UPRS Sodba I U 2614/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-10-16

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polenec

enotno dovoljenje za prebivanje in delo - dovoljenje za prebivanje tujca v RS - samozaposlena oseba - domneva nepodrejanja pravnemu redu rs

Tožena stranka je pravilno ugotovila, da tožnica ne bi smela pričeti z delom pred odločitvijo o njeni prošnji za izdajo enotnega dovoljenja zaradi opravljanja dela kot samozaposlena oseba, delo pa je vseeno opravljala in ker je začela poslovati pred odločitvijo o prošnji za izdajo enotnega dovoljenja, kar ji področni predpisi ne dovoljujejo, je tožena stranka pravilno ocenila, da to predstavlja razlog za domnevo, da se ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila prošnjo tožnice za izdajo enotnega dovoljenja zaradi opravljanja dela kot samozaposlena oseba. V obrazložitvi odločbe navaja, da je tožnica sprva vložila vlogo za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje iz razloga združitve družine, kasneje pa je bila vloga spremenjena v prošnjo za izdajo nadaljnjega enotnega dovoljenja zaradi opravljanja dela kot samozaposlena oseba na podlagi 37. b člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Tožena stranka navaja, kaj je tožnica priložila k svoji vlogi ter katero dokumentacijo je pridobila sama po uradni dolžnosti. Po 37. b členu ZTuj-2 se lahko tujcu, ki želi prebivati v Republiki Sloveniji zaradi opravljanja dela kot samozaposlena oseba, izda enotno dovoljenje zaradi opravljanja dela kot samozaposlene osebe, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena tega zakona, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz 1., 2., 3., 4., 5., 6., 7., 9., 10. ali 11. alineje prvega odstavka 55. člena tega zakona. Šesta alineja prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 določa, da se dovoljenja za prebivanje v Republiki Sloveniji tujcu ne izda, če obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. Iz osmega odstavka 37. člena ZTuj-2 izhaja, da vložitev prošnje varuje prebivanje tujca, praviloma pa ne dovoljuje zaposlitve ali dela. Te pravice pridobi tujec šele z izdanim dovoljenjem. Izjemoma lahko tujec dela že na podlagi vložene prošnje, torej pred pravnomočno odločitvijo o prošnji, če je imel na podlagi predhodnega dovoljenja za prebivanje dostop do trga dela na podlagi zakona, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev. Med osebami, ki imajo prost dostop do trga dela, pa v skladu s 6. členom Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT) niso tujci, ki v Republiki Sloveniji prebivajo na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje zaradi združitve družine s tujim državljanom. Tožena stranka je ugotovila, da je bilo začasno prebivanje za tožnico veljavno do 18. 10. 2016, od takrat dalje pa zakonito prebiva na podlagi potrdila o vloženi prošnji za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje. Tožnici ni bilo izdano soglasje Zavoda RS za zaposlovanje kot samozaposleni osebi in tudi nima prostega dostopa do trga dela na podlagi 6. člena ZZSDT.

2. Glede na to, da je imela tožnica pred obravnavano prošnjo izdano dovoljenje za začasno prebivanje zaradi združitve družine, ne bi smela pričeti z delom pred odločitvijo o njeni prošnji za izdajo enotnega dovoljenja zaradi opravljanja dela kot samozaposlena oseba. Delo pa je vseeno opravljala, kar izhaja iz dopolnitve njene vloge z dne 11. 9. 2017, ki je vsebovala izdane račune za različne storitve. Vsi ti računi so potrjeni s strani A.A. s.p., to je z lastnoročnim podpisom tožnice in ožigosani z žigom samostojne podjetnice in se zneski prav tako ujemajo z zneski, nakazanimi na njen transakcijski račun. Ker je začela poslovati pred odločitvijo o prošnji za izdajo enotnega dovoljenja, kar ji področni predpisi ne dovoljujejo, tožena stranka ocenjuje, da to predstavlja razlog za domnevo, da se ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije, kar je razlog za zavrnitev izdaje zaprošenega dovoljenja. Tožnici je bila tudi dana možnost, da se izjasni o teh ugotovitvah, pri čemer je navedla, da ni sporna razlaga o delu na črno, vendar pa meni, da so bili računi izdani po vpisu samostojnega podjetnika v AJPES in da to ne predstavlja delo na črno in da delo na črno ni njen namen. Meni tudi, da lahko zgolj prek svojega s.p. preskrbi sredstva za preživljanje sebe in družine. Morda je naredila tudi kakšno napako, ki je zgolj posledica nepoznavanja prava.

