UPRS Sklep III U 155/2018-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-21

Jasna Šegan (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Andrej Orel

upravni spor - tožba v upravnem sporu - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - izpodbijanje občinskega odloka - zavrženje tožbe

Sodišče je tožbo zavrglo, saj Odlok o ureditvi cestnega prometa v občini Ajdovščina (v izpodbijanem delu) ne predstavlja akta iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. Iz vsebine izpodbijanih določb namreč izhaja, da gre za splošen akt - predpis, ki ga je sprejel občinski svet kot organ lokalne samoupravne skupnosti v izvrševanju svojih normativnih pristojnosti in ki vsebuje splošne in abstraktne norme, ki se nanašajo na (še) nedoločen krog naslovnikov in nedoločeno število primerov. Pri čemer je iz njihove vsebine tudi dovolj jasno razvidno, da te norme za svoj pravni učinek na konkretno osebo v konkretnem primeru potrebujejo še nadaljnje delovanje občinskih organov, s katerim bodo šele konkretizirane.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega upravnega spora.

1. Tožnika sta na to sodišče vložila tožbo, ki sta jo uvodoma opredelila kot tožbo zaradi odprave občinskega odloka. V njej navajata, da je Občinski svet Občine Ajdovščina (v nadaljevanju: občinski svet) dne 31. 5. 2018 sprejel Odlok o ureditvi cestnega prometa v občini Ajdovščina (v nadaljevanju: Odlok), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS dne 12. 6. 2018. Po vsebini je to posamičen in konkreten akt, s katerim organ lokalne skupnosti posega v ustavno zajamčene pravice tožnikov oziroma vzpostavlja pogoje za bodoče posege v te pravice; konkretno gre za poseg v lastninsko pravico (delno razlastitev) in v že vzpostavljeno pogodbeno razmerje. Prvi tožnik je namreč lastnik stanovanja in poslovnega prostora (odvetniška pisarna) na ...  v Ajdovščini (solastnik dela stavbe št. 2392-654-901) in lastnik parcele 966/2 k.o. A. Ker te nepremičnine nimajo drugega parkirnega mesta kot na ... , je 2. 7. 1998 z Občino Ajdovščina (v nadaljevanju: občina) sklenil pogodbo, s katero je pridobil pravico uporabe dveh parkirnih mest na tem trgu. Druga tožnica je najemnica poslovnega prostora v omenjeni stavbi, z najemom je od prvega tožnika pridobila tudi pravico uporabe parkirnih mest, poleg tega ima služnost uporabe stanovanja v isti stavbi. Izpodbijani Odlok je prikrit posamični upravni akt, ki razlašča tožnika. Čeprav je formalno usmerjen na nedoločen krog naslovnikov, očitno bolj posega v pravice tistih konkretnih posameznikov, ki so pri izvrševanju svojih pravic odvisni od uporabe javnih površin. Glede na to, da občina na ... izvaja dela z namenom spremembe njegove namembnosti (kar je razvidno tudi iz sklepa občinskega sveta o potrditvi dokumenta identifikacije investicijskega projekta (DIIP) št. 351-056/2017-DIIP), Odlok posega v še bolj omejen krog naslovnikov - lastnike oziroma imetnike stanovanj ali poslovnih prostorov, ki jim ... pomeni edino možnost za dostop do nepremičnin in za parkiranje za potrebe njihove uporabe. Stavba na ... nima funkcionalnega zemljišča, zato je za njeno normalno uporabo nujna uporaba javnih površin. Tožnikoma ni bilo omogočeno varovanje njunih pravic in interesov v postopkih občinskega odločanja o urejanju mestnega jedra ter uveljavljanje pravnih sredstev zoper sprejete odločitve. Učinek Odloka je glede na dejansko stanje, vzpostavljeno zaradi občinskih posegov v staro mestno jedro, enak učinku posamičnega akta lokalne samouprave, zato gre tožnikoma sodno varstvo v upravnem sporu.

