UPRS Sodba in sklep I U 2603/2018-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-09

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), mag. Damjan Gantar

visokošolski učitelj - izvolitev v naziv redni profesor - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka

V obrazložitvi izpodbijane odločbe ni obrazloženo mnenje študentskih svetov, saj ni navedenega nič o tem, kakšno je bilo mnenje študentskih svetov (negativno ali pozitivno), niti ni obrazloženo mnenje strokovnih poročevalcev, saj strokovna mnenja poročevalcev za oceno tožnikove strokovne usposobljenosti v izpodbijanem aktu niso navedena in se ne ve, ali so bila pozitivna ali negativna. Prav tako v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni nobenih razlogov o (ne)izpolnjevanju kvalitativnih in kvantitativnih meril oziroma kriterijev v skladu z merili za izvolitev v naziv. Ker izpodbijani akt nima bistvenih sestavin obrazložitve odločbe po 214. členu ZUP,sodišče ne more preizkusiti njegove zakonitosti.

I. Tožbi se ugodi, odločba rektorja Univerze na Primorskem št. 0717-07/2018 z dne 11. 12. 2018 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285 EUR, povečano za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

IV. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Z izpodbijano odločbo je rektor Univerze na Primorskem (UP) odločil, da se kandidat,A.A.-sedaj tožnik, ne izvoli v naziv redni profesor za področje B.

2. V obrazložitvi navaja, da je tožnik dne 19. 4. 2018 na Fakulteto za C. podal vlogo za izvolitev v navedena naziva. Zadnja izvolitev v naziv izrednega profesorja je tožniku potekla dne 18. 11. 2018. Tožniku ob vročitvi te odločbe ugasne naziv izrednega profesorja. Senat UP je na svoji 35. redni seji dne 21. 11. 2018, na podlagi študentskih mnenj študentskih svetov UP FVZ in UP FAMNIT, mnenj strokovnih poročevalcev za oceno usposobljenosti v sestavi prof. Č.Č., prof. dr. D.D. in prof. dr. E.E. in odločitve Komisije za izvolitve v nazive UP (34. redna seja z dne 24. 10. 2018 in 7. dopisna seja z dne 25. 10. 2018 do 29. 10. 2018), da se vloga tožnika obravnava na Senatu UP, odločil, da se tožnik ne izvoli v navedena naziva. Določba 38. člena Meril za izvolitev v nazive UP določa, da je v naziv znanstveni svetnik lahko izvoljen kdor izpolnjuje vse kvalitativne in kvantitativne kazalce. Na 35. redni seji Senata UP za predlagani sklep o izvolitvi tožnika v naziv rednega profesorja za navedeno področje in navedeni naziv ni glasoval nihče od 23 (od 28) prisotnih članov senata, 5 navzočih članov senata iz vrst študentov pa se je glasovanja o izvolitvi vzdržalo. Glede na navedeno je bilo odločeno tako, kot izhaja iz izreka te odločbe.

