UPRS Sodba II U 462/2016-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-21

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Violeta Tručl

neposredna plačila v kmetijstvu - zahteva za izplačilo sredstev - pogoji za izplačilo sredstev

Pregled na kmetijskem gospodarstvu je bil opravljen preden je potekel rok za izpolnitev pogoja, za izplačilo sredstev. Tožeča stranka je zahtevano opravilo opravila v roku iz Uredbe o nitratih, zato je kljub predhodnemu pregledu, ko opravila še ni opravila v celoti, upravičena do izplačila sredstev.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-53377/2015/15 z dne 18. 5. 2016, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija), je z izpodbijano odločbo kot prvostopenjski organ odločila, da ugodi zahtevkom tožnika po Uredbi o ukrepih kmetijsko-okoljska- podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014 do 2020 (v nadaljevanju Uredba KOPOP) v skupni višini 34.811,10 EUR (1. točka izreka). Plačilo zahtevkov kmetijsko-okoljska-podnebna plačila (v nadaljevanju KOPOP) je znižala in tako tožniku odobrila 26.531,14 EUR (2. točka izreka). Prvostopenjski organ je v točki 3. izreka, zavrnil zahtevke KOPOP za petletni kolobar (v nadaljevanju POZ-KOL), gnojenje z organskimi gnojili z nizkimi izpusti v zrak (v nadaljevanju POZ_NIZI), nmin analiza (v nadaljevanju POZ-NMIN) in uporabo samo fitofarmacevtskih sredstev, ki so dovoljena na najožjih VVO (v nadaljevanju VOD-FFSV).

2. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je po obravnavi zahtevka KOPOP bilo ugotovljeno s pregledom na kraju samem, da na kmetijskem gospodarstvu (v nadaljevanju KMG) ni prisotnih dokazil, da je bilo v okviru zahteve POZ_NIZI, pred setvijo izvedeno gnojenje s tekočim organskimi gnojili z nizkimi izpusti v zrak, zato se plačilo zahtevka POZ_NIZI, skladno s 151. členom in prilogo 14 Uredbe KOPOP, zavrne.

3. Tožena stranka je kot drugostopenjski organ pritožbo tožnika zoper 3. točko izpodbijane odločbe zavrnila. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja, da je pritožnik zbirno vlogo skupaj z "Geoprostorskim obrazcem za prijavo vlog in zahtevkov na površino" vložil dne 8. 5. 2015 in uveljavljal zahtevke za KOPOP. Drugostopenjski organ poudarja, da je tožnik s podpisom zbirne vloge potrdil, da je seznanjen z vsebino in pogoji za izvajanje ukrepov ter s sankcijami, ki sledijo neupoštevanju le-teh. Iz pritožbenih navedb je razvidno, da je pritožnik izpodbijal le ugotovitve glede zahtevka POZ_NIZI (3. točka izreka prvostopenjske odločbe), zato je drugostopenjski organ v skladu z 247. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) preveril le utemeljenost zavrnitve zahtevka KOPOP na navedenem GERK-u, v preostalem delu pa je štel izpodbijano odločbo za pravilno.

4. Uredba KOPOP v 25. členu določa, da zbirna zahteva POZ_NIZI pomeni nanos tekočih organskih gnojil na površino tal, neposredno pred setvijo s pomočjo vlečnih cevi ali vlečnih sani, ki se vlečejo po tleh in takojšnjo inkorporacijo. Ta zahteva se mora na opisan način izvajati ves čas trajanja obveznosti iz 10. člena te Uredbe. Gnojenje neposredno pred setvijo pomeni, da od inkorporacije do setve ne sme preteči več kot sedem koledarskih dni. Takojšnja inkorporacija pomeni inkorporacijo najpozneje naslednji dan. Za izbirno zahtevo POZ_NIZI velja, da se mora vsako leto izvajati na delu njivskih površin, vendar na celem GERK-u, da se lokacija izvajanja zahteve v obdobju trajanja obveznosti iz 10. člena Uredbe lahko spreminja, da se izvaja na območju celotne Republike Slovenije ter, da obtežba z živino ni relevantna.

