UPRS Sodba I U 2044/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-24

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

inšpekcijsko nadzorstvo - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - odločba Ustavnega sodišča - odlog izvršbe

V obravnavani zadevi je vložitev zahteve za odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1 treba šteti za pravno sredstvo, ki je neločljivo povezano z izdajo odločbe na podlagi 152. člena ZGO-1. Morebitno vložitev tega pravnega sredstva je zato po presoji sodišča treba obravnavati kot nadaljevanje postopka, začetega na podlagi ZGO-1, torej v smislu prehodne določbe pravega odstavka 106. člena GZ in o njej odločiti z uporabo 156.a člena ZGO-1 na način, kot ga je določilo Ustavno sodišče RS.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo toženki naložil, da mora na svoje stroške do 1. 11. 2017 odstraniti tam podrobneje opisan lesen bivalni objekt na zemljišču parc. št. 439/2 k.o. ... (1. točka izreka) in takoj po vročitvi odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo tega objekta (2. točka izreka), v primeru neizpolnitve obveznosti iz 1. točke izreka pa se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo (4. točka izreka). O izpolnitvi obveznosti iz 1. točke izreka mora obvestiti pristojnega inšpektorja (5. točka izreka), poleg tega so bile za objekt iz 1. točke izreka izrečene prepovedi iz 168. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1; 3. točka izreka), organ pa je še ugotovil, da v inšpekcijskem postopku niso nastali posebni stroški (6. točka izreka) ter odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (7. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bil v letu 2011 ob inšpekcijskem nadzoru ugotovljen obstoj obravnavanega objekta, pri nadzoru prisotni A.A. pa je na zapisnik izjavil, da je investitor objekta in da zanj nima gradbenega dovoljenja. Gre za objekt, za kakršnega je gradbeno dovoljenje obvezno, zato gre za nelegalno gradnjo v smislu ZGO-1. A.A. je bila kot investitorju in s tem inšpekcijskemu zavezancu izdana odločba zaradi nelegalne gradnje, ki je ni izvršil, naknadno pa je bilo ugotovljeno, da je dne 13. 2. 2014 umrl. Ker ni bil lastnik zemljišča, na katerem stoji predmetni objekt, ta objekt ni bil predmet dedovanja in zato tudi ni bilo mogoče uvesti izvršilnega postopka. Lastnik zemljišča in s tem predmetnega objekta je Republika Slovenija, zemljišče pa upravlja Ministrstvo za obrambo. Prvostopenjski organ je zato za inšpekcijskega zavezanca štel ta organ, trenutnim uporabnikom predmetnega objekta pa je priznal status stranskih udeležencev v inšpekcijskem postopku. Organ poleg ostalega navaja še, da je odrejeni rok za odstranitev primerno dolg, da lahko zavezanec objekt odstrani z najmanjšimi stroški oziroma lahko v tem roku pridobi tudi gradbeno dovoljenje, saj inšpekcijski postopek ne preprečuje legalizacije objekta.

3. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, iz obrazložitve pa med drugim izhaja, da je inšpekcijski ukrep v primeru nelegalne gradnje določen z zakonom, zato inšpektor nima možnosti, da bi namesto predpisanega izrekel drugačen izrek. Navaja določbe ZGO-1 in Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), na podlagi katerih šteje tožnico za inšpekcijskega zavezanca, poleg tega pa opozarja na določbo 156.a člena ZGO-1, po kateri je mogoče izvršitev inšpekcijskega ukrepa odložiti tudi iz razloga, ker v stavbi, ki je predmet ukrepa, vsaj od začetka inšpekcijskega postopka dejansko neprekinjeno prebiva zavezanec ali druge osebe, ki nimajo v lasti in posesti drugega primernega stanovanja. S tem je zakonodajalec dal investitorju možnost za legalizacijo oziroma za drugačno ureditev prebivališča. Drugostopenjski organ opozarja še, da lahko tožnik v postopku varuje le svoje pravne interese, ne pa interesov tretjih oseb, v tem primeru uporabnikov predmetnega objekta.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, na kakšen način je toženka pritegnila v postopek uporabnike predmetnega objekta, meni pa, da tega ni storila v smislu standardov, ki jih je postavilo Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP). Ker je od odločitve odvisno, kakšna bo stanovanjska usoda romske družine, bi morala toženka "do reševanja te problematike vsekakor pristopiti bolj aktivno", npr. s ponovnim pozivom za opredelitev zadeve, s pridobitvijo uradnih podatkov o stanovanjskem statusu uporabnikov ter morebitno pritegnitvijo drugih pristojnih organov v postopek. Ker tega ni storila, izpodbijani ukrep še vedno predstavlja kršitev 8. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah v delu, ki se nanaša na pravico do zasebnega in družinskega življenja.

