UPRS Sodba I U 2581/2018-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-05-19

Lara Bartenjev (preds.), Zdenka Štucin (poroč.), Adriana Hribar Milič

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za ceste - objekt za oglaševanje - odstranitev objekta - soglasje pristojnega organa

Prvostopenjski organ je utemeljeno postopal po določbah sedaj veljavnega ZCes-1. Z dnem uveljavitve ZCes-1 je prenehal veljati ZJC (razen posameznih določb, ki se ne nanašajo na pogoje oglaševanja). Novi zakon (ZCes-1) v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred 1. 4. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, s katero je bilo izdajanje soglasij za oglaševalske objekte, ki stojijo ob državnih cestah znotraj naselij, preneseno iz občine na državo. To posledično pomeni, da bi tožeča stranka za sporne objekte morala pridobiti soglasje Direkcije za infrastrukturo, kot to določa peti odstavek 78. člena ZCes-1. Ne glede na navedeno pa sodišče ugotavlja, da tožeča stranka tudi v času postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje ni imela potrebnega soglasja. V skladu z 68. členom ZJC je soglasje za postavitev izdala pristojna občina, iz odgovora B. pa je razvidno, da tožeča stranka soglasja za postavitev objektov ni pridobila.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da je tožeča stranka dolžna odstraniti tri objekte za obveščanje in oglaševanje, ki so postavljeni v območju državne ceste R1-... ... in sicer dva v km 5.910 in eden v km 5.940, vsi levo v smeri stacionaže v naselju A. na zemljišču parc. št. 1371/1 k.o. ... v odmiku od 4,8 m do 11,0 m od skrajnega roba zunanje prometne površine (ceste), brez soglasja upravljavca ceste. Ukrep mora biti izvršen v roku 30 dni od vročitve te odločbe, o čemer mora tožeča stranka obvestiti prvostopenjski organ.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je inšpektorica za ceste opravila inšpekcijski nadzor, in ugotovila, da je tožeča stranka postavila objekte za obveščanje in oglaševanje na navedeni lokaciji. Tožeča stranka je podala izjavo v zvezi s postavitvijo predmetnih objektov in pojasnila, da so bili objekti nameščeni pred dnem 1. 9. 2007, v skladu z veljavnimi predpisi. Poleg potrebnih soglasij oz. dovoljenj za reklamne panoje je bilo s Pogodbo št. 19 PO/2007 o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih (v nadaljevanju Pogodba) urejeno tudi plačevanje občinske takse. Omenjena soglasja so še vedno veljavna in predstavljajo ustrezno pravno podlago za postavitev objektov za oglaševanje. S podpisom Pogodbe so bili odpravljeni vsi razlogi za vodenje kakršnihkoli inšpekcijskih postopkov. Inšpektorica je po prejeti izjavi tožeče stranke preverila, ali je bilo za postavitev oz. namestitev predmetnih objektov izdano soglasje Mestne občine B., ki je bila do junija 2011 pristojna za izdajo soglasja za postavitev objektov, oziroma soglasje upravljavca državne ceste Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo, v čigar pristojnosti je izdaja soglasij zdaj. Iz odgovora Mestne občine B. (v nadaljevanju B.) je ugotovila, da tožeči stranki za postavitev obravnavanih panojev ni bilo izdano soglasje, prav tako je iz odgovora upravljavca državne ceste Direkcije RS za infrastrukturo razvidno, da soglasje ni bilo izdano. Iz predložene dokumentacije torej ni razvidno, da gre za soglasje po določbah 68. člena Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC). Pogodba pa ureja medsebojna razmerja v zvezi z oglaševanjem z namenom ureditve določenih vprašanj v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih, s postavitvijo objektov in naprav brez ustreznega dovoljenja pristojnega organa B., ter določitvijo pogojev in načina oglaševanja do sprejema občinskega prostorskega načrta in odloka o občinskih taksah, kar pa ni mogoče enačiti s pogoji za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje po ZJC. Iz navedenega je mogoče zaključiti, da tožeča stranka soglasja za postavitev objektov za oglaševanje v času veljavnosti ZJC ni pridobila, soglasja pa ni pridobila niti po Zakonu o cestah (ZCes-1). Inšpektorica za ceste je zato skladno s 6. točko prvega odstavka 118. člena ZCes-1 odredila odstranitev objektov za obveščanje in oglaševanje.