5. Iz dokumentov prvostopenjske zadeve je razvidno, da je bil dne 27. 10. 2015 na kmetijskem gospodarstvu opravljen pregled na kraju samem. Iz zapisnika o kontrolnem pregledu površin in zahtevkov in zapiskov KOPOP št. 100293367/KOPOP/1/1 (v nadaljevanju zapisnik) je razvidno, da je bilo pri kontroli ugotovljeno neizpolnjevanje zahteve ugotovljene na GERK-u 1632969 (865437). Pri sporni površini je kontrolor podal sledečo opombo: "Na tem GERK-u nosilec še ni gnojil s tekočimi organskimi gnojili letos". Iz zapisnika je razvidno, da ga je tožnik podpisal in nanj ni podal pripomb, ki bi se nanašale na neizpolnjevanje zahteve POZ_NIZI, kar pa tožnik v pritožbi tudi priznava, da na tem spornem GERK-u še ni gnojil s tekočimi organskimi gnojili v letu 2015. Na kontroli ugotovljeno dejansko stanje se šteje za pravilno.

6. Iz odločbe drugostopenjskega organa nadalje izhaja, da je tožnik imel možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za izdajo odločbe (9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP). Zapisnik je bil po zaključku kontrolnega pregleda prebran in je bil tožnik z vsebino seznanjen.

7. V 151. členu Uredbe KOPOP je določeno, da se zmanjšanja, zavrnitve in ukinitve plačil za ukrepe razvoj podeželja iz Uredbe KOPOP obravnavajo v skladu z določbami 1306/2014/EU s predpisom, ki ureja izvedbo ukrepov kmetijske politike za tekoče leto in prilogo 14 te Uredbe. V katalogu kršitev ter zmanjšanj zavrnitev in ukinitev plačil, ki je priloga 14 Uredbe KOPOP so v preglednici 2: določene kršitve in kategorije kršitev pri ukrepu POZ_NIZI - Na KMG ni prisotnih dokazil, da je bilo pri POZ_NIZI pred setvijo izvedeno gnojenje s tekočimi organskimi gnojili z nizkimi izpusti v zrak, ki predstavlja VIII. stopnjo kategorije kršitve iz preglednice 1, pri kateri se ob prvi ugotovljeni kršitvi v območju trajanja obveznosti ukrepa KOPOP plačilo v zvezi s katero je bila ugotovljena kršitev zavrne za 100 %. S tem je drugostopenjski organ utemeljil odločitev prvostopenjskega organa.

8. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu, saj se z zavrnitvijo plačila za podukrep POZ_NIZI (3. točka izreka prvostopenjske odločbe) za leto 2015, ne strinja. V izpodbijani odločbi je zavrnitev zahtevka POZ_NIZI utemeljena na podlagi ugotovljenih kršitev na kontrolnem pregledu na kraju samem. Tožnik navaja, da je kontrolni pregled potekal dne 27. 10. 2015, kontrolor je ugotovitve kontrolnega pregleda zapisal v zapisniku. Neizpolnjevanje zahteve ugotovljene na GERK-u 1632969 (865437), na vseh ostalih kmetijskih površinah, ki imajo vključene GERK-e je bilo izpolnjevanje obveznosti ugotovljeno. Iz zapisnika izhaja, da na GERK-u tožnik še ni gnojil do dneva kontrolnega pregleda, kljub temu pa je bilo neizpolnjevanje zahteve POZ_NIZI 2.0 ugotovljeno v času, ko je gnojenje s tekočimi organskimi gnojili še dovoljeno: kmetijske površine se lahko gnoji vse do 15. novembra vsako leto, po določbi 8. člena Uredbe o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov (v nadaljevanju Uredba o nitratih). Tožnik navaja, da je gnojenje z ustrezno kmetijsko mehanizacijo na spornem GERK-i izvedel dne 30. 10. 2015, torej v času, ki ga dovoljuje Uredba o nitratih, kar je razvidno iz evidence o delovnih opravilih za njivske površine. Poudarja, da daje Uredba o nitratih možnost gnojenja njivskih površin vse do 15. novembra vsako leto, kar pomeni, da je bilo gnojenje dne 30. 10. 2005 še ustrezno.

