UPRS Sodba I U 2357/2018-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-04

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

ukrep gradbenega inšpektorja - sklep o dovolitvi izvršbe - izvršilni postopek - inšpekcijski postopek - višina denarne kazni - napačna uporaba materialnega prava

Izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe (s sklepom o dovolitvi izvršbe se izvršba po uradni dolžnosti začne - 290. člen ZUP) z dne 30. 7. 2018, sta oprla na določbe ZGO-1, ki od uveljavitve GZ, od 1. 6. 2018, ne velja več. Posledično je napoved (opozorilo) uporabe denarne kazni, kolikor zavezanec ukrepa ne bo izvršil do določenega roka, v višini kot je določena v ZGO-1 za manj zahtevni objekt, oprl na napačno pravno podlago.

I. Tožbi se ugodi, sklep o dovolitvi izvršbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto, Inšpekcijska pisarna Brežice, št. 06122-2527/2017-17 (39277) z dne 30. 7. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravni organ je z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe ugotovil izvršljivost odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 06122-2527/2017-9 z dne 18. 9. 2017 ter dovolil njeno izvršitev, tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu pa, če do 31. 12. 2018 ne bo izpolnil odrejene obveznosti ter vzpostavil prejšnje stanje, napovedal, da bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 40.000,00 EUR. V obrazložitvi je navedel, da je bila odločba z dne 18. 9. 2017 tožniku vročena 28. 9. 2017 in je postala pravnomočna 7. 10. 2017. Rok za izvršitev obveznosti je potekel 31. 5. 2018. Pri kontrolnem pregledu dne 24. 7. 2018 je bilo ugotovljeno, da tožnik ni izpolnil obveznosti in ceste ni odstranil. Pridobil tudi ni gradbenega dovoljenja za gradnjo ceste na spornih zemljiščih. Ker zavezanec obveznosti iz inšpekcijske odločbe ni izpolnil, se na podlagi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) s sklepom ugotavlja izvršljivost odločbe in določa način izvršbe. Izvršba se opravlja po 298. in 299. členu ZUP ter 148. členu Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), v povezavi s 106. členom Gradbenega zakona (GZ). Zagrožena denarna kazen je določena v skladu s 1. alinejo 2. točke prvega odstavka 148. člena ZGO-1, gre za manj zahteven objekt, tožnik pa je pravna oseba.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil. V zvezi z ugovorom o previsoki denarni kazni, ki ne more temeljiti na določbah ZGO-1, se sklicuje na določbo 106. člena GZ. Pritožbenih navedb, ki se nanašajo na odločbo, ki se izvršuje, v postopku izvršbe ne more upoštevati. Zavrača tudi ugovor, da sklep ni izvršljiv, saj ni dvoma, za katero cesto gre.

3. Tožnik izpodbija odločitev na podlagi 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Cesta, ki jo je dolžan odstraniti, ni nelegalna gradnja, saj obstaja že več kot 50 let. Vpisana je tudi v zemljiški knjigi, tožnik ima vpisano služnost položitve kanalizacijskih vodov in služnostno pravico dostopa ter s tem povezano izvajanje del za potrebe urejanja, obratovanja, vzdrževanja in nadzora po projektu priključitve kanalizacije na čistilno napravo, ki je bila izdelana v letu 2014. Cesta pa je obstajala že prej in je ni zgradil tožnik. Iz odločbe z dne 18. 9. 2017 izhaja, da je inšpekcijski organ ugotovil, da so se na delu ceste, po parc. št. 323/72 k.o. ..., v dolžini 160 m izvedla vzdrževalna dela, za izvedbo katerih ni potrebno gradbeno dovoljenje. Nadalje je zmotno zaključil, da je na ostalih zemljiščih cesta v dolžini cca 380 m izvedena na novo in sicer del v makadamski izvedbi v dolžini cca 300 m in del v asfaltu v dolžini 80 m. Po prepričanju tožnika inšpekcijski organ ne more odmerjati ceste oziroma domnevne nelegalne gradnje ceste v približni izmeri, temveč mora natančno izmeriti cesto oziroma domnevno nelegalno gradnjo. Odločbe v približni izmeri ni mogoče v celoti izvršiti, niti ni mogoče takšnega sklepa preizkusiti. S tem je podana bistvena kršitev določb postopka iz drugega odstavka 237. člena ZUP. Cesta tudi ni bila zgrajena na novo, sedaj je bila samo vzdrževana tako, da je bila ponovno preplaščena z grobim asfaltom. Ker so se na njej izvajala vzdrževalna dela, za katera ni potrebno gradbeno dovoljenje, organ že zaradi tega ne bi smel dovoliti izvršbe z odstranitvijo ceste. Cesta je sedaj v lasti tožnika, odkupil jo je od Občine A. ter se je uporabljala kot interventna pot do počitniškega kompleksa in še vedno predstavlja navezavo na obstoječo infrastrukturo tožnika. Da je pot obstajala že več 10 let, zagotovo pa že pred 1. 1. 1998, izhaja tudi iz zahteve za legalizacijo objekta daljšega obstoja, ki jo je tožnik podal pri Upravni enoti Brežice dne 13. 8. 2018. Dejstvo je, da izpolnjuje vse pogoje za legalizacijo, zato je ni mogoče odstraniti. Izrek odločbe je nejasen, nedoločen, sam s seboj v nasprotju in posledično neizvršljiv. Iz sklepa tudi ni razvidno, kakšno prejšnje stanje je dolžan tožnik vzpostaviti. Kot bistveno pa izpodbija sklep glede višine denarne kazni v znesku 40.000,00 EUR, za katero meni, da je odmerjena v previsokem znesku ter ni sorazmerna z zahtevkom na izpolnitev obveznosti. Meni, da ne more temeljiti na določilih ZGO-1 ter je organ prve stopnje zmotno uporabil ZGO-1 in kršil 91. člen GZ, ki je od 1. 6. 2018, torej pred začetkom predmetnega izvršilnega postopka, v veljavi. Glede na navedeno, upoštevajoč določbo prvega odstavka 91. člena GZ, bi lahko bila denarna kazen zagrožena za prvo izvršitev največ 10.000,00 EUR. Predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi izpodbijani sklep odpravi. Zahteva tudi stroške postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

