UPRS Sodba I U 1026/2019-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-18

UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST

lekarniška dejavnost - podružnica - molk organa prve in druge stopnje - procesne predpostavke - tožba zaradi molka organa

Sodišče, glede na ugovor toženke, da „v zadevi niso izpolnjeni vsi pogoji za začetek postopka“ poudarja, da je v primeru, če je vloga nepopolna, organ dolžan vložnika po prvem odstavku 67. člena ZUP v roku petih delovnih dni pozvati, naj pomanjkljivosti odpravi, in določiti rok, v katerem mora to storiti. Ker gre za instrukcijski rok, njegova prekoračitev sicer nima neposrednih pravnih posledic, vendar ga kljub temu ni mogoče zanemariti. To bi namreč pomenilo, da bi organ z opustitvijo dolžnega ravnanja lahko preprečil uporabo 222. člena ZUP ali jo odložil za nerazumno obdobje, kar bi bilo v nasprotju z institutom tožbe zaradi molka organa in bi lahko vodilo v omejevanje pravice do sodnega varstva.

I. Tožbi zaradi molka organa se ugodi tako, da se toženi stranki naloži, da mora v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe izdati prvostopenjski upravni akt o vlogi tožeče stranke z dne 8. 1. 2019.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožnica vlaga tožbo zaradi molka upravnega organa obeh stopenj. Navaja, da je na toženko 8. 1. 2019 naslovila vlogo za podružnico lekarne in svojo zainteresiranost za podelitev koncesije. Ker toženka na njeno vlogo ni odgovorila in ni izdala prvostopenjske odločbe v roku iz 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), je na prvostopenjski organ toženke 11. 3. 2019 naslovila pritožbo v odločanje drugostopenjskemu organu toženke po določbi četrtega odstavka 222. člena ZUP. Tudi drugostopenjski organ o njeni pritožbi ni odločil v roku, zato ga je pozvala k izdaji odločbe v nadaljnjih sedmih dneh. Ker toženka tudi v tem roku o njeni pritožbi ni odločila, vlaga predmetno tožbo. V nadaljevanju tožbe pojasnjuje postopek izdaje dovoljenja za podružnico lekarne po Zakonu o lekarniški dejavnosti (ZLD-1) ter izpostavlja, da toženka s svojim ravnanjem protipravno omejuje konkurenco na trgu. Prepričana je, da izpolnjuje vse pogoje za odprtje podružnice na predlaganem območju. Meni, da ji toženka zunaj meja njene diskrecijske pravice nezakonito posega v ustavno pravico gospodarske pobude ter krši njeno pravico do ustanavljanja, ki jo omogoča 49. člen Pogodbe o delovanju EU. Sodišču predlaga, naj po izvedbi predlaganih dokazov tožbi ugodi in toženki naloži, da v 30 dneh od pravnomočnosti te sodbe odloči o pritožbi tožnice proti prvostopenjski odločbi, s katero je zaradi molka organa po domnevi zavrnitve prvostopenjski organ odločil o tožničini vlogi za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, podani 8. 1. 2019; podrejeno da je toženka dolžna v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe odločiti o tožničini vlogi za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, podani 8. 1. 2019. Hkrati zahteva povrnitev stroškov sodnega postopka s pripadki.

2. Toženka v odgovoru na tožbo potrjuje, da je prejela vlogo tožnice za podružnico lekarne in izraz interesa za podelitev koncesije z dne 8. 1. 2019 ter njena nadaljnja dva dopisa z dne 17. 3. 2019 (op. sodišča: pravilno 11. 3. 2019) in 13. 5. 2019, kar je tožnica že vse priložila tožbi. Meni, da v predmetni zadevi niso izpolnjeni vsi pogoji za začetek postopka, zato o vlogi ni odločila, sicer pa bi bilo treba vlogo zavreči ali zavrniti. Na področju veljata dva relativno nova predpisa glede zdravstvene in lekarniške dejavnosti, tožnica pa je poleg tega sprožila številne postopke tako pred slovenskimi kot pred mednarodnimi organi, kar vse botruje dodatni previdnosti pri odločanju v upravah lokalnih skupnosti. Glede aktivne legitimacije navaja, da tožnica nima podeljene koncesije na območju toženke, zato zakonski pogoji za odprtje podružnice niso izpolnjeni. Poleg tega na območju A. ni organizirane osnovne zdravstvene dejavnosti, ta se izvaja v B., kjer pa ima koncesijo Lekarna Ljubljana. Toženka tudi trenutno ne izkazuje potrebe po odprtju nove lekarne, zato se postopek za morebitno odprtje nove lekarne oz. podružnice sploh še ni začel, poleg tega pa toženka trenutno niti ne izpolnjuje vseh zakonskih pogojev za pridobitev pozitivnih mnenj Ministrstva za zdravje in Lekarniške zbornice, slednja pa je tudi v letu 2014 že izdala negativno mnenje (ki ga toženka prilaga), ključni pogoji za naselje A. pa se odtlej niso spremenili. Tožnica ni dokazala, da izpolnjuje pogoje za odprtje podružnice v naselju A.. Vsled navedenega toženka meni, da v zadevi niso izpolnjeni pogoji za uvedbo in izvedbo postopka ter s tem tudi odločanja, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrže oz. zavrne kot neutemeljeno.

