UPRS Sodba in sklep III U 76/2019-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-26

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

župan - občinski svet - sklep občinskega sveta - izpodbijanje sklepa občinskega sveta - referendum - migrantski tok - izvirna pristojnost občine - posamičen akt

Občinski svet razpiše svetovalni referendum le, če bi pred odločanjem o zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine pridobil nezavezujoče mnenje volilcev občine ali njenega dela o posameznih vprašanjih, o katerih namerava odločati v skladu s svojimi pristojnostmi. Iz postavljenega referendumskega vprašanja pa ne izhaja, da bi tožena stranka razpisala referndum za ugotovitev volje občanov v zvezi z vprašanjem, o katerem bi kot pristojni organ nameravala odločati, saj se referndumsko vprašanje nanaša na migracijsko politiko v Občini Ilirska Bistrica, migracijska politika pa je obveznost državnih organov in ne občin.

Sklep o razpisu predhodnega referenduma o posameznih vprašanjih, ki niso v pristojnosti občinskega sveta, je po mnenju sodišča treba šteti kot konkreten in posamičen akt, saj se nanaša na odločitev o konkretnem vprašanju in ne ureja razmerij za vse enake in podobne bodoče situacije, kot to velja za splošne in abstraktne pravne akte. V konkretnem primeru torej ne gre za predpis lokalne skupnosti, o katerem bi glede njegove skladnosti z ustavo in zakoni odločalo Ustavno sodišče RS.

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijana sklepa Občinskega sveta Občine Ilirska Bistrica, št. 042-1/2019-3 z dne 21. 2. 2019 in št. 042-1/2019-7 z dne 6. 3. 2019 se odpravita.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Župan Občine Ilirska Bistrica (v tožbi pomotoma zapisano Občina Ilirska Bistrica, ki jo zastopa Župan, v nadaljevanju tožeča stranka) je pri tem sodišču na podlagi šestega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) vložil tožbo zoper sklep Občinskega sveta Občine Ilirska Bistrica, št. 042-1/2019-3 z dne 21. 2. 2019 in zoper sklep št. 042-1/2019-7 z dne 6. 3. 2019.

2. S sklepom št. 042-1/2019-3 z dne 21. 2. 2019 je Občinski svet Občine Ilirska Bistrica (v nadaljevanju tudi tožena stranka) odločil, da se razpiše svetovalni referendum za ugotovitev volje občanov glede integracije beguncev in migrantov v Občini Ilirska Bistrica in glede kakršnekoli nastanitve vseh, ki so nelegalno prestopili državno mejo ter glede kakršnekoli nastanitve ali sprejema in registracije tujcev, oziroma vzpostavitve sprejemno - registrskega centra na območju Občine Ilirska Bistrica. Kot referendumsko območje se določi celotno območje Občine Ilirska Bistrica (1. točka izreka). Vprašanje, o katerem se bo odločalo na referendumu se glasi: "Ali ste za to, da se v Občini Ilirska Bistrica postavi sprejemno - registracijski center za migrante?". Glasovalec glasuje tako, da na glasovnici obkroži besedo "za" ali "proti" (2. točka izreka). Pravico glasovati na referendumu imajo vsi občani, ki so vpisani v splošnem volilnem imeniku za člane Občinskega sveta Občine Ilirska Bistrica, če zakon ne določa drugače (3. točka izreka). Glasovanje na referendumu se izvede v nedeljo 14. 4. 2019 (4. točka izreka). Za dan razpisa referenduma, s katerim začnejo teči roki za opravila, ki so potrebna za izvedbo referenduma, se šteje 8. 3. 2019 (5. točka izreka). V nadaljevanju sklepa je občinski svet odločil še o izvedbi in financiranju ter objavi izida referenduma (6., 7. in 8. točka izreka).

