UPRS Sodba III U 88/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-07

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - enostavni objekti

ZGO-1, veljaven v času izdaje izpodbijane odločbe, določa, da se posegi v prostor lahko začnejo le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1). Gradnja objektov brez gradbenega dovoljenja je dopustna po določilu 3.a člena ZGO-1 v primerih, ko gre za gradnjo enostavnih objektov, kot jih določa predpis iz 8. člena ZGO-1 ter pod pogojem, da postavitev takšnega enostavnega objekta ni v nasprotju s prostorskim aktom.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Gradbena inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Nova Gorica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izrekom izpodbijane odločbe pod 1. točko odločila, da mora inšpekcijski zavezanec A.A. (v nadaljevanju tožeča stranka) takoj po vročitvi izpodbijane odločbe ustaviti gradnjo objekta na zemljišču parc. št. 1375/1 k.o. ... Z 2. točko izreka je prvostopenjski organ tožeči stranki naložil, da na svoje stroške v roku do 20. 10. 2017 odstrani nadstrešek maksimalnih tlorisnih dimenzij cca 16,00 m x 6,50 m, višine cca 3,20 m, z dozidavo pritlične stavbe tlorisnih dimenzij cca 10,00 m x 3,00 m, vse na zemljišču parc. št. 1375/1 k.o ... ter vzpostavi prejšnje stanje na svoje stroške. S 3. točko je odločil, da bo, če tožeča stranka ne bo izvršila naloženega dejanja na način in v roku, kot je določeno v 2. točki izreka izpodbijane odločbe, začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo. V 4. točki je za objekt iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe na zemljišču parc. št. 1375/1 k.o ... izrekel prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), razen v primerih, ko je potrebno izvesti dejanje zaradi izvršitve izrečenih inšpekcijskih ukrepov. Pod 5. točko je še odločil, da pritožba zoper izpodbijano odločbo ne zadrži njene izvršitve, pod 6. točko pa, da v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bilo ugotovljenih posebnih stroškov.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ navedel, da je po uradni dolžnosti uvedel inšpekcijski postopek v zvezi z gradnjo na zemljišču parc. št. 1375/1 k.o. ... Z vpogledom v informacijski sistem elektronske zemljiške knjige (eZK) Vrhovnega sodišča RS z dne 11. 10. 2016 je bilo ugotovljeno, da je tožeča stranka vknjižena kot lastnik parc. št. 1375/1 k.o. ... Pri inšpekcijskem pregledu dne 19. 7. 2016 je ugotovil, da je na navedenem zemljišču v terasastem pobočju hriba zgrajen nadstrešek, ki je na južni strani zaradi padca terena zgrajen na betonskem zidu (votlaki), višine cca 1,00 m, debeline 0,20 m, ki se nato niža v smeri proti severu zemljišča sorazmerno s padcem terena. Nadstrešek je maksimalnih tlorisnih dimenzij cca 16,00 m x 6,5 m (sestavljen iz dveh delov v nizu dimenzij 10,00 m x 6,50 m in 6,00 m x 6,50 m), krit z valovito kritino. Nadstrešek je enoetažne izvedbe z maksimalno višino v slemenu, ki je cca 2,90 m nad koto tal (terena), v kapi pa 2,20 m nad koto talne plošče nadstreška, oziroma cca 3,20 m nad koto okoliškega terena (v južnem delu). Nosilna konstrukcija nadstreška je izvedena z nosilnimi stebri in nosilci, ki so iz različnih materialov - kovinske, lesene in betonske izvedbe, stene med nosilnimi elementi pa so deloma zaprte z različnimi materiali in v izvedbi panelov oziroma vrat, ki so kovinske izvedbe ter salonitne plošče. Nadalje je bilo v času inšpekcijskega pregleda ugotovljeno, da se površina pod nadstreškom uporablja za shranjevanje kmetijskih delovnih strojev, opreme in pripomočkov. V zaledju, na severni strani nadstreška je dozidana pritlična stavba tlorisnih dimenzij cca 10,00 x 3,00 m, krita z enokapno streho in valovito kritino.

