UPRS Sodba II U 401/2019-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-04

Violeta Tručl (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Nevenka Đebi

enotno dovoljenje za prebivanje in delo - prepoved vstopa v državo - pravnomočnost - izvršljivost

Čas, v katerem je tujcu prepovedan ponovni vstop v državo, začne teči z dnem izvršitve odločbe, s katero je bila tujcu izrečena prepoved vstopa. Pomemben je torej podatek o izvršljivosti sporne odločbe (in ne morebiti njena pravnomočnost), s katero je bila tožnici izrečena prepoved vstopa v državo in čas, določen v odločbi, kako dolgo slednja v državo ne sme vstopiti.

Tožbi se ugodi. Izpodbijana odločba Upravne enote Ptuj, št. 214-538/2016-30 z dne 18. 7. 2019 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Ptuj prošnjo tožnice za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo zavrnila. Iz obrazložitve izhaja, da je dne 21. 6. 2017 postala pravnomočna odločba Upravne enote Ptuj, št. 214-576/2015-18 z dne 11. 2. 2016, s katero je upravni organ strankino prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz razloga zaposlitve ali dela zavrnil. To pa zato, ker je bil tožnici izrečen ukrep prepovedi vstopa v državo, saj iz 3. alinee prvega odstavka 55. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) izhaja, da se dovoljenje ne izda, če je tujcu prepovedan vstop v državo. Ker je bila zavrnjena strankina prošnja za izdajo prvega dovoljenja za prebivanje, je upravni organ menil, da dovoljenja za prebivanje ni mogoče podaljšati, zato je s sklepom z dne 24. 8. 2017 zavrgel tudi to prošnjo. Navedeni sklep je bil odpravljen v upravnem sporu opr. št. II U 477/2017 in zadeva vrnjena organu prve stopnje v ponovni postopek z napotilom, da mora upravni organ vsebinsko odločiti o zadevi, razjasniti za kateri postopek gre in stranki omogočiti, da se izjavi v postopku. V novem postopku je upravni organ 17. 6. 2019 z dopisom seznanil tožnico o vsebini njegove odločitve. Na podlagi opravljenih poizvedb pri Policijski postaji Ptuj je namreč ponovno ugotovil, da je bila tožnici dne 31. 3. 2015 pravnomočno izrečena odstranitev tujke iz države in prepoved vstopa v Republiko Slovenijo, kar je bil zavrnilni razlog tudi pri odločanju o strankini prošnji za izdajo (prvega) dovoljenja za prebivanje. Upravni organ tudi v tej zadevi meni, da stranka ne izpolnjuje pogojev za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje (enotnega dovoljenja za prebivanje in delo) skladno z zavrnitvenim razlogom iz 3. alinee prvega odstavka 55. člena Ztuj-2. V tem primeru pa upravni organ nima diskrecijske pravice odločati o tem, da prošnji za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, kljub izrečenemu ukrepu prepovedi vstopa, ugodi, pri tem pa tudi ne gre za situacijo iz petega odstavka 55. člena ZTuj-2, ki določa, da mora v postopku izdaje in podaljšanja dovoljenja za začasno prebivanje družinskemu članu pristojni organ v primeru, ko obstoji razlog za zavrnitev podaljšanja dovoljenja upoštevati naravo in trdnost družinskega razmerja, dolžino njegovega prebivanja v Republiki Sloveniji ter obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z matično državo, saj se navedeno določilo nanaša na prebivanje družinskih članov (iz razloga združitve družine), ne pa na prebivanje iz razloga zaposlitve in dela.

2. Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila pravočasno tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da nikoli ni imela možnosti sodelovati v postopku, razen ko je živela v prehodnem domu, pravice sodelovanja pa tudi ni imel njen pooblaščenec. Upravna enota ni upoštevala dejstev, ki so pomembna za pravilno in resnično obravnavanje tujcev, ni izvedla ustne obravnave v postopku in ni upoštevala dejstva, da gre zanjo za pomembno zadevo. V primerjavi s tujci, ki vstopajo v Slovenijo kot begunci oz. migranti je v popolnoma slabšem in nečloveškem položaju že skoraj pet let, s čimer ji je povzročena materialna in nematerialna škoda ter kršitev pravic. Pojasnjuje, da je v Republiko Slovenijo prišla iz ..., da si je uredila življenje, da ima začasno prebivališče in partnerja, da živi v Sloveniji že skoraj pet let in bi si želela tukaj ustvariti družinsko življenje in biti delovno in družbeno aktivna. Izpodbijana odločba temelji na odločbi PP Ptuj št. 2253-5/2015/2 (3F 693-007) z dne 31. 3. 2015, ki ni sodna odločba ampak odločba, izdana v upravnem postopku, zaradi česar tudi ne more postati pravnomočna, ker je ni izdalo sodišče, ki lahko edino odloča o statusu osebe. Upravna enota Ptuj tudi ni upoštevala drugega odstavka 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa, da mora uradna oseba stranko, ki ima podlago za uveljavitev kakšne pravice, v postopku na to opozoriti. Nikoli ni bila opozorjena na nobeno pravico, ki bi jo lahko uveljavljala ali bi vplivala na njen položaj, kar pomeni, da je bila pravica zlorabljena, saj bi moral upravni organ upoštevati tudi, da je prava nevešča in neuka oseba, kar določa četrti odstavek 7. člena ZUP. Pred izdajo odločbe tudi ni bilo ugotovljeno resnično dejansko stanje, ter vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo, kot to določa 8. člen ZUP. Prav tako je v skladu 9. členom ZUP tožena stranka ni zaslišala, saj bi ji moral organ omogočiti, da se izjavi o vseh pomembnih dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločbo. Udeležba v postopku tudi ni bila omogočena njenemu pooblaščencu v skladu s 53. členom ZUP, zaradi česar sta bila kršena 14. in 22. člen Ustave RS (v nadaljevanju URS). V tožbi citira tudi člene iz Ustave RS, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter Splošne deklaracije človekovih pravic. Nadalje navaja, da so upravni postopki, ki so bili ovira za izdajo dovoljenja za stalno bivanje že zastarali ter predlaga, da se njeni vlogi za izdajo dovoljenja za stalno bivanje ugodi, saj je izpolnila vse zakonske zahteve za izdajo ter prosi sodišče za ustno obravnavo.

3. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis.

4. V pripravljalni vlogi z dne 11. 11. 2019 je tožnica dodatno navedla, da se je dne 23. 10. 2019 poročila z A.A. in priložila izpisek iz matičnega registra o sklenjeni zakonski zvezi, ter da si želi urediti zdravstveno zavarovanje in vse zadeve po zakonskem partnerju, saj je brez zaposlitve, preživlja jo mož, nima statusa zavarovanca zdravstvenega varstva ter prosi sodišče za prednostno obravnavanje zadeve.

5. V obravnavani zadevi je upravni organ že enkrat odločil, in sicer je s sklepom št. 214-538/2016-17 z dne 24. 8. 2017 prošnjo tožnice za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo zavrgel. Upravno sodišče RS je na podlagi vložene tožbe tožnice v zadevi opr. št. II U 477/2017 z dne 6. 3. 2019 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek z napotilom, da v zadevi vsebinsko odloči, pred tem pa stranki omogoči, da se v postopku izjavi.

7. Sodišče najprej zaradi preglednosti zadeve pojasnjuje, da je bilo tožeči stranki, preden je ta vložila prošnjo za podaljšanje enotnega dovoljenja z dne 6. 4. 2016, izdano prvo dovoljenje za prebivanje za čas od 22. 5. 2015 do 8. 4. 2016, ki pa je bilo v obnovljenem postopku z odločbo Upravne enote Ptuj št. 214-576/2015-18 (0604142) z dne 11. 2. 2016 pravnomočno razveljavljeno. Ker je bilo le-to razveljavljeno, je Upravna enota Ptuj s prvotno izdano odločbo št. 214-538/2016-17 z dne 24. 8. 2017 prošnjo za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje zavrgla iz razloga, ker se dovoljenje za začasno prebivanje v skladu s prvim odstavkom 26. člena ZTuj-2 lahko podaljša le pod enakimi pogoji, kot se izda. O podaljšanju enotnega dovoljenja za prebivanje in delo ni bilo mogoče odločati, saj je bilo predhodno izdano prvo dovoljenje za prebivanje razveljavljeno in je bila v obnovljenem postopku strankina prošnja za izdajo prvega dovoljenja za prebivanje pravnomočno zavrnjena. Ta odločba je bila odpravljena s sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. II U 477/2017 z dne 6. 3. 2019 in zadeva vrnjena organu prve stopnje v ponovni postopek.

