UPRS Sodba III U 242/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-24

Jasna Šegan (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Andrej Orel

nepopolna vloga - obvezne sestavine vloge - zavrženje vloge - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka

Sodišče je tožbi ugodilo, saj je obrazložitev sporne odločitve pomanjkljiva in je zato ni mogoče preizkusiti. Organ v svoji odločbi namreč ni obrazložil, zakaj naj bi bila tožničina vloga nerazumljiva, in tudi ne ugotovil, da bi v njej manjkala katera od sestavin iz prvega odstavka 66. člena ZUP. Pojasnil pa tudi ni, kateri drug zakon oziroma drug predpis določa, da so v pozivu organa zahtevani elementi (soglasje) obvezna formalna sestavina vloge, kot je tožničina.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 3406-26/2017/4 z dne 17. 10. 2017, se odpravi v 2. točki izreka in se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Zavod za gozdove Slovenije, Območna enota Postojna, je z odločbo, št. 3407-42/2017 z dne 2. 8. 2017 (v nadaljevanju: prvostopenjska odločba), v prvem odstavku izreka odločil, da se zavrne zahteva tožnice za izdajo strokovnega mnenja o primernosti začasne deponije za gozdno lesne sortimente (v nadaljevanju: GLS) na parceli št. 14/1 k.o. A., v drugem odstavku izreka je podaljšal rok za izdajo mnenja oziroma dopolnitev vloge, ki se nanaša na parcelo št. 366/393 k.o. B., ter v tretjem odstavku izreka ugotovil, da posebni stroški za izdajo te odločbe niso bili zaznamovani.

2. V obrazložitvi navedene odločbe prvostopenjski organ navaja, da je 13. 7. 2017 prejel vlogi tožnice za izdajo strokovnega mnenja za začasno skladiščenje GLS na parcelah št. 14/1 k.o. A. in št. 366/393 k.o. B.. Ker je na podlagi podatkov e-zemljiške knjige ugotovil, da parceli nista v lasti tožnice in da na prvi tudi ni vpisana služnost, ki bi dovoljevala pravico njene uporabe, je tožnico po elektronski pošti in nato še po pošti pozval, naj vlogo dopolni z izjavama lastnikov parcel, da ji dovoljujeta začasno skladiščenje GLS, ter predloži mapno kopijo prve parcele, iz katere bo razvidna lokacija skladišča. Tožnica je po elektronski pošti odgovorila, da ima dovoljenje za upravljanje oziroma pravico uporabe parcele št. 14/1 k.o. A. kot pravna naslednica C., saj je pridobila v last Smučarski center D., ter priložila uporabno dovoljenje z dne 20. 9. 1975, katerega vsebino nato povzema prvostopenjski organ. Po ponovnem pozivu je tožnica predložila odgovor oziroma dovoljenje, da ji lastnik Smučarskega centra D., to je E. d.o.o., dovoljuje skladiščenje GLS na parceli št. 14/1 k.o. A., ter prosila za podaljšanje roka glede druge parcele. Ker vloge glede parcele št. 14/1 k.o. A. ni dopolnila v skladu s pozivom, jo je prvostopenjski organ zavrnil; z drugo parcelo povezani rok pa podaljšal do 20. 8. 2017.

3. Po tem, ko je tožnica vložila pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo in predlagala njeno odpravo v delu, ki se nanaša na parcelo št. 14/1 k.o. A., je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z odločbo, št. 3406-26/2017/4 z dne 17. 10. 2017 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), odločilo, da se prvostopenjska odločba v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 14/1 k.o. A., odpravi (1. točka izreka); da se zahteva za izdajo strokovnega mnenja o primernosti začasne deponije za GLS, ki jo je 13. 7. 2017 vložila tožnica, v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 14/1 k.o. A. zavrže (2. točka izreka); da v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 366/393 k.o. B., prvostopenjska odločba ostane nespremenjena (3. točka izreka) in da stroški v tem postopku niso nastali (4. točka izreka).

4. V obrazložitvi izpodbijane odločbe drugostopenjski organ po tem, ko povzame vsebino pritožbe, citira določbe prvega in drugega odstavka 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Meni, da iz obrazložitve prvostopenjske odločbe jasno izhaja, da je bila tožničina zahteva nepopolna oziroma nerazumljiva, saj ji nista bili priloženi soglasji lastnikov zemljišč, na katerih naj bi se nahajale začasne deponije za GLS. Zato je prvostopenjski organ 18. 7. 2017 od tožnice zahteval, da vlogo dopolni in s tem odpravi pomanjkljivosti. V danem roku soglasij ni predložila, je pa prosila za podaljšanje roka glede parcele št. 366/393 k.o. B.. Tožnica torej v danem roku ni odpravila pomanjkljivosti v vlogi v zvezi z zemljiščem s parc. št. 14/1 k.o. A.. Zato je prvostopenjski organ ravnal napačno, ko je vlogo v tem delu zavrnil, namesto da bi jo po drugem odstavku 67. člena ZUP zavrgel, kar očitno kaže na njegovo zmotno uporabo določb pravnega predpisa pri odločanju o zadevi. Pritožbene navedbe so nerelevantne, saj neposredno ne vplivajo na dejansko stanje, pomembno za odločitev. Tožnica namreč z njimi ne pojasni, zakaj ni dopolnila vloge, kot je bilo zahtevano, oziroma tega ne opraviči z morebiti upoštevnimi okoliščinami. Drugostopenjski organ je po navedenem ob sklicevanju na pooblastila iz 246. in 252. člena ZUP, ki jih ima v zvezi z odločanjem o pritožbi, odločil, kot izhaja iz izreka njegove odločbe.

