UPRS Sodba I U 943/2019-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-07-02

mednarodna zaščita - prošnja za priznanje mednarodne zaščite - ustavitev postopka - samovoljna zapustitev azilnega doma - domneva o umiku - izpodbijanje

Nezakonitost izpodbijanega akta je v tem, da tožena stranka ni dala tožniku možnosti, da bi izpodbijal domnevo o umiku in da bi pojasnil konkretne okoliščine danega primera, na katere se sklicuje tožnik v tožbi v zvezi z neizpolnitvijo obveznosti javljanja oziroma komuniciranja. Te okoliščine bi tožena stranka morala razčistiti v ugotovitvenem postopku in jih upoštevati z vidika načela sorazmernosti.

Tožbi se ugodi, sklep št. 2142-657/2016/57 (1312-02) z dne 23. 5. 2019 se odpravi in se zadeva vrne toženki v ponovno odločanje.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom ustavila postopek za priznanje mednarodne zaščite. V sklepu pojasnjuje, da je tožnik, ki je 15. 11. 2017 vložil drugo prošnjo za mednarodno zaščito in bil nastanjen v Azilni dom, le tega zapustil 5. 5. 2019, kot izhaja iz uradnih evidenc. Ker se tožnik v Azilni dom v roku treh dni od datuma zapustitve ni vrnil niti se ni vrnil do dneva izdaje izpodbijanega sklepa 23. 5. 2019, prav tako ni niti tožnik niti njegov pooblaščenec toženki v zvezi z navedenim ničesar sporočil, je toženka upoštevaje šesti odstavek 49. člena v povezavi z 2. alinejo drugega odstavka 50. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) postopek s sklepom ustavila.

2. Tožnik vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava. Toženka je svojo odločitev sprejela preuranjeno, ne da bi preverila dejanske okoliščine bivanja tožnika. Ugotovitve toženke so napačne. V nadaljevanju navaja, da je tožnik za nedoločen čas že vse od 11. 3. 2019 zaposlen pri podjetju A. d.o.o., .... Delodajalec ga je tudi prijavil v vsa potrebna zavarovanja. Kolikor je tožniku poznano, naj bi imel dovolilnico, ki mu je omogočala bivanje izven Azilnega doma. Tožnik in njegov delodajalec sta bila ves čas, tako pred 5. 5. 2019 kot tudi kasneje, v stiku z Azilnim domom, saj si je tožnik prizadeval, da bi uredil vse potrebno za vložitev prošnje za razselitev na znani naslov. Prošnjo za razselitev pa je resda vložil šele po izdaji izpodbijanega sklepa. V skladu s soglasjem Azilnega doma je opravljal delo in si iskal ustrezno namestitev za bivanje. V zvezi z navedenim je komuniciral predvsem s socialno delavko Azilnega doma. Tožnik je bil tako v dobri veri, da je uredil vse, kar je v njegovi moči, da se postopek za priznanje mednarodne zaščite nadaljuje. Če bi bil seznanjen, da je njegova zapustitev Azilnega doma neutemeljena, bi se nemudoma vrnil, kakor se tudi je. Sklicuje se na Direktivo 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) (v nadaljevanju Procesna direktiva II) in sicer na njen 28. člen in meni, da bi morala toženka predhodno ugotoviti, ali je tožnik pobegnil ali brez dovoljenja zapustil kraj ali bil pridržan, ne da bi to v razumnem roku sporočil pristojnemu organu, ali da v razumnem roku ni izpolnil obveznosti javljanja ali drugih obveznosti komuniciranja, razen če bi dokazal, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati. Z izpodbijanim sklepom, je toženka tožniku omejila njegovo pravico do azila, ki je temeljna človekova pravica po 18. členu Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina) v zvezi s prvim odstavkom 52. člena Listine. Tožnik podaja med drugim dokazne predloge za lastno zaslišanje ter zaslišanje njegovega delodajalca in socialne delavke Azilnega doma. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo toženki vrne v ponovni postopek.

