UPRS Sklep IV U 183/2018-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-20

Melita Ambrož (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - razlastitveni postopek

V obravnavani zadevi gre za izgradnjo ceste kot gospodarske javne infrastrukture, kar je predmet razlastitvenega postopka, za uvedbo katerega je upravni organ izdal sklep o uvedbi tega postopka, ki ga tožnika izpodbijata v tem upravnem sporu.

Razlastitveni postopek je dvofazen oziroma se za razliko od večine ostalih upravnih postopkov ne uvede s samo vlogo, ampak je o uvedbi odločeno s posebnim sklepom, ki predstavlja podlago za zaznambo razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi. Takšen sklep zgolj naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki jih določa že sam zakon in torej ne gre za odločitev upravnega organa v okviru danih pooblastil. Tožnika bosta lahko pogoje za razlastitev izpodbijala v postopku zoper odločbo o razlastitvi, izdano na podlagi 203. člena ZUreP-2, enako pa velja tudi za vse ostale postopkovne in vsebinske kršitve, ki jih tožnika navajata v tožbi. Vse te bosta tožnika lahko uveljavljala v postopkih s pravnimi sredstvi zoper končno odločbo, to je odločbo o razlastitvi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je A. uvedla postopek razlastitve nepremičnine s parc. št. 986/47, k. o. ..., pri kateri je lastninska pravica vknjižena v korist razlastitvenih zavezancev B.B. in C.C., v tem upravnem sporu tožnikov (točka 1 izreka). Navedeni upravni organ je v nadaljnjih točkah izpodbijanega sklepa določil, da se po dokončnosti tega sklepa pri zemljiški knjigi zaznamuje začetek razlastitvenega postopka na navedeni nepremičnini (točka 2 izreka), da do pravnomočnega končanja razlastitvenega postopka brez soglasja upravičenke ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje (točka 3 izreka) in da posebni stroški postopka niso nastali (točka 4 izreka).

2. A. je v obrazložitev svoje odločitve navedla, da je po nepremičnini s parc. št. 986/47, k. o. ..., predvidena gradnja povezovalne lokalne ceste (ki sodi med gospodarsko javno infrastrukturo), ki je potrebna zaradi ukinitve dveh nivojskih prehodov čez železniško progo. Izgradnja nove povezovalne lokalne ceste Marija Gradec - Radoblje je predvidena v prostorskem izvedbenem aktu - Odloku o lokacijskem načrtu ureditve reke Savinje na odseku: ovinek Marija Gradec - vključno z ovinkom Udmat (v nadaljevanju Odlok). Upravni organ je ugotovil, da so v skladu z 199. členom Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) zahtevi za razlastitev priložene vse zahtevane priloge in da je v skladu s 194. členom tega zakona izkazana javna korist, ki se jo zasleduje z razlastitvijo, da je razlastitev za dosego cilja izgradnje gospodarske javne infrastrukture (ceste, ki je v javnem interesu) nujno potrebna, saj razlastitvena upravičenka ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino, s katero bi lahko dosegla isti namen (izgradnja javne ceste, izboljšanje prometne varnosti in prometne povezanosti med okoliškimi kraji), zato je v skladu z 200. členom ZUreP-2 s sklepom odločil o uvedbi razlastitvenega postopka. Upravni organ je nadaljnje ukrepe odredil na podlagi tretjega in četrtega odstavka 200. člena ZUreP-2.

3. Tožnika se s takšno odločitvijo ne strinjata in zoper navedeni akt vlagata tožbo, v kateri najprej pojasnjujeta, da je upravni organ z izdajo izpodbijanega sklepa posegel v njuno lastninsko pravico, saj je odločil, da do konca postopka razlastitve ni dopusten promet s predmetno nepremičnino. Če izpodbijanega sklepa ne bi šteli za upravni akt, bi ga bilo treba šteti za posamični akt oziroma dejanje v smislu 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katerim je organ posegel v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, pri čemer ni predpisano nobeno drugo pravno sredstvo zoper izpodbijani sklep.

