UPRS Sodba I U 646/2017-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-06

dr. Boštjan Zalar (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

nostrifikacijski postopek - upravna zadeva - enovitost postopka - izrek odločbe - nerazumljiv izrek - stranka v postopku

Gre za enovito vlogo, ki je pojmovno ni možno zavreči le v enem delu. Že izrek sklepa je v tolikšni meri nerazumljiv, da se ga ne da preizkusiti.

Če nekdo vloži zahtevo za nostrifikacijo, čeprav je že zaposlen na Univerzi v Ljubljani, to ne pomeni, da sploh ne gre za upravno zadevo.

I. Tožbi se ugodi in se sklep dekana Fakultete za upravo Univerze v Ljubljani št. 12000-1/2016-3 z dne 6. 6. 2016 v zvezi z odločbo predsednika senata Univerze v Ljubljani št. 061-3/2016-11 z dne 27. 2. 2017 odpravi ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom tožnikovo vlogo v delu, ki se nanaša na nostrifikacijo javne listine o priznanju naziva redni profesor za področje prava in na ugotavljanje, da naziv vključuje in ustreza habilitacijskemu področju Univerze v Ljubljani „A.“ zavrgel (točka 1 izreka), v 2. točki izreka sklepa pa je navedel, da se vloga obravnava kot nepopolna vloga za prvo izvolitev v naziv, ki jo mora tožnik v 15 dneh ustrezno dopolniti, z navodili, kako jo mora dopolniti.

2. V obrazložitvi sklepa navaja, da je tožnik sprožil postopek nostrifikacije javne listine o priznanju naziva redni profesor, ter povzema, kaj je v svoji vlogi navedel. Nadalje navaja, da veljavna zakonodaja ne ureja postopka za nostrifikacijo javne listine, s katero je bil posameznik izvoljen v naziv visokošolskega učitelja oziroma mu je bil priznan ta naziv. Ker zahteva za nostrifikacijo ni upravna zadeva, je bila vloga v tem delu zavržena iz razloga po 1. točki prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Sicer pa statut Univerze v Ljubljani v določbah od 217.a do 217.č člena ureja postopek ugotavljanja enakovrednosti učiteljskega naziva, pridobljenega na drugi univerzi, vendar pa samo v primeru, če se je na razpis javil kandidat, ki že ima naziv učitelja na drugi univerzi, v predmetni zadevi pa gre za primer, ko je kandidat že zaposlen na Univerzi v Ljubljani. Poleg tega se postopek ugotavljanja enakovrednosti učiteljskega naziva začne z ugotovitvenim sklepom dekana o tem, da se je na razpis prijavil kandidat, ki je pridobil učiteljski naziv na drugi univerzi in ne na zahtevo vlagatelja. Vlagatelj zato ne more biti stranka in je bila zato vloga zavržena tudi na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Tožnikovo vlogo pa je prvostopenjski organ obravnaval tudi kot vlogo za prvo izvolitev v naziv. Ker pa ne vsebuje vseh obveznih sestavin in dokazil, je bil vlagatelj pozvan na odpravo pomanjkljivosti.

