UPRS Sodba IV U 42/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-23

Melita Ambrož (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - upravna izvršba - stroški upravne izvršbe - sodni preizkus

Niti upravni organi niti sodišče ne morejo podrobno ugotavljati oziroma preverjati vsebine vsake posamezne postavke stroškov izvršbe in tudi ne ekonomske utemeljenosti načina izvajanja izvršbe oziroma racionalnost izvedbe posameznih opravil, saj podatki prvostopenjskega upravnega organa za kaj takega ne dajejo nobene podlage, prav tako stroški upravne izvršbe niso posebej urejeni v predpisih. Sodni preizkus višine stroškov izvršbe se omejuje na preizkus, ali je upravni organ obstoj in višino posameznih stroškovnih postavk v izpodbijanem aktu ustrezno obrazložil, ali te postavke niso očitno nerazumne in ali so v skladu z listinami v upravnem spisu. Tak obseg preizkusa je stvarno utemeljen ter zagotavlja prepoznanje morebitnih bistvenih kršitev, glede na katere bi odločba, v kateri je odločeno o stroških upravne izvršbe, ne mogla biti pravilna in zakonita.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijanim sklepom, št. 06122-3902/2007-123 z dne 26. 9. 2016, odločil, da stroški upravne izvršbe odstranitve lesenega objekta z opisanimi karakteristikami na zemljišču s parc. št. 1095/96, k. o. ..., ter vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje, ki je bila opravljena 6. 5. 2009 po sklepu o dovolitvi izvršbe, št. 06122-3092/2007 z dne 4. 3. 2008, znašajo skupaj 11.325,62 EUR z DDV (točka 1 izreka), zavezanec A.A. s.p., v tem upravnem sporu tožnik, pa mora te stroške izvršilnega postopka poravnati v roku osmih dni od prejema sklepa (točka 2 izreka). V nadaljnjih točkah je določeno, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvršbe (točka 3 izreka) ter da je sklep izdan po uradni dolžnosti in je takse prost (točka 4 izreka).

2. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, tožnik kot inšpekcijski zavezanec do roka, določenega v sklepu o dovolitvi izvršbe, št. 06122-3092/2007 z dne 4. 3. 2008, ni sam izvršil odrejenega dejanja na predmetnem zemljišču. Ker obveznost ni bila izpolnjena, je gradbena inšpektorica s pomočjo pogodbenega izvajalca (B.B. s.p.) dne 6. 5. 2009, ob asistenci delavcev Policijske postaje Slovenske Konjice, pričela z upravno izvršbo. Pred tem je navedeni pogodbeni izvajalec opravil ogled mesta izvršbe z namenom ocene opreme, potrebne za rušenje. Za nastale stroške priprave izvršbe z ogledom objekta, prihoda, priprave na rušenje objekta, rušenja objekta, odhoda z mesta izvršbe in odvoza komunalnih odpadkov na deponijo, je pogodbeni izvajalec upravnemu organu predložil račun, št. 90049 z dne 13. 5. 2009, v znesku 5.433,29 EUR, skupaj z 20 % DDV v znesku 6.519,95 EUR in z njim zaračunal opravljeno delo skladno s pogodbo o rušenju objektov in izvedbi drugih del pri izvršljivih upravnih odločbah, št. 2522-09-000012 z dne 31. 3. 2009, sklenjeno med Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in prostor in samostojno podjetnico B.B.. Glede na opravljeno asistenco, za katero je bila policija zaprošena, je Policijska postaja Slovenske Konjice izdala stroškovnik, št. 2203-3/2009-5 z dne 2. 6. 2009, v znesku 4.805,67 EUR. Prvostopenjski upravni organ podrobno povzema in razčlenjuje posamezne postavke računa in stroškovnika. Prvostopenjski upravni organ je tako ugotovil, da znašajo skupni stroški predmetne prisilne izvršbe 11.325,62 EUR z DDV, ki jih je na podlagi 117. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dolžan poravnati tožnik kot inšpekcijski zavezanec.