9. Sklepanje prvostopenjskega organa, da ne izpolnjuje tožnik zahtev za POZ_NIZI, je po trditvah tožnika napačna. Kontrolor oziroma upravni organ na prvi stopnji dejanskega stanja ni pravilno ugotovil, niti ni pravilno uporabil materialnih predpisov. Tožnik navaja, da vsebinska obrazložitev v izpodbijani odločbi manjka. V obrazložitvi je zgolj navedeno, da na kmetijskem gospodarstvu ni prisotnih dokazil, da je bilo v okviru zahteve POZ_NIZI pred setvijo izvedeno ustrezno gnojenje, nadalje pa ni navedenih vsebinskih razlogov za to ugotovitev. Tožnik navaja, da je v letu 2015 zahteve podukrepa POZ_NIZI v celoti izpolnil v rokih, ki jih daje zakonodaja s področja gnojenja, zato je upravičen do izplačila sredstev iz tega naslova. Na podlagi navedenega tožnik sodišču predlaga, da ponovno preuči dejansko stanje in ob pravilni uporabi materialnih in postopkovnih predpisov ugotovi, da mu v celoti pripadajo sredstva iz naslova KOPOP plačil za leto 2015.

10. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov kot so že navedene v obrazložitvi drugostopenjske odločbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. Glede sklicevanja tožnika na Uredbo o nitratih, da ima možnost gnojenja njivskih površin vse do 15. novembra vsako leto, tožena stranka pojasnjuje, da navedena Uredba v 24. točki 2. člena določa, da so ozimne kmetijske rastline razen travinja, ki jih sejemo jeseni z namenom prezimitve posevka. Iz spisa predmetne zadeve je razvidno, da je tožnik na spornem GERK-u uveljavljal plačilo za izvajanje zbirne zahteve POZ_NIZI za kmetijsko rastlino 801 pšenica (ozimna).

12. V skladu z določbo 25. člena Uredbe KOPOP bi moral tožnik v konkretnem primeru posevek posejati in s tem pognojiti že pred oddajo vloge (že v letu 2014), da bi bil upravičen do plačila z zahtevo POZ_NIZI v letu 2015. V navedenem primeru na GERK-u, ki ga je upravičenec vključil v izbirno zahtevo POZ_NIZI mora tudi gnojiti s to zahtevo, na predpisan način. Če se s pogledom na kraju samem ugotovi, da na KMG ni prisotnih dokazil, da je bilo na površini za katero se uveljavlja zahtevek za izbirno zahtevo POZ_NIZI za tekoče leto izvedeno gnojenje s tekočimi organskimi gnojili z nizkimi izpusti v zrak, se plačilo ne dodeli, zaradi česar je tožnikovo pavšalno sklicevanje, da so bile kmetijske površine gnojene dne 30. 10. 2015 po vsem neutemeljene, poleg tega pa gre za tožbeno novoto. Možnost navajati te okoliščine je imel tožnik v pritožbi ter tožbi, v kateri pa ni pojasnil, zakaj te možnosti ni izkoristil, zato tožena stranka meni, da je s to navedbo tožnik prekludiran.

14. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožnik upravičen do plačila zahtevka KOPOP na spornem GERK-u 1632969 (865437) za podukrep POZ_NIZI, "Gnojenje z organskimi gnojili in z nizkimi izpusti v zrak" za leto 2015.

15. Zahtevke KOPOP za leto 2015 ureja Uredba KOPOP in Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2015 (Uredba IAKS), ki je bila izdana za namen izvajanja evropskih predpisov navedenih v 1. členu Uredbe KOPOP. Na podlagi Uredbe KOPOP se izvajajo ukrepi razvoja podeželja, med drugim KOPOP.

16. Namen ukrepa KOPOP je vzpostaviti ravnotežje med potrebo po pridelavi hrane in varovanjem okolja ter spodbuditi KMG, da bi s kmetijskimi zemljišči gospodarila na način, ki zmanjšuje vplive kmetovanja na okolje, prispeva k blaženju in prilagajanju podnebnim spremembam ter zagotavlja izvajanje družbeno pomembnih storitev in neblagovnih javnih dobrin (7. člen Uredbe KOPOP).