3. V odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na izpodbijani sklep in predlaga zavrnitev tožbe. Navaja, da je svojo odločitev oprla na podatke, kot ti izhajajo iz uradnih evidenc toženke o nastanjenih prosilcih za mednarodno zaščito. Iz uradne evidence tako izhaja, da je imel tožnik izdano dovolilnico z veljavnostjo od 27. 4. 2019 od 23.00 ure do 4. 5. 2019 do 23.00 ure. Po poteku dovolilnice se tožnik v Azilni dom ni vrnil. Iz evidence tako izhaja, da ima tožnik od 5. 5. 2019 dalje zaključeno nastanitev in se šteje, da je samovoljno zapustil Azilni dom. Toženka svojo odločitev opira na določila ZMZ-1 v zvezi z nastanitvijo v azilnem domu (prvi odstavek 80. člena) ter izdajo dovolilnic za prenočitev izven doma (peti odstavek 82. člena). Poudarja, da v kolikor je tožnik želel po 4. 5. 2019 nadaljevati z bivanjem izven Azilnega doma, bi si moral urediti novo dovolilnico oziroma zaprositi za razselitev izven Azilnega doma in počakati na odločitev, kar pa je storil šele po izdaji izpodbijanega sklepa. Četudi je bil tožnik v stiku z delavko Azilnega doma, to ne spremeni dejstva, da v času izdaje izpodbijanega sklepa ni imel dovoljenja za bivanje izven doma. Prosilci za mednarodno zaščito morajo spoštovati pravni red RS in biti ves čas dosegljivi pristojnemu organu. Tožnik je z zgoraj opisanim ravnanjem kršil svojo dolžnost. Glede na to, da je imel pooblaščenca, bi se v primeru dvoma lahko obrnil tudi nanj. Toženka zavrača sklicevanje tožnika na prvi odstavek 28. člena Procesne direktive in meni, da ni naloga toženke, da preverja dejanske okoliščine tožnikovega bivanja. Tožnik se je v Azilni dom vrnil šele 24. 5. 2019 ob 21.12 uri, kar je po tem, ko je toženka izpodbijani sklep že izdala, čeprav do tega trenutka tožniku še ni bil vročen.

5. V obravnavani zadevi je predmet spora uvodoma navedeni sklep, s katerim je toženka ustavila postopek v zvezi s tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito. Svojo odločitev je oprla na določbo šestega odstavka 49. člena v povezavi z 2. alinejo drugega odstavka 50. člena ZMZ-1. Druga alineja drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 določa, da se prošnja šteje za umaknjeno tudi, če je iz uradnih evidenc pristojnega organa razvidno, da je prosilec samovoljno zapustil azilni dom ali njegovo izpostavo in se v treh dneh od samovoljne zapustitve vanj ni vrnil. V šestem odstavku 49. člena ZMZ-1 pa je določeno, da pristojni organ s sklepom postopek ustavi, če se prošnja v skladu s tem zakonom šteje za umaknjeno.

6. Sodišče ugotavlja, da je toženka v konkretnem primeru ravnala preuranjeno oziroma nepravilno in je odločitev, s katero je postopek odločanja o tožnikovi prošnji za mednarodno zaščito ustavila na podlagi implicitnega umika prošnje, v konkretnem primeru v nasprotju s pravom EU. V utemeljitvi te presoje se bo sodišče v pomembni meri oprlo na razlago določila drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, kot jo je že podalo Vrhovno sodišče v zadevi I Up 7/2017 z dne 15. 2. 2017, kjer je sicer šlo za situacijo, da je prosilec zamudil na osebni razgovor in je naknadno priložil opravičilo (prva alineja drugega odstavka 50. člena ZMZ-1), med tem ko v konkretnem primeru ne gre za situacijo, da bi tožnik zamudil bistveno dejanje v postopku odločanja o prošnji, ampak gre za to, da se je tožnik brez dovolilnice nahajal izven Azilnega doma in se v treh dneh ni vrnil v Azilni dom. Napaka, ki jo je storila tožena stranka pri uporabi prava, je namreč istovrstna oziroma bistveno primerljiva, kot jo je tožena stranka storila v zadevi, o kateri je Vrhovno sodišče odločalo v sporu I Up 7/2017.