3. Na poziv na izjasnitev glede ugotovljenega dejanskega stanja prvostopenjskega organa, je tožeča stranka podala izjavo, da je bila gradnja nadstreška oziroma hleva in kokošnjaka na zemljišču s parc. št. 1375/1 k.o. ... začeta v 90-ih letih, pred pridobitvijo lokacijske informacije Občine Brda z dne 21. 2. 2005 za gradnjo objektov oziroma izvajanje drugih del na zemljiščih ali objektih in da za objekt ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, saj je investitor gradnje (oče tožeče stranke) menil, da to ni potrebno, oziroma da zadostuje za gradnjo pridobljena lokacijska informacija. Objekt je bil grajen za potrebe nastajajoče kmetije, za potrebe spravila mehanizacije v 80-tih in 90-tih letih, ko se je investitor po potresu leta 1976 preselil iz začasnega prebivališča v novo zgrajeno hišo na sosednji parceli in je na parceli, kjer stoji sedaj nadstrešek, leta 1988 najprej postavil hlev in kokošnjak, nato pa objekte večal in dodajal do leta 1996, ko se gradnja ni več spreminjala. Tožeča stranka objekte, ki so predmet inšpekcijskega nadzora, potrebuje zaradi obdelovanja vinogradov in sadovnjakov na površini 4 ha in ima status kmeta. Po smrti očeta se ni nihče poglabljal v pridobivanje dokumentacije. Tožeča stranka nima zadostnih zemljišč, ki bi bila po namenski rabi opredeljena kot stavbna zemljišča, za opravljanje kmetijske dejavnosti pa nujno potrebuje predmetne pomožne objekte.

4. Iz pridobljene lokacijske informacije Občine Brda z dne 21. 2. 2005 izhaja, da je zemljišče s parc. št. 1375/1 k.o. ...opredeljeno kot najboljše kmetijsko zemljišče, na katerem ni dovoljena gradnja stavb in drugih objektov in zato gradnja ni izvedena v skladu s prostorskim aktom.

5. Po določbi četrtega odstavka 33. člena Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi s pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik) se šteje, da je pomožni objekt, ki je bil zgrajen pred 1. 1. 2003 brez odločbe o dovolitvi priglašenih del, oziroma je bil zgrajen pred 14. 7. 1990 in začetek njegove gradnje ni bil priglašen, izpolnjuje pogoje glede največje velikosti, načina gradnje in rabe ter pogoje glede njegovega odmika od sosednjih zemljišč po določbah tega Pravilnika, če stoji znotraj gradbene parcele, ki pripada objektu, zgrajenem na podlagi gradbenega dovoljenja ali na javni površini, če ima enake ali manjše dimenzije, kot jih določa ta Pravilnik in če ima njegov lastnik za zemljišče, na katerem stoji takšen objekt, lastninsko ali kakšno drugo stvarno oziroma obligacijsko pravico, ki mu omogoča gradnjo na takem zemljišču. Glede na navedeno, sporna gradnja ne izpolnjuje vseh temeljnih pogojev za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja po določbi 19. člena v povezavi z četrtim odstavkom 33. člena Pravilnika.

6. Tožeča stranka si za gradnjo objekta ni pridobila gradbenega dovoljenja in je zato prvostopenjski organ presodil, da so podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa iz 152. člena ZGO-1.

7. Na pritožbo tožeče stranke je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo št. 0612-294/2016/2 (06421125) z dne 10. 3. 2017 izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa v 1. točki izreka dopolnilo tako, da je dodalo dimenzije gradnje, ki jo je treba ustaviti, tako da se 1. točka izreka glasi: "Tožeča stranka mora takoj po vročitvi izpodbijane odločbe ustaviti gradnjo nadstreška max. tlorisnih dimenzij cca 16,00 m x 6,50 m, višine cca 3,20 m, z dozidavo pritlične stavbe tlorisnih dimenzij cca 10,00 m x 3,00 m, vse na zemljišču parc. št. 1375/1 k.o. ... (1. točka izreka). V v ostalem delu je pritožbo tožeče stranke zavrnilo (2. točka izreka). Glede odločitve pod 1. točko je navedlo, da mora biti v skladu s šestim odstavkom 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izrek kratek in določen; če je treba se ga lahko razdeli tudi na več točk. Glede na to, da v 1. točki izreka izpodbijane odločbe nedovoljena gradnja ni bila natančno opredeljena, je prvostopenjski organ s tem kršil pravila upravnega postopka in je navedeno pomankljivost odpravil upravni organ druge stopnje tako, da je dopolnil 1. točko izreka izpodbijane odločbe.

