UPRS Sodba I U 2572/2017-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-11

Zdenka Štucin (preds.), mag. Marjanca Faganel (poroč.), mag. Mojca Muha

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za ceste - postavitev objekta za oglaševanje - soglasje Direkcije za ceste

Tožnik je v postopku predložil soglasje in dovoljenje A. d.d. št. 351/AC-1097/07 z dne 22. 2. 2007, za katerega meni, da predstavlja podlago za postavitev spornih objektov. Navedeno soglasje ni ustrezna podlaga za postavitev objektov za oglaševanje. Z njim je A. d.d. kot upravitelj avtocest tožniku zgolj dovolil izvedbo del v varovalnem pasu avtoceste, potrebnih za postavitev obeh objektov za oglaševanje. To izhaja tako iz pravne podlage, na katero se sklicuje navedeno soglasje (47. in 49. člen ZJC), kot tudi iz vsebine soglasja oziroma dovoljenja. Takšno soglasje ne more nadomestiti soglasja, izdanega na podlagi 68. člena ZJC, ki mora vsebovati pogoje postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih ter pogoje vzdrževanja in odstranitve teh objektov in naprav (drugi odstavek 68. člena ZJC).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je bila tožniku naložena odstranitev dveh objektov za oglaševanje, ki stojita ob državni cesti G1-8/0213 Ljubljana, na parceli št. 1942/0 k.o. ..., ker nimata ustreznega soglasja upravljavcev cest. Rok za izvedbo ukrepa je 40 dni po prejemu odločbe.

2. Iz obrazložitve odločbe sledi, da sporna objekta za obveščanje in oglaševanje stojita ob glavni cesti in ob avtocesti v varovalnem pasu ceste, ki za glavno cesto znaša 25,00 m in za avtocesto 40,00 m. Objekta nimata soglasja Mestne občine B., ki bi moralo biti izdano na podlagi drugega odstavka 68. člena Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ki je veljal v času postavitve objektov v letu 2007. Objekta tudi nimata soglasja Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo ali A. (v nadaljevanju A. d.d.), ki bi bilo naknadno pridobljeno na podlagi 78. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Predloženo soglasje A. d.d. št. 351/AC-1097/07 z dne 22. 2. 2007, na katerega se sklicuje tožnik in je bilo izdano na podlagi 20. in 47. člena ZJC, ne nadomešča soglasja, izdanega na podlagi 68. člena ZJC. Navedeno soglasje je bilo izdano v smislu, da so izpolnjeni pogoji, da s tema dvema objektoma niso prizadeti interesi varovanja avtoceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza v varovalnem pasu te ceste. Soglasje za postavitev objektov pa bi morala glede na določbo 68. člena ZJC ob njuni postavitvi izdati pristojna občina, v njem pa bi se morali določiti pogoji postavitve, ki bi morali biti v skladu s predpisi o varstvu cest (Pravilnik o projektiranju cest določa pogoje za elemente ceste in preglednost ter se na podlagi 125. člena ZCes-1 uporablja še naprej do uveljavitve ustreznih predpisov) in varnosti prometa na njih. Takšno soglasje ni bilo izdano, zato ni mogoče nadzirati izpolnjevanja pogojev, ki bi jih za postavitev objekta zahtevali soglasodajalci.

3. Rok za odstranitev objektov je določen ob dejstvu, da je izvedba odrejenih ukrepov potrebna za zagotovitev večje varnosti prometa, zato je organ ob uporabi 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) določil rok 40 dni, v katerem bi bilo možno vložiti vlogo in naknadno pridobiti soglasje na osnovi 78. člena ZCes-1.

