UPRS Sodba IV U 62/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-05

Jasna Šegan (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Melita Ambrož

JAVNI USLUŽBENCI - UPRAVNI POSTOPEK - ŠOLSTVO

javni uslužbenec - zaposleni v vzgoji in izobraževanju - napredovanje v naziv - pogoji za napredovanje - dodatno strokovno delo - mednarodni kongres ali konferenca - dokazna ocena

Po presoji sodišča je tožena stranka pri točkovanju navedenih referatov oziroma pri vrednotenju navedenega strokovnega dela, iz razlogov, ki jih je obširno navedla v obrazložitvi izpodbijane odločbe, utemeljeno podvomila v verodostojnost potrdil o izvedbi referatov, ki jih je izdalo D. in ki so bili kot dokazilo priloženi predlogu za napredovanje.

Tožnica je bila pozvana na dopolnitev dokazil oziroma na predložitev dodatnih dokazil, ki bi ovrgla dvom v verodostojnost predloženih potrdil, in sicer zlasti na predložitev programov mednarodnih posvetov, iz katerih bi bil razviden posamezni referent, naslov referata ter čas in kraj izvedbe in s tem tiste ključne okoliščine, ki kažejo na dejansko izvedbo. Tožnica takšnih programov ni predložila. Kot je razbrati iz razlogov izpodbijane odločbe, navedene dejanske okoliščine, ki bi kazale na izvedbo referatov na mednarodnih posvetih, tudi niso razvidne iz ostalih dokazil, ki jih je tožnica predložila po pozivu na dopolnitev vloge oziroma predloga.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo, št. 10051-185/2016/9 z dne 8. 3. 2017, zavrnila predlog za napredovanje A.A., v tem upravnem sporu tožnice, zaposlene na Osnovni šoli B., v naziv svetnica (točka I izreka), pri tem pa ugotovila, da stroški postopka niso nastali (točka II izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je predlog za napredovanje tožnice vložila ravnateljica šole C.C. in predlogu priložila oceno delovne uspešnosti, mnenje učiteljskega zbora, fotokopije dokazil o tožničinem opravljenem strokovnem delu, opravljenih programih nadaljnjega izobraževanja in usposabljanja v vzgoji in izobraževanju. Pri pregledu predloga in dokazil je tožena stranka ugotovila, da tožnica ob vložitvi predloga ni izpolnjevala vseh pogojev, ki so predpisani v prvem odstavku 11. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (v nadaljevanju Pravilnik), za napredovanje v naziv svetnica. Ugotovila je, da je imela tožnica ob vložitvi predloga za napredovanje v naziv pridobljen naziv svetovalka več kot pet let, da je bila pri delu nadpovprečno uspešna, da je z uspešno končanimi programi nadaljnjega izobraževanja in usposabljanja izkazala dovolj točk (najmanj 7 točk), ni pa izkazala zahtevanega števila točk z opravljenim dodatnim strokovnim delom, torej najmanj 38 točk, od tega 18 točk za dodatna strokovna dela, ki jih je v skladu s Pravilnikom mogoče vrednotiti z najmanj tremi točkami. Po č) razdelku 20. člena Pravilnika ni bilo mogoče vrednotiti dveh referatov tožnice na 15. znanstveni konferenci D. v decembru 2015 in treh referatov na 16. znanstveni konferenci D. v februarju 2016, saj se je na podlagi obvestil in anonimnih prijav pojavil dvom v verodostojnost izdanih potrdil. Tako na podlagi razpoložljivih dokazil ni bilo mogoče ugotoviti, da je bil tožničin aktivni prispevek na konferencah predstavljen kot referat. Tožena stranka je zavzela stališče, da se bo verodostojnost potrdil, ki jih je organizator (D.) izdajal strokovnim sodelavcem za sodelovanje na njihovih konferencah, preverjala s programom konferenc, iz katerega bo razviden izvajalec referatov, naslov referata ter kraj in čas izvedbe, iz programa konference pa bo razvidna tudi mednarodna raven posveta. S stališčem, ki ga je tožena stranka zavzela v zvezi s predloženimi potrdili D., je bila tožnica obveščena in pozvana k ustrezni dopolnitvi vloge. Tožnica je predlog za napredovanje dopolnila z izjavo, da se ne strinja z ugotovitvami tožene stranke, pri tem pa je navedla, da potrdila, ki jih je prejela za sodelovanje na posvetih D., po njenem mnenju niso sporna, da jih je prejela transparentno in da so mnogi na podlagi teh potrdil že napredovali. Priložila je tudi izjave udeleženk o predstavitvi člankov na obeh konferencah. Zahtevanih programov posvetov, iz katerih bi bilo mogoče razbrati izvajalce prispevkov, naslov prispevkov ter kraj in čas izvedbe, pa tožnica ni priložila, zato potrdil o izvedbi referatov tožena stranka ni mogla vrednotiti v skladu z 20. členom Pravilnika. Tožena stranka je tožnico ponovno pozvala, da za sodelovanje na konferencah D. predloži še program konferenc, iz katerih bo razviden njen aktivni prispevek. Tožnica je predlog dopolnila še z izjavo, v kateri je izrazila nestrinjanje z neupoštevanjem njenega sodelovanja na posvetih D., saj ne vidi razloga, da pridobljena potrdila s strani D. naenkrat ne bi bila verodostojna, toženo stranko pa poziva k vložitvi ovadbe zoper D., če se postavlja dvom v verodostojnost izdanih potrdil, in dokazovanju nepravilnega delovanja D..

