UPRS Sodba I U 1660/2017-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-19

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.)

kulturnovarstveno soglasje - varstveni režim - dopustnost gradnje

Varstvene usmeritve, določene v 132. členu ZVKD-1, se upoštevajo tako pri samem prostorskem načrtovanju kot pri izdajanju kulturnovarstvenih soglasij.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Javni zavod za varstvo kulturne dediščine (v nadaljevanju prvostopenjski organ) zavrnil zahtevo investitorja za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za "Gradnjo enostavnega kmetijskega objekta – skedenj" v varstvenem območju naselbinske dediščine Portorož - Naselje Šentjane (EŠD št. 28549) in kulturne krajine Piran – Kulturna krajina Piranski polotok (EŠD št. 28600), nepremičnina parc. št. 644/2 k.o. ... V obrazložitvi navaja, da je tožnik vložil zahtevo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja za gradnjo dvoetažnega objekta, skednja za shranjevanje orodja in pridelkov v pritličnem delu objekta ter spremljevalne površine za opravljanje kmetijskih del v nadstropnem delu objekta, tlorisnih mer 15m x 10m. Zemljišče, na katerem naj bi bil ta objekt postavljen, se nahaja v varstvenem območju naselbinske dediščine in kulturne krajine. Za te primere Zakon o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) določa, da se kulturnovarstveni pogoji določijo skladno z določbami prostorskega akta ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine. Varstveni režim je skladno s strokovnimi zasnovami določen v Odloku o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana občine Piran (v nadaljevanju Plan občine Piran) in Odloku o prostorsko ureditvenih pogojih za območja planskih celot Strunjan (1), Fiesa-Pacug (2), Piran (3), Razgled-Moštra-Piranska vrata (4), Portorož (5), Lucija (7), Seča (8), Sečoveljske soline (10), Dragonja (12), M ST/1 in M SE/2 v občini Piran (v nadaljevanju PUP). V območju kulturne krajine se varujejo vse naravne in antropogene značilnosti pred posegi, ki bi negativno vplivali na ekološko ravnovesje in ambientalno krajinsko podobo polotoka. Za naselje Šentjane je določeno, da se varuje razloženi tip naselja s kulturno krajino, ki je neločljivo povezana s tukajšnjo kulturno dediščino. Poseg, ki ga predvideva tožnik, pomeni poseg v ambientalne značilnosti prostora in v podobo krajine ter predstavlja degradacijo kulturne krajine, saj ne spoštuje izhodiščnega načela nastanka kulturno krajinskega vzorca, ki je prisoten na tem območju. Ta je namreč v tisočletjih razvoja ohranil značaj nepozidanega, izrazito kmetijskega ambienta. Varovanje obravnavanega območja pred nameravanim posegom pomeni varovanje njegove tradicionalne antropogene značilnosti kot sestavnim delom celotne krajine in s tem ohranitev njegove tipične ambientalne podobe. Zato investitorjev poseg ni dopusten. Kadar zavod na podlagi vloge za izdajo kulturnovarstvenih pogojev ugotovi, da poseg ni dopusten ali mogoč, se vloga obravnava kot vloga za izdajo kulturnovarstvenega soglasja in se zavrne (enajsti odstavek 29. člena ZVKD-1).

