UPRS Sklep I U 267/2020-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-08-17

sofinanciranje iz javnih sredstev - javnopravna zadeva - smiselna uporaba določb ZUP - javno pooblastilo - pravica do pritožbe - zavrženje tožbe

Odločanje o dodelitvi javnih sredstev po povsem enotni in ustaljeni upravnosodni praksi nima značaja upravne zadeve iz 2. člena ZUP, temveč gre za odločanje v drugi javnopravni stvari (4. člen ZUP), torej za postopek, v katerem se določbe ZUP uporabljajo subsidiarno, kolikor področje ni urejeno s posebnim zakonom, in smiselno, kolikor je uporaba posameznih določb oziroma procesnih institutov po ZUP v določeni javnopravni stvari mogoča in primerna.

Toženka v obravnavani (javnopravni) zadevi nastopa kot nosilec javnega pooblastila, ki ima pri izvajanju tega pooblastila pravice in dolžnosti uprave, ki jih določa zakon ali drug predpis. V kontekstu obravnavane zadeve to pomeni, da je toženka zavezana k uporabi ZUP, kot je določeno v določbah 1. do 4. člena tega zakona.

Tožnici bi morala biti zagotovljena možnost pritožbe v smislu določb ZUP, o kateri bi kot pristojen odločal organ, določen v skladu z 232. členom ZUP. Da bi bila tožba v upravnem sporu sploh dopustna, bi morala tožnica pred njeno vložitvijo to možnost tudi izčrpati. Ker tega ni storila, je to razlog za zavrženje tožbe po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom št. 4300-25/2019-4-21 z dne 25. 11. 2019 (v nadaljevanju sklep z dne 25. 11. 2019) je toženka odločila, da tožnica ni upravičena do sredstev za sofinanciranje državnega tekmovanja iz znanja oziroma drugega državnega tekmovanja Državno tekmovanje iz znanja logike za učence osnovnih šol za šolsko leto 2018/2019. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka po pregledu vsebinskega in finančnega poročila ugotovila, da je organizator za prijavnine prejel več sredstev, kot je navedel upravičenih stroškov tekmovanja. Po navedbah organizatorja prijavnine presegajo upravičene stroške za 10.500,40 EUR. Ker je tožnica iz sredstev, ki jih je pridobila iz naslova prijavnin, pokrila upravičene stroške, tako ni podlage za sofinanciranje tekmovanja s strani toženke.

2. Tožnica je zoper navedeni sklep z dne 25. 11. 2019 vložila pritožbo, ki jo je toženka s sklepom o izidu pritožbe št. 4300-25/2019-6-1 z dne 20. 1. 2020 (v nadaljevanju sklep z dne 20. 1. 2020) zavrnila (1. točka izreka) in odločila, da tožnica krije svoje stroške pritožbe (2. točka izreka).

3. Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je toženki na podlagi določb Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), s Sklepom o ustanovitvi Zavoda Republike Slovenije za šolstvo z dne 6. 7. 1995 in z dopolnitvijo tega sklepa z dne 28. 7. 2016 podeljeno javno pooblastilo, da prek javnega razpisa odloča o sofinanciranju šolskih tekmovanj. Uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in zmotno ter nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Sodišču predlaga, naj sklepa odpravi in ugodi vlogi za sofinanciranje oziroma podredno, naj izpodbijana sklepa odpravi in vrne zadevo toženki v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da javnih razpisov za sofinanciranje šolskih tekmovanj ne izvaja na podlagi javnega pooblastila. Razpisni postopek je javnopravna zadeva, pri čemer je v tem primeru poseben postopek določen z javnim razpisom. Postopek javnega razpisa je enostopenjski, dopustnost pritožbe pa pomeni možnost za ponovno preveritev zadeve in morebitno dodatno obrazložitev odločitve. Prereka tožbene navedbe glede zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. Oba sklepa sta pravilno izdana, saj sta strokovna in pritožbena komisija zgolj interni strokovni telesi, končno odločitev o vlogi in o pritožbi pa lahko sprejme izključno zakoniti zastopnik toženke, njen direktor. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. V zvezi s pravno naravo postopka za izdajo izpodbijanega sklepa sodišče najprej ugotavlja, da gre za odločanje o dodelitvi javnih sredstev, ki po povsem enotni in ustaljeni upravnosodni praksi nima značaja upravne zadeve iz 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), temveč gre za odločanje v drugi javnopravni stvari (4. člen ZUP), torej za postopek, v katerem se določbe ZUP uporabljajo subsidiarno, kolikor področje ni urejeno s posebnim zakonom, in smiselno, kolikor je uporaba posameznih določb oziroma procesnih institutov po ZUP v določeni javnopravni stvari mogoča in primerna. Da gre za tako zadevo, sicer med strankama niti ni sporno.

