UPRS Sodba III U 118/2017-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-04-06

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

rudarstvo - rudarska koncesnina - plačilo rudarske koncesnine - za odločitev relevanten predpis - retroaktivnost - poseg v pričakovane pravice - svobodna gospodarska pobuda

Iz določbe drugega odstavka 52. člena ZRud-1 jasno izhaja, da je določitev višine rudarske koncesnine predmet normativnega urejanja. Na podlagi zakonskega pooblastila mora namreč Vlada RS izdati uredbo, ki določi način in pogoje plačevanja rudarske koncesnine, pri njenem sprejemanju pa sopogodbenik koncesijske pogodbe (koncesionar) nima nobene vloge ali vpliva. Določitev višine rudarske koncesnine torej ni v dispoziciji pogodbenih strank in zato ni predmet svobodnega pogodbenega oblikovanja pravic in obveznosti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo tožeči stranki kot nosilki rudarske pravice odmerila rudarsko koncesnino za leto 2016 za izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen - apnenec na pridobivalnem prostoru A. v znesku 28.590,02 EUR in določila, da mora polovico celotne dajatve plačati na podračun države, drugo polovico pa na podračun Mestne občine B., vse v roku 30 dni od vročitve odločbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je tožena stranka pojasnila, da je koncesnino odmerila na podlagi 52. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1), pri načinu odmere pa sledila Uredbi o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo (Uradni list RS, št. 91/11 in 57/13 - v nadaljevanju Uredba 2011) in Sklepu Vlade RS o določitvi vrednosti točke za odmero rudarske koncesnine (Uradni list RS, št. 108/2013).

2. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja, saj meni, da je tožena stranka napačno uporabila zakon in na zakon oprti predpis. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek, ta pa naj ji tudi povrne stroške postopka. Toženi stranki naj sodišče naloži, da v ponovljenem postopku plačilo rudarske koncesnine odmeri na podlagi določb Uredbe o načinu določanja plačila za rudarsko pravico (Uradni list RS, št. 43/00 in nasl., v nadaljevanju Uredba 2000). Kolikor bi sodišče presodilo, da se Uredba 2011 ne uporablja na podlagi exceptio illegalis, naj toženo stranko tudi opozori, da je pravna podlaga za opustitev uporabe tega predpisa sodna odločba.

3. Tožeča stranka navaja, da je dne 10. 12. 2001 z Republiko Slovenijo sklenila Koncesijsko pogodbo št. 354-14-108/01, s katero sta uredili medsebojna razmerja v zvezi z rudarsko pravico za gospodarsko izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen - apnenec na območju pridobivalnega prostora kamnoloma A. Koncesija je bila tožeči stranki podeljena za dobo 20 let. V 4. členu koncesijske pogodbe je določeno, da so vse pravne ali fizične osebe, ki pridobijo rudarsko pravico, zavezane za plačilo po Uredbi 2000, posebej je tudi določeno, da se vrednost točke letno usklajuje sorazmerno z rastjo cen življenjskih stroškov na območju Republike Slovenije. 1. januarja 2012 je začela veljati nova Uredba 2011, ki je v prehodni določbi določila, da prej veljavna uredba preneha veljati. Tožena stranka je pri odmeri koncesnine, torej pri izdaji izpodbijane odločbe, uporabila Uredbo 2011, vendar pa tožeča stranka meni, da je s tem zmotno uporabila materialno pravo, saj bi namesto tega morala upoštevati tisto uredbo, ki je veljala v času sklenitve koncesijske pogodbe. ZRud-1 v prehodnih in končnih določbah ne ureja vprašanja uporabe tega zakona za koncesijska razmerja, ki so bila vzpostavljena pred njegovo uveljavitvijo, kar pomeni, da je za ta razmerja dopustno uporabiti le zakon, ki je veljal v času, ko se je vzpostavilo koncesijsko razmerje. V nasprotnem ima namreč ZRud-1 lahko retroaktivni učinek. To potrjuje tudi Koncesijski akt, na podlagi katerega je bila sklenjena Koncesijska pogodba in je prav tako določal, da se koncesnina odmeri po takrat veljavni uredbi, ta akt pa se vse do danes ni spremenil.

