UPRS Sodba I U 785/2018-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-22

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

POKOJNINSKO ZAVAROVANJE - UPRAVNI POSTOPEK

izjemna pokojnina - izjemni dosežki - športni dosežki - pravica do dodatka k pokojnini - pogoji za pridobitev pravice

V skladu s 3. členom ZDPIDŠ sta le Bloudkova nagrada za življenjsko delo, če je posameznik v športu deloval najmanj 30 let, in Bloudkova nagrada za vrhunski mednarodni športni dosežek tisti vrsti nagrad, zaradi katerih je posameznik v skladu s 3. členom ZDPIDŠ upravičen do dodatka k pokojnini. Tožnik pa tovrstnih nagrad ni prejel, pač pa nagrado za načrtovanje in izgradnjo športne infrastrukture, ki spada med Bloudkove nagrade za izjemen prispevek k razvoju športa v Sloveniji ali med Slovenci v tujini.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožnika za priznanje pravice do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa. V obrazložitvi odločbe navaja, da je tožnik dne 20. 5. 2003 pri toženi stranki vložil predlog za priznanje izjemne pokojnine. Svojo vlogo utemeljuje s prejemom Bloudkove nagrade za leto ... za izgradnjo skakalnice in osvojitvijo medalj na univerzijadah, nastopanju kot član državne reprezentance in drugo. Tožnik je svojo vlogo oddal še po določbah Zakona o izjemnem priznanju in odmeri starostne pokojnine osebam, ki imajo posebne zasluge (v nadaljevanju ZIPO). Dne 19. 10. 2017 pa se je začel uporabljati nov Zakon o dodatku k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa (v nadaljevanju ZDPIDŠ), ki v 11. členu določa, da se postopki za upravičence na področju športa, ki so bili začeti pred začetkom uporabe ZDPIDŠ, dokončajo po določbah ZDPIDŠ. Z novim zakonom tudi prehaja odločanje o priznavanju pravice do dodatka k pokojnini z vlade na resorno ministrstvo. V postopku ugotavljanja izpolnjevanja kriterijev za priznanje pravice do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa se preverjajo dosežki, kot jih določa 3. člen ZDPIDŠ, v navedenem primeru je to Bloudkova nagrada. Tožena stranka je iz uradnih evidenc preverila prejem in naravo Bloudkove nagrade in ugotovila, da jo je tožnik za leto ... prejel za izgradnjo skakalnice. Zakon o Bloudkovih priznanjih v 5. členu določa več vrst Bloudkovih nagrad: Bloudkova nagrada za izjemen prispevek k razvoju športa, Bloudkova nagrada za vrhovski mednarodni športni dosežek in Bloudkova nagrada za življenjsko delo v športu (za najmanj 30 letno delovanje v športu). ZDPIDŠ za priznanje pravice do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa v 2. členu in prvem odstavku 3. člena določa, da je do dodatka k pokojnini upravičen športnik, ki je bodisi dobitnik Bloudkove nagrade za življenjsko delo ali pa Bloudkove nagrade za vrhunski mednarodni športni dosežek. Zakon pa ne predvideva priznanja pravice do dodatka k pokojnini za druge vrste Bloudkovih nagrad. Glede na vse navedeno tožena stranka ugotavlja, da tožnik ni pridobil ustrezne Bloudkove nagrade in zato ne izpolnjuje pogojev in kriterijev, ki jih za priznanje pravice do dodatka k pokojnini določata 2. in 3. člen ZDPIDŠ.