4. Drugostopni organ je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. Pojasnil je, da je v času postavitve objektov veljal ZJC, ki je postavljanje reklamnih panojev urejal v 68. členu, sedaj veljavni ZCes-1 pa to materijo ureja v 78. členu. Že od Zakona o državnih cestah

dalje je bilo postavljanje objektov za oglaševanje dovoljeno samo v naselju, pristojnost za dajanje soglasij pa se je preko predpisov spreminjala. V času postavitve objektov je veljavni ZJC zahteval soglasje lokalne skupnosti. Inšpekcijski postopek pa se izvaja na podlagi trenutno veljavnega ZCes-1. Tožnik sicer ima soglasje A. d.d. za poseg v varovalni pas državne ceste z vidika varovanja ceste in morebitnih širitev. Nima pa soglasja pristojnega soglasodajalca, to je Mestne občine B. Prav tako v času do izdaje odločbe ni pridobil soglasja upravljavca državne ceste, to je Direkcije za infrastrukturo, ki je v skladu s trenutno veljavnim ZCes-1 pristojna za izdajanje takšnih soglasij. Pred vsem naštetim pa je treba upoštevati, da sta objekta postavljena v območju križišča, kar je v nasprotju s Pravilnikom o projektiranju cest (v nadaljevanju Pravilnik). Slednji namreč v 56. členu določa, da se objekti za oglaševanje ne smejo postaviti v območju 100 m pred in 50 m za križiščem.

5. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlaga odpravo izpodbijane odločbe in povrnitev stroškov postopka. Enako kot že v inšpekcijskem postopku zatrjuje, da je za postavitev in izvedbo del pridobil upravno soglasje in dovoljenje A. d.d. št. 351/AC-1097/07 z dne 22. 2. 2007. Objekta sta namreč postavljena na območju avtocestnega priključka A2/0112, zato je soglasje na podlagi drugega odstavka 20. člena ter 47. in 49. člena ZJC izdal A. d.d. To soglasje je bilo inšpekcijskemu organu predloženo, zato je tožnik utemeljeno štel, da izpolnjuje vse pogoje, ki so veljali v času postavitve objektov, torej v začetku leta 2007, in ki za obstoječe objekte za obveščanje in oglaševanje veljajo še danes.

6. Organ tožniku po njegovem mnenju neutemeljeno očita, da bi moral pridobiti dovoljenje Direkcije za infrastrukturo po tretjem odstavku 78. člena ZCes-1. V času postavitve objektov navedeni zakon še ni veljal, zato se ne more uporabljati za objekta, ki sta že postavljena. Povratna veljava zakona je skladno s 155. členom Ustave prepovedana. ZCes-1 prav tako ne določa posebnega režima za že postavljene objekte, kar bi izjemoma in pod ozko določenimi pogoji lahko omogočilo poseg v že pridobljene pravice.

7. Tožnik tudi nasprotuje zahtevi, da bi moral tekom inšpekcijskega postopka predložiti dovoljenje po 68. členu ZJC. Takšnega soglasja ni mogoče zahtevati, ker ZJC ne velja več. Ker novi zakon soglasja občine za postavljanje tabel, napisov in drugih objektov ne zahteva več, je novi zakon glede izpolnjevanja pogojev za postavitev tovrstnih objektov očitno milejši, kar bi moral prvostopni organ upoštevati. Ker tega ni storil, je kršil načelo zakonitosti. Organ je v postopku tudi napačno uporabil zakon, s tem ko se je skliceval na določbi 73. in 74. člena ZCes-1. Ti dve določbi urejata zaporo ceste zaradi del ali prireditev na državni cesti ter izdajo dovoljenj za takšno zaporo. Iz obrazložitve ne izhaja, s čim naj bi tožnik kršil navedeni določbi, saj je celoten postopek tekel zaradi dveh objektov za obveščanje in oglaševanje. Ker je prvostopenjski organ na navedeni določbi oprl 1. točko izreka, v obrazložitvi pa kršitve utemeljeval na drugih zakonskih podlagah, je s tem zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Glede na navedeno izrek izpodbijane odločbe ni jasen oziroma sta izrek in obrazložitev med seboj v nasprotju, posledično pa se odločbe ne da preizkusiti.

