UPRS Sodba in sklep I U 2337/2017-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-11

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Irena Polak Remškar

KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - odobritev pravnega posla - pravočasna vložitev vloge - predkupna pravica - predkupna pravica za kmetijska zemljišča - status kmeta - načelo kontradiktornosti postopka - kršitev načela kontradiktornosti postopka

Glede na dano procesno situacijo (ko tožnica ni imela možnosti sodelovanja v obeh postopkih priznanja statusa kmeta stranki z interesom), mora imeti tožnica v skladu z načelom kontradiktornosti kot enem temeljnih načel po ZUP možnost v tem postopku, torej postopku odobritve pravnega posla, ugovarjati dejstvom, ki so podlaga za ugotovitev statusa kmeta za stranko z interesom v smislu 24. člena ZKZ.

I. Tožba se v delu zoper 1. točko izreka odločbe in sklepa Upravne enote Radovljica št. 330-11/2017-11 z dne 21. 4. 2017 zavrže.

II. Tožbi se delno ugodi tako, da se odločba in sklep Upravne enote Radovljica št. 330-11/2017-11 z dne 21. 4. 2017 v 3. točki izreka, ki se nanaša na odobritev pravnega posla med tožnico in A.A., odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.

IV. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te odločbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Radovljica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo in sklepom odločila, da se zadevi št. 330-11/2017 in 330-12/17 združita v en postopek, ki se vodi pod št. 330-11/2017 (1. točka izreka), da se ustavi postopek za odobritev pravnega posla za parcelo št. 468/2, k.o. ..., za katero je 15. 11. 2016 sprejela ponudbo tožnice kot prodajalke B.B. (2. točka izreka), da se odobri pravni posel pri prometu s kmetijskim zemljiščem za parcelo št. 468/2, k.o. ..., za katero sta sklenila pravni posel z dnem sprejema ponudbe 9. 12. 2016, z odložnim pogojem te odobritve, tožnica kot prodajalka in A.A. kot kupec (3. točka izreka), ter da stroškov postopka ni bilo (3. točka izreka; točno: 4. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica kot prodajalka 8. 11. 2016 na podlagi 20. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) dala ponudbo za prodajo parcele št. 468/2, k.o. ..., za ceno 2.500 EUR. Ponudba je bila na oglasni deski izobešena od 10. 11. 2016 do 10. 12. 2016. V zakonitem roku so podali izjave o sprejemu ponudbe ..., vlogo za odobritev pravnega posla pa sta pravočasno vložila le A.A. in B.B. Prvostopenjski organ je najprej v skladu s pravnim mnenjem Vrhovnega sodišča RS in na podlagi prvega odstavka 130. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zaradi ekonomičnosti postopka združil zadevi št. 330-11/2017 in 330-12/17 ter ju v nadaljevanju vodil pod št. 330-11/2017. B.B. je 23. 1. 2017 vlogo za odobritev pravnega posla umaknila, zato je prvostopenjski organ v skladu s 135. členom ZUP v tem delu postopek ustavil. A.A. je uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet in v ta namen predložil dokazila ter odločbo o statusu kmeta z dne 7. 11. 2016. Glede na izdajo odločbe z dne 7. 11. 2016, je prvostopenjski organ skladno s 150. členom ZUP in 24. členom ZKZ na podlagi priloženih dokazil in podatkov iz uradnih evidenc sam ugotavljal, ali A.A. izpolnjuje pogoje za priznanje statusa kmeta in ugotovil, da te pogoje izpolnjuje. Zaradi izkazanega dvoma tožnice glede izpolnjevanja teh pogojev, je prvostopenjski organ na podlagi šestega odstavka 24. člena ZKZ zaprosil za izdajo ugotovitvene odločbe glede statusa kmeta za A.A. pristojno Upravno enoto Laško, ki je z odločbo št. 330-102/2017-6 z dne 24. 3. 2017 ugotovila, da se A.A. prizna lastnost kmeta v smislu 24. člena ZKZ. Ugovori tožnice v zvezi z napakami na računih in njihovo verodostojnostjo, s katerimi je A.A. izkazoval prihodke iz kmetijske dejavnosti, so torej brezpredmetni. Organ je še pojasnil, da ponudbe, potem ko je objavljena, ni več mogoče umakniti, ter opozoril na načelo povezanosti zemljišča in objekta. Presodil je, da parcela, ki je predmet prometa, ni del zaščitene kmetije, da je promet potekal po postopku in na način, določen z ZKZ, ter da je edini kupec in predkupni upravičenec A.A. Glede na navedeno je pravni posel med tožnico kot prodajalko in A.A. kot kupcem odobril.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 25. 8. 2015 (točno: 2017 - op. sodišča) zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo (1. točka izreka), odločilo, da gredo stroški, ki so nastali v tem postopku, in nagrada ter izdatki za pooblaščenega pravnega zastopnika, v breme tožnice (2. točka izreka), ter zavrnilo zahtevo za vračilo plačane upravne takse.

3. Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da toženka ni odgovorila na njene navedbe v zvezi s tem, da je bila pri podajanju ponudbe v dejanski zmoti, saj ni bila seznanjena s posledicami take ponudbe, za nakup pa je bila že dogovorjena s C.C. in D.D. Njena želja je bila, da nepremičnina pripade njima, A.A. pa jo izsiljuje za nakup in zahteva več 10.000 EUR, da bi odstopil od ponudbe, kar pa je nezakonito in nepošteno. Pojasnila je razloge, zakaj preklicuje ponudbo. Sama se ne razume na predpise in je ravnala v nevednosti ter v veri, da bo pravni posel sklenjen s C.C. in D.D. Opozarja tudi na 3., 4., 5. in 7. člen Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Glede na razlago toženke, da je v primeru podaje ponudbe ponudnik prisiljen sprejeti sprejem ponudbe in skleniti pravni posel, je torej ponudnik brez pravnega varstva, zato bi morala toženka presoditi dejanske okoliščine, ki jih je podala v smeri dejanske zmote in nezakonitega ravnanja A.A. Odločbe se ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka. Opozarja na spornost dokazil A.A. o dohodku iz kmetijske dejavnosti, saj iz v upravnem postopku predloženih računov izhaja, da je po različnih računih prodajal živino z isto ušesno številko. Računi ne predstavljajo verodostojnih listin, zato A.A. ni izkazal okoliščine, da opravlja kmetijsko dejavnost. Odločbe Upravne enote Laško glede statusa kmeta ni imela možnosti izpodbijati, zato mora to možnost dobiti sedaj, kar pomeni, da vse dejanske in pravno relevantne okoliščine v zvezi s tem pojasni v tem postopku (pravica do izjave), dolžnost upravnega organa pa je, da nanje odgovori. Nepojasnjeno je tudi, ali predstavlja predmet ponudbe le zemljišče, ali tudi kozolec na njem, saj o tem drugostopenjska odločba nima razlogov in je ni mogoče preizkusiti, izpodbijana odločba pa zmotno tolmači določbe Stvarnopravnega zakonika (SPZ). Odločbi ne vsebujeta bistvenih okoliščin glede odločilnih dejstev in ju ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka, dejansko stanje pa je zmotno in nepopolno ugotovljeno. Predlaga, naj sodišče tožbenemu zahtevku v celoti ugodi, izpodbijano odločbo in sklep odpravi ter vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka, skupaj z zamudnimi obrestmi.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene. Domnevno nepoznavanje veljavnih predpisov ni dejstvo, ki bi lahko vplivalo na odločitev v tej zadevi. Pomembno je, da promet s kmetijskimi zemljišči poteka po postopku in na način, določen z ZKZ. A.A. je v času sprejema ponudbe izpolnjeval pogoje za kmeta, kar izkazujejo podatki v registru kmetijskih gospodarstev, vrednost kmetijskih pridelkov na kmetiji, prihodki iz naslova ukrepov kmetijske politike in državnih pomoči v gospodarskem letu 2016 ter odločba o statusu kmeta z dne 7. 11. 2016, za odločitev pa tudi ni pomembno, da je odločbo o statusu kmeta pridobil tudi 24. 3. 2017. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Stranka z interesom A.A. v odgovoru na tožbo smiselno prereka tožbene navedbe in predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

6. Tožnica v pripravljalni vlogi dodaja, da namen stranke z interesom ni v zaokrožanju kmetijskih gospodarstev in zagotavljanju lažje in bolj ekonomične obdelave, niti ne dejanska obdelava, ampak zloraba pravic, ki mu jih daje ZKZ, saj sprejem ponudbe za nakup kmetijskih zemljišč z namenom kasnejše prodaje po višji ceni ne more uživati pravnega varstva. Vztraja pri tožbenem zahtevku in predlaga, naj mu sodišče v celoti ugodi.

