UPRS Sodba I U 1309/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-26

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Polak Remškar

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - gradnja garaže - nezahtevni objekt - občinski podrobni prostorski načrt

Med nezahtevne objekte, ki jih OPPN dopušča, sodijo (zgolj) ograje, škarpe in oporni zidovi, saj jih kot take taksativno našteva, nikakor pa ni mogoče določb OPPN razumeti v smislu, kot to razumeta tožnika, in sicer, da OPPN dopušča postavitev vseh nezahtevnih objektov iz (sedaj veljavne) Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, ker da drugi odstavek le podrobno opredeljuje dimenzije in lokacijo tam naštetih nezahtevnih objektov.

Grafični del je sestavni del OPPN, ki res ni bil objavljen, saj to zaradi tehničnih omejitev glede na njegovo obliko ter vsebino niti ni izvedljivo, je pa (celoten) OPPN stalno na vpogled na pristojnem oddelku občine.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevek tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta - garaže na zemljišču s parc. št. 1024/16 in 1026/8, k.o. ... Iz obrazložitve izhaja, da je organ po preveritvi pogojev iz prvega odstavka 74.a in 74. c člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ter pregledu priložene dokumentacije ugotovil, da sta vloga ter dokumentacija nepopolni, poseg pa tudi ni skladen s prostorskim aktom, natančneje z Občinskim prostorskim načrtom Občine Vrhnika (v nadaljevanju OPN) in Občinskim prostorskim podrobnim načrtom za stanovanjsko pozidavo Mrle na Vrhniki (v nadaljevanju OPPN Mrle) (14. - 17. člen, 21. člen). Glede na slednje organ tožnikov ni pozval k dopolnitvi vloge, ju je pa pozval na opredelitev po 146. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), čemur sta se tožnika tudi odzvala. Organ je zaključil, da OPPN Mrle ne dopušča gradnje garaže na predmetnem zemljišču, niti kot enostavnega, nezahtevnega ali manj zahtevnega objekta in je izdajo dovoljenja zato zavrnil.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnikov in še dodal, da besedila prvega odstavka 14. člena OPPN Mrle ni mogoče razumeti v smislu, kot ga razumeta tožnika, temveč le ograje in oporni zidovi, kot to izhaja iz 14. člena OPPN Mrle. Glede na Prilogo 2 k Uredbi 2013 se med nezahtevne objekt sicer res uvršča tudi garaža do površine 50 m2, vendar glede na 16. in 17. člen OPPN Mrle in vsebino grafičnega načrta ''4.1 Arhitektonsko zazidalna situacija in zunanja ureditev'', gradnja garaže na teh parcelah ni dovoljena. Na teh parcelah je predvidena izvedba objekta št. 1 s pripadajočo zunanjo in prometno ureditvijo, pri čemer so v grafičnem delu k objektu št. 1 prikazana le parkirna mesta in ne garaža, oziroma izvedba nadstrešnice (17. člen OPPN Mrle). 21. člen OPPN Mrle pa je treba razlagati v povezavi z ostalimi členi odloka.

