UPRS Sklep I U 1648/2018-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-01

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Liljana Polanec

akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

V ZLPLS ni določeno, da je zoper sklep o imenovanju direktorja FIHO zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Takšne določbe pa tudi ni v ZU, na katerega ZLPLS napotuje v zvezi z vsebino ustanovitvenega akta, glede razrešitve direktorja te fundacije ter v zvezi z njenim poslovanjem. Svet FIHO ima pooblastilo za imenovanje direktorja te fundacije v smislu (posrednega) izvajanja ustanoviteljskih pravic. Izpodbijani sklep ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne, oblastne funkcije Sveta FIHO. Z izpodbijanim sklepom v pravni položaj tožnika ni bilo poseženo, saj z njim ni odločeno o nobeni njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Biti direktor (v obravnavanem primeru FIHO) namreč ni nikogaršnja pravica, niti ni kot taka določena v ZLPLS.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik vlaga tožbo zoper sklep Sveta Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (FIHO), sprejet na njegovi 8. seji dne 21. 6. 2018, o imenovanju A.A. za direktorja FIHO. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi, toženki naloži ponovitev izbirnega postopka imenovanja direktorja, v okviru katerega bo kot edinega kandidata obravnavala tožnika ter povrnitev tožnikovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. V tožbi navaja, da je za izbor direktorja FIHO potrebno uporabiti Zakon o javnih uslužbencih (ZJU), in sicer 65. člen tega zakona, saj je toženka pravna oseba javnega prava (1. člen Odloka o ustanovitvi FIHO), ki je posredna uporabnica državnega proračuna. Že v Pravilih FIHO (36. člen) je namreč določeno, da fundacija upravlja s sredstvi, ki jih pridobi s plačevanjem dajatev za prirejanje iger na srečo po določbah Zakona o igrah na srečo (ZIS), in sicer s plačili koncesijskih dajatev, ki so prav gotovo prihodki proračuna RS. Ker možnost pritožbe zoper sklep Sveta FIHO o imenovanju direktorja ni omenjena v nobenem izmed aktov FIHO, pa tudi z vsemi drugimi pravnimi akti, ki se uporabljajo za postopek poslovanja FIHO (Zakon o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije - ZLPLS, Zakon o ustanovah - ZU), ni določeno pravno sredstvo neizbranega kandidata in postopek s tem pravnim sredstvom, vlaga predmetno tožbo v upravnem sporu. V nadaljevanju tožbe podaja vsebinske razloge za nezakonitost izpodbijanega sklepa.

3. Hkrati s tožbo zahteva, da sodišče z začasno odredbo do pravnomočne odločitve o predmetni tožbi Vladi Republike Slovenije prepove izdajo soglasja k imenovanju A.A. za direktorja FIHO.

4. Toženka sodišču v odgovoru na tožbo predlaga, da tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe zavrže oziroma podrejeno, da ju kot neutemeljena zavrne in tožniku naloži plačilo njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Med drugim navaja, da je napačno pravno naziranje tožnika, da je v predmetni zadevi potrebno uporabiti določbe ZJU. FIHO ima sicer javna finančna sredstva, vendar je ni na seznamu uporabnikov državnega proračuna. Pri tem se sklicuje na Zakon o opravljanju plačilnih storitev za proračunske uporabnike (ZOPSPU-1), ki predstavlja podlago za vzpostavitev in vodenje registra oziroma seznama proračunskih porabnikov (neposrednih in posrednih) ter na Pravilnik o postopkih in pogojih vodenja računov neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov pri Upravi Republike Slovenije za javna plačila. Meni, da se za izbor direktorja FIHO uporabljajo določbe ZLPLS in ZU, ne pa ZJU. Da je pravno naziranje tožnika napačno, po mnenju toženke izhaja že iz določb ZJU samega (prvi odstavek 5. člena ZJU

in določbe drugega dela tega zakona - to je od 22. člena dalje - ki predstavljajo posebne določbe za javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti). Ker torej ZJU v predmetni zadevi ni uporabljiv, je po mnenju toženke pravice delavcev oziroma neizbranega kandidata presojati po določbah Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1), ki neizbranemu kandidatu daje neposredno sodno varstvo skladno s petim odstavkom 200. člena tega zakona. Zato toženka meni, da je tožnik tožbo vložil pred stvarno nepristojnim sodiščem. Hkrati pa je tudi prepričana, da glede na postavljeni tožbeni zahtevek niti ni podana sodna pristojnost. Poleg tega smatra, da izpodbijani sklep ni upravni akt, kot ga določa drugi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Nobeden od relevantnih predpisov pa tudi ne določa, da je zoper sklep o imenovanju direktorja FIHO zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

