UPRS Sodba I U 1544/2016-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-01-17

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - poseg v varovani pas občinske ceste

Zakon o cestah v prvem odstavku 19. člena med drugim določa, da morajo lastniki zemljišč ob javni cesti dopustiti vse posege, ki so nujno potrebni za nemoteno uporabo ceste, zlasti gradnjo objektov in naprav za odvodnjavanje cestišča in cestnega telesa. Na podlagi 8. alineje 3. točke drugega odstavka 5. člena citiranega zakona je prepovedano na cestnem svetu javne ceste ovirati odtekanje vode. V 3. alineji 3. točke drugega odstavka 5. člena Zakona o cestah pa je določeno, da je na cestnem svetu javne ceste prepovedano postavljati ograje, stebričke, zasaditi živo mejo, drevje, trto ali druge visoke nasade ali poljščine, nameščati ali odlagati les, opeko, zemljo, drug material ali predmete. Prvostopenjski organ je na podlagi inšpekcijskih pregledov ugotovil, da je tožnik na cestno telo občinske ceste postavil ovire in sicer betonske robnike in železne stebričke in da nasprotuje urejanju bankin zaradi izvedbe odvodnjavanja cestišča. Torej so v konkretnem primeru nastopile vse pravno relevantne okoliščine, na podlagi katerih je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je tožniku odredil, da vzdrževalcu občinske ceste št. JP ... omogoči ob svojih parcelah vzdrževanje cestne bankine z namenom ureditve odvodnjavanja cestišča in da iz cestnega pasu navedene ceste odstrani železne količke ter betonske robnike. Rok za ureditev stanja je en dan po prejemu odločbe, o čemer mora obvestiti naslovni organ, v primeru neupoštevanja ukrepov pa se odreja Javnemu komunalnemu podjetju Brezovica d.o.o. kot izvajalcu rednega vzdrževanja javnih cest v Občini Brezovica, da v cestnem svetu navedene ceste izvede naštete ukrepe, ker neposredno ovirajo in škodujejo cesti ter ogrožajo in ovirajo promet. Imenovanemu podjetju se odreja izvedba teh ukrepov in ureditev bankin z namenom odvodnjavanja cestišča. Vse stroške odstranitve ovir ali drugih posledic prepovedanih ravnanj ali zavarovanja ovir ali nevarnih mest mora poravnati povzročitelj ovire ali nevarnega mesta na cesti. Povzročitelj posledic prepovedanih ravnanj je tožnik, ki je hkrati tudi lastnik zemljišč.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da sta inšpektorja v dneh 22. 2. 2016, 15. 3. 2016 ter 1. 4. 2016 na navedeni občinski cesti opravila inšpekcijski ogled zaradi onemogočanja vzdrževanja cestnih bankin in poseganja v varovalni pas občinske ceste brez soglasja. Na kraju je bilo ugotovljeno, da bankine navedene ceste niso vzdrževane z namenom ureditve odvodnjavanja cestišča. Na zemljiščih so v varovanem pasu kategorizirane občinske ceste postavljeni betonski robniki brez soglasja upravljalca ceste, na nekaterih zemljiščih pa so v varovalnem pasu navedene občinske ceste postavljeni železni količki brez soglasja upravljalca občinske ceste. Tožniku je bilo z zapisnikom o inšpekcijskem pregledu z dne 29. 2. 2016 naloženo, da nemudoma dopusti vzdrževanje cestnih bankin zaradi izvedbe odvodnjavanja cestišča in prav tako mu je bilo naloženo, da v roku 3 dni od vročitve zapisnika odstrani ovire (betonske robnike in železne stebričke). Prvostopenjski organ je 7. 3. 2015 prejel pisno izjavo tožnika, v kateri med drugim navaja, da se ne strinja z navedbami v zapisniku, saj da je občinska cesta pomaknjena v njegovo zemljišče. Inšpektorja sta 15. 3. 2016 ponovno opravila inšpekcijski pregled, kjer je bilo ugotovljeno, da bankine še vedno niso vzdrževane z namenom ureditve odvodnjavanja cestišča ter da tožnik ni umaknil betonskih robnikov in da so še vedno postavljeni železni stebrički v varovalnem pasu brez soglasja upravljalcev občinske ceste. Tožniku je bil ponovno poslan zapisnik z dne 16. 3. 2016, na katerega je dal izjavo, v kateri med drugim navaja, da so mu bile kršene pravice udeležbe na inšpekcijskem pregledu, da cestne bankine niso urejene tudi drugod, da bo betonske bloke umaknil, čeprav se z ukrepi ne strinja in enako je navedel tudi glede železnih količkov. Dne 1. 4. 2016 je bil opravljen kontrolni pregled, na katerem je bilo ugotovljeno, da tožnik ni izvedel nobenega od naloženih inšpekcijskih ukrepov.

