UPRS Sodba II U 492/2016-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-09

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Violeta Tručl

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - enostavni objekti - gradbeno dovoljenje - višina - podzemni objekti

Tudi podzemna gradnja je gradnja in ni bistveno, da namerava tožnik sporne stebre in stene, za katere nima gradbenega dovoljenja, zasuti z zemljo.

1. Z izpodbijano odločbo je gradbeni inšpektor kot prvostopenjski organ odločil, da mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec takoj po vročitvi odločbe ustaviti vsa dela pri gradnji AB sten višine 3,20 m in debeline 25 cm ter vsa dela pri gradnji AB stebrov višine 3,20 m in prereza 30/30 cm in 30/50 cm, ki jih gradi na zemljišču s parc. št. 1234 in 1235 k.o. ..., kot osnovno podkonstrukcijo za montažo lesenih kozolcev na izvedenih betonskih pasovnih temeljev širine 40 cm in tlorisni površini 31,00 m x 15,00 m ter 15,00 m x 10,00 m, brez gradbenega dovoljenja (1.točka izreka). Pot točko 2 izreka izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ odločil, da mora tožnik iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe v roku dveh mesecev po prejemu izpodbijane odločbe na svoje stroške porušiti obravnavane armirano betonske stene v višini 3,20 m in debeline 25 cm ter armirano betonske stebre višine 3,20 m in prereza 30/30 ter 30/50 cm na zemljišču s parc. št. 1234 in 1235 k.o. ... do nivoja izvedenih betonskih pasovnih temeljev. Tožnik je bil opozorjen, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo. Pod točko 4 izreka izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ odločil, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep. Prvostopenjski organ je za nelegalni objekt izrekel tudi prepoved iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

2. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je gradbeni inšpektor na mestu samem dne 17. 5. 2016 in na osnovi zaslišanja tožnika istega dne ugotovil, da tožnik kot investitor izvaja gradnjo AB sten višine 3,20 m in debeline 25 cm ter gradnjo AB stebrov višine 3,20 m in prereza 30/30 cm in 30/50 cm. Prvostopenjski organ je izpodbijano odločbo izdal po uradni dolžnosti na podlagi določb 152. člena ZGO-1, o nelegalni gradnji. Dne 19. 5. 2016 je gradbeni inšpektor opravil vpogled v spis Upravne enote Ptuj (v nadaljevanju UE Ptuj) v zvezi s postopkom izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo lesenih kozolcev. Iz spisa izhaja, da je tožnik kot investitor dne 5. 4. 2012 podal vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta - ograje in pet kozolcev na zemljišču s parc. št. 1234, 1235, 237, 236, 239/1 in 239/2, vse k.o. ... ter 249, 247/5, 33.S, 248/2 in 248/9, vse k.o. ... Dne 23. 5. 2012 je tožnik pri istem upravnem organu na zapisnik podal izjavo, da svojo vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta z dne 5. 4. 2012 spreminja z vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta - pet kozolcev za sušenje in shranjevanje kmetijskih pridelkov na zemljišču s parc. št. 1234 in 1234 k.o. ... v vseh enakih tlorisnih dimenzijah 15 m x 10 m in višine 6 m v leseni izvedbi, s streho dvokapnico v naklonu 35 do 45 stopinj. Zapisniku je priložil tudi popravek vloge - skico profila kozolca, na katerem je vidna oblika objekta in terena ter skico tlorisnega položaja vseh petih kozolcev na zemljiško katastrskem prikazu v merilu 1:1000 z označenimi odmiki objektov od mej s sosednjimi zemljišči.

