UPRS Sodba IV U 79/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-06

Jasna Šegan (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Melita Ambrož

odpis dolga - pogoji za odpis dolga - zavrženje vloge

Tako prvostopenjski kot pritožbeni upravni organ sta pravilno ugotovila, da je tožnica podala vlogo za obročno plačilo predmetnega dolga po izteku roka za vračilo sredstev, saj je tožničin dolg iz tega naslova zapadel v plačilo v letu 2008, vloga za obročno plačilo dolga pa je bila podana leta 2016. Slabo premoženjsko in zdravstveno stanje tožnice ne more vplivati na odločitev, ki se nanaša na zavrženje tožničine vloge za obročno plačilo dolga, ker zakon takšnih razlogov pri odločanju o morebitnem obročnem plačilu ne predvideva.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je s sklepom, št. 33106-7692-2007/11 z dne 21. 11. 2016, odločila, da se vloga stranke, v tem upravnem sporu tožnice, za odpis oziroma delni odpis dolga, nastalega z odločbo prvostopenjskega upravnega organa, št. 33106-7692-2007/3 z dne 12. 8. 2008, zavrže (točka 1 izreka) in da se vloga tožnice za obročno plačilo dolga, nastalega z navedeno odločbo prvostopenjskega upravnega organa, zavrže (točka 2 izreka), pri tem pa še ugotovila, da posebni stroški v tem postopku niso nastali (točka 3 izreka).

2. Prvostopenjski upravni organ v obrazložitvi izpodbijanega akta navaja, da je tožnica 19. 8. 2016 podala vlogo s prošnjama za odpis oziroma delni odpis dolga (obresti) in za obročno plačilo dolga, nastalega z odločbo prvostopenjskega upravnega organa, št. 33106-7692-2007/3 z dne 12. 8. 2008. Navaja določbo tretjega odstavka 77. člena Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF), v kateri je navedeno, da lahko pristojni minister v soglasju z ministrom, pristojnim za finance, do višine, določene v zakonu, ki ureja izvrševanje proračuna za posamezno leto, odpiše oziroma delno odpiše plačilo dolga, če bi bili stroški postopka izterjave v nesorazmerju z višino terjatve, ali če se zaradi nevnovčljivosti premoženja dolžnika ugotovi, da terjatve ni mogoče izterjati. To pomeni, da stranka ni upravičena predlagati odpisa dolga, saj predlog lahko poda samo pristojni minister v soglasju z ministrom, pristojnim za finance. Ker torej tožnica ni upravičena, da vlaga prošnjo za odpis dolga, se v skladu z 2. točko prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) njena prošnja za odpis oziroma delni odpis dolga zavrže. Glede vloge za obročno plačilo predmetnega dolga prvostopenjski upravni organ navaja, da lahko stranka na podlagi prvega odstavka 47.a člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKmet-1) pred iztekom z odločbo določenega roka za vračilo sredstev pri prvostopenjskem upravnem organu vloži vlogo za obročno plačilo dolga iz naslova ukrepov kmetijske politike. Tožničin dolg na podlagi odločbe z dne 12. 8. 2008 je zapadel v plačilo 6. 10. 2008. Ker je bila vloga za obročno plačilo vložena 19. 8. 2016, kar je po izteku z odločbo določenega roka za vračilo sredstev, je bila vloga na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavržena kot prepozna.