3. Tožeča stranka je skladno s 33. členom ZLS in 35. členom Statuta Občine Ilirska Bistrica zadržala izvršitev v prejšnji točki opisanega sklepa, saj so jo predstavniki Ministrstva za notranje zadeve opozorili na njegovo nezakonitost. Toženi stranki je na podlagi 121. člena Poslovnika o delu Občinskega sveta Občine Ilirska Bistrica predlagala, da o sklepu z dne 21. 2. 2019 ponovno odloča. Tožena stranka je temu sledila ter na prvi naslednji seji dne 6. 3. 2019 sprejela sklep št. 042-1/2019-7 s katerim pa je ponovno odločila, da se razpiše svetovalni referendum, da se glasovanje na referendumu izvede v nedeljo 14. 4. 2019 in da se za dan razpisa referenduma, s katerim začnejo teči opravila, ki so potrebna za izvedbo referenduma, šteje 8. 3. 2019. Odločila je še, da se svetovalni referendum razpiše za celotno območje Občine Ilirska Bistrica in da sklep sklep stopi v veljavo takoj.

4. Tožeča stranka vlaga tožbo zoper oba sklepa, ki ju je sprejela tožena stranka, torej zoper sklep št. 042-1/2019-3 z dne 21. 2. 2019 in zoper sklep št. 042-1/2019-7 z dne 6. 3. 2019. V obrazložitvi tožbe navaja, da na podlagi stališč Službe za lokalno samoupravo pri Ministrstvu za javno upravo in Ministrstva za notranje zadeve, ki so predstavljene v mnenju doc. dr. A.A. z dne 12. 3. 2019, meni, da je tožena stranka s sprejemom izpodbijanih sklepov prekoračila svoja pooblastila ter odločala o zadevah, ki so v državni pristojnosti. Zato na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS v zakonskem roku vlaga predmetno tožbo.

5. Glede pristojnosti naslovnega sodišča tožeča stranka navaja, da sta izpodbijana sklepa posamična akta. ZLS v 65. členu določa, da so splošni akti tisti predpisi, ki pravno urejajo zadeve s pristojnosti občine, to pa so odloki, odredbe, pravilniki in navodila. Odločanje o referendumskem vprašanju, sprejetem z izpodbijanima sklepoma, ne spada v pristojnost odločanja občine, temveč v pristojnost odločanja Republike Slovenije in je zato utemeljen zaključek, da sklepa nista splošna akta občine. Nadalje navaja, da se izpodbijana sklepa nanašata na odločitev o konkretnem vprašanju in ne urejata razmerij za vse enake in podobne bodoče situacije, kakor to velja za splošne in abstraktne pravne akte. Izpodbijana sklepa ne urejata splošnih pravil za nedoločen krog ljudi, temveč se nanašata na določeno in konkretno število pravnih subjektov, to je občanov Občine Ilirska Bistrica, ki so vpisani v splošnem volilnem imeniku za volitve članov Občinskega sveta Občine Ilirska Bistrica.

6. Tožeča stranka v nadaljevanju tožbe povzame vsebino 29. člena ZLS, ki določa pristojnosti občinskega sveta in nadaljuje, da enake pristojnosti tožene stranke določa tudi 16. člen Statuta Občine Ilirska Bistrica. Med zadevami, ki spadajo v pristojnost občine, pa ni migracijske politike, saj ta spada v državno pristojnost. Zato tožena stranka tudi ni pristojna razpisati svetovalnega referenduma z vprašanjem, kot je bilo sprejeto z izpodbijanima sklepoma.

7. Državo k ustreznemu ukrepanju na področju migracij zavezujejo mednarodni dokumenti, Ženevska konvencija iz leta 1951 ter direktive Evropske Unije. Izvajanje migracijske politike je tako nesporno obveznost državnih organov in ne občin, kar je navedeno tudi v dopisu Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ), št. 2143-100/2015/4 z dne 30. 10. 2015. Občinski svet, kot najvišji organ občine, lahko v skladu s 46.b členom ZLS pred odločanjem o posameznih vprašanjih razpiše svetovalni referendum z namenom ugotovitve volje občanov, vendar pa le v zadevah iz svoje pristojnosti in sta zato izpodbijana sklepa nezakonita ter zanju tožeča stranka uveljavlja iste tožbene razloge. Sodišču predlaga, da izpodbijana sklepa Občinskega sveta Občine Ilirska Bistrica, št. 042-1/2019-3 z dne 21. 2. 2019 in št. 042-1/2019-7 z dne 6. 3. 2019 odpravi, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