3. Tožnik je zoper navedeni sklep vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo. Pritožbeni organ v obrazložitvi svoje odločitve dodatno k obrazložitvi prvostopenjskega akta najprej pojasnjuje, da je predhodni ogled kraja izvršbe nedvomno potreben, da lahko izvajalec izvršbe strokovno organizira izvedbo izvršbe in zagotovi vse potrebno za konkretno rušenje. Stroški izvršbe so poleg stroškov rušenja tudi stroški predhodnega ogleda in priprav izvajalca na izvršbo. Gradbeni dnevnik izvajalca je s podpisom potrdil odgovorni vodja del izvajalca in tudi gradbena inšpektorica, zato ni mogoče trditi, da so bili stroški prepuščeni le izvajalcu. Konkretni izvajalec rušenja je bil izbran v skladu z zakonom, ki ureja javna naročila in je bila z njim sklenjena navedena pogodba, v kateri so določene tudi cene. Prvostopenjski upravni organ na ceno posamezne postavke nima vpliva, zavezanec pa jim iz istega razloga tudi ne more uspešno ugovarjati. Upravni organ ne more podrobno ugotavljati oziroma preverjati vsebine vsake postavke stroškov izvršbe. Preizkus je v skladu z upravnosodno prakso omejen na ugotavljanje, ali je upravni organ prve stopnje obstoj in višino stroškovnih postavk v odločbi ustrezno obrazložil, ali te postavke niso očitno nerazumne in ali so v skladu z listinami upravnega spisa. Po oceni pritožbenega upravnega organa je prvostopenjski upravni organ specificirano navedel račun izvajalca in stroškovnik policije, pri tem pa navedel količino ur in ceno posamezne ure, določeno v navedeni pogodbi za rušenje z izvajalcem, obrazložil je obstoj in višino stroškov, pritožbeni upravni organ pa je razloge za to odločitev še dodatno obrazložil. Drugostopenjski upravni organ je glede stroškov policijske asistence še pojasnil, da policija kot strokovnjak sama določi, koliko policistov je za asistenco pri posamezni izvršbi glede na okoliščine primera potrebnih in katera sredstva bodo predvidoma potrebna.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo iz razlogov bistvene kršitve določb postopka in napačne uporabe materialnega prava. Najprej navaja, da prvostopenjski upravni organ v izpodbijanem sklepu ni sledil napotilom pritožbenega upravnega organa ob predhodni odpravi odločbe in vrnitvi zadeve v ponovno odločanje, da je dolžan pretehtati, kateri stroški so bili dejansko potrebni, in se opredeliti do pripomb tožnika. Pri tem je treba upoštevati le tiste stroške, ki so bili neizogibno potrebni za dosego cilja, to je odstranitve spornega objekta in vzpostavitve prejšnjega stanja na navedeni nepremičnini, ne pa vseh stroškov, priglašenih s strani izvajalca in policije. Tožnik navaja, da je velik del priglašenih stroškov izvajalca rušenja in odstranitve objekta neutemeljen ter brez ustrezne pravne in dejanske podlage. Pri tem se tožnik v izogib ponavljanju sklicuje na svoje navedbe iz vloženih pritožb z dne 10. 12. 2015 in 18. 10. 2016. Iz podatka, da je šlo v konkretnem primeru za rušenje majhnega objekta, izhaja sklep, da ni bilo potrebnih toliko tovornih vozil in ostalih strojev in je izvajalec rušenja in odstranitve objekta iz navedenega naslova zaračunal stroške, ki bodisi sploh niso nastali bodisi niso bili nujno potrebni za izvedbo same rušitve in odstranitve objekta. Da je temu dejansko tako, dokazuje že samo dejstvo, da je izvajalec rušitve in odstranitve objekta v specifikaciji spornega računa navedel stroške stojnine v različnih postavkah v znesku kar 450,00 EUR, do česar izvajalec sploh ni upravičen. Nadalje se več postavk v specifikaciji podvaja. Do vsega tega se prvostopenjski upravni organ v izpodbijanem sklepu ni opredelil. Tožnik v zvezi z asistenco policije navaja, da le-ta sploh ni bila potrebna. Navaja še kršitev določb postopka, ko prvostopenjski upravni organ ni v celoti povzel listin, na katerih temelji odločitev o stroških postopka, ki so bili sedaj naloženi v plačilu tožniku, niti niso posamezne postavke priznanih in odmerjenih stroškov natančno obrazložene, kar je pritožbeni organ v predhodni odpravi sklepa in vračila v ponovno odločanje prvostopenjski upravni organ tudi opozoril. Ne glede na to prvostopenjski upravni organ ni z vsebinskega vidika presodil, ali so bili priglašeni stroški dejansko potrebni in če, v kakšnem obsegu. Zaradi tega izpodbijanega sklepa ni mogoče vsebinsko preveriti. Ne glede na navedene razloge, pa je pritožbeni organ z drugostopenjsko odločbo tožnikovo pritožbo zavrnil in potrdil izpodbijani sklep. Tožnik predlaga sodišču, da po izvedenih predlaganih dokazih, in sicer pregledu določenih listin in po potrebi zaslišanju tožnika, tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, toženki pa naloži dolžnost povrnitve tožnikovih stroškov postopka.