2. Kot izpostavljata tožnika, 5. člen Odloka občini omogoča, da dostop na območje površin z omejenim dostopom prepreči, tudi s postavitvijo zapor. Njune nepremičnine so z vseh strani obdane z javnimi površinami, ki so predmet poseganja občine v smeri zapore prometa in prepovedi parkiranja; tožnika nimata možnosti zagotoviti si drug dostop. Odlok je pomanjkljiv, ker ne določa pogojev, pod katerimi sme občina omejiti dostop na površine, ki jih nujno potrebujeta za izvrševanje svoje lastninske pravice, služnosti oziroma gospodarske dejavnosti, ampak so omejitve prepuščene diskreciji občinske uprave, kar je ustavno sporno. Odlok prizadetim posameznikom ne daje pravnih sredstev, s katerimi bi dosegli zavarovanje svojih pravic (nemoten dostop do nepremičnin in njihovo nemoteno uporabo, tudi z zagotovljenim parkiranjem na javnih površinah). Onemogočanje ali otežitev dostopa ter onemogočanje parkiranja pomeni poseg v ustavno zagotovljeno lastninsko pravico, vsebina takih omejitev pa (delno) razlastitev, za kar toženka nima podlage. Odvzem ali omejitev lastninske pravice je možna pod pogoji, ki jih določa zakon. Odlok določa način uživanja lastnine, kar je po Ustavi Republike Slovenije pridržano zakonodajalcu.

3. Nadalje, 6. člen Odloka omogoča občini uvedbo dovolilnic za dostop in parkiranje na katerihkoli javnih površinah, ne predpisuje pa kriterijev oziroma omejitev pri določanju, katere konkretno so take površine, in določanju cene dovolilnic. Odlok ne določa, kdaj mora občina izdati dovolilnico za dostop oziroma parkiranje. Prav tako ne predvideva, da mora občina zagotoviti prostor za parkiranje na javnih površinah za potrebe poslovnih prostorov. Predvideva le ustavljanje za dostavo blaga pravnim osebam, vendar občine ne zavezuje zagotoviti površine za takšno ustavljanje. Izguba parkirnih prostorov, ki jih je prvi tožnik plačal, bi za drugo tožnico pomenila bistven poseg v njeno poslovno dejavnost, saj jo postavlja v podrejen položaj glede na druge ponudnike. Občina se je v dosedanji komunikaciji sklicevala, da je zagotovila nadomestno parkirišče "za gradom", ki pa ni primerno, saj je preveč oddaljeno, v primeru v Ajdovščini zelo pogoste burje in dežja je neuporabno, ker je v odprtem koridorju ob reki Hubelj, kjer burja nabija z največjo močjo, poleg tega je na samem, nevarovano, povezave med njim in trgom vodijo po osamljenih ulicah, ki so v mraku neprijetne za hojo, pogosto nevarne. Za normalno uporabo objektov tožnikov je nujen nemoten dostop z osebnimi vozili (za tožnika in stranke) preko javnih površin na ..., ki so tudi edino možno parkirišče. Brez zajamčenih parkirnih mest je namreč vprašanje, kako lahko stavbo uporabljajo invalidne, bolne ali starejše osebe, vprašljivo pa postane tudi uporabno dovoljenje za poslovne prostore oziroma pridobitev novega v primeru spremembe dejavnosti. Odlok torej posega v pridobljene pravice. Ko je prvi tožnik pridobil lastninsko pravico, so razmere dopuščale realno oceno, da bo nepremičnine lahko uporabljal neomejeno glede dostopov in parkiranja, saj je občina takrat načrtovala povsem drugačno prostorsko ureditev območja, z njegovo neposredno povezavo na eno glavnih prometnih osi v mestu, o čemer priča tudi že izvedena parcelacija. Centralni trg starega mestnega jedra je bil vedno prometno odprt. Glede na takšno stanje je prvi tožnik investiral v poslovne prostore in na trg prenesel svojo dejavnost, ki jo je druga tožnica nadaljevala ter investirala v ureditev stanovanjskega prostora in se tja preselila.

