UPRS Sklep III U 228/2019-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-10-01

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - TUJCI - UPRAVNI SPOR - ČLOVEKOVE PRAVICE

omejitev gibanja in nastanitev tujca v domu za tujce - subsidiarni upravni spor - poseg v ustavno pravico - osebna svoboda - drugo sodno varstvo - zavrženje tožbe

Tožniku sta bili izdani odločba o vrnitvi (na podlagi določb 64. člena ZTuj-2) in odločba o nastanitvi v center (na podlagi določb 76. in 78. člena ZTuj-2). Zoper obe bi lahko sprožil redni upravni spor po 2. členu ZUS-1, zato v obravnavanem primeru za vsebinsko odločanje sodišča o tožbi, s katero tožnik uveljavlja sodno varstvo na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 157. člena Ustave v t.i. subsidiarnem upravnem sporu ni podana procesna predpostavka odstotnosti drugega sodnega varstva.

Čas bivanja tujca izven centra brez dovoljenja za izhod iz centra in čas bivanja v priporu, zaporu ali v postopku mednarodne zaščite, ne šteje v čas nastanitve v centru za tujce.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) in 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) zaradi nezakonitosti dejanj toženke, s katerimi je ta posegla v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, in sicer predvsem v pravico do osebne svobode. V tožbi navaja, da so dejanja, ki so predmet tega upravnega spora, dejanja toženke oziroma Ministrstva za notranje zadeve, ki je tožniku v petek, 30. 8. 2019 ob 8.00 uri zjutraj nezakonito in arbitrarno odvzela prostost ter ga brez podlage ali obrazložitve odpeljala in zaprla v Center za tujce (v nadaljevanju: center) v Postojni. Tožnik je namreč kot prosilec za mednarodno zaščito živel v Azilnem domu na Kotnikovi ulici, 30. 8. 2019 ob 8.00 uri pa so tja prišli policisti in ga brez obrazložitve odpeljali v center, kjer so mu vzeli prostost. Celoten postopek, vključno s postopkom nastanitve v center, ki ga nato opisuje, je bil zanj izredno ponižujoč in nehuman. Tožnik se sooča s hudo depresijo, ne more jesti ne spati. Nastanitev v centru grobo posega v njegovo pravico do osebne svobode.

2. Tožnik poudarja, da mora biti odvzem prostosti zakonit in nearbitraren, kar pomeni, da mora biti posamezniku prostost odvzeta v zakonitem postopku, zagotovljena mu mora biti pravica do pravnega sredstva in sodnega varstva. Tožnika policija ni obvestila o razlogih za zaprtje, niti mu ni bila izdana odločba, na katero bi se imel možnost pritožiti, čeprav mora odvzem prostosti temeljiti na osebno vročeni obrazloženi pisni odločbi pristojnega organa, ki mora imeti pravni pouk, sicer je kratena tudi pravica do pravnega sredstva zoper odločitev o posegu v tožnikovo ustavno pravico. Kljub temu policija ob nastanitvi v center s tožnikom ni izpeljala nobenega postopka, v času odvzema prostosti mu tudi ni izdala odločbe. Gre za bistvene kršitve postopka, ki so pripeljale do kršitve njegovih temeljnih človekovih pravic. Ker ni izvedla ustreznih postopkov, je policija tožniku kršila pravico do izjave in ga ni ustrezno poučila o razlogih za odvzem prostosti, o njegovih pravicah in dolžnostih ter o njegovi pravici do pritožbe. Toženka je torej tožniku arbitrarno odvzela prostost ter nedopustno posegla v njegovo pravico do osebne svobode. Ker mu policija ukrepa odvzema prostosti ni ustno naznanila, niti mu o tem ni pravočasno izdala odločbe, je prišlo do bistvene kršitve postopka, zaradi česar je tožniku nastala nepopravljiva škoda. Tožnik izpostavlja 76. člen Zakona o tujcih (v nadaljevanju: ZTuj-2), po katerem za omejitev gibanja tujca v centru ne zadošča ugotovitev, da ni mogoča takojšnja odstranitev, temveč mora biti ugotovljen tudi obstoj nevarnosti pobega, za to relevantne okoliščine pa se s časom lahko spreminjajo. Ravnanje toženke je v nasprotju z Direktivo Sveta 2008/115/ES (člen 15) in prakso Sodišča EU.

3. Kot dokaz za svoje navedbe je tožnik tožbi priložil potrdilo centra o odvzemu in hrambi dokumentov z dne 30. 8. 2019. Sodišču predlaga, da tožbo v upravnem sporu dopusti in po opravljeni obravnavi razsodi, da je prišlo do kršitve tožnikove človekove pravice, predvsem pravice do osebne svobode, ter odredi, da se tožnika nemudoma izpusti.

