UPRS Sodba I U 788/2018-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-06-11

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), Zdenka Štucin

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - vsebina obrazložitve odločbe

Upravnega akta, ki nima obveznih sestavin obrazložitve, se ne da preizkusiti, zaradi česar gre za bistveno kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Kadar je upravni akt tako pomanjkljiv, da ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določata 210. člena in 214. člen ZUP, so tudi zagotovljena pravna sredstva zgolj navidezna.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport 1100-20/2018/3 z dne 12. 3. 2018 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport je z izpodbijanim sklepom zavrnilo vlogo tožnika, s katero se je prijavil na Javni razpis študijskih pomoči za subvencioniranje šolnin za nadaljnje izobraževanje strokovnih delavcev v vrtcih in šolah v študijskem letu 2017/18, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 72/17 (v nadaljevanju Javni razpis).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnik 8. 1. 2018 na Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport vložil vlogo za prijavo na Javni razpis in jo 11. 1. 2018 dopolnil. Komisija za izvedbo javnega razpisa študijskih pomoči (v nadaljevanju komisija) je 24. 1. 2018, skladno z 222. členom Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije ter s 5. in 6. točko Javnega razpisa, odprla prejete vloge. Vloga tožnika je vsebovala izpolnjen obrazec za prijavo na Javni razpis z izjavo tožnika, da za namen financiranja šolnine, ki je predmet Javnega razpisa, ni in ne bo prejel finančnih sredstev s strani pravne osebe, in izjavo ravnatelja oziroma odgovorne osebe, da bo zavod v skladu z zmožnostmi kandidatu omogočil izobraževanje; potrdilo o vpisu, ki ga je izdala Univerza v Ljubljani, Pedagoška fakulteta, iz katerega je razvidno, da je tožnik v letu 2017/2018 vpisan v program Pedagoško-andragoška izobrazba za strokovne delavce v osnovnih in srednjih šolah; dokazilo o višini šolnine in dokazilo o izobrazbi. Komisija je ob pregledu vloge ugotovila, da je tožnik po izobrazbi diplomirani inženir lesarstva, zaposlen v A na delovnem mestu - pomočnik v tehnoloških procesih. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da tožnik z zaposlitvijo ne izpolnjuje razpisnega pogoja, ki določa, da lahko na razpis za subvencioniranje šolnine študijskega programa pedagoško-andragoškega izpopolnjevanja kandidirajo strokovni delavci, ki so zaposleni v vzgojno-izobraževalnem zavodu iz 1. točke Javnega razpisa, so v študijskem letu 2017/2018 vpisani v študijski program pedagoško-andragoškega izpopolnjevanja, s katerim bodo izpolnjevali pogoje o izobrazbi za delovno mesto učitelja strokovno-teoretičnega predmeta oziroma strokovnega modula v poklicnem in strokovnem izobraževanju, gimnaziji ali glasbeni šoli, ali učitelja splošnoizobraževalnega predmeta psihologija v strokovnem izobraževanju ali gimnaziji, ali laboranta, inštruktorja, učitelja praktičnega pouka ali drugega strokovnega delavca s srednjo ali srednjo strokovno izobrazbo, na katerem opravljajo vzgojno-izobraževalno delo, zato je bila njegova vloga zavrnjena.

