UPRS Sodba I U 1884/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-11

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Irena Polak Remškar

objekt za obveščanje in oglaševanje - soglasje za postavitev objekta za oglaševanje - državna cesta - varovalni pas ceste - javni interes

Ni podlage za tožbeno stališče, da bi se izvedbo del v varovalnem pasu državne ceste presojalo zgolj po določbi 78. člena ZCes-1, kot gramatikalno razlaga tožnik določbo tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, z navedbo, da ta taksativno določa pogoje za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje. Navedena zakonska določba ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od namena določbe 66. člena ZCes-1, ki je določen v prvem odstavku, in tretjega odstavka, ki določa širino varovalnega pasu in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Določbe 78. člena ZCes-1 tudi ni mogoče razlagati neodvisno od prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki prepoveduje izvajati kakršnakoli dela na zemljiščih ali objektih ob javni cesti, s katerimi bi se ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej.

Pravilnik o projektiranju cest ne širi zakonskih določb, ampak zgolj podrobneje opredeljuje, kdaj bi bili lahko prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, to pa je bil tudi razlog za zavrnitev soglasja v obravnavani zadevi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnika za izdajo soglasja za postavitev objekta za oglaševanje v varovalnem pasu glavne ceste I. reda št. 11, na odseku 1475 Slavček - Luka Koper v km 0,500 na levi strani v smeri stacionaže državne ceste, na parceli št. 1550/16 k.o. A.. V obrazložitvi navaja, da se objekt nahaja v naselju in varovalnem pasu državne ceste. Sklicuje se na 78. člen Zakona o cestah (ZCes-1), ki sicer dopušča postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje v varovalnem pasu državne ceste znotraj naselij, vendar pa ti objekti ne smejo biti postavljeni na območju preglednega polja, pregledne berme in preglednostnega prostora ter v območju vzdolž ceste, ki je predpisano za postavitev prometne signalizacije. S postavitvijo objekta pa mora soglašati upravni organ, saj je na teh prostorih raba omejena, kot je določeno v 66. členu ZCes-1. Predmetni objekt za oglaševanje je postavljen v območje kanaliziranega križišča, nahaja se na oddaljenosti 42 m za kanaliziranim križiščem s hitro cesto H6, odsek 0424 priključek Slavček ter 40 m pred uvozom s hitre ceste H6, odsek 0424 priključek Slavček z najmanjšim odmikom 5,0 m od zunanjega roba vozišča, kar je v nasprotju s tretjim odstavkom 56. člena Pravilnika o projektiranju cest in zato postavitev objekta ni dovoljena.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil in navedel, da je v zadevi edino relevantno, da je predvidena postavitev objekta na lokaciji manj kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem, kar je prepovedano.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je organ zavrnil izdajo soglasja, ker lokacija, na kateri naj bi stal reklamni pano, ne bi bila dovolj oddaljena od kanaliziranega križišča, pri tem pa se je skliceval na 56. člen Pravilnika o projektiranju cest. Sklicevanje na ta Pravilnik pa je neutemeljeno, saj je prenehal veljati 1. 4. 2011, z veljavnostjo ZCes-1. ZCes-1 v 125. členu določa, da z dnem uveljavitve preneha veljati večje število predpisov, tudi sporni Pravilnik, ki pa se do uveljavitve ustreznih predpisov uporabljajo še naprej, kolikor niso v nasprotju ZCes-1. Sporni Pravilnik pa je v nasprotju z ZCes-1, saj omejuje možnost postavljanja objektov obveščanja in oglaševanja, kot to dopušča 78. člen ZCes-1. Četudi pa bi šteli, da Pravilnik na podlagi določbe 125. člena ZCes-1 še vedno velja, bi bila njegova uporaba sporna, saj je bil ta sprejet na podlagi Zakona o javnih cestah (ZJC), ki postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje sploh ni omogočal. Vsebina Pravilnika tako nedopustno širi določbe ZJC, pri čemer pravilniki zakona ne smejo niti ožiti, niti širiti, saj se sprejemajo za izvrševanje zakona in so nanj vsebinsko vezani. Zakonske podlage za izdajo podzakonskega predpisa za urejanje območja obveščanja in oglaševanja na državnih - javnih cestah v ZJC ni bilo, kar pomeni, da se tega področja s Pravilnikom ne da urejati. Drugostopenjski organ je v eni od identičnih zadev odpravil odločbo prvostopenjskega organa, v kateri je ta svojo odločitev oprl na Pravilnik. Sodbi I U 1179/2014 in I U 758/2016 pomenita samovoljen in neutemeljen odstop od sodne prakse. Sodišče v teh zadevah odstopa od sodne prakse ni utemeljilo. Sklicevanje toženke na ti zadevi je zato nezakonito in neustavno. Organ se je v preambuli skliceval na 78. člen ZCes-1, vendar svoje odločitve ni utemeljil na navedenem predpisu. Organ bi moral v skladu s tretjim odstavkom 78. člena ZCes-1 izdati soglasje na podlagi priloženega elaborata, saj je bila vsebina skladna z določbami 78. člena ZCes-1. Postavljanje objektov na podlagi 78. člena ZCes-1 ni omejeno. V zvezi s sklicevanjem na 5. in 66. člen ZCes-1 pa izpostavlja, da je ugotovitev organa glede namena oglaševanja napačno in je posledično tudi napačno ugotovljeno dejansko stanje. Izpostavlja tudi, da so v tretjem odstavku 78. člena ZCes-1 pogoji za postavitev objektov za obveščanje taksativno določeni. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je posredovala upravne spise.

