UPRS Sodba IV U 4/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-12-18

Edvard Ermenc (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - odobritev prodaje kmetijskih zemljišč - zloraba pravice

Glede na namen zakonsko določene omejitve pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, ki je primarno v zagotavljanju pridelovalne funkcije, je tožena stranka pravilno ugotovila, da z odobritvijo predmetnega pravnega posla med prodajalcem in tožnikom ta namen zakona ne bi bil dosežen, kar je tudi obrazložila z ustreznimi argumenti, iz katerih izhaja, da tožnik pri nakupu predmetnega zemljišča zlorablja status kmeta, kot predkupnega upravičenca. Ker zloraba pravice ne more uživati pravnega varstva, je šteti, da tožnik v predmetnem postopku ne more uveljavljati predkupne pravice.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka, Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, je z izpodbijano odločbo št. 33008-178/2017/2 z dne 30. 11. 2017, odločila, da se pritožbi ugodi in se odločba Republike Slovenije, Upravne enote Slovenska Bistrica, št. 330-8/2017/32 z dne 28. 7. 2017 odpravi (1. točka izreka); da se pravni posel za promet kmetijskim zemljiščem, parc. št. 6 k.o. ..., sklenjen med Občino S., kot prodajalko in A.A., kot kupcem, za kupnino 8.500,00 EUR, zavrne (2. točka izreka); da se pravni posel za promet s kmetijskim zemljiščem, parc. št. 6 k.o. ..., sklenjen s kupoprodajno pogodbo dne 3. 1. 2017, med Občino S., kot prodajalko in B.B., kot kupcem, za kupnino 8.500,00 EUR, odobri.

2. V obravnavani zadevi je tožena stranka ugotovila, da je predmet odobritve pravnega posla kmetijsko zemljišče, parc. št. 6 k.o. ..., v izmeri 655 m2, ki je od prebivališča A.A. oddaljeno več kot 80 km. Na podlagi navedenega in v povezavi s ostalimi primerljivimi situacijami, ki jih je tožena stranka navedla v tabeli, iz katere je razvidno, da se je A.A. kot sprejemnik ponudbe pojavil v več pritožbenih zadevah v zvezi z odobritvami pravnih poslov za kmetijska zemljišča, v vseh zadevah pa se pojavljajo tipične značilnosti, je tožena stranka ugotovila, da z nakupom predmetne nepremičnine s strani sprejemnika ponudbe A.A., ne bi bil dosežen namen ZKZ. Gre namreč za pridobitev manjšega kmetijskega zemljišča, ki je predvsem precej oddaljeno od prebivališča A.A. in bi bila odobritev pravnega posla v nasprotju z namenom ZKZ - zaokroženje kmetijskih gospodarstev in zagotavljanje lažje in bolj ekonomične obdelave kmetijskih zemljišč. Glede na navedeno je pritožbeni organ, v luči ustavnega načela zlorabe pravic in doseganja namena ZKZ, ugotovil, da je A.A. s tem, ko je sprejel ponudbo za nakup predmetnega kmetijskega zemljišča in vložil vlogo za odobritev predmetnega pravnega posla, v konkretni upravni zadevi zlorabil svojo pravico - status kmeta - za pridobitev predmetnega kmetijskega zemljišča. Na podlagi četrtega odstavka 23. člena ZKZ in glede na prej navedeno oceno o zlorabi pravice, je v konkretnem primeru treba šteti, da A.A. v predmetnem postopku ne uveljavlja predkupne pravice, in se v skladu s četrtim odstavkom 23. člena ZKZ upošteva izražena izjava volje, da želi prodajalka prodati predmetno kmetijsko zemljišče B.B..

3. Tožnik v tožbi navaja, da se strinja z odločitvijo prvostopenjskega upravnega organa, Upravne enote Slovenska Bistrica, odločbo št. 330-8/2017/32 z dne 28. 7. 2017. Pojasnjuje, da parcela meri 655 m2, kar pa ne pomeni, da se na njej ne more kmetovati. Pritožnik toženi stranki ni v ničemer dokazal, da navedena parcela ni kmetijska parcela, da ni možno gojiti kmetijskih pridelkov in da je ta parcela pozidana na podlagi pravnomočnega dovoljenja.

