UPRS Sodba I U 348/2017-26
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-07-04

Lara Bartenjev (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Andrej Kmecl

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - stranski udeleženec - ugovori stranskega udeleženca - pravni interes - kulturnovarstveno soglasje

S tožbeno trditvijo, da ima kot občan Novega mesta pravni interes za obstoj in ohranitev registrirane kulturne dediščine na parc. št. k.o. ... se sklicuje (zgolj) na javni interes. V čem pa naj bi emisije, ki jih tožnik prav tako ne konkretizira, vplivale na njegovo (sosednjo) nepremičnino, in jih do zdaj ni bilo, tudi ne pojasni, temveč njegove navedbe ostajajo na ravni pavšalnosti in neargumentiranosti. Iz tega sledi, da pravnega interesa za izpodbijanje spornega gradbenega dovoljenja ni izkazal.

Po mnenju sodišča je glede na vsebino postopkov za izdajo kulturnovarstvenih soglasij skladno z ZVKD-1 in upoštevaje, da je varstvo kulturne dediščine v javno korist, očitno, da pravni položaj tožnika, kot lastnika sosednje zemljiške parcele kot stranskega udeleženca v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, s katerim je dovoljena rušitev kulturnega spomenika (in nadomestitev z gradnjo novega objekta), v določbah ZVKD-1, ni varovan. Tožnik pa v tožbi tudi ni pojasnil svojega pravnega interesa s tem v zvezi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

III. Zahtevek prizadete stranke, gospodarske družbe A. d.o.o. za povračilo stroškov postopka se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo investitorju - gospodarski družbi A., d.o.o. (prizadeti stranki v tem upravnem sporu) dovolil rušenje starega in gradnjo novega gospodarskega objekta v Novem mestu, na zemljišču parc. št. 447 in 448/3, obe k.o. ..., po tam navedenem projektu z dopolnitvami, ki je sestavni del odločbe, in pod tam navedenimi pogoji.

