UPRS Sodba I U 519/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-05-29

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - nepopolna vloga - obvezne sestavine vloge - zavrženje vloge

Pri sporočanju, da se deli stavbnih zemljišč, na katerih želi graditi, ne nahajajo v obračunskem območju te vrste komunalne opreme tj. da obračunsko območje za predvideno novo komunalno opremo ni določeno tako, kot to določa 76. člen ZPNačrt in zato toženka komunalnega prispevka za novo komunalno opremo (ponovno) ne bo odmerila, ne gre za vprašanje formalnih sestavin vloge v smislu 66. člena ZUP in zato tudi ne za poziv za dopolnitev teh sestavin.

I. Tožbi se ugodi, sklep Mestne občine Ljubljana, Mestne uprave št. 354-186/2012 - 54 z dne 24. 11. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom odločil, da se tožničina zahteva za izdajo odločbe o komunalnem prispevku za novogradnjo objektov v prostorski enoti PE1, PE3, PE4 in PEJ5, kot nepopolna zavrže. V obrazložitvi sklepa opisuje potek postopka od vložitve vloge dne 15. 3. 2012. Navaja, da je bila prvotno zahteva za odmero komunalnega prispevka z odločbo št. 354-186/2012-26 z dne 4. 6. 2012 zavrnjena, vendar jo je Upravno sodišče s sodbo IU 1389/2012 odpravilo. Prvostopenjski organ je nato izdal odločbo št. 354-186/2012 - 40 z dne 12. 3. 2015, s katero je na podlagi predložene projektne dokumentacije št. 02/2010-4, september 2010, april 2011 in marec 2012, ... d.o.o. za novogradnjo objektov v prostorski enoti PE1 odmeril komunalni prispevek v znesku 699.742,72 EUR. Drugostopenjski organ je z odločbo št. 354-186/2012-43 z dne 28. 5. 2015 to odločbo odpravil in vrnil zadevo prvostopenjskemu organu v novo obravnavo. Slednji je dne 28. 5. 2015 pozval tožnico, naj predloži projektno dokumentacijo za celoten predmet zahtevka, tudi za odstranitev obstoječih, legalno zgrajenih objektov, s katero bi upravni organ odločil o celotni zahtevi. Obenem je tožnico pozval, naj se opredeli o svojih navedbah glede umika zahtevka, da bo lahko izdal sklep o ustavitvi postopka. Dne 15. 2. 2016 je prvostopenjski organ tožnico ponovno seznanil, da bi bilo tudi v ponovljenem postopku mogoče izdati odločbo o komunalnem prispevku le za obstoječo komunalno opremo, medtem ko sklenitev pogodbe o opremljanju za novo komunalno opremo ni predmet upravnega postopka. Ker zahteva za izdajo odločbe o plačilu komunalnega prispevka ni vsebovala sestavin, predpisanih z Zakonom o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in Pravilnikom o projektni dokumentaciji, tožnica pa vloge do izdaje sklepa ni dopolnila, je skladno z drugim odstavkom 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zahtevo zavrgel.

2. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. V obrazložitvi odločbe ponavlja potek postopka in pozive prvostopenjskega organa tožnici za dopolnitev vloge oziroma za njen umik ter odgovore tožnice na te pozive. Ko to ponovi, ugotovi, da iz navedenega izhaja, da je bila tožnica pozvana, naj svojo vlogo dopolni ali jo umakne. Prvostopenjski organ je vlogo kot nepopolno zavrgel iz razlogov, ki jih navaja v izpodbijanem sklepu. Pri tem ni kršil 7. člena ZUP, prav tako je stranki omogočil, da uresniči vse svoje pravice, ki jih opredeljuje 146. člen ZUP. Tožnica je umik zahteve podala podredno, za primer, če prvostopenjski organ ne more v celoti odločiti o vlogi investitorja za obstoječo in novozgrajeno komunalno opremo. V izpodbijanem sklepu je prvostopenjski organ vlogo kot nepopolno zavrgel, torej ni vsebinsko odločal o komunalnem prispevku. Možnost umika je po prvem odstavku 134. člena ZUP ostajala do vročitve odločbe. Do dneva izdaje odločbe organ ni prejel tožničinega umika vloge.

3. Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da izpodbijani akt nima razlogov oziroma je obrazložitev v nasprotju z listinsko dokumentacijo, zato ga ni mogoče preizkusiti. V sklepu ni obrazloženo, katerih predpisanih sestavin vloga ne vsebuje, prav tako ni naveden člen zakonskega ali podzakonskega predpisa. Toženka tožnice tudi ni določno pozvala k dopolnitvi vloge z navedbo domnevno manjkajočih sestavin. Obrazložitev izpodbijanega sklepa je v nasprotju z določili 214. člena ZUP. Toženka je bistveno kršila pravila upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj je izdala sklep, katerega se ne da preizkusiti. Glede na neobrazloženost tožnica težko podaja konkretizirane, tehtne argumente, s tem pa ji je kršena pravica do pritožbe in pravnega varstva (25. člen Ustave). Pri tem je tožnica predložila vso projektno dokumentacijo, kar toženka v obrazložitvi sklepa sama potrdi in z dodatnim izvodom ne razpolaga. Zahteva, naj tožnica dokumentacijo predloži ponovno, pa je tudi nerazumna. Kar se tiče projektne dokumentacije za odstranitev legalno zgrajenih objektov, poudarja, da je zahteva za predložitev tega projekta nerazumna. Za odstranitev objektov je bilo že izdano gradbeno dovoljenje in sicer na podlagi projekta odstranitve objektov št. 037/05, s katerim tožnica ne razpolaga, ker se nahaja v arhivu Upravne enote Ljubljana. Sicer pa je toženka o tožničini zahtevi odločila že tretjič; prvič je zahtevo zavrnila, nato je odmerila komunalni prispevek zgolj za obstoječo komunalno opremo za novogradnjo objektov v prostorski enoti PE1. V ponovnem postopku, tretjem po vrsti, pa je zahtevo kot nepopolno zavrgla. Če bi bila vloga nepopolna, bi jo morala zavreči že v prvem postopku, prav tako pa Upravno sodišče. Odločitev o zavrženju je tako za tožnico sklep "presenečenja", saj nepopolnost zahteve po več kot 5 letih od vložitve zahteve zanjo predstavlja novo dejstvo. Tožnica je v številnih vlogah podredno navajala, da če upravni organ o vlogi investitorja ne more v celoti odločiti tj. odmeriti komunalnega prispevka za vso potrebno komunalno opremo tako, da bo pridobil gradbeno dovoljenje za novogradnjo objektov v prostorskih enotah PE1, PE3, PE4 in PEJ5, o čemer naj ga predhodno obvesti, pa podaja umik vloge za odmero komunalnega prispevka. Delna odločba je namreč zanj v celoti neuporabna in v tem primeru vlogo umika, saj mu takšna odločba ne daje možnosti pridobitve gradbenega dovoljenja. Tožnica je od upravnega organa pričakovala, da ji pred izdajo odločbe pisno obrazloži, ali lahko odloči o zahtevku v celoti in če ne, zakaj je temu tako. Toženka tožnice o ovirah pri odločitvi o celotni vlogi ni nikoli poučila. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in predlaga zavrnitev tožbe.

6. Po 66. členu ZUP mora biti vloga razumljiva in mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava. Predvsem mora obsegati: navedbo organa, kateremu se pošilja, zadevo, katere se tiče, zahtevek oziroma predlog, navedbo o tem, kdo je morebitni zastopnik ali pooblaščenec, osebno ime, firmo oziroma osebno ime vlagatelja, prebivališče (naslov) oziroma sedež vložnika oziroma njegovega zastopnika ali pooblaščenca (prvi odstavek). Vloga mora vsebovati tudi druge sestavine, ki jih določa zakon ali drug predpis (drugi odstavek).

7. Glede na drugi odstavek 66. člena ZUP se kot del popolne vloge lahko štejejo tudi druge sestavine, vendar le v primeru, če jih kot del popolne vloge zahteva predpis. Toženka se pri svoji odločitvi o tem, da je vloga nepopolna, sklicuje na ZGO -1 in Pravilnik. Vendar sodišče ugotavlja, da ZGO-1 ne predpisuje formalnih sestavin vloge - zahteve za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka. V 66. členu določa zgolj pogoje, ki morajo biti izkazani za utemeljenost zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Tudi Pravilnik ne predpisuje formalnih sestavin vloge, ampak določa vsebino projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja in za izvedbo, ki morajo seveda izkazati tudi, na kakšen način bo zagotovljena minimalna komunalna oskrba. Predpisi, na katere se sklicuje toženka, torej ne določajo nobenih sestavin vloge za odmero komunalnega prispevka.

8. V šestem odstavku 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) je določeno, da kadar se komunalni prispevek odmerja za potrebe gradnje, ga odmeri pristojni organ občinske uprave z odločbo na zahtevo zavezanca ali ko od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja. Rok za izdajo odločbe je 15 dni, o izdani odločbi pa občina obvesti tudi upravno enoto. Ta določba sicer ne predpisuje izrecno obveznih sestavin vloge za odmero komunalnega prispevka za potrebe gradnje, je pa iz nje mogoče smiselno razbrati, da so za odmero komunalnega prispevka potrebni tisti projekti, katere je potrebno priložiti k zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja (tako, da je vloga za izdajo gradbenega dovoljenja popolna). Izrecno pa takšno sestavino vloge predpisuje drugi odstavek 3. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka, ki določa, da če se postopek odmere komunalnega prispevka začne na zahtevo zavezanca, mora biti zahtevi priložen tisti del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki je potreben za odmero komunalnega prispevka.