17. Uredba KOPOP nadalje v 8. členu določa, da so KMG upravičenci do plačil za ukrep KOPOP, ki se v izvajanje tega ukrepa vključijo prostovoljno in ves čas trajanja obveznosti izpolnjujejo pogoje in zahteve iz te Uredbe. Ukrep KOPOP se izvaja v okviru operacij, ki vključujejo obvezne oziroma izbirne zahteve (prvi odstavek 22. člena Uredbe KOPOP). Operacija poljedelstvo in zelenjadarstvo vključuje obvezni zahtevi in izbirne zahteve. Upravičenci morajo izvajati obvezni zahtevi, lahko pa izberejo tudi eno ali več izbirnih zahtev te operacije (prvi odstavek 22. člena Uredbe KOPOP). Obvezni zahtevi sta POZ-KOL ter POZ_NMIN. POZ_NIZI pa je eden izmed izbirnih zahtev (drugi in tretji odstavek 22. člena Uredbe KOPOP).

18. Izbirna zahteva POZ_NIZI pomeni nanos tekočih organskih gnojil na površino tal neposredno pred setvijo s pomočjo vlečnih cevi ali vlečnih sani, ki se vlečejo po tleh, in takojšnjo inkorporacijo. Ta zahteva se mora na opisan način izvajati ves čas trajanja obveznosti iz 10. člena te uredbe (prvi odstavek 25. člena Uredbe KOPOP).

19. Iz zapisnika z dne 27. 10. 2015, kjer je na kraju KMG opravljen pregled, je razvidno, da je bilo pri kontroli ugotovljeno neizpolnjevanje zahteve POZ_NIZI 2.0, na GERK-u 1632969 (865437), da „pri nanosu tekočih organskih gnojil na površino tal pred setvijo se uporabljajo vlečne cevi ali vlečne sani, ki se vlečejo po tleh“( kar pomeni raztros tekočih organskih gnojil skozi cevi ali sani, ki se vlečejo po tleh, kot to določa drugi odstavek 25. člena Uredbe KOPOP). Pri sporni površini je kontrolor podal opombo: "Na tem GERK-u nosilec še ni gnojil s tekočimi organskimi gnojili letos".

20. Sodišče je na glavni obravnavi zaslišalo tožnika, ki je izpovedal, da je na spornem GERK-u oral dne 30.10.2015 in je imel še čas gnojiti do dne 15. 11.2015, kot določa Uredba o nitratih. Zbirno vlogo je podal dne 8. 5 2015 za izvedbo ukrepov do konca leta 2015. Na spornem GERK-u je bilo 16. oktobra - orano (pred oranjem je bilo gnojeno), 23. oktobra - sejano, 14. aprila 2015 - mineralno gnojilo, 2. maja je prvo škropljenje za plevele, 27. maja - mineralna gnojila, 29. maja - škropljenje proti plesnim, 15. junija - žetev, 4. avgusta - diskasta brana in sejalnica, setev ozelenitve, 30. oktobra - cisternska inkorporacija gnojevke, 1. november - plug, oranje. Tožnik je nadalje izpovedal, da je izvedel opravila, ki jih je navedel v zbirni vlogi. Navedbe tožene stranke, da bi tožnik moral posevek posejati in s tem pognojiti že pred oddajo vloge (že v letu 2014), so po izpovedi tožnika nesmiselne, saj Uredba KOPOP določa, da se mora zbirna vloga oddati do 1. maja za vsako leto. Tožena stranka pa tudi ni vzela vzorca zemlje, da bi lahko ugotovila, da je v prejšnjem letu (2014) tožnik gnojil in s katerim gnojilom.

21. 18. točka 2. člena Uredbe KOPOP določa: „zahtevek je zahtevek za plačilo, ki je vložen v zbirni vlogi za tekoče leto, za ukrepe razvoja podeželja iz te uredbe, za kmetijsko parcelo v skladu s predpisom, ki ureja izvedbo ukrepov kmetijske politike za tekoče leto“. Stališče tožene stranke, da bi moral tožnik gnojiti in sejati že pred oddajo vloge v letu 2014, je torej v nasprotju s citiranim določilom. Obveznost izvajanja ukrepa KOPOP traja celotno koledarsko leto (10. člen Uredbe KOPOP). Ne glede na določbo tretjega odstavka 18. člena Uredbe KOPOP

in drugega odstavka 119. člena Uredbe KOPOP mora biti program aktivnosti za leto 2015 izdelan najpozneje na dan oddaje zbirne vloge. Tožnik je izpovedal, da je izdelal program aktivnosti za leto 2015.