3. Zoper navedeni sklep prvostopenjskega upravnega organa je tožnica vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo. Pri tem je navedlo, da je zavrnitev tožničine vloge utemeljena, vendar jo je prvostopenjski upravni organ obrazložil z napačnimi razlogi. Tako je pritožbeni organ glede odpisa dolga ugotovil, da v tem delu ni mogoče odločiti, ker niso podana z ZJF določena dejstva, in sicer, da so stroški postopka izterjave v nesorazmerju z višino terjatve ali če se zaradi nevnovčljivosti premoženja dolžnika ugotovi, da terjatve ni mogoče izterjati. Šele potem lahko pristojni minister predlaga ministrstvu za finance izdajo soglasja k odpisu dolga. Sredstva, ki jih je tožnica pridobila in katere je zaradi neupravičenosti dolžna povrniti, so bila prejeta s strani Evropske skupnosti za namene izvajanja ukrepov skupne kmetijske politike. Navedeno načelo povrnitve neupravičeno dodeljenih sredstev in zagotovitev vseh mehanizmov, da se sredstva dejansko izterjajo, je zasledovano že v Uredbi Sveta 1258/1999 z dne 17. 5. 1999 o financiranju ukrepov skupne kmetijske politike. Uredba Komisije (ES) 796/2004 z dne 30. 4. 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o nekaterih shemah podpor za kmete v 73. členu predvideva povrnitev sredstev v času do deset let od obvestila organa prejemniku. To obdobje še ni preteklo (odločba o vračilu je bila tožnici vročena 4. 9. 2008), zato še niso nastopili pogoji neizterljivosti in prekinitve obveznosti. V zvezi z vlogo za obročno plačilo je pritožbeni organ potrdil odločitev prvostopenjskega upravnega organa in pri tem navedel, da bi morala tožnica to vlogo vložiti pred potekom z odločbo o vračilu določenega roka za vračilo sredstev, ki pa je bil v odločbi z dne 13. 8. 2008 določen v 3. točki, in sicer da mora stranka v roku 30 dni od vročitve odločbe vrniti sredstva v višini, kot je določeno v 1. točki. Slabo premoženjsko in zdravstveno stanje na potek teh rokov ne vpliva.

4. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper odločbo drugostopenjskega upravnega organa vlaga tožbo (sicer naslovljeno kot pritožbo), v kateri navaja, da je imela registrirano ekološko kmetijo, da je bila prisiljena predčasno prekiniti ekološko kmetovanje in da uradne inštitucije v postopku niso upoštevale pravna načela, t. j. da je prava nevešča stranka in da ji to ne sme škoditi pri uveljavljanju njenih pravic. Navaja še, da nikoli ni prejela sredstev. Sodišču predlaga, da se ji na dan 23. 3. 2017 vsi dolgovi odpustijo ter odpišejo obresti in dovoli obročno odplačilo dolga.

5. Tožnica je predmetno tožbo po pozivu sodišča dopolnila, pri tem pa navaja, da je prvostopenjski upravni organ izpodbijani sklep oprl tudi na določbo 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, pri tem pa ni obrazložil, kakšne svoje pravice ali pravne koristi tožnica ne uveljavlja z vlogo in tudi ne, zakaj ne more biti po tem zakonu stranka v upravnem postopku. V zvezi s tem tožena stranka navaja zgolj to, da lahko ob izpolnjevanju pogojev o odpisu odloča le pristojni minister v soglasju z ministrom za finance, tega razloga pa v 2. točki prvega odstavka 129. člena ZUP sploh ni navedenega. Nadalje tožnica navaja, da prvostopenjski upravni organ ni deloval v skladu z načelom iz 7. člena ZUP, v nasprotju s 23. členom in petim odstavkom 65. člena ZUP pa tožničine vloge ni posredoval toženi stranki, ampak jo je sam zavrgel, pri tem pa se ni izrekel za nepristojnega. Glede vloge za obročno odplačilo dolga tožnica navaja, da je rok, ob upoštevanju 47.a člena ZKmet-1, dejansko zamudila, vendar se ji je po roku za vložitev predmetne vloge premoženjsko in zdravstveno stanje drastično spremenilo. Če bi prvostopenjski upravni organ njeno vlogo obravnaval zlasti vsebinsko, bi lahko upoštevajoč vsebino določb 7. člena ZUP in 77. člena ZJF izdal vsebinsko povsem drug sklep. Navaja še, da je drugostopenjski upravni organ sledil navedbam prvostopenjskega upravnega organa, pri čemer je samo deloma popravil njegovo obrazložitev. Tožnica sodišču predlaga, da tožbi ugodi ter odločbo drugostopenjskega upravnega organa, v zvezi s prvostopenjskim upravnim aktom, odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek.

6. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem najprej opozarja, da je bila tožba vložena prepozno. Izpodbijana odločba je bila tožnici namreč vročena 14. 4. 2017, iz predložene dokumentacije pa izhaja, da je bila tožba vložena 10. 7. 2017. Hkrati tožena stranka opozarja, da je tožnica 11. 5. 2017 pri prvostopenjskem upravnem organu vložila pritožbo zoper drugostopenjsko odločbo, kar ni dopustno, takšno pritožbo pa bi bilo treba obravnavati kot morebitno tožbo v upravnem sporu. Sicer pa prereka tožbene navedbe in k svoji že podani obrazložitvi dodaja, da je vloga tožnice za odpis dolga preuranjena, ker v konkretni zadevi še ni prišlo do izvršbe, da bi se ocenilo, ali so stroški izvršbe v nesorazmerju s samo terjatvijo oziroma ali gre dejansko za nevnovčljivost premoženja. Sklicevanje tožnice na slabo zdravstveno stanje je v tem delu postopka brezpredmetno, saj je obveznost vračila že pravnomočno ugotovljena in je zapadla v plačilo. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožnica vložila tožbo zoper drugostopenjski upravni akt, s katerim ni bilo vsebinsko odločeno o tožničini materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi, ker meritorno odločitev vsebuje prvostopenjski upravni akt, t. j. sklep Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33106-7692-2007/11, s katerim sta bili tožničini vlogi za odpis oziroma delni odpis predmetnega dolga in za obročno plačilo tega dolga zavrženi. Ne glede na to pa sodišče tožbe ni zavrglo iz razloga, ker akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), ker je tožnica vsebinsko izpodbijala prvostopenjski upravni akt, kar je kot zvezo navedla tudi v tožbenem zahtevku. Zato je sodišče smiselno štelo, da tožnica izpodbija prvostopenjski upravni akt.

9. Nadalje je sodišče, glede na ugovor tožene stranke v odgovoru na tožbo, presojalo, ali je tožnica tožbo vložila pravočasno, kar je ena od procesnih predpostavk, ki mora biti izpolnjena za vsebinsko obravnavanje tožbe (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Sodišče ugotavlja, da je bila odločba drugostopenjskega upravnega organa tožnici vročena 14. 4. 2017, tožbo pa je sodišče prejelo 12. 5. 2017, kar je v okviru zakonsko določenega roka za vložitev tožbe. Ker je bila tožba pomanjkljiva, je sodišče tožnico pozvalo na dopolnitev tožbe, kar je tožnica storila s tem, da je tožbo dopolnila v okviru roka, ki ga je določilo sodišče, z aktom, ki ga je sodišče prejelo 10. 7. 2017 (sicer naslovljenim kot tožba). Tako sodišče ugotavlja, da je predmetna tožba vložena pravočasno.

10. V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopenjskega upravnega organa, ki je zavrgel tožničino vlogo za odpis oziroma delni odpis dolga, nastalega z odločbo prvostopenjskega upravnega organa, št. 33106-7692-2007/3 z dne 12. 8. 2008, in tožničino vlogo za obročno plačilo predmetnega dolga.

11. Iz listin upravnega spisa izhaja, da tožnica na podlagi zgoraj navedene odločbe z dne 12. 8. 2008 dolguje sredstva iz naslova izvajanja ukrepov skupne kmetijske politike v višini 3.480,19 EUR (glavnica) in 2.565,47 EUR (zakonite zamudne obresti), kar znaša skupno 6.045,66 EUR. Ker tožnica tega dolga ni poravnala, jo je prvostopenjski upravni organ obvestil o stanju dolga z dopisom z dne 11. 8. 2016. Tožnica je nato z dopisom z dne 18. 8. 2016 na prvostopenjski upravni organ vložila prošnjo za odpis oziroma delni odpis tega dolga in prošnjo za obročno odplačilo dolga. Na tej podlagi je nato prvostopenjski upravni organ izdal predmetni sklep, ki ga je potrdil pritožbeni organ.

