UPRS Sodba I U 1531/2017-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-07

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Lara Bartenjev

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - pogoji za opravljanje dejavnosti

Sodišče se strinja s presojo toženke, da objekt, v katerem se soproizvajata električna in toplotna energija, ne more biti umeščen v območje centralnih dejavnosti, saj to izhaja iz samega opisa dovoljenih dejavnosti za to območje in njihove primerjave z dejavnostjo, ki naj bi se izvajala v objektu, ki je predmet gradbenega dovoljenja. Po tretjem odstavku 46. člena OPN Mirna so namreč terciarne dejavnosti po tem odloku: trgovina, gostinstvo in storitve, prometne in komunalne dejavnosti, finančno posredništvo, poslovanje z nepremičninami. Nadalje četrti odstavek tega člena definira kvartarne dejavnosti kot naslednje dejavnosti: zdravstvo, socialno in otroško varstvo, izobraževanje, šport in rekreacija, kultura, javna uprava, društva, cerkev in svobodni poklici. Kaj so poslovni prostori (pisarne) in bivanje/stanovanja ne terja posebne definicije. Že iz tega pa izhaja, da se lahko kot proizvodne dejavnosti brez prekomernih vplivov in zunanjih deponij, obravnavajo zgolj tiste proizvodne dejavnosti, ki se s temi dejavnostmi dopolnjujejo ali so jim, kot določa sam odlok, sorodne, pri čemer primeroma omenja založništvo in knjigoveštvo. Proizvodnja torej primarno ne spada v to območje, saj ni združljiva z naštetimi dejavnostmi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo objekta za soproizvodnjo toplote in elektrike iz lesne biomase in kogeneracijo ter gradnjo toplovodnega omrežja na parc.št. 25/290, 25/121, 25/291, 25/292, 25/153, 25/2 in 25/130 k.o. ... V obrazložitvi navaja, da je na parceli 25/290 k.o. ... predvidena gradnja objekta, na ostalih parcelah pa gradnja toplovoda in elektrovoda. Iz projekta je razvidno, da je predmet gradnje zahteven objekt, ki se po klasifikaciji uvršča med Energetske objekte s pripadajočo opremo in instalacijami, kot so kotlovnice itd. z oznako CC-SI 23020 ter Lokalne cevovode za toplo vodo. Iz predložene strokovne ocene vplivov emisije snovi v zrak, ki je sestavni del projekta, je razvidno, da bo v kotlovnico vgrajenih 6 kogeneracijskih naprav za SPTE, skupne toplotne moči 690 kW. V primeru povečanja kapacitet bi se vgradile še tri enake kogeneracijske naprave, tako da bo skupna toplotna moč kogeneracije znašala 1035 kW. Pri obratovanju naprave bodo nastajale emisije snovi in sicer ogljikov dioksid, ogljikov monoksid, dušikovi oksidi, v primeru nepopolnega izgorevanja pa je možna tudi emisija prašnih delcev in formaldehida. Vse nepremičnine, na katerih se predvideva gradnja, razen parc. št. 25/153 k.o. ..., spadajo v površino na območju centralnih dejavnosti (CU). Po 51. členu Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Mirna (v nadaljevanju OPN Mirna) so na območju CU dopustne le proizvodnje dejavnosti brez prekomernih vplivov in zunanjih deponij, na primer založništvo, knjigoveštvo in sorodne dejavnosti, zato konkretnega objekta ni mogoče umestiti v območje CU. Predvideni poseg tudi ne bi bil skladen s 142. členom OPN Mirna, ki določa, da je potrebno proizvodne objekte in naprave, ki so potencialni onesnaževalci, obvezno umeščati v območje IG (gospodarska cona). Ugotavlja še, da je bila 14. 4. 2017 objavljena obvezna razlaga določb 51. in 142. člena Odloka OPN Mirna. Ob upoštevanju podatkov iz predložene projektne dokumentacije, strokovnega pojasnila Občine Mirna in obvezne razlage 51. in 142. člena OPN Mirna prvostopenjski organ ugotavlja, da elektrarna ne spada v območje CU, saj je pričakovati določene emisije v okolje, ob izvajanju dejavnosti pa bo gotovo prihajalo do spremljajočih dejavnosti, kot so skladiščenje lesa v hlodih, odpadnega lesa, žagovine, idr.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Ne strinja se s tožnikovo trditvijo, da naj bi bil objekt po Uredbi o klasifikaciji vrst objektov in objektih državnega pomena (v nadaljevanju Uredba o klasifikaciji) drug gradbeno inženirski objekt, ki ni uvrščen drugje (šifra 24205), saj se upoštevajoč metodološka navodila med te objekte uvrščajo oporni zidovi in ograje. Objekt za soproizvodnjo električne in toplotne energije se uvršča med industrijske tj. med elektrarne in druge energetske objekte (šifra 232020). Nadalje Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba o razvrščanju) določa, da se med zahtevne objekte uvrščajo tudi industrijski gradbeni kompleksi in sicer vsi objekti, razen elektrarn z električno močjo na pragu manjšo od 5 MW, kar pomeni, da se objekt za soproizvodnjo elektrike in toplote razvršča med zahtevne objekte. V projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja je nedvomno obravnavana gradnja elektrarne kot industrijskega kompleksa (šifra 2320 Priloge 1 Uredbe o klasifikaciji) skupaj z lokalnimi cevovodi za toplo vodo (šifra 2222). Dejavnost, ki se bo opravljala v objektu, je energetska dejavnosti, ki se po Uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti uvršča v področje D - oskrba z električno energijo, plinom in paro, medtem ko se dejavnost založništva in knjigoveštva, ki ju primeroma navaja 51. člen OPN Mirna, uvrščata v področje C - predelovalne dejavnosti. Zato ni mogoče sklepati, da so to sorodne dejavnosti, ki so po prvem odstavku 51. člena OPN Mirna dopustne na območju CU. Zavrnitev zahtevka je utemeljena tudi ob upoštevanju drugega odstavka tega člena, saj iz obvezne razlage izhaja, da je na tem območju dopustna le gradnja tistih objektov in naprav, ki omogočajo infrastrukturno oskrbo objektov v naselju, to pa so le cevovodi, komunikacijska omrežja in elektroenergetski vodi. Takšen zaključek nadalje smiselno izhaja iz 56. člena OPN Mirna, ki določa, da se dejavnost proizvodnje električne energije umešča v območja energetske infrastrukture (E).

