UPRS Sodba I U 1324/2019-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-08

Adriana Hribar Milič (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

obvezno cepljenje otrok - opustitev cepljenja - strokovno mnenje komisije - obrazložitev odločbe

Toženka je na strokovno mnenje Komisije za cepljenje vezana, vendar mora preveriti, ali je sestavljeno v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 22. č člena ZNB in 3. in 5. točke prvega odstavka 214. člena ZUP. Glede na enotno upravnosodno prakso ima mnenje komisije naravo izvedenskega mnenja. Vsebina mnenja mora zato zajemati vse, kar določa drugi odstavek 193. člena ZUP. Z vsebino mnenja je treba starše seznaniti.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje št. 181-570/2018-10 z dne 17. 7. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se cepljenje A.A. proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, hemofilusu influence tipa B in otroški paralizi, s cepivom Infanrix IPV+Hib ali Pentaxim ne opusti, prav tako se ne opusti cepljenje navedene proti ošpicam, mumpsu in rdečkam, s cepivom M-M-RVaxPro ali Priorix (1. točka izreka). Ugotovila je še, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da sta tožnika, ki sta zakonita zastopnika A.A. (v nadaljevanju otrok), na podlagi 22.a člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) 24. 4. 2018 podala predlog za opustitev cepljenja za otroka A.A., roj. .... Tožnika sta opustitev cepljenja predlagala zaradi zdravstvenega stanja otroka, ki je nezdružljivo s cepljenjem in ki skladno z drugim odstavkom 22.a člena ZNB spada med razloge za opustitev cepljenja. Opišeta zdravstveno stanje otroka, natančno pa navedeta tudi družinsko anamnezo. Zaradi podedovanih nagnjenj k alergijam, genskih predispozicij za nastanek raka, oslabljenega imunskega sistema, pogostih infekcijah, dermatoloških težav in avtoimunskih bolezni v družini predlagata, naj se otroka ne cepi, dokler se ne ugotovi, ali je alergičen na sestavine cepljenja in ali morda obstaja nevarnost reakcij na cepivo, ki bi lahko ogrozilo njegovo življenje. Opozarjata, da noben zdravnik otroka ni napotil na predhodne preiskave, preglede ali alergološka testiranja. Poudarjata, da se cepljenju ne izmikata, vendar otroka ne želita cepiti, dokler se mu ne zagotovi varnega cepljenja. Menita tudi, da nista prejela zadostnih informacij o cepivu, da bi se lahko podučila o morebitnih tveganjih.

3. Toženka je predlog na podlagi 22.b člena ZNB poslala Komisiji za cepljenje. Komisija je predlog obravnavala na seji 28. 2. 2019 in na podlagi medicinske dokumentacije oziroma gradiva, ki je bilo predloženo predlogu za opustitev cepljenja in podala strokovno mnenje, da se cepljenje, na katerega se nanaša predlog, ne opusti. Mnenje je obrazložila s tem, da iz predložene dokumentacije ne izhajajo razlogi, zaradi katerih bi se cepljenje opustilo. Tožnika sta z izjavo ugovarjala mnenju komisije, ker imata nadaljnja vprašanja in želita razčistiti argumente glede neopustitve cepljenja, izrazila pa sta tudi željo po razgovoru pred komisijo. Toženka ugotavlja, da k izjavi na strokovno mnenje ni bilo priloženih novih zdravstvenih dokazov, zahtevo za razgovor pa bi morala tožnika podati pred izdajo strokovnega mnenja. Ocenjuje, da je komisija izdala natančno in strokovno obrazloženo mnenje, ki je nepristransko ter v skladu s pravili znanosti in stroke. Glede na navedeno toženka mnenju komisije sledi.