3. Tožnik zoper izpodbijani akt vlaga tožbo in hkrati tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Izpodbijano odločbo izpodbija iz vseh tožbenih razlogov po ZUS-1. Uvodoma navaja, da je pri toženi stranki neprekinjeno zaposlen kot visokošolski učitelj že vse od leta 2004 dalje in od tedaj dalje gradi svojo pedagoško kariero. Na podlagi pogodbe o zaposlitvi mu je leta 2016 nezakonito prenehalo delovno razmerje. Na podlagi odpovedi je prenehal opravljati delo po odpovedani pogodbi o zaposlitvi na delovnem mestu visokošolski učitelj - izredni profesor in na (drugem) delovnem mestu kot visokošolski učitelj - docent. S pravnomočno sodbo XX Pd 173/2016 z dne 29. 5. 2017 je bilo ugotovljeno, da je bila odpoved pogodbe nezakonita in se je njegovo delovno razmerje pri toženi stranki ponovno vzpostavilo na nazaj. Vendar pa ga tožena stranka vse od reintegracije dalje poskuša ponovno izločiti iz pedagoškega procesa. Tožena stranka namreč šteje, da mu je z vročitvijo izpodbijane odločbe (z dnem 18. 12. 2018) naziv izr. prof. ugasnil. Hkrati z odločbo je prejel tudi vabilo na zagovor v postopku redne odpovedi iz razloga nesposobnosti in obvestilo prodekana UP FAMNIT, da so bile vse njegove pedagoške obveznosti na UP iz urnikov umaknjene; nosilec predmetov, ki jih je do tedaj izvajal tožnik, pa zamenjan. Zaposlitev na delovnem mestu visokošolskega učitelja na UP za tožnika predstavlja 60 % njegovih delovnih obveznosti. Glede bistvenih kršitev določb postopka tožnik v tožbi navaja, da je izpodbijano odločbo izdal rektor UP, čeprav bi jo moral izdati Senat UP. Izpostavlja, da sklep senata UP s 35. redne seje z dne 21. 11. 2018 sploh ne obstaja in mu zato ni znano, na podlagi katerega sklepa Senata UP je rektor izdal odločbo. Tožnik tudi ne ve, ali je Komisija za izvolitve v nazive sploh izdelala svoje pisno mnenje. Nadalje navaja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker le-ta ne vsebuje vseh sestavin kot jih narekuje prvi odstavek 214. člena ZUP. To pa predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. V izpodbijanem aktu ni nobenih razlogov o izpolnjevanju meril iz 38. člena Meril. Ni obrazloženo mnenje strokovnih poročevalcev, niti ne mnenje študentskih svetov. Pred izdajo negativne odločbe mu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, s čemer je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. Pred vročitvijo izpodbijane odločbe tudi ni prejel ocen strokovnih poročevalcev, niti mnenja komisije za izvolitve v nazive (kot tudi ni bil pozvan, da se o njih izjasni, dopolni in pojasni ugotovitve). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tudi ne izhaja, ali je bilo glasovanje na seji senata javno ali tajno. Tudi ne ve, ali je bil Senat UP, ki je glasoval o njegovi kandidaturi, sploh objektivno seznanjen z vsebino njegove vloge in z njegovimi raziskovalnimi in pedagoškimi dosežki. Glede nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter nepravilne uporabe materialnega prava tožnik navaja, da je iz zapisnika 35. redne seje Senata UP razvidno, da je senat soglasno, brez posebne diskusije in brez predstavitve kandidatov sprejel sklepe o izvolitvah v naziv najmanj 8 kandidatov, medtem ko je bila njegova vloga deležna posebno poglobljene in diskriminatorne pozornosti s strani članov senata. Rektor ga je najprej pred senatorji očrnil z zavajajočimi informacijami glede njegovega delovno-pravnega položaja, nato pa s svojim komentarjem, glede enega izmed mnenj strokovnih poročevalcev, vplival na člane senata, da so sprejeli sklep, da je to mnenje popolno in za tožnika negativno. Po tožnikovem mnenju pa bi moral biti strokovni poročevalec prof. D.D., ki ni podal nedvoumne in dokončne ocene glede tožnikove primernosti za izvolitev v naziv, pozvan, da dopolni poročilo oziroma bi morala komisija imenovati novega strokovnega poročevalca. Tudi ni nujno, da bi morali vsi trije strokovni poročevalci dati pozitivno oceno, saj bi zadoščali dve pozitivni oceni. Zaradi napačne in zavajajoče predstavitve tožnikove vloge na seji senata je prišlo do napačne uporabe materialnega prava in nepravilne in nepopolne ugotovitve dejstev in je bil posledično iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju. Kot že navedeno, tožniku tudi ni bila dana pravica do izjave v postopku. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da po opravljeni obravnavi izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Zahteva tudi vračilo stroškov postopka.