5. Toženka je sodišču poslala upravni spis. Odgovora na tožbo ni podala.

7. Po presoji sodišča sta sklep in odločba prvostopenjskega in pritožbenega upravnega organa pravilna in zakonita, izhajata iz podatkov v upravnem spisu ter imata oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicujeta. Prvostopenjski upravni organ je v obrazložitvi izpodbijanega akta navedel utemeljene razloge za svojo odločitev, te pa je dodatno argumentiral pritožbeni organ. Sodišče je zato v celoti sledilo njuni obrazložitvi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa sodišče pojasnjuje v nadaljevanju navedena dejstva.

8. Iz predloženega upravnega spisa izhaja, da je urbanistična inšpektorica prvostopenjskega upravnega organa 13. 11. 1998 izdala odločbo, s katero je investitorju C. (kot predhodnemu lastniku) naložila, da mora do 23. 12. 1998 odstraniti leseni objekt z opredeljenimi karakteristikami na zemljišču parc. št. 1095/96, k. o. ..., in na svoje stroške vzpostaviti prejšnje stanje. Ker obveznost ni bila izpolnjena, je bil 4. 3. 2008 izdan sklep o dovolitvi izvršbe, v njem pa določen dodatni rok za izpolnitev obveznosti, to je do 30. 8. 2008. Tožnik v več letih po izdani inšpekcijski odločbi in po dovoljeni izvršbi še vedno ni odstranil navedenega lesenega objekta, zato ga je prvostopenjski organ z dopisom z dne 28. 4. 2009 obvestil, da bo 6. 5. 2009 opravljena prisilna izvršba.

9. Ker torej inšpekcijski zavezanec vse do 6. 5. 2009 ni izpolnil obveznosti iz izvršilnega naslova, kar je bilo preverjeno še 5. 5. 2009 z opravljenim kontrolnim inšpekcijskim pregledom, je bilo rušenje, ki ga je opravil pooblaščeni izvajalec, potrebno, posledično pa tudi stroški, nastali s to izvršbo. V zvezi s pripravo na izvršbo, pristopom k izvršbi in opravo izvršbe so nastali stroški, ki so bili skladno s 117. členom ZUP pravilno naloženi v plačilo tožniku.