3. Tožnik zoper to odločitev vlaga tožbo, v kateri uveljavlja vse razloge po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da je presoja toženke o tem, da gradnja ni skladna z določili 51. člena in 142. člena OPN, pravno zmotna. Odločitev o neskladnosti gradnje z 51. členom OPN Mirna temelji na napačni kvalifikaciji objekta. Toženka ga je po Uredbi o klasifikaciji opredelila kot gradbeni industrijski kompleks, kar ni pravilno. Objekt je enostaven oziroma manj zahteven infrastrukturni objekt, ki se po Uredbi o klasifikaciji uvršča med druge gradbene inženirske objekte - šifra 24205. Taka opredelitev izhaja tudi iz lokacijske informacije, ki jo je dne 26. 3. 2016 izdala Občina Mirna. Iz določila 51. člena OPN Mirna izhaja, da so na površinah CU, dovoljene tudi proizvodne dejavnosti brez prekomernih vplivov in zunanjih deponij. Dejavnost soproizvodnje toplotne in električne energije iz lesne biomase, pri katerih po izdelanih strokovnih ocenah ni prekomernih vplivov na okolje in tudi ne zunanjih deponij, po prepričanju tožnika ni dejavnost, ki je prvi odstavek 51. člen OPN Mirna ne dopušča. Iz dikcije tega člena izhaja, da sta dejavnosti založništva in knjigoveštva našteti zgolj primeroma, zato ni mogoče pritrditi stališču toženke, da dejavnost ne sodi med dopuščene zgolj zato, ker ni sorodna. To, da je gradnja dopustna, izhaja tudi iz drugega odstavka, ki med posegi dopušča ureditev energetske infrastrukture. Obvezna razlaga, ki je bila sprejeta v času, ko je bila zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja že vložena, na odločitev ne more imeti pravnega učinka. Neutemeljen je tudi dodaten razlog za zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja po 142. členu OPN Mirna, ki ga je toženka prepoznala v nastajanju emisij ogljikovega dioksida, ogljikovega monoksida, dušikovih oksidov in v primeru nepopolnega izgorevanja tudi emisije prašnih delcev formaldehida. Zaključki toženke o prekomernih vplivih nameravane dejavnosti so popolnoma pavšalni, neizkazani in v nasprotju z dvema strokovnima ocenama o vplivih na okolje družbe ... d.o.o.. Iz teh mnenj izhaja, da se v primeru pravilne vgradnje, vzdrževanja in dobro vodenega procesa izgorevanja ne pričakuje preseganja mejnih vrednosti emisij snovi v zrak, in da se vpliv nameravanega posega z upoštevanjem ukrepov za preprečitev in zmanjšanje vplivov ocenjuje kot zanemarljiv. Sodišču predlaga, naj po opravljeni ustni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Stranka z interesom A.A. tožbi nasprotuje in predlaga njeno zavrnitev, saj nameravana gradnja ni v skladu z določili OPN Občine Mirna. Tretji odstavek 142. člena OPN določa, da se proizvodne objekte in naprave, ki so potencialni onesnaževalci, obvezno umešča v območja IG. Določba ne govori o onesnaževalcih, ampak strožje, o potencialnih onesnaževalcih, kar kogeneracija gotovo je. Z njenim delovanjem namreč prihaja do onesnaževanja okolja z emisijami. Proizvodnja toplote in elektrike bi se izvajala 24 ur na dan, 365 dni v letu. Gre za proizvodnjo, ki ne spada na območje centralnih dejavnosti, ampak na področje gospodarske cone (IG), lahko pa tudi v območje energetske infrastrukture (E). Dejavnost soproizvodnje toplotne in električne energije ne spada v območje bivalnega okolja, kjer jo načrtuje investitor. Ta dejavnost tudi po najširši možni razlagi ni sorodna dejavnostim, primeroma naštetim v prvem odstavku 51. člena OPN Mirna.

