UPRS Sodba I U 130/2019-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-12-17

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

varstvo konkurence - usklajeno ravnanje - načelo zaslišanja strank - dokazovanje

Sodišče ugotavlja, da je šele v sklepu o uvedbi preiskave jasno navedeno, za katero ravnanje je uveden postopek ugotavljanja kršitve 6. člena ZPOmK-1, tj. kaj se podjetjem očita kot ravnanje, ki izkrivlja konkurenco.

Po presoji sodišča ni mogoče zaključiti, da je tožnik spreminjal svoje izjave oziroma jih namerno prilagajal teku postopka. Toženka pa svoje stališče, da ugovora ne bo vsebinsko presojala, gradi izključno na tem, da gre za prilagajanje obrambe teku postopka. Na ta način je tožniku odvzela možnost obrambe v smislu drugačnega razumevanja njegovega ravnanja oziroma njegovega neupoštevanja. Ker njegove obrambne teze neutemeljeno ni presojala, pa je svojo odločitev sprejela na podlagi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja

I. Tožbi se ugodi, odločba Javne Agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence št. 3062-7/2018-47 z dne 17. 12. 2018 se v delu, ki se nanaša na podjetje A. s.p., odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo ugotovila, da so se podjetja B. d.o.o., ..., Novo mesto, C. s.p., Č. d.o.o., A. s.p. in D. d.o.o. vsaj od dne 1. 5. 2018 do izdaje odločbe sporazumevala oziroma usklajeno ravnala pri določanju cene za uro vožnje praktičnega usposabljanja za pridobitev vozniškega dovoljenja vozil kategorije A, A1, A2, AM ter B na območju Izpitnega centra ... – ... (v nadaljevanju IC ...) tako, da so istočasno oziroma v krajšem časovnem obdobju in sicer z dnem 1. 5. 2018 in dnem 25. 5. 2018, določila enake oziroma podobne cene za uro vožnje praktičnega usposabljanja za prej navedene kategorije, kar predstavlja omejevalni sporazum oziroma usklajeno ravnanje, katerega cilj je preprečevanje, omejevanje ali izkrivljanje konkurence na ozemlju Republike Slovenije ter s tem kršitev 6. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (1. točka izreka). Odločila je, da morajo podjetja, navedena v 1. točki izreka, kolikor tega še niso storila, s kršitvijo nemudoma prenehati (2. točka izreka), da med postopkom niso nastali posebni stroški (3. točka izreka) ter da se izrek objavi na spletni strani Agencije (4. točka izreka). S sklepom pa je ustavila postopek v delu, ki se nanaša na E. d.o.o..

2. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka dne 21. 5. 2018 prejela anonimno prijavo o tem, da so se izbrane avtošole na območju IC ... v gostilni ... uskladile glede cen ure vožnje. Po pridobitvi podatkov je dne 20. 8. 2018 zoper stranke, navedene v izreku, uvedla postopek ugotavljanja kršitve 6. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1). Relevanten geografski obseg kršitve je območje IC .... Velika večina strank teh šol je z območja tega izpitnega centra, saj je migracija k drugim, bolj oddaljenim ponudnikom, povezana z logističnimi težavami in večjimi stroški. Iz cenikov naslovnikov odločbe izhaja, da imajo na območju IC ... enako ceno za uro vožnje za kategorije AM, A1, A2, A in B, razen podjetja D. d.o.o., ki ima ceno za uro vožnje za kategorijo A1 za 1 evro nižjo. Ceniki podjetij C. s.p., Č. d.o.o., B. d.o.o. in D. d.o.o. so začeli veljati 1. 5. 2018. Prvi trije so jih tudi sprejeli ta dan, podjetje D. d.o.o. pa ga je sprejelo 23. 3. 2018. Cenik podjetja E. d.o.o. je začel veljati 15. 5. 2018, sprejet je bil tri dni prej, cenik podjetja A. s.p., sprejet 24. 5. 2018, pa je pričel veljati 25. 5. 2018. Toženka pri tem dodaja, da datumi sprejetja cenikov niso bistveni, ampak je odločilen začetek njihove veljavnosti, na katerega je vezano poenotenje cen. Analizirala je še gibanje cen pred sporno spremembo in ugotovila, da podjetja dotlej niso nikoli tako časovno enotno spremenila cen za uro vožnje navedenih kategorij, ampak v več mesecih ali celo letnih presledkih. Nikdar niso imela enakih cen, razen po spremembah cen v letu 2014, ko je imelo le podjetje D. d.o.o. višje cene od ostalih. Vsi naslovniki odločbe so zgolj pavšalno navajali razloge za dvig cen, nihče pa ni argumentiral, zakaj se različni odstotki zvišanja čisto naključno odrazijo v enakih cenah, in niso podali nobene druge verjetne razlage, kot je usklajeno ravnanje med njimi. Dodaten indic za usklajeno ravnanje so navedbe podjetja Č. d.o.o. in B. d.o.o. o govoricah glede povišanja cen konkurentov, stikih med delavci naslovnikov odločbe in poslovnih stikih vsaj nekaterih izmed podjetij. Toženka sicer nima dokaza o vsebini stikov, vendar pa gre ob časovno usklajenem dvigu cen in nasprotujočih navedbah o medsebojnem sodelovanju, za sklenjen krog indicev. Preverila je tudi, ali je tržna struktura na trgu storitev voženj IC ... takšna, da bi šole vožnje lahko tako natančno predvidele vedenje svojih konkurentov, saj vzporedno obnašanje na trgu, ki je odraz obstoječega ali pričakovanega ravnanja konkurentov, ne pomeni kršitve 6. člena ZPOmK-1. Ugotovila je, da so naslovniki odločbe različno velika podjetja, z različnim številom učiteljev vožnje in obsegom opravljenih ur za posamezne kategorije, kar dokazuje njihove različne tržne deleže. Iz zakona izhaja, da do trga dejavnosti šol voženj ni visokih vstopnih ovir. Povpraševanje na trgu je elastično. Glede na navedeno ni mogoče govoriti o enakosti delovanja, ki ga zahteva oligopolistična tržna struktura, ampak nasprotno. Glede na značilnosti panoge bi bilo pričakovati, da bodo šole vožnje sprejele lastne cenovne strategije in da bo cenovna konkurenca igrala pomembno vlogo na trgu.

