UPRS Sodba I U 2270/2017-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-03-11

Liljana Polanec (preds.), Jure Likar (poroč.), dr. Damjan Gantar

JAVNI USLUŽBENCI - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI POSTOPEK

javni uslužbenec - neizbrani kandidat - pritožba - postopek ocenjevanja - ocenjevanje

Očitki v dopisu po vsebini predstavljajo pritožbene razloge, zato ni pomembno, ali je tožnik svoje pisanje tudi naslovil z besedo pritožba. Značaj vloge namreč določa njena vsebina, ne pa naziv, s katerim jo je označila stranka. Dejstvo, da je stranka vlogo poimenovala drugače kot vloge s takšno vsebino poimenuje zakon, ne predstavlja pomanjkljivosti vloge. Tožnik je torej zoper izpodbijani akt vložil pravočasno pritožbo, zato ni podlage za to, da bi sodišče tožbo zavrglo na podlagi sedme točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Zahteva, da bi morala biti ocena pisnega preizkusa obrazložena ali da bi morala natečajna komisija opredeliti metodologijo ocenjevanja, iz ZJU ali Uredbe o postopku za zasedbo delovnega mesta v organih državne uprave in pravosodnih organih ne izhaja. Podrobna obrazložitev ocene pisnega preizkusa bi bila po naravi stvari potrebna, če bi imeli kandidati na voljo pravno sredstvo, s katerim bi se vsebinsko preverjala pravilnost ocenjevanja, vendar ne gre za tak primer. Sodna presoja pravilnosti ocenjevanja je namreč iz razloga, ker je ocenjevanje strokovno opravilo, zadržana. Sodišče se tako ne sme spuščati v strokovno delovanje različnih ocenjevalnih komisij, temveč je lahko predmet presoje zgolj pravilnost postopka ocenjevanja in pa presoja, ali ocenjevanje ni arbitrarno oziroma očitno nerazumno.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom odločil, da se tožnik ne izbere za zasedbo uradniškega delovnega mesta vodja oddelka v Uradu A., Sektorju za B., Oddelku za C.. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je natečajna komisija določila merila in metode za izbiro in preverjanje strokovne usposobljenosti kandidatov, v skladu s katerimi so kandidati za zasedbo delovnega mesta najprej opravili pisni preizkus, tisti kandidati, ki so na preizkusu dosegli več kot 20 od 30 točk, pa so se uvrstili na razgovor. Na razgovoru so odgovarjali na tri vnaprej določena vprašanja in tako lahko dosegli največ 30 točk. Izbran je bil tisti kandidat, ki je skupno (na pisnem preizkusu in razgovoru) dosegel največje število točk. Tožnik je na pisnem preizkusu dosegel 19 točk, zato se ni uvrstil na razgovor. Za zasedbo delovnega mesta je bil izbrana kandidatka, ki je na podlagi meril dosegla skupno 58 točk.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil kot neutemeljeno.

3. Tožnik predlaga, da se prvostopenjska odločba odpravi. Navaja, da pritožbe zoper izpodbijani sklep sploh ni vložil in da je prvostopenjski upravni organ njegovo zaprosilo za posredovanje informacij (ki bi nato služile kot osnova za pritožbo) zmotno štel za pritožbo in ga posledično posredoval drugostopenjskemu upravnemu organu. Prvostopenjski organ naj bi tožniku s takšnim ravnanjem namenoma onemogočil vložitev pritožbe, ki bi vsebovala vsa relevantna dejstva.

4. Tožnik nadalje dvomi v transparentnost izbirnega postopka, saj mu ob vpogledu v izdelek izbrane kandidatke odgovorna oseba prvostopenjskega organa naj ne bi bila pripravljena pojasniti metodologije ocenjevanja in kompetenc ocenjevalcev. Tožnik naj bi sam na relevantnih spletnih straneh ne uspel pridobiti informacije, ali sta člana komisije strokovnjaka na specifičnem področju, na katerega se nanaša javni razpis. V zvezi z metodologijo ocenjevanja naj ne bi bilo nikjer zabeleženo, kaj v njegovih odgovorih manjka, kaj je napačno in kaj odstopa od popolnega odgovora. Tožnik posebej izpostavlja odgovor na vprašanje št. 3, ki je bil ocenjen nezadostno, čeprav sledi standardu ISO/IEC 27001 v povezavi z ITIL, PDCA in GDPR.