3. V nadaljevanju obrazložitve prvostopenjski organ citira relevantna določila Zakona o cestah. Prvi odstavek 19. člena Zakona o cestah določa, da lastniki zemljišč ob javni cesti morajo dopustiti vse posege, ki so nujno potrebni za nemoteno uporabo javne ceste, zlasti gradnjo objektov in naprav za odvodnjavanje cestišča in cestnega telesa. Na podlagi določil 8. alineje tretjega odstavka 5. člena Zakona o cestah je prepovedano na cestnem svetu javne ceste ovirati odtekanje vode. Zakon o cestah v 97. členu določa, da so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljalca občinske ceste. Na podlagi določil 3. alineje 3. točke drugega odstavka 5. člena Zakona o cestah je prepovedano na cestnem svetu javne ceste postavljati ograje, stebričke, zasaditi živo mejo, drevje, trto ali druge visoke nasade ali poljščine, nameščati ali odlagati les, opeko, zemljo, drug material ali predmete. Tožnik je na cestno telo navedene občinske ceste postavil ovire (betonske robnike in železne stebričke), nasprotuje namreč urejanju bankin zaradi izvedbe odvodnjavanja cestišča. Na podlagi petega odstavka 5. člena Zakona o cestah mora izvajalec rednega vzdrževanja ceste brez odlašanja s ceste odstraniti vse ovire ali druge posledice ravnanj, ki bi lahko škodovale cesti ali ogrožale, ovirale ali zmanjševale varnost. Vse stroške odstranjevanja ali drugih posledic prepovedanih ravnanj ali zavarovanja ovir ali nevarnih mest na cesti mora poravnati povzročitelj ovire ali nevarnega mesta na cesti.

4. Tožnik se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožil, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

