UPRS Sklep III U 46/2020-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-10

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

omejitev lastninske pravice - služnost v javno korist - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Sklepu o uvedbi postopka za omejitev lastninske pravice z ustanovitvijo trajne služnosti v javno korist ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena, zato ne uživa samostonega sodnega varstva.

II. Tožeča stranka trpi same svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Tolmin (v nadaljevanju tožena stranka) je z izpodbijanim sklepom uvedla postopek za omejitev lastninske pravice za ustanovitev trajne služnosti SN elektrovoda v javno korist na parc. št. 208/9 k.o. A. v površini posega 70 m2 in na parc. št. 208/15 iste k.o. v površini posega 8 m2, ki sta skupna last tožnika in drugih članov agrarne skupnosti A. (1. točka izreka). V 2. točki izreka je navedla, da je ustanovitev služnosti v javno korist potrebna za izgradnjo obvoznice Tolmin, kot je opredeljena v Uredbi o državnem prostorskem načrtu za obvoznico Tolmin (v nadaljevanju Uredba) in je tako v skladu z drugim odstavkom 211. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) izkazana javna korist. Določila je, da se začetek postopka omejitve lastninske pravice za prej navedeni nepremičnini zaznamuje v zemljiški knjigi (3. točka izreka) ter da dokler postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičninama ali njuno bistveno spreminjanje brez soglasja razlastitvenega upravičenca, pravni posel, sklenjen v nasprotju s tem, pa je ničen (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je Republika Slovenija, ki jo zastopa Državno odvetništvo, Zunanji oddelek v Novi Gorici, dne 19. 9. 2019 pri toženi stranki vložila zahtevo za ustanovitev trajne služnosti v javno korist, opisane v prejšnjem odstavku. Tožena stranka ugotavlja, da je bila zahteva vložena v skladu s prvim odstavkom 199. člena ZUreP-2, ki določa, da se postopek za ustanovitev služnosti v javno korist začne z vložitvijo zahteve služnostnega upravičenca, če v roku 30 dni po vročitvi ponudbe za odkup nepremičnine ni uspel pridobiti s sklenitvijo pogodbe. Ugotavlja tudi, da je ustanovitev služnosti v javno korist potrebna za izgradnjo obvoznice Tolmin, kot je predvidena v Uredbi, saj se nepremičnini, za kateri se predlaga ustanovitev te služnosti, nahajata v trasi predvidene obvoznice. Gradnja takega infrastrukturnega objekta presega zasebni interes, ki ga je mogoče uresničevati z običajno rabo zemljišč iste vrste. Z novozgrajeno cesto bo namreč prometno razbremenjeno naselje Tolmin. Tožena stranka pojasnjuje, da mora v prvi fazi postopka, kot je obravnavani, upravni organ odločiti, ali bo postopek za omejitev lastninske pravice uveden, pri čemer mora na podlagi 194. člena ZUreP-2 ugotoviti, ali je izkazana javna korist ter ugotoviti ali je za dosego te javne koristi omejitev ali obremenitev lastninske pravice nujna in ali je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v lastninsko pravico (1. alineja prvega odstavka 193. člena ZUreP-2). Šteje se, da je javna korist za nepremičnine izkazana, če so te predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. Ker je bila v obravnavani zadevi za izgradnjo obvoznice Tolmin sprejeta Uredba, je javna korist izkazana. Predmetni nepremičnini se nahajata v sami trasi obvoznice in je zato ustanovitev služnosti v javno korist nujna za dosego te javne koristi. Prav tako je izpolnjen tudi pogoj sorazmernosti, saj bo s predvideno cesto razbremenjeno naselje Tolmin. Cesta je natančno umeščena v prostor in zato javne koristi, ki jo izgradnja te ceste zasleduje, ni mogoče doseči na drug način.

3. Tožnik v tožbi navaja, da tožena stranka ni odločila le o uvedbi postopka, kot to določa 200. člen ZUreP-2, pač pa je ugotavljala tudi javni interes za ustanovitev služnosti in odločila o zaznambi te služnosti v zemljiški knjigi. To pomeni, da je upravni organ že odločil o spornem pravnem razmerju, kar je poseg v njegovo lastninsko pravico, posledično pa ima pravico do upravnega spora.

