UPRS Sodba I U 412/2017-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-02-13

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

razlastitev - javna korist - javna cesta - kategorizacija cest - pravna podlaga

Za postopek razlastitve po določbah ZJC-B ne zadošča, da je v času razlastitve na nepremičnini javna cesta, po kateri poteka cestni promet. To je zgolj eden od predpisanih kumulativnih pogojev, da se o razlastitvi lahko odloča po ZJC-B. Drugi pogoj je, da je bilo zemljišče del ceste že ob uveljavitvi ZJC-B.

Toženka je zmotno razlagala ZJC-B, ko je štela, da se v postopku odvzema lastninske pravice po 19. členu ZJC-B javne koristi ne predpostavlja na podlagi prostorskega akta, ampak se jo izkazuje z ugotovitvijo dejstev, da ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi javni cesti poteka cestni promet. Prezrla je, da je pomembno tudi, ali je javna cesta potekala po nepremičnini ob uveljavitvi ZJC-B.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Kočevje št. 478-10/2014/19 z dne 1. 6. 2016 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

1. Upravna enota Kočevje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se ¼ nepremičnine parc. št. 1300/5 k.o. ..., katere solastnik je tožnik, razlasti v korist Republike Slovenije, ki pridobi ta delež v last in posest (1. točka izreka), glede odškodnine pa je tožnika napotila na pristojno Okrajno sodišče (2. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da navedeno zemljišče v naravi predstavlja del ceste, po kateri poteka cestni promet. Razlastitvena upravičenka je poskušala zemljišče pridobiti sporazumno, vendar razlastitveni zavezanec ni sprejel ponudbe. Zato je bil z odločbo z dne 2. 2. 2015, ki je postala pravnomočna 7. 3. 2015, uveden razlastitveni postopek. Ugotavlja, da je razlastitvena upravičenka k zahtevi predložila vse sestavine, ki jih zahteva četrti odstavek 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC-B). V zahtevi za razlastitev pa je pojasnila, da parcela 1300/5 k.o. ... v naravi predstavlja del državne ceste R3-656/3650 Dragarji – Zgornji Čačič – Osilnica, po kateri poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 4. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Razlastitveni zavezanec ni podal nobenega dokaza, ki bi po mnenju prvostopenjskega organa narekoval zavrnitev zahteve.

2. Drugostopenjski organ je za potrebe razjasnitve dejanskega stanja sam dopolnil postopek in sicer je preverjal, ali je bila tožnikovi pravni prednici, ki je z razlastitveno upravičenko že v letu 2001 sklenila kupoprodajno pogodbo, izplačana odškodnina. Nadalje je pridobil sklep o dedovanju po pokojni prodajalki in elaborat urejanja mej in parcelacije državne ceste Zgornji Čačič – Osilnica. Tožniku je omogočil, da se pred izdajo odločbe o teh listinah izreče. Po vpogledu v celotno dokumentacijo ugotavlja, da je bilo o zahtevi za razlastitev pravilno odločeno v skladu z določbo 19. člena ZJC-B, ki velja na podlagi 123. člena ZCes-1. Pritožnik je solastnik nepremičnine parc. št. 1300/5 k.o. ... do ¼. Razlastitvena upravičenka je z ostalima solastnikoma sklenila ustrezno pogodbo, tožnik pa je podpis pogodbe odklonil. Da je obravnavana parcela del ceste, ki je kategorizirana na podlagi Uredbe o kategorizaciji državnih cest, potrjuje tudi potrdilo Direkcije za ceste z dne 7. 10. 2014. Temu pritrjuje tudi tožnik, ki meni, da bi bilo potrebno zaradi varovalnega pasu, bankin in potreb vzdrževanja ceste, razlastiti še del sosednjih zemljišč. Tožnik zmotno meni, da bi moral biti potek ceste določen v prostorskih aktih. Gre za poseben postopek odvzema lastninske pravice po 19. členu ZJC-B, v katerem se obstoj javne koristi ne predpostavlja na podlagi prostorskega akta, ampak s tem, da ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi cesti poteka cestni promet.

