UPRS Sodba I U 1804/2018-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-06-04

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), mag. Mojca Muha

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - vsebina obrazložitve odločbe

V skladu z določbami 210. člena ZUP, ki se, ker gre za javnopravno stvar, skladno s 4. členom ZUP uporablja tudi v tem postopku, mora v postopku izdani akt vsebovati vse sestavine, ki so v navedenem členu določene (zlasti uvod, izrek, obrazložitev in pouk o pravnem sredstvu). Pri tem mora obrazložitev odločbe vsebovati razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (prvi odstavek 214. člena ZUP).

Pritrditi gre tožničinemu ugovoru, da sklep pri ovrednotenju glede na merili "povprečna študijska ocena" in "področje izobraževanja" ni obrazložen, saj nima razlogov, iz katerih bi bilo razvidno, zakaj je tožničina vloga pri navedenih dveh merilih bila ocenjena ravno z dodeljenim številom točk. V delu sklepa, ki povzema vsebinsko obrazložitev ocenjevanja, ki jo je podala komisija, v zvezi s spornima meriloma, ni podane nobene obrazložitve.

Tožbi se ugodi, sklep Ministra za kulturo 5440-73/2018/2 z dne 27. 7. 2018 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijanim sklepom je Minister za kulturo sklenil, da se vloga, ki jo je vložila tožnica, v zadevi prijave na Javni razpis za štipendije za specializirane poklice v kulturi 2017/2018, oznaka JPR-ESS-ŠTIP2017, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 32/18 z dne 11. 5. 2018 in na spletni strani Ministrstva za kulturo 11. 5. 2018 (v nadaljevanju Javni razpis) ne izbere v financiranje (1. točka izreka), in da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnica v roku vložila vlogo za štipendijo za študij na podlagi Javnega razpisa. V skladu z 222. in 223. členom Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik) je komisija za izvedbo postopka javnega razpisa (v nadaljevanju komisija) odprla prejete vloge in o tem vodila zapisnik. Tožničina vloga je bila popolna, zato se je uvrstila v postopek ocenjevanja. Na podlagi 225. člena Pravilnika je komisija opravila strokovni pregled popolnih vlog in jih ocenila na podlagi pogojev in meril, ki so bila navedena v Javnem razpisu ter o tem vodila zapisnik. Komisija je ugotovila, da je tožnica izpolnjevala vse splošne in posebne pogoje za dodelitev štipendije za študij. V fazi strokovnega ocenjevanja vloge so bila upoštevana merila za izbor prijaviteljev, določena v 5. točki Javnega razpisa. Skupno najvišje možno število doseženih točk pri štipendiji za študij je bilo 60, pri čemer je bil lahko izbran prijavitelj, ki je dosegel najmanj 31 točk. Vloga tožnice je bila ocenjena z 22 točkami, in sicer po posameznih merilih: ustreznost priporočil: 3,5 točke; dosežki, prejete nagrade: 3 točke; aktivnosti: 3,5 točke; vsebinska obrazložitev in utemeljitev: 12 točk; povprečna študijska ocena: 0 točk; področje izobraževanja: 0 točk; vpis v letnik v študijskem letu 2017/2018: 0 točk. V izpodbijanem sklepu je navedena tudi vsebinska obrazložitev ocenjevanja, ki jo je podala komisija, iz katere izhaja, da so reference tožnice šibkejše, kot tudi nagrade, ki jih je prejela, pri čemer je bila večina nagrad izdanih pred letom 2015. Večina tožničinih solističnih in komornih koncertov in nastopov je bila izvedena v Sloveniji na manj referenčnih odrih. Komisija je pozitivno ocenila tožničino odločitev, da je znanje kot honorarna učiteljica harfe predajala mlajšim generacijam, ter kot spodbudno željo tožnice ozaveščati, zmanjševati socialne razlike, povezovati in približevati umetnost ranljivim skupinam in posameznikom, ki imajo do nje otežen dostop. Komisija je tudi navedla kje vse se je tožnica dodatno izobraževala. Nato je podala predlog, da se vloga tožnice ne sprejme v sofinanciranje. Ker vloga tožnice ni dosegla zahtevanih najmanj 31 točk, je Minister za kulturo odločil, da se vloga tožnice ne izbere v financiranje.

