UPRS Sodba I U 2316/2017-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-19

Irena Polak Remškar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Lara Bartenjev

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - izvršba s prisilitvijo - obrazložitev - inšpekcijski zavezanec - izvršilni naslov

Izpodbijani sklep vsebuje jasen izrek o izreku (naj)prej zagrožene denarne kazni ter navedbo kot pravne podlage 298. člena ZUP in v materialno pravno bistvenih točkah opisano dejansko stanje s podatki o izdanih izvršilnem naslovu in sklepu o dovolitvi izvršbe ter ugotovitvah pregledov na terenu, da sta se roka za izpolnitev obveznosti iztekla brezuspešno, kar vse pa za preizkus materialne zakonitosti sklepa po presoji sodišča zadostuje.

Dokler obstaja veljaven izvršilni naslov, je izvršilni postopek lahko voden zoper zavezanca v odločbi, ki predstavlja izvršilni naslov ter se ta ne more razbremeniti obveznosti iz te odločbe z enostransko lastno izjavo, podano v smeri, da ni (več) zavezanec.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, Inšpekcija za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom odločil: (1) da je tožnica kot upravljavka odlagališča ... v zapiranju dolžna plačati denarno kazen v višini 10.000,00 EUR, ki je bila zagrožena v sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 6. 4. 2017, (2) da je tožnica kot inšpekcijska zavezanka dolžna izrečeno kazen plačati v roku 8 dni, (3) da se tožnici kot zavezanki nalaga nov rok za izvršitev odločbe, in sicer do 15. 8. 2017, (4) da v kolikor tožnica kot zavezanka v roku do 15. 8. 2017 ne bo v celoti izpolnila obveznosti na podlagi izvršljive odločbe, bo kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v višini 11.000,00 EUR, (5) da v dosedanjem izvršilnem postopku in v postopku izdaje tega sklepa posebni stroški niso nastali, (6) da pritožba zoper ta sklep ne zadrži začete izvršbe. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je bilo z delno odločbo inšpektorice za okolje z dne 12. 1. 2017 tožnici kot zavezanki in upravljavki odlagališča ... v zapiranju odrejeno, da mora vložiti predlog, da se v OVD za navedeno odlagališče opusti izpolnjevanje zahteve, da mora biti območje odlagališča ograjeno, dalje, da mora v roku do 28. 2. 2017 iz navedenih parcel, ki določajo odlagališče v zapiranju, odstraniti vse odpadke, zabojnike za odpadke, gradbeni in drug material in še, da mora zagotoviti obratovalni monitoring v predpisanem obsegu, kot to določa Uredba o odlagališčih. Odločba je bila tožnici kot zavezanki vročena 31. 1. 2017 in je postala izvršljiva 1. 4. 2017. Tožnica se zoper navedeno odločbo ni pritožila. Tožnica je v roku izpolnila točko 3a odločbe, medtem ko je bilo na kontrolnih terenskih pregledih dne 21. 3. 2017 po poteku določenega roka za izpolnitev obveznosti iz navedene odločbe in dne 15. 6. 2017 po poteku naknadno določenega roka ugotovljeno, da se na zemljiščih parcelna številka 1420, 1421, 1424, 1425, 1426, 1429, vse k.o. ..., še vedno nahajajo odpadki, kar je v nasprotju z veljavnimi predpisi s področja ravnanja z odpadki. Ker tožnica kot zavezanka tudi v dodatnem roku odločbe ni izvršila v celoti, se na podlagi določb 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izreče zagrožena denarna kazen in zagrozi z novo denarno kaznijo, če tudi v novem dodatnem roku delne odločbe ne bo izvršila. Izrek, da pritožba ne zadrži izvedbe izvršbe, temelji na določbi drugega odstavka 292. člena ZUP.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 8. 9. 2017 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa.