8. Ne držijo navedbe tožeče stranke, da v postopku ni imela možnosti sodelovati, in da tega ni imel tudi njen pooblaščenec. Po prvotno odpravljeni odločbi o zavrženju prošnje tožeče stranke za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, o čemer je odločilo Upravno sodišče Republike Slovenije v zadevi opr. št. II U 477/2017 z dne 6. 3. 2019, je organ prve stopnje pozval PP Ptuj, da mu sporoči podatke o tem, ali je dne 31. 3. 2015 izdana odločba št. 2253-5/2015/2 (3F693-007), s katero je bila tožnici izrečena odstranitev tujke iz države in prepoved vstopa v Republiko Slovenijo za čas enega leta, še vedno v veljavi oz. ali sta bila ukrepa odstranitve in prepovedi vstopa morebiti odpravljena in razveljavljena.

9. PP Ptuj je z dopisom z dne 27. 5. 2019 Upravni enoti Ptuj sporočila, da je B.B., državljanka ..., vodena v evidenci policije iz 123. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol) v zvezi s prekrškom po 2. alinei drugega odstavka 145. člena ZTuj-2 in ji je bil dne 31. 3. 2015 izdan plačilni nalog št. 0000111590825. Nadalje iz navedenega dopisa PP Ptuj izhaja, da je slednja zaradi nezakonitega prebivanja tožnice, slednji z odločbo št. 2253-5/2015/2 (3F693-007) dne 31. 3. 2015 določila njeno odstranitev iz države in prepoved vstopa v Republiko Slovenijo za čas enega leta. Prav tako je v nadaljevanju dopisa opisala tudi pravna sredstva, ki jih je tožnica v zvezi z odločbo o odstranitvi tujke iz države in prepovedjo vstopa v Republiko Slovenijo, vložila in kakšne so bile odločitve pristojnih organov in sodišč. Organ prve stopnje je nato z dopisom z dne 17. 6. 2019 tožečo stranko seznanil z opravljenimi poizvedbami in jo tudi seznanil, da bo njena prošnja za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo z dne 6. 4. 2016 zavrnjena v skladu s 3. alineo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. V tem dopisu ji je tudi omogočil, da se v roku 15 dni po prejemu izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev ter predlaga dokazila v svojo korist, prav tako ji je omogočil, da se v času uradnih ur lahko zglasi pri Upravni enoti Ptuj. Ker tožeča stranka v roku 15 dni ni odgovorila, je tožena stranka dne 18. 7. 2019 izdala izpodbijano zavrnilno odločbo, kot je to napovedala v dopisu z dne 17. 6. 2019. Tožeča stranka je sicer 24. 7. 2019 vložila prepozen odgovor na seznanitev z dne 17. 6. 2019, zato ga upravni organ upravičeno ni mogel upoštevati pri svoji odločitvi.

10. Tožena stranka je tako tožeči stranki z dopisom z dne 17. 6. 2019 omogočila, da se o pomembnih dejstvih in okoliščinah v zvezi z napovedano zavrnitvijo podaljšanja enotnega dovoljenja za prebivanje in delo izjavi, zato ni podana v tožbi uveljavljana kršitev pravice do izjave iz 9. člena ZUP. Če tožeča stranka svoje pravice do izjave ni izkoristila v določenem roku, mora nositi sama posledice takšne opustitve. Načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP namreč ne pomeni, da bi morala stranka izkoristiti pravice, ki jih ima v postopku,

pač pa zgolj, da ji organ to pravico omogoči.

11. Nadalje tudi ne drži, da ni imel možnosti nastopanja pred upravnim organom tožničin pooblaščenec, saj je tožnica dne 13. 5. 2019 pred upravnim organom sama podala izjavo, da preklicuje dne 2. 11. 2016 podano pooblastilo za zastopanje C.C., in da se bo od sedaj naprej zastopala sama. Navedeno izhaja iz zapisnika o izjavi stranke Upravne enote Ptuj z dne 13. 5. 2019.