5. Tožnik v tožbi navaja, da o inšpekcijskem ogledu ni bil obveščen ter da ima v skladu s tretjim odstavkom 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) pravico prisostvovati vsem procesnim dejanjem in se neposredno izjaviti o vseh ugotovitvah organa in da mu je bila kršena ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS). Nadalje opozarja na to, da je lastnik zemljišč v katarski občini ... A., pri čemer pa obstajajo tudi druge katastrske občine z imenom A. in drugimi številkami in da v konkretnem primeru ni bila navedena katastrska občina z obvezno številko. Zaradi tega je odločba nezakonita in se je ne da preizkusiti. Nadalje navaja, da se mu očita onemogočanje vzdrževanja cestnih bankin, ki pa jih v naravi sploh ni. S tem so mu kršene pravice iz 33., 71. in 69. člena URS. Lastnina je v skladu s 67. členom URS varovana kategorija. Poleg tega bi morali biti enakopravno obravnavani vsi lastniki zemljišč v naselju, ki mejijo na cestišče. Temu pa ni bilo tako, kar je razvidno iz fotografij. Poleg tega velja v varovalnem pasu občinske ceste prepoved gradnje objektov, tožnik pa ni na navedenih zemljiščih ničesar gradil ali konstruiral stavbe ali objekta. V konkretnem primeru je šlo za poseg v prostor in v lastninsko pravico tistega, na čigar zemljišču naj bi bil ta poseg opravljen. Za takšen poseg v prostor bi moralo biti izdano gradbeno dovoljenje in ponujena lastnikom zemljišč in tožniku odškodnina. Tožena stranka ni tožniku predložila nobenega upravnega dovoljenja, ki bi dovoljeval izgradnjo odvodnjavanja. Nadalje očita toženi stranki, da je ravnala v nasprotju z načelom zakonitosti, ki velja v upravnem postopku. Varstvo javnega interesa ne more biti utemeljen z nezakonitim posegom v lastninsko pravico in naložitvijo bremena, ki ni upravičeno. Od tožnika pa je bilo zahtevano, da dopusti nezakonit poseg v lastninsko pravico. Poleg tega ni mogoče ugotoviti, na čem naj bi temeljila odločitev prvostopenjskega organa, katere listine naj bi v dokaznem postopku vpogledal in kaj naj bi bile nevarne ovire, ki naj bi onemogočale ureditev odvodnjavanja. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Tožena stranka ugovarja pasivno legitimacijo, ker je kot tožena stranka naveden župan kot njen predstojnik. Nadalje navaja, da se po 29. členu ZIN inšpekcijski nadzor zgolj lahko predhodno najavi, kar pa ne pomeni, da se mora. Razen tega sta bila oba zapisnika o inšpekcijskem nadzoru tožniku tudi vročena, o navedbah zapisnika pa je imel možnost, da se do njih izjavi. Neutemeljene so tudi trditve tožnika glede napačne navedbe k.o. nepremičnine. Bolje bi bilo res, če bi bila navedena tudi številka ob imenu k.o., vendar pa to ne pomeni, da se nepremičnine ne bi dalo identificirati. Sicer pa je v zapisnikih navedena tudi številka kategorizacije poti, ki poteka na tem delu. V primeru ščitenja varovalnega pasu ne gre samo za objekte, ampak so zajeti tudi posegi, s katerimi so lahko prizadeti interesi varovanja občinske ceste. Odločba je bila izdana na podlagi predpisov, ki prvostopenjski organ zavezujejo pri svojem delu. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka citira relevantne člene Zakona o cestah, ki se nanašajo na obravnavani primer. V konkretnem primeru nikakor ne gre za nezakonit poseg v lastninsko pravico, temveč za izvajanje dejanj iz pristojnosti inšpektorata in upravljalca občinskih cest. Gre za izvrševanje varovanja javnega interesa, torej za varnost življenj in zdravja ljudi ter preprečitev nastanka škode udeležencev v cestnem prometu. Iz naslova varnosti zdravja in življenja ljudi je lastninska pravica s predpisi vsekakor nekoliko omejena, kar pa ne pomeni kršitve ustavno zagotovljenih pravic posameznika, temveč varovanje javnega interesa. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

8. Sodišče najprej glede ugovora pasivne legitimacije pojasnjuje, da je tožnik v tožbi sprva kot toženo stranko navedel župana Občine Brezovica, pozneje pa je tožbo popravil tako, da je kot toženo stranko navedel Občino Brezovica, ki jo zastopa župan. Skladno s petim odstavkom 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je toženec lahko država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Glede na navedeno niso utemeljeni ugovori tožene stranke, ki se nanašajo na pasivno legitimacijo, saj je po popravi tožbe tožnik navedel kot toženo stranko lokalno skupnost - Občino Brezovica.

