UPRS Sodba I U 2324/2017-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-14

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

licenca - licenca za opravljanje dejavnosti - strokovna usposobljenost - preizkus usposobljenosti - opravljanje preizkusa strokovne usposobljenosti - opravljanje izpita

Pobuda za opravljanje preizkusa strokovne usposobljenosti je izključno v rokah zdravnika. Naslovnik obveznosti je namreč zdravnik in ne zbornica, iz česar po presoji sodišča izhaja, da je v njegovih rokah tudi pobuda oziroma vložitev zahteve za opravljanje preizkusa.

1. Zdravniška zbornica Slovenije je z izpodbijano odločbo kot prvostopenjski organ zavrnila tožničino vlogo za podelitev licence za delo na področju medicine dela, prometa in športa. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnici v postopku podelitve licence z odločbo z dne 24. 6. 2016 naložila opravljanje preizkusa usposobljenosti, in sicer v roku 6 mesecev od vročitve odločbe. V obrazložitvi je bila tožnica opozorjena, da se ta rok lahko podaljša na prošnjo, ki je vložena pred iztekom roka, pa tudi, da bo njena vloga v primeru, če v postavljenem roku ne bo predložila dokazila o uspešno opravljenem preizkusu usposobljenosti, zavrnjena. Rok za izpolnitev obveznosti se je iztekel 24. 4. 2017, tožnica pa v postavljenem roku ni opravila preizkusa usposobljenosti, tako da ni izpolnila pogoja za podelitev licence za delo na področju medicine dela, prometa in športa.

2. Ministrstvo za zdravje je s svojo odločbo kot drugostopenjski organ zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Iz obrazložitve izhaja, da tožnica v postopku ni izkazala interesa za opravo preizkusov usposobljenosti, saj zbornici ni sporočila, da bi želela opravljati ta preizkus oziroma kdaj bi ga želela opravljati, in to kljub temu, da je bila izrecno opozorjena, da mora dokazilo o opravljenem preizkusu predložiti v roku 6 mesecev. Tudi drugostopenjski organ opozarja, da je bila tožnica seznanjena z možnostjo podaljšanja roka, ki je ni izkoristila, bistveno za odločitev pa je, da v postavljenem roku ni predložila dokazila o opravljenem preizkusu usposobljenosti.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je postopek za pridobitev licence pričela z vlogo, ki jo je vložila v januarju 2014, ko je veljal predhodni pravilnik o zdravniških licencah. Na podlagi te vloge je zbornica v postopku izdaje zdravniške licence imenovala komisijo za izvedbo preizkusa strokovne usposobljenosti in določila datum tega preizkusa. Postopek se je nato nadaljeval, iz odločbe ministrstva z dne 28. 9. 2016 pa izhaja, da je preizkus strokovne usposobljenosti pogoj za podelitev zdravniške licence. Tožnica zoper to odločbo ni sprožila upravnega spora, iz česar izhaja, da je to odločitev sprejela. V času od 24. 10. 2016 je na podlagi predhodnih izkušenj v postopku čakala, da zbornica določi komisijo za preizkus strokovne usposobljenosti in datum tega preizkusa, kakor določa Pravilnik o zdravniških licencah. V tem času ni umaknila svoje vloge za podelitev licence, niti je ni zbornica pozvala k dodatnim postopkom ali obvestila o morebitnih potrebnih dejanjih. Strokovne komisije ne more določiti vlagatelj sam, prav tako tudi ne kraja in datuma preizkusa, saj je to pristojnost zbornice, iz pravilnika pa ne izhaja, da bi moral vlagatelj ponovno vložiti vlogo za podelitev licence ali sporočati datume, ko bi želel opraviti naloženi preizkus strokovne usposobljenosti. Zato je očitek o neizkazovanju interesa za opravljanje preizkusa neutemeljen, zavajajoč in žaljiv. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

4. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge iz prvostopenjske in drugostopenjske odločbe ter posebej poudarja, da tožbene navedbe o tem, da naj bi zbornica leta 2014 sama imenovala komisijo in določila datum preizkusa, niso utemeljene, saj je postopek potekal skladno s tožničinim zahtevkom, na podlagi izpolnjene prijavnice za preizkus. Dodaja tudi, da je postopek podelitve licence in opravljanja preizkusa strokovne usposobljenosti izključno v interesu stranke, ki mora "podati jasen zahtevek, da želi pridobiti določeno pravico". Tožnica je imela na voljo 6 mesecev, da bi se vsaj pozanimala glede nadaljnjega ravnanja v zvezi s preizkusom strokovne usposobljenosti, nobena zakonska ali podzakonska podlaga pa ne določa, da bi morala zbornica prijavo na preizkus strokovne usposobljenosti izvesti sama. Toženka zato sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Zakonska podlaga z odločanje v obravnavani zadevi je Zakon o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS), po katerem zdravniku, ki izpolnjuje pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe, zbornica podeli licenco (prvi odstavek 33. člena). Natančnejše pogoje za določitev strokovnih dosežkov kot dokaza strokovne usposobljenosti, vsebino, roke in postopke preizkusa strokovne usposobljenosti, kolikor zdravnik ne izpolnjuje pogoja strokovnih dosežkov, ter potrebne postopke in evidence določi zbornica (drugi odstavek 35. člena ZZdrS).

7. Zdravniška zbornica Slovenije je to storila s Pravilnikom o zdravniških licencah (Uradni list RS, št. 109/99, v nadaljevanju Pravilnik), ki v času izdaje izpodbijane odločbe sicer ni več veljal, vendar pa je še vedno bil pravna podlaga za odločitev v obravnavani zadevi, saj novi Pravilnik o zdravniških licencah (Uradni list RS, št. 48/2015) določa, da so se postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega Pravilnika, končajo po predpisih, ki so veljali do njegove uveljavitve (drugi odstavek 35. člena). Med strankama ni sporno, da je bil obravnavani postopek pričet še v času veljavnosti Pravilnika, zato je toženka ravnala pravilno, ko se je pri odločanju oprla nanj.

8. Po sedmem odstavku 9. člena Pravilnika lahko zbornica v postopku za podelitev licence v nekaterih primerih predpiše preizkus usposobljenosti. Tako po naslovu poglavja, v katerega je uvrščena ta določba, kot tudi smiselno, po njeni vsebini, gre za vsebinski oziroma materialni pogoj za podelitev licence. Kljub temu, da toženka govori o roku za "predložitev potrdila" o opravljenem preizkusu sposobnosti, torej ne gre za vprašanje popolnosti tožničine vloge za podelitev licence (prim. 12. in 14. člena Pravilnika), temveč za dokazovanje izpolnjenosti vsebinskih pogojev za podelitev licence. To pomeni, da gre v procesnem smislu kvečjemu za situacijo iz tretjega odstavka 140. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem organ v primeru, če stranka v določenem roku ne predloži dokazov za svoje navedbe, postopek nadaljuje.

9. Med strankama ni sporno, da je bila tožnica v obravnavani zadevi res dolžna opraviti preizkus usposobljenosti, o čemer je bilo nenazadnje odločeno tudi s pravnomočno odločbo (kar navaja tudi tožnica sama), niti to, da tega preizkusa v postavljenem roku ni opravila. Sporno pa je, ali bi jo bila dolžna toženka k temu preizkusu še posebej povabiti oziroma določiti datum in komisijo zanj, ne glede na tožničino pasivnost.

10. Toženka ima prav, da ji veljavna pravna ureditev tega ni nalagala, tudi tožnica pa svojega drugačnega stališča ne utemeljuje s katero od pravnih norm, temveč izključno s tem, da naj bi bil preizkus usposobljenosti del postopka, ki je že potekal, in z drugačnim predhodnim ravnanjem toženke v istem postopku. Ko ji je namreč toženka v tem postopku prvikrat predpisala preizkus usposobljenosti, je hkrati določila tudi datum in komisijo.

