UPRS Sodba I U 1331/2016-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-04

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

komasacija - vrednotenje zemljišča - pripombe na elaborat vrednotenja zemljišč na komasacijskem območju - prekluzija v pritožbenem postopku

Določbe četrtega odstavka 63. člena ZKZ je tudi po presoji sodišča treba razlagati v pomenu, kot jih je razlagal drugostopenjski organ, da so torej komasacijski udeleženci po preteku osmih dni od izteka roka za razgrnitev posameznega od elaboratov prekludirani v dajanju pripomb na posamezni elaborat.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Murska Sobota (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila: (1) da se zemljišča iz komasacijskega sklada na komasacijskem območju A., ki obsega del k.o. ... ter so navedena v odločbi o uvedbi komasacijskega postopka z dne 15. 12. 2011, ki je bila spremenjena z odločbo z dne 23. 4. 2012, na novo razdelijo med komasacijske udeležence, tako da tožnik med drugim v komasacijski sklad vloži zemljišča, navedena v izkazih št. 25, 191 in 192 ter se mu iz komasacijskega sklada dodelijo tam navedena zemljišča, (2) da morajo komasacijski udeleženci prevzeti njim dodeljena in pokazana zemljišča iz komasacijskega sklada v posest in v obdelavo takoj po vročitvi te odločbe oziroma najkasneje do 15. 10. 2015, svoja dotedanja zemljišča pa morajo prepustiti komasacijskim udeležencem, katerim so s to odločbo dodeljena, (3) da pritožba zoper odločbo o novi razdelitvi zemljišč iz komasacijskega sklada ne zadrži njene izvršitve, (4) da če komasacijski udeleženci v začasno posest dodeljenih zemljišč ne obdelujejo, niso upravičeni do odškodnine zaradi izpada dohodka, (5) da morajo komasacijski udeleženci, pri katerih je bila ugotovljena razlika med vrednostjo vloženih in dodeljenih zemljišč in pri katerih je to navedeno v 1. točki izreka odločbe, razliko v vrednosti plačati v komasacijski sklad v roku 8 dni od prejema odločbe, (6) da bo prvostopenjski organ predlagal vpis novega stanja v zemljiško knjigo in zemljiški kataster po pravnomočnosti te odločbe ter da komasacijski udeleženci postanejo lastniki zemljišč z vpisom pravnomočne odločbe o novi razdelitvi zemljišč v zemljiško knjigo, (7) da se posameznemu komasacijskemu udeležencu vroči odločba o razdelitvi zemljišč iz komasacijskega sklada tako, da se mu vroči le tisti del 1. točke izreka odločbe, ki se nanj nanaša. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je odločba o uvedbi komasacijskega postopka postala pravnomočna 10. 7. 2012. V obdobju med 20. 2. 2014 in 10. 3. 2014 so bili v zvezi s komasacijskim območjem A. razgrnjeni elaborat idejne zasnove ureditve, elaborat vrednotenja zemljišč in elaborat obstoječega stanja zemljišč. Po rešitvi podanih pripomb je prvostopenjski organ 20. 8. 2014 izdal sklep o potrditvi dopolnjenih elaboratov vrednotenja zemljišč, idejne zasnove ureditve in obstoječega stanja zemljišč. V obdobju med 28. 1. 2015 in 13. 2. 2015 je bil na podlagi sklepa prvostopenjskega organa razgrnjen elaborat nove razdelitve zemljišč. Na predlog nove razdelitve zemljišč je bilo podanih 29 pripomb, katere je v dneh 8. 4. 2015, 9. 4. 2015 in 10. 4. 2015 obravnavala komasacijska komisija, ki je k obravnavi povabila tudi posamezne komasacijske udeležence. Komasacijska komisija je izvajalcu komasacije nato naložila, da na podlagi sprejetih sklepov dopolni elaborat nove razdelitve zemljišč. Z dopolnjenim elaboratom nove razdelitve zemljišč je komasacijska komisija dne 7. 5. 2015 seznanila komasacijske udeležence, na katere se je nanašala bistvena sprememba predloga nove razdelitve zemljišč. Istega dne je nato komasacijska komisija na skupnem sestanku s člani komasacijskega odbora, predstavniki izvajalca komasacije, predstavniki Občine B., predstavniki C. in predstavniki D. obravnavala dopolnjeni elaborat nove razdelitve zemljišč in sprejela sklep, da je izvajalec komasacije upošteval sklepe komasacijske komisije, sprejete na zapisnike z dne 8. 4. 2015, 9. 4. 2015 in 10. 4. 2015 ter medsebojne dogovore strank, in ustrezno dopolnil projekt nove razdelitve zemljišč, ter mu naložila, da obravnavani projekt nove razdelitve zemljišč ustrezno dopolni še na podlagi sklepov komasacijske komisije z dne 7. 5. 2015 ter da izvede prenos mej novo dodeljenih zemljišč v naravo in komasacijske udeležence seznani s parcelnimi mejami novo dodeljenih zemljišč v naravi. S sklepom prvostopenjskega organa z dne 24. 6. 2015 je bila določena tudi vrednost cenilne enote v denarju in sicer ena cenilna enota znaša 0,01 EUR. Zaradi izgraditve skupnih objektov in naprav oziroma povečanja površin poti, melioracijskih jarkov, vodotokov in zarasti se je skupna vrednost vloženih zemljišč v komasacijski sklad zmanjšala za 0,85 %; za enak odstotek se je zato zmanjšala vrednost zemljišč, ki jih dobi posamezni komasacijski udeleženec iz komasacijskega sklada.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 10. 8. 2016 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. V obrazložitvi odločbe navaja, da je tožnik v pritožbi uveljavljal, da nekatera v komasacijski sklad vložena ter iz komasacijskega sklada dodeljena zemljišča niso pravilno vrednotena. Organ dalje navaja, da iz zapisnika o obravnavi pripomb na razgrnjen elaborat nove razdelitve zemljišč z dne 9. 4. 2015 izhaja, da je prisotna pooblaščenka tožnika vztrajala pri podanih pripombah oziroma predlogih, katerim je prvostopenjski organ ob pomoči izvajalca komasacije skoraj v celoti ugodil. Iz zapisnika o seznanitvi komasacijskih udeležencev s predlaganimi rešitvami z dne 7. 5. 2015 pa je razvidno, da se je pooblaščenka tožnika strinjala s tem predlogom oziroma dopolnitvijo elaborata nove razdelitve zemljišč. Glede na četrti odstavek 63. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) so torej navedbe tožnika glede nepravilnega vrednotenja določenih vloženih in dodeljenih zemljišč pritožbena novota oziroma je tožnik po mnenju drugostopenjskega organa v uveljavljanju takšnih pripomb oziroma predlogov prekludiran. Ne glede na to pa je drugostopenjski organ ob sklicevanju na prvi odstavek 55. člena ZKZ, prvi odstavek 65. člena, prvi odstavek 66. člena ter 67. člen tega zakona vse posamezne navedbe tožnika o nepravilnem vrednotenju zemljišč presodil in jih zavrnil kot neutemeljene.

