UPRS Sodba in sklep II U 529/2017-27
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-10-29

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

komasacija - nova razdelitev zemljišč - obrazložitev odločbe

Namen komasacije po ZKZ in Pravilniku o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč je zaokrožiti kmetijska zemljišča in s tem izboljšati pogoje njihove obdelave.

Iz izpodbijanih odločb ne izhajajo razlogi, zaradi katerih komasacijska komisija ni sledila pripombam oz. predlogom tožnikov. Prav tako niso bile obravnavane navedbe tožnikov, da nova razdelitev ne ustreza usmeritvi gospodarjenja tožnikov, kot enemu izmed kriterijev in pogojev nove razdelitve v skladu s Pravilnikom in ZKZ.

I. Tožba tožeče stranke A.A. zoper odločbo Upravne enote Maribor, št. 331-27/2015-13 (7006) z dne 13. 11. 2015 se zavrže.

II. Tožbi tožeče stranke B.B. se ugodi in se odločba Upravne enote Maribor, št. 331-27/2015-13 (7006) z dne 30. 11. 2015 odpravi ter zadeva vrne organu v ponovni postopek.

III. Tožbi tožečih strank B.B. in A.A. se ugodi in se odločba Upravne enote Maribor, št. 331-27/2015-14 (7006) z dne 30. 11. 2015 odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek.

IV. Tožena stranka je dolžna tožečima strankama povrniti stroške tega postopka v znesku 385,00 EUR z DDV v roku v 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo št. 331-27/2015-13 (7006) z dne 30. 11. 2015, je Upravna enota Maribor, kot prvostopenjski organ odločila, da na podlagi pravnomočne odločbe o uvedbi komasacijskega postopka št. 331-3/2013-7 (8004) z dne 23. 1. 2013, vlagajo komasacijski udeleženci, in sicer B.B. v komasacijski sklad v odločbi navedene parcele na komasacijskemu območju ... v k.o. ... in k.o. ... B.B. je vložil 87216 m2 parcel, kar pomeni končno vrednost cenilnih enot 6127427. Iz komasacijskega sklada se B.B. kot komasacijskem udeležencu dodelijo parcele v k.o. ... v skupni površini 87557, kar pomeni dodeljena vrednost cenilnih enot 6179345, razlika v vrednosti je 51921 enot. Razlike v cenilnih enotah v vrednosti 778,82 EUR komasacijski udeleženec ne plača v komasacijski sklad. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je s predlogom za uvedbo komasacijskega postopka z dne 16. 1. 2013 pri Upravni enoti Maribor, Občina Rače-Fram (v nadaljevanju predlagateljica) predlagala uvedbo komasacijskega postopka za komasacijsko območje ..., ki obsega zemljišča v k.o. ... in v k.o. ... Predlagateljica je po predlogu za uvedbo komasacijskega postopka predložila dokumentacijo, ki je zahtevana po 56. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) in 3. členu Pravilnika o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč (v nadaljevanju Pravilnik). V skladu z 59. členom ZKZ je Upravna enota Maribor s sklepom z dne 24. 9. 2014, za opravljanje posameznih opravil v komasacijskem postopku imenovala komasacijsko komisijo, katere člani so bili strokovnjaki iz različnih področij ter predstavnik komasacijskih udeležencev. V času od 13. 5. 2014 do 28. 5. 2014 je na podlagi sklepov št. 331-32/2014-2 (8004), 331-33/2014-2 (8004) in 331-34/2014-2 (8004) z dne 9. 5. 2014, razgrnjen elaborat idejne zasnove ureditve komasacijskega območja ..., elaborat obstoječega stanja zemljišč na komasacijskem območju ... in elaborat vrednotenja zemljišč na komasacijskem območju. Elaborati so bili razgrnjeni na sedežu Občine Rače-Fram in na Upravni enoti v Mariboru. Vsi komasacijski udeleženci so bili na obravnavo in predstavitev razgrnjenih elaboratov pisno vabljeni. Prvostopenjski organ je v skladu z 2. točko 8. člena Pravilnika sklical sestanek s predstavnikom investitorja komasacije, predstavnikom kmetijsko svetovalne službe, predstavnikom izvajalcev gospodarskih del in člani komasacijskega odbora. V času razgrnitve so bile zabeležene pripombe komasacijskih udeležencev na razgrnjen elaborat idejne zasnove. Po razpravi je bil dne 21. 8. 2014 sprejet sklep, da se potrdi elaborat idejne zasnove ureditve komasacijskega območja ... s spremembami in dopolnitvami. Upravna enota Maribor je izdala tudi sklep o potrditvi elaborata idejne zasnove št. 331-32/2013-7 (8004) z dne 22. 8. 2014, sklep o potrditvi elaborata obstoječega stanja zemljišč na komasacijskem območju ..., št. 331-32/2014-122 (8004) z dne 22. 8. 2014 in sklep o potrditvi elaborata vrednotenja zemljišč na komasacijskem območju k.o. ... št. 331-33/2014-4 /8004) z dne 22. 8. 2014. V času med 28. 8. 2014 in 12. 9. 2014 je Upravna enota Maribor v skladu s 63. členom ZKZ in 14. členom Pravilnika razgrnila predlog elaborata nove razdelitve zemljišč na komasacijskem območju ..., ki je bil izdelan na podlagi elaborata idejne zasnove elaborata obstoječega stanja, elaborata vrednotenja zemljišč, želja in pripomb komasacijskih udeležencev ter ob upoštevanju določb 64. in 65. člena ZKZ in odločbe o uvedbi komasacijskega postopka. Komasacijski udeleženec B.B. je podal na predlog nove razdelitve pripombe, ki so se nanašale na obliko novo dodeljenih zemljišč v tabeli 1 in 2, ob enem pa predlagal, da se zamenja vrstni red dodeljenih zemljišč v tabeli 5, ker je do konca razgrnitve elaborata obstoječega stanja pridobil v last zemljišča komasacijskih udeležencev C.C. in D.D. Pripravljeni predlog sprememb v smislu rešitve pripomb tožnika, ki ga je pripravil izvajalec je bil potrjen na obravnavi, dne 1. 10. 2014 s soglasjem komasacijske komisije in komasacijskega odbora. Na ponovne pisne pripombe komasacijskega udeleženca je bilo na obravnavi, dne 14. 10. 2014 pojasnjeno kolikšen del zemljišč dobi zaradi nepravilne oblike zemljišč brez finančnega nadomestila. Tožnik se s tem ni strinjal, vendar v predlogu nove razdelitve dodatne rešitve niso predvidene.

