UPRS Sodba IV U 72/2017-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-14

Melita Ambrož (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Violeta Tručl

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - odstranitev nelegalne gradnje - izvršilni naslov - izvršilni postopek - sklep o dovolitvi izvršbe - ugovori zoper sklep o dovolitvi izvršbe

Izvršba se lahko opravi le na podlagi izvršilnega naslova - izvršljive odločbe, poravnave ali sklepa, s katerim se nalagajo določene obveznosti. Obseg izvršbe je v celoti omejen z vsebino odločbe, ki se izvršuje. Glede na povedano je sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (npr. ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali upravno sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen).

Sodišče ugotavlja, da se tožbeni ugovori nanašajo na inšpekcijski postopek oziroma ukrep, ki predstavlja izvršilni naslov in torej podlago za izdajo v tem upravnem sporu presojanega akta, in ne na sam sklep o dovolitvi izvršbe. Že iz tega razloga tožnik nima prav, da bi se moralo v tem, torej izvršilnem postopku, presojati zgoraj navedene okoliščine, ki predstavljajo pogoje za izvršitev odločbe o odstranitvi objektov, saj gre za izdajo akta o dovolitvi izvršbe, s katero je bila tožniku (kot inšpekcijskemu zavezancu) naložena izvršitev te odločbe, torej odstranitev nelegalne gradnje in vzpostavitev prejšnjega stanja. Teh ugovorov pa tožnik, kot že povedano, v tem upravnem sporu, ko sodišče presoja zakonitost akta o dovolitvi izvršbe, ne more z uspehom uveljavljati.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijanim sklepom dovolil izvršbo odločbe prvostopenjskega upravnega organa, št. P06122-2815/2010/14 z dne 6. 5. 2013, ki je postala izvršljiva 7. 8. 2013, s katero je bilo inšpekcijskemu zavezancu A.A., v tem upravnem sporu tožniku, naloženo, da mora v roku 90 dni po prejetju citirane odločbe na svoje stroške odstraniti nelegalno gradnjo ograje in škarpe na zahodni strani zemljišča parc. št. 1428, k. o. ..., v dolžini 14,6 m in skupne višine cca 1,5 m, ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje (točka 1 izreka). Nadalje je bilo v izpodbijanem sklepu določeno, da je dolžan zavezanec odstraniti objekte iz 1. tč. sklepa ter vzpostaviti zemljišče v prvotno stanje v naknadnem roku do 1. 10. 2016, sicer bo izvršbo na stroške inšpekcijskega zavezanca opravil pooblaščeni izvajalec prvostopenjskega upravnega organa, pri tem pa bo zavezanec o datumu prisilne izvršbe obveščen naknadno (točka 2 izreka). V točki 3 izreka je navedeno, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe.

2. Iz obrazložitve predmetne odločbe izhaja, da je bilo z odločbo prvostopenjskega upravnega organa, št. P06122-2815/2010/14 z dne 6. 5. 2013, tožniku med drugim naložena ustavitev gradnje ograje in škarpe na predmetnem zemljišču ter določen rok za odstranitev nelegalne gradnje in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje, pri tem pa je bil opozorjen, da se bo v primeru neizpolnitve naloženega dejanja začel postopek upravne izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugi osebi ali s prisilitvijo. Ta odločba je postala izvršljiva 7. 8. 2013. Tožnik nelegalnega objekta na spornem zemljišču ni odstranil, kar je ugotovil inšpektor na zapisnik dne 16. 6. 2016 na podlagi terenskega pregleda, zato se dovoljuje prisilna izvršba navedene inšpekcijske odločbe.

3. Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopenjski upravni organ je v 1. točki izreka drugostopenjske odločbe odločilo, da se v 2. točki izreka sklepa prvostopenjskega upravnega organa odpravi besedna zveza „prvotno stanje“ in se nadomesti z besedno zvezo „prejšnje stanje“, v preostalem delu pa je pritožbo zavrnilo. V točki 2 izreka drugostopenjske odločbe je zavrnilo zahtevo za povrnitev stroškov predmetne pritožbe.

