UPRS Sklep I U 2384/2018-37
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-05-06

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), dr. Boštjan Zalar

detektiv - disciplinski postopek - drugi stroški postopka - ustavitev postopka - tožba v upravnem sporu - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Ker odločitev o stroških ni samostojna pravna celota in je njena usoda odvisna od odločitve v glavni stvari, to pomeni, da zahtevek za povrnitev stroškov postopka kot akcesorni zahtevek v celoti deli pravno usodo odločitve o glavni stvari. V konkretnem primeru „deli usodo“ s sklepom o ustavitvi disciplinskega postopka zoper tožnika pred ČR DeZRS zaradi umika prijave.

Samo za postopek obvezne licence za opravljanje detektivske dejavnosti je izrecno določeno, da organ odloča v upravnem postopku, zoper odločbo pa je mogoča pritožba na ministrstvo, pristojno za notranje zadeve. Odločitev glede odvzema ali podelitve licence je odločitev, ki je izdana v okviru izvrševanja javnega pooblastila in samo zoper to odločitev je, dopusten upravni spor.

Druge odločbe, izdane v okviru disciplinskega postopka pred ČR DeZRS, ne pomenijo odločitev, ki bi bile izdane v okviru in obsegu danega ji javnega pooblastila. Zato tudi upravni spor zoper odločbe, ki jih ČR DeZRS izda v okviru disciplinskega postopka, ni dopusten. Ker to velja za odločitve o glavnem predmetu postopka, velja enako tudi za odločanje o stroških takega postopka.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Častno razsodišče Detektivske zbornice Slovenije (v nadaljevanju: ČR DeZRS, organ prve stopnje) je na podlagi 16. in 18. člena Pravilnika o postopku pred častnim razsodiščem Detektivske zbornice Republike Slovenije (v nadaljevanju: Pravilnik) in 134. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) s sklepom št. 3/04-2017 z dne 10. 4. 2018 ustavilo postopek zoper detektiva A.A., zaradi očitanih kršitev pri vročanju odpovedi B.B. Hkrati je odločilo, da stroški postopka niso nastali. V obrazložitvi sklepa (v nadaljevanju: sklep ČR DeZRS) organ ne navaja razlogov za takšno odločitev o stroških postopka.

2. Tožnik je vložil pritožbo samo zoper odločitev o stroških postopka, saj meni, da je sklep v tem delu nepravilen in nezakonit. Organ druge stopnje (Upravni odbor Detektivske zbornice) je pritožbo zoper odločitev o stroških postopka zavrnil, pri čemer se izrek njegove odločitve glasi, da se pritožba kršitelja zavrne in se potrdi prvostopenjski sklep ČR DeZRS, št. 3/04-2017 z dne 10. 4. 2018. V obrazložitvi je navedel razloge o tem, zakaj meni, da je organ prve stopnje pravilno odločil. Po določbi 9. člena Pravilnika vsaka stranka krije svoje stroške postopka. Drugi odstavek 9. člena Pravilnika sicer določa izjemo od tega pravila, in sicer je detektiv, ki z dokončno odločbo ni spoznan za krivega očitane disciplinske kršitve, upravičen do povračila dejanskih stroškov postopka. V konkretni zadevi pa je bil sklep o ustavitvi postopka izdan še preden je prišlo do prve seje (zaradi umika prijave s strani predlagateljice) in do odločanja sploh še ni prišlo. Odločitev o ustavitvi postopka zaradi umika je zgolj procesne in ne meritorne narave, saj v postopku ni prišlo do odločanja o morebitni krivdi kršitelja. Zato ni upravičen zahtevati povračila stroškov postopka.

