UPRS Sodba I U 2586/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-08-22

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

upravni postopek - ničnost upravne odločbe - ničnostni razlogi - odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - rok za izdajo odločbe - v isti zadevi že prej izdana pravnomočna odločba

V skladu z drugim odstavkom 72. člena ZVO-1 se tako pogoji iz okoljevarstvenega soglasja in ostali podatki ter informacije iz poročila o vplivih na okolje upoštevajo pri odločitvi o okoljevarstvenem dovoljenju. To pomeni, da je okoljevarstveno dovoljenje tista odločba, na podlagi katere prizadeta stranka lahko obratuje, zato mora tožnik razloge, s katerimi uveljavlja ničnost okoljevarstvenega soglasja po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, uveljavljati v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja.

V zvezi z zahtevo za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis (drugi odstavek 274. člena ZUP), sodišče opozarja na določbo prvega odstavka 277. člena ZUP, po kateri je treba odločbo o razveljavitvi iz navedenega razloga izdati v enem letu od dneva, ko je bila odločba izdana in vročena. Tožnik v tožbi ne oporeka ugotovitvi, da je zahtevo za odločanje po nadzorstveni pravici vložil iz omenjenega razloga, prav tako iz vsebinskih navedb v tožbi izhaja, da je to izredno pravno sredstvo utemeljeval z napačno uporabo drugega odstavka 69. člena ZV-1, ne pa morebiti z razlogoma iz 1. (stvarna nepristojnost upravnega organa) ali 2. (že pravnomočno odločena zadeva) točke prvega odstavka 274. člena ZUP.

Sodišče pritrjuje toženki tudi, da drugostopenjski upravni organ odločbe ne more odpraviti ali razveljaviti po nadzorstveni pravici, če je pred tem že odločil o enaki zahtevi v isti upravni zadevi in jo zavrnil.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopke.

III. Zahtevek A. d. o. o., za povrnitev stroškov postopka, se zavrne.

1. Toženka je z uvodoma navedenim upravnim aktom zavrnila tožnikovo zahtevo za izrek okoljevarstvenega soglasja št. 35402-9/2017/60 z dne 9. 8. 2017 za ničnega in zavrgla njegovo zahtevo za odpravo in razveljavitev istega okoljevarstvenega soglasja po nadzorstveni pravici.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bilo navedeno okoljevarstveno soglasje izdano družbi A. d. o. o., (v tem upravnem sporu prizadeta stranka), za industrijski obrat lakirnico s spremljajočimi objekti za izvajanje lakiranja avtomobilskih karoserij. Toženka ugotavlja, da ni podan uveljavljani ničnostni razlog iz 2. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj se ta določba nanaša zgolj na odločbe, ki jih je mogoče izvršiti (284. člen ZUP), predmetna odločba pa ne nalaga nobene obveznosti, temveč se z njo izdaja soglasje za sporni poseg.

3. Glede zahteve za odpravo in razveljavitev okoljevarstvenega soglasja po nadzorstveni pravici navaja, da tožnik ni aktivno legitimiran za vložitev tega izrednega pravnega sredstva, saj v postopku njegove izdaje ni sodeloval. Dodaja, da je o zahtevi za odpravo in razveljavitev istega okoljevarstvenega soglasja po nadzorstveni pravici iz razloga po drugem odstavku 274. člena ZUP že odločila na zahtevo druge stranke in jo z odločbo št. 35402-38/2017/22 z dne 22. 12. 2017 zavrnila, dejansko stanje in pravna podlaga, na katero se opira tožnikova zahteva, pa se ni spremenilo. Tudi zato bi jo bilo treba zavreči (4. točka prvega odstavka 129. člena ZUP).