5. Tudi v senatu drugostopenjskega upravnega organa naj ne bi bilo nobenega strokovnjaka za področja, relevantna za obravnavani javni razpis. Tožnik navaja, da odločba drugostopenjskega organa ni ustrezno obrazložena, saj v njej ni pojasnjeno, kaj je napačno oz. kaj manjka v njegovih odgovorih na pisnem preizkusu in kdo je te odgovore ocenil. V zvezi s pojasnili o izobrazbi članov komisije, ki je v izbirnem postopku ocenjevala pisni preizkus, tožnik navaja, da na področju, ki sta ga ocenjevala, verjetno nista dovolj doma. Izpostavlja še, da mu ni bil omogočen vpogled v sistematizacijo delovnih mest, ki ju zasedata člana natečajne komisije.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga sodišču, da tožbo zavrže, saj tožnik sam navaja, da ni vložil pritožbe zoper izpodbijani prvostopenjski akt, kar je procesna predpostavka za vodenje upravnega spora. Podredno predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Povzema vsebino pisnega preizkusa, ki je bil izveden v okviru izbirnega postopka in vprašanja, ki so bila kandidatom postavljena na razgovoru. V zvezi z očitkom o pomanjkljivi obrazložitvi ocene pisnega preizkusa navaja, da Zakon o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) in Uredba o postopku za zasedbo delovnega mesta v organih državne uprave in pravosodnih organih (v nadaljevanju Uredba) ne zahtevata, da bi organ navedel, kaj v odgovorih manjka, kaj je napačno in kaj odstopa od popolnega odgovora. Navaja tudi, da so bili odgovori izbrane kandidatke celovitejši, podrobnejši, natančnejši in preglednejši kot tožnikovi ter da je ocenjevanje kandidatov strokovno opravilo, v katerega se tožnik ne more spuščati. Ocenjevanje je potekalo v skladu s postavljenimi merili, ki so bila izoblikovana glede na dejanske potrebe delovnega procesa. Razlogov za dvom v razumnost ocene natečajne komisije prvostopenjskega organa ni. Tožena stranka še navaja, da ima prvi član natečajne komisije večletne delovne in vodstvene izkušnje ter izobrazbo s področja informatike, druga članica pa je strokovnjakinja na področju kadrovskih zadev, kar je ustrezno za javni razpis za delovno mesto, ki obsega tudi vodenje notranje organizacijske enote.

7. Tožnik in tožena stranka sta sodišču predložila še vsak eno pripravljalno vlogo, v katerih sta prerekala medsebojne navedbe.

9. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Sodišče se zato sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa dodaja:

10. Neutemeljen je tožbeni očitek, da je tožena stranka tožnikovo pisanje z dne 11. 7. 2017 zmotno štela za pritožbo. Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z vsebino pritožbe zoper upravno odločbo v drugem odstavku 238. člena določa, da mora biti v pritožbi navedena odločba, ki se izpodbija, in pri tem označen organ, ki jo je izdal, ter njena številka in datum. Pritožnik mora v pritožbi tudi navesti, zakaj izpodbija odločbo. Tožnik v obravnavani zadevi je v svojem dopisu, ki ga je po elektronski pošti naslovil na prvostopenjski organ tožene stranke, navedel, da naslovniku piše v zvezi z zaključenim javnim razpisom, nato pa v besedilu (poleg postavljanja vprašanj) navedel več trditev, ki se nanašajo na zakonitost izbirnega postopka. Tako je npr. navedel, da je jasno, da je „celoten postopek le legalizacija črne gradnje in formalnost potrditve strokovnjaka, ki že zaseda delovno mesto“, da se „postavljajo vprašanja, ki postavljajo pod vprašaj transparentnost in nepristranost“, da se mu „sama merila oz. način ocenjevanja zdijo, milo rečeno, sporni“, da „nikjer ni definiran vsebinski obseg zahtevanega odgovora oz. drugače, ni zapisnika o ocenjevanju oz. kaj je v določenem vprašanju pričakovan odgovor, kaj je pravilno odgovorjeno in kaj narobe oz. kaj manjka, ponderiranje?“. Citirani očitki po vsebini predstavljajo pritožbene razloge, zato ni pomembno, ali je tožnik svoje pisanje tudi naslovil z besedo pritožba. Značaj vloge namreč določa njena vsebina, ne pa naziv, s katerim jo je označila stranka. Dejstvo, da je stranka vlogo poimenovala drugače kot vloge s takšno vsebino poimenuje zakon, ne predstavlja pomanjkljivosti vloge.

