UPRS Sodba III U 6/2018-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-15

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - revalorizirana vrednost - pravna podlaga za odmero - nepravilna uporaba predpisov

Tukajšnje sodišče je odpravilo odločbo o odmeri komunalnega prispevka. S tem je bila odpravljena podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, s katero je bila tožnici odmerjena razlika do revaloriziranega zneska tega komunalnega prispevka in je že to razlog za njeno odpravo.

V obravnavanem primeru je bil postopek odmere nadomestila komunalnega prispevka z vlogo tožnice začet v maju 2017, torej v času veljavnosti ZPNačrt, zato komunalnega prispevka (oziroma revaloriziranega zneska tega prispevka) ni dopustno odmeriti po Odloku, sprejetem na podlagi določb ZSZ.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Mestne občine Koper, Urada za okolje in prostor, št. 427-78/2017 z dne 27. 10. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Mestna občina Koper, Urad za okolje in prostor (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. 427-78/2017 z dne 27. 10. 2017 tožeči stranki kot investitorju odmerila razliko finančne obveznosti plačila komunalnega prispevka po odločbi št. 427-78/2017 z dne 25. 5. 2017, ki znaša na dan 30. 7. 2017 skupaj 455,24 EUR (1. točka izreka), in sicer v roku 30 dni po prejemu odločbe (2. točka izreka). Določila je tudi, da se v primeru zamude s plačilom višina zneska komunalnega prispevka mesečno revalorizira z indeksom rasti po metodologiji Splošnega združenja gradbeništva in IGM Slovenije, to je s povprečnim indeksom za stanovanjsko gradnjo (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi svoje odločitve je prvostopenjski organ pojasnil, da je Ministrstvo Republike Slovenije za okolje in prostor v imenu tožeče stranke kot investitorja dne 12. 5. 2017 pri toženi stranki vložilo zahtevo za odmero komunalnega prispevka v zvezi z dozidavo servisnega objekta na zemljišču s parc. št. 1569/49 k.o. A.. Skladno s tem je bila tožeči stranki izdana odločba o odmeri komunalnega prispevka, št. 427-78/2017 z dne 25. 5. 2017, s katero ji je bil odmerjen komunalni prispevek v višini 90.021,84 EUR ter določeno, da ga mora poravnati v roku 30 dni, sicer se v primeru zamude s plačilom tožeči stranki odmeri še razlika do revalorizirane vrednosti te finančne obveznosti. Ker je bila tožeči stranki odločba o odmeri komunalnega prispevka vročena dne 26. 5. 2017, bi morala svojo obveznost po tej odločbi poravnati do dne 25. 6. 2017, česar pa ni storila, pač pa komunalni prispevek plačala šele dne 14. 8. 2018. Prvostopenjski organ je zato tožeči stranki z izpodbijano odločbo odmeril razliko do revaloriziranega zneska komunalnega prispevka na dan plačila.

3. Po pritožbi tožeče stranke je odločitvi tožene stranke pritrdil Župan Mestne občine Koper (v nadaljevanju drugostopenjski organ), ki je pritožbo zavrnil kot neutemeljeno. Pojasnjuje, da odločitev o odmeri razlike do revaloriziranega zneska komunalnega prispevka temelji na odločbi, št. 427-78/2017 z dne 25. 5. 2017. Tožena stranka je sicer zoper to odločbo vložila pritožbo, ki pa je bila zavrnjena, odločitvi, da mora po tej odločbi v primeru zamude plačati še razliko do revaloriziranega zneska komunalnega prispevka, pa tudi sicer ni oporekala. V nadaljevanju povzema vsebino izpodbijane odločbe in v obrazložitvi te odločbe prestavljen izračun komunalnega prispevka ter poudarja, da taka obveznosti izhaja iz določbe 12. člena Odloka o komunalnem prispevku (Uradne objave, št. 42/00 in Uradni list RS, št. 66/05, 22/08, 26/14 in 50/16, v nadaljevanju Odlok). Sklicevanje tožene stranke, da določba 10. člena Odloka ni več v veljavi in da tudi ni skladna s sedaj veljavno zakonodajo, ne drži. Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ki se je pričel uporabljati dne 28. 4. 2007, je v 103. členu prehodnih in končnih določb posebej opredelil prenehanje veljavnosti Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in nadaljnjo uporabo nekaterih določb tega predpisa, ki je, med drugim urejal tudi način in pogoje za odmero komunalnega prispevka. ZPNačrt je novejši predpis, ki je uredil enako materijo, v veljavo pa je stopil pred potekom roka iz drugega odstavka 179. člena ZUreP-1, to je roka, do katerega bi se morali za odmero komunalnih prispevkov uveljaviti novi podzakonski predpisi. Ker pa je ZPNačrt določil, da se do poteka 6 mesecev od uveljavitve občinskega prostorskega načrta uporabljajo do tedaj veljavni predpisi, ne glede na to, kateri organ jih je sprejel, to pomeni, da je Odlok veljavna podlaga za odmero komunalnega prispevka, saj je veljal še v času uveljavitve ZPNačrt.

4. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in s tožbo sodišču predlaga, naj ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita, oziroma podrejeno, naj jo odpravi. Sodišče naj spremeni tudi odločitev o stroških upravnega postopka tako, da ji mora tožena stranka te stroške povrniti. Prav tako naj ji povrne tudi stroške predmetnega postopka. Pojasnjuje, da je pritožbo zoper izpodbijano odločbo vložila predvsem zato, ker trdi, da ni pravne osnove za plačilo revaloriziranega zneska komunalnega prispevka, kot je to odločila tožena stranka. Zoper odločbo o odmeri komunalnega prispevka je sicer tožena stranka sprožila upravni spor, pri tem pa izhajala iz trditve, da Odlok ni veljaven in da je zato njegova morebitna uporaba nezakonita. Tožena stranka je odmerjeni znesek komunalnega prispevka sicer poravnala, vendar s pridržkom, da bo plačan znesek v primeru uspeha v upravnem postopku zahtevala nazaj, in to skupaj z zamudnimi obrestmi. Za to se je odločila zato, ker je plačilo komunalnega prispevka po določbi 66. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, ne glede na to ali je ta prispevek odmerjen zakonito ali ne. Ob tem posebej poudarja, da bi, kolikor bi sodišče ugotovilo, da je odločba o odmeri komunalnega prispevka nezakonita, odpadla podlaga za odmero odločbe o revalorizaciji komunalnega prispevka.

5. Tožeča stranka nadalje navaja, da lahko vsako spremembo stroškov komunalnega opremljanja zemljišč, pa četudi je ta spremenjena v višini revalorizacije, sprejme le občinski svet in bi zato moral Odlok vsebovati vsaj pooblastilo županu, da lahko izda sklep, s katerim bi bila revalorizacija dovoljena. Takega sklepa v obravnavanem primeru občinski svet ni sprejel in je zato izpodbijana odločitev nezakonita tudi iz tega razloga.

6. Odlok, na katerem temelji izpodbijana odločba, je nezakonit, saj ni v skladu z Ustavo in zakoni. Odlok je bil sprejet na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ), tožena stranka pa kljub kasneje sprejetemu ZUreP-1 in izrecni določbi 179. člen tega zakona ni sprejela novega odloka o odmeri komunalnega prispevka, ki bi izhajal iz meril in pogojev, določenih z veljavnimi zakoni. Z uporabo Odloka je tožeča stranka nadaljevala tudi po uveljavitvi ZPNačrt, četudi je prehodno obdobje, ki je izjemoma dovoljevalo uporabo odlokov, sprejetih po ZSZ, poteklo že 20. 7. 2007. Tožena stranka torej nima več veljavnega odloka o odmeri komunalnega prispevka, kar potrjujejo tudi stališča Vrhovnega sodišča RS v sodbah, opr. št. X Ips 361/2012, X Ips 149/2013 in X Ips 248/2012, ki jih deloma povzema.

