UPRS Sodba III U 68/2020-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-04-22

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - TUJCI - UPRAVNI POSTOPEK

tujec - omejitev gibanja in nastanitev tujca v domu za tujce - pridržanje za namen predaje - nevarnost pobega - obrazložitev odločbe

Utemeljen je ugovor tožeče stranke, da tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe ni upoštevala načela sorazmernosti in ni presojala možnosti izreka milejšega ukrepa. Izpodbijana odločba v tem pogledu namreč nima obrazložitve. Tožena stranka ni navedla, zakaj je izrečen ukrep nujen ter ni opravila tehtanja o tem, ali bi bilo možno postopek odstranitve tožeče stranke iz države izvesti tudi z uporabo drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov.

Tožbi se ugodi, odločba Policijske uprave Ljubljana, Policijske postaje Cerknica, št. 2253-63/2020/23 (3E6918-59) z dne 8. 4. 2020, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je Policijska postaja Cerknica (v nadaljevanju tožena stranka) A.A. (v nadaljevanju tožeča stranka), ki zase pravi, da je državljan Maroka, rojen 1. 1. 1993, ki je brez veljavne potne listine in je v postopku odstranitve, odredila nastanitev v Centru za tujce v Postojni od dne 8. 4. 2020 od 7.30 ure do njegove odstranitve iz države, a ne dalj kot šest mesecev, ker obstaja nevarnost pobega (prvi odstavek 76. člena Zakona o tujcih, v nadaljevanju ZTuj-2) in ni znana njegova dejanska istovetnost (drugi odstavek 76. člena ZTuj-2). V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da tožeča stranka nezakonito biva v Republiki Sloveniji, saj je Maroko zapustila dne 24. 3. 2019, ko je z letalom iz Casablance odletela v Istanbul v Turčiji, od tam pa ilegalno potovala preko Grčije, Albanije in Črne Gore v Bosno, od koder je preko Hrvaške dne 31. 8. 2019 ilegalno vstopila v Republiko Slovenijo na območju Črnomlja, nakar so jo naslednjega dne policisti vrnili na Hrvaško, Hrvati pa v BIH v Veliko Kladušo. Tožeča stranka je ilegalno ponovno prestopila mejo med BIH in Hrvaško in dne 4. 12. 2019 ilegalno prestopila mejo med Hrvaško in Slovenijo, kjer so jo izsledili policisti. Nedovoljeni prehodi državne meje ter večkratno izogibanje mejnim kontrolam, ne samo v Republiki Sloveniji, temveč tudi sicer na poti, kaže, da bo tožeča stranka čas do roka prostovoljne vrnitve izkoristila za nezakonito bivanje na območju Republike Slovenije. Prvostopenjski organ je tožeči stranki, za katero obstaja nevarnost pobega, po petem odstavku 67. člena ZTuj-2, izdal odločbo o vrnitvi, s katero ji je izrekel odstranitev iz države in prepoved vstopa v državo za čas šestih mesecev.

2. Tožeče stranke ni bilo možno vrniti hrvaškim varnostnim organom, ker je v Republiki Sloveniji zaprosila za mednarodno zaščito. O vlogi je bila izdana odločba, št. 2142-4529/2019/10 (1313-21) z dne 23. 1. 2020, ki je postala pravnomočna dne 12. 2. 2020 in s katero je bila prošnja tožeče stranke za mednarodno zaščito zavrnjena kot neutemeljena. Dne 3. 3. 2020 je tožeča stranka podala zahtevek za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite, ki je bil s sklepom, št. 2142-4529/2019/20 z dne 5. 3. 2020, zavržen, nato pa dne 8. 4. 2020 ponovno enak zahtevek. Dne 5. 3. 2020 je bil izdan sklep, št. 2142-4529/2019720 (1312-21), iz katerega izhaja, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni zakonski pogoji za uvedbo ponovnega postopka, zato je bila vloga tožeče stranke v skladu s četrtim odstavkom 65. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ) ponovno zavržena.