4. Hkrati s tožbo je tožnik vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Utemeljuje jo s tem, da mu zaradi izvršitve izpodbijane odločbe grozi težko popravljiva škoda. Tožena stranka namreč šteje, da mu je z vročitvijo izpodbijanega akta ugasnil do tedaj veljavni pedagoški naziv izredni profesor. Z iztekom veljavnosti naziva izrednega profesorja in zaradi zavrnitve vloge v naziv rednega profesorja ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje pedagoškega dela po pogodbi o zaposlitvi, zato mu grozi težko popravljiva škoda in sicer odpoved pogodbe o zaposlitvi, s tem pa izguba pretežnega vira dohodkov in izključitev iz univerzitetnega pedagoškega procesa. Poleg materialne škode pa mu grozi tudi nematerialna škoda, duševne bolečine zaradi mobinga delodajalca, okrnitev njegovega ugleda in izključitev iz pedagoškega procesa. Tudi če bi naslovno sodišče v upravnem sporu odpravilo izpodbijano odločbo in bi nato tožena stranka oziroma Senat UP izglasoval sklep o izvolitvi tožnika v naziv, delovnega razmerja pri toženi stranki ne bi bilo več mogoče vzpostaviti za nazaj. Tožniku grozi tudi uničenje akademske kariere, ki jo gradi že vse od leta 2004 dalje, kar tudi podrobno utemeljuje. Prav tako mu grozi okrnitev ugleda, kar tudi podrobno utemeljuje. Glede sorazmernosti navaja, da z odlogom izvršitve izpodbijane odločbe ne bo poseženo v javni interes oziroma v interes drugih oseb, medtem ko bo tožniku nastala škoda nepopravljivih razsežnosti. Sodišču predlaga, da do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži izvršitev in učinkovanje izpodbijane odločbe in da do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži postopek redne odpovedi iz razloga nesposobnosti po drugi alinei prvega odstavka 89. člena ZDR-1, ki se zoper tožečo stranko vodi pri toženi stranki ter odloči še, da pritožba zoper sklep o začasni odredbi ne zadrži njegove izvršitve.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo glede zatrjevane nezakonitosti izpodbijane odločbe izpostavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sprejeta je bila po pristojnem organu in po predpisanem postopku na podlagi sklepa Senata UP s 35. redne seje z dne 21. 11. 2018, torej ni bila sprejeta po rektorju osebno. Rektor kot predsedujoči je v uvodnem razlaganju podal svoje mnenje, ki temelji na objektivnih in preverljivih dejstvih. Za sklep senata (v pozitivni obliki) ni glasoval nihče izmed članov senata, 18 prisotnih je glasovalo proti, 5 članov pa se je vzdržalo glasovanja. Tudi ne gre slediti tožnikovemu mnenju, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker naj ne bi bila zmožna preizkusa. Postopek odločanja je pojasnjen, kot tudi dejstvo, da sklep ni bil izglasovan na Senatu UP. Pred glasovanjem je Senat UP na seji sprejel sklep, s katerim je ugotovil, da je poročilo poročevalca prof. D.D. popolno in negativno in so za navedeni sklep glasovali vsi prisotni člani Senata UP, tako da sta bili dve poročili komisije za strokovno oceno usposobljenosti kandidata negativni (prof. E.E. in prof. dr. D.D.) in eno pozitivno (prof. dr. Č.Č.). V skladu s 25. členom Poslovnika senata UP se tajno glasovanje uporabi le izjemoma in je zato ugotoviti, da je bilo glasovanje zakonito. Tudi ne drži, da bi bilo v postopku potrebno zaslišanje tožnika, saj za njegovo zaslišanje ni bilo podanih pogojev. Dejansko stanje je bilo v celoti pojasnjeno z vsemi listinami in njegovo zaslišanje o posameznih dejstvih ni bilo potrebno.

6. V zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe tožena stranka zatrjuje, da potek habilitacije predstavlja razlog za podajo odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti in da se je tožnik ves čas soočal z možnostjo, da v habilitacijski naziv ne bo izvoljen. Od dneva vročitve izpodbijane odločbe tožnik nima veljavnega habilitacijskega naslova. Tožnik je na zagovoru izpostavil, da je že vložil tožbo na Upravno sodišče. Ker je odločitev Senata UP že učinkovala, je torej tožnik od 7. 1. 2019 dalje brez veljavne habilitacije in torej obstaja objektivna nezmožnost, da bi opravljal pedagoški poklic pri toženi stranki. Ob manjku veljavnega habilitacijskega naslova je bila tožniku tudi že odpovedana obstoječa pogodba o zaposlitvi in mu je bila odpoved istega dne tudi vročena. Kar se tiče izgube tožnikove zaposlitve poudarja, da tožnik ne bo utrpel škode, ker je zaposlen tudi na ZRS K.. V primeru, da mu bo delovno razmerje pri toženi stranki prenehalo, se bo lahko za polni delovni čas zaposlil na ZRS K. in tam nadaljeval z opravljanjem raziskovalnega dela. Sodišču predlaga, da tožnikov predlog po izdaji začasne odredbe v celoti zavrne kot neutemeljen.

