UPRS Sodba III U 158/2017-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-11

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

odobritev pravnega posla - predkupni upravičenec - dohodek iz kmetijske dejavnosti - načelo zaslišanja strank - prosta presoja dokazov - bistvena kršitev določb postopka

Drugostopenjski organ tožniku ni dal možnosti, da bi se izjavil o ortofoto posnetkih, na podlagi katerih je ugotovil drugačno dejansko stanje, kot ga je ugotovil prvostopni organ. S tem je kršil načelo zaslišanja stranke v upravnem postopku. Enako kršitev je ponovil prvostopenjski organ v ponovnem postopku odločanja s tem, da je zgolj povzel ugotovitve drugostopenjskega organa glede dejanskega stanja zadeve. S tem ko je v izpodbijani odločbi zapisal, da je pri odločanju vezan na ugotovitev drugostopenjskega organa glede dejanskega stanja in ga zato ni ocenjeval ter se tudi ni opredelil do argumentov tožnika in njegovih dokaznih predlogov, pa je ravnal tudi v nasprotju z določbo 10. člena ZUP, ki upravnemu organu nalaga, da presodi katera dejstva šteje za dokazana in to na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Upravne enote Izola, št. 330-108/2015/43 z dne 24. 4. 2017, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od potega tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Izola (v nadaljevanju prvostopenjski organ) odobrila pravni posel med A.A., kot kupovalko, in B.B., kot prodajalcem kmetijskih zemljišč par. št. 1607/2 do celote in parc. št. 1607/2 do 1/2, obe k.o. C., za kupnino 11.022,90 EUR (1. točka izreka), odobritev pravnega posla med prodajalcem B.B. in kupcema D.D. ter E.E. pa je zavrnila (2. in 3. točka izreka). Prvostopenjski organ je v zadevi odločal v ponovnem postopku. V obrazložitvi odločbe uvodoma povzema dosedanji potek postopka. Ugotavlja, da je tožeča stranka uveljavljala predkupno pravico kot drug kmet, v nadaljevanju citira določbo 24. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) in nadaljuje, da je v postopku vpogledal v register kmetijskih gospodarstev (v nadaljevnju RKG) ter ugotovil, da je tožeča stranka vpisana v ta register kot nosilec kmetijskega gospodarstva z oznako KMG-MID ..., da skupna površina GERK-ov meri 2,4616 ha in da je leta 2014 znašala 1.0837 ha. Zbirne vloge tožeča stranka ni oddala, prav tako nima pripisanih plačil in plačilnih pravic. Iz podatkov FURS izhaja, da tožeča stranka v letu 2014 ni imela dohodkov iz kmetijske dejavnosti. Ker na podlagi tako pridobljenih podatkov ni bilo mogoče zanesljivo ugotoviti koliko dohodkov je tožeča stranka dosegla s kmetijsko dejavnostjo v letu 2014, jo je s tem seznanil ter ji dal možnost, da se o tem izjavi, kar je tožeča stranka tudi storila s tem, da je predložila izjavo in mnenje Kmetijsko svetovalne službe (v nadaljevanju KSS), iz katerega izhaja, da naj bi v letu 2014 dosegla skupaj 12.990,00 EUR dohodka iz kmetijske dejavnosti. Skladno s tem dokazilom je prvostopenjski organ štel, da tožeča stranka izpolnjuje pogoje za uveljavljanje predkupne pravice kot drug kmet. Z odločbo, št. 330-107/2015 /15 z dne 22. 3. 2015, je odobril pravni posel med tožečo stranko in prodajalcem, medtem ko je pravni posel med prodajalcem in kupcema A.A. in E.E. zavrnil. Zoper to odločbo se je pritožila A.A., pritožbeni organ pa je odločbo prvostopenjskega organa odpravil, mu zadevo vrnil v ponovno odločanje ter mu naložil, da upošteva ugotovitve drugostopenjskega organa.

