UPRS Sodba IV U 186/2017-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-14

Edvard Ermenc (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Nevenka Đebi

mediji - nepravilno vročanje - nevročitev odločbe - pravilno vročanje po ZUP - dokončnost odločbe

Tožnica je v postopku pred upravnim organom in v tožbi navajala, da ji odločba, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016, nikoli ni bila vročena. Sodišče je po vpogledu v listine upravnega spisa ugotovilo, da je tožena stranka odločbo, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016, vročila tožnici na naslov .... Iz listin spisa, kopije vročilnice, izhaja, da se je pisanje vrnilo toženi stranki s pripombo vročevalca, da je naslovljenka preseljena in da novi naslov ni znan. Po pregledu listin priloženega upravnega spisa sodišče ugotavlja tudi, da tožnici odločba, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016, na druge naslove (ki jih je tožena stranka upoštevala pri pošiljanju pozivov za predložitev dokazil, ... in ...), ni bila poslana. Tudi iz odločbe tožene stranke, izpodbijane v tem upravnem sporu, št. 61511-133/2008/34 z dne 8. 9. 2017, izhaja podatek, da je bila odločba, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016, tožnici poslana (samo) na naslov ... in da se je toženi stranki vrnila 2. 11. 2016, s pripombo vročevalca, da je naslovljenka preseljena in da novi naslov ni znan. Navedeni podatek po presoji sodišča pomeni, da odločba tožene stranke, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016 ni bila vročena skladno s pravili ZUP, torej ni začela pravno učinkovati. Slednja ugotovitev v nadaljevanju pomeni tudi, da zaradi nevročitve odločbe, slednja ni pridobila lastnosti dokončnosti, kot temeljnega pogoja za uporabo izrednega pravnega sredstva obnove postopka.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za kulturo, št. 61511-133/2008/34 z dne 18. 9. 2017, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožnici povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo, št. 61511-133/2008/34 z dne 18. 9. 2017, v prvi točki izreka odpravila odločbo, št. 61511-133/2008/11 z dne 3. 11. 2016 in v drugi točki izreka odločila, da se A.A., tožnica v tem upravnem sporu, z dnem 18. 9. 2017 izbriše iz razvida samostojnih novinarjev, pod zaporedno št. 105. V tretji točki izreka je tožena stranka odločila, da se zahteva stranke za povračilo stroškov odvetnice zavrne in v četrti točki izreka, da v tem postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je Ministrstvo za kulturo postopek preverjanja pogojev na podlagi petega odstavka 22. člena Zakona o medijih (v nadaljevanju ZMed) in prvega odstavka Uredbe o postopku in podrobnejših merilih za pridobitev statusa samostojnega novinarja in za vodenje razvida kot javne knjige (v nadaljevanju Uredba) začelo na podlagi dopisa Finančne uprave Republike Slovenije, Finančnega urada Celje, ki je predlagal preveritev podatkov vpisa v razvidu samostojnih novinarjev. Tožena stranka je pojasnila, da je bila stranka v razvid samostojnih novinarjev vpisana 20. 12. 2002, na podlagi odločbe tožene stranke, št. 006-788/2002 z dne 23. 12. 2002. Stranka je bila dne 1. 2. 2016 in dne 16. 2. 2016 ter ponovno 27. 8. 2016 pozvana k predložitvi listin, s katerimi bi dokazovala izpolnjevanje pogojev za vpis v razvid in ker v postavljenem roku teh dokazil ni posredovala, je tožena stranka 3. 11. 2016 izdala odločbo, s katero je tožnico izbrisala iz razvida samostojnih novinarjev. Navedena odločba se je, zato ker je vročevalec ni mogel vročiti, na ministrstvo vrnila 12. 11. 2016.

3. Dne 21. 7. 2017 je tožena stranka prejela strankin predlog za obnovo postopka, iz razloga po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Dne 26. 7. 2017 je bil izdan sklep o dovolitvi obnove postopka in vročen pooblaščenki stranke 1. 8. 2017.

