UPRS Sodba III U 418/2016-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-20

Jasna Šegan (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Andrej Orel

Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije - zbornični prispevek - odmera zborničnega prispevka - prispevna stopnja - obrazložitev odločbe

V konkretni zadevi mora zbornica obrazloženo utemeljiti, da in zakaj so izpolnjeni pogoji za uporabo 4,8 % stopnje pri odmeri zborničnega prispevka A za celotno leto 2015, in sicer glede na določbe četrtega odstavka 23. člena in petega odstavka 22. člena ZKGZ, pri čemer je treba upoštevati tudi določbe prvega odstavka 154. člena in 155. člena Ustave. Kolikor ti pogoji niso izpolnjeni, je namreč treba uporabiti sicer z zakonom predpisano stopnjo za odmero zborničnega prispevka A iz tretjega odstavka 23. člena ZKGZ.

I. Tožbi se ugodi, odločba Kmetijsko gozdarske zbornice Slovenije, št. 10-033351/2015 z dne 1. 6. 2016, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z uvodoma navedeno odločbo z dne 1. 6. 2016 (v nadaljevanju: prvostopenjska ali izpodbijana odločba) je Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije (v nadaljevanju: zbornica ali prvostopenjski organ) tožniku odmerila zbornični prispevek za leto 2015 v znesku 20,31 EUR, in sicer od zneska katastrskega dohodka v višini 423,21 EUR kot osnove za odmero po stopnji 4,8 %. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da Zakon o kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (v nadaljevanju: ZKGZ) v 8. členu določa obvezno članstvo v zbornici, da je dolžnost obveznih članov zbornice plačilo zborničnega prispevka (22. člen ZKGZ) ter da so v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 9. člena in prvim odstavkom 23. člena ZKGZ ter 1. alinejo prvega odstavka 3. člena Sklepa o stopnjah, načinih in rokih zbiranja zborničnega prispevka Kmetijsko gozdarske zbornice Slovenije za leto 2015 (v nadaljevanju: Sklep) obvezni člani zbornice in s tem zavezanci za plačilo t.i. zborničnega prispevka A osebe, ki kot lastniki, zakupniki, uživalci, imetniki pravice uporabe ali uporabniki kmetijskih zemljišč in gozdov na območju Republike Slovenije za svoj račun opravljajo kmetijsko oziroma gozdarsko dejavnost ter katastrski dohodek teh kmetijskih in gozdnih zemljišč v letu 2015 dosega najmanj 106,88 EUR. V skladu z drugim in tretjim odstavkom 23. člena ZKGZ ter drugim in tretjim odstavkom 3. člena Sklepa je osnova za zbornični prispevek A katastrski dohodek kmetijskih in gozdnih zemljišč, ugotovljen za preteklo leto po predpisih o ugotavljanju katastrskega dohodka, zmanjšan zaradi naravnih nesreč, požara ali drugih izrednih dogodkov, ki jih ni bilo mogoče preprečiti, oziroma katastrski dohodek, zmanjšan za oprostitve po 73. členu Zakona o dohodnini. Stopnja za odmero zborničnega prispevka A znaša 4,8 % od osnove, vendar ne manj kot pavšalni znesek v višini 8,35 EUR.

2. Tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano s svojo odločbo z dne 14. 11. 2016 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba) kot neutemeljeno zavrnilo. Drugostopenjski organ utemeljuje, da je tožnik obvezen član zbornice in zavezanec za plačilo zborničnega prispevka A. Iz uradnih podatkov zemljiške knjige (zemljiškoknjižnega izpiska vl. št. 7 k.o. A.) ter zemljiškega katastra namreč izhaja, da je bil v letu 2015 lastnik kmetijskih zemljišč in gozdov, katerih katastrski dohodek je znašal 423,21 EUR. Višina zborničnega prispevka je odvisna od višine katastrskega dohodka. Zbornični prispevek je odmerjen v višini 4,8 % od osnove. Pri odmeri se je upoštevalo lastništvo in zakup, vpisano v zemljiško knjigo, ter potrdilo Finančne uprave RS, št. DT 0211-39368/2016-2 z dne 30. 8. 2016, iz katerega je razvidno stanje katastrskega dohodka, ki je na dan 30. 6. 2015 znašal 423,21 EUR. Ob sklicevanju na določbe Zakona o kmetijskih zemljiščih in Uredbe o podrobnejših merilih za presojo, ali obdelovalec ravna kot dober gospodar, drugostopenjski organ poudarja, da se za vsako fizično osebo, ki je lastnik, zakupnik ali drug uporabnik kmetijskega zemljišča, šteje, da opravlja kmetijsko dejavnost, in se po Zakonu o ugotavljanju katastrskega dohodka predpostavlja, da je iz tega naslova pridobila dohodek, zato je zavezanka za davek od dohodka iz kmetijstva po Zakonu o dohodnini in tudi zavezanka za plačilo zborničnega prispevka po ZKGZ. Da so obravnavana zemljišča kmetijska zemljišča in gozdovi, za katera se ugotavlja katastrski dohodek, izhaja iz prvostopenjskega spisa (strokovnih podlag za odmero zborničnega prispevka, ki temeljijo na podatkih zemljiškega katastra).

3. Tožnik se z odločitvijo o odmeri zborničnega prispevka za leto 2015 ne strinja in je zato vložil tožbo v upravnem sporu. Meni, da so bila v zadevi kršena pravila postopka, da je bilo napačno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter da je bilo nepravilno uporabljeno materialno pravo. Izpostavi, da drugostopenjski organ ponavlja, da je tožnik lastnik kmetijskih zemljišč in zato član zbornice ter zavezanec za plačilo zborničnega prispevka, kar ni sporno; ni pa se opredelil do tožnikovih pritožbenih navedb in ne izvedel predlaganih dokazov niti pojasnil razlogov za to. Vtis je, da ignorira vsebino četrtega odstavka 23. člena ZKGZ ter petega odstavka 22. člena tega zakona. Ali so izpolnjeni pogoji iz teh določb, ne v prvo- ne v drugostopenjski odločbi ni obrazloženo. Glede na navedbe drugostopenjskega organa tožnik ugovarja, da nima nikakršnega zakupa niti kaj takega ni vpisano v zemljiško knjigo, prav tako ne pozna potrdila Finančne uprave RS z dne 30. 8. 2016 in dvomi, ali to sploh obstaja. Kar je navedeno v prvo- in drugostopenjski odločbi, tudi ne utemeljuje uporabljene (najvišje) odmerne stopnje oziroma njene pravilnosti in zakonitosti. Ob tem tožnik dodaja, da se s programom dela določena obseg in kvaliteta dela zbornice nista tako povečala, da bi to utemeljevalo največjo možno obremenitev. Pričakovati bi bilo, da bo ob težkih razmerah v kmetijstvu, zlasti za male in srednje kmete, zbornica sprejela varčevalne ukrepe, povečala tržno dejavnost in vsaj začasno znižala 4 % prispevno stopnjo, vendar je, nasprotno, v obdobju ministra mag. B.B. pravilo postala najvišja stopnja. Prevelik del zborničnega prispevka se porabi za reprezentanco in visoke prejemke vodstva zbornice. Po mnenju tožnika je četrti odstavek 23. člena ZKGZ v nasprotju z ustavnimi načeli zakonitosti, pravičnosti in poštenosti. Opisano ravnanje je mogoče, ker predsednik zbornice istočasno opravlja še funkcijo predsednika upravnega odbora in predsednika sveta zbornice, kar pomeni kolizijo interesov, zato so ustavno sporni tudi 13., 14., 16. in 17. člen ZKGZ, ki to dopuščajo. V nadaljevanju tožnik splošno opisuje nepravilnosti, kot meni, lahko celo kazniva dejanja, ki da so se dogajala pri plačevanju izvajalcem vzdrževanja namakalnih sistemov v času ministrovanja B.B., ter nepravilnosti pri odlaganju odpadkov v času, ko je bil okoljski minister, ki so se legalizirale z agromelioracijskimi odločbami, izdanimi za nazaj v direktoratu, ki ga je vodil C.C.. Tožnik ne izključuje možnosti, da je B.B. izkoristil položaj podpredsednika Vlade RS in preko najvišje stopnje zborničnega prispevka C.C. omogočil povečanje plače na sedanjem delovnem mestu direktorja zbornice. V dokaz tožnikovih navedb naj se poleg prvo- in drugostopenjske odločbe vpogleda v zemljiško knjigo, poročila Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov RS, programe dela in poročila o delu zbornice za leta od 2013 do 2016, splošni akt zbornice iz 22. člena ZKGZ, predloge Vladi RS za potrditev prispevne stopnje, podatke Statističnega urada RS, uporabo reprezentance ter plačilne liste pri zbornici in od te pridobi podatke, vpogleda naj se listine, ki so bile podlaga za plačevanje izvajalcev vzdrževanja namakalnih sistemov, zasliši pri drugostopenjskem organu zaposlenega D.D. in po potrebi tožnika, vpogleda naj se za nazaj izdane odločbe o agromelioracijah in zasliši uslužbence, ki so jih pripravljali, ter pogleda sredstva, ki so bila v spornem času na razpolago Inšpektoratu za okolje. Tožnik predlaga, da sodišče prekine postopek in pred Ustavnim sodiščem začne postopek za oceno ustavnosti 13., 14., 16., 17. in 23. člena ZKGZ ter razsodi, da je prvostopenjska odločba nezakonita in se odpravi, podredno pa, da se prvostopenjska odločba odpravi in zadeva vrne v ponovni postopek. Zahteva, da mu zbornica povrne stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka, ki je sodišču predložila spise zadeve, v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in predlaga, da se tožba zavrne.

5. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je tožnik tožbo sicer naslovil kot tožbo zoper drugostopenjsko odločbo, pri čemer pa iz vsebine tožbe jasno izhaja, da je sporna odločitev o odmeri zborničnega prispevka, torej odločitev iz prvostopenjske odločbe. V nadaljevanju tožbe je tožnik prvostopenjsko odločbo tudi opredelil kot izpodbijano odločbo in odpravo zgolj prvostopenjske odločbe - ki je glede na določbe 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tisti akt, ki se v primeru, kot je obravnavani, lahko izpodbija v upravnem sporu - je tudi izrecno predlagal v tožbenem predlogu odločitve, ki naj jo sprejme sodišče. Glede na navedeno je sodišče tožbo obravnavalo kot tožbo zoper prvostopenjsko odločbo.

6. Predmet presoje v tem upravnem sporu je torej pravilnost in zakonitost odločbe, s katero je bil tožniku odmerjen zbornični prispevek za leto 2015. V skladu s prvim odstavkom 25b. člena ZKGZ namreč zbornica svojim članom odmerja zbornični prispevek, ga pobira in izterjuje. Zbornični prispevek se, kot določa drugi odstavek 25b. člena ZKGZ, odmeri z odločbo, izdano v upravnem postopku, o pritožbi zoper katero odloča ministrstvo, pristojno za kmetijstvo in gozdarstvo.

7. Glede na takšno zakonsko ureditev je pri vodenju postopka odmere zborničnega prispevka ter izdaji prvo- in drugostopenjske odločbe treba ustrezno upoštevati določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Ta v 144. členu določa, kdaj lahko organ odloči o zadevi po skrajšanem ugotovitvenem postopku, brez upoštevanja načela zaslišanja stranke. Tovrstno odločanje je med drugim dopustno, če se da stanje stvari ugotoviti na podlagi dejstev, ki so organu znana, ali na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic in koristi. ZUP predpisuje tudi obvezne sestavine upravne odločbe oziroma njene obrazložitve. Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev vsake upravne odločbe vsebovati ugotovljeno dejansko stanje, dokaze, na katere je oprto, in razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, obsegati pa mora tudi navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke. Citirane določbe ZUP se po 254. členu tega zakona smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi, pri čemer drugi odstavek 254. člena ZUP določa, da se morajo v obrazložitvi drugostopenjske odločbe presoditi vse pritožbene navedbe (le če je že prvostopenjski organ v svoji obrazložitvi pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi, se drugostopenjski organ lahko sklicuje na razloge prve stopnje). Navedeno je pomembno, ker se, čeprav drugostopenjska odločba o zavrnitvi pritožbe ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, v njej navedeni razlogi upoštevajo pri presoji, ali je sprejeta upravna odločitev ustrezno obrazložena. Če pa odločitev ostane pomanjkljivo obrazložena in je kot take ni mogoče preizkusiti, to pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki stranki daje podlago, da uveljavlja kršitev ustavno zagotovljene pravice iz 22. člena v zvezi s 23. in 25. členom Ustave Republike Slovenije, sodišču pa podlago za odpravo odločbe in vrnitev zadeve v ponovni upravni postopek.