2. V nadaljevanju obrazložitve prvostopenjski organ povzema obrazložitev odločitve drugostopenjskega organa, ki je pregledal ortofoto posnetke, na tej podlagi ocenil, kakšni naj bili prihodki tožeče stranke iz kmetijske dejavnosti v letu 2014 in zaključil, da je tožeča stranka iz dohodka od prodaje vrtnin lahko dosegla v letu 2014 le 4.170,07 EUR. Prihodek tožeče stranke iz kmetijske dejavnosti v letu 2014 je tako znašal 10.130,07 EUR, kar pa ne presega 1/3 letne povprečne plače na zaposlenega v RS v letu 2014, ki je znašala 12.320,84 EUR in zato tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za kmeta in nima predkupne pravice. Nadalje navaja, da z navedbami in priloženimi dokazili pooblaščenca tožeče stranke ni izkazano nobeno dejstvo, ki bi lahko vplivalo na drugačno odločitev upravnega organa, saj so na ortofoto posnetkih iz leta 2014 za GERK-... k.o. F. vidna novo posejana drevesa, iz ortofoto posnetka iz leta 2009 in 2012 pa izhaja, da je bila površina delno zatravljena in delno zaraščena, na njih pa so se nahajala tri drevesa. Iz ortofoto posnetka za GERK-sadovnjak ... iz leta 2014 je razvidno, da je bil navedni GERK dne 8. 8. 2014 gola površina, kar pomeni, da prihodkov od predmetnega GERK tožeča stranka ni mogla imeti. Skladno s tem je prvostopenjski organ štel, da tožeča stranka nima predkupne pravice in je odobril pravni posel med prodajalcem in A.A., glede na to, da jo je prodajalec izbral med sprejemniki ponudbe.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo tožeče stranke zoper odločitev prvostopenjskega organa potrdil in se pridružil vsem argumentom prvostopenjskega organa. Zavrnil je ugovor, da tožeči stranki v postopku ni bila dana možnost, da se izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločitev.

4. Tožeča stranka s z odločitvijo tožene stranke ne strinja. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka. Vztraja, da je v letu 2014 izpolnjevala pogoje za pridobitev statusa kmeta in bi ji zato prvostopenjski organ moral odobriti pravni posel. Prednostno pravico kot drugi kmet je uveljavljala na podlagi odločbe Upravne enote Koper, št. 330-511/2014 z dne 24. 4. 2014, iz katere je razvidno, da izpolnjuje pogoje za status kmeta. Tožeči stranki bi zato moral biti priznan status predkupnega upravičenca že na podlagi te odločbe, ki je bila izdana v letu, na katerega se nanaša ugotavljanje dejanskega stanja. Drugostopenjski organ se sicer sklicuje na sodbo opr. št. II U 106/2009, vendar pa je ta zadeva drugačna od obravnavane, saj je šlo za odločanje o vprašanju določitve prednostnega vrstnega reda več predkupnih upravičencev. Tožena stranka pa ni upoštevala sodbe opr. št. IV U 135/2015, v kateri je sodišče zavzelo stališče, da pravnomočna odločba upravne enote, s katero je stranki, ki uveljavlja predkupno upravičenje, priznan status kmeta, nesporno dokazuje, da ima tak status tudi po 24. členu ZKZ. Vprašanje statusa kmeta je namreč predhodno vprašanje, ki ga lahko organ obravnava sam, ali pa počaka, da je o tem odločeno v posebnem postopku. Če je o predhodnem vprašanju odločeno s pravnomočnim posamičnim aktom, je organ na tak akt vezan (147. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Na to sodno odločbo se je tožeča stranka v pritožbi izrecno sklicevala, vendar se drugostopenjski organ do tega ugovora ni opredelil, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka.

