UPRS Sodba I U 2068/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-29

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - udeležba v postopku - pravni interes za udeležbo v postopku - pravna korist - pravni interes - gradbeno dovoljenje - uporabno dovoljenje

Toženka je v ponovljenem postopku ponovno zavrnila tožničino zahtevo za sodelovanje v postopku z utemeljitvijo, da predmetni inšpekcijski postopek vodi na podlagi 156. člena ZGO-1. Po tej določbi pristojni gradbeni inšpektor z odločbo odredi, da se pridobi uporabno dovoljenje za objekt, ki se uporablja, pa zanj takšno dovoljenje še ni bilo izdano, če ugotovi, da je to objekt, ki je bil potreben zaradi grozečih naravnih in drugih nesreč oziroma zato, da so se preprečile oziroma zmanjšale njihove posledice. Iz navedene določbe jasno izhaja, da se inšpekcijski postopek po citirani določbi nanaša zgolj na objekt, za katerega gradbeni inšpektor poprej ugotovi, da je to objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1.

Navedena ugotovitev je torej za predmetni inšpekcijski postopek ključna, saj ima za posledico, da za ta objekt ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. To pomeni, da ne drži toženkina navedba, da se v tem postopku ne ugotavlja, ali bi morala prizadeta stranka za predmetno sanacijo pridobiti gradbeno dovoljenje.

Kot utemeljeno opozarja tožnica, pa iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sploh ni razvidno, zakaj upravni organ predmetno gradnjo šteje za objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, niti katera gradbena dela se na objektu izvajajo. Sodišče tako ne more preizkusiti, ali gre v obravnavani zadevi res za objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1.

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06122-4475/2017-10 z dne 3. 7. 2018, odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva prizadete stranke A. d. o. o. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijanim sklepom v ponovljenem postopku po sodbi naslovnega sodišča I U 522/2018-9 z dne 24. 5. 2018 zavrnil tožničino zahtevo za vstop v inšpekcijski postopek št. 06122-1847/2017 (1. točka izreka). Z 2. točko izreka je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali.

2. V obrazložitvi navaja, da se v obravnavanem inšpekcijskem postopku ne ugotavlja, ali bi moral zavezanec pridobiti gradbeno dovoljenje za sanacijska dela na objektu, prizadetem v požaru, temveč se nadzira uporaba (saniranega) objekta v skladu s pogoji iz Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v zvezi s prvim odstavkom 106. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Po četrtem odstavku 1. člena namreč določbe ZGO-1 ne veljajo za gradnjo objektov, ki so potrebni zato, da se preprečijo oziroma zmanjšajo posledice neposredno grozečih naravnih in drugih nesreč. Po določbi 101. člena ZGO-1 je za takšen objekt treba pridobiti uporabno dovoljenje, kar lahko inšpektor odredi po 156. členu ZGO-1. Predmetni inšpekcijski postopek se tako vodi po uradni dolžnosti v okviru rednega nadzora, s ciljem, da se prepreči uporaba po požaru obnovljenega objekta brez uporabnega dovoljenja. Glede na navedeno tožnica s sklicevanjem na določbi petega odstavka 54. člena in 6. člena ZGO-1 ni izkazala pravne koristi za vstop v postopek po 43. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožničin interes za seznanitev s potekom in ugotovitvami predmetnega postopka pa je njen dejanski interes.

3. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep. Pritrjuje razlogom prvostopenjskega upravnega organa in dodaja, da če bi gradbeni inšpektor ugotovil, da je za izvedena dela treba pridobiti gradbeno dovoljenje, bi izrekel inšpekcijski ukrep (npr. odstranitev), zato tudi ta okoliščina ne more biti podlaga za vstop v postopek.

4. Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je bil predmetni objekt v požaru poškodovan, zato ga je treba delno porušiti in rekonstruirati, za izvedbo sanacijskih del pa bi bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Njen pravni interes za sodelovanje v tem postopku izhaja iz vloge, ki jo ima na podlagi 6., petega odstavka 54. in četrtega odstavka 62. člena ZGO-1. Navaja še, da je sporni objekt priključen na vodovodno in kanalizacijsko omrežje, ki je del javne komunalne infrastrukture v lasti občine, zato njen interes za sodelovanje v tem postopku izhaja tudi iz zagotavljanja obveznih občinskih gospodarskih javnih služb. Meni, da upravni organ ni navedel utemeljenih razlogov za odstop od pravnih stališč v omenjeni sodbi naslovnega sodišča. Meni še, da stališče upravnega organa, da za rušenje in rekonstrukcijo pol leta po požaru ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, nima zakonske podlage. Navaja, da želi v tem postopku preveriti, ali so sanacijska gradbena dela izvedena skladno z določbami ZGO-1, navedbe toženke, da je imela to možnost v postopku izdaje obstoječega gradbenega in uporabnega dovoljenja, pa so zmotne, saj se ti ne nanašata na gradbena dela izvedena v okviru sanacije. Zmotno je tudi stališče, da je namen tega inšpekcijskega postopka zgolj preverjanje uporabe po požaru obnovljenega objekta brez uporabnega dovoljenja, ne preverja pa se, ali bi zavezanec za izvedbo sanacijskih del moral pridobiti gradbeno dovoljenje.

5. Poleg tega pravni interes utemeljuje s pridobivanjem ustreznih informacij za izvrševanje lastnih nalog, kot je npr. skrb za okolje, prostorsko načrtovanje in skrb za interese občanov. Sklicuje se tudi na odločbe Ustavnega sodišča RS Up-76/03, U-I-288/04 z dne 17. 3. 2005, in, U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, Up-199/98 z dne 25. 3. 1999, ter toženki očita kršitev določb 8., 43., 138., 214. in 237. člena ZUP, Aarhuške konvencije ter 2., 9., 14., 67. in 72. člena Ustave Republike Slovenije. Sodišču zato predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in ji dovoli vstop v predmetni inšpekcijski postopek, podrejeno naj zadevo vrne v ponovno odločanje. V vsakem primeru naj toženki naloži povrnitev stroškov tega postopka.

6. Toženka je sodišču poslala upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa ni posebej odgovorila.

7. Inšpekcijski zavezanec A. d. o. o. (v nadaljevanju prizadeta stranka) v odgovoru na tožbo predlaga, naj sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno, saj meni, da tožnica ni izkazala pravnega interesa za sodelovanje v postopku. V bistvenem povzema razloge iz toženkine odločitve. Dodaja, da tožnica pravnega interesa zaradi lastništva vodnega in komunalnega omrežja v zahtevi z dne 3. 11. 2017 ni navajala, temveč je to storila šele v pritožbi zoper sklep z dne 24. 11. 2017, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 146. člena ZUP. Tožnica to navaja tudi v tej tožbi, pri čemer ne pojasni, zakaj tega ni navedla že v v postopku izdaje upravnega akta, zato sodišču predlaga, naj teh navedb ne upošteva (tretji odstavek 20. člena in 52. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Navaja še, da izvajanje nalog lokalne skupnosti, upoštevaje tudi sodno prakso, ne predstavlja njenega pravnega interesa za udeležbo v konkretnem inšpekcijskem postopku. Tudi bojazen, da bo v prihodnje prišlo do izteka strupenih snovi v komunalno omrežje je neutemeljena, saj požarne vode niso odtekale v kanalizacijo, temveč so se zadržale v lovilnih površinah, del pa je zaradi količine porabljene vode za gašenje stekel preko robnika v potok Tojnica, kar izhaja iz dokumentacije v zadevi sanacije okoljske škode, ki se nahaja v sodnem spisu naslovnega sodišča I U 1144/2018. Vse naprave javne infrastrukture (vodovodno omrežje, kanalizacija, čiščenje odpadnih voda) so po požaru delovale nemoteno, kar dokazuje z analizo pitne vode za leto 2017, nemotenim delovanjem čistilne naprave na Vrhniki ter nepoškodovanostjo javne infrastrukture. Predlaga tudi zaslišanje njenega nekdanjega direktorja A.A.. Kot neutemeljene in neresnične zavrača tožničine trditve, da bo le preko udeležbe v konkretnem inšpekcijskem postopku prišla do informacij glede posledic požara na javni komunalni infrastrukturi, predvidela pogoje in dala predloge glede nadaljnje komunalne ureditve saniranega objekta ter pridobila podatke za opravljanje nalog iz svoje pristojnosti, saj je bila natančno seznanjena z vsemi posledicami požara v že omenjenem postopku odločanja o sanaciji okoljske škode, zato ponovno predlaga vpogled v sodni spis. Navaja še, da je predlagala ustanovitev posvetovalnega telesa, ki bi bdel nad potekom sanacije po požaru in bi tožnica lahko pridobila vse podatke ter dajala predloge, vendar je bil ta predlog s strani tožnice zavrnjen. V zvezi s tem prilaga gradivo in zapisnike sej ter navaja naslov spletne strani z videoposnetki sej občinskega sveta. Navaja še, da je javnost ves čas seznanjala s sanacijo objekta in relevantnimi informacijami. Ponovno predlaga tudi zaslišanje nekdanjega direktorja. Dodaja, da je bila z navedbami tožnice v tej zadevi prvič seznanjena z vročitvijo drugostopenjske odločbe z dne 4. 9. 2018, zato se do teh prej v postopku ni mogla opredeliti. Z navedbami, da je vključitev v konkretni inšpekcijski postopek za tožnico pomembna tudi zaradi izvrševanja njenih nalog, pa tožnica ne more izkazati pravnega interesa, saj gre za njen dejanski oz. javni interes. Zavrača tudi očitke o kršitvah ZUP, ustavnih pravicah in Aarhuške konvencije.