3. V pripravljalni vlogi tožnica odgovarja na navedbe toženke v odgovoru na tožbo in vztraja pri tožbi.

5. Tožnica vlaga tožbo zaradi molka organa po 28. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Četrti odstavek tega člena določa, da, če organ prve stopnje, zoper katerega odločbo je dopustna pritožba, ne izda odločbe o zahtevi v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ima stranka pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje, ki je v tem primeru pristojen za odločanje. Zoper odločbo organa druge stopnje sme stranka sprožiti upravni spor; če so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka tega člena, pa sme sprožiti upravni spor tudi, kadar ta organ ne izda odločbe. Upravni spor sme tako sprožiti, če tudi organ druge stopnje v dveh mesecih ali v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ne izda odločbe o strankini pritožbi in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh (drugi odstavek 28. člena ZUS-1).

6. Med strankama ni sporno, da je tožnica pri toženki z vlogo z dne 8. 1. 2019 zahtevala izdajo dovoljenja za podružnico lekarne. Prav tako ni sporno, da je 11. 3. 2019 vložila pritožbo zaradi molka in dne 13. 5. 2019 poziv za odločitev v nadaljnjih sedmih dneh. V zadevi tudi ni sporno, da je tožnica v vlogi z dne 8. 1. 2019 (med drugim) povsem očitno zahtevala izdajo upravne odločbe. Zato po presoji sodišča ne more biti dvoma, da gre za vlogo v upravnem postopku.

7. Kdaj začne teči rok, v katerem je dolžan prvostopenjski organ izdati odločbo, ker sicer nastopi fikcija, kot da je zahteva stranke zavrnjena, izhaja iz 222. člena ZUP, ki v prvem odstavku določa, da mora pristojni organ, kadar se začne postopek na zahtevo stranke /.../, pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, izdati odločbo in jo vročiti stranki čimprej, najpozneje v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke /.../, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih. V drugem odstavku navedene določbe je določeno, da, če stranka vloži vlogo, ki je nepopolna in jo po pozivu dopolni, začne teči rok iz prejšnjega odstavka od dne, ko je organ prejel dopolnitev vloge.

8. Ne glede na navedeno pa sodišče, glede na ugovor toženke, da „v zadevi niso izpolnjeni vsi pogoji za začetek postopka“ in da bi bilo vlogo tožnice treba, med drugim, zavreči, s čimer po razumevanju sodišča smiselno ugovarja, da tožničina vloga ni bila popolna, poudarja, da je v primeru, če je vloga nepopolna, organ dolžan vložnika po prvem odstavku 67. člena ZUP v roku petih delovnih dni pozvati, naj pomanjkljivosti odpravi, in določiti rok, v katerem mora to storiti. Ker gre za instrukcijski rok, njegova prekoračitev sicer nima neposrednih pravnih posledic, vendar ga kljub temu ni mogoče zanemariti. To bi namreč pomenilo, da bi organ z opustitvijo dolžnega ravnanja lahko preprečil uporabo 222. člena ZUP ali jo odložil za nerazumno obdobje, kar bi bilo v nasprotju z institutom tožbe (in pritožbe) zaradi molka organa in bi lahko vodilo v omejevanje pravice do sodnega varstva. Zato je treba po presoji sodišča procesno situacijo, v kateri organ opusti sicer dolžno ravnanje po 67. členu ZUP, obravnavati tako, kot da je organ štel, da je vloga stranke popolna.

9. Zato bi moral prvostopenjski organ o tožničini vlogi odločiti v roku, ki ga za to določa zakon. Enako bi moral ravnati tudi drugostopenjski organ. Po presoji sodišča je zato zahteva tožnice, da mora toženka o njeni vlogi odločiti, v skladu z določbo 28. člena ZUS-1, utemeljena, zato je sodišče tožbi ugodilo in je v skladu s prvim odstavkom 69. člena ZUS-1 pristojnemu organu naložilo, da v roku 30 dni odloči o tožničini vlogi z dne 8. 1. 2019.

10. Izrek o stroških in višini le-teh temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v upravnem sporu. Ker je tožnico v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, zadeva pa je bila rešena na seji, se ji prizna 285 EUR stroškov in pripadajoči davek na dodano vrednost.

11. Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alinea drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 67, 222

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 28

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.