12. Nadalje so v postopku pridobivanja začasnega dovoljenja tujca za prebivanje in delo, kot je obravnavni, nerelevantna tožbena zatrjevanja, da bi naj postopek, ki je bil ovira za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje zastaral. Le to bi bilo relevantno v postopku odločanja o prekršku in v primeru izvrševanja odločbe o odstranitvi tujke iz države, do katerega pa še ni prišlo.

13. Je pa tožena stranka glede na materialnopravno določbo 3 alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2, ki določa, da se dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji tujcu ne izda, če je tujcu prepovedan vstop v državo, nepopolno ugotovila dejansko stanje.

14. V obravnavani zadevi je bila namreč tako za zavrnitev prvega dovoljenja za prebivanje, kakor tudi za zavrnitev podaljšanja tega dovoljenja po izpodbijani odločbi, odločilna odločba PP Ptuj št. 2253-5/2015/2 (3F693-007) z dne 31. 3. 2015, s katero je bil tožnici v točki 1 izreka izrečen ukrep odstranitve tujke iz države, v točki 2 pa prepovedan vstop v Republiko Slovenijo za čas enega leta, pri čemer začne čas, v katerem je tujki prepovedan vstop v državo teči z dnem izvršitve odločbe o vrnitvi. Takšen ukrep je bil izdan zato, ker tožnica po prvotni odločbi PP Ptuj št. 2253/14/2014/2 (3F693-66) z dne 7. 11. 2014, s katero ji je bil v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZTuj-2 določen 15 dnevni rok, da prostovoljno zapusti Republiko Slovenijo, le-te ni zapustila. V skladu prvim odstavkom 69. člena ZTuj-2 namreč policija tujcu, ki države ni zapustil v roku, določenem za prostovoljno vrnitev, in tujcu, ki mu rok za prostovoljno vrnitev ni bil določen zaradi obstoja razlogov iz petega odstavka 67. člena tega zakona, izda odločbo o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev. Z odločbo o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev pa se tujcu določi tudi prepoved vstopa v državo med drugim tudi, če tujec ni zapustil države v roku za prostovoljno vrnitev (druga alineja prvega odstavka 66. člena ZTuj-2).

15. Tako je bilo v obravnavani zadevi, katere predmet je presoja odločbe o zavrnitvi tožničine vloge za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, bistveno, ali je bil ukrep izrečen tožnici z odločbo PP Ptuj št. 2253-5/2015-2 (3F693-007) z dne 31. 3. 2015, s katero je bila izrečena odstranitev iz države in prepoved vstopa v Republiko Slovenijo za čas enega leta, v času izdaje izpodbijane odločbe še veljaven. V skladu s 3. alineo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 se namreč dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji tujcu ne izda, če je tujcu prepovedan vstop v državo. Pri tem ni bistveno, ali je ukrep še vedno vpisan v posebno evidenco iz prvega odstavka 114. člena ZTuj-2, pač pa ali ukrep prepovedi vstopa v državo še vedno velja. Kot izhaja iz odločbe PP Ptuj št. 2253-5/2015/2 (3F693-007) z dne 31. 3. 2015 je čas trajanja prepovedi vstopa tožnice v Republiko Slovenijo bil določen v točki 2 izreka (eno leto), določen pa je bil tudi čas, kdaj začne teči ta rok (z dnem izvršitve odločbe o vrnitvi). V skladu s četrtim odstavkom 66. člena ZTuj-2 začne čas, v katerem je tujcu prepovedan ponovni vstop v državo, teči z dnem izvršitve odločbe, s katero je bila tujcu izrečena prepoved vstopa. Pomemben je torej podatek o izvršljivosti sporne odločbe PP Ptuj št. 2253-5/2015/2 (3F693-007) z dne 31. 3. 2015 (in ne morebiti njena pravnomočnost), s katero je bila tožnici izrečena prepoved vstopa v državo in čas, določen v odločbi, kako dolgo slednja v državo ne sme vstopiti.