2. Zoper navedeno odločitev prvostopenjskega organa je tožnik B.B. vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano kot drugostopenjski organ zavrnil. Tožnik je v pritožbi zapisal, da mu je bila med drugim dodeljena tudi parc. št. 942 k.o. ... ob regionalni cesti, ki poteka skozi Podovo ter nadaljuje proti Šikolam iz razloga, ker meji neposredno na cesto, ta parcela ni pravilne oblike ter posledično ni primerna za kmetijsko obdelavo. Parcela ni kvadratne oblike. Drugostopenjski organ je pojasnil v svoji obrazložitvi, da v postopku obravnave pripomb in predlogov na razgrnjen elaborat nove razdelitve zemljišč, mora vsaki pripombi stranke ugoditi, med tem ko predlogu lahko ugodi, če se s tem ne posega v pravice ostalih komasacijskih udeležencev in če je ugotovitev objektivno izvedljiva. Pripombe se namreč po vsebini opirajo na predpisane kriterije in pogoje, medtem ko predlogi te opore nimajo v predpisu in gre dejansko za želje posameznega komasacijskega udeleženca. Pritožnik oz. tožnik se ni strinjal z obliko dodeljenega zemljišča, kar pomeni, da je bilo to po vsebini pripomba (t.j. izvajanje stranke, ki ima oporo v predpisu), vendar pa jo ta predpis tudi relativizira. Obliko zemljišča kot kriterij oz. parameter predvideva podzakonski predpis, ki pa je hirarhično podrejen zakonskemu kriteriju čim boljše zaokroženosti zemljišč, kot ga predvideva prvi odstavek 55. člena ZKZ. Kljub temu, da tožnik tega kriterija ni izpodbijal oz. ga ne izpodbija niti v pritožbi, je drugostopenjski organ ugotovil, da je izpolnjen, saj tožnik vlaga zemljišče v desetih obdelovalnih kosih, dobil pa jih je v štirih. Poleg tega sta navedeni alinei Pravilnika oz. kriterija in pogoja, ki jo vsebujeta relativizirana tudi z besedo "zlasti", kar pomeni, da nista absolutno uporabljiva, pač pa zgolj kot smernica pri izvedbi zakonskega kriterija čim boljše zaokroženosti zemljišč. Tožnik se sklicuje tudi, da je bila kršena 6. alinea 16. člena Pravilnika, vendar drugostopenjski organ ugotavlja, da je bila ta celo izpolnjena v delu, ki se nanaša na združevanje lastniških oz. solastniških zemljišč v okviru enega gospodinjstva oz. kmetijskega gospodarstva.