4. Drugostopenjski upravni organ v obrazložitev svoje odločitve pojasnjuje podlago za spremembo izreka, ki je v 152. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), glede vložene pritožbe pa ugotavlja, da ni utemeljena. Izrek izpodbijanega sklepa je jasen, ker je povzet po izreku odločbe, ki se v postopku izvršuje, izpodbijani sklep pa je tudi ustrezno obrazložen. V izvršilnem postopku, ki je samostojni in od upravnega postopka ločen postopek, se ugotavlja le, ali je inšpekcijska odločba izvršljiva in ali je obveznost izpolnjena. Ker tožnik v pritožbi ne zatrjuje in ne izkazuje, da je naloženo obveznost izpolnil oziroma da je za obravnavana objekta pridobil enostavno gradbeno dovoljenje, ni mogoče slediti tožnikovim trditvam o nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju in o kršitvi načela materialne resnice. Navedbe tožnika o enostavnosti objektov se nanašajo na vsebino izvršilnega naslova in ne na izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe. Glede primernosti dodatnega roka za izpolnitev obveznosti, pritožbeni organ pojasnjuje, da je za dejansko izpolnitev obveznosti, t. j. za izvedbo rušitve obravnavanih objektov, po naravi stvari potrebno le nekaj dni, kar pomeni, da je večmesečni rok več kot primeren, pritožbeni očitki pa tudi v tem delu neutemeljeni. Drugostopenjski upravni organ še navaja, da se preostale pritožbene navedbe nanašajo na sam izvršilni naslov in jih zato v obravnavanem pritožbenem postopku ni mogoče obravnavati.

5. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijani sklep vlaga tožbo, v kateri navaja, da je izrek izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe nejasen in nedoločen, dejansko stanje pa nepopolno ugotovljeno. Prvostopenjski upravni organ v izpodbijanem sklepu ni navedel, na kaj se odstranitev nanaša. Ne strinja se z ugotovitvijo, da je na njegovi nepremičnini ograja in škarpa v navedenih izmerah, ampak zatrjuje, da gre za podporni zid, ki je razvrščen med enostavne objekte, katerih gradnja se lahko začne brez gradbenega dovoljenja. Prav tako je enostavni objekt ograja, ki je nad podpornim zidom in tako tudi ograja ne predstavlja nelegalnega objekta. Gre za samostojna objekta, ki glede na s strani tožnika zatrjevane mere, ne moreta biti predmet inšpekcijskega ukrepa. Takšen izrek ni jasen, pri tem pa je prvostopenjski upravni organ v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedel, da mora tožnik porušiti en objekt, drugostopenjski pa, da gre za dva objekta. Tako ni jasno, koliko objektov naj bi tožnik odstranil.

6. Tožnik nadalje navaja, da je na isti lokaciji potekal podporni zid že od leta 1966, kar pomeni, da ne potrebuje gradbenega dovoljenja, zato je predmetni postopek nezakonit, vzpostavitev prejšnjega stanja pa je neizvršljiva, saj je dejansko stanje v naravi že izvedeno.

7. Nadalje tožnik pojasnjuje, da se je sanacija zidu iz leta 1966 pričela izvajati v letu 2010. Takrat je do njega pristopil inšpektor in rekel, da tožnik za navedeni objekt nima gradbenega dovoljenja, vendar inšpektor ni ustavil gradnje, temveč je dal tožniku navodila, da poda vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja. S tem je inšpektor zavedel tožnika, saj bi moral v primeru, če bi šlo za nelegalno gradnjo, le-to nemudoma ustaviti, kot mu to nalaga zakon. Prvostopenjski upravni organ za to isto gradnjo, ki mu jo je predhodno dovolil, sedaj zatrjuje, da je nelegalna gradnja. Tako odločanje je po tožbeni navedbi arbitrarno.

8. Tožnik oporeka tudi izostanku obrazložitve izpodbijanega sklepa glede tega, kako je bil opravljen kontrolni inšpekcijski pregled na kraju samem in kako je inšpektor ugotovil stanje sporne gradnje oziroma, da naložena obveznost ni izpolnjena. Poleg tega o tem ni obvestil tožnika in mu ni dal možnosti, da pri inšpekcijskem postopku sodeluje. Tako tožnik zatrjuje, da terenski ogled na kraju samem ni bil izveden.

9. Po tožbenem stališču iz izpodbijanega sklepa tudi ne izhaja obrazložitev primernosti roka za odstranitev sporne gradnje, ki je določen do 1. 10. 2016. Tožnik zatrjuje, da je ta rok nedvomno prekratek, saj v tako kratkem času ne more zagotoviti odstranitve objekta. V tem delu je sklep neobrazložen in ga ni mogoče preizkusiti. Tudi drugostopenjski organ ni pojasnil, na kakšni podlagi je zaključil, da je za vzpostavitev prejšnjega stanja potrebnih zgolj nekaj dni.

10. Tožnik navaja, da sta upravna organa na podlagi nepopolne dokumentacije in netočnih podatkov popolnoma pavšalno in arbitrarno odločila o pravicah tožnika. To je v nasprotju z načelom materialne resnice. Glede na popolnoma napačno ugotovljeno dejansko stanje, pa izpodbijanega sklepa tudi ni mogoče izvršiti, ker je izrek sklepa nedoločen. S tem je podana bistvena kršitev določb postopka, ki je podana tudi zaradi tega, ker je pritožbeni organ zgolj povzel ugotovitve prvostopenjskega upravnega organa, ni pa se opredelil do pritožbenih navedb o tem, da ravnanje prvostopenjskega upravnega organa ni izkazano in ni obrazloženo. Brez navedbe, katere dokaze je organ pregledal in jih uporabil kot podlago za ugotovitev dejstev za sprejem izpodbijane odločitve, ni mogoče preizkusiti ali izpodbijati njene pravilnosti. Na opisan način je bila storjena absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka ter kršene pravice iz 14., 15., 22., 25. in 33. člena Ustave Republike Slovenije.

