UPRS Sodba I U 1729/2017-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-05

Petra Hočevar (preds.), mag. Miroslava Dobravec Jalen (poroč.), Irena Polak Remškar

varstvo okolja - okoljevarstveno soglasje - presoja vplivov objekta na okolje

Iz sodne prakse Sodišča Evropske unije izhaja, da pri podaljšanju obstoječih dovoljenj, brez del ali posegov, ki bi spreminjali fizično stvarnost območja, ne gre za projekt iz Direktive 2011/92/EU.

Pri preverjanju, ali so zaradi podaljšanja obratovanja D. predvidene tudi spremembe na predmetnem objektu v smislu del ali posegov, ki bi spreminjali fizično stvarnost območja, je treba upoštevati vsa dela oziroma fizične posege na jedrskem objektu, kot je ta določen v i. točki 2. člena Konvencije o jedrski varnosti in 24. točki 3. člena ZVISJV (oziroma 29. točki 3. člena ZVISJV-1).

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35402-10/2017/5 z dne 14. 7. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo po pritožbi društva A., B., C., Č. (v nadaljevanju stranke z interesom) odpravila 1. točko izreka sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) št. 35405-286/2016-16 z dne 17. 2. 2017 (1. točka izreka) in odločila, da je za poseg: ... (v nadaljevanju D.) s 40 na 60 let, do leta 2043, treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje (2. točka izreka). S 3. točko izreka je ugotovila, da v tem postopku stroški niso nastali.

2. V obrazložitvi navaja, da je prvostopenjski upravni organ pri odločitvi, da za nameravani poseg ni treba izvesti presoje vplivov na okolje, upošteval podatke, ki jih je predložil nosilec nameravanega posega, svoje ugotovitve glede značilnosti posega, lokacije in možnih učinkov ter pridobljena mnenja ministrstev in pristojnih organizacij, ni pa upošteval vseh dejstev. Kot utemeljene je tako štela pritožbene navedbe o neustreznem vrednotenju meril iz točke 1.f) Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba) - značilnosti posega glede na tveganje za zdravje ljudi v zvezi z merili od a) do d) iz točke 3 iste uredbe - vrsta in značilnosti možnih učinkov. Prvostopenjski upravni organ bi moral upoštevati splošno znano dejstvo, da imajo nesreče v jedrski elektrarni lahko vseobsežne, dolgotrajne in najbolj uničujoče vplive na okolje, zato meni, da je treba izhajati iz načel preventive in previdnosti, ki sta temeljni načeli okoljskega prava, ter opozarja na sodbo Sodišča EU C-127/02 z dne 7. 9. 2004. Upoštevati je treba tudi dolgo dobo obratovanja jedrske elektrarne, saj se po izteku 40 let obratovanja to podaljšuje še za 20 let. Splošno znano dejstvo je tudi, da je od „potencialne lokacije drugega bloka“ jedrske elektrarne le nekaj kilometrov oddaljena potresna prelomnica Libna, zaradi česar je bilo predlagano, da se za obstoječi objekt opravijo ustrezne preveritve. Poleg tega je Odbor za izvajanje Konvencije o presoji čezmejnih vplivov na okolje (v nadaljevanju Espoo konvencija) pri Ekonomski komisiji Združenih narodov za Evropo (UNECE) sprejel stališče, da je treba podaljšanje življenjske dobe jedrske elektrarne obravnavati kot predlagano dejavnost v skladu s točko (v) 1. člena iz Espoo konvencije. Tudi Vlada Republike Slovenije je v zvezi z izhodišči za 6. zasedanje Espoo konvencije in Protokola o strateški presoji vplivov na okolje 29. 5. 2014 sprejela sklep, v katerem je podprla stališče, da je po poteku dovoljenja za obratovanje jedrske elektrarne potrebno obnoviti tako varnostno poročilo kot presojo vplivov na okolje. Glede na vse navedeno ugotavlja, da nameravani poseg lahko pomembno vpliva na okolje, zato je v skladu z določbo 50. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) odločila, kot izhaja iz izreka.

3. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je uvedba in vodenje obravnavanega upravnega postopka po uradni dolžnosti na podlagi 51a. člena ZVO-1 „nepotrebna in brez podlage“, saj pri dolgoročnem kontinuiranem obratovanje jedrske elektrarne sploh ne gre za poseg v okolje v smislu 51. člena ZVO-1. Meni, da je obratovanje D., za katero ima vsa ustrezna dovoljenja, treba presojati na podlagi Zakona o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti (v nadaljevanju ZVISJV). Meni še, da iz prvega odstavka 2. člena v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Uredbe ne izhaja, da je za obravnavani poseg treba izvesti predhodni postopek. Poleg tega iz pisnih mnenj pristojnih ministrstev in organizacij izhaja, da za obravnavani poseg presoje vplivov na okolje ni treba izvesti.

V zvezi z uporabo Espoo konvencije navaja, da je Republika Slovenija posege, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje, določila v ZVO-1 in Uredbi, podaljšanje življenjske dobe jedrske elektrarne pa v teh ni navedeno, niti tega konvencija ne zahteva. Glede 6. zasedanja pogodbenic Espoo konvencije navaja, da je iz dnevnega reda sicer razviden sprejem deklaracije o jedrskih aktivnostih, ter da se je presojalo tudi, ali se sprejme stališče 25. zasedanja Odbora konvencije, da je po poteku dovoljenja za obratovanje jedrske elektrarne treba obnoviti presojo vplivov na okolje, s čimer se je strinjala tudi Vlada Republike Slovenije, vendar to stališče ni dobilo zadostne podpore držav članic in ni bilo sprejeto. Zato ne gre za zavezujoče pravno stališče, toženka pa ga tudi ne bi smela obravnavati kot dokaz v konkretni upravni zadevi, saj gre za politično stališče, ki ga upravni organ v upravnih zadevah ne sme upoštevati. Poudarja, da je bilo obratovalno dovoljenje za obratovanje D. izdano leta 1984, vsakih 10 let pa mora tožnik opraviti občasni varnostni pregled, s katerim se celovito ocenijo vsi vidiki jedrske in sevalne varnosti ter tudi vplivi na okolje. Naslednji občasni varnostni pregled bo končan do leta 2023, in šele, če bo izid pozitiven, bo tožnik dobil dovoljenje za obratovanje za nadaljnjih 10 let. Dolgoročno kontinuirano obratovanje D. je tako mogoče le ob izpolnjevanju vseh zahtev, pogojev, kriterijev, meril in postopkov, ki so opredeljeni v ZVISJV in podzakonskih predpisih. Toženki očita še, da je nedopustno širila pojem splošno znanih (notornih) dejstev na različne pavšalne okoliščine, ki jih niti ni razčlenila, konkretizirala in analizirala. Sodišču zato predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zavrne pritožbo strank z interesom oziroma podrejeno, naj vrne zadevo toženki v nov postopek.

4. Toženka je sodišču poslala upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa ni posebej odgovorila.

5. Sodišče je tožbo poslalo tudi strankam z interesom, ki v odgovoru na tožbo navajajo, da se strinjajo s toženkino odločitvijo ter dodajajo, da bi D. leta 2023 prenehala z delovanjem, zato gre pri obravnavanem podaljšanju obratovanja za bodoči poseg, za katerega velja 51. člen ZVO-1. Poleg tega ZVISJV glede presoje vplivov na okolje „odreja“ na ZVO-1. V celoti tudi vztrajajo na stališčih iz pritožbe in predlagajo, naj sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

6. Tožnik v prvi pripravljalni vlogi ponavlja, da v obravnavanem primeru ne gre za bodoči oziroma nameravani poseg, kot je opredeljen v ZVO-1 in Uredbi.

8. Sodišče uvodoma poudarja, da ZVISJV v 65.a členu glede pridobitve okoljevarstvenega soglasja napotuje na uporabo določb ZVO-1, zato ne drži tožbena trditev, da se v obravnavanem primeru ne uporabljajo določbe 51. in 51.a člena ZVO-1.

9. V skladu s 50. členom ZVO-1 je treba pred začetkom izvajanja posega, ki lahko pomembno vpliva na okolje, izvesti presojo njegovih vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje ministrstva. Po 2. točki 3. člena ZVO-1 je poseg v okolje vsako človekovo ravnanje ali opustitev ravnanja, ki lahko vpliva na okolje tako, da škoduje človekovemu zdravju, počutju in kakovosti njegovega življenja ter preživetju, zdravju in počutju drugih organizmov. Poseg v okolje se nanaša zlasti na rabo naravnih dobrin, onesnaževanje delov okolja, gradnjo in uporabo objektov, proizvodne in druge dejavnosti ter dajanje izdelkov na trg in njihovo potrošnjo.