4. Tožnika nadalje navajata, da je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa izostala obrazložitev sorazmernosti med javno koristjo razlastitvenega namena in posegom v zasebno lastnino, zaradi česar se odločbe v tem delu ne da preizkusiti.

5. Po tožbenih trditvah je nezakonita že ugotovitev upravnega organa, da je izpolnjen prvi pogoj za razlastitev, t. j. javni interes, ker je Odlok nezakonit in v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in ga sodišče pri odločanju v predmetnem sporu skladno z možnostjo uporabe t. i. exceptio illegalis, ne bi smelo upoštevati, zaradi njegove neustavnosti pa bi sodišče moralo predlagati njegovo ustavno presojo. Odlok je bil namreč sprejet brez ustrezne zakonske podlage. Ker je torej prostorski akt, ki je določil prostorski poseg - gradnjo lokalne povezovalne ceste na nepremičnini, ki je predmet razlastitve, nezakonit in ga ni mogoče uporabiti pri odločitvi, ne obstoji zakonska domneva o obstoju javnega interesa iz prvega odstavka 194. člena ZUreP-2. Če sodišče pri odločanju ne bo uporabilo pravila exceptio illegalis, tožnika predlagata sodišču, da skladno s 153. členom Ustave začne postopek pred ustavnim sodiščem.

6. Po stališču tožnikov je materialno zmotna ugotovitev upravnega organa, da je razlastitev v konkretnem primeru nujna. Ta ugotovitev je tudi pavšalna in je sploh ni mogoče preizkusiti, saj organ navede, da je poseg nujen zgolj zato, ker se zemljišče nahaja v trasi predvidene povezovalne ceste, medtem ko se sklep sploh ne ukvarja z vprašanjem, ali je cesta sama potrebna in ali je nujna. Če bi upravni organ v postopku sprejema izpodbijanega sklepa skladno z načelom zaslišanja stranke (9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) dal tožeči stranki možnost, da se izjavi o zahtevi razlastitvenega upravičenca, bi tožnika seznanila upravni organ z dejstvom, da se dva nivojska železniška prehoda resda ukinjata, vendar se bo nivojski prehod na zahodni strani predloženega zemljevida nadomestil s podvozom. Hkrati z izgradnjo tega podvoza bo v 1. fazi projekta zgrajena tudi nova povezovalna cesta na južni strani železnice med ukinjenim nivojskim prehodom in nivojskim prehodom na zahodni strani, ki se nadomesti s podvozom. Tako je razlastitev (poleg tega, da ni nujna) tudi povsem nepotrebna, saj bo po izvedbi 1. faze projekta vzpostavljena ustrezna prometna povezava. Tožnika predlagata izgradnjo dodatnega podvoza in v zvezi s tem predlagata izvedbo dokaza z izvedencem gradbene stroke.

7. Tožnika s tožbo uveljavljata tudi bistvene kršitve določb postopka, storjene s tem, ko tožnikoma ni bila dala možnost, da bi se izrekla o predlogu za razlastitev, kar je v nasprotju tudi s pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Tožnika sta prepričana, da določbe ZUreP-2 ni mogoče razlagati tako, da lahko upravni organ, ob tako očitnem posegu v lastninsko pravico s sklepom o uvedbi postopka razlastitve, izda sklep, ne da bi stranki dal možnost, da se pred izdajo sklepa izjavi o relevantnih dejstvih in okoliščinah. Če sodišče meni, da je določbe ZUreP-2 treba razlagati na tak način, naj sodišče ta postopek prekine in predlaga tudi presojo ustavnosti ZUreP-2 v delu, ki se nanaša na izdajo sklepa o uvedbi postopka razlastitve ter v delu, ki se nanaša na prepoved prometa z nepremičnino v času trajanja postopka razlastitve.

