UPRS Sodba I U 2107/2018-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-12-01

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), mag. Slavica Ivanović (poroč.), Adriana Hribar Milič

strokovni izpit - stranski udeleženec - sodelovanje v postopku - obnova postopka

Tožnica se v zvezi z obrazložitvijo njene pravne koristi in interesov sklicuje na bodoče hipotetične primere, kar pomeni, da tudi po sodni presoji ni uspela izkazati pravne koristi v smislu 43. člena ZUP, kot neposredne in osebne pravne koristi. Ker je pravilna zavrnitev tožničinega predloga za stransko udeležbo v postopku, je po sodni presoji pravilno tudi zavrženje tožničinega predloga za obnovo postopka na podlagi drugega odstavka 267. člen ZUP iz razloga, ker ga ni podala upravičena oseba, saj tožnici ni bil priznan položaj stranske udeleženke v postopku.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Inženirska zbornica Slovenije je z odločbo št. 1/666/18/SJP-NČŠ z dne 12. 2. 2018 (v nadaljevanju odločba z dne 12. 2. 2018) ugotovila, da se šteje, da se kandidatu za opravljanje osnovnega strokovnega izpita za odgovorno projektiranje s področja elektrotehnike in telekomunikacij, A.A., zavrne prijava, ker nima ustrezne tehnične izobrazbe, ki zagotavlja ustrezna znanja s projektiranja s področja elektro stroke. V obrazložitvi je navedeno, da študijski program pri tožnici, smer energetika VS, nima zadostnih oziroma v določenih primerih sploh nima vsebin iz določenih področij, ki so bistvena za področje elektro tehnične stroke, zaradi česar pridobljena izobrazba ni ustrezna za delo pooblaščenega inženirja elektrotehnike – projektanta.

2. Predsednik izpitnega odbora toženke je s 1. točko izreka izpodbijane odločbe zavrnil pritožbo A.A. zoper odločbo toženke z dne 12. 2. 2018, z 2. točko izreka zavrnil zahtevo tožnice za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku ter s 3. točko izreka zavrgel predlog tožnice za obnovo postopka. V obrazložitvi v zvezi s stransko udeležbo tožnice navaja, da tožnica ne izpolnjuje pogojev iz 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) za priznanje statusa stranske udeleženke. V zvezi z navedenim ugotavlja, da z odločbo toženke z dne 12. 2. 2018 ni bilo odločeno o javni veljavi študijskega programa tožnice, temveč le o kompetencah kandidata za pristop na strokovni izpit, kar pa ne vpliva na veljavnost študijskega programa visokošolskega zavoda, zaradi česar ni bilo poseženo v pravice in pravne interese tožnice. V zvezi z navedbami tožnice navaja, da ne obstaja pravica tožnice, na podlagi katere bi lahko njeni študentje, ki so zaključili študij, neposredno pristopili k strokovnemu izpitu. Med drugim se sklicuje tudi na dopis toženke z dne 29. 3. 2010, v katerem je toženka navedla študijske programe, ki ustvarjajo domnevo ustreznosti za pridobitev znanj, ki so potrebna za področje projektiranja in vodenja gradenj s področja elektro stroke, vendar pa tak dopis ne more ustvariti pravnih posledic, izenačenih z dokončno upravno odločbo. Sklicuje se tudi na sklep VS RS X Ips 101/2017 in navaja, da je materialni predpis tisti, ki določa ali ima kdo kakšno pravno korist (interes) v upravni zadevi. Ugotavlja, da toženka ni kršila določbe 44. člena ZUP, ker tožnice ni povabila v postopek, poleg tega pa tudi ni kršila 143. člena ZUP ter posledično določbe 2. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

3. V zvezi s predlogom tožnice za obnovo postopka iz razloga, ker ji ni bil priznan položaj stranske udeleženke v postopku, predsednik izpitnega odbora toženke navaja, da tak predlog ni dovoljen, saj lahko v skladu s prvim odstavkom 261. člena ZUP obnovo postopka predlaga le stranka oziroma v skladu s tretjim odstavkom 43. člena ZUP stranski udeleženec. Ker toženka navedenega pogoja ne izpolnjuje, je bilo potrebno njen predlog na podlagi drugega odstavka 267. člena ZUP zavreči. Navaja, da je tudi sicer na podlagi 260. člena ZUP mogoče obnoviti le postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni več rednega pravnega sredstva, takšne odločbe pa v predmetnem postopku še ni, zaradi česar ni mogoče obnavljati postopka. V zvezi s pritožbeni ugovori A.A. ugotavlja, da niso utemeljeni, saj A.A. nima ustreznih znanj s področja tehničnega projektiranja elektro stroke.