6. Prva točka prvega odstavka 66. člen ZGO-1 določa, da mora pristojni upravni organ za gradbene zadeve preden izda gradbeno dovoljenje, preveriti tudi ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom. Med strankama ni sporno, da se predmetna zemljišča (z izjemo parc. št. 25/153 k.o. ...) po OPN Mirna nahajajo v območju namenske rabe CU. V obravnavani zadevi pa je sporno, ali je v območju namenske rabe CU tj. površinah za centralne dejavnosti, dopustna gradnja objekta za soproizvodnjo toplote in elektrike iz lesne biomase in kogeneracijo ter gradnja toplovodnega omrežja.

7. 51. člen OPN Mirna v prvem odstavku določa, da so na območjih centralnih dejavnosti dopustne naslednje namembnosti oz. dejavnosti: terciarne dejavnosti, kvartarne dejavnosti, poslovni prostori (pisarne), bivanje/stanovanja, proizvodne dejavnosti brez prekomernih vplivov in zunanjih deponij (na primer založništvo, knjigoveštvo in sorodne dejavnosti). V drugem odstavku pa določa vrste dopustnih posegov in sicer: za obstoječe objekte so dopustna vzdrževalna dela, rekonstrukcije, dozidave, nadzidave, odstranitve objektov, novogradnje objektov, dopustne postavitve nezahtevnih in enostavnih objektov v skladu s tabelo 3, ki je sestavni del tega odloka, ureditve infrastrukture (prometno, energetsko, komunalno, telekomunikacijsko omrežje in naprave), vodnogospodarske ureditve.

