UPRS Sodba I U 2385/2017-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-04-18

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

okrajna volilna komisija - predsednik volilne komisije - sodniška služba - razlogi za razrešitev - dodelitev sodnika

Po presoji sodišča s tem, ko se je upoštevalo začasno dodelitev tožnice na delo na Vrhovno sodišče kot razlog za njeno predčasno razrešitev s položaja predsednice volilne komisije, zakon ni bil uporabljen pravilno.

I. Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je sklep Državne volilne komisije št. 040-35/2014-621 z dne 31. 8. 2017 nezakonit.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom, sprejetim na 6. seji 29. avgusta 2017, je Državna volilna komisija v postopku imenovanja oziroma razrešitev članov volilnih komisij z izrekom pod točko 1 odločila, da se tožnica razreši dolžnosti predsednice volilne komisije volilne enote, z izrekom pod točko 2 pa je še odločila, da tožnica opravlja funkcijo predsednice volilne komisije volilne enote do imenovanja novega predsednika.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa med drugim navaja, da je bila tožnica s sklepom Državne volilne komisije (v nadaljevanju DVK) št. 040-35/2014-345 z dne 12. 2. 2015 imenovana za predsednico omenjene volilne komisije za štiri leta. Za tem so bile z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ-C, Uradni list RS, št. 23/2017 z dne 5. 5. 2017) dodane določbe o razrešitvi predsednika, namestnika predsednika, člana ali namestnika člana okrajne volilne komisije ali volilne komisije volilne enote, če to sam zahteva, če mu je prenehala volilna pravica, ali če je prenehal opravljati sodniško službo. Iz zakonodajnega gradiva sicer ne izhaja jasno, kakšen je bil namen zakonodajalca, ko je kot razlog za razrešitev predsednika okrajne volilne komisije oziroma volilne enote določil, da se ta razreši, če „preneha opravljati sodniško službo“, vendar ni dvoma, da razloga za razrešitev zakonodajalec ni vezal na prenehanje sodniške funkcije, ampak na prenehanje opravljanja sodniške službe, zato se zastavlja vprašanje, ali mora biti prenehanje opravljanja sodniške funkcije trajno v smislu drugega odstavka 74. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) ali pa je potrebno razrešiti tudi predsednike oziroma njihove namestnike, ki funkcijo sodnika sicer imajo, vendar (začasno) ne opravljajo sodniške službe.

3. V konkretnem primeru je tožnica, kot izhaja iz dopisov Sodnega sveta z dne 21. 6. 2017 in 22. 8. 2017, dodeljena na Vrhovno sodišče Republike Slovenije in je v času dodelitve oproščena opravljanja sodniške službe. V skladu z določbami ZSS je sodnik lahko dodeljen na delo na Ustavno sodišče, Vrhovno sodišče, višje sodišče, strokovno službo Sodnega sveta, v center za izobraževanje v pravosodju ali za opravljanje zahtevnejših strokovnih del na ministrstvo, pristojno za pravosodje in je v tem času lahko v celoti ali deloma oproščen opravljanja sodniške službe (prvi odstavek 71. člena ZSS). Po stališču DVK je tudi v takem primeru treba sodnika, ki je predsednik volilne komisije, razrešiti s te funkcije, saj dejansko, kljub sodniški funkciji, sodniške službe ne opravlja. Na podlagi 1.a člena ZSS se namreč sodniška služba opravlja na sodniškem mestu. Tožnica pa trenutno sodniške službe na sodniškem mestu, na katerega je bila imenovana, ne opravlja. Glede na namen zakonodajalca ob uveljavitvi ZVDZ, ki je določil, da se predsednike volilnih komisij imenuje izmed sodnikov in ki je bil v tem, da sodna veja oblasti že v fazi izvajanja volitev še posebej zagotovi pravilnost in zakonitost volilnih opravil, medtem ko je s spremembo ZVDZ-C zakonodajalec izvajanje predsedniške funkcije očitno omejil le na sodnike, ki dejansko opravljajo sodniško službo in ki pri tem uživajo najvišjo stopnjo videza nepristranskosti in s tem garanta enakega obravnavanja vseh kandidatov, kar je odraz načela enakosti volilne pravice, DVK svojo odločitev dodatno utemeljuje tudi z enako obravnavo drugih možnih primerov mirovanja pravic in dolžnosti iz sodniške službe, ki nastopi tedaj, ko je sodnik izvoljen za predsednika republike, poslanca državnega zbora, sodnika ustavnega sodišča ali na druge, v 40. členu ZSS naštete funkcije, oziroma v primerih mirovanja pravic in obveznosti iz delovnega razmerja sodnika na podlagi drugega odstavka 51. člena Zakona o zunanjih zadevah (v nadaljevanju ZZZ).

