UPRS Sklep III U 207/2019-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-10-03

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

upravni spor - tožba v upravnem sporu - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Ob upoštevanju vsebine Odredbe sodišče zaključuje, da ne gre za akt, ki bi učinkoval le zoper tožnike, torej ki bi urejal posamična razmerja in zato ni akt, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati v upravnem sporu. Odredba ureja prometni režim na Trgu Kontrada, konkretno na parc. št. ... in ... k.o. ..., ki niso v lasti tožnikov, pač pa gre za javno površino, namenjeno vsem, tožniki pa preko tega trga dostopajo do svojih nepremičnin. Na tem trgu je za vse prepovedano parkiranje, in sicer na javnih površinah.

II. Tožeče stranke trpijo same svoje stroške postopka.

1. V Uradnem listu RS, št. 39/2019 z dne 21. 6. 2019, je bila objavljena Odredba o vzpostavitvi območja za pešce z omejenim lokalnim prometom na Trgu Kontrada v Kanalu (v nadaljevanju Odredba), ki ga je na podlagi 100. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), 1., 4. in 10. člena Odloka o urejanju in čiščenju javnih površin in o zunanjem videzu naselij ter posebni rabi javnih površin ter 14. člena Statuta Občine Kanal (v nadaljevanju Statut), sprejel Občinski svet Občine Kanal ob Soči na 4. redni seji dne 30. 5. 2019. Območje naselja Kanal, za katerega veljajo določbe Odredbe, obsega del Pionirske ulice, in sicer parc. št. ... in ... k.o. ... . Z odredbo se na tem območju, to je Trgu Kontrada, vzpostavi območje za pešce z omejenim lokalnim prometom, in sicer je na trgu prepovedano parkiranje vozil na javnih površinah in prepovedan promet za vozila na motorni pogon, razen za dostavo in za dostop lastnikom oziroma uporabnikom stanovanjskih in drugih objektov do njihovih objektov oziroma garaž; dostavna vozila pa se smejo zadrževati na trgu zaradi nakladanja in razkladanja največ 120 minut ob namestitvi parkirne ure ter dovolilnice.

2. Tožniki v tožbi, s katero sodišču predlagajo, naj Odredbo odpravi, uvodoma pojasnjujejo, da je podlaga za njihovo tožbo četrti odstavek 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Izpodbijana Odredba je sicer akt, izdan v obliki predpisa, vendar pa ureja posamična razmerja. To, da je Odredba posamični akt, kaže že določba 92. člena Statuta, saj odredba ni našteta med splošnimi akti, ki jih sprejema občinski svet in kar zato pomeni, da je Odredba posamični akt. Tako stališče potrjuje tudi njena vsebina. Odredba namreč neposredno omejuje promet na dveh točno določenih parcelah, pri tem pa v bistveni meri neposredno posega zlasti v položaj tistih, ki so lastniki nepremičnin ali bivajo v nepremičninah, ki jim Trg Kontrada, oziroma ti dve parceli, predstavljajo dostop do njihovih nepremičnin. Z izjemo dovolilnic za dostavna vozila, z Odredbo ni predvideno, da bi se v zvezi z njeno vsebino tožnikom izdajali posamični akti, s čimer pa je po njihovem prepričanju poseženo v njihovo lastninsko pravico.

3. Tožniki v nadaljevanju tožbe navajajo zemljiškoknjižne podatke nepremičnin, ki so v njihovi lasti, oziroma v katerih prebivajo sami in njihovi družinski člani ter pojasnjujejo, da vse te nepremičnine mejijo na parc. št. ... in ... k.o. ..., glede katerih Odredba določa režim prometa. Preko teh dveh parcel dostopajo do svojih nepremičnin, kot izhaja iz mapne kopije. S tem tudi izkazujejo pravni interes za tožbo in podlago za stališče, da izpodbijana Odredba neposredno ureja posamična razmerja in posega v njihove pravice in pravne koristi.

