UPRS Sodba III U 150/2018-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-09-19

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

komunalni prispevek - vračilo komunalnega prispevka - vračilo zaradi neizvedene gradnje

Predmet gradbenega dovoljenja ni bila zgolj izgradnja prizidka, pač pa tudi dovoljenje za rekonstrukcijo že predhodno postavljenega objekta, oziroma za njegovo legalizacijo. Zato ni mogoče trditi, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati, četudi ga tožnik ni realiziral v celoti s tem, ko ni postavil prizidka. Ker torej gradbeno dovoljenje še vedno velja, niso izpolnjeni pogoji za vrnitev plačanega komunalnega prispevka

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Uprava Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikov zahtevek za vračilo komunalnega prispevka v skupni višini 975,61 EUR, odmerjenega z odločbo, št. 479-58/2012-23 z dne 17. 10. 2014. V obrazložitvi odločbe pojasnjuje, da vračilo plačanega komunalnega prispevka urejata Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka na območju Mestne občine Nova Gorica. Komunalni prispevek je bil tožniku odmerjen z odločbo, št. 479-58/2012-23 z dne 17. 10. 2014 (v nadaljevanju odločba o odmeri komunalnega prispevka), za rekonstrukcijo ter gradnjo prizidka k stanovanjski stavbi na zemljišču s parc. št. 25/1 k.o. A., tožnik pa ga je dne 12. 1. 2015 tudi plačal. Dne 14. 4. 2015 je bilo tožniku izdano gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo in dozidavo enostanovanjske stavbe št. 351-783/2012/59 (v nadaljevanju gradbeno dovoljenje z dne 14. 4. 2015). Predmet gradbenega dovoljenja je bil že obstoječi stanovanjski objekt. Za gradnjo tega objekta je bilo sicer dne 8. 2. 1984 izdano gradbeno dovoljenje št. 351-575/82-10/V-r (v nadaljevanju gradbeno dovoljenje z dne 8. 2. 1984), vendar pa objekt ni bil zgrajen v skladu s tem dovoljenjem in zato zanj ni bilo mogoče pridobiti uporabnega dovoljenja. Z gradbenim dovoljenjem z dne 14. 4. 2015 je tožnik tako stanje saniral, obenem pa pridobil dovoljenje za dozidavo k obstoječemu stanovanjskemu objektu. Tožnik je sicer najprej vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in dozidavo enostanovanjske stavbe, nato pa zahtevo spremenil tako, da je zaprosil za izdajo odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja z dne 8. 2. 1984.

2. Prvostopenjski organ pojasnjuje, da je zmotna tožnikova trditev, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati. To je bilo namreč izdano tako za rekonstrukcijo kot tudi dozidavo stanovanjske hiše, hkrati pa nadomešča prejšnje gradbeno dovoljenje, po katerem je tožnik pričel z gradnjo stanovanjske stavbe. Gradbeno dovoljenje torej ni prenehalo veljati in tožnik lahko prične z gradnjo prizidka na podlagi gradbenega dovoljenja z dne 14. 4. 2015. Zgolj delna izvedba del po veljavnem gradbenem dovoljenju ne opravičuje vračila komunalnega prispevka, pač pa je bistveno, da je tožnik gradil stanovanjski objekt po gradbenem dovoljenju z dne 14. 4. 2015, saj je to nadomestilo prej izdano gradbeno dovoljenje z dne 8. 2. 1984. Deseti odstavek 79. člena ZPNačrt dopušča vračilo plačanega komunalnega prispevka le, kolikor investitor ne vloži zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja ali mu to ni izdano ali pa je prenehalo veljati, v tožnikovem primeru pa ne gre za nobenega od teh primerov.