4. Hkrati s tožbo je tožnik podal zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero naj se tožnika nemudoma izpusti na prostost do izdaje pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu, oziroma do pravnomočne odločitve stanje uredi tako, da mora toženka takoj po prejemu sklepa prenehati izvajati ukrep odvzema prostosti v centru. V utemeljitev zahteve tožnik navaja, da mu je že nastala težko popravljiva škoda, da se v centru slabo počuti, z dejanjem pa mu je nezakonito in arbitrarno kršena pravica do osebne svobode.

5. Tožnik je kot pooblaščenko za vročanje (torej sprejemanje pisanj) pooblastil A.A..

6. Toženka v odgovoru na tožbo in na zahtevo za izdajo začasne odredbe prereka navedbe tožnika in pojasnjuje, da je le-ta njej sicer znan pod imenom ..., pri čemer pa ni sporno, da gre za isto osebo, kar izhaja osebnih dokumentov, tožniku odvzetih leta 2017 in sedaj v letu 2019. Nadalje toženka pojasnjuje, da se je tožnik ob policijski kontroli na mednarodnem mejnem prehodu Obrežje dne 10. 8. 2017 izkazal s ponarejeno osebno izkaznico Romunije, zato je bil zaradi storitve kaznivega dejanja ponarejanja listin po tretjem odstavku 251. člena Kazenskega zakonika (KZ-1) obsojen na pogojno kazen pet mesecev zapora v preizkusni dobi dveh let; postopek o tem na Okrajnem sodišču v Brežicah je bil zaključen 13. 9. 2017. Ker je bilo ugotovljeno, da je tožnik v Republiko Slovenijo vstopil na nedovoljen način, brez veljavne potne listine in vizuma oziroma dovoljenja za prebivanje, mu je bila v skladu s 64. členom ZTuj-2 izdana odločba o vrnitvi, št. 2143-15/2017/1 (3J623-005) z dne 14. 9. 2017 (v nadaljevanju: odločba o vrnitvi), v kateri mu je bila izrečena odstranitev iz države in prepoved vstopa v državo za čas šest mesecev. Ker odločbe ni bilo mogoče takoj izvršiti, je bila tožniku na podlagi 76. člena ZTuj-2 z odločbo, št. 2253-91/2017/3 (3J623-005) z dne 14. 9. 2017 (v nadaljevanju: odločba o nastanitvi), do odstranitve iz države odrejena nastanitev v centru, kamor je bil še istega dne tudi nastanjen. Omejitev gibanja je bila odrejena za toliko časa, kolikor je potrebno, da se izvede odstranitev tožnika iz države, vendar ne dlje kot za šest mesecev. Tožnik je 18. 9. 2017 v centru podal namero za podajo vloge za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji, zato je bil 19. 9. 2017 preseljen v azilni dom. Dne 23. 8. 2019 je Urad za migracije, Sektor za postopke mednarodne zaščite toženko obvestil, da je postopek za priznanje mednarodne zaščite za tožnika pravnomočno zaključen. V času tožnikove preselitve v azilni dom odločba o nastanitvi ni bila odpravljena ali spremenjena z novo odločbo, prav tako ne odločba o vrnitvi, zato je ukrep nastanitve v centru do tožnikove odstranitve iz države ostal v veljavi. V skladu z osmim odstavkom 76. člena ZTuj-2 se čas bivanja tujca izven centra brez dovoljenja za izhod iz centra in čas bivanja v priporu, zaporu ali v postopku mednarodne zaščite ne šteje v čas nastanitve v centru, kar je pojasnjeno v obrazložitvi odločbe o nastanitvi. Tožnik bi lahko zoper odločbo o vrnitvi na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZTuj-2 vložil pritožbo, nato pa tožbo v upravnem sporu, a je ni. Prav tako bi lahko zoper odločbo o nastanitvi v skladu s prvim odstavkom 78. člena ZTuj-2 sprožil upravni spor, vendar ga prav tako ni. Ker je torej imel na razpolago redni upravni spor, toženka primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže.

