UPRS Sodba I U 495/2018-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-07

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

gradbeno dovoljenje - izdaja gradbenega dovoljenja - dopolnilna odločba - izdaja dopolnilne odločbe - pogoji za izdajo dopolnilne odločbe

Že iz tožbenih navedb izhaja, da tožnica meni, da je organ z izdajo gradbenega dovoljenja z dne 24. 6. 2004 kršil materialni predpis in pravila postopka. To pa pomeni, da bi tožnica morala zoper izdano gradbeno dovoljenje uporabiti pravna sredstva, in sicer vložiti pritožbo ali kršitve uveljavljati z drugim dovoljenim pravnim sredstvom. Kršitev materialnega prava in kršitev pravil postopka namreč z dopolnilno odločbo ni mogoče odpravljati. Z dopolnilno odločbo organ odloči o vprašanjih, ki so bila predmet postopka, pa v izdani odločbi niso bila zajeta (prvi odstavek 220. člena ZUP); dopolnilno odločbo torej organ izda, če upravna zadeva ni bila rešena v celoti, glede vseh zahtevkov ali vseh vprašanj in ne da bi odpravljal nepravilnosti odločitve.

1. Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog tožnice za izdajo dopolnilne odločbe h gradbenemu dovoljenju št. 3515-18/2004-14/440-BN z dne 24. 6. 2004. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnica 9. 5. 2017 vložila predlog za izdajo dopolnilne odločbe, v katerem je navedla, da upravni organ ni odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, da sta vloga za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objekta in priloženi projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) povezana in da o vlogi ni bilo odločeno oziroma je bilo odločeno le delno in nepopolno. V predlogu je tožnica natančno navedla, v čem meni, da je izdano gradbeno dovoljenje nepopolno. Ob uporabi določb 220. člena ZUP je upravni organ v postopku ugotovil, da je bilo z gradbenim dovoljenjem z dne 24. 6. 2004 o zahtevku tožnice za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objekta ..., odločeno v celoti. Z gradbenim dovoljenjem je bila namreč dovoljena obnova strehe v istih gabaritih kot obstoječa, pri kateri se zamenja dotrajane špirovce, lege ter kritino in odstrani nevarne dimnike, obnovi fasado in sanira temelje pod fasado. To, da so nekatera dela zajeta v PGD, pa ne pomeni, da so ta dela tudi dovoljena z gradbenim dovoljenjem. V konkretnem primeru so bila v 1. točki izreka gradbenega dovoljenja taksativno navedena dovoljena gradbena dela, v 2. točki izreka tega gradbenega dovoljenja pa je odločeno, da vsa ostala dela, ki so zajeta v PGD ..., februar 2004, in sicer izvedba prizidka na vzhodni strani objekta z vsemi spremljajočimi deli, niso predmet gradbenega dovoljenja. Navedeno pomeni, da je sestavni del gradbenega dovoljenja PGD v delu, ki se nanaša na dela, dovoljena s 1. točko izreka gradbenega dovoljenja, in ne vsa dela, ki so predvidena s projektno dokumentacijo. Samo za tak obseg del, to je nujna sanacijska dela, pa je bila v postopku izdaje gradbenega dovoljenja izkazana tudi pravica graditi. Enako stališče je zavzelo Upravno sodišče v svojih sodbah I U 1710/2010 z dne 25. 8. 2011, I U 1195/2010 z dne 25. 8. 2011 in I U 1720/2010 z dne 15. 12. 2011. Z navedenimi ugotovitvami je upravni organ seznanil tožnico in ji dal možnost izjave. Tožnica je 25. 10. 2017 organu poslala pisne pripombe. V vlogi je navedla, da v celoti vztraja pri vseh navedbah v vlogi za izdajo dopolnilne odločbe. Navedla je, da iz 3. točke izreka gradbenega dovoljenja izhaja, da je sestavni del gradbenega dovoljenja PGD. Iz 1. točke gradbenega dovoljenja pa izhaja, da se izda gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo objekta ... po PGD, ki ga sestavljata PGD in PGD Načrt gradbenih konstrukcij št. ... Če je torej PGD sestavni del gradbenega dovoljenja in če je bilo investitorjem izdano gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo objekta po PGD, sta izrek gradbenega dovoljenja in PGD v nasprotju. Izrek gradbenega dovoljenja je v nasprotju z delom 1. točke izreka in s 3. točko izreka gradbenega dovoljenja v celoti. Upravni organ je zmotno presojal in odločal, saj so sestavine PGD v izreku odločbe diskvalificirane. Načrt gradbenih konstrukcij, ki je osnovno in obvezno izhodišče za potrditev projekta, je upravni organ izločil in s tem kršil materialni predpis. Stališče upravnega organa je, da bi se smelo graditi samo po izreku gradbenega dovoljenja, kar je nemogoče. Izrek je nepravilno napisan in presega pristojnosti upravnega organa, saj ta nima zakonskih pooblastil, da bi lahko spreminjal PGD. Da rekonstrukcije strehe ni možno izvesti brez AB vezi in AB plošč, ki so prikazane v PGD Načrtu gradbenih konstrukcij, dokazuje tudi izvedeniško poročilo A. št. ...Izvedensko mnenje o stavbi na ... v pravdni zadevi ... Izrek je po mnenju tožnice nedovoljen tudi iz drugih razlogov, ki izhajajo iz navodil upravnega organa druge stopnje iz leta 2003 in se nanašajo na preverjanje pogojev po 66. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Tožnica je opozorila tudi na 68. člen ZGO-1, ki je v času izdaje gradbenega dovoljenja določal nujne sestavine gradbenega dovoljenja. Upravni organ je pripombe tožnice proučil in ugotovil, da so neutemeljene. Glede na to je njeno zahtevo za izdajo dopolnilne odločbe zavrnil.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 18. 1. 2018 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo.