8. Skupaj z vložitvijo tožbe je tožeča stranka vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Izdajo začasne odredbe predlaga zaradi nastanka nepopravljive škode, ki bi nastala zaradi izvedbe nezakonitega referenduma. Referendum bi se lahko kasneje sicer razglasil za neveljavnega, vendar pa njegovega izida ne bi bilo mogoče odpraviti. Poleg tega bi ji zaradi izvršitve izpodbijanih sklepov nastalo za najmanj 40.000,00 EUR škode, saj bodo že priprave na referendum terjale visoke stroške. Sodišču predlaga, da zato odloži izvršitev izpodbijanih sklepov do pravnomočnosti odločitve sodišča in še za nadaljnjih 30 dni.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožeče stranke. Uvodoma poudarja, da je tožbo vložil župan kot zastopnik Občine Ilirska Bistrica, četudi iz šestega odstavka 33. člena ZLS jasno in nedvomno izhaja, da je za začetek postopka pri upravnem sodišču aktivno legitimiran izključno župan. Glede na dejstvo, da kot tožeča stranka ne nastopa župan, temveč Občina Ilirska Bistrica, bi bilo treba že iz tega razloga tako tožbo kot tudi predlog za izdajo začasne odredbe zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije brez nadaljnjega obravnavanja zavrniti.

10. Nadalje ugovarja, da naslovno sodišče ni stvarno pristojno za odločanje o vloženi tožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe. Po določbi četrtega odstavka 1. člena ZUS-1 sicer sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti aktov organov lokalne skupnosti, izdanih v obliki predpisa, vendar pa le, kolikor urejajo posamična razmerja, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre. Za presojo skladnosti splošnih aktov z Ustavo RS oziroma z zakoni, je po določbi 21. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) stvarno pristojno Ustavno sodišče RS. Zato sodišču predlaga, da tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe v skladu s prvo točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrže.

11. Tožena stranka ugovarja tudi pravnemu stališču tožeče stranke, da naj bi tožena stranka s sprejemom izpodbijanih sklepov prekoračila svoja pooblastila ter odločila o zadevah, ki sodijo v državno pristojnost. Izrekanje ljudi preko najvišje oblike demokratičnega odločanja, torej neposredno na referendumu, je najvišja oblika demokracije. V skladu s 3. členom Ustave RS ima v državi oblast ljudstvo, pri čemer to oblast izvršuje neposredno, med drugim tudi v obliki izrekanja na referendumih. Pravica glasovanja na referendumu pomeni obliko neposrednega sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev in je zato ustavno pravno varovana v okviru 44. člena Ustave RS. Stališče tožeče stranke, da naj bi bil referendum nezakonit zato, ker naj bi bil v nasprotju s 46.b členom ZLS, saj naj bi migracijska politika spadala v pristojnost države, tako ni utemeljeno. Odločitev, da sta izpodbijana sklepa o referendumu v nasprotju z zakonom, bi imela za posledico, da referenduma ne bi bilo mogoče izvesti, kar pa bi pomenilo omejitev pravice volivcev do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev in s tem kršitev pravice iz 90. člena v zvezi s 44. členom Ustave RS. Tožena stranka se ob tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-II-2/03.

12. Glede na postavljeno referendumsko vprašanje ni mogoče govoriti o poseganju v državno pristojnost oziroma o poseganju v migracijsko politiko. Gre za vprašanje, postavljeno prebivalcem občine o tem, ali si želijo postavitve sprejemno - registrskega centra za migrante v svoji občini, kar pa nima povezave z migracijsko politiko države, ki jo lahko, oziroma mora, država voditi ne glede na izid referenduma. Vprašanje se nanaša na umeščanje objektov v prostor, kar pa v skladu z določbami Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) spada med pristojnosti občine in se o tem tudi lahko izvede svetovalni referendum.

13. Tožena stranka ugovarja tudi zahtevi za izdajo začasne odredbe, saj ta ne izpolnjuje kriterijev iz 32. člena ZUS-1. Zatrjuje in utemeljuje, da tožeča stranka ni izkazala pogoja nevarnosti nastanka težko popravljive škode iz drugega odstavka tega člena, saj tega ni konkretizirala. Sodišču predlaga, da tako tožbo kot tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne kot neutemeljeni, tožeči stranki pa naloži v plačilo stroške tega postopka.

