UPRS Sodba I U 2434/2018-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-18

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Petra Hočevar

Razlogovanje organov je napačno v tem, da je razlastitev dopustna že iz razloga, ker z OPPN na obravnavanih nepremičninah (13. člen OPPN) predvideva ureditev javnega parkirišča. Stališče, da že sam obstoj OPPN izključuje možnost drugih oblik lastnine na predmetnih parcelah, kar pomeni, da je obstoj OPPN dokaz tako abstraktne kot tudi konkretne javne koristi, je napačno.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Domžale št. 352-40/2016/58 (20238) z dne 11. 6. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek strank z interesom A. in B. se zavrne.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo ugotovil, da je z Odlokom o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje "..." (v nadaljevanju OPPN) izkazana javna korist za gradnjo javnega parkirišča (1. točka izreka); ter odločil, da se na podlagi tako ugotovljene javne koristi dovoli uvedba postopka razlastitve parcel 4856/1 v izmeri 2367 m2 in 4856/3 v izmeri 63 m2, obe k.o. ..., v lasti tožnika (2. točka izreka), da se začetek razlastitvenega postopka zaznamuje v zemljiški knjigi (3. točka izreka); da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičninami ter je pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, ničen (4. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je razlastitvena upravičenka Občina B. dne 8. 9. 2016 vložila zahtevo za razlastitev nepremičnin za potrebe ureditve javnega parkirišča, kot določa OPPN. Razlastitveni zavezanec je v postopku ugovarjal, da javni interes za razlastitev ni izkazan, saj so na nepremičninah že urejena parkirišča, kar pomeni, da je namen, ki ga zasleduje razlastitvena upravičenka, že izpolnjen. Parkirnih mest ne trži in nobenemu uporabniku ne preprečuje uporabe. Upravni organ je sledil argumentu razlastitvene upravičenke in ugotavlja, da so izpolnjeni z zakonom določeni pogoji za razlastitev nepremičnin, ki so določeni v 92. in 93. členu Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1). Gre za razlastitev nepremičnin, za potrebe ureditve javnega parkirišča, kot je za namen razlastitve določeno v 1. točki prvega odstavka 93. člena ZUreP-1. Javna korist pa je izkazana na podlagi OPPN. Člen 13 OPPN določa, da je območje v celoti namenjeno ureditvi javnega parkirišča za potrebe ustanov z javnimi funkcijami na ureditvenem območju in v njegovi bližini. Razlastitev je za dosego javne koristi nujno potrebna iz razloga, ker lokacija nameravane gradnje javnih parkirnih mest za potrebe ustanov z javnimi funkcijami ne more biti izvedena drugje, saj je bila sprejeta in določena z OPPN. Uporaba drugih nepremičnin ni možna. Javna korist pa je tudi večja od pravice zasebne lastnine, saj se bo z izgradnjo javnega parkirišča za potrebe ustanov z javnimi funkcijami na ureditvenem območju in v njegovi bližini zagotovila ustrezna prometna ureditev kraja na tem območju in večja prometna varnost. V zvezi z ugovorom razlastitvene zavezanke, da se nepremičnine že sedaj v naravi uporabljajo za parkiranje ter da zato razlastitev ni potrebna, javni interes pa ni izkazan, organ pojasnjuje, da je razlastitvena upravičenka dokazala, da je podan abstraktni razlastitveni namen, kot tudi podanost konkretne javne koristi.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnice zavrnil. Soglaša z organom prve stopnje, da je javna korist izkazana tako v abstraktnem kot konkretnem smislu, že s samim obstojem OPPN. Člen 13 OPPN načeloma izključuje možnost drugih oblik lastnine na predmetnih parcelah in je dokaz konkretne in abstraktne javne koristi.