10. V predmetni zadevi ni spora o tem, da je tožnik tisti, ki je dolžan poravnati stroške izvršbe. Med strankama obstoji spor o obsegu nastalih stroškov. Tožnik se z obsegom in višino stroškov ne strinja, predvsem opozarja na konkretne postavke obračunanih storitev, na podlagi katerih so bili določeni stroški izvršbe. Ugovarja številu tovornih vozil in ostalih strojev ter obračunani stojnini, torej izpodbija posamezne stroškovne postavke. Prav tako zatrjuje, da ni bila potrebna asistenca policije in zato stroški v zvezi s tem niso utemeljeni. Po njegovem mnenju izpodbijani sklep ne vsebuje ustrezne obrazložitve, predvsem glede vsebinske presoje potrebnosti stroškov.

11. Sodišče navedenim tožbenim ugovorom ne sledi in v zvezi s tem ugotavlja, da niti upravni organi niti sodišče ne morejo podrobno ugotavljati oziroma preverjati vsebine vsake posamezne postavke stroškov izvršbe in tudi ne ekonomske utemeljenosti načina izvajanja izvršbe oziroma racionalnost izvedbe posameznih opravil, saj podatki prvostopenjskega upravnega organa za kaj takega ne dajejo nobene podlage, prav tako stroški upravne izvršbe niso posebej urejeni v predpisih. Sodni preizkus višine stroškov izvršbe se omejuje na preizkus, ali je upravni organ obstoj in višino posameznih stroškovnih postavk v izpodbijanem aktu ustrezno obrazložil, ali te postavke niso očitno nerazumne in ali so v skladu z listinami v upravnem spisu. Tak obseg preizkusa je stvarno utemeljen ter zagotavlja prepoznanje morebitnih bistvenih kršitev, glede na katere bi odločba, v kateri je odločeno o stroških upravne izvršbe, ne mogla biti pravilna in zakonita. Takšno stališče izhaja tudi iz predhodnih odločb sodišča (tako npr. sodbi, št. U 2307/2008 z dne 25. 3. 2010 in št. I U 1431/2015 z dne 12. 7. 2016).

12. Po presoji sodišča je prvostopenjski upravni organ v izpodbijanem sklepu obstoj in višino posameznih stroškovnih postavk ustrezno obrazložil in utemeljil z računom izvajalca in stroškovnikom policije, gradbenim dnevnikom in pogodbo, sklenjeno s pooblaščenim izvajalcem. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski upravni organ v izpodbijanem sklepu navedel mehanizacijo in opremo, ki je bila predvidena za nemoten potek izvršbe in število ur, ki so jih delavci opravili za opravo te izvršbe. Za vsak stroj in opremo je navedel količino porabljenih ur in vrednost posamezne ure, pri tem pa še pojasnil, da so cene v skladu s pogodbo o rušenju objektov in izvedbi drugih del pri izvršljivih upravnih odločbah, št. 2522-09-000012 z dne 31. 3. 2009, sklenjeno med Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in prostor in samostojno podjetnico B.B.. Tudi pri postavkah delavcev, potrebnih za opravo izvršbe, je navedeni upravni organ za delavce, vključno z odgovornim vodjem del, navedel količino porabljenih ur in ceno posamezne ure. Prvostopenjski upravni organ je stroške, tako glede samega obstoja stroškov kot tudi glede višine posameznih stroškovnih postavk ustrezno obrazložil, taka obrazložitev pa sodišču dopušča oceno, da je organ ustrezno ugotovil dejanske stroške izvršbe, o katerih je nato izdal izpodbijani sklep, pri čemer sodišče ni ugotovilo podvajanja postavk, kot to trdi tožnik v tožbi. Tudi pri preizkusu, ali so posamezne stroškovne postavke navedene v obrazložitvi sklepa v skladu z listinami v upravnem spisu, sodišče nepravilnosti, zaradi katerih bi moralo poseči v izpodbijani sklep, ni ugotovilo. Pri tem sodišče pripominja, da je tožnik vedel za datum oprave izvršbe in je imel možnost, da bi do roka, predvidenega za rušenje predmetnega objekta, le-tega odstranil v lastni režiji, kar bi mu omogočilo popoln nadzor nad izvedbo del in stroški.