5. Tudi v ponovnem postopku toženka ni ugotavljala, kakšen je lastniški status obravnavanega objekta, ki je sicer nesporno zgrajen na tujem zemljišču, vendar "so predpisi s področja stvarnega prava skozi različna zgodovinska obdobja različno obravnavali pridobitev lastninske pravice na takšni gradnji oziroma objektu". To pomeni, da bi tožnica kot inšpekcijska zavezanka lahko hipotetično odstranila objekt v tuji lasti, pri čemer nima položaja inšpekcijskega organa, ki bi to lahko storil v izvršilnem postopku. Če je objekt kot zapuščina brez dedičev postal last Republike Slovenije, tožnica ni upravljavka tovrstne zapuščine. Objekt ni prazen temveč ga uporablja družina pokojnega investitorja, kar prav tako kaže, da gre za premoženje, ki si ga zakonito ali nezakonito lastijo investitorjevi pravni nasledniki. Za "zanimivo" šteje sklicevanje drugostopenjskega organa na pravila SPZ in meni, da to kaže, da toženka ni v celoti ugotovila dejanskega stanja, posebej glede "nakazanih vprašanj nakazanega lastništva spornega objekta", s čimer je kršila tudi materialno pravo.

6. Posebej opozarja še na problematiko romskih naselij, določbe Zakona o romski skupnosti v Republiki Sloveniji in nacionalne ter mednarodne dokumente v zvezi s položajem pripadnikov romske skupnosti. Meni, da je ravnanje toženke, ki je kljub vrsti pravnih in dejanskih pomislekov ter navedenim predpisom in strateškim dokumentom ponovno odločila enako "nerazumljivo" kot prvič, nezdružljivo s sočasnimi prizadevanji za legalizacijo objektov v romskih naseljih in zaščito romske skupnosti. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in obravnavani inšpekcijski postopek ustavi oziroma podredno vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

7. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa po vsebini ni odgovorila.

9. V zadevi je sporno, ali je toženka tožnico pravilno štela za lastnico obravnavanega objekta in s tem za inšpekcijsko zavezanko oziroma ali je ugotovila vsa pravno pomembna dejstva v zvezi s tem, poleg tega pa še, ali izpodbijana odločba nezakonito oziroma neustavno posega v temeljne pravice uporabnikov objekta, ki v njem prebivajo, še posebej, ker gre za pripadnike romske skupnosti.

10. Sodišče uvodoma opozarja, da se je že v več svojih sodbah natančno in obširno opredelilo do pravnih vprašanj v zvezi s statusom tožnika kot inšpekcijskega zavezanca v zadevah, ki so bile po dejanskem stanju zelo podobne tokrat obravnavanim, saj je praviloma šlo za pokojnega investitorja, ki je zgradil nelegalen objekt na zemljišču v lasti Republike Slovenije (prim. npr. sodbe tukajšnjega sodišča I U 348/2013, I U 83/2013, I U 413/2013 in I U 1315/2011). Tako v obravnavani, kot v prej navedenih zadevah določitev inšpekcijskega zavezanca temelji na analogni uporabi prvega odstavka 157. člena ZGO-1. Ta določba se sicer neposredno nanaša le na določitev zavezanca za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora; vendar jo je zato, ker ZGO-1 nikjer drugje ne določa inšpekcijskega zavezanca v primeru nedovoljene gradnje, ob tem pa nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora uvršča med "druge sankcije" v inšpekcijskem postopku, po enotni in ustaljeni upravnosodni praksi treba uporabiti tudi za odgovor na vprašanje, kdo je inšpekcijski zavezanec za ostale inšpekcijske ukrepe.

