UPRS Sodba I U 1088/2017-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-02-22

Andrej Kmecl (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Irena Grm

gradbeno dovoljenje - vloga za izdajo gradbenega dovoljenja - rekonstrukcija - gradnja novega objekta - odmiki - gradbeni posegi

Tožnik neutemeljeno trdi, da gre za rekonstrukcijo, češ da se zunanji izgled objekta bistveno ne spremeni, prostornina pa se ne poveča več kot za 10 %. Povečanje prostornine do največ 10 % ni bistvena značilnost, zaradi katere je nek gradbeni poseg lahko označen kot rekonstrukcija. Bistveno za rekonstrukcijo je, da je pri njej povečanje prostornine (do največ 10 %) posledica spreminjanja tehničnih značilnosti obstoječega objekta oziroma spremembe njegovih konstrukcijskih elementov, ne pa morebitne dozidave ali nadzidave. Zato v konkretnem primeru, ko do povečanja ne pride zaradi predelave obstoječih značilnosti in konstrukcije ampak iz razloga, ker je k stavbi dodana še ena etaža, ne gre za rekonstrukcijo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in nadzidavo objekta na naslovu ..., na zemljiščih s parc. št. 2702 in 2701 k.o. ... V obrazložitvi navaja, da se objekt nahaja v enoti urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) SL-149, za katero je v drugem odstavku 15. člena Občinskega prostorskega načrta Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (v nadaljevanju OPN MOL ID) določen tip objekta C - svojstvena stavba. Zato je potrebno upoštevati pogoje za gradnjo, ki veljajo za objekte tipa C. OPN MOL ID v osmem odstavku 24. člena določa, da je nadzidava zakonito grajenih stavb tipov NA, ND, NV, V, C in F, ki so od meje parcele, namenjene gradnji, oddaljene manj, kot določa ta odlok, dopustna le s pisnim soglasjem lastnikov teh sosednjih parcel. Po proučitvi projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja prvostopenjski organ ugotavlja, da gradbena dela, ki jih obravnava predloženi projekt, predstavljajo rekonstrukcijo in nadzidavo objekta. Ker je po OPN MOL ID nadzidava konkretnega objekta dopustna samo s pisnim soglasjem lastnikov sosednjih parcel št. 2699, 2710, 2705, 2703 in 3778/1, vse k.o. ..., ki pa jih tožnik ni predložil, je bilo treba zahtevo zavrniti.

2. Drugostopenjski organ ugotavlja neskladnost med zahtevo stranke, predloženo dokumentacijo in odločbo, saj je prvostopenjski organ zavrnil zahtevek za rekonstrukcijo in nadzidavo, čeprav v obrazložitvi navaja, da je investitor zožil zahtevek na rekonstrukcijo. Upravni organ je na postavljeni zahtevek vezan in ne more odločati o nadzidavi mimo zahteve stranke. Zato je na podlagi prvega odstavka 251. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v prvi točki izreka prvostopenjske odločbe črtal besedilo "in nadzidavo", sicer pa je pritožbo zavrnil. Strinja se z oceno, da nameravana gradnja ne predstavlja (samo) rekonstrukcije, ampak novogradnjo. Po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), definicija rekonstrukcije dopušča določeno povečanje prostornine, vendar je to povečanje lahko zgolj posledica spreminjanja tehničnih značilnosti, ne pa morebitne dozidave ali nadzidave, pri čemer sprememba volumna za manj kot 10 % ni odločilna. Bistveno v tej zadevi je, da je osnovni namen posega nadzidati novo etažo in v njej urediti dodatno stanovanje. Zahteva investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objekta ni usklajena z gradbenim posegom, prikazanim v projektni dokumentaciji, zato je treba zahtevo zavrniti že iz tega razloga. Strinja se tudi z zaključki prvostopenjskega organa o tem, da je za predmetno EUP določen tip objekta C in da OPN MOL ID v tem primeru izjem ne predvideva. Zato tožnik ne more uspeti z navedbami, da objekt po svojih značilnostih bolj izpolnjuje pogoje za tip VS, pri katerem soglasje lastnikov sosednjih parcel ni potrebno.