3. Tožnik v tožbi uvodoma ugovarja kršitvi načela kontradiktornosti, ker je prvostopenjski organ pred izdajo izpodbijane odločbe dne 17. 5. 2018 posredoval dopis o seznanitvi z uspehom zgolj predlagateljici razlastitve, ne pa tudi tožniku. Dne 29. 5. 2018 je ta nanj odgovorila, nato pa je upravni organ odločil. V dopisu z dne 17. 5. 2018 je upravni organ navajal, da predlagateljica ni izkazala vseh pogojev za razlastitev, dodatna komunikacija, glede katere se tožnik ni imel možnosti opredeliti, pa je očitno ključno vplivala na odločitev prvostopenjskega organa, ki je svoje stališče spremenil. Drugostopenjski organ je navedene dopise posredoval v seznanitev tožniku, vendar ta naknadna seznanitev ni sanirala kršitve. Nadalje ugovarja, da obrazložitvi organov ne obsega ugotovitev o obstoju javne koristi. V prvi fazi odločanja je organ po 100. členu ZUreP-1 dolžan ugotovitvi javno korist tako v abstraktnem kot v konkretnem pomenu. Obstoj OPPN izkazuje kvečjemu abstraktno javno korist, ne pa tudi konkretne. Organ konkretno javno korist zmotno pojmuje, ko navaja, da določbe OPPN vsebujejo vse bistvene opise javne koristi na konkretni ravni. Iz sodbe I U 1829/2013 izhaja, da zgolj prostorski akt ne more prejudicirati konkretne javne koristi. Tožnik je prepričan, da bi se moral organ poglobljeno ukvarjati z vrednostno opredelitvijo ter vsebinskim kontekstom konkretnega javnega interesa. Obstoju konkretne javne koristi je nasprotoval z argumentom, da je na nepremičninah v naravi že parkirišče, ki je prosto in celo brezplačno, dostopno vsakomur. Tega predlagateljica ni zanikala. Od razlastitve tako ne bi bilo nobene konkretne koristi, saj se raba nepremičnin ne bi spremenila. Ne more pa konkretnega javnega interesa predstavljati dejstvo, da se spremeni lastninska pravica, medtem ko raba ostane enaka in to ravno takšna, kot jo zasleduje predlagatelj. Odločba se tudi ne ukvarja z vprašanjem nujnosti razlastitve in sorazmernosti posega v zasebno lastnino. Prepričan je, da je dejstvo, da na nepremičninah že obstaja parkirišče, bistveno, saj s tem odpade element nujnosti razlastitve za dosego zasledovanega cilja. Predlagatelj tudi ni izkazal navedb o domnevnih potrebah po dodatnih parkirnih mestih. Četudi bi jih, pa te same po sebi ne predstavljajo javnega interesa za razlastitev, saj je zatrjevani namen že izpolnjen. Jasno je, da bi se toženka lahko sklicevala na javni interes le v primeru, da bi se nepremičnini uporabljali za druge namene. Razlastitev je v zadevnem primeru občutno nesorazmeren ukrep, predvsem pa nesmiseln. Toženka je svojo zahtevo za razlastitev utemeljevala tudi z argumentom izboljšanja prometne varnosti, vendar pa ni izkazala, da je ta sploh ogrožena. Kolikor je sprejemljiva oziroma ni ogrožena, takšen poseg ni nujen. Tudi ni izkazala, da je izboljšanje prometne varnosti mogoče doseči le s posegom v lastninsko pravico tožnika, ne pa z drugimi ukrepi, kot je npr. preureditev prehodov za pešce, izgradnja podhodov ali nadhodov, izboljšanje prometne signalizacije. V zadevnem razlastitvenem postopku predlagateljica ne zasleduje cilja, ki bi opravičeval javno korist, pač pa želi z zlorabo razlastitve pridobiti lastninsko pravico na nepremičninah na elitni lokaciji, po najnižji ceni. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Stranka z interesom v tem postopku - Občina B. zavrača ugovore tožnika in navaja, da je tožnik sporne nepremičnine začasno opredelil kot nekakšno parkirišče. Ne gre za javno parkirišče, pač pa za ad hock zasebno parkirišče. "Parkirišče" dejansko ni parkirišče, pač pa gre za neurejene površine, ki so trenutno odprte za parkiranje, vendar takšno stanje ni trajno, niti ne gre za javno površino. Sporna zemljišča niso parkirišča v smislu OPPN, niso v splošni rabi, kot bodo, ko bo občina dobila lastninsko pravico na zemljišču. Predvidena gradnja je nujna, ker drugače ni mogoče zagotoviti javnih površin. V postopku je bilo tudi preverjeno, da občina nima drugih površin. Predlaga zavrnitev tožbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

5. Stranka z interesom v tem postopku A. v odgovoru na tožbo opozarja na vpisane hipoteke in naproša sodišče, da pri odločanju v predmetnem postopku upošteva vse potrebno, da se zaradi morebitnega izbrisa oziroma ugasnitve stvarnih pravic zavarujejo pravice in interesi A..

7. Izpodbijana odločba je odločba o uvedbi postopka razlastitve, izdana na podlagi 100. člena ZUreP-1, ki določa, da organ v odločbi o uvedbi ugotovi, ali je javna korist izkazana. Po stališču sodne prakse je dolžan ugotoviti tako obstoj abstraktne kot konkretne javne koristi.

8. V obravnavani zadevi je razlastitvena upravičenka vložila predlog za razlastitev nepremičnin, na katerih je v naravi in po dejanski rabi parkirišče, kar med strankami ni sporno. Sporno tudi ni, da je to parkirišče prosto namenjeno uporabnikom. Tako parkirišče šteje za gospodarsko javno infrastrukturo, ki je kot gradbeni namen, zaradi katerega se nepremičnina lahko razlasti, opredeljen v 1. točki prvega odstavka 93. člena ZUreP-1. Po tej določbi se nepremičnina, ob pogojih iz 92. člena ZUreP-1, lahko razlasti za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture.

