UPRS Sodba I U 1015/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-14

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Irena Polak Remškar

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - predkupna pravica občine - stavbna zemljišča - stvarna pristojnost - uveljavljanje predkupne pravice

Kot izhaja iz obstoječe sodne prakse, v primeru zakonite določitve predkupne pravice občine, kadar jo ta uveljavlja, organ postopka po ZKZ ne more izvesti, ker za to ni stvarno pristojen. Do kolizije predkupnih pravic iz ZUreP-1 in ZKZ, v postopku, ki ga organ izvaja na podlagi določb ZKZ, torej ne more priti, saj mora po naravi stvari prodajalec, preden sproži postopek prodaje zemljišča po pravilih ZKZ, pridobiti potrdilo občine, da ta na njegovem zemljišču ne bo uveljavljala predkupne pravice, kot izhaja iz 87. člena ZUreP-1

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Trebnje št. 330-1069/2017-10 z dne 9. 1. 2018 se odpravi in se zadeva vrne organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopke v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo ugodil zahtevku za odobritev kupoprodajne pogodbe, ki sta jo sklenila A.A. ter B.B. za nepremičnino parc. št. 685/3 k.o. ... (1. točka izreka), ter zavrnil zahtevek za odobritev pravnega posla sklenjenega med A.A. ter Občino C. (2. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je upravni organ dobil 2 vlogi za odobritev pravnega posla. V postopku je ugotovil, da iz Potrdila o namenski rabi zemljišča Občine C. z dne 2. 11. 2017 izhaja, da je na podlagi Občinskega prostorskega načrta Občine Trebnje (OPN), nepremičnina, ki je predmet prodaje, uvrščena v območje kmetijskih zemljišč ter da Občina C. na njej uveljavlja zakonito predkupno pravico. Na ustni obravnavi je organ predstavil strankam ugotovitve, ki izhajajo iz javno dostopnih evidenc in sicer Registra kmetijskih gospodarstev, iz katerega je razvidno, da je nepremičnina 685/3 k.o. ... po dejanski rabi travnik in uvrščena v rabo 1300. Nadalje je ugotovil, da B.B. s parcelo 714 k.o. ... meji na prodajno zemljišče ter ima status kmeta. Župan Občine C. je na ustni obravnavi pojasnil, da prodajana parcela v naravi predstavlja ozko in dolgo parcelo ob kategorizirani javni poti in v večjem delu leži v varovalnem pasu ceste, v območju, kjer je v prihodnjih letih predvidena poselitvena širitev mesta ... in severna obvoznica mesta, zato jo je lokalna skupnost dolžna odkupiti. B.B. je navedbam občine ugovarjal in navedel, da mora občina Potrdilo o namenski rabi zemljišča z dne 21. 11. 2017 popraviti skladno s predpisi, to je Zakonom o urejanju prostora (ZUreP-1) in občinskim odlokom, saj predmetna nepremičnina ne leži na območju, na katerem lahko Občina C. uveljavlja predkupno pravico. Občina v Potrdilu o namenski rabi zemljišča navaja, da uveljavlja zakonito predkupno pravico, vendar pa mora biti območje predkupne pravice določeno tako, da je mogoče mejo območja prikazati v zemljiškem katastru in jo določiti v naravi, kar pa Občina C. ni izkazala in ni dostavila dokazila, na podlagi katerega uveljavlja predkupno pravico, konkretno občinski odlok, v katerem mora biti natančno določeno območje občinske predkupne pravice in iz katerega bo razvidno, da je predmetna nepremičnina del tega območja. Župan je na poziv odgovoril, da tega dokumenta ne bo mogoče dostaviti. Organ tako ugotavlja, da Občina C. ni izkazala predkupne pravice, v občinskem odloku pa je nepremičnina še vedno uvrščena v območje kmetijskih zemljišč.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnice zavrnil in soglašal z razlogi organa. V pritožbenem postopku je pozval tožnico, vendar ta tudi v tem postopku ni predložila kopije kartografskega gradiva iz 4. člena Odloka o predkupni pravici občine na nepremičninah, iz katere bi bile jasno razvidne meje območij poselitve oziroma infrastrukturnih omrežij in objektov. Priložila je Potrdilo z dne 11. 4. 2018, katerega vsebina pa po prepričanju organa z ničemer ne izkazuje, da je v času objave ponudbe na njem obstajala predkupna pravica v korist občine. Ne strinja se s stališčem, da po 105. členu Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), podatek "ali občina uveljavlja predkupno pravico ali ne", ni obvezna sestavina potrdila o namenski rabi, temveč mora potrdilo vsebovati podatek o tem, "ali obstaja na določenem zemljišču, ki je predmet prodaje, zakonita predkupna pravica ali ne". Poudarja, da je tožnica ravnala nasprotno, ko je dne 2. 11. 2017 izdala potrdilo, v katerem je v rubriki 4.1. Vrste prostorskih ukrepov navedla le, da uveljavlja predkupno pravico, pri čemer pa ni pojasnila, ali taka pravica na tem zemljišču sploh obstaja ter ni opredelila ustrezne pravne podlage za njen obstoj. Zavrača tudi ugovor, da tožnica ni imela možnosti, da v okviru svojih zakonskih pooblastil preveri, ali po obeh navedenih odlokih (o predkupni pravici oziroma občinskem prostorskem načrtu) obstaja predkupna pravica po določilih ZUreP-1 na zemljišču, ki je predmet prodaje. Tožnica je oba odloka sprejela sama in na ta način sama določila območje svoje prednostne pravice kot predkupne upravičenke, nenazadnje se pri njej v skladu s 4. členom Odloka o predkupni pravici nahaja tudi kartografsko gradivo za območje predkupne pravice v merilu 1:5000.

