UPRS Sodba III U 147/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-04-13

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

kulturni spomenik državnega pomena - poseg v kulturni spomenik - kulturnovarstveno soglasje - zahteva za izdajo kulturnovarstvenega soglasja

V primeru, ko gre za poseg v spomenik ali njegovo območje je treba tudi v primeru postavitve enostavnih objektov, za katere se ne izdaja gradbenega dovoljenja, izhajati iz 28. člena ZVKD-1, ki med drugim določa, da je za poseg v spomenik in za vplivno območje spomenika treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje, če to obveznost določa akt o razglasitvi. To, da je za postavitev oglaševalno usmerjevalne table treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje ne izključuje niti Odlok o oglaševanju v Občini Sežana, saj v drugem odstavku 7. člena določa, da si mora stranka v primeru, da je za postavitev predmeta oglaševanja treba pridobiti upravno dovoljenje, ki omogoča poseg v prostor in gradnjo objektov, to pridobiti na lastne stroške. Kot tako dovoljenja je treba v primeru posega v spomenik državnega pomena šteti tudi kulturnovarstveno soglasje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Javni zavod Republike Slovenije za varstvo kulturne dediščine, Območna enota Nova Gorica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožeče stranke za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za postavitev usmerjevalne table na parc. št. 1822/10 k.o. ..., ki predstavlja poseg v spomenik državnega pomena Lipica - Kraška kulturna krajina (EDŠ 24521). V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnil, da je po prvem odstavku 28. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) za poseg v spomenik in za poseg v vplivno območje spomenika treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje, če to obveznost določa akt o razglasitvi, kot tudi pridobiti to soglasje za poseg v registrirano nepremično dediščino, če to določa prostorski akt. Ugotavlja, da je poseg, za katerega je zaprosila tožeča stranka, v neskladju z Odlokom o razglasitvi Kraške kulturne krajine v Lipici za kulturni spomenik državnega pomena (Uradni list RS, št. 57/2010, v nadaljevanju Odlok o razglasitvi). Ta namreč v 5. alineji 4. člena določa, da je dovoljeno le oglaševanje in informiranje o kulturnem spomeniku v skladu z načrtom upravljanja. Tožeča stranka pa je zaprosila za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za oglaševanje in informiranje igralnega salona, kar je v nasprotju z Odlokom o razglasitvi ter je zato prvostopenjski organ njeno prošnjo zavrnil.

2. Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo in pritrdilo odločitvi prvostopenjskega organa. Ugotavlja, da v zadevi ni sporno, da nepremičnina s parc. št. 1822/10 k.o. ... leži v območju, ki ga ureja Odlok o razglasitvi. Prav tako ni sporno, da se ta nepremičnine nahaja v varovanem območju spomenika državnega pomena Lipica - Kraška kulturna krajina. V konkretnem primeru je zato za poseg v ta prostor treba upoštevati določbe ZVKD-1, podrobneje pa varstveni režim ureja Odlok o razglasitvi. S tem odlokom je dopustno oglaševanje in informiranje o kulturnem spomeniku, skladno z načrtom upravljanja. Ta načrt upravljanja sicer ni sprejet, vendar pa drugostopenjski organ meni, da bi se s takim načrtom določil zgolj podrobnejši tehnični način izvedbe informiranja in oglaševanja o kulturnem spomeniku. Zato ugotavlja, da je, četudi načrt upravljanja ne obstaja, po določbi 4. člena Odloka o razglasitvi mogoče dopustiti oglaševanje le kolikor gre za oglaševanje o kulturnem spomeniku, kar pa za predlog, ki ga je vložila tožeča stranka, ne velja. V nadaljevanju drugostopenjski organ pojasnjuje, zakaj je bila Lipica - Kraška kulturna krajina razglašena za spomenik državnega pomena, ga opisuje in poudarja njegov pomen. Meni, da poseg, kot ga predlaga tožeča stranka, ne bi prispeval k trajni ohranitvi dediščine ali zvišanju njene vrednosti. Glede pritožbene navedbe tožeče stranke, da je bila drugim subjektom, ki se ukvarjajo z enako dejavnostjo kot tožeča stranka, dovoljena postavitev usmerjevalnih tabel in s tem njihovo oglaševanja, je drugostopenjski organ pojasnil, da mora upravni organ pri odločanju sicer zagotavljati enotno uporabo formalnih virov prava in upoštevati načelo enake obravnave, da pa posploševanje konkretnih zadev ni mogoče, saj je njihovo dejansko stanje v praksi le redko ponovljivo, pa četudi se objekti nahajajo na istem območju.

3. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in s tožbo sodišču primarno predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter spremeni tako, da se tožeči stranki izda kulturnovarstveno soglasje za postavitev oglaševalno usmerjevalne table dimenzije 8,32 m2 na parc. št. 1822/10 k.o. ..., podrejeno pa, da odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka.

4. Tožeča stranka pojasnjuje, da se od leta 2003 dalje ukvarja tudi s prirejanjem posebnih iger na srečo v igralnem salonu v A., za kar ima veljavno koncesijo Ministrstva RS za finance za čas do 20. 12. 2020. Ker opravlja dovoljeno državno koncedirano dejavnost na lokaciji, ki je znotraj zavarovanega območja kulturnega spomenika, meni, da skladno z ustavno zagotovljenim načelom enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS, v nadaljevanju URS), načelom enakega varstva pravic (22. člen URS) ter načelom svobodne gospodarske pobude (74. člen URS) ne bi smela obstajati ovira, ki bi tožeči stranki onemogočala navzven vidno oglaševanje dejavnosti z oglaševalno usmerjevalno tablo. Tožeča stranka je z B., kot lastnikom parc. št. 1822/10 k.o ..., sklenila najemno pogodbo za to zemljišče in pogodbo o izvedbi električnega priključka. B. je kot krajevno pristojna samoupravna lokalna skupnost tožeči stranki izdala soglasje za postavitev oglaševalsko usmerjevalne table, pri čemer iz tega soglasja izhaja, da je postavitev take table v skladu z Odlokom o oglaševanju v B.. Glede na pridobljeno soglasje in ob dejstvu, da se na zavarovanem območju že nahajajo table drugih casinojev, oziroma igralnih salonov, je bila tožeča stranka prepričana, da je bila postavitev table skladna z vsemi predpisi. Niti Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) niti takrat veljavni Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v k.s. Sežana - Občina Sežana niti Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost za postavitev enostavnih objektov, kamor do površine 12 m2 sodijo tudi objekti za oglaševanje, ne predvidevajo obveznosti pridobitve kulturnovarstvenega soglasja in je zato zahteva tožene stranke po pridobitvi takega soglasja neutemeljena in diskriminatorna. Na istem območju je postavljenih več oglaševalnih, oziroma usmerjevalnih tabel za druge gospodarske družbe, ki se ukvarjajo z enako dejavnostjo kot tožeča stranka, in sicer za C.d.o.o. in za D.d.o.o..

5. Tožeča stranka meni, da je že sam Odlok o razglasitvi koncipiran disriminatorno, saj je oglaševanje in informiranje dovoljeno za kulturni spomenik, torej za javni zavod, medtem ko za ostale dejavnosti, ki so v zavarovanem območju dopustne, ni dovoljeno, pa četudi se na tem območju izvajajo že vrsto let. Tabla, ki jo želi postaviti tožeča stranka, ne predstavlja nobene večje obremenitve kot jo predstavlja tabla Javnega zavoda E. Dimenzije te table so vsaj 20 m2, v tla je pritrjena z jeklenicami, ponoči pa osvetljena z reflektorji. Kar je dovoljeno E. torej ni dovoljeno tožeči stranki, kar kaže na diskriminacijo. Tožeča stranka se zato sprašuje, zakaj je moteča prav njena tabla, ne pa tabla ostalih, ki opravljajo isto dejavnost.

