UPRS Sklep III U 273/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-10

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

IZVRŠILNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

upravna izvršba - stroški upravne izvršbe - založitev predujma za stroške - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Sklep, s katerim se zaradi neizpolnjene obveznosti po sklepu o izvršbi naloži založitev zneska, potrebnega za kritje izvršilnih stroškov v inšpekcijski zadevi, in obenem določi, da bo po opravljeni izvršbi izdan poseben sklep o obračunu dejanskih izvršilnih stroškov, ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je tožeči stranki s sklepom o izvršbi, št. 06113-677/2009-136 z dne 30. 1. 2015, določil naknadni izpolnitveni rok za odstranitev zemeljskega izkopa, ki ga je nezakonito vnesla na zemljišča s parc. št. 2667/1, 2667/2, 2657, 2658, 2659, 2665, 2666, 2672, 2673 in 2670/2, vse k.o. A. ter parc. št. 4148, 4149 in 4150, vse k.o. B., in sicer do 31. 5. 2015. V sklepu je bila tožeča stranka opozorjena, da bo v primeru, če tudi v tako določenem naknadnem roku obveznosti ne bo izpolnila, to storil pooblaščeni izvajalec na njene stroške.

2. Prvostopenjski organ je dne 7. 9. 2016 opravil ogled ter ugotovil, da tožeča stranka odrejene obveznosti ni izpolnila. Zato je na podlagi drugega odstavka 297. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdal sklep, št. 06113-677/2009-1020 z dne 7. 12. 2016, o založitvi zneska, ki je potreben za kritje izvršilnih stroškov v inšpekcijski zadevi. Po pritožbi tožeče stranke je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo, št. 0613-872015-8 z dne 15. 3. 2017, sklep prvostopenjskega organa odpravilo ter mu zadevo vrnilo v ponovno odločanje.

3. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ dne 10. 7. 2017 ponovno opravil ogled ter ugotovil, da tožeča stranka odrejene obveznosti ni opravila. Ob ogledu sta bila navzoča predstavnika pooblaščenega izvajalca za pripravo predračunov za realizacijo izvršbe, to je družbe C. d.o.o.. Prvostopenjski organ ima namreč za pripravo predračunov, ki so podlaga za izdajo sklepov o založitvi sredstev po izdaji sklepov o izvršbi izbrane pooblaščene izvajalce. V primeru zbiranja informativnih ponudb za vsak postopek posebej je bilo namreč zaradi nezainteresiranosti ponudnikov skorajda nemogoče pridobiti oceno, oziroma predračun. Pooblaščeni izvajalec je bil tako izbran za celotno območje Republike Slovenije. S pripravo predračunov sicer nastajajo stroški, ki jih mora kriti inšpekcijski zavezanec. Kolikor je takih predračunov več, so tudi stroški večji, kar pa ni v skladu z načelom ekonomičnosti postopka. Iz tega razloga je bila za izdelavo predračunov za odstranitev nezakonito odloženih odpadkov z javnim naročilom izbrana družba C. d.o.o., ki je tudi v predmetni zadevi izdelala predračun. Predračun je bil vročen pooblaščeni odvetniški družbi tožeče stranke ter ji dana možnost, da se o preračunu izjavi, kar je tudi storila in vsebino njenega odgovora prvostopenjski organ povzema.

4. Prvostopenjski organ ugotavlja, da tožeča stranka odrejene obveznosti ni izpolnila in mora zato založiti znesek za izvršitev inšpekcijskega ukrepa po drugi osebi. Skladno s predračunom je s sklepom, št. 06113-677/2009-1061 z dne 12. 9. 2017 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), odločil, da mora tožeča stranka založiti znesek v višini 4.950.000,00 EUR, in sicer na račun, naveden v izreku sklepa, določil pa tudi, da bo po opravljeni izvršbi izdan poseben sklep o obračunu dejanskih izvršilnih stroškov ter da pritožba zoper sklep ne zadrži izvršitve in izvedbe izvršbe.

5. Tožeča stranka je zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki pa jo je drugostopenjski organ z odločbo, št. 0613-8/2015-12 z dne 22. 11. 2017, zavrnil kot neutemeljeno. Uvodoma povzema dosedanji potek postopka glede založitve sredstev za izvedbo izvršbe ter dobesedno povzema pritožbo tožeče stranke. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ sledil navodilom drugostopenjskega organa ter se pridružuje obrazložitvi izpodbijanega sklepa. Poudarja, da iz ponudbe izhajajo tri postavke, ki se vse nanašajo na odpadek s klasifikacijsko številko 17 05 04 - zemlja in kamenje, ki nista navedena v 17 05 03, in sicer strošek predelave odpadkov, strošek odvoza odpadka ter ostale stroške (nakladanje odpadka). Navedena je cena storitve po posamezni postavki glede na mersko enoto m3. Skladno s tem je tudi izračunana vrednost storitve.