8. Uredba o klasifikaciji se kot obvezna uporablja pri evidentiranju, zbiranju, obdelovanju, analiziranju, posredovanju in izkazovanju podatkov o gradnjah in objektih, za statistične in evidenčne namene ter za potrebe uradnih in drugih administrativnih podatkovnih zbirk (prvi odstavek 1. člena). Uredba tudi določa, katere stavbe in gradbeni inženirski objekti so državnega pomena (drugi odstavek 1. člena). Glede na to po presoji sodišča klasifikacija objekta po tej uredbi za pravilno uporabo 51. člena OPN Mirna ni pravno pomembna.

9. Prav tako za pravilno odločitev v tej zadevi ni pomembna uvrstitev objekta po Uredbi o razvrščanju. Drugi odstavek 51. člena OPN Mirna med gradbenimi posegi dopušča vse vrste novogradenj, kar pojmovno vsebuje vse vrste gradenj po tej klasifikaciji tj. nezahtevne, enostavne, manj zahtevne in zahtevne objekte. Tisti del drugega odstavka tega člena, ki med dopustnimi posegi navaja ureditve infrastrukture (prometno, energetsko, komunalno, telekomunikacijsko omrežje in naprave), se torej ne nanaša na novogradnjo kateregakoli izmed omenjenih vrst objektov. Ne gre za gradnjo infrastrukturnih objektov, ampak za gradnjo omrežja komunalne infrastrukture, ki je seveda nujen pogoj za rabo skoraj v vsakem območju urejanja, v katerem se lahko postavijo objekti, in jo zato OPN Mirna predvideva v območju skoraj vseh vrst namenske rabe zemljišča, npr. tudi v območju kmetijskih (59. člen) in gozdnih zemljišč (61. člen). Zato ne drži tožbena trditev, da drugi odstavek 51. člena OPN Mirna med posegi dopušča ureditev energetske infrastrukture, pri čemer tožnik niti ne govori o gradnji, ampak uporablja pojem ureditev.

10. Po citiranem določilu pa je za presojo dopustnosti gradnje predvidenega objekta na območju centralnih dejavnosti in za pravilno odločitev v tej zadevi pomembna dejavnost, ki bi se v objektu opravljala. Ni dvoma, da gre v konkretnem primeru za soproizvodnjo toplote in elektrike iz lesne biomase, torej za objekt energetske infrastrukture. Sodišče se strinja s presojo toženke, da objekt, v katerem se soproizvajata električna in toplotna energija, ne more biti umeščen v območje CU, saj to izhaja iz samega opisa dovoljenih dejavnosti za to območje in njihove primerjave z dejavnostjo, ki naj bi se izvajala v objektu, ki je predmet gradbenega dovoljenja. Po tretjem odstavku 46. člena OPN Mirna so namreč terciarne dejavnosti po tem odloku: trgovina, gostinstvo in storitve, prometne in komunalne dejavnosti, finančno posredništvo, poslovanje z nepremičninami. Nadalje četrti odstavek tega člena definira kvartarne dejavnosti kot naslednje dejavnosti: zdravstvo, socialno in otroško varstvo, izobraževanje, šport in rekreacija, kultura, javna uprava, društva, cerkev in svobodni poklici. Kaj so poslovni prostori (pisarne) in bivanje/stanovanja ne terja posebne definicije. Že iz tega pa izhaja, da se lahko kot proizvodne dejavnosti brez prekomernih vplivov in zunanjih deponij, obravnavajo zgolj tiste proizvodne dejavnosti, ki se s temi dejavnostmi dopolnjujejo ali so jim, kot določa sam odlok, sorodne, pri čemer primeroma omenja založništvo in knjigoveštvo. Proizvodnja torej primarno ne spada v to območje, saj ni združljiva z naštetimi dejavnostmi. Zato je lahko dovoljena zgolj izjemoma, in sicer če je sorodna dejavnostih, ki so izrecno navedene. Tako razlago predpisa utrjuje tudi dejstvo, da OPN Mirna pozna posebno območje proizvodnih dejavnosti oziroma gospodarsko cono IG (52. člen) in območje energetske infrastrukture E (56. člen), v katerem je dovoljena (tudi) novogradnja objektov za proizvodnjo električne energije, oskrbo z električno energijo in prenos električne energije. Po presoji sodišča iz teh določb OPN Mirna jasno izhaja, da se lahko proizvodni objekti v območje CU umeščajo le izjemoma in zgolj v primeru, ko gre za dejavnosti sorodne založništvu in knjigoveštvu, tako kot to določa odlok, medtem ko so objekti za proizvodnjo električne energije predvideni na drugih območjih in ne v območju centralnih dejavnosti. Toženka tudi ugotavlja, tožba pa teh ugotovitev ne prereka, da bo pri izvajanju dejavnosti prišlo do žagovine, skladiščenja lesa v hlodih, odpadnega lesa, s čimer dejansko ugotavlja obstoj deponij. Zunanje deponije ne sodijo v območje CU.