3. S tožbo tožnik uveljavlja tožbena razloga napačne uporabe materialnega prava in kršitve pravil postopka. Navaja, da je od 1. 9. 2017 za določen čas zaposlen v A na delovnem mestu učitelj strokovnih predmetov VII/2 in učitelj praktičnega pouka VII/2, ima srednješolsko strokovno izobrazbo strojni tehnik in univerzitetno izobrazbo z nazivom univerzitetni diplomirani inženir lesarstva. Ker tožnik ne izpolnjuje pogojev za opravljanje dela na delovnih mestih, na katerih je zaposlen, je bila z njim, na podlagi 109. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), sklenjena pogodba o zaposlitvi za določen čas. Tožnik je namreč diplomant nepedagoških študijskih smeri in nima pedagoško-andragoške izobrazbe, specialno-pedagoške izobrazbe, opravljenega strokovnega izpita za področje vzgoje in izobraževanja in znanja slovenskega znakovnega jezika. V tožbi se sklicuje na 92., 96. in 99. člen ZOFVI. V drugem odstavku 99. člena ZOFVI je določeno, da morajo imeti učitelj, laborant in drugi strokovni delavci v prilagojenih izobraževalnih programih izobrazbo, predpisano za učitelje, laborante in druge strokovne delavce šol, in specialno pedagoško izobrazbo. Tožnik se ne strinja z odločitvijo v izpodbijanem sklepu, in poudarja, da lahko o natančnejših razlogih za zavrnitev tožnikove vloge zgolj domneva, saj izpodbijani sklep podrobneje ni obrazložen in iz njega ni razvidno, katerega razpisnega pogoja tožnik ne izpolnjuje. Tožnik meni, da izpolnjuje pogoje določene v Javnem razpisu, saj je strokovni delavec zaposlen v vzgojno-izobraževalnem zavodu iz 1. točke Javnega razpisa in je v študijskem letu 2017/2018 vpisan v študijski program za izpopolnjevanje pedagoško-andragoškega izobraževanja, s katerim bo izpolnjeval pogoje o izobrazbi za delovno mesto učitelja strokovno-teoretičnega predmeta in učitelja praktičnega pouka, na katerem opravlja vzgojno-izobraževalno delo. Za namen financiranja šolnine tudi ni pridobil sredstev, v študijski program je vpisan s soglasjem delodajalca.

4. Tožnik še navaja, da mu je bilo na sestanku dne 29. 4. 2018 pojasnjeno, da za delo v A ne potrebuje pedagoško-andragoške izobrazbe, temveč zgolj specialno-pedagoško izobrazbo. Zavrača trditve, da s pridobitvijo pedagoške-andragoške izobrazbe ne bo izpolnjeval pogojev o izobrazbi za delovno mesto učitelja strokovno-teoretičnega predmeta in učitelja praktičnega pouka, na katerem opravlja vzgojno-izobraževalno delo. Tožnik poudarja, da mora, skladno z določbami ZOFVI, za izpolnjevanje pogojev za redno zaposlitev v A kot diplomant nepedagoških študijskih programov pridobiti pedagoško-andragoško in specialno-pedagoško izobrazbo. Šele po pridobljeni pedagoško-andragoški izobrazbi se bo lahko vpisal v študijski program za pridobitev specialno-pedagoškega izpopolnjevanja za delo z izbrano skupino otrok s posebnimi potrebami. Tožnik navaja, da je iz izpodbijanega sklepa izhajajoče nepriznavanje, da je tudi pedagoško-andragoška izobrazba pogoj za delovno mesto, na katerem tožnik opravlja vzgojno-izobraževalno delo, neutemeljeno in v nasprotju z določbami ZOFVI. Določbam ZOFVI sledi tudi Javni razpis, pri čemer tožnik navaja, da se strokovni delavci, ki so zaposleni v šolah in zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, lahko prijavijo na Javni razpis za pridobitev subvencije za šolnine za programe tako v skladu z alinejo A (specialno-pedagoška izobrazba) kot v skladu z alinejo B (pedagoška-andragoška izobrazba) 1. točke Javnega razpisa. Tožnik navaja, da bo s pridobitvijo pedagoško-andragoške izobrazbe skladno s 96. členom ZOFVI izpolnil pogoj za delovno mesto, na katerem opravlja vzgojno-izobraževalno delo, in da brez temeljnih pedagoških znanj izvajanje pedagoškega procesa v osnovnem in srednjem izobraževanju ni mogoče. Predmetnik študijskega programa za specialno-pedagoško izobraževane pa ne vsebuje temeljnih psiholoških, pedagoških, andragoških in didaktičnih znanj, saj specialno-pedagoško izpopolnjevanje predstavlja nadgradnjo pedagoški izobrazbi.

