UPRS Sodba III U 149/2018-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-19

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - kriteriji za odmero nadomestila - namembnost nepremičnine - dejanska raba nepremičnin - register nepremičnin - podatki iz uradne evidence - nezakonitost občinskega odloka - exceptio illegalis

Kriterij za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ), ki upošteva skladnost dejanske rabe nepremičnine s prostorskimi akti, ima ustrezno podlago v določbah 61. člena ZSZ/84. To pa ne velja tudi za drugega od navedenih kriterijev iz 9. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Piran, namreč kriterija skladnosti dejanske rabe z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena. V predpisu tako določen kriterij že na prvi pogled izključuje vse kasnejše spremembe rabe, čeprav bi do njih prišlo legalno, npr. prek izdaje ustreznega gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti, kar bi smiselno pomenilo tudi skladnost take rabe s prostorskim aktom. ZSZ/84 ne daje podlage za uporabo takega kriterija za odmero NUSZ niti v primeru, če je do spremembe namembnosti - in s tem dejanske rabe - prišlo brez gradbenega dovoljenja. Pojem "smotrnega izkoriščenja stavbnega zemljišča" iz 61. člena ZSZ/84 je sicer mogoče povezati s skladnostjo dejanske rabe s prostorskim aktom, ne pa tudi z načinom, kako je do take rabe prišlo. Enako je mogoče sklepati tudi iz 218.c člena ZGO-1, ki opredeljuje podatke, ki naj bi bili podlaga za odmero NUSZ. Iz primerjave teh podatkov s prostorskimi akti kot splošnimi predpisi je očitno mogoče ugotoviti, ali je dejanska raba (kot podatek iz registra) skladna z namensko rabo zemljišča, ne pa tudi o tem, kako je do take rabe prišlo. Navedena določba 9. člena Odloka, ki veže ugotovitev o racionalni rabi stavbnega zemljišča na rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena, tako nima ustrezne zakonske podlage oziroma je nezakonita. V tem pogledu tožnik pravilno opozarja na 125. člen Ustave, po katerem je sodišče pri odločanju vezano izključno na ustavo in zakon, zato je dolžno zavrniti odločanje na podlagi nezakonite določbe podzakonskega akta.

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 4224-9824/2016-34 z dne 26. 7. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. Z izpodbijano odločbo je bilo tožniku odmerjeno in v plačilo naloženo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ) za nepremičnine na območju Občine Piran za leto 2016 v skupnem znesku 714,60 EUR, in sicer za stanovanjski objekt na naslovu ... površine 453,62 m2 ter za stanovanjski objekt na naslovu ... za površini 65,9 m2 in 78,51 m2. Iz izreka odločbe je razvidno, da je bilo pri odmeri za objekt na naslovu ... upoštevano tudi "nekoriščenje objekta".

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je med drugim navedeno, da je Občina Piran nepremičnino na naslovu ... točkovala tudi z dodatnimi točkami po 9. členu Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Piran (v nadaljevanju: Odlok). Iz enotnega gradbenega dovoljenja za predmetni objekt in odločbe o njegovi spremembi (ki se nanaša na višinske gabarite objekta) namreč izhaja, da je bilo dovoljenje izdano za turistično-poslovno-nastanitveni objekt s počitniškimi in drugimi spremljevalnimi enotami. Kot navaja prvostopenjski organ, dejanska raba, dostopna preko javnih evidenc, ni merodajna, takšna je le namenska raba zemljišča. Zato se šteje, da se stavba ne koristi v skladu s prostorskim aktom oziroma izdanim gradbenim dovoljenjem in je bila zato nepremičnina točkovana tudi po 9. členu Odloka.

3. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo in njegovo zahtevo za povračilo stroškov pritožbenega postopka. V obrazložitvi v bistvenem ponavlja razloge izpodbijane odločbe ter meni, da iz navedenega izhaja, da tožnik nepremičnine na naslovu ... ne uporablja v skladu z izdanim pravnomočnim gradbenim dovoljenjem, zato je bilo utemeljeno pri odmeri upoštevati dodatne točke iz 9. člena Odloka. Glede na pritožbene ugovore o nezakonitem ravnanju Občine Piran dodaja, da drugostopenjski organ odloča le o pravnih sredstvih zoper upravne akte prvostopenjskega organa, ne pa o delu in ravnanju občinskih organov, ter da je predmet pritožbenega postopka le preizkus konkretne odmere NUSZ tožniku, ne pa odmere (in v tej zvezi ugotovljenega števila točk) drugim solastnikom na naslovu ..., ki so po tožnikovih navedbah prav tako primorani vlagati pritožbe.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu, v kateri poudarja, da je namen NUSZ plačilo zaradi zagotavljanja komunalne opremljenosti. Pri tem se upoštevajo okoliščine, kot jih predpisuje Zakon o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (v nadaljevanju: ZSZ/84), ki pa ne daje(jo) podlage za uporabo kriterija "koriščenja". Zato je Občina Piran s sprejetjem Odloka presegla pooblastila, ki jih ima na podlagi 61. člena ZSZ/84. Odlok mimo veljavnih predpisov določa pravno fikcijo "nenamenske rabe" nepremičnine, brez upoštevanja podatkov, ki se lahko upoštevajo na podlagi ZSZ/84, in tudi brez upoštevanja predpisov o enotni klasifikaciji vrst objektov. To pomeni, da je Odlok v tem pogledu neskladen z zakonom, zato tožnik meni, da mora sodišče v skladu s 125. členom Ustave Republike Slovenije zavrniti njegovo uporabo (t. i. exceptio illegalis). Kriteriji za upoštevanje merila "nenamenske rabe" nepremičnine niso dorečeni niti ni bil izveden postopek glede tega. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o stvari oziroma da zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek; v vsakem primeru pa naj toženki naloži, da mu povrne stroške tega upravnega spora in postopka pred upravnimi organi.