6. V zadevi ni sporno, da se objekt za oglaševanje, za katerega tožnik zahteva izdajo soglasja, nahaja na oddaljenosti 42 m za kanaliziranim križiščem s hitro cesto H6, odsek 0424 priključek Slavček ter 40 m pred uvozom s hitre ceste H6, odsek 0424 priključek Slavček z najmanjšim odmikom 5,0 m od zunanjega roba vozišča. Glede na navedeno dejansko situacijo se je organ pri zavrnitvi soglasja oprl na tretji odstavek 56. člena Pravilnika o projektiranju cest, ki določa, da je konstrukcijo in objekt za obveščanje ali oglaševanje dopustno postaviti ob cesti z minimalnim odmikom 5 m od zunanjega roba vozišča in na oddaljenosti več kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem. Tožnik ugovarja, da se organ na citirano določbo ne bi smel opreti ter da bi moral presojati pogoje za izdajo soglasja zgolj po tretjem odstavku 78. člena ZCes-1, ki taksativno določa pogoje za izdajo.

7. Iz določbe 66. člena ZCes-1 izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu ceste omejena, in da je vsakršnja gradnja in rekonstrukcija objektov v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa in sam videz ceste. Glede na navedeno ni podlage za tožbeno stališče, da bi se izvedbo del v varovalnem pasu državne ceste presojalo zgolj po določbi 78. člena ZCes-1, kot gramatikalno razlaga tožnik določbo tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, z navedbo, da ta taksativno določa pogoje za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje. Navedena zakonska določba ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od namena določbe 66. člena ZCes-1, ki je določen v prvem odstavku, in tretjega odstavka, ki določa širino varovalnega pasu in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Določbe 78. člena ZCes-1 tudi ni mogoče razlagati neodvisno od prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki prepoveduje izvajati kakršnakoli dela na zemljiščih ali objektih ob javni cesti, s katerimi bi se ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej. Tožnikovo stališče bi pomenilo, da se zanemari namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščeni obe določbi, ki je v varstvu cest in prometa na njih (tako izhaja tudi iz sodb Vrhovnega sodišča X Ips 186/2015 z dne 19. 4. 2017 in X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017). Upoštevajoč sistemsko razlago in uvrstitev obeh določb torej Direkcija za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej. Te pogoje presoja Direkcija na podlagi priloženega elaborata, v katerem je določena lokacija, prikaz objekta in način njegove postavitve, opredeljena pregledna polja, preglednostni prostori cestnih priključkov in križišč, pregledne berme v območju lokacije objekta ter drugi tehnični podatki, ki se nanašajo na objekt in njegovo lokacijo.