9. Za odločitev v obravnavani zadevi je bistveno, ali je tožnica izkazala pravni interes za udeležbo v predmetnem inšpekcijskem postopku. Po določbi prvega odstavka 43. člena ZUP ima namreč pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec).

10. Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP). Oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega, ali po uradni dolžnosti, je stranski udeleženec (intervenient). Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Tako je treba vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, omogočiti, da ta interes zavaruje tudi v upravnem postopku, v katerem bi bilo lahko v ta interes poseženo. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, pa izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika. Pri presoji, ali določen predpis, ki ureja delovanje upravnega organa, podeljuje posamezniku pravico oziroma pravno varovan interes ali ne, je treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z navedeno normo varuje tega določenega posameznika, ki bi si lahko z uveljavljanjem sodnega varstva izboljšal pravni položaj. Pri tem je mogoče, da je z normo varovan zgolj javni interes, da sta varovana tako javni kot zasebni interes oziroma da je varovan eden ali več zasebnih interesov. Navedeno je lahko izrecno zapisano v posamezni normi ali pa je odvisno od njene razlage (tako Ustavno sodišče v odločbah št. Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010, 10. točka obrazložitve, U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011, 17. točka obrazložitve in Up-741/12-21 z dne 2. 7. 2015, 10. točka obrazložitve).

11. V zadevi ni sporno, da se predmetni inšpekcijski postopek vodi v zvezi s sanacijo v požaru prizadetega objekta. Naslovno sodišče je že v sodbi I U 522/2018-9 z dne 24. 5. 2018 toženki naložilo, da se opredeli do tožničinih navedb, da se na tem objektu izvajajo gradbena dela. Pri tem je izhajalo iz stališča, da je treba, če se v okviru sanacije objekta izvajajo gradbena dela, tožnici omogočiti, da v tem postopku ščiti enake interese, kot v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, torej z vidika prostorske ureditve. Poleg tega je gradnja tudi tehnični proces, zato je tožnici treba omogočiti tudi, da ščiti svoj interes z vidika skrbi za ustrezno komunalno infrastrukturo ter posledično zdravo življenjske okolje.

12. Kot je sodišče pojasnilo, pravico do zdravega življenjskega okolja ureja Ustava RS v 72. členu. V skladu z drugim odstavkom tega člena za zdravo življenjsko okolje skrbi država in v ta namen z zakonom določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Občina torej skrbi za varstvo okolja v skladu z Ustavo RS in zakonom. To izhaja tudi iz drugega odstavka 21. člena ZLS, ki določa izvirne naloge občin, med drugim, da ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe. Po 2. točki prvega odstavka 149. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) je odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode obvezna občinska gospodarska javna služba varstva okolja, ki jo je po četrtem odstavku istega člena primarno dolžna zagotoviti občina. Zato gre v tem okviru skrbi za zdravo življenjsko okolje tudi za tožničin interes (prim. odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-164/14-30 z dne 16. 11. 2017).