22. Tožena stranka je ugotovila, da je tožnik na spornem GERK-u uveljavljal plačilo za izvajanje zbirne zahteve POZ_NIZI za kmetijsko rastlino 801 pšenica (ozimna), kot določa 1. točka petega odstavka 25. člena Uredbe KOPOP in navedeno prijavil v zbirni vlogi z dne 8. 5. 2015

23. Z upravnim pregledom se ustreznost kmetijske rastline preveri prek zbirne vloge (7. odstavek 25. čl. Uredbe KOPOP). V kolikor je tožnik ukrep POZ_NIZI na spornem GERK-u zapisal v zbirno vlogo in glede na 10. člen Uredbe KOPOP, da obveznost izvajanja ukrepa KOPOP traja celotno koledarsko leto, je upravni organ dolžan med upravnim pregledom navedeno ugotoviti. V skladu s 18. točko 2. člena Uredbe KOPOP, je zahtevek za plačilo, ki je vložen v zbirni vlogi za tekoče leto in bi moral upravni organ pri pregledu dne 27.10. 2015 navedeno določilo upoštevati.

24. V ukrep KOPOP je mogoče vstopiti v letih 2015 in 2016 (prvi odstavek 9. člena Uredbe KOPOP), zato ne vzdržijo razlogi tožene stranke, da bi tožnik moral v konkretnem primeru posevek posejati in s tem pognojiti že pred oddajo vloge, v letu 2014. Upravni organ po presoji sodišča ni pravilno uporabil določil Uredbe KOPOP, ko je zaključil, da tožnik ni upravičen do plačila zahtevka KOPOP na spornem GERK-u. Prav tako ni upošteval določila prvega odstavka 8. člena Uredbe o nitratih, ki določa, da je gnojenje s tekočimi organskimi gnojili na kmetijskih zemljiščih prepovedano od 15. novembra do 1. marca. Trditve tožnika, da je imel čas za gnojenje do 15. novembra se izkažejo za utemeljene.

25. Po presoji sodišča je tožba utemeljena, saj je upravni organ zaradi napačne uporabe materialnega prava, nepopolno ugotovil dejansko stanje. Obrazložitev izpodbijanega sklepa je tudi skopa in brez zahtevane pravne obrazložitve, saj le citira določila Uredbe KOPOP. Po mnenju sodišča, morajo biti jasno navedeni argumenti odločitve.

26. Sodišče je zato tožbi ugodilo in na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom tega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponovni postopek, da ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), ponovno odloči o plačilu zahtevka KOPOP na spornem GERK-u, ki ga tožnik uveljavlja v zbirni vlogi z dne 8. 5. 2015.

27. Tožena stranka bo morala tako dopolniti dejansko stanje, ki se nanaša na izpolnjevanje pogojev izpolnitve podukrepa POZ_NIZI, na spornem GERK-u. Ugotoviti ali je tožnik izvedel gnojenje z ustrezno kmetijsko mehanizacijo na spornem GERK-i v času, ki ga dovoljuje Uredba o nitratih, kar je razvidno iz evidence o delovnih opravilih za njivske površine. Ob ugotovitvi navedenega, pa pravilno uporabiti določila Uredbe KOPOP, Uredbe IAKS in Uredbe o nitratih.

28. Sodišče je odločilo po opravljeni javni glavni obravnavi (51. člen ZUS-1).

Program aktivnosti mora biti izdelan en dan pred oddajo zbirne vloge za tekoče leto iz predpisa, ki ureja izvedbo ukrepov kmetijske politike za tekoče leto (v nadaljnjem besedilu: zbirna vloga). Z oddajo zbirne vloge se zaključi tudi izdelava programa aktivnosti.

Uredba o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov (2009) - člen 8, 8/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.