4. Tožnika ugovarjata, da 12. člen Odloka občini omogoča, da na katerikoli javni površini uvede omejitve parkiranja (časovne oziroma plačilo parkirnine), ne določa pa pogojev, ki jih mora občina pri tem upoštevati, in ne zagotavlja varovanja pravic posameznikov, na katere lahko take omejitve vplivajo. V skladu s tem členom lahko sicer stanovalci časovno neomejeno parkirajo na površinah z določeno časovno omejitvijo, če imajo dovolilnico. Glede na dikcijo so očitno izključeni imetniki poslovnih prostorov (lastniki, najemniki ali uporabniki na drugi podlagi). Odlok direktno posega v njihove pravice, saj onemogočanje doslej dovoljenega parkiranja pomeni poseg v svobodo gospodarske pobude. Odlok ne jamči brezplačnih dovolilnic, s čimer posega v pogodbeno razmerje, po katerem je tožnik za uporabo dveh parkirnih mest na .... občini že plačal nadomestilo. Odlok ne omejuje občinske uprave, pod katerimi pogoji lahko uvede omejitve parkiranja, komu odobri dovolilnice in kakšna je njihova cena, ampak občinska uprava odloča po svoji diskreciji. 13. člen Odloka ne opredeljuje, kje mora občina zagotoviti rezervirane parkirne površine, kako naj tožnika dosežeta zagotovitev take površine oziroma pridobita dovoljenje za parkiranje na njej, niti ne določa pogojev za izdajo dovolilnice oziroma določitev njene cene.

5. Kot opozarjata tožnika, 10. člen Odloka omogoča občini oziroma občinski upravi, da praktično na vseh javnih površinah postavi video nadzor ter posnetke zbira in obdeluje. Pri čemer si je težko predstavljati namestitev kamer na način, da ne bi omogočale zbiranja podatkov o tem, kdo in kdaj prehaja z javnih v konkretne zasebne nepremičnine. Odlok ne predpisuje omejitev in tudi ne postopka, po katerem bi občani lahko dosegli prenehanje posegov v njihovo zasebnost. Takšen video nadzor namreč ne posega le na področje varstva osebnih podatkov, ampak tudi v (širšo) ustavno pravico do zasebnosti, pri čemer ne gre le za vprašanje, kako se uporablja zbrane osebne podatke, ampak tudi, kdaj se jih sme sploh zbirati. Zaradi narave dejavnosti druge tožnice (odvetništvo) je ključno, da oblastni organi nimajo nadzora, kdo dostopa do njenih poslovnih prostorov, saj pogosto že samo dejstvo, da bi oblastni organ izvedel, da posameznik išče pravno pomoč, slednjega lahko od tega odvrne.

6. Tožnika navajata, da je 23. člen Odloka nedorečen, ker ni jasno, kako in kdaj se bo prebivalce obveščalo o prireditvah (pri čemer je ... z Odlokom o javnem redu in miru ter zunanjem videzu naselij v Občini Ajdovščina opredeljen kot osrednje prireditveno področje) in kdaj so zato dolžni umakniti svoje vozilo. Zlasti ni zagotovljena pravočasnost obveščanja tako, da bi tožnika lahko v upravnem postopku zavarovala svoje pravice še pred prireditvijo. Zadevni člen Odloka posega le v pravice oseb, ki imajo nepremičnine na območju prireditvenega prostora (torej tudi tožnikov), pri čemer ne predpisuje, koliko vnaprej mora biti naslovnik zahteve za odstranitev vozila z določene javne površine o tem obveščen, kar lahko poseže v delovni proces in zasebno življenje, saj postane nujna uporaba javne površine hkrati trajno negotova. Členi 32 do 34 Odloka pa določajo globe v primeru kršitev predhodno izpostavljenih členov Odloka, kar za tožnika pomeni grožnjo, da bosta morala takšne globe plačevati ali pa se odpovedati normalni uporabi svojih nepremičnin. 26. člen Odloka v primeru kršitev toženki omogoča, da celo odstrani vozilo tožnikov.

