UPRS Sodba II U 1/2019-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-14

Violeta Tručl (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Nevenka Đebi

ukrep zdravstvenega inšpektorja - licenca - javna listina - strokovno znanje - sorazmernost ukrepa

Temeljno načelo ZZdrav je zagotoviti varnost zdravja uporabnika zdravilskih storitev oziroma zaščita uporabnika pred škodo za zdravje.

II. Tožeča stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Zdravstveni inšpektorat RS, OE Maribor in Murska Sobota v tč. 1 izreku tožeči stranki prepovedal opravljati zdravilsko dejavnost tradicionalne kitajske medicine do pridobitve veljavne licence, s katero bo izkazoval strokovno usposobljenost za samostojno izvajanje tradicionalne kitajske medicine. V točki 2 pa je bilo odločeno, da je rok za izvršitev ukrepa iz 1. točke izreka te odločbe z dnem pravnomočnosti te odločbe. Iz obrazložitve izhaja, da je bilo v okviru inšpekcijskega nadzora ugotovljeno, da A. s.p. na lokaciji ... izvaja tradicionalno kitajsko medicino, pri čemer je med ostalimi pri njej zaposlen tudi tožnik, ki pa nima veljavne licence za izvajanje zdravilske dejavnosti. Za izvajanje zdravilskih metod mora imeti zdravilec v skladu s 35. členom Zakona o zdravilstvu (v nadaljevanju ZZdrav) veljavno licenco. Licenca je javna listina, ki dokazuje strokovno usposobljenost zdravilca za samostojno izvajanje posameznih zdravilskih sistemov in zdravilskih metod ter jo zdravilcu podeli zbornica za dobo sedmih let. Inšpekcijski organ je zato prepovedal izvajati tožniku zdravilsko dejavnost vse do pridobitve veljavne licence, ki jo v skladu z 52. členom ZZdrav v povezavi s 4. točko prvega odstavka 24. člena in drugim odstavkom 24. člena ZZdrav izda Ministrstvo za zdravje.

2. Pritožbeni organ Ministrstvo za zdravje je z odločbo št. 021-168/2018-2 z dne 12. 11. 2018 ugodil pritožbi le v delu, v katerem je bil določen rok za izvršitev ukrepa (tč. 2 izpodbijane odločbe), v preostalem delu (tč. 1 izpodbijane odločbe) pa je pritožbo zavrnil. Pritožbeni organ je pritrdil razlogom organa prve stopnje, pri čemer je glede na navajanja v pritožbi še obrazložil, da v postopku ni bilo bistveno, ali je bila zdravilska storitev uporabnikom nudena v razumljivem in razumljenem jeziku, ker naj bi po zatrjevanih tožnika bilo zagotovljeno prevajanje s pomočjo univ. dipl. sinologov, pač pa ugotavljanje ali ima pritožnik licenco za opravljanje zdravilske dejavnosti, ki je pogoj v skladu s 35. in 36. členom ZZdrav.

3. Tožeča stranka izpodbija takšno odločitev s tožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da ima kot tuj državljan skladno z določili ZZdrav veljavno potrdilo pooblaščene izobraževalne institucije o uspešno opravljenem preizkusu iz zdravstvenih vsebin, izpolnjuje tudi druge zakonske pogoje, potrdila o znanju slovenskega jezika pa še nima, saj je njegova delodajalka A. s.p. z namenom, da bi zagotovila ustrezno zaščito uporabniku zdravilske dejavnosti, zaposlila več univ. dipl. sinologov, ki so vedno prisotni pri vsaki obravnavi, s čimer je bil zagotovljen višji nivo storitev, kot ga zahteva ZZdrav. Tožeča stranka meni, da je ukrep, ki ga je izrekel zdravstveni inšpektorat nesorazmeren, saj bi lahko organ prve stopnje zaradi ugotovljene kršitve posegel po ukrepih, ki ne bi imeli za posledico izrečenega ukrepa prenehanja opravljanja dejavnosti. Glede na okoliščine bi lahko izrekel ukrep odprave kršitve do pridobitve potrdila o opravljenem izpitu iz slovenskega jezika. Tako 17. člen ZZdrav kot 19. člen Zakona o pacientovih pravicah (v nadaljevanju ZPacP) določata, da ima pacient pravico, da zdravstveni delavci z njim govorijo in drugače komunicirajo v slovenskem jeziku, kar pomeni, da že sam zakon dopušča, da se s pacientom komunicira tudi drugače kot z govorom, vendar je pri tem pomembno, da se zagotovi pravica do obveščenosti in druge pravice, do katerih je pacient upravičen. Zdravstveni inšpektorat s tem v zvezi ni ugotavljal pravno relevantnih dejstev, ne izvajal dokazov, niti opravil testa sorazmernosti. V skladu s 7. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) opravlja inšpektorat svoje naloge tako, da pri izvrševanju svojih pooblastil posega v delovanje pravnih in fizičnih oseb le v obsegu, ki je nujen za zagotovitev učinkovitega inšpekcijskega nadzora, in da inšpektor glede na težo kršitev izreče ukrep, ki je z zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. Tožena stranka kljub formalnim pomanjkljivostim, ki jih je ugotovil zdravstveni inšpektorat v času izdaje odločbe glede na to, da je bilo zagotovljeno sodelovanje sinologov pri obravnavi uporabnikov, ni posegla po ustreznem ukrepu, saj je bil z ukrepom po nepotrebnem izveden poseg v ustavno zagotovljeno pravico do svobodne gospodarske pobude, kot jo zagotavlja Ustava RS (v nadaljevanju URS). Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter toženi stranki naloži povračilo stroškov postopka.

4. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe iz tožbe in se zavzemala za njeno zavrnitev. Povzela je zakonske določbe ZZdrav, kot jih je povzela že v odločbi prve in druge stopnje. Nadalje je še navedla, da prvi odstavek 17. člena ZZdrav določa, da ima uporabnik storitev pravico do kakovostne in varne zdravilske obravnave, ki pa ne more biti zagotovljena, če storitve zdravilske dejavnosti izvaja oseba brez licence. Sama licenca je namreč po 35. členu ZZdrav javna listina, ki dokazuje strokovno usposobljenost zdravilca za samostojno izvajanje posameznih zdravilskih sistemov in zdravilskih metod, ki pa je v predmetni zadevi tožeča stranka nima. Za pridobitev licence pa 36. člen ZZdrav med drugim določa tudi aktivno znanje slovenskega jezika, na dvojezičnih območjih pa tudi jezika narodne skupnosti.

6. V obravnavani zadevi ni bilo sporno, da je bil tožnik zaposlen pri A. s.p, ..., da je pri slednji opravljal zdravilsko dejavnost tradicionalne kitajske medicine, in da za opravljanje te dejavnosti ni imel veljavne licence po ZZdrav.

7. Temeljni cilj ZZdrav je bil urediti področje zdravilstva, določiti vrste zdravilstva, izvajalca zdravilstva, način opravljanja zdravilske dejavnosti, poenotiti izobrazbo in dvigniti osnovno znanje zdravilcev z licenciranjem, registrirati zdravilce na enem mestu, to je v zdravilski zbornici in s tem omogočiti preglednost ter javnost izvajalcev, zagotoviti kakovostno in transparentno delo ter strokovno kontrolo, omogočiti in opredeliti zdravilske izdelke in urediti nadzor nad zdravilci. Temeljno načelo navedenega zakona je torej zagotoviti varnost zdravja uporabnika zdravilskih storitev oziroma zaščita uporabnika pred škodo za zdravje. Ta škoda lahko nastane zaradi obravnave pri zdravilcu, ko diagnoza pri uporabniku zdravilskih storitev ni znana in se tako lahko zamudi čas za zdravljenje pri zdravniku; zaradi nezmožnosti razpoznave resnih bolezni; zaradi aktivnega ali pasivnega odvračanja uporabnika od zdravljenja pri zdravniku; finančno izkoriščanje in zato zadržanje uporabnika pri sebi; zaradi zavajanja zdravilca, ki reklamira uporabnike, ki so "ozdraveli" in pri tem ne uporablja znanstvenih argumentov in zaradi možne in neposredne škode nekaterih zdravilskih metod in terapevtskih sredstev.

Iz tega razloga je tudi v ZZdrav zdravilstvo definirano kot dejavnost, ki jo opravljajo zdravilci za izboljšanje zdravja in kakovosti življenja uporabnika storitev in obsega ukrepe in aktivnosti, temelječe na zdravilski sistemih in zdravilskih metodah in se izvaja na način, ki ne škoduje zdravju (2. člen ZZdrav).

