UPRS Sodba I U 868/2017-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-02-13

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Bojana Prezelj

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep tržnega inšpektorja - izvršitev odločbe - upravna izvršba - denarna kazen - izpodbijanje izvršilnega naslova

Izvršba odločbe, izdane v upravnem postopku, se opravi zato, da se izterja denarna kazen ali izpolni nedenarna obveznost. Predmet izvršilnega postopka je tako izključno izvršitev obveznosti, ki izhaja iz upravne odločbe, ki je izvršilni naslov (v danem primeru osnovna inšpekcijska odločba), ne pa ponovna vsebinska presoja te odločbe oziroma obveznosti, ki iz nje izhajajo. Navedeno izhaja tudi iz prvega odstavka 292. člena ZUP, po katerem je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena zgolj pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo, z njo pa ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Tržni inšpektorat Republike Slovenije, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju inšpekcijski, tudi prvostopenjski organ) tožniku naložil plačilo denarne kazni v upravni izvršbi v znesku 1.000,00 EUR, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe Tržnega inšpektorata Republike Slovenije 0610-10628/2015-39-30003 z dne 15. 3. 2015 in jo mora tožnik plačati v roku 15 dni od vročitve tega sklepa na račun, ki ga navaja, po izteku tega roka za prostovoljno izpolnitev pa bo naložena obveznost prisilno izterjana na stroške tožnika (točka 1 izreka). Tožniku nalaga, da v roku 8 dni od prejema tega sklepa izpolni obveznost iz odločbe Tržnega inšpektorata Republike Slovenije 0610-10628/2015-11-30003 z dne 1. 12. 2015 (točka 2 izreka). Če bo tožnik še naprej ravnal v nasprotju z izvršljivo odločbo Tržnega inšpektorata Republike Slovenije 0610-10628/2015-11-30003 z dne 1. 12. 2015 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba z dne 1. 12. 2015), bo kot prisilni ukrep uporabljena nova denarna kazen v višini 1.000,00 EUR (točka 3 izreka). Pritožba ne zadrži izvršitve (točka 4 izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa prvostopenjski organ navaja, da je bila tožniku izdana inšpekcijska odločba z dne 1. 12. 2015, s katero mu je bila prepovedana uporaba agresivne poslovne prakse v odnosu do potrošnikov, ki jo je tožnik uporabil s tem, ko je 18. 5. 2015 poslal 15.000 potrošnikom, nato 30. 9. 2015 poslal 18.000 potrošnikom v njihove hišne predalčnike naslovljeno direktno pošto z nagradno igro z denarno nagrado 12.000,00 EUR, s katero je pri potrošnikih ustvaril lažen vtis, da bodo na podlagi določenega dejanja dobili nagrado in sicer, na podlagi pravilno izpolnjenega in poslanega obrazca dobili, pri čeprav to dejanje vključuje tudi potrošnikovo plačilo (nakup ponujenih izdelkov) ali izpostavljanje potrošnika stroškom in sicer stroškom pošiljanja izpolnjenega obrazca in stroškom, povezanih z naročilom oziroma nakupom izdelkov iz tožnikove prodajne ponudbe. Inšpekcijska odločba z dne 1. 12. 2015 je 22. 12. 2015 postala pravnomočna in izvršljiva. Pri kontroli izvršitve navedene odločbe je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka ne spoštuje odrejenega ukrepa, saj je bilo pri inšpekcijskem pregledu 19. 2. 2016 ugotovljeno, da je pričela v začetku leta 2016 z novo nagradno igro z denarno nagrado 4.000,00 EUR in je v ta namen preko naslovljene direktne pošte poslala potrošnikom ponudbo, v okviru katere je obljubljala denarno nagrado 4.000,00 EUR. Prvostopenjski organ na strani 2 obrazložitve izpodbijanega sklepa natančno navede vsebino, ki jo je potrošnik prejel v dopisu. Inšpektorica je 19. 9. 2016 ponovno opravila kontrolo in ugotovila, da je tožnik od 4. 4. 2016 do 22. 7. 2016 ponovno organiziral novo nagradno igro z denarno nagrado 5.000,00 EUR s podobno vsebino, ki jo podrobneje opiše na strani 2 in 3 obrazložitve izpodbijanega sklepa. Na tak način je tožnik vzpodbujal prodajo svojih izdelkov preko nagradne igre. Na strani 4 obrazložitve izpodbijanega sklepa prvostopenjski organ povzema navedbe tožnika, da ne gre za enaka dejanja, kot jih navaja inšpekcijska odločba z dne 1. 12. 