3. Tožnica vlaga tožbo iz razlogov zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja zgolj to, da se na spornih zemljiščih še vedno nahajajo odpadki, kar je v nasprotju z veljavnimi predpisi. Takšna obrazložitev pa po mnenju tožnice ne daje zadostne podlage za preizkus zakonitosti glede vprašanja izpolnitve obveznosti, ki je bila tožnici naložena s sklepom z dne 6. 4. 2017. Po mnenju tožnice bi morala obrazložitev izpodbijanega sklepa vsebovati ugotovitve o tem, kako se je ugotavljala izpolnitev zavez tožnice in kdo je bil pri tem prisoten ter ali je bila z ugotovitvami na terenu tožnica seznanjena ter na kakšen način. Poleg tega izpodbijani sklep govori o kontrolnih terenskih pregledih, medtem ko drugostopenjski organ navaja inšpekcijske preglede. Vsebinsko in pravno gre za različni stvari, ki ju ne moremo enačiti. V izpodbijanem sklepu „kontrolni terenski pregled“ ni vsebinsko in pravno opredeljen. Ob tem tudi ni mogoče mimo dejstva, da Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) tudi ne pozna navedenega pojma (5. člen ZVO-1), zato se zastavlja vprašanje, ali je prvostopenjski organ ugotavljal dejansko stanje kot podlago za izrek denarne kazni na način, kot to določa zakon ali ne. V izpodbijanem sklepu bi moralo biti dejansko stanje nedvoumno ugotovljeno v postopku, ki ga predvideva zakon. Samo na tak način se lahko izreče sankcija. Vse navedeno bi moralo biti v izpodbijanem sklepu ustrezno obrazloženo, vendar temu ni tako. Glede na to izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti. Tožnica meni, da drugostopenjski organ ne bi mogel odpravljati pomanjkljivosti prvostopenjskega organa v izpodbijanem sklepu na način, da je sam ugotavljal dejansko stanje. Drugostopenjski organ namreč sam ne more nadomestiti pomanjkljivo ugotovljenega dejanskega stanja na način, da sam zapolnjuje dejanske vrzeli v sklepu organa prve stopnje. Pri tem pa se povsem neopravičeno sklicuje na listine oziroma neke podatke, ki jih organ prve stopnje v svojem sklepu sploh ne omenja, na primer zapisnik inšpekcijskega pregleda z dne 15. 6. 2017. Zato je potrebno šteti, da so to ugotovitve organa druge stopnje, ki pa jih je naredil, ne da bi sam izvedel dokazni postopek. Bistveno torej je, da se organ prve stopnje v izpodbijanem sklepu ne sklicuje na noben zapisnik o inšpekcijskem pregledu, zato se ne bi mogel niti drugostopenjski organ. Navedeno dokazuje, da je bila denarna kazen izrečena brez ustrezno ugotovljenega dejanskega stanja ter je zato izpodbijani sklep nezakonit. Poleg tega je tožnica v svoji pritožbi zapisala, da je z dne 29. 6. 2017 odstopila s funkcije upravljavca odlagališča ter zato ponudila ustrezen listinski dokaz. Drugostopenjski organ pa je pritožbeno navedbo odpravil z zapisom, da na drugačno odločitev ne more vplivati pavšalna navedba tožnice v dopisu z dne 29. 6. 2017. Ni povsem jasno, v čem naj bi bila izjava z dne 29. 6. 2017 pavšalna. Tožnica meni, da je konkretna in da bi glede na to morala dobiti v obrazložitvi odločbe ustrezen odgovor. Gre namreč za vprašanje legitimacije tožnice, glede na dejstvo, da ji je bila vloga upravljavke odlagališča vsiljena. Preizkusiti tako ni mogoče niti odločbe drugostopenjskega organa ter je zato podana bistvena kršitev pravil postopka. Tožnica sodišču predlaga, naj po opravljeni glavni obravnavi razsodi, da se izpodbijani sklep odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, predložila pa je sodišču upravne spise v zadevi.

5. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor tudi ostalim strankam upravnega postopka kot strankam z interesom v tem upravnem sporu. Odgovora na tožbo niso podale.

7. Izpodbijani sklep je bil izdan v izvršilnem postopku zaradi prisilitve tožnice kot inšpekcijske zavezanke k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo. Organ je odločitev oprl na 298. člen ZUP, utemeljeval pa jo je z ugotovitvami o tem, da je odločba izvršljiva, da je za izpolnitev obveznosti potekel tudi dodatni rok iz sklepa o dovolitvi izvršbe, s katerim je bila kot način izvršitve določena prisilitev z denarno kaznijo ter da tožnica ni odstranila odpadkov z odlagališča, kot bi jih po odločbi morala. Tožnica pa v tožbi v bistvenem ugovarja, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa v pogledu podaje ugotovljenega dejanskega stanja glede neizvršitve odločbe tako pomanjkljiva, da sklepa ni mogoče preizkusiti ter da je drugostopenjski organ dejansko stanje nepravilno dopolnjeval brez vodenja ugotovitvenega postopka. Poleg tega je njeno navedbo, da je odstopila s funkcije upravljavca odlagališča, zavrnil s pomanjkljivo obrazložitvijo, tako da (tudi) drugostopenjske odločbe ni mogoče preizkusiti.

