UPRS Sodba I U 2488/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-15

Zdenka Štucin (preds.), mag. Mojca Muha (poroč.), mag. Slavica Ivanović Koca

objekt za obveščanje in oglaševanje - poseg v varovalni pas - soglasje za poseg v varovalni pas - oddaljenost objekta od križišča

Predlagan objekt stoji manj kot 100 m pred kanaliziranim križiščem, kar je po Pravilniku o projektiranju cest prepovedno. Pravilnik se lahko uporablja za vloge za izdajo soglasja, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1. Določba 56. člena Pravilnika, v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona, zato se na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 uporablja tudi po uveljavitvi novega zakona. ZCes-1 kot enega izmed kriterijev za izdajo soglasja k postavitvi objektov za oglaševanje določa varnost cestnega prometa, pa tudi iz 78. člena ZCes-1 smiselno izhaja, da je lahko ogroženo varstvo državne ceste in prometa na njej, če so objekti postavljeni v tam navedenih območjih. V tretjem odstavku 56. člena Pravilnika določen pogoj oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča torej pomeni zgolj konkretizacijo zgoraj navedenih zakonskih določb, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti, da pozornost voznika zaradi oglaševalnih površin ne bo motena oziroma odvrnjena.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Direkcija RS za infrastrukturo (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožnika za izdajo soglasja za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje na parc. št. 1171/5 k.o. ..., v varovalnem pasu regionalne ceste R1-221 odsek A. v km 6,330. V obrazložitvi navaja, da je navedena lokacija objekta za obveščanje in oglaševanje neustrezna zaradi bližine kanaliziranega križišča - rondoja. Sklicuje se na 56. člen Pravilnika o projektiranju cest (v nadaljevanju Pravilnik), po katerem se ti objekti ne smejo postaviti v območju 100 m pred in 50 m za križiščem (krožiščem). Ob upoštevanju navedene določbe Pravilnika in 55. ter 78. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) je prvostopenjski organ tožnikovo vlogo zavrnil.

2. Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je tožnikovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo z odločbo št. 3717-173/2017/2-00611756 z dne 4. 10. 2017. Ugotavlja, da so v izreku nekatere vsebine, ki sodijo v obrazložitev in ne v izrek odločbe. Poleg tega prvostopenjski organ ni navedel, koliko je lokacija predvidenega objekta oddaljena od križišča, zato v tem delu sam dopolnjuje obrazložitev, saj gre za pomanjkljivost, ki na odločanje organa ne bi bistveno vplivala. V zvezi s pritožbenimi navedbami pojasnjuje, da je Pravilnik na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 še vedno v veljavi. Ta določa, da z dnem uveljavitve ZCes-1, Pravilnik še vedno velja, kolikor ni v nasprotju s tem zakonom, in sicer do uveljavitve ustreznih predpisov. Zato se tretji odstavek 56. člena Pravilnika še vedno uporablja. Prav tako ni sporna uporaba tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, kjer je določeno, da se objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije, pri tem pa ni mogoče izključiti tudi splošne določbe zakona (66. člen ZCes-1), ki se nanaša na posege v varovalni pas državne ceste in zahteva presojo tudi z vidika interesa varovanja državne ceste. Pri odločanju je dodatno potrebno upoštevati tudi prvi odstavek 5. člena ZCes-1, ki določa, da je prepovedano izvajati ali opustiti kakršnakoli dela na javni cesti, na zemljiščih ali na objektih ob javni cesti, ki bi lahko škodovala cesti ali ogrožala, ovirala ali manjšala varnost prometa na njej. Dejstvo je, da je predvidena postavitev objekta na lokaciji manj kot 100 m, točneje 70 m pred križiščem, kar je prepovedano. Izpodbijana odločba je zato pravilna in na zakonu utemeljena.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in predlaga odpravo izpodbijane odločbe in povrnitev stroškov postopka. Prvostopenjski organ se v svoji odločbi sklicuje na določbe 56. člena Pravilnika, kar je po mnenju tožnika neutemeljeno. Vloga za izdajo soglasja je bila vložena dne 11. 8. 2017, Pravilnik pa je prenehal veljati dne 1. 4. 2011, to je z dnem uveljavitve ZCes-1. ZCes-1 namreč v 125. členu določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati večje število predpisov, ki pa se do uveljavitve ustreznih predpisov uporabljajo še naprej, v kolikor niso v nasprotju z ZCes-1. Predmetni Pravilnik pa je v nasprotju z zakonom, konkretno s tretjim in petim odstavkom 78. člena ZCes-1, saj omejuje možnost postavljanja objektov za obveščanje in oglaševanje. Iz določbe 78. člena ZCes-1 izhaja, da postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje znotraj naselij ni omejeno, vendar pa morajo biti izpolnjene določene predpostavke. Pravilnik pa določa pogoje, kje je dopustno postaviti objekt za oglaševanje, s čimer neutemeljeno oži določbe ZCes-1. Uporaba Pravilnika bi bila sporna tudi, če bi na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 šteli, da Pravilnik še vedno velja. Pravilnik je bil namreč sprejet na podlagi Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ki pa urejanja postavitve objektov za obveščanje sploh ni omogočal. To pomeni, da ni bilo zakonske podlage za izdajo podzakonskega predpisa za urejanje področja obveščanja in oglaševanja ob državnih cestah. Tega področja se torej s Pravilnikom sploh ne da urejati, kar sledi tudi iz pravnega mnenja, ki ga tožnik prilaga tožbi. S tem, ko je prvostopenjski organ svojo odločitev oprl na določbe Pravilnika, je torej zmotno uporabil materialno pravo. Kot izhaja iz elaborata, predvidena lokacija na kateri bo stal reklamni pano, ne posega v pregledno polje. Lokacija za postavitev objekta za oglaševanje je tako skladna z določbo 78. člena ZCes-1 in ne bi v ničemer poslabšala prometne varnosti niti ne predstavljala nevarnosti za udeležence v prometu. V zvezi s tem se oba organa sklicujeta na določbo 5. in 66. člena ZCes-1. Tožnik pa ob tem izpostavlja, da njegova ciljna skupina niso zgolj vozniki. Informiranje je namenjeno vsem, med drugim tudi sovoznikom in potnikom javnega prometa. Predvsem voznik je tisti, ki mora paziti, da je med vožnjo zbran, da pri tem upošteva cestnoprometne predpise in da z vožnjo ne ogroža drugih udeležencev v prometu. Tudi usmerjevalna tabla lahko pritegne voznikovo pozornost v tolikšni meri, da s tem zmanjša njegovo zbranost, pa so takšne table kljub temu postavljene ob cestah. Podobno so na cesti vozila, prelepljena z oglasnimi sporočili, pa je vožnja z njimi dovoljena. Glede na navedeno upravna organa nista z ničemer izkazala, s čim naj bi reklamni pano ogrožal varnost v prometu. Dodaja še, da tretji odstavek 56. člena Pravilnika govori zgolj o oddaljenosti objektov za obveščanje in oglaševanje od kanaliziranega križišča, nivojsko kanalizirano križišče krožne oblike oziroma krožno krožišče pa Pravilnik v tem členu ne navaja. Zato ta za obravnavani primer sploh ni merodajen.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, je pa sodišču posredovala upravni spis.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je upravni organ z izpodbijano odločbo pravilno in zakonito zavrnil vlogo tožnika za izdajo soglasja za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje na parc. št. 1171/5 k.o. ..., v varovalnem pasu regionalne ceste R1-221 odsek A..

7. Prvostopenjski organ se pri svoji odločitvi sklicuje predvsem na tretji odstavek 56. člena Pravilnika, po katerem je konstrukcijo in objekt za obveščanje ali oglaševanje dopustno postaviti ob cesti z minimalnim odmikom 5 m od zunanjega roba vozišča in na oddaljenosti več kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem, kar pa v predmetni zadevi ni izpolnjeno. Drugostopenjski organ navedeno odločitev sprejema kot pravilno, kar utemeljuje tudi s sklicevanjem na določbe ZCes-1.

8. Obveščanje in oglaševanje ob državni cesti ureja 78. člen ZCes-1, ki v tretjem odstavku določa, da se objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavijo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije. V petem odstavku tega člena je določeno, da soglasje za postavitev objektov iz drugega in tretjega odstavka tega člena, katerih gradnja je predvidena v območju državne ceste, izda direkcija na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, razen v primeru obvestila, namenjenega izboljšanju prometne varnosti, katerega postavitev se odredi z delovnim nalogom direkcije. Citirana določba 78. člena ZCes-1 je umeščena v VI. poglavje tega zakona z naslovom „Varstvo državnih cest in prometa na njih“. Sporni objekt se nesporno nahaja v varovalnem pasu ob državni cesti, zato je po presoji sodišča upravni organ ravnal pravilno, ko je pri odločanju v tej zadevi, upošteval tudi določbo 66. člena ZCes-1, ki se nanaša na gradnjo oziroma rekonstrukcijo objektov ter izvajanje kakršnihkoli del v varovalnem pasu ob državni cesti in ki je umeščena v isto poglavje ZCes-1 kot prej citirana določba 78. člena. Po prvem odstavku 66. člena ZCes-1 je z namenom preprečitve škodljivih vplivov, posegov v prostor ob državni cesti, na državno cesto in prometa na njej, ob teh cestah varovalni pas, v katerem je raba prostora omejena. Gradnja in rekonstrukcija objektov ter izvajanje kakršnihkoli del na pripadajočih zemljiščih v varovalnem pasu državne ceste so dovoljeni le s soglasjem direkcije (drugi odstavek 66. člena ZCes-1). Po tretjem odstavku te določbe direkcija izda soglasje iz prejšnjega odstavka, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. To pomeni, da je pri izdaji soglasja za postavitev objekta za oglaševanje v varovalnem pasu državne ceste potrebno presoditi, ali ne bi bili prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej. V zvezi s tem je organ pravilno uporabil tudi določbo prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki določa, da je prepovedano izvajati ali opustiti kakršnakoli dela na javni cesti, na zemljiščih ali na objektih ob javni cesti, ki bi lahko škodovala cesti ali ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej. Že vse citirane določbe ZCes-1 torej dajejo organu podlago za presojo, ali bi obravnavani objekt za oglaševanje v varovalnem pasu ogrožal varnost prometa na predmetni državni cesti.

