UPRS Sklep I U 944/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-10

finančna preiskava - predpostavka - dokončen upravni akt - upravna zadeva - dokumentacija - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - seznanitev s podatki - vpogled v spis - zavrženje tožbe

Postopek finančne preiskave se na podlagi 100. člena ZFU uvršča v predpostopkovno fazo, v kateri se še ne odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih davčnega zavezanca. Na podlagi izsledkov davčne preiskave se skladno s 135. členom ZDavP-2 sprejme odločitev o uvedbi davčnega inšpekcijskega postopka, v katerem ima zavezanec vse pravice po pravilnih davčnega in splošnega upravnega postopka. Navedeno pomeni, da izpodbijani sklep ni dokončni upravni akt, s katerim bi bilo odločeno o pravicah ali o obveznostih oziroma pravnih koristih tožnikov

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski, tudi davčni organ) zavrgla vlogo tožnikov, s katero tožnika pozivata prvostopenjski organ k zaključku finančne preiskave in/ali davčnega inšpekcijskega nadzora (v nadaljevanju DIN).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da sta tožnika v pozivu navedla, da postopek preiskave v zvezi z družbo A. d.o.o. in njenim direktorjem B.B. (v nadaljevanju tožnika) poteka že od leta 2016. Tožnika menita, da zgolj obstoj transakcij mednarodnopravne narave ne more biti razlog za uvedbo finančne preiskave. Navajata, da sta podala vsa zahtevana pojasnila in menita, da gre za zlorabo zakonskih pooblastil in zlorabo instituta finančne preiskave, zato zahtevata, da davčni organ v 15 dneh sestavi poročilo o zaključku finančne preiskave. Tožnika tudi nista bila obveščena o začetku morebitnega DIN, zato zahtevata, da davčni organ obvesti njunega pooblaščenca o tem, da DIN ni bil uveden oziroma, da ju obvesti o vseh DIN v zvezi s tožnikoma. Davčni organ se sklicuje na 100. člen Zakona o finančni upravi (v nadaljevanju ZFU) in 2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in navaja, da se v postopku preiskave ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi preiskovanca, ampak se izvajajo preiskovalni ukrepi in dejanja če so podani razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bili kršeni predpisi o obdavčenju. Šele v primeru potrditve razlogov za sum se po četrtem odstavku 100. člena ZFU začne upravni postopek, tj. z izdajo sklepa o začetku DIN. Ker se DIN v konkretnem primeru še ni začel, tožnika nista stranki v upravnem postopku, zato je davčni organ njuno vlogo zavrgel.

3. Ministrstvo za finance je kot pritožbeni organ pritožbo tožnikov zavrnilo kot neutemeljeno. Dodatno se sklicuje na 82. člen ZUP in navaja, da se v obravnavani zadevi niso vzpostavili dokumenti upravne zadeve. V zvezi s pritožbenim ugovorom o kršitvi osebnostnih pravic iz 35. člena Ustave RS navaja, da je primarno sodno varstvo zaradi kršitve navedenih pravic v skladu s 134. členom Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) zagotovljeno pred rednim sodiščem splošne pristojnosti ter se ob tem sklicuje na sklep tukajšnjega sodišča I U 1588/2011.

4. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo iz vseh tožbenih razlogov, posebej 1. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navajata, da gre v obravnavani zadevi za upravno zadevo, ter da posledično tožnikoma pripadajo vse pravice kot strankama v upravnem postopku, zaradi česar bi moral prvostopenjski organ obravnavati vlogo tožnikov po vsebini. Navajata, da ZFU ne določa, da je postopek finančne preiskave predpostopkovna preiskovalna faza DIN, ter da nima pravne narave posebnega upravnega postopka. Razlaga 100. člena ZFU, kot jo je v izpodbijanem sklepu zavzel davčni organ je nezakonita in neskladna z Ustavo RS (enako varstvo pravic iz 22. člena Ustave RS, pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS in pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS). Prvostopenjski organ je kršil tudi načelo zakonitosti in načelo pravne države iz 2. člena Ustave RS ter načela delovanja iz 4., 5. in 6. člena ZFU. Ne drži, da davčni organ v finančni preiskavi ne odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih tožnikov. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016 in navaja, da četudi v predpisu, ki ureja postopek ni določb, morajo biti v postopku zagotovljene pravice in spoštovane procesne garancije, ki jih določa ZUP. Davčni organ aktivno zbira informacije in podatke v zvezi s pravicami tožnikov, vezanih na kršitve davčnih predpisov. Opredelitev pojma upravna zadeva iz 2. člena ZUP je nedoločna. Ravnanja prvostopenjskega organa v finančni preiskavi imajo naravo predhodnih ravnanj v kontekstu 138. člena ZUP.