15. ZLS v 46.b členu določa, da lahko občinski svet pred odločanjem o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti razpiše svetovalni referendum, da ugotovi voljo občanov. Svetovalni referendum se razpiše za vso občino ali za njen del. Odločitev volivcev na svetovalnem referendumu ne zavezuje občinskih organov. Iz navedene zakonske določbe nedvomno izhaja, da je svetovalni referendum v lokalni skupnosti možen le pred odločanjem o posameznih vprašanjih iz pristojnosti odločanja občinskega sveta. Enake določbe imata tudi prvi in tretji odstavek 43. člena Statuta Občine Ilirska Bistrica (v nadaljevanju Statut). Skladno z navedenim sodišče ugotavlja, da lahko občinski svet, torej tožena stranka, kot najvišji organ odločanja v občini, razpiše svetovalni referendum le, da bi pred odločanjem o zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine, določenih v 29. členu ZLS, na podlagi 6. člena Statuta pridobil nezavezujoče mnenje volivcev občine ali njenega dela o posameznih vprašanjih, o katerih namerava odločati v skladu s svojimi pristojnostmi.

16. V zadevi ni sporno, da je tožena stranka z izpodbijanima sklepoma razpisala referendum za ugotovitev volje občanov glede integriranja beguncev in migrantov v Občini Ilirska Bistrica in glede kakršnekoli nastanitve vseh, ki so nelegalno prestopili državno mejo ter glede kakršnekoli nastanitve ali sprejema in registracije tujcev, oziroma vzpostavitve sprejemno - registracijskega centra na območju Ilirska Bistrica. To izhaja iz prvega odstavka 1. točke izpodbijanega sklepa z dne 21. 2. 2019. Med tožečo in toženo stranko pa je sporno, ali se razpisani referendum nanaša na vprašanja iz pristojnosti odločanja tožene stranke.

17. ZLS v prvem odstavku 65. člena določa, da občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti z odloki, odredbami, pravilniki in navodili. Drugi odstavek tega člena določa, da zadeve iz prenesene pristojnosti ureja občina z odloki in drugimi predpisi, določenimi z zakoni. Iz prvega odstavka 1. točke ter postavljenega referendumskega vprašanja v 2. točki izpodbijanega sklepa z dne 21. 2. 2019 pa ne izhaja, bi tožena stranka razpisala referendum za ugotovitev volje občanov v zvezi z vprašanjem, o katerem bi kot pristojni organ nameravala odločati, saj se referendumsko vprašanje nanaša na migracijsko politiko v Občini Ilirska Bistrica. Državni zbor RS je namreč dne 28. 11. 2002 sprejel Resolucijo o migracijski politiki Republike Slovenije (ReMPRS), v kateri je za uresničitev vseh načrtovanih ukrepov zadolžil Vlado RS in ji naložil pripravo izvedbe možnih ukrepov za uveljavitev načel in ciljev migracijske politike. Država namreč z izvajanjem svojih pristojnosti ureja upravno - notranje zadeve, zagotavlja notranjo varnost, izvaja nadzor nad svojim ozemljem in, med drugim, nadzoruje tudi migracijske tokove. Migracijska politika je po mnenju sodišča zato nesporno obveznost državnih organov in ne občin, saj jim te pristojnosti, kakor že navedeno, ne dajeta niti ZLV niti Statut. Iz navedenih razlogov izvedba svetovalnega referenduma ne bi bila zakonita in je zato sodišče izpodbijana sklepa Občinskega sveta Občine Ilirska Bistrica, št. 042-1/2019-3 z dne 21. 2. 2019 in št. 042-1/2019-7 z dne 6. 3. 2019 odpravilo.