4. Tožeča stranka izrecno izpostavlja, da sodna praksa doslej še ni odgovorila na vprašanje, kateri zakon se uporablja za koncesijska razmerja, vzpostavljena pred uveljavitvijo ZRud-1. Vrhovno sodišče RS je v obrazložitvi sodb opr. št. X Ips 115/2015 in X Ips 147/2015 ocenilo, da naj to vprašanje ne bi bilo pravno pomembno, saj naj bi tako iz določbe drugega odstavka 52. člena ZRud-1 kot tudi iz 14. člena prej veljavnega Zakona o rudarstvu (Uradni list RS, št. 56/1999, 110/2002 - ZGO-1, 115/2002, 46/2004, 114/2006 - ZUE, 68/2008, v nadaljevanju ZRud) izhajalo, da je določitev višine rudarske koncesnine predmet normativnega urejanje. To drži le v delu, ki se nanaša na vrednost točke, ne pa tudi v delu, ki se nanaša na pravno podlago za določanje konkretne višine koncesnine. V ZRud je bilo namreč plačilo koncesnine po zahtevi zakonodajalca obvezna sestavina koncesninske pogodbe in je zato po mnenju tožeče stranke treba pri odmeri koncesnine upoštevati vsebino pogodbe. Po novi ureditvi pa temu ni tako, saj se v koncesijski pogodbi ne ureja več plačila za podeljeno rudarsko pravico, pač pa le način in pogoji za plačevanje rudarske koncesnine. Brez teže je zato argument Vrhovnega sodišča v obeh prej navedenih sodbah, da naj bi upravni organ v skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločal po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnostih in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblasti, ki veljajo v času odločanja. Taka razlaga načela zakonitosti ni v skladu z načelom pravne države iz 2. člena Ustave RS.

5. Tožeča stranka nadalje navaja, da je pravna podlaga za uporabo Uredbe 2000 za odmero koncesnine za leto 2016 v 4. členu Koncesijskega akta in v 9. členu na njegovi podlagi sklenjene Koncesijske pogodbe. To pa pomeni, da se določbe ZRud-1 ne uporabljajo za koncesijsko razmerje, ki je bilo vzpostavljeno pred uveljavitvijo tega zakona. Ker pa se je tožena stranka pri odmeri koncesnine oprla na ZRud-1 in Uredbo 2011, je zato izpodbijana odločba obremenjena s kršitvijo po 1. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

6. Kolikor bi sodišče presodilo, da se za koncesijsko razmerje tožeče stranke uporablja Uredba 2011, pa tožeča stranka trdi, da ta uredba nedopustno posega v njena upravičena pravna pričakovanja, v njeno pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS) in pravico do zasebne lastnine iz 33. člena URS. Sklicuje se na 2. člen URS in načelo zaupanja v pravo, ki posameznika varuje pred arbitrarnimi posegi države v njegov ustavno varovani pravni položaj, to je celoto pridobljenih in pričakovanih pravic in pravnih koristi. Vrhovno sodišče RS je v obeh prej navedenih sodbah ocenilo, da naj v tem primeru ne bi šlo za pričakovane pravice tožeče stranke, pritrdilo pa njeni trditvi, da gre za pravna pričakovanja. Načelo varstva zaupanja v pravo je tudi varovanje pred prekomernim stopnjevanjem obveznosti za naprej. Slednje mora biti v skladu z razumnimi pričakovanji pravnih naslovljencev, torej da njihov pravni položaj ne bo arbitrarno poslabšan. Razumno pričakovanje temelji na podeljeni koncesiji in sklenjeni koncesijski pogodbi, povečanje koncesnine pa lahko pomeni poseg v pravna pričakovanja koncesionarja. S tem je povrženo presoji upravičenosti in sorazmernosti, le da je presoja manj stroga kot pri posegu v pridobljene pravice. Tožeča stranka trdi, da ukrep povečanja koncesijske dajatve iz Uredbe 2011 posega v tožnikovo upravičeno pravno pričakovanje, ki temelji na 9. členu Koncesijske pogodbe, Koncesijskem aktu, ZRud in Uredbi 2010, da se bo začetna vrednost točke v višini 0,004 EUR v času trajanja koncesije letno spreminjala skladno z indeksno klavzulo, posledično pa tudi v njeno upravičeno pravno pričakovanje glede dobička, ki ga je lahko razumno pričakovala ob odločitvi za naložbo. Določba 6. člena Uredbe 2011 v zvezi s Sklepom ima učinek neprave retroaktivnosti, saj s tem, ko spreminja pogoje, od katerih je odvisna finančna obveznost tožnice po koncesijski pogodbi, za naprej posega v sklenjeno pogodbeno razmerje.