3. Tožnik zoper to odločitev vlaga tožbo in izpodbija obe odločbi iz vseh razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da gre v obravnavanem primeru za rekonstrukcijo objekta tipa VS in ne za nadzidavo objekta tipa C v smislu gradnje novega objekta. Res gre za spremembo velikosti objekta, vendar ta ni bistvena. Tudi zunanji izgled se bistveno ne spremeni, prostornina pa se ne povečuje za več kot 10 %, tako da gre za rekonstrukcijo. Tožnik je v dopolnitvi vloge za izdajo gradbenega dovoljenja popravil tip zadevne stavbe v VS (stavbni blok), kar je v skladu z dejansko tipologijo stavbe. Četudi je v OPN MOL ID objekt uvrščen v EUP SL-149, kjer je kot tip stavb določen tip C, to ne more biti odločilnega pomena in je potrebno to določbo razlagati v kontekstu ostalih določil odloka, po katerih se v posameznih EUP nahajajo tudi drugi tipi stavb. Tudi opredelitev tipa C v prvem odstavku 15. člena nakazuje, da razlaga tipa objekta ne more biti absolutno izključujoča, saj med svojstvene stavbe uvršča stavbe, ki jih zaradi svojstvenega oblikovanja ni mogoče uvrstiti med druge tipe stavb. Ker odlok opredeljuje tip C na tak način, ni izključena razlaga, da se v objekt tipa C lahko uvrstijo tisti objekti, ki so po tipologiji zagotovo objekti tipa VS. Ključnega pomena za pravilno uporabo materialnega prava je zato pravilna opredelitev konkretnega objekta z vidika njegove tipologije - kot objekt tipa VS - stavbni blok. Zato ni potrebno upoštevati določila osmega odstavka 24. člena OPN MOL ID, po katerem je nadzidava stavb tipov NA, ND, NV, V, C in F dopustna le s pisnim soglasjem lastnikov sosednjih parcel. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5. Po 7. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je gradnja izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta. Gradnjo novega objekta definira točka 7.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 in sicer kot izvedbo del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida (....). Vsebino rekonstrukcije pa določa točka 7.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1, po katerem je rekonstrukcija objekta spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer pri stavbah ne gre za bistveno spremembo v zvezi z velikostjo, če se njena prostornina ne spremeni za več kakor 10%.

6. V obravnavani zadevi je investitor v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja gradbeni poseg poimenoval kot rekonstrukcijo in nadzidavo, ta naziv pa je kasneje popravil v rekonstrukcijo. Vendar mora pravno kvalifikacijo zahtevanega posega opraviti upravni organ, ki pri tem ni vezan na investitorjevo poimenovanje predvidenega gradbenega posega, ampak mora izhajati iz vsebine projektne dokumentacije, s katero je investitorjev zahtevek opredeljen po vsebini (drugi odstavek 68. člena ZGO-1). Po presoji sodišča je torej potrebno pri ugotavljanju vsebine tožnikovega zahtevka, izhajati iz projekta št. 1214-22, ki ga je izdelal pooblaščeni arhitekt B.B. Vsebina tega PGD pa je, kot izhaja iz obeh odločb, jasna in v bistvenih elementih ves čas enaka ter je iz nje mogoče razbrati vrsto gradbenega posega, za katerega želi investitor pridobiti gradbeno dovoljenje.

7. Toženka je namreč na podlagi projektne dokumentacije ugotovila, da objekt obsega klet, v pritličju sta dva poslovna prostora, v 1. in 2. nadstropju pa sta v vsakem eno stanovanje. Predvideno je, da se na sredini strehe nadzida nova t.i. terasna etaža. Na vrhu sedaj ravne strehe se zgradi dodatna, še ne obstoječa etaža, ki je nekoliko umaknjena od roba. Okrog in okrog je predvidena izvedba teras. V novi etaži se izdela nov prostor, v katerem je predvideno novo stanovanje. Nadalje ugotavlja, da je predmet projekta tudi rekonstrukcija tj. potresna sanacija in drugi posegi. Teh ugotovitev tožnik v tožbi ne prereka in so tako nesporne.

