UPRS Sodba II U 452/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-15

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

DELOVNO PRAVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST

zdravstvena dejavnost - ukrep delovnega inšpektorja - nadurno delo

Namen posebne ureditve nadurnega dela v zdravstveni dejavnosti je v sami naravi dela zaposlenih, kjer je (bolj kot v ostalih dejavnostih) v ospredju javni interes (skrb za zdravje bolnikov), ki (upoštevaje načelo sorazmernosti) opravičuje za to kategorijo zaposlenih drugačno ureditev nadurnega dela, kot velja za ostale zaposlene. Upoštevaje tako logično, sistematično kot tudi jezikovno razlago predpisov, je mogoče zaključiti, da za zaposlene v zdravstveni dejavnosti velja zgolj tedenska in ne tudi mesečna in letna omejitev nadurnega dela.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata Republike Slovenije za delo, Območna enota Murska Sobota - Maribor, Pisarna Maribor, št. 06100-245/2016-52 z dne 20. 4. 2017 se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 € v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo št. 06100-245/2016-52 z dne 20. 4. 2017 je Inšpektorat Republike Slovenije za delo (v nadaljevanju Inšpektorat) Univerzitetnemu kliničnemu centru A. (v nadaljevanju tožnik) naložil, da je dolžan na Kliniki za kirurgijo, na Oddelku za anesteziologijo, intenzivno terapijo in terapijo bolečin, in sicer za „perioperativno intenzivno terapijo“, vsem delavcem v zdravstveni negi zagotoviti dosledno izvajanje zakonov tako, da na določen način in v določenem roku zagotovi izvajanje določbe 144. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1), ki med drugim v tretjem odstavku določa, da lahko nadurno delo traja največ 8 ur na teden, največ 20 ur na mesec in največ 70 ur na leto in da lahko delovni dan traja največ 10 ur, in sicer tako, da bo delovni proces organiziran na tak način, da bo delavcem v zdravstveni negi na omenjeni kliniki zagotovil, da bo nadurno delo trajalo največ 20 ur na mesec. Določil je še rok za izvršitev odločbe, delodajalcu pa je tudi naložil, da mora pisno poročati o izvršitvi odločbe najpozneje v 8 dneh po preteku roka.

2. V obrazložitvi odločbe Inšpektorat pojasnjuje, da je bil pri tožniku dne 18. 15. 2016, 19. 1. 2017 in 28. 3. 2017 po uradni dolžnosti opravljen izredni inšpekcijski pregled spoštovanja delovnopravne zakonodaje.

3. V okviru nadzora spoštovanja določb o izrabi delovnega časa je Inšpektor po naključju izbral delavke B.B., C.C. D.D. in E.E., ki opravljajo delo na delovnem mestu bolničar v urgentni in operativni dejavnosti ter intenzivni terapiji, pregledal pa je tudi evidenco o izrabi delovnega časa za čas od 1. 8. 2016 do 24. 12. 2016 in ugotovil, da sta delavki B.B. in D.D. v mesecu avgustu leta 2016 opravili 28 nadur, C.C. pa je v mesecu novembru leta 2016 opravila 24 nadur.

4. Na podlagi navedenega je Inšpektor zaključil, da delodajalec zaposlenim delavkam ni zagotovil spoštovanja določbe 144. člena ZDR-1 v delu, v katerem ta določa, da lahko nadurno delo traja največ 20 ur na mesec. Z izpodbijano odločbo je zato tožniku naložil, da mora zagotoviti dosledno izvajanje citirane zakonske določbe.

5. Zoper navedeno odločbo se je tožnik pritožil, pritožbo pa je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju Ministrstvo) z odločbo št. 0610-11/2016-5 z dne 4. 7. 2017 kot neutemeljeno zavrnilo (točka 1 izreka) in ugotovilo, da v postopku stroški niso nastali (točka 2 izreka).

6. Po ugotovitvi Ministrstva je bilo v zadevi pravilno ugotovljeno dejansko stanje, pravilno pa je bilo tudi uporabljeno materialno pravo. Meni, da predstavlja določba tretjega odstavka 52.b člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) v odnosu do tretjega odstavka 144. člena ZDR-1 specialno določbo. Določitev zgolj tedenske omejitve nadurnega dela v ZZDej pa po njegovem mnenju pomeni, da veljajo za mesečno omejitev nadurnega dela zaposlenih v zdravstveni dejavnosti splošne določbe ZDR-1.