7. Poseg v upravičena pravna pričakovanja je dopusten le, kolikor je izveden zaradi nujnega in prevladujočega razloga v javnem interesu, kolikor je sorazmeren in kolikor je omogočen prehodni režim. Če to ni mogoče, mora biti zagotovljena ustrezna odmena za poseg v upravičena pravna pričakovanja. Da povečanje vrednosti točke ni bilo utemeljeno na takšnih razlogih, izhaja iz gradiva Ministrstva za gospodarstvo, št. 007-236/2010-20 z dne 24. 10. 2011 k predlogu Uredbe 2011. Predlagana je namreč bila vrednost točke 0,01 EUR in sicer določena z upoštevanjem vrednosti točke po zadnjem Sklepu o uskladitvi vrednosti točke za odmero plačila za rudarsko pravico za leto 2010, ki je bila 0,006176 EUR, povečana za indeks letne rasti cen, ki je znašala 1,9 točk in zaokrožena na znesek z dvema decimalkama. Tudi gradivo tega ministrstva z dne 17. 6. 2013 kaže, da ukrep zaokrožanja z dvema decimalkama ni bil naključen, pač pa da je šlo za fiskalni ukrep Vlade RS in ne za ukrep, ki bi temeljil na javnem interesu. Okoliščine, ki bi kazale na takšen razlog, ne izhajajo niti iz sprememb v zakonodaji niti niso razvidne iz zakonodajnega gradiva k ZRud-1. Vrhovno sodišče RS je v prej navedenih sodbah opr. št. X Ips 115/2015 in X Ips 147/2015 presodilo, da naj bi se z javno dajatvijo toženi stranki in samoupravni lokalni skupnosti omogočilo pridobivanje finančnih sredstev za njuno delovanje, četudi je to zgolj splošen in z ničemer konkretiziran razlog, ki pa ne utemeljuje drastičnega povečanja vrednosti točke. Stališče Vrhovnega sodišča RS, da naj bi bil cilj zvišanja koncesnin tudi v tem, da se z njihovo pomočjo zagotovi, da se po končanem izkoriščanju mineralnih surovih v določenem pridobivalnem prostoru takšen prostor sanira, ne izhaja iz besedila gradiva ministrstva. Gre za cilj Uredbe 2011 in ne za cilj zvišanja koncesnin. V gradivu ministrstva ni določen namen, še manj pa razlog za zvišanje koncesnine. Vrhovno sodišče RS je ugotovilo, da naj bi tožena stranka na podlagi analize ugotovila, da trenutna finačna sredstva iz naslova koncesnin in sanacnin ne zadoščajo za kritje stroškov sanacije, vendar pa nič takega ne izhaja iz gradiva tožene stranke ter se torej Vrhovno sodišče RS na analizo sklicuje neupravičeno. Iz gradiva ministrstva izhaja, da je bil poglavitni razlog za povišanje vrednosti točke zgolj fiskalne narave ter da povišanje ni bilo utemeljeno na nobenem nujnem in prevladujočem razlogu v javnem interesu, kar pa pomeni, da presoja Vrhovnega sodišča RS v tem delu ni obrazložena. Tožnik zato ne more preizkusiti ali je bil poseg v njegov ustavno zavarovani pravni položaj sorazmeren, tega pa ne pojasnjujeta niti odločitvi Vrhovnega sodišča RS, v katerih je le navedeno, da naj poseg ne bi bil prekomeren. Tožniku tudi ni bila dana možnost postopnega prehoda na višjo finančno obremenitev, Uredba 2011 pa tudi odmene za poseg ne predvideva. Na podlagi dejstva, da je bil v juliju 2010 sprejet ZRud-1, tožeča stranka ni mogla pričakovati, da se bo zvišala koncesnina, ki jo je bila dolžna plačevati, prav tako ni bilo predvideno prehodno obdobje.

