UPRS Sodba IV U 12/2018-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-07-03

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Edvard Ermenc

vodno dovoljenje - nadomestilo za rabo vode - vodna pravica - retroaktivnost - javna korist

Zakonska ureditev ZV-1C, tudi sporna "retroaktivnost" določb na katerih temelji izpodbijana odločitev, po presoji sodišča izpolnjuje vse pogoje iz drugega odstavka 155. člena Ustave RS. Posebna javna korist je bila ugotovljena že v zakonodajnem postopku (Poročevalec DZ z dne 6. 9. 2013 stran 8 in 10 oziroma z dne 25. 9. 2013, EPA 1398-VI, stran 7 in 10).

Zakon s plačili za nazaj ni posegel v pridobljene pravice, ker pred uzakonjeno obveznostjo pridobitve vodne pravice le-te ne bi smeli uporabljati.

V javnem interesu je enakopravno obravnavanje vseh vlagateljev, tako tistih, ki so jim bile koncesije že podeljene kot tisti, ki jim še niso bile podeljene. Tako se tistim, ki so koncesnino že plačevali obremenitev ne bo povečala, vlagateljem, ki pa nimajo sklenjene koncesijske pogodbe, pa se bo koncesnina odmerila na enak način ter na enaki osnovi in višini kakor prvim.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Ministrstvo za okolje in prostor, Agencija RS za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ), je z izpodbijano odločbo, št. 42602-7/2014-6 z dne 9. 12. 2014 odločilo, da je A.A. s.p., tožeča stranka v tem upravnem sporu, dolžna plačati nadomestilo za rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005 do podelitve vodnega dovoljenja št. 35537-33/2012-7 za neposredno rabo vode za dejavnost proizvodnje brezalkoholnih pijač, z odvzemom iz javnega vodovoda in plačati vodno pravico od dokončnosti navedenega vodnega dovoljenja do 31. 12. 2013, v skupnem znesku 13.492,00 EUR, v sedmih obrokih, od tega prvi obrok v višini 1.927,43 EUR (prva točka izreka). Določen je bila rok plačila odmerjenega prvega obroka, za nepravočasno poravnavo obveznosti določene zamudne obresti in odločeno da mora za nepravočasno plačano nadomestilo tožeča stranka plačati zakonite zamudne obresti.

2. Odločitev temelji na ugotoviti, da se vodno dovoljenje ali koncesija, kot to določa prvi odstavek 123. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), podeli proti plačilu in določbi tretjega odstavka istega člena, ki določa, da obveznost plačila za vodno pravico nastopi z dnem začetka izvajanja vodne pravice, njen imetnik pa jo mora plačati na način in v roku, ki ga določi organ, ki jo je podelil. Prvostopenjski organ se je skliceval na določbo četrtega odstavka 199.b in 199.c člena ZV-1 in pojasnil, da je A.A. s.p., dne 14. 2. 2013 prejel delno vodno dovoljenje št. 35537-33/2012-7 za neposredno rabo vode za dejavnost proizvodnje brezalkoholnih pijač, z odvzemom iz javnega vodovoda, ki je dne 2. 3. 2013 postalo dokončno. Skladno z določbo 199.g člena ZV-1, je prvostopenjski organ s strani stranke dne 8. 9. 2014 prejel podatke za izračun višine nadomestila in plačila za vodno pravico, ki ga je opravil na podlagi prvega in drugega odstavka 199.č. člena, v povezavi s četrtim in petim odstavkom 199.e člena ZV-1. Ker je stranka med podatke za izračun višine nadomestila od 1. 1. 2005 oziroma od začetka rabe vode do dokončnosti vodnega dovoljenja navedla tudi podatek o prodani količini pijače v letu 2013, ko je že imela veljavno vodno dovoljenje, ji je upravni organ ob upoštevanju iste cene (2,00 EUR na m3) izračunal plačilo za celotno odboje, od leta 2005 do 2013. Ob upoštevanju tretjega odstavka 199.č člena ZV-1 je višina nadomestila za rabo vode za proizvodnjo pijač znašala za leto 2005 20%, za leto 2006 40% in za leto 2007 80% zneska nadomestila izračunanega na način iz prvega in drugega odstavka 199.č člena ZV-1. Zaradi višine izračunanega nadomestila je bila določena možnost obročnega plačila nadomestila, pri čemer letni obroki predstavljajo število let do izteka obdobja, za katero je vodna pravica podeljena.

3. Prvostopenjski organ je zavrnil ugovor ustavne spornosti novele ZV-1, ki je določila plačilo nadomestila za čas od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2013, to pomeni za čas pred veljavo sporne odločbe. Kot zmotno je štel trditev tožeče stranke, da mu je bilo z odločbo z dne 5. 9. 2014 že odmerjeno vodno povračilo in v njej navedeno, da stranka za leto 2013 nima obveznosti plačila, torej dajatev za leto 2013 z izpodbijano odločbo ne bi smela biti zaračunana. Pojasnil je, da ne gre za ponovno odločanje o isti stvari in se skliceval na določbo 123. člena ZV-1, oziroma določbo 124. člena istega zakona. Nadomestilo je bilo dejansko zaračunano za obdobje dejanske rabe vode na podlagi določila 199.b člena ZV-1.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo tožeče stranke zavrnil.

5. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je svoje nestrinjanje z vsebino predvidene odločbe pojasnila že v pisni izjavi o dejstvih in okoliščinah pred izdajo odločbe. Zaradi retroaktivnega učinka je izpostavila ustavno spornost novele ZV-1, zastaranje odmere nadomestil in tudi, da tožnik vode nikoli ni uporabljal brezplačno, z realizacijo izpodbijane odločbe, pa bi mu nastala velika gospodarska škoda.

6. Odločitev tožene stranke tožeča stranka šteje za nezakonito in v delu, ki se nanaša na določbe 199.a do 199.j člena ZV-1, ki so v nasprotju s 155. členom Ustave RS, za protiustavno. Okoliščine zaradi katerih bi bila retroaktivnost izjemoma dopustna, niso podane. Od sodišča pričakuje, da bo prekinilo postopek in pred Ustavnim sodiščem RS začelo postopek za oceno ustavnosti Zakona o dopolnitvah Zakona o vodah (ZV-1C). Z obračunom nadomestil za nazaj se tožeča stranka ne more strinjati tudi zato, ker se ji nalaga plačilo obveznosti za preteklo obdobje osmih let, kar večkrat presega zastaralni rok tri leta iz 349. člena Obligacijskega zakonika. Navaja tudi, da odmerjeni "dolg" sploh ni nastal po tožnikovi krivdi. Pojasnjuje tudi, da je tožeča stranka svoje obveznosti izpolnjevala redno in pravočasno. Za vodno dovoljenje je prvič zaprosila leta 2002 in nato še leta 2008, dobila pa ga je šele leta 2013. Dotlej je uporabljala vodo iz javnega vodovoda, za katerega je vodno pravico za neposredno rabo vode iz izvira ... in treh vrtin C1, C2 in C3, z vodnima dovoljenjema z dne 4. 1. 2008 in 14. 2. 2008, prejela že Občina Slovenske Konjice. Če naj nadomestilo za rabo vode plača tudi tožnik, bi šlo za dvojno plačilo. Tako tožnikova poraba vode ni bila nezakonita, niti ni vode uporabljal brezplačno. Pojasnjuje tudi, da mu zaradi plačila protiustavnega nadomestila nastaja gospodarska škoda. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

7. V prvi pripravljalni vlogi z dne 14. 2. 2018, pa je tožnik pojasnil, da še vedno vztraja pri tožbenem zahtevku in odpravi obeh odločb ter dodatno uveljavlja, da se sodišče izreče o vprašanju ustavne skladnosti odločb 199.a do 199. j člena ZV-1; da se izreče do vprašanja kdaj zastarajo dajatve za obremenjevanje voda in kdaj zastaranje začne teči in da sodišče, če ne bo sprožilo predlaganega postopka za oceno ustavnosti spornih določb, konkretno in obrazloženo pojasni, zakaj ne dvomi v ustavnost prej navedenih členov.

8. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise. Odgovora na tožbo ni poslala.

10. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je sodišče v zadevi že odločalo in izdalo sodbo IV U 139/2015 z dne 18. 8. 2016, ki jo je v postopku revizije Vrhovno sodišče RS s sodbo X Ips 325/2016 z dne 17. 6. 2018 razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču v ponovni postopek, v katerem mora sodišče obrazloženo pojasniti, zakaj je retroaktivnost v konkretnem primeru izjemoma utemeljena.

11. Predmet spora v obravnavani zadevi je odmera nadomestila za rabo vode, ki je bila tožeči stranki naložena z izpodbijano odločbo, na podlagi četrtega odstavka 199.b člena ZV-1, v povezavi z določbo prvega odstavka 199.c člena ZV-1.

12. Tožeča stranka ugotovitvi, ki izhaja iz izpodbijane odločbe, da je do uveljavitve ZV-1C rabila vodo, za katero je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav namenjenih oskrbi s pitno vodo in da ji je bilo vodno dovoljenje izdano šele z odločbo št. 35537-33/2012 z dne 14. 2. 2013, ki je postala dokončna 2. 3. 2013, ne oporeka. Tudi sicer podatek, da je tožeča stranka črpala vodo že v letu 2005, izhaja iz listinskih podatkov sodišču predloženega upravnega spisa, vloge tožeče stranke z dne 8. 9. 2014, v kateri je tožeča podatke o prodanih količinah pijače navedla tudi za leto 2005, ter v spremnem dopisu tega obrazca (formularja objavljenega na uradni strani tožene stranke) pojasnila, da gre za "Podatke za izračun višine nadomestila in plačila za vodno pravico, ki je predpisana za pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, če gre za odvzem vode iz objektov in naprav namenjenih skrbi s pitno vodo v skladu z Zakonom o vodah". Navedeno pomeni, da je upravni organ ob upoštevanju teh podatkov, svojo odločitev pravilno oprl na določbo četrtega odstavka 199.b člena ZV-1.