6. Glede pritožbenega ugovora tožeče stranke, da ni bila navzoča ob ogledu, drugostopenjski organ navaja, da 29. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) določa, da se inšpekcijski nadzor sicer lahko predhodno najavi, da pa je bila tožeča stranka o ogledu seznanjena z vročitvijo zapisnika. Tožeča stranka, četudi se s ponudbo ne strinja, ugodnejše ponudbe do dne izdaje izpodbijanega sklepa sama ni predložila, četudi je tako možnost imela, še vedno pa ima tudi možnost, da sama izvrši naložene obveznosti. Poudarja, da se znesek, ki je potreben za kritje izvršilnih stroškov, oceni vnaprej, kolikor pa je naložena založitev zneska višja od nato dejansko nastalih stroškov, se razlika stranki vrne. Dejanska višina stroškov je namreč negotovo bodoče dejstvo in zato ni nujno, da bodo založeni stroški ustrezali kasneje dejansko nastalim stroškom.

7. Trditev tožeče stranke, da je prekinila z opravljanjem dejavnosti, ne drži, saj je bila na dan izdaje izpodbijanega sklepa še vedno vpisana v registru kot aktivni subjekt. Stališče tožeče stranke, da sklepa o izvršbi ni mogoče realizirati, ni pravilno, kar je bilo pojasnjeno že med inšpekcijskim postopkom, kot tudi v sodbi Upravnega sodišča RS, opr. št. III U 305/2013-9 z dne 3. 4. 2014. Prav tako ni ovira za izvršitev neprevozna pot, kot to trdi tožeča stranka, saj jo je, glede na to, da gre za javno pot, mogoče vzpostaviti in to lahko le otežuje, ne pa preprečuje realizacijo izvršbe. Tudi trditev tožeče stranke, da bi z izvršitvijo sklepa lahko povzročila kakšno kaznivo dejanje, je pavšalna, izvršitev inšpekcijskega ukrepa pa ne predstavlja protipravnega ravnanja, pač pa vzpostavitev zakonitega stanja.

8. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in jo izpodbija iz vseh tožbenih razlogov. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek, ta pa naj ji tudi povrne stroške postopka. Uvodoma poudarja, da izpodbijani sklep ni obrazložen v skladu z 210. in 214. členom ZUP, kar je bistvena kršitev določb postopka, obenem tudi kršitev 22. in 25. člena Ustave RS. Tudi informativna ponudba družbe C. d.o.o. ni primerna, saj ni obrazložena in je izdelana na podlagi hipotetične situacije, ki pa je ni mogoče izvršiti. Iz ponudbe bi moralo biti razvidno, zakaj je potreben predujem v taki višini, saj stroškovne postavke ponudbe odstopajo od tržnih vrednosti in ocene količin, pri čemer je problematično, da je večji del sredstev namenjen odvozu na relaciji Šmarje - Maribor, kar je 238 km. Tožeči stranki se zato zastavlja vprašanje o ekonomičnosti ponudbe. Ponudba med drugim ocenjuje vrednost ostalih stroškov v višini 300.000 EUR, vendar pa tožeči stranki ni znano, za kakšne stroške gre in je zato njihova utemeljenost vprašljiva. Sodna praksa je sicer že oblikovala stališče, da morajo imeti stroški podlago v pogodbi, sklenjeni z inšpektoratom, prav tako mora biti višina stroškov obrazložena (tako v sodbah opr. št. I U 1932/2014 in I U 744/2013). V konkretnem primeru namreč stroški nimajo podlage v pogodbi, oziroma ta vsaj tožeči stranki ni znana.