8. ZUP v 298. členu (med drugim) določa, da če je zavezanec dolžan kaj storiti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo (prvi odstavek). Organ, ki opravlja izvršbo, zagrozi najprej zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku; če stori zavezanec medtem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali če dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen, s katero je organ zagrozil, takoj izterja, obenem pa mu določi organ nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo, višjo denarno kaznijo (drugi odstavek).

9. Konkretni dejanski stan, ki navedenemu zakonskemu ustreza, pa je po presoji sodišča v obravnavanem primeru bil ugotovljen in iz izpodbijanega sklepa tudi izhaja. V izreku sklepa je namreč navedeno, da tožnica kot zavezanka iz delne odločbe 12. 1. 2017 ni izpolnila vseh obveznosti v roku iz te odločbe, niti v roku, določenem v sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 6. 4. 2017, v obrazložitvi sklepa pa, da je bil tožnici v odločbi določen rok za izpolnitev 28. 2. 2017, da te odločbe ni izpodbijala ter da ni izpolnila obveznosti iz 3.a točke odločbe, saj na zemljiščih s parc. št. 1420, 1421, 1424, 1425, 1426 in 1429, vse k.o. ..., odpadki niso odstranjeni, kar je bilo ugotovljeno na kontrolnih terenskih pregledih 21. 3. 2017 in 15. 6. 2017. Iz izreka sklepa izhaja še, da je bila izrečena denarna kazen v višini 10.000,00 EUR, ki je bila prej zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 6. 4. 2017. Izpodbijani sklep tako vsebuje jasen izrek o izreku (naj)prej zagrožene denarne kazni ter navedbo kot pravne podlage 298. člena ZUP in v materialno pravno bistvenih točkah opisano dejansko stanje s podatki o izdanih izvršilnem naslovu in sklepu o dovolitvi izvršbe ter ugotovitvah pregledov na terenu, da sta se roka za izpolnitev obveznosti iztekla brezuspešno, kar vse pa za preizkus materialne zakonitosti sklepa po presoji sodišča zadostuje.

10. Sodišče ne pritrjuje tožnici, da sklepa ne bi bilo mogoče preizkusiti, ker iz njegove obrazložitve ne izhaja, kako se je ugotavljala izpolnitev zavez tožnice oziroma ali se je ugotavljala v skladu z zakonom. Za preizkus zakonitosti izpodbijanega sklepa zadostuje ugotovitev, da se je dejstvo (ne)izvršitve obveznosti ugotavljalo, da se je ugotavljalo v času, ko se je rok za izpolnitev obveznosti že iztekel in da se je ugotavljalo na način, primeren za ugotovitev tega dejstva. V obravnavanem primeru je vsebina tožničine obveznosti odstranitev odpadkov z opredeljenih zemljišč v k.o. ..., najkasneje v roku iz sklepa o dovolitvi izvršbe. Ugotovitve v sklepu o tem, da se je izpolnitev prej navedene obveznosti tožnice, opredeljena v inšpekcijski odločbi, po izteku roka v sklepu o izvršbi ugotavljala ter da je bilo to storjeno s kontrolnim pregledom na kraju samem zemljišč, navedenih v sklepu o dovolitvi izvršbe, tako za preizkus zakonitosti sodišču zadostujejo. Nadaljnje ugotovitve o tem, kako se je izpolnitev obveznosti ugotavljala ter ali je bila tožnica pri tem navzoča oziroma s tem seznanjena, pa bi sklep moral vsebovati le v primeru, če bi tožnica v postopku pred izdajo sklepa zatrjevala konkretne nepravilnosti organa pri tem. Vendar pa ne v pritožbi ne v tožbi ne zatrjuje, da bi tako ravnala. Zato je v zvezi z navedbami tožnice, podanimi v povezavi z ugotavljanjem izpolnitve njene obveznosti oziroma obrazložitvijo v sklepu postopanja organa pri tem, sodišče v spisni dokumentaciji preverilo zgolj, ali je bila tožnica (sploh) seznanjena z ugotavljanjem izpolnitve obveznosti ter ugotovilo, da iz zapisnika inšpekcijskega pregleda z dne 15. 6. 2017, ki ima v prilogi posnete fotografije površin odlagališča z neodstranjenimi odpadki (in na navedeni pregled se izpodbijani sklep sklicuje), izhaja, da je bil tedaj navzoč tudi predstavnik tožnice A.A., kar pomeni, da bi tožnica mogla podati pripombe k delu organa in v takem primeru bi jih ta bil dolžan presoditi in nanje odgovoriti, tožnica pa ne v pritožbi in tudi ne v tožbi takega svojega ravnanja ne zatrjuje in izkaže. Zato sodišče kot neutemeljene zavrača ugovore glede kršitev pravil postopka. Pri tem pa še dodaja, da izpodbijani akt preizkuša glede na trditveno podlago v tožbi, saj mora po uradni dolžnosti paziti le na ničnostne razloge.