7. Na podlagi 1. člena Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1) državna uprava kot del izvršilne oblasti izvršuje upravne naloge, pri čemer se za opravljanje upravnih nalog na enem ali več upravnih področjih ustanovi ministrstvo (drugi odstavek 14. člena ZDU-1). Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport opravlja naloge na področjih predšolske vzgoje, osnovnega, srednjega, višjega in visokega šolstva, izobraževanja odraslih, znanosti, raziskovanja, športa in mladine (39. člen ZDU-1). Pojem „naloge“ iz te določbe po prvem odstavku 9. člena ZDU-1 pomeni (med drugim) izvrševanje zakonov in državnega proračuna. Po določbi 15. alineje sedmega odstavka 81. člena Zakona o organizaciji in financiranje vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) spadajo tekmovanja učencev in dijakov med dejavnosti, ki se financirajo iz državnega proračuna. To pomeni, da spada odločanje o tem financiranju - in s tem tudi odločanje o dodelitvi javnih sredstev - po izrecni in nedvoumni zakonski ureditvi med naloge Ministrstva za šolstvo in šport.

8. Z zakonom ali na njegovi podlagi lahko pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave (javno pooblastilo; 121. člen Ustave RS in drugi odstavek 15. člena ZDU-1). Toženka je bila v skladu z 28. členom ZOFVI (med drugim) ustanovljena tudi za organizacijo šolskih tekmovanj, v sklepu Vlade RS o dopolnitvi sklepa o njeni ustanovitvi z dne 28. 7. 2016 pa je izrecno določeno, da je njena naloga (med drugim), da organizira in preko javnega razpisa sofinancira šolska tekmovanja. Kot je bilo že obrazloženo, spada financiranje šolskih tekmovanj med naloge ministrstva, kar pomeni, da gre za nalogo državne uprave, ki je bila tako z zakonom, kot z aktom, izdanim na podlagi zakona, prenesena na toženko.

9. Toženka tako v obravnavani (javnopravni) zadevi nastopa kot nosilec javnega pooblastila, ki ima pri izvajanju tega pooblastila pravice in dolžnosti uprave, ki jih določa zakon ali drug predpis. V kontekstu obravnavane zadeve to pomeni, da je toženka zavezana k uporabi ZUP, kot je določeno v določbah 1. do 4. člena tega zakona. Glede na to toženka v odgovoru na tožbo brez podlage navaja, da je smiselna uporaba ZUP v obravnavani zadevi izključena, ker za obravnavano zadevo velja poseben postopek, določen z javnim razpisom. Poseben postopek je namreč lahko določen samo z zakonom (3. člen ZUP).

10. Ker je toženka individualno vodena, v predpisih (aktih) o njeni organizaciji pa ni določeno drugače, je za izdajo odločbe pooblaščen njen predstojnik (28. člen ZUP), torej direktor. Zato sodišče ne sprejema tožničinega stališča, da bi morala v zadevi odločati strokovna komisija. Po drugem odstavku 13. člena Pravilnika o sofinanciranju šolskih tekmovanj člena lahko komisija sodeluje v celotnem ali le v delu postopka, mora pa sodelovati pri pripravi javnega razpisa ter odpiranju, pregledu in ocenjevanju prijav na javni razpis, torej pri pripravi strokovnih podlag za odločitev. Komisija, ki jo v skladu s prvim odstavkom navedenega člena imenuje direktor toženke, torej o vlogah prijaviteljev ne odloča in ne izdaja odločb.

11. Kot že rečeno, je poseben postopek lahko določen le z zakonom (3. člen ZUP), zato je bilo treba pri odločanju o obravnavani zadevi kot „drugi javnopravni stvari“ subsidiarno oziroma primerno uporabiti določbe ZUP (4. člen ZUP). Med te določbe nedvomno sodijo tudi temeljna načela, skupaj s pravico do pritožbe, ki jo ZUP zagotavlja v 13. členu, po katerem je mogoče pritožbo v posameznih upravnih zadevah izključiti samo z zakonom. Ker očitno ne gre za položaj iz drugega in tretjega odstavka navedenega člena, v katerih je možnost pritožbe izključil že ZUP, pritožba pa ni izključena niti z nobenim drugim zakonom, mora biti možnost pritožbe zagotovljena tudi v obravnavani zadevi.

12. Povedano drugače: obravnavani postopek ni urejen kot enostopenjski, saj je glede na izrecno določbo 13. člena ZUP postopek lahko enostopenjski le v primeru, če je pritožba izključena z zakonom

. Postopka pa ni mogoče opredeliti kot enostopenjskega niti glede na ustaljeno sodno prakso, kot toženka zmotno navaja v odgovoru na tožbo. V sodbah, na katere se sklicuje, je šlo že na prvi pogled za drugačno pravno in dejansko stanje kot v obravnavani; v eni od njih za odločanje pristojnih organov na lokalni ravni, pri čemer je odločitev prvostopenjskega organa potrdil župan (233. člen ZUP), v drugi pa za odločitev takratne Službe Vlade RS oziroma pristojnega ministrstva, tako da je bila pritožba izključena že po ZUP (drugi odstavek 13. člena) oziroma bi bila dovoljena samo, če bi zakon tako določal (tretji odstavek 13. člena ZUP).

