UPRS Sodba I U 1342/2017-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-06-18

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Andrej Kmecl

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - pogoji za odobritev

V postopku odobritve upravni organ se preverja izpolnjenost z ZKZ predpisanih pogojev za odobritev pravnega posla. Odobritev pravnega posla zato pomeni le ugotovitev o izpolnjenosti predpisanih pogojev za veljavnost zavezovalnega pravnega posla. Odobritev tako ne pomeni (tudi) ugotovitve, da so izpolnjeni drugi pogoji za njegovo veljavnost, niti da ima prodajalec razpolagalno upravičenje, ki je potrebno za veljaven prenos lastninske pravice.

I. Tožbi se ugodi, 2. točka izreka odločbe Upravne enote Zagorje ob Savi št. 330-104/2007 z dne 21. 3. 2017 se odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347, 70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Zagorje ob Savi (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo z dne 21. 3. 2017 v izpodbijani 2. točki izreka odločila, da se zahteva tožnikov za odobritev pravnega posla, sklenjenega s prodajalkama A. A. in B. B., zavrne. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da so ponudbo za prodajo kmetije, podano 18. 1. 2007, pravočasno sprejeli tožnika ter C. C.. Organ ob sklicevanju na sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 151/2012 z dne 6. 12. 2012, 10. točko obrazložitve Načelnega pravnega mnenja Vrhovnega sodišča št. 1/2012 z dne 6. 4. 2012 in tretji odstavek 21. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) zaključuje, da sta bili sklenjeni dve kupoprodajni pogodbi pod odložnim pogojem odobritve pravnega posla. Tožnika sta v upravnem postopku opozorila, da so bile nekatere nepremičnine, ki so bile predmet ponudbe, in sicer s parc. št. *1286/1, *1287/2, *1287/3 in 1286/2, vse k.o. ..., prodane na javni dražbi pred Okrajnim sodiščem v Trbovljah dne 23. 9. 2014. Prodajalki A. A. in B.B. tako nista več lastnici navedenih parcel. Upravni organ je ugotovil, da so bile navedene nepremičnine dejansko predmet prodaje na javni dražbi, kar izhaja iz sklepa Okrajnega sodišča v Trbovljah In 53/2014 z dne 19. 11. 2014, na podlagi katerega so bili izvedeni tudi ustrezni zemljiškoknjižni vpisi. Iz podatkov zemljiške knjige je razvidno, da prodajalki A. A. in B. B. nista več lastnici prej navedenih nepremičnin, ki so sestavni del kmetije in njune ponudbe za prodajo kmetije kot celote. S temi nepremičninami ne moreta več razpolagati in s tem ne razpolagata več s predmetom prodaje po ponudbi – to je celotno kmetijo. Pri prodaji v izvršilnem postopku na javni dražbi gre za originaren način pridobitve lastninske pravice, v kar ni več mogoče posegati, kar izhaja tudi iz sodb Vrhovnega sodišča II Ips 348/2006 z dne 31. 8. 2006 in Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 3382/2011 z dne 25. 4. 2012. Vsebini ponudbe o prodaji kmetije kot celote tako ni več mogoče slediti. S sprejemom ponudbe sklenjenih pogodb za celotno kmetijo pa ni več možno realizirati, kar velja za oba sprejemnika ponudbe, tako za tožnika kot za C. C.. Ponudba, sprejem ponudbe in odobritev posla namreč predstavljajo glede na Načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012 zavezovalni pravni posel, ki pa se izvrši z razpolagalnim poslom, ki je podlaga za zemljiškoknjižni vpis, s čimer je promet z nepremičnino opravljen. Morebitne odločbe o odobritvi pravnega posla za promet s kmetijo kot predmetom prodaje tako ne bi bilo mogoče izvršiti, kar po določbi 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP predstavlja tudi razlog za ničnost odločbe. Na ničnost odločbe mora paziti upravni organ po uradni dolžnosti tudi med postopkom. Glede na navedeno je organ moral obe zahtevi za odobritev pravnega posla zavrniti.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je z odločbo z dne 16. 5. 2017 zavrnilo pritožbi tožnikov ter C. C. zoper odločbo prvostopenjskega organa z dne 21. 3. 2017.