18. Ugovor tožene stranke glede pristojnosti Upravnega sodišča RS za odločanje o tožbi ni utemeljen. Zakonsko podlago za referendum na ravni občine daje ZLS, ki v 46. členu določa, da občani lahko odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine (z zakonsko določenimi izjemami), v 46.b členu pa, da lahko, da ugotovi voljo občanov, občinski svet pred odločanjem o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti razpiše svetovalni referendum. ZLS določa pristojnost Ustavnega sodišča RS za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti zahteve za razpis referenduma le, če presojo zahteva občinski svet. Ob upoštevanju ozke razlage Ustavnega sodišča RS v zadevi št. U-I-121/09 sodišče zaključuje, da v vseh drugih situacijah presoja ustavnosti odločitev občinskega sveta ni mogoča. Sklep o razpisu predhodnega referenduma o posameznih vprašanjih, ki niso v pristojnosti občinskega sveta, je po mnenju sodišča treba šteti kot konkreten in posamičen akt, saj se nanaša na odločitev o konkretnem vprašanju in ne ureja razmerij za vse enake in podobne bodoče situacije, kot to velja za splošne in abstraktne pravne akte. V konkretnem primeru torej ne gre za predpis lokalne skupnosti, o katerem bi glede njegove skladnosti z ustavo in zakoni na podlagi določbe 4. alineje prvega odstavka 160. člena Ustave RS odločalo Ustavno sodišče RS.

19. Neutemeljen je tudi ugovor tožene stranke, da bi bilo treba tožbo zavrniti iz razloga pomanjkanja aktivne legitimacije tožeče stranke. Iz tožbe nedvomno izhaja, da jo tožeča stranka vlaga na podlagi določbe šestega odstavka 33. člena ZLS. Ta določa, da župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita ali je v neskladju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, občinskemu svetu pa predlaga, da o taki odločitvi ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora v predlogu navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve. Če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču. V zadevi ni sporno, da je župan zadržal izvajanje izpodbijanega sklepa Občinskega sveta Občine Ilirska Bistrica z dne 21. 2. 2019 in mu predlagal, da o njem ponovno odloči na prvi naslednji seji, na kateri pa je občinski svet ponovno sprejel enako odločitev. Sodišče zato meni, da je župan aktivno legitimiran za vložitev predmetne tožbe zoper oba izpodbijana sklepa Občinskega sveta Občine Ilirska Bistrica. Šesti odstavek 33. člena ZLS namreč določa posebno obliko upravnega spora med dvema organoma lokalne skupnosti, in sicer med županom, kot nosilcem izvršilne funkcije, in občinskim svetom, kot nosilcem normativne funkcije. Župan ima po tej določbi funkcijo varuha ustavnosti in zakonitosti v lokalni skupnosti in zato, po izvedbi predpisanega postopka ponovnega odločanja, v katerem je sprejeta enaka odločitev občinskega sveta kot ob prvem odločanju, priznan pravni interes za vložitev tožbe.

20. Glede na to, da je tožena stranka pri izdaji izpodbijanih aktov napačno uporabila materialno pravo, saj je z njima razpisala svetovalni referendum v zadevi v kateri nima pristojnosti odločanja, je sodišče na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijana upravna akta, torej sklepa tožene stranke, odpravilo. Sodišče je v zadevi odločalo na seji senata, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanih aktov med tožečo in toženo stranko ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), stranki pa v tožbi oziroma odgovoru na tožbo tudi nista navajali novih dejstev in predlagali izvedbe novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

21. Tožeča stranka je skupaj s tožbo predlagala tudi izdajo začasne odredbe. Začasna odredba je v ZUS-1 urejena v 32. členu in je institut, ki tožeči stranki omogoča, da ob za to izpolnjenih pogojih pred izdajo pravnomočne sodne odločbe doseže odložitev izvršitve izpodbijanega akta (odložitvena začasna odredba), oziroma, da doseže drugačno začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje (ureditvena začasna odredba). Procesna predpostavka za izdajo začasne odredbe je torej obstoj upravnega spora. Ker je v obravnavanem primeru sodišče o tožbi že razsodilo, pritožba zoper sodbo pa ni dopustna (73. člen ZUS-1), procesne predpostavke za odločanje o začasni odredbi niso več izpolnjene in je zato sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo.

22. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijana akta tožene stranke odpravilo, je tožeča stranka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22% DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopal odvetnica.

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 33, 33/6, 46, 46b, 65

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.