UPRS Sodba IV U 220/2017-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-08

Jasna Šegan (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Melita Ambrož

JAVNI RAZPISI - KONCESIJE - VETERINARSTVO

koncesija - javni razpis - javna veterinarska služba - območje koncesije

Sodišče kot nesporno ugotavlja, da sta oba prijavitelja na predmetni javni razpis, torej tožeča stranka in stranka z interesom, na podlagi seštevka točk po posameznih merilih zbrala enako število točk. Tako je tožena stranka v skladu s šestim odstavkom 3. člena Uredbe z dopisom z dne 6. 9. 2017 oba vlagatelja pozvala k predložitvi sporazuma o določitvi območja za Upravno enoto Šentjur pri Celju.

Med tožečo stranko in stranko z interesom je nesporno tekel postopek dogovarjanja z namenom sporazumne določitve koncesijskega območja. V predvidenem roku (30 dni) je bil toženi stranki posredovan seznam razdelitev gospodarstev, nenazadnje pa sta se tožeča stranka in stranka z interesom strinjali z dne 20. 10. 2017 dogovorjeno razdelitvijo koncesijskega območja, kot je bilo določeno v izpodbijani odločbi. Tožeča stranka je pred tem celo sama v dopisu z dne 4. 10. 2017 (podredno) predlagala delitev koncesijskega območja v praktično identičnem razmerju, kot je bilo kasneje določeno. Sodišče pa še ugotavlja, da ob doseženem dogovoru ni bilo napak volje pri katerem od predstavnikov kandidatk in ugovora v tej smeri tožeča stranka tudi ni uveljavljala v tožbi. Tožbeni ugovor, da je tožena stranka postopala nepravilno, je zato neutemeljen.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Uprava Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin je z izpodbijano odločbo, št. 014-12/2017/13 z dne 6. 11. 2017, za koncesionarja za opravljanje javne veterinarske službe na območju Upravne enote Šentjur pri Celju izbrala A d.o.o., v tem upravnem sporu stranko z interesom, in B d.o.o., v tem upravnem sporu tožečo stranko, vsako za naselja, navedena v izpodbijani odločbi (točka 1 izreka). V točki 2 izreka je opredelila veterinarje, ki bodo v obeh veterinarskih organizacijah opravljali koncesijo na dodeljenem območju, v točki 3 izreka je določila, da se koncesijska pogodba sklene po pravnomočnosti te odločbe za obdobje do 30. 9. 2020 in začne veljati s prvim dnem naslednjega meseca, v točki 4 izreka pa ugotovila, da posebni stroški v postopku niso nastali.

2. Upravni organ je v obrazložitvi izpodbijane odločitve navedel, da sta se na javni razpis za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Upravne enote Šentjur pri Celju, ki se financira iz proračunskih sredstev, prijavili dve veterinarski organizaciji, in sicer tožeča stranka in stranka z interesom. Komisija je ugotovila, da obe prijaviteljici izpolnjujeta splošne pogoje iz javnega razpisa, glede prednostnih meril, ki se uporabljajo v primeru, če se na razpis prijavita dve prijaviteljici, pa je komisija ugotovila, da sta obe prijaviteljici zbrali vsaka po 34 točk. Zato je komisija v skladu z razpisom in določbami šestega odstavka 3. člena Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (v nadaljevanju Uredba) vlagateljici pozvala k sklenitvi sporazuma. Upravni organ je po elektronski pošti 8. 10. 2017 prejel seznam razdelitve gospodarstev za obe vlagateljici. Ker sporazum ni bil podpisan, sta bili vlagateljici pozvani na podpis sporazuma oziroma na zglasitev pri upravnem organu za dne 20. 10. 2017. Tega dne sta se prijaviteljici po predhodnih pogajanjih strinjali o razdelitvi naselij, kot je razvidno iz točke 1 izreka izpodbijane odločbe. Na tej podlagi je upravni organ odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo iz razloga napačne uporabe materialnega prava. Navaja, da je bil sporazum med njo in stranko z interesom sklenjen po poteku tridesetdnevnega roka, določenega v šestem odstavku 3. člena Uredbe, ker je rok za predložitev sporazuma potekel 9. 10. 2017, sporazum pa je bil sklenjen 20. 10. 2017. Tako sporazum ne more biti pravna podlaga za izdajo koncesijske odločbe, ker bi moral upravni organ po izteku roka izdati odločbo v smislu šestega odstavka 3. člena Uredbe in četrtega odstavka tč. VI javnega razpisa. Če bi upravni organ pravilno uporabil določbe Uredbe, bi moral na podlagi treh kriterijev (kadrovskih zmogljivosti, bližine in dostopnosti) koncesijo podeliti tožeči stranki, ker je slednja glede na te kriterije v prednosti pred drugim kandidatom, t. j. stranko z interesom. Glede na takšno nepravilno uporabo šestega odstavka 3. člena Uredbe tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in s sodbo samo odloči o stvari tako, da za koncesionarja za opravljanje dejavnosti javne veterinarske službe na območju Upravne enote Šentjur pri Celju izbere tožečo stranko, toženi stranki pa naloži povrnitev tožnikovih stroškov predmetnega upravnega spora.

4. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe kot neutemeljene, pri čemer se sklicuje na razloge, navedene v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Navaja, da sta bili vlagateljici zaradi izenačenega števila točk po posameznih merilih pozvani k sklenitvi sporazuma. Upravni organ je po elektronski pošti v roku, dne 8. 10. 2017, prejel seznam razdelitve gospodarstev za obe vlagateljici. Ker sporazum ni bil podpisan, sta bili vlagateljici pozvani na podpis sporazuma oziroma na zglasitev pri organu za dne 20. 10. 2017. Rok je bil določen in usklajen s strankama tako, da sta se strinjali z datumom. Glede navedenega ni bilo izpostavljenega kar koli spornega. Upravni organ je določil veterinarski organizaciji, upoštevaje dogovor, ki sta ga stranki podpisali na zapisnik. Ko si stranka naknadno premisli glede soglasja volje, ki ga je izrazila, to ne more predstavljati razloga za izpodbijanje odločbe o dodelitvi koncesijskega območja, razen če bi organ nepravilno povzel območja, kot so bila sporazumno dogovorjena, do česar v obravnavanem primeru ni prišlo. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Odgovor na tožbo je podala tudi stranka z interesom, družba A d.o.o., ki navaja, da so tožbene navedbe neutemeljene iz naslednjih razlogov. Stranka z interesom zatrjuje, da ima na dodeljenem koncesijskem območju večje kadrovske zmogljivosti od tožeče stranke ter da ima sedež znotraj Upravne enote Šentjur pri Celju, za razliko od tožeče stranke, ki ima tam samo podružnico, kar vpliva na bližino in dostopnost izvajanja veterinarske službe. Stranka z interesom vse te okoliščine v odgovoru na tožbo obširno obrazloži. Nadalje navaja, da sta se stranka z interesom in tožeča stranka strinjali, da se koncesija razdeli po naseljih, kot je to razvidno iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe in da je bil njun sporazum pravočasno dostavljen upravnemu organu. Upravni organ je odločil v izpodbijani odločbi v skladu s soglasjem tožeče stranke. Za oba kandidata je bila namreč sprejemljiva razdelitev naselij, kot so razvidna iz 1. točke izpodbijane odločbe, in sta s tako delitvijo izrecno soglašala. Kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, da je bil rok za predložitev sporazuma zamujen, saj je upravni organ sporazum kandidatov o razdelitvi območij prejel po elektronski pošti 8. 10. 2017, kar je pravočasno, saj se je tridesetdnevni rok za predložitev iztekel 9. 10. 2017. Stranka z interesom še izpostavlja, da je predmetni rok instrukcijski rok in tudi morebitna njegova prekoračitev ne pomeni, da upravni organ po prekoračitvi roka tega sporazuma kandidatov ne more oziroma sme upoštevati. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži dolžnost povrnitve njegovih stroškov postopka.

6. Tožeča stranka je v pripravljalni vlogi izrazila nestrinjanje z navedbami tožene stranke in stranke z interesom v njunih odgovorih na tožbo. Navaja, da je rok, določen v šestem odstavku 3. člena Uredbe, prekluzivni rok. Ker tožena stranka na dan izteka tega roka ni imela podpisanega sporazuma kandidatov o razdelitvi koncesijskega območja, tožeča stranka pa je 4. 10. 2017 celo pisno sporočila, da sporazuma ne bo sklenila, tožena stranka po izteku roka ni imela zakonite osnove za pozivanje in prepričevanje kandidatov, da naj sporazum kljub izteku roka vendarle podpišeta. Tožeča stranka navaja, da opisano ravnanje tožene stranke ne predstavlja samo napačno uporabo zakonito izdanega predpisa, kot je uveljavljala v tožbi, ampak tudi bistveno kršitev določb postopka. Tožeča stranka je s to pripravljalno vlogo še skrčila tožbeni zahtevek tako, da predlaga zgolj odpravo izpodbijane odločbe in povračilo stroškov postopka.