3. Tožnik se je zoper prvostopenjski sklep pritožil, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

4. Tožnik v tožbi navaja, da se je odločil za postopek ugotavljanja enakovrednosti naziva habilitacijskega naziva, ki ga oseba pridobi na drugi univerzi, čeprav zanj ni neposredne pravne podlage, a bi bilo možno določena pravila statuta uporabiti tudi za tak primer. Odločitev prvostopenjskega organa, da se njegova vloga šteje kot vloga za prvo izvolitev v naziv, je nezakonita. Tako vlogo bi bilo možno samo zavrniti ali pa ji ugoditi. Zavreči je možno le vloge, ki bi jih vlagale osebe, ki nimajo statusa zaposlene osebe v delovnem razmerju. Prvostopenjski organ pa je v 2. točki izreka sklepa celo samovoljno odločil, da se vloga šteje za vlogo, s katero se uvaja postopek za prvo izvolitev v naziv, čeprav tožnik tega ni nikoli izjavil. Drugostopenjski organ pa tožnika ni povabil na sejo organa, kjer se je odločalo o njem. Prvostopenjski organ je v 2. točki izreka sklepa podal tudi napačen pravni pouk o tem, da zoper ta sklep ni pritožbe. Obe točki skupaj celovito obravnavata isto zadevo. Nanašata se na vprašanje ugotavljanja izpolnjevanja pogojev za upravljanje javne službe pri toženi stranki in sta neločljivo povezani. Tožnik ni nikoli izrazil svoje volje, da bi se njegova vloga, s katero je zahteval uvedbo enega postopka, štela kot vloga, s katero naj bi se uvedel nek drug postopek. Gre za povsem drugačen postopek od ugotavljanja enakovrednosti naziva. Pri tožniku ni bila izražena volja za uvedbo postopka za prvo izvolitev v naziv. Organ druge stopnje se do navedb v pritožbi v svoji odločbi sploh ni opredeljeval, s čimer je kršil pravila postopka. Tožena stranka sicer pravilno ugotavlja, da se postopek začne z vložitvijo ustreznega akta visokošolske organizacije, napačna pa je presoja, da zaradi take ureditve v statutu zaposleni učitelj nima pravice zahtevati uvedbe postopka od organa, ki je za uvedbo postopka pristojen po statutu. Pri tem tožnik opozarja na pravico zaposlenih, ki izhaja iz splošne ureditve delovnopravnega položaja vseh zaposlenih, po katerih imajo ti pravico pri delodajalcu uveljavljati tisto, do česar menijo, da so upravičeni (200. člena Zakona o delovnih razmerjih). Tožnik daje upravnemu sodišču pobudo, naj zadevo rešuje sodnik posameznik, ker gre za enostavno dejansko in pravno podlago. Predlaga, naj sodišče oba akta odpravi.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik nima pravnega interesa za izpodbijanje 2. točke izreka sklepa. V tem delu namreč ni izčrpal pravnih sredstev. V pritožbi je navajal pritožbene razloge le glede 1. točke izreka sklepa. V 2. točki izreka sklepa pa je bil zgolj pozvan na dopolnitev vloge in gre za procesno odločitev, zoper katero ni dovoljena pritožba in posledično tudi ne upravni spor. Tožnik je samoiniciativno začel postopek nostrifikacije, v katerem niso bili izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje. Tožnik ne oporeka razlogom v prvostopenjskem sklepu, da zahteva za nostrifikacijo javne listine ni upravna zadeva. Veljavna zakonodaja ne predvideva in ne ureja nobenega postopka za nostrifikacijo javne listine, s katere je bil posameznik izvoljen v naziv visokošolskega učitelja. Postopek ugotavljanja enakovrednosti učiteljskega naziva se lahko začne le na podlagi sklepa dekana, ne pa na zahtevo oziroma pobudo kandidata. Ker tožnik ne more biti stranka, je bil podan tudi razlog za zavrženje vloge na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Z vlogo za nostrifikacijo pa tožnik tudi ni uveljavljal nobene pravice iz delovnega razmerja. Tožnik ni imel pravice udeležbe na pritožbeni seji, saj nanjo ni bil vabljen. Pritožba se ni nanašala na 2. točko izreka sklepa in v tem delu niti ne bi bila dovoljena. Sicer pa bi se z odpravo 2. točke izreka sklepa tožnikov položaj poslabšal. Tožena stranka opozarja tudi na avtonomijo univerze, ki ji zagotavlja samostojno urejanje notranje organizacije in delovanja s statutom v skladu z zakonom ter s sprejemanjem meril in volitev v naziv. V tožnikovem primeru ni mogoče uporabiti določb statuta od 217.a do 217.č člena, ki urejajo postopek ugotavljanja enakovrednosti učiteljskega naziva, pridobljenega na drugi univerzi, samo za kandidate, preden se prvič zaposlijo na Univerzi v Ljubljani. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo v delu, ki se nanaša na 2. točko izreka prvostopenjskega sklepa, zavrže, v delu, ki se nanaša na odpravo 1. točke izreka sklepa zavrne, tožniku pa naj naloži povrnitev stroškov postopka toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Tožnik v pripravljalni vlogi navaja, da se ga brez pravnih podlag sili v izvedbo habilitacijskega postopka za prvo imenovanje v naziv, čeprav opravlja delo rednega profesorja na temelju pogodbe o zaposlitvi, ki je bila sklenjena po presoji izpolnjevanja pogojev za zaposlitev, vključno s presojo predložene habilitacijske listine o nazivu, ki je veljavna javna listina, četudi jo je izdala druga univerza. Nadalje tožnik obsežneje pojasnjuje, zakaj je neutemeljen predlog tožene stranke, naj sodišče tožbo zavrne v delu, ki se nanaša na odpravo 1. točke izreka izpodbijanega sklepa ter zakaj je neutemeljen predlog, ki se nanaša na to, naj sodišče zavrže tožbo v delu, s katero zahteva odpravo 2. točke izreka prvostopenjskega sklepa. 2. točka namreč temelji na vlogi tožnika, ki sploh ne obstaja. Tožena stranka nima pravne podlage, da vlogo tožnika za uvedbo postopka ugotavljanja enakovrednosti naziva šteje za vlogo za prvo imenovanje v naziv. Tudi ne drži, da tožena stranka ni bila dolžna tožnika vabiti na sejo organa druge stopnje.