5. Tožnika nadalje pojasnjujeta predmet in potek obravnavane finančne preiskave, ki se je pričela že v letu 2016. Tožnika še danes nista seznanjena s tem, kaj naj bi storila protipravnega ter z zbranimi dokazi, prvostopenjski organ jima odreka pravico do pravnega sredstva in vpogleda v spis.

6. V kolikor sodišče pritrjuje argumentaciji v zvezi s statusom finančne preiskave, gre za protiustavno in nezakonito zakonsko ureditev. Tožnika se sklicujeta tudi na Zakon o odvzemu premoženja nezakonitega izvora (v nadaljevanju ZOPNI), ki omejuje trajanje finančne preiskave na največ leto in pol. Tožnikoma ni jasno kako sta lahko podobna instituta različno urejena. Zato je tožnikoma kršena tudi pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Tožnikoma ni zagotovljen niti vpogled v spis, kar kaže na kršitev ustavnih pravic iz 2., 23. in 25. člena Ustave RS.

7. Tožnika navajata tudi, da zoper nalog za preiskavo ni mogoča pritožba ali ugovor, kar pomeni kršitev pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Ob tem se sklicujeta tudi na preiskavo v kazenskem postopku in navajata, da daje kazenski postopek osumljencu bistveno širši nabor pravic, zaradi česar gre po mnenju tožnikov za neenako obravnavo podobnih položajev. Tožnika sta v neenakem položaju v primerjavi s subjekti kazenskega postopka (kršitev 22. člena Ustave RS). Zmotno je po mnenju tožnikov tudi stališče drugostopenjskega organa, da imata tožnika v zvezi s kršitvami 35. člena Ustave RS zagotovljeno sodno varstvo pred rednim sodiščem splošne pristojnosti. Tožnika se sklicujeta na 1. člen Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in navajata, da civilno sodišče ni pristojno za presojo in ravnanja upravnega organa. Pravno varstvo pred civilnim sodiščem bi bilo v konkretnem primeru neučinkovito, saj civilno sodišče ne bi moglo odrediti prvostopenjskemu organu, da s finančno preiskavo preneha.

8. Nadalje navajata, da finančna preiskava poteka tajno, tožnika pa nimata pravice do vpogleda v listine in ne vesta katera preiskovalna dejanja so bila opravljena. Drugo tožeča stranka se sklicuje tudi na 38. člen Ustave RS, ki ji zagotavlja varstvo osebnih podatkov in navaja, da je prvostopenjski organ s tem, ko ji ni omogočil vpogleda v spis in ni odločil o njeni vlogi glede zaključka finančne preiskave, kršil njeno pravico iz 38. člena Ustave RS. Navedeno predstavlja tudi kršitev 30. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1).

9. Sodišču predlagata, da v kolikor bi se postavilo na stališče, da predmetna zadeva ne predstavlja upravne zadeve, predmetni postopek prekine in na podlagi 156. člena Ustave RS na Ustavno sodišče RS vloži zahtevo za oceno ustavnosti 100. člena ZFU, sicer pa naj sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

10. V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz obrazložitve upravnih odločb ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12. ZUS-1 v prvem odstavku 2. člena določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1, se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

13. Sodišče pritrjuje stališču davčnega organa, da se postopek finančne preiskave na podlagi 100. člena ZFU uvršča v predpostopkovno fazo, v kateri se še ne odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih davčnega zavezanca. Na podlagi izsledkov davčne preiskave se skladno s 135. členom Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) sprejme odločitev o uvedbi davčnega inšpekcijskega postopka, v katerem ima zavezanec vse pravice po pravilnih davčnega in splošnega upravnega postopka. Navedeno po sodni presoji pomeni, da izpodbijani sklep ni dokončni upravni akt, s katerim bi bilo odločeno o pravicah ali o obveznostih oziroma pravnih koristih tožnikov (prvi odstavek 2. člena ZUS-1) in se tudi niso vzpostavili dokumenti upravne zadeve v smislu 82. člena ZUP, ki lahko nastanejo šele po začetku upravnega postopka. Takšna je tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča RS.

Sodba Vrhovnega sodišča RS (I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016), na katero se sklicujeta tožnika v tožbi pa po sodni presoji ni primerljiva z obravnavano zadevo, saj se nanaša na drugačno dejansko in pravno podlago, kot je v obravnavani zadevi. Izpodbijani sklep pa tudi ni sklep, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Zoper tak akt, pa po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 upravni spor ni predviden. Tudi po sodni presoji dokumenti upravne narave v času davčne preiskave v smislu 82. člena ZUP še niso obstajali. Po sodni presoji tudi ni mogoče primerjati finančne preiskave po ZFU s finančno preiskavo po določilih ZOPNI ter s preiskavo v kazenskem postopku. Sodišče zato zavrača očitane kršitve ustavnih pravic iz 2., 23. in 25. člena Ustave RS.