8. Tožnika predlagata sodišču, da tožbi ugodi ter izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka.

10. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Pri predhodnem preizkusu tožbe po 36. členu ZUS-1 sodišče med drugim s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Gre za eno od splošnih procesnih predpostavk za vložitev tožbe v upravnem sporu. Sodišče je na razloge iz 36. člena ZUS-1 dolžno paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

11. V predmetni zadevi tožnika izpodbijata sklep o uvedbi postopka razlastitve nepremičnine, pri kateri je lastninska pravica vknjižena v korist tožnikov, izdan na podlagi 200. člena ZUreP-2.

12. Prvi odstavek 200. člena ZUreP-2 določa, da upravni organ po prejemu popolne zahteve za razlastitev s sklepom odloči o uvedbi razlastitvenega postopka in da zoper ta sklep ni pritožbe. V nadaljnjih odstavkih tega člena je določeno, da upravni organ na predlog razlastitvenega upravičenca odloči tudi o položitvi zneska iz tretjega odstavka 205. člena tega zakona pri sodišču ali notarju (drugi odstavek), da upravni organ pošlje sklep o uvedbi razlastitvenega postopka sodišču, ki v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo, odloči o zaznambi razlastitvenega postopka (tretji odstavek) in da brez soglasja razlastitvenega upravičenca ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, ali njeno bistveno spreminjanje, dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, pri tem pa je pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, ničen (četrti odstavek).

13. Iz opisane ureditve izhaja, da je o uvedbi razlastitvenega postopka po ZUreP-2 treba izdati sklep, pri čemer zakon uvedbo postopka in izdajo sklepa o tem veže izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev. To pomeni, da je treba v tej (prvi) fazi opraviti le preverjanje formalne popolnosti vloge, ne pa ugotavljati njeno vsebinsko utemeljenost glede obstoja materialnopravnih pogojev za razlastitev. To tudi pomeni, da se v primeru razlastitve po ZUreP-2 pogoji za razlastitev (tudi obstoj javne koristi) ne ugotavljajo v dveh korakih, temveč vsi po uvedbi postopka, torej po izdaji izpodbijanega sklepa. Zato organ v tej fazi ni bil dolžan presojati obstoja javne koristi in drugih materialnopravnih pogojev za razlastitev in je, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, neutemeljeno oziroma brez potrebe presojal pogoje za odvzem lastninske pravice (čeprav v izreku izpodbijanega sklepa sicer o tem ni odločil). O obstoju materialnopravnih pogojev za razlastitev mora namreč organ odločiti v t. i. naslednji (drugi) fazi postopka razlastitve (torej po uvedbi postopka) ter v ta namen izvesti ugotovitveni postopek in izdati odločbo.

14. Tako razlogovanje podpirajo tako jezikovna in namenska razlaga določb ZUreP-2, ki urejajo razlastitev in omejitev lastninske pravice, kot tudi zgodovinska. Po prej veljavnem Zakonu o urejanju prostora – ZUreP-1 je namreč upravni organ v skladu s prvim odstavkom 100. člena tega zakona v primerih iz prvega odstavka 93. člena tega zakona izdal o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri je ugotovil, ali je javna korist izkazana in odločil o uvedbi postopka razlastitve. V primerih iz drugega odstavka 93. člena tega zakona je upravni organ ugotovil, ali je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka 93. člena in ob izpolnjenem pogoju z odločbo dovolil uvedbo postopka razlastitve. O pritožbi zoper to odločbo je odločalo ministrstvo za prostor. Primerjava določb 100. člena ZUreP-1 in prej citiranega 200. člena ZUreP-2 tako pokaže, da ZUreP-2 za uvedbo razlastitvenega postopka določa druge pogoje, kar se odraža tudi v obliki pravnega akta, s katerim se uvede postopek (s sklepom namesto z odločbo), medtem ko je moral biti po ZUreP-1 že za uvedbo postopka ugotovljen obstoj javne koristi. Poleg tega je pritožba zoper sklep o uvedbi razlastitvenega postopka po ZUreP-2 izrecno izključena, zoper odločbo o začetku razlastitvenega postopka, izdano po ZUreP-1, pa je bila dovoljena.