8. Zaradi napačne uporabe materialnega predpisa je organ tudi napačno ugotovil dejansko stanje, in sicer da tožnik ne razpolaga z ustreznimi dovoljenji za postavitev objektov. Organ je glede na obrazložitev odločbe enkrat štel, da tožnik ima dovoljenje za poseg v varovalni pas državne ceste, na drugem mestu obrazložitve pa, da tega dovoljenja nima. Prav tako je ukrep odstranitve objektov oprl na dejstvo, da je treba zagotoviti večjo varnost v prometu, čeprav je bilo s soglasjem A. d.d. ugotovljeno, da s spornima objektoma niso prizadeti interesi varovanja avtoceste in prometa na njej. Tudi v tem pogledu je torej obrazložitev v nasprotju sama s seboj. Vse navedene nepravilnosti in nezakoniti je spregledal tudi drugostopenjski organ, ki je sprejel vse razloge prve stopnje. V zvezi z očitkom, da sta objekta postavljena v nasprotju s 56. členom Pravilnika, tožnik dodaja, da mu v tem delu ni bila dana možnost, da se o tej kršitvi izreče, saj je zanjo izvedel šele iz drugostopenjske odločbe.

9. Pri odreditvi inšpekcijskega ukrepa ni bilo upoštevano načelo sorazmernosti iz 7. člena ZIN. Četudi bi se izkazalo, da bi moral pridobiti soglasje v skladu z ZCes-1, bi moral organ upoštevati težo kršitve oziroma dejstvo, da je tožnik osnovno dovoljenje za postavitev objektov pridobil in da sta objekta na tej osnovi stala več kot deset let, ne da bi bilo ugotovljeno, da kakorkoli ovirata ali ogrožata promet. Noben od pristojnih organov torej v zadnjih desetih letnih ni ugotovil negativnih posledic teh dveh objektov za javni interes. Zato meni, da bi se namen ZCes-1 lahko dosegel tudi na način, da bi organ v roku 90 dni zahteval pridobitev dodatnega dovoljenja po ZCes-1. Odstranitev objektov je skrajni ukrep, poleg tega je rok 40 dni bistveno prekratek. Ne gre le za fizično odstranitev objektov, temveč je potreben tudi čas za prekinitev pogodbenih obveznosti, ki ga zavezujejo. Nenadna prekinitev teh pogodb ima za tožnika lahko večje finančne posledice, ki bi lahko ogrozile njegovo poslovanje oziroma obstoj.

10. Tožena stranka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

12. Z izpodbijano odločbo je bil tožniku izrečen inšpekcijski ukrep, ki temelji na določbi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Po navedeni določbi pristojni inšpektor za ceste odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju državne ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja.

13. Inšpekcijski organ je v postopku ugotovil, da tožnik nima soglasja Mestne občine B., izdanega na podlagi v času postavitve objektov veljavnega ZJC, niti nima soglasja Direkcije za infrastrukturo kot pristojnega soglasodajalca za postavitev oglaševalskih panojev po določbah ZCes-1

. Navedeno med strankama postopka ni sporno. Je pa tožnik v postopku predložil soglasje in dovoljenje A. d.d. št. 351/AC-1097/07 z dne 22. 2. 2007, za katerega meni, da predstavlja podlago za postavitev spornih objektov.

14. Sodišče soglaša s stališčem obeh upravnih organov, da navedeno soglasje ni ustrezna podlaga za postavitev objektov za oglaševanje. Z njim je namreč A. d.d. kot upravitelj avtocest tožniku zgolj dovolil izvedbo del v varovalnem pasu avtoceste, potrebnih za postavitev obeh objektov za oglaševanje. To izhaja tako iz pravne podlage, na katero se sklicuje navedeno soglasje (47. in 49. člen ZJC), kot tudi iz vsebine soglasja oziroma dovoljenja. Takšno soglasje tako ne more nadomestiti soglasja, izdanega na podlagi 68. člena ZJC, ki mora vsebovati pogoje postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih ter pogoje vzdrževanja in odstranitve teh objektov in naprav (drugi odstavek 68. člena ZJC).