3. Tožnika sta v tožbi navedla, da vztrajata, da predvidena garaža izpolnjuje vse predpisane pogoje za to, da se šteje za nezahteven objekt, njena postavitev pa je dovoljena glede na OPN Vrhnika in OPPN Mrle. Iz Priloge 1 k OPN Vrhnika - Preglednice dopustnosti pomožnih objektov je razvidno, da ta na predmetnem območju (po osnovni namenski rabi opredeljeno kot območje stavbnih zemljišč, po podrobni namenski rabi pa kot SSeb - stanovanjske površine za stanovanjske stavbe na razgibanem terenu) kot dopustne pomožne objekte za lastne potrebe določa med drugim garažo. Druga alineja prvega odstavka 33. člena OPN Vrhnika opredeljuje garažo, po 40. točki 123. člena OPN Vrhnika pa se kot PIN šteje OPPN Mrle. OPPN Mrle v 21. členu določa zagotovitev parkiranja na terenu ali v garaži. 14. člen OPPN Mrle dopušča gradnjo nezahtevnih objektov, ki morajo biti zgrajeni v skladu s 4. členom Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uredba/08), ki je prenehala veljati z uveljavitvijo Uredbe z dne 9. 3. 2013 (Uredba/13). V skladu s 1. točko Priloge 2 veljavne Uredbe predvidena garaža izpolnjuje vse predpisane pogoje, da se šteje za nezahteven objekt, njena postavitev pa je torej dovoljena po OPN Vrhnika in OPPN Mrle. Organ bi moral izhajati iz 50. člena OPPN Mrle, ki določa, da so po izvedbi z OPPN Mrle predvidenih ureditev dovoljeni naslednji posegi (med drugim): postavitve enostavnih in nezahtevnih objektov, ki so dopustni v območju OPPN. Organ napačno povzema 14. člen OPPN Mrle, saj so v drugem do četrtem odstavku tega člena podrobneje določene omejitve v zvezi zgolj s tremi konkretnimi vrstami nezahtevnih objektov in sicer ograjami, opornimi zidovi in škarpami, medtem ko prvi odstavek dopušča postavitev vseh nezahtevnih objektov glede na Uredbo/13. Z napačno interpretacijo te določbe je kršeno načelo zakonitosti. Iz petega odstavka 16. člena OPPN Mrle pa tudi sledi, da objekta 8 in 9 nista edina objekta z garažo namesto prostora za parkiranje na terenu, saj če bi to držalo, bi moralo to zelo jasno izhajati iz drugih določb OPPN Mrle, npr. iz 21. člena. Organ se je tudi napačno skliceval in interpretiral 17. člen OPPN Mrle. Iz drugega odstavka tega člena namreč po mnenju organa izhaja, da je gradnja garaže predvidena le pri objektu 8 in 9, vendar pa to v ničemer ne izključuje postavitve garaže tudi pri drugih objektih, kar izhaja iz 21. in 50. člena OPPN Mrle.

4. V zvezi z drugostopno odločbo sta tožnika najprej opozorila, da se drugostopni organ ni izrekel o vseh njunih pritožbenih navedbah. Menita, da ne drži interpretacija drugostopnega organa, da je treba besedilo 21. člena razlagati v povezavi z grafičnim delom odloka ter drugimi členi, pri čemer naj bi iz teh izhajalo, da gradnja na obravnavanih parcelah ni dovoljena. Grafični del odloka tudi nikoli ni bil objavljen v uradnem glasilu in zato ne more biti del predpisa, zato se organ nanj ne more opreti. Sicer pa ta del tudi ni skladen z besedilnim delom. Pa četudi bi grafični del bil objavljen, bi organ moral upoštevati, da je to le grafični prikaz situacije, torej mora biti ta skladen s pogoji iz OPPN. OPPN po mnenju tožniku ne določa vrst nezahtevnih objektov, še manj pa prepoveduje postavitev garaže (21. člen OPPN). Drugačno tolmačenje pomeni kršitev 2., 14., 33. in 67. člena Ustave. S tem, ko se je drugostopni organ oprl na grafični del odloka, pa je tudi kršil pravico tožnikov iz 22. in 25. člena Ustave in načelo materialne pravice. Sicer pa grafični del odloka ne predvideva nobenega od pomožnih objektov, ki naj bi jih kot dopustne predvidel besedilni del odloka. Zato je treba v takih primerih izhajati iz OPN Vrhnika. V zvezi z nepravilno ugotovljenim dejanskim stanjem sta tožnika še navedla, da bi organ moral upoštevati dejstvo, da je za izgradnjo soseske Mrle že 20. 7. 2011 izdal gradbeno dovoljenje, št. 351-104/2011 (217), s katerim je takratnemu investitorju dovolil izgradnjo soseske Mrle in sicer gradnjo osmih enostanovanjskih objektov, dveh dvojčkov, garaž, zadrževalnika padavinskih vod, opornega zidu, itd. V tej odločbi je organ tudi povzel 45. člen OPPN Mrle, nato pa navedel, da ''je predmet te odločbe izdaja dovoljenja za gradnjo obeh faz istočasno, ne pa tudi za gradnjo pomožnih objektov, navedenih v obravnavanem OPPN.'' Iz tega sledi, da je bil z zaključkom obeh faz, za kateri je bilo izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje leta 2011, OPPN Mrle dejansko izveden. Organ bi torej moral ugotoviti le, ali gre za dopusten poseg iz 50. člena OPPN Mrle, nato pa, ali gre za nezahteven objekt, ki je dopusten v tem območju (kar je - 21. člen). Ker OPPN Mrle ne določa posebnih pogojev, kakšno garažo je dopustno postaviti, se uporabljajo pogoji iz OPN Vrhnika (druga alineja prvega odstavka 33. člena). Tožnika sta zato predlagala, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter toženki naloži povrnitev njunih stroškov postopka.