4. V obnovljenem postopku odločanja je tožena stranka A.A. pozvala k predložitvi dokumentacije o izpolnjevanju pogojev za vpis v razvid samostojnih novinarjev (dne 3. 8. 2017). V pozivu za dopolnitev in predložitev 20 dokazil o objavah v medijih, je tožena stranka na podlagi določbe 13. člena ZMed in drugim odstavkom 7. člena Uredbe, zahtevala dokazila za čas od julija 2016 do avgusta 2017 in tožnici za predložitev zahtevanih dokazil določila rok 15 dni, ki je iztekel 22. 8. 2017. Dne 24. 8. 2017 je stranka, v roku, ministrstvu posredovala odgovor na poziv za predložitev dokumentacije (z dne 3. 8. 2017), vendar ni predložila 20 dokazil o objavah v medijih za obdobje enega leta, to je od julija 2016 do konca avgusta 2017, za obdobje od izdaje sklepa o dovolitvi obnove. S tem stranka ni izpolnila pogoja, ki ga nalaga zakon za podelitev statusa samostojnega novinarja. Na podlagi teh podatkov je tožena stranka v obnovljenem postopku ugotavljanja pogojev za opravljanje novinarske dejavnosti ugotovila, da so podani pogoji za izbris iz registra.

5. Tožena stranka je tožnici pojasnila tudi, da mora z odpravo odločbe z dne 3. 11. 2016 poskrbeti za plačilo vseh obveznosti, ki so nastale v času od 3. 11. 2016 do 18. 9. 2017. Pojasnila je tudi, da odločitev o stroških postopka temelji na določbi prvega odstavka 113. člena ZUP, ki določa, da gredo stroški v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel.

6. Tožnica vlaga tožbo zato, ker nezakonita odločitev posega v njeno eksistenco. Je dolgoletna novinarka, ki pripravlja resno novinarsko knjigo in je nenadoma na sporen in nezakonit način, ker je postopek vodila uradna oseba, ki nima pooblastila za vodenje tovrstnih upravnih postopkov, odločila, da se jo izbriše iz razvida. Meni, da je bila odprava nezakonite odločbe, št. 61511-133/2008/11 z dne 3. 11. 2016, pravilna, vendar je bila nadaljnja odločitev, da se jo izbriše iz razvida samostojnih novinarjev pod zaporedno številko 105, nezakonita. Odločbo izpodbija v točkah 2, 3 in 4. Utemeljuje trditev, da je postopek preverjanja izpolnjevanja pogojev nezakonit in brez pravnega temelja. Odločba naslovnega organa z dne 3. 11. 2016 je nična, kar pomeni, da upravni organ na podlagi take odločbe ne more ničesar preverjati. Enako velja za sklep tožene stranke z dne 26. 7. 2017, ki se nanaša na isto nezakonito in nično odločbo, ki tožnici ni bila nikoli vročena. Tako organ nima pravice obnavljati postopka preverjanja, ki ga je leta 2016 izvedel povsem nezakonito. Ker tožena stranka dvomi v avtorstvo tožnice v zvezi s člankom, podpisanim z inicialkami, tožnica prilaga naslovnico obeh člankov oziroma časopisa, ki dokazujejo njeno avtorstvo. Navaja argumente, navedene že v pritožbi zoper sklep o dovolitvi obnove, in v kolikor tožena stranka le teh ne bi upoštevala, predlaga podaljšanje 15 dnevnega roka iz poziva z dne 3. 8. 2017, saj tega roka zaradi bolezni, ki jo dokazuje z zdravniškim potrdilom, ni mogla upoštevati.

7. Sklicuje se na ugotovitve Upravne inšpekcije RS, ki izhajajo iz zapisnika Upravne inšpekcije RS o inšpekcijskem nadzoru, št. 0610-240/2017/12 z dne 22. 8. 2017. Sklicuje se tudi na predlog za izrek ničnosti odločbe in za ustavitev postopka ter takojšnji vpis v razvid samostojnih novinarjev, po členih 279 in 280 ZUP, ki ga je posredovala toženi stranki 24. 8. 2017. Navedbe tega predloga povzema v tožbo in prvenstveno poudarja, da so bile kršene določbe ZUP v zvezi z vročanjem dokumentov stranki in da se zato šteje, da le ti nikoli niso bili vročeni. Prav tako se sklicuje, da so bila opuščena druga procesna dejanja tožene stranke, zato odločba z dne 3. 11. 2016 ne more imeti učinka in je posledično nezakonit tudi izbris novinarskega statusa tožnice.