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je bilo dejansko stanje nepopolno in napačno ugotovljeno, saj je v predmetnem okoljevarstvenem soglasju vrsta izvršljivih dejanj kot pogoj za gradnjo in pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, kar pomeni, da se „de facto izvršuje“. Zato bi toženka morala ugotoviti, da bo prizadeta stranka v svojem obratu uporabljala nevarne snovi, katerih raba ali skladiščenje je v drugem odstavku 69. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) „absolutno in enoznačno“ prepovedana. Zaradi „tako izkrivljenega, nepopolno in napačno ugotovljenega dejanskega stanja“ je sledila napačna uporaba oziroma neuporaba materialnega prava. Iz tega razloga je podan ničnostni razlog iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, saj bi izvršitev te odločbe lahko povzročila kaznivo dejanje onesnaženja pitne vode. Opozarja, da je to možnost prizadeta stranka sama predvidela v presoji vplivov na okolje, vendar jo je ocenila kot zanemarljivo, določbe 332. člena Kazenskega zakonika (v nadaljevanju KZ-1) pa ne predvidevajo kategorije „zanemarljiva možnost“. Glede na to, da gre za „eklatantno kršitev 69. člena ZV-1“, ki lahko povzroči izlitje nevarnih snovi in s tem onesnaženje vira pitne vode za 300.000 prebivalcev, ima toženkino ukvarjanje z njegovo legitimacijo za vložitev zahteve za odpravo nevarnosti za „neetično rabo določil ZUP“. Meni, da ima aktivno legitimacijo zahtevati pravni preizkus vseh upravnih aktov, izdanih pred postopkom izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, v katerem mu je bil priznan status stranskega udeleženca. Sodišču predlaga, naj izpodbijani upravni akt odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek. Hkrati uveljavlja povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka je sodišču poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

6. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo pritrjuje toženki, da je okoljevarstveno soglasje odločba, ki se ne izvršuje. Dodaja, da je izpodbijana odločitev utemeljena tudi iz razloga, ker s predmetnim okoljevarstvenim soglasjem ni bilo povzročeno očitano kaznivo dejanje. Poleg tega tožnik tega razloga ni konkretiziral, saj je v svoji zahtevi za izrek ničnosti zgolj pavšalno opozoril na kaznivi dejanji po 332. in 336. členu KZ-1, niti tega ni obrazložil ali substanciral v tožbi. Navaja, da tožnik ni izkazal niti pravnega interesa za izrek okoljevarstvenega soglasja za ničnega. Prav tako nima legitimacije za vložitev zahteve za odpravo in razveljavitev istega okoljevarstvenega soglasja po nadzorstveni pravici, pri čemer je toženka o takšni zahtevi iz istih razlogov že odločila, zato v skladu s sodno prakso in pravno teorijo ponovna presoja o že zavzetih stališčih ni dopustna. Sklicuje se na sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 106/2012 z dne 13. 9. 2012, Upravnega sodišča RS I U 328/2017 z dne 15. 5. 2018, I U 134/2017 z dne 25. 1. 2018 in I U 135/2017 z dne 7. 12. 2007 ter stališče v Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV založba, Ljubljana 2017, str. 456. Opozarja še, da je potekel enoletni rok iz 277. člena ZUP, zato toženka nadzorstvene pravice niti ne more več uporabiti. Sodišču zato predlaga, naj tožbo zavrže oziroma zavrne, tožniku pa naloži plačilo njenih stroškov.

8. Iz toženkine evidence nevladnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu na področju okolja, je razvidno, da je bil tožniku takšen status podaljšan z njeno odločbo št. 215-86/2019-2 z dne 11.4.2019, zato iz tega razloga, niti iz drugih razlogov po 36. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), na katere sicer pazi sodišče po uradni dolžnosti, ni podlage za zavrženje tožbe, kot to uveljavlja prizadeta stranka, temveč je sodišče tožbo obravnavalo po vsebini in jo zavrnilo iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

9. V obravnavanem primeru je sporno, ali je toženka pravilno in zakonito zavrnila tožnikovo zahtevo za izrek ničnostni okoljevarstvenega soglasja št. 35402-9/2017/60 z dne 9. 8. 2017 in zavrgla njegovo zahtevo za odpravo in razveljavitev istega okoljevarstvenega soglasja po nadzorstveni pravici.

