UPRS Sodba I U 273/2019-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-16

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - sofinanciranje iz sredstev fiho - način ocenjevanja vlog - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka

Zadržana presoja sodišča toženke ne odvezuje, da svoje odločitve ne obrazloži na nivoju, ki omogoča preizkus tistih ključnih razlogov, ki so vplivali na njeno odločitev. Skladno s šestim odstavkom 14a. člena ZLPLS mora biti vsaka odločitev fundacije (torej toženke), s katero se odloči o vlogi za razporeditev sredstev fundacije, izdana pisno in mora vsebovati pravno podlago za izdajo, izrek, obrazložitev ter pravni pouk.

I. Tožbi se ugodi, sklep Nadzornega odbora Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji št. 06-BO/2019 z dne 7. 1. 2019, v zvezi s sklepom Komisije za ocenjevanje in pripravo predlogov za razporeditve sredstev FIHO invalidskim organizacijam v 4. točki zapisnika o odpiranju vlog, prispelih na Javni razpis za razporeditev sredstev FIHO v letu 2019 (Uradni list št. 68 z dne 26. 10. 2018) št. 655-JV/2018 z dne 22. 11. 2018 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Nadzorni odbor Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Nadzorni odbor FIHO) je na podlagi 14a. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (v nadaljevanju ZLPLS) in 16. člena Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v RS (v nadaljevanju Pravilnik) z izpodbijanim sklepom zavrnil tožnikov ugovor zoper zapisnik o odpiranju vlog, prispelih na javni razpis za razporeditev sredstev FIHO v letu 2019, št. 655-JV/2018 z dne 22. 11. 2018, kot neutemeljen, in potrdil izpodbijani sklep Komisije za ocenjevanje in pripravo predlogov za razporeditve sredstev FIHO invalidskim organizacijam (v nadaljevanju Komisija). Iz navedenega zapisnika med drugim v 4. točki točke AD/1 izhaja, da tožnik ne izpolnjuje pogoja za financiranje, opredeljenega v 1. alineji 8. točke Javnega razpisa za razporeditev sredstev FIHO v letu 2019 (Uradni list št. 68 z dne 26. 10. 2018, v nadaljevanju Javni razpis), ker iz vsebine vloge ni razvidno, da organizacija izvaja vsaj en posebni socialni program nacionalnega pomena za funkcionalno, socialno ali zdravstveno ogrožene posameznike s celotnega območja države. Vlogo se na podlagi 15. člena Pravilnika zato izloči in se vrne tožniku z obrazložitvijo. Nadzorni svet FIHO pa v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da po proučitvi razpoložljive dokumentacije in obrazložitvi namestnice predsednice Komisije ocenjuje, da tožnik ne izpolnjuje pogoja za financiranje iz 1. alineje 8. točke Javnega razpisa, saj iz vsebine vloge ni razvidno, da organizacija izvaja vsaj en posebni socialni program nacionalnega pomena za funkcionalno, socialno ali zdravstveno ogrožene posameznike s celotnega območja države. Ugovor društva je zato zavrnil kot neutemeljen.

2. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je prišlo v celotnem postopku do grobih kršitev postopkovnih pravil, kot tudi do napačne uporabe materialnega prava. Prvenstveno izpostavlja, da mu toženka ni vročila nikakršnega sklepa oz. odpravka sklepa, s katerim je bila njegova vloga izločena iz postopka. Prejel je samo zapisnik Komisije o odpiranju vlog z dne 22. 11. 2018. Tako je imel tožnik možnost podati ugovor samo na sprejet sklep, ki je razviden iz zapisnika. S tem je toženka kršila 15. člen Pravilnika, ki določa, da se vloge, ki ne izpolnjujejo pogojev ali ne vsebuje dokumentacije, ki je navedena v Javnem razpisu, ali niso pravilno označene, izločijo in se vrnejo organizaciji z obrazložitvijo. Poleg tega Komisija predloga sklepa ni posredovala Svetu oz. direktorju FIHO. Ker tožnik ni prejel sklepa, s katerim je bila njegova vloga zavrnjena, tudi ni prejela nikakršne obrazložitve, toženka pa je kršila svoja lastna pravila, saj ni izdala obrazloženega akta. S tem je kršeno tudi celotno XIII. poglavje Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnik zato ne more razbrati, ali je njegova vloga zavržena kot nepopolna, ali pa zavrnjena zaradi dejstva, da ne izpolnjuje razpisnih pogojev. Meni, da če bi bilo res, da naj iz vloge ne bi bilo razvidno, ali izvaja vsaj en posebni socialni program nacionalnega pomena za funkcionalno, socialno ali zdravstveno ogrožene posameznike s celotnega območja države, bi ga morala toženka pozvati k dopolnitvi in odpravi pomanjkljivosti vloge v skladu s 67. členom ZUP in 17. členom Pravilnika, česar ni storila, kar je absolutno bistvena kršitev pravil postopka. Pojasnjuje pa tudi, zakaj je bilo v obravnavani zadevi napačno uporabljeno materialno pravo. Meni, da razpisni pogoj ni, da bi morala tožnica izpolnjevati oba pogoja hkrati, pač pa zgolj enega. Prav tako pa je tudi napačno sklepala, da je tožnik humanitarna in ne invalidska organizacija, zato je toženka posledično sprejela nezakonit sklep. V ugovoru je tožnik zatrjeval, da izpolnjuje razpisni pogoj, določen v 1. alineji 8. točke Javnega razpisa, nadzorni odbor FIHO pa se do njenega ugovora sploh ni opredelil, temveč je zgolj navedel, da je po preučitvi razpoložljive dokumentacije in obrazložitve namestnice predsednice komisije ocenil, da tožnik ne izpolnjuje razpisne dokumentacije. S tem je tudi drugostopenjski organ zagrešil absolutno bistveno kršitev postopka, saj se takšnega sklepa ne da preizkusiti. Poleg tega dodaja, da je drugostopenjski organ navedel, da se strinja z odločitvijo Komisije, pri čemer Komisija po pravilih FIHO sploh nima pooblastil za odločanje, temveč samo za vodenje postopka in podajo predlogov. Za odločanje ima pooblastilo samo Svet FIHO (poslovnik o delu FIHO in 28. člen Pravil). Poleg tega so kršena pravila postopka tudi s tem, ker naj bi po navedbah organa druge stopnje pri njegovi odločitvi sodelovala namestnica predsednice Komisije, ki je bila članica Komisije že pri odločanju na prvi stopnji. S tem je kršena 4. točka 35. člena ZUP. Sodišči predlaga, naj tožbi ugodi, sklep drugostopenjskega organa v zvezi s sklepom prvostopenjskega organa v delu, ki se nanaša na tožnika odpravi in se zadevo vrne toženki v novo odločanje, predlaga pa tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

5. Sodišče uvodoma pritrjuje tožniku, da je utemeljen tožbeni ugovor, da je izpodbijano „prvostopenjsko odločitev“ sprejel nepristojen organ, poleg tega ni bila sprejeta v obliki, kot jo zahteva zakon. Po presoji sodišča tudi odločitev, da vloga ne izpolnjuje pogojev iz javnega razpisa, pomeni odločitev fundacije, ta pa mora biti pisna, vsebovati mora pravno podlago za izdajo, izrek, obrazložitev in pravni pouk, kar izhaja iz šestega odstavka 14a. člena ZLPLS. Iz drugega odstavka navedene določbe je razvidno, da odločitev sprejme Svet fundacije, zoper tako odločitev pa je dovoljena pritožba, o njej pa v skladu s prvim odstavkom 21.a člena Pravilnika odloči nadzorni odbor.

6. Iz 15. in 16. člena Pravilnika je sicer mogoče razumeti, da je zoper zapisnik Komisije mogoč ugovor v roku, ki je naveden v zapisniku, o katerem odloča Nadzorni odbor FIHO, kar bi bilo mogoče razložiti tudi, da je zoper sklep Komisije, ki je vsebovan v zapisniku, mogoč ugovor. Po presoji sodišča pa taka ureditev ni skladna s citiranimi določbami ZLPLS, niti Svetu fundacije za drugačno ureditev postopka v pravilniku ni bila dana podlaga v drugem odstavku 11. člena ZLPLS, na podlagi katere je bil navedeni pravilnik sprejet. Ker ni sporno, da je o ugovoru zoper „prvostopenjsko odločitev“ odločil pristojen organ, navedena kršitev ni vplivala na odločitev.