10. Za določene vrste posegov v okolje je zaradi njihove velikosti, obsega, lokacije ali drugih značilnosti, ki lahko vplivajo na okolje, presoja vplivov na okolje obvezna (drugi odstavek 51. člena ZVO-1). Za določene vrste posegov v okolje, pri katerih se zaradi značilnosti nameravanega posega ali njegove lokacije lahko pričakujejo pomembni vplivi na okolje, pa ministrstvo izvede predhodni postopek iz 51.a člena tega zakona, v katerem ugotovi, ali je presoja vplivov obvezna tudi za te posege (tretji odstavek 51. člena). V četrtem odstavku istega člena je določena pristojnost Vlade, da predpiše vrste posegov iz drugega in tretjega odstavka tega člena, kar je ta storila z Uredbo.

11. V skladu s točko D.II.1 Priloge 1 k Uredbi je presoja vplivov na okolje obvezna za jedrske elektrarne in druge jedrske reaktorje, vključno z njihovo demontažo ali odstranitvijo. V zadevi ni sporno, da D. že obratuje, zato v konkretnem primeru ne gre za primer iz citirane točke. Vendar se D. dovoljenje za obratovanje izteče leta 2023 in je bilo to podaljšano do leta 2043, v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 3. člena Uredbe pa se predhodni postopek izvede tudi za spremembo posega v okolje, ki je v skladu s predpisi že dovoljen, se izvaja ali je že izveden, in ne glede na to, ali je bilo za poseg v okolje pred njegovo spremembo že pridobljeno okoljevarstveno soglasje ali sklep v predhodnem postopku v skladu z zakonom, ki ureja varstvo okolja, če gre za spremembo posega v okolje, ki med drugim pomeni spremembo obdobja obratovanja naprave in bi lahko imela pomembne škodljive vplive na okolje. Glede na navedeno pravno ureditev podaljšanje obratovanja obstoječe jedrske elektrarne samo po sebi še ni razlog za izvedbo presoje vplivov na okolje, je pa treba izvesti predhodni postopek, v katerem se ugotavlja, ali bi tak poseg lahko pomembno vplival na okolje. V predhodnem postopku je treba upoštevati merila, določena v Prilogi 2 k Uredbi.

12. Glede na to, da Uredba v slovenski pravni red implementira Direktivo 2011/92/EU, ki je kodifikacija Direktive 85/337/EGS o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, je za pravilno uporabo nacionalnih določb pomembno tudi pravo EU, zato je sodišče pri presoji upoštevalo tudi to direktivo in spremljajočo sodno prakso. V skladu s prvim odstavkom 1. člena Direktive 2011/92/EU se ta uporablja pri presoji vplivov na okolje tistih javnih in zasebnih projektov, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje. Po drugem odstavku 1. člena „projekt“ pomeni izvedbo gradbenih del ali drugih instalacij ali shem (prva alineja), druge posege v naravno okolje in krajino, vključno s tistimi, ki vključujejo pridobivanje mineralnih virov (druga alineja). Kot je opozorila generalna pravobranilka v sklepnem predlogu k zadevi C-531/13, ima direktiva, ob upoštevanju ustaljene sodne prakse Sodišča EU, kar zadeva obveznost presoje vplivov na okolje, obsežno področje uporabe in širok cilj (sodbe Kraaijeveld in drugi C-72/95, točka 31; WWF in drugi C-435/97, točka 40; Komisija/Španija C-227/01, točka 46; Komisija/Italija C-486/04, točka 37; Abraham in drugi C-2/07, točka 32; Ecologistas en Acción-CODA C-142/07, točka 28; Umweltanwalt von Kärnten C-205/08, točka 48; Brussels Hoofdstedelijk Gewest in drugi C-275/09, točka 29; Komisija/Španija C-404/09, točka 79 in sklep Aiello in drugi C-156/07, točka 33). Vendar je Sodišče EU v sodbi C-275/09 z dne 17. 3. 2011 zavzelo tudi stališče, da podaljšanja veljavnega soglasja za obratovanje letališča, brez del ali posegov, ki bi spreminjali fizično stvarnost območja, ni mogoče opredeliti kot „projekt“ ali kot „gradnjo“ v smislu druge alineje drugega odstavka 1. člena Direktive 85/337. Pri tem se je sklicevalo na sodbo C-2/07 z dne 28. 2. 2008, v kateri je opozorilo, da se v skladu s samim besedilom drugega odstavka prvega člena navedene direktive pojem „projekt“ nanaša na dela ali fizične posege. Enako stališče je zavzelo v sodbi Pro-Braine in drugi C-121/11 z dne 19. 4. 2012 glede nadaljnjega obratovanja obstoječega odlagališča odpadkov.