8. Tožeča stranka je pod pogoji iz Koncesijske pogodbe uresničevala svojo pravico do svobodne gospodarske pobude in opravljanja gospodarske dejavnosti iz 74. člena URS, koncedent pa ustavno pooblastilo iz drugega odstavka 70. člena URS. S tem, ko se izpodbijan odločba opira na Uredbo 2011, je poseženo v izvrševanje Koncesijske pogodbe in s tem v svobodo ravnanja, kot sta ga stranki opredelili v tej pogodbi. Čeprav gre za pogodbeno razmerje, ki je sklenjeno in regulirano na podlagi zakonskih in podzakonskih predpisov, je bila tožnica tista, ki je na tako ureditev pristala in gre zato tudi za kršitev njene pravice do zasebne lastnine iz 33. člena URS. Nepredvideno povišanje rudarske koncesnine namreč zmanjšuje njen pričakovani dobiček in preprečuje povečanje njenega premoženja, take spremembe pri izračunu koncesijske obveznosti pa zakonodajalec ni predvidel. Omejitev tožničine pravice do svobodne gospodarske pobude in pravice do zasebne lastnine torej ni bila izvršena z zakonom, ampak s podzakonskim aktom, kar pomeni kršitev 15. člena URS.

9. Tožeča stranka še meni, da ukrepa povečanja koncesijske obveznosti ni mogoče opravičiti niti s sklicevanjem na 9. člen Koncesijske pogodbe s trditvijo, da je določitev vrednosti točke od začetka koncesijskega razmerja v pristojnosti ene stranke - koncedenta, saj to ne pomeni, da bi lahko koncedent vrednost točke spreminjal brez omejitev in arbitrarno. Od tožeče stranke je sicer upravičeno zahtevati, da je dolžna računati, da se bodo v času trajanja koncesijskega razmerja povprečne cene na enoto in vrednost točke spreminjale, vendar s tem, da se je upravičeno zanašala na indeksno klavzulo, ki je bila predpisana z Uredbo 2000 in je še vedno enako določena s Koncesijskim aktom. Sodišče, glede na vse navedeno, torej ne sme uporabiti Uredbe 2011, pač pa naj rudarsko koncesnino odmeri z uporabo Uredbe 2000 na način, kot to določajo Koncesijska pogodba in Koncesijski akt.

11. Tožena stranka je izpodbijano odločbo izdala na podlagi 52. člena ZRud-1. Drugi odstavek tega člena določa, da se način in pogoji plačevanja rudarske koncesnine ter zagotavljanje in plačevanje rezerviranih sredstev za sanacijo, določijo z odločbo, ki jo v skladu s predpisom iz tretjega odstavka 53. člena ZRud-1, predpisom iz tretjega odstavka 54. člena ZRud-1 ter določili koncesijske pogodbe po uradni dolžnosti izda ministrstvo, pristojno za rudarstvo. Predpis po tretjem odstavku 53. člena ZRud-1 je predpis, s katerim vlada, med drugim, predpiše povprečno ceno na enoto pridobljene mineralne surovine ter način odmere, obračunavanja, plačevanja in nadzora nad plačevanjem rudarske koncesnine. Enako je določal tudi 14. člen ZRud, ki je veljal v času sklenitve koncesijske pogodbe med tožečo stranko in Republiko Slovenijo. Določanje načina odmere koncesnine in povprečne cene za enoto mineralne surovine je torej predmet predpisa in ne koncesijske pogodbe. Ob tem velja izpostaviti, da niti sedaj veljavna določba 49. člena ZRud-1 niti 19. člen prej veljavnega ZRud, ki predpisujeta vsebino koncesijske pogodbe, ne zahtevata, da bi bilo določanje načina odmere plačila za rudarsko pravico oziroma način odmere rudarske koncesnine predmet koncesijske pogodbe. Način odmere koncesnine je torej predmet normativnega, ne pa pogodbenega urejanja, kar obenem posledično vodi do zaključka, da ni mogoče slediti trditvi tožeče stranke, da pomeni uporaba Uredbe 2011 za določitev višine koncesnine retroaktivno uporabo predpisov.