2. Tožnik v tožbi navaja, da je za leto ... prejel Bloudkovo nagrado za izgradnjo skakalnice. Poleg tega je prejemnik še drugih priznanj in nagrad na domačem in mednarodnem področju. Vloga za priznanje izjemne pokojnine je bila vložena po določbah tedaj veljavnega zakona in bi morala že takrat o vlogi odločati vlada na predlog resornega ministrstva. Vendar se je odločila, da ne bo izvajala starega zakona, dokler ne bo sprejet novi zakon, to je sedaj veljavni ZDPIDŠ. Ne glede na navedeno pa se je stari zakon vseeno uporabljal in izvajal. Postavlja se vprašanje, zakaj tožnik ni bil obravnavan po takrat veljavnem zakonu. Ne samo, da je prišlo do nedopustnega časovnega zavlačevanja odločitve o vlogi tožeče stranke (odločitev šele po 14 letih), ampak je prišlo tudi do nedopustnega namernega zavlačevanja s strani pristojnega organa do sprejetja novega zakona, ki je domnevno manj ugoden za vlogo tožnika. Zaradi tega je prišlo do nedopustnega posega v ustavno zagotovljeno pravico tožnika do enakega varstva pravic. Prav tako je bila tožniku kršena pravica do socialne varnosti, saj bi mu morala biti v skladu s prej veljavnim zakonom zagotovljena pravica do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine. Slednjega pa pristojni državni organ ni omogočil. Določba 11. člena ZDPIDŠ, ki določa, da se postopki, ki so se začeli pred začetkom uporabe zakona, dokončajo po določbah ZDPIDŠ, bistveno posega v ustavne kot tudi v postopkovne pravice tožnika. Tožnik je izpolnjeval vse zahteve za dodelitev izjemne pokojnine, dočakal pa je odločbo, s katero je bila njegova vloga zavrnjena. Slednje pa se je zgodilo iz razloga zavlačevanja pristojnega organa, saj je bilo več kot očitno, da bo nov zakon poostril kriterije do te mere, da bo vloga tožnika zavrnjena. Tožnik ne samo da je z izgradnjo skakalnice bistveno pripomogel k razpoznavnosti in ugledu Republike Slovenije, ampak je to dosegel tudi z drugimi dosežki tako na področju športnega kot ustvarjalnega delovanja. Tožnik je bil dvakratni univerzitetni svetovni prvak v skokih leta ... . Po Zakonu o Bloudkovih priznanjih bi lahko nagrado, ki jo je prejel tožnik, umestili tako pod nagradno za izjemen prispevek k razvoju športa v Sloveniji ali med Slovenci v tujini, ki ga je dosegel z ljubiteljskim ali poklicnim delom na področju načrtovanja in izgradnje športne infrastrukture kot tudi pod nagrado za življenjsko delo, če je v športu deloval najmanj 30 let. Tožnik je več kot 30 let deloval kot športnik, načrtovalec oziroma graditelj, član, delegat, vodja v raznih slovenskih in mednarodnih športnih organizacijah. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo spremeni tako, da tožniku prizna pravico do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa, podrejeno pa, naj odločbo odpravi. V vsakem primeru zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je zakonodajalec kot enega od kriterijev za pridobitev pravice do dodatka določil prejem Bloudkove nagrade za življenjsko delo ali vrhunski mednarodni športni dosežek. Tožnik ni prejemnik teh nagrad, ZDPIDŠ pa ne predvideva priznanja pravice do dodatka k pokojnini za prejem druge vrste Bloudkovih nagrad. Zakon o Bloudkovih priznanjih v 5. členu določa več vrst nagrad, pri čemer načrtovanje in izgradnja športne infrastrukture spada med Bloudkovo nagrado za izjemen prispevek k razvoju športa (prvi odstavek 5. člena Zakona o Bloudkovih priznanjih), v drugem in tretjem odstavku 5. člena pa sta določeni Bloudkova nagrada za vrhunski mednarodni športni dosežek in Bloudkova nagrada za življenjsko delo v športu. Tožena stranka je vezana na veljavne zakone in nesporno dejstvo je, da je zakonodajalec v prvem odstavku 3. člena ZDPIDŠ določil samo prejem Bloudkove nagrade za življenjsko delo ali vrhunski mednarodni športni dosežek kot kriterij za pridobitev pravice do dodatka in ne tudi morebitnih drugih