3. Tožnik zoper odločbo vlaga tožbo, saj se s takšno odločitvijo ne strinja. Navaja, da ga je upravni organ razlastil za celoten solastninski delež na vsem zemljišču parc.št. 1300/5 k.o. ..., čeprav je bil postopek voden le za 127 m2. S tem mu je brez pravne in materialne podlage odvzel del zemljišča. Razlastitvena upravičenka neupravičeno trdi, da tožnik ni lastnik celotne parcele, ker je del odkupila že leta 2001. Če bi bila ta pogodba veljavna, tožnik v letu 2003 zemljišča ne bi mogel podedovati in se kot njegov lastnik vpisati v zemljiško knjigo. Na podlagi razlastitve se bo odločalo o odškodnini, ki pa je doslej upoštevala le 127 m2 površine celotne parcele. V izračunu odškodnine ni bilo upoštevano, da je za izgradnjo ceste potrebno urediti stvarno pravna razmerja tudi za del zemljišč parc. št. 1300/6 in 1300/4 k.o. ..., ki sta sedaj neuporabni in se jima je zmanjšala vrednost, saj sta brežini. Del ceste, ki poteka tudi po teh zemljiščih, je nujno potreben za uspešno kategorizacijo, česar upravni organ ni upošteval. Zemljišče je bilo ocenjeno kot kmetijsko, čeprav je v času razlastitvenega postopka cesta, torej stavbno zemljišče. Potrdilo ne more biti pravna podlaga za izdajo odločbe, ampak je to prostorski akt. V odločbi pa prostorski akt kot podlaga za razlastitev ni naveden. Prostorski akt je tisti, ki natančno določa zemljišča, potrebna za odkup ceste in le na podlagi tega se lahko določi potek javnih površin. Prostorski akt je tudi podlaga za pridobitev gradbenega dovoljenja, če gradbeno dovoljenje ni bilo pridobljeno, pa gre za nelegalno gradnjo in je s tem vprašljiva kategorizacija cest. V konkretnem primeru je bila cesta zgrajena v zadnjem obdobju, zato je potrebno uporabiti ZUreP-1, ki ureja splošne pogoje razlastitve, in ne ZJC-B. Organ bi moral zato ugotoviti javno korist in obstoj sorazmernosti pri posegu v lastninsko pravico. Predlaga razveljavitev odločbe, izrek njene ničnosti in odpravo škodljivih posledic.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

6. Prvostopenjski in drugostopenjski organ sta ugotovila, da je tožnikova pravna prednica A.A. dne 1. 10. 2001 z razlastitveno upravičenko sklenila kupoprodajno pogodbo za del parcele 1300/3 k.o. ... v izmeri 610 m2 zaradi izgradnje in rekonstrukcije takrat še regionalne ceste Dragarji – Zgornji Čačič – Osilnica. Prodajalka je za to površino prejela v pogodbi dogovorjeno kupnino. Ker pogodba ni bila zemljiškoknjižno izvedena, je bila nepremičnina predmet dedovanja. Na ta način je bil tožnik na podlagi sklepa o dedovanju po pok. A.A. vpisan kot solastnik parcele do ¼. Pred uvedbo razlastitvenega postopka je bil izveden postopek urejanja mej in parcelacije državne ceste Zgornji Čačič – Osilnica, v katerem je tožnik tudi sodeloval in v katerem je nastala parcela 1300/5 k.o. ..., ki je odmerjena tako, da upošteva potek državne ceste v naravi.