3. Glede na prejeta opozorila, da potrdila o izvedbi referatov na simpozijih, ki jih organizira D., niso verodostojna, je tožena stranka preverjala relevantna dejstva v zvezi z organizacijo in izvedbo mednarodnih znanstvenih simpozijev D. v zadnjih letih ter na podlagi prejete dokumentacije strokovnih delavcev in organizatorja posveta, iz razlogov, ki jih obširno navaja v obrazložitvi odločbe, zaključila, da samih potrdil o izvedbi referatov na 15. in 16. konferenci v organizaciji D. ni mogoče vrednotiti v skladu z 20. členom Pravilnika. Ker tožnica v predlogu in dopolnitvah ni priložila programa posveta, s katerim bi izkazala izvedbo referatov, kot to za ovrednotenje določa Pravilnik, tožničinega sodelovanja na konferencah D. ni bilo mogoče vrednotiti v skladu z 20. členom Pravilnika. Ker tožnica ob vložitvi predloga za napredovanje ni kumulativno izpolnjevala vseh predpisanih pogojev iz prvega odstavka 11. člena Pravilnika, je tožena stranka zavrnila njen predlog za napredovanje v naziv svetnica.

4. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo, v kateri toženi stranki očita nepravilno uporabo Pravilnika. V tožbi navaja, da so navedbe v izpodbijani odločbi neutemeljene ter da je dostavila vsa dokazila, ki jih je v skladu s Pravilnikom dolžna predložiti. Glede na pozive, da vlogo dopolni, je tožnica vlogo dopolnjevala z dodatnimi dokazili, in sicer izjavami poslušalk o izvedenem posvetu, dvema izpisoma iz zbornika prispevkov, fotografijami nastopa, razstavo izdelka in predstavitev ter dodatnim potrdilom o izdaji petih potrdil za samostojni referat in izjavo za javnost D.. Priložila je tudi odločbo tožene stranke, s katero je bilo ugodeno vlogi za napredovanje v naziv na podlagi enakih potrdil in dokazov, kot jih je predložila tožnica. Mnenja je, da se tožena stranka v odločbi opira zgolj na določen listinski dokaz, kar pomeni poseg v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Ostalih dokazov, ki jih je predložila tožnica, tožena stranka ni presojala, niti jih ni obrazložila. Omejitev dokazovanja na točno določen dokaz je izjema, ki jo je treba predpisati in to z zakonom, ob upoštevanju načela sorazmernosti. Nadalje tožnica navaja, da je seznanjena, da je tožena stranka v enakovrstnih zadevah in v drugih primerih, poleg že navedenega, izdajala odločbe o napredovanju v naziv na podlagi potrdil istega izvajalca mednarodnih posvetov. Tožnica z odločbami ne razpolaga, ima pa jih tožena stranka in zato naj jih sodišče od le-te tudi pridobi. Sodna praksa namreč napotuje na zavezanost upravnega organa, da v enakih primerih ob nespremenjenem predpisu odloča enako. Pravilnik je v letu 2016 povsem enak, kot je bil v letih 2013, 2014 in 2015, ko so bile izdane pozitivne odločbe na podlagi enakih listin istega organizatorja. Organizator posvetovanja D. iz varnostnih razlogov, zaradi zaščite avtorskih pravic in osebnih podatkov, toženi stranki ni predložil nekaterih dodatnih listin, tožena stranka pa do sedaj, v vseh prejšnjih primerih, dodatnih dokazov niti ni zahtevala, saj jih Pravilnik ne določa in ne zahteva. Če so nujni, naj jih sodišče zahteva od D.. Gre pa predvsem za sezname udeležencev, sezname referatov in podobno. Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in naloži toženi stranki, da vlogi za napredovanje v naziv v celoti ugodi in izda odločbo o napredovanju v naziv svetnik, podredno pa, da zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja pri razlogih iz izpodbijane odločbe, ki jih v odgovoru na tožbo ponavlja in še dodatno utemeljuje. Navaja, da je glede na pridobljene informacije tekom vodenja postopkov napredovanja v nazive pozivala tožnico, kot tudi organizatorja posveta (D.), ki je (sporna) potrdila izdal, za predložitev dodatnih dokazil, ki bi ovrgla dvom v verodostojnost predloženih potrdil, vendar niti organizator posvetov niti tožnica nista toženi stranki predložila zahtevanih dokazil. Nadalje pojasnjuje, da program posveta z navedbo referentov in njihovih prispevkov v domačih in tujih strokovnih krogih predstavlja minimalni strokovni standard organizacije konference, kongresa ali simpozija ter da bi bilo zato s pomočjo programa mogoče ugotoviti, ali je tožnica dejansko izvedla referate. Mednarodne konference imajo vedno vnaprej določen program, iz katerega so razvidni referenti v plenarnem delu, vključno z naslovi in kratkimi vsebinami referatov, razvidna so tudi predavanja in delavnice, ki so navadno izvedene izven plenarnega dela. Pri tem tožena stranka še poudarja, da se po določbah Pravilnika s štirimi točkami vrednosti vrednoti izključno izvedba referatov, ne pa tudi delavnic, predavanj ali kakšne druge oblike aktivnega sodelovanja, ki so se glede na predložena dokazila prav tako odvijali na zadevnih posvetih D.. Tožena stranka nadalje navaja, da je tako v postopku presodila vsa dejstva in dokaze, s katerimi je razpolagala, zato ne drži očitek, da se izpodbijana odločba opira le na določen listinski dokaz in da so bile tožnici omejene možnosti dokazovanja. Ker tožnica ni predložila dokazil, ki bi potrdila verodostojnost predloženih potrdil, torej, da je dejansko izvedla referate na mednarodni konferenci, niti jih ni predložil organizator posveta, je tožena stranka po načelu proste presoje dokazov in načelu materialne resnice ugotovila, da kljub dodatnemu ugotovitvenemu postopku ostaja dvom o verodostojnosti predloženih potrdil, zato podatkov o izvedbi referatov na 15. in 16. mednarodnem znanstvenem posvetu v organizaciji D. ni bilo mogoče upoštevati kot dokazano materialnopravno relevantno dejstvo. V zvezi z očitkom o posegu v pravico do enakega varstva pravic, pa tožena stranka pojasnjuje, da je njena dolžnost tudi, da na podlagi popolno ugotovljenega resničnega dejanskega stanja izda zakonito odločbo, kar je tudi predmet presoje sodišča v upravnem sporu in da tega vprašanja v konkretnem primeru ni mogoče reševati s posploševanjem na nedoločeno število drugih primerov. Kot neutemeljeno označuje tudi tožbeno navedbo, da organizator mednarodnih konferenc ni želel predložiti programa konference zaradi zaščite avtorskih pravic in ščitenja osebnih podatkov. Po prepričanju tožene stranke namreč program mednarodne konference ne more biti avtorsko delo, pa tudi če bi bil, zakonodaja ne prepoveduje posredovanja le-tega za namen, za katerega ga je potrebovala tožena stranka. Prav tako seznam sodelujočih na konferenci, ki je javna prireditev, ne more biti osebni podatek, ki ga ni dovoljeno posredovati, sicer pa bi lahko organizator konferenc od udeležencev pridobil soglasje za posredovanje podatkov oziroma jih vsaj zaprosil za soglasje, česar pa ni storil. Tožena stranka se še sklicuje na sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, št. I U 1373/2016-11 z dne 4. 4. 2017, v kateri je Upravno sodišče v podobni zadevi tožbo zavrnilo. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne in potrdi izpodbijano odločbo.