3. Tožnik navaja, da tožbo vlaga iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava ter nepopolno oziroma nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da prvostopenjski organ ni pravilno vrednotil nekaterih vloženih oziroma dodeljenih zemljišč, in sicer parc. št. 647, 648, 3573, 3548, 3553, 635, 636, 637, 647, 648, 652, 672, 673, 697, 1333, 1334, 1335, 1336, 1690/4, 1693, 1694, 1725, 3152 in 3153, vse k.o. ... Drugostopenjski organ pa v odločbi kot prepozne ugotavlja pritožbene navedbe tožnika glede nepravilnega vrednotenja določenih vloženih in dodeljenih zemljišč. Ker je tožnik navedbe uveljavljal šele v pritožbi, je po presoji ministrstva v uveljavljanju teh pripomb prekludiran. Tožnik se s presojo drugostopenjskega organa glede prekluzije ne strinja in meni, da je ugovore zoper vrednotenje posameznih zemljišč mogoče podati tudi še v pritožbi zoper odločbo o razdelitvi zemljišč iz komasacijskega sklada. Glede na to tožnik meni, da je izpodbijana prvostopenjska odločba nepravilna in nezakonita. Sodišču predlaga, naj prvostopenjsko odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek oziroma podrejeno, naj prvostopenjsko odločbo odpravi ter samo odloči o zadevi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka se v odgovoru na tožbo ne strinja z razlago določb 63. člena ZKZ, kot jo ponuja tožnik. Po mnenju toženke ima določba ZKZ o časovni omejenosti podajanja pripomb svoj namen v tem, da se pred izdajo odločbe o novi razdelitvi zemljišč razrešijo sporna vprašanja dejanske in pravne narave, ki bi se težje rešila po njeni izdaji. Sicer pa se je toženka kljub temu, da meni, da procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo pritožbenih navedb tožnika ni bilo, vseeno opredelila do materialno pravne zakonitosti prvostopenjske odločbe v zvezi z vrednotenjem zemljišč in pri navedenih zavrnilnih razlogih vztraja. Sodišču smiselno predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev o novi razdelitvi zemljišč na komasacijskem območju A., in sicer v delu glede zemljišč, navedenih v izkazih 25, 191 in 192, v lasti tožnika. Tožnik v tožbi ugovarja, da prvostopenjski organ ni pravilno vrednotil tam navedenih zemljišč, tako tistih, ki jih je vložil v komasacijski sklad kot tistih, ki so mu bila iz komasacijskega sklada dodeljena, podaja razloge za tako oceno, in zatrjuje, da je ugovore o nepravilnem vrednotenju zemljišč dopustno prvič podati šele v pritožbenem postopku. Drugostopenjski organ pa se s tem ne strinja ter se sklicuje na določbe ZKZ, ki določajo roke za podajo pripomb (med drugim tudi) na elaborat vrednotenja zemljišč na komasacijskem območju in na elaborat nove razdelitve zemljišč na tem območju.