2. V obrazložitvi med drugim navaja, da je predmet predloženega projekta s spremembami rušenje starega in gradnja novega gospodarskega objekta z minimalnim zamikom mikrolokacije ter da se dostop do nadomestnega objekta ohrani iz notranjega dvorišča obstoječe gradbene parcele, ki se neposredno navezuje na cesto. Ugotavlja, da je nekdanja domačija ..., katere sestavni del je tudi obstoječi gospodarski objekt, ki stoji na osrednjem delu dvorišča, zaščitena kot kulturna dediščina, grajena pa je pred letom 1967. Lokacija obravnavane gradnje se nahaja v območju, ki se ureja z Odlokom o Občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Novo mesto (OPN). Zanjo se upoštevajo splošni PIP, opredeljeni od 69. do 109. člena OPN, podrobnejši PIP za območja centralnih dejavnosti - 3. točka 111. člena OPN ter posebni PIP za NM/14-p, določeni v 123. členu OPN. Dalje se sklicuje na določbo drugega odstavka 96. člena OPN in poudarja, da je bilo soglasje Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije (ZVKD), OE Novo mesto na to gradnjo dano, zato šteje, da je skladna z OPN.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. V obrazložitvi navaja, da so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 96. člena in 97. člena OPN, saj se horizontalni in vertikalni gabarit ne spreminjata, ima zidan kletni del in lesen zgornji del, nov objekt se po zunanjosti v celoti zgleduje po tradicionalnih gospodarskih objektih (tudi po obstoječemu), namen ostaja enak, prav tako lokacija objekta znotraj domačije, nov objekt pa bo v prostoru deloval zelo podobno kot obstoječi. Ugotovljeno je tudi, da so po določbah 111. in 73. člena OPN dovoljene odstranitve in novogradnje. Prav tako so odmiki od sosednjih zemljišč večji od 4 m, razen od zemljišča na vzhodni strani, ki je v lasti Mestne občine Novo mesto, za kar je bilo pridobljeno njeno soglasje. Izpostavlja tudi, da je tožnikova nepremičnina oddaljena več kot 20 m. V zvezi s pritožbenimi navedbami navaja, da se nanašajo delno na drugo gradbeno dovoljenje (izdano investitorki Mestni občini Novo mesto za gradnjo parkirišč v bližini predmetne gradnje), pretežno pa tožnik izraža nezadovoljstvo z izdanim gradbenim dovoljenjem zaradi namembnosti, ki naj bi jo novi objekt zasledoval - po njegovem prepričanju naj bi šlo za gradnjo gostinskega objekta z zmogljivostmi za nastanitev gostov (turistična kmetija). S tem v zvezi pojasnjuje, da se je prvotna vloga prizadete stranke res nanašala tudi na kratkotrajno nastanitev, vendar je bila nato avgusta 2016 ustrezno spremenjena (v gradnjo zgolj gospodarskega objekta), čemur je sledila tudi ustrezna sprememba PGD, bila pa so pridobljena tudi nova soglasja, s čimer je bil tožnik seznanjen. Tako je njegova bojazen, da gre za gradnjo nastanitvenega objekta in posledično emisije, ki jih tak objekt prinaša v okolje, povsem neutemeljena. Za ugotavljanje skladnosti izvedenih gradenj z izdanimi gradbenimi dovoljenji in sankcioniranje v primeru kršitev pa je pristojna gradbena inšpekcija.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je ZVKD, OE Novo mesto izdal kulturnovarstveno soglasje z dne 9. 9. 2016, ne da bi bili izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 31. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1). Sicer pa meni, da kulturnovarstveno soglasje ne more dopolniti ali nadomestiti OPN. Nov gospodarski objekt tudi ni enakih gabaritov kot obstoječi in ne bo iz enakih gradbenih materialov, niti ne bo imel enake konstrukcijske zasnove. Prav tako po zunanjosti ne bo enak obstoječemu objektu, saj ne bo imel enake členitve in fasade, niti enake oblike in naklona strehe, pa tudi ne enake kritine in ne enakih fasadnih detajlov. Poleg tega investitor ne namerava opravljati kmetijske dejavnosti in namen objekta ne bo shranjevanje kmetijskih strojev in kmetijskih pridelkov, kot je to fiktivno opredeljeno v projektni dokumentaciji. Prepričan je, da določbe 97. člena OPN, katere ratio legis je varstvo registrirane kulturne dediščine, ni mogoče razlagati na način, da omogoča njeno trajno odstranitev in uničenje. Z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem bodo omogočeni vplivi in emisije na njegovo nepremičnino parc. št. 454 k.o. ..., ki jih do sedaj ni bilo, zato ima pravni interes, da se izpodbijana odločba odpravi. Dodatno poudarja, da meja med njegovo nepremičnino parc. št. 454 in nepremičnino parc. št. 448/3, obe k.o. ..., ni urejena in je predmet upravnega postopka, tako da odmik novega objekta od meje z njegovo nepremičnino ne bo 21 m, temveč bistveno manj. Sodišču predlaga, naj po izvedbi dokazov - poleg listinskih dokazov predlaga postavitev izvedenca gradbene in arhitekturne stroke ter zaslišanje B.B. in C.C. (oba ZVKD), tožbi ugodi, izpodbijano odločbo ter odločbo druge stopnje odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno obravnavanje. Hkrati predlaga, naj sodišče naloži toženki povrnitev njegovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo najprej izpostavlja, da je tožnik v pritožbi navajal povsem druge pritožbene razloge, zato upravni spor glede novih ugovorov ni dopusten in je treba tožbo zavreči. V nadaljevanju pa odgovarja na tožbene navedbe in podrejeno sodišču predlaga, naj tožbo zavrne in tožniku naloži povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 29. 8. 2017, prizadeta stranka pa v pripravljalni vlogi z dne 6. 9. 2017 odgovarjata na navedbe nasprotne stranke in vztrajata vsak pri svojih stališčih in predlogih.

