ki ga je izdal, v ponoven postopek. V nadaljnji vlogi tožnik pojasnjuje še dodatne okoliščine v zvezi z dogajanjem pred očetovo smrtjo in pravdnim postopkom v zvezi z zapuščino.

6. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, ki izhajajo iz prvostopenjske in drugostopenjske odločbe, dodaja, da je bila drugostopenjska odločba poslana pravilno oziroma popolna ter sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

8. Iz razlogov, ki jih v svojih odločbah navaja toženka, izhaja njeno stališče, da postopek, na katerega se nanaša spis, v katerega želi vpogledati tožnik, ni upravni postopek oziroma postopek, v katerem bi bilo treba uporabiti določbe ZUP, temveč gre za socialnovarstveno storitev v skladu z ZSV. V nasprotju s tem tožnik meni, da gre za zadevo, v kateri je treba določbe ZUP uporabiti vsaj po drugem odstavku 3. člena tega zakona, ravnanje toženke pa posega v njegove pravne interese, zato bi mu mora biti priznan status stranke v postopku in omogočen vpogled v spis.

9. Po navedbah obeh strank se predmetna zadeva CSD nanaša na prvo socialno pomoč, ki po 12. členu ZSV obsega pomoč pri prepoznavanju in opredelitvi socialne stiske in težav, oceno možnih rešitev ter seznanitev upravičenca o vseh možnih oblikah socialnovarstvenih storitev in dajatev, ki jih lahko uveljavi ter o obveznostih, ki so povezane z oblikami storitev in dajatev, kakor tudi seznanitev upravičenca o mreži in seznamih izvajalcev, ki nudijo socialnovarstvene storitve in dajatve.

10. Iz te zakonske opredelitve ne izhaja, da bi izvajalec prve socialne pomoči kakorkoli odločal o pravicah, dolžnostih oziroma pravnih koristih upravičenca do prve socialne pomoči oziroma katerekoli druge osebe. Navedena zakonska določba mu namreč za tako odločanje ne daje pooblastila, kar hkrati pomeni tudi, da ne gre za upravno zadevo, kot jo opredeljuje prvi odstavek 2. člena ZUP, namreč odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Poleg tega ZSV ne določa, da bi se v zadevah prve socialne pomoči vodil upravni postopek, da bi bilo treba odločati v upravnem postopku ali izdati upravno odločbo, niti ni jasno, ali oziroma zakaj bi to zaradi varstva javnega interesa izhajalo iz narave stvari, kar pomeni, da zadeva ne ustreza niti opredelitvi upravne zadeve iz drugega odstavka 2. člena ZUP.

11. Že zato določbe drugega odstavka 3. člena ZUP, na katero se sklicuje tožnik, ne prihaja v poštev, saj se tudi ta določba nanaša na odločanje v upravnih zadevah, čeprav takih, za katere je s posebnim zakonom predpisan drugačen postopek. Takega postopka za storitev prve socialne pomoči ZSV ne predpisuje.

12. Sodišče je zato preverilo še, ali gre morda za "drugo javnopravno stvar", za kakršne ZUP v četrtem členu predpisuje smiselno uporabo upravnega postopka. Pri tem ZUP sicer ne opredeljuje meril za določitev drugih javnopravnih zadev, pravna teorija pa tudi obstoj takih zadev v vsakem primeru pogojuje z enostranskim, oblastvenim odločanjem o pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki izhaja iz norme javnega prava oziroma takrat, kadar (javno) pravo izrecno zapoveduje določeno ravnanje izvajalcem javnih nalog nasproti uporabniku te storitve (prim. Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 59 in 60). Kot že rečeno, v primeru prve socialne pomoči ne gre za odločanje, niti zakon izvajalcu te storitve ne zapoveduje točno določenega ravnanja proti njenemu uporabniku. V tem primeru torej ne gre niti za "drugo upravno stvar" v smislu 4. člena ZUP.

13. Sodišče se zato strinja s toženko, da ni zakonske podlage, na kateri bi bilo mogoče storitev prve socialne pomoči šteti za upravni postopek ali drugo javnopravno stvar, v kateri bi bilo treba uporabiti določbe ZUP. Zato po presoji sodišča niso utemeljene niti tožbene navedbe, ki se nanašajo na tožnikovo udeležbo v tem postopku oziroma na njegove pravice, ki bi izhajale iz te udeležbe. Zgolj v nadaljnjo ilustracijo te ugotovitve sodišče dodaja, da tožnik tudi sicer ni navedel nobene konkretne pravne koristi, ki bi jo lahko varoval z udeležbo v postopku. Pravna korist se namreč lahko odrazi le v spremembi strankinega pravnega položaja, kako in v čem pa naj bi storitev prve socialne pomoči sama po sebi vplivala na njegov pravni položaj oziroma na njegove pravice in obveznosti pa tožnik niti posredno ne obrazlaga.

14. Sodišče dodaja še, da to ne pomeni, da tožnik ne bi mogel doseči uporabe listine, s katero razpolaga CSD, v dokazne namene v pravdnem postopku, ne glede na določbe o varstvu osebnih in drugih podatkov (10. člen Zakona o pravdnem postopku; ZPP) oziroma doseči seznanitve s svojimi osebnimi podatki iz javnih evidenc ter njihove poprave ali izbrisa v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1). Vendar pa nič od tega ne pomeni izvrševanja procesne pravice stranke oziroma osebe, ki je upravičena do udeležbe v upravnem postopku, saj – kot je bilo obrazloženo – predmetna socialna storitev to ni.

15. Iz popravljene oziroma dopolnjene tožbe ne izhaja, ali tožnik z njo še vedno uveljavlja tudi vročitev nepopolnega izvoda drugostopenjske odločbe, vendar pa tožnik v njej (pravilno) izpodbija prvostopenjsko odločbo, s katero je toženka odločila o njegovem zahtevku, z drugostopenjsko odločbo pa je bila zgolj zavrnjena tožnikova pritožba zoper njo. Ker tožnik tudi sicer obsežno navaja vsebinske razloge za tožbo, sodišče šteje, da se je lahko seznanil z vsebino drugostopenjske odločbe, saj je v zadevi vložil pravočasno in formalno popolno tožbo, tako da postopanje toženke ni v ničemer poseglo v njegovo pravico do učinkovitega pravnega sredstva.

16. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

17. Tožnik se v tožbi sklicuje izključno na listine iz upravnega spisa, katerih obstoj in vsebina pa med strankama nista v ničemer sporna. Tudi sicer iz zgornje obrazložitve izhaja, da odločitev temelji izključno na interpretaciji pravnega statusa socialne storitve prve socialne pomoči, ne pa na kakršnihkoli dejanskih ugotovitvah, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom ter drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.