7. Tožba v delu zoper 1. točko izreka odločbe in sklepa Upravne enote Radovljica št. 330-11/2017-11 z dne 21. 4. 2017 ni dovoljena.

8. Sodišče mora v skladu s 36. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) preveriti, ali so za meritorno obravnavo tožbe podane procesne predpostavke, opredeljene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, na katere mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

9. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V drugem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

10. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ v 1. točki izreka izpodbijane odločbe in sklepa odločil, da se zadevi št. 330-11/2017 in št. 330-12/2017 združita v en postopek, ki se vodi pod št. 330-11/2017. S tem pa ni vsebinsko odločil o kakšni materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice. V tem delu gre zgolj za odločitev procesne narave, ki se nanaša na samo izvedbo konkretnega upravnega postopka. Zato ne gre za dokončni upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in tudi ne za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj s tem postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni obnovljen, ustavljen ali končan. Zato je sodišče tožbo v delu zoper 1. točko izreka izpodbijane odločbe in sklepa na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo.

11. Ker je sodišče tožbo v tem delu zavrglo že iz procesnega razloga, se do tožbenih navedb v zvezi s tem delom izpodbijane odločbe in sklepa ni opredeljevalo, saj na odločitev sodišča (tj. zavrženje tožbe) to ne bi moglo imeti nobenega vpliva.

13. V zadevi je sporna odobritev pravnega posla med tožnico kot prodajalko in A.A. kot kupcem, katerega predmet je kmetijsko zemljišče s parc. št. 468/2, k.o. ... Prvostopenjski organ je svojo odločitev sprejel po ugotovitvi, da je ponudbo tožnice kot prodajalke pravilno in pravočasno sprejel kupec A.A., ki je edini pravočasno vložil vlogo za odobritev pravnega posla in ki ima tudi predkupno pravico kot drug kmet, ter da je ta pravni posel potekal po postopku in na način, določen z ZKZ.

14. Po prvem odstavku 20. člena ZKZ mora lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, predložiti ponudbo upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži. Šteje se, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti upravno enoto pooblastil za prejem pisne izjave o sprejemu ponudbe.

15. Kot izhaja iz razlogov izpodbijane odločbe in sklepa ter podatkov upravnega spisa, je tožnica kot prodajalka na podlagi 20. člena ZKZ pri prvostopenjskem organu vložila ponudbo za prodajo zemljišča s parc. št. 468/2, k.o. ... Prvostopenjski organ je prejel več sprejemov ponudbe, vendar sta vlogo za odobritev pravnega posla pravočasno vložila le A.A. in B.B., ki je nato svojo vlogo za odobritev pravnega posla umaknila.

16. Stranka z interesom A.A. je uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet v smislu 4. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ, čemur je tožnica v postopku odobritve pravnega posla, na ustni obravnavi 10. 2. 2017, ugovarjala. Ker se je pojavil dvom glede izpolnjevanja pogojev za priznanje statusa kmeta stranke z interesom, je prvostopenjski organ na podlagi šestega odstavka 24. člena ZKZ zaprosil za izdajo odločbe o statusu kmeta za stranko z interesom pristojno Upravno enoto Laško, ki je z odločbo št. 330-102/2017-6 z dne 24. 3. 2017 odločila, da se A.A. prizna lastnost kmeta v smislu 24. člena ZKZ. Kot izhaja iz upravnega spisa, tožnica v postopku za izdajo odločbe št. 330-102/2017-6 z dne 24. 3. 2017 ni sodelovala. Prav tako ni imela možnosti sodelovati v postopku za izdajo odločbe št. 330-1233/2016-8 z dne 7. 11. 2016, s katero je Upravna enota Laško stranki z interesom A.A. priznala lastnost kmeta v smislu 24. člena ZKZ, in na katero se v obrazložitvi odločb sklicujeta prvostopenjski in drugostopenjski organ.