11. Tožnik sodišču predlaga, da po opravi glavne obravnave, na kateri naj zasliši tožnika ter prebere in pregleda določeno listinsko dokumentacijo, izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži plačilo tožnikovih stroškov postopka.

12. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis. Odgovora na tožbo ni podala.

14. Po pregledu izpodbijanega akta sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep pravilen in skladen z določbami predpisov, na katere se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi je v obrazložitvi izpodbijanega akta odločitev pojasnil prvostopenjski upravni organ, in z razlogi, s katerimi je drugostopenjski upravni organ obrazložil zavrnitev pritožbenih ugovorov, ter se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tudi sklicuje. V zvezi s tožbenimi navedbami pa pojasnjuje v nadaljevanju navedena dejstva.

15. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa o dovolitvi izvršbe, ki se nanaša na odločbo, izdano v inšpekcijskem postopku, s katero je pristojni inšpektorat inšpekcijskemu zavezancu (tožniku) izrekel ukrep odstranitve nelegalne gradnje. Upravna organa (drugostopenjski organ je s svojo odločbo delno spremenil in nadomestil odločitev prvostopenjskega organa, v pretežnem delu pa je to odločitev potrdil) sta svojo odločitev oprla na 290. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

16. Po 290. členu ZUP organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti (za kar gre v obravnavanem primeru) ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek). Sklep o dovolitvi izvršbe odločbe, ki je bila izdana v upravni zadevi po uradni dolžnosti, mora organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izdati brez odlašanja, ko je takšna odločba postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno. Dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek).

17. Uvodoma sodišče navaja, da je predmet presoje zakonitosti v tem upravnem sporu le sklep o dovolitvi izvršbe. Izvršilni postopek, voden po določbah ZUP, je od inšpekcijskega postopka samostojen in ločen postopek, hkrati pa pomeni nadaljevanje in zaključno fazo tega inšpekcijskega postopka. Cilj izvršilnega postopka je prisilna vzpostavitev stanja, ki ga nalaga izvršilni naslov. Predmet prisilne izvršbe so t. i. obveznostne odločbe, to so odločbe, s katerimi se strankam nalagajo obveznosti denarne ali nedenarne narave, če jih z odločbo zavezane stranke ne izpolnijo prostovoljno. Izvršba se zato lahko opravi le na podlagi izvršilnega naslova - izvršljive odločbe, poravnave ali sklepa, s katerim se nalagajo določene obveznosti. Obseg izvršbe je torej v celoti omejen z vsebino odločbe, ki se izvršuje. Glede na povedano je sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (npr. ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali upravno sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen). Stališča o obsegu takšnih ugovorov je Vrhovno sodišče sprejelo že v odločbah I Up 532/2012 in I Up 196/2010.

18. Tožnik najprej ugovarja ugotovitvi, da sta sporna objekta nelegalna, saj meni, da sodita med enostavne objekte, katerih gradnja se lahko začne brez gradbenega dovoljenja, pri tem pa navaja tudi, da je na isti lokaciji potekal podporni zid že od leta 1966, iz česar tudi izhaja, da ne potrebuje gradbenega dovoljenja. Nadalje navaja tudi navodila inšpektorja, dana tožniku v letu 2010, da poda vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja, pri čemer inšpektor ni ustavil gradnje. Navaja še, da je izrek izpodbijanega sklepa nejasen in nedoločen, ker ni navedeno, na kaj se odstranitev nanaša.

19. Sodišče ugotavlja, da se zgoraj navedeni tožbeni ugovori nanašajo na inšpekcijski postopek oziroma ukrep, ki predstavlja izvršilni naslov in torej podlago za izdajo v tem upravnem sporu presojanega akta, in ne na sam sklep o dovolitvi izvršbe. Že iz tega razloga tožnik nima prav, da bi se moralo v tem, torej izvršilnem postopku, presojati zgoraj navedene okoliščine, ki predstavljajo pogoje za izvršitev odločbe o odstranitvi objektov, saj gre za izdajo akta o dovolitvi izvršbe, s katero je bila tožniku (kot inšpekcijskemu zavezancu) naložena izvršitev te odločbe, torej odstranitev nelegalne gradnje in vzpostavitev prejšnjega stanja. Teh ugovorov pa tožnik, kot že povedano, v tem upravnem sporu, ko sodišče presoja zakonitost akta o dovolitvi izvršbe, ne more z uspehom uveljavljati. Sodišče ugotavlja, da je izrek določen in jasen z vsemi zgoraj navedenimi potrebnimi elementi, pri čemer je povzet po izreku odločbe, ki se v postopku izvršuje, zaradi česar sodišče ne sledi tožbenim navedbam o zatrjevani nejasnosti in nedoločnosti izreka.