8. Prvostopenjski organ je svojo odločitev oprl na določbi 1. in 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, ki določata, da organ s sklepom zahtevo zavrže, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva, oziroma če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka. Pri tem pa sodišče ugotavlja, da iz prve točke izreka sklepa izhaja, da se vloga zavrže le določenem delu, in sicer v tistem delu, ki se nanaša na nostrifikacijo javne listine, medtem ko iz 2. točke izreka sklepa izhaja, da se vloga obravnava kot nepopolna vloga za prvo izvolitev v naziv. Pri tem pa je iz vloge tožnika, ki se nahaja v upravnem spisu, povsem jasno razvidno, da je tožnik vložil vlogo z enim samim zahtevkom in sicer je vložil vlogo, s katero je sprožil postopek nostrifikacije javne listine o priznanju naziva redni profesor za področje prava in o ugotavljanju, da naziv vključuje in ustreza habilitacijskemu področju Univerze v Ljubljani „A.“. Torej gre za enovito vlogo, ki nima dveh delov, pri čemer bi se en del nanašal le na nostrifikacijo javne listine, en del pa na vlogo za prvo izvolitev v naziv. Tožnik vloge za prvo izvolitev v naziv sploh ni podal, ampak le vlogo za nostrifikacijo javne listine. Torej gre za enovito vlogo, ki je pojmovno ni možno zavreči le v enem delu. Povsem nelogičen je izrek sklepa, kjer je v 1. točki vloga zavržena (le-ta bi bila hipotetično lahko zavržena le v celoti, ker gre za enovito vlogo), v 2. točki izreka sklepa pa se vloga, ki je bila v 1. točki izreka zavržena, obravnava kot nepopolna vloga. Torej je že izrek sklepa v tolikšni meri nerazumljiv, da se sklepa ne da preizkusiti. Že iz navedenih razlogov je bilo potrebno sklep odpraviti, ker je že sam izrek do tolikšne mere nerazumljiv, da se ga ne da preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v povezavi z določbo prvega odstavka 213. člena ZUP, po kateri se v izreku odloči o predmetu postopka glede na konkretne zahtevke stranke).

9. Razen tega pa, kot je bilo že navedeno, se vloga zavrže, če ne gre za upravno zadevo. Po mnenju sodišča pa ne gre za upravno zadevo le v tistih primerih, ko v nobenem primeru o njih ni možno odločati v upravnem postopku. V času, ko je bil izdan izpodbijani sklep, pa je bilo v določenih primerih mogoče tudi o ugotovitvi enakovrednosti naziva, pridobljenega na drugi univerzi, odločati v upravnem postopku. V relevantnem času je veljavni statut določal, da se tak postopek lahko sproži, če je v teku razpis za mesto učitelja na Univerzi v Ljubljani, na katerega se prijavi kandidat, ki že ima naziv učitelja na drugi univerzi (217.a člen Statuta Univerze v Ljubljani). Vendar pa, če nekdo vloži zahtevo za nostrifikacijo, čeprav je že zaposlen na Univerzi v Ljubljani, to ne pomeni, da sploh ne gre za upravno zadevo.

10. Prav tako pa po mnenju sodišča tudi niso podani razlogi za zavrženje iz 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, saj ni mogoče trditi, da tožnik v svoji vlogi ni uveljavljal nostrifikacije javne listine o priznanju naziva, kar nedvomno ureja Statut Univerze v Ljubljani, ali da po tem zakonu (ZUP) ne more biti stranka. Skladno s prvim odstavkom 42. člena ZUP je lahko stranka v upravnem postopku vsaka fizična oseba in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katero zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek v neposredni povezavi na materialno-pravni predpis.

11. Sodišče se ne strinja z navedbo tožene stranke, da bi bilo potrebno tožbo zavreči v delu, ki se nanaša na 2. točko izreka sklepa. Če bi v resnici šlo za tako vlogo, ki bi se v enem delu nanašala na nostrifikacijo javne listine, v drugem delu pa na prvo izvolitev v naziv, bi bilo res potrebno tožbo zoper 2. točko izreka sklepa zavreči. Tako pa je dejansko šlo za enovito zahtevo tožnika, kateri je prvostopenjski organ v enem delu sam dal vsebino, ki je nima. Tožnik ima tako prav, da v tem primeru ni možno ločeno obravnavati 1. in 2. točko izreka sklepa. Sodišče tudi glede pritožbe ugotavlja, da je tožnik v njej predlagal odpravo prvostopenjskega sklepa v celoti. Sodišče lahko iz navedenih razlogov 1. in 2. točko izreka sklepa obravnava kot eno celoto.

12. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ tožnikovo vlogo obravnavati kot vlogo za nostrifikacijo javne listine, saj je tožnik izrecno tako tudi navedel. Razen tega bo moral vlogo tožnika obravnavati po vsebini. Sodišče je odločilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker v postopku za izdajo upravnega akta niso bila pravilno uporabljena pravila postopka. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, se je do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Prvostopenjski organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe, pri tem pa je vezan na stališča sodišča glede vodenja postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

13. Sodišče ni ugodilo zahtevi tožene stranke za povrnitev stroškov postopka, saj pripadajo v primeru odprave upravnega akta skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 stroški le tožeči stranki (le-ta jih ni priglasila), prisojeni znesek pa plača toženec.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 42, 42/1, 237, 237/2, 237/2-7

Statut Univerze v Ljubljani (2005) - člen 217a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.