8. Sodišče je v obravnavani zadevi tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe poslalo toženi stranki v odgovor. Tožena stranka je v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe odgovorila tudi na samo tožbo ter hkrati navedla, da bo podrobnejši odgovor na tožbo posredovala v določenem roku. Čeprav se 30 dnevni rok za odgovor na tožbo še ni iztekel, je sodišče, iz v nadaljevanju navedenih razlogov, na podlagi določbe prvega odstavka 37. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ki dovoljuje odločanje sodišča, ne da bi tožbo poslalo strankam v odgovor, hkrati z zahtevo za izdajo začasne odredbe obravnavalo tudi samo tožbo.

9. Pogoje in postopek za izvolitev v naziv docent, izredni profesor in redni profesor, ureja Zakon o visokem šolstvu (ZViS) v členih od 55. do 57. člena. V sedmem odstavku 55. člena ZViS je določeno, da morajo visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci poleg pogojev iz prvega do šestega odstavka tega člena izpolnjevati tudi pogoje, določene v merilih za izvolitev v naziv, pri čemer morajo biti merila iz prejšnjega odstavka mednarodno primerljiva in se javno objavijo. Redne profesorje in znanstvene svétnike voli Senat univerze za neomejeno dobo (drugi odstavek 56. člena ZviS). V 57. členu ZViS je določeno, da se postopek za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev v skladu z zakonom in merili za izvolitev podrobneje uredi v statutu visokošolskega zavoda. Tako je v 140. člena Statuta UP določeno, da služba univerze, ki je zadolžena za vodenje postopkov izvolitev v nazive, predloži celotno gradivo Komisiji za izvolitve v nazive univerze, skupaj z mnenji poročevalcev in mnenju študentov o kandidatovem izobraževalnem delu, skladno z merili za izvolitve v nazive. Komisija za izvolitve v nazive na podlagi celotnega gradiva v roku dveh mesecev oblikuje mnenje o prošnji za izvolitev v naziv in svojo odločitev predloži senatu univerze, ki odloči o izvolitvi ali podaji soglasja k izvolitvi. Če komisija za izvolitve v nazive ugotovi, da so mnenja večine poročevalcev za ugotavljanje strokovne usposobljenosti kandidata negativna, seznani senat, da niso izpolnjeni pogoji za izvolitev kandidata v naziv. V skladu z določbo 142. člena Statuta UP kandidat, ki v postopku za izvolitev v naziv ni bil izvoljen, ne more ponovno zaprositi za izvolitev v ta naziv ali za to področje, pred potekom enega leta od negativne rešitve njegove vloge. V merilih za izvolitev v naziv pa je določeno, da je v naziv rednega profesorja (torej tudi v naziv znanstvenega svétnika) lahko izvoljen kandidat, ki poleg skupnih in splošnih pogojev izpolnjuje tudi posebne kakovostne in količinske pogoje. V 59. členu ZViS je določeno še, da se zoper odločbo, izdano v postopku za izvolitev v naziv, lahko sproži upravni spor.

