UPRS Sodba III U 10/2018-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-07

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - gradnja brez gradbenega dovoljenja - nelegalna gradnja - načelo sorazmernosti

V obravnavanem primeru ni spora, da tožnika gradita objekt brez gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da je njuna gradnja nelegalna gradnja in jima je zato gradbeni inšpektor na podlagi 152. člena ZGO-1 utemeljeno izrekel ukrep ustavitve gradnje ter odstranitve objekta. Tožnika namreč nista zgolj dogradila prej obstoječe kamnite nestanovanjske samostoječe stavbe, pač pa sta to odstranila in zgradila nov objekt.

Načelo sorazmernosti iz drugega odstavka 7. člena ZIN je mogoče razumeti le tako, da inšpektor v primeru kršitve izbere za zavezanca najugodnejši ukrep le med tistimi ukrepi, ki jih materialni predpis določa za posamezno kršitev in torej ukrepov ne sme izkrekati arbitrarno in po prosti presoji ter mimo materialnega prepisa. Za nelegalno gradnjo materialni predpis (ZGO-1) določa en sam ukrep, to je ustavitev gradnje ter njeno odstranitev, kar pomeni, da inšpektor tožnikoma ni mogel izreči drugačnega ukrepa, kot je s tem predpisom določen.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo določil, da morata tožnika, kot inšpekcijska zavezanca, takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo stanovanjskega objekta L tlorisne oblike, maksimalnih tlorisnih dimenzij 12,80 m x 7,60 m in višine 4,50 m do kote strešnega venca, etažnosti P + 1, ki je bil brez gradbenega dovoljenja izveden na zemljišču s parc. št. 8058, 8059 in 8061 k.o. A., in je ob dvorišču hiše na naslovu ... (1. točka izreka). Odredil je, da morata tožnika objekt odstraniti v roku 120 dni ter na lastne stroške vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer se bo v nasprotnem primeru pričel postopek izvršitve te nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Za nelegalno gradnjo je prvostopenjski organ izrekel ukrepe iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ter odločil, da stroški postopka niso nastali in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4., 5., in 6. točka izreka).

2. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločitve pojasnil, da je po uradni dolžnosti dne 6. 6. 2014 in 29. 6. 2017 opravil inšpekcijskega ogleda sporne gradnje. Ugotovil je, da na objektu potekajo gradbena dela in še niso zaključena. Fasada je ometana le v pritličju, kjer je vgrajeno stavbno pohištvo, v nadstopju pa še ni nameščenih oken in ni v uporabi. Objekt je lociran v kulturno varovanem območju, na tem mestu pa se je pred tem nahajala kamnita nestanovanjska samostoječa stavba iz leta 1967, kar vse izhaja iz evidenc. Tožnika sta bila z dopisom z dne 30. 6. 2017 seznanjena z ugotovitvami gradbenega inšpektorja in jima je bila dana možnost, da se o njih izjavita, kar sta s pisno izjavo z dne 14. 7. 2017 tudi storila. Pojasnila sta, da sta investitorja spornega objekta, da se je gradnja na mestu starega objekta pričela v letu 2014 z namenom ureditve primernega bivališča, da za gradnjo nista pridobila upravnih dovoljenj in soglasij ter da sta sicer naročila geodetski posnetek in projektno dokumentacijo, vendar pa sta zaradi težav pri ureditvi služnostnega dostopa do njunega zemljišča preko sosednje parcele postopek pridobivanja gradbenega dovoljenja ustavila.

3. Na podlagi opisanega dejanskega stanja je prvostopenjski organ zaključil, da je sporni objekt nelegalna gradnja, saj se dela izvajajo brez gradbenega dovoljenja in je zato tožnikoma, kot investitorjema objekta, izrekel ukrep po 152. členu ZGO-1, torej zahteval, da ustavita gradnjo objekta ter ga odstranita in vzpostavita prvotno stanje. Rok 120 dni za izvršitev te obveznosti je bil določen ob upoštevanju časa, ki je potreben za izvedbo rušitvenih del. Za gradnjo so bile obenem izrečene prepovedi, ki jih določa 158. člen ZGO-1.

4. Odločitvi prvostopenjskega organa je po pritožbi tožnikov pritrdilo Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ). V obrazložitvi svoje odločitve uvodoma povzema vsebino izpodbijane odločbe in pritožbene navedbe tožnikov. Drugostopenjski organ ugotavlja, da dejansko stanje med strankami ni sporno, sporno pa je, ali gre v celoti za gradnjo brez gradbenega dovoljenja, saj tožnika zatrjujeta, da gre le na nelegalno nadzidavo že obstoječega objekta. Sporno je tudi ali je izrečeni ukrep sorazmeren.