8. Tožeča stranka v tožbi izpodbija odločbo prvostopenjskega organa v zvezi z odločbo drugostopenjskega organa. Navaja, da je prvostopenjski organ zmotno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil materialno pravo v zvezi z ugotavljanjem dejstva ali zadevni objekt izpolnjuje temeljne pogoje za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja. Vztraja, da sporna gradnja te pogoje izpolnjuje. Opozarja, da se tožena stranka ves čas sklicuje na določbe ZGO-1, ki je začel veljati 1. 1. 2003, to je po času, ko je bil sporni objekt že v celoti zgrajen in dokončan. Sporni ojekti so bili namreč dokončani najkasneje v letu 1996.

9. V času zadevnih posegov je veljal Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN), ki je določal izjeme pri katerih je bila možna gradnja brez gradbenega in lokacijskega dovoljenja. V zvezi s temi izjemami se jeomenjeni zakon skliceval na občinske predpise. V konkretnem primeru je bil to z Odlok o gradnji pomožnih objektov v Občini Nova Gorica, s katerim je bilo predpisano, da za pomožne objekte ni treba pridobiti lokacijskega dovoljenja. Pri tem je kot izhodišče treba upoštevati takrat veljavne akte (prostorske sestavine Dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Nova Gorica za obdobje 1998-1990 in Odlok o splošnih prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor v Občini Nova Gorica). Tožena stranka je kršila materialno pravo, ko ni upoštevala, da je takratni občinski Odlok omogočal gradnjo predmetnega pomožnega objekta brez pridobitve gradbenega in lokacijskega dovoljenja in bi zato morala upoštevati, da ta izpolnjuje vse pogoje za gradnjo pomožnih objektov brez gradbenega dovoljenja.

10. Toženi stranki očita, da v obrazložitvi zgolj pavšalno navaja, da temeljni pogoji za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja niso izpolnjeni, ne da bi pri tem pojasnila kateri pogoji niso izpolnjeni. Izpodbijane odločbe se zato v tem delu ne da preizkusiti, saj nima obrazložitve v skladni s 214. členom ZUP. Pomanjkljiva obrazložitev upravnega akta pa onemogoča, oziroma omejuje učinkovito varstvo pravic strank v nasprotju z 22. členom Ustave RS. V nadaljevanju navaja, da se zadevni pomožni objekt de facto nahaja na gradbeni parceli, na kateri stoji bližnja kmetija in je v principu podaljšek zadevne kmetije na naslovu ... Sporni objekt služi za potrebe shranjevanja kmetijske mehanizacije in drugih stvari, namenjenih obdelovanju zemlje. Glede na navedeno, sporni objekt izpolnjuje vse pogoje za gradnjo brez gradbenega dovoljenja v skladu s tedanjimi predpisi. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa in odločbo drugostopenjskega organa odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka.

11. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

13. Po presoji sodišča je odločitev prvostopenjskega organa, dopolnjena z odločbo upravnega organa druge stopnje, pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih na katere se sklicuje. Sodišče sprejema razloge, ki jih je, v dejanskem in pravnem pogledu, v obrazložitvi izpodbijane odločbe in obrazložitvi drugostopenjske odločbe za svojo odločitev navedla tožena stranka. Po določbi drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče zato sledi razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi in odločbi upravnega organa druge stopnje in se nanje sklicuje. V zvezi z navedbami tožeče stranke pa še dodaja:

14. Tožbeni ugovori o zmotno in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju ter pomanjkljivi obrazložitvi, zaradi česar naj bi prišlo do kršitev pravil postopka in kršitve materialnega prava, so neutemeljeni. V zadevi ni sporno, da je pravni prednik tožeče stranke v letih od 1988 do 1996 najprej postavil hlev, nato pa do leta 1996 dodajal objekte, ki so predmet inšpekcijskega postopka in katerih lega, velikost in oblika ter namen uporabe med tožečo in toženo stranko ni sporna. V zadevi nadalje ni sporno, da iz lokacijske informacije Občine Brda z dne 21. 2. 2005 izhaja, da je zemljišče s parc. št. 1375/1 k.o. ... opredeljeno kot najboljše kmetijsko zemljišče, na katerem ni dovoljena gradnja stavb in drugih objektov. Sporno tudi ni, da objekti, ki so predmet inšpekcijskega nadzora, ne stojijo znotraj gradbene parcele, ki pripada objektu, zgrajenem na podlagi gradbenega dovoljenja.