7. Po mnenju toženke z ravnanjem policistov, ki so tožnika 30. 8. 2019 pripeljali in nastanili v center, ni bilo nezakonito poseženo v tožnikovo ustavno pravico do osebne svobode, saj je za tak ukrep obstajala pravna podlaga: odločba o vrnitvi in odločba o nastanitvi, zoper kateri bi tožnik lahko vložil tožbo v rednem upravnem sporu. Ker je 18. 9. 2017 zaprosil za priznanje mednarodne zaščite, je bil tek časa nastanitve v centru v skladu z osmim odstavkom 76. člena ZTuj-2 prekinjen in se je nadaljeval, ko je bil tožnik, zaradi pravnomočno zavrnjene prošnje za mednarodno zaščito, na podlagi odločbe o nastanitvi iz leta 2017, ker z njo odrejeni šestmesečni rok še ni potekel, ponovno nastanjen v center. Šestmesečni rok je po omenjeni prekinitvi ponovno začel teči 30. 8. 2019, ko je bil tožnik ponovno nastanjen v center, kar pomeni, da ob vložitvi odgovora toženke v centru ni bil nastanjen še niti en mesec. Ob tem toženka dodaja, da pri tožniku še vedno obstajajo okoliščine, na podlagi katerih je bila izdana odločba o nastanitvi, ter nato opisuje preizkus utemeljenosti omejitve gibanja v centru po uradni dolžnosti, kot ga ureja 79a. člen ZTuj-2, in sodno varstvo oziroma pravna sredstva zoper tam sprejete odločitve. Opozarja na določbo prvega odstavka 81. člena ZTuj-2. Pojasnjuje še, da je bil ob prihodu tožnika v center opravljen običajen nastanitveni postopek v skladu s Pravilnikom o bivanju v Centru za tujce, deponiranju lastnih sredstev ter obliki in vsebini izkaznice o dovolitvi zadrževanja na območju Republike Slovenije, ki ga opiše in zato izrecno prereka tožnikove navedbe o poteku nastanitve, zlasti da je bil postopek ponižujoč in nehuman. Toženka je predložila upravne spise in v dokaz svojih navedb predlagala še zaslišanje uradne osebe B.B., zaposlenega v centru, ki vodi postopke v zvezi s tožnikom.

8. Toženka sodišču predlaga, da tožbo zavrže, ker ima tožnik zagotovljeno drugo sodno varstvo, in da posledično, ker tožba ni prestala predhodnega preizkusa, zavrže tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Podrejeno pa predlaga, da sodišče zavrne zahtevo za izdajo začasne odredbe in s sodbo ugotovi, da dejanje toženke ni bilo nezakonito in ni poseglo v človekove pravice in svoboščine tožnika.

9. Če sodišče tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe ne bi zavrglo, toženka opozarja, da tožnik ni uspel izkazati, konkretno kakšna težko popravljiva škoda bi mu nastala. Zgolj pavšalne navedbe, brez dokazov za izdajo začasne odredbe ne zadoščajo. Tožnik bi tudi moral predlagati, na kakšen način naj sodišče uredi sporno razmerje, saj ni navedel, kje v Republiki Sloveniji bi do pravnomočne odločitve lahko bival, kar bi bilo nujno glede na to, da tu nima stalnega niti začasnega prebivališča.

10. Odgovor toženke na tožbo in na zahtevo za izdajo začasne odredbe z vsemi spisi, ki jih je predložila toženka, je bil vročen tožniku po njegovi pooblaščenki za vročanje pisanj.

11. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

12. V obravnavanem primeru je tožnik vložil tožbo na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave oziroma 4. člena ZUS-1, s katero uveljavlja sodno varstvo zaradi posega v njegove človekove pravice, predvsem pravico do osebne svobode iz 19. člena Ustave, do katerega naj bi prišlo s tem, ko ga je toženka 30. 8. 2019 ob 8.00 odpeljala iz azilnega doma in ga nastanila v center. V tožbi obenem zatrjuje, da gre, ker mu ni bila izdana in ob odvzemu prostosti osebno vročena obrazložena pisna odločba pristojnega organa s pravnim poukom, tudi za kršitev tožnikove pravice do pravnega sredstva zoper odločitev o posegu v njegovo ustavno pravico. Tožnik je torej vložil tožbo za začetek t.i. subsidiarnega upravnega spora.

13. Na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, ki pomeni zakonsko izpeljavo določbe drugega odstavka 157. člena Ustave, sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, vendar le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Sodno varstvo zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu ima torej subsidiarno naravo: gre za t.i. rezervno sodno varstvo v upravnem sporu, v katerem lahko stranke izpodbijajo tudi druge akte, ki niso upravni akti, ali uveljavljajo sodno varstvo v primeru, če je bil poseg v človekove pravice storjen s posamičnim dejanjem, vendar pa sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost takšnih posamičnih aktov in dejanj le tedaj, če je izpolnjen pogoj, da posamezniku ni na voljo drugo učinkovito sodno varstvo (pred sodišči splošne pristojnosti ali specializiranimi sodišči). Kar pomeni, da upravni spor na tej podlagi ni dopusten, kadar lahko oseba doseže varstvo svojih pravic v drugem sodnem postopku.