3. Tožniku B.B. sta bila namreč v istih obdelovalnih kosih dodeljenih zemljišč, s parc. št. 942, 946 in 990, dodeljeni tudi zemljišči, ki jih je tožnik dobil po drugi izpodbijani odločbi v deležu ½, in sicer parc. št. 945 in 989. S tem v zvezi pa drugostopenjski organ tudi ugotavlja, da se komasacijskemu udeležencu dodeli zemljišče, ki je po obliki čim bolj ustrezno za predvideno obdelavo. To pa ne pomeni, da mora biti vsako zemljišče dodeljeno komasacijskemu udeležencu kvadratne oblike.

4. Izpodbijana odločba št. 331-27/2015-14 (7006) z dne 30. 11. 2015, se nanaša na tožnika A.A. in B.B. kot komasacijska udeleženca, ki sta lastnika do 1/2 nepremičnin parcel, ki sta jih vložila v komasacijski sklad na komasacijskem območju k.o. ..., v k.o. ... in k.o. ... v skupni površini 30565 m2, katera končna vrednost cenilnih enot obsega 2240465 enot. Iz komasacijskega sklada se tožnikoma dodelijo zemljišča v skupni površini 30904 m2, kar pomeni vrednost cenilnih enot 2258374. Razlika 17909 cenilnih enot v vrednosti 268,63 EUR komasacijska udeleženca ne plačata v komasacijski sklad zaradi nepravilne oblike dodeljenega zemljišča. Vsebina odločbe je identična kot je odločba, ki se nanaša samo na B.B. V izpodbijani odločbi je slednji podal na predlog nove razdelitve pripombe, ki se nanašajo prav tako na obliko novo dodeljenih zemljišč v tabeli 1 in 2, obenem pa je predlagal, da se zamenja vrstni red dodeljenih zemljišč v tabeli 5, ker sta udeleženca do konca razgrnitve elaborata obstoječega stanja pridobila v last zemljišče, ki je bilo v solasti komasacijskih udeležencev E.E., F.F., G.G., H.H. in I.I. Pripravljeni predlog sprememb v smislu rešitve pripomb, ki sta jih podala udeleženca komasacijskega postopka, ki ga je pripravil izvajalec, je bil potrjen na obravnavi dne 1. 10. 2014, s soglasjem komasacijske komisije in komasacijskega odbora. Na ponovne pisne pripombe komasacijskih udeležencev B.B. in A.A. je bilo na obravnavi dne 14. 10. 2015 pojasnjeno, kakšen del zemljišča dobita zaradi nepravilne oblike zemljišč brez finančnega nadomestila. Komasacijski udeleženec B.B. se s tem ni strinjal, vendar predlogu nove razdelitve dodatne rešitve niso bile predvidene. O pritožbi tožnikov B.B. in A.A. je odločalo Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano kot drugostopenjski organ, ki je njuno pritožbo zavrnil z razlogi, kot so navedeni tudi v odločbi št. 3313-102/2016-2 z dne 11. 10. 2017.