5. Prvostopenjski organ je sicer s pozivom, ki je bil tožeči stranki vročen dne 30. 3. 2017, posredoval svoje ugotovitve in tožečo stranko pozval, da se o njih opredeli, vendar pa v tej seznanitvi ni navedel nobenih ugotovitev, oziroma pomislekov glede dejanske višine prihodka iz naslova pridelave vrtnin. Enako velja tudi za obvestilo prvostopenjskega organa ob prvem odločanju, tako da se je tožeča stranka z dohodki, ki ji jih je iz naslova pridelave vrtnin priznala tožena stranka, lahko seznanila šele ob vročitvi odločbe prvostopenjskega organa in na to izrecno opozorila v pritožbi, vendar pa na ta očitek drugostopenjski organ ni odgovoril in ni pojasnil zakaj ni utemeljen. Gre za bistveno kršitev določb postopka in je že iz tega razloga treba izpodbijano odločbo odpraviti. Tako ravnanje tožene stranke je tudi kršitev 22. člena Ustave RS, ki državnim organom nalaga dolžnost, da se opredelijo do vseh navedb, ki jih podajo stranke in vplivajo na odločitev. Tožeča stranka opozarja, da je prvostopenjski organ na podlagi zaključka, da naj bi tožeča stranka razpolagala le z 0,26 ha njivskih površin, kar pa potrdilih GERK sicer ne drži, avtomatično zaključila, da zatrjevane količine povrtnin ne bi mogla pridelati. Tožeča stranka je sicer v postopku predlagala izvedbo dokaza z izvedencem, vendar tožena stranka tega dokaza ni izvedla.

6. Tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ sta dejansko stanje glede količine pridelkov ugotavljala na podlagi ortofoto posnetkov, ki so neprimeren in nezadosten dokaz, uporabljeni pa so bili ob kršitvi pravil postopka, ki jih je zakrivil drugostopenjski organ s tem, da pred izdajo odločbe z dne 20. 2. 2017 toženi stranki ni dal možnosti, da bi se izjasnila glede ortofoto posnetkov. Prvostopenjski organ teh dejstev sam ni ugotavljal, do opozoril tožeče stranke glede teh dokazov se ni opredelil, pač pa je zgolj navedel, da mora v ponovljenem postopku spoštovati ugotovitve in napotke drugostopenjskega organa. Poudarja, da je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku vezan na pripombe in navodila drugostopenjskega organa, vendar le, dokler ostaja dejansko stanje nespremenjeno. Kolikor se na podlagi novih dejstev in dokazov v ponovljenem postopku ugotovi drugačno dejansko stanje, je prvostopenjski organ dolžan tako novo dejansko stanje upoštevati ter odločiti v skladu z materialnimi predpisi. Ker prvostopenjski organ dokazov, ki jih je predlagala tožeča stranka, ni izvedel in se do teh dokazov ni konkretneje opredelil, je kršil načelo materialne resnice. Tožeča stranka je tudi opozarjala, da bi moral prvostopenjski organ razpisati ustno obravnavno, saj sta bili v postopku udeleženi stranki z nasprotujočimi si interesi, do česar pa se prav tako ni opredelil.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno. O možni količini pridelanega kmetijskega pridelka na določeni površini se je opredelila KSS, zato predlog za imenovanje izvedenca kmetijske ni utemeljen, tožeča stranka pa je imela tudi možnost izjaviti se o vseh dejstvih in dokazih.

8. Prizadeta stranka A.A. vztraja, da tožeča stranka ni uspela dokazati, da je v letu 2014 pridobila pomemben del dohodka s kmetijsko dejavnostjo, kar je pojasnjevala med postopkom in se na svoje navedbe sklicuje.

9. Sodišče je tožbo vročilo tudi prodajalcu B.B., kot stranki z interesom, ki pa na tožbo ni odgovoril.

11. Promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami teče po postopku in na način, določen z ZKZ, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij z drugim zakonom določeno drugače (drugi odstavek 27. člena ZKZ). Skladno s tem zakonom mora lastnik kmetijskega zemljišča pri pristojni upravni enoti predložiti ponudbo za prodajo tega zemljišča, vsakdo, ki ga želi kupiti pa mora dati pisno izjavo o sprejemu te ponudbe (prvi odstavek 20. člena in prvi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ). ZKZ določa predkupne upravičence pri nakupu kmetijskega zemljišča, ki jih v vrstem redu, določenim glede na pomen njihove predkupne pravice, opredeljuje v 23. členu ZKZ, in sicer so to: solastnik; kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; drugi kmet; kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti; Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS za Republiko Slovenijo. Če nihče od sprejemnikov ponudbe nima ali ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno, torej si kupca izbere sam (četrti odstavek 23. člena ZKZ).

12. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožeča stranka izkazala predkupno pravico kot kmet, za katerega opravljanje kmetijske dejavnosti ni edina dejavnost, s katero pridobiva dohodek. Sodišče soglaša s tožečo stranko, ki navaja, da je po ustaljeni sodni praksi Upravnega sodišča RS vprašanje statusa kmeta predhodno vprašanje, ki ga lahko upravni organ obravnava sam ali pa počaka, da se to vprašanje reši v posebnem postopku. Tožeča stranka je status kmeta dokazovala z odločbo Upravne enote Koper, št. 330-511/2014-4 z dne 24. 4. 2014, s katero je bilo ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za kmeta, podlaga za sprejem te odločitve pa je bila vrednost kmetijske proizvodnje na njenem kmetijskem gospodarstvu v letu 2013. Odločba o priznanju statusa kmeta za tožečo stranko je torej utemeljena z vrednostjo kmetijske proizvodnje za leto 2013, za odločitev v zadevi pa je ključna višina dohodka iz kmetijske dejavnosti v letu pred sprejemom ponudbe za nakup kmetijskega zemljišča, torej v letu 2014. Sodišče zato meni, da je bila odločitev tožene stranke, da preveri ali je tožeča stranka izpolnjevala pogoje za kmeta (in s tem pogoje za uveljavljanje predkupne pravice) glede na podatke o dohodku, ki jih je pridobila s kmetijsko dejavnostjo v letu 2014, upravičena.

13. Tožena stranka v ponovljenem postopku ni sledila potrdilu KSS. Potrdilo KSS je po presoji sodišča le eden od dokazov, s katerimi lahko stranka v postopku odobritve pravnega posla dokazuje izpolnjevaje pogojev za kmeta in s tem dokazuje predkupno pravico. Tožena stranka prvotno v te podatke sicer ni dvomila in je na podlagi tega potrdila sprejela odločitev, da tožeča stranka izpolnjuje pogoje za kmeta, po tem, ko je bila njena odločitev odpravljena ter ji je bila zadeva vrnjena v ponovno odločanje, pa je v izpodbijani odločbi izhajala predvsem iz ortofoto posnetkov GERK-ov tožeče stranke in ocene obsega vrednosti pridelanih vrtnin ter presodila, da tožeča stranka s kmetijsko dejavnostjo ne pridobiva pomembnega dela dohodka, da zato ne izpolnjuje pogoja za kmeta in da v posledici tega nima predkupne pravice.

14. Prvostopenjski organ je izpodbijano odločbo sprejel na podlagi ugotovitev drugostopenjskega organa v odločbi z dne 20. 2. 2017 glede rabe GERK-ov in posledično glede višine dohodkov, ki naj bi jih tožeča stranka pridobila z opravljanjem kmetijske dejavnosti v letu 2014. Drugostopenjski organ je te svoje ugotovitve sprejel na podlagi pregleda ortofoto posnetkov GERK-ov tožeče stranke ter pri tem ugotovil drugačno dejansko stanje, kot ga je v svoji odločbi ugotovil prvostopenjski organ ter na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja odpravil odločitev prvostopenjskega organa in mu zadevo vrnil v ponovno odločanje z napotilom, da mora v ponovljenem postopku upoštevati ugotovitve drugostopenjskega organa. Prvostopenjski organ je v ponovljenem postopku temu napotku v celoti sledil in povzel ugotovitve drugostopenjskega organa glede višine dohodkov, ki naj bi jih tožeča stranka dosegla v letu 2014 z opravljanjem kmetijske dejavnosti. Tožeča stranka je takim ugotovitvam nasprotovala in predlagala izvedbo dodatnih dokazov, o katerih pa se prvostopenjski organ ni opredeljeval, pač pa je le ugotovil, da je bilo dejansko stanje že ugotovljeno z odločitvijo drugostopenjskega organa in da je na te ugotovitve vezan. Tožena stranka je z opisanim postopanjem absolutno bistveno kršila določbe upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