9. Tožnica tako pravilno opozarja, da toženka ni navedla (pravilne) pravne podlage za svojo odločitev. Predvsem pa ni navedla konkretnih razlogov zanjo, saj ni določno pojasnila, kateri del projektne dokumentacije manjka, da bi lahko odmerila komunalni prispevek. Iz obrazložitve sklepa namreč izhaja, da je tožnica priložila projektno dokumentacijo št. 02/2010-4, september 2010, april 2011 in marec 2012, ... d.o.o. Nadalje iz upravnega spisa izhaja, da je ob vložitvi vloge predložila obsežno projektno dokumentacijo (36 načrtov), ki ji jo je toženka 30. 7. 2012 sicer (deloma) vrnila. Vendar je tožnica toženki po njenem pozivu dne 16. 12. 2013 ponovno dostavila projektno dokumentacijo, ki jo sestavlja 36 načrtov. Tako, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa v tem delu pomanjkljiva oziroma nejasna.

10. Nadalje iz upravnega spisa izhaja, da toženka tožnice ni pozvala na predložitev konkretne dokumentacije (manjkajočih načrtov ali njihovih delov), ki naj bi jo še potrebovala, da bi lahko odmerila komunalni prispevek, ampak jo je 28. 5. 2015 pozvala le, da naj predloži projektno dokumentacijo za celoten predmet zahtevka in naj se opredeli o umiku. Dne 15. 2. 2016 jo je nato ponovno seznanila, da lahko tudi v ponovljenem postopku izda odločbo o komunalnem prispevku le za obstoječo, ne pa za novo komunalno opremo. Takšnih pisanj ni mogoče obravnavati kot pozivov za odpravo formalnih pomanjkljivosti, ki jih je organ dolžan poslati stranki (67. člen ZUP). Pri sporočanju, da se deli stavbnih zemljišč, na katerih želi graditi, ne nahajajo v obračunskem območju te vrste komunalne opreme tj. da obračunsko območje za predvideno novo komunalno opremo ni določeno tako, kot to določa 76. člen ZPNačrt in zato toženka komunalnega prispevka za novo komunalno opremo (ponovno) ne bo odmerila, namreč ne gre za vprašanje formalnih sestavin vloge v smislu 66. člena ZUP in zato tudi ne za poziv za dopolnitev teh sestavin.

11. Tožnica tako pravilno opozarja, da odločitve o zavrženju vloge, v kateri toženka ne konkretizira, katera sestavina bi morala biti priložena k vlogi in kateri predpis to sestavino določa kot nujni, sestavni del vloge (a je stranka kljub pozivu upravnega organa ni predložila), ni mogoče preizkusiti; glede na to je podana bistvena kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 259. členom ZUP.

12. Kar se tiče tožbenih navedb o tem, da bi tožnica umaknila vlogo za odmero komunalnega prispevka, če bi jo toženka obvestila, da ne more odmeriti komunalnega prispevka za vso potrebno komunalno opremo tako, da bi pridobila gradbeno dovoljenje za gradnjo v štirih prostorskih enotah, sodišče sodi, da za odločitev niso pravno relevantne. Pripominja pa, da je toženka tožnici večkrat pojasnila, da (tudi v ponovljenem postopku) ni mogoče izdati odločbe o komunalnem prispevku za novo komunalno opremo, torej tudi ne za vso komunalno opremo, ki jo tožnica po lastnih navedbah potrebuje za pridobitev gradbenega dovoljenja. Če bo tožnica vztrajala pri zahtevi za odmero komunalnega prispevka za vse štiri prostorske enote in vloge ne bo umaknila, bo morala toženka v ponovljenem postopku o tej zahtevi (če je vloga formalno popolna) tudi v celoti odločiti, tako kot to določa 213. člen ZUP. Odločanja o zahtevkih na način, kot ga v tožbi opisuje tožnica, namreč ZUP ne ureja.

13. Glede na navedeno je bilo potrebno tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS - 1 ugoditi in izpodbijani akt odpraviti. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, je sodišče odločilo brez glavne obravnave (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Toženka naj v nadaljevanju postopka upošteva stališča sodišča, ki se tičejo postopka.

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopala odvetnica, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenka tožnice je zavezanka za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožnici po uradni dolžnosti.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 76

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 66, 67

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.