3. Iz zapisnika spisovne dokumentacije UE Ptuj z dne 23. 5. 2012 je razvidno, da je bilo v času izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta petih kozolcev zemljišče s parc. št. 1234 in 1235 k.o. ... v prostorskem planu Občine A. opredeljeno kot drugo območje kmetijskih zemljišč, kjer se gradnja ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine A. (v nadaljevanju PUP). Na podlagi 6. člena PUP je na območju drugih kmetijskih zemljišč dovoljena gradnja lesenih kozolcev z višino najvišje točke objekta 6 m. V danem primeru je tožnik izvedel gradnjo delno v konstrukcijsko zahtevni armirano betonski izvedbi, ki mora biti podprta s statičnim izračunom glede presoje varnosti in stabilnosti objekta ter ustreznim armaturnim načrtom za izvedbo. Po montaži lesene konstrukcije na izvedene AB betonske stene in AB stebre bo znašala najvišja točka tako zgrajenih kozolcev 9,70 m, merjeno od nivoja izravnanega zemljišča, na katerem je tožnik izvedel betonske pasovne temelje. Tožnik je torej prekoračil dovoljena dela v izdanem gradbenem dovoljenju za gradnjo nezahtevnega objekta z dne 17. 7. 2012, saj izbrani način gradnje v vseh vidikih presega tipologijo gradnje kozolca, ki jo dopušča PUP. Gradbeni inšpektor kot prvostopenjski organ je ugotovil, da gre v danem primeru za nelegalno gradnjo kozolcev na zemljišču s parc. št. 1234 in 1235 k.o. ..., zato je odločil kot izhaja iz izpodbijane odločbe.

4. Tožeča stranka se je zoper navedeno odločitev pritožila in je Ministrstvo za okolje in prostor, kot drugostopenjski organ, z odločbo pritožbo tožnika zoper prvostopenjsko odločbo zavrnil. Tožnik meni, da gradbenega dovoljenja ni kršil, saj nikjer ne piše na kateri višini naj bo nulta točka lesene konstrukcije. Kar zahteva inšpektor, je neizvedljivo. Iz odločbe drugostopenjskega organa izhaja, da je neutemeljena pritožbena navedba, da je pritožnik zgradil stene in stebre - temelje kozolcev, ki bodo zasuti z zemljo. Iz predložene dokumentacije zadeve izhaja, da je UE Ptuj dne 17. 7. 2012 tožniku izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta za gradnjo petih lesenih kozolcev na zemljišču s parc. št. 1234 in 1235, obe k.o. ... kot samostojnih objektov dolžine 15 m, širine 10 m in višine 6 m, bruto površine 150 m2 s streho simetrično dvokapnico kot stropom nad prostorom in pod tam navedenimi pogoji. Tožnik kot izhaja iz predložene dokumentacije zadeve, je na navedenem zemljišču zgradil na tlorisni površini 31,00 x 15,00 m ter 15,00 m x 10,00 m na betonskih temeljih armirano betonske stene in stebre, stene višine 3,20 m in debeline 25 cm, stebre pa v višino 3,20 m ter prereza 30/30 cm in 30/50 cm v funkciji kot navaja, temeljev kozolcev. Za takšno gradnjo, kot je obravnavana tožnik tudi po mnenju pritožbenega drugostopenjskega organa nima gradbenega dovoljenja. Z gradbenim dovoljenjem z dne 17. 7. 2012 takšna gradnja ni dovoljena.

