UPRS Sodba III U 189/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-07

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

neposredna plačila v kmetijstvu - neskladje med prijavljeno in ugotovljeno površino - zapisnik o kontrolnem pregledu - čezmerna prijava površin

Tožena stranka je svojo odločitev utemeljeno oprla na navedbe v zapisniku, saj je bil zastopnik tožeče stranke seznanjen z vsemi relevantnimi okoliščinami in imel možnost, da se o tem izjavi, torej možnost, da bi oporekal ugotovitvam kontrolorja, da bi predlagal izvedbo dokazov, da bi predstavil svoje mnenje o pregledovanih površinah, in podobno. Glede na navedeno je torej tožena stranka pravilno ugotovila, da tožnik ugotovitvam kontrolorja o stanju kmetijskega gospodarstva ni oporekal, obenem pa se opredelila tudi do navedbe zastopnika tožeče stranke o škodi, ki jo povzročajo divji prašiči s tem, da je pojasnila, da je imela tožeča stranka možnost, da bi v primeru nastale škode o tem obvestila prvostopenjski organ z za to predvidenim obrazcem, česar pa ni storila. Tožnik bi moral vse trditve o stanju kmetijskega gospodarstva, oziroma o nestrinjanju z ugotovitvami kontrolorja ter dokazne predloge uveljavljati že v postopku pred prvostopenjskim organom.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka je pri Agenciji Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) dne 28. 4. 2016 vložila vlogo za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2016, s katero je uveljavljala tudi zahtevke za plačilo za ukrep plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami za leto 2016 (v nadaljevanju OMD), in sicer za gorsko višinsko kmetijo. Prvostopenjski organ je z odločbo, št. 33101-48527/2016/6 z dne 15. 12. 2016, odločil, da se zahtevki tožeče stranke za naslednja tri leta pomoči znižajo za 1.842,53 EUR, in sicer iz razloga čezmerne prijave, ki je presegala 10 % ugotovljene površine. Po pritožbi tožeče stranke je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) odločitev prvostopenjskega organa odpravilo ter mu zadevo vrnilo v ponovno odločanje.

2. Prvostopenjski organ je v ponovljenem postopku z odločbo, št. 33101-48527/2016/22 z dne 5. 6. 2017 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), ugotovil, da je tožeča stranka vložila čezmerno prijavo, ki presega 10 % ugotovljene površine (1. točka izreka). Odločil je, da se zato zahtevki OMD tožeče stranke zavrnejo za 9,67 ha (2. točka izreka) ter da se ji bodo v obdobju naslednjih treh let zaradi preveč prijavljenih površin pomoči znižale za 1.842,53 EUR (3. točka izreka). Pojasnil je, da zahtevke OMD urejajo Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2016 (v nadaljevanju Uredba IAKS), Uredba o navzkrižni skladnosti (v nadaljevanju Uredba NS) in Uredba o ukrepih kmetijsko - okoljska - podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014 - 2020 (v nadaljevanju Uredba OMD).

3. Kontrolor prvostopenjskega organa je na kmetijskem gospodarstvu tožeče stranke dne 1. 9. 2016 opravil kontrolni pregled in ob tem sestavil zapisnik. Navzočemu zastopniku tožeče stranke zapisnik zaradi neprimerne komunikacije ni bil prebran, prav tako je ta tudi odklonil podpis zapisnika. Navedel pa je, da so površine v takšnem stanju zaradi divjih prašičev, ki delajo škodo. Prvostopenjski organ navaja, da bi morala tožena stranka, skladno z Uredbo IAKS, primere višje sile ali izjemnih okoliščin prijaviti prvostopenjskemu organu v roku 15 delovnih dni in to s predvidenim obrazcem, česar pa ni storila. Pojasnjuje, da znaša čezmerna prijava ukrepa OMD tožeče stranke 9,67 ha, kar je več kot 10 % ugotovljene površine in več kot dve tretjini prijavljene površine ter se zato njen zahtevek zavrne. Ker upravne kazni ni mogoče poravnati, se bo znesek upravne kazni, skladno z 28. členom Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 908/2014, pobotal z zneski ugodenih zahtevkov OMD v naslednjih treh letih. Če to ne bo mogoče, se bo znesek kazni odpisal.