15. Zakona o graditvi objektov, ki je veljal v času gradnje (v nadaljevanju ZGO), je v 33. in 77. členu določal, da se lahko objekt začne graditi na podlagi gradbenega dovoljenja. Za objekte, za katere ni bilo predpisano lokacijsko dovoljenje, v skladu z 46. in 77. členom ZGO sicer gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno, treba pa je bilo dela priglasiti organu, ki je bil pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja in ki je o tem izdal odločbo na podlagi takrat veljavnega ZUN. V zadevi ni sporno, da pravni prednik tožeče stranke del na spornih objektih ni priglasil. Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na širšem območju Občine Nova Gorica (v nadaljevanju PUP), ki je veljal v času gradnje na sporni parceli, je v 6. členu določal, da je za gradbene posege na kmetijskih zemljiščih potrebno soglasje pristojnega organa. V zadevi ni sporno, da si pravni prednik takega soglasja za gradnjo niti v času gradnje niti kasneje ni pridobil in zato gradnja pomožnega objekta, ob upoštevanju 20. člena PUP ni bila dopustna.

16. ZGO-1, veljaven v času izdaje izpodbijane odločbe, določa, da se posegi v prostor lahko začnejo le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1). Gradnja objektov brez gradbenega dovoljenja je dopustna po določilu 3.a člena ZGO-1 v primerih, ko gre za gradnjo enostavnih objektov, kot jih določa predpis iz 8. člena ZGO-1 ter pod pogojem, da postavitev takšnega enostavnega objekta ni v nasprotju s prostorskim aktom.

17. Iz že navedene lokacijske informacije Občine Brda z dne 21. 2. 2005 izhaja, da je zemljišče parc. št. 1375/1 k.o. ... opredeljeno kot najboljše kmetijsko zemljišče, na katerem ni dovoljena gradnja stavb in drugih objektov in zato gradnja ni bila izvedena v skladu s prostorskim aktom. Gradnja stavb in drugih objektov za bivanje, proizvodnjo, oskrbo in rekreacijo prebivalstva je možna pod določenimi pogoji le na stavbnih zemljiščih, izjemoma pa tudi na zemljiščih, ki so za kmetijsko in gozdarsko izrabo manj pomembna. Po prehodnih določbah četrtega odstavka 33. člena Pravilnika (to je predpisa iz 8. člena ZGO-1) se šteje, da je pomožni objekt, ki je zgrajen pred 1. 1. 2003 brez odločbe o dovolitvi priglašenih del, oziroma je bil zgrajen pred 14. 7. 1990 in začetek njegove gradnje ni bil dovoljen, izpolnjuje pogoje glede največje velikosti, načina gradnje in rabe ter pogoje glede njegovega odmika od sosednjih zemljišč po določbah tega Pravilnika, če stoji znotraj gradbene parcele, ki pripada objektu, zgrajenem na podlagi gradbenega dovoljenja ali na javni površini, če ima enake ali manjše dimenzije, kot jih določa Pravilnik. Glede na že navedeno, sporna gradnja ne izpolnjuje vseh temeljnih pogojev za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja po 19. členu v povezavi s četrtim odstavkom 33. člena Pravilnika in kar je bilo tožeči stranki že obrazloženo z izpodbijano odločbo in odločbo upravnega organa druge stopnje. Tožeča stranka, kot je bilo že povedano, legalnosti objekta ne more izkazati niti po predpisih, ki so veljali v času gradnje niti po kasneje veljavnih predpisih.

18. Sodišče je iz vseh navedenih razlogov ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu, tožbeni ugovori pa neutemeljeni in je zato tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo. V tožbi niso bila navedena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi in je zato sodišče v skladu z določbo 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave na seji.

19. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, tožeči stranki skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 ni prisodilo stroškov upravnega spora, saj v tem primeru vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 3, 3/1, 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.