4. Tožnik se ne strinja z odločitvijo v izpodbijani odločbi, da se zaradi okoliščin, kot so oddaljenost od prebivališča tožnika, poseže v zakonito in pravilno odločbo prvostopenjskega organa. Zemljišče specifične oblike kupuje z namenom, da bi na njem gojil zelenjadnice, za kar je kmetom ponujena tudi podpora. Upravičenci do plačila podpore so nosilci KMG, ki izpolnjujejo pogoj aktivnega kmeta, kako bodo kmetje obdelovali zemljišča, pa je odvisno od vsakega posameznika. Namen nakupa spornega zemljišča je drugostopenjski organ ocenil nepravilno. Če bi vpogledal v GERK-e, njegov MID, št. ..., bi lahko ugotovil, da tožnik obdeluje zemljišča na več krajih in najbližje spornemu zemljišču je zemljišče v k.o. ... . Slednjega uspešno obdeluje, čeprav je več deset kilometrov oddaljeno od njegovega prebivališča. Tožbo bo dopolnil s poslovnim načrtom, s katerim želi drugostopenjskemu organu dokazati namen nakupa tega zemljišča. Predlaga, da zaradi nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, sodišče tožbi ugodi in odobri pravni posel, tako, kot je to pravilno ugotovil že prvostopenjski organ.

5. Tožena stranka je sodišču poslala odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe kot neutemeljene, iz razlogov navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Na kratko povzema izpodbijano odločitev in v zvezi s tožbeno navedbo, da je bil zmotno precenjen namen nakupa kmetijskih zemljišč, ponovno poudarja, da je bilo predvsem na podlagi ponavljajočih ravnanj in situacij, s katerim je bila seznanjena tožena stranka, ugotovljeno, da tožnik na območju celotne RS, kot sprejemnik ponudbe, sodeluje v postopkih prodaje - nakupa, praviloma manjših in izoliranih kmetijskih zemljišč, ki so precej oddaljena od njegovega prebivališča. Slednje je v nasprotju z namenom zaokroženja kmetijskih gospodarstev in zagotavljanja lažje in bolj ekonomične obdelave kmetijskih zemljišč, kot to določa ZKZ. Tožnik ne more uspešno utemeljiti, da je bil z njegovim sprejemom ponudbe dosežen namen ZKZ, niti z dejstvom, da je že lastnik zemljišč po celi RS, ki naj bi jih obdeloval. Tudi v zvezi s tožbeno navedbo, da obdeluje kmetijsko zemljišče v k.o. ... , pojasnjuje, da tožnik s tem podatkom ne dokazuje, da pri pridobitvi lastninske pravice na predmetnih zemljiščih ni zlorabil svoje pravice statusa kmeta. Tožena stranka v zvezi s tem samo domneva, da v konkretnem primeru pridobitve lastninske pravice v k.o. ... ni bil izveden nadzor izvajanja te pravice s strani pristojnega organa.

6. Prav tako tožena stranka ne more biti prepričana v trditev, da so sporni nakupi del poslovnega načrta tožeče stranke, saj tožnik v tožbi napoveduje vložitev tega poslovnega načrta, ki ga ne v tem ne v drugih upravnih sporih, ki se vodijo pred tem sodiščem, še ni predložil.

7. Odgovor na tožbo je sodišču poslala strankam z interesom, Občina S., ki v odgovoru na tožbo zavrača tožnikove navedbe in predlaga zavrnitev tožbe, kot neutemeljene. Pojasnjuje način preštevilčenja parcelnih številk, med drugim tudi parcelne številke 6 k.o. ..., ki je sedaj parc. št. 7 k.o. ..., zaradi nastanka velikih zamikov v zemljiškem katastru. Pojasnjuje tudi, da je na podlagi soglasja in izvedene odmere, Občina S. v skladu z veljavno zakonodajo pristopila k pravni ureditvi lastniškega statusa predmetne nepremičnine, ki je po občinskih prostorskih aktih še vedno opredeljena kot kmetijsko zemljišče in je zaradi tega morala podati ponudbo za prodajo tega kmetijskega zemljišča. Z B.B. je bila sklenjena kupoprodajna pogodba 3. 1. 2017, iz razlogov navedenih v kupoprodajni pogodbi. V stanovanjskem objektu, ki stoji na predmetni nepremičnini, imajo prijavljeno stalno prebivališče B.B., C.C., D.D.in E.E., kar tudi izhaja iz predložene kupoprodajne pogodbe. Iz orto foto posnetka DOF 5, iz leta 1994, izhaja, da je bil na predmetni nepremičnini že takrat postavljen stanovanjski objekt, katerega lastnika sta B.B. in C.C., to se pravi, da se že takrat nepremičnina ni uporabljala v kmetijske namene, kar izhaja tudi iz letalskih posnetkov iz leta 2006, 2009, 2010 in danes. Na predmetnem zemljišču gre tudi za območje razpršene gradnje, kjer so se v preteklosti nenatančno zajemali oziroma ažurirali objekti in njihova funkcionalna zemljišča. Občina S. je za predmetno nepremičnino podala pobudo za ažuriranje - uskladitev dejanske narave zemljišča v nov občinski prostorski plan (v nadaljevanju OPN), ki je v fazi izdelave dobavljenega osnutka in izdelave okoljskega poročila, ki je v zaključevanju. S sprejetim OPN bi se naj odpravila namenska raba predmetne nepremičnine tako, da bi bila predmetna nepremičnina v celoti opredeljena kot stavbno zemljišče, kar izhaja iz dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine S., za območje Občine S..