5. Tožnika sta vložila tožbo v upravnem sporu, s katero izpodbijata odločitev upravnega organa prve stopnje v obeh izpodbijanih odločbah. Predmetno tožbo sta podala iz razloga zmotne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Tožnika namreč s sinom kmetujeta na družinski kmetiji, pri čemer jima je kmetijska dejavnost edini vir dohodka. V zvezi s komasacijo jima je bilo vročenih več odločb, saj sta pridobila večje število zemljišč. Tožnika se ne strinjata zgolj z izpodbijanima odločbama. S slednjima so bila tožnikoma razdeljena nova zemljišča, in sicer z novimi parc. št. 945 in 989 ter 1009, 942, 946, 990 vse v k.o. ... Kot je razvidno iz grafičnih skic, ki so priloga k obema odločbama, ležita nepremičnini s parc. št. 942 in 989 k.o. ... ob regionalni cesti, ki poteka skozi Podovo ter nadaljuje priti Šikolam. Iz razloga, ker parceli mejita neposredno na cesto, predmetni parceli nista pravilne oblike ter posledično nista primerni za kmetijsko obdelavo. Parceli namreč nista kvadratne oblike, ki je najbolj primerna za kmetijsko obdelavo, ampak na vsaki strani ceste ostajajo krajniki, ki potrebujejo dodatno kmetijsko obdelavo, kar pomeni, da je čas potreben za obdelavo površin bistveno večji, kot pa v kolikor bi bile pravilnih oblik. Tožnika sta že tekom postopka komasacije podajala pripombe prav na obliko zemljišč, pri čemer jima je bilo obljubljeno, da bosta iz razloga nepravilne oblike parcel pridobila dodatno površino, kot odmero za omejitve nepravilnih oblik. Dejstvo pripomb je sicer razvidno iz odločb Upravne enote Maribor, vendar je bilo z odločbo prve stopnje odločeno, da je edina boniteta, ki jo prejemata tožnika, da ni treba v komasacijski sklad plačati razlike med vrednostjo v sklad danih in iz sklada prejetih zemljišč. Kljub večjemu številu pripomb tožnikov komasacijska komisija ni našla rešitve za pridobitev primerne odmere za tožnika, prav tako se ni držala predhodne obljube, da bosta tožnika iz razloga ne optimalne oblike zemljišč prejela večjo količino zemlje. Dejstvo, da je bila obljubljena večja količina zemlje, bosta lahko potrdila tožnika v okviru zaslišanja, saj predlagata, da se ju neposredno zasliši. Prav tako vztrajata na kršitvah določb 1. alinee in 6. alinee 16. člena Pravilnika, saj parcele niso primerne za kmetijsko obdelavo ter ne ustrezajo usmeritvi kmetijskega gospodarjenja. Glede na dejstvo, da bosta imela tožnika bistveno slabše pogoje kmetovanja, kolikor bi jih imela v primeru, da jim bi bila dodeljena zemljišča pravilne kvadratne oblike, bi se jima moralo zagotoviti dodatno površino zemljišč, ker je bilo to tudi zagotovljeno s strani komasacijske komisije v predhodnih fazah. Predlagata, da se izpodbijani odločbi v celoti odpravita in zadeva vrne v ponovno obravnavo na prvo stopnjo in priglašata stroške postopka skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in v izogib ponavljanja razlogov, kot jih je navedla v izpodbijani odločbi in drugostopenjski odločbi, se tožena stranka v celoti sklicuje nanje, pri čemer dodaja, da je navedba tožeče stranke v tem, da jima je bila obljubljena večja količina zemlje iz razloga slabše oblike določenih zemljišč, netočna in neutemeljena. Netočna je, ker jima obljuba o večji količini dodeljenega zemljišča (glede na podatke v spisu) nikoli ni bila dana, pač pa zgolj odločitev komisije kolikšen del zemljišča brez finančnega nadomestila dobita iz naslova nepravilne oblike zemljišča (s čemer se tožnik niti ni strinjal), neutemeljena pa je iz razloga, ker tudi če bi jima bila takšna obljuba dana, je ni mogoče upoštevati preko kogentnih določb ZKZ.

8. V predmetnem upravnem sporu se obravnavata dve izpodbijani odločbi in sicer odločba št. 331-27/2015-13 (7006) z dne 30. 11. 2015 in odločba št. 331-27/2015-14 (7006) z dne 30. 11. 2015.

9. Izpodbijana odločba št. 331-27/2015-13 (7006) z dne 30. 11. 2015 se nanaša na tožnika B.B. Glede na navedeno dejstvo se tožba tožnice A.A. zoper odločbo št. 331-27/2015-13 (7006) z dne 30. 11. 2015 zavrže, ker tožnica ni bila stranka v postopku izdaje te odločbe (17. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in aktivno legitimirana za vložitev tožbe zoper navedeno izpodbijano odločbo. Zato je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka predmetne sodbe in sklepa pod 1. točko.

10. Izpodbijani odločbi se nanašata na komasacijski postopek in dodelitev predmetnih parcel, od katerih sta za tožnika sporni parc. št. 942 in 989 k.o. ... ob regionalni cesti, ki poteka skozi Podovo ter nadaljuje priti Šikolam. Izpodbijani odločbi imata tudi identično obrazložitev. Sporno je vprašanje ali je namen izvedbe komasacije za tožnika bil dosežen.

11. Komasacija je agrarna operacija, ki se praviloma izvaja sporazumno med lastniki kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 39. člena in 40. člena ZKZ). Pri izvedbi komasacije se zemljišča na določenem območju lahko zložijo in ponovno razdelijo med prejšnje lastnike tako, da dobi vsak čimbolj zaokrožena zemljišča (55. člen ZKZ). Določba 39. člena ZKZ opredeljuje namene agrarnih operacij, s katerimi se urejajo kmetijska zemljišča oziroma kmetijski prostor zaradi izboljšanja kmetijskih zemljišč oziroma izboljšanja pogojev obdelave. Iz namena izvedbe komasacije je potrebno presojati tudi utemeljenost ugovora tožnikov, ki se nanaša na nepravilne oblike zemljišč komasacijskega območja.