4. Za sprejem izpodbijane Odredbe ni podlage, saj Statut odredbe ne ureja in je ne pozna. Odredba se sicer nespecificirano sklicuje na 14. člen Statuta, ki pa ne daje podlage za sprejem takih aktov. Tožena stranka se sklicuje tudi na Odloka o urejanju in čiščenju javnih površin in o zunanjem videzu naselij ter posebni rabi javnih površin, četudi ta niti v določbah, ki so navedene v Odredbi niti v drugih odločbah nima povezave z izpodbijanim aktom niti za sprejem tega akta ne daje podlage. Odredba je bila sprejeta na redni seji Občinskega sveta Občine Kanal ob Soči, zapisnik o tem pa v času vložitve tožbe še ni bil objavljen na spletni strani. Sprejet je bil na prvi seji, ko je bil obravnavan, kar pa je v nasprotju z določbo 75. člena Poslovnika Občinskega sveta Občine Kanal ob Soči, ki nalaga obravnavanje na dveh sejah. Poslovnik sicer pozna tudi hitri in skrajšani postopek, vendar pa pogoji za uporabo takega postopka niso bili izpolnjeni niti iz obrazložitve predloga za sejo kaj takega ne izhaja. Postopek tudi ni bil izveden v skladu z določbo 59. člena Zakona o urejanju prostora (ZUrep-2) in zato pravica tožečih strank do vložitve tožbe temelji tudi na določbi 58. člena tega zakona. Na območju Trga Kontrada predstavljajo tožeče stranke manjšino v primerjavi z drugimi stanovalci tega območja, saj imajo vhod v svoje stavbe oziroma objekte neposredno iz trga. Zato so bili neupravičeno prikrajšani do obravnave, v kateri se je urejal njihov položaj, kar je nedopustno ravnanje.

5. Relevantni predpis za presojo zadeve je po prepričanju tožečih strank Odlok o kategorizaciji občinskih cest v Občini Kanal ob Soči, ki določa, da je Pionirska cesta lokalna cesta, odprta za vsa vozila. Odredba ne more imeti moči, da bi spreminjala režim, ki ga vzpostavlja temeljni akt za določeno območje. Poleg tega je v nasprotju z Občinskim prostorskim načrtom Občine Kanal ob Soči (v nadaljevanju OPPN). Ta namreč za območje Kontrade še ni bil sprejet in zato ne more prihajati do sprememb režima na tem območju. OPPN izključuje možnost, da bi se promet in dostopnost v občini omejevala, pač pa je njegov cilj pridobitev kakovosti bivalnega okolja in vzpostavitev boljše povezanosti. Pionirsko ulico določa kot eno od glavni napajalnih cest, čemur pa Odredba nasprotuje. To, da naj bi imela stanovanja prednost pred dejavnostmi, zahteva, da imajo stanovalci dostop do svojih bivališč z osebnim avtomobilom. Območje Trga Kontrada je sicer relativno majhna površina, nekakšno notranje dvorišče med stavbami. Ni središče kraja, na njem ni gostinskih lokalov, trgovin ali podobnega, niti se na njem ne zbirajo ljudje, razen ob redkih dogodkih. Območje z vidika modernih standardov ne predstavlja optimalne izbire lokacije bivanja, utemeljeno pa je pričakovati, da bo imel vsak možnost, da do svojih objektov dostopa z avtom. Posledica omejitve dostopanja je zato tudi izguba vrednosti objektov. Sama ureditev trga tudi sicer ni v skladu z željami lastnikov, saj gre za območje, ki je tlakovano s prodniki, ob urejanju pa je bilo lastnikom zagotovljeno, da se režim na trgu ne bo spreminjal in se zato tudi iz tega razloga počutijo izigrane in prikrajšane.

6. Z Odredbo se tožnikom onemogoča dostop do njihovih stanovanjskih nepremičnin, četudi Gradbeni zakonik (GZ) v 14. točki prvega odstavka 3. člena določa, da sodi dostop do javne poti ali ceste med minimalno komunalno oskrbo. Temu sledi tudi OPPN. Sprejetje in veljavnost Odredbe je zato nezakonito ravnanje ter posega v pridobljene pravice tožnikov. Do tega prihaja neposredno na podlagi tega akta, saj se individualne odločbe, ki bi posameznikom poimensko jemale možnost dostopanja, ne bodo izdajale.

7. Vsebina Odredbe je po prepričanju tožnikov tudi nejasna in nerazumljiva, kar je v nasprotju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave RS. 2. alineja 4. člena Odloka dopušča promet z vozili na motorni pogon v primeru, ko gre za dostop lastnikom oziroma uporabnikom stanovanjskih in drugih objektov. Tako odredbo je mogoče razumeti tako, da se položaj lastnikov oziroma uporabnikov na tem območju v ničemer ne spreminja. To velja toliko bolj ob upoštevanju dela obrazložitve v postopku sprejemanja Odredbe, po kateri naj bi se trg zaprl za parkiranje zato, ker morajo imeti stanovalci in uporabniki objektov zagotovljen neoviran dostop do objektov. Kljub temu pa je v 5. členu Odredbe za dostavna vozila določena uporaba dovolilnic in omejen čas dostopa na 120 minut, 1. alineja 4. člena pa prepoveduje parkiranje na javnih površinah, ne da bi določala, katere so. Na kakšni podlagi temelji časovna omejitev dostopa dostavnih vozil ni pojasnjeno, dejstvo pa je, da lahko v določenih primerih traja tudi dlje in so jo doslej uporabniki trga urejali z dogovorom. Tožena stranka torej ni upoštevala dejanskega stanja, nejasno pa je določila, da je neoviran dostop zagotovljen tako, da je dostop prepovedan. Dodatne nejasnosti vnaša tudi prometni znak, ki je bil postavljen po sprejemu Odredbe.

9. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt je po ZUS-1 upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akti pa niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil (3. člen ZUS-1). Ne glede na to, pa v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor ti urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1).

10. Tožniki vlagajo tožbo v skladu s slednjo zakonsko določbo, in sicer trdijo, da Odredba ureja posamična razmerja ter posega v njihove pravice in pravni položaj, kljub tem pa ni predvideno, da bi se jim v zvezi z njeno vsebino izdajali posamični akti. Odredba namreč ureja prometni režim na dveh točno določenih parcelah, preko katerih tožniki dostopajo do svojih bivališč, s tem pa neposredno posega v njihove pravice. To, da je Odredba posamični in ne splošni akt, kaže tudi njeno poimenovanje, saj tovrstnih aktov Statut ne pozna niti med splošnimi niti med posamičnimi akti.

11. Iz Odredbe izhaja, da je bila sprejeta z namenom ureditve mirujočega prometa in prometa vozil, in sicer z določitvijo posebne rabe oziroma cestno prometne ureditve na Trgu Kontrada v Kanalu, na delu Pionirske ulice na parc. št. ... in ... k.o. ... . Z Odredbo se vzpostavlja območje za pešce z omejenim lokalnim prometom tako, da je prepovedano parkiranje vozil na javnih površinah, promet z vozili na motorni pogon pa je prepovedan, razen za dostavo in za dostop lastnikom oziroma uporabnikom stanovanjskih in drugih objektov do njihovih objektov oziroma garaž. Za dostavna vozila Odredba določa, da se smejo na Trgu Kontrada zadrževati največ 120 minut za potrebe nakladanja in razkladanja, in to ob namestitvi parkirne ure ter pridobitvi dovolilnice.

12. Odredbo je sprejel Občinski svet Občine Kanal ob Soči v skladu s 14. členom Statuta, ki v 1. alineji drugega odstavka 14. člena določa, da občinski svet v okviru svojih pristojnosti, določenih z zakonom ali Statutom, sprejema statut občine, poslovnik občinskega sveta, odloke in druge predpise. Ena od pristojnosti oziroma odgovornosti občine je tudi ureditev varnega in nemotenega poteka prometa po občinskih cestah, kot to določa prvi odstavek 100. člena ZCes-1. Sodišče ugotavlja, da spada območje Trga Kontrada oziroma Pionirske ulice na parc. št. ... in ... k.o. ... med občinske ceste, kar v tožbi navajajo tudi tožniki. To torej pomeni, da je ureditev prometa na tem območju v pristojnosti tožene stranke. Po določbi 100. člena ZCes-1 lahko občina pri prometni ureditvi občinske ceste med drugim določi omejitev uporabe ceste ali njenega dela glede na vrsto prometa, uredi parkiranje in ustavljanje vozil ter določi druge prepovedi, obveznosti ali omejitve udeležencem prometa (3., 6. in 9. alineja tretjega odstavka 100. člena ZCes-1). Pristojnost tožene stranke za posebno rabo javnih površin na območju občine določa tudi 1. člen Odloka o urejanju in čiščenju javnih površin in o zunanjem videzu naselij, na katerega se sklicuje Odredba. Ta odlok med drugim določa, da so javne površine ulice, pločniki, trgi ter zelene površine, prepovedano pa je kakršnokoli ravnanje in poseganje ter poškodovanje teh površin (prva alineja 4. člena in 12. alineja 10. člena Odloka o urejanju in čiščenju javnih površin in o zunanjem videzu naselij ter posebni rabi javnih površin).