8. Kot nezakonito šteje tudi zahtevo za posredovanja dokumentacije za obdobje, ki ni bilo predmet obnovljenega postopka, ker bi se lahko zahtevala samo dokumentacija, kot v prejšnjem postopku. Sklicuje se tudi na vsebino urgence, ki je bila toženi stranki posredovana 13. 9. 2017 ter dodatno zahtevo za izrek ničnosti z dne 18. 9. 2017. Navaja tudi, da je izpodbijana odločba tožene stranke nezakonita že v samem temelju, ker se sklicuje, da je prišlo do postopka preverjanja pogojev za opravljanje novinarske dejavnosti na zahtevo tožnice, kar ne drži. Ker je nezakonita oziroma nična že odločba z dne 3. 11. 2016, je nična in brez pravnega učinka tudi izpodbijana odločba. Opozarja tudi na nezakonite postopke vročanja ter odločitve v zvezi s povrnitvijo stroškov postopka. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter tožnico vpiše v razvid samostojnih novinarjev, da o odpravi izpodbijane odločbe in vpisu v razvid neprekinjeno od 20. 12. 2002 takoj obvesti pristojne organe. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

9. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem v celoti zavrača tožbene navedbe. Pojasnjuje pravne podlage za odločanje v zadevah vpisa in izbrisa iz razvida samostojnih novinarjev ter pravne podlage iz ZMed, ki v drugem odstavku 22. člena določa, kdo se lahko vpiše v razvid. Sklicuje se tudi na tretji odstavek 22. člena ZMed, ki določa, kdaj lahko pristojno ministrstvo izbriše iz razvida osebo, ki ne izpolnjuje pogojev iz prejšnjega odstavka, ter na določila Uredbe, ki določa način in postopek občasnega preverjanja izpolnjevanja pogojev. Povzema podatke, razvidne iz obrazložitve izpodbijane odločbe, ter navaja, da je bila tožnica večkrat pozvana k predložitvi ustreznih dokazil o izpolnjevanju pogojev, vendar le teh ni predložila. Pojasnjuje tudi, da odločbe o vpisu oziroma izbrisu iz razvida ne vsebujejo nobene obveznosti, ki bi jo bilo treba izpolniti oziroma izvršiti, zato tožničina zahteva do obveščanja ZZZS, FURS in AJPES ni utemeljena. Prav tako ni utemeljena zahteva za povrnitev stroškov, ker le ti v postopku izdaje odločbe niso nastali. Prav tako kot neutemeljeno ocenjuje zahtevo tožnice za povrnitev stroškov tožničine pravne zastopnice in se sklicuje na določbo prvega odstavka 113. člena ZUP. Navaja, da se je postopek po obnovi postopka preverjanja pogojev za opravljanje novinarske dejavnosti začel na zahtevo tožnice dne 21. 7. 2017, torej na zahtevo tožnice. Zavrača navedbe, ki se nanašajo na ugotovitve upravnega inšpekcijskega nadzora, ker se ne nanašajo na izpodbijano odločbo. Prav tako zavrača navedbe, ki se nanašajo na ažurirano spletno stran tožene stranke, saj gre za podatke, ki se obnavljajo občasno. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

11. V obravnavani zadevi sodišče uvodoma ugotavlja, da je sporna odločitev, ki jo je z odločbo, št. 61511-133/2008/34 z dne 18. 9. 2017, tožena stranka v zadevi preverjanja pogojev za opravljanje novinarske dejavnosti, v zvezi s statusom samostojne novinarke, sprejela v obnovljenem postopku odločanja