7. Po četrtem odstavku 63. člena ZKZ komasacijski udeleženci lahko podajo na elaborate: obstoječega stanja zemljišč na komasacijskem območju, vrednotenja zemljišč, idejne zasnove ureditve komasacijskega območja ter nove razdelitve zemljišč na komasacijskem območju, pripombe in predloge na sami razgrnitvi, najpozneje pa v osmih dneh po izteku roka razgrnitve. Pripombe in predlogi na razgrnjene elaborate se obravnavajo v postopku pred izdajo odločbe o novi razdelitvi zemljišč, o njih pa se odloči z odločbo o novi razdelitvi zemljišč.

8. Navedene zakonske določbe četrtega odstavka 63. člena ZKZ je tudi po presoji sodišča treba razlagati v pomenu, kot jih je razlagal drugostopenjski organ, da so torej komasacijski udeleženci po preteku osmih dni od izteka roka za razgrnitev posameznega od elaboratov prekludirani v dajanju pripomb na posamezni elaborat. Namreč če so pripombe podajane sproti, jih je v teku komasacijskega postopka tako tudi mogoče sproti obravnavati ter reševati, po potrebi tudi z morebitnimi spremembami razgrnjenih delov posameznega elaborata, in še pred izdajo odločbe o novi razdelitvi zemljišč. Tak namen zakonske ureditve potrjuje tudi izvedba v podzakonskih predpisih. Tako Pravilnik o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč v 18. členu določa, da se pripombe na razgrnjeni del elaborata nove razdelitve zemljišč obravnavajo že med komasacijskim postopkom in se o njih odloči, morebitne spremembe v razgrnjenih delih elaborata nove razdelitve zemljišč pa izvede izvajalec geodetskih del na podlagi odločitve upravne enote, ki po potrebi nato lahko razpiše ponovno razgrnitev dopolnjenega elaborata načrta nove razdelitve zemljišč. Po mnenju sodišča je tako treba razlagati, da se z odločbo o novi razdelitvi zemljišč odloči le o tistih predlogih in pripombah, ki v postopku do izdaje odločbe niso bili razrešeni, tako da bi prišlo do strinjanja; če pa so bili ti rešeni, ali je prišlo tudi do sprememb elaborata nove razdelitve ter so se prizadeti komasacijski udeleženci z rešitvami strinjali, se o tem z odločbo o novi razdelitvi ne odloča