15. Ob tem sodišče dodaja, da je opisani ureditvi po vsebini enaka tudi ureditev v Energetskem zakonu (v nadaljevanju EZ-1), ki prav tako veže uvedbo postopka razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice na nepremičninah izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice. V osmem odstavku 473. člena EZ-1 je namreč določeno, da se ne glede na 100. člen ZUreP-1 postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice na nepremičninah, ki so potrebne za namene iz prvega ali drugega odstavka 472. člena tega zakona, ne uvede z odločbo, temveč po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice pristojni organ izda sklep o začetku razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe. Sklep o začetku postopka razlastitve se – zopet enako kot v ZUreP-2 – po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi. Glede narave sklepa o uvedbi postopka, izdanega na podlagi citiranega osmega odstavka 473. člena EZ-1, pa je Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) že zavzelo stališče, da ima ta sklep (le) procesni pomen z učinkom med strankami postopka in organom, saj se z njim ne odloča še o nobenem vsebinskem vidiku investitorjeve zahteve za omejitev lastninske pravice, s tem pa tudi ne o obstoječem lastninskem položaju, ter da tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1 (tako Vrhovno sodišče v sklepu, št. I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017). Glede na pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za izdajo sklepa po osmem odstavku 473. člena EZ-1, ter izključitvijo pritožbe in samo obliko izdanega pravnega akta, gre po presoji sodišča za povsem primerljivo ureditev z ureditvijo izdaje sklepa po prvem odstavku 200. člena ZUrep-2. Zaradi identične vsebine obeh ureditev, sodišče torej meni, da je treba to stališče Vrhovnega sodišča upoštevati tudi pri presoji pravne narave sklepa iz 200. člena ZUreP-2.

16. V obravnavani zadevi gre torej za izgradnjo ceste kot gospodarske javne infrastrukture, kar je predmet razlastitvenega postopka, za uvedbo katerega je upravni organ izdal sklep o uvedbi tega postopka, ki ga tožnika izpodbijata v tem upravnem sporu. Sodišče ugotavlja, da akt o uvedbi postopka po zgoraj navedeni določbi (prvi odstavek 200. člena ZUreP-2), ni odločba, ki se na podlagi 203. člena ZUreP-2 izda po izvedenem ugotovitvenem postopku, ampak sklep, zoper katerega ni pritožbe. Kdaj je v upravnem sporu mogoče izpodbijati sklep, določa drugi odstavek 5. člena ZUS-1. V skladu s tem se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Z v tem upravnem sporu izpodbijanim sklepom postopek izdaje upravnega akta ni bil končan, saj je bil z njim šele uveden. Gre za procesni sklep, zoper katerega upravni spor glede na določilo drugega odstavka 5. člena ZUS-1 ni dopusten. To pa pomeni, da izpodbijani akt ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

