UPRS Sodba I U 1477/2018-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-21

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Petra Hočevar

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep inšpektorja za okolje - stranski udeleženec - kršitev pravice do izjave v postopku

Ob tem ko je drugostopenjski organ z meritorno obravnavo tožničine pritožbe tožnici priznal položaj stranske udeleženke v postopku, ima po presoji sodišča tožnica v tožbi prav, da bi morala imeti možnost izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah, na katerih temelji odločba z dne 25. 7. 2016, v skladu z 9. členom ZUP.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 0618-3704/2013 z dne 25. 7. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek stranke z interesom A.A. se zavrne.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da mora A.A. kot inšpekcijski zavezanec in kot lastnik priobalnih zemljišč B. potoka, parc. št. 243 in 242, 245/3, 246/4, 246/7 in 162/7, vse k.o. ..., urediti brežine B. potoka v skladu z vodnim soglasjem z dne 24. 6. 2016, pri čemer mora: - strugo B. potoka dolvodno od prepusta na lokalni cesti na dolžini cca. 227 m utrditi s kineto iz kamnite zložbe v suho, v skladu s projektno dokumentacijo, maj 2016, - strugo B. potoka gorvodno od prepusta na lokalni cesti utrditi s kineto iz kamna v betonu na dolžini cca. 157 m, v nagibu brežin, kot so določene v projektni dokumentaciji, maj 2016 (v 1. točki izreka), da je dela treba izvesti na zemljiščih zavezanca, na levem bregu B. potoka, v roku 60 dni od vročitve odločbe (v 2. točki izreka), da mora zavezanec takoj po izpolnitvi obveznosti pisno obvestiti inšpekcijo (v 3. točki izreka), in ugotovil, da stroški postopka niso nastali (v 4. točki izreka), ter navedel, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (v 5. točki izreka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je inšpektorica za okolje po uradni dolžnosti začela nadzor po določbah Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1). Na ogledu terena 15. 5. 2013 so bili ugotovljeni na levem in desnem bregu nedovoljeni posegi v vodno in priobalno zemljišče B. potoka. Inšpekcijskemu zavezancu je bila dne 10. 6. 2014 prvič izdana inšpekcijska odločba. Pritožbeni organ pa je to odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek, v katerem je bila izdana predmetna odločba. Organ se dalje sklicuje na določbe 15., 37., 66. in 201. člena ZV-1. Navaja, da je bilo v inšpekcijskem postopku nedvoumno ugotovljeno, da je zavezanec s tem, da je posegel na vodno in priobalno zemljišče vodotoka drugega reda brez vodnega soglasja, kršil določbo 150. člena ZV-1, ki v prvem odstavku določa, da se lahko izvede poseg v prostor, ki bi lahko trajno ali začasno vplival na vodni režim ali stanje voda, samo na podlagi vodnega soglasja, v drugem odstavku istega člena pa so navedeni posegi, med temi tudi poseg na vodnem ali priobalnem zemljišču, poseg zaradi odvajanja odpadnih voda (1. in 5. točka drugega odstavka 150. člena ZV-1). Organ zaključno ugotavlja, da so bile s posegi na vodna in priobalna zemljišča kršene določbe ZV-1, s tem pa so izpolnjeni pogoji za ukrepanje v skladu s prvim in tretjim odstavkom 175. člena ZV-1. Organ dalje navaja, da ukrep v 1. točki izreka odločbe temelji na 8. in 9. točki prvega odstavka 175. člena ZV-1, rok za izpolnitev ukrepov je določen upoštevaje načelo sorazmernosti iz tretjega odstavka 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). 3. točka izreka odločbe temelji na določbi petega odstavka 29. člena ZIN.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 18. 4. 2018 ugodilo zahtevi tožnice za priznanje položaja stranskega udeleženca, zavrnilo tožničino pritožbo ter ugotovilo, da stroškov pritožbenega postopka ni. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je organ zahtevi tožnice za priznanje položaja stranskega udeleženca ugodil na podlagi 142. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po presoji sodišča v sodbi I U 1764/2016 z dne 8. 3. 2018 (19. točka obrazložitve) je tožnica z navedbami, da prvostopenjska odločba posega v nepremičnino v njeni lasti, navedla okoliščine, ki kažejo, da prvostopenjska odločba posega v njene pravice oziroma v njeno pravno korist. Tožničino pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo pa je drugostopenjski organ zavrnil, ker je presodil, da je neutemeljena.