4. Upravni odbor toženke je z odločbo z dne 4. 9. 2018 pritožbi A.A. delno ugodil in delno odpravil odločbo v 1. točki izreka ter odpravil odločbo toženke z dne 12. 2. 2018 ter zadevo v tem delu vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Pritožbi A.A. in tožnice pa sta bili zavrnjeni v delu, ki se nanaša na točki 2 in 3 izreka izpodbijane odločbe. Delno ugoditev pritožbi A.A. upravni odbor toženke utemeljuje z bistvenimi kršitvami določb postopka, saj iz izpodbijane odločbe ni bilo razvidno, kdo je preverjal ustreznost izobrazbe kandidata. V zvezi z zavrnitvijo stranske udeležbe tožnice navaja, da v izreku odločbe z dne 12. 2. 2018 ni nikjer omenjen študijski program kandidata, niti ni navedeno, da bi bil ta ustrezen ali neustrezen, kar pomeni, da odločitev ne vpliva na pravni položaj tožnice. Ugotavlja, da je zaradi navedenega pravilna tudi odločitev prvostopenjskega organa o zavrženju predloga tožnice za obnovo predmetnega postopka, saj tožnica ni stranka postopka, zaradi česar ne more vložiti predloga za obnovo postopka.

5. Tožnica vlaga tožbo, v kateri navaja, da je toženka z izdajo odločbe z dne 12. 2. 2018 posledično tudi drugim diplomantom tožnice onemogočila pristop k opravljanju strokovnega izpita. Navaja, da je kandidat A.A. že v pritožbi zoper odločbo z dne 12. 2. 2018 predlagal, da se v postopek kot stranska udeleženka vključi tožnica. Ker tožnica ni bila povabljena v postopek, je tožnica sama skladno s 142. členom in 43. členom ZUP hkrati vložila vlogo za priznanje položaja stranske udeleženke v predmetnem postopku in predlog za obnovo postopka. Navaja, da je toženka z odločbo z dne 12. 2. 2018 presojala splošno primernost študijskega programa tožnice ter ga označila kot nezadostnega za pridobitev znanj, ki bi študentom tožnice omogočal pristop na strokovni izpit. Meni, da takšna odločitev vpliva na pravni položaj tožnice v zvezi z javno veljavnostjo njenih študijskih programov in njihovo akreditacijo v skladu z Zakonom o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZViS). Ker toženka tožnice ni pozvala k udeležbi v postopku, je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 2. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Meni, da je toženka zmotno ugotovila, da niso izpolnjeni pogoji za priznanje statusa stranske udeleženke v skladu s 43. členom ZUP. Tožnica se tudi ne strinja z zaključkom toženke, po katerem presojanje kompetenc kandidatov za pristop k strokovnemu izpitu ne vpliva na veljavnost študijskega programa tožnice, saj meni, da temelji na napačno ugotovljenem dejanskem stanju in kršitvi pravil postopka glede pogojev za priznanje stranskega udeleženca. Poleg tega ta ugotovitev ni ustrezno obrazložena, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

6. Navaja, da izpodbijana odločitev ne vpliva le na konkretnega kandidata, ampak tudi na položaj ostalih diplomantov tožnice, ki so zaključili katerega od študijskih programov tožnice in želijo pristopiti k strokovnemu izpitu. Nadalje se sklicuje na mnenji toženke z dne 29. 3. 2010 in 24. 6. 2010, za kateri je tožnica zaprosila, ker se je želela izogniti situaciji, v kateri se je sedaj znašla, ter navaja, da gre v navedenih mnenjih za zavezujoča stališča toženke, od katerih želi sedaj nezakonito in brez pravnih posledic odstopiti. Ker se toženka v izpodbijani odločbi ne opredeli do zgoraj navedenih mnenj, se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar je absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