10. Po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu.

11. Sodišče se strinja s toženko, da se okoljevarstveno soglasje ne izvršuje v smislu 284. člena ZUP, temveč se v skladu s tretjim odstavkom 61. člena ZVO-1 v njem le določijo pogoji, ki jih je treba upoštevati pri pripravi dokumentacije za izvedbo posega. Po določbi prvega odstavka 69. člena ZVO-1 lahko namreč naprava, kot je obravnavana, začne obratovati šele na podlagi pravnomočnega okoljevarstvenega dovoljenja. V skladu z drugim odstavkom 72. člena ZVO-1 se tako pogoji iz okoljevarstvenega soglasja in ostali podatki ter informacije iz poročila o vplivih na okolje upoštevajo pri odločitvi o okoljevarstvenem dovoljenju. To pomeni, da je okoljevarstveno dovoljenje tista odločba, na podlagi katere prizadeta stranka lahko obratuje, zato mora tožnik razloge, s katerimi uveljavlja ničnost okoljevarstvenega soglasja po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, uveljavljati v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, kar je tudi storil, kot izhaja iz listin v spisu (zapisnik o ustni obravnavani z dne 25. 10. 2018).

12. Sodišče zato zgolj pripominja, da je ničnost odločbe pravna posledica najhujših kršitev pravil procesnega in materialnega prava. V 279. členu ZUP so natančno določene nepravilnosti, zaradi katerih se izreče upravna odločba za nično. Zaradi posledic, ki iz ničnosti izhajajo, so ničnostni razlogi v zakonu natančno določeni in omejeni.

13. Iz tožbenih navedb izhaja, da je tožnik omenjeni ničnostni razlog uveljavljal v zvezi z uporabo nevarnih snovi pri obratovanju predmetne naprave in oceno prizadete stranke v presoji vplivov na okolje, da so vplivi uporabe teh nevarnih snovi na vodo zanemarljivi. Ugotovitev glede uporabe nevarnih snovi oziroma njihovega vpliva na okolje je po naravi stvari del dejanskega stanja, na katerega je bila vezana ocena v presoji vplivov na okolje (glej 51., 57. in 2. točko četrtega odstavka 61. člena ZVO-1), kar pomeni, da tožnik v bistvu ugovarja ugotovljenemu dejanskemu stanju. Nepravilno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje pa ni ničnostni razlog. Povedano drugače: pri ugotavljanju, ali so v zadevi izpolnjeni pogoji za izrek odločbe za nično, je treba izhajati iz dejanskega stanja, ugotovljenega v postopku pred izdajo odločbe.

14. Ker gre za izredno pravno sredstvo, je treba razloge za njegovo uporabo razlagati ozko. Tako kršitev materialnega prava ne predstavlja zakonskega razloga za izrek ničnosti pravnomočne odločbe, če taka kršitev ni v izrecni zakonski določbi označena kot razlog za ničnost.

Iz določb 69. člena ZV-1 to ne izhaja. Tožbeni ugovori tožnika so torej taki, da bi jih bilo mogoče uveljavljati v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, niso pa to razlogi, zaradi katerih bi bilo okoljevarstveno dovoljenje nično, tudi če bi bile tožnikove navedbe o njihovem obstoju utemeljene.

15. V zvezi z zahtevo za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis (drugi odstavek 274. člena ZUP), sodišče opozarja na določbo prvega odstavka 277. člena ZUP, po kateri je treba odločbo o razveljavitvi iz navedenega razloga izdati v enem letu od dneva, ko je bila odločba izdana in vročena.

Po poteku tega roka namreč pravica do izdaje odločbe po nadzorstveni pravici ugasne ne glede na to, ali jo je vložila legitimirana oseba.

Tožnik v tožbi ne oporeka ugotovitvi, da je zahtevo za odločanje po nadzorstveni pravici vložil iz omenjenega razloga, prav tako iz vsebinskih navedb v tožbi izhaja, da je to izredno pravno sredstvo utemeljeval z napačno uporabo drugega odstavka 69. člena ZV-1, ne pa morebiti z razlogoma iz 1. (stvarna nepristojnost upravnega organa) ali 2. (že pravnomočno odločena zadeva) točke prvega odstavka 274. člena ZUP. To pomeni, da v konkretnem primeru velja enoletni rok za uveljavljanje zahteve za odločanje po nadzorstveni pravici iz prvega odstavka 277. člena ZUP. Ker iz vročilnic v upravnih spisih izhaja, da je bilo predmetno okoljevarstveno soglasje udeležencem v postopku vročeno nazadnje s fikcijo vročitve dne 26. 8. 2017, tožnik pa je zahtevo za odločanje po nadzorstveni pravici prvič uveljavljal z vlogo z dne 4. 9. 2018, torej več kot leto dni po zadnji opravljeni vročitvi, toženka odločbe po nadzorstveni pravici ne more več izdati.