7. Sodišče ugotavlja, da ne drži tožnikova trditev, da je razlastitveni postopek tekel za 127 m2 parcele, odvzetih pa mu je 737 m2 nepremičnine. Razlastitvena upravičenka je vložila zahtevo za razlastitev solastniškega deleža parcele 1300/5 k.o. ..., katerega solastnik je tožnik. Predlagala je torej razlastitev ¼ nepremičnine 1300/5 k.o. ... Od tedaj dalje je predmet postopka ves čas odvzem tega idealnega solastniškega deleža na predmetni nepremičnini in ne kvadratura zemljišča. O tem, ali je tožnik glede na to, da je bila za 610 m2 zemljišča že plačana v pogodbi dogovorjena kupnina, upravičen do odškodnine za 127 m2 ali za 737 m2 oziroma v kakšni višini mu odškodnina pripada, bo predmet postopka, v katerem se bo določala višina odškodnine. Tudi vprašanje, ali se zemljišče vrednoti kot kmetijsko ali stavbno, bo predmet postopka, v katerem bo določena odškodnina. V tistem postopku bo pristojni organ tudi odločil, ali je tožnik upravičen do katere od ostalih zatrjevanih škod, če jih bo tožnik uveljavljal. Okoliščine, od katerih je odvisna višina odškodnine, torej v postopku razlastitve niso relevantne in so zato tožbene trditve s tem v zvezi neutemeljene. Če pa tožnik v tožbi dejansko zatrjuje, da razlastitev ni dopustna, ker bodo ostale nepremičnine zaradi razlastitve parcele 1300/5 k.o. ... zanj izgubile gospodarski pomen, je potrebno pojasniti, da upravni organ odloča o utemeljenosti zahteve za prevzem ostalih nepremičnin po 99. členu Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) le, če je takšen zahtevek postavljen.

8. Tožnik pa utemeljeno ugovarja temu, da je postopek razlastitve mogel teči po 19. členu ZJC-B. Za uporabo tega postopka ne zadostuje dejstvo, da v času vložitve zahteve za razlastitev po nepremičnini poteka cestni promet. Po 19. členu ZJC-B se namreč lastninska pravica lahko odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi v posebnem postopku razlastitve, določenem v tem členu, če ob uveljavitvi ZJC-B obstoječa javna cesta poteka po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb (prvi odstavek 19. člena ZJC-B). Za poseben postopek razlastitve se uporabljajo določbe 92. do 114. člena ZUreP-1, če s tem členom niso posamezna vprašanja razlastitve drugače urejena (drugi odstavek 19. člena ZJC-B). Ne glede na določbo tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 se šteje, da je javna korist za razlastitev nepremičnin, po katerih poteka obstoječa javna cesta, ugotovljena, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po njej poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena zakona. Za vložitev zahteve razlastitveni upravičenec ni vezan na rok iz drugega odstavka 95. člena ZUreP-1 (tretji odstavek 19. člena ZJC-B).

9. Za postopek razlastitve po določbah ZJC-B torej ne zadošča, da je v času razlastitve na nepremičnini javna cesta, po kateri poteka cestni promet. To je zgolj eden od predpisanih kumulativnih pogojev, da se o razlastitvi lahko odloča po ZJC-B. Drugi pogoj je, da je bilo zemljišče del ceste že ob uveljavitvi ZJC-B.

Namen zakonodajalca je bil namreč urediti v času zakona že obstoječe nezakonito stanje, nikakor pa ni mogel biti namen zakona ta, da bi se spodbujala dotedanja nezakonita praksa, ko so se ceste gradile, ne da bi bila lastninska pravica pred gradnjo prenesena v last države ali občine, torej po tujem. Logično je, da je ZJC- B dopustil, da se v poenostavljenem postopku razlasti le tista zemljišča, po katerih v času uveljavitve zakona že poteka cesta. Za vnaprej pa morajo veljati pravila, kot sicer veljajo za razlastitve nepremičnin v javno korist, saj gre za poseg v ustavno pravico do zasebne lastnine, ki je mogoča le pod pogoji in v postopku, ki jih določa zakon.

