UPRS Sodba III U 249/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-11

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

lovec - kaznovanost za prekršek - skrajšani ugotovitveni postopek

Po določbi 63. člena ZDLov-1 je preklic veljavnosti lovske izkaznice posledica pravnomočne odločitve prekrškovnega organa. Glede na to, da je bil tožnik nesporno pravnomočno spoznan za odgovornega za prekršek po 11. točki prvega odstavka 77. člena ZDLov-1, sodišče meni, da je toženka svojo odločitev pravilno sprejela v skrajšanem ugotovitvenem postopku.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Lovska zveza Slovenije (v nadaljevanju LZS ali prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom odločila, da se lovski izkaznici, št. ..., izdani dne 13. 10. 2005 na ime tožnika, veljavni do 31. 12. 2017, z dne 6. 7. 2016 prekliče veljavnost in preklic objavi na spletni strani LZS.

2. V obrazložitvi je LZS pojasnila, da jo je Lovska družina A. z dopisom z dne 31. 7. 2017 obvestila, da je Inšpekcija za lovstvo in ribištvo z odločbo o prekršku, št. 710-613/2016-6, ki je postala pravnomočna dne 6. 7. 2016, tožnika kaznovala za prekršek po določbi 11. točke prvega odstavka 77. člena Zakona o divjadi in lovstvu (v nadaljevanju ZDLov-1). ZDLov-1 v tretjem odstavku 62. člena določa, da lahko upravljavec lovišča poda izdajatelju lovske izkaznice predlog za njen preklic. Za izdajanje in preklic lovskih izkaznic je pooblaščena LZS. Razloge za preklic lovskih izkaznic določa 63. člen ZDLov-1, ki med drugim določa, da se veljavnost lovske izkaznice prekliče v primeru, če je bil lovec pravnomočno obsojen zaradi kršenja določil ZDLov-1 in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Ker je bil tožnik s prej navedeno odločbo spoznan za odgovornega za prekršek po določbah tega zakona, je LZS odločila, da se veljavnost njegove lovske izkaznice prekliče, preklic pa se po določbi drugega odstavka 10. člena Pravilnika o lovski izkaznici (v nadaljevanju Pravilnik) objavi na njenih spletnih straneh.

3. Tožnik je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo zavrnilo. V obrazložitvi povzema vsebino tožnikove pritožbe ter uvodoma pojasnjuje, da v zadevi ni sporno, da gre za upravno zadevo in da je prvostopenjski organ postopal po pravilih Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), četudi tega v izpodbijanem sklepu ni izrecno zapisal. V nadaljevanju citira določbo 62. in 63. člena ZDLov-1. Ugotavlja, da je bil tožnik z odločbo o prekršku spoznan za odgovornega za kršitev določb ZDLov-1 ter bil kaznovan za prekršek po določbi 11. točke prvega odstavka 77. člena tega zakona. Pojasnjuje, da je v konkretnem primeru ključno vprašanje ali je mogoče pravnomočno odločbo o prekršku, s katero je bila tožniku izrečena globa za storjeni prekršek, enačiti s pravnomočno obsodbo lovca iz prvega odstavka 63. člena ZDLov-1. Po mnenju drugostopenjskega organa je, ne glede na morebitno terminološko neusklajenost, treba dikcijo "pravnomočno obsojen" iz prvega odstavka 63. člena ZDLov-1 razlagati v duhu Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) kot "pravnomočno kaznovan" in zato lahko organ, ki odloča o veljavnosti lovskih izkaznic, svojo odločitev opre tako na odločitve prekrškovnih organov kot tudi na odločitve sodišč. Drugostopenjski organ je navedbe tožnika o nesorazmernosti izrečene sankcije s težo prekrška zavrnil kot neutemeljene, saj odločitev temelji na aktu, s katerim je bil pravnomočno obsojen zaradi kršitev ZDLov-1. Kolikor se tožnik z odločitvijo prekrškovnega organa ni strinjal, bi lahko svoje argumente uveljavljal v prekrškovnem postopku. Drugostopenjski organ še ugotavlja, da zakonska norma jasno določa kaj je podlaga za odvzem lovske izkaznice po uradni dolžnosti, zaradi česar je tožnikova navedba o kršenju načela zaslišanja stranke brezpredmetna. Prvostopenjski organ je namreč odločal v skrajšanem ugotovitvenem postopku po 144. členu ZUP, saj se je dejansko stanje ugotovilo na podlagi uradnih podatkov in zato zaslišanje tožnika ni bilo potrebno.

4. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in v tožbi sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep ZLS odpravi, tožena stranka pa naj mu povrne stroške postopka. Trdi, da je izpodbijani akt nezakonit, saj je bilo z njim nezakonito poseženo v njegovo pridobljeno pravico do lova. Postopek preklica veljavnosti lovske izkaznice je bil izpeljan nezakonito, saj mu ni bila dana pravica do izjave, ki je temeljna postopkovna pravica, določena v 9. členu ZUP. Kršitev te pravice je bistvena kršitev določb postopka. Ker je postopek potekal na pobudo LZS, torej oblastvenega organa nasproti tožniku, izdaja sklepa v skrajšanem ugotovitvenem postopku ni dopustna in je tako odločanje avtoritarno in v nasprotju z ustavnimi načeli demokratične in pravne države. Skrajšani ugotovitveni postopek je predviden le za postopke, ki so začeti na pobudo strank, ob izpolnjevanju pogojev, določenih v prvem odstavku 144. členu ZUP, na pobudo javnih organov pa le, kolikor gre za nujne ukrepe v javnem interesu, kar pa za konkretni primer ne velja. V primeru uvedbe postopka po uradni dolžnosti je mogoče odločati v skrajšanem ugotovitvenem postopku tudi takrat, če se da dejansko stanje ugotoviti na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ in ni treba zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic ali pravnih koristi, ko pa ji je treba naložiti kakšno obveznost ali odvzeti ji že pridobljeno pravico, pa je zaslišanje stranke nujno. Tožniku je bila lovska izkaznica preklicana, ne da bi se imel možnost izreči o okoliščinah storjenega prekrška, tudi o tem, da ga sploh ni storil.

5. Tožnik trdi, da je sankcija preklica lovske izkaznice zaradi kršitve ZDLov-1, kot jo predvideva 63. člen tega zakona, v nasprotju z načelom zakonitosti oziroma določnosti pravnih predpisov. V 11. točki prvega odstavka 77. člena ZDLov-1 je za storjeni prekršek predpisana le globa, ni pa določena nobena druga sankcija, na primer preklic veljavnosti lovske izkaznice zaradi kršitve te zakonske določbe. Takšno sankcijo bi morala ta določba določati. Ker gre za pravno posledico prekrška, bi morala biti zakonska norma jasna, saj bi bilo samo v tem primeru vsakomur vnaprej znano, da se bo, kolikor bo storil prekršek, lovska izkaznica preklicala. Tudi za prekrške namreč velja načelo zakonitosti, prepoved povratne veljave in prepoved analogije.

6. Določbe od 4. do 6. alineje prvega in drugega odstavka 63. člena ZDLov-1, ki določajo preklic lovske izkaznice, so tudi v neskladju z Ustavo RS z vidika nesorazmernosti posega v pridobljene pravice in z vidika določnosti pravnih predpisov. Zakon namreč ne določa nobenih kriterijev za izrek tovrstne sankcije z vidika teže prekrška, niti ne kvantitativnega razpona za izrek sankcije glede na težo storjenega dejanja in tudi ne časovnega razpona trajanja sankcije. Izpodbijani sklep je zato nezakonit tudi iz tega razloga.

7. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo tožnikove tožbene navedbe prerekala kot neutemeljene in sodišču predlagala, naj tožbo zavrne. Ponavlja utemeljitve iz drugostopenjske odločbe ter pojasnjuje, da lahko pristojni organ svojo odločitev glede preklica lovske izkaznice opre za odločitve prekrškovnih organov in sodišč. Za preklic lovske izkaznice mora obstajati akt, s katerim je bil lovec pravnomočno obsojen bodisi zaradi kršitev določb ZDLov-1 in na njegovi podlagi izdanih predpisov bodisi zaradi kršenja predpisov s področja varstva narave, zaščite živali in zlorabe orožja. Dejstvo, da v konkretnem primeru tak akt, in sicer pravnomočna odločba o prekršku, obstaja, je neizpodbitno in mu tožnik ne oporeka. Zakonska norma jasno določa kaj je lahko podlaga za preklic lovske izkaznice po uradni dolžnosti, to je pravnomočna odločba o prekršku, zaradi česar je navedba tožnika o kršitvi njegove pravice do zaslišanja brezpredmetna.

