UPRS Sodba I U 2593/2018-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-09

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - pogoji javnega razpisa - terjatev

Širitev izključitvenih razlogov na sporne terjatve, ki ne temeljijo neposredno na zakonu, temveč na pogodbenem razmerju, in v zvezi njimi še ni bil niti uveden kakršen koli postopek, po presoji sodišča ne more biti v skladu z načeli postopkov javnega naročanja, in sicer ne glede na to, kdo so stranke pogodbenega razmerja.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo št. 4300-2/2017/1829 z dne 27. 11. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega upravnega spora v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrnila tožnikovo prijavo na javni razpis za "...", objavljen v Uradnem listu RS št. 32/17 in št. 17/18 (v nadaljevanju Razpis). Iz obrazložitve med drugim izhaja, da je bila tožnikova vloga pravočasna, pravilno označena in popolna, da pa tožnik ne izpolnjuje pogoja iz točke 4.1. Razpisa, da ne sme imeti neporavnanih zapadlih finančnih obveznosti do ministrstva in izvajalskih institucij ministrstva (Slovenski podjetniški sklad, Javna agencija RS za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije, Slovenski regionalno razvojni sklad), v višini 50,00 EUR ali več na dan oddaje vloge iz naslova pogodb o sofinanciranju iz javnih sredstev, pri čemer ni pogoj, da bi bile te obveznosti že ugotovljene s pravnomočnim izvršilnim naslovom. Toženka dodaja, da ta razpisni pogoj ščiti javni interes v skladu s četrtim členom Zakona o javnih naročilih (v nadaljevanju ZJN-3) in je določen na način, da se z njim zavaruje učinkovita poraba javnih sredstev ob upoštevanju načela gospodarnosti porabe javnih sredstev. Obstoj odprtih obveznosti je razlog za nezaupanje oziroma slabo poslovno prakso, to pa je v nasprotju z načelom gospodarnosti in učinkovite porabe javnih sredstev. Izločitev takega prijavitelja sledi javnemu interesu tudi zato, ker preprečuje dajanje neupravičene konkurenčne prednosti prijaviteljem, ki imajo neporavnane zapadle finančne obveznosti. Tožnik je imel na dan oddaje vloge odprto zapadlo finančno obveznosti v skupni višini 29.749,64 EUR do Javne agencije RS za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije (SPIRIT), ki pomeni pogodbeno kazen zaradi neizpolnjevanja pogodbenih obveznosti po pogodbi o sofinanciranju iz javnih sredstev. Zahtevek za vračilo sredstev je sicer prejel 8. 9. 2016, finančna obveznost pa je zapadla 23. 9. 2016.

2. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri povzema podatke o pogodbenem razmerju, iz katerega naj bi izvirala neporavnana terjatev, in navaja, da do javne agencije SPIRIT Slovenija nima nobenih zapadlih finančnih obveznosti, niti jih ni imel na dan prijave na razpis. Svojo obveznosti do navedene agencije je namreč izpolnil, o čemer je agencijo dne 21. 7. 2017 tudi obvestil, od nje pa je prejel le izpise odprtih postavk za leti 2016 in 2017, ki jih je pravočasno prerekal. Dva dni pred izpodbijano odločbo je sicer prejel še "zadnji opomin pred tožbo", ki pa ga je prav tako prerekal. SPIRIT Slovenija svoje domnevne terjatve sodno še ni uveljavljala, tako da gre za sporno terjatev, ki jo tožnik zavrača tako po temelju kot po višini. Terjatev ni likvidna in ni mogoče govoriti o njeni dospelosti oziroma zapadlosti, tako da ni mogoče govoriti niti o tem, da ima tožnik neporavnano finančno obveznost, toženka pa je zato ravnala nepravilno, ko je tožnikovo vlogo iz tega razloga zavrnila. Iz navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu v ponovno odločanje, toženki pa naj naloži povračilo vseh stroškov upravnega spora.

3. Toženka v odgovoru na tožbo podrobno povzema potek obravnavanega javnega razpisa, v bistvenem ponavlja razloge izpodbijanega sklepa in meni, da tožnik tudi z lastnimi navedbami potrjuje obstoj neporavnane terjatve. Prav tako opozarja, da je bil tožnik že v času prijave na javni razpis seznanjen z dejstvom, da SPIRIT od njega terja plačilo pogodbene kazni, tako da je imel tudi sam možnost sprožitve pravdnega postopka za ugotovitev neobstoja terjatev. Toženka se ne more zanašati na dejstvo, da o terjatvi še ni odločilo pristojno sodišče. Vsebina odločitve se ne nanaša neposredno na zakon ali drug na zakonu temelječ predpis, temveč na določbo konkretnega javnega razpisa. Ta določba konkretno ureja dejansko situacijo, kot velja za tožnika, saj posebej določa, da za ugotovitev obstoja terjatve ni potrebna ugotovitev s pravnomočnim izvršilnim naslovom. Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi ponovno poudarja, da terjatev med njim in agencijo SPIRIT sploh ne obstaja.

