UPRS Sodba I U 1059/2017-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-07-10

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

razlastitev - nujni postopek razlastitve - razlogi za odločitev

Izvedba nujnega postopka v obravnavani zadevi, in s tem možnost razpolaganja z nepremičninami že ob izdaji odločbe (in ne šele po pravnomočnosti razlastitvene odločbe, torej po izčrpanju tudi tožbe v upravnem sporu), izhaja iz terminskega plana in vseh ostalih utemeljitev v zahtevi za razlastitev, ki sta jih organa izčrpno povzela. Da razlastitvena upravičenka ne bi potrebovala nepremičnin že pred pravnomočnostjo razlastitvene odločbe, tožnik ni izkazal.

Določen rok je primeren in začetka gradnje ne prelaga neutemeljeno dolgo v breme tožnika, niti pričetka gradnje ne določa. Tožnik brez podlage meni, da se gradnja ne bo pričela prej, kot je določeno. Določen rok investitorju ne daje nobene pravice izven gradbenega dovoljenja, v zvezi s pričetkom gradnje. Postavljen je le v korist razlastitvenega zavezanca, da zahteva nepremičnino nazaj, kolikor se gradnja ne bo prej pričela.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v prvi točki izreka v korist razlastitvene upravičenke Republike Slovenije zaradi gradnje glavne ceste Želodnik - Mengeš - Vodice na odseku Želodnik - Mengeš z obvoznico Mengeš, razlastil nepremičnini parcelo 527/4 v izmeri 1021 m² k. o. ... in parcelo 525/2 v izmeri 5590 m² k. o. ..., v lasti A.A.; v drugi točki izreka, odločil, da razlastitvena upravičenka pridobi lastninsko pravico in nastopi posest z dnem izdaje odločbe; v tretji točki izreka določil pričetek gradnje objekta dve leti po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja; v četrti točki izreka, da na razlaščenih nepremičninah ugasne vknjižena hipoteka v višini 175.000,00 EUR v korist A.; v peti točki izreka, da se razlastitvenega zavezanca, A. in razlastitveno upravičenko glede odškodnine za razlaščeno zemljišče napoti na nepravdni postopek; v šesti točki izreka, da se v zemljiški knjigi po uradni dolžnosti izbriše zaznamba razlastitvenega postopka in vknjiži lastninska pravica na nepremičninah v korist Republike Slovenije; v sedmi točki izreka, da pritožba zoper odločbo ne zadrži prenosa lastninske pravice in pridobitve posesti na razlaščenih nepremičninah; ter v osmi točki izreka, da stroški postopka niso bili zaznamovani. V obrazložitvi organ soglaša s predlogom razlastitvene upravičenke, da vodi postopek kot nujni postopek v skladu z določbo 104. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1), iz razlogov, ki jih je razlastitvena upravičenka navedla, razlastitveni zavezanec pa v postopku razlastitve temu ni nasprotoval. Ugotavlja, da do sporazuma za odkup nepremičnin ni prišlo. V postopku razlastitve je bil izdan sklep z dne 8. 8. 2016 o začetku razlastitvenega postopka. Zahteva za razlastitev je bila poslana razlastitvenemu zavezancu, ki nanjo ni podal odgovora, na ustni obravnavi pa se ni strinjal s predlagano odškodnino. Ugotavlja, da je za obravnavano razlastitev javna korist izkazana. Iz Uredbe o Državnem lokacijskem načrtu z glavno cesto Želodnik - Mengeš - Vodice na odseku Želodnik - Mengeš z obvoznico Mengeš je razvidno, da je gradnja predvidena tudi na zemljiščih parc. št. 525 in 527/1 k. o. ... Iz teh zemljišč sta nastali parceli 527/4 in 525/2. Iz razlastitvenega elaborata, načrta parcel in območja lokacijskega načrta je razvidno, da predlagana razlastitev ne presega meje, določene z lokacijskim načrtom, s katerimi je izkazana javna korist. Organ ocenjuje, da je predmetna razlastitev za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Pri določitvi roka, v katerem more razlastitvena upravičenka pričeti z gradnjo, pa je upošteval izjavo pooblaščenca razlastitvene upravičenke.