4. Sprejeto odločitev DVK utemelji na podlagi 1. točke prvega odstavka 144. člena v povezavi s 4. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) po skrajšanem postopku brez zaslišanja oziroma izjave stranke, odločitev iz 2. točke izreka pa na smiselni uporabi prvega odstavka 35. člena ZVDZ, ki določa, da če bi članom volilnih komisij mandat prenehal v času po razpisu volitev, se jim mandat podaljša do konca volitev.

5. Tožnica, ki se s takšno odločitvijo ne strinja, vlaga zoper izpodbijani sklep tožbo v upravnem sporu ob sklicevanju na 2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in sodišču predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep v celoti odpravi, toženi stranki pa naloži, da ji povrne stroške postopka.

6. V tožbi navaja, da je bila s sklepom DVK z dne 12. 2. 2015 imenovana za predsednico volilne komisije volilne enote za štiriletni mandat. Dalje navaja, da je bila z odločbo Sodnega sveta z dnem 4. 9. 2014 izbrana in dodeljena na Vrhovno sodišče za čas od 1. 10. 2014 do 1. 10. 2017 ter v tem času oproščena opravljanja sodniške službe. Tožnica se sicer strinja s stališčem DVK, da je bil namen zakonodajalca ob uveljavitvi ZVDZ ta, da sodna veja oblasti že v fazi izvajanja volitev zagotovi pravilnost in zakonitost volilnih opravil, nikakor pa se ne strinja z razlago, da je s spremembo ZVDZ-C zakonodajalec očitno omejil izvajanje predsedniške funkcije v volilnih komisijah na sodnike, ki dejansko opravljajo sodniško službo, ker bi potem moral spremeniti tudi določila 32., 33. in 34. člena ZVDZ, ki jih v tožbi tudi citira. Nikakor pa za tožnico ni sprejemljivo stališče DVK, da edino sodnik, ki dejansko ter aktivno opravlja sodniško službo, v očeh javnosti in kandidatov uživa najvišjo stopnjo videza nepristranskosti in s tem garanta enakega obravnavanja vseh kandidatov, ne pa tudi tožnica, ki je kot višja sodnica začasno dodeljena na delo na Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju RS). Pri čemer posebej poudarja, da je bil glede na javni poziv pogoj za opravljanje tega dela ta, da je kandidat višji sodnik, kar pomeni, da gre za zahtevna dela v sodstvu, ki terjajo sodniške izkušnje, četudi tožnica sicer res hkrati ne opravlja še sodniškega dela, ker zaradi obsega dela na Vrhovnem sodišču RS to ni mogoče. Poleg tega pa dodelitev sodnika na delo na Vrhovno sodišče, ki je časovno omejena na tri leta in se lahko ponovi s soglasjem sodnika, ni odvisna od volje sodnika, pač pa Vrhovnega sodišča in torej ni enostranska odločitev sodnika, niti ne obstaja pravica do dodelitve. Tožnica nadalje očita, da ostaja v izpodbijanem sklepu nejasno, zakaj bi ne mogla v polni meri nepristransko in neodvisno delovati volilna komisija pod njenim predsedovanjem v času, ko je kot višja sodnica dodeljena na delo na Vrhovno sodišče začasno oproščena opravljanja sodniške službe. Trditev, da je lahko le sodnik, ki opravlja