UPRS Sodba I U 145/2017-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-05

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

CESTE IN CESTNI PROMET - UPRAVNI POSTOPEK

varovalni pas ceste - poseg v varovalni pas - soglasje za poseg v varovalni pas ceste - zahtevek stranke - odločanje o zahtevku

Iz upravnega spisa izhaja, da so tožnica, A.A. in B.B. skupaj vložile (eno) vlogo za izdajo soglasja za poseg v varovalni pas občinske ceste. V isti vlogi so tako vsebovani zahtevki treh strank. Toženka je v izreku izpodbijane odločbe odločila (zgolj) o zahtevku tožnice in o vseh nepremičninah, ki so predmet vloge. Pri tem pa iz obrazložitve odločbe ne izhaja, da oziroma ali je tožnica lastnica nepremičnin, glede katerih je odločeno v izreku odločbe in tudi ne, da bi bili preostali vlagateljici, A.A. in B.B., obravnavani vsaka glede na predhodno ugotovitev o tem, ali je lastnica katere od nepremičnin, o katerih je odločeno v izreku odločbe.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Škofljica, občinske uprave št. 35109-36/2016 z dne 21. 9. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od preteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Občina Škofljica, občinska uprava (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožnici ne izda soglasje za poseg v varovalni pas občinske ceste za nasipavanje na zemljišču parc.št. 467/2, 495/13, 495/14, 495/15, 495/16 in 498/1 k.o. ... V obrazložitvi navaja, da je bilo po pregledu vloge ugotovljeno, da se nepremičnine nahajajo v območju gozdnih zemljišč KGV10, ki je po veljavnem prostorskem aktu namenjeno dejavnostim, povezanim z gozdarstvom in lovom, nasipavanje zemljišč pa ni dovoljeno. Iz tega razloga prvostopenjski organ zaključuje, da se soglasje za poseg v varovalni pas občinske ceste ne izda.

2. Drugostopenjski organ je tožničini pritožbi delno ugodil in sicer tako, da je odločil, da se odločba vroči vsem trem investitorkam, parcela 467/2 k.o. ... pa izloči iz prvostopenjske odločbe in v tem delu zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno obravnavo. V ostalem delu je pritožbo zavrnil. Navaja, da je bilo za zemljišče parc.št. 467/2 k.o. ... dejansko stanje napačno ugotovljeno, saj se to zemljišče uvršča med stavbna zemljišča v enoti urejanja prostora ŠK43, zato je na tem zemljišču možno nasipavanje skladno z ustreznimi dovoljenji. Na preostalih zemljiščih nasipavanje skladno z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Občine Škofljica (v nadaljevanju Odlok) ni dovoljeno. Meni, da zgolj ena izdana odločba za vse nepremičnine skupaj, čeprav njihove lastnice niso iste, ne vpliva na vsebino odločbe. Toženka se je odločila, da izda eno odločbo zato, ker so tri investitorke vložile samo eno vlogo in kot kontaktni naslov navedle le tožničinega. Do napake pa je prišlo pri vročanju, saj je potrebno odločbo vročiti vsem trem investitorkam.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo. Navaja, da je sama lastnica nepremičnine parc.št. 498/1 k.o. ... Lastnica vseh ostalih parcel, navedenih v izreku izpodbijane odločbe, pa je A.A. Če je toženka menila, da je vloga tožnice in ostalih vlagateljic nepopolna ali nerazumljiva, bi jih morala v skladu s 67. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pozvati, naj jo popravijo. Tega ni storila, temveč je kot vlagateljico napačno obravnavala zgolj tožnico, saj je odločbo izdala le njej. Toženka se tudi ni opredelila do vseh pritožbenih razlogov. Tako v odločbi ni ugotovljeno dejansko stanje glede lastništva posameznih parcel, prav tako manjkajo razlogi o tem, da parcela 498/1 k.o. ... predstavlja del ceste in ne varovalnega pasu ceste. Tudi iz lokacijske informacije Občine Škofljica izhaja, da so na delu parcele 498/1 k.o. ... objekti, konkretno cesta. Dela na tej cesti je organizirala in po vsej verjetnosti financirala toženka, ne da bi imela za to soglasje tožnice. Že iz fotografij izhaja, da parcela ni namenjena gozdni in lovski dejavnosti, ampak je na njenem delu asfaltirana cesta. Izvajanje lovske dejavnosti v neposredni bližini zasebnih hiš in vrtca, dejansko sredi naselja, pa sploh ni mogoče. Očitno je, da je toženka tudi dejansko stanje napačno ugotovila, in da bi morala za njegovo pravilno in popolno ugotovitev opraviti ogled na terenu ter po potrebi zaslišati osebe, ki se vsakodnevno vozijo po tej cesti. Odlok, ki zemljišča sredi naselja opredeljuje kot gozdne površine, namenjene lovski in gozdarski dejavnosti, je v nasprotju z ustavno zavarovano pravico do lastnine, saj tožnico omejuje pri njenem izvrševanju. Tožnica pojasni, da gre dejansko za legalizacijo že izvršenega posega zaradi izvršitve inšpekcijske odločbe, in da zavrnitev soglasja onemogoča legalizacijo več kot desetletje starih nanosov zemlje. Ravno nezmožnost legalizacije oziroma odstranitev velike količine zemljine pa bi zaradi upada nivoja zemljišča pripeljala do degradacije področja. S to odstranitvijo bi prišlo do velikega, na določenih mestih tudi do 5 metrov visokega padca zemljišča, kar bi povzročilo neposredno nevarnost za življenje in zdravje tožnice in obenem tudi za širšo lokalno skupnost. V bližini je namreč vrtec, mimo pa vsakodnevno hodijo in vozijo ljudje, ki stanujejo v objektih na ... cesti od 24 do 36. Nasip na parceli 467/2 k.o. ... se nahaja na parceli, ki je last toženke in ni razloga, da bi za tožnico veljal drug režim. Toženka se v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje na določbe Odloka, vendar materialno pravo napačno uporabi. Le parceli 495/16 in 495/13 k.o. ... (ne pa ostala zemljišča) se uvrščata v območje KVG, vendar iz vsebine Odloka ne izhaja, da nasipavanje zemljišč v tem območju urejanja ni dovoljeno. Odlok določa le, da je za posege v gozdni prostor oziroma 25 m širok pas ob gozdnem robu potrebno pridobiti soglasje Zavoda za gozdove. Tožnica je v pritožbi opozorila, da je ta zavod marca 2016 dal soglasje za legalizacijo obstoječega nasutja, saj je ugotovil, da zemljišča, z izjemo dela parcele 465/3 k.o. ..., po dejanski rabi niso gozdna. Toženka se v drugostopenjski odločbi do tega dejstva ni niti opredelila. Predlaga odpravo obeh odločb in povračilo stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo ponavlja razloge iz izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, naj kot tožbo neutemeljeno zavrne.