3. Zaradi proučitve, ali obstaja še druga verjetna razlaga za opisano vzporedno ravnanje, je toženka presojala še ravnanje vsake posamezne stranke. Za tožnika je v točki III. 4.2.2.4. odločbe pojasnila, da je navajal, da je 25. 5. 2018 spremenil cene zaradi povišanih stroškov usposabljanja. V izjavi o Povzetku relevantnih dejstev (v nadaljevanju PRD) je navedel, da se o višini cen odloča izključno sam, je pa na začetku maja 2018 na spletnih straneh ostalih šol voženj opazil, da so nekatere dvignile cene. Zato se je odločili, da dvigne cene dne 25. 5. 2018. Toženka te navedbe zavrača kot neverodostojne z obrazložitvijo, da gre očitno za prilagajanje obrambe teku postopka. Tožnik je namreč v odgovoru na zahtevo za posredovanje podatkov navedel, da je cene dvignil zaradi povišanja stroškov in spremljanja konkurentov ni omenil. Še več, na sestanku je izrecno navedel, da konkurentov ne spremlja ter da ne ve, kdaj so spremenili cene. Nadalje ugotavlja znižanje cen goriva in minimalno zvišanje povprečne bruto plače zaposlenih ter cen tehničnega pregleda, kar ne more opravičiti zvišanja cen storitev za uro vožnje med 30 do 50%. Ne gre torej za razumno prilagoditev cen konkuretom, ampak za posledico usklajenega ravnanja med naslovniki.

4. Glede na vse navedeno je toženka zaključila, da usklajen dvig cen ni posledica ekonomskih razmer ali tržne strukture, ki bi narekovala vzporedno obnašanje. Upoštevaje tudi anonimno prijavo in dejstva, ki opisujejo enako ravnanje podjetij pri dvigu cen za uro vožnje, je vzporedno obnašanje posledica zavestno usklajene in v omejevanje oziroma izključitev konkurence med naslovniki odločbe usmerjene volje, do katere je prišlo vsaj od 1. 5. 2018. Ravnanje ima splošne značilnosti horizontalnih sporazumov v smislu 6. člena ZPOmK-1, ker je cena glavni instrument konkurence in kot tak vključuje zadostno stopnjo škodljivosti za konkurenco, zato preučitev njegovih posledic ni potrebna. Toženka nadalje še ugotavlja, da ne razpolaga z dokazi o tem, kdaj so se podjetja uskladila, da ne bodo konkurirala, zato šteje, da so se usklajevala vsaj od dne 1. 5. 2018, ko so stopili v veljavo ceniki podjetij D. d.o.o., C. s.p., Č. d.o.o. ter B. d.o.o. Tudi za tožnika, katerega cenik je v veljavi od 25. 5. 2018, toženka šteje, da kršitev traja vsaj od 1. 5. 2018, saj je glede na enake cene in časovno povezanost ter nerazumno prilagoditev cen konkurentom očitno, da je tudi tožnik sodeloval pri usklajenem ravnanju vsaj od 1. 5. 2018.

