UPRS Sodba I U 624/2019-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-08-28

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

tujec - dovolitev zadrževanja - odločba o vrnitvi tujca - rok za prostovoljno zapustitev države - načelo nevračanja - upravni postopek - zavrženje vloge - rok za vložitev vloge

ZUP v 3. točki prvega odstavka 129. člena določa, da organ s sklepom zahtevo zavrže, če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku. Po mnenju sodišča je treba to določilo tolmačiti v tem smislu, da se vloga zavrže tako v primeru, ko je bil predpisani rok prekoračen, kot tudi v primeru, ko je bila vloga vložena pred začetkom teka določenega roka oz. pred nastopom predpisanega pogoja, kar je v konkretnem primeru izdaja odločbe o vrnitvi brez določenega roka za vrnitev.

ZTuj-2 v tretjem odstavku 73. člena določa kot predpogoj, da se sploh lahko odloča o dovolitvi zadrževanja, to, da je predhodno vročena odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev. Taka ureditev ni v nasprotju z načeli pravne države in zakonska dikcija glede tega je dovolj jasna. Določilo tretjega odstavka 73. člena ZTuj-2 ni v nasprotju z Ustavo RS. Ta zakonska določba ni nelogična niti protislovna niti v nasprotju z ustavnimi in drugimi temeljnimi človekovimi pravicami tujcev.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel vlogo tožnice za dovolitev zadrževanja v Republiki Sloveniji, vloženi po 3., 4. in 5. alineji drugega odstavka 73. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Iz obrazložitve sklepa izhaja, da se je postopek za dovolitev zadrževanja začel na podlagi pisne vloge tožnice. Prvostopenjski organ je na podlagi prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) preizkusil zahtevo stranke in pri tem ugotovil, da je tožnica po poteku veljavnosti vizuma C nezakonito prebivala, zato ji je Policijska postaja Ljubljana Vič izdala odločbo o prekršku ter odločbo o vrnitvi z določenim 30 dnevnim rokom za prostovoljno vrnitev. Na podlagi vsakokratne prošnje tožnice za podaljšanje roka za prostovoljno vrnitev je navedeni organ tožnici podaljšal rok za prostovoljno vrnitev, nazadnje do 27. 12. 2018. V nadaljevanju obrazložitve prvostopenjski organ podrobno pojasnjuje, da gre pri izdaji odločb o vrnitvi za tako imenovani dvostopenjski postopek in sicer z odobrenim obdobjem za prostovoljni odhod nezakonito prebivajočega tujca in s prisilno izpolnitvijo obveznosti vrnitve nezakonito prebivajočega tujca. Tujca, ki mu je bila izdana odločba o vrnitvi, s katero mu je bil postavljen rok za vrnitev, se ne odstranjuje, ampak mu je naložena obveznost, da zapusti državo. V kolikor pa ne zapusti države v postavljenem roku, se mu izda odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev. O vlogi za dovolitev zadrževanja se v skladu z določbo prvega odstavka 73. člena ZTuj-2 odloča o tujcu, ki se ga mora odstraniti, torej mu mora biti izdana odločba o prisilni vrnitvi oziroma odločba brez postavljenega roka za prostovoljno vrnitev, ki pa tožnici doslej še ni bila izdana. Glede na navedeno tožnica v vlogi za dovolitev zadrževanja še ne more uveljavljati svoje pravice oziroma pravne koristi, zato na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP tožnica še ne more biti stranka v postopku za dovolitev zadrževanja. Razen tega se pri Upravni enoti Ljubljana vodi postopek izdaje dovoljenja za prvo prebivanje zaradi združitve z družino, zato se o tej upravni zadevi že vodi upravni postopek pri Upravni enoti Ljubljana, kar je razlog za zavrženje vloge po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP.