7. Upravno sodišče ponovno, kot že tolikokrat pred tem, poudarja, da morajo države članice EU po pravu EU (tretji odstavek 3.a člena Ustave) oziroma po sodni praksi Sodišča EU "ne zgolj razlagati nacionalno pravo v skladu s pravom unije, temveč tudi paziti, da se ne oprejo na tako razlago besedila sekundarne zakonodaje, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami, ki jih varuje pravni red Unije, ali z drugimi splošnimi načeli prava Unije."

Na to je Vrhovno sodišče opozorilo tudi v sodbi I Up 7/2017,

pri čemer Upravno sodišče pripominja, da omenjeno načelo primarnosti prava EU ne veže zgolj „sodišče“, ampak tudi upravne organe. V sodbah v zadevah N.S in M.E ter M, ko Sodišče EU govori o omenjenih obveznostih, le-te veže na „države članice“ in ne samo na sodišča. Izrecno pa na primer v sodbi v zadevi C-378/17 Veliki senat Sodišča EU pravi, da „dolžnosti neuporabe nacionalne zakonodaje, ki je v nasprotju s pravom Unije, nimajo le nacionalna sodišča, temveč tudi vsi državni organi, vključno z upravnimi, ki so v skladu s pristojnostmi zadolženi za uporabo prava Unije /..../. Načelo primarnosti prava Unije ne le sodiščem, ampak vsem organom države članice nalaga, da zagotovijo polni učinek pravnih pravil Unije.

8. Poleg tega Upravno sodišče pripominja, da pravo EU v smislu zgornjega stališča Vrhovnega sodišča pomeni ne samo sekundardno pravo, ampak tudi primarno pravo in v konkretnem primeru je relevantna pravica tožnika, ki ni podvržena diskreciji upravnega organa, do azila iz 18. člena Listine EU o temeljnih pravicah, če prosilec izpolnjuje pogoje iz direktive

oziroma do subsidiarne zaščite, če prosilec izpolnjuje pogoje iz direktive;

po določbi člena 52(1) Listine EU o temeljnih pravicah „kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.

9. Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 7/2017 že zavzelo stališče, da ima „očitno“ določba člena 28(1)(a) Procesne direktive II, ki se nanaša na situacijo, ko se prosilec ne udeleži osebnega razgovora, neposredni učinek.

Določba člena 28(1)(b) Procesne direktive, ki je relevantna v konkretnem upravnem sporu, in se nanaša na situacijo, ko prosilec v razumnem roku ni izpolnil obveznosti javljanja ali drugih obveznosti komuniciranja, je v relevantnih elementih z vidika prava EU bistveno primerljiva z določbo člena 28(1)(a) Procesne direktive II. Zato Upravno sodišče lahko sledi interpretaciji Vrhovnega sodišča, da ima tudi določba člena 28(1)(b) Procesne direktive II neposredni učinek.

10. Nadalje iz obravnavane interpretacije Vrhovnega sodišča izhaja, da ni nobenega „razumnega dvoma,“ da določba prve alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, skladno z določbo drugega pododstavka člena 28(1) Procesne direktive II, pomeni izpodbojno pravno domnevo, ne pa pravno fikcijo, kar pomeni, da tudi po ZMZ-1 prosilec lahko dokazuje, da je bila njegova opustitev obveznosti posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati.

11. Zlasti glede na primerljivost namenov določb členov 28(1)(a) in 28(1)(b) Procesne direktive II ter upoštevajoč načelo sorazmernosti iz člena 52(1) listine EU o temeljnih pravicah, v pomembni meri pa tudi zaradi besedila obeh določb, Upravno sodišče - enako kot je Vrhovno sodišče postavilo za določbo prve alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 - lahko izpelje tudi za določbo druge alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, da gre za izpodbojno domnevo in ne za pravno fikcijo, tako da prosilec mora imeti možnost, da dokaže, da je kršil obveznost javljanja oziroma komuniciranja zaradi okoliščin, na katere ni mogel vplivati in da lahko dokazuje, da bi bila ustavitev postopka prekomeren oziroma nesorazmeren poseg v njegovo pravico v smislu člena 18. člena v zvezi z členom 52(1) Listine EU o temeljnih pravicah. Določilo druge alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 sicer nima pojmovne zveze „predhodno opravičilo“, vendar pa beseda oziroma pojem „samovoljnosti“ po naravi stvari zahteva določeno ugotavljanje okoliščin zapustitve Azilnega doma. Vsaka zapustitev Azilnega doma per se namreč ne more biti samovoljna. Zato Upravno sodišče za določbo druge alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 meni enako kot meni Vrhovno sodišče za določbo prve alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, da je domneva o umiku izpodbojna tudi po ZMZ-1. Upravno sodišče temu dodaja, da je razlika med določbo druge in prve alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 v tem, da se možnost izpodbijanja pravne domneve o umiku prošnje v zvezi z drugo alinejo drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 ne omejuje na predhodno opravičilo, ampak je to opravičilo oziroma pojasnilo o okoliščinah zapustitve Azilnega doma, če je dano v razumnem roku, treba upoštevati v skladu z načelom sorazmernosti tudi po zabeleženju dogodka v uradnih evidencah.

