UPRS Sodba I U 536/2018-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-04-23

Zdenka Štucin (preds.), mag. Mojca Muha (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

varnost in zdravje pri delu - ukrep delovnega inšpektorja - pogoji za pridobitev delovnega dovoljenja - sprememba pogojev - odvzem dovoljenja - retroaktivnost

ZVZD‑1 v 1. alinei prvega odstavka 68. člena jasno določa, in to nespremenjeno velja tako v času izdaje dovoljenja tožnici kot tudi v času izdaje izpodbijane odločbe, da se imetniku dovoljenje odvzame, če se ugotovi, da več ne izpolnjuje pogojev za pridobitev dovoljenja (slednje pa po pooblastilu iz 70. člena istega zakona določi minister s podzakonskim aktom - pravilnikom). To pomeni, da že sam zakon ne predvideva, da imetnik po tem, ko mu je dovoljenje enkrat izdano, ni več podvržen izpolnjevanju pogojev, ampak, nasprotno, predvideva celo možnost odvzema dovoljenja ob neizpolnjevanju pogojev, pri čemer pa nikjer v zakonu ni predpisano, da se pogoji v času ne bodo spreminjali.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je ministrica za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti tožnici odvzela dovoljenje za opravljanje strokovnih nalog varnosti pri delu in za tožnico odredila izbris iz vpisnika dovoljenj za opravljanje strokovnih nalog varnosti pri delu, in sicer po uradni dolžnosti ter na podlagi 68. člena v zvezi z 69. členom Zakona o varnosti in zdravju pri delu (v nadaljevanju ZVZD-1) in šestega odstavka Pravilnika o dovoljenjih za opravljanje strokovnih nalog na področju varnosti pri delu (Ur. l. RS, št. 2/17, v nadaljevanju Pravilnik II). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica z odločbo z dne 12. 5. 2015 (op. sodišča: pravilno 2016) dobila dovoljenje za opravljanje strokovnih nalog varnosti pri delu, vsled česar je bila tožnica vpisana v ustrezen vpisnik, ki ga vodi pristojno ministrstvo. Pravilnik II je začel veljati 28. 1. 2017 in določa pogoje, ki jih je treba izpolnjevati za pridobitev ali obnovo dovoljenja. ZVZD-1 v 1. alinei prvega odstavka 68. člena določa, da se dovoljenje odvzame, če se ugotovi, da imetnik več ne izpolnjuje pogojev za pridobitev dovoljenja. Pravilnik II je v prehodni določbi opredelil podaljšanje veljave dovoljenj, pridobljenih po Pravilniku o dovoljenjih za opravljanje strokovnih nalog na področju varnosti pri deli (Ur. l. RS, št. 109/11 in naslednji, v nadaljevanju Pravilnik I), in prehodno obdobje za izpolnitev pogojev po Pravilniku II. Slednji v prvem odstavku 19. člena določa, da dovoljenja za opravljanje preiskav škodljivosti v delovnem okolju in dovoljenja za opravljanje pregledov in preizkusov delovne opreme, pridobljena po Pravilniku I, ostanejo v veljavi, vendar pa je treba skladno z drugim in tretjim odstavkom istega člena v rokih izpolniti kadrovske pogoje iz Pravilnika II. V šestih mesecih od uveljavitve Pravilnika II morajo namreč imetniki dovoljenj pristojnemu ministru predložiti dokazila o prijavi v obvezna socialna zavarovanja za strokovne delavce. Imetniki dovoljenj, ki ne izpolnjujejo kadrovskih pogojev za pridobitev dovoljenja za strokovne naloge po Pravilniku II, ker ne zaposlujejo vsaj enega strokovnega delavca za nedoločen čas s polnim delovnim časom, ta pogoj izpolnijo in o tem obvestijo pristojno ministrstvo ter predložijo dokazila o izpolnjevanju pogojev v šestih mesecih od uveljavitve Pravilnika II. Šesti odstavek istega člena določa, da bodo v nasprotnem primeru s sklepom izbrisani iz vpisnika dovoljenj. Tako je ministrstvo imetnike dovoljenj, ki do izteka roka niso posredovali dokazil o izpolnitvi kadrovskih pogojev, pozvalo k predložitvi dokazil v tej zvezi. Za tožnico so poizvedbe v evidencah ZZZS pokazale, da strokovni delavec A.A., ki ga je tožnica ob pridobitvi dovoljenja priglasila za strokovnega delavca, pri tožnici ni zaposlen za nedoločen čas s polnim delovnim časom, kot to zahteva 3. člen Pravilnika II. Tožnico so o tem seznanili in jo pozvali k izjasnitvi, vsled česar je tožnica sporočila, da se z odvzemom dovoljenja ne strinja in da bi pomenil poseg v njene pravice za nazaj, saj je izdano za dobo sedmih let. O tem, da je navedeni strokovni sodelavec zaposlen za nedoločen čas s polnim delovnim časom ali da bi pod enakimi pogoji zaposlovala drugega strokovnega delavca, tožnica ni podala navedb niti ni predložila dokazil, temveč je navedla, da ji zadošča delavec, zaposlen za krajši delovni čas. Tega ministrstvo ni moglo upoštevati, saj je Pravilnik II ob uveljavitvi določil šestmesečni rok za izpolnitev nove zahteve in ni veljal za nazaj. Dovoljenje sicer res velja za sedem let, vendar mora v tem času imetnik izpolnjevati vse pogoje, ki so bili podlaga za izdajo dovoljenja, kar pa ne pomeni, da v tem času dovoljenja ni mogoče odvzeti zaradi sprememb predpisanih zahtev, ki jim imetnik ne bi zadostil. Pregled dokumentacije za odvzem dovoljenja tožnici je opravila imenovana komisija po 14. členu Pravilnika II, ki je podala mnenje, da tožnica več ne izpolnjuje kadrovskih pogojev in da so zato po 1. alinei prvega odstavka 68. člena ZVZD-1 podani pogoji za odvzem dovoljenja in izbris iz vpisnika.