3. Ministrstvo za infrastrukturo je z odločbo št. 3717-93/2018/2-02411756 z dne 7. 9. 2018 zavrnilo pritožbo tožeče stranke. Dejstvo je, da tožeča stranka nima ustreznega soglasja lokalne skupnosti ali Direkcije RS za infrastrukturo. Pogodbe, ki jo navaja tožeča stranka, pa ni mogoče šteti kot upravno soglasje, kot ga je zahteval ZJC oz. ga zahteva sedaj veljavni ZCes-1. Dodaja, da ob upoštevanju tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, tudi ni mogoče izključiti splošne določbe zakona (66. člen ZCes-1), ki se nanaša na posege v varovalni pas državne ceste in zahteva presojo tudi z vidika interesa varovanja državne ceste. Toženka se ne strinja z navedbami tožeče stranke, da so bili vsi objekti, katerih odstranitev se zahteva, postavljeni z ustreznim soglasjem lokalne skupnosti. Tudi občina je potrdila, da za sporne objekte ni izdala soglasja za postavitev objektov oziroma poseg v varovalni pas ceste. Pogodba pa ureja obligacijska razmerja med strankama pogodbe in ne predstavlja ustreznega upravnega soglasja, s katerim bi pristojna občina lahko odločila o pravicah oziroma obveznostih stranke v postopku. Nazadnje pogodba (soglasje) občine ni več veljavna, saj lokalna skupnost na podlagi veljavnega ZCes-1 nima več pristojnosti za dajanje soglasij za takšne objekte ob državnih cestah. Pogodba je bila sklenjena dne 23. 10. 2007 in je veljala do uveljavitve občinskega prostorskega načrta (104. člen OPN ID B.). Ker gre za objekt ob državnih cestah, B. tudi ne more več izdajati dovoljenj za objekte za oglaševanje ob državnih cestah. Dejstvo, da je tožeča stranka za te objekte plačevala takso, pa ni pomembno.

4. Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, kršitve pravil postopka ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Prvostopenjski organ je zmotno uporabil materialno pravo, saj je izpodbijano odločbo utemeljil na določbah ZCes-1. ZCes-1 v času postavitve objektov ni veljal, kar pomeni, da se zakonitosti postavitve ne da presojati po določbah zakonodaje, ki je takrat sploh še ni bilo. To pomeni, da soglasja Direkcije ni bilo potrebno pridobiti. ZCes-1 je začel veljati dne 1. 7. 2011, objekti za obveščanje in oglaševanje pa so bili postavljeni v času veljavnosti ZJC. Glede na navedeno bi moral prvostopenjski organ skladnost postavitve objektov presojati z vidika ZJC, ne pa z uporabo zakona, ki v času postavitve sploh ni veljal. Navedeno izhaja tudi iz samega ZCes-1, ki v 122. členu jasno določa, da se postopki za izdajo soglasja končajo po dosedanjih predpisih. ZCes-1 je v 78. členu določil strožje pogoje. Ni sporno, da novi pogoji veljajo za posege v varovalni pas, ki so se ali se bodo izvedli po 1. 4. 2011, vprašanje je, ali enako velja za objekte, ki so bili pravilno in zakonito postavljeni v času veljave ZJC. Tožeča stranka je izpolnjevala vse pogoje po ZJC in je pridobila vsa zahtevana soglasja, zato je stališče, da bi morala pridobiti še soglasje na podlagi 78. člena ZCes-1, popolnoma neutemeljeno. V nadaljevanju tožeča stranka opozarja tudi na zmotno ugotovitev dejanskega stanja. Prvostopenjski organ je zmotno presodil vsebino Pogodbe in napačno zaključil, da je ni mogoče šteti za soglasje po 68. členu ZJC. Po mnenju tožeče stranke namreč Pogodba vsebuje vse elemente soglasja iz navedenega člena. Iz določb ZJC je razvidno, da morajo biti v soglasju določeni pogoji za postavitev in da morajo biti ti pogoji v skladu s predpisi ter pogoji vzdrževanja in odstranitve teh objektov. Omenjeni elementi so vključeni tudi v Pogodbo. Upoštevati je treba kronološki potek dogajanja v zvezi s temi panoji. Tožeča stranka je pred sklenitvijo Pogodbe na B. naslovila več vlog za izdajo soglasij, kar je bilo zavrnjeno, inšpektorat B. pa je nato zaradi postavitve panojev brez ustreznih soglasij oziroma dovoljenj izdal odločbe za njihovo odstranitev, zoper katere je tožeča stranka vložila tožbe v upravnem sporu. Nato je prišlo do sklenitve Pogodbe z namenom ureditve postavitve panojev brez soglasja B. ter v skladu z zakonodajo. V Pogodbi so izrecno določeni pogoji, ki jih je treba upoštevati v sklopu podanega soglasja ali dovoljenja. Pogodba tudi ne zavezuje tožeče stranke, da bi si morala pridobiti še kakšna druga dovoljenja oziroma soglasja. Zato ne drži, da za postavitev objektov ni soglasja iz 68. člena ZJC oziroma 78. člena ZCes-1. Nelogično je sklepanje, da bi B. sklenila pogodbo brez ureditve temeljnega razmerja – tj. izdaje dovoljenja za oglaševanje. Slednje izhaja že iz naziva pogodbe, kot tudi njenih določb, ki v nobenem primeru ne postavljajo dodatnih pogojev v smislu potrebe po pridobitvi dodatnih soglasij. Na to kaže tudi ravnanje tožeče stranke, ki je glede na drugi odstavek 12. člena Pogodbe umaknila vse tožbe, ki jih je vložila zoper B., in so bili ti postopki ustavljeni. Torej ne drži, da ni bilo pridobljeno ustrezno soglasje pristojne občine. B. je tožeči stranki obračunavala občinsko takso do 30. 6. 2014, kar je še dodaten dokaz, da je tožeča stranka na podlagi sklenjene Pogodbe pridobila vsa potrebna soglasja oziroma dovoljenja za reklamne panoje. Tožeča stranka opozarja tudi na kršitev določb upravnega postopka. Prvostopenjski organ tožeči stranki ni dal možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Tožeča stranka je za postopek izvedela dne 3. 7. 2017, ko je prejela dopis prvostopenjskega organa za posredovanje pisnega pojasnila in izjave s prilogami. Ni pa dopis vseboval navedbe vseh dejstev, ki so prešle v dejansko podlago izpodbijane odločbe. Po prejemu izjave tožeče stranke je namreč organ dejansko stanje ugotavljal še naprej. Tako je za določena dejstva in dokaze tožeča stranka izvedela šele po prejemu izpodbijane odločbe. Tožeča stranka zato izrecno zahteva razpis glavne obravnave, na kateri naj sodišče zasliši zakonitega zastopnika tožeče stranke C.C., ki bo izpovedal o ozadju sklenitve Pogodbe ter o njenem pomenu za zakonito postavitev objektov. Sodišče naj izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka je sodišču poslala upravne spise, vsebinskega odgovora na tožbo pa ni podala.