13. Tožeča stranka kot sporno izpostavlja zakonsko ureditev določb od 199.a do 199.j člena ZV-1. Meni, da je zaračunavanje dajatev za nazaj v nasprotju z določbo 155. člena Ustave RS, okoliščine, ki bi izjemoma dopuščale retroaktivnost, pa niso podane.

14. Ustava RS v prvem odstavku 155. člena določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Skladno z drugim odstavkom 155. člena Ustave RS samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice.

15. Zakonska ureditev ZV-1C, tudi sporna "retroaktivnost" določb na katerih temelji izpodbijana odločitev, po presoji sodišča izpolnjuje vse pogoje iz drugega odstavka 155. člena Ustave RS. Posebna javna korist je bila ugotovljena že v zakonodajnem postopku (Poročevalec DZ z dne 6. 9. 2013 stran 8 in 10 oziroma z dne 25. 9. 2013, EPA 1398-VI, stran 7 in 10 ), zato jo sodišče, ker jo v celoti sprejema, delno povzema v nadaljevanju obrazložitve te sodbe.

16. V postopku sprejema navedenih določb je torej presojo izpolnjevanja pogoja iz 155. člena Ustave, dopustnost retroaktivne uporabe noveliranih zakonskih določb, opravil že zakonodajalec, pred sprejemom novele zakona. Ugotovil je, da morata biti pogoja za ustavno dopustno retroaktivno veljavo, javna korist in prepoved posega že v pridobljene pravice, izpolnjena kumulativno.

17. Pri presoji pogoja, da ne gre za poseg v že pridobljene pravice, je zakonodajalec pojasnil, da bi uporabniki morali že na podlagi Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 38/86 in URL RS št. 15/91) pridobiti vodnogospodarsko soglasje in plačevati za rabo vode. S prehodno odločbo 199. člena Zakona o vodah je bila izvedena "legalizacija" obstoječe rabe vode. Ravno ta okoliščina je bila po presoji zakonodajalca, s katero se strinja tudi sodišče, tista, ki je dejansko uzakonila zaračunavanje rabe vode za ves čas dejanske rabe vode, za obveznost torej za katero so uporabniki vode že vedeli. Zakon tako s plačili za nazaj ni posegel v pridobljene pravice, ker pred uzakonjeno obveznostjo pridobitve vodne pravice le te ne bi smeli uporabljati. Tudi sicer je z novelo zakona upoštevan položaj tistih uporabnikov, ki so rabo vode že plačevali in sicer tako, da je določil obveznost obračuna razlike plačil, kar po presoji sodišča utrjuje načelo enakosti med uporabniki vode.

18. Zakonodajalec je pred sprejemom novele zakona opravil tudi presojo, ali predvidena zakonska rešitev ni v nasprotju z javnim interesom. Presojo je opravil v skladu z načelom sorazmernosti in ugotovil, da mora za omejitev obstajati ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali tudi javne koristi - kadar je varstvo javne koristi ustavno dopusten cilj neposredno ali posredno - da se prek nje vrnejo pravice drugih). Z zakonskimi rešitvami se ne posega v pridobljene pravice, ker jih vlagatelji še sploh niso pridobili, tistim, ki pa so jih pridobili, pa se ne nalagajo nove. V javnem interesu je enakopravno obravnavanje vseh vlagateljev, tako tistih, ki so jim bile koncesije že pridobljene kot tisti, ki jim še niso bile podeljene. Tako se tistim, ki so koncesnino že plačevali obremenitev ne bo povečala, vlagateljem, ki pa nimajo sklenjene koncesijske pogodbe, pa se bo koncesnina odmerila na enak način ter na enaki osnovi in višini kakor prvim. Ker vodne pravice s koncesijskim aktom ni mogoče podeliti za nazaj in tudi ni mogoče zaračunati koncesnine za nazaj, ker v tem primeru velja zastaranje, je bilo treba zaračunavanje koncesije za nazaj urediti na zakonski ravni.

19. Po določbi prvega odstavka 6. člena ZV-1 je plačilo za vodno pravico okoljska dajatev za rabo naravnih dobrin. Enako pravno naravo ima tudi nadomestilo za rabo vode, ki nadomešča plačilo za vodno pravico za čas, ko ta še ni formalno podeljena. Ker gre torej za javnopravno, ne pa obligacijsko razmerje, v tem primeru ne pride v poštev uporaba pravil o zastaranju urejenem v določbah OZ, zato sodišče zavrača tožbeni ugovor zastaranja obračuna dajatve za obremenjevanje voda.

20. V ostalem delu sodišče sledi utemeljitvi izpodbijane odločbe in upravnega akta druge stopnje, s katerima so bili zavrnjeni ugovori tožeče stranke, in jih, da bi se izognilo ponavljanju, v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ponovno ne navaja.

21. Ker, glede na pojasnjeno, sodišče ni ugotovilo neskladnosti uporabljenih zakonskih določb z Ustavo RS, ni sledilo predlogu tožeče stranke za vložitev zahteve za presojo ustavnosti teh določb pri Ustavnem sodišču RS.

22. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

23. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 155

Zakon o vodah (2002) - ZV-1  - člen 199b, 199b/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.