9. Po tretjem odstavku 93. člena ZUreP-1 se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega odstavka tega člena izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu (oziroma v OPPN - Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt)). Na podlagi navedene določbe se ugotavlja abstraktna javna korist. Prvostopenjski upravni organ je v obravnavanem primeru pravilno ugotovil, da je na podlagi OPPN abstraktna javna korist za nameravano razlastitev, na podlagi tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana, ker 13. člen OPPN na nepremičninah, ki so predmet razlastitve, predvideva gradnjo parkirišča. Samo dejstvo, da je na nepremičninah, ki so predmet razlastitve, že parkirišče, glede na 1. točko prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 ni ovira za razlastitev, kajti določba govori tako o gradnji kot prevzemu objektov oziroma zemljišč, kar po gramatikalni razlagi pomeni tudi pridobitev lastninske pravice ali druge stvarne pravice na nepremičnini, na kateri je že zgrajen objekt oziroma omrežje iz 1. točke prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 (glej tudi pojasnjevalno določbo tretjega odstavka 193. člena ZureP-2). Tožnik torej nima prav, da obstoj parkirišča preprečuje razlastitev.

10. Razlogovanje organov, predvsem jasno izraženo stališče drugostopenjskega organa, pa je napačno v tem, da je razlastitev dopustna že iz razloga, ker OPPN na obravnavanih nepremičninah (13. člen OPPN) predvideva ureditev javnega parkirišča. Torej stališče, da že sam obstoj OPPN izključuje možnost drugih oblik lastnine na predmetnih parcelah, kar pomeni, da je obstoj OPPN dokaz tako abstraktne kot tudi konkretne javne koristi (glej 9. stran obrazložitve drugostopenjske odločbe), je napačno. OPPN je prostorski akt, katerega namen opredeljuje 55. člen ZPNačrt, iz katerega izhaja, da se v njem podrobneje načrtuje prostorsko ureditev na določenem območju (prostorska ureditev pa je sklop usklajeno načrtovanih posegov v prostor, dejavnosti in omrežij s pripadajočimi površinami na določenem območju - 16. točka 2. člena ZPNačrt). Vsebino OPPN predpisuje 56. člen OPPN. OPPN torej lahko predpisuje načrtovane gradbene posege, ne more pa imeti razlastitvenih učinkov, kot se mu v obravnavani zadevi, ko se z obstojem OPPN ugotavlja tako abstraktna kot konkretna javna korist, pripisuje.

11. V situaciji kot obravnavana, ko je gradbeni namen, načrtovan v OPPN, že izvršen in se razlastitev izvaja zaradi prevzema objektov oziroma nepremičnin, je treba pri presoji obstoja konkretne javne koristi izhajati iz dejanskega stanja na nepremičnini. V obravnavanem primeru bo moral organ presojati konkretno javno korist na podlagi dejstva, da je na nepremičnini že parkirišče in poiskati razloge, v čem je javna korist, razloge za nujnost razlastitve za dosego te javne koristi in nato še opraviti tehtanje med javno koristjo in posegom v lastninsko pravico tožnika. V obravnavani zadevi ugotovitev konkretne javne koristi ni izhajala iz predpostavke, da gre za prevzem objektov na katerih je gradbeni namen predviden v OPPN že izvršen. Šele, če bo ugotovljeno, da je razlastitev nujna za dosego javne koristi in da javna korist presega zasebno, bodo podani pogoji za razlastitev. Najprej pa bo organ moral ugotoviti, kaj je v obravnavanem primeru javna korist, kateri so tisti koristni učinki za skupnost, ki bodo lahko doseženi le, če bo sporno parkirišče v lasti razlastitvene upravičenke.

12. Sodišče je izpodbijano odločbo odpravilo že zaradi kršitve materialnega prava, zato se do uveljavljanih ugovorov o kršitvi določb postopka ni opredeljevalo. V ponovnem postopku reševanja zadeve pa naj organ dosledno upošteva kontradiktornost, da do ponovnih kršitev ne bo prihajalo.

13. Stranka z interesom A. je opozorila na upoštevanje hipotek, vpisanih na nepremičninah, ki sta predmet razlastitve, kar pa v procesni situaciji, ko je sodišče odločbo o uvedbi razlastitve odpravilo, ni aktualno, bo pa predmet odločanja v odločbi o razlastitvi, kolikor bo organ ugotovil obstoj javne koristi.

14. Ker je bilo v obravnavani zadevi napačno uporabljeno materialno pravo, je odločba toženke nezakonita. Sodišče jo je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponovni postopek.

15. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

16. O stroškovnem zahtevku strank z interesom je sodišče odločalo na podlagi določbe 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške. V predmetnem upravnem sporu sta stranki z interesom nastopali na strani toženke. Ker je tožnik s tožbo zoper akt uspel, stranki z interesom nimata pravice do povrnitve stroškov postopka.

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 93, 93/1, 93/1-1, 93/3, 100

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.