3. Tožnik vlaga tožbo zoper odločitev o stroških postopka (drugi odstavek izreka odločbe prve stopnje), iz razlogov iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). V tožbi navaja, da 7. člen Zakona o detektivski dejavnosti (v nadaljevanju: ZDD-1) določa, da Detektivska zbornica RS na podlagi javnega pooblastila, zlasti tudi odvzema licenco za opravljanje detektivske dejavnosti in detektivsko izkaznico ter opravlja strokovni nadzor nad delom detektivov in detektivskih družb. Disciplinski postopki spadajo v okvir opravljanja strokovnega nadzora nad delom detektivov in detektivskih družb, posledično pa tudi v okvir odvzema licence za opravljanje detektivske dejavnosti kot morebitne pravne oziroma dejanske posledice (meritorno) končanega disciplinskega postopka, in sicer na podlagi javnega pooblastila. Izpodbijani sklep organa prve stopnje, ki je odločal v disciplinskem postopku, je upravni akt oziroma drug javnopravni, enostranski, oblastveni in dokončni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici oziroma pravni koristi tožnika. Posledično bi oba organa morala postopati po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Z izpodbijanim sklepom se je poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, za kar je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Statut DeZRS (na katerega napotuje 9. člen ZDD-1v okviru reševanja disciplinskih postopkov) določa, da postopek pred častnim razsodiščem ureja Pravilnik. Drugi odstavek 9. člena Pravilnika določa izjemo, da je detektiv, ki z dokončno odločbo ni bil spoznan za krivega očitane disciplinske kršitve, upravičen do povračila dejanskih stroškov postopka, ki jih odmeri senat častnega razsodišča, ob pogoju, da je stroške priglasil do konca glavne obravnave. Zavezanec za povračilo stroškov je predlagatelj, na predlog katerega je bil uveden postopek pred častnim razsodiščem zoper detektiva. V povračilo dejanskih stroškov postopka se vštevajo tudi stroški detektivovega zagovornika, ki je odvetnik (tretji odstavek 9. člena Pravilnika). Opozarja tudi na 113. člen ZUP in drugi odstavek 116. člena ZUP, ki predvidevata, povrnitev stroškov stranki z nasprotnim interesom tudi v primeru, če je postopek ustavljen zaradi umika zahteve ali pravnega sredstva. Ker tožnik ni imel možnosti priglasitve stroškov postopka do konca glavne obravnave, ker je bila ta preklicana zaradi umika zahteve za uvedbo postopka, to ne pomeni, da zanj stroški niso nastali. Nemudoma po prejemu obvestila o preklicu obravnave je poslal stroškovnik, vendar je organ prve stopnje nepravilno odločil, da stroški postopka niso nastali. Glede tega odločba prve stopnje ne vsebuje nobene obrazložitve, zato se je ne da preizkusiti. S tem pa je poseženo v tožnikovo pravico do učinkovite obrambe, pravico do izjave in pravico do uveljavljanja materialnih/procesnih pravic v disciplinskem postopku. Glede na navedeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep prve stopnje in odločbo organa druge stopnje odpravi ter s sodbo odloči glede stroškov postopka tožnika pri toženi stranki. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep prve stopnje in odločbo organa druge stopnje odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. V obeh primerih zahteva tudi povrnitev stroškov sodnega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse navedbe tožnika in sodišču predlaga, da tožbo zavrne. Podrobno opisuje potek postopka. Navaja, da je glede na določbo 134. člena ZUP privolitev tožnika k umiku vloge ni bila potrebna. Postopek je bil ustavljen na podlagi 135. člena ZUP. Namen drugega odstavka 9. člena Pravilnika je v preprečevanju sprožanja postopkov pred častnim razsodiščem zgolj zaradi postopka samega in je varovalo pred neutemeljenimi prijavami. Uporabljiv je zgolj v primeru, ko pride do meritorne odločitve, do česar pa v konkretnem primeru ni prišlo. Sklep o ustavitvi postopka je bil namreč izdan še preden je prišlo do prve seje in tako do odločanja sploh še ni prišlo. Gre zgolj za odločitev procesne narave, zato kršitelj ni upravičen zahtevati povračila stroškov. V postopku na prvi in drugi stopnji ni bila zagrešena nobena od bistvenih kršitev postopka, niti se ni ugotavljalo dejansko stanje. Iz previdnosti ugovarja tudi višini priglašenih stroškov.