sodniško službo, tisti predstavnik sodne veje oblasti, ki kar najbolj lahko uresničuje razložene ideale, ne pa tudi tožnica kot predstavnica te veje oblasti, glede na trenutni položaj, pa ostaja povsem brez utemeljitve. Pri čemer niti ni pojasnjeno, zakaj v tem primeru obstajajo okoliščine, ki bi vzbujale dvom v nepristranskost volilne komisije, kar tudi nikakor ne drži. Nadalje se tožnica ne strinja z utemeljitvijo OVK glede domnevno podobnih situacij, v katerih gre za vprašanje nezdružljivosti funkcij, ko mirovanje sodniške službe nastopi po samem zakonu, ko je sodnik izvoljen za predsednika republike, poslanca, sodnika Ustavnega sodišča, sodnika mednarodnega sodišča ali na drugo mednarodno pravosodno funkcijo ali druge v prvem odstavku 40. člena ZSS naštete funkcije, z dnem prenehanja opravljanja navedenih funkcij pa sodniška funkcija avtomatsko oživi, niti ni primerljiv s položajem, ki nastane v primeru t. i. mirovanja pravic in obveznosti na podlagi 2. odstavka 51. člena ZZZ. Tožnica je prepričana, da zakonodajalec s spremembo ZVDZ-C ni omejil izvajanje predsedniške funkcije v volilni komisiji in DVK le na sodnike, ki opravljajo sodniško službo. Zato posledično kot napačno označuje izpodbijano odločitev DVK, saj ni določeno, da pogoje za imenovanje izpolnjuje le tisti sodnik, ki aktivno opravlja sodniško službo. Razlog za razrešitev pa je povezan s pogojem imenovanja, zato tožnica logično sklepa, da je prenehanje opravljanja sodniške službe vezano na status (funkcijo) sodnika in ne na sodnikovo dejansko aktivnost sojenja. Jezikovno in logično razlago po prepričanju tožnice podpira tudi namenska razlaga, pri čemer ocenjuje, da je bil namen zakonodajalca, da naloge predsednika OVK opravlja oseba z določenimi lastnostmi in znanji, ki jih ima sodnik in ki lahko zato zagotovi pravilnost in zakonitost volilnih opravil in je pri tem irelevantno, ali sodniško funkcijo opravlja z aktivnim sojenjem ali pa v funkciji sodnika opravlja druge naloge. Znanja in lastnosti sodnika se mu ohranjajo tudi, če opravlja druga dela, ne le sojenje v konkretnih zadevah. V tožbi tožnica med drugim opozarja na določbe 5. oddelka ZSS in glede na vse navedeno sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep v celoti odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev tožničinih stroškov postopka.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri sprejeti odločitvi iz razlogov, ki so navedeni v izpodbijanem sklepu. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, oziroma primarno predlaga, naj se tožba zavrže, če se v predhodnem preizkusu tožbe ugotovi, da izpodbijani akt ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Z naknadno pripravljalno vlogo z dne 19. 2. 2018 je sodišče obvestilo, da je DVK na 6. seji dne 25. 10. 2017 sprejela sklep o imenovanju novega predsednika volilne komisije za preostanek mandatne dobe te volilne komisije.

8. Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 22. 12. 2017 v celoti vztraja pri svojih navedbah in predlogih, podrejeno pa predlaga še ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega sklepa zaradi posega v njene človekove pravice oziroma v pravne koristi. V zvezi s predlogom tožene stranke, da naj se tožba zavrže, tudi zaradi naknadno spremenjenih okoliščin, zaradi česar bi naj naknadno prenehal njen pravni interes za tožbo zaradi imenovanja novega predsednika volilne komisije, s čimer je tožnici dejansko prenehala funkcija predsednice volilne komisije, tožnica izrecno vztraja pri vloženi tožbi, podrejeno pa predlaga, naj sodišče na podlagi 2. alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1 odloči, da je izpodbijani sklep nezakonit, upravni spor pa dopusten tudi zato, ker se z izpodbijanim sklepom posega v njene pravice iz 14., 22. in 44. člena Ustave, zato podrejeno predlaga, da sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta. V naknadnih pripravljalnih vlogah z dne 17. 1. 2018 in 7. 2. 2018 tožnica vztraja pri svojih dotedanjih navedbah in predlogih, ki jih še dodatno utemeljuje z izpostavljenimi stališči upravno sodne prakse v nekaterih primerljivih zadevah.

10. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da tožnica v pripravljalni vlogi pravilno opozarja na uveljavljeno upravno sodno prakso, ki je relevantna tudi za konkreten primer. Sodišče je namreč v bistveno primerljivi zadevi št. I U 2394/2017 že sprejelo odločitev in izdalo (pravnomočno) sodbo št. I U 2394/2017-16 z dne 6. 2. 2018, ki je relevantna tudi v tožničinem primeru iz razlogov, ki jih sodišče smiselno prilagojeno konkretnim okoliščinam tožničinega primera ponovno navaja v nadaljevanju, kot sledi:

11. V obravnavanem primeru ni spora o tem, da je bila tožnica z izpodbijanim sklepom razrešena kot predsednica volilne komisije volilne enote pred iztekom mandata, kot tudi ni spora o tem, da je bila razrešena zato, ker je bila začasno dodeljena na delo na Vrhovno sodišče RS in v tem času oproščena opravljanja sodniške službe. Sporna je uporaba prava, konkretno razlaga oziroma uporaba sintagme „če je prenehal opravljati sodniško službo“ kot razloga za razrešitev tožnice, na katerem sloni izpodbijana odločitev.

12. Razlogi za razrešitev predsednika volilne komisije pred potekom dobe, za katero je bil imenovan, so sicer določeni v drugem odstavku 35. členu ZVDZ in so naslednji: če omenjeni to sam zahteva, če mu je prenehala volilna pravica, ali če je prenehal opravljati sodniško službo.

13. Gre za določbe, ki so bile, vključno s spornim razlogom, vnesene v zakonsko besedilo s spremembo zakona (ZVDZ-C). Iz zakonodajnega gradiva

je razvidno, da veljavni ZVDZ do tedaj predčasnega prenehanja funkcije v DVK sploh ni urejal in da se je torej s to spremembo šele vzpostavila „jasna zakonska ureditev tega vprašanja“. Vzpostavila pa se je po navedbah v gradivu tako, da so omenjeni funkcionarji razrešeni, „če to sami zahtevajo ali če ne izpolnjujejo več formalnih pogojev za imenovanje na to funkcijo“. V obrazložitvi k 35. členu je poleg tega navedeno samo, da se med razrešitvene razloge „dodajajo razlogi neizpolnjevanja pogojev za imenovanje v volilno komisijo“. Pogoj za imenovanje predsednika okrajne volilne komisije pa je po določbah 34. člena ZVDZ status sodnika, kar pomeni, da ne vzdrži trditev DVK, po kateri naj bi s spremembo ZVDZ-C zakonodajalec imel specifičen namen omejiti izvajanje predsedniške funkcije v volilnih komisijah na sodnika, ki dejansko opravljajo sodniško službo, oziroma to vsaj iz zakonodajnega gradiva ne izhaja.