4. Po pritožbi tožeče stranke je odločitev tožene stranke potrdil drugostopenjski organ in pritožbo zavrnil. V obrazložitvi svoje odločitve pojasnjuje, da je tožeča stranka na obrazcu, s katerim je uveljavljala zahtevke OMD, s podpisom potrdila, da je seznanjena s pogoji za sheme in ukrepe ter da dovoljuje pregled na kraju samem. V nadaljevanju povzema za odločitev relevantne odločbe Uredbe OMD in opombe iz zapisnika o opravljenem kontrolnem pregledu. Iz zapisnika izhaja, da je bila kontrola opravljena, tožeča stranka pa je imela možnost po opravljeni kontroli izpodbijati kontrolorjeve ugotovitve glede dejanskega stanja na kmetijskem gospodarstvu ter pojasniti vse razloge, zaradi katerih meni, da je prišlo ob kontrolnem pregledu do napačnih ugotovitev. Tožeča stranka ugotovitev kontrolorja ni negirala, pač pa v pripombah le podala obrazložitev za ugotovljeno stanje. Prvostopenjskega organa je zato tem ugotovitvam v izpodbijani odločbi v celoti sledil.

5. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov, sodišču pa predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Tožena stranka naj mu tudi povrne stroške postopka.

6. Tožeča stranka uvodoma povzema ključno vsebino izpodbijane in drugostopenjske odločbe ter navaja, da drugostopenjski organ ni v celoti obravnaval pritožbenih navedb. Tožeča stranka je namreč v pritožbi navedla, da zaradi nesporazuma zahteva revizijo postopka in ponovni pregled površin. Gre za laično izraženo zahtevo, iz katere nesporno izhaja, da je tožnik zahteval ponovni ogled na kraju samem, to pa zato, ker je hotel kontrolor na planini določiti rabo 1300 ali 1800, je pa bilo njegovo stališče, da zaradi zarasti ni mogoče določiti rabe 1300. Lahko pa bi določil rabo 1320, ki opravičuje priznanje plačnih pravic. Izvedbo dokaza s ponovnim ogledom je tožeča stranka zahtevala še pred ponovitvijo prvostopenjskega postopka, vendar pa ta dokaz ni bil izveden niti ni bila razpisana ustna obravnava niti se prvostopenjski organ do tega dokaznega predloga ni opredelil. Tožeča stranka se pred izdajo odločbe ni imela možnosti seznaniti s stanjem ugotovitvenega postopka in ji tudi ni bila dana možnost, da bi se izjavila o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločbo, kot to nalaga 9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Gre za bistveno kršitev določb postopka. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi odločbe sicer navajal, da je bila taka možnost tožeči stranki dana po zaključku zapisnika, vendar pa taka izjava pomeni le mnenje o pravilnosti oprave ogleda in sestave zapisnika, nikakor pa ne celostne izjave o zadevi oziroma njeni vsebini. Tudi Vrhovno sodišče RS je v zadevi, opr. št. U 1678/94-5 z dne 14. 8. 1997 odločilo, da mora upravni organ v postopku, kljub obstoju javne listine, upoštevati temeljna načela upravnega postopka, med katera sodi tudi načelo zaslišanja stranke ter načelo, da mora biti stranki dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločitev. V zadevi je sporna raba zemljišč in to bi morala tožena stranka razčistiti. Tožena stranka pa je onemogočila preverjanje pravilnosti ugotovitev kontrolorja, kar pomeni kršitev procesnih določb in s tem razlog, ki terja opravo izpodbijane odločbe. Tožeča stranka je prepričana, da bi se ob ponovnem ogledu lahko preverilo dejansko stanje, saj je zaključek kontrolorja o zaraščanju zemljišč v gozd zmoten. Na zemljišču, ki je bilo ocenjeno kot gozd, se namreč pase 30 glav goveje živali. Tožena stranka tudi ni pojasnila, zakaj 9,67 ha zemljišč ne ustreza kriteriju rabe 1320, kar pomeni, da odločitev ni obrazložena in jo je treba odpraviti tudi zaradi te kršitve.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Poudarja, da iz zapisnika o kontrolnem pregledu izhaja, da je imela tožeča stranka možnost nanj podati pripombe, kolikor se z navedbami v zapisniku ni strinjala. Tožeča stranka je takrat navedla, da je do stanja zemljišč prišlo zaradi divjih prašičev, ni pa oporekala ugotovljenemu dejanskemu stanju. Zastopnik tožeče stranke je podpis zapisnika odklonil, tožena stranka pa meni, da so navedbe v pritožbi novote, ki jih v postopku ni dopustno upoštevati. Dejansko stanje, kot izhaja iz zapisnika, se torej šteje kot pravilno ugotovljeno. Ne drži niti trditev tožeče stranke, da naj bi ji bilo v postopku kršeno načelo zaslišanja stranke, saj je bila seznanjena z ugotovitvami kontrolorja, torej tem, da površine niso skladne s prijavljeno rabo, čemur ni oporekala.

9. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil vse razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do vseh pritožbenih navedb tožeče stranke. Sodišče zato zavrača njen očitek, da naj bi bila obrazložitev odločitve nepopolna, torej zavrača očitek o bistveni kršitvi pravil postopka v tem smislu. Prav tako sodišče ugotavlja, da je tožena stranka dejansko stanje zadeve v celoti raziskala, svojo odločitev oprla na relevantne materialne predpise, vse to pa ustrezno utemeljila in zato zavrača tudi očitek tožene stranke o zmotni uporabi materialnega prava in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami tožeče stranke pa še dodaja:

10. Ukrepi OMD se izvajajo skladno z Uredbo OMD, upravičenci pa so kmetijska gospodarstva, ki izpolnjujejo pogoje iz te uredbe (4. in 5. člen Uredbe OMD). V zadevi ni sporno, da je tožeča stranka pri toženi stranki uveljavljala zahtevke OMD za gorsko višinsko kmetijo. Gorska območja se po Uredbi OMD uvrščajo med območja z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost in je zato namen ukrepov OMD, da se izravnajo stroški pridelave zaradi težjih pridelovalnih razmer, da se ustvarijo pogoji za kmetovanje in da se zagotavlja primerna obdelanost kmetijskih površin na tovrstnih območjih (135. in 136. člen Uredbe OMD). Upravičenec, ki uveljavlja plačila po ukrepih OMD, se zavezuje, da bo opravljal svojo kmetijsko dejavnost v času trajanja obveznosti, pri čemer se kmetijska površina, ki je vključena v ukrep OMD, ugotovi z upravnim pregledom velikosti površine in s pregledom velikosti površine na kraju samem (140. člen Uredbe OMD). Po določbi prvega odstavka 142. člena Uredbe OMD izvaja kontrolo izpolnjevanja teh obveznosti prvostopenjski organ.

11. Natančnejše pogoje za postopke v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom ter navzkrižno skladnostjo določa Uredba IAKS. Ta ureja tudi kontrole na kraju samem, vse pa z namenom, da se ugotovi ali so podatki, ki jih upravičenec navede v zbirni vlogi, s katero uveljavlja pravico do plačil iz ukrepov OMD, točni in ali je do teh plačil upravičen. Kontrolni sistem in zmanjšanje ali izključitev plačil v zvezi z navzkrižno skladnostjo izvaja prvostopenjski organ v skladu s 65. do 75. členom Uredbe 809/2014/EU in 37. do 41. členom Uredbe 640/2014/EU (prvi odstavek 25. člena Uredbe IAKS).