8. Tožnik se je na odgovor tožene stranke odzval v pripravljalni vlogi, v kateri navaja, da tožena stranka določbe ZDLov-1 razlaga preveč ozko in pozablja, da ima vsak predpis kazenske odločbe. V obravnavanem primeru za storjeni prekršek ni predvidena nobena stranska kazen prenehanja veljavnosti lovske izkaznice. Sklicevanje na odločbo 63. člena ZDLov-1 ni utemeljeno, saj ta ne določa za koliko časa se lovska izkaznica prekliče in na kakšen način. Izpodbijani sklep nima zakonske podlage in ni konkretiziran, preklic pa pomeni kršenje dosmrtne pravice lovca za udejstvovanje v lovski družini. S tem je kršena Ustava RS in deklaracija o človekovih pravicah. Trditev tožene stranke, da gre za skrajšani ugotovitveni postopek, niso točne, saj si je tožena stranka to pravico vzela sama in zavestno kršila določbe ustave, prav tako sodbo opr. št. I U 1203/2015, ki gotovi o pravici stranke do izjave. Upravni organ zagotovo ni imel vseh potrebnih podatkov za preklic lovske izkaznice, tožnik pa ves čas trdi, da prekrška ni storil in da mu je bila kršitev podtaknjena.

9. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pojasnil vse razloge za svojo odločitev, to pa je v drugostopenjski odločbi dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do vseh tožnikovih pritožbenih navedb. Svojo odločitev je tožena stranka oprla na relevantne materialne predpise, ki so veljali v času izdaje izpodbijanega sklepa, vse to pa ustrezno utemeljila in zato zavrača tudi tožnikov očitek o zmotni uporabi materialnega prava in o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijanem sklepu in drugostopenjski odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožnikovimi tožbenimi navedbami pa še dodaja:

10. ZDLov-1, ki je veljal v času izdaje izpodbijanega sklepa (Uradni list RS, št. 16/2004, 120/2006 - odl. US, 17/2008, 46/2014 - ZON-C), je določal, da ima oseba, ki izpolnjuje z ZDLov-1 določene pogoje, pravico do pridobitve lovske izkaznice (prvi odstavek 62. člena ZDLov-1). Lovske izkaznice izdaja za svoje člane ZLS, njihovo veljavnost pa letno podaljšuje upravljavec lovišča. Veljavnost lovske izkaznice lahko izdajatelj na predlog upravljavca lovišča prekliče, oziroma ta lovsko izkaznico odvzame v skladu z odločili ZDLov-1 (tretji odstavek 62. člena ZDLov-1). Lovcu, ki je pravnomočno obsojen zaradi kršenja določil ZDLov-1 in na njegovi podlagi izdanih predpisov, izdajatelj lovske izkaznice prekliče njeno veljavnost (drugi odstavek v zvezi s 5. alinejo prvega odstavka 63. člena ZDLov-1), in sicer s sklepom, na svojih spletnih straneh pa objavi serijske številke preklicanih izkaznic (10. člen Pravilnika).

11. Med strankama ni sporno, da je bil tožnik z odločbo o prekršku Inšpekcije za lovstvo in ribištvo, št. 710-613/2016-6, ki je postala pravnomočna dne 6. 7. 2016, spoznan za odgovornega za prekršek po 11. točki prvega odstavka 77. člena ZDLov-1 ter da mu je bila za storjeni prekršek izrečena globa. Sporno pa je ali je tožena stranka ravnala v skladu z ZUP, ko je na podlagi te odločbe o prekršku odločila o preklicu veljavnosti njegove lovske izkaznice v skrajšanem ugotovitvenem postopku. Tožnik namreč trdi, da bi mu morala tožena stranka dati pravico do izjave, v kateri bi pojasnil vse okoliščine prekrška, tudi to, da ga sploh ni storil, pač pa da mu je bil podtaknjen. Meni tudi, da mu preklica, kot sankcije zaradi storjenega prekrška, ni dopustno izreči, ker ta sankcija ni določena v kazenskih določbah ZDLov-1.

12. ZUP ureja skrajšani ugotovitveni postopek v 144. členu ter daje upravnemu organu možnost, da lahko takoj odloči o zadevi, če za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so pomembne za odločitev ali zato, da se da strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi, ni potrebno opraviti nobenega dejanja. V skrajšanem ugotovitvenem postopku je torej dejansko stanje in materialno resnico mogoče ugotoviti brez izvedbe posebnega postopka. Bistvo takega postopka je, da sta v njem združena ugotovitveni postopek in odločanje v upravni zadevi, iz tega razloga pa je načelo zaslišanja stranke izključeno (tretji odstavek 144. člena ZUP), kar je izjema od načela zaslišanja stranke, kot ga ureja 9. člen ZUP. Po skrajšanem ugotovitvenem postopku je mogoče odločiti v vsaki upravni zadevi, kolikor je izpolnjen pogoj, da kakšno posebno dejanje za ugotovitev pravno pomembnih dejstev ali za to, da se da strankam možnost za uveljavitev in zavarovanje njihovih pravic ter pravnih koristi ni potrebno. Izbira, po katerem postopku bo odločeno v zadevi, ni prepuščena volji organa ali zahtevi stranke, pač pa odvisna od tega ali je dejansko stanje ugotovljeno in nesporno ali pa ni ugotovljeno in je sporno. Primeri, v katerih je izpolnjen ta pogoj, so v ZUP posebej navedeni, med njimi tudi, da se v skrajšanem ugotovitvenem postopku odloča takrat, če se da stanje stvari ugotoviti na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi (2. točka prvega odstavka 144. člena ZUP).