9. Tožeča stranka že ves čas postopka poudarja, da odstranitev zemeljskega izkopa ni mogoča. V Sloveniji ni odlagališč, ki bi lahko prevzela zemljino v takšni količini, kot jo je treba odstraniti, kar je splošno znano dejstvo. Tožeča stranka je skušala poiskati primerne lokacije, da bi zemeljski odkop odložila, vendar pa take lokacije ni našla. To ni znano niti toženi stranki, saj kljub temu, da jo je tožeča stranka pozvala, naj ji tako lokacijo sporoči, tega ni storila. Z odvozom zemljine z zemljišč s parc. št. 2316, 2320, 2750, 2794 in 2317 obstaja tudi možnost nastanka škode, saj so nasajena in na njih urejen vinograd. Do vseh parcel, ki so navedene v izreku izpodbijanega sklepa, tudi ni urejene javno dostopne poti, saj javna pot, ki poteka po parc. št. 3434/0 k.o. A. in je v lasti Občine Koper, ni prevozna. Tožeča stranka se zato sprašuje, kako bo družba C. d.o.o. sploh lahko izvedla odvoz zemljine niti to v ponudbi ni pojasnjeno. Že v pritožbi zoper sklep o izvršbi je opozarjala na dejstvo, da inšpekcijskega ukrepa ni mogoče izvršiti in da bi zato morala tožena stranka postopati po določbi 279. člena ZUP in sklep o izvršbi zaradi nezmožnosti izvršitve izreči za ničen. Gre za namreč za objektivno neizvršljivo odločbo.

10. Tožeča stranka še navaja, da prvostopenjski organ ni predstavil, kako je bila družba C. d.o.o. izbrana kot najboljši ponudnik, oziroma ali so bile opravljene poizvedbe v zvezi z izvršitvijo sklepa tudi še pri kakšni drugi družbi. Iz izpodbijanega sklepa namreč izhaja le, da je bila družba C. d.o.o. kot pooblaščeni izvajalec za pripravo predračunov za odstranitev nezakonito odloženih odpadkov za leto 2017 izbrana z evidenčnim javnim naročilom. Tožeča stranka meni, da bi morala tožena stranka pri izbiri izvajalca skladno z določbami Zakona o javnem naročanju (ZJN-3) upoštevati načela gospodarnosti, učinkovitosti, uspešnosti in transparentnosti. Po njenem mnenju tožena stranka v izbirnem postopku teh pravil ni upoštevala, saj je nova ponudba dražja od prvotno pridobljene ponudbe podjetja D. d.o.o.. V prvo izvedenem postopku je sicer drugostopenjski organ prvostopenjskemu organu naložil, da mora, poleg te ponudbe, pridobiti vsaj še eno ponudbo, vendar pa ta temu navodilu ni sledil. Izpodbijanega sklepa zato ni mogoče preizkusiti v smeri ali je znesek, ki je določen kot potreben znesek za kritje stroškov, primerljiv z zneski storitev na trgu in to v izpodbijanem sklepu tudi ni obrazloženo.

11. Tožeča stranka še meni, da je v zadevi problematično tudi to, da je prvostopenjski organ opravil inšpekcijski pregled z namenom kontrole izvršitve odločbe in je bil pri tem pregledu navzoč tudi predstavnik družbe C. d.o.o., medtem ko tožena stranka na ogled ni bila niti vabljena, kar pa pomeni, da ni bila spoštovana določba 200. člena ZUP. Tožeča stranka tudi opozarja, da ne razpolaga s premoženjem, s katerim bi lahko založila stroške v tako visokem znesku, kot je določen v izpodbijanem sklepu, kar pa v smislu 117. člena ZUP pomeni, da če teh stroškov ne bo mogoče izterjati od tožeče stranke, bo morala stroške nositi stranka, ki je izvršbo predlagala, torej bodo stroški kriti iz proračuna.

12. Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

13. Sodišče je tožbo tožeče stranke zavrglo.

14. Sodišče ugotavlja, da izpodbijani akt, torej sklep o založitvi zneska, potrebnega za kritje izvršilnih stroškov v postopku izvršbe, ni upravni akt, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati v upravnem sporu (enako Upravno sodišče RS v sodbi, opr. št. I U 932/2017-8 z dne 10. 4. 2018). Po določbi prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Upravni akt je po določbah tega zakona upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), dokončen upravni akt pa tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev (tretji odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu se lahko izpodbijajo tudi akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, vendar samo, če je z njimi postopek odločanja o zadevi končan (prvi odstavek 5. člena ZUS-1), prav tako tudi tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1).