4. Tožnika se s takšno odločitvijo ne strinjata in v tožbi med drugim navajata, da do sedaj še noben zdravnik njune hčere ni napotil na predhodne preiskave, preglede in alergološka testiranja, ki bi pokazale reakcije na sestavine cepiv. Prav tako niso bili uvedeni pregledi oziroma postopki, ki bi izključili nevarnost pojava stranskih učinkov po cepljenju, skratka nihče do sedaj jima še ni zagotovil varnega cepljenja. Sklicujeta se na 20. člen Zakona o pacientovih pravicah (ZPacP), ki ureja obveščenost pacienta in pojasnilno dolžnost. Navajata, da Komisija za cepljenje ni ugotavljala razlogov za opustitev cepljenja in se kljub vpogledom v zdravstveno dokumentacijo ni izrekla o stranskih učinkih cepljenja, predvsem se ni opredelila do njunih navedb v zvezi z zdravstvenimi težavami, zaradi katerih je bila podana vloga. Izpodbijana odločba se sklicuje na mnenje, ki pa ne more nadomestiti obrazložitve odločbe. Obrazložitev odločbe mora vsebovati vse razloge, ki so odločilni za presojo posameznih dejstev in narekujejo odločitev. Predmetna odločba teh razlogov ne vsebuje, zato je nezakonita in zato predlagata njeno odpravo.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in med drugim navaja razloge, zaradi katerih meni, da je mnenje komisije popolno, odločitev pa pravilna. Dodaja, da sta tožnika zahtevo po razgovoru podala šele v pisni izjavi, po prejemu strokovnega mnenja. Pojasnjuje tudi, da je komisija odločila, da dodatni zdravstveni pregledi za izdajo strokovnega mnenja v obravnavanem primeru niso potrebni in da pred prvim cepljenjem z določenim cepivom alergološki testi na sestavine cepiva niso potrebni ter se ne izvajajo. Alergijska reakcija se lahko pojavi po večkratnih stikih z določeno snovjo, ne pa ob prvem stiku oziroma cepljenju. Dodaja še, da so sistemske reakcije ne cepiva izjemno redke in se pojavljajo v enem primeru od 500.000 do 1.000.000 odmerkov. Poudarja, da ZNB kot specialni zakon določa specialna postopkovna določila, v katerih enačenje narave strokovnega mnenja komisije z izvedenskim mnenjem po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni mogoče. Glede sklicevanja tožnikov na ZPacP pa navaja, da pojasnilna dolžnost zavezuje pediatra oziroma tistega, ki osebo cepi. Predlaga zavrnitev tožbe.

7. Obvezno cepljenje in opustitev obveznega cepljenja je zakonsko urejena z določbami 22. do 25. člena ZNB. Pred obveznim cepljenjem mora zdravnik, ki opravlja cepljenje, s pregledom osebe, ki se cepi, in vpogledom v njeno zdravstveno dokumentacijo, ugotoviti morebitne razloge za opustitev cepljenja, zaradi katerih bi se zdravstveno stanje osebe lahko trajno poslabšalo (prvi odstavek 22. a člena ZNB). Predlog za opustitev cepljenja lahko poda bodisi zdravnik (če ugotovi, da obstajajo razlogi za opustitev cepljenja), bodisi starši oziroma skrbniki osebe, ki naj bi bila cepljena (tretji in četrti odstavek 22. a člena ZNB). Predlog za opustitev cepljenja se pošlje ministrstvu, pristojnemu za zdravje (šesti odstavek 22. a člena ZNB), ki predlog pošlje Komisiji za cepljenje (prvi odstavek 22. b člena ZNB). Komisija mora pri ugotavljanju razlogov za opustitev cepljenja preučiti predlog za opustitev, in če oceni za potrebno, lahko zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede (prvi odstavek 22. c člena ZNB). Po opravljenem postopku da komisija strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja in ga pošlje ministru, pristojnemu za zdravje (tretji odstavek 22. c člena ZNB). V četrtem odstavku 22. c člena je določeno, kaj mora strokovno mnenje vsebovati. Na podlagi strokovnega mnenja komisije pa minister, pristojen za zdravje, izda odločbo v upravnem postopku o opustitvi oziroma neopustitvi.