3. Tožnica v tožbi očita kršitve določb materialnega predpisa. Organ je z izdajo izpodbijane odločbe bistveno presegel pooblastila iz 175. člena ZV-1, ker je odredil ukrepe, za katere bi bilo potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje. V postopek za izdajo gradbenega dovoljenja, pa bi morala biti vključena tudi tožnica kot lastnica mejnega zemljišča. S tem je z izpodbijano odločbo poseženo v pravice tožnice. V postopku organ ni upošteval temeljnega načela upravljanja z vodami in priobalnimi zemljišči, to je načela celovitosti (1. točka 3. člena ZV-1). Dalje tožnica navaja, da izrečeni ukrep (inšpekcijska odločba) ni dovoljen v skladu z določbami 37. člena ZV-1, ki določa, kateri ukrepi in posegi so dovoljeni na vodnem in priobalnem zemljišču, med taksativno naštetimi primeri ukrepov in posegov pa ni inšpekcijske odločbe; zato je tudi iz tega razloga organ kršil materialni zakon. Tožnica dalje navaja, da za izdajo odločbe tudi niso bili izpolnjeni materialnopravni pogoji, ki jih določata ZIN in ZV-1. Odločba je bila izdana na podlagi določb 8. in 9. točke prvega odstavka 175. člena ZV-1. Tožnica dalje očita tudi nepravilno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. V postopku na prvi stopnji niti v postopku na drugi stopnji ni bilo ugotovljeno, kje v naravi poteka meja vodnega zemljišča B. potoka. Ker tožnica v postopku izdaje prvostopenjske odločbe ni mogla sodelovati, relevantna dejstva niso bila ugotovljena, niti jih organ ni ugotavljal ter tudi ne, ali so z inšpekcijskimi ukrepi prizadete pravice tožnice (lastninska pravica), ki jih ima na zemljiščih, na katerih je organ odredil izvedbo inšpekcijskih ukrepov in s tem posegel v pravice tožnice. Tožnica dalje navaja, da je bil prvostopenjski organ z načelom celovite obravnave B. potoka seznanjen v inšpekcijskem postopku, saj je inšpekcijski zavezanec predložil vodno soglasje z dne 24. 6. 2016, katerega sestavni del je projektna dokumentacija Ureditev B. potoka, maj 2016, ki ureja ureditev B. potoka tako na levem kot desnem bregu. O navedenem bi organ moral seznaniti tožnico, ter jo povabiti k podaji izjave v skladu z določbo 9. člena ZUP, ter na ta način ravnati v skladu z načelom celovitosti. Vendar organ tako ni ravnal. Prav tako je organ v inšpekcijskem postopku pridobil poročilo vodnogospodarskega nadzornika C. z dnee 16. in 17. 9. 2013, v katerem je bil podan predlog rešitve z ugotovitvijo, da je potok potreben vodnogospodarske ureditve. Poročilo se v skladu z načelom celovitosti nanaša na ureditev celotnega vodnega zemljišča B. potoka (struga, brežine, priobalno zemljišče). Izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, iz katerih bi izhajalo, zakaj je organ ravnal v nasprotju s projektno dokumentacijo in v nasprotju s poročilom vodnogospodarskega nadzornika C.. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, posredovala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

5. Kot stranka z interesom je na tožbo odgovoril inšpekcijski zavezanec A.A.. V odgovoru prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožnica v naknadnih pripravljalnih vlogah odgovarja na navedbe stranke z interesom v odgovoru na tožbo; njene navedbe prereka ter vztraja pri tožbi, podaja pa tudi še dodatne navedbe. Prav tako svoja stališča še naprej zastopa v pripravljalni vlogi inšpekcijski zavezanec A.A..

8. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožnici pritožbe zoper odločbo inšpekcijskega organa z dne 25. 7. 2016, s katero je bil A.A. kot inšpekcijskemu zavezancu naložen ukrep ureditve brežine B. potoka na njegovih zemljiščih, na levem bregu potoka, v skladu z vodnim soglasjem z dne 24. 6. 2016. Drugostopenjski organ je o zavrnitvi tožničine pritožbe odločil v ponovnem postopku, vodenem v izvrševanju sodbe tega sodišča I U 1764/2016 z dne 8. 3. 2018, v kateri je sodišče zavzelo stališče, da je tožnici kot lastnici sosednjega zemljišča, na desnem bregu potoka, treba priznati pravni interes za sodelovanje v postopku.

