UPRS Sodba I U 240/2018-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-12

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

ničnost upravne odločbe - razlogi za izrek ničnosti odločbe - uporaba pravil obligacijskega prava

Razlog iz 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP za izrek odločbe za nično ni podan, če določena nepravilnost v ZUP ali v drugem zakonu ni izrecno določena kot razlog za ničnost.

Prvi odstavek 1. člena OZ določa, da ta zakonik vsebuje temeljna načela in splošna pravila za vsa obligacijska razmerja. Toženka je tako pravilno štela, da se določila OZ in s tem tudi določbe, ki se nanašajo na ničnost pravnih poslov, uporabljajo le za obligacijska razmerja, ne pa za upravne akte.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnikov za ugotovitev ničnosti odločbe Občine Ribnica o odmeri komunalnega prispevka za zemljišče parc. št. 686/4 k.o. ... V obrazložitvi navaja, da je dne 4. 7. 2011 izdal odločbo št. 426-0061/2011, s katero je tožnikoma na podlagi 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in Odloka o novelaciji programa opremljanja stavbnih zemljišč za območje opremljanja "Zazidalni načrt Hrastje - 1. Faza" (v nadaljevanju Odlok) odmeril komunalni prispevek v višini 17. 327,03 EUR. Tožnika sta dne 26. 9. 2017 vložila zahtevo za ugotovitev ničnosti te odločbe, v kateri uveljavljata, da je odločba po 6. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) nična, saj temelji na Odloku, ki je, kot izhaja iz sodbe I U 509/2012 z dne 13. 9. 2012, nezakonit. Njuna zahteva je neutemeljena, saj je odločba po citiranem določilu nična le tedaj, če je v njej taka nepravilnost, za katero materialni predpis izrecno določa, da je posledica te nepravilnosti njena ničnost. V obravnavani zadevi se tožnika sklicujeta na 153. člen Ustave, ki pa ne more biti podlaga za izrek ničnosti odločbe. Prav tako odločba ne more biti spoznana za nično na podlagi 39. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ), saj je v tej določbi ničnost določena le za pravne posle, ne pa za upravne akte. Tudi sodbe Upravnega sodišča, izdane v primerljivi zadevi, po zakonu niso razlog, zaradi katerega bi bila pravnomočna odločba lahko spoznana za nično.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov zavrnil. Pritrjuje prvostopenjskemu organu, da mora biti nepravilnost v upravnem aktu oziroma kršitev zakona kot ničnostni razlog izrecno določena v materialnem predpisu, v obravnavani zadevi pa temu ni tako. Sama kršitev materialnega predpisa ni dovolj za izrek odločbe za nično.

3. Tožnika zoper odločbo vlagata tožbo, saj se s takšno odločitvijo ne strinjata. Navajata, da je Upravno sodišče po tem, ko jima je bil odmerjen komunalni prispevek, izdalo sodbo I U 509/2012 z dne 13. 9. 2012, v kateri je ugotovilo, da je Odlok v neskladju z ZPNačrt, saj je upošteval tudi vse stroške bodoče komunalne opreme, katere predvideni rok izgradnje je bil šele konec leta 2015. Posledično je bil preračun na enoto mere, določen v 12. členu Odloka, v nasprotju s 75. in 76. členom ZPNačrt. Tudi iz sodbe I U 145/2013 z dne 21. 2. 2013 izhaja, da se Odlok ne sme uporabiti, saj je nezakonit v delu, bistvenem za izračun komunalnega prispevka. Toženka bi morala takoj po prejemu sodbe I U 509/2012 tožnika obvestiti o nezakonitosti Odloka in po uradni dolžnosti začeti obnovo postopka ali nadzorstvenemu organu predlagati odpravo predmetne odločbe, tožnikoma pa izdati novo odločbo na podlagi splošnega Odloka za Ribnico. Tožnika sta za sodbo izvedela šele 22. 8. 2017, ko je rok za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici že potekel. Izračunala sta, da bi morala po Odloku za Ribnico plačati zgolj 7.565,76 EUR komunalnega prispevka. Glede na to je toženka neopravičeno obogatena na škodo tožnikov za znesek 9.761,27 EUR, katerega vračilo pa zavrača. Že samo dejstvo, da je Upravno sodišče v sodbi I U 509/2012 štelo, da je bil uporabljeni Odlok v neskladju z ZPNačrt in se zato ne sme uporabiti, kaže na to, da so v odločbi št. 426-0061/2011 z dne 4. 7. 2011 takšne nepravilnosti, ki so same po sebi razlog za ničnost odločbe. Po 153. členu Ustave morajo posamični akti temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu. Ker toženka komunalnega prispevka ni odmerila po zakonitem odloku, je napadena odločba nična. Ne strinjata se, da se OZ uporablja le za akte civilnopravne narave, ne pa za upravne akte. Če je že v civilnopravnih razmerjih določeno, da so nični vsi pravni posli, ki imajo nedopustno pravno podlago (39. člen OZ), potem bi moralo to toliko bolj veljati za upravna razmerja, s katerimi organi odločajo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank. Odločba tožnikov o odmeri komunalnega prispevka temelji na nedopustni podlagi oziroma je ta podlaga z izdajo sodbe I U 509/2012 odpadla. Če bi dopustili, da odločba ostane v veljavi, čeprav je Odlok nezakonit oziroma je pravna podlaga za odločanje po Odloku kasneje odpadla zaradi ugotovljene nezakonitosti Odloka, bi to predstavljalo kršitev 153. člena Ustave in načela pravne države (2. člen Ustave), tožnikoma pa bi bila kršena pravica do sodnega varstva (23. člen Ustave), s katerim bi lahko dosegla odpravo posledic že izvršene odločbe. S tem pa je podana najhujša kršitev pravil materialnega in procesnega prava. Predlagata, da sodišče tožbi ugodi in samo ugotovi ničnost odločbe o odmeri komunalnega prispevka ter podrejeno, da zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Zahtevata tudi povračilo stroškov postopka.

5. Sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita ter sledi razlogom, zaradi katerih je toženka zavrnila zahtevo za ugotovitev ničnosti. Zato jih skladno z določilom drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo, ampak se v nadaljevanju opredeljuje le do tožbenih trditev.

6. Po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost.

7. Ničnost upravne odločbe je izredno pravno sredstvo v upravnem postopku, na podlagi katerega se lahko upravna odločba izreče za nično le iz razlogov, ki so izrecno navedeni v 1. do 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP in ki pomenijo najtežje kršitve. Zato uporaba tega pravnega sredstva ne dopušča široke razlage ničnostnih razlogov.

8. Razlog iz 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP za izrek odločbe za nično ni podan, če določena nepravilnost v ZUP ali v drugem zakonu ni izrecno določena kot razlog za ničnost.

9. Tožnika toženki v bistvu očitata, da je v izpodbijani odločbi napačno uporabila materialno pravo, tj., da komunalni prispevek ni bil odmerjen na podlagi zakonitega odloka. Kršitev načela zakonitosti pa se lahko uveljavlja v pritožbenem postopku z rednimi pravnimi sredstvi in tudi z izrednimi pravnimi sredstvi

. ZUP v 6. členu ne določa, da je kršitev načela zakonitosti ničnostni razlog. Prav tako tudi v ZPNačrt ni določbe, po kateri bi se odločba v okoliščinah obravnavanega primera lahko izrekla za nično. Glede na navedeno tožnika neutemeljeno trdita, da že dejstvo, da je Upravno sodišče v sodbi I U 509/2012 štelo, da je bil Odlok v neskladju z ZPNačrt, predstavlja takšno nepravilnost, ki je sama po sebi razlog za ničnost.

10. Tožnika bi torej to, da Odlok ni v skladu z ZPNačrt in se zato ne sme uporabiti pri odmeri komunalnega prispevka, lahko uveljavljala v postopku s pritožbo zoper odločbo o odmeri komunalnega prispevka št. 426-0061/2011. Ne drži namreč njuna trditev, da je pravna podlaga za odmero komunalnega prispevka odpadla zaradi kasneje ugotovljene nezakonitosti Odloka. Odlok je bil v delu, v katerem ga je v zadevi I U 509/2012 za nezakonitega spoznalo Upravno sodišče, nezakonit že od trenutka, ko je pričel veljati, torej tudi v času, ko je bila izdana odločba, za katero tožnika sedaj uveljavljata, da je nična. Ker je temu tako in sta imela tožnika pravico in možnost, da zoper odločbo uveljavljata vsa redna in izredna pravna sredstva, tudi ne drži, da jima je bila odvzeta pravica do enakega varstva pravic oziroma do sodnega varstva.

11. Prvi odstavek 1. člena OZ določa, da ta zakonik vsebuje temeljna načela in splošna pravila za vsa obligacijska razmerja. Toženka je tako pravilno štela, da se določila OZ in s tem tudi določbe, ki se nanašajo na ničnost pravnih poslov, uporabljajo le za obligacijska razmerja, ne pa za upravne akte. Takšno stališče je že zavzelo tudi Vrhovno sodišče.

12. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo. Ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno, je sodišče odločilo brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

13. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Prim. sklep Ips 391/2012 z dne 19. 9. 2013, sodbe X Ips 276/2007 z dne 24. 3. 2009, I Up 793/2005 z dne 7. 9. 2005, X Ips 851/2006 z dne 18. 2. 2010, X Ips 242/2013 z dne 2. 9. 2015 in druge

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.