5. Drugostopenjski organ ugotavlja, da so zatrjevanja tožnikov, da gre v obravnavanem primeru le za nelegalno nadzidavo obstoječega objekta, v nasprotju z njuno izjavo z dne 14. 7. 2017, ki sta jo podala v postopku prvostopenjskega organa. Da gre za novogradnjo, izhaja tudi iz zapisnika prvostopenjskega organa z dne 6. 6. 2014. Nobenega dvoma torej ni, da sta tožnika odstranila prvotni objekt ter na njegovem mestu zgradila novega, namenjenega bivanju, medtem ko je bil prvotni objekt nestanovanjski. Tožnika bi morala za tak poseg pridobiti gradbeno dovoljenje, česar pa nista storila. Gradnja brez gradbenega dovoljenja je nelegalna gradnja, za katero so inšpekcijski ukrepi določeni v 152. členu ZGO-1. Sankcija za take objekte je ustavitev gradnje in njihova odstranitev, kar pomeni, da gradbeni inšpektor tudi ne more izreči drugih ukrepov, saj mu tega zakonodaja ne dopušča.

6. Tožnika se z odločitvijo tožene stranke ne strinjata in vlagata tožbo iz vseh tožbenih razlogov. Sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek, ta pa naj jima tudi povrne stroške postopka. Navajata, da pri izdaji izpodbijanega upravnega akta ni bilo spoštovano načelo sorazmernosti iz 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki v drugem odstavku določa, da mora pri izbiri ukrepov inšpektor upoštevati težo kršitve in izreči ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. Pri določitvi načina odprave domnevno ugotovljene nelegalne gradnje je torej inšpektor dolžan izreči ukrepe, ki privedejo do vzpostavitve zakonitega stanja, obenem pa zavezancem ne povzročijo nepotrebne škode. Po mnenju tožnikov bi jima zato moral inšpektor naložiti zgolj ukrep ustavitve gradnje ter ju napotiti k pridobitvi gradbenega dovoljenja, šele kolikor temu ne bi sledila, pa izreči ukrep odstranitve objekta.

7. Z izpodbijano odločbo je tožnikoma naložena odstranitev celotnega objekta, četudi gre le za nadzidavo kamnite nestanovanjske samostoječe stavbe iz leta 1967. Navedbe prvostopenjskega in drugostopenjskega organa, da naj bi bil predhodno obstoječi objekt v celoti odstranjen, ne držijo. ZGO-1 je v 197. členu določil zakonsko domnevo o legalnosti gradnje za objekte, zgrajene pred 31. 12. 1967, ki so v uporabi. Ker je torej tožena stranka odredila odstranitev celotnega objekta in ne le odstranitev nadgrajenega dela, je odločitev nepravilna in nezakonita. Kolikor bi tožena stranka sledila določbo 197. člena ZGO-1, bi na podlagi določbe 152. člena ZGO-1 gradbeni inšpektor lahko tožnikoma odredil ustavitev gradnje in odstranitev le dela objekta, ki sta ga zagradila, ne pa celotnega objekta.

8. Tožena stranka, ki je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo po vsebini ni odgovorila.

10. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil vse razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do vseh pritožbenih navedb tožnikov. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani in drugostopenjski odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori tožnikov pa še dodaja:

11. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločitve pravilno ugotovil, da v zadevi ni sporno, da na zemljišču s parc. št. 8058, 8059 in 8061 k.o. A. stoji stanovanjski objekt L tlorisne oblike, maksimalnih tlorisnih dimenzij 12,80 m x 7,60 m in višine 4,50 m do kote strešnega venca, etažnosti P + 1, na katerem je v času dveh inšpekcijskih pregledov dne 6. 6. 2014 in 29. 6. 2017 potekala gradnja. Sporno tudi ni, da sta investitorja te gradnje tožnika, da si za gradnjo nista pridobila gradbenega dovoljenja in da je na istem mestu že stal objekt, in sicer kamnita nestanovanjska samostoječa stavba, zgrajena v letu 1967. Sporno pa je ali sta tožnika prvotno obstoječi objekt porušila in na njegovem mestu postavila povsem nov objekt ali pa prvotni objekt, ki je bil pritličen, le nadgradila, kot tudi sporno ali je izrečeni ukrep ustavitve gradnje in odstranitve objekta sorazmeren ukrep v smislu 7. člena ZIN.

12. Sodišče na podlagi podatkov iz upravnega spisa ugotavlja, da tožnika nista zgolj nadzidala že obstoječi objekt, tako kot navajata v tožbi, pač pa ga odstranila ter na njegovem mestu postavila nov objekt. V pisni izjavi z dne 14. 7. 2017, ki sta jo podala po tem, ko ju je prvostopenjski organ seznanil s postopkom in ju pozval, naj se o tem izjavita, sta namreč pojasnila, da sta si na mestu starega objekta želela urediti primerno bivališče in to v enakih gabaritih, kot je bil obstoječi dotrajani objekt. Tudi v zapisniku o inšpekcijskem pregledu z dne 6. 6. 2014 je navedeno, da gre za novogradnjo stanovanjskega objekta, da je nosilna konstrukcija objekta opečnata in armirano betonska ter da je ometan le spodnji del objekta, kjer je tudi nameščeno stavbno pohištvo. Opisane navedbe so skladne tudi s priloženimi fotografijami, izdelanimi ob inšpekcijskem ogledu, iz katerih je brez vsakega dvoma razvidno, da je tudi spodnji del objekta izdelan iz opeke in torej ne gre za prvotno obstoječi kamniti objekt. Enake ugotovitve izhajajo tudi iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu z dne 29. 6. 2017 in temu zapisniku priloženih fotografij.

