UPRS Sodba I U 1857/2016-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-23

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

odobritev pravnega posla - sprejem ponudbe - rok za sprejem ponudbe - pravočasnost - procesni rok - štetje rokov - iztek roka

Po mnenju Vrhovnega sodišča jasno izhaja namen zakonodajalca, da je v četrtem odstavku 20. člena ZKZ določen procesni rok, v katerem morajo biti izjave o sprejemu objavljene ponudbe priporočeno poslane (oddane na pošto) upravni enoti.

Če pa je treba šteti 30 - dnevni rok za sprejem ponudbe iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ za procesni rok, potem sodišče pritrjuje tožniku, da za tak rok, če se izteče na nedeljo, kot se je v obravnavanem primeru, kar ni sporno (22. 11. 2015 je bila nedelja), in ko se pri organu (v tem primeru upravna enota) ne dela, po drugem odstavku 101. člena ZUP velja, da se izteče s pretekom prvega naslednjega delavnika.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 33008-188/2016 z dne 29. 11. 2016 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Litija (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je s sklepom z dne 26. 8. 2016 zavrgla tožnikovo vlogo za odobritev pravnega posla za pridobitev solastniškega deleža do ¾ nepremičnine s parc. št. ...k.o. ... Vlogo za odobritev pravnega posla je organ zavrgel po 2. točki prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker je ob preizkusu ugotovil, da tožnik izjave o sprejemu ponudbe ni podal v roku, določenem v četrtem odstavku 20. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ta rok pa je materialni prekluzivni rok.

2. Z izpodbijano odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je odločeno, da se tožnikovi pritožbi delno ugodi ter se sklep prvostopenjskega organa z dne 26. 8. 2016 odpravi, tožnikova vloga za odobritev pravnega posla za pridobitev solastniškega deleža do ¾ kmetijskega zemljišča s parc. št. ... k.o. ... pa zavrne. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je iz dokumentov zadeve razvidno, da je bil rok za sprejem ponudbe od 23. 10. 2015 do 22. 11. 2015. Tožnik pa je izjavo o sprejemu ponudbe poslal dne 23. 11. 2015, kar je razvidno iz potrdila o oddaji priporočene pošiljke na kuverti; po presoji organa ni mogoče slediti tožniku, da je mogel ponudbo poslati 23. 11. 2015, na ponedeljek, ker se je 30 - dnevni rok za sprejem ponudbe iztekel na nedeljo, 22. 11. 2015. Rok iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ je materialni prekluzivni rok, ki ga ni mogoče podaljšati.