13. Toženka je v ponovljenem postopku ponovno zavrnila tožničino zahtevo za sodelovanje v postopku z utemeljitvijo, da predmetni inšpekcijski postopek vodi na podlagi 156. člena ZGO-1.

14. Po tej določbi pristojni gradbeni inšpektor z odločbo odredi, da se pridobi uporabno dovoljenje za objekt, ki se uporablja, pa zanj takšno dovoljenje še ni bilo izdano, če ugotovi, da je to objekt, ki je bil potreben zaradi grozečih naravnih in drugih nesreč oziroma zato, da so se preprečile oziroma zmanjšale njihove posledice. Iz navedene določbe jasno izhaja, da se inšpekcijski postopek po citirani določbi nanaša zgolj na objekt, za katerega gradbeni inšpektor poprej ugotovi, da je to objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1. V skladu s stališčem iz sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 428/2012 z dne 2. 10. 2013 pa je navedeno določbo treba razlagati restriktivno, kar pomeni, da se te določbe uporabljajo zgolj za objekte, ki so bili zgrajeni neposredno v zvezi z grozečo nesrečo (kar v tej situaciji ni podano), ali v zvezi z njenimi posledicami.

15. Navedena ugotovitev je torej za predmetni inšpekcijski postopek ključna, saj ima za posledico, da za ta objekt ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. To pomeni, da ne drži toženkina navedba, da se v tem postopku ne ugotavlja, ali bi morala prizadeta stranka za predmetno sanacijo pridobiti gradbeno dovoljenje.

16. Kot utemeljeno opozarja tožnica, pa iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sploh ni razvidno, zakaj upravni organ predmetno gradnjo šteje za objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, niti katera gradbena dela se na objektu izvajajo. Sodišče tako ne more preizkusiti, ali gre v obravnavani zadevi res za objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

17. Glede na navedeno je bilo treba tožbi ugoditi že iz navedenega razloga (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), zato se sodišče do ostalih navedb tožnice in prizadete stranke ni opredeljevalo, saj za odločitev sodišča niso bistvene. Sodišče tudi ni odločilo v sporu polne jurisdikcije, saj bo toženka morala najprej konkretno pojasniti, ali predmetno gradnjo šteje za objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe namreč izhaja možnost, da predmetni objekt ni takšen objekt. Sodišče zato zgolj pripominja, da na odločitev v zadevi ne vpliva okoliščina, da je bilo za objekt, kot je obstajal pred požarom, že pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje, saj takšnega objekta ni več.

18. Glede ugovora prizadete stranke, da je tožničino sklicevanje na lastništvo komunalne infrastrukture nedovoljena pritožbena novota, sodišče pojasnjuje, da ni bistveno lastništvo te infrastrukture, temveč okoliščina, da je tožnica kot lokalna skupnost dolžna zagotavljati obvezne gospodarske javne službe. To je tožnica v svoji zahtevi z dne 3. 11. 2017 sicer res nejasno navedla, vendar je te navedbe dopolnila v pritožbi (in tožbi) zoper izpodbijani sklep ter se je do teh navedb opredelil že drugostopenjski organ v prejšnjem postopku in sodišče v omenjeni sodbi zadevi I U 522/2018-9 z dne 24. 5. 2018, na drugi strani pa prizadeta stranka tega ugovora v prejšnjem postopku ni uveljavljala, zato zdaj ni več dovoljen (52. člen ZUS-1).

19. Za odločitev sodišča ni bilo treba izvajati dokazov, ki niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 51. člena ZUS-1). V zvezi z dokaznimi predlogi prizadete stranke (analize stanja, vpogled v sodni spis o sanaciji okoljske škode, gradivo in zapisniki sej ter zaslišanje direktorja) sodišče pojasnjuje, da teh ni izvedlo, ker so za konkretno odločitev nerelevantni, saj v zvezi s predmetno sanacijo še niti ni bilo izrecno ugotovljeno, za kakšno gradnjo v obravnavani zadevi sploh gre. Glede na navedeno je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

20. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

21. Sodišče je zato tožnici priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285,00 EUR. Ob povečanju za 22 % DDV tako znaša nagrada za tožbo 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba.

22. Sodišče je zavrnilo zahtevo prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka, saj je zastopala interes stranke, ki v tem postopku ni uspela.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 1, 1/4, 156

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.