8. Tožnik ugovarja, da je organ s sklicevanjem na Pravilnik o projektiranju cest napačno uporabil materialno pravo, ker je Pravilnik o projektiranju cest v nasprotju z določbami ZCes-1, sprejet je bil na podlagi ZJC, ki pa določb s področja obveščanja in oglaševanja ni vseboval. Sodišče ugovoru ne sledi. Upravno kot Vrhovno sodišče (sodba Upravnega sodišča I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017) sta se v podobnih primerih že postavila na stališče, da se Pravilnik o projektiranju cest uporablja za vloge za izdajo soglasja vložene po začetku veljavnosti ZCes-1, in da uporaba 56. člena Pravilnika o projektiranju cest ni v nasprotju ZCes-1. Določba 56. člena Pravilnika o projektiranju cest, na katero je svojo odločitev oprl prvostopenjski organ, po mnenju sodišča v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona, zato se na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 uporablja tudi po uveljavitvi ZCes-1. ZCes-1 kot enega izmed kriterijev za izdajo soglasja k postavitvi objektov za oglaševanje določa varnost cestnega prometa. Pa tudi iz 78. člena ZCes-1 izhaja, da je lahko ogroženo varstvo državne ceste in prometa na njej, če so objekti postavljeni v tam navedenih območjih. V 56. členu Pravilnika določen pogoj o lokaciji objekta za oglaševanje na način, da ne ovira preglednosti vozišča in zaznavanja prometnih znakov ob cesti oziroma oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča, torej pomeni zgolj konkretizacijo navedenih zakonskih določb, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti.

9. Res je Pravilnik o projektiranju cest, ki ureja tehnične zahteve, pogoje in normative, ki se morajo zaradi zagotavljanja prometne varnosti in ekonomičnosti gradnje ter vzdrževanja javnih cest in njihovih elementov upoštevati pri izdelovanju projektne in tehnične dokumentacije, namenjene tako za gradnjo, kot tudi za uporabo in vzdrževanja cest, sprejet na podlagi prve alinee tretjega odstavka 6. člena ZJC. Vendar pa Pravilnik v navedenem vsebinskem okviru ureja tudi uporabo cest v zvezi z obveščanjem oziroma oglaševanjem. Iz dikcije 125. člena ZCes-1 izhaja, da se Pravilnik o projektiranju cest, kolikor ni v nasprotju s tem zakonom, uporablja še naprej, vse do uveljavitve ustreznih predpisov na podlagi tega zakona. Ker je 9. člen ZCes-1 predvidel med drugim tudi sprejetje predpisov na področju projektiranja cest, kamor spada sporni Pravilnik o projektiranju cest, je ugotoviti, da uporaba ni v nasprotju z ZCes-1, torej se Pravilnik o projektiranju cest uporablja tudi za vloge za izdajo spornih dovoljenj, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1. Slednjega ne more spremeniti niti dejstvo, da se 78. člen ZCes-1, ki sicer ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, na zakonski ravni nanj izrecno ne sklicuje. Tudi ne drži, da ZJC urejanja postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje sploh ni omogočal, saj iz 68. člena tega zakona izhaja, da je urejal tudi obveščanje in oglaševanje, Pravilnik o projektiranju cest pa je bil, kot že rečeno, sprejet na podlagi 6. člena ZJC. Namen obeh zakonov, tako ZJC kot ZCes-1, pa je zagotavljanje varnosti prometa kot glavni namen. Glede na to Pravilnik ne širi zakonskih določb, ampak zgolj podrobneje opredeljuje, kdaj bi bili lahko prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, to pa je bil tudi razlog za zavrnitev soglasja v obravnavani zadevi.

10. Sklicevanje na odločitev drugostopenjskega upravnega organa v zadevi 3717-95/2012/2-00611138 za odločitev sodišča ni relevantno, saj odločbe upravnih organov niso sodna praksa in sodišče pri presoji zakonitosti upravnih aktov ni vezano na odločitve organov v drugih zadevah. Odločitev toženke je v skladu s sodno prakso sodišča ter zadevi I U 1179/2014 in I U 758/2016 ne pomenita odstopa od nje.

11. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Sodišče v zadevi ni zaslišalo zakonitega zastopnika tožnika, ker so bile dejanske okoliščine konkretnega primera nesporne, tožnik pa dokaznega predloga ni substanciral. Ostale predlagane dokaze pa je sodišče presojalo v okviru presoje pravilnosti in zakonitosti dejanskega stanja, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe.

12. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 5, 6, 9, 66, 78, 125

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 6

Pravilnik o projektiranju cest (2005) - člen 56, 56/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.