UPRS Sodba I U 846/2018-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-04-16

Zdenka Štucin (preds.), mag. Mojca Muha (poroč.), Adriana Hribar Milič

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - predlog za izrek ničnosti odločbe - ničnostni razlogi

Tožnica je v svojem predlogu za izrek ničnosti Odločbe njeno neizvršljivost zatrjevala, ker naj iz Odločbe ne bi bilo razvidno, na katerem delu parcel naj bi bilo treba odstraniti gramoz, saj da se gramoz nahaja na več delih predmetnih parcel, pri čemer pa ni mogoče zahtevati odstranitve vsega gramoza, saj bi na ta način zakonito zgrajeni objekti izgubili povezavo z javno potjo, ki na teh parcelah obstaja že 50 let; poleg tega naj ne bi bilo natančno razvidno, kje se nahaja kmetijsko zemljišče in kje stavbno zemljišče. Po presoji sodišča so to vprašanja (ne)popolne in (ne)pravilne ugotovitve dejanskega stanja zadeve, ki je bilo ugotovljeno v Odločbi, kar pa ni med taksativno naštetimi razlogi, ki utemeljujejo izrek ničnosti kot izredno pravno sredstvo, temveč gre za argumente, ki bi jih bilo morebiti mogoče ob izpolnjenosti pogojev uveljavljati z drugimi pravnimi sredstvi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je kmetijski inšpektor odločil, da se zavrne predlog tožnice za izrek ničnosti odločbe Inšpekcije za kmetijstvo Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo št. 0611-925/2016-12 z dne 10. 6. 2016. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bilo tožnici s cit. odločbo z dne 10. 6. 2016 (v nadaljevanju Odločba) na podlagi 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru naloženo, da kmetijsko zemljišče uredi tako, da s parcel 339/3, 336/1 in 335, vse k.o. ..., odstrani nasut gramoz, ga nasuje s plastjo rodovitne zemljine in jo poravna do ravni okoliških parcel do dne 5. 8. 2016. Po pritožbi tožnice zoper Odločbo je bila 2. točka izreka Odločbe (op. sodišča: ki se nanaša na določitev roka za izpolnitev naloženih ukrepov) odpravljena in zadeva v tem delu vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (vsled česar je kmetijski inšpektor naknadno z odločbo št. 0611-925/2016-17 z dne 29. 8. 2016 določil nov rok za izpolnitev do dne 1. 4. 2017), v preostalem pa je bila tožničina pritožba zavrnjena. Tožničin predlog za izrek ničnosti Odločbe zaradi zatrjevane neizvršljivosti pa je bilo treba zavrniti, ker za izrek ničnosti ni razloga. Odločba je namreč pravnomočna in dokončna in je bila z odločbo drugostopenjskega organa v prvi točki izreka, s katero je bila tožnici naložena predmetna obveznost, potrjena.

2. Tožnica se je zoper izpodbijani sklep pritožila, drugostopenjski upravni organ pa je njeno pritožbo zavrnil kot neutemeljeno. Iz obrazložitve drugostopenjske upravne odločbe izhaja kronološki povzetek teka dotedanjega upravnega postopka. Z odločbo drugostopenjskega organa o zavrnitvi tožnikove pritožbe zoper Odločbo v delu 1. točke izreka je zadevna točka, v kateri je bilo tožnici dejansko naloženo dejanje, že bila presojana s strani drugostopenjskega organa, ki jo je preizkusil tudi z vidika morebitne podanosti ničnostnih razlogov, ki pa jih ni ugotovil. Izrek ničnosti upravne odločbe je eno izmed izrednih pravnih sredstev po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki je naperjeno zoper dokončne in pravnomočne odločbe zaradi sanacije najbolj grobih kršitev upravnega postopka. Argument iz izpodbijanega sklepa o pravnomočnosti in dokončnosti obeh zgoraj navedenih upravnih aktov je tako dejansko v tem postopku utemeljen, saj je prvostopenjski organ obrazložil trditev iz prejšnjega odstavka, ki se nanaša na drugostopenjski postopek do izdaje odločbe drugostopenjskega organa št. 0611-2252/2016/2 z dne 2. 8. 2016. Drugostopenjski organ tako sledi prvostopni ugotovitvi, da tožničin predlog za izrek ničnosti Odločbe ni utemeljen, saj za to niso izpolnjeni pogoji.