13. Po 232. členu ZUP v primeru, ko je na prvi stopnji odločil nosilec javnega pooblastila, o pritožbi odloča organ, določen z zakonom; če zakon ne določa, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, odloča o njej stvarno pristojno ministrstvo. Sodišče dodaja, da je toženka v obravnavanem primeru formalno sicer odločila s sklepom, vendar gre glede na vsebino odločitve, ki je meritorna, dejansko za odločbo. S sklepom se namreč načeloma odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka in o vprašanjih postopka, ki se kot postranska pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih ne odloča z odločbo (226. člen ZUP).

14. Pravica do pritožbe pomeni pravico stranke do rednega pravnega sredstva, ki ima odložilni (če ni z zakonom določena izjema) in devolutivni učinek. Iz sklepa z dne 20. 1. 2020 jasno izhaja, da v obravnavanem primeru tožnici tako pravno sredstvo ni bilo zagotovljeno. S tem sklepom je namreč o pravnem sredstvu odločila toženka, ki je izdala že prvi, s pritožbo izpodbijani sklep z dne 25. 11. 2019, iz zaključnega dela obrazložitve sklepa pa tudi eksplicitno izhaja, da pritožba ni bila obravnavana kot redno pravno sredstvo po določbah ZUP, pač pa kot institut, prek katerega je prijaviteljem omogočena pravica do izjave, kar je toženka potrdila tudi v odgovoru na tožbo. Z možnostjo vložitve te pritožbe torej tožnici - kljub enakemu poimenovanju - ni bila zagotovljena pravica do pritožbe s smislu 13. člena ZUP.

15. Kot je bilo že obrazloženo, bi torej tožnici morala biti zagotovljena možnost pritožbe v smislu določb ZUP, o kateri bi kot pristojen odločal organ, določen v skladu z 232. členom ZUP. Da bi bila tožba v upravnem sporu sploh dopustna, bi morala tožnica pred njeno vložitvijo to možnost tudi izčrpati (prvi odstavek 6. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Ker tega ni storila, je to razlog za zavrženje tožbe po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Na razloge iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče pazi po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Glede na vse to je sodišče tožbo na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 moralo zavreči kot nedovoljeno.

16. Razlog za tožničino ravnanje, ki je pripeljalo do zavrženja tožbe, je v napačnem pravnem pouku v sklepu z dne 20. 1. 2020, v katerem je navedeno, da ni dovoljena pritožba, dovoljen pa je upravni spor. Po četrtem odstavku 215. člena ZUP ravnanje stranke po napačnem pravnem pouku ne more imeti nobenih škodljivih posledic zanjo. Kadar je zoper odločbo dovoljena pritožba, stranka pa je bila napačno poučena, da pritožba ni dovoljena ali da je mogoč zoper odločbo upravni spor, teče rok za pritožbo od dneva vročitve sodnega sklepa, s katerim je bila tožba zavržena kot nedovoljena, če ni stranka že prej vložila pritožbe na pristojni organ (šesti odstavek 215. člena ZUP).

17. Ker ima tožnica po zakonu v tej zadevi pravico do pritožbe, bo lahko prvostopenjski upravni akt v zadevi (sklep z dne 25. 11. 2019 in sklep z dne 20. 1. 2020) izpodbijala s pritožbo, pri čemer bo 15–dnevni rok za pritožbo tekel od dneva vročitve tega sklepa. V skladu z 232. členom ZUP je ob odsotnosti drugačne zakonske ureditve za odločanje o pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdal nosilec javnega pooblastila, pristojno stvarno pristojno ministrstvo, kar za obravnavano zadevo pomeni, da se tožnica lahko pritoži na Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, pri čemer pritožbo vloži pri toženki, torej Zavodu Republike Slovenije za šolstvo, Poljanska cesta 28, Ljubljana (drugi odstavek 215. člena ZUP).

18. Sodišče se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo, saj je tožbo zavrglo že iz procesnega razloga. Iz istih razlogov, ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, tudi ni razpisalo glavne obravnave in izvajalo dokazov.

19. Sodišče je odločilo po predsedniku senata na podlagi tretjega odstavka 36. člena ZUS-1.

20. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, če sodišče (med drugim) tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Glej tudi sklepa tega sodišča I U 1820/2018-20 z dne 17. 6. 2020 in I U 1821/2018-26 z dne 4. 6. 2020.

Glej tudi Kerševan, Erik; Androjna, Vilko: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, 2. natis, GV Založba, Lexpera, Ljubljana 2018, str. 103: Ker je pravica do pritožbe zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, zagotovljena že v ustavi, ni potrebe po posebni taki določbi še v posameznih materialnih predpisih.

Tako to sodišče tudi v sklepih I U 1820/2018-20 z dne 17. 6. 2020 in I U 1821/2018-26 z dne 4. 6. 2020.

Po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 "sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da je bila zoper upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali je bila vložena prepozno."

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4, 13, 232

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.