4. Tožnik meni, da je izpodbijani sklep nezakonit. V zemljiški knjigi je pri nepremičninah s parc. št. 208/9 in 208/15 k.o. A. vknjižena skupna lastnina, tožnik pa je vknjižen kot skupni lastnik. Nedoločen delež na skupni lastnini ne more biti predmet obremenitve s služnostno pravico. Služnost je nedeljiva in na posameznem solastnem ali skupnem deležu ne more obstajati, pač pa je lahko skupna lastnina ali solastnina predmet obremenitve s služnostno pravico le kot celota. Z izpodbijano odločitvijo je tožena stranka kršila določbe 210., 213. in 219. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ). O tem se je v identičnem primeru s sodbo Upravnega sodišča RS, št. I U 206/2009, že izrekla tudi sodna praksa. Tožnik je na vse navedeno toženo stranko opozoril v odgovoru na poziv za izjasnitev, vendar pa je tožena stranka kljub temu v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedla, da se postopek razlastitve zaključi z izdajo odločbe, kar pa je napačna ugotovitev, ki je v nasprotju z načeli civilnega prava in določili SPZ. Tudi oblastni organ ne more poseči v skupno lastnino ali solastnino in ne more ustanoviti služnostne pravice zgolj na posameznem deležu, ne glede na to ali gre za skupno lastnino ali solastnino. Vpis lastninske pravice je zgolj posledica posla ali odločbe, s katero se ustanovijo določene pravice oziroma s katero se s pravicami razpolaga. Ker solastni deleži na predmetnih nepremičninah niso določeni, posledično tudi ni mogoče izračunati odškodnine za posamezen nedoločen delež. Tožnik oporeka tudi odločitvi tožene stranke, da v zadevi niso nastali stroški, saj je te stroške priglasil, tožena stranka pa bi morala njih odločiti. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi, tožena stranka pa naj mu povrne stroške postopka.

6. Po prejemu tožbe mora sodišče preizkusiti, ali na podlagi vložene tožbe lahko odloča v upravnem sporu. Če zaradi formalnih ali vsebinskih pomanjkljivosti tožbe o njej ne more odločati, jo s sklepom zavrže. Sodišče mora zato najprej preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), na katere mora v skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka.

O razlogih za zavrženje 1., 3. in 4. točke izreka izpodbijanega akta:

7. Če sodišče ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, tožbo s sklepom zavrže (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

8. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt je upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Poleg tega se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tudi tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (prvi odstavek 5. člena ZUS-1).

9. Tožnik s tožbo izpodbija sklep tožene stranke, s katerim je bil na podlagi 200. člena ZUreP-2 uveden postopek za omejitev lastninske pravice za ustanovitev trajne služnosti SN elektrovoda v javno korist na parc. št. 208/9 k.o. A. v površini posega 70 m2 in na parc. št. 208/15 k.o. A. v površini posega 8 m2, ki je v skupni lasti tožnika in drugih članov agrarne skupnosti A. (1. točka izreka). Določila je še, da se v zemljiški knjigi zaznamuje začetek postopka te omejitve lastninske pravice (3. točka izreka) ter da do pravnomočnosti postopka promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje ni dovoljeno brez soglasja razlastitvenega upravičenca (torej države), morebitni pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, pa je ničen (4. točka izreka). Tožena stranka je v 2. točki izreka še ugotovila, da je ustanovitev služnosti v javno korist potrebna za izgradnjo obvoznice, kot je to opredeljeno v Uredbi ter da je na tej podlagi v skladu z drugim odstavkom 211. člena ZUreP-2 ugotovljena javna korist. O tej točki izreka se sodišče posebej opredeljuje v naslednjem poglavju te obrazložitve, v nadaljevanju tega poglavja pa se omejuje na presojo 1., 3. in 4. točke izreka.