11. Po navedeni določbi je zavezanec investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Med strankama ni sporno, da tožnica ni investitor obravnavane gradnje, temveč jo je toženka za inšpekcijskega zavezanca določila na podlagi lastništva oziroma pristojnosti za upravljanje zemljišča, na katerem stoji ta gradnja, kar med strankama prav tako ni sporno. Med strankama ni sporno niti to, da je investitor obravnavane gradnje umrl, saj tožnica glede tega navaja konkretne podatke, ki jih toženka v ničemer ne izpodbija.

12. Okoliščina, da imajo pravni nasledniki pokojnega investitorja objekt v posesti, saj ga ves čas uporabljajo, ne pomeni, da bi imeli na objektu tudi pravno formalno lastninsko pravico in da bi zato nanje prešle tudi obveznosti zaradi nelegalne gradnje. Enačenje dejanske posesti in lastninske pravice nima nikakršne podlage ne v Stvarnopravnem zakoniku (SPZ), ne v pred njim veljavnim Zakonom o temeljih lastninskih razmerij (ZTLR). Vrhovno sodišče je v sodbi II Ips 851/1994 z dne 7. 11. 1996 zavzelo stališče, da je lastnik zemljišča tudi lastnik zgradbe, ki na zemljišču stoji in da je pravilo superficies solo cedit veljalo tudi v času pravnih pravil, ki so se izoblikovala na podlagi staroavstrijskega ODZ in v času veljavnosti ZTLR. V skladu z ZTLR pa je imel graditelj možnost pridobiti lastninsko pravico na tujem zemljišču, če je izkazal pogoje za njeno pridobitev, ki jih je ZTLR določal v 24. členu (v primeru dobrovernega graditelja) in v 25. členu (v primeru nedobrovernega graditelja).

13. Tožničino sklicevanje na zgodovinsko spreminjanje lastninskega statusa gradnje na tujem zemljišču torej ni utemeljeno, poleg tega pa iz povedanega izhaja, da nobeno izmed dejstev, ki so pravno pomembna za ugotovitev inšpekcijskega zavezanca v tem postopku, med strankama niti ni sporno. Toženka je vsa ta dejstva navedla v obrazložitvah prvostopenjske in drugostopenjske upravne odločbe, skupaj z relevantnimi pravnimi normami in razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje in uporabljene predpise narekujejo njeno odločitev. Dejansko stanje v zvezi z določitvijo inšpekcijskega zavezanca je bilo torej ugotovljeno v celoti (in med strankama ni sporno), izpodbijana odločba pa v tem pogledu tudi ustrezno obrazložena.

14. Tožnica ima prav, da je možnost varstva pravice do doma kot sestavnega dela pravice do zasebnosti in družinskega življenja predmet številnih odločb ESČP in tako nacionalnih kot mednarodnih programskih dokumentov, posebej kadar gre za ranljive skupine, kamor spadajo tudi pripadniki romske skupnosti. Za odločitev v tej zadevi pa je pomembno, da je Ustavno sodišče RS v zadevi, ki je pravno in dejansko podobna obravnavani, presojalo ustavnost 152. in 156.a člena ZGO-1 ter ugotovilo, da sta v neskladju z Ustavo. Državnemu zboru je naložilo, da mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu RS, do odprave te protiustavnosti pa je posameznikom zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu; vložitve predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve gradnje, izvršba pa se sme odložiti večkrat (odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017).

15. Po tej odločbi Ustavnega sodišča v zadevah, kot je obravnavana, ko je bil na podlagi 152. člena ZGO-1 odrejen inšpekcijski ukrep odstranitve objekta, varstvo pravice do doma kljub ugotovljeni neustavnosti navedene zakonske določbe ni zagotovljeno z morebitno presojo zakonitosti njene uporabe, temveč prek odloga izvršbe po 156.a členu ZGO-1, ki pa ga je treba uporabiti na način, ki ga je določilo Ustavno sodišče. V zvezi s tem naslovno sodišče že uvodoma opozarja, da določba prve alineje prvega odstavka 156.a člena ZGO-1 daje inšpekcijskemu zavezancu možnost zahtevati odlog izvršbe ne le v primeru, če v stanovanjski stavbi prebiva sam, temveč tudi v primeru, če v njej prebivajo "druge osebe". To pravno sredstvo je torej na voljo tudi tožnici, česar v ničemer ne spreminja besedilo tretje točke izreka navedene odločbe Ustavnega sodišča, da je sodno varstvo v tem pogledu zagotovljeno "posameznikom". Pojem posameznikov v tem kontekstu namreč po presoji sodišča lahko pomeni le posameznike, ki prebivajo v obravnavani stavbi, ne pa tudi vložnika zahteve za odlog izvršbe, ki je po izrecnem besedilu 156.a člena ZGO-1 lahko (katerikoli) inšpekcijski zavezanec.