7. Tožnica meni, da je toženka neposredno posegla v njene pravice in pravne interese, ko je v zgoraj navedenih mnenjih potrdila ustreznost njenih študijskih programov, nato pa z odločbo z dne 12. 2. 2018 od tega odstopila. Tožnici bi morala zaradi navedenega dati možnost, da se izjavi o dejstvih, ki vplivajo na njen pravni položaj. Ne strinja se tudi z ugotovitvijo toženke, da pravice in pravni interesi tožnice niso prizadeti, ker ni v izreku nikjer omenjen študijski program tožnice. Navaja, da kolikor bodo študijski programi tožnice s strani toženke označeni za neustrezne, bo to negativno vplivalo tudi na akreditacijo teh študijskih programov, zato meni, da bi morala toženka tožnici omogočiti stransko udeležbo v predmetnem postopku ter ji na tak način omogočiti varstvo njenih pravic in njenih pravnih interesov.

8. V zvezi z zavrženjem tožničinega predloga za obnovo postopka navaja, da ima kot stranska udeleženka na podlagi tretjega odstavka 43. člena ZUP enake pravice in dolžnosti kot stranka, zato je upravičen predlagatelj kot stranka. Ker se pritožbeni organ ni opredelil do navedb tožnice v zvezi z izpolnjevanjem ostalih pogojev za obnovo postopka, je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Ker se je z odločbo toženke z dne 12. 2. 2018 seznanila šele po izteku roka za pritožbo, je lahko zahtevala vstop v postopek le s predlogom za obnovo postopka. Ob tem se sklicuje na sklep VS RS X Ips 824/2005 z dne 7. 10. 2009 in na peti odstavek 235. člena ZUP, skladno s katerim se pritožba, ki je vložena po izteku roka za pritožbo, šteje kot predlog za obnovo postopka. Sodišču predlaga, da izvede predlagane dokaze ter tožbi ugodi, in izpodbijani odločbi odpravi ter tožnici prizna status stranske udeleženke v postopku ter ugodi njenemu predlogu za vrnitev v prejšnje stanje, ter da postopek vrne v fazo odločanja o izpolnjevanju pogojev kandidata oziroma podrejeno, da izpodbijani odločbi odpravi ter vrne zadevo v ponovni postopek toženki. V vsakem primeru zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

9. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih iz izpodbijanih odločb ter dodaja, da tožnica niti v tožbi ne pojasni, kako je bilo z izpodbijano odločitvijo poseženo v njen pravni interes. Ne drži, da je toženka z odločbo z dne 12. 2. 2018 presojala splošno primernost študijskega programa tožnice. Vztraja, da ne obstaja na podlagi zakona dodeljena pravica tožnice, na podlagi katere bi imeli študentje tožnice pravico pristopiti k strokovnemu izpitu pri toženki. Iz izpodbijanih odločb tudi ne izhaja, da bi bil študijski program tožnice neveljaven ali nezadosten. Pravico do pristopa k strokovnemu izpitu pri toženki ima vsakdo, ki izpolnjuje določene pogoje. Ne drži, da je dopis toženke z dne 29. 3. 2010 pravno zavezujoč, dopis z dne 24. 6. 2010 pa za predmetni postopek ni uporaben, ker se nanaša na stroko kandidata A.A.. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno, tožnici pa naloži v plačilo stroške postopka.

10. Stranka z interesom, A.A., na tožbo ni odgovoril.

12. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je tožnica v tožbenem predlogu sicer predlagala, naj sodišče odpravi odločbi predsednika izpitnega odbora toženke z dne 11. 6. 2018 in odločbo upravnega odbora toženke z dne 4. 9. 2018 v celoti, ker pa je iz tožbenih ugovorov izhajalo, da se ne strinja z 2. in 3. točko izreka odločbe predsednika izpitnega odbora toženke z dne 11. 6. 2018, je sodišče štelo, da izpodbija navedeno odločbo le v navedenem obsegu, ki se nanaša na tožnico.

13. V obravnavani zadevi sta sporni zavrnitev tožničinega predloga za stransko udeležbo v postopku in zavrženje tožničinega predloga za obnovo postopka. Toženka meni, da tožnica v predmetni zadevi nima pravnega interesa, ker se odločba toženke z dne 12. 2. 2018 ne nanaša na tožnico. Ker tožnici ni priznala statusa stranske udeleženke v postopku meni, da tožničin predlog za obnovo postopka ni dovoljen. Dodatno se sklicuje tudi na 260. člen ZUP, v skladu s katerim je mogoče obnoviti le postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, v konkretnem primeru pa ugotavlja, da pritožbeni postopek še ni končan.