5. Tožnica je v zvezi z odločbo drugostopenjskega organa vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri predlaga, da sodišče navedeno odločbo odpravi v 2. točki izreka. Po tožničinem mnenju namreč toženka dejanskega stanja ni pravilno in popolno ugotovila oziroma je o njem napravila napačen sklep.

6. V tožbi tožnica pojasnjuje, da je leta 2016 kupila objekte Smučarskega centra D. ter na upravni enoti pridobila celotno projektno, lokacijsko in gradbeno dokumentacijo. Pravnomočna lokacijska in gradbena odločba v izreku navajata, da objektom sledijo zemljišča, med njimi parcela št. 14/1 k.o. A., na kateri se nahaja vodovodna napeljava, cesta za dostop do smučarskega centra ter sporno parkirišče ob cesti Postojna - Unec, ki pripada objektom smučarskega centra. Glede na Zakon o urbanističnem planiranju so morala biti vsa soglasja za zemljišča, navedena v izreku lokacijske odločbe, že pridobljena pred njeno izdajo. Omenjene odločbe dokazujejo uporabno pravico nad zemljišči, ki so bila družbena lastnina. Prostor ob cesti Postojna - Unec se je v preteklosti pozimi uporabljal kot parkirišče za avtobuse, ki so vozili skupine na D., v izvenzimskem obdobju, posebej v zadnjih letih po žledu in sanitarni sečnji, pa za deponijo hlodovine. Z nakupom objektov na D. se je pričelo postopno urejanje zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim. Parcela št. 14/1 k.o. A. je v zemljiški knjigi vpisana kot last Republike Slovenije z začasnim upravljavcem Slovenski državni gozdovi d.o.o., njen del pa ima v zakupu fizična oseba. Glede na 4. člen Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije ter 3. točko 25. člena Pravilnika o zakupu kmetijskih zemljišč se morajo upoštevati služnosti, ki so se v naravi dejansko izvrševale, čeprav niso vpisane v zemljiški knjigi, in novi posestnik teh pravic ne sme preprečevati. Tožnica tako lahko nemoteno uporablja parkirni prostor, cesto na D. in infrastrukturo na zemljišču. Kot dokaz za svoje tožbene navedbe navaja "javni vpogled v nepremičnine GURS" ter tožbi poleg izpodbijane odločbe priloženi odločbi Skupščine občine Postojna, št. 351-2/72-3/12 z dne 1. 8. 1973 (o C. izdanem lokacijskem dovoljenju) in št. 351-2/72-3/12 z dne 16. 8. 1973 (o C. izdanem gradbenem dovoljenju).

7. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe. Poudarja, da so razlogi za izpodbijano odločitev procesne narave. Navedbe, ki se nanašajo na pravice v zvezi z objekti Smučarskega centra D. in domnevno preteklo uporabo parkirnega prostora, so tako nerelevantne. Tožnica pa doslej tudi ni pojasnila, zakaj ni dopolnila vloge, oziroma tega ni opravičila.

8. Tožnica v vlogi vztraja pri tožbi. Meni, da je to sodišče pravi naslov, da po uradni dolžnosti ugotovi, da so tožbi priložene odločbe veljavne in da na njihovi podlagi sedanji lastnik objektov na D. lahko uveljavlja vse svoje pravice uporabe in izvajanja dejavnosti na tem prostoru.

9. Tožba je utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih navaja tožnica.

10. Sodišče v upravnem sporu presoja pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijanega akta. Predmet presoje v tem upravnem sporu je tako pravilnost in zakonitost odločbe Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z dne 17. 10. 2017, ki jo tožnica, kot izhaja iz njenih navedb in tožbenega predloga, izpodbija v 2. točki izreka. V tej je drugostopenjski organ - ki je ob odločanju o pritožbi prvostopenjsko odločbo v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 14/1 k.o. A., odpravil - sam odločil o zadevi v tem delu, in sicer, da se zahteva za izdajo strokovnega mnenja o primernosti začasne deponije za GLS, ki jo je 13. 7. 2017 vložila tožnica, v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 14/1 k.o. A. zavrže. Vendar pa te odločitve drugostopenjski organ ni utemeljil tako, da bi jo bilo na podlagi razlogov, ki jih je navedel, mogoče preizkusiti ter potrditi kot pravilno in zakonito. Drugostopenjski organ je namreč kot ključno za to svojo odločitev navedel, da tožnica ni predložila zahtevanega soglasja lastnika zadevnega zemljišča, pri čemer pa ni utemeljil stališča, da je takšno soglasje obvezna formalna sestavina vloge, kot jo je podala tožnica.

