UPRS Sodba III U 70/2017-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-02-16

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - ustavitev gradnje - prizidek - nelegalna gradnja - neskladna gradnja - izrek odločbe

Za gradnjo k legalnemu objektu prizidanega objekta tožnik ni pridobil gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da gre za nelegalno gradnjo.

Dimenzije in etažnost objekta so v inšpekcijski odločbi namenjene zgolj konkretizaciji sporne gradnje. Izrek izpodbijane odločbe je dovolj jasen, da je mogoče z gotovostjo ugotoviti, kateri objekt je sporna gradnja, tožnik pa tudi sicer, razen da navaja svoje mere objekta, ni ponudil nobenega dokaza, ki bi potrjeval njegove trditve o napačno ugotovljenim dimenzijah.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožniku odredil, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo dvoetažnega objekta približnih tlorisnih dimenzij 16,50 x 9,90 m na zemljišču s parc. št. 1058/5 k.o. ... (1. točka izreka) ter da mora ta objekt odstraniti do 30. 11. 2016 na način, da ne bo zmanjšana funkcionalnost in nosilnost obodnega jugovzhodnega zidu sosednjega objekta ter vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer se bo zoper tožnika začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti (3. točka izreka). Za nelegalno gradnjo je prvostopenjski organ izrekel tudi ukrepe po 158. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), odločil, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve (4., 5. in 6. točka izreka).

2. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločitve pojasnil, da je gradbeni inšpektor v dneh 7. 5. 2015 in 17. 5. 2016 opravil ogled objektov na zemljišču s parc. št. 1058/5 k.o. .... Ugotovil je, da se na tem zemljišču gradita dva objekta, in sicer večji dvoetažni objekt tlorisnega gabarita približno 42,28 x 15,68 m2 ter manjši dvoetažni objekt približnih dimenzij 16,50 x 9,90 m. Pojasnil je, da je predmet odločbe le manjši objekt, ki leži jugovzhodno ob večjem objektu, tako da je obodni jugovzhodni zid večjega objekta skupen severozahodnemu obodnemu zidu obravnavanega manjšega objekta. Inšpektor je ob pregledu spisov pri Upravni enoti v Kopru ugotovil, da za manjši objekt ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, nato pa z vsemi ugotovljenimi dejstvi seznanil tožnika ter mu dal možnost, da se o njih izreče. Skladno s tem se je tožnik izjavil o bistvenih značilnostih gradnje, med drugim tudi, da bo za sporni objekt pridobil gradbeno dovoljenje. Na podlagi opisanih ugotovitev je gradbeni inšpektor ugotovil, da je gradnja manjšega objekta nelegalna gradnja ter zato na podlagi 152. člena ZGO-1 tožniku odredil, da jo mora odstraniti ter vzpostaviti prvotno stanje.

3. Tožnik je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo, o kateri je odločalo Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ). Drugostopenjski organ je z odločbo odpravil 1. točko izreka izpodbijane odločbe ter jo nadomestil z novo 1. točko, s katero je tožniku odredil, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo dvoetažnega objekta, nekakšne "L" oblike, maksimalnih tlorisnih dimenzij približno 16,50 m x 9,90 m na zemljišču s parc. št. 1058/5 k.o. ..., ki leži tik ob večjem legalnem dvoetažnem objektu, in sicer na njegovem jugovzhodnem delu, s tem da je obodni jugovzhodni zid sosednjega večjega objekta skupen severozahodnemu obodnemu zidu predmetnega objekta (1. točka izreka). V preostalem je pritožbo tožnika zavrnil (2. točka izreka), prav tako zavrnil njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka (3. točka izreka).

4. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločitve uvodoma povzel potek postopka, vsebino izpodbijane odločbe ter tožnikove pritožbene navedbe. Ugotovil je, da je pritožba delno utemeljena, vendar pa ne iz razlogov, kot jih navaja tožnik, pač pa zato, ker je v skladu z 247. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) po uradni dolžnosti ugotovil, da je organ prve stopnje s tem, ko 1. točka izreka izpodbijane odločbe ni bila jasna in določna, kršil pravila postopka. V izreku namreč ni bilo določno navedeno na kateri objekt se nanaša ustavitev gradnje in je zato to točko izreka izpodbijane odločbe odpravil ter jo nadomestil z novo, medtem ko v preostalem delu pritožba ni utemeljena in jo je zavrnil.