14. Pravno podlago obravnavanega primera predstavlja prvi odstavek 43. člena ZUP, ki določa, da ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). V skladu z drugim odstavkom 43. člena ZUP je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. V 142. členu ZUP je predpisano postopanje organa v primeru zahteve za vstop v postopek. Če zahteva vstop v postopek med postopkom nekdo, ki doslej ni bil stranka, in zahteva, da se mu prizna lastnost stranke, preizkusi uradna oseba, ki vodi postopek, ali ima pravico biti stranka, in izda o tem sklep. Oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, mora v svoji vlogi določno navesti, v čem je njen pravni interes, in če je mogoče, predložiti tudi dokaze. Oseba lahko zahteva vstop v postopek kot stranka kadarkoli med postopkom (drugi odstavek 142. člen ZUP). Pri čemer kadarkoli med postopkom pomeni do izdaje odločbe na prvi stopnji. Po izdaji odločbe na prvi stopnji lahko zahteva vstop v postopek le s pritožbo dokler je odprt rok za pritožbo za katero od strank v postopku, sicer pa s predlogom za obnovo postopka (peti odstavek 235. člena ZUP).1 Iz 9. točke prvega odstavka 260. člena ZUP namreč izhaja, da se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec ni bila dana možnost udeležbe v postopku.

15. Postopek varstva pravic kandidatov je bil v relevantnem času urejen v Pravilniku o strokovnih izpitih s področja opravljanja inženirskih storitev (v nadaljevanju Pravilnik), ki je v prvem odstavku 54. člena med drugim določal, da o pritožbah zoper sklepe oziroma odločbe v zvezi s prijavami kandidatov za opravljanje izpita odloča predsednik izpitnega odbora pristojne zbornice. V skladu z drugim odstavkom istega člena Pravilnika pa je bila zoper odločitev predsednika izpitnega odbora dopustna posebna pritožba, o kateri je odločal upravni odbor pristojne zbornice. Sodišče tudi pojasnjuje, da trenutno veljavni Splošni akt o strokovnem izpitu za pooblaščenega inženirja (Ur. list RS št. 37/18, 68/19, v nadaljevanju Splošni akt) v 39. členu določa dvostopenjski postopek varstva pravic kandidatov, pri čemer o pritožbah zoper sklepe in odločbe v zvezi s prijavami kandidatov za opravljanje izpita, obvestili o opravljanju izpita, plačili stroškov izpita ter potrdili o opravljanih izpitih odloča upravni odbor toženke.

16. Po sodni presoji vse navedeno pomeni, da je potrebno v relevantnem obdobju veljavni postopek varstva pravic kandidatov razumeti tako, da predstavljata postopek izdaje odločbe v zvezi s prijavo kandidata k strokovnemu izpitu ter postopek izdaje odločbe, s katero predsednik izpitnega odbora odloči o pritožbi zoper odločbo v zvezi s prijavo kandidata za opravljanje izpita enovit prvostopenjski postopek, medtem ko postopek izdaje odločbe, s katero upravni odbor pristojne zbornice odloči o pritožbi zoper odločitev predsednika izpitnega odbora, predstavlja postopek na drugi stopnji.

17. Zgoraj navedeno po sodni presoji tudi pomeni, da je postopanje toženke, ki je tožnikov predlog za stransko udeležbo obravnavala po vsebini, pravilno oziroma v skladu z določili ZUP. Po sodni presoji pa je pravilna tudi zavrnitev tožničinega predloga za stransko udeležbo v predmetnem postopku, saj tožnica tudi po mnenju sodišča ni izkazala pravnega interesa v predmetnem postopku. Sodišče pojasnjuje, da je že iz zakonskega besedila 43. člena ZUP mogoče povzeti meje stranske udeležbe, na katere se običajno nanašajo odločitve upravnih organov o tem, ali bodo osebi dovolili stransko udeležbo. Ob navedenem je mogoče pravno korist šteti za neposredno, če je obstoječa in sedanja, torej ne hipotetična ali prihodnja, pri kateri ni jasno, ali oziroma kdaj bo do nje sploh prišlo. Poleg tega mora biti ta korist osebna, kar pomeni, da lahko stranski udeleženec varuje le svojo korist, ne pa tudi koristi drugega ali javne koristi. Navedeno potrjuje tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča RS3, iz katere izhaja, da stranski udeleženec v upravnem postopku svoje pravne koristi varuje tako, da opozarja na izpolnitev zakonskih pogojev za izdajo upravnega akta, ki se nanašajo na njegov pravni položaj in zaradi kršitve katerih bi bil lahko prizadet. Navedeno pomeni, da je materialni predpis tisti, ki določa, ali ima kdo kakšno pravno korist oziroma interes v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku.