13. Tožnika sta se v pritožbi in tožbi sklicevala na določbo 197. člena ZGO-1, ki ureja vprašanja glede stavb, zgrajenih pred 31. 12. 1967, vendar pa ta določba za sporni primer ni relevantna. Po tej zakonski določbi imajo sicer uporabno dovoljenje vse stavbe, ki so zgrajene pred prej navedenim datumom, kolikor so z dnem uveljavitve zakona v uporabi ter se njihova namembnost ni bistveno spremenila in kolikor so zemljišča, na katerih so zgrajene, z dnem uveljavitve zakona na predpisani način evidentirana v zemljiškem katastru. Sodišče ugotavlja, da se v konkretnem primeru ni mogoče opreti na to zakonsko določbo, saj je bil prvotno obstoječi objekt nestanovanjski, sporni objekt pa zgrajen z namenom bivanja (torej gre za drugačno namembnost objekta), poleg tega pa je bil prvotni objekt, kot je ugotovljeno v prejšnjem odstavku, odstranjen, sporni objekt pa je v celoti novogradnja na mestu prej obstoječega objekta.

14. Gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta se lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1). Če se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja, je gradnja nelegalna (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Tako gradnjo moramo razlikovati od neskladne gradnje, ki je tista gradnja, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje sicer izdano, vendar se izvaja oziroma je izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem (12.2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Razlikovanje med nelegalno in neskladno gradnjo je pomembno predvsem zato, ker so ukrepi, ki jih izreče inšpektor, v teh dveh primerih različni. V primeru nelegalne gradnje namreč pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1), medtem ko v primeru neskladne gradnje odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja ter šele kolikor tega ne stori v roku meseca dni ali gradbenega dovoljenja ne uspe pridobiti, odredi odstranitev objekta (153. člena ZGO-1).

15. V obravnavanem primeru ni spora, da tožnika gradita objekt brez gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da je njuna gradnja nelegalna gradnja in jima je zato gradbeni inšpektor na podlagi 152. člena ZGO-1 utemeljeno izrekel ukrep ustavitve gradnje ter odstranitve objekta. Kot je že bilo pojasnjeno, tožnika nista zgolj dogradila prej obstoječe kamnite nestanovanjske samostoječe stavbe, pač pa jo odstranila in zgradila nov objekt. Glede na to, da je sporna gradnja nelegalna, je bila odločitev inšpektorja, da jima izreče ukrep po 152. členu ZGO-1, utemeljena. Tožnika sicer menita, da bi jima moral gradbeni inšpektor na podlagi načela sorazmernosti iz 7. člena ZIN izreči milejši ukrep, in sicer ustavitev gradnje ter napotitev k pridobitvi gradbenega dovoljenja, vendar pa tožena stranka za to nima pravne podlage. Tak ukrep, ki ga sicer določa 153. člen ZGO-1, je namreč dopustno izreči le v primeru neskladnih, ne pa tudi nelegalnih gradenj. Načelo sorazmernosti iz drugega odstavka 7. člena ZIN, ki določa, da inšpektor pri izbiri ukrepov izreče tisti ukrep, ki je zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa, je mogoče razumeti le tako, da inšpektor v primeru kršitve izbere za zavezanca najugodnejši ukrep le med tistimi ukrepi, ki jih materialni predpis določa za posamezno kršitev in torej ukrepov ne sme izrekati arbitrarno in po prosti presoji ter mimo materialnega prepisa. Za nelegalno gradnjo materialni predpis, torej ZGO-1, določa en sam ukrep, to je ustavitev gradnje ter njeno odstranitev, kar pomeni, da inšpektor tožnikoma tudi ni mogel izreči drugačnega ukrepa, kot je s tem predpisom določen.

16. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. O zadevi je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), pravna stališča, na katera se sklicujeta tožnika, pa ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku. Tožnika sta med dokaznimi predlogi predlagala izvedbo dokazov z listinami, ki so že v upravnem spisu, predlagala pa tudi svoje zaslišanje in ogled, vendar pa nista utemeljila niti kaj bi s tem dokazovala niti kako naj bi to vplivalo na odločitev, prav tako tudi ne zakaj teh izvedbe teh dokazov nista predlagala že v upravnem postopku ter jih zato sodišče ni izvajalo.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.