5. Tožnik vlaga tožbo, ker se z odločitvijo ne strinja. Izrek odločbe ni jasen, saj tožnik ne ve, ali se mu očita sporazum ali usklajeno ravnanje, s tem pa je kršena pravica do sodnega varstva in pravnega sredstva. Toženka nadalje ne pojasni, kako je zaključila, da je med podjetji obstajal dejanski stik, kjer naj bi prišlo do izmenjave informacij. Četudi toženka zanika, da bi izpodbijana odločba temeljila na anonimni prijavi, iz nje izhaja ravno nasprotno, to je, da temelji tudi na tej prijavi, ki pa vsebuje očitno neresnične podatke. Očitano usklajevanje oziroma dogovarjanje zavrača, saj je cene vedno določal avtonomno, upoštevaje predvsem stroške izvajanja programa praktičnega usposabljanja in razmere na trgu. Tudi o spornem povišanju cen se je odločil izključno sam. Ne gre za sporazum oziroma usklajeno ravnanje, ampak za prilagajanje obstoječemu ravnanju konkurentov, kar ni v nasprotju z ZPOmK-1. Slednje izhaja tudi iz 122. točke obrazložitve, kjer toženka utemeljuje razloge, zaradi katerih je ustavila postopek zoper podjetje E. d.o.o. Odločba ne vsebuje prepričljivih argumentov, še posebej toženka ni razumno pretehtala dejstva, da tožnik cen ni spremenil 1. 5. 2018, ampak 25. 5. 2018, na podlagi dne 24. 5. 2018 sprejetega cenika. Nobenega razumnega razloga ni za sklepanje, da bi na podlagi dogovora vsi spremenili cene 1. 5. 2018, tožnik (in E.) pa skoraj mesec dni kasneje. Časovni razpon je znaten in kaže, da vsaj pri tožniku ni šlo za usklajeno ravnanje. Arbitrarnost še posebej dokazuje dejstvo, da je toženka ustavila postopek zoper podjetje E. d.o.o. na podlagi dejstva, da je to podjetje cenik spremenilo kot reakcijo na predhodno zvišanje cen konkurentov. Tak razlog za ustavitev bi moral veljati tudi za tožnika, saj je cene zvišal še kasneje kot E. d.o.o. Gre za neenakopravno obravnavanje in kršitev načela enakosti. Razloga za drugačno obravnavanje odločba ne ponudi. Tožnik je v izjavi o PRD izrecno pojasnil, da se je odločil za dvig cen zato, ker je v mesecu maju na spletnih straneh ostalih šol voženj opazil, da so se nekatere cene spremenile. Toženka mu neutemeljeno očita, da je prilagajal svoje navedbe. Tožnik jih je zgolj dopolnjeval, saj je bil šele po prejemu PRD podrobneje seznanjen z relevantnimi dejstvi, okoliščinami in očitki o domnevnem sporazumevanju oziroma usklajenem ravnanju. Tožnik ni sistematično spremljal cen konkurentov in tudi ni vedel, kdaj točno so dvignili cene, ko pa je to opazil, je po premisleku svoje cene prilagodil cenam na trgu, kar je bilo tudi povsem ekonomsko upravičeno, sploh ob dejstvu, da jih je nazadnje spremenil 1. 1. 2013. V tem času so se stroški poslovanja povišali, toženka pa pri njihovem tehtanju sploh ni uporabila relevantnih podatkov. Spremembe cen avtomobilskih plaščev, stroške dela, cene tehničnih pregledov in vzdrževanja vozil bi morala primerjati glede na stanje leta 2012 in ne 2014. Gorivo se je res pocenilo, vendar v strukturi stroškov največji delež odpade na stroške vzdrževanja vozil in stroške zaposlenih. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, poleg tega pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

6. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge izpodbijane odločbe. Glede neenakopravnega obravnavanja tožnika in E. d.o.o. poudarja, da je E. d.o.o. že v odgovoru na zahtevo za posredovanje podatkov navedlo, da cene storitev oblikuje tudi na podlagi spremljanja cen konkurentov, kar je ponovilo tudi v izjavi o PRD. Tožnikovim navedbam pa ni sledila, ker jih je spreminjal oziroma prilagajal teku postopka. Anonimna prijava je le eden izmed razlogov, ni pa bistven ali odločilen. Sklenjen krog dejstev tvori skupaj z ostalimi razlogi, pojasnjenimi v izpodbijani odločbi. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

8. Po 6. členu ZPOmK-1 so prepovedani in nični sporazumi med podjetji, sklepi podjetniških združenj in usklajena ravnanja podjetij (v nadaljnjem besedilu: sporazumi), katerih cilj ali učinek je preprečevati, omejevati ali izkrivljati konkurenco na ozemlju Republike Slovenije (prvi odstavek). Zlasti je prepovedano neposredno ali posredno določati nakupne ali prodajne cene ali druge poslovne pogoje (prva alineja drugega odstavka).