12. V tej zvezi sodišče tožnici pojasnjuje, da pravno podlago za odločanje v navedenem postopku predstavljajo določbe ZMed, ki v prvem odstavku 22. člena določa, da se status samostojnega novinarja pridobi z vpisom v razvid samostojnih novinarjev pri pristojnem Ministrstvu, po predhodnem mnenju registrirane strokovne organizacije novinarjev in da o vpisu v razvid odloči pristojni minister. Zakon v drugem odstavku 22. člena določa, kdo se lahko vpiše v razvid in pogoje, ki jih mora izpolnjevati za navedeni vpis. Tako mora izkazati aktivno znanje slovenskega jezika, če ni državljan Republike Slovenije; izkazati mora, da opravlja novinarsko dejavnost kot edini ali glavni poklic in izkazati, da ima dokazila o objavah o medijih, ki so vpisani v razvid iz 12. člena tega zakona. Prav tako mora dokazati pogoj, da mu ni s pravnomočno sodno odločbo prepovedano opravljanje te dejavnosti. Ista določba v tretjem odstavku določa tudi, da pristojno ministrstvo izbriše iz razvida osebo, ki ne izpolnjuje več teh pogojev.

13. Postopek in podrobnejša merila za pridobitev statusa samostojnega novinarja in za vodenje razvida samostojnih novinarjev kot javne knjige, so urejena z Uredbo, prav tako je s to Uredbo, po pooblastilu iz petega odstavka 22. člena ZMed, urejen tudi način in postopek občasnega preverjanja izpolnjevanja pogojev iz drugega odstavka tega člena, ki jih morajo za vpis v razvid izpolnjevati samostojni novinarji.

14. Ob pooblastilu iz določbe petega odstavka 22. člena ZMed, sodišče kot relevantne za obravnavano zadevo izpostavlja določbe 4. in 7. člena Uredbe, ki se sicer nanašajo na način dokazovanja oziroma izpolnjevanja pogojev za vpis v razvid (tudi predložitev vsaj dvajsetih dokazil iz prvega odstavka 7. člena Uredbe) in določbe II. poglavja zakona z naslovom „Postopek vodenja razvida in občasnega preverjanja izpolnjevanja pogojev za vpis v razvid“. V določbi 14. člena tega poglavja je namreč določeno, da se samostojni novinar, ki ne izpolnjuje več pogojev iz 4. člena Uredbe (22. člen Zmed), izbriše iz razvida, v določbi 13. člena Uredbe pa je pooblaščeni uradni osebi ministrstva dano pooblastilo zahtevati predložitev dokazil, s katerimi samostojni novinar dokazuje izpolnjevanje pogojev za vpis v razvid iz tretje alineje 4. člena Uredbe (dokazila o objavah v medijih).

15. Sodišče ob upoštevanju navedenih pravnih podlag zavrača tožničin ugovor, da tožena stranka ni imela pravne podlage izvesti postopka preverjanja izpolnjevanja pogojev za vpis in zahtevati predložitve dokazil o izpolnjevanju pogojev. Zavrnitev tožbenega ugovora temelji na nespornem podatku, da je tožnica, kot samostojna novinarka, z dnem 20. 12. 2002, na podlagi odločbe Ministrstva za kulturo, Republike Slovenije, št. 006-788/2002 z dne 23. 12. 2002, vpisana v razvid samostojnih novinarjev, vendar to dejstvo ne preprečuje z ZMed določene možnosti občasnega preverjanja izpolnjevanja pogojev vpisa v razvid (peti odstavek 22. člena ZMed) oziroma v določbi 13. in 14. člena Uredbe predpisanega postopka občasnega preverjanja izpolnjevanja pogojev za vpis v razvid. Navedeno pomeni, da je tožena stranka postopek preverjanja izpolnjevanja pogojev za vpis v razvid pravilno uvedla po uradni dolžnosti.