3. Tožnik v tožbi navaja, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe ni bilo pravilno uporabljeno materialno pravo in procesno pravo ter ni bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje. Tožnik dalje navaja, da je prvostopenjski organ 5. 1. 2016 izdal sklep o združitvi postopkov za odobritev pravnega posla, ki sta bila uvedena na podlagi zahtev tožnika in drugih sprejemnikov ponudbe A.A. in B.B. Na pritožbo slednjih je drugostopenjski organ z odločbo z dne 3. 8. 2016 sklep razveljavil; v pravnem pouku pa je zoper sklep odrekel redna pravna sredstva, kar je obrazložil z navedbo, da postopek odločanja o zadevi s tem aktom ni končan. Po tožnikovem mnenju pa je šlo za končno odločitev v zadevi ter bi zoper tak sklep moralo obstajati redno pravno sredstvo. Ker je bilo tožniku pravno sredstvo odrečeno, je prišlo s tem do nedopustnega posega v njegovo ustavno zagotovljeno pravico do sodnega varstva. Tožnik je zato z vlogo z dne 31. 8. 2016 prvostopenjski organ opozoril na nepravilnost ter možne posledice, če bi organ vlogi za odobritev pravnega posla obravnaval v ločenih postopkih. Organ je vlogi nato obravnaval v ločenih postopkih, in to celo vlogo A.A. in B.B. pred tožnikovo, čeprav je tožnikova nosila nižjo opravilno številko, in sicer ..., vloga konkurentov pa opr. št. .... Prvostopenjski organ je nato dne 26. 8. 2016 tožniku izdal sklep, s katerim je tožnikovo vlogo za odobritev pravnega posla zavrgel. Tožnik je nato 7. 9. 2016 vložil pritožbo, kateri pa je bilo z izpodbijano odločbo ugodeno zgolj navidezno. V zvezi z bistvenim pravnim vprašanjem tožnik dalje navaja, da ne glede na to, da ZKZ ne vsebuje posebnih določb glede izteka roka iz četrtega odstavka 20. člena, da je potrebno upoštevati določbe, ki jih vsebujejo glede izteka rokov drugi zakoni, na primer 101. člen ZUP, 111. člen Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), 62. člen Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Tudi na Evropskem portalu E-pravosodje je zapisano, da rok ne more poteči v soboto, nedeljo ali drug dela prost dan. Tako stališče je zavzelo tudi Višje sodišče v Ljubljani v sodbi I Cp 1514/2013 z dne 8. 1. 2014. Opozarja tudi na sodbo II U 312/2012. Zakoni in tudi del sodne prakse zastopajo stališče, da se rok, tudi materialni prekluzivni, ne more izteči na nedeljo, ob tem ko sicer del sodne prakse takemu stališče nasprotuje. Tožnik vztraja, da je prekluziven le rok iz 22. člena ZKZ za vložitev vloge za odobritev pravnega posla, medtem ko pri roku iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ ne gre za tak rok. Tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo spremeni tako, da ugotovi, da rok iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ ne more izteči na nedeljo ter odobri pravni posel na podlagi tožnikove vloge z dne 2. 12. 2015, razveljavi pa naj tudi vsa dejanja in odpravi njihove pravne posledice, vključno z vknjižbo lastninske pravice v upravni zadevi, začeti na vlogo A.A. in B.B. Podrejeno tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu v ponovni postopek, pri čemer naj tudi v tem primeru razveljavi vsa dejanja in odpravi njihove pravne posledice, kot je že predlagal. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, na katerih temelji izpodbijana odločba ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi vztraja pri tožbi in razlogih zanjo.

7. V obravnavani zadevi je sporna odločitev drugostopenjskega organa, da se tožnikova vloga za odobritev pravnega posla za pridobitev solastniškega deleža do ¾ kmetijskega zemljišča s parc. št. ... k.o. ... zavrne. Organ je odločitev oprl na ugotovitev, da se je 30 - dnevni rok za sprejem ponudbe iztekel na nedeljo, 22. 11. 2015, tožnik pa je izjavo o sprejemu ponudbe poslal 23. 11. 2015, na ponedeljek, ter zaključek, da ker rok iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ za sprejem ponudbe, ki je materialni prekluzivni, ni bil spoštovan, pravnega posla ni mogoče odobriti. Tožnik predvsem ugovarja, da rok ni mogel izteči na nedeljo ter se pri tem sklicuje na 101. člen ZUP (in tudi 111. člen ZPP in 62. člen OZ).

8. Po prvem odstavku 21. člena ZKZ mora vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno s povratnico prodajalcu in upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti. Po četrtem odstavku 20. člena ZKZ pa je rok za sprejem ponudbe 30 dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote. Taka zakonska ureditev je veljala v času, ko je bila v obravnavanem primeru ponudba objavljena na oglasni deski, in v času, določenem za njen sprejem.

9. Z novelo ZKZ-E, uveljavljeno z dne 26. 4. 2016, torej še pred tem, preden sta upravna organa v zadevi odločala, pa se je ureditev prometa s kmetijskimi zemljišči glede za ta primer pravno relevantnih določb delno spremenila. Novelirani prvi odstavek 20. člena ZKZ tako vsebuje novo določbo, da se šteje, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti upravno enoto pooblastil za sprejem pisne izjave o sprejemu ponudbe. Po novelirani ureditvi prvega odstavka 21. člena ZKZ se izjave o sprejemu ponudbe ne pošilja več prodajalcu. Novi pa sta tudi določbi novih tretjega in četrtega odstavka 21. člena ZKZ. Po tretjem odstavku je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote, ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe na predpisan način. Po četrtem odstavku pa se v primeru, če se izjava o sprejemu ponudbe pošlje priporočeno po pošti, šteje za dan, ko je upravna enota prejela izjavo o sprejemu ponudbe, dan oddaje na pošto. V prehodnih določbah novele (prvi odstavek 55. člena) je določeno, da se postopki prometa s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami, ki so bili začeti do uveljavitve tega zakona, končajo po dosedanjih predpisih.