7. Kot še dodaja, na drugačno odločitev ne more vplivati niti sklicevanje tožnika na 52. člen ZZDej, ki določa, da zdravstveni delavci in sodelavci ne smejo zapustiti delovnega mesta, dokler ne dobijo nadomestitve, čeprav je njihov delovni čas potekel, če bi to pomenilo nevarnost za zdravje ljudi. Delodajalec mora namreč delovni čas organizirati tako, da spoštuje časovne omejitve delovnega časa.

8. Zoper prvostopno odločbo je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri inšpekcijskemu organu očita, da je pri izdaji izpodbijane odločbe napačno uporabil materialno pravo. Zatrjuje, da 52.b člen ZZDej celovito ureja področje nadurnega dela zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev, ki so brez soglasja dolžni opraviti največ do 8 ur nadurnega dela na teden. Zanje namreč mesečna in letna omejitev števila nadur, določena v ZDR-1, ne velja.

9. Kot pojasnjuje, so posebno ureditev nadurnega dela zdravstvenih delavcev (tudi zdravnikov) in zdravstvenih sodelavcev v ZZDej narekovali narava zdravstvene dejavnosti oziroma zahteva po neprekinjenem zdravstvenem varstvu in javna korist oziroma pravice pacientov. Časovne omejitve nadurnega dela po ZDR-1 pa so usmerjene primarno v varstvo delavcev.

10. V nadaljevanju tožbe tožnik primerja ureditev nadurnega dela v ZZDej s tisto, določeno v Zakonu o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS), ki je v razmerju do ZDR-1 prav taka posebna. Oba posebna zakona (ZZdrS v prvem odstavku 41.b člena in ZZDej v prvem odstavku 52.b člena) namreč urejata delo preko polnega delovnega časa v enakem povprečnem tedenskem trajanju. V podkrepitev svojih trditev se tožnik sklicuje na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora RS, ki je bilo podano v zvezi s predlogom za sprejem avtentične razlage prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 41.b člena ZZdrS. Po mnenju omenjene službe je zaradi različne narave dela preko polnega delovnega časa v zdravstveni dejavnosti in nadurnega dela po ZDR-1 razlikovanje obravnavanih ureditev v delu, v katerem so določene časovne omejitve takega dela, utemeljeno in logično. Za delo preko polnega delovnega časa zdravnikov velja po mnenju Zakonodajno-pravne službe zgolj tedenska in ne tudi mesečna in letna omejitev iz ZDR-1.

11. Enako je tudi stališče Ministrstva za zdravje, za katerega tožnik, sklicujoč se na določbo prvega odstavka 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), predlaga, da ga sodišče obvesti o sporu, saj ima po mnenju tožnika v tem postopku položaj stranke.

12. Ker bi moral Inšpektor pri odločanju upoštevati specialno določbo 52.b člena ZZdej in ne splošne določbe 144. člena ZDR-1, tožnik sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi in izpodbijano odločbo razveljavi in zadevo pošlje organu v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

13. V odgovoru na tožbo je toženka sodišču predlagala, da tožbo zavrne.

15. Predlogu tožnika, naj se v postopek upravnega spora pritegne Ministrstvo za zdravje, sodišče ni sledilo, saj omenjeno ministrstvo kot organ oblasti ne predstavlja osebe v smislu prvega odstavka 19. člena ZUS-1, ki bi ji bila odprava oziroma sprememba izpodbijane inšpekcijske odločbe lahko v škodo. Na podlagi omenjene določbe sodišče prizna status prizadete osebe (3. alineja 16. člena ZUS-1) le osebi, katere pravni interes bi lahko bil z odločitvijo prizadet. Takšnega interesa pa Ministrstvo za zdravje ne izkazuje.

16. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje vprašanje, ali velja tudi za zaposlene v zdravstveni dejavnosti mesečna omejitev nadurnega dela, določena v tretjem odstavku 144. člena ZDR-1.