7. Ustava RS v prvem odstavku 157. člena določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Na tej podlagi prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

8. FIHO je bila ustanovljena z Odlokom o ustanovitvi FIHO (OdFIHO, Uradni list RS, št. 9/98) na podlagi drugega odstavka 8. člena ZLPLS

. V ZLPLS ni določeno, da je zoper sklep o imenovanju direktorja FIHO zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Takšne določbe pa tudi ni v ZU, na katerega ZLPLS napotuje v zvezi z vsebino ustanovitvenega akta, glede razrešitve direktorja te fundacije ter v zvezi z njenim poslovanjem

. Sodišče je zato v obravnavani zadevi najprej presojalo, ali ima izpodbijani sklep naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, katerega značilnost je po zgoraj citiranih določbah, da je izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije ter da vsebuje vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Po presoji sodišča izpodbijani sklep o imenovanju ne vsebuje take vsebinske odločitve in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije Sveta FIHO.

9. Direktor FIHO, kot poslovodni organ te fundacije, organizira in vodi njeno poslovanje, fundacijo predstavlja in zastopa ter je odgovoren za zakonitost njenega dela

. Funkcija direktorja FIHO je poklicna in lahko traja največ dva zaporedna mandata, pri čemer en mandat traja pet let

. Direktorja FIHO imenuje in razrešuje Svet FIHO, k njegovemu imenovanju in razrešitvi pa daje soglasje Vlada Republike Slovenije

. Svet fundacije je organ, ki upravlja FIHO, njegove člane imenujeta in razrešujeta Državni zbor in Vlada RS

, s čimer Republika Slovenija, kot ustanoviteljica FIHO (2. člen OdFIHO), izvršuje svoje ustanoviteljske pravice. Pogoje in postopek za imenovanje in razrešitev direktorja FIHO določajo Pravila FIHO

. Pravila tako konkretizirajo postopek imenovanja direktorja FIHO. V 19. členu Pravil FIHO je tako določeno, da direktorja fundacije na redni seji imenuje Svet fundacije na podlagi opravljenega javnega razpisa; če javni razpis ni bil uspešen, se ponovi (drugi odstavek te določbe). Če je za direktorja prijavljenih več kandidatov in v prvem glasovanju nobeden ne dobi večine glasov, se ponovno glasuje o dveh kandidatih, ki sta v prvem krogu glasovanja dobila največ glasov. Člani sveta imenujejo direktorja z večino glasov vseh članov sveta. Če nobeden od kandidatov po dveh glasovanjih ne dobi večine glasov vseh članov sveta, se razpis za imenovanje direktorja ponovi (tretji odstavek 19. člena Pravil FIHO). v 20. členu Pravil FIHO so določeni pogoji za imenovanje direktorja.

10. Iz citiranih zakonskih določb po mnenju sodišča izhaja pooblastilo Svetu FIHO za imenovanje direktorja te fundacije v smislu (posrednega) izvajanja ustanoviteljskih pravic (ustanoviteljica FIHO je Republika Slovenija, akt o ustanovitvi je sprejel Državni zbor, zakonodajalec je v 12. členu ZLPLS pooblastil FIHO, da v svojih pravilih, ki jih sprejema svet, uredi pogoje in postopek za imenovanje direktorja, k Pravilom FIHO po tretjem odstavku 11. člena ZLPLS daje soglasje Državni zbor); k imenovanju direktorja mora nato še podati soglasje Vlada Republike Slovenije. Po mnenju sodišča tako izpodbijani sklep ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne, oblastne funkcije Sveta FIHO, čeprav bi po svoji zunanji obliki lahko predstavljal oblastni akt.