9. Toženka ima prav, da glede na ustaljeno upravno sodno prakso, ki upošteva tudi sodno prakso SEU

, v izreku ni dolžna ugotoviti in tudi ni dolžna utemeljevati, ali so podjetja izkrivljala konkurenco na podlagi sklenjenega sporazuma ali z usklajenim ravnanjem, pri katerem pride do dejanskega zavestnega sodelovanja udeležencev na trgu brez sklenitve sporazuma v pravem pomenu te besede. Pojmi "sporazum", "sklepi podjetniških združenj" in "usklajeno ravnanje" s subjektivnega vidika zajemajo oblike usklajevanja, ki so iste vrste in se razlikujejo le po intenzivnosti in izraznih oblikah.

Tudi sodna praksa izrekov odločb, ki so udeležencem kršitve očitala sporazumevanje oziroma usklajeno ravnanje, doslej ni obravnavala kot nejasnih in ni štela, da je bila iz tega razloga kršena pravica do sodnega varstva. Po presoji sodišča bi šlo lahko za kršitev le, če bi bil izrek v posameznem primeru tak, da stranka ne bi vedela, kaj se ji očita. V obravnavanem primeru lahko tožnik iz izreka izpodbijane odločbe jasno razbere, da se mu očita, da je s svojimi konkurenti na območju IC ..., enotno dvignil cene storitev, kar ni bila posledica delovanja trga, ampak njihovega zavestnega sodelovanja. Tudi iz obrazložitve odločbe razumljivo izhaja, s čim toženka utemeljuje ta očitek. Glede na to mu pravica do pravnega sredstva ni bila kršena, saj je imel možnost, da je vložil vsebinsko polno pravno sredstvo in se trditvam o obstoju sodelovanja pri dvigu cen uprl, kar je tudi storil. Zato ob takšnem izreku njegova pravica do obrambe oziroma poštenega postopka ni bila okrnjena.

10. Po sodni praksi so elementi usklajenega delovanja i) oblika dejanskega stika med strankami, kjer pride do izmenjave informacij, ii) konsenz oziroma usklajena volja med podjetji, da bodo sodelovala namesto konkurirala, ter iii) konsenzu sledi ravnanje na trgu, med njima pa je razmerje vzroka in posledice.

Tožnik toženki očita, da ni pojasnila, kako je zaključila, da je med podjetji sploh obstajal stik. Sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da toženka v bistvu zatrjuje, da je stik med podjetji dokazan s tem, ko naj bi bile dodaten indic za usklajeno ravnanje navedbe podjetja Č. d.o.o. in B. d.o.o. o govoricah glede povišanja cen konkurentov, stikih med delavci naslovnikov odločbe in poslovnih stikih vsaj nekaterih izmed podjetij. Navaja, da v skladu z uveljavljeno prakso SEU že dejstvo, da je določeno podjetje prejelo informacije o konkurentu, ki jih sicer hrani kot poslovno skrivnost, zadostuje za dokaz obstoja o namenu omejevanja konkurence. Dodaja, da je za omogočanje usklajevanja o cenah dovolj, da si informacije o le – teh izmenjajo zaposleni pri konkurenčnih podjetjih in se sklicuje na 102., 103. in 104. točko sodbe SEU C 286/13 v zadevi Dole Food proti Komisiji. Sodišče ugotavlja, da SEU v tem delu sodbe odgovarja na pritožbene trditve družbe Dole Food in sicer, da ne drži, da prvostopenjsko sodišče ni proučilo trditev, da si zaposleni v družbah Chiquita in DFFE niso mogli izmenjevati pomembnih informacij o gibanjih referenčnih cen, ker niso bili pooblaščeni za dokončno določitev teh cen. Nato nadaljuje, da trditve družbe Dole temeljijo na napačnem razumevanju izpodbijane sodbe, saj je Splošno sodišče v točkah od 578 do 582 navedene sodbe podrobno preučilo njune trditve v zvezi z odgovornostjo udeleženih zaposlenih. Po presoji sodišča sklicevanje na te točke sodbe v konkretnem primeru ni relevantno. Toženka namreč s posplošenim sklicevanjem na govorice, sklenjene najemne pogodbe in dele Smernic Komisije o uporabi člena 101 Pogodbe o delovanju Evropske unije za sporazume o horizontalnem sodelovanju, ne navaja oziroma ne ugotavlja pravno relevantnih dejstev, tj. ne trdi, da so si delavci in posredno organi podjetja dejansko izmenjali informacije o nameravanem dvigu cen. Toženka tako v razlogih izpodbijane odločbe zgolj špekulira o tem, da se pri stikih med delavci hitro razve, kako razmišlja konkurenca, in torej tega, da je prišlo do (nekega) stika in izmenjave informacij o (novih) cenah ter konsenza, ne zatrdi in tudi ne dokaže. Kar se tiče same vsebine, tj. uskladitve, da podjetja ne bodo konkurirala, ampak sodelovala, pa toženka v točki 86 obrazložitve izrecno zapiše, da nima dokaza o vsebini stikov, kar je po presoji sodišča nadaljnja okoliščina, iz katere izhaja, da stik, na podlagi katerega je prišlo do soglasja, da podjetja ne bodo konkurirala, ampak sodelovala, ni izkazan.