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ pravilno konkretiziral kulturnovarstveni režim, določen v Planu občine Piran in PUP. Ker meni, da ni zadostno obrazložen, dodatno pojasnjuje, zakaj predlagana gradnja ni mogoča. Plan občine Piran za kulturno krajino Piranski polotok določa, da se varujejo naravne in antropogene značilnosti pred posegi, ki bi negativno vplivali na ekološko ravnovesje in ambientalno krajinsko podobo pokrajine. Obnavljati je potrebno obstoječe trase, oblikovanje škarp, urejanje dovoznih poti pa izvajati brez večjih posegov v značilnosti krajine. Za urbanistično dediščino, v katero spada naselje Šentjane, pa določa, da se varuje tlorisni gabarit naselja, znotraj pa višinski gabariti in tlorisna mreža. Vplivno območje zajema širši prostor in se varuje kot prostorski okvir dediščine in kot njena panoramska sestavina. Južno pobočje piranskega polotoka Šentjane, Seča, Strunjan se varujejo z značilnostmi razloženega naselja, znotraj naselij pa ambienti posameznih domačij, varuje se tudi naravno okolje kot sestavina naselbinske dediščine. Parcela se nahaja v izrazito terasastem območju pobočja kulturne krajine, odprtem proti Portoroškemu zalivu, posajenem z oljkami in sadnim drevjem, deljenem s kamnitimi škarpami. Na tem območju so tradicionalno značilne redko postavljene domačije sredi večjih kultiviranih površin. Ocenjuje, da iz varstvenega režima jasno izhaja, da je namen varovanja obravnavanega območja varovanje ambientov posameznih domačij, na neposeljenem območju pa varovanje naravnega okolja z obnavljanjem obstoječih teras, oblikovanjem škarp, urejanjem dovozov, nikakor pa ne gradnja netipičnih pomožnih objektov. Na območju Istre je sicer redek, a tradicionalen objekt kmečka lopa, ki je majhna, kvadratna stavba, grajena iz lapornatega kamna, v kateri so hranili poljedeljsko orodje in prehodno tudi poljščine. Skedenj, kot samostojni objekt, na tem območju ni tradicionalen objekt, saj se je seno hranilo v posebnih kopah na kmetijskem zemljišču ali v sklopu domačije v podstrešnem prostoru nad hlevom. Ocenjuje, da bi zgostitev razpršene gradnje z novimi, netipičnimi pomožnimi kmetijskimi ali drugimi objekti predstavljala degradacijo kvalitet ambientalno-krajinske podobe, razvrednotila pejsažne poglede ter spreminjala naravne in antropogene lastnosti kulturne krajine.

3. Tožnik vlaga tožbo, ker se z izpodbijano odločbo ne strinja. Navaja, da je odločitev nekoliko komična, saj je toženka od njega zahtevala, naj vlogo za kulturnovarstveno soglasje preoblikuje v vlogo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev, ki jo je nato na podlagi enajstega odstavka 29. člena ZVKD -1 obravnavala kot vlogo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja. Tako ravnanje je sporno in samovoljno. Odločitev je kontradiktorna, saj se je toženka spustila v presojo skladnosti posega s prostorskim aktom, ZVKD-1 pa toženki ne daje tega pooblastila. Njeno napačno razumevanje enajstega odstavka 29. člena ZVKD razširja pristojnost toženke na povsem gradbeno področje oziroma na področje organov, ki se ukvarjajo z urejanjem prostora. Prvostopenjski organ ni z ničemer obrazložil razlogov, zaradi katerih predlagani poseg ne bi bil mogoč in zakaj ni v skladu z navedenimi prostorskimi akti. To ugotavlja tudi drugostopenjski organ, ki je v odločbi pojasnil, zakaj naj predvideni poseg ne bi bil mogoč oziroma dopusten, s čimer naj bi saniral napako prvostopenjskega organa. Tožnik se strinja s podrobnim pojasnilom vsebine Plana občine Piran za območje, na katerem želi izvesti poseg. Vendar pa ni jasno, v čem nameravani poseg odstopa od tega opisa. Iz plana ne izhaja, da bi bil kakršenkoli nov poseg prepovedan. Tožnik se tudi ne more strinjati s tem, da gre za netipičen poseg. Prav tako ne drži, da naj bi bile na navedenem območju značilnost redko postavljene domačije sredi večjih kultiviranih površin. Za nobeno od stavb, ki stojijo na tem območju, ni mogoče reči, da gre za domačijo. Gre za primerljive objekte s tem, ki ga je nameraval postaviti tožnik. Drugostopenjski organ je izraz skedenj napačno razlagal povsem etimološko, češ da je tipičen objekt na spornem prostoru lopa. Dejstvo je, da ima primerljiv objekt na različnih delih Slovenije povsem drugačen naziv; kar je na obali lopa, je v osrednji Sloveniji skedenj. Toženka tako sploh ni presojala, kaj je predlagana gradnja, ampak zgolj to, kako se imenuje. Povsem mimo tožnikovih navedb pa je ugotovitev, da se je na tem območju seno hranilo v posebnih kopah in ne v skednju. Tožnik namreč ni navedel, da namerava v objektu sušiti seno, ampak je navedel, da gre za objekt za spravilo poljščin in orodja tj. tistega, kar je po navedbah toženke tipično za objekte na tem območju. Namen pridobitve kulturnovarstvenih pogojev je v zagotovitvi zunanjega izgleda posega z okoljem, v katerem se izvaja. Predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne v novo odločanje prvostopenjskemu organu. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Toženka je vložila predlog za podaljšanje roka za odgovor na tožbo, vendar po tem, ko je rok za odgovor že iztekel. V takem primeru sodišče roka ne more več podaljšati in zato navedb iz prepoznega odgovora na tožbo ni obravnavalo.