7. Tožena stranka verjetno vztraja pri uporabi Odloka, četudi ta nima veljavne zakonske podlage zato, ker lahko po tem Odloku obračunava bistveno višje komunalne prispevke, kot pa bi jih smela ob upoštevanju veljavnega zakonskega okvirja. Odlok je imel zakonsko podlago le v času veljavnosti ZSZ, po uveljavitvi ZUreP-1 pa je zakonodajalec določil čas do 20. 7. 2007, da bi občine lažje pripravile nove odloke. Določitev prehodnega obdobja ne pomeni, da so odloki, sprejeti na podlagi ZSZ, postali neodvisni od zakonske podlage, saj morajo biti po določbi 153. člena URS vsi podzakonski akt v skladu zakoni. Prav tako ni mogoče slediti toženi stranki, ki trdi, da lahko Odlok uporablja zato, ker niso bili sprejeti prostorski načrti na podlagi ZPNačrt, o čemer se je sicer že večkrat izreklo Vrhovno sodišče. Za območje Luke Koper je bil prostorski načrt na podlagi ZPNačrt sicer sprejet, in sicer je to Uredba o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru.

8. Tožeča stranka še navaja, da Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) v 224. členu določa, da je odločba, ki se ne more več izpodbijati s pritožbo, dokončna in da se šele z dokončnostjo lahko pričnejo izvajati pravice, če zakon ne določa drugače. V konkretnem primeru noben zakon ne določa, da bi bilo treba komunalni prispevek plačati pred dokončnostjo upravnega akta in je zato tožeča stranka sporni komunalni prispevek plačala po tem, ko je prejela odločitev o pritožbi, ki jo je vložila zoper odmerno odločbo. Tožena stranka je ni opozorila, da pritožba ne zadrži izvršitve, kar vse pa pomeni, da je bila tožeča stranka dolžna komunalni prispevek poravnati šele po prejemu odločbe o njeni pritožbi in zato tudi iz tega razloga zahteva tožene stranke za plačilo revaloriziranega zneska komunalnega prispevka ni utemeljena.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo uvodoma navaja, da je tožeča stranka tožbo vložila prepozno in zato sodišču predlaga, naj jo zavrže. Izpodbijana odločba je bila namreč tožeči stranki vročena dne 12. 12. 2017, tožbo pa je vložila dne 12. 1. 2018, torej za en dan prepozno. Trditve tožeče stranke, da naj bi ji tožena stranka odmerila komunalni prispevek brez pravne podlage, so zmotne in se v zvezi s tem sklicuje na obrazložitev odločbe drugostopenjskega organa.

10. Tožeča stranka se je na odgovor tožene stranke odzvala v pripravljalni vlogi z dne 20. 2. 2018 ter uvodoma poudarila, da je tožbo oddala kot priporočeno pisemsko pošiljko dne 11. 1. 2018, kar pomeni, da je bila vložena pravočasno, v vsem preostalem pa vztraja pri svojih tožbenih ugovorih.

11. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah z dne 20. 3. 2018, 22. 3. 2018 in 18. 4. 2018 je tožena stranka sodišču predlagala, naj v zadevi odločbi po izvedeni glavni obravnavi, čemur pa je tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 9. 4. 2018 nasprotovala ter poudarila, da gre v obravnavanem primeru za odločanje o pravnih vprašanjih, tožena stranka pa tudi ni predlagala dokazov, ki bi jih bilo mogoče izvesti le na glavni obravnavi.

13. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožba tožeče stranke pravočasna. Po določbi prvega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožeča stranka drugostopenjsko odločbo, s katero je bil končan upravni postopek, prejela dne 12. 12. 2017. Tožbo je oddala kot priporočeno pisemsko pošiljko dne 11. 1. 2018, to je trideseti dan po prejemu drugostopenjske odločbe in je zato pravočasna. Po določbi drugega odstavka 112. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki se v postopku upravnega spora uporablja na podlagi določbe prvega odstavka 22. člena ZUS-1, se namreč v primeru, ko je vloga oddana po pošti priporočeno, dan oddaje na pošto šteje za dan izročitve sodišču, na katero je naslovljena.

