UPRS Sodba III U 184/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-15

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - merila za odmero - razlikovanje med zavezanci - igralnica - exceptio illegalis - načelo enakosti pred zakonom

Višina obveznosti posameznega zavezanca mora biti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija.

Občina Šempeter - Vrtojba, ni dovolj pojasnila, zakaj so zavezanci, ki uporabljajo zazidana stavbna zemljišča za dejavnost igralnic, obremenjeni sorazmerno višje kot drugi, ki opravljajo ostalo zabaviščno dejavnost.

Če se stopnja obremenitve izrazi s številom točk, katerih višina je odvisna od lege, vrste namembnosti in s tem povezanih izjemnih ugodnosti zemljišča v zvezi s pridobivanjem dohodka, to predhodno zahteva primerjavo med posameznimi gospodarskimi subjekti glede ustvarjanja dohodka na isti lokaciji in to tako z vidika opravljanje primerljivih kot z vidika opravljanja drugih dejavnosti.

Zgolj trditve o večji možnosti ustvarjanja dohodka v igralnicah zaradi neposredne bližine meje z Italijo, njihovo nepretrgano delovanje, bližina bencinskih servisov, koriščenje javne infrastrukture ter odklonski pojavi v okolju ne pojasnjujejo razmerij med različnimi obremenitvami zavezancev, ki na isti lokaciji opravljajo svojo dejavnost, zlasti ne med zavezanci, ki opravljajo dejavnost iste vrste.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. 4224-523000097/2015-183-PO z dne 29. 7. 2015 odpravi v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na ..., Vrtojba, na katerem se nahaja igralnica "A.A.", v izmeri 401,00 m2, v znesku 20.691,60 EUR ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožeči stranki odmerila nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljevanju tudi NUSZ) za leto 2015 v skupni višini 96.611,45 EUR, od tega za uporabo stavbnega zemljišča na ..., Vrtojba, na katerem se nahaja igralnica "A.A.", v izmeri 401,00 m2, v znesku 20.691,60 EUR. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi pojasnil, da odmera nadomestila temelji na določbah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Šempeter - Vrtojba (v nadaljevanju Odlok), ki v 8. členu določa, da je odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča odvisna od osnove, to je površine v m2, stopnje obremenitve, to je števila točk in vrednosti točke. Stopnja obremenitve je odvisna od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče in od namembnosti stavbe oziroma zemljišča ter je izražena z določenim številom točk. Ker je zemljišče z igralnico v I. coni, po namembnosti pa je objekt uvrščen med objekte z zabaviščno dejavnostjo, konkretno dejavnostjo igralnic, je bil, skladno z 2. alinejo B./7. točke 10. člena Odloka pri izračunu točkovan s 1000 točkami.

2. Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, vendar ne zoper celotno prvostopenjsko odločbo, pač pa samo v delu odločbe, ki se nanaša na odmero nadomestila za stavbno zemljišče igralniškega objekta "A.A." na ... v Vrtojbi. Ministrstvo za finance, Direktorat za sistem davčnih, carinskih in drugih javnih prihodkov, Sektor za upravni postopek na II. stopnji s področja carinskih in davčnih zadev (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je pritožbo tožeče stranke zavrnilo in se pridružilo obrazložitvi prvostopenjskega organa. Drugostopenjski organ je izpostavil, da nima pooblastila, da bi odklonil uporabo občinskega odloka (exceptio illegalis), tako kot to predlaga tožeča stranka, saj ta institut lahko uporabi le sodišče. Menil je tudi, da je bila razlika v točkovanju glede na lokacijo sprejeta z odločitvijo Občinskega sveta Občine Šempeter - Vrtojba, podlago za to odločitev pa je ta imel v petem odstavku 61. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84). Občinski svet je predvidel različno točkovanje posameznih dejavnosti, kar ni v neskladju z ustavo in zakonom, pojasnjevanje zakaj je dejavnost prirejanja iger na srečo izjema od ostalih dejavnosti pa ni stvar odloka, pač pa predmet postopka sprejemanja predpisa.

3. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. V tožbi navaja, da je izpodbijana odločitev nezakonita zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Odločitev tožene stranke temelji na Odloku. Ta kot podlago za izračun NUSZ v 10. členu določa točkovanje glede na posamezne dejavnosti, torej glede na namembnost objektov in glede na območje lokacij objektov (cone). Prirejanje iger na srečo je uvrščeno v zabaviščno dejavnost, ki je v I. coni, to je na območju ..., kjer je lociran igralniški objekt "A.A.", točkovana s 1000 točkami. Tako točkovanje je nesorazmerno z drugimi dejavnostmi v isti coni, npr. 10-krat več od dejavnosti v disko lokalih in plesiščih in 33,33-krat več kot zabaviščne dejavnosti drugod (kino, cirkus...). Ta obremenitev je nesorazmerna tudi z drugimi primerljivimi dejavnostmi, na primer trgovino na drobno, ki je obremenjena s 45 točkami, hotelsko dejavnostjo, ki je obremenjena s 60 točkami, ipd. Iz Odloka ni razvidno, zakaj je dejavnost iger na srečo obremenjena s tako visokim številom točk glede na ostale dejavnosti ter zato tožeča stranka meni, da to kaže na neenakost pred zakonom, kar je v neskladju s 14. členom Ustave RS.

4. Tožeča stranka izpostavlja odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004, v kateri je pojasnjeno, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, okoliščina, ki jo lokalna skupnost lahko upošteva, ko določa višino nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo RS, vendar pa mora biti ta okoliščina v razumni povezavi s predmetom urejanja. Ustavno sodišče RS je zavzelo stališče, da določba predpisa prestane preizkus razumnosti le, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. To stališče je Ustavno sodišče RS ponovilo tudi v odločbi, št. U-I-122/04 z dne 11. 5. 2006, v odločbi, št. U-I-15/04 z dne 27. 1. 2005, pa še izpostavilo, da namen nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ni obremenitev dobička, kar zahteva, da mora biti višina dodatne obremenitve v razumnem sorazmerju z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Občina Šempeter - Vrtojba pa, kljub opisanim stališčem Ustavnega sodišča RS, ni nikoli pojasnila, zakaj so zavezanci, ki uporabljajo zazidana stavbna zemljišča za dejavnost igralništva obremenjeni sorazmerno višje kot drugi, ki opravljajo ostalo zabaviščno dejavnost na njenem območju.

5. Tožeča stranka v nadaljevanju tožbe predstavlja svoje poslovne rezultate in poudarja, da namen nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ne more biti obremenitev dobička, pač pa mora biti višina obremenitve v sorazmerju z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Občina Šempeter - Vrtojba bi torej morala pred sprejemom Odloka, oziroma pred sprejemom točkovnih vrednosti ugotoviti, v čem je položaj tožeče stranke kot subjekta, ki organizira igre na srečo, drugačen od zavezancev, ki opravljajo druge dejavnosti. Različne obremenitve bi bilo namreč dopustno določiti le ob predhodni ugotovitvi konkretnih okoliščin zavezancev, vendar pa takih izračunov, oziroma primerjav Občina Šempeter - Vrtojba ni nikoli izdelala.

6. Ker je torej določba 10. člena Odloka nezakonita, bi morala tožena stranka, čeprav je vezana na podzakonski akt, nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za igralnici odmeriti brez uporabe točkovnih vrednosti, ki so določene za dejavnost igralnic. Davčni organ namreč glede na četrti odstavek 153. člena Ustave Republike Slovenije ne sme uporabiti nezakonite določbe podzakonskega akta. Tožeča stranka zato sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za igralnico "A.A." odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, tožena stranka pa naj ji tudi povrne stroške postopka.

7. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

9. Mesečna višina NUSZ v Občini Šempeter - Vrtojba je po 8. členu Odloka določena na podlagi treh elementov: osnove (površine v m2), stopnje obremenitve (števila točk) in vrednosti točke. Po 9. členu Odloka je stopnja obremenitve za zazidano stavbno zemljišče, ki je izražena z določenim številom točk, odvisna tako od cone, v kateri se nahaja objekt, kot tudi od namembnosti stavbe, oziroma zemljišča. Stopnja obremenitve zazidanih stavbnih zemljišč, na katerih se opravlja zabaviščna dejavnost prirejanja iger na srečo, znaša v I. coni 1000 točk, v II. coni 875 točk in v III. coni 750 točk (2. alineja B./7. točke 10. člena). V isti točki Odloka je za zemljišča, namenjena ostali zabaviščni dejavnosti, določeno manjše število točk, in sicer: za zabaviščno dejavnost v disco lokalih in plesiščih v I. coni 100 točk, v II. coni 80 točk, v III. coni 50 točk (1. alineja); za opravljanje zabaviščne dejavnosti drugod (v kinu, v cirkusu, …) v I. coni 30 točk in v II. coni 25 točk (3. alineja). Tožeča stranka v tožbi ne nasprotuje ugotovitvi tožene stranke, da je zemljišče, na katerem je igralnica "A.A.", zazidano stavbno zemljišče z namembnostjo prirejanja iger na srečo, kot tudi ne ugotovitvi, da se nahaja v I. coni.

10. Sodišče ugotavlja, da je točkovanje zazidanih stavbnih zemljišč po kriteriju namembnosti in s tem vzpostavitev različnega vrednotenja v skladu z enim od meril iz 61. člena ZSZ/84, po katerem se NUSZ lahko določi tudi ob upoštevanju lege in namembnosti ter smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča. V obravnavani zadevi zato ni sporno, ali so bili v Odloku za določitev stopenj obremenitve posameznih zazidanih stavbnih zemljišč uporabljeni pravilni kriteriji, pač pa je sporen način, kako so bili ti kriteriji konkretizirani, torej na podlagi katerih podatkov je utemeljeno število točk za posamezne namembnosti objektov in kateri podatki opredeljujejo razmerja med zavezanci, ki na zemljiščih v isti coni opravljajo različne dejavnosti in posledično plačujejo različno visoko NUSZ. Stališče do tega vprašanja je sicer sodišče sprejelo že v sodbi opr. št. III U 143/2014 z dne 6. 3. 2015, ko je po tožbi tožeče stranke enako odločalo o odmeri NUSZ za leto 2013, sporno pa je bilo prav NUSZ za objekt igralnice, oziroma konkretizacija kriterijev, na podlagi katerih je bilo določeno različno število točk za različne namembnosti objektov.

11. Sodišče je v obravnavanem primeru najprej ocenilo, ali je obremenitev tožeče stranke z NUSZ sorazmerna v primerjavi z ostalimi zavezanci, ki v I. coni opravljajo zabaviščno dejavnost. Izhajalo je iz stališča Ustavnega sodišča v odločbi U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi 3. alineje 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino NUSZ

. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v neskladju z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave. Ustavno sodišče pa je ob tem poudarilo, da načelo enakosti pred zakonom vendarle zahteva, da se vzpostavi sorazmerje med ugodnostjo lokacije in s tem povezanimi bremeni, kar od normodajalca terja različno urejanje pravnih položajev zavezancev. To pomeni, da mora biti višina obveznosti posameznega zavezanca v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Ustavno sodišče je v prej navedeni odločbi sprejelo tudi stališče, da določba predpisa prestane preizkus razumnosti le, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Normodajalec torej lahko to merilo uporabi za posamezno skupino zavezancev zgolj sorazmerno enako in po predhodni ugotovitvi razmerij med njimi po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje.