16. Sodišče pritrjuje toženki tudi, da drugostopenjski upravni organ odločbe ne more odpraviti ali razveljaviti po nadzorstveni pravici, če je pred tem že odločil o enaki zahtevi v isti upravni zadevi in jo zavrnil. Odločanje po nadzorstveni pravici namreč pomeni nadzor hierarhično višjega (drugostopenjskega oziroma nadzorstvenega) organa nad zakonitostjo prvostopenjske upravne odločbe, ki jo je v konkretni upravni zadevi izdal nižji (prvostopenjski) organ. Če je drugostopenjski (nadzorstveni) organ tak nadzor v konkretni zadevi že opravil, bodisi v zvezi s pritožbo ali pa po sami nadzorstveni pravici ali na podlagi drugega izrednega pravnega sredstva, in je drugostopenjski (nadzorstveni) upravni organ v konkretni zadevi sprejel svoje stališče do spornega pravnega vprašanja, ponovna presoja drugostopenjskega (nadzorstvenega) organa o njegovih že zavzetih pravnih stališčih glede določenega pravnega vprašanja v isti upravni zadevi ni mogoča, razen v zvezi z upravnim sporom (glej 273. člen ZUP) oziroma po tem, ko je v upravnem ali ustavnem sporu konkretna odločba odpravljena (oziroma razveljavljena) in je glede spornega pravnega vprašanja sodišče sprejelo drugačno pravno stališče, na katerega je v ponovljenem postopku upravni organ vezan. Nadzorstveni organ, kot že povedano, ne nadzira zakonitosti svojih izdanih konkretnih posamičnih aktov in stališč, sprejetih v njih, saj ne nadzira samega sebe.

Ker tožnik tudi ne ugovarja ugotovitvi, da je toženka o spornem vprašanju v tej zadevi na podlagi druge zahteve za odločanje po nadzorstveni pravici že odločila in jo zavrnila,

niti ne navaja, da bi bila ta odločba v upravnem ali ustavnem sporu odpravljena oziroma razveljavljena, tožnik ponovnega odločanja o tem vprašanju pri toženki ne more doseči.

17. Zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je v zadevi sporna le pravna presoja dejstev, ki med strankami postopka niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

18. Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

19. Odločitev o stroških prizadete stranke je sodišče sprejelo na podlagi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki urejajo povrnitev stroškov stranskemu intervenientu

in se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 v upravnem sporu uporabljajo za vprašanja postopka, kolikor ZUS-1 ne ureja drugače. ZPP določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe (načelo uspeha), povrniti nasprotni stranki in njenemu interveninetu stroške postopka (prvi odstavek 154. člena ZPP). Povrnejo se samo potrebni stroški, o čemer odloči sodišče po presoji vseh okoliščin (prvi odstavek 155. člena ZPP). Prizadeta stranka je sodišču posredovala odgovor na tožbo, vendar sodišče ocenjuje, da ta ni bil pomemben za razjasnitev zadeve oziroma ni vplival na odločitev sodišča. Sodišče je zato zahtevek prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka, na podlagi prvega odstavka 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, zavrnilo.

Sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 875/2002 z dne 27. 1. 2005, I Up 782/2003 z dne 9. 11. 2006 in X Ips 861/2005 z dne 21. 11. 2007 ter sodba Upravnega sodišča RS I U 1064/2012 z dne 13. 12. 2012

Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 861/2005 z dne 21. 11. 2007

Sodba Vrhovnega sodišča I Up 1269/2003 z dne 10. 11. 2005

Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV založba, Ljubljana 2017, str. 455.

Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 106/2012 z dne 13. 9. 2012 in Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV založba, Ljubljana 2017, str. 456.

Odločba št. 35402-38/2017/22 z dne 22. 12. 2017

Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 274, 274/2, 277, 277/1, 279, 279/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.