UPRS Sodba I U 1397/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-21

Andrej Kmecl (preds.), Irena Grm (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - presoja strokovnih rešitev projektne gradbene dokumentacije

V obravnavni zadevi je sporno, ali je tožnik - investitor izkazal skladnost nameravane gradnje, ki ima predvideno podzemno etažo, z 2. točko prvega odstavka 12. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del.

Pri preizkusu izpolnjenosti pogojev iz 66. člena ZGO-1 se upravni organ ni dolžan spuščati v presojo predložene projektne dokumentacije z vidika primernosti v njej predstavljenih strokovnih rešitev, temveč mora preveriti, ali ima PGD vse sestavine in ali so te skladne s prostorskim aktom.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev obstoječega stanovanjskega in pomožnega objekta ter gradnjo novega večstanovanjskega objekta na zemljiščih s parc. št .23/63, 23/12 in 23/94 k. o. .... Zavrnil je tudi tožnikov zahtevek za povrnitev stroškov.

2. Iz obrazložitve izhaja, da iz predloženega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) ni razvidna njegova usklajenost s prostorskim aktom. Navaja, da se obravnavana gradnja, ki bo imela podzemno etažo, nahaja na območju urejanja z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (v nadaljevanju OPN). Ta v 2. točki prvega odstavka 12. člena določa posebne pogoje za gradnjo podzemne etaže, zato bi moral PGD skladno z določbo 2. alineje prvega odstavka 18. člena Pravilnika o projektni dokumentaciji (v nadaljevanju Pravilnik) vsebovati tudi opis usklajenosti z navedeno določbo OPN. Ne strinja se s tožnikom, da je opis usklajenosti gradnje z navedenimi pogoji stvar projekta za izvedbo (v nadaljevanju PZI), saj se z gradbenim dovoljenjem ne morejo fiksirati pogoji gradnje, preden se ne ugotovi, da je gradnja skladna s prostorskim aktom. Ne zadostujejo niti izjave odgovornega vodje projekta in odgovornih projektantov posameznega načrta, saj v zakonu ni določeno, da te izjave nadomeščajo opis usklajenosti gradnje s posameznimi določbami prostorskega akta, ki mora biti del lokacijskih podatkov vodilne mape PGD. Navaja še, da PGD ne vsebuje vseh potrebnih podatkov za odstranitev objektov, saj iz njega ni za vsak objekt posebej razvidno, kakšna je njegova velikost (površina), niti na katerih zemljiščih se nahaja.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo. V obrazložitvi med drugim navaja, da mora biti skladnost nameravane gradnje s prostorskim aktom izkazana že v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja, kar se zagotavlja s projektiranjem oziroma PGD, ki mora biti priložen zahtevi za izdajo dovoljenja. Ker bo objekt imel podzemno etažo, je treba izkazati tudi zahteve iz 2. točke prvega odstavka 12. člena OPN. Sestavni del PGD je namreč tudi opis usklajenosti, saj le na ta način upravni organ lahko preizkusi, ali je projekt skladen s prostorskim aktom, kar je po določbah 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) eden izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja. Opisa skladnosti z navedeno določbo OPN pa obravnavani PGD ne vsebuje. Glede pritožbenega ugovora, da v izpodbijani odločbi ni pojasnjeno, kaj bi PGD moral vsebovati, da bi zadostil zahtevam, navaja, da je stvar projekta oziroma projektanta, na kakšen način bo izkazal izpolnjenost navedenih pogojev in s tem omogočil presojo skladnosti s prostorskim aktom. Strinja se tudi z razlogi v delu, ki se nanaša na odstranitev objektov, saj je PGD sestavni del gradbenega dovoljenja, zato mora biti ta med seboj usklajen, kar pa v tem primeru ni.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga v tožbo iz vseh razlogov prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o stvari, podrejeno pa naj zadevo vrne istemu organu v ponoven postopek.