10. Drugostopenjski organ, ki je bil glede na citirano določbo prvega odstavka 55. člena ZKZ-E dolžan postopati po dotedanji ureditvi, je ob ugotovitvi, da je bil v obravnavani zadevi 30 - dnevni rok iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ zaključen z dne 22. 11. 2015 ter da je tožnik „izjavo o sprejemu ponudbe poslal 23. 11. 2015, kar je razvidno iz potrdila o oddaji priporočene pošiljke na kuverti“, zaključil, da je to bilo po preteku 30 - dnevnega roka, ki pa je materialni prekluzivni rok, ki ga ni mogoče podaljšati in ga je dolžan upoštevati tako upravni organ, ki odloča o odobritvi pravnega posla, kot tudi vsakdo, ki želi kupiti naprodaj dano zemljišče.

11. O tem, kakšna je pravna narava roka iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ, ki (kot že navedeno) določa, da je rok za sprejem ponudbe 30 dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote (in ki se z novelo ZKZ-E ni spremenil), se je opredeljevalo Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 286/2015 z dne 19. 4. 2017. Vrhovno sodišče v njej ugotavlja, da besedni pomen vodi do dveh nasprotujočih razlag, zato se je treba pri razlagi določbe opreti na dodatne metode razlage pravnih norm, predvsem na cilj in namen pravila, kakor ga je določil zakonodajalec (zgodovinsko - teleološka razlaga). Iskanje namena zakona pa je lahko olajšano tudi s primerjavo zakonskega besedila z njegovimi predhodnimi ali kasnejšimi spremembami; iz razlik med besedili je mogoče ugotoviti, kakšen namen je zakonu pripisoval zakonodajalec. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je bila zakonska ureditev prometa s kmetijskimi zemljišči z novelo ZKZ-E v delu spremenjena oziroma dopolnjena. Izpostavlja, da nova ureditev v tretjem odstavku 21. člena ZKZ izrecno določa, da je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve, ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe, ter v četrtem odstavku istega člena, da se za dan prejema izjave o sprejemu ponudbe šteje dan oddaje izjave o sprejemu ponudbe na pošto, če je bila ta upravni enoti poslana priporočeno; za sprejem ponudbe pa lastnik kmetijskega zemljišča z izročitvijo ponudbe upravni enoti to tudi pooblasti za sprejem ponudb. Vrhovno sodišče dalje ugotavlja, da je v razlogih za sprejem novele ZKZ- E (pri čemer se sklicuje na Poročevalec DZ z dne 12. 1. 2016) navedeno. da gre za uskladitev zakonske ureditve z uveljavljeno sodno prakso, ki ponudnikov prejem izjave o sprejemu ponudbe opredeljuje kot trenutek sklenitve pogodbe o prodaji kmetijskega zemljišča. Po mnenju Vrhovnega sodišča iz opisane zakonske spremembe jasno izhaja namen zakonodajalca, da je v četrtem odstavku 20. člena ZKZ določen procesni rok, v katerem morajo biti izjave o sprejemu objavljene ponudbe priporočeno poslane (oddane na pošto) upravni enoti.

12. Če pa je treba šteti 30 - dnevni rok za sprejem ponudbe iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ za procesni rok (in to že od uveljavitve te zakonske določbe z novelo ZKZ-B, 17. 4. 2003, če se torej pri razlagi izhaja iz namena zakonodajalca), potem sodišče pritrjuje tožniku, da za tak rok, če se izteče na nedeljo, kot se je v obravnavanem primeru, kar ni sporno (22. 11. 2015 je bila nedelja), in ko se pri organu (v tem primeru upravna enota) ne dela, po drugem odstavku 101. člena ZUP velja, da se izteče s pretekom prvega naslednjega delavnika. Kar pomeni, da morajo v takem primeru biti izjave o sprejemu ponudbe priporočeno oddane na pošto (drugi odstavek 68. člena ZUP, četrti odstavek 20. člena ZKZ) najkasneje do preteka prvega naslednjega delavnika; v obravnavanem primeru je torej tožnikova izjava morala biti priporočeno oddana na pošto (najkasneje) v ponedeljek, 23. 11. 2015.