7. Kot dokaze za svoje navedbe tožnika v tožbi navajata in ji prilagata: Odlok, zemljiškoknjižna izpiska za parcelo št. 966/2 k.o. A. in del stavbe 2392-654-901, pogodbo o plačilu stroškov urejanja potrebnega števila parkirišč z dne 2. 7. 1998, dva zračna posnetka, Sklep Občinskega sveta Občine Ajdovščina o potrditvi dokumenta identifikacije investicijskega projekta (DIIP) št. 351-056/2017-DIIP ter Odlok o javnem redu in miru ter zunanjem videzu naselij v Občini Ajdovščina. Ponavljata, da nista imela možnosti zavarovati svojih pravic. Toženka je odločitve sprejemala tako, da jima je bila kršena pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Zgolj formalistično razumevanje slednjega z omejitvijo na "udeležbo" preko izvoljenih posameznikov namreč ni legitimno. V demokratičnem sistemu je politična večina dolžna spoštovati ustavne pravice manjšine. Vloga sodne veje oblasti v sistemu nadzora je ključna. Osebam, v katerih pravice posega akt, mora biti omogočeno dejansko sodelovanje.

8. Po navedenem tožnika sodišču predlagata, naj razsodi, da se Odlok kot nezakonit razveljavi v členih 3, 5, 6, 10, 12, 13, 23, 26, 32, 33 in 34. Zahtevata tudi, da jima toženka povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9. Tožba se zavrže iz naslednjih razlogov:

10. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V skladu s 3. členom tega zakona upravni akti niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. Po tretjem odstavku 5. člena ZUS-1 je, če zakon ne določa drugače, upravni spor dopusten tudi, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku. Četrti odstavek 5. člena ZUS-1 določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. V skladu s prvim odstavkom 4. člena ZUS-1 pa v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (t.i. subsidiarni upravni spor).

11. Kot je razvidno iz uvoda Odloka, ki ga s tožbo v upravnem sporu izpodbijata tožnika, je Odlok sprejel Občinski svet Občine Ajdovščina na podlagi 29. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS), 6. člena Zakona o pravilih cestnega prometa (v nadaljevanju: ZPrCP), 100. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju: ZCes-1), 6. člena Zakona o voznikih (v nadaljevanju:ZVoz-1), 9. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju: ZFO-1), 3. in 17. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju: ZP-1) ter 16. člena Statuta Občine Ajdovščina. Z Odlokom se, kot je navedeno v njegovem 1. členu, na območju Občine Ajdovščina urejajo: 1. splošne določbe, 2. prometne površine in ureditev prometa na prometnih površinah, 3. prepovedi, obveznosti in omejitve prometa, 4. ustavitev in parkiranje, 5. avtobusne postaje in postajališča, 6. posebne storitve na javnih prometnih površinah, 7. posebna raba javnih površin, 8. svet za preventivo in vzgojo v cestnem prometu, 9. odstranitev in hramba nepravilno parkiranih vozil, 10. nadzor nad izvajanjem odloka, 11. določbe o globah ter 12. prehodne in končne določbe.

12. Tožnika, kot rečeno, s tožbo zahtevata odpravo oziroma razveljavitev Odloka v členih 3, 5, 6, 10, 12, 13, 23, 26, 32, 33 in 34.

