UPRS Sodba I U 986/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-24

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

stavbno zemljišče - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - zazidano stavbno zemljišče - tlorisna površina objekta in zemljišča - merila za odmero nadomestila

NUSZ se v primeru zazidanega (oziroma po ZUreP-2 "pozidanega") stavbnega zemljišča plačuje od čiste tlorisne površine poslovnega prostora in prostorov, ki so funkcionalno povezani z njimi, če občina tako določi pa tudi od površine zemljišč, ki so namenjena poslovni dejavnosti. Zakon torej ne daje podlage za kakšrno koli povezavo med celotno površino zemljišča - tudi pripradajočega zemljišča oziroma stavbišča - in odmero NUSZ, saj kot podlago za odmero nadomestila predpisuje izključno dejansko površino, ki je v uporabi za poslovno dejavnost. Poleg tega gre pri tem parametru za površino prostorov oziroma zemljišč, ki je opredeljena na podlagi očitno in na prvi pogled drugačnih kriterijev kot površina stavbne oziroma gradbene parcele, in s tem za dve povsem različni lastnosti nepremičnine, med katerima ni neposredne povezave.

Dovozna pot ali parkirišče za stranke s tožnikovim poslovanjem nista funkcionalno povezani nič manj, kot npr. hodnik, sanitarije ali čakalnica, saj so vse te površine nujno potrebne za normalno uporabo poslovnih prostorov.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2017 v višini 51.214,74 EUR, določila način plačila oziroma vračila pred tem preplačanega zneska in odločila o stroških postopka ter da pritožba ne zadrži izvršitve izpodbijane odločbe. Iz obrazložitve izhaja, da je pri odmeri upoštevala opredelitev zazidanih stavbnih zemljišč iz drugega odstavka 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), po kateri med taka zemljišča štejejo tudi zemljišča, na katerih so gradbeni inženirski objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Po Uredbi o klasifikaciji vrst objektov in objektih državnega pomena (v nadaljevanju Uredba) so med gradbene inženirske objekte uvrščena tudi parkirišča. Tudi po Odloku o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper (v nadaljevanju Odlok) se med poslovne površine štejejo med drugim nepokrita skladišča, interna parkirišča in javna parkirišča trajnejšega značaja, za katera se plačuje parkirnina ali najemnina (...) in druge manipulativne površine ter vsi ostali infrastrukturni objekti, ki po predpisih niso objekti gospodarske javne infrastrukture in se jih točkuje po vrsti rabe oziroma namembnosti, kot to določa Odlok. Take površine (v lasti in uporabi) tožnika se uporabljajo za skladiščenje novih avtomobilov (nepokrita skladišča), prodajne površine rabljenih vozil, manipulacijo avtomobilov iz in v avtomehanično delavnico (manipulativne površine) ter parkiranje avtomobilov zaposlenih in strank (parkirišča). Take površine so po navedenih pravnih podlagah predmet odmere NUSZ. Tožnik je v postopku navedel, da se ne strinja z odmero nadomestila izključno za manipulativne površine v izmeri 3293,56 m2 in parkirišča v izmeri 1107,65 m2, oboje na parceli št. 1569/17 k.o...., odmera nadomestila za vse ostale poslovne površine na tej parceli pa ni sporna.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, iz obrazložitve njegove odločbe pa med drugim izhaja, da so bile v postopku izmed površin, od katerih je odmerjeno NUSZ, dodatno izločene površine zelenic, poleg tega pa NUSZ ni bilo odmerjeno od površine zemljišča 626,32 m2, ker to zemljišče ne ustreza definiciji poslovne površine. Površino, ki jo tožnik šteje za dovozno pot, toženka šteje za manipulativno površino, prav tako pa med poslovne površine uvršča tudi interna parkirišča oziroma površine parkirnih mest za zaposlene. Za opredelitev zazidanih stavbnih zemljišč je treba od uveljavitve ZGO-1 dalje uporabiti drugi odstavek 218. člena tega zakona, minimalna površina funkcionalnega zemljišča kot stavbišče, pomnoženo s faktorjem 1,5, pa velja le za gradbene parcele, ki niso določene z odločbo, medtem ko v obravnavani zadevi gre za dejansko pozidano zemljišče.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri se najprej sklicuje na določbe ZSZ/84, iz katerih po njegovem mnenju izhaja, da se NUSZ odmeri od površine zemljišč, ki so namenjena poslovni dejavnosti, kar pomeni, da to ne velja za površine, ki so nujno potrebne za uporabo stavbe, v kateri se izvaja poslovna dejavnost. Ker se NUSZ plačuje za uporabo stavbnih zemljišč, je treba upoštevati tudi določbe istega zakona, ki določajo kriterije, po katerih se neko zemljišče šteje za stavbno.

