UPRS Sodba II U 286/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-04-17

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Edvard Ermenc

igre na srečo - soglasje za pridobitev deleža koncesionarja za prirejanje posebnih iger na srečo - izdaja soglasja - neizpolnjevanje pogojev

Po mnenju sodišča „zgodovina pravne osebe“ nedvoumno vsebuje navedbo in opis dejavnosti, ki jih je vlagatelj opravljal do vložitve vloge, torej izkušnje. Navodilo naj vlagatelj predloži drugo dokumentacijo za katero meni, da bo na njeni podlagi izkazal svojo primernost in pozitivni vpliv na razvoj dejavnosti, ki jo želi prevzeti/izvajati, pa po mnenju sodišča vsekakor vsebuje tudi priporočila.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za finance zavrnilo izdajo soglasja tožeči stranki za pridobitev 100% deleža družbe A. d.o.o., koncesionarja za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu. V drugi točki izpodbijane odločbe pa odločilo, da stroške postopka trpi tožeča stranka kot predlagatelj zahteve.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka na podlagi 32. člena Zakona o igrah na srečo (v nadaljevanju ZIS) in 4. člena Uredbe o določitvi dokumentacije in ureditvi drugih vprašanj v zvezi z izdajo soglasij za pridobitev oziroma odsvojitev delnic in za naložbe v kapital pravnih oseb (v nadaljevanju Uredba) dne 18. 1. 2017 vložila zahtevo za izdajo soglasja za pridobitev 100% deleža družbe A. d.o.o., koncesionarja za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu. Ob upoštevanju tretjega odstavka 3. člena ZIS in tretjega odstavka 32. člena ZIS se sme pridobiti delnice prireditelja le ob predhodnem soglasju ministra, pristojnega za finance, ki odloča po prostem preudarku. Ministrstvo je v postopku imenovalo strokovno komisijo, ki je zadevo obravnavala na seji dne 6. 4. 2017, ter pripravila mnenje v katerem je predlagala, da se vlagateljevo zahtevo zavrne. Zavrnitev temelji na ugotovitvi, da vlagatelj ni predložil nobenega prepričljivega dokaza, ki bi izkazoval resničnost navedb v zvezi z vlaganji in sanacijo v družbo A. d.o.o.. Predložen je bil le predračun za nabavo igralnih avtomatov, kjer pa je naročnik družba A. d.o.o. in ne vlagatelj. Iz javnih podatkov Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve pa je razvidno, da so se v obdobju med 8. 7. 2016 do 28. 9. 2016 zamenjali trije direktorji družbe, v tako kratkem obdobju (do vložitve vloge dne 18. 1. 2017) pa, po mnenju ministrstva, novemu direktorju ni bilo mogoče izpeljati zastavljenih ciljev, zato tudi ni predloženih nobenih dokazov o njihovi realizaciji. Zahteva tako ne izpolnjuje pogoja iz 2. točke 3. člena ZIS, ki določa, da ministrstvo pri izdaji soglasja med drugim upošteva tudi zagotavljanje usklajenega, optimalnega in trajnostnega razvoja dejavnosti. Prav tako tudi ne izpolnjuje pogoja iz 5. točke istega člena saj predlagatelj nima zahtevanih izkušenj in priporočil, kar še dodatno potrjuje pravilnost odločitve, da ne bo zagotovljen usklajen, optimalen in trajnostni razvoj dejavnosti.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo v kateri predlaga odpravo izpodbijane odločbe in izdajo soglasja. Navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita saj upravni organ prostega preudarka ni uporabil v skladu z njegovim namenom in je prekoračil dovoljene meje. Kriterija iz 5. točke tretjega odstavka 3. člena ZIS ni mogoče uporabiti pri izdaji soglasja za prenos poslovnega deleža, saj Uredba tega kriterija ne določa, upravni organ je tožečo stranko pozval naj vlogo dopolni v skladu z 4. členom Uredbe, nato pa odločitev oprl na omenjeno določilo 3. člena ZIS, kar je bilo za tožečo stranko popolno presenečenje in se o tem tudi ni mogla izjaviti. Tožeča stranka poudarja, da v zadevi sploh ni bistveno ali ima pridobitelj izkušnje z opravljanjem dejavnosti, ampak je pomembno zgolj, da jih ima koncesionar, o tem ali jih ima, pa je ministrstvo že odločilo v postopku podeljevanja koncesije. Tožeča stranka dodaja še, da je popolno vlogo vložila dne 27. 2. 2017, izpodbijana odločba pa je bila izdana šele dne 10. 4. 2017, kar je po poteku 1 mesečnega roka, zato se v skladu z določilom 32. člena ZIS šteje, da je bilo soglasje podano.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo izpodbija vse tožbene navedbe, pri tem se sklicuje na obrazložitev upravnega akta in temu dodaja, da je prirejanje iger na srečo izredno specifična dejavnost, ki poleg določenih pozitivnih javnofinančnih in gospodarskih učinkov lahko povzroča še celo vrsto negativnih socialnih, psiholoških in drugih negativnih posledic, zato vsebujejo predpisi, ki urejajo to področje celo vrsto omejitev in posebnih zahtev. Kriteriji za pridobitev koncesije, njeno podaljšanje in izdajo soglasja za pridobitev poslovnega deleža koncesionarja so enaki iz utemeljenih razlogov. V obravnavanem primeru gre za prenos 100% deleža koncesionarja, pri takšnem prenosu to posledično pomeni popolno spremembo v njeni lastniški strukturi, čemur običajno sledi tudi zamenjava vodstvene strukture, spremenjen način vodenja in ciljna naravnanost družb, kar je lahko v nasprotju s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni od podelitvi koncesije. Prenos celotnega lastništva lahko ima enake posledice kot dejanski prenos koncesije, ki pa je po 66. členu ZIS prepovedan. Prenos 100% deleža koncesionarja brez upoštevanja enakih pogojev kot pri podelitvi koncesije, bi pomenil izogib določbam ZIS. Prav v takšnih primerih je kriterij izkušenj in priporočil na področju prirejanja posebnih iger na srečo, iz 5. točke 3. člena ZIS, bistvenega pomena, zato je bil do zdaj vedno uporabljen. Tožeča stranka je bila tekom postopka pozvana, da vlogo dopolni v skladu s 4. členom Uredbe, ki med drugim določa, da mora pravna oseba, ki želi pridobiti delnice koncesionarja priložiti tudi drugo dokumentacijo o kateri sodi, da bo na njeni podlagi mogoče oceniti njeno primernost in vpliv pridobitve delnic na prihodnje poslovanje koncesionarja ter na razvoj dejavnosti prirejanja iger na srečo. V to postavko nedvomno spadajo tudi izkušnje z opravljanjem dejavnosti. Tožeča stranka je v postopku vložila nepopolno vlogo in jo dopolnila z dopisi z dne 28. 2. 2017 in 9. 3. 2017, vmes je prosila za podaljšanje roka za drugo dopolnitev, kar ji je bilo ugodeno. Končna odločba je bila izdana dne 10. 4 2017, torej v roku enega meseca od druge dopolnitve vloge, zato določila ZIS o izdaji soglasja v primeru ko ministrstvo ne odloči o vlogi v roku 1 meseca, ni mogoče uporabiti. Tožena stranka v odgovoru na tožbo še doda, da ministrstvo pri odločanju ni preseglo mej prostega preudarka, da je presojalo vse kriterije in izpostavilo tri, za katere tožeča stranka ni predložila prepričljivih dokazov.