12. Tožeča stranka meni, da bi morala biti kot podlaga za izračun koncesnine upoštevana uredba, ki je veljala v času podpisa koncesijske pogodbe, vendar pa tega ne predvidevata niti ZRud-1 niti veljavna Uredba 2011. Prehodna odločba 3. točke četrtega odstavka 155. člena ZRud-1 celo izrecno določa, da do takrat veljavna Uredba o načinu določanja plačila za rudarsko pravico preneha veljati z dnem uveljavitve tega zakona ter da se uporablja le do uveljavitve novega predpisa, izdanega na podlagi tega zakona. S tem, ko je bila sprejeta sedaj veljavna Uredba 2011, se je torej prenehala uporabljati prejšnja (36. člen Uredbe 2011). Izpodbijana odločba je bila torej izdana v skladu z veljavnim zakonom (ZRud-1) in podzakonskim aktom (Uredbo 2011), ki izključujeta uporabo prej veljavnega podzakonskega akta (Uredba 2010).

13. Tožeča stranka tudi sama navaja, da ZRud-1 nima določb, ki bi posebej urejale vprašanje uporabe tega zakona za koncesijska razmerja, ki so bila vzpostavljena preden je stopil v veljavo. Sodišče ugotavlja, da v takšnih primerih, v skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena ZUP, odloča organ v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki veljajo v času odločanja. Tožeča stranka zato neutemeljeno ugotavlja, da se ZRud-1 in Uredba 2011 ne moreta uporabljati za koncesijska razmerja, ki so bila vzpostavljena preden je ZRud-1 stopil v veljavo (1. 1. 2011). Neutemeljeno je tudi njeno sklicevanje na prvi odstavek 52. člena ZRud-1, ki določa, da z dnem, ko postane koncesijska pogodba veljavna, postane nosilec rudarske pravice za izkoriščanje zavezanec za plačevanje rudarske koncesnine ter zagotavljanje in plačevanje rezerviranih sredstev za sanacijo. Ta določba namreč le opredeljuje, od kdaj je nosilec rudarske pravice zavezan za plačilo rudarske koncesnine, to je od dne veljavnosti koncesijske pogodbe dalje. Trditev tožeče stranke, da so naslovniki te določbe le tisti nosilci rudarske pravice, ki so sklenili koncesijsko pogodbo po uveljavitvi ZRud-1, torej v določbi prvega odstavka 52. člena ZRud-1 nima podlage. Sodišče tudi ne sledi tožeči stranki, ki trdi, da gre v obravnavanem primeru za nepravo retroaktivno uporabo določb 52. do 54. člena ZRud-1. Ta se namreč presoja skozi kršitev načela varstva zaupanja v pravo kot bistveni sestavni del načela pravne države (2. člen URS), kar bo pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve.