7. Pripravljalno vlogo je podala tudi tožena stranka, v kateri zavrača navedbo tožeče stranke v pripravljalni vlogi, da je slednja 4. 10. 2017 toženi stranki sporočila, da sporazuma o določitvi območja po posameznih občinah na predmetnem območju ne bo sklenila. Tožeča stranka je namreč s predmetnim dopisom toženo stranko pozvala, da pred dokončno odločitvijo ponovno preveri vse razpisne pogoje in opravi ponovno oceno prijav ter podredno, da izda odločbo o dodelitvi koncesijskega območja ob upoštevanju dodatnih kriterijev bližine posameznega naselja veterinarskih organizacij v določenem razmerju v korist tožeče stranke. Ker je bila z navedenim dopisom predlagana razdelitev območja v razmerju uporabnikov 70,7317 % in 29,2682 % v korist tožeče stranke, kakor je bilo območje razdeljeno tudi v poslanem dogovoru (razen dveh naselij), takšna pa je bila tudi vsebina dne 20. 10. 2017 podpisanega sporazuma, je tožena stranka izdala izpodbijano odločbo z navedenimi območji za obe veterinarski organizaciji (v razmerju 71 % : 29 %).

9. Po presoji sodišča je odločba tožene stranke pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnem spisu. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podala pravilne razloge za svojo odločitev. Sodišče zato v celoti sledi njeni obrazložitvi in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), dodatno pa v zvezi s tožbenimi trditvami pojasnjuje v nadaljevanju navedena dejstva.

10. Pravna podlaga, ki jo je tožena stranka uporabila pri sprejemu izpodbijane odločitve, so določila Uredbe (Uredba o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev), ki v petem odstavku 3. člena opredeljuje postopanje v primeru kandidature več veterinarskih organizacij za isto območje na javnem razpisu. Tako je v tem odstavku določeno, da se v primeru, če kandidira na javnem razpisu več veterinarskih organizacij za isto območje, pri izbiri upoštevajo prednostna merila, in sicer bližina in dostopnost veterinarske organizacije, odzivni čas ob pojavu bolezni živali, način zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskav, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum, način izvajanja drugih dejavnosti za obvladovanje kriznih situacij v veterinarstvu, kadrovske zmogljivosti, delovne izkušnje zaposlenih, osnova za izračun cen za opravljanje veterinarskih dejavnosti iz javnega razpisa ter izvajanje koncesije v skladu s predpisi v zadnjih petih letih. Ovrednotenje prednostnih meril določi VURS v javnem razpisu. Nadaljnji odstavek tega člena, t. j. šesti odstavek, pa določa ravnanje ob izenačenosti pogojev iz prejšnjega odstavka, in sicer je določeno, da ob izenačenosti pogojev iz prejšnjega odstavka Veterinarska uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju VURS) pozove prijavitelje, da predložijo sporazum o določitvi območja po posameznih občinah. Če v 30 dneh od poziva stranke ne predložijo sporazuma, VURS določi veterinarsko organizacijo za območje posamezne občine glede na kadrovske zmogljivosti, njeno bližino in dostopnost.

11. Sodišče kot nesporno ugotavlja, da sta oba prijavitelja na predmetni javni razpis, torej tožeča stranka in stranka z interesom, na podlagi seštevka točk po posameznih merilih zbrala enako število točk. Tako je tožena stranka v skladu s šestim odstavkom 3. člena Uredbe z dopisom z dne 6. 9. 2017 oba vlagatelja pozvala k predložitvi sporazuma o določitvi območja za Upravno enoto Šentjur pri Celju. Ta poziv sta tožeča stranka in stranka z interesom prejeli 7. 9. 2017, kot izhaja iz podpisanih vročilnic v upravnem spisu. Nadalje iz upravnega spisa izhaja, da je tožeča stranka z dopisom z dne 4. 10. 2017 toženo stranko pozvala, da pred dokončno odločitvijo o podelitvi koncesije za predmetno območje ponovno preveri vse razpisne pogoje in opravi ponovno oceno prijav in s tem odmero točk po predmetnem razpisu ter na tej podlagi izda odločbo o dodelitvi koncesije tožeči stranki, podredno pa, da izda odločbo o delitvi koncesijskega območja ob upoštevanju dodatnih kriterijev v razmerju do uporabnikov 70,7317 % in 29,2682 % v korist tožeče stranke. Nadalje je bila z elektronskega naslova stranke z interesom 8. 10. 2017 poslana elektronska pošta, s katero je bil toženi stranki posredovan dogovor, ki sta ga predstavnika obeh veterinarskih organizacij sklenila 7. 10. 2017, ob tem pa je bil posredovan seznam razdelitev gospodarstev z navedbo, da bo obojestransko podpisan sporazum poslan po pošti. Nato sta prijavitelja po tem, ko ju je tožena stranka z dopisom z dne 12. 10. 2017 pozvala, da pošljeta podpisan sporazum oziroma se 20. 10. 2017 osebno zglasita pri organu na podpis sporazuma, tega dne po izvedenih pogajanjih dosegla dogovor o razdelitvi območij, na tej podlagi pa je bila izdana izpodbijana odločba. Vsa navedena dejstva izhajajo iz listin upravnega spisa in med strankami niso sporna.