14. Po povedanem po sodni presoji v obravnavani zadevi ni razloga za prekinitev postopka in za vložitev zahteve za presojo ustavnosti 100. člena ZFU pri Ustavnem sodišču RS. Po sodni presoji namreč zakonska ureditev 100. člena ZFU ni v neskladju z Ustavo RS.

15. V zvezi z zatrjevanimi kršitvami 35. člena Ustave RS sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pogoji iz 4. člena ZUS-1 za tožbo zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, saj je drugo tožeči stranki v zvezi z zatrjevanimi kršitvami 35. člena Ustave RS oziroma 134. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) zagotovljeno drugo sodno varstvo pred rednim sodiščem splošne pristojnosti v pravdnem postopku.

16. Glede na navedeno je sodišče tožbo v tem delu zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

17. Tožnik pa se v tožbi sklicuje tudi na kršitev 30. člena ZVOP-1, ki naj bi ga prvostopenjski organ storil s tem, ko tožnikoma ni omogočil vpogleda v spis in ni odločil o njuni vlogi glede zaključka finančne preiskave. V zvezi z navedenim sodišče ugotavlja, da v predmetni zadevi niso izpolnjene procesne predpostavke za omenjeno sodno varstvo.

18. Pravica posameznika do seznanitve z osebnimi podatki je določena v 30. členu ZVOP-1. Postopek seznanitve je urejen v 31. členu ZVOP-1, ki v drugem odstavku določa, da mora upravljavec osebnih podatkov posamezniku omogočiti vpogled, prepis, kopiranje in potrdilo po 1. in 2. točki prvega odstavka 30. člena ZVOP-1 praviloma istega dne, ko je prejel zahtevo, najpozneje pa v 15 dneh, ali pa ga v 15 dneh pisno obvestiti o razlogih, zaradi katerih vpogleda, prepisa, kopiranja ali izdaja potrdila ne bo omogočil. Izpis iz 3. točke, seznam iz 4. točke, informacije iz 5. in 6. točke ter pojasnilo iz 7. točke prvega odstavka 30. člena ZVOP-1 mora upravljavec osebnih podatkov posredovati posamezniku v 30 dneh od dneva, ko je prejel zahtevo, ali ga v istem roku pisno obvestiti o razlogih, zaradi katerih mu izpisa, seznama, informacij ali pojasnila ne bo posredoval (tretji odstavek 31. člena ZVOP-1).

19. Iz pritožbe, ki jo je vložil tožnik zoper izpodbijani sklep, ne izhaja, da bi tožnik uveljavljal svoje pravice tudi na podlagi 30. člena ZVOP-1. V primeru, če bi tožnik uveljavljal svoje pravice tudi na tej podlagi, pa bi morala tožena stranka pritožbo v delu, ki se nanaša na kršitev ZVOP-1, odstopiti v pristojno reševanje Informacijskemu pooblaščencu.

20. Iz določb tretje alineje prvega odstavka 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (ZInfP) izhaja, da je Informacijski pooblaščenec kot samostojen in neodvisen državni organ pristojen za odločanje o pritožbi posameznika, kadar upravljavec osebnih podatkov ne ugodi zahtevi posameznika glede pravice posameznika do seznanitve z zahtevanimi podatki, do izpisov, seznamov, vpogledov, potrdil, informacij, pojasnil, prepisovanja ali kopiranja po določbah zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zoper odločitev Informacijskega pooblaščenca pa je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru tožnik ni izkazal procesnih predpostavk za vložitev tožbe na podlagi 30. člena ZVOP-1. Tožnik se je namreč na določila ZVOP-1 prvič skliceval šele v tožbi. Glede na navedeno, je sodišče tožbo v navedenem delu na podlagi določbe 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot preuranjeno zavrglo.

21. Sodišče je tožbo, sicer iz različnih razlogov, zavrglo v celoti, zato v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

22. Sodišče je v zadevi odločilo po sodnici posameznici na podlagi 2. alinee drugega odstavka 13. člena ZUS-1.

Glej sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 179/2015 z dne 31. 8. 2016.

Zakon o finančni upravi (2014) - ZFU  - člen 100

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-2, 36/1-4

Zakon o varstvu osebnih podatkov (2004) - ZVOP-1  - člen 30

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.