UPRS Sklep II U 84/2017-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-23

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Violeta Tručl

upravni spor - sodno varstvo - stvarna pristojnost upravnega sodišča - upravni akt - molk organa

Tožena stranka je nosilka javnega pooblastila, vendar predmetni spor ni s področja zadev, ki so ji dane v izvrševanje z javnim pooblastilom. Sporno zadevo ureja tožena stranka, v skladu z ZSkuS, sama v svojem temeljnem aktu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka je dne 14. 2. 2017 pri naslovnem sodišču vložila tožbo, v kateri navaja, da je dne 7. 9. 2016 predlagala toženi stranki, da na podlagi zakona ugotovi in potrdi, da je tožeča stranka „del oziroma organizacijska oblika povezovanja v Študentski organizaciji Slovenije (v nadaljevanju ŠOS)“. Pojasnjuje, da tožena stranka o predlogu ni odločila, ampak jo je pozvala k predložitvi dodatne dokumentacije, ki ji je bila tudi poslana. Ker tožena stranka do dneva vložitve te tožbe še ni potrdila, da je tožeča stranka del tožene stranke in da so študenti tožeče stranke del tožene stranke, zahteva tožeča stranka to ugotovitev s predmetno tožbo. Dodatno tožeča stranka še navaja, da so pogoji za včlanitev novonastalih študentskih organizacij v ŠOS nezakoniti in neupoštevni, saj nasprotujejo Zakonu o skupnosti študentov (v nadaljevanju ZSkuS), po katerem so študenti in organizacije novonastalih univerz in šol del ŠOS že po samem zakonu.

2. Tožena stranka je dne 27. 3. 2017 odgovorila na tožbo. Pojasnjuje, da je pravna oseba sui generis, katere pogoje za ustanovitev določa ZSkuS. Navaja, da gre v obravnavani zadevi za statusno vprašanje, ki ga ureja Študentska ustava (v nadaljevanju ŠU-3), in da zato ni podana stvarna pristojnost naslovnega sodišča. Prav tako navaja, da je tožbeni zahtevek nedovoljen, saj ni vložen iz taksativno naštetih razlogov iz 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ter da je nesklepčen in nelogičen. Posledično sodišču predlaga zavrženje tožbe. Nadalje tožena stranka pojasnjuje, da je dne 8. 9. 2016 od tožeče stranke prejela dopis, s katerim je tožeča stranka zahtevala, naj se ugotovi in potrdi, da je Študentska organizacija ... del oziroma organizacijska oblika povezovanja v ŠOS. Ker tožena stranka svoji vlogi ni priložila nobenih dokazil, ki se zahtevajo po 14. členu Pravilnika o ustanavljanju novih organizacijskih oblik ŠOS (v nadaljevanju Pravilnik o ustanavljanju) v zvezi z 58. in 69. členom ŠU-3, je bila dne 21. 9. 2016 pozvana na dopolnitev. Tožeča stranka je vlogo dopolnila dne 2. 2. 2017, vendar dopolnitve ni poslala na pristojni organ - Nadzorno komisijo, zato je bila njena vloga le-tej posredovana preko generalnega sekretarja ŠOS. Tožeča stranka je nato trinajst dni po posredovanju zadnje vloge vložila predmetno tožbo, pri čemer tožena stranka pojasnjuje, da Nadzorna komisija niti še ni odločila, ali je vloga popolna. Ker tako niso izpolnjeni pogoji za tožbo po 28. členu ZUS-1, sodišču predlaga zavrženje tožbe.

3. Tožeča stranka nato v nadaljnjih pripravljalnih vlogah, ki jih je sodišče prejelo dne 13. 4. 2017 in dne 23. 4. 2018 vztraja, da je predmetno sodišče pristojno za obravnavanje zadeve ter da je zahtevek postavljen skladno s pravnim redom Republike Slovenije in dovolj obrazložen. Navaja še, da tožba ni vložena prehitro, saj gre za tožbo na ugotovitev statusa in pravnega razmerja, kjer roki, ki jih je navajala tožena stranka, ne veljajo, tudi če bi veljali pa poudarja, da je zahtevek vložila že dne 8. 9. 2016, odločitve pa do dne vložitve tožbe še ni prejela, zato tožbo razširja z zahtevo po izdaji upravnega akta (tožba zaradi molka). Prav tako tožbo razširja tudi na ugotovitev kršitve človekovih pravic po 4. členu ZUS-1. V zvezi s tem zatrjuje kršitev pravice do združevanja iz 42. člena Ustave RS in 11. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah, te pravice pa je tožena stranka kršila s tem, ko ji ni priznala statusa organizacijske oblike, kot to določa zakon.