16. Zgolj dejstvo, da je odločba PP Ptuj št. 2253-5/2015/2 (3F693-007) z dne 31. 3. 2015 o prepovedi vstopa v državo na dan izdaje izpodbijane odločbe še vedno vpisana v določeno evidenco (110. in 114. člen ZTuj-2), pa ne pomeni, da ukrep prepovedi vstopa v državo že ni prenehal veljati. Zato je treba v vsakem posameznem primeru preverjati veljavnost tega ukrepa, ki je v skladu s 55. členom ZTuj-2 lahko tudi razlog za zavrnitev dovoljenja za prebivanje in delo tujcu v Republiki Sloveniji.

17. Sodišče tako ugotavlja, da je bilo dejansko stanje v zgoraj nakazani smeri nepopolno ugotovljeno (1. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), zato je zato v skladu z 2. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo ter zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek, saj je treba pravo dejansko stanje ugotoviti v upravnem postopku.

18. V ponovnem postopku bo moral organ prve stopnje ugotoviti, ali je ukrep prepovedi vstopa v državo tožnici že prenehal veljati, ali je še veljaven, ne glede na to, ali je morebiti ta ukrep še vedno vpisan v posebni evidenci, ki jo v skladu z drugim odstavkom v zvezi s 7. in 8. alinejo prvega odstavka 110 člena ZTuj-2 vodi Ministrstvo, pristojno za notranje zadeve.

19. Glede na to, da je bila v vmesnem času vloga tožnice za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje z dne 29. 4. 2015 v obnovljenem postopku zavrnjena z odločbo Upravne enote Ptuj št. 214-576/2015-18 (0604142) z dne 11. 2. 2016, le-ta pa je postala pravnomočna s sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. II U 105/2016 z dne 17. 11. 2016 v zvezi s sklepom Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 74/2017 z dne 21. 6. 2017, bo organ prve stopnje moral v ponovnem postopku tožničino vlogo z dne 6. 4. 2016 sicer naslovljeno kot „Prošnja za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo (37. člen ZTuj-2)“ skladno z načelom varstva pravic strank iz 7. člena ZUP obravnavati kot novo vlogo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, na kar je nakazalo že sodišče v izdani sodbi v tej zadevi opr. št. II U 477/2017 z dne 6. 3. 2019 v točkah 10 in 11 obrazložitve.

20. Sodišče je v obravnavani zadevi odločilo na seji in ni opravilo glavne obravnave, saj je bilo dejansko stanje glede na relevantno pravno podlago nepopolno ugotovljeno. Tožnica je sicer smiselno predlagala, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije tako, da njeni vlogi za izdajo dovoljenja za stalno bivanje ugodi. Sodišče v skladu z analogno uporabo prvega odstavka 65. člena ZUS-1, pojasnjuje, da v obravnavani zadevi podatki postopka ne dajejo zanesljive podlage za sodno odločanje o stvari, saj je treba ob upoštevanju četrtega odstavka 66. člena ZTuj-2 najprej ugotoviti izvršljivost odločbe PP Ptuj št. 2253-5/2015/2 (3F693-007) z dne 31. 3. 2015. Razen tega z vidika ustavne podlage (tretji odstavek 120. člena in 157. člen Ustave) velja, naj sodišče v upravnih zadevah le izjemoma odloča o stvari sami, še zlasti če sama presoja zakonitosti ne bi zadovoljila namena, zaradi katerega se ti akti preizkušajo v upravnem sporu. To izhaja tudi iz določb prvega odstavka 7. člena ZUS-1 in 65. člena tega zakona.

Vendar za tak primer, ko bi sodno odločanje moralo nadomestiti upravno odločanje, ker bi drugačno ravnanje pomenilo nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva ali ker bi to zahtevala narava pravice ali varstvo ustavne pravice, v obravnavani zadevi ne gre, še zlasti zato, ker je za izdajo pozitivne odločbe treba presojati veljavnost ukrepa iz točke 2 odločbe PP Ptuj št. 2253-5/2015/2 z dne 31. 3. 2015. Prav tako ni podana nobena od okoliščin iz 1. in 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1.

Tako Erik Kerševan in Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, druga spremenjena in dopolnjena izdaja, GV založba, Ljubljana 2017, stran 90.

Tako sodba Upravnega sodišča RS I U 881/2015 z dne 30. 5. 2017.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 55, 55/1, 55/1-3, 55/5, 66, 66/1, 66/1-2, 66/4, 69, 69/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.