3. Od prestopa državne meje je poteklo več kot 72 ur, zato na podlagi sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o izročitvi in prevzemu oseb, katerih vstop ali prebivanje je nezakonito, neformalno vračanje tožeče stranke več ni mogoče. Tožena stranka je zato odločila, da se tožeča stranka nastani v Centru za tujce v Postojni, tako kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

4. Tožeča stranka se z izpodbijano odločbo o nastanitvi oziroma pridržanju v Centru za tujce ne strinja in sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi.

5. V tožbi navaja, da iz vsebine 76. člena ZTuj-2 izhaja, da omejitev gibanja tujca v Centru za tujce ne more temeljiti zgolj na ugotovitvi, da ni mogoča takojšnja odstranitev, temveč mora pristojni organ ugotoviti tudi obstoj nevarnosti pobega. V izpodbijani odločbi se tožena stranka sklicuje zgolj na to, kako je tožeča stranka prispela do Slovenije. Ko je prvič vstopila v Slovenijo, je bila hrvaškim organom vrnjena v neformalnem postopku, ob ponovnem prečkanju meje pa je takoj zaprosila za mednarodno zaščito in počakala do konca postopka. Opozarja na sodno prakso Upravnega sodišča RS v zadevi št. I U 1412/2019-16, iz katere izhaja, da neformalna predaja organom sosednje države na podlagi meddržavnega sporazuma in brez kakršnikoli pravic, ki jih lahko uveljavlja posameznik zoper predajo, ni skladna z Ustavo RS. Zgolj ugotovitev, da si je tožeča stranka prizadevala priti do Slovenije pa tudi še ne izkazuje, da namerava pobegniti. Pri tožeči stranki tudi ni bilo ugotovljeno, da ni zapustila države v določenem roku, saj ji ta rok z odločbo o vračanju niti ni bil postavljen. Tožena stranka izpodbijano odločbo utemeljuje tudi s tem, da v postopku ni bila dokazana istovetnost tožeče stranke, kar pa ni zakonski razlog za pridržanje in je zato pridržanje na tej podlagi nezakonito.

6. Zgolj negativno zaključen postopek za priznanje mednarodne zaščite ne more biti razlog, da se posameznika pridrži v centru za tujce. Kljub neuspešno zaključenemu postopku mednarodne zaščite, bi tožena stranka morala, glede na vse osebne okoliščine tožeče stranke, presojati, ali naj se jo pridrži v centru za tujce ali pa ji izreče milejši ukrep na podlagi 81. člena ZTuj-2. Ta presoja mora biti izvedena ob odločanju o morebitnem pridržanju v centru za tujce in mora biti razvidna tudi iz obrazložitve, česar pa izpodbijana odločba ne vsebuje. Nadalje navaja, da je tožeča stranka brez premoženja in dohodkov in da kot neuspešna prosilka za mednarodno zaščito nima pravice, da bi delala oziroma se zaposlila, zato sodišče naproša, da jo oprosti plačila sodne takse.

7. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise zadeve, odgovora na tožbo pa ni podala.

9. Predmet sodne presoje v tem upravnem sporu je odločba, s katero je bila tožeči stranki odrejena nastanitev v Centru za tujce v Postojni (v nadaljnjem besedilu Center) od dne 8. 4. 2020 od 17.30 ure do njene odstranitve iz države, a ne dalj kot šest mesecev, iz razloga, ker naj bi obstajala nevarnost pobega ter ni znana njena istovetnost.

10. ZTuj-2 v prvem odstavku 76. člena določa, da za tujca, pri katerem obstaja nevarnost pobega in ni zapustil države v določenem roku in ga iz kakršnihkoli razlogov ni mogoče takoj odstraniti, odredi policija do njegove odstranitve iz države omejitev gibanja in nastanitev v centru ali nastanitev izven centra največ za šest mesecev. Ta določba se uporablja tudi v primerih, ko ni znana istovetnost tujca (drugi odstavek 76. člena ZTuj-2). Po prvem odstavku 78. člena ZTuj-2 namestitev tujca v center ali izven centra (kakor tudi bivanje v centru pod strožjim policijskim nadzorom) odredi policija z odločbo, zoper katero ima tujec pravico do vložitve tožbe na Upravno sodišče v treh dneh po vročitvi odločbe; tožba ne zadrži izvršitve odločbe (drugi odstavek 78. člena ZTuj-2), sodišče pa mora o njej odločiti v šestih dneh (tretji odstavek 78. člena ZTuj-2).