3. Tožnika se ne strinjata, da bi bilo njuno zahtevo za odobritev pravnega posla treba zavrniti. Za razliko od C. C. imata namreč tožnika še vedno možnost pridobiti celotno kmetijo, glede na to, da je del zemljišč, ki sestavljajo kmetijo, ki je bila predmet ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč, že v njuni lasti, in sicer gre za zemljišča, ki sta jih kupila na javni dražbi, ki jo omenja prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi. Z odobritvijo pravnega posla bi tožnika tako lahko postala lastnika celotne kmetije. V dokazne namene se tožnika sklicujeta na listine upravnih spisov v zadevi. Sodišču predlagata, naj odloči, da se odločba prvostopenjskega organa z dne 21. 3. 2017 v izpodbijani 2. točki izreka spremeni tako, da se pravni posel, ki je bil sklenjen med tožnikoma kot kupcema ter prodajalkama B. B. in A. A. s sprejemom ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča z dne 15. 1. 2007 odobri. Podrejeno predlagata, naj sodišče izpodbijano 2. točko izreka prvostopenjske odločbe odpravi in zadevo v tem obsegu vrne organu v ponovni postopek. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter vztraja pri izpodbijani odločitvi in razlogih zanjo. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče je tožbo kot strankam z interesom poslalo v odgovor tudi A. A. in B. B. ter C. C., ki pa odgovorov niso podale.

7. V obravnavani zadevi je sporna odločitev, da se tožnikoma zavrne zahteva za odobritev pravnega posla, sklenjenega z njunim sprejemom ponudbe za prodajo kmetije, ki sta jo podali kot prodajalki 18. 7. 2007 A. A. in B. B.. Organ je odločitev oprl na ugotovitev okoliščine, da prodajalki nista več lastnici dela nepremičnin, ki so bile sestavni del kmetije in njune ponudbe za prodajo kmetije kot celote, ter zaključek, da zato s sprejemom ponudbe sklenjenih pogodb za celotno kmetijo ni več možno realizirati, kar velja za oba sprejemnika ponudbe, tako za tožnika kot za C. C.. Tožnika se ne strinjata, da ni mogoče ugoditi njuni zahtevi za odobritev pravnega posla ter se pri tem sklicujeta na okoliščino, da sta na javni dražbi kupila nepremičnine, s katerimi prodajalki več ne razpolagata, in zaključujeta, da bi z odobritvijo pravnega posla tako postala lastnika celotne kmetije, kot je bila predmet prodaje.

8. Predmet odobritve po določbah ZKZ je v civilnopravnem smislu že sklenjen zavezovalni posel (22. člen ZKZ), odobritev upravnega organa pa je eden od (dodatnih) pogojev za njegov veljaven nastanek. V Načelnem pravnem mnenju z dne 6. 4. 2012 je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da je pri prodaji kmetijskih zemljišč po določbah (tedaj) veljavnega ZKZ kupoprodajna pogodba sklenjena takrat, ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, vendar pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enote. Ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, je v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ, zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena OZ. Vrhovno sodišče je zavzelo še stališče, da je v primeru, ko je izjavo o sprejemu ponudbe podalo več predkupnih upravičencev, pogojno sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov in da je zahteva po predložitvi pogodbe o pravnem poslu v postopku odobritve pravnega posla iz 22. člena ZKZ izpolnjena, če se predkupni upravičenec, ki je pravočasno sprejel ponudbo, sklicuje na izjavo o sprejemu ponudbe. Pristojna upravna enota za vse, ki so pravočasno zahtevali odobritev pravnega posla, vodi en postopek in z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Pri katerem od teh poslov je izpolnjen odložni pogoj, to je, kateri posel bo odobren, je odvisno od uvrstitve predkupnih upravičencev glede na vrstni red, določen v prvem in drugem odstavku 23. člena ZKZ.

9. Glede na drugi odstavek 59. člena OZ pravni posel, pri katerem se odložni pogoj izpolni z odobritvijo pravnega posla, učinkuje od trenutka njegove sklenitve, to je s sprejemom ponudbe, predkupni upravičenec iz tega posla pa skladno z navedenim Načelnim pravnim mnenjem lahko s tožbo v pravdnem postopku od prodajalca zahteva izročitev zemljiškoknjižnega dovolila.

10. Drugače velja, ko gre za osebe, ki nimajo predkupnega upravičenja. Skladno s stališčem Vrhovnega sodišča v sodbi II Ips 308/2010 z dne 25. 7. 2013 ponudba iz 20. člena ZKZ v tem primeru nima pravnih učinkov ponudbe iz prvega odstavka 22. člena OZ, na katero je prodajalec vezan, temveč ima učinek vabila k dajanju ponudb (tretji odstavek 22. člena OZ), zaradi česar prodajalec lahko sklenitev pogodbe tudi odkloni.

