UPRS Sklep I U 465/2020-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-06-16

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

razlastitev - pritožba zoper sklep o uvedbi postopka - uvedba razlastitvenega postopka - ni upravni akt - procesni sklep - zavrženje tožbe

Sklepu o uvedbi razlastitvenega postopka iz prvega odstavka 200. člena ZUreP-2 ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena. Ker ta sklep predstavlja (le) odločitev procesne narave, ki ne pomeni zaključka odločanja o zadevi, ni dokončni upravni akt v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in zato ne uživa samostojnega sodnega varstva. Poleg tega tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta (o glavni stvari) ni obnovljen, ustavljen ali končan.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper uvodoma navedeni sklep, s katerim je Upravna enota Ribnica (v nadaljevanju organ) uvedla razlastitveni postopek za zemljišča, del parc. št. 1409, v izmeri 22 m2, del parc. št. 1410, v izmeri 22 m2, del parc. št. 1629/2, v izmeri 36 m2 in del parc. št. 1630/2, v izmeri 50 m2, vse k.o. ..., ki so v lasti tožnice do celote (1. točka izreka), ker so potrebne za izgradnjo nadomestne ceste zaradi ukinitve nivojskih prehodov v ..., v sklopu projekta ...“, kot je opredeljeno v Odloku o spremembah in dopolnitvah izvedbenega dela Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ribnica – spremembe št. 1 (SD OPN-I; v nadaljevanju Odlok), s čimer je izkazana javna korist za razlastitev predmetnih nepremičnin (2. točka izreka). Odločila je še, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičninami, ki so predmet razlastitve, ali njihovo bistveno spreminjanje brez soglasja razlastitvene upravičenke, pravni posel, sklenjen v nasprotju s tem, je ničen (3. točka izreka); da se po pravnomočnosti tega sklepa v zemljiški knjigi po uradni dolžnosti zaznamuje uvedba razlastitvenega postopka na navedenih zemljiščih (4. točka izreka); ter da gredo vsi stroški postopka v breme razlastitvene upravičenke A., na zahtevo katere se je začel postopek razlastitve (5. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je razlastitvena upravičenka vložila zahtevo za razlastitev navedenih zemljišč, ker so potrebna za izgradnjo nadomestne ceste, kot izhaja iz Odloka. K zahtevi je priložila listine oziroma navedla podatke, kot to določa drugi odstavek 199. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2). Organ je zahtevo za razlastitev s prilogami posredoval tožnici in jo obvestil, da bo najprej izdan sklep o uvedbi postopka, v nadaljevanju pa po opravljeni ustni obravnavi še odločba o razlastitvi predmetnih nepremičnin. Organ je ugotovil, da je izkazana javna korist za razlastitev predmetnih nepremičnin, da je razlastitev nujno potrebna, ker se razlastitvenega namena drugače ne da doseči, ter da obstaja sorazmernost razlastitvenega namena s posegom v zasebno lastnino. Glede na to je odločil, da se uvede razlastitveni postopek.

2. Tožnica v tožbi in njeni dopolnitvi navaja, da je organ izdal izpodbijani sklep samo ob upoštevanju navedb razlastitvene upravičenke in se ni opredelil do njenih predlogov ter ugovorov, ki jih je navedla v postopku. Upravičenka ni izpolnila pogojev za razlastitev po ZUreP-2. V izpodbijanem sklepu javna korist ni konkretno pojasnjena. Ceste oziroma poti na navedenem območju že obstajajo, zato o kakšnem posebnem razlogu za gradnjo ceste prek tožničinih nepremičnin ni mogoče govoriti. Zgrajena bi bila le še ena cesta, ki bi uničila tožničine prvorazredne kmetijske površine. Nepremičnine, ki so predmet razlastitve, nujno potrebuje za opravljanje kmetijske dejavnosti, ki zanjo pomeni vir preživetja in eksistence, poleg tega pa gre za dejavnost v javnem interesu. O njenem interesu in upoštevanju načela sorazmernosti izpodbijani sklep nima obrazložitve. Odlok tudi ni pripravljen tako natančno, da bi bilo mogoče nepremičnine grafično prikazati v zemljiškem katastru. Vlada RS in Občina B. nista sprejeli sklepa, s katerim bi ugotovili, da je gradnja nujno potrebna in v javno korist. Poleg tega je organ z izpodbijanim sklepom tudi že odločil, da so izpolnjeni materialnopravni pogoji za razlastitev, zato ta sklep nima le procesnega učinka in je z njim že poseženo v tožničino lastninsko upravičenje. Dodaja, da je posledica razlastitve tudi ukinitev treh nivojskih prehodov, s čimer ji bo odvzeta korist, ki ji je zagotovljena s prehodi. Na obravnavanem območju je varnost prometa že zagotovljena, saj že obstajajo javne ceste, ki so varne, zato ni potrebe po izgradnji nove ceste ali zagotovitvi večje cestne varnosti. Izpodbijani sklep tudi ne obravnava škode, ki bo zaradi ukinitve nivojskih prehodov povzročena tožnici in drugim razlaščencem na tem območju. Vsak dosedanji uporabnik nivojskih prehodov bo zaradi njihove ukinitve letno porabil več kot 1000 dodatnih kilometrov, s čimer se bo posledično povečal strošek kmetovanja. Investicija v cesto ne predstavlja javne koristi, ampak gre za prisiljeno načrtovano investicijo z namenom zaprtja treh nivojskih prehodov. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep spremeni tako, da zahtevo za uvedbo predmetnega razlastitvenega postopka v celoti zavrne oziroma da izpodbijani sklep odpravi in razveljavi. Zahteva tudi povrnitev stroškov upravnega spora.

