UPRS Sodba I U 386/2019-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-25

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Andrej Kmecl

inšpekcijski postopek - nadomestilo za uzurpacijo in degradacijo prostora - zavezanec za plačilo - inšpekcijski zavezanec - vezanost organa na inšpekcijsko odločbo

Organ je vezan na dejansko stanje glede tega, kdo je inšpekcijski zavezanec (bodisi kot investitor ali lastnik nedovoljene gradnje ali lastnik zemljišča), kot je ugotovljeno v inšpekcijski odločbi (peti odstavek 157.člena ZGO-1). Zavezanci za plačilo nadomestila, kot so našteti v prvem odstavku 157.člena ZGO-1, so namreč tudi inšpekcijski zavezanci, na katere se glasi odločba zaradi nelegalne gradnje iz 152. člena ZGO-1.

Oseba, ki so ji bili zaradi nelegalne gradnje izrečeni inšpekcijski ukrep, je v tem statusu tudi naslovnica denarne sankcije v obliki nadomestila kot odmene zanezakonito rabo prostora.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožniku zaradi nedovoljene gradnje brunarice na zemljišču parc. št. ... odmeril nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora v znesku 7.862,40 EUR. V obrazložitvi je navedel, da je odločal na podlagi 157. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Iz pravnomočne odločbe Inšpektorata za okolje in prostor št. 06122-2338/2013/67 z dne 18. 4. 2016 izhaja, da ni bilo mogoče ugotoviti, kdo je investitor brunarice, zato se ob smiselni uporabi prvega odstavka 157. člena ZGO-1 šteje, da je to lastnik zemljišča. Iz zemljišče knjige izhaja, da je to tožnik. Tožnik je v pripombah na informativni izračun ugovarjal, da je on lastnik predmetne nepremičnine, vendar vprašanje investitorstva v konkretnem postopku ni predhodno vprašanje ter je organ v postopku odmere nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora vezan na pravnomočno inšpekcijsko odločbo z dne 18. 4. 2016, ki je bila tudi preizkušena na Upravnem sodišču ter tožba s sodbo Upravnega sodišča RS I U 139/2017 zavrnjena. Nadomestilo je odmeril v skladu z Uredbo o kriterijih za izračunavanje višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in o načinu njihovega plačila in Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil. Soglaša z razlogi organa, da je organ vezan na inšpekcijsko odločbo z dne 18. 4. 2016 v zvezi s tem, kdo je zavezanec za plačilo nadomestila. V zvezi z ugovorom o retroaktivni uporabi zakona, ker je brunarica zgrajena že od leta 1980, pa odgovarja, da je brunarica objekt, za katerega je treba pridobiti ustrezno gradbeno dovoljenje, tako danes kot ob graditvi, kar pomeni, da je objekt ves čas nelegalen.