3. Tožnica vlaga tožbo zoper izpodbijani sklep, in sicer iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS‑1). S tožbo ponavlja svoje trditve o neizvršljivosti Odločbe in že v pritožbenem postopku podan ugovor neobrazloženosti izpodbijanega sklepa, ki ga je drugostopenjski organ potrdil s smiselno enako obrazložitvijo, ki jo tožnica šteje za nerazumno in arbitrarno, saj se v ničemer ne opredeli glede odločilnih dejstev zadeve. V dokaz svojih navedb o neizvršljivosti Odločbe se sklicuje na listinske dokaze (gradbeni dovoljenji UE Kamnik z dne 6. 4. 2016 in 19. 12. 2016 s pripadajočim popravnim sklepom z dne 26. 1. 2017). Predlaga odpravo izpodbijane odločbe (op. sodišča: pravilno izpodbijanega sklepa) in vrnitev zadeve v ponovni postopek pred prvostopenjski upravni organ, vse pa s stroškovno posledico.

4. Toženka je odgovorila na tožbo in navedla, da prereka vse tožbene navedbe in predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene. Tožnica se je zoper Odločbo pravočasno pritožila in s svojo pritožbo tudi delno uspela. V svoji pritožbi pa je tožnica imela možnost navesti vse pritožbene razloge po ZUP, tj. se tudi sklicevati na morebitno nejasnost izreka odločbe. Zato sedaj tožnica s predlogom za izrek ničnosti Odločbe ne more sanirati svojih pomanjkljivosti pri podajanju pritožbe. Poleg tega pa je Odločba ureditvena, saj je Inšpekcija za kmetijstvo prejela prijavo zaradi nelegalnega ... kampa .... Opravljen je bil inšpekcijski pregled nepremičnin parc.št. 339/3, 336/1 in 335, vse k.o. ..., in bilo je ugotovljeno, da tožnica gradi manjše objekte in kozolec ter da je z dela zemljišča odstranjena (po)vrhnja plast zemljine. Po pridobitvi tožničine izjave je bil del prijave, ki se nanaša na gradnjo objektov, odstopljen v reševanje Inšpektoratu za okolje in prostor, v preostalem pa je bila izdana Odločba.

6. Po pregledu spisov in izpodbijanega sklepa sodišče sodi, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, pravilni in skladni z zakonom pa so tudi njegovi razlogi in razlogi odločbe o pritožbi. Zato in ob upoštevanju dejstva, da tožba pretežno ponavlja pritožbene razloge, se sodišče nanje sklicuje po pooblastilu iz 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), pomanjkljivost obrazložitve izpodbijanega sklepa pa sanira z dodatnimi razlogi, navedenimi v nadaljevanju.

7. Sodišče zavoljo preglednosti in lažje razumljivosti izhodiščno (glede na stanje predloženega upravnega spisa) kratko povzema tek upravnega postopka opr. št. 0611-925/2016, ki teče pred Inšpekcijo za kmetijstvo:

- z Odločbo je bil pri tožnici kot uporabnici kmetijskih zemljišč parc. št. 339/3, 336/1 in 335, vse k.o. ..., ugotovljen izkop dela kmetijskega zemljišča in odlaganje gramoza, zato ji je bilo naloženo, da odstrani nasut gramoz, nasuje s plastjo rodovitne zemljine in poravna zemljino do ravni okoliških parcel, celotno kmetijsko zemljišče pa naj začne uporabljati za kmetijske namene; to je bilo treba izpolniti do 5. 8. 2016;

- vsled tožničine pritožbe, v kateri je zatrjevala, da je postavljeni rok prekratek, in delne odprave Odločbe po drugostopenjskem organu je bil z odločbo kmetijskega inšpektorja z dne 29. 8. 2016 določen daljši rok za izpolnitev tožničinih obveznosti, in sicer 1. 5. 2017;

- tožnica do navedenega roka svojih obveznosti ni izpolnila, zato je kmetijski inšpektor s sklepom z dne 24. 5. 2017 dovolil izvršbo odločbe z dne 29. 8. 2016;