11. Ker stik ni dokazan, bi torej toženka o sporazumu med podjetji oziroma o njihovem usklajenem ravnanju lahko sklepala (le) iz vzporednega vedenja. Na obstoj protikonkurenčnega sporazuma je namreč mogoče sklepati iz določenega števila dogodkov, ki sovpadajo, in indicev, ki lahko skupaj, v odsotnosti druge dosledne razlage, predstavljajo dokaz kršitve konkurenčnih pravil

. Vendar iz sodne prakse SEU, ki je v tej zadevi uporabljena kot prepričevalni argument zaradi enake vsebine evropske in slovenske pravne ureditve omejevalnih sporazumov, izhaja, da mora komisija dokazati kršitve, ki jih ugotovi, in predložiti dokaze, ki so primerni za to, da se v pravno zadostni meri dokaže, da so podani znaki kršitve

. Dokazno breme je torej na komisiji oziroma v obravnavanem primeru toženki. Dvom na strani sodišča se razlaga v korist podjetja, naslovnika odločbe o ugotovitvi kršitve. Sodišče torej ne sme sklepati, da je komisija v pravno zadostni meri dokazala obstoj zadevne kršitve, če na njegovi strani še vedno obstaja dvom o tem vprašanju.

Po presoji sodišča pride pravilo, da je dokazno breme na toženki, še posebej do izraza v primerih kot je obravnavani, ko ne obstaja pisni dokument, iz katerega bi izhajala komunikacija oziroma obstoj stikov in sodelovanja med podjetji, ki naj bi kršila 6. člen ZPOmK-1. Prav tako o obstoju zavestnega sodelovanja tožnika z ostalimi podjetji pri določanju cene ure vožnje niso izpovedale priče.

12. Četudi je o usklajenem ravnanju včasih mogoče sklepati že iz vzporednega tržnega vedenja podjetij, zlasti, ko je to njegova edina verjetna razlaga, pa to ne pomeni, da je breme dokazovanja alternativnih razlag na strankah. Sklepanje o vzporednem vedenju kot posledici usklajenega ravnanja se mora vsiljevati z določeno logično nujnostjo iz dejstev, ki jih ugotovi toženka. Da bi to sklepanje lahko zgradila, mora ustrezna dejstva dovolj natančno ugotoviti, pri čemer pa med njimi ne sme biti logičnih nedoslednosti. Po drugi strani je dovolj, da podjetje, ki naj bi skupaj z drugimi ravnalo usklajeno, dokaže obstoj okoliščin, ki dejstva, ki jih je ugotovila toženka, prikažejo v drugi luči, v kateri bi lahko razlago iz izpodbijane odločbe nadomestila tudi kakšna drugačna razlaga.

13. Tožnik trdi, da je njegovo ravnanje posledica rasti stroškov, ki so od 1.1. 2013, ko so bile cene zadnjič zvišane, narasli, in tega, da so cene dvignili drugi izvajalci enakih storitev na trgu na območju IC .... Opozarja, da je toženka ob enakem ravnanju E. d.o.o. postopek zoper to osebo ustavila, kar je utemeljila s tem, da je E. d.o.o. v izjavi o PRD navedlo, da je svoje cene spremenilo kot reakcijo na predhodno zvišanje cen konkurentov, kar je v skladu s sodno prakso dopustno inteligentno prilagajanje obstoječemu ravnanju konkurentov in gre za verjetno razlago vzporednega ravnanja. Toženka pa enakega, po presoji sodišča bistvenega dela tožnikove obrambne teze, sploh ni presojala, saj šteje, da gre za očitno prilagajanje obrambe teku postopka, ker tožnik v odgovoru za posredovanje podatkov spremljanja konkurentov sploh ni omenil, medtem ko je na sestanku navedel, da konkurentov ne spremlja in ne ve, kdaj so spremenili cene.