14. Sodišče nadalje ugotavlja, da je tožena stranka izpodbijano odločbo izdala na podlagi odločbe, št. 427-78/2017 z dne 25. 5. 2017, s katero je tožeči stranki kot investitorju odmerila komunalni prispevek za dozidavo servisnega objekta na zemljišču s parc. št. 1569/49 k.o. A.. Tožeča stranka je zoper to odločbo vložila tožbo v upravnem sporu, ki ji je sodišče s sodbo, opr. št. III U 170/2017-20 z dne 10. 1. 2019, ugodilo in odločbo odpravilo. S tem je bila torej odpravljena tudi podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, s katero je bila tožeči stranki odmerjena razlika do revaloriziranega zneska komunalnega prispevka in je že to razlog za njeno odpravo.

15. Ne glede na navedeno pa sodišče še pojasnjuje, da gre v obravnavani zadevi (tudi) za vprašanje zakonitosti uporabe Odloka, ki je bil sprejet na podlagi določb ZSZ, za izračun komunalnega prispevka za gradnjo. Tožeča stranka pravilno izpostavlja, da se je do vprašanja uporabe podzakonskih predpisov, sprejetih na podlagi ZSZ, Vrhovno sodišče že opredelilo v sodbah, navedenih v tožbi, njegovim stališčem pa je sledila tudi sodna praksa Upravnega sodišča RS, enako tudi v prej opisani zadevi tega sodišča opr. št. III U 170/2017.

16. Z dnem 1. 1. 2003 je stopil v veljavo ZUreP-1, ki je v prehodni določbi drugega odstavka 179. člena določil, da se, ne glede na določbo 5. točke prvega odstavka tega člena, v kateri je bilo določeno prenehanje veljavnosti ZSZ (razen v delu, kolikor se nanaša na urejanje grajenega javnega dobra ter določbe prve alinee 56. člena, v delu, ki se nanaša na nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča), do uveljavitve predpisa iz drugega odstavka 146. člena tega zakona

, s katerim se določi način izračuna komunalnega prispevka, ta odmerja po do tedaj veljavnih predpisih. To pomeni, da je ZUreP-1 v prehodnem obdobju dopustil uporabo do tedaj veljavnih predpisov, sprejetih na podlagi ZSZ, vendar pa le do sprejema predpisa iz drugega odstavka 146. člena. Na podlagi ZUreP-1 je bil sprejet Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Ur.l. RS, št. 117/04), ki je v 14. členu podaljšal uporabo do tedaj veljavnih predpisov na območjih, kjer programi opremljanja niso bili usklajeni z Uredbo o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo, vendar najdlje do 20. 7. 2007.

Še pred iztekom tega roka je dne 28. 4. 2007 začel veljati ZPNačrt, ki je v prvem odstavku 103. člena med drugim določil, da se z dnem njegove uveljavitve preneha uporabljati določba 179. člena ZUreP-1, v drugem odstavku tega člena pa še, da z dnem njegove uveljavitve nehajo veljati določbe 135. do 155. člena ZUreP-1, to so določbe, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišč in odmero komunalnega prispevka.