- tožnica je zaradi zatrjevane neizvršljivosti vložila predlog za izrek ničnosti dveh aktov, in sicer Odločbe ter sklepa z dne 24. 5. 2019, kmetijski inšpektor pa je oba predloga zavrnil, in sicer izrek ničnosti Odločbe z izpodbijanim sklepom, izrek ničnosti sklepa o izvršbi pa s sklepom z dne 19. 12. 2017;

- tožnica se je zoper oba zavrnilna sklepa pritožila in na pritožbeni stopnji uspela v zvezi s sklepom o izvršbi (sklep kmetijskega inšpektorja z dne 19. 12. 2017 je pritožbeni organ odpravil in izrekel sklep o izvršbi z dne 24. 5. 2017 za ničnega, saj se je sklep o izvršbi opiral na napačno prvostopenjsko odločbo, tj. takšno, ki ni predstavljala izvršilnega naslova, zato je bil dejansko neizvršljiv), ne pa tudi glede izpodbijanega sklepa, vsled česar je vložila tožbo v obravnavi zadevi;

- iz upravnega spisa je razvidno, da je bilo dne 13. 4. 2018 s strani kmetijskega inšpektorja zapisniško ugotovljeno, da Odločba v zvezi z odločbo z dne 29. 8. 2016 še vedno ni bila izvršena, zapisnik pa je bil poslan tožnici v izjasnitev; nadaljnji tek tega upravnega postopka pa iz spisa po tem, ko ga je prejelo sodišče, več ni razviden.

8. ZUP v 279. členu določa, da se za nično izreče odločba, ki je, med drugim, sploh ni mogoče izvršiti. Navedena zakonska določba je jasna in omejuje sankcijo ničnosti na odločbe, ki jih sploh ni mogoče izvršiti; gre za torej za objektivno neizvršljive odločbe, oziroma odločbe, ki jih ne more izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji, bodisi iz dejanskih, bodisi iz pravnih razlogov. Z Odločbo je bila tožnici naložena nedenarna obveznost, po kateri je bila zavezana nekaj storiti (odstranitev), ki se jo je kmetijski inšpektor namenil izvršiti s sklepom o izvršbi z dne 24. 5. 2019 po prvem odstavku 198. člena ZUP, tj. na način posredne prisilitve z denarno kaznijo.

9. Tožnica je v svojem predlogu za izrek ničnosti Odločbe njeno neizvršljivost zatrjevala, ker naj iz Odločbe ne bi bilo razvidno, na katerem delu parcel naj bi bilo treba odstraniti gramoz, saj da se gramoz nahaja na več delih predmetnih parcel, pri čemer pa ni mogoče zahtevati odstranitve vsega gramoza, saj bi na ta način zakonito zgrajeni objekti (o zakonitosti njihove gradnje predlaga listinske dokaze) izgubili povezavo z javno potjo, ki na teh parcelah obstaja že 50 let; poleg tega naj ne bi bilo natančno razvidno, kje se nahaja kmetijsko zemljišče in kje stavbno zemljišče. Po presoji sodišča so to vprašanja (ne)popolne in (ne)pravilne ugotovitve dejanskega stanja zadeve, ki je bilo ugotovljeno v Odločbi, kar pa ni med taksativno naštetimi razlogi, ki utemeljujejo izrek ničnosti kot izredno pravno sredstvo, temveč gre za argumente, ki bi jih bilo morebiti mogoče ob izpolnjenosti pogojev uveljavljati z drugimi pravnimi sredstvi. Vsled navedenega je po presoji sodišča kmetijski inšpektor z izpodbijanim sklepom predlog tožnice za izrek ničnosti Odločbe pravilno zavrnil, še posebej upoštevaje tudi dejstvo, da je tožnica svoje navedbe tekom zgoraj opisanega upravnega postopka spreminjala in razširjala. Namreč, tožnica se je na posredovani ji zapisnik o inšpekcijskem pregledu z dne 11. 3. 2016 odzvala in navedla, da se vsa predmetna zemljišča uporabljajo za kmetijsko rabo in da tudi pri delih za obnovo A. domačije ne gre za nenamensko rabo, temveč gre za zatečeno stanje urejanja in priprave vseh površin za kmetijsko rabo, priložila pa je listine, iz katerih je bilo po njenem mnenju razvidno, da gre za registrirano kmetijsko gospodarstvo in dovoljeno rejo živali. Naknadno je v svoji pritožbi zoper Odločbo pritožnica navedla, da, kot že pojasnjeno, skladno z gradbenim dovoljenjem obnavlja A. domačijo, na sosednjih zakupljenih zemljiščih pa je z enega dela umaknila humusni del tako, da služi kot manipulativni prostor in začasni depo gradbišča, odstranjeni humus pa leži neposredno ob depoju in je trenutno v uporabi kot domači vrt in bo povrnjen v prvotno stanje takoj pa zaključku del, ki so tempirana do 15. 3. 2017, zato je postavljeni rok do 5. 8. 2016 prekratek in se predlaga rok do 1. 4. 2017. Šele v predlogu za izrek ničnosti pa je tožnica začela zatrjevati napačno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja (ne ve se, kateri gramoz je treba odstraniti, del gramoza je odložen zakonito, ne ve se, kje je stavbno zemljišče), medtem ko je predhodno v postopku zatrjevala zgolj namensko rabo kmetijskih zemljišč ter priznavala, sicer začasno, odstranitev rodovitne zemljine in nasutje gramoza. Zato gre pri vseh teh tožničinih zatrjevanjih po presoji sodišča, kot je to pravilno izpostavila toženka v odgovoru na tožbo, za novote, ki jih tožnica predhodno v postopku ni izpostavila, kljub temu, da bi bila to lahko storila. Izrek ničnosti pa ni namenjen popravi takšnih procesnih opustitev.