2015 in da ne gre za identično dejansko stanje. Potrošnik je bil s tožnikovim dopisom tudi natančno opozorjen in tako ne gre za zavajanje potrošnikov. Prvostopenjski organ je v postopku ugotovil, da je tožnik kljub prejeti inšpekcijski odločbi z dne 1. 12. 2015 nadaljeval z agresivno poslovno prakso tudi v letu 2016. Takšna poslovna praksa v vseh okoliščinah velja za nepošteno do potrošnikov, saj jim na ta način utegne povzročiti oškodovanje. Z pošiljanjem v hišne predalčnike naslovljene direktne pošte z natančno opisano vsebino v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, da bodo na podlagi pravilno izpolnjenega in poslanega obrazca dobili nagrado, pri čemer to dejanje, na podlagi katerega je mogoče zahtevati nagrado ali drugo enakovredno ugodnost, vključuje potrošnikovo plačilo ali izpostavljanje potrošnika stroškom, povezanih z nakupom oziroma naročilom izdelkov iz prodajne ponudbe tožeče stranke. Tožeča stranka je sicer nagradno igro za denarno nagrado, ki je potekala v letu 2015 zaključila, vendar je v letu 2016 začela z novo nagradno igro, s katero je pri potrošnikih ponovno ustvarila lažen vtis, da bodo na podlagi naročila in s tem nakupa blaga, ki ga je tožena stranka ponujala lahko pridobili denarno nagrado. Tako je kljub prepovedi iz inšpekcijske odločbe z dne 1. 12. 2015 nadaljevala z uporabo agresivne poslovne prakse, ki v vseh okoliščinah velja za nepošteno (8. točka 10. člena Zakona o varstvu potrošnikov pred nepoštenimi poslovnimi praksami, v nadaljevanju ZVPNPP). S tem je bila podana podlaga za izrek prisilnega ukrepa v upravni izvršbi, kot ga določa 298. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnik je bil tudi seznanjen, da bo v primeru, če ne bo sledil izreku izpodbijanega sklepa uporabljena nova denarna kazen v upravni izvršbi v višini 1000,00 EUR, skladno s tretjim odstavkom 298. člena ZUP. Namen denarne kazni v upravni izvršbi pa je, da doseže izpolnitev naložene obveznosti.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Prvostopenjski organ je z izdajo izpodbijanega sklepa nadaljeval s prisilno izvršbo z namenom, da se vzpostavi stanje po inšpekcijski odločbi z dne 1. 12. 2015, s katero je bila tožniku prepovedana uporaba agresivne poslovne prakse v odnosu do potrošnikov. Tožnik je potrošnikom v hišne predalčnike poslal direktno pošto, s katero je pri naslovnikih ustvaril lažni vtis, da bodo na podlagi določenega dejanja dobili nagrado (pravilno izpolnjenega in poslanega obrazca), pri čemer to dejanje vključuje potrošnikovo plačilo ali izpostavljanje potrošnika stroškom nakupa izdelkov iz tožnikove prodajne ponudbe. Takšna poslovna praksa lahko povzroči oškodovanje potrošnikov. Prvostopenjski organ je pri kontroli izvršitve inšpekcijska odločba z dne 1. 12. 2015, ki jo je izvajal 19. 2. 2016 in 4. 3. 2016 ugotovil, da tožnik nadaljuje z uporabo agresivne poslovne prakse tudi v letu 2016. Tožnik tudi ni izpolnil obveznosti iz sklepa o dovolitvi izvršbe Tržnega inšpektorata Republike Slovenije 0610-10628/2015-39-30003 z dne 15. 3. 2016, s katerim je bilo v točki 3 izreka zagroženo, da če tožnik v naknadnem roku 5 dni ne bo izpolnil obveznosti iz osnovne inšpekcijske odločbe, bo kot prisilni ukrep uporabljena denarna kazen v višini 1.000,00 EUR. Tožnik se sicer ne strinja, da gre za nadaljevanje iste nagradne igre, ker se obravnavani zapisi po vsebini razlikujejo, razlikujejo se tudi zneski nagrade in ne gre za isto nagradno igro. S tem v zvezi pritožbeni organ pojasni, da ni bistveno, kakšni so zapisi, ki so jih potrošniki prejeli v hišne predalčnike in tudi ne višina nagradne igre. Bistven je vtis, ki ga je tožnik s takšno pošto ustvaril pri potrošnikih. Celotna vsebina naslovljene direktne pošte je zastavljena tako, da naslovniku daje vtis, da bo že dodeljeno nagrado prejel, če bo sledil navodilom iz te prejete pošte. Lažen vtis se pri potrošnikih se kaže v tem, da je vsebina pripravljena premišljeno, da se pri potrošnikih ustvari prepričanje, da je nagrajenec in da mora v postopku za pridobitev nagrade hitro izpolniti prejeti obrazec in ga vrniti, ter ob tem tudi naročiti blago iz tožnikove prodajne ponudbe. S tem je tožnik nadaljeval z agresivno poslovno prakso tudi v letu 2016. Zato je prvostopenjski organ v skladu z 298. členom ZUP nadaljeval izvršilni postopek z izdajo izpodbijanega sklepa.