2. Drugostopni organ je na pritožbo tožnika v tretji točki izreka prvostopne odločbe odpravil besedilo "dve leti po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja" in ga nadomestil z datumom: "31. 12. 2019". V preostalem pa je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. V zvezi z ugovori soglaša z organom prve stopnje, da so bili podani pogoji za vodenje nujnega postopka. Razlastitvena upravičenka pa je razlog za nujni postopek zadosti obrazložila in pojasnila. Odpravil pa je III. točko izreka izpodbijane odločbe, ki se nanaša na rok določitve pričetka gradnje. Meni, da je rok dve leti po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja preveč splošen in preprečuje razlastitvenemu zavezancu, da bi lahko uspešno uveljavljal zahtevek za vrnitev razlaščenih nepremičnin na temelju prvega odstavka 111. člena ZUreP-1. Na podlagi navedenega spreminja postavljeni rok in ga nadomešča z datumom "31. 12. 2019", ki upošteva tako čas potreben za pridobitev pravnomočnega pravnega dovoljenja in še čas dveh let po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja.

3. Tožnik s tožbo izpodbija odločbi organov iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Prvostopni organ je ugodil predlogu toženke in odločil, da se izvede nujni postopek po določbi 104. člena ZUreP-1. Vztraja pri stališču, da prvostopni upravni organ odločitve o nujnem postopku ni obrazložil. Odločitev izvršitve odločbe pred dokončnostjo oziroma pravnomočnostjo je izjema od pravila o suspenzivnem učinku pritožbe. Nepravilna raba ali razlaga ali določitev te izjeme pomeni kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave in pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Gre za izjemo in zanjo morajo obstajati posebej utemeljene in izkazane okoliščine. Razlog izbire in potreba uporabe nujnega postopka mora biti dodatno obrazložena, kar pomeni, da mora toženka podati ustrezno trditveno podlago in predložiti dokaze. Toženka navaja, da so roki izvajanja del opredeljeni v terminskem planu izvajanja posameznih faz del, potrebnih za gradnjo ceste, ki ga je sprejela uprava B. V Poslovnem načrtu B. za leto 2016 so predvidena tudi vsa potrebna finančna sredstva za odkup nepremičnin potrebnih za izgradnjo ceste. Navajala je še, da bi lahko B. v letu 2017 pridobil gradbeno dovoljenje in začel z gradnjo odseka glavne ceste, zato pa mora v letu 2016 nujno opraviti vsa pripravljalna dela in pridobiti vse nepremičnine. V primeru zamude naj bi nastala velika gospodarska škoda. Te trditve toženke pa ne utemeljujejo upravičenosti takojšnje izvršitve odločbe in odvzema lastninske pravice. Iz trditev ni razvidno, v čem naj bi izvršitev odločbe povzročila težke posledice za državni proračun ali obveznost države oziroma upravičenke ali za pravice posameznikov. Toženka ni predlagala in tudi ne predložila kakršnegakoli dokazila, ki bi dokazoval razloge za izbiro nujnega postopka in njegovo potrebo. Terminskega plana ni predložila, predložila je le listino, ki obsega eno stran, ne navaja pa, kdo naj bi ji jo sestavil, kdaj naj bi ji jo sestavil in s kakšnim namenom. Tudi ni razvidno, da naj bi šlo za terminski plan, ki naj bi ga sprejela uprava B.-a. Tudi za Poslovni načrt B.-a toženka ni izkazala, da bi obstajal. Ne glede na to, pa zagotovitev denarnih sredstev za odkup ne more biti odločilni razlog za nujni postopek, saj je odškodnina samo posledica razlastitve in ne razlog zanjo. Predvsem pa navedbe o neupoštevanju pravil postopka niso pritožbena novota, saj ne predstavljajo novih dejstev in dokazov, kot to očita tožniku drugostopni organ. Trditve toženke o domnevnih rokih so neizkazane in v nasprotju z listinami, navedbami, ki jih je podala sama upravičenka ter javno dostopnimi listinami na spletni strani Ministrstva za infrastrukturo. Na tej strani je pod rubriko Javne objave Predlog resolucije o nacionalnem programu razvoja prometa RS, ki naj bi bil objavljen 19. 7. 2016 navedeno, da je terminski plan ceste Želodnik - Mengeš - Vodice, 2016-2018, terminski plan izvedbe pa 2016-2023. Meni, da so terminski plani Ministrstva za infrastrukturo drugačni oziroma daljši. Za veliko število nepremičnin še ni predlagana razlastitev. Ker razlastitveni postopke pomeni poseg v temeljne človekove pravice, bi morala toženka, ker je zavezanec pravni laik, skrbeti, da nevednost in neukost stranke le-tej niso v škodo. Odločitev o razlastitvi tožnika v korist toženke po nujnem postopku pomeni nezakonitost celotnega preostalega dela izreka prvostopne odločbe. V zvezi z rokom, ki je bil določen v drugostopenjski odločbi, meni, da tudi ta določitev roka nima podlage v listinah in predstavlja prekomeren poseg v lastninsko pravico tožnika. Z neutemeljeno dolgim odlaganjem začetka gradnje se neutemeljeno posega v lastninsko pravico. Po eni strani bi se v primeru tako oddaljenega začetka gradnje lastninska pravica tožniku lahko odvzela kasneje in bi lahko tožnik užival svojo lastnino daljši čas, ali pa bi v primeru neutemeljene razlastitve oziroma po odpadu razlastitvenega namena, lahko tožnik prej uveljavljal zahtevek za vračilo razlaščenih nepremičnin. Iz navedb v zahtevi za razlastitev bo B. v letu 2017 pridobil gradbeno dovoljenje in začel z gradnjo tega odseka. Toženka bi morala torej določiti rok za začetek gradnje do 31. 12. 2017. Nadalje meni, da je nezakonita tudi odločitev pritožbenega organa o stroških postopka - druga točka izreka odločbe. Organ bi moral uporabiti četrti odstavek 105. člena ZUreP-1. Takšna je tudi sodna praksa npr. I U 1156/2014. Tudi ne glede na navedeno, tudi če se izhaja samo iz določb ZUP-a (114. člena), pa bi se moralo upoštevati delni uspeh pritožbe. Predlaga odpravo prvostopne odločbe v celoti ter prvi stavek I točke izreka in II. točko izreka odločbe drugostopnega organa ter zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Stranka z interesom - Republika Slovenija v odgovoru na tožbo zavrača vse ugovore tožnika, ki se nanašajo na neobrazloženost in nepotrebnost izvedbe nujnega postopka. Tudi glede določenega roka s strani drugostopnega organa meni, da je rok primerno določen. Zavrača tudi v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic. Predlaga zavrnitev tožbe.