14. Tožnik v zvezi s tem navaja, da je svoje izjave zgolj dopolnjeval, saj je bil šele po prejemu PRD podrobneje seznanjen z relevantnimi dejstvi, okoliščinami in očitki o domnevnem sporazumevanju oziroma usklajenem ravnanju.

15. Po 19. členu ZPOmK-1 se zaradi zagotovitve pravice do obrambe odločba agencije ne sme opirati na dejstva in dokaze, glede katerih podjetju, proti kateremu se vodi postopek, (...), ni bila dana možnost, da se o njih izjavi. Po stališču teorije je v postopkih po ZPOmK-1 izraz načela zaslišanja stranke PRD, ki vključuje ugotovitve o dejstvih in dokazih, pomembnih za odločitev. PRD mora biti jasen in izčrpen in mora vsebovati opis očitane kršitve in njeno pravno argumentacijo. PRD mora torej stranki omogočiti, da se ustrezno seznani z očitano kršitvijo.

Po presoji sodišča so okoliščine, pomembne za izdajo odločbe oziroma očitana kršitev lahko razvidne tudi že iz sklepa o preiskavi, saj se ta uvede le zoper podjetja, za katera se predpostavlja, da so kršila zakon, v sklepu pa morata biti navedena predmet in namen preiskave (prvi odstavek 28. člena ZPOmK-1). Po drugi strani lahko zahteve za posredovanje podatkov toženka pošlje komur koli, tj. tudi osebam, zoper katere se (kasneje) preiskava ne uvede (21. člen ZPOmK-1). Če toženka zahteva podatke s sklepom (in ne z dopisom), sklep vključuje: pravno podlago, namen zahteve, opredelitev zahtevanih podatkov, določitev primernega roka za njihovo posredovanje in opozorilo o zagroženi denarni kazni zaradi posredovanja nepravilnih, nepopolnih ali zavajajočih podatkov ali zaradi neposredovanja podatkov v določenem roku. Glede na navedeno torej iz zahteve za posredovanje podatkov niso nujno razvidna dejstva in dokazi, pomembna za izdajo odločbe, o katerih bi se stranka že lahko vsebinsko polno izrekla.

16. Zato je sodišče z vpogledom v upravni spis ugotavljajo, ali je bila tožniku na podlagi zahteve za posredovanje podatkov res dana možnost, da se izjavi o dejstvih in dokazih, na katerih temelji odločba. Za to presojo je pomembna vsebina poziva za posredovanje podatkov in vsebina PRD ter kakšni so bili odgovori tožnika, tj. ugotavljalo je, ali je tožnik res spreminjal svoje izjave, ali pa so njegovi odgovori odraz vsebine zahteve za pojasnila in jih je, kot trdi v tožbi, zgolj dopolnjeval, na očitke pa je bila v smislu 19. člena ZPOmK-1 dana možnost odgovoriti šele po prejemu PRD, ker je bil šele tedaj seznanjen z relevantnimi dejstvi in okoliščinami.

17. Iz upravnega spisa izhaja, da je toženka tožniku s sklepom št. 3062-7/2018 - 23 z dne 19. 6. 2018 naložila, naj ji posreduje podatke oziroma pojasnila, med drugim naj pod g) pojasni, kako oblikuje cene svojih storitev in toženki posreduje vse morebitne podatke in dokumente, ki jih je uporabil pri vsaki posamezni spremembi cenika

. Na to vprašanje je tožnik odgovoril, da kot samostojni podjetnik cene oblikuje samostojno, po lastni odločitvi, o čemer izda sklep. Po presoji sodišča ta odgovor ni v nasprotju z odgovorom iz izjave o PRD, saj tožnik tudi v primeru, če dvigne ceno kot reakcijo na dvig cen konkurentov, to stori po lastni odločitvi. V obrazložitvi sklepa je navedeno, da toženka analizira in spremlja razmere, povezane z določanjem in gibanjem cen storitev usposabljanja za praktični del vozniškega izpita ter določanjem in gibanjem cen storitev usposabljanja za teoretični del vozniškega izpita. S predmetnim sklepom zahteva podatke, ki so pomembni za pravilno in popolno analizo stanja v predmetni zadevi. Kaj mu toženka očita, torej iz zahteve za posredovanje podatkov ne izhaja, kar je tudi logično, saj toženka v tej fazi postopkov niti ne razpolaga z dovolj dokazi, na podlagi katerih bi lahko utemeljeno sklepala o kršitvi.