5. Drugostopenjski organ tožniku pojasnjuje, da je tudi podzemna gradnja, gradnja in da iz tega razloga za odločitev ni bistveno, če namerava tožnik sporne armirano betonske stene in stebre, za katere predpisanega gradbenega dovoljenja nima, zasuti z zemljino. Neutemeljena je tudi pritožbena navedba, da izpodbijana odločba ni izvedljiva oziroma, da se ne da izvršiti. Drugostopenjski organ nima pomislekov na odrejeni inšpekcijski ukrep, saj se da tisto, kar je tožnik nelegalno zgradil na navedenem zemljišču nedvomno tudi odstraniti. Na kakšen način bo tožnik to storil, pa je stvar izvršitve odrejene obveznosti. Razlogi zaradi katerih je tožnik s takšno gradnjo začel, pa tudi niso odločujoči. Če investitor nelegalno gradi, je inšpekcijski ukrep za takšno gradnjo predpisan v 152. členu ZGO-1 in takšen ukrep mora gradbeni inšpektor investitorju tudi odrediti, ne glede na razloge gradnje. Nadalje je tožnik navedel, da mu zapisnik ustne obravnave ni bil vročen. Iz zapisnika z dne 17. 5. 2016 pa izhaja, da je bil zapisnik pritožniku pred podpisom prebran in da nanj ni imel nikakršnih pripomb. Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pa ne določa obveznosti pošiljanja zapisnikov strankam. Tožnik kot stranka tega postopka pa ima skladno z določbami 82. člena ZUP pravico pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške predpisati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki. Tožnik je tudi navedel, da bi prvostopenjski organ moral uporabiti 10. člen Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, ki je začela veljati 9. 3. 2014 in je zanj ugodnejša. Navedena zakonska določba se nanaša na že zgrajene objekte, v obravnavanem primeru pa tožnik kot sam navaja gradi temelje kozolcev, torej gradnja ni zaključena in objekti še niso zgrajeni.

6. Tožnik vlaga tožbo v upravnem sporu zaradi napačne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnih predpisov ter bistvene kršitve pravil postopka v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZUP. Tožnik navaja, da je pridobil gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta UE Ptuj z dne 17. 7. 2012 za gradnjo petih lesenih kozolcev. Zemljišče, na katerih je tožnik naredil temelje za kozolce se nahajajo na območju zapuščene gramozne jame v ..., ki je v postopku sanacije, saj se v njo nalaga zemlja in drugi primerni material za zasipanje. Glede na količino padavin in letnega časa, višina podzemne vode močno niha (za več metrov). Glede na to, da je zemljišče zaradi zasipavanja predmet poseganja in drugih premikov, je bilo potrebno narediti primerne temelje za kozolce. Gradbeni inšpektor je v inšpekcijskem postopku napačno ugotovil dejansko stanje, da se gradijo AB stene in stebri kot nosilna podkonstrukcija za montažo lesenih kozolcev. V resnici gre za temelje lesenih kozolcev, ki so potrebni pri gradnji na takem zemljišču. Da gre za temelje lesenih kozolcev, je tožnik izjavil tudi na zapisnik gradbenega inšpektorja z dne 17. 5. 2016, prav tako pa to izhaja iz izstavljenih računov izvajalca temeljev in priloženih slik. Gradbeni inšpektor je tudi napačno ugotovil, da je zemljišče, na katerem je tožnik naredil temelje za kozolce, že zravnano. Na podlagi te napačne ugotovitve je napačno zaključil, da gre pri gradnji temeljev za gradnjo AB sten in stebrov, na katere se bodo montirali kozolci. Izravnava terena z zasipanjem temeljev je bila v skladu z načinom izvedbe temeljev predvidena po izgradnji temeljev in zaradi izdaje izpodbijane odločbe ni bila izvedena v celoti.

7. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe napačno izhaja, da bo višina kozolcev znašala 9,70 m, merjeno od izravnanega zemljišča. Tožnik poudarja, da teren tega zemljišča ni izravnan, saj bo to možno šele po odpravi izpodbijane odločbe, ko se bodo lahko v celoti zasuli temelji kozolcev in bo možna dejanska postavitev lesenih kozolcev na temelje. Leseni kozolci, ki bodo postavljeni na že zgrajene temelje, bodo v skladu z gradbenim dovoljenjem velikosti 10,00 m x 15,00 m in višini največ 6 m. Z izdajo izpodbijane odločbe na podlagi napačno ugotovljenega dejanskega stanja je gradbeni inšpektor napačno uporabil zakon ZGO-1, ko je zaključil, da gre pri gradnji temeljev za kozolce z nelegalno gradnjo brez gradbenega dovoljenja. Gradnja lesenih kozolcev se namreč vrši na podlagi veljavnega gradbenega dovoljenja. Doslej so bili zaradi izdaje izpodbijane odločbe narejeni le temelji lesenih kozolcev, ki so del objekta za katerega je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. V zvezi s postopkom izdaje izpodbijane odločbe tožnik meni, da mu je bila kršena pravica, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, ki izhajajo iz 9. člena ZUP. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč izhajajo dejstva, glede katerih mu ni bilo omogočeno podati dodatnih pojasnil, ki bi lahko vplivale na pravilno ugotovitev dejanskega stanja gradbenega inšpektorja. Tako se tožnik ni mogel izjaviti glede napačnih zaključkov gradbenega inšpektorja, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe v zvezi z obravnavo zemljišča, glede napačne višine kozolcev, glede načina gradnje in vrsti objekta glede na zahtevnost.