10. Ima pa tožnica prav glede tega, da izpodbijani sklep ni ustrezno obrazložen, kar pa lahko sodišče v okviru odprave ugotovljene pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijanega sklepa sanira po 2. alinei drugega odstavka 63. člena ZUS-1. Zavrnitev tožničinega predloga za izrek ničnosti zato, ker je Odločba pravnomočna in dokončna, res ni na mestu, česar tudi drugostopenjski upravni organ v odločbi o tožničini pritožbi ni korigiral. Odločba ni nična, ker ni neizvršljiva, ker iz nje dovolj jasno izhaja, kaj je predmet naložene odstranitve, in ker med strankama, kot zgoraj povzeto, v upravnem postopku vse do tožničinega predloga za izrek ničnosti o tem ni bilo razhajanj, zato sodišče te tožničine navedbe ocenjuje za neutemeljene in prirejene namenu uveljavljanega pravnega sredstva. Glede izvršljivosti Odločbe sodišče še dodaja, da glede na ustaljeno sodno prakso v tovrstnih

primerih Odločba v ničemer ne odstopa od siceršnjega standarda za to, kdaj je sodišče posamezne odločbe štelo za izvršljive.

11. Dokazne predloge z listinami, ki jih tožnica podaja v zvezi z zatrjevano legalno gradnjo, sodišče zavrača kot nerelevantne, (i) saj se v tem upravnem sporu presoja zakonitost in pravilnost zavrnitve izreka Odločbe za nično, kar nima zveze z zatrjevano legalnostjo tožnikovih gradenj, in (ii) ker nepravilna in/ali nepopolna ugotovitev dejanskega stanja ni razlog za uveljavljanje ničnosti.

12. Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo po dopolnitvi razlogov izpodbijanega sklepa v upravnem sporu, na podlagi 2. alinee drugega odstavka 63. člena ZUS-1.

13. Sodišče je odločilo na seji na podlagi 2. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj tožnica le ponavlja svoje trditve iz upravnega postopka ter podaja dokazne predloge, ki za odločitev v tem upravnem sporu, kot obrazloženo, niso pomembni.

14. Skladno z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Glej denimo sodbo tega sodišča glede odstranjevanja med drugim tudi gramoza s kmetijskega zemljišča v zadevi I U 1213/2014 z dne 9. 12. 2014.

Glej denimo sodbi tega sodišča glede odstranjevanja objektov in gradbenega materiala v zadevah I U 450/2014 z dne 28. 8. 2014 in III U 332/2013 z dne 4. 12. 2014, ki sta glede izpostavljenega procesnopravnega vprašanja aplikabilni tudi v obravnavani zadevi, navkljub temu, da se sicer tičeta drugega materialnopravnega področja.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.