2. Tožnica v tožbi navaja, da ji je bilo dovoljenje podeljeno za dobo sedmih let ob izpolnjevanju pogojev, ugotovljenih v času izdaje odločbe, kot piše v izreku. To pomeni, da je dobila pravico opravljati strokovne naloge na področju varnosti pri delu najmanj do 12. 5. 2023 ob izpolnjevanju kadrovskih pogojev, ugotovljenih v času izdaje odločbe. Pravilnik II je začel veljati šele po izdaji določbe, ob izdaji dovoljenja tožnici pa Pravilnik I ni določal pogoja zaposlitve strokovnega delavca za nedoločen čas s polnim delovnim časom. Predčasen odvzem dovoljenja tožnici pomeni rušenje učinkov pravnomočnosti in dokončnosti upravnih odločb ter kršitev 158. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS). Pri tožnici se ni nič spremenilo, saj je bil pri njej zaposlen za nedoločen čas s krajšim delovnim časom A.A., edina sprememba je bila sprejem Pravilnika II, ki je zaostril kadrovske pogoje. Uporaba tretjega in šestega odstavka 19. člena Pravilnika II v primerih, kot je tožničin, tj. ko je z izrekom odločeno, da sme imetnik dovoljenja opravljati strokovne naloge ob izpolnjevanju pogojev, ugotovljenih v času izdaje odločbe, zanika ustavno varovane učinke dokončnosti in pravnomočnosti upravnih odločb. URS v 158. členu to omogoča le v primerih in po postopku, ki ga določa zakon, denimo ZVZD-1, vendar ta zakon tega ni določil. Razlog za odvzem dovoljenja zaradi neprilagoditve spremenjeni zakonodaji v 68. in 69. členu ZVZD‑1 ne določa, to ustavno nedopustno določajo le prehodne določbe Pravilnika II. Poleg tega Pravilnik II učinkuje retroaktivno, kar je prepovedano, saj niso izpolnjeni pogoji za dopustno retroaktivno učinkovanje iz drugega odstavka 155. člena URS. V konkretnem primeru gre za retroaktivnost, saj bi po Pravilniku II morala tožnica v izogib odvzemu dovoljenja izpolnjevati strožje kadrovske pogoje, četudi je dovoljenje za določen čas sedmih let pridobila v času, ko ti pogoji še niso veljali. Gre za nedopusten poseg v tožničin pravno zavarovan položaj glede na pravnomočno in dokončno odločbo, s katero ji je bilo dovoljenje dano. Strožji kadrovski pogoji bi za tožnico kvečjemu prišli v poštev ob podaljševanju dovoljenja ob izteku sedemletnega obdobja, pa še to je po mnenju tožnice ustavno sporno saj Pravilnik II ni zakon, kot to določa drugi odstavek 155. člena URS. Tudi ni izpolnjen pogoj javne koristi za retroaktivno veljavo, poleg tega pa gre tudi za poseg v pridobljene pravice. Pravilnik II je poleg tega materialni predpis in ni mogoče reči, da gre za procesni predpis, ki bi se lahko uporabljal tudi za tekoče postopke. Podana pa je tudi diskriminatornost 3. člena Pravilnika II, saj le-ta po prepričanju tožnice brez stvarnega razloga narekuje nujnost zaposlitve za polni delovni čas in s tem diskriminira osebe, ki ne morejo biti tako zaposlene (starše in delno invalidne delavce, ki imajo pravico do dela s skrajšanim delovnim časom), omejuje pa tudi delodajalca, saj mu onemogoča prosto ocenjevati potrebe po resursih in s tem nasprotuje določilu 74. člena URS. Tožnica zato zatrjuje neustavnost tretjega in šestega odstavka 19. člena v zvezi s 3. členom Pravilnika II, kolikor se nanašata na primere, ko je bilo dovoljenje izdano pred uveljavitvijo spremenjenega 3. člena Pravilnika II, in predlaga sodišču uporabo exceptio illegalis. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve upravnemu organu v ponovno odločanje oziroma, prirejeno, odločitev v sporu polne jurisdikcije in odpravo izpodbijane odločbe tako, da odločba z dne 12. 5. 2016 ostane v veljavi, vse pa s stroškovno posledico.