10. Vprašanje pa je, ali se med zakone, ki so relevantni za presojo zakonitosti izpodbijanega akta, šteje tudi ZUP, glede na to, da to v ZViS ni izrecno določeno. Po upravnosodni praksi je treba tudi v postopku habilitacije, poleg ZViS in statuta, smiselno uporabiti tudi določbe ZUP, čeprav z izpodbijano odločbo ni bilo odločeno o upravni zadevi, temveč o drugi javnopravni zadevi. Iz določbe 4. člena ZUP namreč izhaja, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, kolikor ta področja niso posebej urejena z zakonom. Sodišče je uporabo ZUP v habilitacijskih postopkih že večkrat podrobneje utemeljilo, med drugim v sodbi I U 469/2013 z dne 28. 3. 2013. Smiselna uporaba ZUP v postopku habilitacije pa pomeni, da bi izpodbijana odločba -neizvolitev v naziv, ne glede na to, da ne gre za odločbo o upravni stvari po določbi 2. člena ZUP, morala imeti vsebino obrazložitve odločbe po 214. členu ZUP. To nadalje pomeni, da bi morala tožena stranka, ob smiselni uporabi določbe 214. člena ZUP, v izpodbijanem aktu svojo odločitev obrazložiti tako, da bi vsebovala: ugotovljeno dejansko stanje z navedbo dokazov (2. točka), razloge za odločitev glede izpolnjevanja pogojev v skladu z merili (3. točka) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka), tako da bi sodišče lahko preizkusilo zakonitost izpodbijanega akta.

11. V obravnavanem primeru sodišče ugotavlja, da izpodbijani akt ne vsebuje nobene od navedenih sestavin, torej nima obrazložitve odločbe po 214. členu ZUP. V obrazložitvi izpodbijane odločbe ni obrazloženo, kot to pravilno navaja tožnik v tožbi, mnenje študentskih svetov, saj ni navedenega nič o tem, kakšno je bilo mnenje študentskih svetov (negativno ali pozitivno), niti ni obrazloženo mnenje strokovnih poročevalcev, saj strokovna mnenja poročevalcev za oceno tožnikove strokovne usposobljenosti v izpodbijanem aktu niso navedena in se ne ve, ali so bila pozitivna ali negativna. Prav tako v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni nobenih razlogov o (ne)izpolnjevanju kvalitativnih in kvantitativnih meril oziroma kriterijev v skladu z merili za izvolitev v naziv. Tožena stranka to nekoliko podrobneje pojasnjuje v odgovoru na tožbo, vendar pa odgovor na tožbo ni sestavni del izpodbijanega sklepa, zato to naknadno pojasnjevanje ne odpravlja pomanjkljivosti obrazložitve.

12. Ker izpodbijani akt bistvenih sestavin obrazložitve po 214. členu ZUP nima, sodišče ne more preizkusiti njegove zakonitosti. Bistveno pomanjkljiva obrazložitev upravnega akta pa tudi onemogoča učinkovito sodno varstvo.

13. Ker je sodišče v obravnavani zadevi ugotovilo, da ima izpodbijani akt take pomanjkljivosti (kršitev določbe 214. člena ZUP), da zaradi tega ni mogoče presoditi ali je zakonit ali ne, je na podlagi določbe prvega odstavka 37. člena ZUS-1 izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka svojo odločitev ustrezno obrazložiti. Ker je tožnik predlagal tudi, da sodišče opravi glavno obravnavo, sodišče pojasnjuje, da le-te ni opravilo, temveč je odločilo na nejavni seji senata, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je bilo potrebno tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti (1. alinea 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

14. Ker lahko sodišče izda začasno odredbo, s katero zadrži izvršitev izpodbijanega akta le do izdaje pravnomočne odločbe, sodišče pa je sodbo v I. točki izreka že izdalo in ker za stranko sodna odločba postane pravnomočna z njeno vročitvijo, niso več izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Sodišče zato ni moglo zadržati izvršitve izpodbijanega akta, temveč je zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi določb 32. člena ZUS-1 zavrglo.

15. Ker je tožnik zahteval tudi povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je presodilo tudi, da mu mora tožena stranka, v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, povrniti stroške postopka. V skladu z navedeno določbo se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (Pravilnik). Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika je sodišče tožniku prisodilo ustrezen pavšalni znesek. Zadeva je bila rešena na seji senata in je tožnik v postopku imela pooblaščenca, ki je zavezanec za DDV.

16. Sodišče ni ugodilo zahtevi tožene stranke za povrnitev stroškov postopka, ker v primeru odprave upravnega akta, skladno z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, pripadajo stroški postopka le tožniku, ne pa tudi toženi stranki.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (2009) - ZViS-G  - člen 55, 55/7, 57

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

Statut Univerze na Primorskem (uradno prečiščeno besedilo) (2015) - Statut UP-UPB2  - člen 140, 142

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.