7. Sodišče pritrjuje ugotovitvi organa, da so trije objekti za obveščanje in oglaševanje dimenzije 4,00 m x 3,00 m, ki so postavljeni v območju državne ceste R1-... ... in sicer dva v km 5.910 in eden v km 5.940, vsi levo v smeri stacionaže v naselju A. na zemljišču parc. Št. 1371/1, k.o. ..., postavljeni brez ustreznih soglasij, zaradi česar jih je treba odstraniti, kot je bilo tožniku naloženo z izpodbijano odločbo.

8. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno, da tožeči stranki soglasje iz 78. člena ZCes-1 ni bilo izdano. Prav tako ni sporno, da je bil objekt postavljen še pred uveljavitvijo ZCes-1, ki je začel veljati 1. 4. 2011, uporablja pa se od 1. 7. 2011. Pred tem je pogoje za postavitev objektov za oglaševanje ob državnih cestah urejal ZJC v 68. členu. Po mnenju sodišča je prvostopenjski organ utemeljeno postopal po določbah sedaj veljavnega ZCes-1. Z dnem uveljavitve ZCes-1 je namreč prenehal veljati ZJC (razen posameznih določb, ki se ne nanašajo na pogoje oglaševanja). Novi zakon (ZCes-1) v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred 1. 4. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, s katero je bilo izdajanje soglasij za oglaševalske objekte, ki stojijo ob državnih cestah znotraj naselij, preneseno iz občine na državo. To posledično pomeni, da bi tožeča stranka za sporne objekte morala pridobiti soglasje Direkcije za infrastrukturo, kot to določa peti odstavek 78. člena ZCes-1. 78. člen ZCes-1 uvodoma še predpisuje prepoved postavljanja objektov za obveščanje in oglaševanje v območju državne ceste zunaj naselja (prvi odstavek), nato pa v drugem odstavku določa pogoje, pod katerimi pa je postavitev takih objektov možna ob soglasju Direkcije. Ker pa tega soglasja tožeča stranka nedvomno nima, objekti pa so postavljeni ob državni cesti, je organ moral zaključiti, da je podan pravno relevantni dejanski stan za izrek spornega ukrepa. Ne glede na navedeno pa sodišče ugotavlja, da tožeča stranka tudi v času postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje ni imela potrebnega soglasja. V skladu z 68. členom ZJC je soglasje za postavitev izdala pristojna občina, iz odgovora B. pa je razvidno, da tožeča stranka soglasja za postavitev objektov ni pridobila.