3. Tožnik je zoper odločbo prvostopenjskega organa vložil pritožbo, ki pa jo je Župan Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnil. V obrazložitvi najprej povzema vsebino izpodbijane odločbe in pritožbe ter se v nadaljevanju pridružuje odločitvi prvostopenjskega organa. Uvodoma citira določbe ZGO-1, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja in odmero komunalnega prispevka ter pojasnjuje, da je bila predmet izdanega gradbenega dovoljenja gradnja enostanovanjske hiše, kot je bila opredeljena v projektu PGD iz maja 2014. Ta objekt je drugačen od objekta za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje z dne 8. 2. 1984, saj ima za 71,32 m2 večjo neto tlorisno površino ter spremembe, ki jih je tožnik že vnesel v objekt, niso pa bile predvidene s prvotno izdanim gradbenim dovoljenjem. Skladno z določbo 73. člena ZGO-1 za tako obsežne spremembe zgolj delna nadomestitev gradbenega dovoljenja ni mogoča, pač pa je treba pridobiti novo. Gradbeno dovoljenje je sicer celota, ki se izda za celoten objekt, zgolj za njegov del pa le izjemoma, kolikor so izpolnjeni pogoji po prvem in drugem odstavku 67. člena ZGO-1. Ti pogoji v primeru tožnikovega objekta niso izpolnjeni in zato ni mogoče sprejeti stališča, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati zato, ker tožnik ni zgradil prizidka. Gradbeno dovoljenje namreč velja, na njegovi podlagi je bila tudi legalizirana nedovoljena gradnja, tožnik pa ima po tem gradbenem dovoljenju pravico graditi prizidek.

4. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in s tožbo sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter prvostopenjskemu organu naloži, da o njegovi zahtevi za vrnitev komunalnega prispevka odloči v roku 30 dni po prejemu sodbe, tožena stranka pa naj mu tudi povrne stroške postopka. Navaja, da je komunalni prispevek, ki mu je bil odmerjen z odločbo o odmeri komunalnega prispevka, poravnal v roku, ki mu je bil določen. Pred izdajo gradbenega dovoljenja je upravni organ tožniku dne 14. 4. 2015 izdal tudi odločbo, s katero mu je naložil plačilo nadomestila zaradi neskladne gradnje stanovanjske stavbe, pri tem pa pojasnil, da je opravil primerjavo med PGD iz decembra 1983 in obstoječim stanjem po PGD iz maja 2014 ter da je ugotovil, da je tožnik že izvedel rekonstrukcijo celotnega objekta, ne da bi si za to pridobil gradbeno dovoljenje. Tožnik je odmerjeno nadomestilo zaradi degradacije in uzurpacije prostora poravnal. Na podlagi plačanega komunalnega prispevka ter plačanega nadomestila zaradi degradacije in uzurpacije prostora mu je upravni organ dne 14. 4. 2015 izdal gradbeno dovoljenje, v obrazložitvi pa pojasnil, da iz PGD izhaja, da je bil objekt zgrajen že na podlagi gradbenega dovoljenja z dne 8. 2. 1984, vendar pa ne v celoti v skladu s tem dovoljenjem. Ugotovil je, da ima tožnik namen ta obstoječi objekt rekonstruirati in dozidati na vzhodnem delu, na tej podlagi pa mu izdal gradbeno dovoljenje.

5. Rekonstrukcija stanovanjskega objekta je bila izvedena pred izdajo gradbenega dovoljenja z dne 14. 4. 2015 ter zato z gradbenim dovoljenjem le legalizirana, kar je v tem dovoljenju ugotovil tudi upravni organ. Iz PGD izhaja, da je tožnik sicer prilagodil objekt glede na gradbeno dovoljenje z dne 8. 2. 1984, vendar tako, da zunanje dimenzije objekta ne odstopajo bistveno od dimenzij, predvidenih po projektu iz leta 1984. Na podlagi ugotovitev iz PGD je bilo nato tožniku tudi odmerjeno nadomestilo zaradi degradacije in uzurpacije prostora.

6. Drugi del sicer enotnega gradbenega dovoljenja z dne 14. 4. 2015, zlasti 4., 6. in 7. točka izreka se nanaša na prizidek, zaradi katerega je tožnik tudi vložil zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja in izključno zaradi gradnje tega prizidka je bil tožniku odmerjen komunalni prispevek, kar izhaja iz odločbe o odmeri komunalnega prispevka. Ta prispevek torej ni bil odmerjen za rekonstrukcijska dela, ki so bila izvedena že pred izdajo gradbenega dovoljenja. V odločbi o odmeri komunalnega prispevka je upravni organ pojasnil, da se odmera nanaša na razliko med starim in novim stanjem objekta v neto tlorisni površini 71,32 m2, kar pa je površina načrtovanega prizidka. Trditev tožene stranke, da je tožnik rekonstrukcijska dela na obstoječem objektu izvedel po izdaji gradbenega dovoljenja, je torej zmotna. Vrhovno sodišče RS je v zvezi s tem že sprejelo stališče, da je komunalni prispevek namenska dajatev, ki je vezana na realizacijo gradnje in če do te ne pride, pripada komunalni prispevek upravičencu.