12. Bistveni tožbeni ugovor pa se nanaša na zatrjevano nepravilno postopanje tožene stranke po tem, ko je prijavitelja pozvala na predložitev sporazuma o določitvi območja po posameznih občinah s postavljenim rokom, v okviru katerega po tožbenem zatrjevanju tožena stranka ni prejela podpisanega sporazuma. V nasprotju s stališčem tožeče stranke tožena stranka in stranka z interesom navajata, da je bil dogovor posredovan v roku, naknadno pa je bil sklenjen sporazum o razdelitvi naselij med tožečo stranko in stranko z interesom.

13. Sodišče v zvezi z navedenim tožbenim ugovorom ugotavlja, da iz navedenih relevantnih določb Uredbe izhaja namen ureditve postopka v primerih, ko se na javni razpis za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe na območju določene upravne enote prijavi več veterinarskih organizacij in dosežejo izenačenost prednostnih meril iz petega odstavka 3. člena Uredbe, ki je v sporazumni določitvi koncesijskega območja po posameznih občinah. Namen roka, določenega v šestem odstavku 3. člena Uredbe, je torej v tem, da se javni razpis ob izenačenosti kandidatov sporazumno zaključi v doglednem časovnem obdobju, s čimer se uresničuje načelo ekonomičnosti postopka.

14. V konkretnem primeru je med tožečo stranko in stranko z interesom nesporno tekel postopek dogovarjanja z namenom sporazumne določitve koncesijskega območja. V predvidenem roku (30 dni) je bil toženi stranki posredovan seznam razdelitev gospodarstev, nenazadnje pa sta se tožeča stranka in stranka z interesom strinjali z dne 20. 10. 2017 dogovorjeno razdelitvijo koncesijskega območja, kot je bilo določeno v izpodbijani odločbi. Tožeča stranka je pred tem celo sama v dopisu z dne 4. 10. 2017 (podredno) predlagala delitev koncesijskega območja v praktično identičnem razmerju, kot je bilo kasneje določeno. Sodišče pa še ugotavlja, da ob doseženem dogovoru ni bilo napak volje pri katerem od predstavnikov kandidatk in ugovora v tej smeri tožeča stranka tudi ni uveljavljala v tožbi.

15. Ker je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, sodišče pa v postopku pred njegovo izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

16. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, kar velja tako za tožečo stranko, ki s tožbo ni uspela, kot za stranko z interesom A d.o.o., ki je tudi zahtevala povrnitev stroškov postopka. Glede zahteve stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka sodišče izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče), ki se nanaša na povrnitev stroškov prizadeti stranki (sklep Vrhovnega sodišča, št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015), da je treba pri odločanju o povrnitvi stroškov izhajati iz določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in ne iz določbe 25. člena ZUS-1. Tudi če se upošteva določila ZPP, po mnenju sodišča stranki z interesom ni mogoče priznati priglašenih stroškov. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške in ker je stranka z interesom s svojim predlogom za zavrnitev tožbe uspela, bi bila sicer načeloma upravičena do povračila stroškov postopka, vendar pa je pri tem potrebno upoštevati tudi prvi odstavek 155. člena ZPP, ki določa, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Potrebni stroški so po mnenju sodišča tisti, ki so pomembni za razjasnitev zadeve oziroma vplivajo na odločitev sodišča. Po presoji sodišča stranka z interesom v odgovoru na tožbo ni podala takšnih navedb, saj je navajala dejstva, ki so že izhajala iz upravnega spisa in jih je sodišče lahko vpogledalo in pri tem ugotovilo njihovo vsebino. Zato s temi navedbami po mnenju sodišča stranka z interesom ni vplivala na odločitev sodišča. Glede na navedeno stranki z interesom priglašeni stroški niso bili priznani.

Uredba o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (2008) - člen 3, 3/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.