9. Kot izhaja iz tožničine pritožbe zoper odločbo inšpekcijskega organa, je tožnica zatrjevala, da je organ kršil ZV-1, ker ni upošteval celovitosti B. potoka ter je odločil le o ukrepih na levem bregu potoka, moral pa bi odrediti ukrepe na celotnem vodnem zemljišču B. potoka, kot tudi izhaja iz vodnega soglasja z dne 24. 6. 2016. Tožnica je dalje zatrjevala, da bi organ ne mogel ukrepov ureditve brežine potoka z utrditvijo struge potoka odrediti kot ukrepov za odpravo škode in vrnitev v prejšnje stanje oziroma drugih nujnih ukrepov v skladu z ZV-1 na podlagi 175. člena ZV-1. Tožnica je dalje uveljavljala, da bi kot lastnica zemljišč na nasprotnem, desnem bregu potoka, morala biti vključena v predmetni inšpekcijski postopek, ker imajo ukrepi, odrejeni na levem bregu potoka, lahko posledice na dejansko stanje na desnem bregu potoka, kar izhaja tako iz vodnega soglasja kot tudi projektne dokumentacije za pridobitev vodnega soglasja, pa tudi poročilo C. z dne 16. in 17. 9. 2013 se nanaša na ureditev celotnega vodnega zemljišča B. potoka. Tožnica je zaključno zatrjevala še, da je inšpekcijski organ odredil ukrepe tudi na zemljiščih v njeni lasti, in sicer na parc. št. 237/1 k.o. ..., ne da bi pri tem upošteval mejo med navedeno parcelo in parc. št. 245/3, kot je bila določena s poravnavo 11. 11. 1991.

10. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil ob razlogovanju, da je bilo načelo celovitosti upravljanja z vodami ter vodnimi in priobalnimi zemljišči iz 3. člena ZV-1 v postopku upoštevano, saj so bili zaradi kršitev določb ZV-1 prav taki inšpekcijski ukrepi, torej za vzpostavitev pretočnosti vodotoka, za desni breg potoka, z inšpekcijsko odločbo z dne 6. 6. 2014 naloženi tudi tožnici. Tožnici je bila izpodbijana prvostopenjska odločba z dne 25. 7. 2016 vročena takoj po njeni izdaji, hkrati je bila seznanjena tudi s tem, da je inšpekcijski zavezanec pridobil vodno soglasje z dne 24. 6. 2016. Z dopisom z dne 10. 6. 2014 pa je bila tožnica seznanjena, da je inšpekcijski organ 2. 6. 2014 pridobil strokovno mnenje Urada za upravljanje z vodami ter da je bila inšpekcijskemu zavezancu predhodno izdana že odločba z dne 10. 6. 2014, ki je bila kasneje odpravljena. Ukrepe je inšpekcijski organ odredil le na zemljiščih inšpekcijskega zavezanca, upoštevajoč podatke zemljiške knjige in zemljiškega katastra, morebitne sporne meje zemljišč pa njihovi lastniki morajo urediti izven inšpekcijskega postopka. Prvostopenjski organ pa je v izpodbijani odločbi tudi navedel, da po 153. členu ZV-1 investitor posega in oseba, ki je izdelala dokumentacijo, ki je obvezna sestavina vloge za izdajo vodnega soglasja, odgovarjata za neposredno škodo, ki zaradi izvedenega posega nastane tretjim osebam.

11. Ob tem ko je drugostopenjski organ z meritorno obravnavo tožničine pritožbe (in izrecno s sklepom) (upoštevajoč stališče sodišča v sodbi I U 1764/2016 z dne 8. 3. 2018) tožnici priznal položaj stranske udeleženke v postopku, ima po presoji sodišča tožnica v tožbi prav, da bi morala imeti možnost izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah, na katerih temelji odločba z dne 25. 7. 2016, v skladu z 9. členom ZUP. Tožnica je (po že navedenem 9. točki obrazložitve te sodbe) v pritožbi tudi uveljavljala, da bi kot lastnica zemljišč na nasprotnem, desnem bregu potoka, morala biti vključena v predmetni inšpekcijski postopek. Zato je drugostopenjski organ s tem, ko je tožničine pritožbene navedbe, da bi morala biti udeležena v predmetnem inšpekcijskem postopku, pa ni bila, zavrnil kot neutemeljene ob sklicevanju na to, da je bila v teku inšpekcijskega postopka seznanjena s tem, da je inšpekcijski zavezanec pridobil vodno soglasje z dne 24. 6. 2016 ter da je inšpekcijski organ 2. 6. 2014 pridobil strokovno mnenje Urada za upravljanje z vodami (na vodno soglasje se izpodbijana inšpekcijska odločba sklicuje v izreku in obrazložitvi, na strokovno mnenje pa v obrazložitvi - op. sodišča), ter da je bila tožnici izpodbijana inšpekcijska odločba vročena „takoj po njeni izdaji“, postopal v nasprotju z 251. členom ZUP. Ugotoviti bi namreč moral, da je inšpekcijski organ v postopku na prvi stopnji kršil načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP)