7. V konkretnem primeru gradnja prizidka ni bila realizirana. V gradbenem dovoljenju z dne 14. 4. 2015 je upravni organ navedel, da mora biti izvedena v skladu s PGD iz maja 2014, ta pa je predvideval le gradnjo prizidka in ne gradnje celotne stavbe, ki je ob izdaji tega dovoljenja že obstajala in so bila na njej tudi izvedena rekonstrukcijska dela. Upravni organ je tudi odločil, da se gradbeno dovoljenje z dne 8. 2. 1984 nadomesti z novim gradbenim dovoljenjem, ni pa odločil, da se ga nadomesti v celoti. Vse to kaže, da je imel upravni organ v mislih le gradnjo prizidka in ne celotnega, torej že postavljenega objekta in zgolj v zvezi s tem je bil tožniku odmerjen komunalni prispevek. Če bi upravni organ štel, da se komunalni prispevek odmerja za celoten objekt, bi to v odločbi o odmeri komunalnega prispevka tudi navedel in bi obenem ugotovil, da je tožnik komunalni prispevek delno že plačal v preteklosti ter mu odmeril le razliko v prispevku. Ker tožnik po dveh letih po izdaji gradbenega dovoljenja ni začel z gradnjo, pojmovno je tudi nemogoče, da bi začel z gradnjo že obstoječega objekta, je gradbeno dovoljenje prenehalo, s tem pa so izpolnjeni pogoji za vračilo komunalnega prispevka.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožnikove tožbene ugovore in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Strnjeno ponavlja navedbe iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe ter poudarja, da tožnikovo stališče, da naj bi bil upravičen do vračila komunalnega prispevka, ker ni pričel z gradnjo prizidka ter da je zato prenehalo gradbeno dovoljenje, ni utemeljeno. Kolikor bi takemu stališču sledili, bi to pomenilo, da naj bi gradbeno dovoljenje stopilo v veljavo le v delu, ki se nanaša na legalizacijo objekta, kar pa glede na enotno gradbeno dovoljenje nima niti logične niti pravne osnove. Hkrati bi to pomenilo, da je tožnikov stanovanjski objekt nedovoljen, saj bi bil, če bi gradbeno dovoljenje prenehalo, zgrajen brez veljavnega gradbenega dovoljenja.

10. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil vse razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do vseh tožnikovih pritožbenih navedb. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani in drugostopenjski odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožnikovimi tožbenimi ugovori pa še dodaja:

11. Komunalni prispevek je plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini, v njegovo višino pa niso vključeni stroški vzdrževanja komunalne opreme (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt). Komunalnega prispevka zato ne gre enačiti ali vzporejati z nadomestilom za degradacijo in uzurpacijo prostora, ki ga je dolžan plačati investitor, oziroma lastnik gradnje, kolikor ta ni dovoljena (prvi odstavek 157. člena ZGO-1), torej ko pride do posega v prostor, za katerega ni bilo predhodno pridobljeno gradbeno dovoljenje. Kadar se komunalni prispevek odmerja za potrebe gradnje, ga odmeri pristojni organ občinske uprave z odločbo na zahtevo zavezanca ali ko od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt). Če je investitor plačal komunalni prispevek, pa pri pristojnem organu za gradbene zadeve ne vloži zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja ali mu gradbeno dovoljenje ni izdano oziroma je prenehalo veljati, je upravičen do vračila plačanega komunalnega prispevka (deseti odstavek 79. člena ZPNačrt). Kot je tožnik pravilno navedel v tožbi, je komunalni prispevek namenska dajatev, ki je vezana na realizacijo gradnje, kar pomeni, da je upravičenec, če do gradnje ne pride, upravičen do vračila plačanega komunalnega prispevka, ni pa do tega upravičen, če prične graditi.

12. V zadevi ni sporno, da je prvostopenjski organ tožniku kot investitorju dne 17. 19. 2014 izdal odločbo o odmeri komunalnega prispevka, št. 479-58/2012-23 v višini 975,61 EUR, ki ga je dne 12. 1. 2015 tudi v celoti poravnal. Sporno tudi ni, da je Upravna enota Nova Gorica tožniku dne 14. 4. 2015 izdala gradbeno dovoljenje. Sporno pa je ali je, glede na to, da tožnik ni zgradil prizidka k obstoječemu objektu v roku dveh let po izdanem gradbenem dovoljenju, to gradbeno dovoljenje prenehalo veljati ter ali je na tej podlagi tožnik upravičen do vrnitve plačanega komunalnega prispevka.