11. Pravilnik podrobneje ureja preizkus strokovne usposobljenosti v členih 48 do 51, ki so sicer umeščeni med določbe o postopku podaljšanja licence, vendar po presoji sodišča ni razloga za razlikovanje tega preizkusa od preizkusa v postopku za pridobitev licence. Poleg identičnega poimenovanja je namreč kontekst – torej preverjanje izpolnjevanja pogojev za opravljanje določenega dela – praktično enak, poleg tega pa Pravilnik drugih določb, ki bi se kakorkoli nanašale na tak preizkus, niti nima.

12. Iz prvega odstavka 48. člena Pravilnika izhaja, da mora zdravnik, ki ne izpolnjuje pogojev strokovnih dosežkov za podaljšanje licence, opraviti preizkus strokovne usposobljenosti najkasneje v roku 30 dni pred dnem izteka veljavnosti licence. Že iz te določbe po presoji sodišča izhaja, da je pobuda za opravljanje preizkusa izključno v rokah zdravnika, česar ne spreminja določba drugega odstavka istega člena, po kateri mora zbornica kraj in datum opravljanja preizkusa ter sestavo komisije zdravniku sporočiti najmanj 15 dni pred preizkusom. Naslovnik obveznosti je namreč po prej navedenem, povsem nedvoumnem besedilu prvega odstavka tega člena, zdravnik in ne zbornica, iz česar po presoji sodišča izhaja, da je v njegovih rokah tudi pobuda oziroma vložitev zahteve za opravljanje preizkusa.

13. Če je toženka kdaj prej v istem postopku ravnala drugače, to na pravilnost in zakonitost tokratnega postopka ne more vplivati, še posebej, ker je bila odločba, na katero se v tem pogledu sklicuje tožnica, na njeno lastno pritožbo odpravljena. Ravnanje toženke bi sicer načeloma lahko pomenilo kršitev načela varstva pravic strank (7. člen ZUP), vendar se sodišče po eni strani strinja s toženko, da je bila tožnica v obrazložitvi tako prvostopenjske kot drugostopenjske odločbe dovolj jasno in podrobno poučena o svojih pravicah in dolžnostih, da je bilo to načelo v zadostni meri spoštovano, po drugi strani pa se strinja s toženko tudi glede tega, da je to načelo ne zavezuje k nadomeščanju aktivnega sodelovanja strank v postopku.

14. Povedano drugače: toženka je svojo dolžnost, ki izhaja iz navedenega temeljnega načela, izpolnila s seznanitvijo tožnice z njenimi pravicami in načinom njihovega uresničevanja v obrazložitvah obeh odločb, ni pa imela nobene podlage, da bi s svojim aktivnim ravnanjem nadomestila njeno pasivnost. Sodišče k temu pripominja še, da okoliščina, da v novi odločbi za razliko od prejšnje (odpravljene) čas in kraj preizkusa nista bila določena, tudi smiselno in logično ne more pomeniti nič drugega, kot da o tem ni bilo odločeno. Ker pa je bil hkrati določen tudi skrajni rok, v katerem mora tožnica ta preizkus opraviti, to po presoji sodišča (kot že prej omenjeno) pomeni, da je bila naslovnica obveznosti izključno tožnica, ne pa tudi toženka.

15. To velja tudi v primeru, če oziroma kolikor je mogoče tožbene navedbe razumeti tako, da bi bila toženka po odpravi prejšnje odločbe o opravljanju preizkusa dolžna ravnati na podlagi tožničine prijavnice na ta preizkus iz leta 2014. Tudi to namreč ne spremeni dejstva, da toženka o času opravljanja izpita in komisiji (še) ni odločala, kar pa - posebej glede na tožničino pasivnost - še ne pomeni, da je tožnici kot naslovnici obveznosti preprečila izpolnitev te obveznosti. Tožnica bi namreč odločitev lahko izposlovala z ustreznimi procesnimi dejanji, šele če bi bila ta dejanja neučinkovita, pa bi lahko uveljavljala bistveno kršitev upravnega postopka.

16. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Kot izhaja iz gornje obrazložitve, dejstva in okoliščine, ki so bile pomembne za odločitev, med strankama niso sporne, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Zakon o zdravniški službi (1999) - ZZdrS  - člen 33, 33/1, 35, 35/2

Pravilnik o zdravniških licencah (1999) - člen 9, 9/7, 48, 48/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.