4. Tožena stranka v nadaljnjih pripravljalnih vlogah, ki jih je sodišče prejelo dne 13. 7. 2017 in dne 3. 7. 2018 vztraja pri svojih navedbah in opozarja na nepravilna pravna stališča in navedbe tožeče stranke ter ugovarja razširitvi tožbe.

6. V prvem odstavku 2. člena ZUS-1 je določeno, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Pri tem je upravni akt (drugi odstavek 2. člena ZUS-1) upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Iz zakona izhajata dva temeljna pogoja, ki ju je treba uporabiti pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt ali ne. Formalno so glede na ZUS-1 upravni akti le tisti akti, ki jih izdajajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil (organi, navedeni v 1. členu ZUS-1), materialno pa mora iti za akte, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, in s tem posegajo v pravni položaj tožnika oziroma akti, ki so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.

Navedeno pomeni, da v kolikor je akt izdal nosilec javnih pooblastil, se lahko v upravnem sporu izpodbijajo le tisti njegovi akti, s katerimi se posega v pravni položaj stranke s področja zadev, ki so mu dane v izvrševanje z javnim pooblastilom (tako tudi sklep Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 10/2009 z dne 15. 1. 2009).

7. Po presoji sodišča je tožena stranka pravna oseba, ki je na podlagi določb ZSkuS tudi nosilka javnih pooblastil. Navedeno izhaja iz 2. člena ZSkuS, ki določa, da se v ŠOS združujejo študentje zaradi urejanja vprašanj skupnega pomena in uresničevanja skupnih interesov, solidarnega zadovoljevanja skupnih potreb ter opravljanja zadev iz državne pristojnosti, ki so dane ŠOS z javnim pooblastilom.

8. Kot je sodišče že pojasnilo pa se kljub dejstvu, da je tožena stranka nosilka javnega pooblastila, v upravnem sporu lahko izpodbijajo le tisti njeni akti, s katerimi se posega v pravni položaj stranke s področja zadev, ki so ji dane v izvrševanje z javnim pooblastilom. Sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da obseg pooblastil in dejavnosti tožene stranke določa ZSkuS v 5. do 8. členu. Nasprotno pa sodišče ugotavlja, da je ustanavljanje novih organizacijskih oblik ŠOS urejeno v 4. členu omenjenega zakona. 4. člen ZSkuS namreč določa, kaj vse ŠOS uredi v svojem temeljnem aktu,

v 8. alineji navedenega člena pa posebej določa, da tožena stranka s svojim temeljnim aktom, uredi način ustanovitve in delovanja organizacije študentov na visokošolskih zavodih ter lokalnih skupnostih. Na podlagi tega določila in na podlagi 69. člena ŠU-3, ki določa, da Skupščina ŠOS sprejme posebne akte, s katerimi uredi ustanavljanje organizacijskih oblik ŠOS ter pogoje in postopek preverjanja izpolnjevanja pogojev za ohranitev in izgubo statusa organizacijske oblike ŠOS, je bil nato sprejet Pravilniku o ustanavljanju novih organizacijskih oblik ŠOS (v nadaljevanju Pravilnik o ustanavljanju).

