UPRS Sodba I U 1778/2016-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-23

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Irena Polak Remškar

odobritev pravnega posla - izjava o sprejemu ponudbe - rok za sprejem ponudbe - procesni rok - štetje rokov - iztek roka

Po mnenju Vrhovnega sodišča jasno izhaja namen zakonodajalca, da je v četrtem odstavku 20. člena ZKZ določen procesni rok, v katerem morajo biti izjave o sprejemu objavljene ponudbe priporočeno poslane (oddane na pošto) upravni enoti. Če pa je treba šteti 30 - dnevni rok za sprejem ponudbe iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ za procesni rok, potem sodišče pritrjuje tožniku, da za tak rok, če se izteče na nedeljo, kot se je v obravnavanem primeru, kar ni sporno (6. 3. 2016 je bila nedelja), in ko se pri organu (v tem primeru upravna enota) ne dela, po drugem odstavku 101. člena ZUP velja, da se izteče s pretekom prvega naslednjega delavnika.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Sežana št. 330-280/2016 z dne 27. 5. 2016 se odpravi v 1. in 3. točki izreka ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od potega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek stranke z interesom A.A. se zavrne.

1. Z odločbo Upravne enote Sežana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je bilo v izpodbijanih delih odločeno: da se pravni posel – prodajno pogodbo z dne 31. 3. 2016, ki sta jo dogovorili in sklenili pogodbeni stranki Občina A. kot prodajalka in A.A. kot kupec, katere predmet sta nepremičnini s parc. št. ..., obe k.o. ... do celote, za skupno sporazumno dogovorjeno kupnino 14.334,60 EUR, v delu, ki predstavljata kmetijsko zemljišče, odobri (v 1. točki izreka) in da se pravni posel, sklenjen na podlagi ponudbe za prodajo, ki jo je dne 5. 2. 2016 podala prodajalka Občina A., in izjave o sprejemu ponudbe, ki jo je dne 7. 3. 2016 (žig pošte) podal tožnik, za prej navedeni nepremičnini v delu, kot predstavljata kmetijsko zemljišče, in za prej navedeno skupno kupnino, ne odobri (3. točka izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je Občina A. 5. 2. 2016 vložila ponudbo za prodajo nepremičnin s parc. št. ... v izmeri 2144 m2 za ceno 14.278,20 EUR in s parc. št. ... v izmeri 47 m2 za ceno 56,40 EUR, obe k.o. ..., za skupno kupnino 14.334,60 EUR. Ponudba je bila v skladu z 20. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) objavljena na oglasni deski in na enotnem državnem portalu E-uprave dne 5. 2. 2016; 30 - dnevni rok iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ za sprejem ponudbe je bil do vključno 6. 3. 2016. Postopek ponudbe je bil zaključen z izdajo obvestila z dne 8. 3. 2016, iz katerega izhaja, da sta pisno izjavo o sprejemu ponudbe v skladu s prvim odstavkom 21. člena ZKZ podala A.A. dne 1. 3. 2016 in tožnik dne 7. 3. 2016 (žig pošte), kar je po preteku 30 dnevnega roka iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ. Navedeni 30 - dnevni rok, ki je predpisan za sprejem ponudbe, pa je glede na določbe ZKZ materialni prekluzivni rok, ki ga ni mogoče podaljšati in ga je dolžan upoštevati tako upravni organ, ki odloča o odobritvi pravnega posla, kot tudi vsakdo, ki želi kupiti naprodaj dano zemljišče. Če navedeni rok ni spoštovan, pravnega posla ni mogoče odobriti, saj promet ni potekal po postopku in na način, določen z ZKZ (druga alineja tretjega odstavka 19. člena ZKZ). Tako tudi sodbe U 581/2008 z dne 7. 4. 2009, sodba IV U 2008/2014 z dne 18. 6. 2015 in druge. Upravni organ zaključuje, da je tožnik, ki je izjavo o sprejemu ponudbe poslal priporočeno po pošti dne 7. 3. 2016, zamudil 30 - dnevni rok iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ, zato se pravni posel na podlagi ponudbe Občine A. in tožnikove izjave, ki jo je ta podal 7. 3. 2016, za nepremičnini s parc. št. ..., obe k.o. ..., ne odobri oziroma se zavrne iz razloga, ker promet ni potekal po postopku in na način, določen s tem zakonom. Nadalje pa upravni organ še ugotavlja, da je pravni posel – prodajna pogodba, ki sta jo sklenili pogodbeni stranki Občina A. kot prodajalka in A.A. kot kupec za nepremičnine s parc. št. ..., obe k.o. ..., potekal po postopku in na način, določen z ZKZ ter da so izpolnjeni tudi ostali pogoji tretjega odstavka 19. člena ZKZ, zato se ta pravni posel odobri.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 18. 10. 2016 tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo zavrnilo.