6. Sodišče je štelo, da tožnica izpodbija le prvostopenjsko odločbo, saj drugostopenjske ne more. Po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) namreč sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Odločitev drugostopenjskega organa, da se parcela 467/2 k.o. ... "izloči iz prvostopenjske odločbe", torej da se v tem delu prvostopenjska odločba odpravi in se zadeva v tem delu vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, ne posega v pravni položaj tožnice. Prav tako v njen položaj ne posega "odločitev", da se odločba vroči vsem trem "investitorkam", saj niti ne gre za odločitev, s katero se odloči (v izreku), pač pa za odredbo za vročitev.

7. Po prvem odstavku 42. člena ZUP je stranka v upravnem postopku vsaka fizična oseba in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. Organ, ki vodi postopek, je dolžan prejeto zahtevo stranke najprej preizkusiti. Če ugotovi, da stranka ne uveljavlja svoje pravice ali pravne koristi (ker npr. ni lastnica neke nepremičnine), mora njen zahtevek na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavreči. Če razlogi za zavrženje (posamezne) zahteve ne obstajajo, mora upravni organ o zahtevkih strank odločiti z odločbo (drugi odstavek 207. člena ZUP). O zahtevi vsake stranke je torej potrebno odločiti, odločitev pa ji je potrebno vročiti.

8. Iz upravnega spisa izhaja, da so tožnica, A.A. in B.B. skupaj vložile (eno) vlogo za izdajo soglasja za poseg v varovalni pas občinske ceste na območju zemljišč parc.št. 467/2, 495/13, 495/14, 495/15, 495/16 in 498/1 k.o. ... V isti vlogi so tako vsebovani zahtevki treh strank. Toženka je v izreku izpodbijane odločbe odločila (zgolj) o zahtevku tožnice in o vseh nepremičninah, ki so predmet vloge. Pri tem pa iz obrazložitve odločbe ne izhaja, da oziroma ali je tožnica lastnica nepremičnin, glede katerih je odločeno v izreku odločbe in tudi ne, da bi bili preostali vlagateljici, A.A. in B.B., obravnavani vsaka glede na predhodno ugotovitev o tem, ali je lastnica katere od nepremičnin, o katerih je odločeno v izreku odločbe. Take odločbe ni mogoče preizkusiti, zato je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ta kršitev terja odpravo izpodbijanega akta.

9. Sodišče zaradi učinkovitejšega vodenja ponovnega postopka v nadaljevanju opozarja še na druge kršitve, ki izhajajo iz izpodbijanega akta.

10. Tožnica v tožbi pravilno opozarja, da če je toženka štela, da je vloga, ker v njej niso navedeni naslovi vseh vlagateljic, nepopolna, ali je štela, da je nerazumljiva, ker ni jasno, ali posamezna vlagateljica zahteva soglasje za poseg za vse parcele ali le za tiste, ki so v njeni lasti, bi morala stranke najprej pozvati, naj to pomanjkljivost odpravijo (67. člen ZUP).