12. V obravnavani zadevi je tožena stranka ugotovila, da je površina, ki jo je tožeča stranka prijavila z zahtevkom OMD, večja od površine ugotovljene s pregledom na kraju samem. Njeno zbirno vlogo je zato obravnavala kot čezmerno prijavo, zahtevek tožeče stranke za plačila za ukrep OMD zavrnila, kot sankcijo pa določila znesek, za kateri se ji bodo v naslednjih treh letih znižale pomoči zaradi preveč prijavljenih površin. Do odstopanja je namreč prišlo pri več kot 10 % ugotovljene in več kot dveh tretjinah prijavljene površine. Sodišče ne sledi tožeči stranki, ki v tožbi trdi, da v izpodbijani odločbi ni pojasnjeno zakaj 9,67 ha zemljišč ne ustreza kriteriju rabe 1320. Tožena stranka je namreč navedla, da je nepravilnosti ugotovila pri štirih GERK-ih ter za vsak posamezen GERK navedla, kaj je tožeča stranka uveljavljala in kaj je bilo ugotovljeno ob kontrolnem pregledu (torej za kakšno rabo zemljišč gre) ter to opredelila s površinami (drugi do šesti odstavek na 3. strani izpodbijane odločbe). Sodišče teh navedb ne ponavlja in se nanje sklicuje.

13. Sodišče prav tako ne sledi tožeči stranki, ki zatrjuje, da ni imela možnosti, da bi se seznanila z dejstvi in okoliščinami ter da ji ni bila dana možnost, da bi se izjavila o ugotovitvah kontrolorja, s čimer naj bi bila kršena njena pravica do izjave. Iz zapisnika o kontrolnem pregledu izhaja, da je bil zastopnik tožeče stranke A.A. prisoten ob terenskem ogledu površin. Pred pričetkom pregleda je bil tudi seznanjen, da se bodo ugotovitve inšpektorja upoštevale pri obravnavi zbirne vloge. Pregled je trajal tri ure, kontrolor pa je podatke o ugotovitvah za vse štiri pregledovane bloke površin vnesel v zapisnik. V končnih pripombah je navedel, da so površine preveč preraščene z zarastjo, da bi lahko zanje določil rabo 1300 ali 1800, razen tistih, za katere je določil rabo 1300. Zapisnika zastopniku tožeče stranke ni prebral, saj je po opravljenem pregledu zaradi neprimerne komunikacije zapustil kontrolo. Navzoči (zastopnik tožeče stranke in še dve drugi osebi, za kateri ni vedel podatkov) so namreč zahtevali odgovor, kdo je odgovoren za škodo na pašnikih zaradi divjih prašičev, četudi je kontrolor pojasnil, da za to ni pristojen. Zastopnik tožeče stranke je bil z ugotovitvami kontrolorja glede prijavljenih površin seznanjen in na zapisnik, ki ga sicer ni podpisal, tudi podal pripombe, in sicer je izjavil, da so površine v takem stanju zaradi divjih prašičev.

14. Načelo zaslišanja stranke, ki ga opredeljuje 9. člen ZUP, zahteva, da se, preden se izda odločba, da stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek 9. člena ZUP). Organ, ki v zadevi odloča, ne sme svoje odločbe opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (drugi odstavek 9. člena ZUP). Stranka se lahko o dejstvih in okoliščinah izjavi le v primeru, če se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev ter če ima možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno. Vrhovno sodišče RS je v sklepu, opr. št. X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015, sprejelo stališče, da možnost izjave pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Zakon ne določa načina, po katerem mora dati organ stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so ključne za odločitev v zadevi, vsekakor pa se od uradne osebe, ki vodi postopek, zahteva aktivno ravnanje v tej smeri.

15. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ tožečo stranko (njenega zakonitega zastopnika) ob kontrolnem pregledu seznanil z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na katera je oprl izpodbijano odločitev. Tožeča stranka je že ob vložitvi zbirne vloge podpisala izjavo, da je, med drugim, seznanjena z vsebino, pogoji in zahtevami za izvajanje ukrepov OMD, kot tudi s kaznimi zaradi neupoštevanja pogojev in zahtev, s predpisanimi zmanjšanji plačil, izključitvami, zavrnitvami in ukinitvami pomoči ali podpore, ne dodelitvijo pomoči ali podpore, dodatnimi kaznimi in odvzemom pravic. V izjavi je tudi soglašala, da dovoljuje izvedbo pregledov na kraju samem. Zastopnik tožeče stranke je bil navzoč ves čas izvedbe kontrolnega pregleda, iz zapisnika pa izhaja, da ga je kontrolor seznanil, da so površine preveč preraščene z zarastrjo, da bi zanje določil rabo 1300 ali 1800, razen tistih delov, ki jih je pustil pod rabo 1300. Iz zapisnika še izhaja, da tem ugotovitvam zastopnik tožeče stranke ni ugovarjal, pač pa je pojasnil, zakaj so površine v takšnem stanju.

16. Zapisnik torej kaže, da je bil zastopnik tožeče stranke seznanjen z vsemi ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami, na katerih temelji izpodbijana odločba in mu je bila tudi dana možnost, da se o tem izjavi. To možnost je tudi izkoristi in pojasnil razloge, zaradi katerih meni, da je stanje na terenu tako, kot ga je ugotovil kontrolor, njegovim ugotovitvam pa ni oporekal. Tožena stranka je zato svojo odločitev utemeljeno oprla na navedbe v zapisniku, saj je bil zastopnik tožeče stranke seznanjen z vsemi relevantnimi okoliščinami in imel možnost, da se o tem izjavi, torej možnost, da bi oporekal ugotovitvam kontrolorja, da bi predlagal izvedbo dokazov, da bi predstavil svoje mnenje o pregledovanih površinah, in podobno. Nenazadnje, to bi lahko tožeča stranka storila tudi že po zaključenem pregledu, saj je bila prva odločba prvostopenjskega organa, ki jo je kasneje drugostopenjski organ odpravil, izdana le nekaj manj kot osem mesecev po opravljenem kontrolnem pregledu. Glede na navedeno je torej tožena stranka pravilno ugotovila, da tožnik ugotovitvam kontrolorja o stanju kmetijskega gospodarstva ni oporekal, obenem pa se opredelila tudi do navedbe zastopnika tožeče stranke o škodi, ki jo povzročajo divji prašiči s tem, da je pojasnila, da je imela tožeča stranka možnost, da bi v primeru nastale škode o tem obvestila prvostopenjski organ z za to predvidenim obrazcem, česar pa ni storila. Tožeča stranka pa je kasneje, in sicer šele v pritožbenem postopku zoper prvo odločitev prvostopenjskega organa, predlagala ponovni ogled in oporekala ugotovitvam kontrolorja ob pregledu, vendar pa sodišče pritrjuje tožeči stranki, ki navaja, da gre za nedovoljene tožbene novote, kot to določa 238. člen ZUP. To velja tudi za enake navedbe tožeče stranke v tožbi, saj v upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta (tretji odstavek 20. člena ZUS-1). Kot že navedeno, tožnik bi moral vse trditve o stanju kmetijskega gospodarstva, oziroma o nestrinjanju z ugotovitvami kontrolorja ter dokazne predloge uveljavljati že v postopku pred prvostopenjskim organom, saj je tako možnost imel, bil pa je tudi seznanjen z vsemi okoliščinami in dejstvi zadeve, vendar pa niti v pritožbi zoper odločbo prvostopenjskega organa niti v tožbi ni pojasni zakaj tega ni storil in zato teh navedb ni dopustno upoštevati.

17. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. O zadevi je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Uredba o ukrepih kmetijsko-okoljska-podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 - člen 140

Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2016 - člen 25, 25/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 238

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.