14. Opisana stališča so ustaljena tudi v upravno sodni praksi v tovrstnih sporih (primeroma, sodbe št. I U 905/2014, I U 1089/2014, I U 990/2014 , III U 133/2014, III U 134/2014, III U 128/2015, in druge). Trditev tožeče stranke, da je višina rudarske koncesnine v primerih, kot je obravnavani, urejena s koncesijsko pogodbo in da se ta ureditev uporablja, ne glede na spremembo podzakonskega predpisa, ki jo ureja, je v podobnem primeru že zavrnilo tudi Vrhovno sodišče RS v sodbah opr. št. X Ips 115/2015 z dne 20. 1. 2016 in opr. št. X Ips 147/2015 z dne 1. 2. 2017, na kateri opozarja tudi tožeča stranka, četudi se z (vsemi) razlogi ne strinja in to v tožbi tudi posebej izpostavlja. Vrhovno sodišče RS je v obeh sodbah poudarilo, da iz določbe drugega odstavka 52. člena ZRud-1 jasno izhaja, da je določitev višine rudarske koncesnine predmet normativnega urejanja. Na podlagi zakonskega pooblastila mora namreč Vlada RS izdati uredbo, ki določi način in pogoje plačevanja rudarske koncesnine, pri njenem sprejemanju pa sopogodbenik koncesijske pogodbe (koncesionar) nima nobene vloge ali vpliva. Določitev višine rudarske koncesnine torej ni v dispoziciji pogodbenih strank in zato ni predmet svobodnega pogodbenega oblikovanja pravic in obveznosti. Koncesnina je namreč določena na podlagi podzakonskega predpisa in s tem vezana na njegove vsakokratne spremembe, kar pomeni, da se na dejstvo, da se koncesijski akt ter koncesijska pogodba v 9. členu neposredno sklicujeta na Uredbo 2000, ne navezujejo takšne pravne posledice, kot jih predstavlja tožeča stranka. To pogodbeno določilo zgolj povzema normativno stanje, ki je veljalo ob izdaji koncesijskega akta in sklenitvi koncesijske pogodbe, vendar pa takšno sklicevanje ne more vplivati na zakonsko ureditev ali celo predstavljati izjeme načelu zakonitosti iz 6. člena ZUP. Tako ZRud-1, kot predhodno ZRud, namreč določa prisilno ureditev določitve višine koncesijske dajatve, saj sicer predpisana ureditev ter na njeni podlagi izdana uredba ne bi imeli želenega pravnega učinka, kkolikor bi ju izključevala pogodbena določba. Vrhovno sodišče RS ugotavlja, da tako stališče podpira tudi sama pravna narava koncesnine, ki je javna dajatev, katerih bistvena značilnost je, da so enostransko ter oblastveno določene. Sodišče ugotavlja, da v konkretnem primeru nastopa tožena stranka v dveh vlogah, in sicer kot sopogodbenik in obenem kot nosilec oblasti, kar pa je običajno za koncesijska razmerja. Nesporno sicer je, da so normativni akti, ki jih izda tožena stranka in imajo vpliv na koncesijsko razmerje, podvrženi presoji njihove ustavnosti in zakonitosti, medtem ko je njeno ravnanje v vlogi sopogodbenika omejeno s splošnimi pravili obligacijskega prava, ki se lahko presoja v postopkih pred sodišči splošne pristojnosti.

15. Skladno z opisanimi stališči Vrhovnega sodišča RS sodišče ne sledi tožeči stranki, ki trdi, da Uredba 2011, oziroma uporaba te uredbe v konkretnem obravnavanem primeru, ni v skladu z URS, saj naj bi nedopustno posegla v pričakovane pravice, oziroma upravičena pravna pričakovanja tožeče stranke ter njeno pravico do svobodne gospodarske pobude in do zasebne lastnine.

16. Pričakovana pravica je ekvivalent pridobljeni pravici, loči pa ju le časovna komponenta. Obe pravici izvirata iz dejanskega stanu, ki je v celoti zaključen in urejen, razlika med njima pa je zgolj v tem, da je pridobljena pravica že nastala, pričakovana pa šele bo, vendar njen nastanek ni vprašljiv. O pričakovanih pravicah torej govorimo takrat, ko je pridobitev pravice tako zanesljiva, da predstavlja zavarovan položaj, kar pa pomeni, da vsako pričakovanje še ni pričakovana pravica. Po presoji sodišča v obravnavanem primeru ni bilo poseženo v pričakovane pravice tožeče stranke, saj zgolj predvidevanje višine obveznosti ne more biti varovano, še posebej ne v primeru, ko je spremenljivost vrednosti točke, in s tem koncesnine, vgrajena v metodologijo odmere plačila za rudarsko pravico in to tako po ZRud, kot tudi po ZRud-1.