5. Drugostopenjski organ v nadaljevanju obrazložitve povzema ugotovitve prvostopenjskega organa ter citira relevantne odločbe ZGO-1, nato pa zaključuje, da je glede na ugotovljeno dejansko stanje prvostopenjski organ odločil pravilno in zakonito s tem, da je tožniku izrekel inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1. Glede tožnikove trditve, da je bilo v postopku kršeno načelo zaslišanja, ker ni bil povabljen na ogled objekta ter da se je skladno s pozivom prvostopenjskega organa v izjavi opredeljeval le o ugotovljenih dejstvih glede neskladne gradnje in ne glede nelegalne gradnje, ki se mu sedaj očita, drugostopenjski organ pojasnjuje, da je bil tožnik z dvema pozivoma inšpekcijskega organa seznanjen z ugotovitvami in imel možnost, da se o tem izjavi. Namen ugotovitvenega postopka je, da se ugotovijo vsa pravnorelevantna dejstva, šele nato pa pravno kvalificira izvršeni gradbeni poseg, kar pomeni, da se pravna kvalifikacija lahko med postopkom spremeni, vendar pa inšpekcijski organ o tem ni dolžan obveščati zavezanca. V obravnavanem primeru je prvostopenjski organ drugače kvalificiral gradbeni poseg tudi na podlagi dejstev, ki jih je v svojih izjavah navedel tožnik ter na podlagi vsega tega ugotovil, da gre za nelegalno gradnjo objekta, ki je tik ob večjem legalnem objektu. Prav tako ni sporno, da tožnik ni bil navzoč ob ogledu, saj njegova udeležba ne bi mogla pripeljati do drugačne odločitve. Drugostopenjski organ še pojasnjuje, da ne gre slediti tožniku, ki zatrjuje, da so na predmetni parceli trije objekti, to je večji objekt, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, drugi objekt, ki je pomožni kmetijski objekt in tretji objekt, ki se nahaja med prvim in drugim objektom ter ga tožnik imenuje garaža in drvarnica. "Tretjega objekta" namreč ni mogoče obravnavati kot samostojnega objekta, ker je z drugima dvema konstrukcijsko povezan in ima z njima skupni steni. Prav tako drugostopenjski organ tudi ni sledi tožnikovim navedbam, v katerih oporeka ugotovljenim dimenzijam objekta in etažnosti, saj svojih navedb ni konkretiziral s kakšnim dokazom, točne izmere pa za odločitev in izvršljivost tudi niso pomembne, saj je njihov namen zgolj konkretizacija nelegalne gradnje.

6. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. V tožbi, ki jo vlaga iz vseh tožbenih razlogov, sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Uvodoma povzema vsebino izpodbijane odločbe in opisuje potek postopka. Ugotavlja, da je inšpektor dne 17. 5. 2016 ponovno opravil ogled objektov na zemljišču s parc. št. 1058/5 k.o. ..., na katerega pa ga ni povabil, pač pa ga naknadno le pozval, naj se izjavi o ugotovljenih dejstvih, ki kažejo, da obravnavana gradnja ni skladna s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem. Tožnik se je na inšpektorjeve ugotovitve odzval, nato pa je bilo v odločbi navedeno, da gre za nelegalno in ne več neskladno gradnjo, ne da bi bil pred tem o teh ugotovitvah seznanjen. Trdi, da so na zemljišču postavljeni trije objekti, in sicer večji objekt, za katerega je bilo izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje; drugi objekt, ki je pomožni kmetijski objekt skupne tlorisne površine cca 48,80 m2 in obsega pritličje in prvo nadstropje ter je nezahteven objekt, v pritličju obložen z naravnim kamnom; in tretji objekt, ki se nahaja med prvima dvema objektoma, gre pa za garažo in drvarnico skupne tlorisne površine cca 48,67 m2 in je izveden v pritlični, enoetažni izvedbi, ki ni namenjena prebivanju. Inšpektor je napačno ocenil, da gre za dva objekta, saj gre dejansko za tri objekte, ki se dotikajo, prav tako je napačno ugotovil tlorisne dimenzije pomožnega kmetijskega objekta in tudi napačno ugotovil višino garaže in kleti, saj gre le za pritlični in ne za dvoetažni objekt. Če bi inšpektor povabil tožnika k ogledu, bi mu lahko vse te okoliščine pojasnil. Tožnik je za pomožni kmetijski objekt in torej ne za garažo in drvarnico, v fazi pridobivanja gradbenega dovoljenja, saj gre za nezahteven objekt, ki je po prostorskem aktu dopusten. S tem, ko je tožena stranka objekt opredelila za nelegalno gradnjo in ne za neskladno gradnjo, kot je to navajala v vseh svojih dopisih, tožnik ni imel možnosti, da bi se izjavil o dejstvih. Ker ga inšpektor ni povabil na ogled, je tudi nepravilno ugotovil dejansko stanje in posledično nepravilno uporabil materialno pravo. Tožena stranka je s tem kršila določbo 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, prav tako tudi 44. člen tega zakona, saj tožnik ni bil udeležen v postopku. Za vodenje inšpekcijskega postopka niti ZUP niti ZGO-1 ne predpisujeta obveznega skrajšanega ugotovitvenega postopka, pač pa je odločitev o vrsti postopka prepuščena upravnemu organu na podlagi predhodne ugotovitve ali so za vodenje takega postopka izpolnjeni pogoji. V obravnavanem primeru se v inšpekcijskem postopku niso uporabili ukrepi v javnem interesu v smislu ZUP niti postopek ni bil nujen in zato ni razloga, da ni bil izveden posebni ugotovitveni postopek. Tožnik bi moral biti pred izdajo sporne odločbe zaslišan, da bi lahko zavaroval svoje pravice in koristi v postopku.

7. Tožnik navaja, da tožena stranka zaradi kršitve pravil postopka in posledično napačno ugotovljenega dejanskega stanja, ni pravilno oblikovala 1. točke izreka inšpekcijske odločbe. Na parc. št. 1058/5 k.o. ... namreč ni nobenega dvoetažnega objekta nekakšne "L" oblike, kot je to navedeno v izreku, pri čemer tožnik znova poudarja, da se na parceli nahajajo trije objekti. Četudi bi sledili trditvi tožene stranke, da gre za dva objekta, pa nobenem od njiju ne dosega tlorisne dimenzije 163 m2, poleg tega pa bi bil tak objekt le v manjšem delu dvoetažen, v večjem delu pa pritličen. Odločba zato ni izvršljiva, saj v izreku ne določa natančnih obveznosti tožnika, ta pa tudi ne razume ali se odloča nanaša le na objekt tlorisne površine cca 48 m2, ki obsega pritličje in prvo nadstropje ali tudi na manjši objekt, ki se nahaja med dvema objektoma in obsega samo pritličje ter za katerega tožeča stranka trdi, da je zakonit.

8. Tožena stranka, ki je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo po vsebini ni odgovorila.

10. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil ključne razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do vseh tožnikovih pritožbenih navedb. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka dejansko stanje zadeve v celoti raziskala, svojo odločitev oprla na relevantne materialne predpise, vse to pa ustrezno utemeljila in zato zavrača tožnikov očitek o zmotni uporabi materialnega prava in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožnikovimi tožbenimi ugovori pa še dodaja:

11. Med strankama ni sporno, da je na zemljišču s parc. št. 1058/5 k.o. ... v gradnji dvoetažni objekt, projektiranega osnovnega tlorisnega gabarita približno 42,28 m x 15,68 m, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje in ni predmet tega postopka. Prav tako ni sporno, da se ob jugovzhodnem delu tega objekta nahaja sporna gradnja, za katero tožnik ni pridobil gradbenega dovoljenja. Sporno pa je ali gre v primeru te gradnje za en, dvoetažni objekt, maksimalnih tlorisnih dimenzij približno 16,50 m x 9,90 m, nekakšne "L" oblike, kot to trdi tožeča stranka ali pa za dva objekta, in sicer za garažo in drvarnico, ki je tik ob legalnem objektu ter ga tožnik imenuje "tretji objekt" in ob njem še pomožni kmetijski objekt, ki ga tožnik imenuje "drugi objekt". Za ta objekt zatrjuje, da je nezahteven objekt, katerega gradnja je po prostorskem aktu dopustna ter da za njegovo postavitev ne potrebuje gradbenega dovoljenja. Sporno tudi je ali je tožena stranka kršila določbe postopka s tem, ker je šele v izpodbijani odločbi predmetno gradnjo opredelila kot nelegalno gradnjo, kot tudi ali je do kršitve določb postopka prišlo zato, ker tožnik ni bil navzoč ob ogledu dne 17. 5. 2016.

12. Gradnja objekta je izvedba gradbenih in drugih del ter obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta (7. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1), lahko pa se začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1). Gradnja novega objekta je izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled (7.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Če se gradnja izvaja brez veljavnega gradbenega dovoljenja, je nelegalna gradnja (12.1. točka drugega odstavka 2. člena ZGO-1), če pa je bilo za gradnjo tako dovoljenje izdano, vendar pa se ta izvaja v nasprotju s tako izdanim dovoljenjem, pa je gradnja neskladna (12.2. točka drugega odstavka 2. člena ZGO-1). V obravnavanem primeru tožena stranka tožniku očita, da je objekt, ki je lociran ob jugovzhodnem delu legalnega objekta, zgradil brez veljavnega gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da gre za nelegalno gradnjo.

13. Na podlagi podatkov iz upravnih spisov, kot tudi dokazov, ki jih je predložil tožnik, še zlasti fotografij, sodišče pritrjuje toženi stranki, da sta na zemljišču s parc. št. 1058/5 k.o. ... postavljena dva objekta in ne trije, tako kot to trdi tožnik, in sicer dvoetažni objekt, ki je postavljen v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem in objekt, ki je k temu legalno zgrajenemu objektu dozidan na jugovzhodnem delu in za gradnjo katerega si tožnik ni pridobil gradbenega dovoljenja. Tožena stranka je pojasnila, da je obodni jugozahodni zid legalno zgrajenega objekta skupen severozahodnemu obodnemu zidu manjšega objekta. "Drugega objekta" ni mogoče šteti za samostojni objekt, tako kot navaja tožnik, saj je s "tretjim"objektom in legalno zgrajenim objektom konstrukcijsko povezan in ima z njima skupni steni. To, da ne gre za dva nelegalno zgrajena objekta, ki bi ju bilo mogoče obravnavati za samostojna objekta, kažejo tako ugotovitve inšpektorja ob ogledu, skice objekta, nenazadnje fotografije, ki jih je predložil tožnik. Tožnik, ki priznava, da si za gradnjo "drugega" in "tretjega" objekta ni pridobil gradbenega dovoljenja, trdi, da gre v primeru "drugega" objekta za enostavni objekt, za gradnjo katerega gradbeno dovoljenje ni potrebno ter da je skladen z veljavnim prostorskim aktom, vendar pa temu sodišče ne sledi, saj, kot že rečeno ne gre za samostojni objekt, ki bi ga bilo mogoče obravnavati ločeno od "tretjega" objekta, kot ga imenuje tožnik, in tudi ne ločeno od legalno postavljenega objekta.

14. Nesporno je, da si za gradnjo k legalnemu objektu prizidanega spornega objekta tožnik ni pridobil gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da gre za nelegalno gradnjo. Po določbi 152. člena ZGO-1 v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna

. Skladno s tem je gradbeni inšpektor v prvostopenjski odločbi tožniku odredil ustavitev gradnje nelegalnega objekta in njegovo odstranitev, to odločitev pa je drugostopenjski organ spremenil tako, da je bolj natančno določil njegov opis. Tožnik je v tožbi oporekal dimenzijam nelegalnega objekta, navedenim v izpodbijani odločbi, kot tudi temu, da naj bi bil celoten sporni objekt dvoetažen, saj naj bi bil tak le "drugi", ne pa tudi "tretji" objekt. Sodišče se strinja z drugostopenjskim organom, ki navaja, da so dimenzije in etažnost objekta v inšpekcijski odločbi namenjene zgolj konkretizaciji sporne gradnje