20. Nadalje sodišče ugotavlja, da izpodbijani akt tudi ni pomanjkljivo obrazložen, saj vsebuje vse razloge, kot jih terja 214. člen ZUP, ob upoštevanju, da gre za akt, izdan na podlagi prej citiranega 290. člena ZUP, kar pomeni, da vsebuje podatke o izvršljivosti odločbe, ki se izvršuje, datum nastopa njene izvršljivosti in razloge za določen način izvršbe.

21. Na drugačno odločitev v tem sporu tudi ne morejo vplivati tožbene navedbe o izostanku obrazložitve izpodbijanega akta, ki se nanašajo na opravljen kontrolni inšpekcijski pregled, ker iz obrazložitve obeh upravnih odločb izhaja, da je bil kontrolni inšpekcijski pregled opravljen in kakšne so bile ugotovitve inšpektorja. Tako sodišče zavrača tožbene ugovore, da terenski ogled na kraju samem ni bil izveden in da v izpodbijanem sklepu niso ustrezno obrazložene okoliščine o ugotovitvah s tega pregleda. Navedbe iz obrazložitev obeh aktov v tem smislu, so skladne z zapisnikom prvostopenjskega upravnega organa z dne 16. 6. 2016, ki se nahaja v upravnem spisu, iz katerega izhaja, da naložena obveznost še ni bila izpolnjena. Za opravo tega pregleda tudi ni treba predhodno obvestiti inšpekcijskega zavezanca, saj takšna obveznost ne izhaja iz nobenega predpisa, z vsebino inšpekcijskega pregleda pa je seznanjen inšpekcijski zavezanec z izpodbijanim sklepom, poleg tega ima kot stranka postopka pravico pregledati upravni spis. Sodišče še ugotavlja, da tožnik ne zatrjuje, da bi bila z inšpekcijsko odločbo naložena obveznost že izpolnjena.

22. Sodišče tudi zavrača tožbeno zatrjevano pomanjkljivost obrazložitve izpodbijanega akta v delu roka za odstranitev sporne gradnje, saj je obrazložitev odločbe drugostopenjskega upravnega organa, ki je dodatno pojasnila izpostavljeno pomanjkljivost, po presoji sodišča zadostna, glede na vsebino te obrazložitve v povezavi z dolžino obdobja, v katerem je organ zavezal tožnika za odstranitev predmetnih objektov.

23. Sodišče se do preostalih tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na zatrjevane bistvene kršitve določb postopka, ne opredeljuje, ker ugotavlja, da ne gre za absolutno bistvene kršitve določb postopka, tožnik pa ni pojasnil, v čem so te zatrjevane kršitve vplivale ali bi mogle vplivati na zakonitost oziroma pravilnost izpodbijane odločitve.

24. Sodišče, glede na navedeno, tudi ugotavlja, da v predmetnem postopku, ki je rezultiral v izdaji izpodbijanega sklepa, ni prišlo do zatrjevanih kršitev ustavnih pravic, pri čemer sodišče tudi ugotavlja, da gre v tem delu za pavšalne tožbene navedbe, ki niso zadostno obrazložene.

25. Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, sodišče pa v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zaradi česar je tožbo, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

26. Tožnik je poleg dokaznega predloga, da sodišče prebere več listin v spisu, predlagal tudi lastno zaslišanje in opravo glavne obravnave. Sodišče ugotavlja, da tožnik dokaznega predloga ni substanciral, predvsem v delu predlaganega lastnega zaslišanja, ko ni v ničemer pojasnil, glede katerih zatrjevanih dejstev bi tožnik v delu točk I in II tožbe, pri katerih je predlagano njegovo zaslišanje, lahko izpovedal. Sicer pa tožnik tudi ni z ničemer utemeljil in to tudi ne izhaja iz zadeve, da bi lahko izvedba teh dokazov pripeljala do drugačne odločitve, saj med strankama ni sporno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, ampak je sporna le ocena teh dokazov, zato je sodišče odločilo na seji senata. Tudi po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena Ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov lahko vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012). Tožnik s svojimi navedbami tega ni izkazal ter ni utemeljil obstoja in pravne relevantnosti predlaganih dokazov z zadostno stopnjo verjetnosti, to je stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje, kar predstavlja v skladu s sodbo Vrhovnega sodišča, št. X Ips 391/2016 z dne 21. 11. 2018, pogoj, ob izpolnitvi katerega je upravno sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

27. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 290

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.