3. Tožnica v tožbi navaja, da uveljavlja vse tožbene razloge po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da se je prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi postavil na stališče, da „neka dela“ z gradbenim dovoljenjem niso bila dovoljena; to pa potrjuje, da je izdal gradbeno dovoljenje, s katerim ni odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka. Tožnica je v predlogu za dopolnilno odločbo navedla vse nepravilnosti, ki jih je prvostopenjski organ zagrešil, kolikor meni, da je dovoljena gradnja omejena le na 1. točko izreka gradbenega dovoljenja. Upravni organ je kršil materialne predpise. Vloga za pridobitev gradbenega dovoljenja je bila celota; projekt za rekonstrukcijo strehe je obravnaval rekonstrukcijo strehe celovito in je predstavljal minimalne nujno potrebne sanacijske ukrepe na objektu. Ker so bili potrebni posegi v nosilno konstrukcijo, je bilo potrebno za nujna vzdrževalna dela pridobiti gradbeno dovoljenje. V načrtih, ki so sestavni del gradbenega dovoljenja, ni predvidene nobene faznosti gradnje, niti investitor ni podal vloge, iz katere bi takšen namen, namreč gradnja po delih, izhajal. Po kakšnem kriteriju je upravni organ izločil iz projekta obseg del, ki predstavljajo nujna sanacijska dela in ki jih je dovoljeno graditi, ni jasno. Projektna dokumentacija obravnava streho kot celoto in je izvedba po delih, kot jo opredeljuje sporni izrek oziroma odločba, ki je sama s sabo v nasprotju, nemogoča oziroma neizvedljiva. Iz pravnomočnega gradbenega dovoljenja tudi izhaja, da v 3. točki določa, da je sestavni del gradbenega dovoljenja PGD. Če je torej PGD sestavni del gradbenega dovoljenja in če je investitorjem izdano gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo objekta po projektu, kot izhaja iz 1. točke izreka, sta izrek gradbenega dovoljenja in PGD v nasprotju. Sestavine PGD so torej v izreku odločbe diskvalificirane. Prvostopenjski organ je v 1. točki izreka gradbenega dovoljenja brez osnove v pravu in gradbeni stroki izločil celotno projektno dokumentacijo, ki je skladno s 3. točko izreka sestavni del gradbenega dovoljenja. To pomeni, da je iz izreka izločil naslednje sestavine projekta: Načrt arhitekture in Načrt gradbenih konstrukcij. Konkretni PGD upošteva bistvene zahteve projektiranja in osnove iz ZGO-1, saj upošteva 9. člen, 15. člen, 18. člen, 45. člen in 48. člen. Prvostopenjski organ je posegel v pristojnosti projektantov, ki v okviru svojih pooblastil in pristojnosti dokazujejo tisto, kar se v načrtih določa in potrjuje. Prvostopenjski organ je namreč sestavine PGD v izreku odločbe izločil; Načrt gradbenih konstrukcij je izločil in s tem kršil materialni predpis. Da rekonstrukcije strehe ni možno izvesti brez AB vezi in AB plošč, ki so prikazane v PGD Načrtu gradbenih konstrukcij, dokazuje tudi izvedeniško poročilo Zavoda za gradbeništvo z dne 23. 9. 