6. Tožeča stranka meni, da sta, glede na vse navedeno, tako izpodbijana kot drugostopenjska odločba protiustavni. Koncesija ji namreč v varovanem območju dovoljuje opravljanje igralniške dejavnosti, medtem ko na istem območju turistov o tem ne sme seznanjati, s čimer se posega v njeno samostojno gospodarsko pobudo, v širšem smislu tudi v enakost pred zakonom. Omejevanje svobodne gospodarske pobude je dopustno le, kolikor je skladno z načelom sorazmernosti, vendar pa tega testa niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ nista opravila, kar kaže, da je izpodbijana odločitev arbitrarna. Za dejavnost, ki jo opravlja tožeča stranka, je ključnega pomena, da je lokacija dejavnosti navzven vidna in se o tem potrošnika obvešča, pogoji zanjo pa morajo biti vnaprej znani. To pa je bilo tožeči stranki z Odlokom o razglasitvi retroaktivno onemogočeno in je posegla v njene pravice, kar glede na odločbo 155. člena URS ni dovoljeno. Omejitve so bile namreč vpisane dne 17. 8. 2010, kar pomeni, da za posege v prostor, ki so bili izvršeni pred tem datumom, pridobitev kulturnovarstvenega soglasja ni bila potrebna, kar je disriminatorno do drugih, ki so želeli poseg izvršiti po tem datumu. Načrt o upravljanju s Kobilarno Lipica, ki je bil sprejet na osnovi Zakona o Kobilarni Lipica, je v času, ko je tožeča stranka želela postaviti tablo, že potekel, saj je veljal za obdobje od julija 2010 do julija 2013, zaradi česar so po njenem mnenju potekle tudi tam določene omejitve. Zaključek drugostopenjskega organa, da naj bi načrt upravljanja predstavljal le konkretizacijo Odloka o razglasitvi se tako kaže kot pravno zgrešen. Izpodbijana odločitev tožene stranke, ob tem, da so se v zavarovanem območju že zgodili obsežni posegi, to je zgradil kompleks stanovanjskih hiš, kaže, da je bilo njeno odločanje do tožeče stranke diskriminatorno.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Poudarja, da URS določa, da je kulturna dediščina varovana ustavna kategorija, katere varstvo je v javni koristi. Tožeča stranka navaja, da je sporno oglaševalsko tablo postavila marca 2015, torej takrat, ko je že bil v veljavi Odlok o razglasitvi, parcela, na kateri je postavljena, pa je locirana v vplivnem območju kulturnega spomenika državnega pomena Lipica - Kobilarna Lipica. Z vidika varstva kulturne dediščine so vsa dela, dejavnosti in ravnanja, ki kakorkoli spreminjajo videz, strukturo, notranja razmerja in uporabo dediščine ali ki dediščino uničujejo, razgrajujejo ali spreminjajo njeno lokacijo, podrejena določbam ZVKD-1. To pomeni, da je treba pri posegih v zavarovana območja kulturne dediščine pridobiti kulturnovarstvene pogoje in kulturnovarstveno soglasje. Kulturnovarstveno soglasje je potrebno tudi za takšna dela, za katera sicer gradbeno dovoljenje ni potrebno. To izhaja tudi iz Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Sežana. Četudi je tožeča stranka pri Občini Sežana pridobila soglasje za postavitev oglaševalsko usmerjevalne table, pa to ne izključuje pristojnosti prvostopenjskega organa, da odloči o skladnosti nameravanega posega z varstvenim režimom, določenim za kulturni spomenik državnega pomena Lipica - Kraška kulturna krajina. Tudi dejstvo, da se v tem območju že nahajajo table, ni pomembno pri presoji dopustnosti posega, saj zaradi nedovoljenih posegov posameznih subjektov druge osebe niso razrešene odgovornosti pridobitve ustreznega soglasja za poseg v kulturno dediščino. Prvostopenjski organ je zaradi nedovoljenih posegov sicer v letu 2014 in 2015 tudi podal več prijav inšpekcijskim službam.

9. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil vse razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do vseh pritožbenih navedb tožeče stranke. Prav tako sodišče ugotavlja, da je tožena stranka dejansko stanje zadeve v celoti raziskala, svojo odločitev oprla na relevantne materialne predpise, vse to pa ustrezno utemeljila in zato zavrača očitek tožeče stranke o zmotni uporabi materialnega prava in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja:

10. Med strankama ni sporno, da leži nepremičnina s parc. št. 1822/10 k.o. ... v varovanem območju spomenika državnega pomena Lipica - Kraška kulturna krajina, ki ga ureja Odlok o razglasitvi. Sporno tudi ni, da tožeča stranka v tem območju opravlja dejavnost prirejanja posebnih iger na srečo, za kar ima veljavno koncesijo. Tožena stranka tudi ne oporeka, da je tožeča stranka z B. sklenila najemno pogodbo za prej navedeno nepremičnino, da je sklenila pogodbo o izvedbi električnega priključka in da ji je B. izdala soglasje za postavitev oglaševalsko usmerjevalne table. Sporno pa je ali je tožeča stranka glede na velikost oglaševalne table sploh potrebovala kulturnovarstveno soglasje in ali je bila diskriminirana glede na ostale ponudnike igralniških storitev, ki svojo dejavnost oglašujejo, oziroma usmerjajo turiste na enak način.

11. Tožeča stranka trdi, da je sporna tabla glede na svojo površino (8,32 m2) enostavni objekt ter da za postavitev takih objektov ZGO-1 ne predvideva obveznosti pridobitve kulturnovarstvenega soglasja. Sodišče s to trditvijo ne soglaša. Tožeča stranka ima sicer prav, ko ugotavlja, da Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje oglaševalne table z oglaševalno površino do vključno 12 m2 in višino do vključno 5 m uvršča med enostavne objekte ter da se gradnja takega enostavnega objekta lahko začne brez gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3a. člena ZGO-1), vendar pa se, ne glede na to določilo, enostavni objekti ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom (drugi odstavek 3a. člena ZGO-1). Sodišče trdi, da je v primeru, ko gre za poseg v spomenik ali njegovo območje treba tudi v primeru postavitve enostavnih objektov, za katere se ne izdaja gradbenega dovoljenja, izhajati iz 28. člena ZVKD-1, ki med drugim določa, da je za poseg v spomenik in za vplivno območje spomenika treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje, če to obveznost določa akt o razglasitvi. ZVKD-1 sicer ni prostorski akt, vendar pa določa obveznosti ravnanja s kulturno dediščino kot javno koristjo.

To, da je za postavitev oglaševalno usmerjevalne table treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje ne izključuje niti Odlok o oglaševanju v Občini Sežana, saj v drugem odstavku 7. člena določa, da si mora stranka v primeru, da je za postavitev predmeta oglaševanja treba pridobiti upravno dovoljenje, ki omogoča poseg v prostor in gradnjo objektov, to pridobiti na lastne stroške. Sodišče meni, da je kot tako dovoljenja treba v primeru posega v spomenik državnega pomena šteti tudi kulturnovarstveno soglasje.

12. Odlok o razglasitvi 5. točki 4. člena določa, da je v spomeniškem območju dopustno oglaševanje in informiranje o kulturnem spomeniku v skladu z načrtom upravljanja. Četudi načrt upravljanja ni sprejet, sodišče meni, da je to določbo mogoče razumeti zgolj tako, da je dovoljeno le tisto oglaševanje in informiranje, ki se nanaša izključno na kulturni spomenik, ne pa na dejavnosti, ki se v/na njem odvijajo, pa četudi s koncesijo države. To potrjujejo tudi nadaljnje določbe Odloka o razglasitvi, saj na spomeniškem območju ni dovoljeno graditi objektov, razen objektov, ki služijo uresničevanju varstva spomeniškega območja (3. točka 8. člena), zaradi potreb razvoja spomeniškega območja in tam živečih prebivalcev pa so dopustni točno določeni posegi v prostor, med drugim tudi gradnja enostavnih objektov na podlagi presoje vplivov na kulturno dediščino in varovanja območja narave (4. točka 9. člena). Za presojo takih vplivov je skladno z določbami ZVKD-1 pristojen prvostopenjski organ, enako pa to izhaja tudi iz 10. člena Odloka o razglasitvi, ki določa, da je za vse posege, določene v 9. členu (torej tudi za gradnjo enostavnih objektov) treba pridobiti kulturnovarstvene pogoje in soglasje pristojnega organa. Skladno z vsem doslej navedenim torej ni dvoma, da je tudi za postavitev oglaševalno usmerjevalne table takih dimenzij, kot je tabla tožeče stranke, treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje, saj naj bi bila ta locirana v območju spomenika državnega pomena.