17. Vrhovno sodišče RS je v prej navedenih sodbah opr. št. X Ips 115/2015 in X Ips 147/2015 poudarilo, da pri načelu varstva zaupanja v pravo ne gre zgolj za varovanje pravic, temveč tudi za varovanje pred prekomernim stopnjevanjem obveznosti za vnaprej. Stopnjevanje obveznosti mora biti v skladu z razumnimi pričakovanji pravnih naslovljencev, da jim država njihovega pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabševala. Varstvo pravnega položaja je namreč zagotovljeno z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države (2. člen URS). Tožeča stranka torej lahko na podlagi podeljene koncesije in sklenjene koncesijske pogodbe razumno pričakuje, da njen pravni položaj koncesionarja ne bo arbitrarno poslabšan. Povečanje koncesnine torej lahko predstavlja poseg v tožničina pravna pričakovanja in je s tem podvrženo presoji njegove upravičenosti in sorazmernosti, vendar je ta presoja manj stroga, kot pri posegu v pridobljene pravice, kar v tožbi ugotavlja tudi tožeča stranka. Tožena stranka zavezancem za plačilo rudarske koncesnine ne sme arbitrarno, brez razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu, poslabšati pravnega položaja, vendar pa je pri presoji utemeljenosti in sorazmernosti posega treba upoštevati, da načelo zaupanja v pravo nima absolutne veljave in je v večji meri kot v primeru posameznih ustavnih pravic dostopno možnim omejitvam. Tožeča stranka se zato ne more zanašati, da se v določenem časovnem obdobju veljavni zakon (ali podzakonski predpisi) ne bo spremenil, saj je spreminjanje obstoječih predpisov nujno in je v sami naravi prava. To že zlasti velja za področje javnih dajatev, kjer je spremenljivost pravzaprav vedno moč pričakovati.

18. Med strankama ni sporno, da so mineralne surovine last Republike Slovenije in da se mora za njihovo izkoriščanje plačevati ustrezno nadomestilo, to je rudarsko koncesnino. Višino te dajatve določa Uredba 2011, ki je bila sprejeta na podlagi ZRud-1, s tem pa se toženi stranki in samoupravni lokalni skupnosti omogoča pridobivanje finančnih sredstev za njuno delovanje. Taka ureditev zasleduje temeljne cilje družbenoekonomskega in gospodarskega sistema, ki so v zadovoljevanju družbenih potreb v javnem interesu. Cilj zvišanja koncesnin je tudi v tem, da se z njihovo pomočjo zagotovi, da se po končanem izkoriščanju mineralnih surovin v določenem pridobivalnem prostoru takšen prostor obvezno sanira. Tožena stranka je na podlagi analize ugotovila

, da finančna sredstva iz naslova koncesnin in sanacnin ne zadoščajo za kritje takšnih stroškov, kar pomeni, da je imela ob sprejemu Uredbe 2011 za povišanje rudarske koncesnine utemeljen, stvaren razlog in je bilo torej povečanje obremenitve sprejeto za dosego pomembnega in legitimnega interesa tožene stranke. Sodišče zato ne sledi trditvi tožeče stranke, da je bila Uredba 2011 fiskalni ukrep.