9. Zakon o cestah v prvem odstavku 19. člena med drugim določa, da morajo lastniki zemljišč ob javni cesti dopustiti vse posege, ki so nujno potrebni za nemoteno uporabo ceste, zlasti gradnjo objektov in naprav za odvodnjavanje cestišča in cestnega telesa. Na podlagi 8. alineje 3. točke drugega odstavka 5. člena citiranega zakona je prepovedano na cestnem svetu javne ceste ovirati odtekanje vode. V 3. alineji 3. točke drugega odstavka 5. člena Zakona o cestah pa je določeno, da je na cestnem svetu javne ceste prepovedano postavljati ograje, stebričke, zasaditi živo mejo, drevje, trto ali druge visoke nasade ali poljščine, nameščati ali odlagati les, opeko, zemljo, drug material ali predmete. Prvostopenjski organ je na podlagi inšpekcijskih pregledov ugotovil, da je tožnik na cestno telo občinske ceste postavil ovire in sicer betonske robnike in železne stebričke in da nasprotuje urejanju bankin zaradi izvedbe odvodnjavanja cestišča. Na podlagi petega odstavka 5. člena Zakona o cestah mora izvajalec rednega vzdrževanja ceste brez odlašanja s ceste odstraniti vse ovire in druge posledice ravnanj, ki bi lahko škodovale cesti ali ogrožale, ovirale ali zmanjševale varnost prometa na njej. Vse stroške odstranitve ovir ali drugih posledic prepovedanih ravnanj ali zavarovanja ovir ali nevarnih mest na cesti mora poravnati povzročitelj ovire ali nevarnega mesta na cesti. Torej so v konkretnem primeru nastopile vse pravno relevantne okoliščine, na podlagi katerih je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo.

10. Sodišče se ne strinja s tožbeno navedbo, da naj bi prvostopenjski organ ravnal v nasprotju z določili ZIN, ker tožnik ni bil vnaprej obveščen o inšpekcijskem postopku. 24. člen ZIN, na katerega se tožnik sklicuje, ne določa, da mora biti zavezanec vnaprej obveščen o inšpekcijskem postopku, temveč med drugim določa to, da ima v postopku položaj stranke zavezanec, vlagatelj pa takega položaja nima. Pač pa prvi odstavek 29. člena ZIN določa, da se inšpekcijski nadzor zgolj lahko predhodno najavi, iz česar smiselno izhaja, da ni nujno, da se vnaprej najavi. Tožniku sta bila zapisnika iz februarja in marca 2016 poslana v izjasnitev, tako da ni prišlo do kršitve načela zaslišanja stranke, ob pregledu, ki je bil opravljen dne 1. 4. 2016, pa je bil tožnik prisoten.

11. Neutemeljene so tudi tožbene navedbe o tem, da bi bila zaradi tega, ker pred imenom katastrske občine A. ni navedena številka, odločba do tolikšne mere nedoločna, da se je ne bi dalo preizkusiti. Iz vsebine odločbe kot celote je povsem jasno razvidno, za katero katastrsko občino A. gre, ravno tako je tudi tožnik vedel, da so mišljena zemljišča iz katastrske občine A., kjer je on lastnik, saj v isti tožbi tudi navaja, da je šlo v poseg v lastninsko pravico na njegovih parcelah.

12. Tožnik nadalje navaja, da se mu očita onemogočanje vzdrževanja cestnih bankin, ki jih po njegovih navedbah v naravi ni in da naj bi zaradi tega šlo za kršitev 33., 71. in 69. člena URS. Iz zapisnikov o inšpekcijskem pregledu ne izhaja, da naj bankin sploh ne bi bilo, temveč to, da niso urejene, iz česar je možno logično sklepati, da bankine v resnici so, le da urejeno niso. To izhaja tako iz zapisnika z dne 29. 2. 2016 kot iz zapisnika z dne 16. 3. 2016. V tožbi je tožnik z njegove strani zatrjevano neustavno ravnanje tožene stranke utemeljeval s tem, ko je navedel, da se lahko lastninska pravica omeji proti nadomestilu. Iz drugega odstavka 19. člena Zakona o cestah je razvidno, da se za izvedbo ukrepov lahko začasno ali trajno lastninska pravica obremeni s služnostjo v javno korist, in v tem primeru, če se trajno ali začasno obremeni, pripada skladno z tretjim odstavkom 19. člena Zakona o cestah lastniku odškodnina. Vendar pa iz izreka izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi šlo za ustanovitev služnosti.