3. Tožnica v tožbi navaja, da se organ druge stopnje ni opredelil do vseh njenih pritožbenih navedb. Izpostavlja, da v konkretnem primeru med seboj trčita dve zakoniti predkupni pravici, in sicer ena po Zakonu o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) in ena po ZUreP-1. Meni, da so bile aktivnosti prodajalke za prodajo zemljišča preuranjene glede na določbe ZUreP-1, ki zavezujejo prodajalko. Tožnica pa ni imela možnosti na pravilen in zakonit način uveljavljati predkupne pravice po določilih ZUreP-1. Organ se do njenih navedb ni opredelil, je pa spregledal, da sam ni legitimiran, da sploh sam ugotavlja in ocenjuje, ali tožnica izpolnjuje pogoje za uveljavljanje predkupne pravice po ZUreP-1 oziroma ali ima predkupno pravico. To je v domeni tožnice kot osebe javnega prava in ne organa prve stopnje. Tožnica ne more sama sebi izdati potrdila in postopati na predpisan način, kot to določa 87. - 89. člen ZUreP-1, brez predhodnih aktivnosti prodajalke, ki bi morale biti opravljene, preden je slednja sploh podala ponudbo. Šele, če tožnica v 15 dneh ne bi izdala potrdila, bi se štelo, da predkupne pravice po ZUreP-1 ne uveljavlja in bi posledično s tem izgubila svoj položaj predkupne upravičenke po ZUreP-1. Šele takrat bi se lahko pričelo ugotavljati predkupno pravico po določilih ZKZ in nič prej. Tožnica je v potrdilo o namenski rabi navedla, da uveljavlja predkupno pravico, kar obvezuje prodajalko, da bi morala postopati po določilih 87. člena ZUreP-1, podati vlogo in zahtevati izdajo potrdila, kot to določa zakonodaja. Zakonito predkupno pravico po ZUreP-1 določa Odlok o predkupni pravici Občine Trebnje na nepremičninah. Sprejet je bil skladno z določili 85. člena ZUreP-1. Ne gre spregledati dejstva, da iz potrdila o namenski rabi izhaja, da zemljišče leži v območju, ki se ureja z OPN za območje Občine Trebnje, ki je bil sprejet v letu 2013, kar pomeni, da tožnica uveljavlja predkupno pravico tudi po tem prostorskem aktu. Iz Potrdila z dne 20. 10. 2017, iz grafičnega dela, je jasno razvidno, da se predmetno zemljišče nahaja v poselitvenem območju ... in se ureja z OPN Občine Trebnje. Vsa ta dejstva sta organa zanemarila. Zgolj dejstvo, ker tožnica ni predložila kartografskih delov Odloka o določitvi predkupne pravice, ne more biti podlaga za izdajo odločbe. Dejstvo, da je predmetno zemljišče po namenski rabi razvrščeno v območje kmetijskih zemljišč, še ne pomeni, da ne more obstajati na predmetnem zemljišču predkupna pravica tožnice po pravilih ZUreP-1. Kolikor bi imela tožnica možnost po določilih ZUreP-1 izdati potrdilo o uveljavljanju predkupne pravice po ZUreP-1 in sprejeti ponudbo prodajalke, sploh ne bi prišlo do postopka prodaje po določilih ZKZ. Drugi odstavek 17. člena ZKZ določa, da promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami teče po postopku in na način določen s tem zakonom, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij z drugim zakonom drugače določeno. Sklicuje se na judikat Upravnega sodišča II U 32/2011. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe.

5. Stranki z interesom v tem postopku A.A. in B.B. na tožbo nista odgovorila.

7. V obravnavani zadevi je upravni organ z izpodbijano odločbo preuranjeno odobril pravni posel za prodajo kmetijskega zemljišča in zavrnil odobritev pravnega posla tožnice, ker je materialno pravno napačno presodil, da ta uveljavlja predkupno pravico po ZUreP-1, ki pa jo ni izkazala, saj je tožnica z navedenim ugovorom oporekala njegovi stvarni pristojnosti, da vodi postopek po ZKZ.