3. Tožnik v tožbi meni, da sta upravna organa prve in druge stopnje v zadevi odločila nepravilno. Vztraja, da je bila njegova izjava o sprejemu ponudbe podana pravočasno in v zakonskem roku. Meni, da v obravnavanem primeru ne gre za materialni prekluzivni rok. Po tožnikovem mnenju pa se prvostopenjski organ tudi ne bi mogel sklicevati na sodbo U 581/2008, saj v tej ne gre za primerljivo situacijo z obravnavanim primerom. V drugi sodbi IV U 208/2014 pa je itak bilo sprejeto in potrjeno stališče, da je pri ugotavljanju pravočasnosti sprejema ponudbe za nakup potrebno upoštevati določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V določbi 101. člena ZUP pa je določeno, da če je zadnji dan roka nedelja ali praznik ali dela prosti dan v Republiki Sloveniji ali kakšen drug dan, ko se pri organu ne dela, da se tedaj izteče rok s pretekom prvega naslednjega delavnika. Tožnik vztraja, da gre v obravnavanem primeru za procesni rok. Sodišču predlaga, da po izvedbi predlaganih dokazov na glavni obravnavi odloči, da se tožbi ugodi, odločba prvostopenjskega organa pa v izpodbijanih točkah odpravi ter se zadeva v tem obsegu vrne v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene ter se sklicuje na odločitev in obrazložitev prvostopenjske odločbe, sodišču pa predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče je tožbo kot strankama z interesom poslalo v odgovor tudi Občini A. ter A.A. Odgovoril je A.A., ki navaja, da je rok za sprejem ponudbe glede na določbe ZKZ materialni prekluzivni rok, ki ga ni mogoče podaljšati. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. V naknadnem pripravljalnem spisu tožnik vztraja pri stališču iz tožbe, da gre pri roku za sprejem ponudbe za procesni rok.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, da se odobri pravni posel za nakup nepremičnin s parc. št. ..., obe k.o. ..., sklenjen med Občino A. in kupcem A.A., ter da se zavrne odobritev pravnega posla za nakup istih nepremičnin, sklenjen s tožnikom kot kupcem. Organ je odločitev oprl na ugotovitev, da tožnik izjave o sprejemu ponudbe ni podal pravočasno, v zakonskem roku iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ, ter na določbo druge alineje tretjega odstavka 19. člena ZKZ.

9. Po prvem odstavku 21. člena ZKZ mora vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno s povratnico prodajalcu in upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti. Po četrtem odstavku 20. člena ZKZ pa je rok za sprejem ponudbe 30 dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote. Taka zakonska ureditev je veljala v času, ko je bila v obravnavanem primeru ponudba objavljena na oglasni deski, in v času, določenem za njen sprejem.

10. Z novelo ZKZ-E, uveljavljeno z dne 26. 4. 2016, torej še pred tem, preden je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo, pa se je ureditev prometa s kmetijskimi zemljišči glede za ta primer pravno relevantnih določb delno spremenila. Novelirani prvi odstavek 20. člena ZKZ tako vsebuje novo določbo, da se šteje, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti upravno enoto pooblastil za sprejem pisne izjave o sprejemu ponudbe. Po novelirani ureditvi prvega odstavka 21. člena ZKZ se izjave o sprejemu ponudbe ne pošilja več prodajalcu. Novi pa sta tudi določbi novih tretjega in četrtega odstavka 21. člena ZKZ. Po tretjem odstavku je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote, ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe na predpisan način. Po četrtem odstavku pa se v primeru, če se izjava o sprejemu ponudbe pošlje priporočeno po pošti, šteje za dan, ko je upravna enota prejela izjavo o sprejemu ponudbe, dan oddaje na pošto. V prehodnih določbah novele (prvi odstavek 55. člena) je določeno, da se postopki prometa s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami, ki so bili začeti do uveljavitve tega zakona, končajo po dosedanjih predpisih.

11. Prvostopenjski organ, ki je bil glede na citirano določbo prvega odstavka 55. člena ZKZ-E dolžan postopati po dotedanji ureditvi, je ob ugotovitvi, da je bil v obravnavani zadevi 30 - dnevni rok iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ zaključen z dne 6. 3. 2016 ter da je tožnik „izjavo podal dne 7. 3. 2016 (žig pošte)“, zaključil, da je to bilo po preteku 30 - dnevnega roka, ki pa je materialni prekluzivni rok, ki ga ni mogoče podaljšati in ga je dolžan upoštevati tako upravni organ, ki odloča o odobritvi pravnega posla, kot tudi vsakdo, ki želi kupiti naprodaj dano zemljišče.