13. V obravnavanem primeru je tožena stranka izpodbijano odločitev sprejela na podlagi pravnomočne odločbe o prekršku Inšpekcije za lovstvo in ribištvo, ki je tožnika spoznala za odgovornega za prekršek po 11. točki prvega odstavka 77. člena ZDLov-1, to je zaradi lova v lovopustu. Po določbi drugega odstavka v zvezi s 5. alinejo prvega odstavka 63. člena ZDLov-1 namreč lovcu, ki je bil pravnomočno obsojen zaradi kršenja določil tega zakona ali na njegovi podlagi izdanih predpisov, izdajatelj lovske izkaznice prekliče njeno veljavnost. Četudi ZDLov-1 v tej zakonski določbi govori o "pravnomočno obsojeni osebi", kar je sicer pojem kazenskega prava, pa sodišče meni, da se ta dejansko nanaša na primere, ko je posameznik pravnomočno spoznan za odgovornega za storitev prekrška zaradi kršenja ZDLov-1 in na njegovi podlagi izbranih predpisov. ZDLov-1 namreč ne določa kaznivih dejanj in tudi ne na njegovi podlagi izdani predpisi, pač pa le kršitve pravil tega zakona, torej prekrške. To, da določba ZDLov-1 razlikuje med obsojenimi za kazniva dejanja in spoznanimi za odgovorne za prekrške (četudi tudi za te uporablja izraz "obsojeni"), kaže tudi, da je zakonodajalec predvidel preklic veljavnosti lovske izkaznice tako za primer, ko je ugotovljeno, da je lovec, ki ima tako izkaznico, storil kaznivo dejanje v zvezi z lovskim udejstvovanjem (4. alineja prvega odstavka 63. člena ZDLov-1), kot tudi za primer, ko je kršil predpise ZDLov-1 in na njegovi podlagi izdane predpise (5. alineja prvega odstavka 63. člena ZDLov-1) ter za primer, ko je lovec kršil predpise s področja varstva narave, zaščite živali in zlorabe orožja (6. alineja prvega odstavka 63. člena ZDLov-1).

14. Na podlagi nesporne ugotovitve, da je bil tožnik pravnomočno spoznan za odgovornega za prekršek po 11. točki prvega odstavka 77. člena ZDLov-1, čemur ne oporeka, sodišče meni, da je tožena stranka svojo odločitev pravilno sprejela v skrajšanem ugotovitvenem postopku. Kot je že bilo pojasnjeno, je po določbi 63. člena ZDLov-1 preklic veljavnosti lovske izkaznice posledica pravnomočne odločitve prekrškovnega organa. Tožena stranka je torej dejansko stanje v zadevi ugotovila izključno na podlagi uradnega podatka Inšpekcije za lovstvo in ribištvo in ga ni posebej ugotavljala, kar pomeni, da je bila izvedba postopka v skrajšanem ugotovitvenem postopku utemeljena in zaslišanje tožnika po določbi tretjega odstavka 144. člena ZUP ni bilo potrebno.

15. Tožnik v tožbi zatrjuje, da bi mu morala tožena stranka dati možnost, da se izjavi o storjenem prekršku, vendar pa mu sodišče ne sledi. Splošne pogoje za predpisovanje prekrškov in sankcij zanje, za odgovornost za prekrške, za izrekanje in za izvršitev sankcij za prekrške, postopek za prekrške ter organe in sodišča za odločanje o prekrških namreč ureja ZP-1. O prekrških odločajo prekrškovni organi in sodišča (prvi odstavek 45. člena ZP-1) in ne upravni organi, ki niso pooblaščeni za odločanje o prekrških (drugi odstavek 45. člena ZP-1). To pomeni, da v konkretnem primeru tožena stranka ne more odločati o tožnikovem prekršku, niti ne more spreminjati ali kako drugače posegati v pravnomočno odločbo o prekršku, ki jo je izdal Inšpektorat za lovstvo in ribištvo kot pristojni prekrškovni organ. Tožnik je imel možnost, da svoje ugovore glede prekrška uveljavlja v prekrškovnem postopku, ki se je vodil zoper njega, kar pa pomeni, da so njegove trditve o tem, da ni storil prekrška in da mu je bil ta podtaknjen, v konkretnem postopku glede na pravnomočno odločbo o prekršku brezpredmetne. Za ta postopek je namreč pomembno zgolj to, da je bil tožnik s pravnomočno odločbo pristojnega prekrškovnega organa spoznan za odgovornega za prekršek po ZDLov-1.