13. Po povedanem je organ druge stopnje nepravilno štel rok iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ za materialni prekluzivni rok ter glede na to ob nesporni ugotovitvi, da se je 30 - dnevni rok za sprejem ponudbe iztekel na nedeljo, 22. 11. 2015, nepravilno zaključeval, da je 23. 11. 2015 priporočeno po pošti poslana izjava upravni enoti podana po izteku zakonskega roka.

14. Glede na to so navedenemu stališču sodišča nasprotne navedbe toženke neutemeljene.

15. Ker je sodišče ugotovilo, da je drugostopenjski organ nepravilno uporabil zakon, je tožbi na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo ta moral, upoštevajoč stališče sodišča, podano v tej sodbi, o tožnikovi vlogi za odobritev pravnega posla odločiti ponovno.

16. V zvezi s tožnikovima tožbenima predlogoma, primarnim z zahtevki, naj sodišče izpodbijano odločbo spremeni tako, da ugotovi, da se rok iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ ne more izteči na nedeljo ter odobri pravni posel na podlagi tožnikove vloge z dne 2. 12. 2015, naj razveljavi vsa dejanja ter naj odpravi vse njihove pravne posledice, vključno z vknjižbo lastninske pravice v upravni zadevi, začeti na vlogo B.B. in A.A., ter podrejenim z zahtevki, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu v ponovni postopek, pri čemer naj tudi v tem primeru razveljavi vsa dejanja ter naj odpravi vse njihove pravne posledice, vključno z vknjižbo lastninske pravice v upravni zadevi, začeti na vlogo B.B. in A.A., pri čemer je tožbi označil: primarno kot tožbo v sporu polne jurisdikcije ter podrejeno kot izpodbojno tožbo, sodišče odgovarja, kot sledi. Ko sodišče odloča o tožbi v sporu polne jurisdikcije, je pooblaščeno, pod pogoji iz 65. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo spremeniti; v obravnavanem primeru bi to pomenilo odločitev o tožnikovi zahtevi za odobritev pravnega posla. Vendar pa podatki postopka za odločanje o tožnikovi zahtevi za odobritev pravnega posla ne dajejo zanesljive podlage za odločitev, saj je (do zdaj) jasno le, da bi bilo tožnikovo izjavo o sprejemu ponudbe treba šteti kot podano v zakonskem roku. V spisu tudi ni podatkov ter jih tudi ni predložil tožnik v tožbi, o tem, kaj je z vlogo drugih sprejemnikov ponudbe, kajti za vse sprejemnike ponudbe, ki so sprejeli ponudbo v skladu z ZKZ, mora organ voditi en postopek (Načelno pravno mnenje občne seje Vrhovnega sodišča, z dne 6. 4. 2012). V sporu polne jurisdikcije pa tudi ni mogoče odločati o postavljenem ugotovitvenem zahtevku (četrta alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1). O tožnikovi izpodbojni tožbi, kolikor se zahtevek glasi na odpravo upravnega akta, je sodišče odločilo, ni pa moglo odločati o zahtevku za razveljavitev (neopredeljenih) dejanj in odpravo pravnih posledic teh, vključno z vknjižbo lastninske pravice v povezavi z upravno zadevo, začeto na vlogo A.A. in B.B., saj takih zahtevkov v izpodbojni tožbi ni mogoče uveljavljati (prva alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Če pa bi iz take vsebine tožbenih predlogov in nekaterih navedb v tožbi izhajalo, da je bilo že pred vložitvijo tožbe v ločenem postopku odločeno o vlogi za odobritev pravnega posla drugih sprejemnikov ponudbe, tožnik pa v navedenem postopku ni niti poskušal izposlovati statusa stranskega udeleženca, potem v (predmetnem) upravno sodnem postopku več nima (ter ga že ni imel ob vložitvi tožbe) učinkovitega pravnega varstva ter tožniku preostaja civilno sodno varstvo.

17. Sodišče glavne obravnave v zadevi ni opravilo ter je odločilo na seji, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

18. Stroškovnemu zahtevku tožnika je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter mu priznalo povrnitev stroškov postopka na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 15,00 EUR.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 21, 21/1, 20, 20/4, 20/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 101, 101/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.