10. ZJC-B je stopil v veljavo dne 19. 10. 2005. V izpodbijani odločbi in tudi v odločbi drugostopenjskega organa, ki je postopek sicer dopolnil, ni ugotovljeno, ali je bila na ta dan na parceli 1300/5 k.o. ... že javna cesta, po kateri je potekal cestni promet. Ta podatek tudi ni razviden iz zahteve za razlastitev. V potrdilu z dne 7.10. 2014, ki ga v obrazložitvi omenja drugostopenjski organ, je navedeno, da je obravnavana parcela na ta dan del državne ceste in da je bila kot taka kategorizirana z Uredbo o kategorizaciji državnih cest, objavljeno v Uradnem listu 102/12 (v nadaljevanju Uredba). Iz potrdila ne izhaja stanje na dan 19. 10. 2005, kot tudi ne izhaja, ali je ta Uredba prvič kategorizirala konkretno cesto po parceli 1300/5 k.o. ..., ali pa je morda nadomestila že prej obstoječo kategorizacijo. Tožnik pri tem trdi, da je bila cesta zgrajena v zadnjem obdobju, in da je torej v času ZJC- B na parceli še ni bilo. Zato tudi trdi, da bi moral biti izkazan javni interes za razlastitev po določilih ZUreP-1, kar pomeni, da bi moral tudi postopek razlastitve potekati po določilih ZUreP-1 in ne ZJC-B.

11. Toženka je zmotno razlagala ZJC-B, ko je štela, da se v postopku odvzema lastninske pravice po 19. členu ZJC-B javne koristi ne predpostavlja na podlagi prostorskega akta, ampak se jo izkazuje z ugotovitvijo dejstev, da ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi javni cesti poteka cestni promet. Prezrla je, da je pomembno tudi, ali je javna cesta potekala po nepremičnini ob uveljavitvi ZJC-B. Zato je dejansko stanje v tem delu ostalo nepopolno ugotovljeno.

12. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Odločbe ni izreklo za nično, ker za to ne obstajajo razlogi iz 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Tožnik tudi sicer ni podal nobenih pravno relevantnih navedb o razlogih za zatrjevano ničnost.

13. V ponovljenem postopku naj toženka ugotovi stanje na dan uveljavitve ZJC-B. Če se bo ugotovilo, da je na ta dan na parceli potekala javna cesta, potem je postopek po ZJC-B dopusten in ni potrebno, da je javni interes izkazan s tem, da je gradnja ceste predvidena v državnem oziroma občinskem prostorskem aktu, kot to sicer zahteva tretji odstavek 93. člena ZUreP-1. V tem primeru javnega interesa ni potrebno posebej dokazovati, saj je dokazan s tem, da po nepremičnini poteka obstoječa javna cesta, na kateri se odvija promet (tretji odstavek 19. člena ZJC-B). Če pa na dan uveljavitve ZJC-B na predmetni parceli še ni bilo javne ceste, postopek po ZJC-B ni možen. V tem primeru je potrebno izvesti postopek razlastitve po ZUreP-1 in ugotavljati obstoj javne koristi v skladu z določbo tretjega odstavka 93. člena tega zakona. Prvostopenjski organ je sicer odločbo, s katero je ugotovil javni interes, izdal, vendar pa ne na podlagi ZUreP-1, ampak na podlagi petega odstavka 19. člena ZJC-B. Taka odločba v primeru, če za razlastitev po tem zakonu niso izpolnjeni pogoji, ne ustvarja pravnih učinkov.

14. Sodišče o stroških postopka ni odločalo, ker jih tožnik ni priglasil.

Tako tudi sodbe IU 530/2015 z dne 5. 1. 2016, IU 265/2015 z dne 26. 5. 2015

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (2005) - ZJC-B  - člen 19, 19/1, 19/4, 19/5

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 4, 4/1, 123

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 2, 92, 92/2, 93, 93/3, 95, 95/2, 99

Uredba o kategorizaciji državnih cest (2012) - člen 2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.