, kar je absolutna bistvena kršitev pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), in postopati po 251. členu ZUP. To pomeni, da bi moral dopolniti postopek in odpraviti ugotovljeno pomanjkljivost; če bi pri tem spoznal, da je treba na podlagi dejstev, ugotovljenih v dopolnilnem postopku, zadevo rešiti drugače, kot je bila rešena z odločbo prve stopnje, bi odločbo prve stopnje moral odpraviti in s svojo odločbo sam rešiti zadevo; če pa bi spoznal, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, pa bi moral s svojo odločbo odpraviti odločbo prve stopnje ter zadevo vrniti organu prve stopnje v ponovni postopek, pri tem pa ga opozoriti, glede česa je postopek treba dopolniti.

12. Glede na navedeno brez dopolnjevanja ugotovitvenega postopka, v katerem bi tožnica imela možnost izjaviti se o vseh za odločitev relevantnih dejstvih in okoliščinah, navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev stvari, izpodbijati pravilnost navedb drugega udeleženca v postopku, izreči se o izvedenih dokazih, dokaze tudi sama predlagati, seznaniti se z uspehom dokazovanja itd. (146. člen ZUP), drugostopenjski organ tožničine pritožbe v nobenem primeru ne bi mogel zavrniti; zavrnil bi jo lahko le, če bi po dopolnitvi ugotovitvenega postopka preizkus prvostopenjske odločbe po drugem odstavku 247. člena ZUP za tako odločitev dajal podlago. Kot izhaja iz drugostopenjske odločbe in upravnih spisov v zadevi, pa drugostopenjski organ postopka, kot je sodišče navedlo, ni dopolnjeval. To pa pomeni, da pomanjkljivosti (kršitve) prvostopenjskega organa ni odpravil ter bi njegovi odločitvi ne mogel pritrditi. ZUP v 146. členu izrecno ureja pravice stranke (oziroma stranskega udeleženca - tretji odstavek 43. člena) v posebnem ugotovitvenem postopku; zato se drugostopenjski organ tudi ne bi mogel v svoji odločbi sklicevati na to, da je bila tožnica v teku inšpekcijskega postopka seznanjena s tem, da je bilo pridobljeno vodno soglasje oziroma strokovno mnenje itd., saj bi morala o tem ter še o drugih odločilnih dejstvih in okoliščinah, dokazih itd. imeti možnost izjaviti se, njene navedbe ali ugovori pa bi morali biti presojeni

13. Ker je sodišče ugotovilo, da je bilo v postopku za izdajo izpodbijane odločbe kršeno načelo zaslišanja stranke (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), je tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo ter izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega odstavka ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo organu v ponovni postopek.

14. V okviru dopolnjevanja ugotovitvenega postopka, v katerem bo tožnici morala biti dana možnost aktivnega sodelovanja (146. člen ZUP), bo treba razjasniti vsa sporna dejanska in pravna vprašanja, odločitev pa bo morala biti sprejeta na podlagi tedaj ugotovljenega dejanskega stanja

15. Sodišče je v zadevi odločilo na seji, brez glavne obravnave, na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Predlagani dokazi so za odločitev nepotrebni (glede nerešenega mejnega vprašanja) oziroma so podani zgolj zaradi pojasnitve poteka dosedanjega postopka.

16. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici priznalo stroške po drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, v višini 285,00 EUR, povečane za 22 % DDV, ker je njen pooblaščenec zavezanec za DDV.

17. Stroškovni zahtevek stranke z interesom A.A. pa je sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, saj je bil v postopku udeležen na strani toženke ter je zagovarjal njeno odločitev, toženka pa v postopku ni uspela.

Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice: (1) pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah, ki vplivajo na njen pravni položaj, (2) pravico udeleževati se ugotovitvenega in dokaznega postopka, (3) izpodbijati ugotovitve in navedbe organa ter drugih udeležencev v postopku ter odločitve organa s pravnimi sredstvi - tako Polonca Kovač, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, 1. knjiga, stran 135

Prav tam, str. 128 (o pravici biti slišan)

ki se je od izdaje izpodbijane odločbe 25. 7. 2016 glede na podatke upravnega in sodnega spisa spremenilo (lahko) tudi glede pravno odločilnih dejstev in okoliščin;

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 146

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.