7. Skladno z 11. členom Pravilnika lahko v naziv svetnik napreduje strokovni delavec, ki izpolnjuje pogoje, ki so določeni v prvem odstavku tega člena, med temi pogoji pa je tudi ta, da je opravil različna dodatna strokovna dela in zbral najmanj 38 točk, od tega najmanj 18 točk za dodatna strokovna dela, ki so v skladu s Pravilnikom ovrednotena s tremi ali več točkami (četrta alineja prvega odstavka 11. člena Pravilnika).

8. V obravnavanem primeru je sporno vrednotenje tožničinih dodatnih strokovnih del, ki so ovrednotena s tremi ali več točkami, konkretno tista, ki so ovrednotena po drugi alineji č) razdelka 20. člena Pravilnika, to je iz naslova izvedbe samostojnega referata na mednarodnem kongresu ali konferenci. Sporna je dejanska izvedba referatov na 15. in 16. znanstveni konferenci D. (december 2015 in februar 2016), ki jih za tožnico kot dodatno strokovno delo, ovrednoteno s štirimi točkami (skupno 20 točkami), uveljavlja v vlogi (predlogu) za napredovanje predlagateljica napredovanja (ravnateljica šole), saj tožena stranka potrdilom o udeležbi na teh konferencah s samostojnim referatom, odreka njihovo verodostojnost.

9. Po presoji sodišča je tožena stranka pri točkovanju navedenih referatov oziroma pri vrednotenju navedenega strokovnega dela, iz razlogov, ki jih je obširno navedla v obrazložitvi izpodbijane odločbe, utemeljeno podvomila v verodostojnost potrdil o izvedbi referatov, ki jih je izdalo D. in ki so bili kot dokazilo priloženi predlogu za napredovanje. Tožena stranka je zato tožnico tudi utemeljeno pozvala na dopolnitev predloga, da dokaže resničnost izvedbe referatov na mednarodnih znanstvenih posvetih s predložitvijo programov posvetov, iz katerih bo razviden izvajalec referata, naslov referata in kdaj je bil referat izveden, torej dokazil, s katerimi bi bila izkazana dejanska izvedba spornih referatov. Predlagatelj napredovanja oziroma stranka postopka je namreč tista, ki mora svoje navedbe v vlogi tudi dokazati, hkrati pa ni ovire za to, da tožena stranka predložena dokazila oceni oziroma zahteva predložitev dodatnih dokazil, če meni, da predložena dokazila ne dokazujejo tistega, kar se v vlogi zatrjuje. Po 140. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mora stranka za navedbe o dejanskem stanju, na katere opira svoj zahtevek, če ne gre za splošno znana dejstva, predložiti oziroma predlagati dokaze. Če stranka tega ne stori sama, zahteva to od nje uradna oseba, ki vodi postopek. Upravni organ namreč mora skladno z 8. členom ZUP ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev v zadevi. V skladu z načelom proste presoje dokazov (10. člen ZUP), pa o tem, katera dejstva je šteti za dokazana, presodi uradna oseba, pooblaščena za vodenje postopka oziroma odločanje v upravni zadevi po svojem prepričanju, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka.