5. Iz razpisne dokumentacije javnega razpisa za "...", poglavja 4.1., "splošni pogoji za kandidiranje za prijavitelje in vse konzorcijske partnerje", 2. točke, izhaja, da prijavitelj ne sme imeti neporavnanih zapadlih finančnih obveznosti do ministrstva in izvajalskih institucij ministrstva (…) iz naslova pogodb o sofinanciranju iz javnih sredstev, pri čemer ni pogoj, da bi bile le te že ugotovljene s pravnomočnim izvršilnim naslovom.

6. Toženka je izpodbijano odločitev oprla na ugotovitev, da agencija SPIRIT Slovenija od tožnika zahteva plačilo pogodbene kazni, ki izvira iz pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev, tožnik pa zatrjuje, da je vse svoje obveznosti iz te pogodbe izpolnil in da zato zahteva po plačilu pogodbene kazni ni utemeljena oziroma da nima iz tega naslova nobenih neporavnanih obveznosti. Med strankama tega upravnega spora tako ni sporno, da je agencija SPIRIT Slovenija od tožnika zahtevala plačilo pogodbene kazni, glede na njune nadaljnje navedbe pa niti to, da ta terjatev ne temelji na pravnomočnem izvršilnem naslovu, da je njen obstoj sporen in da v zvezi z njo še ni bil sprožen noben sodni postopek. Sporno je torej, ali je mogoče opisano dejansko stanje šteti za neizpolnjevanje navedenega pogoja iz druge točke 4. 1. poglavja obravnavanega javnega razpisa.

7. Ker obstoj zahteve SPIRIT Slovenija po plačilo pogodbene kazni ni sporen, tožnik pa kljub temu meni, da toženka te zahteve ne bi smela šteti za neporavnano zapadlo finančno obveznost v smislu 2. točke poglavja 4.1 Razpisa, tožnik v bistvu izpodbija zakonitost tega razpisnega pogoja oziroma zakonitost toženkine interpretacije tega pogoja.

8. Ker gre pri razpisu za proračunska sredstva (prim. npr. 6. poglavje razpisa, v katerem so posebej navedene posamične proračunske postavke), je pravna podlaga za izvedbo tega razpisa Zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2017 in 2018 (v nadaljevanju ZIPRS 1718). Ta zakon namreč med drugim določa način izvrševanja proračuna, prevzemanje obveznosti države in druga vprašanja, povezana z izvrševanjem proračuna (prvi odstavek 1. člena). Stališče toženke, ki izhaja iz odgovora na tožbo, da se vsebina izpodbijane odločitve ne nanaša "neposredno na zakon ali drug na zakonu temelječ predpis", temveč na določbo konkretnega razpisa, je torej neutemeljeno; po povedanem Razpis temelji na ZIPRS 1718, tako da besedilo Razpisa ne pomeni avtonomne pravne podlage, temveč mora biti v skladu (med drugim) z navedenim zakonom oziroma jo je treba interpretirati tako, da rezultat te interpretacije ni v neskladju z navedenim zakonom. Sodišče k temu pripominja še, da je ZIPRS1718 v uvodu razpisa tudi izrecno naveden kot ena od njegovih pravnih podlag.

9. Po drugem odstavku 5. člena ZIPRS 1718 se proračun izvršuje skladno z določbami Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF), tega zakona in podzakonskimi predpisi, izdanimi na njuni podlagi. ZJF temeljna načela dodeljevanja sredstev proračuna za izvajanje prednostnih in razvojnih nalog, kamor spada tudi Razpis, opredeljuje v 106.f členu, po katerem zahteve in merila za dodelitev teh sredstev določi neposredni proračunski uporabnik, ki ima v svojem finančnem načrtu za ta namen zagotovljene proste pravice porabe (drugi odstavek), te zahteve in merila pa morajo biti objektivno utemeljeni in določeni na način, ki subsidiarno upošteva načela zakona, ki ureja javna naročila.