6. Stranka z interesom v tem postopku A. na tožbo ni odgovorila.

8. Tožnik izpodbija razlastitveno odločbo in kot nosilni razlog za njeno nezakonitost uveljavlja, da je bila izdana v nujnem postopku, pa za to pogoji niso bili podani.

9. Po prvem odstavku 104. člena ZUreP-1 je nujni postopek za razlastitev mogoče voditi, če gre za razlastitev za namene iz prvega in drugega odstavka 93. člena ZUreP-1, ki terjajo hitro pridobitev nepremičnin; razlog izbire in potreba uporabe nujnega postopka pa morata biti dodatno utemeljena in obrazložena. Iz citirane določbe 104. člena ZUreP-1 izhaja, da je nujni postopek predviden za uresničitev gradbenih namenov, ki terjajo hitro pridobitev nepremičnin. Posebnih materialnih pogojev, ki bi jih za vodenje nujnega postopka moral izpolniti razlastitveni upravičenec, določba ne vsebuje. Po mnenju sodišča je izbira nujnega postopka upravičena, če razlastitveni upravičenec izkaže, da gradnje, ki je v javnem interesu, ne bo mogel uresničiti (ali pa bo otežena) zaradi teka (dolgotrajnosti) postopka razlastitve. Potrebnost hitre pridobitve pa mora izhajati iz dodatne obrazložitve in utemeljitve zahteve za razlastitev.