nagrad. Ker je torej tožnik prejemnik Bloudkove nagrade za načrtovanje in izgradnjo športne infrastrukture, prejemnike katerih pa zakonodajalec ni določil kot upravičence do dodatka, je bila odločitev tožene stranke zakonita. Zakonodajalec je zaradi ugotovitev Računskega sodišča presodil, da je potrebno v ZDPIDŠ že začete postopke zaključiti na podlagi novega zakona, ki določno in jasno opredeljuje upravičence in kriterije do dodatka, kar je bil eden glavnih očitkov ZIPO. ZIPO je namreč določal le, da se sme osebam, ki imajo posebne zasluge na področju znanosti, umetnosti, kulture ali druge dejavnosti, in izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po splošnih predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, izjemoma priznati in odmeriti višja starostna pokojnina, kot bi jim pripadala po splošnih predpisih. O izjemnem priznanju pokojnine je odločala Vlada RS na predlog pristojnega ministrstva, pri čemer niti na zakonski niti na podzakonski ravni niso bili določeni kriteriji, kaj se šteje kot posebne zasluge. S tem, ko je zakonodajalec določil, da se nezaključeni postopki dokončajo po določbah novega zakona, je vse vlagatelje postavil v enak položaj, saj za vse veljajo enaki kriteriji. Računsko sodišče je namreč ugotovilo, da pravna ureditev sistema izjemnih pokojnin ne zagotavlja pogojev za enakopravno obravnavo vlog oseb, ki so v enakem ali primerljivem položaju, ker ZIPO uporablja nedoločne pravne pojme. Ti so omogočali arbitrarno odločanje o pravici posameznika. Če bi se postopki nadaljevali po ZIPO, bi to pomenilo, da zakonodajalec ignorira ugotovitve Računskega sodišča. Dejstvo, da je tožnik podal vlogo po ZIPO, ne pomeni, da bi bilo njegovi vlogi ugodeno, saj je vlada v istovrstnih zadevah po ZIPO odločala po prostem preudarku. Dejansko stanje v predmetni zadevi ni sporno in je za rešitev spornega razmerja potrebno odgovoriti le na pravno vprašanje, zato glavna obravnava ni potrebna. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče v navedeni zadevi ugotavlja, da je nesporno, da se postopki za upravičence na področju športa, ki so bili začeti pred začetkom uporabe ZDPIDŠ, dokončajo po določbah tega zakona, saj tako določa 11. člen ZDPIDŠ. Nesporno je tožnik podal svojo vlogo še v času veljavnosti prejšnjega zakona (ZIPO), postopek pa se je zaključil po določbah ZDPIDŠ. ZDPIDŠ v 3. členu natančno določa kriterije, po katerih lahko pravico do dodatka k pokojnini pridobi upravičenec, ki je z izjemnimi dosežki na področju športa trajno prispeval k razvoju družbe in ugledu Republike Slovenije. Med drugim je upravičenec tudi športnik, ki je dobitnik Bloudkove nagrade za življenjsko delo ali vrhunski mednarodni športni dosežek (2. alineja prvega odstavka 3. člena ZDPIDŠ). Tožnik je dobil Bloudkovo nagrado za izgradnjo skakalnice, taka nagrada pa v skladu s 5. členom Zakona o Bloudkovih priznanjih spada med Bloudkove nagrade za izjemen prispevek k razvoju športa v Sloveniji ali med Slovenci v tujini (4. alineja drugega odstavka 5. člena Zakona o Bloudkovih priznanjih). V skladu s 3. členom ZDPIDŠ pa sta le Bloudkova nagrada za življenjsko delo, če je posameznik v športu deloval najmanj 30 let, in Bloudkova nagrada za vrhunski mednarodni športni dosežek tisti vrsti nagrad, zaradi katerih je posameznik v skladu s 3. členom ZDPIDŠ upravičen do dodatka k pokojnini. Tožnik pa tovrstnih nagrad ni prejel, pač pa nagrado za načrtovanje in izgradnjo športne infrastrukture, ki spada med Bloudkove nagrade za izjemen prispevek k razvoju športa v Sloveniji ali med Slovenci v tujini. Sodišče meni, da je tožena stranka pravilno ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za pridobitev dodatka k pokojnini. Glede navedenega se sodišče pridružuje razlogom v izpodbijani odločbi, zato v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na obrazložitev v izpodbijani odločbi.