5. Toženka je sodišču predložila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo. V odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih, razvidnih iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe, ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

7. Kot pravilno navajata tako tožnik kot toženka, je zakonska podlaga za odmero NUSZ v določbah ZSZ/84, po katerem (glej 61. člen) se pri odmeri NUSZ upoštevajo zlasti opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za objekte in naprave; lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih; merila za oprostitev plačevanja za uporabo stavbnega zemljišča.

8. Po prvem odstavku 9. člena Odloka se v primeru, če je dejanska raba stavbe ali objekta oziroma dela stavbe ali objekta v nasprotju z rabo, določeno v prostorsko izvedbenem aktu, ali v nasprotju z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba ali objekt zgrajena, šteje, da se stavba ali objekt oziroma del stavbe ali objekta ne koristi v skladu s prostorskim izvedbenim aktom oziroma izdanim gradbenim objektom; v tem primeru se v seštevek točk vključijo tudi točke iz tega člena Odloka.

9. V času izdaje izpodbijane odločbe, kot tudi v odmernem letu 2016, je veljal Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju: ZPNačrt), ki je v drugem odstavku 4. člena doseganje racionalne rabe prostora za posamezne dejavnosti uvrstil med temeljna načela prostorskega načrtovanja. Pojem racionalne rabe prostora za posamezne dejavnosti po presoji sodišča vsekakor obsega tudi pojem "smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča" iz 61. člena ZSZ/84, tako da je po presoji sodišča že na ravni zakona vzpostavljena neposredna povezava med racionalno rabo prostora kot enim od temeljnih načel prostorskega načrtovanja in kriteriji za odmero NUSZ. Temeljni instrumenti načrtovanja prostora so prostorski akti (14. člen ZPNačrt), ki med drugim opredeljujejo namensko rabo zemljišč in objektov (9. točka drugega odstavka ZPNačrt); skladnost predvidenega posega v prostor s prostorskimi akti pa je bila predpisana tudi kot temeljni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (1. točka prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju: ZGO-1). Rabo nepremičnine oziroma objekta v nasprotju s prostorskimi akti je zato že na podlagi zakonske ureditve mogoče šteti za "nesmotrno izkoriščanje" stavbnih zemljišč, torej med okoliščine, ki so - prav tako že na podlagi zakona - pomembne za odmero NUSZ. Sodišče zato na tej ravni nima pomislekov v zakonitost zadevne določbe 9. člena Odloka; glede na tožbene navedbe pa pripominja, da že iz predhodno navedenega besedila 61. člena ZSZ/84 izhaja, da so kriteriji za odmero NUSZ po tej zakonski določbi znatno širši od zgolj komunalne opremljenosti zemljišča, kot zmotno meni tožnik.

10. Vendar pa to še ne pomeni, da toženka pri pridobivanju in uporabi podatkov za odmero NUSZ ne bi bila vezana na ustrezno zakonsko podlago. V relevantnem času so to pravno podlago poleg ZSZ/84 pomenile tudi določbe ZGO-1, ki je v petem odstavku 218. člena določal, da podatke za odmero NUSZ pristojnemu davčnemu organu posreduje občina, v 218.c členu pa, kateri podatki so to in postopek za njihovo pridobitev in uskladitev. Po prvem odstavku 218.c člena ZGO-1 mora občina v namene NUSZ uporabiti podatke, ki so vpisani v kataster stavb kot katastrski ali registrski podatki v skladu s predpisi, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, s tem, da lahko za nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča uporabi tudi podatke katastra stavb, ki so prevzeti iz drugih evidenc. Pojem "dejanske rabe" dela stavbe, kot je uporabljen v 9. členu Odloka, je zato mogoče razumeti le na način, kot ga opredeljuje 79. člen Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju: ZEN), ki ureja vpis tega podatka v kataster stavb. Ena od vrst rabe, ki jih predvideva ta zakonska določba, je tudi stanovanjska raba (1. alineja drugega odstavka 79. člena ZEN).

11. Tožniku ni mogoče slediti, kolikor meni, da toženka sploh ni navedla podatka o dejanski rabi delov stavbe na naslovu ..., saj iz izreka in obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da iz javnih evidenc izhaja, da je dejanska raba predmetnih delov stavbe stanovanjska. Tožnik pri tem ne navaja, da ni tako oziroma da je ta podatek napačen, niti v tej zvezi ne navaja česarkoli drugega.