16. Prav tako ni mogoče slediti tožnikovi trditvi, da je preklic veljavnosti lovske izkaznice sankcija za storjeni prekršek. Za prekršek po 11. točki prvega odstavka 77. člena ZDLov-1, ki ga je storil, namreč ta zakon kot sankcijo določa globo, ki je bila tožniku tudi izrečena. Preklica lovske izkaznice (oziroma preklica katerekoli listine) kot sankcije ne določa niti ZP-1.

Preklic veljavnosti lovske izkaznice je eden od ukrepov za urejanje izvajanja lovske dejavnosti, kot posledica dejstva, da je bil lovec (med drugim) pravnomočno spoznan za odgovornega za prekršek po ZDLov-1 ali na njegovi podlagi izdanih predpisov. Ker torej preklic lovske izkaznice ni sankcija, tudi ni mogoče govoriti o njeni primernosti ali sorazmernosti glede na storjeni prekršek. Kot že rečeno, LZS ne odloča o tem ali je bil prekršek storjen in ali je storilec zanj odgovoren in tudi ne odloča o sankcijah za prekrške, pač pa na podlagi pooblastila, ki ji ga kot izdajatelju lovskih izkaznic daje drugi odstavek 63. člena ZDLov-1, izključno na podlagi podatka o tem, da je bil lovec pravnomočno spoznan za odgovornega za prekršek, temu prekliče veljavnost lovske izkaznice. Sklicevanje tožnika na sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 1203/2015 zato ni utemeljeno, saj gre za povsem drugačen primer od obravnavanega. V tej zadevi je namreč sodišče presojalo pravilnost in zakonitosti odločitve upravnega organa po Zakonu o orožju (ZOro-1), sporno vprašanje pa je bilo vprašanje zanesljivosti lastnika za posest orožja in orožne listin, ki ga ZOro-1 določa kot enega od pogojev za to posest.

17. Sodišče, iz vseh doslej navedenih razlogov, na katere se sklicuje in jih znova ne ponavlja, tudi ne sledi tožniku, ki trdi, da je bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v njegove ustavno zagotovljene pravice (tega navsezadnje niti ne konkretizira) in tudi ne trditvi, da je tožena stranka ravnala samovoljno in arbitrarno. Prav tako tudi ne drži tožnikova trditev, da mu je s preklicem lovske izkaznice dosmrtno odvzeta pravica do lova. Res je sicer, da je pogoj za pravico do udejstvovanja pri lovu tudi ta, da ima lovec veljavno lovsko izkaznico (prvi odstavek 60. člena ZDLov-1) in da je ovira za njeno izdajo (oziroma razlog za njen preklic) prekršek po ZDLov-1, vendar pa se pravnomočna odločba o takem prekršku vodi v evidenci pravnomočnih odločb le tri leta po pravnomočnosti odločbe (205. člen ZP-1), kar pomeni, da tožnik zgolj v tem času ne more pridobiti nove lovske izkaznice in se posledično ne more udejstvovati pri lovu, kar vse je tožena stranka tudi pojasnila.

18. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Sodišče je skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje med strankama ni sporno, v tožbi pa niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Primerjaj - Androjna, Kerševan: Upravno procesno pravo; Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, 2006, str. 309 - 313.

Enako v sodbi Upravnega sodišča RS, št. I U 1349/2017 z dne 17. 4. 2018.

Drugi odstavek 4. člena ZP-1 določa, da so sankcije za prekrške: globa; opomin; kazenske točke v cestnem prometu s prenehanjem veljavnosti vozniškega dovoljenja in prepovedjo uporabe vozniškega dovoljenja; prepoved vožnje motornega vozila; izgon tujca iz države; odvzem predmetov; izguba ali omejitev pravice do sredstev iz proračuna Republike Slovenije in proračunov samoupravnih lokalnih skupnosti; izločitev iz postopkov javnega naročanja; vzgojni ukrepi.

Zakon o divjadi in lovstvu - ZDLov-1  - člen 63, 77, 77/1, 77/1-11

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 144, 144/1, 144/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.