8. Po navedenem sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru to, da je tožnik kot lastnik kmetijskih zemljišč obvezni član zbornice in s tem zavezanec za zbornični prispevek, konkretno za zbornični prispevek A iz 23. člena ZKGZ, ni sporno, kot potrdi tudi sam v tožbi.

9. V zvezi z ugovorom tožnika, da ni bil seznanjen s potrdilom Finančne uprave RS z dne 30. 8. 2016, ki ga omenja drugostopenjski organ, sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ izpodbijano odločbo izdal po skrajšanem ugotovitvenem postopku. Kot izhaja iz spisov zadeve, je namreč odločil na podlagi podatkov, s katerimi razpolaga na podlagi 4. člena ZKGZ in med katerimi so tudi podatki o lastništvu kmetijskih zemljišč in gozdov iz zemljiške knjige ter podatki o vrsti rabe zemljišč in o katastrskem dohodku zemljišč iz zemljiškega katastra (v tem smislu je razumeti tudi razloge drugostopenjskega organa, ko omenja strokovne podlage za odmero zborničnega prispevka, ki temeljijo na podatkih zemljiškega katastra). Podatek o višini tožnikovega katastrskega dohodka pa je bil preverjen pri Finančni upravi RS, ki je o tem izdala potrdilo z dne 30. 8. 2016. V njem navedeni znesek ne odstopa od podatka prvostopenjskega organa. Nadalje sodišče ugotavlja, da je drugostopenjski organ sicer res netočno navedel, da je bil pri odmeri zborničnega prispevka tožniku upoštevan tudi v zemljiško knjigo vpisan zakup, vendar to iz spisov zadeve ne izhaja. Razvidno je, da so bila upoštevana kmetijska zemljišča v lasti tožnika, katerih skupni katastrski dohodek je po podatkih uradnih evidenc znašal 423,21 EUR. Z zneskom katastrskega dohodka, ki je bil kot osnova upoštevan pri odmeri, je bil tožnik seznanjen že v prvostopenjski odločbi in mu v pritožbi ni ugovarjal, konkretizirano ga ne izpodbija niti v tožbi. Navedenih ugovorov zato sodišče ne vidi kot bistvenih za odločitev o tožbi.

10. Pač pa je tudi po presoji sodišča obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva v delu, ki se nanaša na stopnjo, uporabljeno pri odmeri zborničnega prispevka A za leto 2015. Prvostopenjski organ s tega vidika bistvene določbe četrtega odstavka 23. člena ZKGZ (ki ureja povišanje ali znižanje sicer v tretjem odstavku tega člena določene 4 % stopnje) v izpodbijani odločbi ne omeni. Omenja (in še to le, ko obrazlaga, kaj je osnova za zbornični prispevek) samo številke nekaterih, ne (navede) pa vseh s tega vidika relevantnih določb Sklepa (prim. 14. člen). Če je takšno prvostopenjsko obrazložitev mogoče razumeti ob dejstvu, da gre pri odmeri zborničnega prispevka za množične postopke, pa bi razloge odločitve z vidika uporabljene stopnje za leto 2015 ob obravnavanju tožnikove pritožbe moral dopolniti drugostopenjski organ. Ta je obširno utemeljeval, da je tožnik obvezni član zbornice in zavezanec za plačilo zborničnega prispevka A, čeprav to ni sporno. Medtem ko je glede uporabljene stopnje navedel zgolj, da je zbornični prispevek odmerjen v višini 4,8 % od osnove, ne da bi obrazložil podlago za to in predvsem tudi ne, da so bili izpolnjeni pogoji za uporabo navedene stopnje za celotno leto 2015. S tega vidika glede na podano obrazložitev pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Zato je sodišče, zaradi bistvene kršitve pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravilo ter v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. S takšno odločitvijo po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba o zavrnitvi tožnikove pritožbe (tako Vrhovno sodišče v sodbi, št. X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015).