. Izrek izpodbijane odločbe je po oceni tukajšnjega organa dovolj jasen, da je mogoče z gotovostjo ugotoviti, kateri objekt je sporna gradnja, tožnik pa tudi sicer, razen da navaja svoje mere objekta, ni ponudil nobenega dokaza, ki bi potrjeval njegove trditve o napačno ugotovljenim dimenzijah. Opis spornega objekta z dimenzijami, ki so navedene zgolj kot približek (tako je navedeno v izpodbijani odločbi), je torej namenjen le njegovi konkretizaciji ter zato sodišče ne sledi tožniku, ki meni, da je dejansko stanje v tem delu nepopolno ugotovljeno.

15. Sodišče tudi ne sledi tožniku, ki trdi, da so bile kršene določbe postopka zato, ker se je v vseh pozivih tožene stranke sporni objekt opredeljeval kot "neskladna gradnja", nato pa jo šele v odločbi opredelil za "nelegalno gradnjo" ter da se zato o tej okoliščini ni mogel izjaviti. Do tega očitka se je opredelil že drugostopenjski organ in se njegovemu pojasnilu, da bi se izognilo ponavljanju, sodišče pridružuje (zadnji odstavek na 4. strani obrazložitve drugostopenjske odločbe). Prvostopenjski organ je svojo odločitev sprejel šele po tem, ko je zbral dokaze, s svojimi ugotovitvami pa seznanil tožnika, ki se je o teh ugotovitvah izjavil. Tožniku je bila torej dana možnost, da se izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah, na katere je tožena stranka oprla svojo odločitev in zato sodišče ugotavlja, da ni prišlo do kršitve pravice do izjave stranke v upravnem postopku (9. člen ZUP). Pri tem tudi ne gre prezreti, da je gradbeni inšpektor v pozivu tožniku z dne 25. 5. 2016 in njegovi dopolnitvi z dne 20. 6. 2016, sporno gradnjo opredelil kot "nedovoljeno gradnjo" in ne kot "neskladno gradnjo", kot zatrjuje tožnik,

šele na podlagi njegove izjave ter zbranih dokazov pa sprejel odločitev, da je sporna gradnja nelegalna.

16. Prav tako sodišče ne sledi tožniku, ki meni, da so bila s tem, ko ni bil navzoč ob ogledu, kršena pravila postopka. Četudi tožnik ni bil navzoč ob ogledu inšpektorja dne 17. 5. 2016, to ne pomeni kršitve njegove pravice do sodelovanja v postopku. O dejstvih, ugotovljenih na ogledu, ga je namreč gradbeni inšpektor seznanil pisno in mu dal možnost, da se o teh ugotovitvah izjavi (poziv z dne 25. 5. 2016 in dopolnitev poziva z dne 20. 6. 2016), kar je tudi storil. Tožnikova odsotnost na inšpekcijskem pregledu zato ne pomeni kršitve pravice do sodelovanja v postopku, sodišče pa tudi meni, da njegova navzočnost ob ogledu ne bi mogla pripeljati do drugačne odločitve.

17. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave.

Ustavno sodišče RS je sicer z odločbo, št. U-I-64/14-20, z dne 12.10. 2017 presodilo, da je ta zakonska določba v neskladju z ustavo, vendar pa le, kolikor je kršena pravica do doma, kar pa za obravnavano sporno gradnjo (njen namen je spravilo kmetijskih pridelkov, garaža in drvarnica) ne velja.

Smiselno enako Upravno sodišče RS v sodbah, opr. št. I U 1136/2013, opr. št. II U 76/2013.

Nedovoljena gradnja je nelegalna gradnja, neskladna gradnja in nevarna gradnja (12. točka drugega odstavka 2. člena ZGO-1).

Smiselno enako Vrhovno sodišče RS, opr. št. I Up 409/99.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 152

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.