Tožnik je torej zoper izpodbijani akt vložil pravočasno pritožbo, zato ni podlage za to, da bi sodišče tožbo zavrglo na podlagi sedme točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

11. V skladu z 61. členom ZJU se izbira kandidata za zasedbo uradniškega mesta opravi v izbirnem postopku, v katerem se presoja usposobljenost kandidata za opravljanje nalog na uradniškem delovnem mestu. Izbirni postopek se lahko opravi v več fazah, tako da se kandidati postopno izločajo. Opravi se v obliki presojanja strokovne usposobljenosti iz dokumentacije, ki jo je predložil kandidat, pisnega preizkusa usposobljenosti, ustnega razgovora ali v drugi obliki. Neizbrani kandidat se lahko v skladu s prvim odstavkom 65. člena ZJU pritoži zoper sklep o neizbiri, če meni, da je bil izbran kandidat, ki ne izpolnjuje natečajnih pogojev, da izpolnjuje natečajne pogoje, pa mu ni bila dana možnost sodelovanja v izbirnem postopku, da je bil izbran kandidat, ki po merilih izbirnega postopka očitno ni dosegel najboljšega rezultata ali da je prišlo do bistvenih kršitev postopka javnega natečaja oziroma izbirnega postopka.

12. Tožnik navaja, da iz ocene pisnega preizkusa oz. izpodbijane odločbe ni razvidna metodologija ocenjevanja in ni pojasnjeno, kaj v njegovih odgovorih manjka. S tem smiselno zatrjuje, da so bila bistveno kršena pravila izbirnega postopka, ker ocena pisnega preizkusa (oz. posameznega vprašanja pisnega preizkusa) ni obrazložena. Ta tožbeni ugovor ni utemeljen. Zahteva, da bi morala biti ocena pisnega preizkusa obrazložena ali da bi morala natečajna komisija opredeliti metodologijo ocenjevanja, iz ZJU ali Uredbe ne izhaja. Podrobna obrazložitev ocene pisnega preizkusa bi bila po naravi stvari potrebna, če bi imeli kandidati na voljo pravno sredstvo, s katerim bi se vsebinsko preverjala pravilnost ocenjevanja, vendar ne gre za tak primer. Sodna presoja pravilnosti ocenjevanja je namreč iz razloga, ker je ocenjevanje strokovno opravilo, zadržana

. Sodišče se tako ne sme spuščati v strokovno delovanje različnih ocenjevalnih komisij, temveč je lahko predmet presoje zgolj pravilnost postopka ocenjevanja in pa presoja, ali ocenjevanje ni arbitrarno oziroma očitno nerazumno. Ocenjevanje bi bilo očitno nerazumno, če bi sodišče kljub nepoznavanju strokovnega področja, na katerega se nanaša pisni preizkus, lahko presodilo, da je ocena odgovorov brez dvoma napačna. Navedb o tem, da so odgovori izbrane kandidatke očitno napačni oz. strokovno neustrezni, pa tožba ne vsebuje, zato sodišče dejanskega stanja v zvezi s tem ni presojalo.

Tožbeni očitek glede neobrazloženosti ocene pisnega preizkusa je tako neutemeljen.

13. Glede na zgoraj navedeno izhodišče se sodišče tudi ne more spustiti v presojo ustreznosti ocene tožnikovega odgovora na 3. vprašanje pisnega preizkusa. Zato je neutemeljen tudi tožbeni očitek glede neustreznosti ocene tožnikovega odgovora.

14. Prav tako je neutemeljen tožbeni očitek glede (ne)usposobljenosti članov natečajne komisije za ocenjevanje pisnega preizkusa. ZJU ne določa, kakšno izobrazbo ali strokovne kompetence morajo imeti člane natečajne komisije, ki ocenjuje kandidate za zasedbo delovnega mesta v javni upravi. Uredba v zvezi s sestavo natečajne komisije v drugem odstavku 22. člena določa (le), da lahko predstojnik za vodenje izbirnega postopka pooblasti javnega uslužbenca ali imenuje natečajno komisijo; če imenuje natečajno komisijo, mora biti član komisije vodja ožje ali širše organizacijske enote, v kateri bo uradnik opravljal delo. Očitek o pomanjkljivi strokovni usposobljenosti članov natečajne komisije bi tako lahko bil relevanten le v primeru, če bi iz pomanjkljive strokovne usposobljenosti članov natečajne komisije izhajala kršitev katere od preostalih določb ZJU, ki urejajo natečajni postopek, npr. v primeru, če bi bile strokovne kompetence članov natečajne komisije tako neustrezne, da komisija ne bi bila sposobna presoditi, kateri od kandidatov se je v izbirnem postopku izkazal kot najbolj strokovno usposobljen za uradniško delovno mesto