9. 3. člen Pravilnika o ustanavljanju določa, da Nadzorna komisija ugotavlja izpolnjevanje pogojev za ustanovitev novih organizacijskih oblik ŠOS. Peti odstavek 6. člena nadalje določa, da po prejemu pobude za ustanovitev organizacijske oblike ŠOS, najprej preveri, če je pobuda popolna. V kolikor je pobuda nepopolna, Nadzorna komisija pisno s priporočeno pošto in povratnico vlagatelja pozove, da vlogo dopolni in mu za to postavi primeren čas, ki ne sme biti krajši od trideset dni od prejema sklepa o dopolnitvi pobude. Peti odstavek 7. člena določa, da mora biti odločitev o pobudi sprejeta v roku največ šestdeset dni od dneva, ko je bila pobuda popolna in ko so bili pridobljeni podatki v skladu s prvim odstavkom tega člena. 40. člena ŠU-3 v četrtem odstavku določa, da je zoper odločbo Nadzorne komisije mogoče vložiti pritožbo v roku osem dni o kateri odloča Razsodišče ŠOS. ŠU-3 sodnega varstva zoper odločitve Razsodišča ne ureja.

10. Po presoji sodišča gre torej pri vprašanju dodelitve statusa organizacijske oblike za zadevo iz 4. člena ZSkuS, ki je po ŠU-3 v avtonomiji tožene stranke. Postopek ustanavljanja novih organizacijskih oblik ŠOS ni mogoče opredeliti kot postopek oblastnega odločanja nosilca javnega pooblastila, saj se ne odloča o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih s področja zadev, ki so toženi stranki v 5. do 8. člen ZSkuS dane v izvrševanje z javnim pooblastilom.

11. Prav tako niti iz določb ZSkuS in ŠU-3 niti iz določb Pravilnika o ustanavljanju ne izhaja, da Nadzorna komisija na prvi stopnji in v primeru pritožbe Razsodišče na drugi stopnji, izdajata sklepe po pravilih določenih v Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V obravnavanem primeru gre zgolj za odločanje o medsebojnem razmerju dveh pravnih oseb, in sicer za pridobitev statusa organizacijske oblike tožeče stranke pri toženi stranki, zato se odločitve tožene stranke v tem postopku ne morejo izpodbijati v upravnem sporu (tako smiselno tudi sklep Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 10/2009 z dne 15. 1. 2009).

12. Nazadnje sodišče še dodaja, da so razhajanja tožeče in tožene stranke v njunih pripravljalnih vlogah glede tega, ali je tožena stranka pravna oseba zasebnega ali javnega prava, iz razlogov, ki jih je sodišče že obrazložilo, irelevantna za odločitev v predmetni zadevi, prav tako pa sodišče ne sledi obširnim navedbam tako tožeče kot tožene stranke, kaj je v posameznih primerih v preteklosti glede tega že bilo odločeno, saj pri nobeni od citiranih sodnih odločitev ni šlo za zadevo ustanavljanja nove organizacijske oblike ŠOS.

13. Glede na vse navedeno je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, kot izhaja iz I. točke izreka te sodbe.

14. Tožeča stranka je tekom postopka dva krat razširila svoj tožbeni zahtevek.

15. V zvezi s tem sodišče uvodoma pojasnjuje, da 39. člen ZUS-1 izrecno določa, v katerih primerih je dopustna razširitev tožbe v upravnem sporu. Razširitev je tako možna le v primeru, ko organ med sodnim postopkom izda drug upravni akt, s katerim spremeni ali odpravi izpodbijani upravni akt ali če v primeru molka pozneje izda upravni akt (tako tudi sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 428/2012 z dne 16. 5. 2013). V obravnavani zadevi očitno ne gre za kakšnega od navedenih primerov, zato razširitve tožbe že na tej podlagi ni mogoče upoštevati. Kljub temu pa se bo sodišče v nadaljevanju na kratko opredelilo do obeh razširitev posebej.

16. Tožeča stranka je najprej v svoji prvi pripravljalni vlogi z dne 11. 4. 2017 tožbo razširila na tožbo zaradi molka organa in zahtevala izdajo upravnega akta.

17. Tožbo zaradi molka organa ureja 28. člena ZUS-1. Po četrtem odstavku navedenega člena ima stranka pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje, v kolikor organ prve stopnje, zoper katerega odločitev je dopustna pritožba, ne izda odločbe o zahtevi v dveh mesecih oziroma v krajšem, s posebnim predpisom določenim rokom. Zoper odločbo organa druge stopnje sme stranka sprožiti upravni spor. Če organ druge stopnje v dveh mesecih ali v krajšem, s posebnim predpisom določenim rokom, ne izda odločbe, in če je na novo zahtevo stranke ne izda tudi v nadaljnjih sedmih dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena (drugi odstavek 28. člena ZUS-1).