11. ZKZ v 19. členu določa, v katerih primerih se pravni posel ne odobri. To so primeri, ko niso izpolnjeni pogoji, ki jih za odobritev določa ZKZ, ter se nanašajo na situacije, ko pride v poštev predkupno upravičenje, predpisano z ZKZ, in varstvo tega upravičenja (če promet ni potekal po postopku in na način, določen z ZKZ, če ni upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu ZKZ). V postopku odobritve upravni organ preverja torej izpolnjenost teh z ZKZ predpisanih pogojev za odobritev pravnega posla. Odobritev pravnega posla zato pomeni le ugotovitev o izpolnjenosti predpisanih pogojev za veljavnost zavezovalnega pravnega posla. Odobritev tako ne pomeni (tudi) ugotovitve, da so izpolnjeni drugi pogoji za njegovo veljavnost, niti da ima prodajalec razpolagalno upravičenje, ki je potrebno za veljaven prenos lastninske pravice.

12. Glede na povedano je v obravnavni zadevi pomembno, ali imata tožnika predkupno upravičenje, ki ga uveljavljata. Od obstoja tega je namreč odvisno, ali je s tem, ko sta sprejela ponudbo (v letu 2007), že bil pod odložnim pogojem odobritve sklenjen zavezovalni pravni posel. Če je bil sklenjen, še preden so bile nekatere izmed nepremičnin iz ponudbe prodane na dražbi v izvršilnem postopku (v letu 2014), v takem primeru kasnejša nemožnost izpolnitve zavezovalnega pravnega posla ni stvar, relevantna za odločitev upravnega organa oziroma ne vpliva na njegovo odločanje o odobritvi pravnega posla; to je namreč stvar civilnopravnih razmerij med strankama sklenjenega zavezovalnega posla.

13. Prvostopenjski organ zato zmotno meni, da bi bila glede na to, da prodajalki z delom nepremičnin iz ponudbe ne moreta več veljavno razpolagati, zaradi razlogov, ki so nastali po tem, ko je bila ponudba že sprejeta, odločba o odobritvi pravnega posla lahko nična iz razloga po 3. točki pravega odstavka 279. člena ZUP. Po tej določbi ZUP je namreč nična upravna odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Predmet odločbe o odobritvi pravnega posla pa je zgolj izpolnitev posebnega odložnega pogoja za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ki ga predpisuje ZKZ, ne pa izpolnjenost drugih pogojev za veljavnost tega pravnega posla, niti nemožnost njegove izpolnitve zaradi morebitne neveljavnosti razpolagalnega posla. Glede na povedano na drugačno presojo v obravnavani zadevi ne vplivajo stališča Vrhovnega sodišča v sodbi II Ips 151/2012 z dne 6. 12. 2012, saj se ta nanašajo na ničnost pravnega posla z dne 23. 3. 2007 med prodajalkama in tožnikoma kot kupcema, katerega predmet so bila stavbna zemljišča v sklopu kmetije, ker je bil ta sklenjen in realiziran v nasprotju s kogentnimi predpisi, ne pa na veljavnost pravnega posla, katerega odobritev tožnika uveljavljata v obravnavanem upravnem postopku.

14. Tožnika po povedanem nimata prav, da se lahko ugodi le njuni zahtevi za odobritev pravnega posla, ker sta že lastnika dela kmetije, ki je bila kot celota predmet prodaje po ponudbi prodajalk, podani 18. 7. 2007. Po že navedenem namreč naknadna nemožnost izpolnitve zavezovalnega pravnega posla, sklenjenega med prodajalkama in sprejemniki ponudbe, ne vpliva na odločanje o odobritvi pravnega posla po določbah 19. člena ZKZ. O obeh zahtevah za odobritev pravnega posla, zahtevi tožnikov in zahtevi C. C., bo organ moral voditi na podlagi te sodbe in sodbe I U 1329/2017 z dne 16. 5. 2019 en postopek in bo lahko odobril, ob upoštevanju določb 19. člena ZKZ, le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov.

15. Ker je sodišče ugotovilo, da je upravni organ nepravilno uporabil materialno pravo, je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijano 2. točko izreka prvostopenjske odločbe ter skladno s tretjim odstavkom tega člena zadevo v tem obsegu vrnilo organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku je na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava. Sodišče ni moglo odločiti v sporu polne jurisdikcije, kot sta tožnika predlagala, ker predhodno ni združilo postopkov v zadevah odobritve pravnega posla tožnikov in druge sprejemnice ponudbe C. C., o odobritvi pravnega posla pa je treba voditi en postopek in odobriti le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov.

16. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji, na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

17. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odločbo v izpodbijani točki izreka odpravilo, sta tožnika v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji, tožnika je v postopku zastopala odvetniška družba, zato sta po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV, ker je pooblaščenec tožnikov zavezanec za DDV, pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Prim. sodbo tega sodišča I U 1745/2016 z dne 20. 9. 2017.

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 59, 59/2

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 19

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.