4. Tožnik v tožbi navaja, da izpodbijani sklep obravnava drugačno dejansko stanje kot inšpekcijska odločba z dne 1. 12. 2015 in ne drži, da ni spoštoval prepovedi iz navedene odločbe. Tožena stranka ne more širiti pod isto prepovedno odločbo drugega dejanja, ki ni identičen tistemu, glede katerega je bila izdana inšpekcijska odločba z dne 1. 12. 2015. Namen prepovednih odločb mora biti v tem, da se prepove izvajanje konkretno navedenih ravnanj. V inšpekcijska odločba z dne 1. 12. 2015 je upravni organ podal prepoved, ki ne more biti prvenstveno v prepovedi uporabe agresivne poslovne prakse, ampak v konkretizaciji točno določenega ravnanja. To narekuje načelo pravne varnosti. Pri inšpekcijski odločbi z dne 1. 12. 2015 je pomembno, da je prepovedana uporaba agresivne poslovne prakse, kot je v obrazložitvi konkretizirana. V danem primeru pa se prepoved nanaša na dejanje z vsebino za nagradno igro za 12.000,00 EUR. Pri novem inšpekcijskem pregledu je upravni organ, namesto da bi izdal novo prepovedno upravno odločbo, izdal sklep o dovolitvi izvršbe in nato naložil plačilo denarne kazni. V obravnavanih primerih ne gre za enaka dejanska stanja. Dejanja iz leta 2015 ni mogoče enačiti z dejanjem iz leta 2016. Ta dejanja niso niti vizualno podobni niti ne v besedilu niti ne gre za enako ali za podobno vsebino. Inšpekcijski organ ne bi smel dejanje iz leta 2016 vezati na dejanje iz inšpekcijske odločbe z dne 1. 12. 2015. Zaradi varnosti strank ni mogoče izdati zgolj ene prepovedne odločbe in na njeni podlagi temeljiti vse izreke sklepov. Dejanje, ki je prepovedano mora biti povsem konkretizirano in ne sme biti zgolj prepis materialne določbe (ZVPNPP) Če organ pri zavezancu ugotovi novo takšno dejanje, ki pomeni agresivno poslovno prakso, mora izdati novo prepovedno odločbo, kar podrobneje obrazloži. Kasneje je organ izdal sklep o dovolitvi izvršbe 15. 3. 2015, vendar se ugotovitve nanašajo na dejanja iz leta 2016 in ne 2015 in gre za drugačno dejansko stanje, kar je tožnik tudi ugovarjal. Izrek prepovedne odločbe v danem primeru tudi ni izvršljiv, kar tožnik pojasni. Primarno pa bi morala biti prepovedna odločba z dne 1. 12. 2015 v izreku konkretizirana in določljiva, kar pa ni bila. Vsi trije upravni akti obravnavajo povsem drugačno dejansko stanje in tudi gre za časovno različne dogodke, kar pojasni. V nadaljevanju podrobneje opiše posamezna dejanja v okviru nagradne igre in utemeljuje, da gre za različna dejanja in različno dejansko stanje. Ugovarja tudi sami višini izrečene denarne kazni. Tožnik sodišču predlaga, da naj izpodbijani sklep odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