18. Upoštevajoč navedeno in glede na predmet odločanja v predmetnem upravnem postopku, torej o izpolnjevanju pogojev kandidata A.A. za pristop k strokovnemu izpitu, tožnica v obravnavani zadevi tudi po sodni presoji nima pravnega interesa v smislu 43. člena ZUP. Tudi iz tožbenih ugovorov je razvidno, da se tožnica v zvezi z obrazložitvijo njene pravni koristi in interesov sklicuje na bodoče hipotetične primere, kar pomeni, da tudi po sodni presoji ni uspela izkazati pravne koristi v smislu 43. člena ZUP, kot neposredne in osebne pravne koristi. Po povedanem je zato pravilna odločitev toženke, ki tožnici ni priznala položaja stranske udeleženke v predmetnem postopku. Ker je pravilna zavrnitev tožničinega predloga za stransko udeležbo v postopku, je upoštevajoč ugotovitve iz 16. točke obrazložitve te sodbe o enovitem postopku na prvi stopnji po sodni presoji pravilno tudi zavrženje tožničinega predloga za obnovo postopka na podlagi drugega odstavka 267. člen ZUP iz razloga, ker ga ni podala upravičena oseba, saj tožnici ni bil priznan položaj stranske udeleženke v postopku.

19. Upoštevajoč gornje ugotovitve ter dejstvo, da se je odločba toženke z dne 12. 2. 2018 nanašala le na ugotavljanje izpolnjevanja pogojev kandidata A.A. za pristop k strokovnemu izpitu, je tudi po mnenju sodišča pravilno postopanje toženke, ki tožnice ni povabila v postopek kot stranske udeleženke ter ji tudi ni dala možnosti, da bi se v postopku izjavila. Glede na navedeno sodišče zavrača tožničine ugovore, da je z izdajo odločbe toženke z dne 12. 2. 2018 posledično tudi drugim diplomantom toženke onemogočen pristop k opravljanju strokovnega izpita, ter da je bila z navedeno odločbo presojana splošna primernost študijskega programa tožnice. Po povedanem niso utemeljeni tudi tožničini ugovori v zvezi z kršitvami določb upravnega postopka.

20. Nadalje kot pavšalne in nekonkretizirane sodišče zavrača tožbene ugovore, da izpodbijana odločitev vpliva na položaj tožnice v zvezi z javno veljavnostjo njenih študijskih programov in njihovo akreditacijo. Prav tako tudi po presoji sodišča mnenji toženke z dne 29. 3. 2010 in z dne 24. 6. 2010, ne predstavljata zavezujočega upravnega akta v smislu določil ZUP.

21. Po presoji sodišča so bile v danem primeru relevantne okoliščine pravilno ugotovljene. Pravilno je bilo ugotovljeno dejansko stanje in pravilno uporabljeno materialno pravo. Izpodbijani odločbi sta pravilni in zakoniti, sodišče v postopku pred njihovo izdajo ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

22. Sodišče v zadevi ni odločalo na glavni obravnavi, ker pravno-relevantno dejansko stanje v zadevi med strankama ni sporno, temveč so sporna pravna vprašanja in naziranja (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Tožnikovi predlogi za izvedbo dokazov po presoji sodišča ne predstavljajo dokaznih predlogov, saj se tožnik sklicuje na listine, ki so del upravnega spisa (obe prvostopenjski odločbi, drugostopenjska odločba ter mnenji toženke z dne 29. 3. 2010 in z dne 24. 6. 2010), kar sta prvostopenjski organ in toženka upoštevala pri svoji odločitvi in torej ne gre za dokazne predloge v pravem pomenu besede.

23. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 Glej Komentar ZUP, 2. dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 476-477.

2 Glej Komentar ZUP, Uradni list RS, Ljubljana 2020, str. 335.

3 Glej sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 101/2017 z dne 24. 5. 2017.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 43/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.