2017, ki ga je tožnica priložila v postopku. Izrek gradbenega dovoljenja je „nepooblaščen“. Vsebino gradbenega dovoljenja je predpisal ZGO-1 v 68. členu. Upravni organ je smel v izrek gradbenega dovoljenja prepisovati karakteristične podatke o gradnji – tudi gabarite – šele na osnovi 68. člena ZGO-1 iz leta 2008, in to na osnovi Mape 0, ki leta 2004, v času izdelave projekta, še ni bila predpisana sestavina projektne dokumentacije. V konkretnem primeru je upravni organ prepisal iz projekta nekatere podatke o gradnji po lastni presoji in izpustil bistvene, tiste, ki vplivajo na zagotavljanje bistvenih zahtev, to je izvedba AB plošč na koti podstrešja ter AB vezi, vse kot bistveno osnovo za novo konstrukcijo strehe. Statiko iz Načrta gradbenih konstrukcij je prvostopenjski organ izločil in s tem kršil materialni predpis. Tožnica se v nadaljevanju (pod naslovom Onemogočanje učinkovitega pravnega varstva) sklicuje na 214. člen ZUP ter 22., 14. in 25. člen Ustave. Navaja, da ob analizi izpodbijane odločbe ni mogoče prezreti, da se iz obrazložitve ne more razbrati, ali je prvostopenjski organ predlog za dopolnilno odločbo proučil, saj povzema le trditve tožnice, ne podaja pa argumentiranega odgovora. Tožnica pa je predlog za izdajo dopolnilne odločbe obrazložila in podkrepila z listinskimi dokazi na 34 straneh. Tudi na sodbe Upravnega sodišča se prvostopenjski organ sklicuje brez podlage. Odločitev v izpodbijani odločbi je nepravilna ter predstavlja tudi grobe kršitve zakona in Ustave. Tako pomanjkljivo obrazložene odločitve ni mogoče preizkusiti. Tožnica meni, da dejansko stanje v obravnavani zadevi ni bilo v zadostni meri razjasnjeno, izpodbijana odločba pa tudi nima konkretnih razlogov za odločitev. To predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Tožnica zaključno navaja, da je bila vloga za izdajo dopolnilne odločbe vložena zaradi tega, da se „pravno relevantno razjasni razumevanje besedila gradbenega dovoljenja, saj bo za gradnjo, rekonstrukcijo objekta ... izveden postopek tehničnega pregleda izvedenih del“. Tožnica sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu v ponovni postopek.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev organa, da se zavrne predlog tožnice za izdajo dopolnilne odločbe h gradbenemu dovoljenju št. 3515-18/2004-14/440-BN z dne 24. 6. 2004, izdanemu za rekonstrukcijo objekta .... V navedenem gradbenem dovoljenju so po postavkah dovoljena rekonstrukcijska dela po PGD Arhitektura št. .... in PGD Načrt gradbenih konstrukcij št. ... (1. točka izreka) ter odločeno, da vsa ostala dela, ki so zajeta v PGD Arhitektura št. ... in sicer izvedba prizidka na vzhodni strani objekta z vsemi spremljajočimi deli, niso predmet dovoljenja (2. točka izreka) in da je sestavni del gradbenega dovoljenja PGD (3. točka izreka). Tožnica, ki je menila, da s tako izdanim gradbenim dovoljenjem organ ni odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, je vložila predlog za izdajo dopolnilne odločbe, v katerem je navedla, da je izrek nepopoln, ker z njim ni odločeno o projektu kot celoti, po priloženih PGD: načrtu arhitekture in načrtu gradbenih konstrukcij. Organ pa je ob sklicevanju na 220. člen ZUP tožničin predlog zavrnil.