8. Tožena stranka je posredovala sodišču upravne spise in v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih iz izpodbijane odločitve. Tožena stranka navaja, da je dejansko stanje izvedenega nelegalnega posega v prostor natančno ugotovljeno in v obrazložitvi izpodbijane odločbe dovolj jasno in dokumentirano. Korektnost izdaje navedene izpodbijane odločbe je potrdil tudi drugostopenjski organ s svojo odločbo, s katero je zavrnil pritožbo tožnika zoper izdano odločbo gradbenega inšpektorja. Prav tako so neresnične trditve tožnika, da mu je bil onemogočen vpogled v spis zadeve. V dosedanjem inšpekcijskem postopku tožnik nikoli ni izrazil želje vpogled v inšpekcijski spis. Glede na to, da je bil ves čas vodenja postopka dovolj dobro seznanjen s potekom inšpekcijskega postopka in s strani gradbenega inšpektorja že vnaprej poučen o njegovih ukrepih v zvezi z nelegalno gradnjo, tožnik za vpogled v spis ni imel razloga. Tožnik se je samo enkrat oglasil v inšpekcijski pisarni Slovenska Bistrica z namenom, da bi prepričal gradbenega inšpektorja o možnosti nadaljevanja gradnje lesenih kozolcev na spornem zemljišču, ki je bila ustavljena z izpodbijano odločbo. Prav tako iz zapisnika o zaslišanju z dne 26. 8. 2016 je razvidno, da tožnik ob priliki zaslišanja ni izrazil želje za vpogled v spis, kar mu bi bilo vsekakor ugodeno. V dosedanjem inšpekcijskem postopku se je kazalo, da ima tožnik popolnoma neurejeno lastno korespondenco v zvezi z vodenjem inšpekcijskega postopka. Tožniku so bili vročeni zapisniki ob priliki zaslišanj, v telefonskem pogovoru z inšpektorjem pa je zatrdil, da navedenih zapisnikov ni prejel oziroma jih ne poseduje. Zato sta mu bila oba zapisnika o zaslišanju z dne 17. 5. 2016 in z dne 26. 8. 2016 ponovno vročena, kot tudi zapisnika o kontrolnem pregledu z dne 25. 7. 2016 in z dne 8. 8. 2016 poslana skenirana po e-mailu z zahtevo, da potrdi njun prejem. Prejem zapisnikov je tožnik potrdil po e-mailu dne 30. 8. 2016.

10. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnem spisu ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi izpodbijane odločbe, s katerimi je gradbeni inšpektor utemeljil, da so v zadevi izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa zaradi nelegalne gradnje. Slednje pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do vseh pritožbenih navedb tožnika. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka dejansko stanje zadeve v celoti raziskala, svojo odločitev oprla na relevantne materialne predpise, vse to pa ustrezno utemeljila in zato sodišče zavrača očitek o zmotni uporabi materialnega prava in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju ter o bistvenih kršitvah pravil postopka. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 72. člena ZUS-1.

11. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi 152. člena ZGO-1, po kateri v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Nelegalna gradnja na podlagi 12.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja.