6. V predmetni zadevi je sporno ali je upravni organ odločil v mejah prostega preudarka in v roku 1 meseca od vložitve popolne vloge vlagatelja ter ali je tožeča stranka bila vsebinsko pravilno pozvana na dopolnitev vloge.

7. ZIS v 3. členu določa, da o dodelitvi koncesije za prirejanje iger na srečo, njenem podaljšanju ter o izdaji dovoljenj in soglasij odloča minister pristojen za finance po prostem preudarku, pri čemer upošteva zlasti: 1. zasičenost ponudbe iger na srečo v državi oziroma lokalni skupnosti; 2. zagotavljanje usklajenega, optimalnega in trajnostnega razvoja dejavnosti; 3. vpliv na socialno, kulturno in naravno oklje ter posameznika; 4. obseg prirejanja iger na srečo z vidika dopolnjevanja turistične ponudbe; 5. izkušnje in priporočila za prirejanje iger na srečo; 6. dejavnost, dosedanje ravnanje in finančna boniteta pravne osebe oziroma z njo povezanih oseb; 7. izpolnjevanje davčnih, koncesijskih in drugih javnofinančnih obveznosti, ki jih imajo pravne osebe in njeni lastniki; 8. strateške razvojne dokumente za prirejanje iger na srečo in 9. druge okoliščine povezane z odločanjem v zadevi.

8. V primerih, ko je upravni organ pooblaščen za odločanje po prostem preudarku, je obseg sodne kontrole v upravnem sporu omejen, opredeljen je z določbo tretjega odstavka 40. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), na podlagi katerega sodišče preveri zgolj ali je upravni akt nezakonit, ker so prekoračene meje prostega preudarka ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu za katerega je bil določen. Upravni akt izdan po prostem preudarku mora v obrazložitvi zajemati vse tiste dejanske in pravne okoliščine o načinu in mejah uporabe prostega preudarka, ki omogočajo preizkus odločitve. Iz obrazložitve mora biti razvidno, da upravni organ ni ravnal samovoljno, ampak v mejah danega pooblastila. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka odločitev o zavrnitvi izdaje soglasja utemeljila s tem, da tožeča stranka kot vlagatelj ni izpolnjeval treh od devetih pogojev, ki jih v 3. členu določa ZIS. V obrazložitvi izpodbijane odločbe so obrazložene vse relevantne dejanske in pravne okoliščine odločilne za tak zaključek. Tožena stranka je odločila v skladu z merili, ki jih določa ZIS, pri tem ni prekoračila mej prostega preudarka in ga je uporabila na način, ki ustreza namenu, za katerega je določen (tako tudi sodna praksa v podobnih primerih npr.: II U 23/2011 z dne 9. 5. 2012, III U 286/2014 z dne 8. 12 2015 in I U 1361/2010 z dne 9. 11. 2011).

9. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi navedla in obrazložila razloge za zavrnitev izdaje soglasja. Razlogi se ujemajo s pogoji iz tretjega odstavka 3. člena ZIS, pri čemer tudi sodišče pritrjuje tem razlogom, zato skladno z določili drugega odstavka 71. člena ZUS-1 sledi utemeljitvi upravnega organa v izogib njihovemu ponavljanju. Sodišče pri tem dodaja, da je tožeča stranka le v dopolnitvi vloge z dne 24. 2. 2017 zgolj navedla, da ima izkušnje z organizacijo različnih dogodkov (kulinaričnih, glasbenih, družabnih...), ne pa s prirejanjem iger na srečo.

10. Tožeča stranka je vlogo vložila 18. 1. 2017, z dopisom z dne 24. 1. 2017 je bila pozvana na dopolnitev vloge v skladu s 4. členom Uredbe, ta med drugim določa, da mora vloga vsebovati kratko zgodovino pravne osebe, poročilo o plačilni sposobnosti pravne osebe (BON 2), ki ga izda Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, v zadnji alinejo pa vlagatelju nalaga, da predloži še drugo dokumentacijo za katero meni, da bo na njeni podlagi mogoče oceniti njegovo primernost in vpliv na prihodnje poslovanje. Po mnenju sodišča „zgodovina pravne osebe“ nedvoumno vsebuje navedbo in opis dejavnosti, ki jih je vlagatelj opravljal do vložitve vloge, torej izkušnje; zadnja alineja pa poudarja, da naj vlagatelj predloži drugo dokumentacijo za katero meni, da bo na njeni podlagi izkazal svoje primernost in pozitivni vpliv na razvoj dejavnosti, ki jo želi prevzeti/izvajati, to po mnenju sodišča vsekakor vsebuje tudi priporočila. Na podlagi obrazloženega sodišče ni moglo slediti tožbeni navedbi, da se 5. točke 3. člena ZIS (zahtevane izkušnje in priporočila za prirejanje iger na srečo) ne more uporabiti pri prenosu deleža koncesionarja, ker je 4. člen Uredbe ne vsebuje in da je izbrana pravna podlaga pomenila presenečenje za tožečo stranko. Pri tem tretji odstavek 3. člena ZIS izrecno določa, da ministrstvo upošteva enake pogoje ne glede na to ali odloča o dodelitvi koncesije, njenem podaljšanju, izdaji dovoljenj ali soglasij.

11. Prav tako pa sodišče ni sledilo navedbi tožeče stranke, da upravni organ ni odločil v roku 1 meseca od vložitve popolne vloge. Iz gradiva v spisu izhaja, da je po pozivu o dopolnitvi z dne 24. 1. 2017 je tožeča stranka 28. 2. 2017 nanj odgovorila in prosila za podaljšanje roka za odgovor. Upravni organ je temu ugodil s sklepom z dne 2. 3. 2017 in rok podaljšal do 9. 3. 2017, kot je bilo zaprošeno. Na ta dan je tožeča stranka poslala dopolnitev vloge, ministrstvo pa ga je prejelo dne 10. 3. 2017. Dne 9. 3. 2017 je tožena stranka pozvala tožečo stranko ali še vztraja pri vloženi zahtevi, saj je ministrstvo v tem času izdalo soglasje za prenos deleža koncesionarja A. d.o.o. drugi pravni osebi. Tožeča stranka je na dopis odgovorila dne 23. 3. 2017, da vztraja. Dne 6. 4. 2017 je strokovna komisija izdala negativno mnenje, Ministrstvo pa je dne 10. 4. 2017 izdalo izpodbijano odločbo, to je točno 1 mesec po prejemu popolne vloge (torej po prejemu druge dopolnitve vloge, kot to določa četrti odstavek 56. člena ZIS). Iz tega sledi, da upravni organ ni prekoračil z zakonom predpisanega roka.

12. Na podlagi zgoraj zapisanega, sodišče zaključuje, da je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen, zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

13. Sodišče je o zadevi odločilo na seji senata in je navedbe strank upoštevalo v pisni obliki (druga alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

14. Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1), zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

Zakon o igrah na srečo (1995) - ZIS  - člen 3, 3/3, 3/3-5, 56, 56/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.