4. Sodišče mora po prejemu tožbe opraviti predhodni preizkus in v njegovem okviru preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1); na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. Po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

5. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V drugem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

6. Predmet obravnavane tožbe je sklep o uvedbi razlastitvenega postopka, izdan na podlagi 200. člena ZUreP-2, ki določa, da po prejemu popolne zahteve za razlastitev upravni organ s sklepom odloči o uvedbi razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe (prvi odstavek). Na predlog razlastitvenega upravičenca upravni organ odloči tudi o položitvi zneska iz tretjega odstavka 205. člena tega zakona pri sodišču ali notarju (drugi odstavek). Upravni organ pošlje sklep o uvedbi razlastitvenega postopka sodišču, ki v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo, odloči o zaznambi razlastitvenega postopka (tretji odstavek). Dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, ali njeno bistveno spreminjanje, brez soglasja razlastitvenega upravičenca. Pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen (četrti odstavek).

7. Iz opisane ureditve izhaja, da je o uvedbi razlastitvenega postopka po ZUreP-2 treba izdati sklep, pri čemer zakon uvedbo postopka in izdajo sklepa o tem veže izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev. To pomeni, da je treba v tej (prvi) fazi opraviti le preverjanje formalne popolnosti vloge oziroma zahteve, ne pa ugotavljati njene vsebinske utemeljenosti glede obstoja materialnopravnih pogojev za razlastitev. To tudi pomeni, da se v primeru razlastitve po ZUreP-2 materialni pogoji za razlastitev ne ugotavljajo v dveh korakih, temveč izključno po uvedbi postopka, torej po izdaji izpodbijanega sklepa. Zato organ v tej fazi ne bi mogel presojati obstoja javne koristi in drugih materialnopravnih pogojev oziroma je to storil brez pravne podlage; izpodbijana odločitev tako ne more imeti pravnih učinkov, ki jih zakon odločitvi na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUreP-2 ne pripisuje. O obstoju materialnopravnih pogojev za razlastitev mora namreč organ odločiti v t. i. drugi fazi postopka razlastitve (torej po uvedbi postopka) ter v ta namen izvesti ugotovitveni postopek in izdati odločbo (203. člen ZUreP-2).

8. Tako razlogovanje podpirajo tako jezikovna in namenska razlaga določb ZUreP-2, ki urejajo razlastitev in omejitev lastninske pravice, kot tudi zgodovinska. Po prej veljavnem Zakonu o urejanju prostora - ZUreP-1 je namreč upravni organ v skladu s prvim odstavkom 100. člena v primerih iz prvega odstavka 93. člena izdal o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri je ugotovil, ali je javna korist izkazana, in odločil o uvedbi postopka razlastitve. V primerih iz drugega odstavka 93. člena navedenega zakona je upravni organ ugotovil, ali je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka 93. člena in ob izpolnjenem pogoju z odločbo dovolil uvedbo postopka razlastitve. O pritožbi zoper to odločbo je odločalo ministrstvo za prostor.

9. Primerjava navedenih določb ZUreP-1 in prej citiranega 200. člena ZUreP-2 pokaže, da ZUreP-2 za uvedbo razlastitvenega postopka določa druge, izključno formalne pogoje, kar se odraža tudi v obliki pravnega akta, s katerim se uvede postopek (s sklepom namesto z odločbo), medtem ko je moral biti po ZUreP-1 že za uvedbo postopka ugotovljen obstoj javne koristi. Na procesno naravo sklepa po 200. členu ZUreP-2 kaže tudi okoliščina, da je pritožba zoper sklep o uvedbi razlastitvenega postopka po ZUreP-2 izrecno izključena, zoper odločbo o začetku razlastitvenega postopka, izdano po ZUreP-1, pa je bila dovoljena.