8. Prav tako iz uradnih prostorskih evidenc izhaja, da poteka po predmetni nepremičnini gospodarska javna infrastruktura - komunikacije, prav tako elektrovodi, ki na predmetnem zemljišču trenutno niso vrisani. Iz grafičnega dela - kmetijska zemljišča, pa izhaja, da je po rabi in GERK-ih predmetna nepremičnina v celoti opredeljena kot pozidano in sorodno zemljišče, po namenski rabi pa delno kot ureditveno območje naselij in drugo kot kmetijsko zemljišče. Določena je tudi boniteta predmetnega zemljišča,v vrednosti 0, kar pomeni, da predmetno zemljišče po dejanski rabi ni opredeljeno kot kmetijsko zemljišče.

9. Vsa navedena dejstva kažejo na to, da prihaja do nasprotja med namensko rabo prodajane parcele, ki je trenutno v veljavnem občinskem prostorskem aktu opredeljena kot kmetijsko zemljišče in dejansko rabo predmetne nepremičnine, ki se ne uporablja v kmetijske namene.

10. Občina S. zato meni, da bi A.A., v kolikor bi postal lastnik predmetnega zemljišča, zlorabil pravico, ki mu kot kmetu gre po določbi 23. člena ZKZ, zato meni, da je izpodbijana odločba v celoti pravilna. Navaja tudi, da predmetnega zemljišča A.A. ne bi mogel učinkovito obdelovati niti zaradi oddaljenosti od svojega zemljišča in lokacije, in tudi zaradi tega, ker je dejanska možnost učinkovitega obdelovanja predmetne nepremičnine v kmetijske namene izredno majhna.

11. Odgovor na tožbo je poslala tudi stranka z interesom, B.B., ki predlaga zavrnitev tožbe v celoti. Navaja, da je bila ponudba tožeče stranke podana v nasprotju z namenom ZKZ, zaradi oddaljenosti tožnikovega zemljišča od prodajnega zemljišča. Prav tako ni dosežen namen določb ZKZ in se stranka z interesom strinja, da tožnik zlorablja svojo pravico. Ne gre spregledati, da je konkretno zemljišče uporabljeno za drug in ne kmetijski namen, saj se na njem nahaja objekt, ki predstavlja dopustno gradnjo po takrat veljavnem občinskem odloku, kakor tudi po odločbi o adaptaciji stanovanjskega objekta RS, Občina S., št. 3/4-351-242/92 z dne 5. 6. 1992. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne in predlaga povrnitev stroškov postopka.

13. Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen iz razlogov, navedenih v izpodbijani odločbi, in se sodišče nanje v tej sodbi sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), tožniku pa dodatno pojasnjuje:

14. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je že v zadevah IV U 219/2017, IV U 20/2017, IV U 217/2017, IV U 201/2017 in IV U 2/2018, pojasnilo, da pogoje in postopek prodaje kmetijskih zemljišč določa ZKZ, kot specialni predpis. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči ureja zakon v III. poglavju (od 17. do 25. člena ZKZ). Te posebnosti so zlasti: postopek prodaje preko ponudbe, ki mora biti objavljena na način, predpisan v 20. členu ZKZ, postopek sprejema ponudbe za prodajo, določen v 21. členu ZKZ, ter postopek odobritve pravnega posla, določen v 22. členu ZKZ, v katerem pa je treba upoštevati posebnosti prometa z zaščitenimi kmetijami (18. člen ZKZ), pogoje za odobritev oziroma neodobritev pravnega posla oziroma za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ), ter vrstni red predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ). S temi določbami, ki določajo omejitve v zvezi s prometom kmetijskih zemljišč, zakonodajalec uresničuje v drugem odstavku 71. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) določeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Z zakonom določena omejitev pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami je namreč namenjena usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije, saj se na ta način zagotavlja socialna, ekološka in gospodarska funkcija lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih (67. člen Ustave). Zato je promet s kmetijskimi zemljišči omejen in mogoč le v skladu s pravili, ki jih določa zakon (tako Vrhovno sodišče Republike Slovenije, v nadaljevanju Vrhovno sodišče, v zadevi X Ips 143/2013).

15. Namen predkupne pravice predkupnih upravičencev, ki je določena pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije in katere vrstni red predpisuje zgoraj omenjeni 23. člen ZKZ, je bil izražen (tudi) v obrazložitvi Predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-B, Poročevalec št. 8, z dne 11. 2. 2013), kjer je predlagatelj zakona pojasnil: „da zakonita predkupna pravica pri nakupu kmetijskih zemljišč predstavlja omejitev lastninske pravice, katere namen pa je zlasti zavarovati kmetijska zemljišča, gozd in kmetijo pred negospodarnim ravnanjem z njimi. S predkupno pravico nakupa so v prednostnem položaju določene osebe, to so kmetje, ki naj bi zagotavljali varstvo kmetijskih zemljišč in gozdov in njihovo primerno rabo. Na ta način se zagotavlja obdelanost kmetijskih zemljišč ter njihova smotrna ekonomska in ekološka raba. Zato je v javnem interesu omejitev svobode razpolaganja z lastnino, ki predstavlja omejitev prodajalca pri izbiri pogodbenega partnerja. Predkupna pravica je utemeljena z javnim interesom pri uresničevanju gospodarske in socialne funkcije lastnine. Prepustitev pridobivanja lastnine nad kmetijskimi zemljišči samo tržnim zakonitostim, bi lahko povzročila prenos kmetijskih zemljišč na tiste, katerih nakup bi imel zgolj špekulativni namen, pri tem pa bi bil ogrožen tisti del prebivalstva, ki iz kmetijstva pridobiva pomemben del dohodka ali pa dopolnilni del dohodka. Ker je Slovenija socialna država, bi morala nastale težave reševati s socialnimi programi, usmerjenimi v prestrukturiranje prebivalstva v druge panoge gospodarstva. Tako povečani stroški države bi poslabšali ekonomski položaj gospodarstva kot celote. Vrstni red prednostnih upravičencev je zato razumen, saj daje prednost tistemu, ki je bolj povezan s kmetijskim zemljiščem in njegov socialni položaj od njega odvisen. Omejitev prometa s kmetijskimi zemljišči je tako utemeljena na javnem interesu z gospodarsko funkcijo, ki je gospodarna izraba zemljišč, socialno funkcijo, ki je ohranjanje poseljenosti podeželja in ekološko funkcijo, ki je ohranjanje krajine in varstvo okolja.“

16. Glede na takšen namen zakonsko določene omejitve pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, ki je primarno v zagotavljanju pridelovalne funkcije, je tožena stranka tudi po presoji sodišča pravilno ugotovila, da z odobritvijo predmetnega pravnega posla med prodajalcem in tožnikom ta namen zakona ne bi bil dosežen, kar je tudi obrazložila z ustreznimi argumenti, iz katerih izhaja, da tožnik pri nakupu predmetnega zemljišča zlorablja status kmeta, kot predkupnega upravičenca. Zato je pravilno razlogovanje tožene stranke, da je zato, ker zloraba pravice ne more uživati pravnega varstva, šteti, da tožnik v predmetnem postopku ne more uveljavljati predkupne pravice.