8. Toženka je sicer na strokovno mnenje Komisije za cepljenje vezana, vendar pa mora preveriti, ali je sestavljeno v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 22. č člena ZNB in 3. in 5. točke prvega odstavka 214. člena ZUP. Glede na enotno upravnosodno prakso ima mnenje komisije naravo izvedenskega mnenja. Vsebina mnenja mora zato zajemati vse, kar določa drugi odstavek 193. člena ZUP. Z vsebino mnenja je treba starše seznaniti.

9. Komisija mora torej obširno, natančno, celovito in strokovno odgovoriti na vse razloge, ki jih stranka navaja v predlogu za opustitev obveznega cepljenja (pri čemer pa so seveda tudi starši dolžni ob podaji predloga za opustitev cepljenja in na razgovoru opozoriti na vse dejanske okoliščine, ki bi lahko vplivale na odločitev komisije, ni pa mogoče od njih zahtevati strokovne utemeljitve predloga, saj običajno starši nimajo ustreznega strokovnega znanja, strokovne ekspertize pa bi bile povezana s prevelikimi stroški). Pomanjkljivo strokovno mnenje komisije ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb stranke. Sodišče opozarja tudi na pojasnilno dolžnost, ki sicer res zavezuje otrokovega zdravnika, kadar ta izvaja cepljenje, hkrati pa po presoji sodišča zavezuje tudi strokovno komisijo, da svoje strokovno mnenje na ustrezen način obrazloži, četudi so ugovori staršev laične narave. Navedeno je pojasnilo že Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 326/2009 z dne 16. 9. 2010.

10. V obravnavanem primeru je komisija v svojem mnenju glede cepljenja otroka zgolj povzela, kaj sta v vlogi navedla tožnika, in priloženo dokumentacijo. Mnenje, da se cepljenje proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, hemofilusu influence tipa B in otroški paralizi s cepivom IPV+Hib ali Pentaxim in proti ošpicam, mumpsu in rdečkam s cepivom MMRVaxPro ali Priorix ne opusti, je obrazložila zgolj z obrazložitvijo, da pri pregledu dokumentacije ni našla razlogov za opustitev cepljenja.

11. Takšna obrazložitev mnenja pa je tudi po presoji sodišča tako pomanjkljiva, da odločbe, ki na tem mnenju temelji, ni mogoče preizkusiti. Predvsem z navedenim mnenjem komisije ni konkretno odgovorjeno na pomisleke tožnikov v vlogi glede morebitnega vpliva cepljenj na posamezne zdravstvene težave, s katerimi se je srečal otrok, in ali v družini obstajajo kakšni drugi razlogi, zaradi katerih bi bilo treba opustiti cepljenje. Tako strokovno mnenje, ki je po oceni sodišča v upravnopravnem smislu pomanjkljivo, ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb stranke. Navedba toženke, da je mnenje komisije natančno in strokovno obrazloženo, je zato napačna, ugovor tožnikov, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, pa utemeljen. Pri tem sodišče posebej poudarja, da se do mnenja ni opredeljevalo z vidika medicinske stroke, ampak z upravnosodnega vidika glede tega, kaj mora tako mnenje (in posledično odločba tožene stranke) vsebovati ter kako in na kakšen način naj bi odgovorilo na pomisleke (četudi laične) tožnikov.

12. Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala toženka ugotovljeno kršitev odpraviti, kar v obravnavnem primeru pomeni, da bo morala komisijo pozvati, naj s tožnikoma, glede na njuno zahtevo, opravi razgovor, skladno z drugim odstavkom 22 c. člena ZNB, po tem pa, če bosta tožnika pri predlogu še vztrajala, mnenje dopolni v smislu napotil iz te sodbe.

13. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 22a, 22c, 22c/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.