5. Nadaljnje tožnik izpodbija sklep iz razloga, ker ni obrazložen in se ga ne da preizkusiti. V izpodbijanem sklepu so le povzetki Javnega razpisa, brez utemeljenih razlogov za sprejem odločitve, prav tako ni pojasnjeno katerega razpisnega pogoja tožnik ne izpolnjuje, in zakaj tožnik z vpisom v študijski program pedagoško-andragoškega izobraževanja ne izpolnjuje pogojev o izobrazbi za delovno mesto učitelja strokovno-teoretičnega predmeta in učitelja praktičnega pouka. V izpodbijanem sklepu ni navedenih razlogov, ki bi bili podlaga za zavrnitev tožnikove vloge, pri čemer gre za bistveno dejstvo, ki je vplivalo na odločitev v izpodbijanem aktu. Tožnik še navaja, da pri dodeljevanju javnih sredstev država odloča oblastno, zato bi morala biti odločitev ministrstva sprejeta z odločbo, in ne s sklepom. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo organu v ponovni postopek. Priglaša tudi stroške postopka.

6. Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Toženka v odgovoru na tožbo povzame tožbene navedbe tožnika. Navaja, da je tožnik zaposlen v A kot učitelj strokovnih predmetov in učitelj praktičnega pouka v programu nižjega poklicnega izobraževanja, srednjega poklicnega izobraževanja in poklicno tehničnega izobraževanja, ZOFVI pa v drugem odstavku 99. člena določa, da morajo imeti učitelj, laborant in drugi strokovni delavci v prilagojenih izobraževalnih programih izobrazbo, predpisano za učitelje, laborante in druge strokovne delavce šol, in specialno-pedagoško izobrazbo. Glede na navedeno, bi tožnik, da bi izpolnil vse zahtevane pogoje za delovno mesto, ki ga zaseda (učitelj in učitelj praktičnega pouka), moral imeti izobrazbo, kot je zahtevana za učitelja (na poklicni oziroma strokovni šoli), t.j. izobrazbo ustrezne smeri prve stopnje oziroma raven izobrazbe, pridobljene po študijskih programih, skladno s tretjim odstavkom 96. člena ZOFVI, in specialno-pedagoško izobrazbo. Učitelj praktičnega pouka na javnem zavodu za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami mora imeti poleg ustrezne izobrazbe tudi specialno-pedagoško izobrazbo, in ne pedagoško-andragoško in specialno-pedagoško izobrazbo, kot navaja tožnik. Toženka navaja, da glede na določbe drugega odstavka 99. člena ZOFVI, tožnik v prijavi na Javni razpis ne izpolnjuje drugega pogoja, ki je določen v 2. B točki Javnega razpisa, ker tudi po pridobitvi pedagoško-andragoške izobrazbe, ne bo izpolnjeval vseh pogojev za delovno mesto, na katerem opravlja delo, saj je za to delovno mesto zahtevana poleg ustrezne izobrazbe, specialno-pedagoška izobrazba. Na navedeno je bil tožnik tudi opozorjen, ko je v juniju 2017 zaprosil za informacije v zvezi s pogoji za opravljanje dela v A.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa, s katero je vlogo tožnika za prijavo na Javni razpis, zavrnil. Tožnik meni, da izpolnjuje pogoje, ki so določeni v Javnem razpisu, izpodbijani odločitvi pa očita, da (sploh) ne vsebuje razlogov, zaradi katerih je bila tožnikova vloga zavrnjena, zaradi česar je ni možno preizkusiti.

9. Postopek dodeljevanja javnih sredstev urejata Pravilnik o dodeljevanju študijskih pomoči strokovnim delavcem na področju vzgoje in izobraževanja in Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije. V skladu z določbami 210. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se, ker gre v konkretnem primeru za javnopravno stvar, skladno s 4. členom ZUP uporablja tudi v tem postopku, mora v postopku izdani akt vsebovati vse sestavine, ki so v navedenem členu ZUP določene (zlasti uvod, izrek, obrazložitev in pouk o pravnem sredstvu). Pri tem mora obrazložitev upravnega akta vsebovati razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (prvi odstavek 214. člena ZUP).