17. Upravni organ mora komunalni prispevek odmeriti po predpisih, ki so veljavni v času uvedbe tega postopka.

V obravnavanem primeru je bil postopek odmere nadomestila komunalnega prispevka z vlogo tožeče stranke začet v maju 2017, torej v času veljavnosti ZPNačrt, kar pa ne pomeni, da je dopustno komunalni prispevek (oziroma revalorizirani znesek tega prispevka) odmeriti po Odloku, sprejetem na podlagi določb ZSZ, kot to trdi tožena stranka ter svoje stališče utemeljuje glede na določbo 103. člena tega zakona, s katero se je prenehala uporabljati prehodna določba 179. člena ZUreP-1, ki je omejila uporabo podzakonskih predpisov, sprejetih na podlagi ZSZ do 20. 7. 2007. Odlok namreč določa odmero na podlagi meril, ki niso v skladu z določbami ZPNačrt in na njegovi podlagi izdane Uredbe o vsebini pogojev opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/2007, v nadaljevanju Uredba) in Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/2007, v nadaljevanju Pravilnik). Uredba in Pravilnik namreč izrecno določata, da lahko občina v prehodnem obdobju odmeri komunalni prispevek samo na podlagi programov opremljanja, ki so sprejeti skladno s podzakonskimi predpisi, izdanimi na podlagi ZUreP-1 (20. člen Uredbe in 8. člen Pravilnika). Uporaba občinskih predpisov, izdanih na podlagi ZSZ, torej za obračun komunalnega prispevka (ali njegovo revalorizacijo) ni dopustna (z izjemo uporabe teh predpisov za določitev skupnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč, ki se po 19. členu Uredbe določijo na podlagi občinskega predpisa, sprejetega v času veljavnosti ZSZ).

To pa pomeni, da bi morala tožena stranka komunalni prispevek oziroma njegov revalorizirani znesek v obravnavanem primeru odmeriti na podlagi občinskega programa opremljanja, sprejetega na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih v skladu z ZUreP-1, oziroma, kolikor takega programa opremljanja ni sprejela, na podlagi Uredbe in Pravilnika, ki sta bila izdana na podlagi ZPNačrt. Po presoji Vrhovnega sodišča RS

so namreč kriteriji za določitev komunalnega prispevka, ki so podrobno razdelani v Uredbi in Pravilniku, zadostno izhodišče za odmero komunalnega prispevka.

18. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka s tem, ko je revalorizirani znesek komunalnega prispevka odmerila na podlagi Odloka, ki ga ne bi smela več uporabljati, zmotno uporabila materialno pravo. Skladno s to presojo je tožbi tožeče stranke ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (tretji odstavek istega člena). Sodišče zato ni presojalo preostalih tožbenih ugovorov tožeče stranke o kršitvi pravil postopka v zvezi z zahtevo tožene stranke, da mora tožeča stranka znesek komunalnega prispevka poravnati ne glede na vloženo pritožbo (torej še pred dokončnostjo odločbe) in tudi ne o tem kakšen revalorizirani znesek komunalnega prispevka bi moral biti tožeči stranki odmerjen (oziroma ali je sploh prav, da se ji odmerja, ker je komunalni prispevek poravnala po prejemu drugostopenjske odločbe), saj bo to stvar odločanja prvostopenjskega organa v ponovljenem postopku. Sodišče ob tem posebej poudarja, da je v ponovljenem postopku upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Iz istega razloga sodišče tudi ni odločalo o stroških upravnega postopka, saj bo to prav tako stvar ponovnega odločanja.

19. Odločitev je sodišče sprejelo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Tožena stranka je sicer sodišču predlagala izvedbo glavne obravnave, vendar pa sodišče temu ni sledilo. Potek upravnega postopka je namreč razviden iz podatkov upravnega spisa in med strankama ni sporen, pa tudi tožena stranka je kot dokaz v zadevi predlagala le vpogled v listine upravnega spisa. Pravna stališča, na katere se tožena stranka sklicuje v drugostopenjski odločbi in v odgovoru na tožbo, pa po naravi ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku.

20. Ker je sodišče tožbi tožnika ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 15,00 EUR, glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopal pooblaščenec, ki ni odvetnik.

Drugi odstavek 146. člena ZUreP-1 določa, da merila za oblikovanje cene komunalno opremljenega zemljišča ter za odmero komunalnega prispevka določi minister za prostor.

Tako Vrhovno sodišče RS v sodbah, opr. št. X Ips 361/2012, X Ips 248/2012, X Ips 149/2013, tudi Upravno sodišče RS, primeroma v sodbah, opr. št. III U 237/2011, I U 1256/2015.

8. in 13. točka obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 140/2013.

Tako Vrhovno sodišče RS v sodbah, opr. št. X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 103

Opr št. sodišča II stopnje: III U 13/2018-22, z dne 15.02.2019, ECLI:SI:UPRS:2019:III.U.13.2018.22

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.