9. V zadevi ni sporno, da je predmetni gospodarski objekt, ki je sestavni del nekdanje domačije ... in se nahaja na parc. št. 447 in 448/3, obe k.o. ..., zaščiten kot kulturna dediščina ter da je bil grajen pred letom 1967. Glede na to, da je bil v predmetnem postopku pridobitve gradbenega dovoljenja (začetem na vlogo prizadete stranke) predlagan poseg - rušenje starega in gradnja novega gospodarskega objekta, je bilo v postopku pridobljeno tudi soglasje ZVKD, OE Novo mesto z dne 9. 9. 2016. Tožnik v tem upravnem sporu pa je (so)lastnik sosednje nepremičnine parc. št. 454, k.o. ..., ki je v predmetnem upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja sodeloval kot stranski udeleženec.

10. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter ima oporo v tam citiranih materialnih predpisih in izhaja iz podatkov v upravnem spisu. Toženka je v obrazložitvi podala tudi pravilne razloge za svojo odločitev. Zato sodišče v celoti sledi njeni obrazložitvi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa dodaja:

11. Kot izhaja iz upravnosodne prakse (tudi Ustavnega sodišča, npr. odločba U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011) stranski udeleženci v upravnih postopkih niso stranke in nimajo enakega procesnega položaja kot stranke. V teh postopkih imajo po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) sicer enake procesne pravice in dolžnosti kot stranka, vendar pa jih lahko izvajajo le v obsegu, s katerim se zagotavlja varstvo njihovih pravnih koristi, torej omejeno. Pravna korist je v ZUP opredeljena kot neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Pri pravnem interesu oziroma pravni koristi stranskega udeleženca ne gre za splošno (javno) korist, temveč za osebno korist, ki je neposredna in pravna. Korist je osebna, če se nanaša neposredno na osebo, ki jo uveljavlja, in neposredna, če gre za sedanjo korist v upravnem postopku, ki obstaja v trenutku odločanja, ne pa za morebitno ali bodočo korist. Korist je pravna, če je oprta na zakon ali drug zakoniti predpis. Dejanskega interesa v upravnem postopku ni mogoče uveljavljati.

12. Določena pravna norma lahko sočasno varuje več interesov, tako javni interes kot tudi več različnih zasebnih interesov. Pravni interes posameznika, ki ga lahko varuje v upravnem postopku kot stranski udeleženec, je zato mogoče utemeljiti tudi v okviru določene splošne pravne norme, ki zapoveduje določeno ravnanje oblastvenega organa (npr. skrb za okolje, zdravje itd.), kadar je ta pravna norma spoznavno namenjena tudi varstvu zasebnega interesa in če je v okviru te pravne norme mogoče ugotoviti upravičenje posameznika, da se njegovi zasebni interesi pri odločanju nosilcev oblasti ustrezno upoštevajo

13. Le tak (torej pravni) interes je relevanten za ugotovitev varovanega pravnega položaja stranskega udeleženca. Ta pogoj je izpolnjen v primeru, če osebi za konkretni postopek kateri od predpisov izrecno priznava tak status, kot tudi v primeru, če iz vsebine predpisa izhaja, da je njena udeležba v obravnavanem postopku potrebna, da se z njo prepreči morebitni poseg v njen pravnovarovani položaj.

14. Sodišče je tako najprej preverilo, ali tožnik (skladno z določbo prvega odstavka 43. člena ZUP

) v tem upravnem sporu uveljavlja svoj pravni interes, ki mora izvirati iz njegovega neposrednega interesa, ki ga ima kot lastnik sosednje nepremičnine ter temelji na določbah Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), prostorskega akta in drugih predpisov, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja

15. Tožnik svoj pravni interes v tožbi utemeljuje z navedbami, da bo že s samo odstranitvijo registrirane kulturne dediščine na nepremičnini parc. št. 447 k.o. ... poseženo v njegove pravice in pravne koristi, saj je obstoj in ohranitev registrirane kulturne dediščine v samem središču Novega mesta v javnem interesu in tudi v interesu tožnika kot občana Novega mesta in ima zato pravni interes, da se registrirana kulturna dediščina ohrani. Poleg tega se bo z odstranitvijo predmetnega obstoječega objekta na parc. št. 447 k.o. ... omogočilo gradnje raznih objektov na nepremičnini parc. št. 448/3, ki je zdaj v naravi zelenica (na to parcelo sega z delom objekt, katerega gradnja je dovoljena z izpodbijano odločbo in ki po tožnikovih navedbah ni enak obstoječemu, ali drugega), kar bo z emisijami vplivalo na (sosednjo) nepremičnino s parc. št. 454 k.o. ... v tožnikovi solasti, ki jih do zdaj ni bilo.

16. Glede na takšne tožbene navedbe je po presoji sodišča tožnik z njimi presegel varovani pravni položaj stranskega udeleženca v postopku za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja. S tožbeno trditvijo, da ima kot občan Novega mesta pravni interes za obstoj in ohranitev registrirane kulturne dediščine na parc. št. 447 k.o. ..., se namreč sklicuje (zgolj) na javni interes. Svojega (osebnega) pravnega interesa pa, kot že pojasnjeno, ne more uspešno utemeljevati z javnim interesom, temveč bi moral konkretizirano izkazati svoj osebni pravni interes, drugačen od javnega, česar pa ni storil.

17. V čem pa naj bi emisije, ki jih tožnik prav tako ne konkretizira, vplivale na njegovo (sosednjo) nepremičnino, in jih do zdaj ni bilo, tudi ne pojasni, temveč njegove navedbe ostajajo na ravni pavšalnosti in neargumentiranosti. Iz tega sledi, da pravnega interesa za izpodbijanje spornega gradbenega dovoljenja ni izkazal.

18. Izpodbija pa tudi zakonitost kulturnovarstvenega soglasja. Vendar je po mnenju sodišča glede na vsebino postopkov za izdajo kulturnovarstvenih soglasij skladno z ZVKD-1

in upoštevaje, da je varstvo kulturne dediščine v javno korist (prvi odstavek 2. člena ZVKD-1), očitno, da pravni položaj tožnika, kot lastnika sosednje zemljiške parcele kot stranskega udeleženca v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, s katerim je dovoljena rušitev kulturnega spomenika (in nadomestitev z gradnjo novega objekta), v določbah ZVKD-1, ni varovan. Tožnik pa v tožbi tudi ni pojasnil svojega pravnega interesa s tem v zvezi.

19. Da se kulturni spomeniki varujejo na podlagi predpisov o varstvu kulturne dediščine in določb konkretnega akta o njegovi razglasitvi, pa izhaja tudi iz OPN, ki ureja območje, na katerem se nahaja obravnavana gradnja (prvi odstavek 96. člena). OPN tudi določa, da se za posege v kulturne spomenike in njihova vplivna območja v primeru neskladja določb tega odloka s soglasjem organa, pristojnega za varstvo kulturne dediščine, upošteva soglasje slednjega (drugi odstavek 96. člena).

20. Po povedanem tožnik s tožbenimi navedbami, s katerimi utemeljuje svoj pravni interes v tem upravnem sporu, ni izkazal neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi. Zato tudi izvedba predlaganih dokazov (postavitev izvedenca gradbene in arhitekturne stroke ter zaslišanje prič - konservatorskih svetovalcev A.A., ki je odločal o kulturnovarstvenem soglasju z dne 9. 9. 2016 ter B.B., ki je sestavil poročilo o ogledu gospodarskega objekta C. v Novem mestu z dne 9. 9. 2015), izvedbe katerih tožnik v upravnem postopku niti ni predlagal in v tožbi tudi ne pojasnil, zakaj ne, kar pomeni, da gre za nedopustno tožbeno novoto po 52. členu ZUS-1, niti ne bi mogla pripeljati do drugačne odločitve v zadevi.