6. Po tretji alineji prvega odstavka 28. člena ZVKD-1 je treba za posege v varstvena območja pridobiti kulturnovarstveno soglasje. Pred izdajo kulturnovarstvenega soglasja je treba pridobiti kulturnovarstvene pogoje zavoda (prvi odstavek 29. člena ZVKD-1), s katerimi zavod določi zahteve, ki jih mora izpolnjevati projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja ali druga projektna dokumentacija, potrebna za izvedbo posegov, in zahteve glede strokovne usposobljenosti izvajalcev specializiranih del (tretji odstavek 29. člena ZVKD-1).

7. Iz citiranih določil zakona jasno izhaja, da so kulturnovarstveni pogoji zavoda pogoj za pridobitev kulturnovarstvenega soglasja, saj zavod z njimi določi zahteve, ki jih mora izpolnjevati projektna dokumentacija, h kateri potem soglasje da ali ga zavrne (če dokumentacija ne izpolnjuje zahtev iz kulturnovarstvenih pogojev). Zato toženka ni ravnala sporno in samovoljno, ko je z dopisom z dne 20. 5. 2013 tožnika pozvala, da naj vlogo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja preoblikuje. V nasprotnem primeru bi morala namreč njegovo vlogo za izdajo soglasja glede na prvi odstavek 29. člena ZVKD-1 zavrniti, ker predhodno niso bili pridobljeni kulturnovarstveni pogoji, ne da bi predlagani poseg sploh presojala po njegovi vsebini. Ker je tožnik sledil pozivu in vlogo preoblikoval, je opravila vsebinsko presojo in vlogo zavrnila zato, ker je ugotovila, da predlagani poseg ni dopusten. Taka odločitev je v skladu z enajstim odstavkom 29. člena ZVKD-1, ki določa, da če zavod že na podlagi vloge za izdajo kulturnovarstvenih pogojev ugotovi, da poseg ni dopusten ali mogoč, se vloga za izdajo kulturnovarstvenih pogojev šteje kot vloga za izdajo kulturnovarstvenega soglasja. Zavod na podlagi te ugotovitve zavrne izdajo kulturnovarstvenega soglasja.

8. Po prvi alineji četrtega odstavka 29. člena ZVKD-1 se kulturnovarstveni pogoji določijo za poseg v registrirano nepremično dediščino ali v enoto urejanja prostora: v skladu z določbami prostorskega akta ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine. Tudi kulturnovarstveno soglasje se izda v skladu s prostorskim aktom ali aktom o določitvi varstvenih območij dediščine (druga alineja četrtega odstavka 29. člena ZVKD-1).

9. Med strankama ni bilo sporno, da se parcela nahaja na območju registrirane (nepremične) dediščine, saj je naselbinska dediščina – Naselje Šentjane vpisana v register kulturne dediščine pod številko EŠD št. 28549 in kulturna krajina – Kulturna krajina Šentjane pod številko EŠD št. 28600. Toženka je torej pri izdaji kulturnovarstvenih pogojev dolžna upoštevati določbe prostorskega akta, saj slednji predpisuje varstveni režim za to območje. Varstvene usmeritve, določene v 132. členu ZVKD-1, se namreč upoštevajo tako pri samem prostorskem načrtovanju kot pri izdajanju kulturnovarstvenih soglasij. Zato so očitki tožnika, da se je toženka neutemeljeno spustila v presojo skladnosti posega v prostor s prostorskim aktom, neupravičeni. Toženka je glede na citirane določbe dolžna presoditi, ali je predlagani poseg v skladu s tistimi določbami prostorskega akta, ki določajo varstvena območja dediščine in njeno varstveno usmeritev, ki pa mora hkrati upoštevati napotke iz 132. člena ZVKD -1.

10. Drugostopenjski organ ima pooblastilo za to, da dopolni obrazložitev izpodbijane odločbe v prvem odstavku 251. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Iz obrazložitve jasno izhaja, v čem predvideni poseg ni v skladu z varstvenim režimom, ki je določen v planskih aktih. Sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani in predvsem v drugostopenjski odločbi, sledi, in jih zato skladno z določilom drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo. Zato se v nadaljevanju opredeljuje le še do bistvenih tožbenih trditev.