3. Toženka vsebinskega odgovora na tožbo ni podala, je pa posredovala upravne spise in predlagala zavrnitev tožbe.

5. Po pregledu spisov in izpodbijane odločbe sodišče sodi, da je izpodbijana odločba izdana skladno z zakonom ter kot takšna pravilna in zakonita. Sodišče zato sledi njenim razlogom in se po pooblastilu iz 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) nanje sklicuje.

6. Ne drži, da bi izpodbijana odločba nedopustno posegala v odločbo z dne 12. 5. 2016, s katero je bilo tožnici izdano dovoljenje. Namreč zapis v cit. odločbi v drugem odstavku 1. točke njenega izreka, na katerega se sklicuje tožnica, ne pomeni tega, kar trdi tožnica. Tam piše, da tožnica strokovne naloge lahko opravlja ob izpolnjevanju naštetih pogojev, pri čemer je bilo v času izdaje odločbe ugotovljeno, da tožnica te pogoje izpolnjuje (in ji je bilo dovoljenje zato tudi izdano); enako izhaja tudi iz tretjega odstavka obrazložitve te odločbe. ZVZD‑1 v 1. alinei prvega odstavka 68. člena jasno določa, in to nespremenjeno velja tako v času izdaje dovoljenja tožnici kot tudi v času izdaje izpodbijane odločbe, da se imetniku dovoljenje odvzame, če se ugotovi, da več ne izpolnjuje pogojev za pridobitev dovoljenja (slednje pa po pooblastilu iz 70. člena istega zakona določi minister s podzakonskim aktom - pravilnikom). To pomeni, da že sam zakon ne predvideva, da imetnik po tem, ko mu je dovoljenje enkrat izdano, ni več podvržen izpolnjevanju pogojev, ampak, nasprotno, predvideva celo možnost odvzema dovoljenja ob neizpolnjevanju pogojev, pri čemer pa nikjer v zakonu ni predpisano, da se pogoji v času ne bodo spreminjali. Celo več, po presoji sodišča ravno dejstvo, da zakon odkazuje na podzakonski akt in mu prepušča določanje pogojev za izdajo dovoljenja, pomeni, da je zakonodajalec spremenljivost pogojev celo izrecno predvideval in in jo v zakon vgradil na način prepustitve urejanja tega vprašanja resornemu ministru, pri čemer je na podzakonski akt enako odkazoval že prejšnji ZVZD v 48. členu.

7. Določila tretjega in šestega odstavka 19. člena Pravilnika II po presoji sodišča tudi ne učinkujejo retroaktivno na način, ki bi bil prepovedan, kot to zatrjuje tožnica. Kot pojasnjeno že zgoraj, tožnica z odločbo z dne 12. 5. 2016 ni pridobila dovoljenja za sedem let ob izpolnitvi pogojev, ki so bili predpisani v času njegove izdaje, temveč ob izpolnjenosti pogojev, ki so predpisani v času veljavnosti dovoljenja, in zatorej ne gre za poseg v njene pridobljene pravice. Poleg tega že ZVZD-1 v 68. členu predvideva permanentnost potrebnosti izpolnjevanja pogojev za pridobitev dovoljenja tudi po tem, ko imetnik dovoljenje enkrat že pridobi. Pri podeljenem dovoljenju gre za trajajočo pravno situacijo, kar nenazadnje potrjuje tudi relativno dolgo, sedemletno obdobje, za katero se dovoljenja po 64. členu ZVZD-1 podeljujejo. V primeru takšnih trajnih razmerij, pa naslovniki pravnih norm nimajo pravice do nespremljivosti pravne ureditve, temveč se lahko pričakuje njeno spreminjanje v času. Na to kaže tudi dejstvo prepustitve določanja pogojev za pridobitev dovoljenj resornemu ministru. Tako bi bilo torej v obravnavanem primeru mogoče govoriti kvečjemu o nepravi retroaktivnosti cit. določil Pravilnika II, ki pa ji glede na navedeno, po presoji sodišča ni mogoče očitati nedopustnosti.