15. S sklepom o izvršbi, št. 06113-677/2009-136 z dne 30. 1. 2015, je prvostopenjski organ tožeči stranki določil naknadni izpolnitveni rok za odstranitev zemeljskega izkopa, ki ga je nezakonito vnesla na zemljišča s parc. št. 2667/1, 2667/2, 2657, 2658, 2659, 2665, 2666, 2672, 2673 in 2670/2, vse k.o. A. ter parc. št. 4148, 4149 in 4150, vse k.o. B., in sicer do 31. 5. 2015, obenem pa jo opozoril, da bo v primeru, če tudi v tako določenem naknadnem roku obveznosti ne bo izpolnila, to storil pooblaščeni izvajalec na njene stroške. Med strankama ni sporno, da tožeča stranka obveznosti, ki ji je bila naložena s sklepom o izvršbi, ni izpolnila. Prvi odstavek 297. člena ZUP določa, da v takem primeru, torej ko je zavezanec dolžan storiti kaj takega, kar lahko stori tudi kdo drug, pa te obveznosti ne izpolni ali je ne izpolni popolnoma, tako dejanje opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške, zavezanca pa je treba na to poprej opozoriti. Organ, ki opravlja izvršbo, lahko zavezancu s sklepom naloži, naj založi znesek, ki je potreben za kritje izvršilnih stroškov, proti poznejšemu obračunu, tak sklep o položitvi zneska pa je izvršljiv (drugi odstavek 297. člena ZUP). Tožeča stranka v obravnavanem primeru s tožbo izpodbija prav tak sklep, s katerim ji je zaradi neizpolnjene obveznosti po sklepu o izvršbi prvostopenjski organ naložil založitev zneska, potrebnega za kritje izvršilnih stroškov v inšpekcijski zadevi in obenem določil, da bo po opravljeni izvršbi izdan poseben sklep o obračunu dejanskih izvršilnih stroškov.

16. Po mnenju sodišča izpodbijani sklep o založitvi zneska, potrebnega za kritje izvršilnih stroškov, ni akt iz 2. člena ZUS-1, saj ne gre za akt, s katerim bi upravni organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. Tožeči stranki je bila sicer naložena založitev zneska, potrebnega za kritje izvršilnih stroškov, vendar pa gre za začasno denarno obveznost, saj bo o dejanskih stroških izvršbe odločeno šele po tem, ko bo ta opravljena, in sicer s sklepom o obračunu stroškov izvršbe, kar je drugostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločitve tudi pojasnil. Sodbi Upravnega sodišča RS, na kateri se tožeča stranka sklicuje v tožbi, se nanašata na presojo sklepa o obračunu dejanskih izvršilnih stroškov in zato za obravnavano zadevo, v kateri tožeča stranka izpodbija sklep o založitvi stroškov, nista relevantni. Kolikor tožeča stranka ne bo založila zahtevanega zneska, potrebnega za kritje izvršilnih stroškov in ga tudi ne bi bilo mogoče izterjati, ga bo moral založiti sam upravni organ, glede na to, da se je inšpekcijski postopek uvedel po uradni dolžnosti (tako tudi Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, GV Založba Ljubljana, 2018, str. 490). Iz opisanih razlogov torej ni mogoče šteti, da je izpodbijani sklep akt, s katerim bi bilo poseženo v pravice, pravne koristi ali obveznosti tožeče stranke, saj v primeru, kolikor zahtevanega zneska ne bo založila, zanjo ne bo prišlo do nastanka posledic. Do posledic bo namreč lahko prišlo šele takrat, ko (če) tožeča stranka ne bo sama izpolnila obveznosti, določene s sklepom o izvršbi ter bo zato opravljena izvršba, tožeči stranki pa izdan poseben sklep o obračunu dejanskih stroškov, ki pa ga bo dopustno izpodbijati v upravnem sporu.

17. Izpodbijani sklep tudi ni akt po drugem odstavku 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek ni bil obnovljen, ustavljen ali končan. Znesek, za katerega se od tožeče stranke zahteva, da ga založi za kritje izvršilnih stroškov, je v smislu drugega odstavka 297. člena ZUP predujem. Šele po tem, ko zavezanec sam ne izvrši obveznosti, določene s sklepom o izvršbi in se ta opravi po drugi osebi, namreč inšpekcijski organ izda poseben sklep, s katerim odloči o dejansko nastalih stroških in obveznostih njihovega plačila (3. točka izreka izpodbijanega sklepa). To pa pomeni, da se šele s tem sklepom odloči tudi o obveznosti zavezanca za plačilo stroškov izvršbe in je zato šele zoper ta sklep dopusten upravni spor.

18. Na podlagi navedenega sodišče povzema, da izpodbijani akt ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu in je zato tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

19. Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25.člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 297, 297/1, 297/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.