3. Tožnik izpodbija odločitev in navaja, da so bile v vseh dosedanjih postopkih tožniku grobo kršene njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, saj se noben od organov, tudi ne Upravno sodišče RS, niso želeli izreči o v nebo vpijočih relevantnih dejstvih, da tožnik ni lastnik zemljišča, na katerem stoji brunarica. Upravno sodišče RS je na podlagi vložene tožbe izdalo sodbo na podlagi 152. člena ZGO-1, pri čemer je navedlo, da ta določba ne določa posebej, kdo je inšpekcijski zavezanec, zaradi česar se je poslužilo analogne uporabe prvega odstavka 157. člena ZGO-1. Glede na navedbe strank v postopku in predložene dokaze je bilo v navedeni sodbi napačno uporabljeno materialno pravo. Parcela 785/4 k.o. ... ni nikoli postala last tožnika, saj je prejšnja dejanska in zemljiškoknjižna lastnica enotne parcele 785, A.A. že okoli leta 1980 prodala del parcele, ki je danes parcela 785/4, B.B., ki je na tem zemljišču dogradil sporno brunarico, jo štel za svojo ter jo nemoteno uporabljal do svoje smrti v letu 2015. O tem je seznanila tudi tožnikovega pokojnega očeta, ko je z njim sklepala pogodbo o zamenjavi zemljišč. Tožnikov oče se je zavezal, da bo po sklenitvi menjalne pogodbe naročil parcelacijo in poskrbel, da bo prišlo do uskladitve ZK stanja z dejanskim. Četudi je bil najprej na tem zemljišču v ZK vpisan tožnikov oče, kasneje pa tožnik, se noben od njiju ni štel za lastnika parcele 785/4. Ker sta pogodbeni stranki, pokojni tožnikov oče in A.A. vedela, da sedaj parcela 785/4 ni predmet menjave, je bila menjalna pogodba v tem obsegu brez potrebne klavzule, zaradi česar je v skladu s četrtim odstavkom 39. člena Obligacijskega zakonika (OZ-1) nična. S tem vprašanjem se pritožbeni organ in Upravno sodišče nista ukvarjala, kar pomeni absolutno bistveno kršitev določb postopka in v posledici tudi zmotno uporabo materialnega prava. Glede vprašanja, kdo je bil graditelj sporne brunarice in s tem njen lastnik, je tožnik v pritožbi zoper odločbo inšpektorja in tožbi navajal številna relevantna dejstva in predlagal številne dokaze. Z argumentacijo sodišča se ne more strinjati. Argumentacija je nelogična, zaradi česar so razlogi sodbe protislovni. Glede na dejstvo, da je pok. B.B. s pok. A.A. sklenil prodajno pogodbo in ji tudi plačal kupnino, je bodisi priposestvoval nepremičnino, v nasprotnem primeru pa je ta še vedno v lasti A.A. oziroma njenih dedičev. V izogib ponavljanju se v celoti sklicuje na navedbe v tožbi zoper odločbo z dne 18. 4. 2016. Podrejeno gornjim navedbam pa izpostavlja dejstvo, da odmerjeno nadomestilo predstavlja sankcijo zaradi nedopustnega posega v prostor, zaradi česar retroaktivna veljavnost splošnih pravnih aktov v zvezi s tem ni dopustna. Dejstvo namreč je, da se dejanja, ki so kazniva, ugotavljajo in kazni zanje izrekajo le po zakonu, ki je veljal ob storitvi dejanja, razen, če je novi zakon za storilca milejši. Brunarica je bila zgrajena že okoli leta 1980, nadomestilo pa se odmerja po predpisih, ki so začeli veljati skoraj 40 let kasneje. Pri odmeri nadomestila za uzurpacijo prostora je treba uporabiti analogijo in ugotoviti, da je primer zastaral. Sam pritožbeni organ v obrazložitvi ugotavlja, da ZGO-1 in Gradbeni zakon (GZ) ne predpisujeta uporabe predpisa za odmero nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, veljavnega v času gradnje nelegalnega objekta. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

6. Predmet presoje je odločba organa o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, izdana na podlagi 157. člena ZGO-1. Ta določa, da je nadomestilo dolžan plačati investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt (prvi odstavek); da se vrsta in stopnja degradacije in uzurpacije prostora ugotavljata glede na vrsto in obseg nedovoljene gradnje, posledice takšne gradnje oziroma objekta na možnosti s prostorskimi akti opredeljene namenske rabe prostora in glede na območje, na katerem je bila izvedena ali se izvaja takšna gradnja oziroma stoji takšen objekt (drugi odstavek); da oseba iz prvega odstavka tega člena plača nadomestilo na podlagi odločbe, ki jo izda pristojni upravni organ za gradbene zadeve po uradni dolžnosti, kadar v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja ali njegove spremembe ugotovi, da se ta nanaša na določeno vrsto nedovoljene gradnje, ali ko mu pristojni gradbeni inšpektor pošlje odločbo, ki jo je izdal na podlagi določb od 152. do vključno 155. člena tega zakona (peti odstavek).

7. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bil v obravnavani zadevi postopek odmere nadomestila uveden po uradni dolžnosti, ko je upravni organ prejel gradbeno inšpekcijsko odločbo, ki je postala pravnomočna 7. 6. 2018 in s katero so bili tožniku izrečeni ukrepi na podlagi 152. in 158. člena ZGO-1. Organ je tožnikov ugovor, da ni zavezanec za plačilo nadomestila, zavrnil kot neupošteven ter navedel, da upravni organ izda odločbo o nadomestilu na podlagi odločbe, s katero je ugotovljena nelegalnost gradnje in da je bil inšpekcijski zavezanec ugotovljen že s pravnomočno inšpekcijsko odločbo z dne 18. 4. 2016, izdano zaradi nelegalne gradnje brunarice. Sodišče soglaša z organom, da je v obravnavani zadevi tožnik zavezanec za plačilo nadomestila, saj mu je bilo odmerjeno po prejemu inšpekcijske odločbe. Da je organ vezan na dejansko stanje glede tega, kdo je inšpekcijski zavezanec (bodisi kot investitor ali lastnik nedovoljene gradnje ali lastnik zemljišča), kot je ugotovljeno v inšpekcijski odločbi, izhaja iz petega odstavka 157. člena ZGO-1. Zavezanci za plačilo nadomestila, kot so našteti v prvem odstavku 157. člena ZGO-1, so namreč tudi inšpekcijski zavezanci, na katere se glasi odločba zaradi nelegalne gradnje iz 152. člena ZGO-1.