7. Je pa vplival na odločitev tožnikov nadaljnji očitek, da je izpodbijana odločitev neobrazložena in da ne vsebuje pravno odločilnih dejstev, zaradi česar meni, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, ki je po presoji sodišča utemeljen.

8. Sodišče je v svoji praksi že večkrat poudarilo, da so postopki javnega razpisa za sofinanciranje iz javnih sredstev specifičen tip upravnega spora. Odločanje na podlagi javnega razpisa namreč nima značaja upravne zadeve po 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), temveč gre za odločanje o „drugi javnopravni stvari“. To predvsem pomeni, da se pri odločanju o taki stvari določbe ZUP uporabljajo smiselno in kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Po stališču sodne prakse je zato presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev glede materialnopravnih in procesnih vprašanj stroga, pri strokovnotehničnih vprašanjih pa zadržana v tem smislu, da se sodišče ne spušča v presojo, ali gre za bolj ali manj upravičeno oziroma primerno odločitev. Tudi izpolnjevanje razpisnih kriterijev sodišče presoja zadržano in se ne spušča v primernost strokovne presoje tistih kriterijev, ki po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja.

9. Opisana zadržana presoja sodišča toženke ne odvezuje, da svoje odločitve ne obrazloži na nivoju, ki omogoča preizkus tistih ključnih razlogov, ki so vplivali na njeno odločitev. To ji za primer, kakršen je obravnavani, nalagajo tudi specialni predpisi, ki urejajo obravnavano materijo. Kot rečeno, mora biti skladno s šestim odstavkom 14a. člena ZLPLS vsaka odločitev fundacije (torej toženke), s katero se odloči o vlogi za razporeditev sredstev fundacije, izdana pisno in mora vsebovati pravno podlago za izdajo, izrek, obrazložitev ter pravni pouk. Obrazložitev odločitve, kot je izpodbijana, zahteva tudi tretji odstavek 15. člena Pravilnika.

10. Zahteva po obrazloženosti upravnega akta je namenjena varstvu procesnih garancij iz 22. člena Ustave RS, pa tudi zagotavljanju ustavnih pravic do učinkovitega pravnega sredstva in sodnega varstva iz 23. in 25. člena Ustave RS. Obrazložitev mora zato tudi v primeru, kakršen je obravnavani, obsegati pravno odločilne razloge, ki so organ vodili k odločitvi.

11. Navedenih standardov obrazloženosti toženka v obravnavani zadevi ni izpolnila. V zapisniku je zgolj navedba, da tožnikova vloga izloči, ker ne izpolnjuje pogojev iz 1. alineje 8. točke Javnega razpisa, ker iz njene vsebine ni razvidno, da tožnica izvaja vsaj en posebni socialni program nacionalnega pomena za funkcionalno, socialno ali zdravstveno ogrožene posameznike s celotnega območja Slovenije. Na obrazložen ugovor tožnika, zakaj se s tem stališčem ne strinja, pa je Nadzorni odbor v sklepu zgolj navedel, da je po proučitvi razpoložljive dokumentacije in obrazložitvi namestnice komisije predsednice ocenil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za financiranje, opredeljenih v Javnem razpisu, ne da bi se konkretno opredelil da tožnikovih navedb v ugovoru.

12. Takšna obrazložitev pa je po presoji sodišča tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti. Ker je že zaradi navedene bistvene kršitve določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi 2. točko prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, se sodišče ni spuščalo v presojo ostalih tožbenih navedb.

13. Glede na ugotovljeno bistveno kršitev pravil postopka je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijana sklepa odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek.

14. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in predloženih upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

15. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijana akta odpravilo, je ugodilo tudi tožnikovemu stroškovnemu zahtevku, ki je na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopala odvetnica, zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičen do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa je upravičen do povračila stroškov postopka v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Zakon o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (1996) - ZLPLS  - člen 14a

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

Pravilnik o merilih in pogojih za uporabo sredstev fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (1998) - člen 15, 16

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.