13. V zvezi s tožbenimi navedbami o tem, da v enaki situaciji, kot je tožnikova, drugi lastniki niso bili obravnavani v inšpekcijskem postopku, pa sodišče pojasnjuje, da je predmet tega postopka odločba, izdana v tem inšpekcijskem postopku, ki je bila izdana prav tožniku, zato se do tega, ali so drugi primeri res enaki, sodišče ne more opredeljevati.

14. V zvezi s tožbeno navedbo, da tožnik ni ničesar gradil, poseg v prostor pa pomeni gradnjo objekta, sodišče pojasnjuje, da je skladno z drugim odstavkom 5. člena Zakona o cestah prepovedano tudi postavljati določene predmete, kot so na primer stebrički ali druge predmete in torej ni relevantno, ali to predstavlja gradnjo ali ne. Neutemeljena je tudi tožbena navedba, da naj bi pomenilo vzdrževanje bankin tak poseg, zaradi katerega bi bilo potrebno gradbeno dovoljenje. Če se nekaj vzdržuje, to ne pomeni, da je potrebno nekaj zgraditi. Gre že za pojmovno dve različni zadevi. 2. alineja prvega odstavka 19. člena Zakona o cestah sicer dopušča možnost, da gre lahko pri odvodnjavanju cestišča tudi za gradnjo objektov in naprav, vendar pa iz izreka izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi Javno komunalno podjetje Brezovica kaj gradilo, saj je v izreku navedeno zgolj to, da naj to podjetje bankine uredi in da naj odstrani ovire (železne količke in betonske robnike). Sodišče v zvezi s tem še pojasnjuje, da 19. člen določa, da lastniki ob javni cesti morajo dopustiti določene posege, kar pomeni, da sicer to je poseg v lastninsko pravico, vendar pa je zakonit poseg, saj ga zakon v navedenem členu določa, zaradi česar ne gre za kršitev pravice do zasebne lastnine iz 33. člena URS.

15. V obravnavani zadevi ni bilo kršeno načelo zakonitosti, saj izpodbijana odločba temelji na že citiranih določilih Zakona o cestah, pri tem pa ni šlo za poseg v temeljne, z ustavo določene pravice, saj je sodišče že pojasnilo, da je v določenih primerih poseg v ustavno pravico dopusten, če tako določa zakon in je šlo torej za zakonit poseg. Prav tako se sodišče ne strinja s tožbeno navedbo, da ni mogoče ugotoviti, na čem naj bi temeljila odločitev prvostopenjskega organa, saj je navedeno, na katerih listinah temelji. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da odločba temelji na podlagi inšpekcijskih pregledov, o katerih je bil izdalan tudi zapisnik, v dokumentacijo inšpekcijskih pregledov pa se je možno prepričati z vpogledom v upravni spis.

16. Neutemeljen je tudi očitek, da ni bilo ugotavljanja dejanskega lastništva parcel, saj ni razvidno, da bi bilo lastništvo sporno. Tožnik v isti tožbi smiselno sam navaja, da je šlo za poseg prav v lastninsko pravico na njegovih parcelah. Ravno tako je prvostopenjski organ obrazložil, v čem je javni interes varovanja občinske ceste, saj že iz samega besedila petega odstavka 5. člena, ki je bil uporabljen pri izdaji odločbe, izhaja, da mora izvajalec rednega vzdrževanja ceste odstraniti ovire ali druge posledice ravnanj, ki bi lahko škodovale cesti ali ogrožale, ovirale ali zmanjšale varnost prometa na njej. Torej je že iz samega zakona razvidno, da je javni interes v varnosti cestnega prometa.

17. Ker je odločitev prvostopenjskega organa pravilna, tožba ni utemeljena in je zato sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

18. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 5, 19

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 29

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.