12. Tožena stranka je po tem, ko je tožeča stranka zoper prvostopenjsko odločbo vložila pritožbo, Občino Šempeter - Vrtojba s pritožbo seznanila ter jo pozvala, naj se o tem izjasni. Ta je v pisnem odgovoru z dne 20. 6. 2016 navajala, da ZSZ/84 v 61. členu občinam nalaga, da same določijo merila za odmero NUSZ, kar pomeni, da gre za izvirno pristojnost občin. Pri določitvi meril morajo občine upoštevati zlasti opremljenost stavbnega zemljišča, lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje zemljišča, izmene ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih, večje motnje pri uporabi zemljišča oziroma negativne posledice za okolje in merila za oprostitev plačila NUSZ. Skladno s tem je Občina Šempeter Vrtojba pri določanju nadomestila za dejavnost igralništva upoštevala več meril. Prvo tako merilo je lokacija igralnice, ki je trenutno edina na območju občine in se nahaja neposredno ob glavni prometnici, to je hitri cesti in znotraj poslovne cone, kjer je komunalna opremljenost najvišje stopnje. Taka lokacija zahteva višje točkovanje, za razliko od strnjenega, pretežno stanovanjskega naselja (II. cona) in od razpršenih stavbnih zemljišč izven naselij (III. cona), kjer je komunalna opremljenost nižja, igralnice pa tudi niso dovoljene. Drugo merilo, ki ga je uporabila pri določanju višine nadomestila je, da je glede na veljavne prostorske akte dopustno igralnice postavljati le v območju poslovnih con. Naslednje merilo je umestitev igralnice v neposredno bližino državne meje z Italijo, kar je izredna ugodnost lokacije za tovrstno dejavnost, saj je znano, da večina gostov prihaja v igralnico iz Italije, poleg tega pa je tudi zato, ker je locirana v bližini bencinskih servisov, ki jih italijanski državljani pogosto obiskujejo zaradi zanje ugodnejših cen goriv. Kot merilo pri določitvi višine nadomestila za igralniško dejavnost je Občina Šempeter - Vrtojba upoštevala tudi kriterij motnje, oziroma degradiranosti zemljišča zaradi dejavnosti, kot tudi zaradi manjše prometne varnosti v bližini igralnice in ker gre pojave odvisnosti od igralništva tudi med občani. Pojasnjuje, da je igralništvo specifična dejavnost, ki je težko primerljiva z drugimi dejavnostmi. Občina Šempeter - Vrtojba je sicer na pobudo tožeče stranke v letu 2013 znižala NUSZ, ni pa v celoti sledila njenemu predlogu, da bi se točkovanje približalo povprečnemu točkovanju igralnic v državi, saj bi to pomenilo prevelik finančni izpad za občino, odmera v sosednjih občinah pa bi bila višja. V nadaljevanju občina predstavlja še vprašanja urejanja etažne lastnine na območju igralnice in koriščenje parkirnih prostorov.

13. Sodišče meni, da Občina Šempeter - Vrtojba z navedbami, povzetimi v prejšnjem odstavku, ni dovolj pojasnila, zakaj so zavezanci, ki uporabljajo zazidana stavbna zemljišča za dejavnost igralnic, obremenjeni sorazmerno višje kot drugi, ki opravljajo ostalo zabaviščno dejavnost (npr. 10-krat višje kot tisti, ki zemljišča uporabljajo za zabaviščno dejavnost v disco lokalih in na plesiščih). Zakon sicer ne določa, da bi morala občina pred določitvijo meril za odmero višine NUSZ pridobiti podatke o dohodku v posamezni dejavnosti, vendar pa to izhaja že iz narave stvari same, enako je to mogoče razumeti tudi iz stališč Ustavnega sodišča. Če se stopnja obremenitve izrazi s številom točk, katerih višina je odvisna od lege, vrste namembnosti in s tem povezanih izjemnih ugodnosti zemljišča v zvezi s pridobivanjem dohodka, to predhodno zahteva primerjavo med posameznimi gospodarskimi subjekti glede ustvarjanja dohodka na isti lokaciji in to tako z vidika opravljanje primerljivih kot z vidika opravljanja drugih dejavnosti. Ustavno sodišče je tudi v odločbi U-I-122/04 z dne 11. 5. 2006, smiselno enako kot v odločbi U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004, ponovilo, da lahko občina po izbranih kriterijih obremeni zavezance le sorazmerno enako in da je pred obremenitvijo zavezancev po teh kriterijih dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi različne namembnosti stavbnih zemljišč na njenem območju ter pri tem ugotoviti tudi primerljiva razmerja za njihovo vrednotenje s številom točk (7. točka). V odločbi U-I-15/04 z dne 27. 1. 2005 je še izpostavilo, da namen te dajatve ni obremenitev dobička, kar zahteva, da mora biti višina dodatne obremenitve v razumnem sorazmerju z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Zato je, kot navaja Ustavno sodišče, lokalna skupnost pred obremenitvijo zavezancev po tem kriteriju dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi izjemne donosnosti dejavnosti na posameznih lokacijah (11. točka).