15. Tožnik bi torej ob postavitvi objektov v letu 2007 moral pridobiti soglasje po 68. členu ZJC. Kasneje bi lahko nepravilnost saniral na način, da bi pridobil soglasje po 78. členu ZCes-1, vendar tega ni storil. V zvezi s tem sodišče meni, da je inšpekcijski organ pravilno postopal po določbah sedaj veljavnega ZCes-1. Novi zakon v prehodnih določbah ne določa posebnega režima za objekte, postavljene pred 1. 7. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, s katero je bilo izdajanje soglasij za oglaševalske objekte, ki stojijo ob državnih cestah znotraj naselij, preneseno z občine na državo. Kot že navedeno, tožnik po letu 2011 ni pridobil soglasja Direkcije za infrastrukturo.

16. Novi zakon tudi v ničemer ni milejši od starega, saj tako ZJC kot ZCes-1 omejujeta posege v varovalni pas ceste. Tako iz določbe 66. člena ZCes-1 jasno izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu ceste omejena in da je vsakršna gradnja in rekonstrukcija objektov (ne zgolj objektov namenjenih oglaševanju) v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa in sam videz ceste. Smiselno enako določbo je vseboval tudi ZJC v 47. členu. Prav tako sta po vsebini primerljivi določbi 78. člena ZCes-1 in 68. člena ZJC, ki kot specialni določbi določata pogoje za postavitev objektov za oglaševanje, razlika je samo v soglasodajalcu.

17. Zaradi navedbe določb 73. in 74. člena ZCes-1 v izreku izpodbijane odločbe izrek ni nejasen ali neizvršljiv. V konkretnem primeru iz obrazložitve jasno izhaja pravna podlaga za izrek inšpekcijskega ukrepa, zato zapis napačnih členov v izreku odločbe ne predstavlja takšne kršitve pravil postopka, ki bi vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe. Navedena pomota bi se po presoji sodišča lahko odpravila s popravnim sklepom (glej 223. člen ZUP), še posebej zato, ker gre za povsem nepotreben zapis pravne podlage v izreku odločbe. Izrek mora vsebovati odločitev o predmetu postopka, medtem ko je navedba predpisov, na katere se opira odločba, del njene obrazložitve.

18. Glede zatrjevane nesorazmernosti izrečenega ukrepa sodišče sodi, da je ob ugotovitvi, da objekta stojita v varovalnem pasu državne ceste brez ustreznega soglasja, njuna odstranitev edini možni ukrep po določbi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Pri določitvi roka za odstranitev je organ pravilno upošteval določbo tretjega odstavka 7. člena ZIN, po kateri mora inšpektor pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko zavezanec ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti, v konkretnem primeru odstrani objekta za oglaševanje. Rok 40 dni je tako povsem ustrezen za fizično odstranitev objektov. Dejstvo, da objekta stojita že deset let, nikakor ne more biti razlog za izrek milejšega ukrepa, saj je naloga inšpektorja, da zagotovi vzpostavitev zakonitega stanja. V konkretnem primeru to pomeni zgolj odstranitev objektov, saj tožnik ni niti zatrjeval, da se vodi postopek pridobitve ustreznega dovoljenja. V tem smislu za odločitev tudi ni bistveno sklicevanje drugostopnega organa na določbo 56. člena Pravilnika, saj gre za predpis, ki je relevanten v postopku pridobivanja soglasja in ne v inšpekcijskem postopku. Tožnik tudi ne more uspeti s sklicevanjem na pogodbene obveznosti, ki ga vežejo, saj bi ob ustrezni skrbnosti lahko pravočasno poskrbel za vsa potrebna dovoljenja oziroma soglasja in tako preprečil izrek naloženega ukrepa.

19. Po povedanem je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

20. Odločitev o stroških postopka temelji na odločbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

21. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je v zadevi sporna le pravna presoja dejstev, ki med strankama postopka niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

ZCes-1 je začel veljati 1. 7. 2011. Z dnem uveljavitve ZCes-1 je prenehal veljati ZJC, razen posameznih določb, izrecno naštetih v drugem odstavku 123. člena ZCes-1, ki pa se ne nanašajo na pogoje oglaševanja. Pred tem je pogoje za postavitev objektov za oglaševanje ob državnih cestah urejal ZJC v 68. členu

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 68, 68/2

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 78, 78/3, 118, 118/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.