12. Med strankami ni sporno, da je tožnik pridobil pri EU Ptuj dne 17. 7. 2012, gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta - pet kozolcev na zemljišču s parc. št. 1234 in 1234 k.o. ... v vseh enakih tlorisnih dimenzijah 15 m x 10 m in višine 6,00 m v leseni izvedbi - za shranjevanje in sušenje kmetijskih pridelkov, s streho dvokapnico v naklonu 35 do 45 stopinj, pokrito s kritino iz žgane opeke ali betona in v barvi kritin iz žgane opeke.

13. V inšpekcijskem pregledu, ki je bil izveden na kraju samem dne 17. 5. 2016 z namenom, da se preveri legalnost izvedbe gradbenih posegov na zemljišču s parc. št. 1234 in 1234 k.o. ..., je bilo ugotovljeno, da tožnik izvaja gradnjo treh kozolcev (od skupaj petih), za katere je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. Inšpekcijski organ je ugotovil, da tožnik izvaja gradnjo v konstrukcijsko zahtevni armirano betonski izvedbi, ki mora biti podprta s statičnim izračunom. Po montaži lesene konstrukcije na izvedene AB betonske stene in AB stebre bo znašala najvišja točka tako zgrajenih kozolcev 9,70 m, merjeno od nivoja izravnanega zemljišča, na katerem je tožnik izvedel betonske pasovne temelje, ki presega dimenzije za katere je izdano gradbeno dovoljenje. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe je inšpekcijski organ ugotovil, da je tožnik prekoračil dovoljena dela v izdanem gradbenem dovoljenju za gradnjo nezahtevnega objekta z dne 17. 7. 2012.

14. Gradnje sten in stebrov (kot zatrjevanih temeljev kozolcev) gradbeno dovoljenje ne vsebuje oziroma ne dovoljuje njihove gradnje, zato se tožnik nanj tudi ne more uspešno sklicevati. Tožnik sme namreč zgraditi samo takšen objekt in pod samo takšnimi pogoji, kot so določeni v veljavnem gradbenem dovoljenju. Za obravnavano gradnjo tožnik ni pridobil gradbenega dovoljenja.

15. Zatrjevanje tožnika, da je bil v takšno izvedbo temeljev prisiljen zaradi narave zemljišča (nihanja gladine podtalnice, ki se v deževnem obdobju lahko dvigne za 3,00 m), sodišče pripominja, da je smisel izrekanja inšpekcijskih ukrepov iz 152. člena ZGO-1 doseči legalno stanje, to pa je stanje, ki ustreza pogojem iz gradbenega dovoljenja, kadar je to izdano. Zato izrek inšpekcijskega ukrepa iz 152. člena ZGO-1 investitorju ne preprečuje, da za zgrajen objekt pridobi gradbeno dovoljenje in v tem primeru ne bo šlo več za nelegalno gradnjo, kar bo lahko razlog za ustavitev izvršbe.

16. Prvi odstavek 9. člena ZUP, na katerega se sklicuje tožnik, določa, da je, preden se izda odločba, treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Organ je torej dolžan dati stranki možnost, da se izjavi o okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, kar hkrati pomeni, da ni potrebno, da ima stranka možnost, da se izjavi o tistih okoliščinah, ki za odločbo niso pomembne.

17. Tožnik je imel pred izdajo odločbe možnost, da se izreče o zapisniku z dne 17. 5. 2016 o dejstvih, saj so bila ugotovljena na kraju samem in v njegovi navzočnosti oziroma na podlagi njegove izjave in je zapisnik tudi podpisal. Zato so neutemeljene tožbene trditve, da tožniku ni bilo omogočeno podati dodatnih pojasnil, ki bi lahko vplivala na pravilno ugotovitev dejanskega stanja.

18. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

19. Sodišče je o zadevi odločilo na seji senata na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi pisnih vlog strank upravnega spora (tožbe in odgovora na tožbo) mogoče očitno ugotoviti, da dejansko stanje, ki je pomembno za odločitev v zadevi, med strankami v svojih bistvenih značilnostih ni sporno.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.