11. Po povedanem sodišče ne sodi, da izpodbijanega sklepa prvostopenjskega organa ne bi bilo mogoče preizkusiti. Kot že navedeno po presoji sodišča vsebina izreka in obrazložitve sklepa zadostita zahtevam za preizkus njegove zakonitosti. Kar pomeni, da ni bilo potrebe, da bi drugostopenjski organ dopolnjeval (dejanske) razloge prvostopenjskega sklepa. Kolikor pa je obrazložitev dopolnil s podrobnejšimi opisi postopanja prvostopenjskega organa in s tem presegel zahtevane standarde obrazložitve, pa ni dopolnjeval dejanskega stanja, kot zmotno meni tožnica, in zato tudi ni bil dolžan voditi (posebnega) ugotovitvenega postopka. Pri navajanju drugostopenjskega organa, da iz zapisnika inšpekcijskega ogleda z dne 15. 6. 2017 izhajajo ugotovitve, da se na predmetnih parcelah še vedno nahajajo odpadki, in prvostopenjskega organa, da je bilo na kontrolnem terenskem pregledu dne 15. 6. 2017 po poteku naknadno določenega roka ugotovljeno, da se na predmetnih zemljiščih še vedno nahajajo odpadki, gre za podajanje istega dejanskega stanja in z v bistvenem enotnim opisom. Uporaba različnih terminov „kontrolni terenski pregled“ oziroma „inšpekcijski ogled“ pri podaji dejanskega stanja v izpodbijanem sklepu oziroma drugostopenjski odločbi je z vidika presoje zakonitosti nepomembna, saj se v kontekstu oba termina enotno razlaga in razume kot dejanje v opravljanju inšpektorskega nadzora. Tožnica tako brez podlage in protispisno trdi, da se drugostopenjski organ (prvi) sklicuje na „zapisnik o inšpekcijskem pregledu z dne 15. 6. 2017“, saj naj bi ga prvostopenjski organ ne omenjal, kajti prvostopenjski organ ga omenja, in sicer z navedbami o „ugotovitvah ob terenskem kontrolnem pregledu dne 15. 6. 2017“. Glede na to so neutemeljene tudi nadaljnje navedbe tožnice, da je drugostopenjski organ s tem dopolnjeval dejansko stanje, brez da bi za ugotovitev takega dejanskega stanja izvajal dokaze ter vodil ugotovitveni postopek.