18. Kot je sodišče že obrazložilo se postopek ustanavljanja novih organizacijskih oblik ŠOS ter vpis v register ne vodi kot upravni postopek in akti, ki se v tem postopku izdajo, niso akti v smislu 2. člena ZUS-1. Ker navedenih aktov v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati kot upravnih aktov, sodišče zaključuje, da v predmetnem postopku tudi ni mogoče uveljavljati molka organa.

19. V zvezi s tem sodišče še pripominja, da tudi v kolikor bi v obravnavanem primeru šlo za upravni spor, pa niso izpolnjene procesne predpostavke, ki se zahtevajo za vložitev tožbe zaradi molka organa. Molk organa je namreč podan, kadar pristojni organ o vlogi stranke ne odloči v predpisanem roku. V obravnavanem primeru ni spora o tem, da tožena stranka o zahtevi tožeče stranke še ni odločila. Vendar tako iz listin, ki so jih sodišču poslale stranke kot tudi iz njihovih navedb ni razvidno, da bi tožeča stranka na drugostopenjski organ vložila poziv za izdajo odločbe, kot to zahteva četrti odstavek 28. člena ZUS-1, oziroma da bi na ta organ naslovila novo zahtevo, naj o zadevi odloči, kot to zahteva drugi odstavek 29. člena ZUS-1.

20. Tožeča stranka je nato v svoji drugi pripravljalni vlogi z dne 19. 4. 2018 svojo tožbo razširila še na na ugotovitev kršitve človekovih pravic po 4. členu ZUS-1, in sicer zatrjuje kršitev pravice do združevanja iz 42. člena Ustave RS in 11. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic, navedene pravice pa bi naj tožena stranka kršila s tem, ko tožeči stranki ni priznala statusa organizacijske oblike, kot to določa zakon.

21. Po določbi 4. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ker gre, kot je sodišče že obrazložilo, v obravnavani zadevi za statusni spor, za katerega je zagotovljeno varstvo pred sodiščem splošne pristojnosti, v obravnavanem primeru odločanje po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 ne pride v poštev.

22. Poleg tega je tožeči stranki potrebno pojasniti, da zgolj uveljavljanje kršitve človekovih pravic tožbe še ne konstituira kot tožbe iz 4. člena ZUS-1 (tako tudi sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 13/2018 z dne 7. 2. 2018), temveč je potrebno v tožbi v skladu s tretjim odstavkom 30. člena navesti dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno, organ ali uradno osebo, ki je dejanje storila, dokaze o tem ter zahtevek, naj se poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ugotovi, odpravi oziroma prepove.

23. Ob tem sodišče še pojasnjuje, da sta tako tožeča kot tožena stranka v obravnavani zadevi predlagali izvedbo glavne obravnave, vendar sodišče njunemu predlogu ni sledilo, saj je izdalo zgolj procesni sklep, s katerim je tožbo zavrglo, ker zadeva ne spada v pristojnost upravnega sodišča. Hkrati sodišče meni, da izvedba predlaganih dokazov (zaslišanje številnih predlaganih prič: generalnega sekretarja tožene stranke, predsednika ŠOS, zakonitih zastopnikov ŠOUM, ŠOULJ, ŠOUP, predsednice tožeče stranke, sekretarja za sodelovanje z mladinskim sektorjem pri tožeči stranki ter študenta pri tožeči stranki) ne bi vplivala na drugačno ugotovitev in posledično na drugačno odločitev sodišča. Zato je sodišče o zadevi odločilo na seji senata in je navedbe strank upoštevalo v pisni obliki (druga alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

24. Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1), zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, Ljubljana 2008, str. 31

3. člen ZSkus določa, da je ŠOS pravna oseba s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določa zakon in njen temeljni akt. Temeljni akt ŠOS je ŠU-3, s katero je urejen položaj, delovanje in organiziranost ŠOS (1. člen ŠU-3).

Zakon o skupnosti študentov (1994) - ZSkuS  - člen 4, 4/1, 4/1-8, 5, 8, 8/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.