8. Na podlagi navedenega, ter da je obveznost plačila nadomestila sankcija v primeru nelegalne gradnje, o katerih se odloči po izdani inšpekcijski odločbi, v njej pa je določen inšpekcijski zavezanec, izhaja, da vprašanja zavezanca za plačilo nadomestila ni mogoče razlagati ločeno od vprašanja zavezanca zaradi nelegalne gradnje. Torej oseba, ki so ji bili zaradi nelegalne gradnje izrečeni inšpekcijski ukrepi, je v tem statusu tudi naslovnica denarne sankcije v obliki nadomestila kot odmene za nezakonito rabo prostora. Upravni organ je v tem pogledu pri odmeri nadomestila vezan na dejansko podlago iz inšpekcijske odločbe, kar pomeni, da je ne ugotavlja ponovno. Tako tudi ustaljena sodna praksa Vrhovnega sodišča (X Ips 1551/2006, X Ips 5/2006, X Ips 26/2016) in Upravnega sodišča (I U 1374/2012, I U 1829/2014, IV U 46/2015, IV U 73/2015, I U 1327/2018).

9. Enako ne ugotavlja oziroma ne presoja ponovno pravilnosti določitve zavezanca za plačilo, ki je isti kot določen v inšpekcijski odločbi, sodišče, ki presoja pravilnost in zakonitost odločbe o odmeri. Po ugotovitvi sodišča, da je organ določil zavezanca za plačilo tožnika, ki je bil tudi inšpekcijski zavezanec v odločbi z dne 18. 4. 2016, se presoja v upravnem sporu glede tega vprašanja izčrpa ter so v zvezi s tem nerelevantni vsi ugovori (navedbe in dokazi), s katerimi tožnik ni bil uspešen že v upravnem sporu I U 139/2017. S sodbo I U 139/2017 z dne 7. 6. 2018 je sodišče tožniku izčrpno odgovorilo zakaj ga šteje za inšpekcijskega zavezanca, ponovne presoje v tem upravnem sporu pa, glede na navedeno in obrazloženo zgoraj (vezanost), ne bo opravilo, ne glede na prepričanost tožnika o nepravilnosti in nezakonitosti presoje v zadevi I U 139/2018, ker, kot je že navedlo, sledi praksi, da je organ pri odmeri vezan na inšpekcijsko odločbo. Organ druge stopnje je tožniku pravilno pojasnil, da bo v primeru uspešne revizije razveljavitev inšpekcijske odločbe razlog za uveljavljanje izrednih pravnih sredstev tudi zoper odločbo o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora.

10. Tožnik si nepravilno razlaga retroaktivnost v zvezi z nelegalno gradnjo brunarice, uporabo inšpekcijskih ukrepov in vsebino 157. člena ZGO-1. Dejstvo, da je bila brunarica zgrajena leta 1980, ne pomeni, da tožnik z izpodbijano odločbo ne bi mogel biti določen za zavezanca za plačilo nadomestila. Objekt je nelegalen, kar je bilo ugotovljeno z inšpekcijsko odločbo z dne 18. 4. 2016 (po takratnih in današnjih predpisih), zato izpodbijana odločba temelji na v času izdaje odločbe veljavnem 157. členu ZGO-1 (106. člen ZGO-1). Posledično, ker objekt tekom svojega obstoja ni postal legalen, kot tudi ni bil ob gradnji, ni mogoče govoriti o zastaranju, tudi ne o zastaranju odmere nadomestila.

11. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. V izvedbo predlagani dokazi so del upravnega spisa in jih je sodišče presodilo v okviru presoje pravilnosti in zakonitosti akta, sodni spis v zadevi I U 139/2017 in predlog za dopustitev revizije pa sta nerelevantna dokaza.

12. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 157

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.