11. Pojem "nevarnost pobega" je opredeljen v 68. členu ZTuj-2, ki v prvem odstavku določa okoliščine, ki kažejo na nevarnost pobega tujca, ki mu je bila izdana odločba o vrnitvi, zlasti: tujčevo predhodno nezakonito prebivanje v Republiki Sloveniji, vstop tujca v državo kljub prepovedi vstopa, pravnomočna obsodba tujca za kazniva dejanja, posedovanje tuje ponarejene ali drugače spremenjene potne listine ali druge listine, navajanje lažnih podatkov oziroma nesodelovanje v postopku ter tujčevo ravnanje, ki kaže na to, da Republike Slovenije v roku za prostovoljno vrnitev ne bo zapustil. V drugem odstavku 68. člena ZTuj-2 pa so navedene milejše oblike okoliščin, ki kažejo na nevarnost pobega, to pa so zlasti: nedovoljen vstop tujca v Republiko Slovenijo, prekoračitev zakonitega prebivanja tujca v državi za manj kot 30 dni, okoliščina, da nima možnosti bivanja v Republiki Sloveniji in druge milejše okoliščine na podlagi individualne obravnave.

12. V konkretnem primeru je bila, kot je razvidno iz upravnih spisov, tožeči stranki dne 8. 4. 2020 izdana odločba o vrnitvi, št. 2253-63/2020/22 (3E6918-59), s katero ji je bila izrečena odstranitev iz države, brez določenega roka za prostovoljno vrnitev in prepoved vstopa v državo za čas šestih mesecev. V zadevi ni sporno, da v času izdaje izpodbijane odločbe ta odločba o vrnitvi ni bila niti pravnomočna niti dokončna in tudi ne izvršljiva. Sporno pa tudi ni, da tožeče stranke iz države ni mogoče takoj odstraniti.

13. V skladu s 85. členom ZTuj-2 se v postopkih po tem zakonu, če v ZTuj-2 ni drugače določeno, uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

14. Z določbami ZTuj-2 je, kot je razvidno iz drugega odstavka 1. člena tega zakona, zakonodajalec v nacionalno zakonodajo prenesel (oziroma imel namen prenesti) tudi pravni red Evropske unije, med drugim Direktivo Sveta 2008/115/ES z dne 16. 12. 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (v nadaljevanju Direktiva o vračanju). Direktiva o vračanju v uvodnih določbah pod točko 16 določa: "Uporaba pridržanja z namenom odstranitve bi morala biti omejena in bi morala v zvezi z uporabljenimi ukrepi in zastavljenimi cilji upoštevati načelo sorazmernosti. Pridržanje je upravičeno samo z namenom priprave vrnitve ali izvedbe postopka odstranitve in če uporaba milejših prisilnih ukrepov ni zadostna." V prvem odstavku 15. člena, ki ureja pridržanje, Direktiva o vračanju določa: "Razen če v določenem primeru ni možno učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov, lahko države članice pridržijo državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, le, da pripravijo vrnitev in/ali izvedejo postopek odstranitve zlasti če: (a) obstaja nevarnost pobega in (b) se zadevni državljan tretje države izogiba ali ovira pripravo vrnitve ali postopek odstranitve. V drugem odstavku 15. člena Direktive o vračanju je med drugim predpisano: "Odločba mora biti pisna, v njej morajo biti navedeni dejanski in pravni razlogi." V skladu z Direktivo o vračanju mora biti torej uporaba pridržanja za namen odstranitve omejena, prav tako se mora v zvezi z uporabljenimi ukrepi in zastavljenimi cilji upoštevati načelo sorazmernosti. Pridržanje je upravičeno samo z namenom priprave vrnitve ali izvedbe postopka odstranitve ter če uporaba milejših prisilnih ukrepov ni zadostna. To pa pomeni, da je treba pri omejevanju svobode gibanja sprejeti milejše ukrepe, in sicer vedno, kadar je tudi na tak način mogoče doseči želen namen. Zato mora policija glede na okoliščine konkretnega primera vedno presoditi, kateri ukrep je primeren in nujen, oziroma s katerim ukrepom, ki bi v najmanjši meri posegel v osebno svobodo tujca, je mogoče zagotoviti njegovo uspešno odstranitev iz države. Opisana stališča so ustaljena tudi v sodni praksi (primer sodbe tega sodišča III U 250/2017 z dne 11. 12. 2017, I U 598/2017 z dne 4. 4. 2017, I U 1051/2016 z dne 20. 7. 2016, II U 362/2015 z dne 16. 9. 2015).

15. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi tožena stranka pri njeni izdaji upoštevala vse opisane relevantne določbe zakona in Direktive o vračanju. Sprejeta odločitev je v dejanskem in pravnem pogledu bistveno pomanjkljivo obrazložena. Predvsem ni razvidno, na podlagi katerih konkretnih okoliščin, pomembnih v smislu prvega odstavka 68. člena ZTuj-2, je tožena stranka sprejela zaključek, da pri tožeči stranki obstaja nevarnost pobega. V obrazložitvi tožena stranka namreč zgolj opisuje okoliščine prihoda tožeče stranke v Republiko Slovenijo in pojasnjuje predvsem razloge, ki jih je upoštevala pri izdaji odločbe o vrnitvi, s katero je bila izrečena odstranitev tožeče stranke iz države brez določenega roka za prostovoljno vrnitev in prepoved vstopa v državo. Tožeča stranka zato v tožbi utemeljeno opozarja, da okoliščine, ki bi izkazovale njeno begosumnost, v izpodbijani odločbi niso ustrezno obrazložene oziroma izkazane.

16. Utemeljen je tudi ugovor tožeče stranke, da tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe ni upoštevala načela sorazmernosti in ni presojala možnosti izreka milejšega ukrepa. Izpodbijana odločba v tem pogledu nima obrazložitve. Tožena stranka ni navedla, zakaj je izrečen ukrep nujen ter ni opravila tehtanja o tem, ali bi bilo možno postopek odstranitve tožeče stranke iz države izvesti tudi z uporabo drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov. Pri uporabi prisilnih ukrepov, ki pomenijo omejitev gibanja, je treba upoštevati načelo sorazmernosti. V skladu s tem načelom, ki ga je treba uporabiti in to tudi obrazložiti, ne samo zaradi določb Direktive o vračanju, ampak tudi na podlagi določb ZUP (tretji odstavek 7. člena in 214. člen ZUP), bi morala tožena stranka upoštevati, da se tudi v primeru, če so podani razlogi za omejitev gibanja, to gibanje lahko omeji le na način, ki je neogibno potreben, da se doseže namen omejitve gibanja, to je preprečitev, da bi se tujec izognil postopku odstranitve. Glede na predhodno predstavljeno zakonsko ureditev, je tujcu mogoče omejiti gibanje ne le na center, ampak tudi izven njega. Obveznost policije, da presodi možnost uporabe milejšega ukrepa, se tako ne nanaša le na čas izvrševanja ukrepa, temveč tudi na trenutek odreditve ukrepa omejitve gibanja. Če so podani razlogi za omejitev gibanja, bi morala tožena stranka glede na načelo sorazmernosti obrazložiti, zakaj se je odločila za izrečeno obliko omejitve gibanja.

17. Ker je obrazložitev izpodbijane odločbe bistveno pomanjkljiva in se zato odločitve ne da preizkusiti, obenem pa kaže tudi na nepravilno uporabo materialnega prava, je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Morebitno odločitev v ponovnem postopku mora tožena stranka sprejeti čimprej, najpozneje pa v roku šest dni po prejemu te sodbe, pri čemer je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče je v zadevi odločalo na seji senata brez glavne obravnave saj je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da bo treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

18. V zvezi z prošnjo tožeče stranke za oprostitev plačila sodne takse sodišče dodaja, bo v skladu s 6. točko prvega odstavka 5. člena Zakona o sodnih taksah (ZST-1) taksna obveznost nastala takrat, ko bo sodna odločba vročena tožeči stranki, saj gre za odločanje v zakonsko določenem roku. Ker pa je, ob upoštevanju opombe 6.1.c taksne tarife, treba stranki plačano takso vrniti, če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, to za obravnavano zadevo pomeni, da tožeča stranka sodne takse ni dolžna plačati.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 68, 76, 85

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.