14. Sodišče tudi sicer ne vidi razloga, da bi prav dejansko opravljanje sodniške službe pomenilo takšno kvaliteto, ki bi bistveno prispevala k videzu nepristranskosti sodnika, ki je na položaju predsednika oziroma namestnika predsednika volilne komisije in s tem razloga, ki bi po vsebini narekoval takšno razlago oziroma uporabo omenjenega razrešitvenega razloga, kot jo zastopa tožena stranka. Meni namreč, da je nivo strokovnosti in tudi neodvisnosti, ki pritiče predsedniku oziroma namestniku predsednika volilne komisije, v zadostni meri zagotovljen že z izpolnjevanjem pogojev, ki jih določa ZSS za opravljanje sodniške funkcije.

15. Ker torej namenska razlaga ne daje jasnega odgovora, se je potrebno pri razlagi oziroma uporabi navedenega razrešitvenega razloga nasloniti predvsem na določbe Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS), ki je, kar se tiče sodniške službe, sedes materiae. Le-ta pojma „prenehanje opravljanja sodniške službe“ ne pozna. Tako v 74. členu obravnava „prenehanje sodniške službe“, ki nastopi po zakonu, v zvezi z dodelitvijo sodnika, kakršna se obravnava v konkretnem primeru, pa v tretjem odstavku 71.c člena določa, da v tem primeru sodnik obdrži pravico uporabljati naziv sodnik, vendar ne more hkrati opravljati sodniške službe in mu obveznosti iz sodniške službe mirujejo. Glede na to, da sodnik v primeru, ko je dodeljen na delo na Vrhovno sodišče RS, po citiranih določbah ZSS sodniške službe ne opravlja in glede na to, da je pojem „prenehanje“ po SSKJ lahko tudi (začasno) prekinitev dejavnosti, aktivnosti, bi bilo mogoče razrešitveni razlog razumeti tudi na način, kot ga razume tožena stranka, to je kot prenehanje opravljanja dejavnosti, ki je začasno. Kar pa še vedno pomeni, da gre zgolj za razlago in ne za uporabo zakonsko opredeljenega pojma.

16. Medtem ko, sistemsko (po ZVDZ) gledano, preostala razloga za razrešitev s položaja predsednika volilne komisije, ki ju vsebuje 35. člena ZVDZ in ki sta očitno trajne narave, kažeta na nasprotno. Na zaključek, da je mišljeno trajno prenehanje sodniške službe, pa nenazadnje kažejo tudi pogoji za imenovanje, po katerih se predsednika volilne komisije imenuje izmed sodnikov in kar podpira tudi že omenjena razlaga po namenu, ki je razvidna iz zakonodajnega gradiva.

17. Pogoje za razrešitev in torej zakonske določbe, s katerimi se posega v obstoječ pravni položaj prizadetih oseb, pa je potrebno po presoji sodišča razlagati zožujoče in jih predvsem ni mogoče širiti na situacije, ki z zakonom niso izrecno zajete. Kar velja tudi za konkreten primer in zato ob umanjkanju izrecne določbe o tem, da obravnavani razlog za razrešitev predsednika volilne komisije vključuje tudi situacije, ko sodnik sodniške službe začasno ne opravlja, takšnega pomena ni mogoče upoštevati pri odločanju.

18. Po presoji sodišča torej s tem, ko se je upoštevalo začasno dodelitev tožnice na delo na Vrhovno sodišče kot razlog za njeno predčasno razrešitev s položaja predsednice volilne komisije, zakon ni bil uporabljen pravilno. Sodišče je zato ugodilo podrejenemu tožbenemu zahtevku in izpodbijani sklep skladno z določilom 2. alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1 spoznalo za nezakonit, ne da bi ga obenem odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

19. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, 107/13).

20. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1

Prim. Poročilo k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni sbor (ZVDZ-C), skrajšani postopek, EPA 1806-VII, št. 004-03/17-1 z dne 13. 4. 2017.

Zakon o volitvah v državni zbor (1992) - ZVDZ  - člen 34, 35, 35/2

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 74

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep X DoR 53/2018-3, enako tudi VSRS Sklep X DoR 111/2018-3