3. S tožbo tožnica smiselno uveljavlja tožbena razloga kršitve pravil postopka in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da komisija njene vloge ni ustrezno ocenila pri merilih povprečne študijske ocene in področju izobraževanja, ter, da pri teh dveh merilih ni podala vsebinske obrazložitve ocenjevanja, zaradi česar izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti. Tožnica meni, da je bila njena vloga ovrednotena z vsaj 15 točkami premalo. V zvezi s povprečno študijsko oceno tožnica navaja, da iz Javnega razpisa ni jasno izhajalo, ali je bila zahtevana navedba povprečne ocene študija prve, ali druge stopnje. Navaja, da je drugostopenjski magistrski študij končala v Bruslju, kjer so bili izpiti ocenjevani z ocenami od 1 do 20. Skušala je pridobiti uradno pretvorbo dosežene povprečne ocene v slovensko oceno, tako na Nacionalni agenciji Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu, kakor tudi na rektoratu Univerze v Ljubljani, vendar sta se oba izrekla za nepristojna. Posledično, je doseženo povprečno oceno drugostopenjskega magistrskega študija, za namen prijave na Javni razpis, tožnica matematično izračunala sama, upoštevajoč število kreditnih točk posameznega predmeta, in to oceno pretvorila na slovensko ocenjevalno lestvico. Tožnica navaja, da pri navajanju povprečne ocene v vlogi ni upoštevala, da je v Sloveniji prva pozitivna ocena 6, v Bruslju pa 10, in da je pričakovala, da komisija tovrstne posebnosti med sistemi pozna in jih upošteva. Meni, da bi z upoštevanjem drugačnega razpona pozitivnih ocen med zadevnima sistemom bila njena povprečna ocena drugačna, kot jo je navedla v prijavi na Javni razpis, in sicer 8,212 (brez pretvorbe 15,53), ocena z magistrsko nalogo pa bi bila 8,38 (brez pretvorbe 15,95), zaradi česar bi bila njena vloga ocenjena z dodatnimi 5 točkami. Navaja še, da je v vlogi, v opombi, navedla, da je izračunano povprečje informativno in ni primerljivo s povprečnimi ocenami po enotnem sistemu ocenjevanja v Republiki Sloveniji. Komisija pa očitno ni sledila navedeni razlagi, pri čemer pa svoje odločitve, v zvezi z merilom povprečne ocene ni utemeljila. Tožnica še opozarja, da komisija tudi ni upoštevala, da je magistrirala magna cum laude, in tudi ni upoštevala tožničine povprečne ocene prvostopenjskega študija (9,68), kar bi oceni njene vloge prineslo dodatnih 10 točk. V zvezi z merilom področja izobraževanja tožnica oporeka, da je bila njena vloga ocenjena z 0, in ne z 10 točkami, saj zatrjuje, da je področje njenega izobraževanja, za katerega je vložila prijavo, kulturni management. Komisija svoje odločitve, tudi glede slednjega, ni utemeljila. Tožnica še navaja, da v nazivu njenega študija (Muzikologija - glasbene prakse, njihovo posredovanje in lokalni razvoj) sicer res ni izraza kulturni management, vendar pa iz kompetenc, kariernih možnosti, opredeljenih v študijskem programu, ter iz predmetnika izhaja, da gre za študij kulturnega managementa. Meni, da je predmetni študijski program možno primerjati z nekaterimi drugimi študiji v tujini, ki imajo v nazivu kulturni management. Upoštevajoč navedeno, bi tožničina vloga morala biti ocenjena (še) z dodatnimi 10 točkami. Izpodbijani sklep je pomanjkljivo obrazložen in se ga ne da preizkusiti. Tožnica smiselno predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in samo odloči v zadevi tako, da tožničini vlogi ugodi.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Toženka v odgovoru na tožbo povzame postopek odločanja v zadevi in obrazložitev izpodbijanega sklepa. Toženka navaja, da tožnica v tožbi neutemeljeno navaja, da iz Javnega razpisa ni bilo jasno, katera povprečna študijska ocena se upošteva pri ocenjevanju vloge, saj je bilo jasno navedeno, da morajo vlagatelji priložiti potrdilo izobraževalne ustanove o opravljenih izpitih z razvidnimi ocenami in izračunom ocene zadnjega v celoti zaključenega študija. V zvezi s tožbenimi navedbami glede višine povprečne ocene toženka navaja, da je tožnica sama navedla povprečno oceno 7,975 in priložila ustrezno dokazilo, iz katerega je bilo razvidno, da se ocene ujemajo s preračunano povprečno oceno, ki jo je tožnica navedla v vlogi. Iz nobenega dela vloge ni izhajalo, da bi bil potreben drugačen preračun povprečne ocene, niti ni tožnica tega zatrjevala v katerikoli fazi postopka. Komisija je upoštevala povprečno oceno, ki jo je tožnica sama navedla v vlogi in jo ocenila z 0 točkami. Izrecne vsebinske utemeljitve ni podala, ker je bilo v merilih jasno navedeno, da bo po merilu povprečne študijske ocene povprečna ocena vlagatelja med 7,00 in 7,99 ocenjena z 0 točkami. V zvezi z merilom področja izobraževanja toženka navaja, da so bile v 5. točki Javnega razpisa izrecno navedene študijske smeri, za študij katerih vlagatelji prejmejo 10 točk, kot tudi, da bodo druge študijske smeri ocenjene z 0 točkami. Toženka navaja, da je tožnica v prijavnem obrazcu navedla študijsko smer muzikologijo, iz česar izhaja, da ne gre za nobeno izmed, v Javnem razpisu, taksativno naštetih študijskih smeri. Komisija izrecne vsebinske utemeljitve ni podala, saj je bilo v merilih jasno navedeno, da bo vsaka druga študijska smer, ki ni bila izrecno navedena, ocenjena z 0 točkami. Toženka navaja, da je navedba tožnice, da gre pri njeni smeri študija, kljub drugačnemu poimenovanju, za študij kulturnega managementa, glede na vsebino študijskega programa, neutemeljena. Toženka še navaja, da ima Univerza Lumiere Lyon 2, Francija, program s poimenovanjem in vsebino, pri katerem bi šlo za študij kulturnega managementa.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa, da se vloga tožnice na Javni razpis ni izbrala za financiranje. Tožnica odločitvi med drugim očita, da se je, glede meril povprečne ocene in področja izobraževanja, ne da preizkusiti, in da je bila tožničina vloga pri teh dveh merilih ocenjena s prenizkim številom točk.