6. Sodišče se sicer strinja s tožnikom, da bi se morala njegova vloga pred začetkom veljavnosti ZDPIDŠ obravnavati po prej veljavnem zakonu (ZIPO). Tožnik je namreč vlogo vložil že dne 20. 5. 2003, ko je navedeni zakon še veljal. ZUP namreč v prvem odstavku 222. člena določa, da kadar se začne postopek na zahtevo stranko oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki čim prej, najpozneje pa v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih. Torej bi moralo biti o vlogi tožnika glede na navedeno določilo odločeno najkasneje do 20. 7. 2003. Iz navedenega razloga je prišlo do kršitve pravil postopka, konkretno 222. člena ZUP, ki določa inštrukcijske roke za izdajo odločbe. Vendar pa se ta kršitev ne šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka, kot jih določa drugi odstavek 237. člena ZUP. To pomeni, da zgolj zato, ker je bil prekršen inštrukcijski rok za izdajo odločbe, še ni mogoče odločbo odpraviti in vrniti zadeve toženi stranki v ponovno odločanje, če to ni imelo vpliva na pravilnost odločitve. Iz navedenega razloga se sodišče strinja s tožbeno navedbo, da je prišlo do nedopustno dolgega reševanja tožnikove vloge, saj je bil inštrukcijski rok prekoračen celo za veliko število let in ne samo za nekaj mesecev. Vendar pa po mnenju sodišča ni mogoče zanesljivo ugotoviti, da če bi se o tožnikovi vlogi odločalo po prejšnjem zakonu, da bi bila pa potem sprejeta zanj pozitivna odločitev, saj so bili pogoji po ZIPO tako na splošno opredeljeni, brez konkretnih kriterijev, da je bilo vnaprej povsem nepredvidljivo, komu bo priznana in odmerjena višja starostna pokojnina. Po 1. členu navedenega zakona je bilo namreč določeno zgolj to, da se sme izjemoma priznati in odmeriti višja starostna pokojnina osebam, ki imajo posebne zasluge na področju znanosti, umetnosti, kulture, ali druge dejavnosti in izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po splošnih predpisih o pokojninskem in invalidskem kriteriju. Skladno z drugim odstavkom 1. člena citiranega zakona se je štelo, da imajo posebne zasluge na področjih iz prejšnjega odstavka osebe, ki so s svojim ustvarjalnim delom dosegle izjemne uspehe oziroma njihova dela predstavljajo vrhunske storitve na teh področjih, še zlasti, če so za svoje dosežke prejele najvišje priznanje v Republiki Sloveniji oziroma SFRJ ali visoka mednarodna priznanja. Ta zakon za razliko od sedaj veljavnega zakona ni določal nobenih konkretnih kriterijev, ki bi določali, v katerih konkretnih primerih se šteje, da je nekdo z ustvarjalnim delom dosegel izjemne uspehe. Iz navedenega razloga ni mogoče z zanesljivostjo trditi, da bi bilo tožnikovi vlogi ugodeno, če bi bilo odločeno še po prej veljavnem zakonu. Res je, da tudi sedaj veljavni zakon določa v 2. členu, da je upravičenec do dodatka državljan, ki je z delom in izjemnimi dosežki na področju športa trajno prispeval k razvoju družbe in ugledu Republike Slovenije, vendar pa so v nadaljevanju tega zakona, konkretno v 3. členu, določeni natančni kriteriji za pridobitev pravice do dodatka k pokojnini. Res je, da je tožnik z izgradnjo skakalnice bistveno pripomogel k razpoznavnosti in mednarodnemu ugledu Republike Slovenije, vendar pa ZDPIDŠ predvideva pravico do dodatka k pokojnini le tistim posameznikom, ki so dobili točno določeno vrsto Bloudkove nagrade, to pa je Bloudkova nagrada za življenjsko delo ali vrhunski mednarodni športni dosežek. Po Zakonu o Bloudkovih priznanjih gre za nagrado iz tretjega in četrtega odstavka 5. člena tega zakona, medtem ko je tožnik dobil nagrado iz 4. alineje drugega odstavka 5. člena Zakona o Bloudkovih priznanjih. ZDPIDŠ je določil tako stroge kriterije, da so tisti, ki so dobili Bloudkovo nagrado za načrtovanje in izgradnjo športne infrastrukture povsem izključeni do pravice do dodatka k pokojnini. Tožena stranka ni mogla drugače odločiti kot je odločila, ker je ZDPIDŠ v 3. členu določil tako stroge kriterije za pridobitev pravice do dodatka k pokojnini.