18. Nadalje je toženka tožniku poslala zahtevo za posredovanje podatkov št. 3062-7/2018 - 23 z dne 25. 7. 2018, ki med drugim vsebuje vprašanja pod c) o tem, ali pri oblikovanju oziroma spremembi cen spremlja oziroma sledi cenam konkurentov. Sledi vprašanje pod d), ali se pri oblikovanju cen posvetuje s konkurenti in pod e), ali držijo navedbe v prijavi, da so se podjetja dogovorila o enotni ceni ure za določene kategorije in o denarni kazni, ki jo mora kršitelj plačati ostalim strankam dogovora. V obrazložitvi sklepa je toženka med drugim zapisala, da mora tožnik pojasniti dvig cen za uro vožnje za vse kategorije z dne 25. 5. 2018 glede na gibanje cen pogonskih goriv ter ali se pri oblikovanju cen posvetuje s konkurenti oziroma spremlja cene konkurentov. Pojasniti mora tudi navedbe v prijavi, v katerih prijavitelj zatrjuje, da naj bi med tožnikom in nekaterimi ostalimi avto šolami obstajal dogovor o ceni, ter navesti, ali se je s konkurenčnimi podjetji že kdaj srečal in pojasniti okoliščine srečanja. Tožnik je v skladu z zahtevo toženke podal ustno izjavo na zapisnik in sicer je na vprašanje pod c) pojasnil, da cen konkurentov ne spremlja, se z drugimi ne pogovarja, niti jih ne pozdravlja, ker so kot pes in mačka. Drugih ne sprašuje o tem, kakšne cene imajo, cene določa sam. Vsi so med seboj skregani. Pod d) je pojasnil, da se s konkurenti ne posvetuje, pod e), da se o ceni niso dogovarjali, ker so med seboj skregani, kar je ponovno poudaril pod f) tj., da so vsi med seboj skregani, tako da je nemogoče priti do iste cene, edino če bi cene preverjali na internetu.

19. Po presoji sodišča ti odgovori ne nasprotujejo izjavi, podani po prejemu povzetka PRD. To, če tožnik cen drugih izvajalcev iste storitve ne spremlja (sistematično), namreč ne izključuje možnosti, da je nekega dne v maju na internetu pregledal cenike nekaterih ostalih avtošol z območja. Pri tem je tudi glede na določbo 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) potrebno upoštevati, da je treba, preden se izda odločba, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Katere okoliščine so pomembne, mora organ strankam jasno razkriti, kar mu nalaga tretji odstavek 146. člena ZUP, ki določa, da mora uradna oseba, ki vodi postopek, stranki pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti, da se seznani z uspehom dokazovanja in se o tem izreče. To še posebej velja, ker je v ZPOmK-1 določen privilegij zoper samoobtožbo, saj mora podjetje posredovati vse dokumente, ni pa dolžno priznati kršitve določb tega zakona ali 101. ali 102. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (tretji odstavek 27. člena ZPOmK-1). Ta privilegij je namenjen predvsem zagotovitvi ustreznega varstva pravic (pravice do obrambe) v postopku o prekršku, v katerem se lahko uporabijo dokazi, pridobljeni v upravnem postopku.

20. Sodišče ugotavlja, da je šele v sklepu o uvedbi preiskave št. 3062-7/2018 z dne 20. 8. 2018 jasno navedeno, za katero ravnanje je uveden postopek ugotavljanja kršitve 6. člena ZPOmK-1, tj. kaj se podjetjem očita kot ravnanje, ki izkrivlja konkurenco. Ta sklep je tožnik prejel 21. 8. 2018. V PRD, ki je bil tožniku vročen 9. 10. 2018, pa je podrobno pojasnjeno še, na čem ti očitki temeljijo, tj. na dogovarjanju oziroma soglasju podjetij o tem, da bodo imeli enotne cene za svoje storitve. Tožnik je nato v kratki izjavi zapisal, da se z nobeno šolo niso dogovarjali o višini cene ur. Na začetku meseca maja so na spletnih straneh ostalih šol vožnje v Posavju opazili, da so nekatere 1. 5. 2018 spremenile cene ur praktičnega usposabljanja. Zato so se tudi sami odločili, da bodo v drugi polovici maja cene zvišali.