13. V 3. členu Odlok ureja pristojnost za urejanje prometa. In sicer določa, da občinski svet: sprejema celostno prometno strategijo občine in spremlja izvajanje akcijskega načrta; sprejema odloke o prometni ureditvi pomembnejših naselij in delov naselij (Vipavski Križ, staro mestno jedro Kastra v Ajdovščini in druga); določa območja umirjenega prometa in območja za pešce; določa območja kratkotrajnega parkiranja in rezervirane parkirne površine; določa javne parkirne površine, kjer je treba plačati parkirnino, njeno višino in čas, v katerem se pristojbina plačuje; določa prepoved prometa in uporabe ceste na posamezni cesti, ulici ali trgu; določi pogoje in način odstranitve ter hrambe nepravilno parkiranih vozil. Župan: določa prepovedi in omejitve prometa za posamezne vrste vozil na javnih prometnih površinah; določa območja omejene hitrosti in omejuje hitrost vožnje na javnih prometnih površinah; določa enosmerne ceste; določa javne površine za polnjenje električnih avtomobilov. Pristojni organ občinske uprave pa: ureja promet na javnih parkirnih površinah, način parkiranja ter prepoved parkiranja in ustavljanja; določa prednost v križiščih; določa prometno signalizacijo na občinskih cestah; odreja ukrepe za umirjanje hitrosti; določa dodatne pogoje in ukrepe, ki jih je treba upoštevati pri delih na cesti in v naseljih; določa dodatne pogoje in ukrepe za izvajanje prireditev in shodov na javnih prometnih površinah v naseljih; ureja promet pešcev in promet s kolesi, mopedi ter vprežnimi vozili; izdaja dovoljenja in soglasja skladno s tem odlokom ter vodi evidenco o tem; izdaja dovolilnice za vožnjo v območja, kjer je promet sicer prepovedan, in vodi evidenco o njih; vodi evidenco o izdanih pripomočkih za odpiranje zapor; vodi evidenco o prometni signalizaciji; opravlja naloge spremljanja stanja prometa in prometne ureditve občinskih cest; ukrepa v drugih zadevah zagotavljanja prometne varnosti.

14. V 5. členu (z naslovom: ureditev prometa v območjih z omejenim dostopom) Odlok predpisuje, da je promet z vozili na območjih z omejenim dostopom dovoljen v skladu s postavljeno prometno signalizacijo (prvi odstavek). Dovoz v območje prometnih površin z omejenim dostopom se lahko fizično prepreči z zaporami pod pogojem, da zanje predhodno izda soglasje pristojni organ občinske uprave (drugi odstavek), in sicer pristojni organ to soglasje izda s sklepom, v katerem se določi tudi pristojno fizično ali pravno osebo, ki skrbi za sistem odpiranja in zapiranja zapor (tretji odstavek).

15. V 6. členu Odlok ureja izjeme v območju prometnih površin z omejenim dostopom, in sicer v prvem odstavku določa, da je ne glede na omejitve iz prejšnjega člena, promet z vozili v območju prometnih površin z omejenim dostopom dovoljen za vozila nujne medicinske pomoči, gasilska vozila, vozila zaščite in reševanja, vozila policije, vozila vojaške policije, vozila, s katerimi se opravlja dejavnost občinskega redarstva, vozila izvajalcev komunalnih storitev in drugih služb za vzdrževanje infrastrukturnih objektov in naprav, vozila, ki jih vozijo zdravstveni delavci, delavci socialnih služb in delavci invalidskih organizacij ob obiskih oskrbovancev (bolnikov, ostarelih, onemoglih in invalidov) na domu zaradi nujnih in neodložljivih storitev, potrebnih za njihovo zdravje in življenje, ter vozila, ki jih vozijo vozniki v primerih, določenih z zakonom, ki ureja pravila cestnega prometa. Kot je navedeno v drugem odstavku tega člena, smejo druga vozila zapeljati v območje prometnih površin z omejenim dostopom, če je to dovoljeno s predpisano prometno signalizacijo: - (za) dostop v dostavnem času za čas, potreben za prevoz in razkladanje vozila; - vozila z dovolilnico za vstop na območje; - za vozila izvajalcev poštnih storitev za dostavo paketov in poštnih pošiljk. Tretji odstavek istega člena določa, kako mora biti nameščena dovolilnica iz drugega odstavka tega člena. V skladu s četrtim odstavkom 6. člena Odloka se lahko imetnik dovolilnice z vozilom, za katerega je izdana dovolilnica, v območju vozi samo po vnaprej določeni poti in parkira vozilo v garaži, na dvorišču, na gradbeni parceli ali na parkirišču v zasebni lasti. Za potrebe dostave blaga fizičnim ali pravnim osebam se lahko uporabljajo javne površine ob stavbah ali s prometno signalizacijo označeni prostori za dostavo na javnih in drugih prometnih površinah.