13. Iz navedene sodne prakse Sodišča EU torej izhaja, da pri podaljšanju obstoječih dovoljenj, brez del ali posegov, ki bi spreminjali fizično stvarnost območja, ne gre za projekt iz omenjene direktive. Na navedeno odločitev ne vpliva sprememba te direktive z Direktivo 2014/52/EU z dne 16. 4. 2014, pri čemer bi iz 26. točke uvodnih določb lahko izhajalo, da se nanaša tudi na podaljšanje projektov, saj so izrazi uporabljeni v angleški različici: „extensions“, v francoski: „extensions“ in v nemški: „Erweiterung“, enaki kot že zdaj, poleg tega določba 13. točke Priloge II, ki ureja spremembe ali razširitve projektov („any change to or extension“ - angleška različica, „Toute modification ou extension“ - francoska različica oziroma „Die Änderung oder Erweiterung“ - nemška različica) ni bila spremenjena. Ker iz zahtev po enotni uporabi prava Unije in iz načela enakosti izhaja, da je treba besedilo določbe prava Unije, ki pri opredelitvi smisla in obsega ne napotuje posebej na pravo držav članic, običajno razlagati samostojno in enotno v celotni Evropski uniji, in sicer ob upoštevanju okvira, v katerega je določba umeščena, in cilja, ki mu sledi (glej zlasti sodbi Flachglas Torgau GmbH C-204/09, točka 37 in Edwards C-260/11, točka 29), je treba slovensko različico spremembe direktive razlagati glede na jasno izraženo namero zakonodajalca EU, kakor izhaja iz že omenjene sodbe C-275/09.

14. Ker lahko v skladu s 193. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije države članice določijo strožje zaščitne ukrepe, je ureditev v slovenski zakonodaji, ki predpisuje predhodni postopek tudi za podaljšanje obratovanja obstoječih naprav, brez del ali fizičnih posegov, sicer skladna s pravom EU. Vendar je slovenska ureditev uporabo Uredbe prav tako izključila za obstoječe naprave iz 68. in 82. člena ter obrate iz 86. člena ZVO-1, katerih upravljavci so do uveljavitve te uredbe vložili zahtevo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, če se na napravi ali obratu ne bo izvedla tudi sprememba naprave ali obrata oziroma, ki morajo na podlagi 85. člena ZVO-1F pridobiti okoljevarstveno dovoljenje do 7. julija 2015, če se na napravi ne bo izvedla tudi sprememba naprave (10. člen Uredbe). To torej pomeni, da pod določenimi pogoji za obstoječe naprave ni treba izvesti niti predhodnega postopka, če se na napravi ali obratu ne bo izvedla sprememba naprave ali obrata. Iz tožnikovih navedb smiselno izhaja, da uveljavlja ravno to, vendar se toženka v izpodbijani odločbi ni opredelila do uporabe citirane določbe 10. člena Uredbe, niti ni odgovorila na tožbo.