11. Prvi odstavek 67. člena ZUP, na katerega se sklicuje drugostopenjski organ, določa, da vloge, če je nepopolna ali nerazumljiva, samo zaradi tega ni dovoljeno zavreči, ampak mora organ zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo, in določiti vložniku rok, v katerem jo mora popraviti, in sicer se zahtevo v obliki dopisa za odpravo pomanjkljivosti pošlje ali izroči vložniku, če je podal vlogo neposredno pri organu. Če stranka v tem roku pomanjkljivosti ne odpravi, organ v skladu z drugim odstavkom 67. člena ZUP vlogo zavrže. Po drugem odstavku 67. člena ZUP torej organ zavrže vlogo, če stranka kljub pozivu iz prvega odstavka tega člena v danem roku ne odpravi pomanjkljivosti vloge ter zato vloga ostane nepopolna ali nerazumljiva in kot taka nesposobna za vsebinsko obravnavanje.

12. Po prvem odstavku 66. člena ZUP mora biti namreč vsaka vloga razumljiva in mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava. Predvsem mora obsegati: navedbo organa, kateremu se pošilja, zadevo, katere se tiče, zahtevek oziroma predlog, navedbo o tem, kdo je morebitni zastopnik ali pooblaščenec, osebno ime, firmo oziroma osebno ime vlagatelja, prebivališče (naslov) oziroma sedež vložnika oziroma njegovega zastopnika ali pooblaščenca. Organ lahko na obrazcu vloge, ob sprejemu vloge ali z dopisom za dopolnitev vloge zahteva od stranke, da navede svojo uradno dodeljeno identifikacijsko številko, če je to potrebno zaradi identifikacije stranke ali zaradi pridobivanja podatkov iz uradnih evidenc. Po drugem odstavku 66. člena ZUP mora vloga vsebovati tudi druge sestavine, ki jih določa zakon ali drug predpis.

13. Drugostopenjski organ v svoji odločbi ne obrazloži, zakaj naj bi bila tožničina vloga nerazumljiva, in tudi ne ugotavlja, da bi v njej manjkala katera od sestavin iz prvega odstavka 66. člena ZUP. Pojasni pa tudi ne, kateri drug zakon oziroma drug predpis določa, da so v pozivu prvostopenjskega organa zahtevani elementi (soglasje) obvezna formalna sestavina vloge, kot je tožničina. To ni razvidno niti iz obrazložitve (po pritožbi odpravljene) prvostopenjske odločbe, s katero je bila vloga tožnice v spornem delu zavrnjena, pa tudi ne iz tožnici poslanih prvostopenjskih pozivov z dne 13. 7. 2017 in 18. 7. 2017. Še več, iz nobene od obeh odločb ni razvidno, kateri materialnopravni predpis je sploh podlaga za upravno odločanje o zadevni vlogi, ki jo je tožnica, kot je razvidno iz upravnih spisov zadeve, sicer podala kot prošnjo za umestitev začasnega skladišča lesa v evidenco.

14. Kot izhaja iz povedanega, je obrazložitev sporne odločitve pomanjkljiva in zato odločitve ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Tudi odločitev (sklep) o zavrženju vloge mora biti namreč utemeljena tako, da so razvidni vsi za takšno odločitev relevantni dejanski in pravni razlogi, ker sicer ne le da odločitve ni mogoče preizkusiti, ampak je zato stranka tudi ne more v sodnem postopku učinkovito (z relevantnimi ugovori in dokazi) izpodbijati, kar pomeni kršitev pravice iz 22. člena Ustave Republike Slovenije.

15. Pri čemer sodišče, glede na tožničine navedbe, pripominja, da se v upravnem sporu ne odloča o sporih iz lastninskih oziroma premoženjskih razmerij, za katere je predvideno drugo sodno varstvo v civilnopravnih postopkih. V upravnem sporu se presoja izključno pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijanega akta, in sicer akta, ki se po določbah ZUS-1 lahko izpodbija v upravnem sporu. Sodišče v upravnem sporu ne presoja pravilnosti in zakonitosti aktov, ki se ne izpodbijajo s tožbo, in po uradni dolžnosti s sodbo tudi ne ugotavlja veljavnosti drugih odločb. Presoja slednjih kot dokaznih listin pa je (bo) relevantna (še)le, če je (bo) v upravnem postopku sprejeta vsebinska odločitev, za katero so takšne listine glede na materialnopravne predpise, ki so podlaga za upravno odločanje, lahko pomembne.

16. Po navedenem je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločitev iz 2. točke izreka drugostopenjske odločbe odpravilo in v tem delu zadevo, skladno s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1, vrnilo organu, ki je odločbo izdal, torej drugostopenjskemu organu, da v zadevi v tem delu ponovno odloči ter odločitev, ki jo bo sprejel (procesno ali vsebinsko) ustrezno obrazloži.

17. Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, za kar ima podlago v 1. alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1, glede na to, da je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov tožbi treba ugoditi in izpodbijano odločitev na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 66, 67

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.