10. Ni sporno v zadevi, da je razlastitev predlagana za razlastitveni namen iz 93. člena ZureP-1. Sodišče pa tudi meni, da je bila potreba po nujnem postopku, na podlagi katerega organ izda odločbo, zoper katero pritožba ne zadrži prenosa lastninske pravice, razlastitveni upravičenec pa z izdajo odločbe pridobi posest, zadostno obrazložena in utemeljena, glede na namen norme, kot ga je sodišče zgoraj podalo. Tudi po mnenju sodišča izvedba nujnega postopka v obravnavani zadevi, in s tem možnost razpolaganja z nepremičninami že ob izdaji odločbe (in ne šele po pravnomočnosti razlastitvene odločbe, torej po izčrpanju tudi tožbe v upravnem sporu), izhaja iz terminskega plana in vseh ostalih utemeljitev v zahtevi za razlastitev, ki sta jih organa izčrpno povzela in se sodišče nanje v celoti sklicuje. Da razlastitvena upravičenka ne bi potrebovala nepremičnin že pred pravnomočnostjo razlastitvene odločbe, tožnik ni izkazal. Tudi Javna objava Predloga resolucije o nacionalnem programu razvoja promet RS, ki naj bi bil objavljen 19. 7. 2016, in v kateri je navedeno, da je terminski plan ceste Želodnik - Mengeš - Vodice 2016 - 2018, ter terminski plan izvedbe 2016 - 2013, ne izkazuje, da bi bila potreba razlastitvene upravičenke o nujnem postopku neutemeljena. Za izgradnjo predvidene ceste je namreč treba, kot je razlastitvena upravičenka razložila, opraviti pripravljalna dela in pridobiti nepremičnine pred izdajo gradbenega dovoljenja. Gradbeno dovoljenje pa bi B. lahko pridobil v letu 2017. Vse navedeno izhaja iz Resolucije o nacionalnem programu razvoja prometa v Republiki Sloveniji za obdobje do leta 2030, kjer je v Prilogi 1-Cestni promet navedena tudi gradnja povezave med Gorenjsko in Štajersko (Želodnik - Mengeš - Vodice), v Prilogi 6 Dinamika cestnega prometa, pa da je priprava terminskega plana predvidena v letih 2016 - 2018, izvedba terminskega plana pa v letih 2016 - 2023. Razlastitvena upravičenka je tudi razložila, da so v Poslovnem načrtu B. d.d. 2016 z dne 27. 6. 2016 zagotovljena finančna sredstva tako za odkupe zemljišč kot tudi za samo gradnjo. V primeru, da se terminskemu planu ne bo moglo slediti, bo nastala velika gospodarska škoda. Tožnik ugovarja, da trditev ni izkazana, vendar zakon v povezavi z nujnim postopkom ne zahteva kot posebni pogoj nastanka škode, zato sodišče meni, da zadostuje (v obravnavani zadevi) verjetnost nastanka gospodarske škode. To pa je z navedbo terminskih rokov za pridobitev gradbenega dovoljenja in izvedbo pripravljalnih del razlastitvena upravičenka izkazala. Tudi dejstvo, da nepremičnine družbe C. d.o.o.- v stečaju še niso pridobljene, samo po sebi ne izpodbije potrebe po nujnem postopku. Po mnenju sodišča je razlastitvena upravičenka, glede na navedeno, zahtevo po izvedbi nujnega postopka zadostno obrazložila in utemeljila ter ji je organ, ker so razlogi po hitri pridobitvi nepremičnin podprti z dokazi, ki potrebo potrjujejo, lahko sledil.

11. Tožnik v postopku na prvi stopnji predlogu za izvedbo nujnega postopka ni ugovarjal, izpodbijal ni tudi primernost in zadostnost predlaganih dokazov za utemeljitev navedb razlastitvene upravičenke o potrebnosti nujnega postopka. Pritožbene navedbe zoper vsebinske navedbe razlastitvene upravičenke, s katerimi je ta utemeljila nujni postopek in zoper predložene dokaze, so novota, s tem se sodišče z drugostopenjskim organom strinja. Zato jih tudi v postopku z upravnim sporom po vsebini le podredno presoja in meni, da tožnik le drugače interpretira dokaze razlastitvene upravičenke, vendar tožnikova interpretacija dokumentov ne prepriča, da je bila izbira nujnega postopka in njegova potrebnost neutemeljena.