16. V času od izdaje izpodbijane odločbe je pričel veljati (15. 12. 2017) in se tudi uporabljati (1. 6. 2018) Gradbeni zakon (v nadaljevanju GZ), ki je po eni strani določil prenehanje veljavnosti ZGO-1 (prvi odstavek 125. člena), po drugi strani pa v njem ni najti določb, ki bi omogočale varstvo doma v inšpekcijskem postopku. Vendar pa ta zakon v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. Postopek se v obravnavani zadevi ni le začel na podlagi ZGO-1, temveč je bila na podlagi tega zakona izdana tudi izpodbijana odločba.

17. Kot že obrazloženo, je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost določbe ZGO-1, ki je bila podlaga za izdajo obravnavane odločbe, vendar je do odprave te neustavnosti dopustilo njeno uporabo, neustavnost pa začasno saniralo z določitvijo načina rabe določb 156.a člena ZGO-1 kot pravnega sredstva za zaščito pravice do doma v postopkih, kot je obravnavani. V obravnavani zadevi je torej vložitev zahteve za odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1 treba šteti za pravno sredstvo, ki je neločljivo povezano z izdajo odločbe na podlagi 152. člena ZGO-1. Morebitno vložitev tega pravnega sredstva je zato po presoji sodišča treba obravnavati kot nadaljevanje postopka, začetega na podlagi ZGO-1, torej v smislu prehodne določbe pravega odstavka 106. člena GZ in o njej odločiti z uporabo 156.a člena ZGO-1 na način, kot ga je določilo Ustavno sodišče RS.

18. Kot že navedeno, torej o zakonitosti izpodbijane odločbe tudi s stališča zaščite doma in ranljive družbene skupine ni mogoče odločati v okviru presoje zakonitosti izrečenega inšpekcijskega ukrepa kot pravilno opozarja toženka, temveč je treba to zaščito uveljavljati z drugim pravnim sredstvom, ki je po povedanem na voljo tudi tožnici. Kolikor pa tožbene navedbe presegajo njen pravni interes, ki izhaja iz 156.a člena ZGO-1 in njegove uporabe v skladu z navedeno odločbo Ustavnega sodišča RS, ki ji do določene mere omogoča tudi uveljavljanje pravnega varstva stanovalcev v njenem nelegalnem objektu, se sodišče strinja s toženko, da tožnica lahko s tožbo uveljavlja le svoj pravni interes, ne pa pravnega interesa tretjih oseb.

19. V zvezi s tem pa sodišče dodaja še, da v tej zadevi kot tožnica in kot toženka nastopa isti subjekt, Republika Slovenija, čeprav v različnih vlogah - kot nosilec stvarnopravnih upravičenj in kot javnopravni subjekt. Vendar pa se večina tožbenih navedb nanaša na način izvajanja javnopravne funkcije, torej zaščite in načina ureditve statusa romske skupnosti. Sodišče ne more zavrniti odločanja v sporu iz svoje pristojnosti in je v zadevi tudi odločilo, pripominja pa, da sodni postopek ni najustreznejše sredstvo za urejanje notranjih razmerij med različnimi organi izvršilne oblasti in še manj za nadomeščanje konkretnih ukrepov v zvezi s programskimi dokumenti ter odločbami ESČP in Ustavnega sodišča.

20. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Kot je bilo že obrazloženo, dejstva, ki so pravno pomembna za odločitev, kljub drugačnim tožbenim navedbam med strankama niti niso sporna, temveč je bila za odločitev v zadevi pomembna izključno razlaga pravnih norm. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152, 156.a, 157, 157/1

GZ Gradbeni zakon (2017) - člen 106, 106/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.