11. V ponovnem postopku mora že prvostopenjski organ obrazloženo utemeljiti, da in zakaj so izpolnjeni pogoji za uporabo 4,8 % stopnje pri odmeri zborničnega prispevka A za celotno leto 2015, in sicer glede na določbe četrtega odstavka 23. člena in petega odstavka 22. člena ZKGZ, pri čemer je treba upoštevati tudi določbe prvega odstavka 154. člena in 155. člena Ustave. Kolikor ti pogoji niso izpolnjeni, je namreč treba uporabiti sicer z zakonom predpisano stopnjo za odmero zborničnega prispevka A iz tretjega odstavka 23. člena ZKGZ.

12. Glede na vsebino tožbe, pa tudi zaradi ponovnega postopka, je treba pojasniti še, da mora sodišče v skladu s 156. členom Ustave in 23. členom Zakona o ustavnem sodišču postopek prekiniti in z zahtevo začeti postopek pred ustavnim sodiščem, če meni, da je zakon v delu, ki bi ga moralo uporabiti pri odločitvi, protiustaven. V obravnavanem primeru takšnemu tožnikovemu predlogu ni sledilo, ker je tožbi ugodilo zaradi pomanjkljive obrazložitve odločitve in s tem kršitve pravil postopka po določbah ZUP, kar pomeni, da določbe ZKGZ, ki jih kot neustavne izpostavlja tožnik, niso podlaga za odločitev sodišča o tožbi. V tej zvezi pa ni odveč dodati, da mora sodišče presojo (ne)ustavnosti in (ne)zakonitosti pravne ureditve, ki je podlaga za odločitev, opraviti le, če so ugovori o tem dovolj konkretno argumentirani. Takšne ugovore pa je mogoče podati po tem, ko je upravna odločitev v spornem delu ustrezno obrazložena. Pri čemer je treba poudariti, da vprašanje primernosti pravne ureditve (za razliko od njene ustavnosti in zakonitosti) ni vprašanje, ki bi lahko bilo stvar sodne presoje. Kolikor navedbe stranke pomenijo ugovore o neprimernosti ureditve, jih zato tudi upravni organ ni dolžan vsebinsko obravnavati. Na odločitev ne morejo vplivati posplošeni očitki oziroma domneve o nepravilnostih. Upravni organ tudi sicer ni dolžan vsebinsko obravnavati navedb (in ne izvajati z njimi povezanih dokazov), ki za konkretno odločitev niso pomembne, mora pa iz njegovih razlogov (izrecno ali dovolj jasno smiselno) izhajati, da jih je opredelil kot takšne in da jih ni enostavno prezrl.

13. Sodišče je na podlagi določbe 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in s tem tudi brez izvajanja dokazov, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov tožbi treba ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval udeleženec z nasprotnim interesom. Glede na primarno podani tožbeni predlog sodišče dodaja, da po določbah prvega odstavka 65. člena ZUS-1 lahko odpravi upravni akt in s sodbo samo odloči o stvari, vendar pa takšno odločanje pomeni zgolj možnost, izjemo od splošnega koncepta upravnega spora kot spora o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki se uporabi takrat, ko stranki sicer ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega varstva njenih pravic. Okoliščine obravnavane zadeve takšnega sodnega odločanja ne terjajo in tudi tožnik sam je v podrednem predlogu kot zanj sprejemljivo obliko pravnega varstva opredelil tudi vrnitev zadeve v ponovni upravni postopek.

14. Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se v primeru, če je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče - ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena na seji in da tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki bi bil odvetnik - v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika odločilo, da je toženka dolžna tožniku povrniti stroške tega upravnega spora v višini 15,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe. Od poteka skladno z zakonom določenega paricijskega roka tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ter prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

15. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (37. člen Zakona o sodnih taksah in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (1999) - ZKGZ  - člen 22, 22/5, 23, 23/3, 23/4, 25b

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.