7. Po mnenju sodišča je izpodbijani sklep pravilen in zakonit. Sodišče se strinja z razlogi prvostopenjskega organa, potrjenimi z odločitvijo pritožbenega organa in jih v izogib ponavljanju posebej ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede tožbenih navedb pa še dodaja:

8. Sklep o izvršbi na izterjavo denarne kazni v upravnem postopku, ki se v danem primeru izpodbija, kljub svoji procesni naravi posega v tožnikov položaj, saj mu je bila naložena denarna kazen 1000,00 EUR, zato je po presoji sodišča lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu. V obravnavanem primeru med strankama ni sporno, da je inšpekcijska odločba z dne 1. 12. 2015 postala izvršljiva, sporno pa je, ali je v zvezi z njo dovoljena izvršba. S tem je povezano vprašanje, ali tožnik obveznosti iz te inšpekcijske odločbe res ni izpolnil oziroma obveznosti ni izpolnil tudi v naknadnem roku po sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 15. 3. 2016. Tožnik namreč zatrjuje, da se je v letu 2016 dogodilo novo ravnanje, ki predstavlja drugo dejansko stanje in zato po mnenju tožnika ni podlage za izdajo izpodbijanega sklepa. Gre torej tudi za vprašanje pravilno ugotovljenega dejanskega stanja.

9. Bistvo inšpekcijske odločbe z dne 1. 12. 2015, na podlagi katere je bil v postopku upravne izvršbe v skladu z 298. člen ZUP izdan izpodbijani sklep, je v prepovedi uporabe agresivne poslovne prakse v odnosu do potrošnikov, kot se je primeroma zgodilo v letu 2015. Slednje pomeni, da se tovrstna agresivna poslovna praksa tožnika na splošno ne sme tudi v bodoče več ponavljati, ne glede na to, ali gre za novo nagradno igro ali ne. Gre za splošno prepoved določenega načina delovanja tožnika (določene poslovne prakse), kot se je primeroma zgodil v letu 2015. Iz dejanskih ugotovitev pa izhaja, da se je ta poslovna praksa tožnika nato ponovila še v letu 2016. Pri tem po mnenju sodišča ni pomembno, da gre za nekoliko spremenjeno različico (npr. za drugačen denarni znesek nagrade ali nekoliko drugačne besedne povezave) sicer enake poslovne prakse. Gledano s tega stališča, pa tožeča stranka tudi po mnenju sodišča ni ravnala v skladu z inšpekcijsko odločbo z dne 1. 12. 2015, ki ji določen princip delovanja (ki je opisana kot agresivna poslovna praksa in ki je primeroma opisana v tej odločbi) prepoveduje. Sodišče se ne more strinjati z navedbo tožeče stranke, da gre pri dejanih iz leta 2015 in iz leta 2016 za povsem različni zadevi. Gre namreč za enakovrsten princip delovanja, četudi v nekoliko spremenjeni obliki (enako je stališče Upravnega sodišča RS v sodbi I U 1066/2016). Slednje je tožniku pravilno pojasnil tudi pritožbeni organ v obrazložitvi svoje odločbe, z njegovimi navedbami pa se v celoti strinja tudi sodišče. Tudi po mnenju sodišča v obravnavani zadevi ni bistveno, kakšni so zapisi, ki so jih prejeli potrošniki v hišne predalčnike naslovljeni direktni pošti in tudi ne, kako se imenuje obrazec (kupon za sodelovanje, naročilnica, naročilnica in obrazec), niti ni bistvena višina nagradne igre. Bistven je vtis, ki ga je tožnik s takšno pošto ustvaril pri potrošnikih. Celotna vsebina naslovljene direktne pošte pa je zastavljena tako, da naslovniku daje vtis, da bo že dodeljeno nagrado prejel, če bo sledil navodilom iz prejete pošte. Tako je po presoji sodišča neutemeljen tožnikov ugovor, da je bilo dejansko stanje pri nagradnih igrah, ki jih je tožnik organiziral v letu 2016 drugačno kot v letu 2015, in da ni kršil prepovedi uporabe agresivne poslovne prakse do potrošnikov, ki je bila primeroma navedena v pravnomočni in izvršljivi inšpekcijski odločbi z dne 1. 12. 2015. Zoper slednjo se tožnik ni pritoži in je tako postala pravnomočna in izvršljiva. Ugovorov zoper izvršilni naslov (zoper inšpekcijsko odločbo z dne 1. 12. 2015) pa, kot je pravilno pojasnil že pritožbeni organ, ni mogoče uveljavljati v okviru pravnih sredstev, ki se nanašajo na izvršilni postopek, zato so tovrstni tožnikovi ugovori tudi po presoji sodišča irelevantni.