5. Navaja, da sta oba organa presodila, da PGD ni skladen z 2. točko prvega odstavka OPN, ne da bi pojasnila, na kakšen način tožnik lahko izkaže skladnost s to določbo. Glede na to, da drugostopenjski organ meni, da je način izkazovanja skladnosti PGD z navedeno določbo OPN v pristojnosti tožnika, in da način, na katerega lahko to skladnost izkaže, ni vnaprej predpisan, ni jasno, kako je organ ugotovil, da PGD nima predpisanih sestavin, niti kako je ob odsotnosti kriterijev v OPN lahko sklenil, da v tem primeru skladnost ni podana. Meni, da izpodbijana odločba v tem delu ni obrazložena, zato se je ne da preizkusiti, to pa pomeni bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 239. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

6. Trdi, da je izpodbijana odločitev tudi vsebinsko napačna. Prostorski akti, ki konkretno predpisujejo, da mora že PGD vsebovati geomehansko ali drugo poročilo, so izjema od splošnega pravila iz Pravilnika, po katerem ta poročila spadajo v fazo izdelave PZI. Ker to pomeni, da prostorski akt v takem primeru zahteva več od Pravilnika, mora biti ta izjema konkretno in jasno predpisana ter restriktivno tolmačena. Meni, da je logična in skladna z namenom PGD ter okoliščinami, v katerih se ta pripravlja, razlaga, da OPN v tem primeru ne določa, da bi moral investitor skladnost svojega projekta izkazovati z izvedenskimi ali drugačnimi poročili. PGD se namreč sestavlja pred posegom na bodoče gradbeno zemljišče, kar še posebej velja, če na parceli že stojijo objekti, ki jih je pred novogradnjo treba porušiti, saj v tem primeru ni mogoče preizkusiti terena in preveriti njegove geomehanske ali hidrološke značilnosti. Enako velja za stabilnost sosednjih objektov, potek komunalnih vodov in zaščito podtalnice.

7. Meni, da se vsa vprašanja, ki se smiselno nanašajo na „stabilnost gradnje“ rešujejo v fazi PZI, v zvezi s čemer se sklicuje na 26. člen Pravilnika in sodbo Vrhovnega sodišča I Up 928/2006. Faza pridobitve gradbenega dovoljenja (PGD) je namenjena fiksiranju pogojev gradnje, kot so lega, gabariti in priklop na infrastrukturo, medtem ko je PZI namenjen reševanju vprašanj, povezanih s stabilnostjo, kar je ob pojasnjenih okoliščinah tudi logično. Zahteva za izkazovanje skladnosti z OPN z geomehanskimi ali drugačnimi poročili ne bi bila skladna z ureditvijo v ZGO-1, ki je odgovornost za strokovne rešitve projektov prenesel izključno na odgovornega projektanta, upravnim organom pa odvzel pristojnost presojati strokovne rešitve PGD. Ker v OPN ni določen način za izkazovanje skladnosti PGD z njegovo določbo 2. točke prvega odstavka 12. člena in ker izkazovanje s tehničnim strokovnimi poročili v fazi sestave PGD niti ni možno, naj bi bilo jasno, da se skladnost PGD izkazuje preko odgovornosti odgovornega projektanta, kar izhaja tudi iz Pravilnika, ki kot obvezni sestavni del PGD določa izjavo odgovornega vodje projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, da je načrt skladne s prostorskim aktom, in izjavo odgovornega projektanta načrta v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, da so načrti takšni, da bo na njihovi podlagi gradnja zanesljiva. Navaja, da se zanesljivost objektov zagotavlja tudi z njihovim projektiranjem (15. člen ZGO-1), po točki 11.2. drugega odstavka 2. člena ZGO-1 pa je izjava dokazilo o zanesljivosti objekta. Zato meni, da je zmoten sklep upravnih organov, da ni izkazana skladnost s prostorskim aktom, saj več od investitorja v tej fazi ni mogoče zahtevati.

8. Glede pomanjkljivosti PGD v zvezi z odstranitvijo obstoječih objektov navaja, da je organ odločitev oprl na druge razloge, kot jih je navajal v dopisu, s katerim je tožnika pozval k dopolnitvi oziroma popravku PGD, oziroma da je odločitev oprl na presojo, da naj bi bili podatki o rušitvenem načrtu bistveno nejasni in pomanjkljivi, h odpravi česar pa tožnik ni bil pozvan. Drugostopenjski organ pa je odločitev na druge razloge, in sicer na neskladnost v PGD, za katero tožniku ni bilo omogočeno, da jo odpravi.

9. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

11. V obravnavni zadevi je sporno, ali je tožnik - investitor izkazal skladnost nameravane gradnje, ki ima predvideno podzemno etažo, z 2. točko prvega odstavka 12. člena OPN. Ni sporno, da PGD v obravnavani zadevi ne vsebuje posebnega opisa skladnosti z navedeno določbo OPN.

12. Po 2. točki prvega odstavka 12. člena OPN so v primeru, če ta odlok ali drug predpis ne določa drugače, na celotnem območju OPN ne glede na določbe 11. člena tega odloka dopustne tudi podzemne etaže s tem odlokom dopustnih zahtevnih in manj zahtevnih objektov, kjer in v obsegu, kot to dopuščajo geomehanske razmere, hidrološke razmere, potek komunalnih vodov, zaščita podtalnice in stabilnost sosednjih objektov.

13. V postopku izdaje gradbenega dovoljenja je pristojni upravni organ dolžan preveriti, ali so za to izpolnjeni pogoji iz 66. člena ZGO-1, med drugim, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka), ali ima projekt predpisane sestavine in ali je bila opravljena revizija projektne dokumentacije, kadar je predpisana, ter ali so revidenti in odgovorni revidenti, ki so revizijo opravili, med revidiranjem izpolnjevali pogoje za revidenta in odgovornega revidenta (4. točka). Podrobnejšo vsebino projektne dokumentacije določa Pravilnik, ki je izdan na podlagi pooblastila iz 40. člena ZGO-1.

14. Iz navedene ureditve in tudi ostalih določb ZGO-1 (npr. 53. člena, ki ureja revizijo projektne dokumentacije, in 32. člena, ki ureja odgovornost projektanta za škodo) izhaja, da se pri preizkusu izpolnjenosti pogojev iz 66. člena ZGO-1 upravni organ ni dolžan spuščati v presojo predložene projektne dokumentacije z vidika primernosti v njej predstavljenih strokovnih rešitev, temveč mora preveriti, ali ima PGD vse sestavine in ali so te skladne s prostorskim aktom. Takšno je tudi stališče sodne prakse (npr. sodba I U 230/2012).

15. Skladno s Pravilnikom mora vodilna mapa PGD vsebovati lokacijske podatke (3. alineja 17. člena Pravilnika), ki morajo glede na vrsto gradnje vsebovati tudi navedbo veljavnega prostorskega akta, ki določa rešitve oziroma pogoje za gradnjo, z opisom usklajenosti z njim (2. alineja prvega odstavka 18. člena Pravilnika). Opis usklajenosti s prostorskim aktom je torej (kot pravilno navaja že upravni organ) predpisana sestavina PGD.

16. Z določbami 12. člena OPN so opredeljeni drugi dopustni objekti in posegi v prostor. Določba je umeščena v splošne določbe prostorskih izvedbenih pogojev OPN. Prostorsko izvedbeni pogoji pa so skladno z 2. točko tretjega odstavka 39. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) obvezna sestavni občinskega prostorskega akta, s katerimi se med drugim določa tudi podrobnejše pogoje glede namembnosti posegov v prostor, njihove lege, velikosti in oblikovanja ter pogoje varovanja zdravja ljudi (1. in 5. točka 43. člena ZPNačrt).

17. Iz navedenega, pa tudi iz same vsebine določbe 2. točke prvega odstavka 12. člena OPN (določa namreč, v katerih primerih je dovoljena gradnja podzemnih etaž), izhaja, da gre za lokacijski pogoj, predpisan s prostorskim aktom. PGD mora zato glede na prej pojasnjene zahteve 66. člena ZGO-1 ter 17. in 18. člena Pravilnika izkazati skladnost predvidene gradnje s tem pogojem. Če PGD ne vsebuje opisa skladnosti s to določbo prostorskega akta, organ v obsegu, kot ga predpisujejo navedene določbe ZGO-1 in Pravilnika, ne more preveriti, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom, v posledici tega pa tudi ne določiti pogojev gradnje v obsegu, kot je to potrebno za izdajo gradbenega dovoljenja.