12. Vendar pa podatek o dejanski rabi dela stavbe po 9. členu Odloka sam zase še ne pomeni razloga za dodatno točkovanje po tem členu, temveč je za tako točkovanje potrebna še ugotovitev o nenamenski rabi zemljišča. Prvi odstavek 9. člena Odloka takšno ugotovitev veže na dve okoliščini: da je raba v nasprotju z rabo, določeno v prostorsko izvedbenem aktu, ali pa v nasprotju z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena.

13. Kot je bilo že obrazloženo, ima kriterij za odmero NUSZ, ki upošteva skladnost dejanske rabe nepremičnine s prostorskimi akti, ustrezno podlago v določbah 61. člena ZSZ/84. To pa ne velja tudi za drugega od navedenih kriterijev iz 9. člena Odloka, namreč kriterija skladnosti dejanske rabe z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena. V predpisu tako določen kriterij že na prvi pogled izključuje vse kasnejše spremembe rabe, čeprav bi do njih prišlo legalno, npr. prek izdaje ustreznega gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti, kar bi smiselno pomenilo tudi skladnost take rabe s prostorskim aktom.

14. Kot pa je to sodišče že pred časom ugotovilo v več primerljivih zadevah, ZSZ/84 ne daje podlage za uporabo takega kriterija za odmero NUSZ niti v primeru, če je do spremembe namembnosti - in s tem dejanske rabe - prišlo brez gradbenega dovoljenja (prim. sodbi v zadevah I U 620/2010 in I U 314/2010). Kot je bilo predhodno obrazloženo, je mogoče pojem "smotrnega izkoriščenja stavbnega zemljišča" iz 61. člena ZSZ/84 sicer povezati s skladnostjo dejanske rabe s prostorskim aktom, ne pa tudi z načinom, kako je do take rabe prišlo. Enako je mogoče sklepati tudi iz prej navedenega 218.c člena ZGO-1, ki opredeljuje podatke, ki naj bi bili podlaga za odmero NUSZ. Iz primerjave teh podatkov s prostorskimi akti kot splošnimi predpisi je očitno mogoče ugotoviti, ali je dejanska raba (kot podatek iz registra) skladna z namensko rabo zemljišča, ne pa tudi o tem, kako je do take rabe prišlo. Navedena določba 9. člena Odloka, ki veže ugotovitev o racionalni rabi stavbnega zemljišča na rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, na podlagi katerega je bila stavba zgrajena, tako nima ustrezne zakonske podlage oziroma je nezakonita. V tem pogledu tožnik pravilno opozarja na 125. člen Ustave, po katerem je sodišče pri odločanju vezano izključno na ustavo in zakon, zato je dolžno zavrniti odločanje na podlagi nezakonite določbe podzakonskega akta.

15. Ker je toženka izpodbijano odločbo oprla izključno na določbo podzakonskega akta, ki je iz navedenih razlogov nezakonita, kar pomeni nepravilno uporabo materialnega prava, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in po tretjem odstavku istega člena vrnilo zadevo organu, ki je izpodbijano odločbo izdal, v ponovni postopek. V tem bo lahko prvostopenjski organ uporabil 9. člen Odloka le v obsegu, v katerem ga sodišče po gornji obrazložitvi ni spoznalo za nezakonitega. Ker izpodbijana odločba temelji izključno na nezakoniti določbi podzakonskega akta in je bilo tako že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, je sodišče v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji. Pri tem še dodaja, da okoliščin, ki bi v obravnavani zadevi terjale odločanje v sporu polne jurisdikcije, ni. Takšno odločanje po določbah prvega odstavka 65. člena ZUS-1 pomeni zgolj možnost, izjemo od splošnega koncepta upravnega spora kot spora o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki se uporabi le takrat, ko stranki sicer ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega varstva njenih pravic, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre. Pa tudi tožnik sam je v tožbi kot zanj sprejemljivo obliko sodnega varstva navedel tudi vrnitev zadeve v ponovni upravni postopek.

16. Sodišče dodaja, da s to sodbo sledi stališčem in odločitvi o tožbi, sprejetim v primerljivi zadevi istega tožnika s sodbo I U 19/2019 z dne 10. 9. 2020.

17. Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopala pooblaščena odvetniška družba, tožniku priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po drugem odstavku 3. člena Pravilnika v višini 285,00 EUR, ki se, ker je tožnikova pooblaščenka zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča za 22 % DDV. Ob upoštevanju, da se z odpravo izpodbijane odločbe zadeva vrača v stanje pred njeno izdajo (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), s čimer po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba o pritožbi, je povračilo vseh (tudi doslej nastalih) stroškov upravnega postopka stvar ponovnega upravnega postopka. Toženka mora tako tožniku povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov tega upravnega spora v roku 15 dneh od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP). Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 61

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 4, 4/2, 14, 14/2, 14/2-9

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-1, 218, 218/5

Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Piran - člen 9, 9/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.