15. To pomeni, da je sklicevanje toženke na sodbo Sodišča EU Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging C-127/02 v obravnavani zadevi relevantno zgolj v primeru, če so zaradi podaljšanja obratovanja D. predvidene tudi spremembe na predmetnem objektu v smislu del ali posegov, ki bi spreminjali fizično stvarnost območja. Sodišče EU je namreč v omenjeni zadevi ugotovilo, da je dejavnost, kot je strojno nabiranje školjk, primerljiva z izkoriščanjem zemeljskih virov, ki obsega dejanske fizične spremembe morskega dna (glej sodbo C-275/09). Poudarilo je še, da Direktiva 85/337 nikakor ne zahteva, da je vsak projekt, ki bi lahko pomembno vplival na okolje, predmet postopka presoje, določenega v tej direktivi, ampak da morajo biti temu postopku podvrženi samo projekti, ki so navedeni v prilogah I in II k navedeni direktivi (glej sklep C-156/07, točka 34).

16. Glede tožbenih navedb o upoštevanju stališč mnenja Odbora za izvajanje Espoo konvencije in Vlade v zvezi z izhodišči za 6. zasedanje Espoo konvencije sodišče meni, da to pri preverjanju, ali obstaja verjetnost, da bi poseg lahko pomembno vplival na okolje, predstavlja dobro upravno prakso, saj je treba upoštevati vse informacije, tudi iz drugih virov (prim. 29. točko uvodnih določb k Direktivi 2014/52/EU o spremembi Direktive 2011/92/EU). Vendar, kot navaja že tožnik, Espoo konvencija med dejavnostmi v Dodatku I ni določila podaljšanja obratovanja jedrskih elektrarn. Ker iz 2. točke drugega člena te konvencije izhaja, da morajo pogodbenice za uresničevanje določb te konvencije sprejeti potrebne pravne, upravne in druge ukrepe, to pomeni, da njene določbe niti niso neposredno uporabljive. Republika Slovenija je pogoje za izvajanje presoje vplivov na okolje predpisala v ZVO-1, ZVISJV in Uredbi, iz ZVISJV-1, ki je bil sprejet po sprejemu omenjenih stališč, pa tudi ne izhaja, da je za primere podaljšanja obratovanja obstoječe jedrske elektrarne obvezna presoja vplivov na okolje (prim. 95. in 97. člen ZVISJV-1). Toženka bi zato morala pojasniti, kako je to dejstvo upoštevala pri svoji oceni.

17. Okoliščina, na katero se še sklicuje toženka, tj. bližina potresne prelomnice, je sicer tudi pomembna pri oceni, ali je za konkretni poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje, vendar bi toženka to morala konkretizirati z ugotovitvami o pogojih potresno varne gradnje obstoječega objekta.

18. Glede na navedeno dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno v konkretnem postopku, ne daje zanesljive podlage za odločitev, da je za predmetni poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Sodišče je zato tožbi ugodilo ni izpodbijano odločbo odpravilo (2. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo toženka morala pri svojem odločanju upoštevati pravna stališča iz te sodbe. Pri tem sodišče opozarja še na stališče iz že omenjene sodbe v zadevi C-2/07, da se cilja predpisov ne sme zaobiti s tem, da se projekti razdrobijo in da posledica neupoštevanja njihovega skupnega učinka ne sme biti, da se vsi projekti izognejo obveznosti presoje, medtem ko bi, če bi se upoštevali skupaj, lahko pomembno vplivali na okolje v smislu prvega odstavka drugega člena Direktive 85/337. To pomeni, da je treba pri preverjanju, ali so zaradi podaljšanja obratovanja D. predvidene tudi spremembe na predmetnem objektu v smislu del ali posegov, ki bi spreminjali fizično stvarnost območja, upoštevati vsa dela oziroma fizične posege na jedrskem objektu, kot je ta določen v i. točki 2. člena Konvencije o jedrski varnosti in 24. točki 3. člena ZVISJV (oziroma 29. točki 3. člena ZVISJV-1).

19. Za odločitev sodišča ni bilo potrebno izvajati dokazov, ki niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Do stališč prizadetih strank, ki so jih navajale v pritožbi in ne tudi v tožbi, pa se sodišče ni opredeljevalo, saj je predmet tega upravnega spora odločba upravnega organa druge stopnje.

Zakon o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti (2002) - ZVISJV  - člen 3, 3-24, 65a

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 3, 3-2, 50, 51, 51/2, 51/3, 51/4

Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (2014) - člen 3, 3/2, 3/2-2

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje  - člen 1, 1/1, 1/2

Pogodba o delovanju  Evropske unije (PDEU) - člen 193

Konvencija o jedrski varnosti - člen 2, 2-i

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.