8. Glede na opisane ugotovitve je toženka po mnenju sodišča gradbeni poseg pravilno opredelila kot nadzidavo, saj se nad stavbo nadzida oziroma dozida nova etaža (stanovanje s terasami). Tožnik neutemeljeno trdi, da gre za rekonstrukcijo, češ da se zunanji izgled objekta bistveno ne spremeni, prostornina pa se ne poveča več kot za 10 %. Povečanje prostornine do največ 10 % namreč ni bistvena značilnost, zaradi katere je nek gradbeni poseg lahko označen kot rekonstrukcija. Bistveno za rekonstrukcijo je, da je pri njej povečanje prostornine (do največ 10 %) posledica spreminjanja tehničnih značilnosti obstoječega objekta oziroma spremembe njegovih konstrukcijskih elementov, ne pa morebitne dozidave ali nadzidave1. Zato v konkretnem primeru, ko do povečanja ne pride zaradi predelave obstoječih značilnosti in konstrukcije ampak iz razloga, ker je k stavbi dodana še ena etaža, ne gre za rekonstrukcijo. Gre za nadzidavo, ki jo tudi 51. točka prvega odstavka 3. člena OPN MOL ID definira kot povečanje bruto tlorisne površine (BTP) obstoječega objekta nad nivojem terena brez povečanja zazidane površine objekta. Obravnavano gradnjo je torej treba obravnavati kot "gradnjo novega objekta" (točka 7.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1) in ne kot rekonstrukcijo.

9. Iz povedanega izhaja tudi, da investitorjevo poimenovanje gradbenega posega v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za pravilnost odločitve prvostopenjskega organa ni pomembno.

10. Oznake in opisi tipa objektov so določeni v prvem odstavku 15. člen OPN MOL ID. Iz drugega odstavka izhaja, da je tip posameznega objekta določen v EUP in prikazan na karti 3.1. Kadar tip objekta na karti 3.1. ni določen, se tipologija prilagaja funkciji stavbe in drugim pogojem, ki veljajo za EUP.

11. V zadevi je nesporno, da se konkretni objekt po OPN MOL ID nahaja v EUP SL- 149, v katerem je kot tip stavb določen tip C, ki predstavlja svojevrstno stavbo tj. s svojevrstno oblikovno in zazidalno zasnovo kot na primer cerkev, stavbe za izobraževanje, znanstveno raziskovalno delo in zdravstvo, poslovne stavbe in druge stavbe, ki jih zaradi svojstvenega oblikovanja ni mogoče umestiti med druge tipe stavb. Pri tem pa tožnik trdi, da gre dejansko za stavbo z oznako tipa objekta VS, ki je opredeljen kot stavbni blok in opisan kot niz objektov v kareju z nepozidanim prostorom v sredini.

12. Sodišče sodi, da so citirana določila OPN MOL ID, ki konkreten objekt opredeljujejo kot tip C, jasna, in da jih zato ni mogoče razlagati v kontekstu drugih določil odloka, kot to zmotno zatrjuje tožnik. Tožnik s tožbo tudi ne more uspešno uveljavljati, da dejanskega objekta ni mogoče subsumirati pod ta opis stavbe. Celo če dejansko stanje objekta ne bi ustrezalo opisu tipa C, kot ga konkretnemu objektu določa predpis, namreč ne gre za vprašanje pravilno ugotovljenega dejanskega stanja, ampak za upoštevanje tega, kar določa predpis. Le v primeru, če tip konkretnega objekta na karti 3.1. ne bi bil določen, bi ga bilo mogoče ugotavljati upoštevaje druge določbe OPN MOL ID.

13. Četrti odstavek 24. člen OPN MOL ID določa, da če ni z gradbeno črto določeno drugače, mora biti odmik stavb tipov C in F (nad terenom) od meje sosednjih parcel najmanj 4 metre, če so stavbe visoke do 14 metrov oziroma 5 metrov, če so višje od 14 metrov. Osmi odstavek 24. člena OPN MOL ID določa, da je nadzidava zakonito zgrajenih stavb tipov NA, ND, NV, V, C in F, ki so od meje parcele, namenjene gradnji, oddaljene manj kot določa ta odlok, dopustna s pisnim soglasjem lastnikov sosednjih parcel, od katerih je nadzidava odmaknjena manj kot določa ta odlok in pod pogojem, da so izpolnjena ostala določila tega odloka.

14. Ni sporno, da tožnik soglasja lastnikov sosednjih parcel nima, saj vztraja, da jih ne potrebuje, ker naj bi bil objekt dejansko tipa VS tj. zgrajen na skupnih parcelnih mejah v strnjenem nizu. Iz doslej navedenega izhaja, da je to stališče neutemeljeno.

15. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Ker dokazi, ki jih stranka navaja v tožbi niso pomembni za pravilno odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 Primerjaj sodbo naslovnega sodišča I U 49/2014 z dne 3. 7. 2014

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-7, 68, 68/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.