11. Iz upravnega spisa izhaja, da je tožnik 6. 3. 2013 vložil vlogo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja, v kateri je predvideni poseg opisal kot gradnjo enostavnega kmetijskega objekta - skedenj. Objekt je enako poimenoval tudi v preoblikovani vlogi za izdajo kulturnovarstvenih pogojev, s tem da je dodal še opis, da bo objekt dvoetažen, tlorisnih izmer 15 m X 10 m. Spodaj bo skedenj za shranjevanje orodja in pridelkov, zgoraj pa bodo spremljevalne površine za normalno opravljanje kmetijskih del. Drži torej, da ni navajal, da bo v skednju hranil seno, za katerega drugostopenjski organ ugotavlja, da se je na tem območju shranjevalo v posebnih kopah. V dvoetažnem objektu s tlorisno površino pritličja 150 m2 naj bi hranil orodje in pridelke, v etaži pa naj bi bile še spremljevalne površine. Vendar po presoji sodišča poimenovanje za odločitev ni bistveno. Pomembno je, da gre po namenski rabi za samostojen gospodarski objekt tj. objekt, ki ne stoji v okviru doma kot stranski objekt siceršnjega, bivalnega objekta. Pri tem je pomembna ne samo njegova namembnost, ampak tudi videz, ki je v veliki meri odvisen od velikosti tega gospodarskega objekta. Pomembno je, kako se glede na te značilnosti vklaplja v obstoječe značilnosti prostora tj. kulturne krajine in naselja. Tako plan občine Piran (točka 5.1.) kot PUP (24. člen) namreč določata, da je potrebno varovati naravno okolje kot sestavino naselbinske dediščine in ohranjati značilnosti kulturno krajinskega vzorca tj. obstoječe značilnosti pokrajine.

12. Bistvo, ki ga toženka v tej zvezi ugotavlja, je po presoji sodišča v tem, da želi tožnik graditi objekt, ki odstopa od obstoječega ambienta tj. prostora z določenimi značilnostmi, ki jih toženka v obrazložitvi tudi opiše. Ugotavlja, da je na tem območju za shranjevanje poljedeljskega orodja redek, a tradicionalen objekt, lopa - majhna kvadratna stavba iz lapornatega kamna, ki je služila kot zatočišče v primeru dežja in sončne pripeke, v njih pa so tudi hranili poljedelsko orodje ter prehodno poljščine. Ne drži torej, da je toženka odločitev utemeljila z nazivom, ampak ga je utemeljila z vsebino – velikostjo, obliko, namembnostjo in tem, da so tudi manjši samostojni gospodarski objekti na tem območju redek pojav. Po presoji sodišča je torej toženka pravilno ugotovila, da bi bil gospodarski objekt predvidenih dimenzij, ki poleg tega ne bi služil kot gospodarski objekt neke kmetije oziroma domačije s tega območja, poseg, ki je za to naravno okolje in vzorec poselitve, ki se varuje kot kulturna krajina oziroma dediščina, netipičen.

13. Tožnik sicer v tožbi trdi, da nobena od stavb, ki stojijo na območju, ni domačija, ampak so objekti, ki tam stojijo, primerljivi objektu, ki ga je nameraval postaviti tožnik. Sodišče sodi, da je ta trditev posplošena, saj tožnik ne navede konkretno, za katere objekte gre, kje konkretno stojijo in v zvezi s tem ne predlaga izvedbe nobenega dokaza. Pri tem je že od sredine leta 2013, ko je prvostopenjski organ prvič zavrnil zahtevo za izdajo soglasja, seznanjen s stališčem toženke, da predlagana gradnja ni v skladu z obstoječo značilno podobo krajine in naselja in bi zato svoje trditve o tem, da je ravno obratno, že v ponovljenem postopku na prvi stopnji lahko konkretiziral in podkrepil z dokazi. Zato njegovim nesubstanciranim trditvam, da je objekt primerljiv objektom v bližini in se tako vklaplja v podobo naselja in kulturne krajine, sodišče ni moglo slediti.

14. Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker dokazi, ki jih stranka navaja v tožbi, niso pomembni za pravilno odločitev v zadevi, saj gre za listine, ki so že v upravnem spisu in so bile predmet presoje v upravnem postopku, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

15. Odločitev o stroških postopka temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o varstvu kulturne dediščine (2008) - ZVKD-1  - člen 28, 28/1, 28/1-3, 29, 29/11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.