11. Za pravico do sodnega varstva pa je tudi bistveno, da vsakomur zagotavlja varstvo njemu lastnih pravic in pravnih koristi. Upravni spor o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov tako ni dopusten v zadevi, ko predpisi tožniku lastnih pravic ali pravnih interesov ne podeljujejo

. Kot že navedeno pa niti v ZLPLS niti v katerem drugem zakonu ni določeno, da bi bilo sodno varstvo zoper akt o imenovanju direktorja FIHO, kot drug posamičen akt v smislu 2. člena ZUS-1, zagotovljeno v upravnem sporu. Tega ne zatrjuje niti tožnik. Sodišče tako sodi, da z izpodbijanim sklepom v pravni položaj tožnika ni bilo poseženo, saj z njim ni odločeno o nobeni njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Biti direktor (v obravnavanem primeru FIHO) namreč ni nikogaršnja pravica

12. Po povedanem izpodbijani sklep ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu, prav tako pa ne gre za akt, za katerega bi zakon izrecno določal, da je zoper njega dopustno uveljavljati sodno varstvo v upravnem sporu. Zato je sodišče tožbo kot nedovoljeno zavrglo (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

13. Iz dejanske podlage v tožbi in iz tožbenega zahtevka pa je tudi jasno razvidno, da tožnik ne uveljavlja odškodnine zaradi diskriminacije na podlagi petega odstavka 200. člena ZDR-1

. To pa pomeni, da za obravnavo predmetne tožbe ni pristojno niti delovno (niti katero drugo) sodišče

14. Iz tožbe namreč nedvomno izhaja, da tožnik predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in ponovitev izbirnega postopka imenovanja direktorja FIHO s sklicevanjem na določbo 65. člena ZJU, ki pa v obravnavanem primeru tudi ne pride v poštev. Na uporabo ZJU namreč pri postopkih imenovanja direktorja FIHO ZPLPS niti kakšen drug zakon ne napotuje. Prav tako FIHO po presoji sodišča ni posredni uporabnik proračuna

, saj upravlja s sredstvi, ki jih pridobi s plačevanjem dajatev za prirejanje iger na srečo po ZIS

. Koncesijske dajatve pa so po prvem odstavku 74. člena ZIS v deležu, določenem v tej določbi tega zakona, (neposreden) prihodek FIHO. Tako tudi na tej podlagi v tej zadevi ni mogoče uporabiti določb ZJU.

15. Zaradi neizpolnjenih procesnih predpostavk za tožbo je sodišče na isti podlagi zavrglo tudi z njo povezano zahtevo za izdajo začasne odredbe.

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.

Prvi odstavek 5. člena ZJU določa, da za delovna razmerja javnih uslužbencev ter za pravice in dolžnosti iz delovnega razmerja veljajo predpisi, ki urejajo delovna razmerja, in kolektivne pogodbe, kolikor ta ali drug poseben zakon ne določa drugače.

Drugi odstavek 8. člena ZLPLS določa, da akt o ustanovitvi FIHO sprejme Državni zbor RS v 30 dneh od uveljavitve tega zakona.

Glej prvi odstavek 8. člena ZLPLS in 1. člen OdFIHO.

Tretji odstavek 8. člena, četrti odstavek 13. člena in 17. člen ZLPLS.

Odločba USRS Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010.

Primerjaj: sklep VSRS I Up 467/2012 z dne 3. 10. 2012 in sklep VSRS I Up 224/2014.

Po petem odstavku 200. člena ZDR-1 lahko neizbrani kandidat, ki meni, da je bila pri izbiri kršena zakonska prepoved diskriminacije, v roku 30 dni po prejemu obvestila delodajalca zahteva sodno varstvo pred pristojnim delovnim sodiščem.

Glej: sklep VSRS I Up 134/2013 z dne 7. 11. 2013.

Po prvem odstavku 1. člena ZJU je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Javni sektor pa med drugim sestavljajo tudi druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna (3. alineja drugega odstavka 1. člena ZJU).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2

Zakon o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (1996) - ZLPLS  - člen 8, 8/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 57/2009, enako tudi I Up 411/2012