17. Glede na zgoraj obrazloženo sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe o tem, da bi bilo v obravnavani zadevi treba dopustiti upravni spor. Sodišče ne pritrjuje tožbi, da je bilo z izpodbijanim sklepom odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi tožnikov. Izpodbijani sklep je po svoji vsebini sklep o uvedbi postopka, s takšnim pa že po naravi stvari ni odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi. Na drugačen sklep ne vpliva tožbeno zatrjevanje, da je bilo z izdajo izpodbijanega sklepa poseženo v lastninsko pravico tožnikov, saj je bilo odločeno, da do konca postopka razlastitve ni dopusten promet s predmetno nepremičnino. Upravni organ je namreč v točkah 2 in 3 izreka sklepa odločil o zaznambi začetka razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi po dokončnosti sklepa ter omejitvi prometa in bistvenega spreminjanja nepremičnine do pravnomočno končanega razlastitvenega postopka, na podlagi določb tretjega in četrtega odstavka 200. člena ZUreP-2, ki predpisujeta nadaljnji postopek v primeru izdaje sklepa o uvedbi razlastitvenega postopka. Razlastitveni postopek je dvofazen oziroma se za razliko od večine ostalih upravnih postopkov ne uvede s samo vlogo, ampak je o uvedbi odločeno s posebnim sklepom, ki predstavlja podlago za zaznambo razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi. Takšen sklep zgolj naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki jih določa že sam zakon in torej ne gre za odločitev upravnega organa v okviru danih pooblastil. Tožnika bosta lahko pogoje za razlastitev izpodbijala v postopku zoper odločbo o razlastitvi, izdano na podlagi 203. člena ZUreP-2, enako pa velja tudi za vse ostale postopkovne in vsebinske kršitve, ki jih tožnika navajata v tožbi. Vse te bosta tožnika lahko uveljavljala v postopkih s pravnimi sredstvi zoper končno odločbo, to je odločbo o razlastitvi.

18. Glede na navedeno po presoji sodišča tudi niso podani pogoji za presojo utemeljenosti tožbeno zatrjevanih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin v okviru t. i. subsidiarnega upravnega spora po 4. členu ZUS-1. Tožnika bosta lahko poseg v njune človekove pravice in temeljne svoboščine na navedenih podlagi izpodbijala s tožbo, vloženo zoper končno odločbo. Poleg tega imata tožnika zaradi posega v lastninsko pravico na razpolago drugo sodno varstvo. Sodišče pa še pripominja, da je že zakonodajalec opravil presojo utemeljenosti posega v lastninsko pravico ob sprejemu predmetnega zakona (ZUrep-2), ko je predpisal nadaljnji postopek v primeru izdaje sklepa o uvedbi razlastitvenega postopka.

19. Sodišče v relevantnih določilih ZUrep-2 ne vidi protiustavnosti, zato ne sledi predlogu tožnikov za vložitev presoje ustavnosti za tožnika spornega določila tega zakona. Sodišče pripominja, da je pri odločanju vezano na ustavo in zakon (125. člen Ustave). Če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora postopek prekiniti in začeti postopek pred ustavnim sodiščem (156. člen Ustave). Sodišče je na podlagi teh določb obravnavalo argumente tožbe v navedenem delu in presodilo, da sporna ureditev ZUreP-2 ni v neskladju z Ustavo. V skladu z ustavnosodno prakso sodišče ni dolžno prekiniti postopka zgolj zaradi zahteve stranke v postopku, ampak samo, če sámo meni, da zakon ni v skladu z Ustavo (sklep Ustavnega sodišča Republike Slovenije, št. Up-70/96 z dne 22. 5. 1996). Prav tako sodišče meni, da Odlok ni nezakonit in neustaven, kot v tožbi zatrjujeta tožnika.

20. Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z drugim in tretjim odstavkom tega člena zavrglo.

21. Tožnika sta sodišču predlagala, da v dokazne namene angažira izvedenca gradbene stroke, torej sta smiselno predlagala, da sodišče opravi glavno obravnavo. Sodišče je o predmetni tožbi ne glede na navedeni predlog odločilo brez glavne obravnave, ker je postopek zaključilo v fazi preverjanja izpolnjevanja formalnih pogojev, v okviru česar je bilo ugotovljeno, da za vsebinsko obravnavo predmetne tožbe ni izpolnjena zgoraj navedena procesna predpostavka in tako izvedba predlaganih dokazov ne bi mogla pripeljati do drugačne odločitve. Iz teh razlogov je sodišče odločilo na seji sodnega senata.

22. Odločitev o stroških, ki sta jih priglasila tožnika v tožbi, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2

ZUreP-2 Zakon o urejanju prostora (2017) - člen 200

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.