10. Iz izpodbijane odločbe in iz listin, ki so v spisu, izhaja, da je bila tožnica (in tudi predlagateljica napredovanja) pozvana na dopolnitev dokazil oziroma na predložitev dodatnih dokazil, ki bi ovrgla dvom v verodostojnost predloženih potrdil, in sicer zlasti na predložitev programov mednarodnih posvetov, iz katerih bi bil razviden posamezni referent, naslov referata ter čas in kraj izvedbe in s tem tiste ključne okoliščine, ki kažejo na dejansko izvedbo. Tožnica takšnih programov ni predložila. Kot je razbrati iz razlogov izpodbijane odločbe, navedene dejanske okoliščine, ki bi kazale na izvedbo referatov na mednarodnih posvetih, tudi niso razvidne iz ostalih dokazil, ki jih je tožnica predložila po pozivu na dopolnitev vloge oziroma predloga. Tožnica je v tožbi navedla, da organizator posveta toženi stranki ni želel predložiti dodatnih listin, s čimer je potrdila navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo, da je tudi tožena stranka sama poskušala pridobiti od organizatorja posvetov program posvetov oziroma ustrezna dokazila, ki bi izkazovala izvedbo referatov, vendar tudi organizator posvetov zahtevanih listin ni predložil. Tožena stranka, kljub svojemu prizadevanju po pridobitvi dodatnih dokazil, tako s strani tožnice kot organizatorja posvetov, ni (pri)dobila ustreznih dokazil, ki bi izkazala oziroma potrdila verodostojnost predloženih potrdil, to je, da je tožnica dejansko izvedla referate na 15. in 16. znanstveni konferenci v organizaciji D.. Glede na navedeno sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, da je tožena stranka vztrajala na prav določenem listinskem dokazu ter da ni presojala tudi ostalih dokazov in da so bile s tem tožnici omejene možnosti dokazovanja. Vsekakor pa sodišče ni tisto, ki bi moralo pridobivati dokazila, kot je to predlagala tožnica v tožbi, saj mora trditve v vlogi izkazati predlagatelj napredovanja sam. Da tožena stranka ne bi pridobivala in presojala ostalih dokazov, torej ne drži, prav tako pa se sodišče, glede na navedeno, ne strinja s tožnico, da bi tožena stranka določbe Pravilnika nepravilno razlagala in uporabila.

11. Po presoji sodišča pa je neutemeljen tudi tožbeni ugovor neenakega obravnavanja. Pri vsakem odločanju o napredovanju gre za specifičen primer, upoštevajo se okoliščine vsakega konkretnega primera posebej, ki pa (lahko) narekujejo različno postopanje oziroma presojo s strani pristojnih organov. Če se kasneje pojavi dvom v verodostojnost določenih listin, se lahko od predlagatelja napredovanja zahteva več, kot se je zahtevalo pred tem pri odločanju v drugih istovrstnih primerih, to pa je lahko podlaga za različno obravnavanje.

12. Sodišče se strinja, da tožnica ni izkazala samostojne dejanske izvedbe referatov na mednarodni ravni na način, da bi bilo mogoče njeno sodelovanje na omenjenih konferencah D. vrednotiti v skladu z drugo alinejo č) razdelka 20. člena Pravilnika in tako v celoti pritrjuje ugotovitvam tožene stranke, na katere je ta oprla izpodbijano odločitev o zavrnitvi predloga za napredovanje tožnice.

13. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev pravilna in na zakonu utemeljena oziroma skladna s Pravilnikom, sodišče pa v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zaradi česar je tožbo, na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kot neutemeljeno zavrnilo. Enako odločitev je sodišče sprejelo tudi v več drugih primerljivih zadevah.

14. Sodišče je odločilo na nejavni seji, ker so bili dokazi izvedeni in pravilno presojeni že v postopku izdaje izpodbijane odločbe (59. člen v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1), pri čemer sama tožnica ni predlagala izvedbe glavne obravnave.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 8, 10, 140

Pravilnik o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (2002) - člen 11, 11/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.