2. Tožnica se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

3. Tožnica v tožbi zavrženje vloge ocenjuje kot ekstremen in nesmiselen formalizem. Kadar je iz vloge razvidno, da se prosilec ne namerava vrniti v izvorno državno, tako imenovani dvostopenjski postopek vračanja ne služi varstvu tujčevih pravic. Taka uporaba zakonskih določb je v očitnem nasprotju z njihovim namenom. Kadar tujec prebiva v Republiki Sloveniji brez urejenega statusa, ga je sicer praviloma res treba iz države odstraniti, razen kadar odstranitev ni dovoljena ali kadar ni možna. Če pa se sodišče ne strinja s tako razlago, tožnica predlaga, naj vloži zahtevo za presojo ustavnosti prvega odstavka 73. člena ZTuj-2. Taka zakonska določba je v neskladju z Ustavo RS (v nadaljevanju URS), ker je v nasprotju z načeli pravne države o smiselni in neprotislovni zakonodaji in ker je v nasprotju tudi z ustavnimi in drugimi temeljnimi človekovimi pravicami tujcev, na primer s pravico po 8. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Nadalje tožnica izpostavlja, da je v postopku dovolitve zadrževanja treba ugotoviti, ali tujec v drugem postopku (za izdajo dovoljenja za bivanje) uveljavlja svojo temeljno človekovo pravico do nadaljnjega življenja v tej državi in da ji je zato tudi iz tega razloga treba dovoliti zadrževanje v državi. Meni tudi, da je tudi v postopku dovolitve zadrževanja treba upoštevati okoliščino, povezano z izvrševanjem družinskega življenja in se s tem v zvezi sklicuje na dve sodbi Upravnega sodišča RS. Ne strinja se tudi s trditvijo tožene stranke, da imata dovolitev zadrževanja in dovoljenje za začasno prebivanje v osnovi enako končno posledico in v nadaljevanju to podrobneje pojasnjuje. Iz tožbe je mogoče smiselno sklepati, da želi tožnica odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve v ponovno odločanje.

4. Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

6. ZTuj-2 v tretjem odstavku 73. člena določa, da policija postopek za dovolitev zadrževanja uvede na prošnjo tujca ali po uradni dolžnosti po tem, ko je tujcu že vročena odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev oziroma odločba, s katero je bila tujcu določena prepoved vstopa v državo, ali sodba, s katero je bila tujcu izrečena stranska kazen ali stranska sankcija izgona tujca iz države. Sodišče ocenjuje, da med strankama ni sporno, da tožnici odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev ni bila izdana, ampak le odločba, s katero ji je bil dan rok, v katerem mora zapustiti državo ter odločbe o podaljšanju tega roka. ZUP v 3. točki prvega odstavka 129. člena določa, da organ s sklepom zahtevo zavrže, če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku. Po mnenju sodišča je treba to določilo tolmačiti v tem smislu, da se vloga zavrže tako v primeru, ko je bil predpisani rok prekoračen, kot tudi v primeru, ko je bila vloga vložena pred začetkom teka določenega roka oz. pred nastopom predpisanega pogoja, kar je v konkretnem primeru izdaja odločbe o vrnitvi brez določenega roka za vrnitev. Iz navedenih razlogov se sodišče strinja s tem, da je bilo potrebno vlogo zavreči, ker je bila vložena prezgodaj, vendar bi po presoji sodišča moral prvostopenjski organ svoj sklep opreti na 3. točko prvega odstavka 129. člena ZUP, in ne na 2. in 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP. Izpodbijani upravni akt je tako po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v upravnem aktu, zato je sodišče tožbo vseeno zavrnilo (3. alineja drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče se ne strinja, da obstaja razlog za zavrženje vloge iz 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. V tem primeru ne gre za to, da tožnica ne bi uveljavljala kakšne svoje pravice ali pravne koristi ali da ne bi mogla biti stranka. Skladno s prvim odstavkom 42. člena ZUP je namreč lahko stranka v upravnem postopku vsaka fizična oseba in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. Prav tako se sodišče ne strinja s tem, da bi obstajali razlogi za zavrženje vloge po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, kot jih opredeljuje prvostopenjski organ. Res je, da pri Upravni enoti Ljubljana teče postopek za izdajo dovoljenja za prvo prebivanje zaradi združitve z družino, vendar v tem primeru ne gre za isto upravno zadevo, kajti postopek za izdajo dovoljenja za prvo prebivanje ter za dovolitev zadrževanja sta dva različna postopka.