7. Po presoji sodišča je za predmetni razpisni postopek potrebno upoštevati, da gre za javnopravno stvar, iz česar, skladno s 4. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), izhaja, da se smiselno uporablja upravni postopek, kolikor področje ni urejeno s posebnim zakonom. V konkretnem primeru gre za postopek dodeljevanja sredstev skladno z Uredbo o porabi sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2014-2020 za cilj naložbe v rast in delovna mesta (v nadaljevanju Uredba), ki v 24. členu določa, da se javni razpis izvede po predpisih, ki urejajo javne finance. Kolikor Uredba ne določa drugače, se v zvezi s postopkom dodelitve sredstev, subvencij, posojil in drugih oblik sofinanciranja iz državnega proračuna uporabljajo določbe 12. poglavja Pravilnika. Iz prvega odstavka 226. člena Pravilnika izhaja izrecna zahteva, da mora predstojnik neposrednega uporabnika (ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev), na podlagi predloga komisije, ki je opravila strokovni pregled vlog in jih ocenila na podlagi pogojev in meril, ki so bila navedena v javnem razpisu, izdati sklep o izboru prejemnikov sredstev in v obrazložitvi sklepa svojo odločitev utemeljiti. V skladu z določbami 210. člena ZUP, ki se, ker gre za javnopravno stvar, skladno s 4. členom ZUP uporablja tudi v tem postopku, mora v postopku izdani akt vsebovati vse sestavine, ki so v navedenem členu določene (zlasti uvod, izrek, obrazložitev in pouk o pravnem sredstvu). Pri tem mora obrazložitev odločbe vsebovati razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (prvi odstavek 214. člena ZUP).

8. Po presoji sodišča izpodbijani sklep take obrazložitve nima. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja potek postopka s sklicevanjem na določbe Pravilnika in Javnega razpisa. V sklepu je v obliki preglednice številčno navedeno s kolikšnim številom točk je bila tožničina vloga ocenjena pri vsakem izmed meril za štipendijo za študij, kateri sledi krajša obrazložitev komisije, navedena v 2. točki te sodbe. Pritrditi gre tožničinemu ugovoru, da sklep pri ovrednotenju glede na merili "povprečna študijska ocena" in "področje izobraževanja" ni obrazložen, saj nima razlogov, iz katerih bi bilo razvidno, zakaj je tožničina vloga pri navedenih dveh merilih bila ocenjena ravno z dodeljenim številom točk. V delu sklepa, ki povzema vsebinsko obrazložitev ocenjevanja, ki jo je podala komisija, v zvezi s spornima meriloma, ni podane nobene obrazložitve.