14. V obravnavanem primeru je po presoji sodišča tožniku zagotovljeno drugo sodno varstvo, in sicer sodno varstvo v rednem upravnem sporu po določbah 2. člena ZUS-1.

15. Kot je razvidno iz predloženih spisov, sta bili namreč tožniku, ki je tujec, izdani odločba o vrnitvi z dne 14. 9. 2017 (na podlagi določb 64. člena ZTuj-2) in odločba o nastanitvi v center z dne 14. 9. 2017 (na podlagi določb 76. in 78. člena ZTuj-2). Navedb toženke, da sta bili obe odločbi, ne glede na deloma drugačen zapis njegovega priimka v tožbi, izdani tožniku, oziroma da se nanašata prav na tožnika, slednji tudi po tem, ko so mu bile vročene listine, ki jih je predložila toženka, ne prereka. Obe navedeni pisni odločbi sta obrazloženi in obe imata tudi pravni pouk. Kot je razvidno iz predloženih vročilnic, sta bili tako odločba o vrnitvi, kot odločba o nastanitvi tožniku vročeni 30. 8. 2019. Tožnik bi zoper obe odločbi lahko sprožil redni upravni spor po 2. členu ZUS-1, in sicer bi zoper odločbo o vrnitvi v skladu s 64. členom ZTuj-2 lahko vložil najprej pritožbo in potem tožbo v upravnem sporu. Zoper odločbo o nastanitvi - s katero je bila tožniku, ker ga ni bilo mogoče takoj odstraniti iz države in obstaja nevarnost pobega, od dne 14. 9. 2017 od 14:00 ure do njegove odstranitve iz države, a ne dalj kot šest mesecev, odrejena nastanitev v centru, torej zoper odločbo, ki je podlaga za izvajanje ukrepa omejitve gibanja oziroma odvzema prostosti tožniku in s tem povezanih, v tožbi kot izpodbijanih navedenih dejanj policistov z dne 30. 8. 2019, in ki je bila tožniku vročena 30. 8. 2019 - bi lahko tožnik v skladu z določbami 78. člena ZTuj-2 v treh dneh po vročitvi odločbe vložil tožbo na upravno sodišče, ki pa ne zadrži izvršitve odločbe. Ne drži torej očitek, da tožniku ni bila izdana odločba, ki bi bila podlaga za omejitev gibanja oziroma odvzem prostosti, in tudi ne očitek o kršeni pravici do pravnega sredstva zoper odločitev o tem.

16. Kot izhaja iz spisov zadeve in neprerekanih navedb toženke, je bil tožnik na podlagi dne 14. 9. 2017 izdane odločbe o nastanitvi istega dne tudi nastanjen v center, kjer je bil do 19. 9. 2017 (pri čemer pa te omejitve gibanja oziroma odvzema prostosti z obravnavano tožbo tožnik ne izpodbija, pa tudi če bi jo, bi bila tožba v tem delu glede na predpisani 30-dnevni rok za vložitev tožbe prepozna in bi jo bilo že zato treba zavreči - prim. prvi odstavek 28. člena in 2. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Tožnik je zaprosil za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji, in sicer je 18. 9. 2017 podal namero podati vlogo za priznanje mednarodne zaščite in je bil zato 19. 9. 2017 nastanjen v azilni dom, 11. 7. 2019 pa je podal prvi zahtevek za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite, ki je bil zavržen s sklepom Ministrstva za notranje zadeve z dne 24. 7. 2019, tožba zoper ta sklep pa je bila zavrnjena s pravnomočno sodbo tega sodišča, I U 1274/2019-7 z dne 8. 8. 2019. Po osmem odstavku 76. člena ZTuj-2 se čas bivanja tujca izven centra brez dovoljenja za izhod iz centra in čas bivanja v priporu, zaporu ali v postopku mednarodne zaščite ne šteje v čas nastanitve v centru. Ker je tožnik vložil prošnjo za mednarodno zaščito, je bil tek nastanitve v centru prekinjen. Z zaključkom postopka glede mednarodne zaščite pa je bil tožnik ponovno obravnavan kot tujec (in ne kot prosilec za mednarodno zaščito), pri čemer je čas njegove nastanitve v centru spet pričel teči 30. 8. 2019, ko je bil tožnik ponovno pripeljan v center. Iz navedenega izhaja, da še ni potekel šestmesečni rok za izvajanje ukrepa omejitve gibanja po odločbi o nastanitvi.