8. V skladu z gornjim stališčem o varovanju zdravja uporabnikov zdravilskih storitev je ZZdrav podrobno določil tudi, kdo v Republiki Sloveniji lahko opravlja zdravilske storitve. V skladu s prvim odstavkom 6. člena ZZdrav zdravilsko dejavnost izvajajo zdravilci, ki so polnoletne fizične osebe, ki imajo pridobljeno najmanj srednjo izobrazbo zdravstvene smeri in pridobljeno najmanj srednjo strokovno izobrazbo in opravljen preizkus iz zdravstvenih vsebin, ki jih predpiše minister, in veljavno licenco, pridobljeno skladno s tem zakonom. Nadalje sedmi odstavek 9. člena ZZdrav določa, da zdravilcu, državljanu druge države članice (kot je v obravnavani zadevi, tožnik, ki je iz Kitajske), ministrstvo prizna poklicno kvalifikacijo v skladu z zakonom, ki ureja postopek priznavanja poklicnih kvalifikacij. Pogoje za pridobitev prve licence določa 36. člen ZZdrav. Pogoji, ki jih mora izpolnjevati zdravilec za pridobitev prve licence so naslednji: 1. najmanj srednja izobrazba zdravstvene smeri ali najmanj srednja strokovna izobrazba in opravljen preizkus iz zdravstvenih vsebin iz prvega odstavka 6. člena tega zakona, 2. usposobljenost za izvajanje posameznega zdravilskega sistema ali zdravilske metode, 3. aktivno znanje slovenskega jezika, na dvojezičnih območjih pa tudi jezika narodne skupnosti in 4. da ni pravnomočno obsojen za naklepno kaznivo dejanje na kazen zapora več kot šest mesecev ali da mu ni bil izrečen varnostni ukrep prepovedi opravljanja poklica. Če so izpolnjeni pogoji iz tega člena, se nato izda licenca, ki je v skladu s 35. členom ZZdrav javna listina, ki dokazuje strokovno usposobljenost zdravilca za samostojno izvajanje posameznih zdravilskih sistemov in zdravilskih metod ter jo zdravilcu podeli zbornica za dobo 7 let, izda pa se po pravnomočnosti odločbe o podelitvi ali podaljšanju licence.

9. Glavni namen zakona je torej varovati javno zdravje, v okviru katerega mora vsak zdravilec za opravljanje dejavnosti pridobiti licenco, zato v tem primeru pravica do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS nima prednosti pred javnim interesom do varnega zdravja. Pa tudi sicer drugi stavek 74. člena URS določa, da se tudi gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo, zato so nasprotna tožbena zatrjevanja neutemeljena.

10. Nadalje so neutemeljena zatrjevanja tožeče stranke, da je slednja v celoti zadostila pogojem, kot jih določa ZZdrav za opravljanje poklica zdravilstva, saj je uporabnikom zagotovila prevajanje s pomočjo univ. dipl. sinologov, s čimer je zadostila 17. členu ZZdrav in 19. členu Zakona o pacientovih pravicah (v nadaljevanju ZPacP). Kot je obrazloženo zgoraj je aktivno znanje slovenskega jezika zgolj en izmed štirih v prvem odstavku 36. člena ZZdrav predpisanih pogojev za pridobitev licence. Šele če so izpolnjeni vsi štirje pogoji, zbornica oz. Ministrstvo za zdravje (4. točka 24. člena v zvezi z drugim odstavkom 52. člena ZZdrav) izda licenco za opravljanje zdravilske dejavnosti. Zato so zatrjevanja tožeče stranke o tem, da je izpolnjen pogoj znanja slovenskega jezika, v tem postopku inšpekcijskega nadzora pravno nerelevantna.

11. Tožena stranka izpodbija odločitev organa prve stopnje tudi iz razloga, ker le-ta naj ne bi upošteval načela sorazmernosti iz 7. člena ZIN. V skladu s prvim odstavkom 7. člena ZIN morajo inšpektorji opravljati svoje naloge tako, da pri izvrševanju svojih pooblastil posegajo v delovanje pravnih in fizičnih oseb le v obsegu, ki je nujen za zagotovitev učinkovitega inšpekcijskega nadzora. Pri tem mora inšpektor pri izbiri ukrepov ob upoštevanju teže kršitve izreči ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa (drugi odstavek 7. člena ZIN). Tožeča stranka je v tožbi sicer navedla, da bi tožena stranka glede na okoliščine lahko izrekla ukrep odprave kršitve do pridobitve potrdila o opravljenem izpitu iz slovenskega jezika, namesto da je tožniku izrekla ukrep prenehanja opravljanja dejavnosti. Sodišče ugotavlja, da v obravnavani zadevi s takšno vrsto ukrepa kot ga predlaga tožnik, ne bi bil dosežen namen predpisa, ki ga zasleduje ZZdrav, to pa je uporabnikom storitev omogočiti takšen način izvajanja zdravilske dejavnosti, ki ne škoduje zdravju.

12. Po obrazloženem so tožbeni razlogi neutemeljeni, odločitev v izpodbijani odločbi pa pravilna in zakonita, saj sodišče tudi ni našlo uradno upoštevnih kršitev. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

13. V obravnavani zadevi je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo na seji in ni opravilo glavne obravnave, saj relevantno dejansko stanje (da tožnik nima licence za opravljanje zdravilske dejavnosti) med strankama ni bilo sporno.

14. O stroških postopka tožeče stranke je sodišče odločilo v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1.

Tako predlog zakona o zdravilstvu (ZZdrav), objavljen v Poročevalcu DZ št. 30 z dne 18. 4. 2007.

Takšna zatrjevanja bi bila pravno relevantna v postopku pridobivanja licence po 36. členu ZZdrav.

Zakon o zdravilstvu (2007) - ZZdrav  - člen 17, 35, 52

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 7, 7/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.