7. V zvezi z navedbami v tožbi, da je tako imenovani dvostopenjski postopek v zvezi z izdajo odločbe o vrnitvi v tem primeru v očitnem nasprotju z namenom zakonskih določb, ki ga določajo, sodišče pojasnjuje, da je v tem upravnem sporu predmet spora sklep o zavrženju vloge, s katero je tožnica zahtevala dovolitev zadrževanja, ker ji ni bila pred tem izdana odločba o vrnitvi brez določitve roka za prostovoljno zapustitev države, ki je predpogoj za to, da se sploh lahko odloča o vlogi za dovolitev zadrževanja. Zaradi tega zakonska zahteva, da mora biti odločba o vrnitvi izdana v t. i. dvostopenjskem postopku nima povezave z razlogi, zaradi katerih je bila vloga za dovolitev zadrževanja zavržena. Dejstvo je, da ZTuj-2 v tretjem odstavku 73. člena določa kot predpogoj, da se sploh lahko odloča o dovolitvi zadrževanja, to, da je predhodno vročena odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev. Taka ureditev ni v nasprotju z načeli pravne države in zakonska dikcija glede tega je dovolj jasna. Določilo tretjega odstavka 73. člena ZTuj-2 ni v nasprotju z Ustavo RS. Ta zakonska določba ni nelogična niti protislovna niti v nasprotju z ustavnimi in drugimi temeljnimi človekovimi pravicami tujcev. Pri odločanju o vrnitvi je namreč skladno z 72. členom ZTuj-2 potrebno upoštevati načelo nevračanja, kar pomeni, da se ne sme odstraniti tujca, če bi ga bilo potrebno odstraniti v državo, kjer bi bilo njegovo življenje ali njegova svoboda ogrožena zaradi rase, vere, narodnosti, pripadnosti posebni družbeni skupini ali političnega prepričanja, ali v državo, v kateri bi lahko bil izpostavljen mučenju in drugim krutim, nečloveškim in poniževalnim kaznim ali ravnanju. Ko se enkrat te okoliščine preverijo in ko je izdana odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev, pa ima tujec še dodatno možnost, da vloži predlog za dovolitev zadrževanja, kjer se ponovno preverijo vse prej navedene okoliščine (1. alineja drugega odstavka 73. člena ZTuj-2) in številne druge okoliščine, ki lahko tujcu omogočijo, da se še nadalje zadržuje v državi in so navedene v nadaljevanju drugega odstavka 73. člena ZTuj-2. Sama določba, da je predpogoj za to, da se sploh lahko odloča o dovolitvi zadrževanja, ta, da je predhodno izdana odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev, pa ni v neskladju z nobenim členom Ustave RS. Sodišču se ne zdi sporno to, da mora nastopiti neka okoliščina, od katere dalje je sploh možno vložiti vlogo za dovolitev zadrževanja.

8. Sodišče se sicer strinja s tožbeno navedbo, da če je v zvezi s tujcem v teku nek drug postopek (v konkretnem primeru postopek za izdajo dovoljenja za prvo prebivanje), v katerem je relevantna tudi presoja človekove pravice do družinskega življenja, je to lahko eden od razlogov za dovolitev zadrževanja (gre za razlog nujne udeležbe tujca v postopku pred državnim organom Republike Slovenije, 5. alineja drugega odstavka 73. člena ZTuj-2), vendar pa to v tej zadevi ni relevantno, ker ni šlo za vsebinsko presojo prošnje za dovolitev zadrževanja, saj je bila tožničina vloga zarvžena, ker niso bile izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo zahteve, ena od procesnih predpostavk pa je tudi ta, da je zahteva vložena v predpisanem roku. Če procesne predpostavke niso izpolnjene, organ zahtevo s sklepom zavrže in v tem primeru ni nobene možnosti, da bi jo lahko vsebinsko obravnaval. Iz navedenega razloga v tem upravnem sporu tudi niso relevantne tožbene navedbe v zvezi s tem, ali je lahko razlog za dovolitev zadrževanja izvrševanje družinskega življenja, torej ne v povezavi z nekim drugim upravnim postopkom, ampak kot samostojen razlog za dovolitev zadrževanja, kot tudi ni iz enakega razloga relevantno to, ali imata dovolitev zadrževanja in dovoljenje za začasno prebivanje v osnovi enako končno posledico. Vse te navedbe bi bile pomembne le v primeru, če bi prvostopenjski organ vsebinsko obravnaval tožničino vlogo.

9. Ker je izpodbijani sklep glede same odločitve pravilen, le da zaradi druge pravne podlage, kot je navedena v sklepu, je sodišče na podlagi 3. alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo. Sodišče v navedeni zadevi skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 ni opravilo glavne obravnave, saj gre v konkretnem primeru za presojo sklepa, ki je procesne narave, saj je bila vloga zavržena, ker je bila vložena preuranjeno, tožnica pa ni predložila nobenega dokaza niti ne zatrjuje, da bi bila vloga vložena po tem, ko ji je bila že izdana odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno zapustitev države. V tožbi ni predlagan noben tak dokaz, ki bi bil pomemben za odločitev niti nista tožnica niti tožena stranka sploh predlagali opravo glavne obravnave, 2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1 pa daje sodišču izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave, kadar stranke navajajo dejstva in dokaze, ki niso pomembni za odločitev, kar po mnenju sodišča pomeni tudi takrat, ko ne predlagajo izvedbe kakršnegakoli dokaza, ki bi ga bilo možno izvesti na glavni obravnavi.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 73, 73/2, 73/2-5, 73/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129, 129/1, 129/1-2, 129/1-3, 129/1-4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 63, 63/2, 63/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.