10. Ta predpis je Zakon o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-3), ki v točki f. šestega odstavka 75. člena določa, da lahko naročnik iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključi gospodarski subjekt, za če so se pri njem pri prejšnji pogodbi o izvedbi javnega naročila ali prejšnji koncesijski pogodbi, sklenjeni z naročnikom, pokazale precejšnje ali stalne pomanjkljivosti pri izpolnjevanju ključne obveznosti, zaradi česar je naročnik predčasno odstopil od prejšnjega naročila oziroma pogodbe ali uveljavljal odškodnino ali so bile izvedene druge primerljive sankcije. Vendar pa ta določba ZJN-3 ne daje neposrednega odgovora na vprašanje, na kakšen način mora biti tak izključitveni razlog ugotovljen.

11. Do odgovora na to vprašanje je - posebej na ravni načel, na katera napotuje 106.f člen ZJF - po presoji sodišča mogoče priti z upoštevanjem ureditve drugih fakultativnih izključitvenih razlogov po šestem odstavku 75. člena ZJN-3, kjer zakon zahteva bodisi „izkazovanje“ kršitev temeljnih načel (tč. a), bodisi za „izkazovanje z ustreznimi sredstvi“ (tč. c) oziroma „krivdo“ (tč. g), kjer je to smiselno mogoče, pa je zakonodajalec obstoj teh izključitvenih razlogov vezal na tek uradnih postopkov (tč. b in č). Neposredne ugotovitve naročnika zadostujejo le v primerih, kjer bi bilo kaj drugega očitno nesmiselno oziroma nemogoče (tč. d in e). Podobna je tudi ureditev absolutnih izključitvenih razlogov, kjer zakonodajalec obstoj teh razlogov, kjer je le mogoče, vezal na obstoj pravnomočne odločbe ali (v primeru sporazuma o omejevanju konkurence) vsaj na sporočilo organa, pristojnega za varstvo konkurence, da bo uvedel postopek ugotavljanja kršitve.

12. Širitev teh izključitvenih razlogov na sporne terjatve, ki ne temeljijo neposredno na zakonu, temveč na pogodbenem razmerju, in v zvezi njimi še ni bil niti uveden kakršen koli postopek, zato po presoji sodišča ne more biti v skladu z načeli postopkov javnega naročanja, in sicer ne glede na to, kdo so stranke pogodbenega razmerja. Nič drugega ni mogoče sklepati niti na podlagi 76. člena ZJN-3, ki pozitivne pogoje za sodelovanje na razpisih predpisuje izrecno ozko in določno.

13. Opisana širitev razpisnih pogojev bi v kontekstu tega upravnega spora pomenila, da že zgolj trditev toženke o obstoju terjatve – celo v višini, ki je glede na sredstva razpisa zanemarljiva – pomeni razlog za izključitev prijavitelja iz razpisa. Taka razlaga predmetnega pogoja bi pripeljala do uporabe izključitvenega razloga v očitnem nesorazmerju z njegovo težo oziroma resnostjo, predvsem pa ne glede na to, ali je njegov obstoj glede na njegovo naravo ustrezno izkazan, kot sicer velja za razloge iz 75. člena ZJN-3. Na takem razpisu prijaviteljem ne bi bila zagotovljena praktično nikakršna zaščita pred morebitno samovoljo toženke, vse navedeno pa pomeni, da taki razpisni pogoji niso v skladu z načeli javnega naročanja in s tem z določbami ZIPRS1718.

14. Obravnavane določbe javnega razpisa oziroma njene interpretacije tako ni mogoče šteti za zakonito, kolikor zajema tudi "obveznosti", ki temeljijo zgolj na enostranski interpretaciji pogodbenega razmerja, saj podlage za to ne dajejo ne načela, ki jih je mogoče razbrati iz 75. člena ZJN-3, ne katerakoli druga določba tega zakona, s tem pa tudi ne tretji odstavek 106.f člena ZJF. Ravnanje toženke, ki je na podlagi take – zmotne – razlage navedene določbe javnega razpisa ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje temeljnih pogojev za sodelovanje na tem razpisu, torej pomeni napačno uporabo materialnega prava. Sodišče je zato v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Zadeva se vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil ta akt izdan, po četrtem odstavku istega člena pa je organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

15. Sodišče je v tej zadevi odločilo izključno na podlagi razlage pravnih norm, ki jih je bilo treba uporabiti glede na dejansko stanje, kakršno izhaja že iz izpodbijanega sklepa, tožba pa v tem pogledu ne navaja ničesar bistveno drugega. To pomeni, da je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče po prvi alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

16. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2017 in 2018 (2016) - ZIPRS1718  - člen 1, 1/1, 5, 5/2

Zakon o javnih financah (1999) - ZJF  - člen 106f, 106f/3

Zakon o javnem naročanju (2015) - ZJN-3  - člen 75, 75/6, 75/6-f

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.