11. Toženka se tudi pravilno sklicuje na tretji odstavek 142. člena OPN Mirna, ki določa, da se proizvodne objekte in naprave, ki so potencialni onesnaževalci, obvezno umešča v območja IG. Pri tem ugotavlja, da je iz predložene strokovne ocene vplivov emisije snovi v zrak, ki jo je izdelal ... d.o.o. in je sestavni del projekta, razvidno, da bo pri obratovanju prišlo do emisij snovi v zrak in sicer do emisij ogljikovega dioksida, ogljikovega monoksida, dušikovih oksidov, v primeru nepopolnega izgorevanja pa je možna tudi emisija prašnih delcev in formaldehida, pri čemer se ob pravilni vgradnji, tekočem vzdrževanju in dobro vodenem procesu izgorevanja ne pričakuje preseganje mejnih vrednosti emisije snovi v zrak. Četudi bodo emisije v zakonsko dopustnih mejah, je treba upoštevati, da citirana določba v območjih rabe izven območja IG, ne prepoveduje le gradnje objektov, ki so vir prekomernega onesnaževanja tj. ne govori o prekomernih emisijah snovi v zrak, temveč določa, da se proizvodne objekte in naprave, ki so potencialni onesnaževalci, obvezno umešča v območja IG. Glede na ugotovitve, ki temeljijo na predloženi strokovni oceni vplivov emisije snovi v zrak, ni nobenega dvoma, da gre za napravo, ki je potencialni onesnaževalec. Ali bi tudi dejansko prihajalo do prekomernih vplivov na okolje, pa s stališča citirane določbe ni pravno relevantno.

12. Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita že na podlagi razlage določb OPN Mirna, to je brez uporabe obvezne razlage, se sodišče zato do tožbenih očitkov v zvezi z obvezno razlago ni opredeljevalo, saj ta razlaga na odločitev ne vpliva.

13. Sodišče ni izvedlo dokazovanja z lokacijsko informacijo, ki jo tožnik predlaga šele v tožbi, saj stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Tožnik ni obrazložil, zakaj tega dokaza ni mogel predložiti v postopku pred izdajo izpodbijanega akta. Glede na pravno relevantne okoliščine, ki izhajajo iz sodbe, pa sodišče tudi meni, da pri razlagi predpisa ne more biti vezano na okoliščine, ki bi izhajale iz te lokacijske informacije.

14. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu ZUS-1 zavrnilo. Ker dokazi, ki jih stranka navaja v tožbi niso pomembni za pravilno odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

15. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.