13. Tožniki v tožbi uvodoma poudarjajo, da odredba v Statutu ni našteta niti med splošnimi niti med posamičnimi akti, ki jih sprejema občinski svet in da to kaže, da gre za posamični akt, s katerim naj bi tožena stranka neposredno posegla v njihove pravice oziroma pravni položaj. Sodišče ugotavlja, da v 92. členu Statuta, na katerega se sklicujejo tožniki, odredba sicer ni našteta med pravnimi akti, ki jih sprejema občinski svet, vendar pa njen sprejem glede na določbo 1. alineje drugega odstavka 14. člena Statuta tudi ni izključen, saj ta določa, da občinski svet sprejema tudi "druge predpise" (poleg statuta, poslovnika in odlokov). Ne glede na to, pa je za opredelitev pravne narave akta tudi sicer bolj kot njegov naziv pomembna njegova vsebina in objava (tako Vrhovno sodišče RS v sklepu št. I Up 25/2000 z dne 18. 12. 2002). Zgolj dejstvo, da je izpodbijani akt naslovljen kot "odredba" torej ne pomeni, da gre s tem za posamični akt. Odredbo, ki ureja prometni režim na Trgu Kontrada, je namreč sprejel občinski svet v okviru svoje obveznosti skrbi za občinske ceste in javne površine, bila je objavljena v Uradnem listu ter odločeno, da stopi v veljavo osmi dan po objavi. Za ugotovitev ali je Odredba splošni ali posamični akt, ki posega v pravice tožnikov in za presojo, ali gre za akt, ki se lahko v skladu s 5. členom ZUS-1 izpodbija v upravnem sporu, je torej ključna vsebina Odredbe in ne njeno poimenovanje.

14. Za ugotovitev, ali je Odredba splošni pravni akt ali pa ureja posamična razmerja, je treba ugotoviti ali ta akt neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe (določenih oseb), torej ali sprememba nastopi neposredno na njegovi podlagi in le enkratno v konkretnem življenjskem primeru, kar samo po sebi vključuje tudi presojo, ali določene osebe norma zadeva posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog ljudi (tako Vrhovno sodišče RS v sklepu št. I Up 81/2018 z dne 29. 5. 2019). V konkretnem primeru je torej treba presoditi ali Odredba neposredno spreminja pravni položaj tožnikov in ali učinkuje le na njih.

15. Glede na navedeno ter ob upoštevanju vsebine Odredbe, kot je opisana v predhodnih odstavkih te obrazložitve, sodišče zaključuje, da ne gre za akt, ki bi učinkoval le zoper tožnike, torej ki bi urejal posamična razmerja in zato ni akt, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati v upravnem sporu. Odredba ureja prometni režim na Trgu Kontrada, konkretno na parc. št. ... in ... k.o. ..., ki niso v lasti tožnikov, pač pa gre za javno površino, namenjeno vsem, tožniki pa preko tega trga dostopajo do svojih nepremičnin. Na tem trgu je za vse prepovedano parkiranje, in sicer na javnih površinah. Tožniki sicer navajajo, da ni določeno, kaj je javna površina, vendar pa sodišče meni, da je povsem razumljivo, da gre za površine, ki so v uporabi vseh in niso v zasebni lasti niti tožnikov niti drugih oseb. Prav tako je na trgu vsem prepovedan promet z motornimi vozili, z izjemo tožnikov, ki preko trga lahko s svojimi vozili dostopajo do svojih bivališč. Odredba torej ni omejena le na tožnike, pač pa na vse, ki pridejo na trg, s tem, da se lahko tožniki, za razliko od ostalih, ki na tem območju nimajo svojih nepremičnin oziroma tu ne bivajo, še vedno preko trga do svojih domov vozijo z motornimi vozili. Njihov položaj se torej ne spreminja niti se z Odredbo z ničemer ne posega v njihovo lastninsko pravico.

16. Teh ugotovitev ne spreminja niti zatrjevanje tožnikov, da se omejuje čas, ko so dostavna vozila lahko na trgu, da morajo biti opremljena z uro in dovolilnicam in da je čas, ki je potreben čas nakladanje in razkladanje včasih daljši, na primer, ko se dostavljajo drva. Sodišče meni, da bi taka sprememba režima prometa na trgu, ki se nanaša na dostavna vozila, lahko pomenila poseg v pravni položaj tožnikov le, kolikor bi bilo s tem ogroženo ali ovirano izvrševanje njihove lastninske pravice na nepremičninah, oziroma uporaba teh nepremičnin. Tega pa tožniki v tožbi glede dostavnih vozil niti ne zatrjujejo, pač pa le navajajo, da v tem delu Odredba ni jasna, s čimer pa sodišče ne soglaša in meni, da ostajajo ti očitki zgolj na ravni zatrjevanja.

17. Na podlagi navedenega sodišče povzema, da Odredba nima narave posamičnega akta, pač pa naravo splošnega pravnega akta, ki ga ni dopustno izpodbijati v upravnem sporu. Sodišče je iz tega razloga na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo ter se zato do preostalih tožbenih ugovorov tožnikov ni opredeljevalo.

18. Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 100

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/4, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.