6. Uvodoma je sporno, ali je organ izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe pravilno oprl na določbe ZGO-1, ki v času izdaje izpodbijanega sklepa z dne 30. 7. 2018 ni bil več v veljavi, ker je dne 1. 6. 2018 stopil v veljavo GZ.

7. Organa se, v zvezi s pravilnostjo uporabe ZGO-1, sklicujeta na prehodno določbo - prvi odstavek 106. člena GZ. Ta določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona, na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. Po mnenju sodišča pa sta organa določbo napačno uporabila, ker enačita inšpekcijski postopek in postopek izvršbe. Da gre po terminologiji GZ za dve vrsti postopkov, izhaja iz drugega in tretjega odstavka 106. člena GZ, ki naštevata tako inšpekcijske kot postopke izvršbe. Torej je podlaga za razlago, da gre za dva različna postopka, že v gramatikalni razlagi določbe 106. člena GZ.

8. Enak rezultat, da gre za dva postopka, izhaja tudi iz sistematične razlage, ki daje odgovor glede na sestavo pravnega akta, torej, kako je zakonodajalec oblikoval pravna določila v ožje ali širše enote, ki sestavljajo predpis. V zvezi s tem je ugotoviti, da je izvajanje inšpekcijskega nadzora uvrščeno v prvo poglavje 7. dela, izvršba pa v četrto poglavje. Glede na dejstvo, da je izvršba uvrščena v posebno poglavje GZ, kot je v posebno poglavje uvrščen inšpekcijski nadzor, je po mnenju sodišča zakonodajalec postopek izvršbe štel za poseben postopek, kot je tudi uporabil terminologijo v drugem in tretjem odstavku 106. člena GZ. Tudi ob uporabi analogije z določbami ZUP, po katerih je postopek izvršbe poseben postopek, urejen v samostojnem poglavju ZUP, postopka izvršbe ni šteti za nadaljevanje in del postopka inšpekcijskega nadzora, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki je na podlagi prvega odstavka 106. člena GZ izdan na podlagi ZGO-1.

9. Glede na navedeno ima tožnik prav, da je organ napačno uporabil 106. člen GZ in posledično tudi 91. člen GZ, ko je izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe (s sklepom o dovolitvi izvršbe se izvršba po uradni dolžnosti začne - 290. člen ZUP) z dne 30. 7. 2018, oprl na določbe ZGO-1, ki od uveljavitve GZ, od 1. 6. 2018, ne velja več. Posledično je napoved (opozorilo) uporabe denarne kazni, kolikor zavezanec ukrepa ne bo izvršil do določenega roka, v višini kot je določena v ZGO-1 za manj zahtevni objekt, oprl na napačno pravno podlago.

10. Ugovori, ki se nanašajo na odločbo, ki se izvršuje, v izvršilnem postopku niso upoštevni (prvi odstavek 292. člena ZUP) in jih zato ni dolžno upoštevati tudi sodišče v upravnem sporu. Sodišče pa ne more slediti tudi ugovoru o neizvršljivosti izpodbijanega sklepa, ker je obseg odstranitve določen z natančnostjo cca v dolžini 380 m in širini cca 6,5 m, saj je v naravi jasno, za katero cesto gre, tožnik pa tudi ni izkazal, da bi obseg določitve res lahko vplival na dejansko izvršljivost odločbe.

11. Ker je bilo v obravnavani zadevi napačno uporabljeno materialno pravo in procesno pravo, je sklep toženke nezakonit. Sodišče ga je na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo organu v ponovni postopek. Glavne obravnave kot predlaga tožnik sodišče ni opravilo, ker je lahko tožbi ugodilo že na podlagi podatkov v spisu.

12. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 106, 106/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.