16. Odlok v 10. členu (z naslovom "nadzor prometa") določa, da so zaradi spremljanja prometnih razmer, nadzora nad spoštovanjem prometnih predpisov, izboljšanja pretočnosti prometa in prometne varnosti, občinske ceste in druge javne površine na območju občine lahko opremljene z video nadzornim sistemom (prvi odstavek). Tako zbrane podatke pregleduje, obdeluje in shranjuje občinska uprava; z zbranimi podatki se razpolaga skladno z določili zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov (drugi odstavek).

17. V 12. členu Odlok ureja javne parkirne površine, in sicer določa: da je na javnih parkirnih površinah lahko parkiranje časovno neomejeno ali omejeno ter uvedeno plačilo parkirnine (prvi odstavek); da mora biti dovoljen čas parkiranja v območju kratkotrajnega parkiranja označen na dopolnilni tabli prometnega znaka (drugi odstavek); da mora voznik čas prihoda na parkirni prostor, kjer je parkiranje časovno omejeno, označiti s parkirno uro na vidnem mestu v vozilu, in po izteku dovoljenega časa vozilo odpeljati (tretji odstavek); da mora biti na javnih parkirnih površinah z uvedenim plačilom parkirnine označeno plačilo parkirnine na dopolnilni tabli prometnega znaka; vidno morajo biti označeni tudi parkomati (četrti odstavek); kako mora voznik, ki parkira vozilo na javnih parkirnih površinah z uvedenim plačilom parkirnine, namestiti parkirni listek in da mora po izteku časa, za katerega je bila plačana parkirnina, vozilo odpeljati (peti odstavek). Kot določa šesti odstavek 12. člena Odloka, na javnih parkirnih površinah, na katerih je parkiranje časovno omejeno, smejo časovno neomejeno parkirati vozila stanovalci, ki imajo stalno prebivališče neposredno ob območju časovno omejenega parkiranja, nimajo pa v lasti garaž, dvorišča ali gradbene parcele, kjer bi lahko parkirali svoja vozila. V času parkiranja na območju časovno omejenega parkiranja morajo svoja vozila označiti z dovolilnico, ki mora biti nameščena z notranje strani vozila na način, da je v celoti vidna in jo je možno kadarkoli preveriti oziroma brati z zunanje strani vozila skozi prednje vetrobransko steklo.

18. Odlok v 13. členu, ki ureja rezervirane parkirne površine, predpisuje, da na rezerviranih parkirnih površinah lahko parkirajo samo motorna vozila, ki imajo posebno dovolilnico, ki jo izda občinski upravni organ, pristojen za promet (prvi odstavek) in kako mora biti v vozilu nameščena ta dovolilnica (drugi odstavek).

19. V 23. členu Odloka (z naslovom "umik parkiranih vozil") je predpisano, da lahko pristojni organ na krajevno običajen način objavi poziv, da je treba v času, določenem v pozivu, z javnih površin, namenjenih parkiranju osebnih avtomobilov, umakniti parkirane osebne avtomobile za potrebe izvedbe športne ali druge prireditve, čiščenja javnih površin, zbiranja in odvoza odpadkov, izvajanja zimske službe ipd.

20. Odlok v 26. členu (z naslovom "odstranitev nepravilno parkiranega vozila") določa, da sme občinski redar odrediti odstranitev nepravilno parkiranega vozila v primeru ogrožanja ali oviranja drugih udeležencev v prometu s površine, ki je dana v javno uporabo, in s površine iz 17. točke tega odstavka (to so zelene površine, otroška in druga igrišča ter podobne površine), razen na državni cesti ali nekategorizirani cesti zunaj naselja, če ugotovi, da je vozilo parkirano tako, kot je opredeljeno v 22. točkah v nadaljevanju tega odstavka (npr. na prehodu za kolesarje, v predoru, galeriji ali podvozu, na viaduktu, mostu ali nadvozu, na ozkem ali nepreglednem delu ceste itd.). Odstranitev nepravilno parkiranega vozila se opravi na stroške lastnika vozila (drugi odstavek); pred odstranitvijo vozila je občinski redar, ki je ukrep odredil, dolžan vozilo fotografirati tako, da so iz fotografije vidne tudi morebitne obstoječe poškodbe vozila pred začetkom postopka (tretji odstavek). Kolikor je nujno potrebno (varnostne potrebe, prireditve, začetek gradnje ipd.), se smejo vozila tudi prestaviti; organizator javne prireditve ali izvajalec del mora o tem obvestiti redarstvo ali policijo (četrti odstavek 26. člena Odloka).