3. Tožena stranka ugotavlja, da tožnica ne bi smela pričeti z delom pred izdajo zaprošenega dovoljenja, ker na podlagi prejšnjega dovoljenja za začasno prebivanje zaradi združitve družine ni imela dostopa do trga dela in tudi ne spada v kategorijo oseb, ki imajo pravico do prostega dostopa na trgu dela. Izpolnjevanje pogojev za dostop do trga dela je po osmem odstavku 37. a člena ZTuj-2 posebna zahteva, da lahko prosilec za izdajo nadaljnjega dovoljenja za prebivanje in delo dela že na podlagi potrdila o vloženi prošnji za izdajo enotnega dovoljenja zaradi opravljanja dela kot samozaposlena oseba. Zmotno je mnenje tožnice, da ji je bilo že pred vpisom v poslovni register dovoljeno opravljanje registrirane dejavnosti. Ker ni imela izdanega enotnega dovoljenja, še ni izpolnjevala pogojev za opravljanje dejavnosti, zato je njeno delovanje šteti kot delo na črno. Delo na črno ima negativne posledice na gospodarskem področju, saj povzroča nelojalno konkurenco in pomeni izpad davčnih prihodkov in oviranje kontrole trga dela, na socialnem področju pa vpliva na zagotavljanje socialnih pravic in slabi pokojninsko in zdravstveno blagajno. Tožnica je sicer izjavila, da ni imela namena delati na črno, vendar pa dejstvo, da je to storila še pred izdajo dovoljenja za prebivanje, kaže, da se ni dovolj seznanila s predpisi o delu samozaposlene osebe oziroma pogojih za pridobitev dovoljenja za prebivanje iz tega namena, kar pri toženi stranki vzbuja dvom, da bo tudi v bodoče dosledno upoštevala predpise Republike Slovenije. Že domneva o razlogih glede upoštevanja pravnega reda pa je po ZTuj-2 zadosten dokazni standard. Ker je tožena stranka ocenila, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnica ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije, je to upoštevala kot zavrnilni razlog za izdajo dovoljenja. Poleg tega je tožena stranka tudi ugotovila, da je v celotnem obdobju prebivanja tožnice v Republiki Sloveniji sredstva za preživljanje izkazoval njen mož, ki je na dan odločbe še zavarovan iz naslova zaposlitve in v Republiki Sloveniji legalno prebiva na podlagi potrdila o vloženi prošnji za izdajo enotnega dovoljenja, kar mu omogoča tudi opravljanje dela. Ker tožnica nima dovoljenja za prebivanje, mora zapustiti državo v roku tridesetih dni od pravnomočnosti te odločbe.

4. Tožnica v tožbi navaja, da izpolnjuje vse pogoje za izdajo enotnega dovoljenja in da ni utemeljenih in konkretiziranih razlogov za zavrnitev prošnje. Ne strinja se s tem, da obstaja domneva, da se ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije. Razlogi za zavrnitev niso dovolj obrazloženi in so si sami s seboj v nasprotju. Poleg tega bi tožena stranka morala pred izdajo odločbe dati tožnici možnost do izjasnitve z neposrednim zaslišanjem tožnice. Poleg pisne izjave, ki jo je podala, bi morala tožena stranka tožnico še dodatno neposredno zaslišati. Tožnica v Republiki Sloveniji prebiva že dalj časa in je tudi integrirana v slovensko družbo in ves čas bivanja spoštuje pravne predpise. Predlaga, naj sodišče razpiše glavno obravnavo in izvede tudi dokaz z zaslišanjem tožnice ter odpravi izpodbijano odločbo, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je ugotovitev, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnica ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije, oprla na izkazana dejstva, da je tožnica pričela delati pred pravnomočnostjo odločitve o njeni prošnji, kar ji osmi odstavek 37. a člena ZTuj-2 prepoveduje. Tožnica namreč biva na podlagi potrdila o vloženi prošnji za izdajo enotnega dovoljenja zaradi opravljanja dela kot samozaposlena oseba, na podlagi katerega pa ne sme delati. To bi ji bilo omogočeno šele, če bi imela na podlagi predhodnega dovoljenja za prebivanja zaradi združitve družine dostop do trga dela, tega pa ni izkazala. Sama registracija samostojnega podjetnika še ne pomeni tudi samozaposlitve, ampak je ta izvršena šele z vključitvijo v obvezna socialna zavarovanja. Dokazi niso sami s seboj v nasprotju in z drugimi dokazi. Sicer pa tožnica ne prereka ugotovitve tožene stranke, da na podlagi predhodnega dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine ni imela dostopa do trga dela. Delo, ki ga je opravljala, je delo na črno. Tožena stranka je v odločbi konkretizirala, zakaj meni, da je takšno ravnanje tožnice razlog za domnevo, da se ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije. Zaslišanje tožnice ni bilo potrebno, saj je tožena stranka tožnico z vsemi svojimi ugotovitvami seznanila in se do njenih odgovorov vsebinsko opredelila. Tudi sicer v tožbi navaja, da je v svoji pisni izjavi podrobno pojasnila vse okoliščine izdanih računov in tudi v tožbi ni navedla, kaj bi lahko na zaslišanju še povedala, zato tožena stranka meni, da ji v upravnem postopku ni bila kršena pravica do izjave. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. ZTuj-2 v 37. b členu med drugim določa, da se tujcu, ki želi prebivati v Republiki Sloveniji zaradi opravljanja dela kot zaposlena oseba, lahko izda enotno dovoljenje zaradi opravljanja dela kot samozaposlena oseba, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena tega zakona, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja med drugim tudi iz 6. alineje prvega odstavka 55. člena tega zakona. 6. alineja prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 pa določa, da se dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji tujcu ne izda, če obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. Sodišče je ocenilo, da je tožena stranka pravilno ugotovila, da je podan navedeni razlog za zavrnitev dovoljenja. Glede navedenega sodišče sledi utemeljitvi izpodbijane odločbe, zato skladno z določilom drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljajo razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na utemeljitev v odločbi tožene stranke. Sodišče zgolj poudarja, da je tožena stranka pravilno ugotovila, da tožnica ne bi smela pričeti z delom pred odločitvijo o njeni prošnji za izdajo enotnega dovoljenja zaradi opravljanja dela kot samozaposlena oseba, delo pa je vseeno opravljala in ker je začela poslovati pred odločitvijo o prošnji za izdajo enotnega dovoljenja, kar ji področni predpisi ne dovoljujejo, je tožena stranka pravilno ocenila, da to predstavlja razlog za domnevo, da se ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije.