13. Stališče tožnika, da je velik del priglašenih stroškov pooblaščenega izvajalca, ki mu jih je v plačilo naložil prvostopenjski upravni organ v izpodbijanem sklepu, neutemeljen, po navedenem ne drži. Neutemeljen je tudi ugovor, da ni bila potrebna prisotnost policije. Upravni organ je namreč presodil, da je potrebna asistenca policije pri izvedbi obravnavane upravne izvršbe, za kar ima podlago v četrtem odstavku 289. člena ZUP. Sodišče pa v tej zvezi ugotavlja, da policija kot strokovni organ na področju zagotavljanja varnosti reda in miru glede na okoliščine posameznega primera sama oceni, koliko policistov in kakšna sredstva so potrebna za zakonito in učinkovito izvedeno uradno nalogo, kar velja tudi za asistenco policije pri konkretni izvršbi. Tako je prvostopenjski upravni akt po presoji sodišča ustrezno obrazložen. Iz obrazložitve nedvoumno izhaja, kakšno dejansko stanje je ugotovil prvostopenjski upravni organ. Prav tako je iz te obrazložitve mogoče ugotoviti, na katere dokaze se opira ugotovljeno dejansko stanje, kar vse omogoča preizkus odločitve prvostopenjskega upravnega organa, potrjene z odločbo pritožbenega organa.

14. Sodišče v zvezi s tožbenimi navedbami, v okviru katerih se tožnik sklicuje na svoje navedbe v dveh predhodno podanih pritožbah v upravnem postopku, poudarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnik mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je sodišče med drugim zavzelo že v več predhodnih zadevah (kot npr. I U 1056/2017, I U 688/2012, I U 36/2011, U 2358/2008). Navedeno izhaja iz prvega odstavka 20. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se je sodišče v predmetnem upravnem sporu opredelilo le do navedb, ki jih je navajal v tožbi.

15. Glede na vse navedeno je sodišče zaključilo, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit ter izdan po pravilno opravljenem postopku, sodišče pa v postopku pred njegovo izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Tožnik je v tožbi predlagal, da sodišče v dokazne namene prebere določene listine in po potrebi zasliši tožnika, torej je smiselno predlagal opravo glavne obravnave. Po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena Ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov lahko vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012).

17. Sodišče ugotavlja, da je tožnik kot dokaz predlagal branje izpodbijanega sklepa, drugostopenjske odločbe, sklepa in odločbe, izdanih v predhodnem postopku odločanja, ter dveh pritožb tožnika, podanih zoper izpodbijani sklep in sklep v predhodnem postopku. Sodišče tožniku pojasnjuje, da gre za odločbe, katerih zakonitost se presoja v obravnavani zadevi, in listine, ki so vezane na predhodno odločanje, vse te listine pa so sestavni del upravnega spisa, zato predlog, da se obravnavajo kot samostojni dokaz ne utemeljuje izvedbe glavne obravnave, pri tem pa tožnik izvedbe tega dokaza tudi ni utemeljil. Nadalje je tožnik predlagal, da sodišče zasliši tožnika, pri tem pa navedel, da naj sodišče ta dokaz izvede „po potrebi“. Tudi tega dokaza tožnik ni utemeljil oziroma pojasnil, katera dejstva bi lahko sodišče s tožnikovim zaslišanjem ugotavljalo ter kako bi izvedba tega dokaza vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično drugačno odločitev. Poleg tega je presojo o potrebnosti izvedbe dokaza z zaslišanjem tožnika prepustil sodišču, ki ugotavlja, da izvedba tega dokaza iz zgoraj navedenih razlogov ni potrebna. Po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni sporno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, ampak je sporna le ocena teh dokazov. Glede na navedene razloge je sodišče, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo na seji sodnega senata.

18. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 117, 289, 289/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.