21. V skladu z 32. členom Odloka se z globo v višini 40 EUR za prekršek kaznuje posameznik, če ravna v nasprotju s 6. ali 12. členom, če ustavi ali parkira vozilo v nasprotju z drugim odstavkom 17. člena ali če ravna v nasprotju z 19. členom, drugim odstavkom 21. člena, 22. členom ali 23. členom Odloka. Po 33. členu Odloka se z globo v višini 80 EUR za prekršek kaznuje posameznik, če ravna v nasprotju s prvim odstavkom 17. člena ali 18. členom Odloka. Po 34. členu Odloka se z globo v višini 120 EUR za prekršek kaznuje pravna oseba ali samostojni podjetnik ali posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, če ravna v nasprotju s prvim odstavkom 20. člena Odloka; z globo 40 EUR se kaznuje tudi odgovorna oseba, če stori prekršek iz prejšnjega odstavka Odloka.

22. Po navedenem sodišče ugotavlja, da Odlok (v izpodbijanem delu) ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu. Glede na vsebino citiranih določb namreč očitno ne gre za dokončni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, torej upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, s katerim bi organ v okviru izvrševanja upravne funkcije (že) odločil o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov. Prav tako ne gre za drug akt iz 2. člena ZUS-1, za katerega bi zakon (posebej) predpisal, da o njegovi zakonitosti odloča sodišče v upravnem sporu.

23. Odlok v izpodbijanem delu tudi ne predstavlja akta iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, torej akta, izdanega v obliki predpisa, ki bi urejal posamična razmerja. Glede na opisano vsebino izpodbijanega dela Odloka namreč ne gre za konkreten in posamičen akt, ki bi bil (zgolj po obliki) izdan kot splošen akt; drugače povedano, ne gre za akt, ki bi kot enostranski oblastveni akt v izvrševanju upravne funkcije oblikoval pravo za konkreten, posamičen primer glede na ugotovljeno dejansko stanje, in bi bil le izdan v napačni pravni formi. Gre za splošen akt - predpis, ki ga je sprejel občinski svet kot organ lokalne samoupravne skupnosti v izvrševanju svojih normativnih pristojnosti in ki (v izpodbijanem delu) vsebuje splošne in abstraktne norme, ki se nanašajo na (še) nedoločen krog naslovnikov in nedoločeno število primerov. Pri čemer je iz njihove navedene vsebine tudi dovolj jasno razvidno, da te norme za svoj pravni učinek na konkretno osebo v konkretnem primeru potrebujejo še nadaljnje delovanje občinskih organov, s katerim bodo šele konkretizirane.

24. Tožnika tožbe nista podala kot tožbe po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 (tega nista navajala kot podlage za vložitev tožbe in ne tako oblikovala tožbenega zahtevka). Ker pa sta navedla, da Odlok posega v njune z Ustavo varovane pravice (lastninsko pravico, svobodno gospodarsko pobudo, sklicujeta se na poseg v pridobljene pravice oziroma poseg v pravice iz pogodbenega razmerja), sodišče pojasnjuje, da je upravni spor po 4. členu ZUS-1 dopusten le zoper posamične akte in dejanja, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, in to le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Glede na opisano vsebino izpodbijanih členov Odloka, oziroma v njih vsebovanih splošnih in abstraktnih norm, te določbe Odloka ne pomenijo posamičnega akta oziroma dejanja, s katerim bi bilo že neposredno poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov (ne v lastninsko, v smislu delne razlastitve, ne v katero drugo pravico); nenazadnje tudi sama tožnika v tožbi navedeta, da Odlok (šele) vzpostavlja podlago za bodoče posege v njune pravice. Tudi sicer je, kot rečeno, upravni spor po 4. členu ZUS-1 dopusten le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. To je lahko zagotovljeno v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1 ali v drugem sodnem postopku; v vsakem od njih se mora sodišče opredeliti tudi do ugovorov o neustavnosti oziroma nezakonitosti za odločitev relevantnih predpisov (tudi predpisov lokalne skupnosti), oziroma do ugovorov o kršitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