7. V tožbi tožnica navaja, da je projektna dokumentacija, ki je bila priložena zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, vloženi 19. 2. 2004, obravnavala rekonstrukcijo strehe kot celoto, upravni organ pa je med dovoljenimi deli izpustil nujna sanacijska dela, ob tem pa je navedel, da je PGD sestavni del gradbenega dovoljenja, zaradi česar je izrek gradbenega dovoljenja sam s seboj v nasprotju. Rekonstrukcije strehe ni mogoče izvesti brez AB vezi in AB plošč, to je brez del, ki so prikazana v načrtu gradbenih konstrukcij, kar pa je organ izločil iz dovoljenega obsega del, s čemer je posegel v pristojnost projektantov in kršil materialni predpis.

8. Že iz samih tožbenih navedb tako izhaja, da tožnica meni, da je organ z izdajo gradbenega dovoljenja z dne 24. 6. 2004 kršil materialni predpis in pravila postopka. To pa pomeni, da bi tožnica morala zoper izdano gradbeno dovoljenje uporabiti pravna sredstva, in sicer vložiti pritožbo ali kršitve uveljavljati z drugim dovoljenim pravnim sredstvom. Kršitev materialnega prava in kršitev pravil postopka namreč z dopolnilno odločbo ni mogoče odpravljati. Z dopolnilno odločbo organ odloči o vprašanjih, ki so bila predmet postopka, pa v izdani odločbi niso bila zajeta (prvi odstavek 220. člena ZUP); dopolnilno odločbo torej organ izda, če upravna zadeva ni bila rešena v celoti, glede vseh zahtevkov ali vseh vprašanj in ne da bi odpravljal nepravilnosti odločitve

. V obravnavanem primeru pa je o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objekta ..., vloženi 19. 2. 2004, s priloženima PGD Načrtom arhitekture in Načrtom gradbenih konstrukcij, kot edinem predmetu postopka bilo odločeno z gradbenim dovoljenjem z dne 24. 6. 2004 v celoti, vendar po zatrjevanju tožnice nepravilno. Glede na to je tudi po presoji sodišča organ z izpodbijano odločbo pravilno zavrnil izdajo dopolnilne odločbe na podlagi 220. člena ZUP.

9. V zvezi z navedbami tožnice, da se organ brez podlage sklicuje na sodbe Upravnega sodišča, ter uvodoma v tožbi izraženo ugotovitvijo, da različni organi različno razumejo in razlagajo, katera gradbena dela so z gradbenim dovoljenjem z dne 24. 6. 2004 bila dovoljena, sodišče dodaja, da je v sodbah I U 1720/2010 z dne 15. 12. 2011, I U 1195/2010 z dne 25. 8. 2011 in I U 1710/2010 z dne 25. 8. 2011, ki so pravnomočne, že zavzelo stališče o obsegu in vsebini s predmetnim gradbenim dovoljenjem dovoljenih gradbenih del, namreč da izrek dovoljuje le izrecno navedena dela, vsa ostala dela, zajeta s PGD, pa iz dovoljenja izključuje.

10. Sodišče tudi ne sprejema kot utemeljenih tožbenih navedb o kršitvah 214. člena ZUP ter 22., 14. in 25. člen Ustave. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča obrazložena tako, da je 214. členu ZUP zadoščeno, saj iz odločbe izhaja jasno stališče organa, da s tem ko je bilo izdano gradbeno dovoljenje z dne 24. 6. 2004, da je bilo odločeno o zahtevku za izdajo gradbenega dovoljenja v celoti, zaradi česar podlage za izdajo dopolnilne odločbe ni. Zgolj fizična oziroma vsebinska obsežnost predloga za izdajo dopolnilne odločbe ter številčnost prilog pa ne more biti okoliščina, ki bi vplivala na odločitev o predlogu. Organ je tožnici o svojih ugotovitvah in zaključkih dal tudi možnost izjave, nato pa v odločbi njene navedbe tudi presodil. Tako da po presoji sodišča tudi ni bilo poseženo v tožničino pravico do pravnega sredstva, saj je z razlogi za odločitev bila seznanjena. Odločitev je organ v izpodbijani odločbi tudi razumno obrazložil s pravnimi argumenti ter ni arbitrarna. Zakaj tožnica meni, da je organ posegel v njeno človekovo pravico do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), pa iz tožbe niti ne izhaja.

11. Ker je po navedenem sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

12. Sodišče je v zadevi odločilo na seji, brez opravljene glavne obravnave, na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Tožnica glavne obravnave ni predlagala, zatrjuje pa nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, čemur sodišče, kot izhaja iz obrazložitve sodbe, ni sledilo. Za ugotovitev relevantnega dejanskega stanja (uporaba 220. člena ZUP v zadevi izdaje gradbenega dovoljenja z dne 24. 6. 2004) dodatno dokazovanje ni potrebno ter je tudi predlagani dokaz - vpogled v poročilo Zavoda za gradbeništvo Slovenije z dne 12. 7. 2013, izdelano za pravdno zadevo ..., nerelevanten (ob tem ko sodišče v postopku preizkusa zakonitosti izpodbijanega akta dokumentacijo upravnega spisa redno prouči).

Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča VIII Ips 213/2013 z dne 23. 12. 2013

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 220, 220/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.