12. Pri novi razdelitvi zemljišč na komasacijskem območju se uporabljajo zlasti kriteriji, da se komasacijskemu udeležencu dodelijo zaokrožena zemljišča praviloma tako, da ustrezajo usmeritvi gospodarjenja, pri tem se upošteva zaokrožitev obdelovalnih zemljišč oziroma zemljišč za drugo rabo. Komasacijskemu udeležencu se dodeli zemljišče, ki je po obliki čimbolj ustrezno za predvideno obdelavo. Dolžina in širina njivskih parcel se določi glede na obliko terena, tehnične in gospodarske pogoje rabe mehanizacije, ki jo kmetje uporabljajo v kraju, kjer se izvaja komasacija. Pri združevanju lastniških oziroma solastniških zemljišč v okviru enega gospodinjstva oziroma kmetijskega gospodarstva, se ne glede na kriterij najmanjše širine združijo ali pridružijo v eno samo obdelovalno zemljišče tudi ožje parcele (16. člen Pravilnika).

13. Iz obrazložitve izpodbijanih odločb izhaja, da sta tožnika v času razgrnitve elaborata nove razdelitve zemljišč podala svoje pripombe in predloge v zvezi z obliko zemljišč, ki jih je sprejela komasacijska komisija na obravnavi dne 1. 10. 2014. Tožnika sta podala pripombe tudi na slednjo rešitev. Iz drugostopenjske odločbe izhaja, da se tožnika nista strinjala z obliko dodeljenega zemljišča, kar pomeni, da je bila to po vsebini pripomba (t.j. izvajanje stranke, ki ima oporo v predpisu), vendar pa jo ta predpis (16. člen Pravilnika) tudi relativizira, saj je hirarhično podrejen zakonskemu kriteriju čim boljše zaokroženosti zemljišč, kot ga predvideva prvi odstavek 55. člena ZKZ. Sodišče ne more pritrditi navedeni razlagi drugostopenjskega organa. V pravni terminologiji ni zaslediti termina v smislu, da en predpis relativizira drugega. Pravilnik je pravni akt, ki razčlenjuje določila zakona kot splošnega akta. Z njim se podrobneje ureja splošni predpis, zato ga slednji ne “relativizira“. Kolikor bi sledili razlagi tožene stranke, podzakonski akti ne bi imeli moči.

14. Sodišče je opravilo glavno obravnavo in po predlogu tožnikov zaslišalo tožnika B.B., ki je ponovil tožbene navedbe in pojasnil, da je zgolj sporna oblika nepremičnin parc. št. 942 in 989 na meji z regionalno cesto parc. št. 987 saj je iz mapnih kopij razvidno, da sta predmetni zemljišči ob regionalni cesti nepravilne oblike. Razlika parcel je po dolžini več kot 40 m in zaradi „špičaste“ oblike je obdelava z velikimi stroji bistveno težja. Tožnik se ukvarja s kmetijsko dejavnostjo in skupaj s sinom kmetuje na družinski kmetiji, pri čemer mu je kmetijska dejavnost edini vir dohodka, kar sta tožnika že uveljavljala v pritožbi zoper izpodbijani odločbi. Tožnika zatrjujeta, da sta v komasacijski sklad vložila zemljišče višje bonitete, prejela pa sta zemljišča nižje bonitete, zato sta prejela tudi večjo površino zemljišč, ki je ni treba plačati.

15. Namen komasacije tako po ZKZ in Pravilniku, je zaokrožiti kmetijska zemljišča in s tem izboljšati pogoje njihove obdelave. Kot izhaja iz ugovora tožnikov, namen komasacije zanju ni bil dosežen, saj sporna v komasaciji prejeta zemljišča zaradi nepravilnih oblik otežujejo obdelavo. Iz izpodbijanih odločb ne izhajajo razlogi, zaradi katerih komasacijska komisija ni sledila pripombam oz. predlogom tožnikov. Prav tako tudi niso bile obravnavane okoliščine zatrjevanih dejstev tožnikov, da nova razdelitev ne ustreza usmeritvi gospodarjenja tožnikov, kot enemu izmed kriterijev in pogojev nove razdelitve v skladu s Pravilnikom in ZKZ.

16. Sodišče je zato na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo treba po dopolnitvi dejanskega stanja ob upoštevanju ugovorov tožnikov in mnenja sodišča glede uporabe materialnega prava na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1, in glede na rezultat ugotovitvenega postopka ponovno odločiti.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu četrtega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 385,00 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

18. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 39

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.