17. Sodišče dodaja, da določbe ZTuj-2 v VI. poglavju (63. do 84. člen) - med katerimi so tudi določbe, ki pomenijo podlago za izdajo odločbe o nastanitvi in njeno izpodbijanje s tožbo - urejajo prostovoljno vračanje in odstranjevanje tujcev. S temi določbami je v naš pravni sistem prenesena Direktiva Sveta 2008/115/ES z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Ta v 15. členu določa, da je pri uporabi prisilnih ukrepov treba upoštevati načelo sorazmernosti in učinkovitosti glede na uporabljene ukrepe in zastavljene cilje. Uporaba pridržanja za namen odstranitve mora biti omejena, prav tako se mora v zvezi z uporabljenimi ukrepi in zastavljenimi cilji upoštevati načelo sorazmernosti. Pridržanje je upravičeno samo z namenom priprave vrnitev ali izvedbe postopka odstranitve in če uporaba milejših prisilnih ukrepov ni zadostna. To pomeni, da je treba pri omejevanju svobode gibanja sprejeti milejše ukrepe, in sicer vedno, kadar je tudi na tak način mogoče doseči želen namen. Policija zato mora tako glede na okoliščine konkretnega primera in glede na posameznega tujca presoditi, kateri ukrep je ustrezen in s katerim ukrepom je mogoče zagotoviti uspešno odstranitev tujca iz države.

18. Glede ponovnega preverjanja obstoja okoliščin za omejitev gibanja tujcu pa sodišče opozarja še na določbe 79. člena ZTuj-2, ki opredeljujejo postopek podaljšanja omejitve gibanja tujcu, in na določbe 79a. člena ZTuj-2, ki urejajo preizkus utemeljenosti omejitve gibanja v centru po uradni dolžnosti. V skladu z 79a. členom ZTuj-2 namreč Ministrstvo za notranje zadeve pred iztekom treh mesecev od odreditve omejitve gibanja v centru preveri utemeljenost omejitve gibanja; po izteku treh mesecev od odreditve omejitve gibanja v centru pa preizkus utemeljenost omejitve gibanja po uradni dolžnosti opravi upravno sodišče. Zoper ugotovitev ministrstva, da je omejitev gibanja še vedno utemeljena, ima tujec pravico vložiti tožbo v upravnem sporu; zoper odločitev upravnega sodišča, da je omejitev gibanja še vedno utemeljena, pa ima tujec pravico do pritožbe. Na podlagi prvega odstavka 81. člena ZTuj-2 lahko policija po uradni dolžnosti ali na prošnjo tujca nastanitev slednjega v centru nadomesti z milejšimi ukrepi, če se lahko tudi na tak način zagotovi odstranitev tujca iz države.

19. Po povedanem je imel oziroma ima tožnik v konkretnem primeru zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo v smislu 23. člena Ustave, in sicer v rednem upravnem sporu po določbah 2. člena ZUS-1. Zato v obravnavanem primeru za vsebinsko odločanje sodišča o tožbi, s katero tožnik uveljavlja sodno varstvo na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 157. člena Ustave v t.i. subsidiarnem upravnem sporu, ni podana procesna predpostavka odsotnosti drugega sodnega varstva. Zato je sodišče tožbo kot nedovoljeno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1.

20. Sodišče se, ker tožbo iz procesnih razlogov zavrglo, do ostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo in iz istih razlogov tudi ni opravilo glavne obravnave.

21. Tožnik je zahteval tudi izdajo začasne odredbe, torej sklepa, s katerim lahko sodišče na tožnikovo zahtevo do izdaje pravnomočne odločbe začasno uredi stanje glede na sporno pravno razmerje (glej drugi in tretji odstavek 32. člena ZUS-1). Vendar pa je izdaja začasne odredbe - kar izhaja že iz prvega odstavka 32. člena ZUS-1 in takšna je tudi ustaljena sodna praksa tega in Vrhovnega sodišča (npr. sklep Vrhovnega sodišča, št. I Up 13/2018 z dne 7. 2. 2018) - vezana na uvedbo in tek upravnega spora, kar pomeni na vloženo tožbo, ki je uspešno prestala predhodni preizkus z vidika obstoja procesnih predpostavk za njeno vsebinsko obravnavanje. Kot je bilo obrazloženo, ta pogoj v obravnavani zadevi ni izpolnjen, saj je bila tožba zavržena kot nedovoljena, zato ni izpolnjen niti temeljni pogoj za vsebinsko obravnavanje zahteve za izdajo začasne odredbe, ki jo je zato sodišče prav tako zavrglo.

22. O tožnikovemu predlogu za taksno oprostitev bo odločeno s posebnim sklepom.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 157/2

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 76, 76/8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.