14. Opisana stališča Ustavnega sodišča vodijo sodišče do zaključka, da je merila mogoče uporabiti in na njihovi podlagi določiti različne obremenitve le ob predpostavki, da se predhodno ugotovijo konkretne okoliščine glede posameznih skupin zavezancev, to je, da se ugotovijo podatki, ki so podlaga za določitev sorazmerij med njihovimi obremenitvami. Teh podatkov (o dohodku in dobičku iz dejavnosti, ki se opravljajo na stavbnem zemljišču) pa občina ob določitvi različnega točkovanja za odmero NUSZ za različne zavezance niti ni poskušala pridobiti. Različnost obremenitev zavezancev zaradi ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka, ki jo prinaša lokacija, tako ne more temeljiti le na oceni občine, kot izhaja iz njenega odgovora prvostopenjskemu organu v konkretnem primeru, torej, da so to na eni strani izjemno ugodna zemljišča za pridobivanje dohodka, na drugi strani pa, da taka dejavnost vnaša v okolje negativne vidike, za odpravo katerih država in občina potrebujeta finančna sredstva, prav tako pa tudi ne na neurejenih etažnih razmerjih in koriščenju parkirnih prostorov. Zgolj trditve o večji možnosti ustvarjanja dohodka v igralnicah zaradi neposredne bližine meje z Italijo, njihovo nepretrgano delovanje, bližina bencinskih servisov, koriščenje javne infrastrukture ter odklonski pojavi v okolju namreč ne pojasnjujejo razmerij med različnimi obremenitvami zavezancev, ki na isti lokaciji opravljajo svojo dejavnost, zlasti ne med zavezanci, ki opravljajo dejavnost iste vrste.

15. Glede na opisane ugotovitve sodišče povzema, da je določba 2. alineje B./7. točke 10. člena Odloka, ki je bila uporabljena za izračun NUSZ za zazidano stavbno zemljišče igralnice "A.A.", arbitrarna, s tem pa v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS. Sodišče zato ugotavlja, da te odločbe ni dopustno uporabiti (načelo exceptio illegalis). Skladno s to presojo je sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava tožbi tožeče stranke ugodilo, prvostopenjsko odločbo v izpodbijanem delu odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (tretji odstavek istega člena). Sodišče je odločitev sprejelo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba pritožbi ugoditi in upravni akt v izpodbijanem odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1.alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 tožeča stranka upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopal odvetnik.

Enako stališče, le da za druge gospodarske dejavnosti, je Ustavno sodišče RS sprejelo tudi v zadevah, št. U-I-122/04 in U-I-15/04, na kateri se tudi sklicuje tožeča stranka.

Že v odločbi št. U-I-357/98 z dne 15. 3. 2001 je Ustavno sodišče RS pojasnilo, da načelu enakosti ustreza takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 61

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14

Opr št. sodišča II stopnje: III U 185/2017-10, z dne 15.06.2018, ECLI:SI:UPRS:2018:III.U.185.2017.10

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.