12. Seveda pri tem ne gre za to, da bi tožena stranka (ali sodišče) ugotavljala, ali je določilo člena 28(1)(b) Procesne direktive II v skladu z 18. členom v zvezi z določilom 52(1) člena Listine EU o temeljnih pravicah, ker je to pristojnost Sodišča EU, Upravnemu sodišču pa se dvom o skladnosti sekundarnega prava z Listino EU o temeljnih pravicah ne poraja.

13. Nezakonitost izpodbijanega akta je torej v tem, da tožena stranka ni dala tožniku možnosti, da bi izpodbijal domnevo o umiku in da bi pojasnil konkretne okoliščine danega primera, na katere se sklicuje tožnik v tožbi v zvezi z neizpolnitvijo obveznosti javljanja oziroma komuniciranja. Te okoliščine bi tožena stranka morala razčistiti v ugotovitvenem postopku in jih upoštevati z vidika načela sorazmernosti iz člena 52(1) Listine EU o temeljnih pravicah. Tožnik namreč v tožbi pravi in pojasnjuje, da je bil pred izdajo izpodbijanega sklepa v stiku oziroma v komunikaciji z zaposlenimi osebami v Azilnem domu glede njegove nastanitve in dela in da je bil prepričan, da je pristojni organ obveščen o njegovi nastanitvi.

14. Ob tem mora enako, kot je odločilo Vrhovno sodišče za določbo prve alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 (v zvezi s členom 28(1)(a)Procesne direktive II),

tudi za drugo alinejo drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 veljati, da prosilec lahko naknadno predloži opravičilo in sicer v razumnem roku potem, ko je nastopila zamuda glede javljanja oziroma obveznosti komuniciranja z Azilnim domom. Kajti sicer, če prosilec te možnosti ne bi imel v zvezi z prvo alinejo drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, bi to zanj pomenilo „nerazumno breme,“ kot se je izrazilo Vrhovno sodišče.

Prav v tej oceni Vrhovnega sodišča o nerazumnem bremenu se nahaja presoja sorazmernosti, ki ima po mnenju Upravnega sodišča podlago v interpretaciji ZMZ-1 in Procesne direktive II v skladu s primarnim pravom EU in zato to enako valja tudi za uporabo druge alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1.

15. Na tej točki presoje izpodbijanega akta pride do razlike med interpretacijo in argumentacijo Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 7/2017 in interpretacijo ter argumentacijo Upravnega sodišča v tem upravnem sporu. V zadevi I Up 7/2017 je namreč Vrhovno sodišče odločilo, da je določba prve alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 v nasprotju s Procesno direktivo II, ker je slovenski zakonodajalec opravičilo oziroma izpodbijanje pravne domneve omejil na „predhodno“ opravičilo, med tem ko je Upravno sodišče v tem upravnem sporu lahko razvilo interpretacijo, da določba druge alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 ni v nasprotju s Procesno direktivo II, ker se samovoljnost že po naravi stvari lahko oziroma mora ugotavljati (tudi) po njenem evidentiranju, v okoliščinah, kakršne tožnik zatrjuje v tožbi, vendar mora prosilec pojasnitve podati v razumnem roku, da je bilo njegovo ravnanje posledica okoliščin, na katere ni imel vpliva (člen 28(1)(b) Procesne direktive II).