18. Res je, da v tem primeru prostorski akt ne predpisuje načina, na katerega je mogoče v PGD izkazati izpolnjenost pogoja iz 2. točke prvega odstavka 12. člena OPN, vendar pa to ne pomeni, da skladnosti projektne dokumentacije s tem pogojem zato ni treba posebej izkazati. Kako bo v posameznem primeru izkazana izpolnjenost tega pogoja, je glede na okoliščine konkretnega primera prepuščeno investitorju oziroma projektantu. To je tožniku v zadostni meri pojasnil že organ, zato ni utemeljen očitek o neobraloženosti odločbe in posledični bistveni kršitvi postopka. Ker pa mora (kot že rečeno) PGD vsebovati opis skladnosti s prostorskim aktom, se tožnik tudi ne more sklicevati na izjavo odgovornega vodje projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja in izjavo odgovornega projektanta načrta v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja. Iz nobene izmed določb ZGO-1 in Pravilnika (vključno z vsebino obrazcev izjav v prilogi Pravilnika) namreč ne izhaja, da bi izjava navedenih oseb lahko nadomestila opis usklajenosti projektne dokumentacije s prostorskim aktom ali katerokoli drugo obvezno sestavino PGD.

19. Ker gre torej za vprašanje izpolnjenosti lokacijskih pogojev, določenih s prostorskim aktom, tožnik tudi neutemeljeno trdi, da gre za vsebino, ki spada v PZI, in se sklicuje na 26. člen Pravilnika, po katerem PZI sestavljajo načrti podrobnejših tehničnih rešitev in detajlov, ki nadgrajujejo posamezne načrte PGD. Glede na to, da gre za izpolnjevanje prostorskih pogojev, ki jih obravnavani PGD niti ne vsebuje (saj nima opisa skladnosti z 2. točko prvega odstavka 12. člena OPN), pa ni utemeljeno niti tožnikovo sklicevanje na sodbo I Up 928/2006, v kateri je Vrhovno sodišče sprejelo stališče, da upravni organ ne more posegati v projektiranje in projektno dokumentacijo, pač pa nosi odgovornost za strokovne rešitve le projektant.

20. Glede na to, da iz okoliščin zadeve izhaja, da gre v tem primeru za novogradnjo, pa tožnik ne more uspeti niti z navedbami, da niso mogoče raziskave terena, ki bi omogočile izdelavo izvedenskega mnenja ali poročila, ker na gradbeni parceli že stoji objekt. Iz zakonodaje, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, pa tudi ne izhaja, da ne bi bilo mogoče samostojno pridobiti gradbenega dovoljenja za odstranitev objekta.

21. Tožnik pa s tožbo zoper izpodbijano odločbe ne more uspeti niti v delu, ki se nanaša na zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev obstoječega stanovanjskega in pomožnega objekta. V času izdaje izpodbijane odločbe, kot tudi drugostopenjske odločbe, s katero je bila zavrnjena tožnikova pritožba zoper to odločbo, je veljal ZGO-1, ki je določal, da se je odstranitev objekta lahko začela na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena). To pomeni, da je bila v času izdaje izpodbijane odločbe (in tudi v času njenega preizkusa v pritožbenem postopku) za zakonito odstranitev predmetnega objekta potrebno gradbeno dovoljenje. S 1. 6. 2018 pa je začel veljati Gradbeni zakon (v nadaljevanju GZ), ki je v prvem odstavku 125. člena določil, da s tem dnem preneha veljavnost ZGO-1, v drugem odstavku 5. člena pa, da se odstranitev objekta lahko začne na podlagi prijave začetka gradnje. Ker tudi nobena določba GZ glede odstranitve objekta ne predpisuje izdaje dovoljenja, tožnik zdaj lahko zakonito odstrani predmetne objekte ne da bi za to imel izdano gradbeno dovoljenje. To pomeni, da izpodbijana odločba glede odstranitve objektov že zgolj ob upoštevanju veljavne zakonske ureditve, torej očitno, ne posega (več) v tožnikov pravni položaj, zato tožnik za njeno izpodbijanje v delu, ki se nanaša na zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja za odstranitev objektov, nima (več) pravnega interesa. Sodišče se zato v presojo tožbenih razlogov zoper ta del izpodbijane odločbe ni spuščalo.

22. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker je bila v tej zadevi predmet sodne presoje pravilna razlaga prava, tožnik pa v tožbi ne navaja dejstev in dokazov, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

23. Odločitev o zavrnitvi tožnikovega stroškovnega zahtevka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.