4. Tožnik zato nasprotuje odmeri NUSZ za tiste dele parcele 1569/27 k.o. ..., ki pomeni funkcionalno zemljišče k objektom. Sporno je torej, ali je za odmero NUSZ treba upoštevati tudi površine funkcionalnega zemljišča, na katerih so zelenice, dostopne poti, bližnja rampa, parkirišče za zaposlene oziroma parkirni prostori, ki so „namenjeni funkcioniranju stavbe in uporabi za izvajanje dejavnosti v stavbi, ipd“. Tudi po določbah ZGO-1 se za zazidana stavbna zemljišča štejejo tista zemljišča, ki predstavljajo gradbeno parcelo, kar je po ugotovitvah toženke v tej zadevi tudi prej omenjena parcela. Vsaka gradbena parcela je sestavljena iz stavbišč in pripadajočega zemljišča oziroma funkcionalnega zemljišča, takih zemljišč pa nikakor ni mogoče šteti za zemljišča, na katerih se opravlja poslovna dejavnost v smislu ZSZ/84, saj se na njih ne izvaja nobena poslovna dejavnost, temveč taka zemljišča zgolj služijo funkcioniranju stavbe oziroma stavb, v kateri se opravlja poslovna dejavnost in so zato zavezane plačilu NUSZ. Kolikor odlok določa drugače, je v nasprotju z veljavno zakonodajo, saj se kot zunanje poslovne površine, zavezane plačilu NUSZ, lahko določi le tiste površine, na katerih se neposredno opravlja poslovna dejavnost. Določb ZSZ namreč ni mogoče razlagati tako široko, da bi se vse površine, namenjene parkiranju, dovozu in dostopu, štelo za površine, namenjene poslovni dejavnosti. Gre za izjemo od splošne ureditve po ZSZ/84, ki jo je zato treba razlagati ozko, tudi sicer pa je Odlok mogoče razumeti tako, da vključuje le parkirišča, ki so namenjena za opravljanje dejavnosti, torej za namen parkiranja, ki pomeni poslovno dejavnost objekta. Za taka parkirišča "nikakor ni mogoče šteti površin, ki funkcionalno pripadajo k stavbi in seveda poslovni dejavnosti stavbe". Tožnik zato sodišču predlaga, naj uporabo četrtega odstavka 2. člena Odloka zavrne kot nezakonito, tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, poleg tega pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo in predlagala, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno, po vsebini pa nanjo ni odgovorila.

7. Obveznost plačila NUSZ je določena v 6. poglavju Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nadaljnji, v tej obrazložitvi ZSZ/84), ki se je v tem delu uporabljal v skladu s 5. točko prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in 1. alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97, v tej obrazložitvi ZSZ). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ki v prehodnih in končnih določbah (103. člen) ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ.

8. Tako ZUreP-1 kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta prenehala veljati z uveljavitvijo novega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2; 299. člen), ZGO-1 pa je prenehal veljati z uveljavitvijo Gradbenega zakona (GZ; prvi odstavek 125. člena). Oba zdaj veljavna zakona kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določata 1. 6. 2018, kar je pred izdajo izpodbijane odločbe (13. 7. 2018). Pri tem ZUreP-2 v prehodnih določbah (členi 266 do 303) izrecno našteva postopke, pričete pred njegovo ureditvijo, ki naj se končajo po prej veljavni zakonodaji, med njimi pa ni postopkov za odmero NUSZ. GZ sicer v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1, vendar postopek za odmero NUSZ - kot že rečeno - ni začet na podlagi ZGO-1, temveč ZSZ/84. Prehodne določbe zakonov, veljavnih v času izdaje izpodbijane odločbe, torej ne dajejo podlage za uporabo določb ZUreP-1, ne ZPNačrt, ne ZGO-1 v tem postopku.

9. Glede na določbo prve alineje prvega odstavka 56. člena ZSZ to pomeni, da ostajajo pravna podlaga za odmero NUSZ izključno določbe šestega odstavka ZSZ/84 in seveda določbe zakonodaje, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, torej predvsem ZUreP-2.