9. Organa sta odločitev pravilno oprla tudi na določbe Pravilnika, konkretno na njegov 56. člen. Med strankama postopka ni sporno, da predlagan objekt stoji manj kot 100 m pred kanaliziranim križiščem, kar je po Pravilniku o projektiranju cest prepovedno. Tako to sodišče kot tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije

sta v podobnih primerih, kot je obravnavani, že zavzela stališče, da se Pravilnik lahko uporablja za vloge za izdajo soglasja, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1. Določba 56. člena Pravilnika, na katero je svojo odločitev oprl prvostopenjski organ, po mnenju sodišča v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona, zato se po mnenju sodišča na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 uporablja tudi po uveljavitvi novega zakona. Kot je pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve te sodbe, ZCes-1 kot enega izmed kriterijev za izdajo soglasja k postavitvi objektov za oglaševanje določa varnost cestnega prometa, pa tudi iz 78. člena ZCes-1 smiselno izhaja, da je lahko ogroženo varstvo državne ceste in prometa na njej, če so objekti postavljeni v tam navedenih območjih. V tretjem odstavku 56. člena Pravilnika določen pogoj oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča torej pomeni zgolj konkretizacijo zgoraj navedenih zakonskih določb, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti, da pozornost voznika zaradi oglaševalnih površin ne bo motena oziroma odvrnjena. Sodišče zavrača tožnikovo stališče, da je tretji odstavek 56. člena Pravilnika mogoče razumeti tako, da se nanaša zgolj na postavitev objektov za oglaševanje pred in za kanaliziranim križiščem, ne pa tudi pred in za nivojskim kanaliziranim križiščem krožne oblike. Glede na to, da je prepovedana postavitev objektov za oglaševanje pred in za križiščem, je tako prepoved razumeti za merodajno tudi za krožišče, ki je po 31. točki prvega odstavka 2. člena ZCes-1 definirano kot krožno križišče, torej vrsta križišča.

10. Nadalje je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da v zakonu (ZJC) ni bilo pravne podlage za urejanje področja oglaševanja ob (državnih) cestah s podzakonskim predpisom. Pravilnik, ki ureja tehnične zahteve, pogoje in normative, ki se morajo zaradi zagotavljanja prometne varnosti in ekonomičnosti gradnje ter vzdrževanja javnih cest in njihovih elementov upoštevati pri izdelovanju projektne in tehnične dokumentacije, namenjene tako za gradnjo kot tudi za uporabo (kar je predvsem pomembno v obravnavani zadevi) in vzdrževanje cest, je bil sprejet na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZJC. Zakon po mnenju sodišča ne preprečuje, da se področje obveščanja in oglaševanja ob javnih cestah podrobneje uredi v podzakonskem predpisu, ki ureja (med drugim) tehnične zahteve v zvezi z uporabo cest. Nenazadnje je tudi ZCes-1 v 9. členu predvidel sprejetje predpisov na področju projektiranja cest, med katere spada tudi Pravilnik.

11. Po povedanem je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

12. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS, po kateri vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

13. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je v zadevi sporna le pravna presoja dejstev, ki med strankama postopka niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Posledično sodišče tudi ni sledilo dokaznemu predlogu za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika, saj so dejanske okoliščine konkretnega primera nesporne, tožnik pa ne pojasni, katera dejstva, ki so pravno relevantna za odločitev, naj bi se z zaslišanjem ugotovila, vsled česar je ta dokazni predlog tudi nesubstanciran.

Sodba tega sodišča I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 55, 66, 78, 125

Pravilnik o projektiranju cest (2005) - člen 56

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.