15. V obravnavanem primeru je drugostopenjski organ v odločbi z dne 20. 2. 2017 sam ugotavljal dejansko stanje in prišel do drugačnih zaključkov kot prvostopenjski organ. Drugostopenjski organ lahko sicer sam ugotavlja dejansko stanje (prvi odstavek 151. člena ZUP), vendar mora v takem primeru upoštevati vse pravice, ki jih ZUP daje strankam v postopku, zlasti upoštevati načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP z namenom, da se ugotovijo vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev, torej tako dejstva, ki so stranki v prid, kot tudi tista, ki to niso (načelo materialne resnice). Vrhovno sodišče RS je v sklepu opr. št. X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015, sprejelo stališče, da možnost izjave pomeni pravico stranke da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v vezi z njimi navedla. Vrhovno sodišče RS je hkrati opozorilo, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko soupliva na tek postopka in odločitev upravnega organa.

16. V obravnavanem primeru drugostopenjski organ ni ravnal na opisani način, saj tožeči stranki ni dal možnosti, da bi se izjavila o ortofoto posnetkih, na podlagi katerih je ugotovil drugačno dejansko stanje, kot ga je ugotovil prvostopni organ. To pomeni, da je kršil načelo zaslišanja stranke v upravnem postopku. Enako kršitev je ponovil prvostopenjski organ v ponovnem postopku odločanja s tem, da je zgolj povzel ugotovitve drugostopenjskega organa glede dejanskega stanja zadeve. V ponovljenem postopku je sicer prvostopenjski organ tožečo stranko (formalno) seznanil z ugotovljenimi dejstvi in ji dal možnost, da se o ortofoto posnetkih izjavi, vendar pa je obenem v izpodbijani odločbi zapisal, da je pri odločanju vezan na ugotovitev drugostopenjskega organa tudi glede dejanskega stanja in ga zato ni ocenjeval, prav tako pa se tudi ni opredeljeval do argumentov tožeče stranke in njenih dokaznih predlogov. S tem je prvostopenjski organ ravnal tudi v nasprotju z določbo 10. člena ZUP, ki upravnemu organu, ki odloča v zadevi nalaga, da presodi katera dejstva šteje za dokazana in to na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj.

17. Utemeljen je tudi tožbeni ugovor tožeče stranke, da je prvostopenjski organ kršil določbe postopka tudi s tem, ko je ugotavljal vrednost njenih dohodkov iz naslova pridelave vrtnin, vendar ga pred izdajo odločbe o tem ni seznanil. Iz seznanitve z ugotovitvami v postopku, ki so bile posredovane tožeči stranki pred izdajo izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je bila tožeča stranka seznanjena le z ugotovitvami glede ortofoto posnetkov, torej ugotovitvami drugostopenjskega organa (kot je pojasnjeno v prejšnji točki), ne pa tudi z ugotovitvami glede obsega proizvodnje vrtnin. Obseg te proizvodnje pa je za odločitev bistvenega pomena, saj je tožena stranka s tem, ko je upoštevala manjši obseg, kot ga je zatrjevala tožeča stranka, prišla do zaključka, da ne izpolnjuje pogojev za kmeta in s tem tudi nima predkupne pravice. S tem je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP in bistveno kršene določbe upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 137. člena ZUP).

18. Glede na navedeno, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi tretje točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti, tožečo stranko in vse prizadete stranke seznaniti z vsemi dejstvi in okoliščinami na prej opisani način ter jim dati možnost, da se o tem izjavijo, šele nato pa ponovno odločiti ter se opredeliti tudi do njihovih izjav in dokaznih predlogov. Sodišče je v zadevi odločalo na seji senata, ob upoštevanju 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj glede na ugotovljene kršitve postopka predlagana nova dejstva in dokazi za odločitev niso pomembna.

19. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanem Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je tožečo stranko v upravnem sporu zastopal odvetnik, sodišče pa je v zadevi odločalo na seji senata, je tožeča stranka na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, povečanih za 22 % DDV, torej skupaj 347,70 EUR. Plačana sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 23,23/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 10

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.