10. Razlastitev in omejitev lastninske pravice je urejena v 3. oddelku ZUreP-2. Razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice je dopustna le v javno korist in če je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino (drugi odstavek 192. člena ZUreP-2). Ustanovitev služnosti v javno korist je ena od omejitev lastninske pravice. S služnostjo se lastninska pravica na nepremičnini lahko omeji, če je to nujno potrebno za gradnjo omrežij in objektov gospodarske javne infrastrukture ali njihovo nemoteno delovanje, ustanovitev služnosti pa lahko predlaga država, občina oziroma izvajalec javne službe (drugi odstavek 211. člena ZUreP-2). Pred vložitvijo zahteve za ustanovitev služnosti mora upravičenec ponuditi lastniku sklenitev pogodbe o ustanovitvi služnosti (četrti odstavek 211. člena ZUreP-2). Ne glede na določbe predpisov, ki urejajo stvarnopravna razmerja, se lahko postopek omejitve lastninske pravice uvede tudi zoper posameznega solastnika ali skupnega lastnika nepremičnine, če so zanj izkazani pogoji za uvedbo postopka, odločba o ustanovitvi služnosti v javno korist pa se lahko izvrši, ko postane pravnomočna, razen če upravni organ ugotovi, da gre za nujni postopek iz 205. člena ZUreP-2 (šesti in sedmi odstavek 211. člena ZUreP-2). Deveti odstavek 211. člena ZUreP-2 še določa, da če ni v tem členu določeno drugače, se glede drugih vprašanj, ki niso posebej urejena, uporabljajo določbe ZUreP-2 o razlastitvi. Tožena stranka je skladno s tem zato svojo odločitev oprla na določbo 200. člena ZUreP-2.

11. Po določbi 200. člena ZUreP-2 upravni organ po prejemu popolne zahteve za razlastitev s sklepom odloči o uvedbi razlastitvenega postopka, zoper ta sklep pa ni pritožbe. Upravni organ pošlje sklep o uvedbi razlastitvenega postopka sodišču, ki v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo, odloči o zaznambi razlastitvenega postopka. Dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, ali njeno bistveno spreminjanje brez soglasja razlastitvenega upravičenca, pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, pa je ničen.

12. Iz opisane ureditve izhaja, da je v postopku ustanovitve služnosti v javno korist najprej treba izdati sklep o uvedbi tega postopka, medtem ko se o ustanovitvi te služnosti v skladu z 203. členom v zvezi z devetim odstavkom 211. člena ZUreP-2 odloči z odločbo po izvedenem ugotovitvenem postopku. V prvi fazi postopka je torej treba opraviti (le) preverjanje formalne popolnosti vloge, ne pa ugotavljati njeno vsebinsko utemeljenost glede obstoja materialnopravnih pogojev za ustanovitev služnosti v javno korist. To tudi pomeni, da se pogoji za ustanovitev služnosti v javno korist in s tem obstoj te javne koristi ugotavljajo šele po uvedbi postopka, torej šele po izdaji 1. točke izreka izpodbijanega sklepa.

13. Enaka ureditev, kot je ureditev razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice v javno korist po določbah ZUreP-2, je tudi ureditev postopka razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice v Energetskem zakonu (v nadaljevanju EZ-1). Do te ureditve se je opredelilo tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu št. I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017 (glej predvsem 15. in 18. točko obrazložitve). Četudi gre za zakon, ki ureja področje energetike, pa sodišče meni, da gre za ureditev, ki je, glede na pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za razlastitev oziroma omejitev lastninske pravice, izključitev pritožbe ob uvedbi postopka ter glede na obliko pravnega akta, ki to ureja (sklep), povsem primerljiva z ureditvijo razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice po ZUreP-2. Zato je po presoji sodišča tudi smiselna uporaba navedenega sklepa Vrhovnega sodišča RS za odločitev v predmetnem postopku. EZ-1 namreč, enako kot ZUreP-2, veže uvedbo postopka razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice na nepremičninah izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice. V osmem odstavku 473. člena EZ-1 je tako določeno, da se postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice na nepremičninah, ki so potrebne za namene iz prvega ali drugega odstavka 472. člena tega zakona, ne uvede z odločbo, temveč pristojni organ po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice izda sklep o začetku razlastitvenega postopka, zoper katerega ni pritožbe. Sklep o začetku postopka razlastitve se, enako kot v ZUreP-2, po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi. Glede narave sklepa o uvedbi postopka, izdanega na podlagi citiranega osmega odstavka 473. člena EZ-1, je Vrhovno sodišče RS zavzelo stališče, da ima ta sklep (le) procesni pomen z učinkom med strankami postopka in organom, saj se z njim ne odloča še o nobenem vsebinskem vidiku investitorjeve zahteve za omejitev lastninske pravice, s tem pa tudi ne o obstoječem lastninskem položaju, ter da tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Zaradi smiselno enake vsebinske ureditve razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice po EZ-1 in ZUreP-2 sodišče meni, da je to stališče Vrhovnega sodišča RS treba upoštevati tudi pri presoji pravne narave sklepa iz 200. in 211. člena ZUreP-2.

14. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da sklepu o uvedbi postopka za omejitev lastninske pravice z ustanovitvijo trajne služnosti v javno korist iz prvega odstavka 211. člena v zvezi z 200. člena ZUreP-2 ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena. Ker so torej 1., 3. in 4. točka izreka izpodbijanega sklepa (le) odločitev procesne narave, ki pa še ne pomeni zaključka odločanja o zadevi, v teh točkah izpodbijani sklep ni dokončni upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in v tem delu ne uživa samostojnega sodnega varstva. Poleg tega v teh točkah izreka tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta (o glavni stvari) ni obnovljen, ustavljen ali končan. Del izreka izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na zaznambo (torej ne vknjižbo) uvedbe postopka omejitve lastninske pravice v zemljiški knjigi ter prepoved prometa z nepremičnino ali njenega bistvenega spreminjanja brez soglasja razlastitvene upravičenke, zgolj naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki pa jih določa že sam zakon, in torej ne gre za odločitev upravnega organa v okviru danih pooblastil, s tem pa tudi ne za njegovo oblastveno odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika v smislu prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki bi bila lahko predmet izpodbijanja s tožbo v upravnem sporu.

15. Ker je sodišče ugotovilo, da v delu 1., 3. in 4. točke izreka izpodbijani sklep ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je tožbo v delu, ki se nanaša na te točke, zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

O razlogih za zavrženje 2. točke izreka izpodbijanega akta:

16. Če sodišče ugotovi, da je bila zoper upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali je bila vložena prepozno, tožbo s sklepom zavrže (7. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Stranka ima v upravnem postopku pravico do pritožbe, ko upravni organ odloči o njeni pravici, obveznosti ali pravni koristi na področju upravnega prava. Če tožnik opusti vložitev pritožbe zaradi napačnega pravnega pouka, sodišče njegovo tožbo na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sicer zavrže, vendar pa začne njegov rok za vložitev pritožbe v postopku izdaje upravnega akta teči šele tedaj, ko je pravilno seznanjen s pravico do pritožbe, torej z vročitvijo sklepa o zavrženju tožbe.

17. Kot je že bilo pojasnjeno v 12. točki te obrazložitve, je postopek ustanovitve služnosti v javno korist sestavljen iz dveh faz. V prvi fazi postopka se izda sklep o uvedbi tega postopka, v drugi fazi pa se po izvedenem ugotovitvenem postopku v skladu z 203. členom v zvezi z devetim odstavkom 211. člena ZUreP-2 z odločbo odloči o ustanovitvi služnosti v javno korist.

18. Tožena stranka je s 1. točko izreka izpodbijanega sklepa odločila, da se uvede postopek ustanovitve služnosti v javno korist (ter posledično odločila še o zaznambi tega postopka v zemljiški knjigi ter določila omejitve glede prometa z zemljiščem). Z 2. točko izreka izpodbijanega sklepa pa je ugotovila, da je ustanovitev služnosti v javno korist potrebna za izgradnjo obvoznice, kot je to opredeljeno v Uredbi ter da je na tej podlagi v skladu z drugim odstavkom 211. člena ZUreP-2 ugotovljena javna korist. Tožena stranka je torej presojala tudi javno korist, zaradi katere se omejuje tožnikova lastninska pravica in sorazmernost take omejitve, torej je sprejela odločitev, ki bi jo morala sprejeti po predhodno izvedenem ugotovitvenem postopku (šele) v drugi fazi postopka z izdajo odločbe (enako v sodbah Upravnega sodišča RS, št. I U 242/2018 z dne 10. 1. 2019 in IV U 183/2018 z dne 20. 3. 2019). S tem, ko je tožena stranka odločila o omejitvi tožnikove lastninske pravice, je odločila o posegu v to njegovo pravico, kar pa pomeni, da je izpodbijani sklep v 2. točki izreka upravni akt, zoper katerega ima tožnik pravico do pritožbe. Pravni pouk v izpodbijanem sklepu je zato glede 2. točke izreka napačen, posledično pa tožnik zoper to točko ni vložil pritožbe (ki bi jo glede na vsebino te odločitve moral vložiti), pač pa tožbo v upravnem sporu. Sodišče je zato njegovo tožbo v delu, ki se nanaša na 2. točko izreka izpodbijanega sklepa na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sicer zavrglo, vendar pa bo z vročitvijo tega sklepa sodišča začel tožniku teči 15 dnevni rok za vložitev pritožbe zoper to točko izreka.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 200

Energetski zakon (2014) - EZ-1  - člen 473, 473/8

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/2, 5, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.