17. Na drugačen sklep ne vplivajo tožbena zatrjevanja, da je tožnik lastnik kmetijskega gospodarstva v bližini zemljišča, ki ga kupuje, ker gre še vedno za zemljišča, oddaljena od tožnikovega stalnega bivališča, to dejstvo pa je treba presojati v povezavi z ostalimi razlogi, navedenimi v izpodbijani odločbi, kar vse utemeljuje odločitev tožene stranke, da ne odobri predmetnega pravnega posla tožniku. Med razlogi, zaradi katerih je tožena stranka zaključila, da gre za zlorabo pravice, je tudi okoliščina, da se tožnik pojavlja v številnih ostalih primerih na ozemlju Slovenije pri nakupih kmetijskih zemljišč, praviloma manjše velikosti, čemur sledi tudi sodišče. Tožnik v zvezi s tem tudi ne more uspeti s tožbeno navedbo, da bo z obstojem poslovnega načrta izkazal namen nakupa navedenih zemljišč, Po presoji sodišča gre za pavšalne navedbe, toliko bolj zato, ker dokaza, to je poslovnega načrta, ki bi utemeljeval (racionalno) kmetijsko pridelavo na spornem zemljišču, do odločitve v zadevi tožnik ni predložil.

18. Glede na namen zakonsko določene omejitve pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, ki je primarno v zagotavljanju pridelovalne funkcije, pa je po presoji sodišča treba upoštevati tudi ugotovitve prvostopenjskega organa, ki jih v odgovoru na tožbo navajala tudi stranka z interesom, Občina S.. Gre za ugotovitev, da je zemljišče parc. št. 6 k.o. ..., ki je sedaj parc. št. 7 k.o. ..., v naravi pozidano zemljišče, katerega boniteta je 0, torej zemljišče, ki ne dopušča kmetijske obdelave in obenem zemljišče, na katerem poteka gospodarska javna infrastruktura. Slednjih dejstev in njihovega vpliva na namen ZKZ tožena stranka ni ugotavljala in je kot pravilno štela ugotovitev organa prve stopnje, da uvrstitev zemljišča med (delno) kmetijska zemljišča prevlada nad pogojem, da je zemljišče primerno za obdelavo. Po presoji sodišča gre za ugotovitev, ki je sicer načeloma pravilna in se je zato tudi izvedel postopek prodaje zemljišča po določbah ZKZ, vendar je v obravnavani zadevi ključen podatek, da je na območju, na katerem leži sporna parcela, prišlo do velikih zamikov v zemljiškem katastru, zato se tudi izvaja postopek parcelacije teh zemljišč in da gre za parcelo, ki se ne uporablja v kmetijske namene, niti ta raba ni mogoča. V obravnavani zadevi presoja tega podatka niti ni ključna, saj izpodbijana odločitev ne temelji na tem dejstvu in zato na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve zavrnitev pritožbenega razloga na podlagi tega dejstva ni vplivala.

19. Glede na navedena ugotovljena dejstva o neizpolnjevanju zakonskih pogojev za odobritev predmetnega pravnega posla tožniku in ob upoštevanju četrtega odstavka 23. člena ZKZ, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, po tem, ko je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, ter da je izpodbijani akt pravilen in na zakonu utemeljen.

20. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, kar velja tako za tožnika kot za stranko z interesom, ki je v konkretnem primeru zahtevala povrnitev stroškov postopka. Glede njene zahteve za povrnitev stroškov postopka sodišče izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča, ki se nanaša na povrnitev stroškov prizadeti stranki (sklep Vrhovnega sodišča, št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015), da je treba pri odločanju o povrnitvi stroškov izhajati iz določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in ne iz določbe 25. člena ZUS-1. Tudi če se upošteva določila ZPP, po mnenju sodišča stranki z interesom ni mogoče priznati priglašenih stroškov. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške in ker je prizadeta stranka s svojim predlogom za zavrnitev tožbe uspela, bi bila sicer načeloma upravičena do povračila stroškov postopka, vendar pa je pri tem treba upoštevati tudi prvi odstavek 155. člena ZPP, ki določa, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Potrebni stroški so po mnenju sodišča tisti, ki so pomembni za razjasnitev zadeve oziroma vplivajo na odločitev sodišča. Po presoji sodišča stranka z interesom v odgovoru na tožbo ni podala takšnih navedb, ker je navajala zgolj dejstva, ki so že izhajala iz upravnega spisa in jih je sodišče lahko vpogledalo in pri tem ugotovilo njihovo vsebino. Zato s temi navedbami po mnenju sodišča stranka z interesom ni vplivala na odločitev sodišča. Glede na navedeno stranki z interesom priglašeni stroški niso bili priznani.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 23, 23/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.