10. Po drugem odstavku 60. člena ZSZ/84 se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Po četrtem odstavku istega člena je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom, po petem odstavku pa lahko občina določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča in delavnice na prostem.

11. Pri tem pojem „pozidanega“ zemljišča iz prvega odstavka 179. člena ZUreP-2, kolikor je relevanten za obravnavano zadevo, po vsebini v celoti ustreza vsebini pojma zazidanega stavbnega zemljišča po prej veljavnih predpisih (218.b člen v zvezi z Uredbo), na katero se sklicuje tudi toženka, saj med drugim zajema gradbene parcele stavb, pripadajoča zemljišča stavb, območje za parkiranje in območje cest, ki niso javne.

12. Da gre v obravnavani zadevi za odmero NUSZ od zazidanega stavbnega zemljišča, med strankama niti ni sporno, saj nobena od njiju ne navaja ničesar drugega, ne navajata pa niti dejstev ali okoliščin, iz katerih bi vsaj posredno izhajalo, da tega zemljišča ne bi bilo mogoče uvrstiti med pozidana zemljišča po opredelitvi iz prvega odstavka 179. člena ZUreP-2.

13. Kot izhaja iz prej povzetih določb 60. člena ZSZ/84, se NUSZ v primeru zazidanega (oziroma po ZUreP-2 "pozidanega") stavbnega zemljišča plačuje od čiste tlorisne površine poslovnega prostora in prostorov, ki so funkcionalno povezani z njim, če občina tako določi pa tudi od površine zemljišč, ki so namenjena poslovni dejavnosti. Zakon torej ne daje podlage za kakršno koli povezavo med celotno površino zemljišča - tudi pripadajočega zemljišča oziroma stavbišča - in odmero NUSZ, saj kot podlago za odmero nadomestila predpisuje izključno dejansko površino, ki je v uporabi za poslovno dejavnost. Poleg tega gre pri tem parametru za površino prostorov oziroma zemljišč, ki je opredeljena na podlagi očitno in na prvi pogled drugačnih kriterijev kot površina stavbne oziroma gradbene parcele, in s tem za dve povsem različni lastnosti nepremičnine, med katerima ni neposredne povezave. Toženka zato po presoji sodišča že na podlagi ZSZ/84 ni imela nobene podlage, da bi za potrebe odmere NUSZ od poslovnih površin odštela površino gradbene parcele.

14. Po presoji sodišča dajejo že zgolj določbe 6. poglavja ZSZ/84 tudi odgovor na vprašanje, ali je mogoče za poslovne površine šteti tudi površine zemljišč, ki niso neposredno oziroma v najožjem pomenu namenjene opravljanju tožnikove poslovne dejavnosti, torej prodaji in servisiranju vozil. Namen zakonodajalca je namreč mogoče povzeti iz četrtega odstavka 60. člena ZSZ/84, ki poslovne površine ne opredeljuje le kot poslovni prostor, temveč tudi kot površino vseh prostorov, ki so z njim funkcionalno povezani. Predmetne površine po petem odstavku tega člena niso izenačene s poslovnim prostorom, temveč s poslovnimi površinami, za katere je kriterij funkcionalna povezanost s poslovnim prostorom. Povedano drugače: dovozna pot ali parkirišče za stranke s tožnikovim poslovanjem nista funkcionalno povezani nič manj, kot npr. hodnik, sanitarije ali čakalnica, saj so vse te površine nujno potrebne za normalno uporabo poslovnih prostorov. Zato imajo relevantne določbe Odloka po presoji sodišča ustrezno podlago v ZSZ/84, tako da sodišče nima razloga, da bi zavrnilo njihovo uporabo, kot predlaga tožnik.

15. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je po prvem odstavku 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Že v upravnem postopku, enako pa tudi v upravnem sporu med strankama ni bilo sporno, za katero zemljiško parcelo gre, ali je to parcelo mogoče šteti za zazidano, kateri objekti so zgrajeni na njej in njihova površina, niti to, da je uporabnik teh objektov tožnik, ki opravlja poslovno dejavnost. Sporno je bilo le, katere od teh objektov je mogoče na podlagi veljavnih predpisov šteti za poslovne površine, torej izključno uporaba oziroma razlaga materialnega prava. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave na seji.

16. Po četrtem odstavku 26. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 60, 60/2, 60/4, 60/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.