17. Glede na opisano procesno situacijo (ko tožnica ni imela možnosti sodelovanja v obeh postopkih priznanja statusa kmeta stranki z interesom), pa mora imeti tožnica v skladu z načelom kontradiktornosti kot enem temeljnih načel po ZUP možnost v tem postopku, torej postopku odobritve pravnega posla, ugovarjati dejstvom, ki so podlaga za ugotovitev statusa kmeta za stranko z interesom v smislu 24. člena ZKZ. Pravica do kontradiktornega postopka namreč zagotavlja, da se lahko stranke v postopku opredelijo do vseh vprašanj, pomembnih za odločitev, in da lahko branijo svoje pravice in interese. Tožnica je namreč na ustni obravnavi ugovarjala vsem dokazilom o dohodku iz kmetijske dejavnosti ter njihovi verodostojnosti, zato bi moral prvostopenjski organ njene ugovore obravnavati ter v zvezi s tem izpostavljena dejstva in okoliščine presoditi in nanje argumentirano odgovoriti, česar pa ni storil. Tako je v obrazložitvi izostala argumentirana presoja tožničinih ugovorov in njenih navedb v tej zvezi. Taka obrazložitev, ki ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih, pa ne zadosti standardu obrazložitve odločbe v smislu prvega odstavka 214. člena ZUP, po katerem mora obrazložitev odločbe obsegati razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Teh pomanjkljivosti tudi drugostopenjski organ ni odpravil (251. člen ZUP), čeprav je tožnica tudi v pritožbi ugovarjala statusu kmeta za stranko z interesom. Nezadostna in pomanjkljiva obrazložitev pa ne omogoča materialnopravnega preizkusa odločitve, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi že iz tega razloga delno ugodilo, izpodbijano odločbo in sklep v 3. točki izreka, ki se nanaša na odobritev pravnega posla med tožnico in A.A., odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. S tem se je obravnavana zadeva vrnila v stanje, v katerem je bila, preden je bila odpravljena odločba izdana (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). To pomeni, da se ipso lege šteje za odpravljeno tudi drugostopenjska odločba, izdana v tem postopku.

V ponovnem postopku je organ, kateremu se zadeva v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrača, vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek tega člena).

18. Ker je torej obrazložitev izpodbijane odločitve, kot pojasnjeno, pomanjkljiva in nezadostna, sodišče ni moglo presojati ostalih tožbenih navedb, zato se do njih ni opredeljevalo. Neobrazloženost izpodbijane odločitve namreč ne daje podlage, da bi se lahko sodišče po vsebini spuščalo v presojo ostalih tožbenih navedb. Ne glede na to pa sodišče dodaja, da je ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, v razmerju do predkupnih upravičencev zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je kupoprodajna pogodba sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote.

Morebitne napake volje strank pa je mogoče uveljavljati v pravdnem postopku pred sodiščem splošne pristojnosti in sklicevanje nanje v postopku odobritve pravnega posla na odločitev nima vpliva.

19. Odločitev v 2. točki izreka izpodbijane odločbe in sklepa temelji na ugotovitvi, da je B.B. vlogo za odobritev pravnega posla umaknila, zato je prvostopenjski organ v skladu s prvim odstavkom 135. člena ZUP postopek glede njene vloge pravilno ustavil. Ta ugotovitev in posledično sprejeta odločitev v 2. točki izreka izpodbijane odločbe in sklepa, pa med strankami niti ni sporna, saj ji tožnica ne ugovarja oziroma temu konkretizirano ne oporeka. Enako velja tudi glede 4. točke izreka izpodbijanega akta, s katero je organ odločil, da ni stroškov postopka. Zato je sodišče tožbo v tem delu na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

20. Sodišče je na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji, ker izvedba predlaganih dokazov glede na razloge za sprejeto odločitev (absolutna bistvena kršitev določb postopka) ne bi mogla vplivati na drugačno odločitev o zadevi, saj navedeni dokazi, ki so sicer tudi nesubstancirani, za odločitev niso pomembni; poleg tega pa se nanašajo na listine v spisu, katerih obstoj in vsebina med strankama niti ni sporna.

21. Ker je sodišče tožbi v bistvenem in pretežnem delu ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa so v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV (pooblaščenec tožnice je zavezanec za DDV), ki znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te odločbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Tako E. Kerševan, A. Androjna: Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor (2. spremenjena in dopolnjena izd.), GV založba, Ljubljana 2018, str. 592.

Tako načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 6. 4. 2012.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/2

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 20, 20/1, 23, 23/1, 23/1-4, 24

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 135, 214, 214/1, 251

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 25, 25/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.