12. Drugostopni organ je spremenil tretjo točko izreka prvostopne odločbe, ki je določala rok za pričetek gradnje objekta zaradi katerega se razlašča nepremičnina "dve leti po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja", in določil rok " 31. 12. 2019". Po oceni sodišča je datumsko določen rok v korist razlastitvenega upravičenca, saj ni vezan na bodoče negotovo dejstvo. Namreč na rok je vezana zahteva za vrnitev nepremičnin, če se razlastitveni namen ne uresniči. Tožnik tudi temu roku ugovarja, ker da nima podlage v listinah. Sodišče ugovor zavrača, ker je presplošen, saj ni jasno na katere listine se nanaša, torej v katerih naj bi bilo določeno drugače. Sodišče meni, da je določen rok v skladu z roki, določenimi v terminskem planu, saj naj bi razlastitvena upravičenka pridobila gradbeno dovoljenje v letu 2017, torej bo do določenega roka morala pričeti z gradnjo, sicer bo nastopila pravica tožnika, da nepremičnini zahteva nazaj. Določen rok je primeren in začetka gradnje ne prelaga neutemeljeno dolgo v breme tožnika, niti pričetka gradnje ne določa. Tožnik brez podlage meni, da se gradnja z določitvijo roka 31. 12. 2019 ne bo pričela prej. Določen rok investitorju ne daje nobene pravice izven gradbenega dovoljenja, v zvezi s pričetkom gradnje. Postavljen je le v korist razlastitvenega zavezanca, da zahteva nepremičnino nazaj, kolikor se gradnja ne bo prej pričela. Iz vsega navedenega ne pomeni prekomernega posega v lastninsko pravico.

13. Nadalje tožnik izpodbija tudi 2. točko izreka drugostopenjske odločbe, s katero je organ zavrnil tožnikovo zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka ter se skliceval na določbo prvega odstavka 114. člena ZUP. V zvezi z nepravilnostjo odločitve se tožnik sklicuje na določbo četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 in sodbo tega sodišča I U 1154/2014. Po določbi četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 odškodnino in stroške, nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, plača razlastitveni upravičenec. Kot izhaja iz sodbe I U 1156/2014 (in tudi predhodne sodne prakse tega sodišča) to sodišče razlaga določbo četrtega odstavka 105. člena ZureP-1, da se nanaša na stroške razlastitvenega postopka na prvi stopnji, ki nastanejo razlastitvenemu zavezancu, ne pa na pritožbene stroške (sedemnajsti odstavek sodbe I U 1183/2016). Pravilna pravna podlaga za odločanje o stroških pritožbenega postopka, tudi ko je predmet preizkusa razlastitvena odločba, je določba prvega odstavka 114. člena ZUP, po kateri je v pritožbenem postopku pomembno, v kakšnem delu je stranka s pritožbo uspela. Tožnik pa v obravnavanem pritožbenem postopku ni uspel.

14. Podrejeno sicer navaja, da bi se moralo pri odmeri stroškov upoštevati delni uspeh pritožbe, s čemer najverjetneje meni odločitev v 1. točki izreka drugostopenjske odločbe, vendar pa glede na ugovore, ki jih v zvezi s to odločitvijo o roku za pričetek gradnje tožnik navaja, ni niti razumeti, da meni, da je s pritožbo v zvezi s spremenjeno odločitvijo uspel. Poleg tega je spremenjena odločitev o roku gradnje, glede na celotno zadevo (v smislu tehtanja uspeha v pritožbenem postopku) minimalna in taka ne pomeni delnega uspeha v pritožbenem postopku.

15. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Podana tudi ni zatrjevana kršitev ustavnih pravic iz razlogov, ki jih sodišče navaja v zvezi z zakonitostjo izpodbijane odločbe.

16. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 93, 104, 105, 105/4.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 114, 114/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.