15. Ob tem sodišče poudarja, da iz ustaljene upravnosodne prakse v zadevah, v katerih je sodišče presojalo postopke kadrovanja v javni upravi, izhaja stališče, da mora biti v postopku kadrovanja oz. ocenjevanja primernosti kandidatov glede na razpisne pogoje natečajni komisiji zaradi zagotavljanja učinkovitega delovanja upravnega sistema prepuščeno široko polje proste presoje pri ocenjevanju primernosti kandidatov glede na razpisne pogoje.

Sodna presoja zakonitosti glede pogojev oz. kriterijev, kadar ti niso natančno določeni ali objektivizirani s predpisi ali splošno sprejetimi standardi, ampak gre za profesionalne kriterije, je zato zadržana, kar pomeni, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje in ugotovi nezakonitost v takšni odločbi le, če je odločitev tožene stranke očitno nerazumna. Za vprašanje strokovne usposobljenosti natečajne komisije to smiselno pomeni, da bi bila kršitev določb postopka potencialno lahko podana le, če bi bila natečajna komisija očitno nesposobna presojati strokovno ustreznost kandidatov.

16. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja, da sta bila člana natečajne komisije v obravnavani zadevi Č.Č., vodja Sektorja za B., po izobrazbi univerzitetni diplomirani D., smer E., z večletnimi vodstvenimi in delovnimi izkušnjami s področja informatike, ter F.F., vodja Oddelka za G., po izobrazbi univerzitetna diplomirana D., smer H. z večletnimi vodstvenimi in delovnimi izkušnjami s področja kadrovskih zadev. Tožnik je kandidiral za delovno mesto vodje oddelka v Sektorju za D., Oddelku za C.. Glede na opis nalog

, ki se opravljajo na delovnem mestu, za katerega je tekel izbirni postopek, in glede na zgoraj navedene kompetence članov natečajne komisije, sodišče ne najde razlogov za oceno, da je bila ta natečajna komisija očitno nesposobna presojati strokovno ustreznost kandidatov. Tožbena očitka o pomanjkanju strokovnih kompetenc članov natečajne komisije ter s tem povezan očitek, da tožena stranka tožniku ni hotela posredovati sistematizacije za delovni mesti, ki jih zasedata člana natečajne komisije, sta tako neutemeljena.

17. Ker je iz zgoraj navedenih razlogov odločitev tožene stranke pravilna, je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

18. Sodišče je odločilo na seji, ker pravno pomembna dejstva med strankama niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Falsa nominatio non nocet; prim. Komentar k 63. členu Zakona o splošnem upravnem postopku s komentarjem, J. Breznik in ostali, GV Založba, Ljubljana 2001, 12. točka, str. 227.

Sodba Upravnega sodišča I U 1129/2016 z dne 6. 9. 2017, 22. točka obrazložitve.

Sodišče v upravnem sporu v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 dejansko stanje razišče oziroma preizkusi v okviru tožbenih navedb.

ZJU v prvem odstavku 62. člena določa, da se izbere kandidat, ki se je v izbirnem postopku izkazal kot najbolj strokovno usposobljen za uradniško delovno mesto.

Tako sodna praksa Upravnega sodišča v zadevah II U 326/2013 z dne 20. 8. 2014, I U 1541/2015 z dne 11. 10. 2016, II U 335/2016 z dne 14. 11. 2018.

Iz objave javnega natečaja z dne 8. 5. 2017 izhaja, da so naloge, ki se opravljajo na tem delovnem mestu, naslednje: vodenje, organiziranje in koordiniranje dela, vodenje projektnih skupin, samostojno oblikovanje sistemskih rešitev in drugih najzahtevnejših gradiv, vodenje in sodelovanje v najzahtevnejših projektnih skupinah, pripravljanje navodil za delo s področja dela, dajanje pojasnil območnim enotam, spremljanje standardov razvoja informacijske tehnologije, koordiniranje z izvajalci, sodelovanje pri implementaciji, analiza uporabe, opravljanje drugih najzahtevnejših nalog.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 238, 238/2

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 61, 65

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.