10. Tudi iz obrazložitve Predloga zakona o urejanju prostora (EPA: 2001-VII, z dne 26. 5. 2017, Poročevalc DZ) izhaja (le), da se razlastitveni postopek v nasprotju z večino drugih upravnih postopkov ne uvede z vlogo, pač pa s sklepom o uvedbi, zoper katerega ni pritožbe, in ki predstavlja podlago za zaznambo razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi. To pomeni, da je tudi zakonodajalec sklepu o uvedbi razlastitvenega postopka pripisal zgolj vlogo procesnega dejanja organa (uvedbe postopka) brez materialno pravnih učinkov.

11. Ob tem sodišče dodaja, da je opisani ureditvi po vsebini enaka tudi ureditev v Energetskem zakonu (v nadaljevanju EZ-1), ki prav tako veže uvedbo postopka razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice na nepremičninah izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice. V osmem odstavku 473. člena EZ-1 je namreč določeno, da se ne glede na 100. člen ZUreP-1 postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice na nepremičninah, ki so potrebne za namene iz prvega ali drugega odstavka 472. člena tega zakona, ne uvede z odločbo, temveč po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice pristojni organ izda sklep o začetku razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe. Sklep o začetku postopka razlastitve se - zopet enako kot v ZUreP-2 - po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi. Glede narave sklepa o uvedbi postopka, izdanega na podlagi citiranega osmega odstavka 473. člena EZ-1, pa je Vrhovno sodišče RS že zavzelo stališče, da ima ta sklep (le) procesni pomen z učinkom med strankami postopka in organom, saj se z njim ne odloča še o nobenem vsebinskem vidiku investitorjeve zahteve za omejitev lastninske pravice, s tem pa tudi ne o obstoječem lastninskem položaju, ter da tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1.

Zaradi identične vsebine obeh ureditev sodišče meni, da je to stališče Vrhovnega sodišča RS treba upoštevati tudi pri presoji pravne narave sklepa iz 200. člena ZUreP-2.

12. Glede na navedeno sklepu o uvedbi razlastitvenega postopka iz prvega odstavka 200. člena ZUreP-2 ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena.

Ker torej izpodbijani sklep predstavlja (le) odločitev procesne narave, ki ne pomeni zaključka odločanja o zadevi, ni dokončni upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in zato ne uživa samostojnega sodnega varstva. Poleg tega tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta (o glavni stvari) ni obnovljen, ustavljen ali končan.

13. Del izreka izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na zaznambo uvedbe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi, s prepovedjo prometa z nepremičninami ali njihovega bistvenega spreminjanja brez soglasja razlastitvene upravičenke, pa (zgolj) naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki pa jih določa že sam zakon,

in torej ne gre za odločitev upravnega organa v okviru danih pooblastil, s tem pa tudi ne za njegovo oblastveno odločitev o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi v smislu prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki bi bila lahko predmet izpodbijanja s tožbo v upravnem sporu.

14. Ker glede na obrazloženo izpodbijani sklep ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo.

15. Sodišče se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo, saj je tožbo zavrglo že iz procesnega razloga. Iz istih razlogov, ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, tudi ni razpisalo glavne obravnave in izvajalo dokazov.

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tako to sodišče tudi v sklepu I U 2424/2018-5 z dne 10. 1. 2019, 9. točka obrazložitve.

Glej sklep tega sodišča I U 2424/2018-5 z dne 10. 1. 2019, 10. točka obrazložitve.

Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017, 15. in 18. točka obrazložitve. Ta odločitev se sicer, kot povedano, nanaša na sklep iz osmega odstavka 473. člena EZ-1, vendar gre glede na pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za njegovo izdajo, ter izključitev pritožbe in samo obliko izdanega pravnega akta, za povsem primerljivo ureditev z ureditvijo izdaje sklepa po prvem odstavku 200. člena ZUreP-2.

Tako to sodišče tudi v sklepu I U 2424/2018-5 z dne 10. 1. 2019, 11. točka obrazložitve.

S sklepom se odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka (prvi odstavek 226. člena Zakon o splošnem upravnem postopku, ZUP). S sklepom se odloča tudi o tistih vprašanjih, ki se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih ne odloča z odločbo (drugi odstavek istega člena).

Glej sklep tega sodišča I U 2424/2018-5 z dne 10. 1. 2019. Primerjaj tudi s prej navedenim stališčem Vrhovnega sodišča RS v sklepu I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017.

V skladu s tretjim odstavkom 200. člena ZUreP-2 upravni organ pošlje sklep o uvedbi razlastitvenega postopka sodišču, ki v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo, odloči o zaznambi razlastitvenega postopka. Dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, ali njeno bistveno spreminjanje, brez soglasja razlastitvenega upravičenca. Pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen (četrti odstavek istega člena).

Tako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017, 20. točka obrazložitve.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.