9. V obravnavani zadevi ni sporno, da tožnik v komasacijskem postopku pripomb k vrednotenju vloženih oziroma dodeljenih zemljišč ni podal oziroma po podanih pripombah po rešitvi teh pri njih ni (več) vztrajal. Da bi bilo drugače, tožnik ni navajal niti v pritožbi, v kateri je prvič podal ugovor, da so zemljišča nepravilno vrednotena, niti ne navaja tega v tožbi. V tožbi tudi ne prereka ugotovitve drugostopenjskega organa, da iz zapisnika z dne 7. 5. 2015 o seznanitvi komasacijskih udeležencev s predlaganimi rešitvami izhaja, da se je pooblaščenka tožnika strinjala s predlogom oziroma dopolnitvijo elaborata nove razdelitve zemljišč, kot je bil spremenjen po tem, ko je prvostopenjski organ ob pomoči izvajalca komasacije prej podanim pripombam tožnika (po zapisniku z dne 9. 4. 2015) skoraj v celoti ugodil. Če pa so bile po navedenem v prvostopenjskem postopku vse pripombe tožnika, vložene znotraj materialnega roka, določenega z ZKZ, rešene na način, da se je pooblaščenka tožnika z rešitvami strinjala ter vrednotenju zemljišč ni več ugovarjala, da ni pravilno, kar vse niti ni sporno, so po presoji sodišča neutemeljene njegove tožbene navedbe, da drugostopenjski organ njegovih pritožbenih navedb ne bi mogel šteti kot nedovoljenih zaradi prekluzije ter da ne bi mogel pritrditi odločitvi prvostopenjskega organa o novi razdelitvi zemljišč, ki upošteva - po njegovem mnenju - nepravilno vrednotena zemljišča. Sodišče se namreč strinja z drugostopenjskim organom, da so bili glede na določbo četrtega odstavka 63. člena ZKZ ter njeno razlago, kot jo je sodišče podalo, da določa materialni prekluzivni rok za podajo pripomb k elaboratom, tožnikovi pritožbeni ugovori zoper vrednotenje posameznih zemljiških parcel, ki so bili tedaj prvič podani, nedovoljeni. Sodišče dodaja, da še celo, če ZKZ ne bi določal materialnega prekluzivnega roka za podajo pripomb k elaboratom, da bi navedbe v pritožbi, ki v prvostopenjskem postopku niso bile uveljavljane, štele kot nedovoljene pritožbene novote po samem ZUP (tretji odstavek 238. člena), torej iz procesnih razlogov.

10. Ob povedanem sodišče presoja tudi tožnikove navedbe v tožbi o tem, katere zemljiške parcele so bile nepravilno vrednotene ter o razlogih, zakaj tako meni, za nedovoljene. Tožnik nepravilnega vrednotenja zemljiških parcel ni uveljavljal v skladu s četrtim odstavkom 63. člena ZKZ v materialnem prekluzivnem roku v komasacijskem postopku, zato so bile njegove navedbe o tem (že) v pritožbenem postopku pravilno presojene kot nedovoljene ter štejejo za nedovoljene tudi, kolikor so uveljavljane v upravnem sporu. Hkrati štejejo za nedopustne tožbene novote tudi na podlagi tretjega odstavka 20. člena ZUS-1. Na drugačno presojo sodišča tudi ne more vplivati rezervna (nepotrebna) materialno pravna presoja pritožbenih navedb o nepravilnem vrednotenju zemljišč s strani drugostopenjskega organa v pritožbeni odločbi.

11. Ker so po presoji sodišča tožbene navedbe neutemeljene ter jih je toženka v odgovoru na tožbo tudi argumentirano zavrnila, kršitev, na katere bi bilo dolžno sodišče paziti po uradni dolžnosti, pa tudi ni ugotovilo, je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

12. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, na seji, iz razloga, ker tožnik kot sporno izpostavlja pravno vprašanje glede obstoja prekluzivnega roka za podajanje pripomb na elaborat(e) v komasacijskem postopku; pri dejstvih, na katere se sklicuje v tožbi, pa gre, po obrazloženem v sodbi, za nova dejstva, ki jih sodišče po zakonu pri odločanju ne more upoštevati (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

13. Kadar sodišče tožbo (med drugim) zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1.

Taka stališča je sodišče zavzelo že npr. v sodbah I U 150/2011 z dne 17. 1. 2012, II U 88/2015 z dne 9. 12. 2015, I U 505/2016 z dne 14. 2. 2017, I U 1193/2016 z dne 11. 4. 2017, I U 615/2017 z dne 30. 1. 2018

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 63, 63/4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 20, 20/3

Pravilnik o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč (2004) - člen 18

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.