8. Nima pa tožnica prav tudi glede zatrjevane diskriminacije v delu, v katerem zatrjuje neenako obravnavo delavcev na podlagi njihovih različnih specifičnih okoliščin. Te trditve so neupoštevne, saj je s tožbo v upravnem sporu mogoče varovati le lastne pravice ali pravne koristi, ne pa pravice in koristi tretjih. Tožnica tudi ne zatrjuje, da bi bile kakšne takšne posebne okoliščine podane pri njenem strokovnem delavcu A.A., tako da tozadevne navedbe tudi s tega vidika niso upoštevne. Velja ravno nasprotno, kolikor bi za tožnico pogoji za obdržanje oziroma neodvzem dovoljenja ostali enaki, torej tisti, ki so veljali v času podelitve njenega dovoljenja, tj. pogoji po Pravilniku I, obenem pa bi subjekti, ki bi dovoljenja pridobivali danes, le-ta pridobivali pod pogoji iz Pravilnika II, bi to pomenilo, da za izvajalce strokovnih nalog, ki na določen presečni datum imajo dovoljenje, veljajo različna pravila in s tem enako storitev opravljajo pod različno strogimi oziroma ugodnimi pogoji. Poleg tega Pravilnik II v 3. členu po presoji sodišča tudi ne posega v tožničino svobodno gospodarsko pobudo, saj je pridobitev dovoljenj za opravljanje strokovnih nalog po ZVZD-1 potrebna le še glede tistih zahtevnejših strokovnih nalog varnosti pri delu, ki jih ne morejo opravljati sami delodajalci, ker je zanje potrebna posebna oprema ali posebno znanje. Namen zakonodajalca ob sprejemanju ZVZD-1 pa je bil, da se za izboljšanje ugotovljenih razmer in dvig kakovosti opravljanja storitev varnosti pri delu v času veljavnosti dovoljenja strokovni delavci stalno usposabljajo in obnavljajo svoje znanje. Z dopolnitvijo določbe o razlogih za odvzem dovoljenja za delo, pa je zakonodajalec reagiral na številne pripombe v javnosti glede števila podeljenih dovoljenj, cenovnega dampinga ter kakovosti opravljenih storitev imetnikov dovoljenj.

Navedeno po presoji sodišča pomeni, da je dejavnost opravljanja strokovnih nalog po ZVZD-1 regulirana dejavnost, kar tožnici ni moglo ostati neznano že ob pridobitvi dovoljenja v letu 2016. Vsled takšne regulacije pa je treba tudi pričakovati spreminjanje pravnih določil in razmerij, saj mora zakonodajalec pravne norme prilagajati družbenim razmeram ter odpravljati prejšnje pomanjkljivosti ter se odzivati na spremembe.

9. Presojena določila Pravilnika II so po navedenem ustavnoskladna in sodišče ne vidi razlogov za njihovo neuporabo za konkreten primer. Sodišče kot nepotreben zavrača tudi tožničin dokazni predlog, naj se po potrebi pridobi izpis socialnih zavarovanja A.A., saj o tem, da slednji pri tožnici ni zaposlen za nedoločen čas s polnim delovnim časom, med strankama ni spora.

10. Ker je torej po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa so neutemeljene, sodišče pa v postopku pred njeno izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je sodišče tožbo na podlagi določb 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

11. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 2. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

12. Vsled zavrnitve tožbe vsaka stranka trpi svoje stroške postopka skladno z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

Glej Predlog zakona o varnosti in zdravju pri delu, EVA: 2008-2611-0103.

Zakon o varnosti in zdravju pri delu (2011) - ZVZD-1  - člen 68, 68/1, 68/1-1, 69

Pravilnik o dovoljenjih za opravljanje strokovnih nalog na področju varnosti pri delu (2011) - člen 3, 19, 19/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.