12. O tem, kakšna je pravna narava roka iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ, ki (kot že navedeno) določa, da je rok za sprejem ponudbe 30 dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote (in ki se z novelo ZKZ-E ni spremenil), se je opredeljevalo Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 286/2015 z dne 19. 4. 2017. Vrhovno sodišče v njej ugotavlja, da besedni pomen vodi do dveh nasprotujočih razlag, zato se je treba pri razlagi določbe opreti na dodatne metode razlage pravnih norm, predvsem na cilj in namen pravila, kakor ga je določil zakonodajalec (zgodovinsko - teleološka razlaga). Iskanje namena zakona pa je lahko olajšano tudi s primerjavo zakonskega besedila z njegovimi predhodnimi ali kasnejšimi spremembami; iz razlik med besedili je mogoče ugotoviti, kakšen namen je zakonu pripisoval zakonodajalec. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je bila zakonska ureditev prometa s kmetijskimi zemljišči z novelo ZKZ-E v delu spremenjena oziroma dopolnjena. Izpostavlja, da nova ureditev v tretjem odstavku 21. člena ZKZ izrecno določa, da je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve, ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe, ter v četrtem odstavku istega člena, da se za dan prejema izjave o sprejemu ponudbe šteje dan oddaje izjave o sprejemu ponudbe na pošto, če je bila ta upravni enoti poslana priporočeno; za sprejem ponudbe pa lastnik kmetijskega zemljišča z izročitvijo ponudbe upravni enoti to tudi pooblasti za sprejem ponudb. Vrhovno sodišče dalje ugotavlja, da je v razlogih za sprejem novele ZKZ- E (pri čemer se sklicuje na Poročevalec DZ z dne 12. 1. 2016) navedeno. da gre za uskladitev zakonske ureditve z uveljavljeno sodno prakso, ki ponudnikov prejem izjave o sprejemu ponudbe opredeljuje kot trenutek sklenitve pogodbe o prodaji kmetijskega zemljišča. Po mnenju Vrhovnega sodišča iz opisane zakonske spremembe jasno izhaja namen zakonodajalca, da je v četrtem odstavku 20. člena ZKZ določen procesni rok, v katerem morajo biti izjave o sprejemu objavljene ponudbe priporočeno poslane (oddane na pošto) upravni enoti.

13. Če pa je treba šteti 30 - dnevni rok za sprejem ponudbe iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ za procesni rok (in to že od uveljavitve te zakonske določbe z novelo ZKZ-B, 17. 4. 2003, če se torej pri razlagi izhaja iz namena zakonodajalca), potem sodišče pritrjuje tožniku, da za tak rok, če se izteče na nedeljo, kot se je v obravnavanem primeru, kar ni sporno (6. 3. 2016 je bila nedelja), in ko se pri organu (v tem primeru upravna enota) ne dela, po drugem odstavku 101. člena ZUP velja, da se izteče s pretekom prvega naslednjega delavnika. Kar pomeni, da morajo v takem primeru biti izjave o sprejemu ponudbe priporočeno oddane na pošto (drugi odstavek 68. člena ZUP, četrti odstavek 20. člena ZKZ) najkasneje do preteka prvega naslednjega delavnika; v obravnavanem primeru je torej tožnikova izjava morala biti priporočeno oddana na pošto (najkasneje) v ponedeljek, 7. 3. 2016.

14. Po povedanem je organ prve stopnje nepravilno štel rok iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ za materialni prekluzivni rok ter glede na to ob nesporni ugotovitvi, da se je 30 - dnevni rok za sprejem ponudbe iztekel na nedeljo, 6. 3. 2016, nepravilno zaključeval, da je 7. 3. 2016 priporočeno po pošti poslana izjava upravni enoti podana po izteku zakonskega roka. Ob pravilni presoji bi mu organ druge stopnje v tem ne mogel pritrditi.

15. Glede na to so navedenemu stališču sodišča nasprotne navedbe toženke in stranke z interesom A.A. neutemeljene.

16. Ker je sodišče ugotovilo, da je prvostopenjski organ nepravilno uporabil zakon, je tožbi na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo ter izpodbijani točki izreka prvostopenjske odločbe odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena v obsegu odpravljene odločitve vrnilo istemu organu v ponovni postopek. V tem postopku bo moral organ v združenem postopku o zahtevah za odobritev pravnega posla tožnika in A.A. (glede nepremičnin s parc. št...., obe k.o. ..., v delu, ki predstavljata kmetijsko zemljišče) ponovno odločiti, upoštevajoč pravno stališče sodišča, podano v tej sodbi. Sodišče predlagane glavne obravnave ni izvedlo ter je odločilo na seji, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankami ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

17. Stroškovnemu zahtevku tožnika je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter mu priznalo povrnitev stroškov postopka na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 15,00 EUR.

18. Stroškovni zahtevek stranke z interesom pa je sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), ob razlagi z arg. a contrario, saj je v tem upravnem sporu nastopala na strani toženke, ki v tem postopku ni uspela.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 21, 21/1, 20, 20/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 101, 101/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.