12. Po presoji sodišča pa tožnica tudi neutemeljeno ugovarja kot nepravilni presoji drugostopenjskega organa, da njena navedba v pritožbi, da je „odstopila s funkcije upravljavca odlagališča“, na drugačno odločitev ne more vplivati. Iz prej citiranih določb 298. člena ZUP (namreč) izhaja, da se denarna kazen izreče zavezancu, ki je dolžan kaj storiti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo. Iz izpodbijanega sklepa, iz izreka in tudi iz obrazložitve, pa jasno izhaja, da je tožnica po odločbi z dne 12. 1. 2017 kot upravljavka odlagališča ... v zapiranju zavezanka za (med drugim) odstranitev odpadkov na tam navedenih zemljiščih. Iz obrazložitve sklepa pa še izhaja, da navedene odločbe tožnica ni izpodbijala in da je ta 1. 4. 2017 tudi postala izvršljiva. Navedenim ugotovitvam tožnica ne ugovarja, kar pomeni, da niti ni sporno, da obstaja veljaven izvršilni naslov (izvršljiva odločba z dne 12. 1. 2017), ki jo določa kot inšpekcijsko zavezanko. Zato v predmetnem izvršilnem postopku ne more uspeti z navedbami o tem, da je „odstopila s funkcije upravljavca odlagališča“, ker gre, upoštevaje prej citirane relevantne določbe 298. člena ZUP, ob nespornem obstoju veljavnega izvršilnega naslova, za pravno nepomembne navedbe. Ocena drugostopenjskega organa, da gre za pavšalne navedbe tožnice, tako iz razloga, ker gre za pravno nerelevantne navedbe, ne more vplivati na drugačno odločitev sodišča o tožbi, čeprav take ocene organ ni utemeljil. Da bi šlo pri tem za vprašanje legitimacije tožnice, ob tem ko naj bi ji bila vloga upravljavca odlagališča vsiljena, kot navaja tožnica v tožbi, pa se sodišče z njo ne strinja. Dokler obstaja veljaven izvršilni naslov, je izvršilni postopek lahko voden zoper zavezanca v odločbi, ki predstavlja izvršilni naslov ter se ta ne more razbremeniti obveznosti iz te odločbe z enostransko lastno izjavo, podano v smeri, da ni (več) zavezanec.

13. Ker je sodišče presodilo, da so tožbeni ugovori neutemeljeni ter tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je odločilo na seji, na podlagi dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku. Sodišče je lahko odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega upravnega akta, ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Namreč relevantno dejansko stanje, na katerem izpodbijani sklep tudi temelji, obsega ugotovitve o tem, da obstaja veljaven izvršilni naslov, po katerem je tožnica zavezanka za odstranitev odpadkov z odlagališča in da do poteka tudi novega roka v sklepu o dovolitvi izvršbe svoje obveznosti ni izpolnila. Nasprotnih trditev tožba nima, tako da gre za nesporna dejstva.

14. Tožnica je sicer predlagala izvedbo glavne obravnave. Vendar ni podala nobenega dokaznega predloga; glavna obravnava pa je sredstvo za izvajanje dokazov ter Ustava (22. člen) stranki absolutne pravice do izvedbe glavne obravnave ne zagotavlja

. S tožbenimi navedbami pa tožnica tudi očita le kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, vendar je sodišče, kot izhaja iz obrazložitve sodbe, njen ugovor kot neutemeljen zavrnilo. Presodilo je namreč, da zahteva po obrazloženosti upravnega akta ni kršena, saj tožnica v postopku pred izdajo tega sklepa ni podala konkretnih ugovorov v zvezi z inšpekcijskim pregledom 15. 6. 2017, čeprav je to možnost imela, kajti pregleda se je udeležila, zatorej prvostopenjski organ v zvezi z dejanjem inšpekcijskega pregleda v obrazložitvi sklepa ni bil dolžan podrobneje (glede vprašanj, kdo je na inšpekcijskem pregledu ugotavljal izpolnitev obveznosti tožnice ter kako, kdo je bil pri tem prisoten, ali je bila tožnica z ugotovitvami seznanjena) opisovati dokaznega vrednotenja. Čeprav je tožnica ob konkretno uveljavljani le kršitvi nemožnosti preizkusa akta zaključno v tožbi dodala, da „povedano“ dokazuje, da je bila denarna kazen izrečena „brez ustrezno ugotovljenega dejanskega stanja“, pa zgolj s tem ni vzpostavila objektivnega dvoma v dejanske ugotovitve organa, kar šele bi sodišču narekovalo izvedbo glavne obravnave ter ponovno izvedbo dokazov v upravnem sporu

15. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Tako ustaljena novejša sodna praksa Vrhovnega sodišča, npr. sklep X Ips 298/2016 z dne 20. 9. 2017 itd.

Tako Ustavno sodišče v odločbi US RS Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006.

Po stališču Vrhovnega sodišča v sklepu X Ips 341/2016 z dne 25. 4. 2018.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 298, 298/1, 298/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.