13. Glede na prej opisano določbo 5. točke 4. člena Odloka o razglasitvi sodišče soglaša z odločitvijo tožene stranke, da oglaševalno usmerjevalna tabla tožeče stranke ni namenjena oglaševanju in informiranju o kulturnem spomeniku, pač pa oglaševanju njene dejavnosti in usmerjanju strank ter je zato utemeljeno zavrnila izdajo soglasja. Pri tem ni pomembno, da tožeča stranka dejavnost prirejanja posebnih iger na srečo opravlja kot koncesijsko dejavnost in da ji je koncesijo podelila država, saj izvajanje te dejavnosti ne gre enačiti z postavitvijo oglaševalnih tabel, pridobitev koncesije pa tudi ne pomeni, da ima tožeča stranka s ciljem, da bi bila njena dejavnost uspešna, pravico posegati v spomenik državnega pomena mimo določenih pravil. Sodišče zato ne sledi njeni trditvi, da je tožena stranka s svojo odločitvijo kršila ustavno načelo svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS. Svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena URS, po opredelitvi Ustavnega sodišča RS (odločba št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004), zajema svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta, njegovo vodenje v skladu z ekonomskimi načeli (upoštevaje prisilne predpise), svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču, in izbiro poslovnih partnerjev. Ta ustavna določba torej varuje možnost gospodarskega udejstvovanja v določeni panogi ali področju, vendar pa sodišče meni, da zgolj v normativnih okvirjih ter ne dopušča, da se zaradi gospodarskega poslovanja kršijo pravila, tudi ne pravila o poseganju v kulturne spomenike. Tožeča stranka tudi ne more uspeti z zatrjevanjem, da ji je bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena URS in načelo enakega varstva pravic iz 22. člena URS, kar utemeljuje s trditvijo, da so na varovanem območju postavljene oglaševalne table drugih gospodarskih subjektov, ki se ukvarjajo z enako dejavnostjo, kot se ukvarja sama, pa tudi bistveno večja tabla Javnega zavoda Kobilarna Lipica. Načelo enakosti pred zakonom in načelo enakega varstva pravic namreč ne moreta biti podlaga za morebitno vzpostavitev enakosti v nepravu. Z drugimi besedami; kolikor je ena stranka ravnala v nasprotju s pravili, to ne more biti podlaga, da druga stranka zahteva enako v svojem primeru, torej da zahteva nepravilno (nezakonito) odločitev.

14. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Sodišče je skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev. Tožeča stranka je sicer predlagala zaslišanje vodje igralnega salona, predložila več fotografij, otrofoto posnetek ter predlagala vpogled v načrt upravljanja Kobilarne Lipica, vendar pa sodišče ugotavlja, da gre za nedovoljene tožbene novote, ki jih v postopku upravnega spora ni dopustno upoštevati. Po določbi tretjega odstavka 20. člena ZUS-1 namreč stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Tožeča stranka teh dokazov ni predlagala v upravnem postopku niti v tožbi ni pojasnila, zakaj tega ni storila oziroma zakaj tega ni mogla storiti, kar pomeni, da so prej navedeni dokazni predlogi tožbene novote, ki jih ni dopustno upoštevati.

15. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Smiselno enako Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. IV U 162/2014.

Smiselno tako Ustavno sodišče RS v zadevi Up-21/93.

Zakon o varstvu kulturne dediščine (2008) - ZVKD-1  - člen 28, 28/1

Odlok o oglaševanju v Občini Sežana (2008) - člen 7, 7/2

Odlok o razglasitvi Kraške kulturne krajine v Lipici za kulturni spomenik državnega pomena (2010) - člen 4, 4-5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.