16. V nadaljevanju sodišče, zaradi tožbenega ugovora, da je odločba št. 61511-133/2008/11 z dne 3. 11. 2016 nična, torej ne more biti predmet obnove, ne glede na to, da se upravni spor ne nanaša na to odločbo, pojasnjuje, da razloge za ničnost odločbe določa 279. člena ZUP, tožnica pa bi jih morala, v kolikor je menila, da so podani, uveljavljati v (samostojni) tožbi zoper sklep o dovolitvi obnove z dne 26. 7. 2017. Ob upoštevanju navedenega, sodišče kot nedopustne v tem upravnem sporu, zavrača tožbene ugovore, ki se nanašajo na ničnost odločbe št. 61511-133/2008/11 z dne 3. 11. 2016, tožnici pa, zgolj v okviru presoje tožbenih navedb zoper izpodbijano odločbo, pojasnjuje, da uveljavljeni ničnostni razlogi v tem upravnem sporu (nevročitev odločbe, ponovnega vpisa v razvid, nezakonit poziv za predložitev dokumentacije, kršitve ugotovljene v inšpekcijskem postopku) ne utemeljujejo uporabe razlogov za izrek ničnosti izpodbijane odločbe v tem upravnem sporu.

17. V nadaljevanju pa je sodišče presojalo tožničine ugovore, ki se nanašajo na obnovljeni postopek odločanja. Z odločbo, ki se izpodbija v tem upravnem sporu, je namreč tožena stranka odločbo, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016, odpravila in na podlagi 9. točke prvega odstavka 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) obnovila postopek odločanja.

18. Tožnica je v postopku pred upravnim organom in v tožbi navajala, da ji odločba, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016, nikoli ni bila vročena. Sodišče je po vpogledu v listine upravnega spisa ugotovilo, da je tožena stranka odločbo, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016, vročila tožnici na naslov .... Iz listin spisa, kopije vročilnice, izhaja, da se je pisanje vrnilo toženi stranki s pripombo vročevalca, da je naslovljenka preseljena in da novi naslov ni znan. Po pregledu listin priloženega upravnega spisa sodišče ugotavlja tudi, da tožnici odločba, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016, na druge naslove (ki jih je tožena stranka upoštevala pri pošiljanju pozivov za predložitev dokazil, ... in ...), ni bila poslana. Tudi iz odločbe tožene stranke, izpodbijane v tem upravnem sporu, št. 61511-133/2008/34 z dne 8. 9. 2017, izhaja podatek, da je bila odločba, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016, tožnici poslana (samo) na naslov ... in da se je toženi stranki vrnila 2. 11. 2016, s pripombo vročevalca, da je naslovljenka preseljena in da novi naslov ni znan. Navedeni podatek po presoji sodišča pomeni, da odločba tožene stranke, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016 ni bila vročena skladno s pravili ZUP, torej ni začela pravno učinkovati. Slednja ugotovitev v nadaljevanju pomeni tudi, da zaradi nevročitve odločbe, slednja ni pridobila lastnosti dokončnosti, kot temeljnega pogoja za uporabo izrednega pravnega sredstva obnove postopka. Sodišče v tej zvezi toženi stranki pojasnjuje, da določba 9. točke 260. člena ZUP ureja primer, ko osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka, ni bila dana možnost udeležbe, torej drugo procesno situacijo od sporne, kjer tožnica ugovarja, da ji odločba, št. 61511-133-2008/11 z dne 3. 11. 2016, ni bila vročena.

19. Ker je tožena stranka izpodbijano odločitev napačno sprejela v obnovljenem postopku odločanja, na podlagi 9. točke 260. člena ZUP, je po presoji sodišča navedeno določbo ZUP uporabila napačno, zato je sodišče na podlagi določbe 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem bo tožena stranka, na podlagi določbe 113. člena ZUP, morala odločiti tudi o tožničini zahtevi za povrnitev stroškov postopka (3. točka izreka izpodbijane odločbe) in pri odločitvi upoštevati, da se je postopek začel po uradni dolžnosti in v tej zvezi presoditi tudi (stroškovno) potrebnost procesnih dejanj tožnice.

20. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

21. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica in ni davčna zavezanka, se ji ne glede na to, da je sodišče prejelo obvestilo tožničine pravne zastopnice, ki je z dnem 16. 2. 2018 odpovedala pooblastilo za svetovanje in zastopanje, priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 87, 224

Zakon o medijih (2001) - ZMed  - člen 22, 22/1, 22/2, 22/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.