16. V zvezi z uporabo načela sorazmernosti za konkretne okoliščine primera v ponovnem postopku v okviru člena 28(1)(b) Procesne direktive II in člena 52(1) Listine EU o temeljnih pravicah Upravno sodišče še pripominja, da je pomembno tudi to, da je Vrhovno sodišče v zadevi I Up 7/2017 zavzelo stališče, da za drugačno presojo skladnosti določbe prve alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 s predpisi EU ne more vplivati možnost vložitve nove prošnje v smislu tretjega odstavka 50. člena ZMZ-1.

To pomeni, da pri uporabi načela sorazmernosti v zvezi z odločitvijo v ponovnem postopku tožena stranka ne bo smela vključiti dejstva, da ima prosilec ne glede na uspeh pojasnjevanja okoliščin v zvezi z zapustitvijo Azilnega doma, možnost novo prošnjo vložiti v 9 mesecih po izdaji sklepa o ustavitvi postopka. To očitno po mnenju Vrhovnega sodišča ni sestavni del presoje sorazmernosti v zvezi s členom 28(1) Procesne direktive II, ampak gre, kot pravi Vrhovno sodišče, za določbo, ki „olajšuje položaj prosilca v primeru, ko mu v razumnem roku ne uspe dokazati, da je bila opustitev osebnega razgovora posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati“;

enako je treba šteti tudi za situacijo iz druge alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1. Z vidika načela sorazmernosti in uporabe določbe člena 28(1)(b) Procesne direktive II in druge alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 pa bo v ponovnem postopku pomembna ugotovitev in dokazna ocena tožene stranke, kako je neizpolnitev obveznosti tožnika glede komuniciranja z Azilnim domom vplivala na potek postopka odločanja o tožnikovi prošnji, kakšen zastoj je tožnik z dejanjem povzročil in v kolikšni meri njegova prošnja ni očitno neutemeljena glede statusa begunca ali subsidiarne zaščite; ta vidik načela sorazmernosti izrecno izhaja iz tretjega pododstavka člena 28(2) Procesne direktive II.

17. Po presoji sodišča je prišlo v konkretnem primeru do napačne uporabe 2. alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 in šestega odstavka 49. člena ZMZ-1, ker je toženka uporabila razlago, ki je v nasprotju s pravom EU. Izpodbijani akt je zato nezakonit. Sodišče je zato tožbi ugodilo na podlagi 4. točke in posledično 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Sodišče ni sledilo predlogu tožnika za opravo glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

C-411/10, N.S in M.E., 21. 12. 2011, odst. 77; C-277/11, M., 22. 11. 2012, odst. 93.

Vrhovno sodišče pravi, da morajo od trenutka veljavnosti direktive „sodišča nacionalno pravno normo razlagati kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije“ (I Up 7/2017, odst. 10).

C-175/08, Abdulla, 2. 3. 2010, odst. 62; C-373/13, H.T., 24. 6. 2015, odst. 63; C-550/16, A.S., odst. 52, 54; C-391/16, M., 14. 5. 2019, odst. 89.

Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 7/2017, odst. 8.

Ibid. odst. 12-13. Verjetno Vrhovno sodišče meni, da glede te razlage ni nobenega razumnega dvoma, ker prva alineja drugega odstavka vsebuje element „brez predhodnega opravičila“, kar logično pomeni, da je določeno opravičilo možno podati in ga mora organ obravnavati, če je dano v razumnem času.

Po tem določilu države članice lahko domnevajo, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo za mednarodno zaščito ali od nje odstopil, zlasti kadar se ugotovi med drugim tudi, da je prosilec pobegnil ali brez dovoljenja zapustil kraj, kjer je živel ali bil pridržan, ne da bi to v razumnem roku sporočil pristojnemu organu, ali da v razumnem roku ni izpolnil obveznosti javljanja ali drugih obveznosti komuniciranja, razen če dokaže, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati. Po določbi tretjega pododstavka člena 28(2) Procesne direktive II države članice poskrbijo, da takšna oseba ni odstranjena v nasprotju z načelom nevračanja.

Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 7/2017, odst. 16.

Zakon o mednarodni zaščiti  (2017) - ZMZ-1  - člen 49, 49/6, 50, 50/2, 50/2-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.