8. Po 85. členu ZUreP-1 občina z odlokom lahko določi območje predkupne pravice na nepremičninah na celotnem območju poselitve in na območju obstoječih oziroma predvidenih infrastrukturnih omrežij in objektov izven poselitvenih območij ali na delu teh območij, če ni s tem zakonom določeno drugače (prvi odstavek). Območje predkupne pravice mora biti določeno tako natančno, da je mogoče mejo območja prikazati v zemljiškem katastru in jo določiti v naravi (drugi odstavek). Torej občina glede na 85. člen ZUreP-1 lahko določi območje predkupne pravice na območju poselitve. Po 11. točki 2. člena ZUreP-1 so poselitvena območja območja naselij in območja, predvidena za njihovo širitev, ki so kot takšna določena v prostorskih aktih. ZPNačrt (uveljavljen 28. 4. 2007), ki je v pretežnem delu nadomestil ZUreP-1, v določbi 110. člena (uskladitev izrazov) med drugim določa, da se pojem poselitveno območje po ZUreP-1 šteje za stavbno zemljišče po tem zakonu (četrti odstavek), po 24. točki prvega odstavka 2. člena ZPNačrt pa je stavbno zemljišče zemljiška parcela oziroma več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerih je zgrajen objekt oziroma zemljiška parcela, ki je z občinskim prostorskim načrtom namenjena za graditev objektov.

9. V obravnavani zadevi je tožnica z Odlokom o predkupni pravici občine na nepremičninah (1. člen) določila prednostno pravico tožnice kot predkupne upravičenke na nepremičninah na celotnem območju poselitve in na območju obstoječih oziroma predvidenih infrastrukturnih omrežij in objektov izven poselitvenih območij ali na delu teh območij. V 2. členu je določila poselitvena območja (glede na takrat veljavne prostorske akte). V postopku pa je zatrjevala, da prodajana parcela leži v poselitvenem območju ..., ki ga ureja OPN Občine Trebnje.

10. Glede na tako zatrjevanje tožnice in na prej razložene pravne podlage bi moral organ zato najprej presoditi, ali je za odobritev pravnega posla po določbah ZKZ pristojen. Torej bi moral glede na določbe ZUreP-1 in ZPNačrt ter glede na podzakonske predpise tožnice ugotoviti, ali je prodajano zemljišče glede na pravne podlage, ki jih je toženka navedla, kmetijsko zemljišče, za katerega odobritev je pristojen (in za postopek, v katerem presoja predkupno pravico po določilih ZKZ), ali pa odločanje po ZKZ odkloniti, ker je že iz Potrdila o namenski rabi zemlijšča izhajalo, da Občina C. na njem uveljavlja predkupno pravico.

11. Napačno je bilo njegovo postopanje, ko je od tožnice zahteval, da dokaže obstoj predkupne pravice z dostavitvijo občinskega odloka, saj kolikor se je prodajalo stavbno zemljišče, za izvedbo postopka ni bil stvarno pristojen. Presoja podzakonskih predpisov, ali gre za stavbno zemljišče, v smeri ugotovitve obstoja stvarne pristojnosti, pa je stvar organa in ne predmet dokazovanja strank. Določitev namenske rabe zemljišč z OPN ne pomeni odločanja o pravicah ali pravnih koristi posameznikov, temveč gre za normiranje v javnem interesu. Opredelitev (podrobnejše) namenske rabe je sestavni del pravne ureditve vsakega zemljišča. Kot izhaja iz obstoječe sodne prakse, v primeru zakonite določitve predkupne pravice občine, kadar jo ta uveljavlja, organ postopka po ZKZ ne more izvesti (sodbi Upravnega sodišča II U 32/2011 z dne 12. 4. 2012, I U 1083/2016 z dne 11. 7. 2017), ker za to ni stvarno pristojen. Do kolizije predkupnih pravic iz ZUreP-1 in ZKZ, v postopku, ki ga organ izvaja na podlagi določb ZKZ, torej ne more priti, saj mora po naravi stvari prodajalec, preden sproži postopek prodaje zemljišča po pravilih ZKZ, pridobiti potrdilo občine, da ta na njegovem zemljišču ne bo uveljavljala predkupne pravice, kot izhaja iz 87. člena ZUreP-1. Tako potrdilo občine pa se nanaša na podatek o zemljišču iz druge alinee drugega odstavka 20. člena ZKZ.

12. V ponovnem postopku reševanja zadeve bo organ moral glede na gornje stališče preveriti, ali je prodajana parcela stavbno zemljišče, za katerega postopka odobritve pravnega posla ne izvaja.

13. Ker je bilo v postopku napačno uporabljeno materialno pravo, je odločba toženke nezakonita. Sodišče jo je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponovni postopek.

14. Ker je tožnica v tem upravnem sporu uspela, ji je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 85, 85/1, 85/2, 87

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.