9. Glede merila "povprečna študijska ocena" je iz upravnega spisa razvidno, da je tožnica v vlogi in opombi vloge navedla, da je drugostopenjski magistrski študij opravila v Bruslju, da je bila tam najvišja možna ocena 20, in da je povprečna ocena, ki jo je navedla v vlogi informativna in ni enostavno primerljiva s povprečno oceno po enotnem sistemu ocenjevanja v Republiki Sloveniji. Glede na to, da je tožnica vlogi priložila potrdilo o opravljenih izpiti, iz katerega izhajajo pridobljene ocene, organ pri odločanju ni bil vezan na tožničin (morebitni napačni) izračun povprečne ocene in njene pretvorbe na enotni sistem ocenjevanja v Republiki Sloveniji, ki ju je tožnica navedla v vlogi, še zlasti, ker je tožnica sama opozorila, da je omenjena povprečna ocena (njen izračun) informativna. Upoštevajoč, da gre pri tovrstni pretvorbi za strokovni postopek, bi po presoji sodišča moral organ (oziroma komisija) pri odločanju o tožničini vlogi sam preveriti izračun in se do njega v obrazložitvi sklepa tudi opredeliti. Iz izpodbijanega sklepa pa sploh ni razvidno katera povprečna študijska ocena je bila pri ocenjevanju tožničine vloge upoštevana, kako je bila izračunana in kako je bila pretvorjena na enotni sistem ocenjevanja v Republiki Sloveniji. Prav tako ni razvidno, ali so bila dejstva, ki jih je tožnica navedla v opombi vloge ter dejstva, ki izhajajo iz priloženega potrdila o opravljenih izpitih, sploh presojana.

10. Sporno je tudi ovrednotenje tožničine vloge glede merila: "področje izobraževanja". Iz 5. točke Javnega razpisa izhaja, da bodo po tem merilu vloge, ki se nanašajo na izrecno naštete študijske smeri (dirigiranje, operna režija, maska, digitalna postprodukcija slike, oblikovanje zvoka, oblikovanje luči, scenaristika, producentstvo, filmska režija, muzeologija, restavratorstvo (specialistična smer: lesena polihromirana plastika, kamen, štukature in kovina), muzejska pedagogika, kulturni management, kulturne in kreativne industrije, fagot, rog, jezikoslovje s poudarkom na leksikografiji in leksikologiji ali jezikovnih tehnologijah ali sociolingvistiki, kulturni turizem), ovrednotene z 10 točkami, vloge, ki se nanašajo na druge študijske smeri, pa z 0 točkami. Tožnica je v svoji vlogi navedla, da je njena študijska smer ena od izrecno naštetih, in sicer kulturni management, iz obrazložitve izpodbijanega sklepa pa ni razvidno, zakaj organ pri odločanju o tožničini vlogi tej navedbi ni sledil, in ali je bilo dokazilo (povzetek ključnih informacij o študiju), ki ga je v zvezi s tem vlogi priložila tožnica, sploh presojano.

11. Iz navedenih razlogov po presoji sodišča izpodbijani sklep glede omenjenih dveh meril nima razlogov o odločilnih dejstvih, zaradi česar se izpodbijanega sklepa iz navedenih razlogov ne da preizkusiti, posledično pa je tudi dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Navedena kršitev je bistvena kršitev pravil postopka, ki že sama po sebi zahteva odpravo takšne odločitve (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Standard ustrezne obrazloženosti namreč predstavlja tisto stopnjo podrobnosti, s katero mora biti obrazložen akt, da v vsakem posameznem primeru omogoča učinkovito pravno sredstvo. Kadar je upravni akt tako pomanjkljiv, da ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določata 210. in 214. člen ZUP, so zagotovljena pravna sredstva zgolj navidezna.

12. Toženka v odgovoru na tožbo sicer navaja razloge, s katerimi želi obrazložiti odločitev v izpodbijanemu sklepu, vendar sodišče poudarja, da navedbe toženke v odgovoru na tožbo ne morejo nadomestiti pomanjkljivosti v obrazložitvi upravnega akta, saj bi bila s tem stranki odvzeta možnost učinkovitega pravnega sredstva.

13. Ker je sodišče ugotovilo, da je prišlo pri izdaji izpodbijanega sklepa do bistvene kršitve pravil postopka iz tretjega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s 7. točko drugega 237. člena ZUP, je tožbi ugodilo in izpodbijani sklep na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek.

14. V ponovljenem postopku bo moral organ ugotovljene kršitve odpraviti. Tožnici bo moral izdati upravni akt v skladu z določili ZUP, pri čemer bo moral, upoštevajoč vse navedeno, upravni akt obrazložiti z ustrezno stopnjo podrobnosti, ki bo omogočala preizkus njegove pravilnosti.

15. Na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji), saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.

16. Sodišče predlogu tožnice za odločanje v sporu polne jurisdikcije ni sledilo, ker niso izpolnjeni pogoji, določeni v 65. členu ZUS-1. V obravnavani zadevi namreč že narava stvari ne dopušča odločanja sodišča o stvari, saj gre za presojanje vprašanj strokovne narave, do katerih je sodišče tudi sicer zadržano.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (2006) - člen 225, 226

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.