17. Po omenjeni določbi lahko nadurno delo traja največ 8 ur na teden, največ 20 ur na mesec in (brez soglasja delavca) največ 170 ur na leto, pri čemer se dnevna, tedenska in mesečna časovna omejitev lahko upošteva tudi kot kot povprečna omejitev v obdobju, določenem z zakonom ali kolektivno pogodbo, ki ni daljše od šestih mesecev.

18. Za razliko od navedene splošne ureditve nadurnega dela, ki velja za vse kategorije zaposlenih, pa ZZDej v prvem odstavku 52.b člena nadurno delo zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev, ki so zaposleni v zdravstveni dejavnosti, omejuje zgolj tedensko. Določa namreč, da delo preko polnega delovnega časa ne sme presegati v povprečju 8 ur tedensko, pri tem pa se upošteva povprečna omejitev v obdobju, ki ne sme biti daljše od štirih mesecev (drugi odstavek 52.b člena ZZDej). V primeru pisnega soglasja zaposlenega v zdravstveni dejavnosti lahko delo preko polnega delovnega časa navedeno tedensko omejitev tudi presega (tretji odstavek 52b. člena ZZDej). Tedenski omejitvi nadurnega dela, določeni v ZZDej, sledi tudi ZZdrS, ki nadurno delo zdravnikov (enako kot velja to tudi za druge zaposlene v zdravstveni dejavnosti) omejuje v povprečju na 8 ur tedensko (prvi odstavek 41.b člena), če zdravnik pisno ne soglaša z delom preko navedene tedenske omejitve (tretji odstavek 41.b člena), ki se upošteva kot povprečna omejitev v določenem časovnem obdobju, ki ni daljše od šestih mesecev (drugi odstavek 41.b člena).

19. Določitev zgolj tedenske omejitve nadurnega dela v omenjenih posebnih zakonih kaže ob uporabi argumenta specialnosti (lex specialis derogat legi generali) po presoji sodišča na to, da zakonodajalec nadurnega dela zaposlenih v zdravstvu ni želel dodatno omejevati tudi na mesečni in letni ravni. Če bi namreč želel, da tudi za zaposlene v zdravstveni dejavnosti velja splošna mesečna (in letna) omejitev nadurnega dela iz splošne določbe tretjega odstavka 144. člena ZDR-1, zakonodajalec nadurnega dela v posebnih zakonih ne bi urejal. Namen posebne ureditve nadurnega dela v zdravstveni dejavnosti je, kot to pravilno opozarja tožnik, v sami naravi dela zaposlenih, kjer je (bolj kot v ostalih dejavnostih) v ospredju javni interes (skrb za zdravje bolnikov), ki (upoštevaje načelo sorazmernosti) opravičuje za to kategorijo zaposlenih drugačno ureditev nadurnega dela, kot velja za ostale zaposlene. Upoštevaje tako logično, sistematično kot tudi jezikovno razlago predpisov je tako mogoče zaključiti, da za zaposlene v zdravstveni dejavnosti velja zgolj tedenska in ne tudi mesečna in letna omejitev nadurnega dela.

20. Ker je inšpekcijski organ izpodbijani inšpekcijski ukrep napačno oprl na določbo tretjega odstavka 144. člena ZDR-1, ki se zaradi posebne ureditve nadurnega dela v ZZDej ne uporablja za zaposlene zdravstveni dejavnosti, je sodišče zaradi nepravilne uporabe materialnega prava izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo. Po odpravi odločbe zadeve sodišče ni vrnilo upravnemu organu v ponovno odločanje, saj zaposlene delavke, katerih nadurno delo je preverjal inšpekcijski organ, v relevantnih mesecih glede ne tedensko omejitev po ZZDej niso presegle dovoljenega števila nadur. Za izrek inšpekcijskega ukrepa zato ni pravne podlage.

21. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave, saj je bila v zadevi predmet presoje le pravilna uporaba materialnega prava, dejansko stanje, ki je bilo podlaga za odločitev, pa med strankama ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

22. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu prvega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 15,00 €, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženki.

23. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Zakon o delovnih razmerjih (2013) - ZDR-1  - člen 144

Zakon o zdravstveni dejavnosti (1992) - ZZDej  - člen 52b, 52b/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.