10. Po presoji sodišča je neutemeljen tožnikov ugovor, da mora upravni organ pri zavezancu v primeru, če ugotovi novo kršitev oziroma dejanje, ki pomeni enako agresivno poslovno prakso, izdati novo prepovedno odločbo, saj za takšno sklepanje v upravni izvršbi ni dane podlage. V predmetni zadevi tožnik izpodbija sklep o denarni kazni, izdan v postopku upravne izvršbe. Pravna podlaga za upravno izvršbo z denarno kaznijo je 298. člen ZUP. Na podlagi drugega odstavka 298. člena ZUP organ, ki opravlja izvršbo, zagrozi najprej zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če stori zavezanec medtem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali če dani rok poteče brez uspeha, se zagrožena denarna kazen takoj izterja, obenem pa mu organ določi nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo denarno kaznijo. V skladu z navedeno določbo ZUP se primer, kot je obravnavani, veže na eno samo okoliščino, to je, da je tudi naknadni, v sklepu o dovolitvi izvršbe postavljeni rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti iz izvršilnega naslova (v danem primeru iz inšpekcijske odločbe z dne 1. 12. 2015) potekel brez uspeha. Iz listin upravnega spisa tako nesporno izhaja, da tožnik ni izpolnil obveznosti iz sklepa o dovolitvi izvršbe Tržnega inšpektorata Republike Slovenije 0610-10628/2015-39-30003 z dne 15. 3. 2016, ki mu je bila naložena z izvršilnim naslovom, v katerem mu je bila na podlagi 298. člena ZUP v točki 3 izreka zagrožena denarna kazen, če v naknadno določenem roku ne bo izpolnil obveznosti iz izvršilnega naslova (iz inšpekcijska odločba z dne 1. 12. 2015).

11. Izvršba odločbe, izdane v upravnem postopku, se namreč opravi zato, da se izterja denarna kazen ali izpolni nedenarna obveznost (284. člen ZUP). Predmet izvršilnega postopka je tako izključno izvršitev obveznosti, ki izhaja iz upravne odločbe, ki je izvršilni naslov (v danem primeru osnovna inšpekcijska odločba), ne pa ponovna vsebinska presoja te odločbe oziroma obveznosti, ki iz nje izhajajo. Navedeno izhaja tudi iz prvega odstavka 292. člena ZUP, po katerem je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena zgolj pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo, z njo pa ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje.

12. Neutemeljen je po presoji sodišča tožnikov ugovor glede višine izrečene denarne kazni. Na podlagi tretjega odstavka 298. člena ZUP denarna kazen, ki se izreče za prisilitev po drugem odstavku 298. člena ZUP ne sme presegati 1000,00 EUR. Vsaka poznejša denarna kazen za prisilitev je lahko znova izrečena do tega zneska. Inšpekcijski organ pa je po presoji sodišča glede na izrečen ukrep iz inšpekcijske odločbe z dne 1. 12. 2015 tožniku izrekel tudi denarno kazen v primerni višini in v okviru zakonsko dopustne višine (1000,00 EUR).

13. Po presoji sodišča je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da tožniku v predmetnem postopku ni bila dana možnost, da se izjavi. Tožnik je imel možnost, da se izjavi, saj so navedbe iz tožnikove izjave, dane v predmetnem postopku povzete na strani 4 obrazložitve izpodbijanega sklepa, inšpekcijski organ pa se je do tožnikovih navedb tudi jasno in konkretno opredelil v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, pritožbeni organ pa tudi v obrazložitvi svoje odločbe.

14. Po mnenju sodišča je prvostopenjski organ v skladu z določbami 289. člena, 291. člena in 298. člena ZUP pravilno in zakonito izdal izpodbijani sklep. Po presoji sodišča so tožbeni ugovori neutemeljeni, sodišče pa tudi ni našlo kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Sodišče je odločalo na seji senata, ker so bili v predmetnem postopku relevantni dokazi pravilno izvedeni in presojeni že v upravnem postopku, stranke pa niso navajale novih dejstev in predlagale novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev (59. člen v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1).

16. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 284, 292, 292/1, 298

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.