5. Toženka odgovora na tožbo ni podala, je pa poslala upravne spise.

7. V obravnavanem primeru je sporna odločitev organa o zavrnitvi zahteve tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja. Organ je namreč presodil (in temu tožnika ugovarjata), da poseg v prostor - gradnja nezahtevnega objekta (garaža), za katerega sta tožnika vložila zahtevo, ni dopustna po OPPN Mrle.

8. 74. a člen ZGO-1 določa vsebino zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta, 74. c člen ZGO-1 pa postopek njegove pridobitve. V slednjem je med drugim tudi določeno, da pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta na predpisanem obrazcu, katerega vsebino in obliko odloči minister, pristojen za prostorske in gradbene zadeve, če (med drugim) ugotovi, da: - je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom (druga alineja prvega odstavka). Iz citirane določbe torej (po načelu arg. a contrario) sledi, da organ dovoljenja ne izda, če nameravana gradnja ni skladna s prostorskim aktom.

9. Med strankama ni sporno, da sta tožnika vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta - garaže na zemljišču s parc. št. 1024/16 in 1026/8, k.o. ..., ki ga po 123. členu OPN Vrhnika (ta našteva veljavne sprejete prostorske akte) in po Prilogi 2 za območje VR_1426 (podrobnejša namenska raba: SSeb) ureja OPPN Mrle. 13. člen OPPN Mrle določa dovoljene posege na tem območju, med katere našteva tudi gradnjo nezahtevnih objektov iz 14. člena tega odloka. Ta pa najprej določa, da morajo biti nezahtevni objekti zgrajeni skladno s 4. členom Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (UL RS, št. 37/08) (prvi odstavek), nato pa, da je dovoljena postavitev: - ograj tam navedenih dimenzij, - škarp in opornih zidov, tam navedenih dimenzij in pod tam navedenimi pogoji (drugi odstavek), nadalje določa odmik ograj od parcelnih mej in dopustno postavitev škarp in opornih zidov (tretji in četrti odstavek). Glede na povzeto vsebino te določbe tudi sodišče pritrjuje razlagi upravnega organa, da med nezahtevne objekte, ki jih OPPN Mrle dopušča, sodijo (zgolj) ograje, škarpe in oporni zidovi, saj jih kot take taksativno našteva, nikakor pa ni mogoče prvega odstavka te določbe razumeti v smislu, kot to razumeta tožnika, in sicer, da OPPN Mrle dopušča postavitev vseh nezahtevnih objektov iz (sedaj veljavne) Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uredba/13), natančneje Priloge 2 (med katerimi je navedena tudi garaža), ker da drugi odstavek le podrobno opredeljuje dimenzije in lokacijo tam naštetih nezahtevnih objektov. Drugačne razlage citirane določbe OPPN Mrle tudi ni mogoče sprejeti ne glede na to, da OPN Vrhnika dopušča postavitev pomožnih objektov (objekte za lastne potrebe in kmetijsko-gozdarske objekte) v 33. členu (kot je npr. garaža) na območju SSeb (32. člen), kamor sodita obravnavani zemljišči. Kot že navedeno, za to konkretno območje VR_1426 velja OPPN Mrle, ta pa gradnje garaže kot nezahtevnega objekta ne dopušča.

10. Tožnika tudi nimata prav, da dovoljenost posega izhaja iz 21. člena OPPN Mrle (mirujoči promet), po katerem se ob vsakem objektu zagotovi prostor na terenu ali v garaži za parkiranje 2 avtomobilov ter za parkiranje 1 vozila za obiskovalce, saj se predpisan pogoj zagotavljanja prostora za parkiranje ob vsakem objektu - kot navedeno - zagotavlja na dva načina: na prostem, tj. na terenu (kar je možno izvesti tudi kot odprto nadstrešnico ''carport'') ali z garažo, v ostalih določbah odloka pa je ureditev mirujočega prometa (torej parkiranje) konkretno predpisana glede na posamezno arhitektonsko in zazidalno situacijo na obravnavanem območju. Zato to ne pomeni, da je postavitev garaže možna na celotnem območju OPPN Mrle.