5. Tožnik in tožena stranka sta vložila več pripravljalnih vlog, v katerih ponavljata svoja stališča.

6. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

7. Iz predmetne tožbe nedvoumno izhaja, da je tožnik vložil tožbo (in prej pritožbo) samo zoper odločitev organa prve stopnje o stroških postopka, čeprav se izrek odločbe organa druge stopnje glasi, da se pritožba kršitelja zavrne in se potrdi sklep ČR DeZRS št. 3/04-2017 z dne 10. 4. 2018. Ker sodišče na podlagi izrecne določbe prvega odstavka 7. člena ZUS-1 o tožbi odloča v mejah tožbenega zahtevka, je predmet sodne presoje v konkretnem primeru torej odločitev o stroških postopka, ki jo je sprejel organ prve stopnje in obrazložil organ druge stopnje v svoji odločbi. Ker pa odločitev o stroških ni samostojna pravna celota in je njena usoda odvisna od odločitve v glavni stvari, to pomeni, da zahtevek za povrnitev stroškov postopka kot akcesorni zahtevek v celoti deli pravno usodo odločitve o glavni stvari

. To pomeni, da v konkretnem primeru „deli usodo“ s sklepom o ustavitvi disciplinskega postopka zoper tožnika pred ČR DeZRS zaradi umika prijave.

8. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjene določene temeljne procesne predpostavke, ki jih ZUS-1 določa v prvem odstavku 36. člena in na obstoj katerih pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Ena izmed predpostavk, ki mora biti podana, da sodišče obravnava zadevo po vsebini je, da se s tožbo izpodbija akt, ki je upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka).

9. V obravnavani zadevi je ČR DeZRS izdalo izpodbijani sklep v okviru disciplinskega postopka. Ker se glede na določbo 1. člena ZUS-1 v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (v nadaljevanju: organov), je sodišče najprej preverjalo, ali je v konkretnem primeru ČR kot organ DeZRS, ko je odločal v disciplinskem postopku, nastopal v funkciji nosilca javnega pooblastila oziroma ali je v obravnavani zadevi izdal sklep v okviru izvrševanja javnih pooblastil.

10. Detektivska zbornica Republike Slovenije (v nadaljevanju: Zbornica) je pravna oseba javnega prava (prvi odstavek 6. člena ZDD-1). Po določbi 7. člena ZDD-1 Zbornica na podlagi javnega pooblastila: - podeljuje in odvzema licenco za opravljanje detektivske dejavnosti in detektivsko izkaznico ter opravlja naloge, povezane z opravljanjem detektivske dejavnosti tujih detektivov v Republiki Sloveniji, - vodi s tem zakonom predpisane evidence in - opravlja strokovni nadzor nad delom detektivov in detektivskih družb. Zbornica kot poklicno združenje je torej v naštetih zadevah nosilka javnega pooblastila. To pa hkrati ne pomeni, da deluje kot nosilka javnega pooblastila v vseh nalogah, ki jih izvaja.

11. V nadaljevanju je sodišče preverilo, ali gre tudi v primeru disciplinskega postopka in izrekanja disciplinskih ukrepov s strani organov Zbornice za izvrševanje nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Vrhovno sodišče RS je v sklepu opr. št. I Up 1752/2006 še v času prej veljavnega Zakona o detektivski dejavnosti (ZDD) sprejelo stališče, da odločitev o ustavitvi disciplinskega postopka pred ČR DeZRS nima značaja upravnega akta. Poudarilo je, da ima Zbornica določena javna pooblastila (med drugim podeljuje in odvzema licence; 5. in 6. člena prej veljavnega ZDD), vendar nima vsak akt, ki ga izda Zbornica, značaj upravnega akta. V obrazložiti tako izrecno navede: „Ker ZDD ali kateri drug zakon ne določa, da je zoper odločitev upravnega odbora DeZRS v disciplinskih postopkih mogoč upravni spor, ne gre niti za drug posamični akt, ki ima zagotovljeno sodno varstvo v upravnem postopku.“ Enaka stališča je Vrhovno sodišče RS zavzelo tudi glede izrekanja ukrepov v primerljivih situacijah, ko je šlo za disciplinske postopke zoper odvetnike pred disciplinsko komisijo Odvetniške zbornice