8. Sodišče se ne strinja s tožbeno navedbo, da v odločbi ni utemeljenih in konkretiziranih razlogov za zavrnitev prošnje tožnice. V odločbi so zelo natančno in obsežno navedene vse pravne podlage za zavrnitev, natančno je opisano dejansko stanje in obsežno in zelo podrobno je pojasnjeno, zakaj tožena stranka meni, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnica ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije, pri čemer se je tožena stranka tudi opredelila do tožničine izjave v postopku, dane pred izdajo odločbe. Tožena stranka je natančno pojasnila, zakaj je bilo tožničino delo opredeljeno kot delo na črno in kakšen pomen imajo tovrstne kršitve. Razlogi za zavrnitev prošnje tudi niso sami s seboj v nasprotju. Razen tega v tožbi ni konkretno navedeno, v čem naj bi bila obrazložitev odločbe pomanjkljiva in nekonkretizirana, kot tudi ni konkretno navedeno, v katerem delu naj bi bila odločba sama s seboj v nasprotju, ampak so to zgolj splošne trditve. Prav tako v tožbi ni konkretizirana trditev, da je tožnica integrirana v slovensko družbo, zato se tudi do te trditve ni mogoče opredeliti.

9. Sodišče tudi meni, da tožena stranka ni kršila načela zaslišanja stranke, ker tožnice ni neposredno zaslišala, saj ji je pred izdajo odločbe dala možnost, da se izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Načelo zaslišanja stranke ne pomeni, da je treba stranko tudi neposredno zaslišati, ampak zadostuje, da se ji pred izdajo odločbe da možnost, da se izjasni o vseh ugotovitvah. Razen tega tožnica v tožbi ni pojasnila, zakaj meni, da bi morala biti neposredno zaslišana in zakaj ne zadostuje pisna izjava. Poleg tega tožnica v upravnem postopku svojega neposrednega zaslišanja tudi ni predlagala, čeprav je imela za to možnost takrat, ko je bila pozvana, naj se izjasni o vseh ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, lahko pa bi to predlagala tudi ob vložitvi prošnje.

10. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Tožnica je predlagala tudi razpis glavne obravnave in njeno zaslišanje pred sodiščem. ZUS-1 v 59. členu med drugim določa, v katerih primerih lahko sodišče odloči tudi brez glavne obravnave in v konkretnem primeru je presodilo, da so podane okoliščine iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. Sodišče v konkretnem primeru ugotavlja, da dejansko stanje v resnici med strankama ni sporno, čeprav je v tožbi zatrjevano, da se vlaga tudi zaradi zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Očitajo se procesne kršitve, kot je slaba in nekonkretizirana obrazložitev odločbe ter da naj bi bila odločba sama s seboj v nasprotju ter da je tožena stranka namesto da bi uresničila načelo zaslišanja stranke tako, da bi opravila neposredno zaslišanje tožnice, dala le možnost pisne izjave. S trditvijo, da je tožena stranka napačno ocenila, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnica ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije, pa je v tožbi očitana tudi napačna uporaba materialnega prava, konkretno uporaba določila šeste alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. Ne oporeka pa tožnica ugotovitvam o izdaji računov pred izdajo dovoljenja za delo. Torej dejansko stanje ni sporno, ampak je sporna zgolj pravna presoja, ali je bil pravilno uporabljen 55. člen ZTuj-2 in ali je bil postopek pravilno izpeljan. Torej so podani razlogi, da sodišču skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 ni potrebno opraviti glavne obravnave.

11. Zavrnitev tožbe se nanaša tudi glede zahtevka za povrnitev stroškov postopka, saj četrti odstavek 25 člena ZUS-1 določa, da če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 37b, 55, 55/1, 55/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.