21. Za odločitev pa, glede na gornji zaključek sodišča v zvezi s tožnikovim pravnim interesom v tem upravnem sporu, niso pravno upoštevne niti tožbene navedbe glede neurejenosti meje med tožnikovo nepremičnino parc. št. 454 in nepremičnino parc. št. 448/3, obe k.o. ..., zaradi česar po njegovih navedbah odmik novega objekta od meje z njegovo nepremičnino ne bo 21 m, temveč bistveno manj, saj tožnik ne zatrjuje, da bi bila sporna gradnja od njegove parcelne meje odmaknjena manj, kot je to dovoljeno s prostorskim aktom. Kot je tožniku pravilno pojasnil že drugostopenjski organ v pritožbeni odločbi, pa v tem postopku, ki se nanaša (zgolj) na izdajo gradbenega dovoljenja, ne more uspeti niti s trditvami, da gre dejansko za gradnjo nastanitvenega in ne za gradnjo gospodarskega objekta, kot je predlagano v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, saj se v tem postopku preverjajo (le) pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja. Za ugotavljanje skladnosti že izvedenih gradenj z izdanimi gradbenimi dovoljenji in za sankcioniranje v primeru ugotovljenih kršitev pa je pristojna gradbena inšpekcija.

22. Po vsem povedanem je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnik, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), kot že pojasnjeno.

23. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

24. Povračilo stroškov je v tem upravnem sporu zahtevala tudi prizadeta stranka. Ker ZUS-1 povračila stroškov prizadeti stranki ne ureja, je treba za odločitev o teh stroških uporabiti ustrezne določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP; prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Po prvem odstavku 155. člena ZPP sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upošteva le tiste stroške, ki so bili potrebni. Sodišče ob upoštevanju navedb prizadete stranke v odgovoru na tožbo in pripravljalni vlogi ocenjuje, da v postopku nista bili potrebni, zato je sodišče njen stroškovni zahtevek zavrnilo.

Glej odločbo Ustavnega sodišča RS Up-741/12 z dne 2. 7. 2015.

Skladno s prvim odstavkom 43. člena ZUP ima pravico do udeležbe v postopku le oseba, ki vstopa v postopek zaradi varstva svoje (osebne) koristi, ki temelji na materialnem predpisu - ta je tisti, ki določa, ali ima kdo kakšno pravno korist (interes) v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku.

Tako tudi Upravno sodišče v sodbi I U 2227/2017 z dne 25. 10. 2018, točka 17 obrazložitve.

Iz četrtega odstavka 28. člena ZVKD-1 izhaja, da se kulturnovarstveno soglasje izda za posege v spomenik ali v njegovo vplivno območje v skladu z aktom o razglasitvi spomenika ali prostorskim aktom ali aktom o določitvi varstvenih območij dediščine; za posege v varstveno območje dediščine v skladu z aktom o določitvi varstvenega območja dediščine; za posege v registrirano nepremično dediščino ali v enoto urejanja prostora pa v skladu s prostorskim aktom ali aktom o določitvi varstvenih območij dediščine. S kulturnovarstvenimi pogoji se določijo zahteve, ki jih mora izpolnjevati projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (tretji odstavek 29. člena ZVKD-1). Kulturnovarstveno soglasje se lahko zavrne le, če je poseg v neskladju s kulturnovarstvenimi pogoji (drugi odstavek 30. člena tega zakona). Kulturnovarstveno soglasje torej odraža skladnost načrtovanega posega z določbami predpisov, ki urejajo varstvo spomenika ali kulturne dediščine (za njegovo uresničitev so bili pred tem investitorju izdani pogoji. Kulturnovarstveno soglasje za raziskavo in odsranitev dediščine, za kar gre v obravnavanem primeru, se skladno z drugim odstavkom 31. člena ZVKD-1 izda na podlagi strokovnih ugotovitev o dotrajanosti ali poškodovanosti spomenika ali dediščine ali o tem, da ogroža varnost ljudi in premoženje, in objektivno ugotovljenega dejstva o ponudbi v prodajo po ceni, ki ustreza stanju spomenika, in kar torej narekuje oblikovanje cene s sodelovanjem stroke.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 62, 65

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 43/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.