19. Sodišče tudi ne sledi tožbenemu ugovoru, da ni imela možnosti prehodnega obdobja za prilagoditev na novo ureditev. ZRud-1, ki razveljavlja Uredbo 2000, je bil namreč v Uradnem listu RS objavljen že dne 26. 7. 2010. Od takrat dalje je torej tožeča stranka lahko pričakovala, da bo sprejeta nova uredba na podlagi novega zakona. Uredba 2011 je bila sprejeta 10. 11. 2011, objavljena 14. 11. 2011, veljati pa je začela 1. 1. 2012, s tem, da je v 31. členu določila prehodni režim glede določanja vrednosti točke. Koncesnina za leto 2011 se je tako odmerila še v skladu s Sklepom o uskladitvi vrednosti točke za odmero plačila za rudarsko pravico za leto 2010 (Uradni list RS, št. 19/10), ki je temeljil na Uredbi 2000 in je določal vrednost točke 0,006176 EUR. Šele za leto 2012 se je koncesnina odmerila ob upoštevanju vrednosti točke iz prvega odstavka 31. člena Uredbe 2011, ki določa, da do sprejema sklepa iz 6. člena uredbe znaša vrednost točke 0,009 EUR. Prehodno obdobje je torej bilo določeno, tožeča stranka pa je spremembe lahko pričakovala vse od objave ZRud-1 dalje. Sodišče meni, da tožeča stranka tudi ni predstavila svojega pogleda, kakšno naj bi bilo ustrezno prehodno obdobje, pač pa le (zmotno) trdi, da sploh ni bilo določeno, poseg pa po presoji sodišča tudi ni prekomeren. Tožeča stranka torej v nobenem primeru ni mogla pričakovati, da bo vrednost točke ostala na enaki ravni (iz leta 2010). Povečanje vrednosti točke na 0,009144 EUR, glede na zasledovani cilj po zagotovitvi zadostnih finančnih sredstev za potrebe sanacije okolja ni nesorazmerno, tožeča stranka pa ni konkretizirala trditve, da bi ji povečanje koncesnine povečalo stroške delovanja do te mere, da rentabilno izvajanje koncesijske dejavnosti sploh ne bi bilo več mogoče. S povišanjem rudarske koncesnine je torej tožena stranka zasledovala legitimen cilj, ki je v splošnem javnem interesu, na to povišanje pa se je tožeča stranka lahko pripravila in ga pričakovala. Sodišče zato trdi, da to povišanje ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države in zato za uporabo instituta exceptio illegalis za Uredbo 2011 ni razlogov. Nenazadnje se je tudi Vrhovno sodišče RS izreklo, da v primeru, kolikor za odmero koncesnine ne bi bila uporabljena Uredba 2011, to ne bi pomenilo uporabe Uredba 2000, kar s tožbo zasleduje tožeča stranka. Sodišče pa je namreč na podlagi 125. člena URS in prvega odstavka 3. člena Zakona o sodiščih (ZS) vezano na veljavne zakone, Uredbo 2010 pa je ZRud-1 razveljavil in ne tvori več veljavne normativne ureditve, medtem ko pogodbeno določilo ne more podaljševati pravne veljavnosti oblastvenim predpisom, ki so prenehali veljati na podlagi zakona.

20. Sodišče meni, da povečanje stroškov poslovanja ne more pomeniti posega v svobodno gospodarsko pobudo tožnice. Svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena URS, po opredelitvi Ustavnega sodišča RS (odločba št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004), zajema svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta, njegovo vodenje v skladu z ekonomskimi načeli (upoštevaje prisilne predpise), svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču, in izbiro poslovnih partnerjev. Višina stroškov poslovanja torej ni element, ki bi ga varovala navedena ustavna določba. Ta sicer varuje možnost gospodarskega udejstvovanja v določeni panogi ali področju na način, da ta ne bo (pre)normirana ali obremenjena z javnimi dajatvami do te mere, da bo rentabilno udejstvovanje v takšni panogi v celoti onemogočeno. Smiselno se na to navezuje odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-13/00 z dne 13. 12. 2001, o zagotavljanju razumnega dobička koncesionarju, vendar pa Ustavno sodišče v tej odločbi tudi jasno zapiše, da dobiček pri koncesijah nikoli ne bo maksimalen, pač pa da je zagotovljen oziroma mora biti zagotovljen vsaj minimalen dobiček. Tožeča stranka ne zatrjuje, da ji je onemogočeno doseganje vsaj minimalnega dobička, medtem ko zgolj povečanje stroškov poslovanja še ne pomeni nujno tudi izgube vsakega dobička. Navedbe o zmanjšanju dobička so tudi sicer v tožbi zgolj pavšalne, saj tožeča stranka ni konkretno predstavila stroškov poslovanja pred in po spremembi višine koncesnine ter kako ta sprememba vpliva na njeno poslovanje in dobiček, prav tako za te trditve ni predložila nobenega dokaza. Iz enakih razlogov tožeča stranka tudi ne more uspeti s sklicevanjem na kršitev pravice do zasebne lastnine (33. člen URS), sodišču pa se do pavšalnih navedb tudi ni treba opredeljevati.

21. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. O zadevi je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazil, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), pravna stališča, na katera se sklicuje tožeča stranka, pa ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku.

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Uredba o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo - predlog za obravnavo, št. 007-236/2010-20, z dne 24. 10. 2011, EVA 2010-2111-0107

Zakon o rudarstvu (2010) - ZRud-1  - člen 49, 52, 53, 54, 155

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 15, 74

Uredba o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo (2011) - člen 36

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.