13. Iz gradbenega dovoljenja z dne 14. 4. 2015 izhaja, da je tožnik v tej zadevi zaprosil za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja za gradnjo enostanovanjske stavbe. Ugotovljeno je bilo, da je bilo za gradnjo objekta sicer izdano gradbeno dovoljenje z dne 8. 2. 1984, vendar pa takrat objekt ni bil zgrajen v skladu s tem dovoljenjem. Tožnik za tako postavljeni objekt zato tudi ni mogel pridobiti uporabnega dovoljenja in je pri Upravni enoti Nova Gorica zaprosil za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in dozidavo že postavljenega objekta. Upravni organ je ugotovil, da gre za take spremembe objekta glede na prvotno izdano gradbeno dovoljenje, ki vplivajo na lokacijske pogoje ter zato gradbenega dovoljenja z dne 8. 2. 1984 ni bilo mogoče zgolj spremeniti, pač pa je tožniku izdal novo gradbeno dovoljenje z dne 14. 4. 2015, ki je nadomestilo prvotno gradbeno dovoljenje z dne 8. 2. 1984.

14. Skladno z opisanim gradbenim dovoljenjem sodišče ugotavlja, da njegov predmet ni bila zgolj izgradnja prizidka, pač pa tudi dovoljenje za rekonstrukcijo že predhodno postavljenega objekta, oziroma za njegovo legalizacijo. Gradbeno dovoljenje je bilo izdano za objekt kot zaključeno celoto, torej v njem ni ločeno, v katerem delu se dovoljuje rekonstrukcija objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem z dne 8. 2. 1984 in v katerem delu gre za prizidavo. Gradbeno dovoljenje, ki je legaliziralo tožnikov poseg v prostor mimo prehodno izdanega gradbenega dovoljenja in obenem dovolilo postavitev prizidka, je bilo namreč izdano za gradnjo enostanovanjske stavbe na parc. št. 25/1 k.o. A..

15. Sodišče meni, da je, glede na vsebino opisanega gradbenega dovoljenja z dne 14. 4. 2015, presoja tožene stranke, da to ni prenehalo veljati, četudi tožnik ni postavil prizidka, utemeljena. To gradbeno dovoljenje je namreč nadomestilo gradbeno dovoljenje z dne 8. 2. 1984, kar pomeni, da obsega ne le načrtovani prizidek, pač pa tudi legalizira obstoječi stanovanjski objekt. Kolikor bi se torej postavili na stališče, da je gradbeno dovoljenje z dne 14. 4. 2015 prenehalo veljati, tako kot to zatrjuje tožnik, bi to obenem pomenilo, da ima postavljen objekt brez veljavnega gradbenega dovoljenja, torej da je obstoječi objekt nelegalna gradnja. Gradbeno dovoljenje z dne 14. 4. 2015 je bilo namreč izdano tako za legalizacijo objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju s prehodno izdanim gradbenim dovoljenjem z dne 8. 2. 1984, kot tudi za izgradnjo prizidka, in to za celoten objekt kot zaključeno celoto. Iz tega razloga zato ni mogoče trditi, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati, četudi ga tožnik ni realiziral v celoti s tem, ko ni postavil prizidka. Ker torej gradbeno dovoljenje še vedno velja, niso izpolnjeni pogoji za vrnitev plačanega komunalnega prispevka, določeni v desetem odstavku 79. člena ZPNačrt. Vprašanje ali je bil komunalni prispevek odmerjen v pravilni višini in ali bi morala tožena stranka v višino komunalnega prispevka upoštevati komunalni prispevek, ki ga je tožnik plačal ob izdaji gradbenega dovoljenja z dne 8. 2. 1984, je za odločitev v tej zadevi irelevantno in ne vpliva na odločitev. Tožnik je namreč imel možnost, da višini odmerjenega komunalnega prispevka ugovarja takrat, ko mu je bil ta odmerjen.

16. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. O zadevi je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Dokazni predlogi tožnika za izvedbo dokazov z listinami se namreč nanašajo na listine, ki so v upravnem spisu in so bile že presojane v upravnem postopku.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 79, 79/10

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.