7. Tožnik v tožbi tudi navaja, da kriterij iz 3. člena ZDPIDŠ izpolnjuje zato, ker je bil dvakratni univerzitetni svetovni prvak v skokih ... . Vendar pa v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 3. člena ZDPIDŠ pripada dodatek tistim, ki so dobitniki olimpijske ali paraolimpijske medalje, medalje iz olimpijade gluhih, medalje šahovske olimpijade ali medalje s svetovnih prvenstev v olimpijskih kolektivnih športnih panogah ali olimpijskih športnih disciplinah individualnih športnih panog v članski konkurenci.

8. Sodišče pa se tudi ne more strinjati s tožnikom, da bi bilo možno Bloudkovo nagrado za načrtovanje in izgradnjo športne infrastrukture izenačiti z nagrado za življenjsko delo, če je v športu deloval najmanj 30 let, saj gre za dve različni vrsti Bloudkovih nagrad. Bloudkova nagrada za načrtovanje in izgradnjo športne infrastrukture je določena v 4. alineji drugega odstavka 5. člena, Bloudkova nagrada za življenjsko delo, če je posameznik v športu deloval najmanj 30 let, pa v četrtem odstavku 5. člena istega zakona. Gre za torej za različni vrsti nagrad, ki jih ni mogoče izenačiti. Ne glede na tožnikov doprinos k razvoju družbe in ugledu Republike Slovenije na področju športa je morala tožena stranka upoštevati točno določene kriterije, kot jih določa 3. člen ZDPIDŠ in drugačna odločitev ni bila mogoča.

9. Ker je iz zgoraj navedenih razlogov odločitev tožene stranke pravilna, je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. V tej zadevi sodišče ni razpisalo glavne obravnave, kot je smiselno predlagal tožnik s predlogom za svoje zaslišanje. V konkretnem primeru namreč dejansko stanje med tožnikom in tožencem ni sporno. Ni sporno, katero vrsto nagrade je tožnik dobil in kakšne vrste priznanj dobil, pač pa je sporna le uporaba materialnega prava, ki se nanaša na to, ali glede na ugotovljeno dejansko stanje tožnik izpolnjuje pogoje za priznanje pravice do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa. Če pa dejansko stanje med tožnikom in tožencem ni sporno, pa prvi odstavek 59. člena ZUS-1 daje sodišču izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

10. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne, zato je bilo odločeno tako, kot je navedeno pod točko II izreka sodbe.

Zakon o dodatku k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa (2017) - ZDPIDŠ  - člen 3, 3/1, 3/1-2, 5, 5/2, 11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.