9. Neutemeljeno je sklicevanje tožeče stranke na določbo 122. člena ZCes-1, po kateri se upravni in inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, dokončajo po dosedanjih predpisih. Predmetni postopek je bil začet v letu 2017, torej šest let po uveljavitvi novega zakona, posledično se navedena določba nanj očitno ne nanaša. Kolikor pa tožeča stranka meni, da bi bilo treba inšpekcijski postopek voditi po določbah prejšnjega zakona, ker se nanaša na objekte, postavljene v času veljavnosti prejšnjega zakona, pa sodišče dodaja, da to ne izhaja iz navedene zakonske določbe niti iz kakšne druge prehodne določbe, prav tako do takšnega razumevanja ni mogoče priti z metodami razlage.

10. Tožeča stranka se pri svojem ugovoru o (takrat) legalni postavitvi objektov sklicuje na Pogodbo št. 19 PO/2007 o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih med B. ter družbo D. d.o.o. (očitno pravno prednico tožeče stranke) z dne 23. 10. 2007, iz katere med drugim izhaja, da je ta pogodba sklenjena za čas do uveljavitve občinskega prostorskega načrta in Odloka o občinskih taksah (10. člen). Že iz vsebine te pogodbe je torej razvidno, da je sklenjena za določen čas in sicer do sprejetja občinskega prostorskega načrta – OPN B. ID, ki je pričel veljati 15 dni po njegovi objavi v Uradnem listu 78/2010 z dne 8. 10. 2010. Sklenjena Pogodba pa tudi ni pravno relevantna iz naslednjih razlogov: z uveljavitvijo ZCes-1 je namreč prišlo do spremembe pristojnosti v zvezi z izdajanjem soglasij v tovrstnih primerih (tj. pri postavljanju objektov za obveščanje in oglaševanje v območju državne ceste) in sicer je pristojnost prešla iz občine na direkcijo, kar pomeni, da OPN B. ID za tovrstne objekte, postavljene ob državnih cestah, ne velja. V 104. členu odlok sicer podaljšuje veljavnost pogodb o oglaševanju med izvajalci oglaševanja in B. do izdaje novih dovoljenj za oglaševanje po določbah tega odloka in odloka o oglaševanju B. in v nadaljevanju opredeljuje še obvezno postopanje izvajalcev oglaševanja za objekte za oglaševanje na javnih mestih, če niso bila pridobljena dovoljenja B. glede na 60. člen OPN B. ID, vendar pa je v tej zadevi bistveno to, da gre za objekte, postavljene v območju državne ceste. Tožnik pa (ustreznega) soglasja iz 78. člena ZCes-1 nedvomno ni izkazal. Na drugačno odločitev zato tudi ne morejo vplivati tožbene navedbe o kronološkem poteku dogodkov v zvezi s sklenitvijo pogodb z B. in jih sodišče zavrača kot nerelevantne.

11. Po presoji sodišča so bile v danem primeru relevantne okoliščine pravilno ugotovljene. Pravilno je bilo tudi ugotovljeno dejansko stanje in pravilno uporabljeno materialno pravo, sodišče tudi ni našlo očitanih kršitev določb postopka. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita, sodišče v postopku pred njeno izdajo ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

12. Sodišče je odločalo na nejavni seji, saj so bili dokazi pravilno izvedeni in ocenjeni že v postopku izdaje izpodbijane odločbe, druga dejstva pa ne kažejo na to, da bi jih bilo treba drugače presoditi, kot jih je presodil inšpekcijski organ (2. alinea drugega odstavka 59. člena v povezavi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1). Tožnik je v postopku sodeloval in tudi imel možnost predložiti dokaze in se seznaniti z vsemi relevantnimi dejstvi. Tožeča stranka je v tožbi predlagala tudi zaslišanje zakonitega zastopnika C.C., ki naj bi povedal o ozadju sklenitve Pogodbe med tožečo stranko in B.. Sodišče ta dokazni predlog ocenjuje kot nepomemben za odločitev, saj je bistvena dejanska okoliščina, da tožeča stranka nima soglasja Direkcije, to dejstvo pa med strankama ni sporno.

13. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 68

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 66, 78, 118, 118/1, 118/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.