11. Organu posledično tudi ni mogoče očitati napačne interpretacije petega odstavka 16. člena OPPN Mrle glede na prej citirani 21. člen. Peti odstavek 16. člena namreč jasno določa, da je možna postavitev individualnih eno in dvostanovanjskih objektov pravokotne oblike z možnostjo izvedbe zunanje terase; objekti so nepodkleteni, razen objektov 7, 8 in 9, pri katerih naklon terena omogoča izvedbo terase šele v zgornji etaži; objekta 8 in 9 imata iz tega razloga tudi vkopano garažo namesto prostora za parkiranje na terenu. Iz določbe torej tudi po presoji sodišča jasno izhaja, v katerih objektih (tj. objektih 8 in 9) se nahaja tudi garaža in pri katerih objektih (tj. vseh ostalih) se uredi parkiranje vozil na terenu, vse pa je v skladno z ureditvijo v 21. členu tega odloka. Iz enakega razloga tožnika zato tudi nimata prav glede napačne interpretacije organa v zvezi s 17. členom OPPN Mrle (ta zgolj natančneje opredeljuje lokacijske pogoje in usmeritve za projektiranje in gradnjo objektov, navedenih v 16. členu).

12. S tako odločitvijo pa organ tudi ni kršil 50. člena OPPN Mrle. Iz te določbe izhaja, da so po izvedbi z OPPN predvidenih ureditev dopustni (med drugim) naslednji posegi: - postavitev enostavnih in nezahtevnih objektov, ki so dopustni v območju OPPN. Med dopustne posege pa gradnja garaže - kot že povedano - ne sodi. Če bi organ gradbeno dovoljenje za postavitev garaže izdal, bi s tem ravnal v nasprotju z določbami OPPN Mrle in kršil ZGO-1.

13. Tožnika organu tudi očitata zmotno in nepravilno ugotovljeno dejansko stanje zaradi neupoštevanja že izdanega gradbenega dovoljenja za izgradnjo soseske Mrle z dne 20. 7. 2011. V tem gradbenem dovoljenju je bilo med drugim navedeno, da ''je predmet te odločbe izdaja dovoljenja za gradnjo obeh faz istočasno (45. člen OPPN Mrle), ne pa tudi za gradnjo pomožnih objektov, navedenih v obravnavanem OPPN''. To naj bi po mnenju tožnikov pomenilo, da je OPPN izveden, organ pa bi moral sedaj presoditi le, ali gre za dopusten poseg iz 50. člena odloka, nato, ali gre za nezahteven objekt, ki je dopusten v tem območju (glej 21. člen odloka), ker pa OPPN Mrle ne določa posebnih pogojev za njegovo gradnjo, se naj bi uporabili pogoji iz OPN Vrhnika. Tudi s to razlago se sodišče ne more strinjati že iz povedanega razloga - torej da gradnja zahtevanega objekta (torej garaže) na tem območju po OPPN Mrle ni dopustna.

14. Tožnika nadalje ugovarjata še nemožnosti preizkusa drugostopne odločbe in njeno napačno materialnopravno presojo odločitve prvostopnega organa. Uvodoma sodišče tožnikoma pojasnjuje, da po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Po drugem odstavku navedene določbe je upravni akt upravna odločba, ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Ker je v obravnavanem primeru odločba, s katero je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi (upravni akt) tožnikov izpodbijana odločba organa prve stopnje in ne odločba organa druge stopnje, tožnika že iz tega razloga ne moreta uspeta z ugovori, ki se nanašajo na nezakonitost drugostopne odločbe.

15. Ne glede na to pa sodišče v zvezi z ugovori tožnikov, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava, še dodaja, da se je drugostopni organ mogel sklicevati tudi na grafični del OPPN Mrle (s temi razlogi je sicer le dopolnil obrazložitev prvostopne odločbe oziroma razloge za zavrnitev zahteve tožnikov - op. sod.). Grafični del je namreč sestavni del OPPN Mrle (3. člen), ki res ni bil objavljen, saj to zaradi tehničnih omejitev glede na njegovo obliko ter vsebino niti ni izvedljivo, je pa (celoten) OPPN stalno na vpogled na pristojnem oddelku Občine Vrhnika (51. člen OPPN Mrle), kar bi lahko izkoristila tudi tožnika in vanj vpogledala. Ob tem pa po oceni sodišča (in kar jasno izhaja iz zgornje obrazložitve) že iz tekstovnega dela odloka jasno in nedvoumno izhaja, kateri posegi v prostor so dopustni in pod kakšnimi pogoji.

16. Ker pa je odločitev organa pravilna, do kršitve pravic tožnikov iz 2., 14., 33., 67., 22. in 25. člena Ustave tudi ni prišlo.

17. Sodišče je zato glede na povedano presodilo, da je tožba tožnikov neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 74a, 74c

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2

Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost (2008) - člen 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.