in odločitve disciplinske komisije Notarske zbornice

12. Disciplinsko odgovornost detektivov ugotavlja pristojni organ v skladu s statutom, ki ureja reševanje disciplinskih postopkov (9. člena ZDD-1). Zbornica je na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDD-1 sprejela svoj statut, s katerim je določila organizacijo, organe in njihove pristojnosti. Častno razsodišče kot organ Zbornice (10. člena Statuta) odloča v disciplinskih zadevah zaradi kršitev dolžnosti pri opravljanju detektivskega poklica ali kršitev vestnega opravljanja dela ter kršitev kodeksa detektivske poklicne etike, statusa zbornice in drugih njenih aktov (37. člen Statuta). Postopek pred častnim razsodiščem ureja pravilnik, ki ga sprejme skupščina zbornice (38. člen Statuta). Med disciplinskimi ukrepi, ki so našteti v 68. členu Statuta, in ki jih lahko izreče Zbornica, sodi tudi odvzem licence za opravljanje detektivske dejavnosti – ki sodi v obseg javnega pooblastila. In samo za ta postopek je izrecno določeno, da organ odloča v upravnem postopku, zoper odločbo pa je mogoča pritožba na ministrstvo, pristojno za notranje zadeve (9. in 57. člen Statuta, 7. in 8. člen ZDD-1). Odločitev glede odvzema ali podelitve licence je odločitev, ki je izdana v okviru izvrševanja javnega pooblastila in samo zoper to odločitev je, glede na zgoraj pojasnjeno, dopusten upravni spor.

13. Sodišče na podlagi vsega navedenega zaključuje, da odločbe, izdane v okviru disciplinskega postopka pred ČR DeZRS, ne pomenijo odločitev, ki bi bile izdane v okviru in obsegu danega ji javnega pooblastila. Zato tudi upravni spor zoper odločbe, ki jih ČR DeZRS izda v okviru disciplinskega postopka, ni dopusten. Ker to velja za odločitve o glavnem predmetu postopka, velja enako tudi za odločanje o stroških takega postopka, kar je predmet tega upravnega spora.

14. Ker izpodbijani akt ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, je sodišče tožbo, na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo. Odločba organa druge stopnje sicer res vsebuje napačen pravni pouk o možnosti sodnega varstva zoper izpodbijani akt pred Upravnim sodiščem RS, vendar pa napačen pravni pouk ne more dati tožniku več pravic, kot mu jih daje zakon. Možnost sodnega varstva zoper odločbe upravnega odbora DeZRS je predvidena tudi v 41. členu Pravilnika, vendar glede na zgoraj pojasnjeno, to v konkretnem primeru ni mogoče tolmačiti kot pravno podlago za dopustnost sodnega varstva v upravnem sporu

15. Tožnik je v tožbi predlagal svoje zaslišanje, s čimer je smiselno predlagal izvedbo glavne obravnave. Sodišče je sicer dolžno izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave RS. Vendar iz 22. člena Ustave RS ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave, temveč je glavna obravnava zgolj sredstvo za izvajanje dokazov.

V konkretnem primeru je sodišče odločilo brez glavne obravnave, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta med strankama ni sporno. Sporna je le razlaga uporabljenega materialnega prava.

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Sklep VSRS opr. št. X Ips 2/2014, 12. točka obrazložitve;

Odločba Ustavnega sodišča RS št. Up-1055/05.

Zakon o detektivski dejavnosti (2011) - ZDD-1  - člen 6, 7, 8, 9

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 1, 7, 36, 36/1, 36/1-4

Statut Detektivske zbornice Republike Slovenije (2003) - člen 9, 10, 57, 68

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.