11. Nadalje bi morala toženka v obrazložitvi izpodbijanega akta navesti tudi, na katere določbe relevantnih predpisov se opira njena odločba in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo njeno odločitev (četrta in peta točka prvega odstavka 214. člena ZUP)

. Tega ni storila, saj opisuje zgolj namensko rabo zemljišč, kot naj bi jih ta imela po Občinskem prostorskem načrtu Občine Škofljica. Nahajala naj bi se v območju gozdnih zemljišč KGV10, ki je namenjeno dejavnostim, povezanim z gozdarstvom in lovom, zaradi česar nasipavanje ni dovoljeno. Tožnica opozarja, da je iz lokacijske informacije razvidno, da so deli parcele 498/1 in parceli 495/14, 495/15 območje cest, del parcele 435/16 pa je stavbno zemljišče, kar pomeni, da utegne biti namenska raba nepopolno oziroma zmotno ugotovljena. Pri tem tožnica pravilno opozarja, da soglasje za poseg v gozdni prostor izdaja Zavod za gozdove Slovenije (ki je soglasje izdal) in ne upravljavec občinske ceste.

12. Zakonska podlaga za odločanje občine o soglasju za poseg v varovalni prostor ob cesti, ki jo je toženka povsem spregledala, je Zakon o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). ZCes-1 v drugem odstavku 97. člena določa, da so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste. Upravljavec občinske ceste tako soglasje izda, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza (tretji odstavek istega člena). Glede na zakonsko ureditev bi moral organ, ki vodi postopek, ugotoviti, ali gre v konkretnem primeru za poseg v varovalni pas ceste. Cesta namreč ni že vsaka površina, ki je na videz cesta, ampak je javna cesta po 24. točki prvega odstavka 2. člena ZCes-1 tista cesta, ki jo država ali občina, v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest razglasi za javno cesto določene kategorije in jo lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in drugimi predpisi. Po 25. točki prvega odstavka 2. člena ZCes-1 pa je javna pot občinska javna cesta, ki ne izpolnjuje meril za kategorizacijo kot lokalna cesta in je namenjena navezovanju prometa na javne ceste enake ali višje kategorije. Po četrtem odstavku citiranega člena varovalni pas pri lokalnih cestah znaša 10 metrov in pri javnih poteh 5 metrov od tlorisne projekcije najbolj izpostavljenih robov objekta na zemljišče. Ker je toženka prezrla ta predpis, ni ugotavljala nobenega izmed dejstev, ki so po teh določbah relevantni za njegovo pravilno uporabo; ni ugotavljala, za katero občinsko cesto gre (s katerim aktom je kategorizirana), niti ali se poseg (v celoti) predvideva v varovalnem pasu te ceste.

13. Ker toženka pri odločitvi ni izhajala iz relevantne zakonske podlage, tudi ni ugotavljala, ali so z nasipom prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. S tem v zvezi je potrebno opozoriti, da zakonska ureditev pristojnemu organu pri odločanju o izdaji soglasja ne daje pooblastila za odločanje po prostem preudarku, ampak mora upoštevati kriterije, ki so podrobno urejeni deloma v zakonu (prim. npr. 98. in 99. člen ZCes-1), deloma pa v podzakonskih aktih (v obravnavani zadevi npr. Odlok o občinskih cestah v občini Škofljica)

. Ker toženka ni ustrezno uporabila zakona, ki ureja izdajo izpodbijane odločbe (97. člen ZCes-1), je tudi relevantno dejansko stanje v izpodbijani odločbi nerazčiščeno.

14. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Po četrtem odstavku istega člena je organ v ponovnem postopku vezan na stališča sodišča o postopku.

15. Toženka bo morala v ponovnem postopku vloge strank najprej preizkusiti v smislu 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, torej ali uveljavljajo kakšne svoje pravice ali pravne koristi ter če jih katera ne, ker ni lastnica nobene nepremičnine, njeno zahtevo zavreči. Vsebinsko pa bo morala odločiti o zahtevkih tistih vlagateljic, ki kot lastnice katere od nepremičnin izkazujejo, da uveljavljajo svoje pravice. Pri tem bo morala ugotoviti, ali gre v smislu zakonskih meril za poseg v varovalni pas ceste in v tem primeru presoditi izpolnjevanje vseh kriterijev za gradnjo v varovalnem pasu občinske ceste, kot to določajo 97. člen ZCes-1 in področni predpisi: varovanje ceste (npr. s stališča odvodnjavanja), prometa na njej (npr. s stališča preglednosti) in njene morebitne širitve zaradi razvoja prometa ter varovanja njenega videza (npr. s stališča urbanistične ureditve). To presojo bo morala opraviti glede na konkretne lastnosti obravnavanega posega. Svoje ugotovitve bo morala, skupaj z navedbami predpisov, na katere bo oprla presojo, navesti v obrazložitvi.

16. Tožnica je v zadevi predlagala izvedbo vrste dokazov, vendar iz gornje obrazložitve izhaja, da ti dokazi glede na pomanjkljivosti izpodbijane odločbe ne bi mogli vplivati na odločitev oziroma niso pomembni zanjo. Zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

17. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem je tožnik, ki s tožbo uspe, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v upravnem sporu zastopala odvetniška družba, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) povečano za davek na dodano vrednost. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife ZST-1).

Glej tudi I U 1780/2016 z dne 21. 12. 2017

Glej tudi I U 1780/2016 z dne 21. 12. 2017

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 2, 97, 97/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.