10. Po presoji sodišča izpodbijani sklep zahtevane obrazložitve nima. Iz tožnikovega prijavnega obrazca na Javni razpis in temu priloženih prilog izhaja, da je tožnik zaposlen v A, da je zaposlen za določen čas, da dela na delovnem mestu programa nižjega poklicnega izobraževanja: Pomočnik v tehnološkem procesu, in sicer pri predmetu Ravnanje s stroji in napravami, da je tožnik v študijskem letu 2017/2018 vpisan v študijski program Pedagoško-andragoška izobrazba za strokovne delavce v osnovnih in srednjih šolah Pedagoške fakultete, Univerze v Ljubljani, in da je dosegel izobrazbo z nazivom univerzitetni diplomirani inženir lesarstva. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sicer izhaja potek postopka s sklicevanjem na določbe Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije in povzetek 1. in 2. točke Javnega razpisa. Pritrditi gre tožnikovemu ugovoru, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhajajo razlogi za zavrnitev tožnikove vloge. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa namreč izhaja (le), da je bila tožnikova vloga zavrnjena, ker tožnik z zaposlitvijo ne izpolnjuje razpisnega pogoja, ki določa, da lahko na razpis za subvencioniranje šolnine študijskega programa pedagoško-andragoškega izpopolnjevanja kandidirajo strokovni delavci, ki so zaposleni v vzgojno-izobraževalnem zavodu iz 1. točke Javnega razpisa, so v študijskem letu 2017/2018 vpisani v študijski program pedagoško-andragoškega izpopolnjevanja, s katerim bodo izpolnjevali pogoje o izobrazbi za delovno mesto učitelja strokovno teoretičnega predmeta oziroma strokovnega modula v poklicnem in strokovnem izobraževanju, gimnaziji ali glasbeni šoli, ali učitelja splošnoizobraževalnega predmeta psihologija v strokovnem izobraževanju ali gimnaziji, ali laboranta, inštruktorja, učitelja praktičnega pouka ali drugega strokovnega delavca s srednjo ali srednjo strokovno izobrazbo, na katerem opravljajo vzgojno-izobraževalno delo. Po presoji sodišča je utemeljen tožnikov ugovor, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno konkretno katerega pogoja, določenega v Javnem razpisu, tožnik ne izpolnjuje. Prav tako obrazložitev izpodbijanega sklepa nima razlogov, iz katerih bi izhajalo, zakaj tožnik določenega pogoja ne izpolnjuje. Posledično je utemeljeno tudi tožnikovo sklicevanje, da v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni pojasnjeno, zakaj tožnik z vpisom v študijski program pedagoško-andragoškega izobraževanja ne izpolnjuje v Javnem razpisu zahtevanih pogojev.

11. Upravnega akta, ki nima obveznih sestavin obrazložitve, se ne da preizkusiti, zaradi česar gre za bistveno kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Kadar je upravni akt tako pomanjkljiv, da ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določata 210. člena in 214. člen ZUP, so tudi zagotovljena pravna sredstva zgolj navidezna. Upravni akt mora biti obrazložen skladno s standardom ustrezne obrazloženosti, ki predstavlja tisto stopnjo podrobnosti, s katero mora biti akt obrazložen, da v vsakem posameznem primeru omogoča učinkovito pravno sredstvo. Navedena kršitev je že sama po sebi zadosten razlog za odpravo izpodbijanega sklepa, zato se sodišče do drugih (vsebinskih) navedb tožnika in dokaznih predlogov ni opredeljevalo.

12. Toženka v odgovoru na tožbo sicer navaja razloge, s katerimi želi obrazložiti odločitev v izpodbijanemu sklepu, vendar sodišče poudarja, da navedbe toženke v odgovoru na tožbo ne morejo nadomestiti pomanjkljivosti v obrazložitvi upravnega akta.

13. Ker je sodišče ugotovilo, da je prišlo pri izdaji izpodbijanega sklepa do bistvene kršitve pravil postopka iz tretjega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP, je tožbi ugodilo in izpodbijani sklep na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek.

14. Na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.

15. V ponovljenem postopku bo moral upravni organ tožniku izdati upravni akt, ki bo vseboval vse zakonsko predpisane sestavine iz 214. člena ZUP v skladu z določili ZUP, pri čemer bo moral tudi obrazložiti upravni akt z ustrezno stopnjo podrobnosti.

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214/1, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.