21. Glede na navedeno po presoji sodišča ni mogoče zaključiti, da je tožnik spreminjal svoje izjave oziroma jih namerno prilagajal teku postopka. Toženka pa svoje stališče, da ugovora ne bo vsebinsko presojala, gradi izključno na tem, da gre za prilagajanje obrambe teku postopka. Na ta način je tožniku odvzela možnost obrambe v smislu drugačnega razumevanja njegovega ravnanja oziroma njegovega neupoštevanja. Ker njegove obrambne teze neutemeljeno ni presojala, pa je svojo odločitev sprejela na podlagi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

22. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Toženka naj postopek dopolni s tem, da naj presodi tožnikovo obrambno tezo, da je cene spremenil kot reakcijo na predhodno zvišanje cen konkurentov, ugotovi s tem v zvezi relevantno dejansko stanje in da tožniku možnost, da se o ugotovitvah izjavi. Tožnik je predlagal, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, vendar po presoji sodišča za to ne obstajajo zakonski pogoji. Upravni spor je namreč primarno spor o zakonitosti upravnega akta. Treba je upoštevati načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, ki terja omejitve posegov sodne veje oblasti v odločanje izvršilne veje oblasti. Sodni nadzor izdanih upravnih odločb ne sme pomeniti prevzemanja vloge in funkcije izvršilne veje oblasti.

Treba je upoštevati, da skladno s pravno sistemsko ureditvijo postopki, ki so namenjeni preprečevanju omejevanja konkurence, niso predvsem sodni, ampak upravni postopki, tako da je vloga sodišča omejena na naknadni nadzor zakonitosti odločitev agencije. Zato mora sodišče v tovrstnih sporih pri uporabi pooblastila odločanja v sporu polne jurisdikcije nastopati zadržano.

Sodišče o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi odloča le, kadar tako določa zakon, ali če je to zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice potrebno (7. člen ZUS-1, 65. člen ZUS-1). V obravnavanem primeru zakon ne zapoveduje odločanja v sporu polne jurisdikcije. Če zakon tega ne zapoveduje, pa mora sodišče v smislu 65. člena ZUS-1 presoditi o potrebnosti takega odločanja z vidika varstva uveljavljane pravice oziroma pravnega položaja strank.

Po presoji sodišča v obravnavani zadevi uveljavljana pravica takega odločanja ne terja, saj ne gre za odločanje o stvari, ki bi imela za tožnika tak pomen, ki bi bistveno vplival na njegov položaj, tega vpliva pa tožnik niti ne zatrjuje in ne dokaže.

23. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožniku priznalo stroške v znesku 285,00 EUR, povečane za 22% DDV, torej skupaj 347,70 EUR, ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Glej U 5/2008 z dne 30. 6. 2009 in ostale

Sodba SEU v združenih zadevah T-44/02 OP, T-54/02 OP, T-56/02 OP, T-60/02 OP in T-61/02 OP, tč.,63-65, sodba Aalborg Portland in drugi proti Komisiji v združenih zadevah C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P and C-219/00 P, točka 55-57

Sodba SEU v združenih zadevah T-44/02 OP, T-54/02 OP, T-56/02 OP, T-60/02 OP in T-61/02 OP, točka 59, sodba SEU v zadevi Baustahlgewebe proti Komisiji, C-185/95, točka 58, sodba SEU v zadevu HULS AG C-199/92 P, točka 154 in sodba SEU v zadevi Komisija proti Anic Partecipazioni, C-49/92, točka 86

Sodba SEU v združenih zadevah T-44/02 OP, T-54/02 OP, T-56/02 OP, T-60/02 OP in T-61/02 OP, točka 60, sodbi sodišča z dne 8. julija 1999 v zadevi Hüls proti Komisiji, C-199/92 P, točki 149 in 150, in v zadevi Montecatini proti Komisiji, C-235/92 P, točki 175 in 176).

Glej sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 70/2010 z dne 15. 6. 2010

P. Grilc in ostali, Zakon o preprečevanju konkurence s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2009, stran 369

Druga vprašanja se ne nanašajo na oblikovanje cen.

Glej Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2018, stran 527-531, Mira Dobravec Jalen in ostali, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 61

P. Grilc in ostali, Zakon o preprečevanju konkurence s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2009, stran 465

Mira Dobravec Jalen in ostali, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 371

Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (2008) - ZPOmK-1  - člen 6, 6/1, 6/2, 6/2-1, 19, 21, 28, 28/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 146, 146/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sodba U 5/2008, enako tudi U 2/2008, U 9/2008, U 4/2008, U                     6/2008