25. V zvezi z navedenim sodišče ugotavlja, da Odlok (glej 3. in tudi 7. člen) predvideva odločanje o izdaji dovoljenj in dovolilnic iz Odloka na podlagi vloge, ki jo vlagatelj vloži pri pristojnem organu občinske uprave. Opisano odločanje je po svoji naravi odločanje v smislu določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), kar pomeni, da ima vlagatelj zoper sprejeto odločitev možnost uveljavljati pravno varstvo, po izčrpanju rednega pravnega sredstva v upravnem postopku tudi sodno varstvo v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, v katerem lahko uveljavlja tudi ugovore o neustavnosti oziroma nezakonitosti predpisov, na katerih temelji odločitev, oziroma ugovore o kršitvah njegovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prim. sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 2/2013 in sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 168/2014). O sporih iz civilnopravnih premoženjskih razmerij odloča, če ni z zakonom določeno drugače, sodišče splošne pristojnosti v pravdnem postopku (1. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP), in sicer se sodno varstvo lastninske pravice lahko uveljavlja, kot je to predvideno v Stvarnopravnem zakoniku (SPZ), v civilnopravnem (pravdnem) postopku pa se lahko uveljavlja tudi varstvo pravic iz civilnopravnih pogodbenih razmerij. Glede na tožbene navedbe je nadalje treba pojasniti, da se osebni podatki lahko obdelujejo (kar vključuje tudi njihovo zbiranje oziroma pridobivanje) samo v skladu z zakonom - glej Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1), ki ureja tudi s tem povezane pravice posameznika in sodno varstvo v primeru kršitev teh pravic. Pri čemer sodišče dodaja, da tožnika tožbe v tem upravnem sporu nista vložila kot tožbe v smislu določb 34. člena ZVOP-1 (iz njunih navedb izhaja kvečjemu nasprotno); tudi sicer pa je pogoj za dopustnost takšne tožbe zatrjevana kršitev z ZVOP-1 določenih pravic in ne le abstraktno predvidena možnost njenega nastanka. Odločitve o izrečenih ukrepih občinskega redarja ima zavezanec možnost izpodbijati kot upravne akte. Možnost pravnega oziroma sodnega varstva pa ima tudi glede izrečenih glob za prekršek, kot je to predvideno v Zakonu o prekrških (ZP-1, glej drugi del tega zakona). Sicer pa je za odločanje o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in z zakoni pristojno Ustavno sodišče (4. alineja prvega odstavka 160. člena Ustave in Zakon o ustavnem sodišču, ZUstS). Po vsem navedenem tudi sicer zgolj splošno sklicevanje, da naj bi bila tožnikoma z Odlokom kršena pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, ne more pripeljati do vsebinskega odločanja Upravnega sodišča o Odloku, kot je zahtevano v tožbi.

26. Ker iz navedenega izhaja, da Odlok (v izpodbijanem delu) ni upravni akt oziroma akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, je moralo sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 s sklepom zavreči. Pri tem gre namreč za procesno predpostavko, na katero mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

27. Ker torej ni izpolnjena ena od z zakonom predpisanih predpostavk za vsebinsko obravnavanje tožbe (in je bilo to zato treba s sklepom zavreči), sodišče v tem upravnem sporu ni opravilo glavne obravnave in ne izvajalo v tožbi predlaganih dokazov.

28. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/4, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.