12. Postopek za odpis dolga ureja 77. člen ZJF (Zakona o javnih financah), ki v prvem odstavku določa, da lahko pristojni minister v soglasju z ministrom, pristojnim za finance, oziroma župan, na prošnjo dolžnika ob primernem zavarovanju in obrestovanju odloži plačilo, dovoli obročno plačila dolga dolžnika ali spremeni predvideno dinamiko plačila dolga, če se s tem bistveno izboljšajo možnosti za plačilo dolga dolžnika, od katerega sicer ne bi bilo mogoče izterjati celotnega dolga. Minister, pristojen za finance predpiše način zavarovanja in obrestovanja odloga plačila dolga dolžnika, države ali občine. V tretjem odstavku tega člena je določeno, da lahko pristojni minister v soglasju z ministrom, pristojnim za finance, oziroma župan, do višine, določene v zakonu, ki ureja izvrševanje proračuna za posamezno leto, oziroma v odloku, s katerim se sprejme občinski proračun, odpiše oziroma delno odpiše plačilo dolga, če bi bili stroški postopka izterjave v nesorazmerju z višino terjatve ali če se zaradi nevnovčljivosti premoženja dolžnika ugotovi, da terjatve ni mogoče izterjati.

13. Glede na navedene določbe sodišče ugotavlja, da 77. člen ZJF v prvem in tretjem odstavku določa dve različni pravni situaciji. Po določbi prvega odstavka lahko odpis dolga predlaga dolžnik, po določbi tretjega odstavka pa se morebitni odpis dolga izvede po uradni dolžnosti. Vendar je v obeh primerih odpis dolga dolžnika do Republike Slovenije možnost upnika, da v primeru, če so izpolnjeni pogoji, ki jih predpisuje 77. člen ZJF, dolžniku odpiše dolg. Iz tega izhaja, da takšna možnost upnika ne predstavlja pravice dolžnika in tudi ne pravne koristi. Tako sodišče ugotavlja, da pri odpisu dolga dolžnika po 77. členu ZJF ne gre za upravno zadevo. Upravna zadeva namreč pomeni odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (2. člen ZUP). Navedeni pogoji v primeru postopanja po 77. členu ZJF niso izpolnjeni, saj ni predpisano, da organ v zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo.

14. V skladu s 1. točko prvega odstavka 129. člena ZUP organ zadevo ob njenem preizkusu s sklepom zavrže, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva. Sodišče ugotavlja, da je bila odločitev o zavrženju vloge za odpis ali delni odpis dolga pravilna, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v izpodbijanem upravnem aktu, torej ne po 2. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, ampak po 1. točki prvega odstavka tega člena, in sicer iz zgoraj navedenih razlogov.

15. Glede na navedeno je sodišče na podlagi pooblastila, ki izhaja iz druge alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1, v delu, ki se nanaša na tožničino vlogo za odpis dolga, ugotovilo, da je izpodbijani upravni akt po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v upravnem aktu, te razloge pa je sodišče navedlo v obrazložitvi te sodbe.

16. V delu izpodbijanega akta, ki se nanaša na tožničino vlogo za obročno plačilo predmetnega dolga, pa sodišče ugotavlja, da je obročno plačilo dolga iz naslova ukrepov kmetijske politike urejeno v 47.a členu ZKmet-1 (Zakona o kmetijstvu). Na podlagi prvega odstavka tega člena lahko stranka vloži pri agenciji vlogo za obročno plačilo dolga iz naslova ukrepov kmetijske politike, vendar mora to storiti pred iztekom z odločbo določenega roka za vračilo sredstev.

17. Tako prvostopenjski kot pritožbeni upravni organ sta pravilno ugotovila, da je tožnica podala vlogo za obročno plačilo predmetnega dolga po izteku roka za vračilo sredstev, saj je tožničin dolg iz tega naslova zapadel v plačilo v letu 2008, vloga za obročno plačilo dolga pa je bila podana leta 2016. Ker se sodišče strinja z razlogi, s katerimi sta prvostopenjski in drugostopenjski upravni organ obrazložila svojo odločitev v tem delu, se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 tudi sklicuje. Sodišče pa še izpostavlja, da slabo premoženjsko in zdravstveno stanje tožnice ne more vplivati na odločitev, ki se nanaša na zavrženje tožničine vloge za obročno plačilo dolga, ker zakon takšnih razlogov pri odločanju o morebitnem obročnem plačilu ne predvideva.

18. Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo, in sicer v delu, ki se nanaša na tožničino vlogo za odpis oziroma delni odpis dolga na podlagi druge alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1, v delu, ki se nanaša na tožničino vlogo za obročno plačilo dolga, pa na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Zakon o javnih financah (1999) - ZJF  - člen 77

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.