UPRS Sodba IV U 78/2018-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-04

Jasna Šegan (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Melita Ambrož

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - enostavni objekti

Za gradnjo objekta tlorisnih dimenzij 11,75 m x 4,4 m, ki je po pretežnem namenu opredeljen kot hlev in ne predstavlja enostavnega objekta, je potrebno pridobiti gradbeno dovljenje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo B.B. in A.A. (slednja je v tem upravnem sporu tožnica) izrekel inšpekcijski ukrep zaradi gradnje objekta – prizidave tlorisnih dimenzij 11,75 m x 4,4 m na zemljišču, parc. št. ..., obe k. o. P.. S 1. točko izreka jima je naložil takojšnjo ustavitev gradnje tega objekta, z 2. točko izreka njegovo odstranitev do 31. 5. 2018 in vzpostavitev v prejšnje stanje, sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarnih obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). V 4. točki izreka so bile za predmetni objekt izrečene prepovedi izvedbe komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, vpisa in spremembe vpisov v zemljiški knjigi ter njegove uporabe, prometa z njim in sklepanje drugih pravnih poslov, v 5. točki izreka je določeno, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve, v 6. točki izreka pa, da stroškov postopka ni.

2. Iz obrazložitve predmetne odločbe izhaja, da je bilo pri inšpekcijskem pregledu na kraju samem, opravljenem 11. 8. 2017, ugotovljeno, da je na zemljišču z navedenima parc. št. k obstoječemu starejšemu pomožnemu objektu, tlorisnih dimenzij 11,75 m x (3,2 m + 1,55 m), po celotni dolžini dograjen novi del objekta v tlorisnih dimenzijah 11,75 m x 4,4 m. Prizidani del objekta ima izvedeno AB talno ploščo, pozidane nove stene in novo streho, ki se nadaljuje tudi na stari del objekta. Glede na tožničino izjavo v zvezi z dograjenim objektom, je gradbeni inšpektor ugotovil, da si je prejšnji lastnik za gradnjo na zemljišču, parc. št. ..., k. o. P., pridobil dovoljenje o priglasitvi del z dne 31. 5. 1995, s katerim je bila dovoljena gradnja objekta v tlorisnih dimenzijah 5 m x 4 m, pri čemer je že prejšnji lastnik zgradil objekt v večjih dimenzijah, tako po dolžini kot po širini. Po ugotovitvah prvostopenjskega upravnega organa sta zavezanca predmetni objekt kupila novembra 2015 in ga na zahodni strani dogradila, tako da sta najprej odstranila propadajoči stari zahodni del objekta vzdolž celotne dolžine, nato pa dogradila nov del v dimenzijah 11,75 m x 4,4 m. Iz predloženega dovoljenja o priglasitvi del z dne 31. 5. 1995 je razvidno, da omenjena gradnja v takratnem času ni bila v nasprotju s prostorskim aktom. Tako prvostopenjski upravni organ ugotavlja, da je prejšnji lastnik legalno s priglasitvijo zgradil objekt površine 20 m2, ki ga je nato dogradil s pomožnim objektom, vse v skupnih tlorisnih dimenzijah 11,75 m x 4,75 m, vendar ob predpostavki, da ne gre za hlev, saj Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči, hleva ni uvrščal med enostavne objekte, za katere ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Iz izjave zavezanke je razbrati, da se stari del objekta uporablja kot drvarnica in senčnica ter za shranjevanje sena, medtem ko je novi prizidani del predviden kot hlev.

3. Gradbeni inšpektor je z vpogledom v grafični del prostorskega akta občine Šentjur ugotovil, da je predmetni objekt zgrajen na območju gozdnih zemljišč, kjer so z določbami 14. člena, točke 4 izvedbenega prostorskega akta Občine Šentjur določene dopustne gradnje na teh območjih, med katere pa predmetne dozidave ni možno uvrstiti. Tako gradbeni inšpektor ugotavlja, da dozidava, tlorisnih dimenzij 11,75 m x 4,4 m, ni skladna s prostorskim aktom in je zato ne moremo uvrstiti med enostavne objekte po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba), za katere ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Zavezanca bi za tovrstni poseg morala pridobiti gradbeno dovoljenje.

4. Ker gre iz zgoraj navedenih razlogov za nelegalno gradnjo, je prvostopenjski upravni organ odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

5. Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopenjski upravni organ je tožničino pritožbo zavrnilo in ugotovilo, da stroškov postopka ni. Drugostopenjski upravni organ v obrazložitev svoje odločitve v pretežnem delu pritrjuje razlogom iz izpodbijane odločbe in se opredeljuje do navedb tožnice v pritožbi, ki jih obrazloženo zavrača kot neutemeljene. Dodatno navaja, da predstavlja odstranitev objekta ali dela objekta ter gradnja novega, gradnjo, kot to določa 7. točka prvega odstavka 12. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Skladnost gradnje s prostorskim aktom, ki območje gradnje ureja, po stališču pritožbenega organa ni bistvena, saj določbe 3.a člena ZGO-1, ki določajo, da se gradnja enostavnega objekta lahko začne brez gradbenega dovoljenja, s tem, da pa se enostavni objekti ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom, ne pridejo v poštev, ker spornega prizidka zaradi njegove velikosti (51,70 m2) ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte po Uredbi, ki je veljala v času gradnje obravnavane prizidave.

6. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo, v kateri navaja, da je gradbeni inšpektor zmotno navedel, da je tožnica objekt, ki je že bil zgrajen, kakorkoli spreminjala ali celo povečala, saj je šlo v obravnavanem primeru dejansko zgolj za popravo obstoječega, že dotrajanega in v tem smislu tudi nevarnega objekta. Ni torej šlo za novo gradnjo, ampak obnovo obstoječega objekta. Tožnica kot posebej pomembno izpostavlja ugotovitev inšpekcijskega organa, da predmetna gradnja v takratnem času (po izdanem dovoljenju o priglasitvi del z dne 31. 5. 1995) ni bila v nasprotju s prostorskim aktom. Ne strinja pa se z ugotovitvijo gradbenega inšpektorja, da je treba za hlev pridobiti gradbeno dovoljenje, ker ta ne spada med enostavne objekte. Iz Uredbe namreč izhaja, da tudi objekt za rejo živali spada med enostavne objekte (tudi hlev). Tako se v skladu s 3.a členom ZGO-1 gradnja objekta lahko začne brez gradbenega dovoljenja v primeru enostavnega objekta, kot je to v obravnavanem primeru, pri čemer je izpolnjena tudi zahteva, da se enostavni objekti ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom.

7. Po tožbenem stališču gradbeni inšpektor zmotno ugotavlja tudi, da je predmetni objekt zgrajen na območju gozdnih zemljišč, kamor predmetne dozidave ni mogoče uvrstiti. Ker je bila opravljena krčitev gozda, to območje že pred gradnjo tega objekta v letu 1995 ni več predstavljalo gozdne površine, temveč površino, na kateri je gradnja enostavnih objektov dopustna. Dejanska raba tega zemljišča se je torej povsem spremenila že v letu 1995, česar inšpekcijski organ ni upošteval in je bilo zato dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, s tem pa materialno pravo napačno uporabljeno.

8. Tožnica v tožbi zatrjuje, da v obravnavanem primeru gradbeno dovoljenje ni potrebno, saj ne gre za nelegalno gradnjo. Če objekt zaradi svoje velikosti ne bi več spadal v klasifikacijo enostavnega objekta, bi moral prvostopenjski upravni organ tožnici naložiti, da navedeni objekt zmanjša v gabarite, ki še izpolnjujejo pogoje za klasifikacijo enostavnega objekta, prvostopenjski upravni organ pa se o tej možnosti sploh ni opredeljeval. Tožnica pa še navaja, da bi moral prvostopenjski upravni organ z izdajo odločbe počakati do uveljavitve novih predpisov (dober mesec dni), saj je nova zakonodaja za graditelje ugodnejša od tiste, ki je veljala v času gradnje.

9. Tožnica sodišču predlaga, da po izvedbi dokazov s pregledom listin upravnega spisa, opravo poizvedb pri Zavodu za gozdove o redčenju gozda, branjem listin in zaslišanjem tožnice, tožbi ugodi in izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno odpravi), toženi stranki naloži povrnitev stroškov tega postopka, tožnico pa oprosti plačila sodne takse.

10. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis. Odgovora na tožbo ni podala.

11. Odgovora na tožbo tudi ni podal B.B., kateremu je bila kot prizadeti stranki v tem upravnem sporu tožba poslana v morebitni odgovor.

13. Predmet sodne presoje v tem upravnem sporu je odločba prvostopenjskega upravnega organa, s katero je bila tožnici in B.B. kot inšpekcijskima zavezancema naložena izvedba ukrepov zaradi gradnje predmetnega objekta. Tožena stranka zatrjuje, da predstavlja ta objekt nelegalno gradnjo po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1, zaradi česar je na podlagi 152. člena ZGO-1 utemeljen izrek predmetnega inšpekcijskega ukrepa. Tožnica nasprotno zatrjuje, da v obravnavanem primeru gradbeno dovoljenje ni potrebno in zato ne gre za nelegalno gradnjo.

14. Pogoje za graditev objektov je predpisoval v času odločanja veljavni zakon, t. j. ZGO-1, ki je v prvem odstavku 3. člena določal, da se lahko začne gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta na podlagi gradbenega dovoljenja. Skladno s prvim odstavkom 3.a člena ZGO-1 se brez gradbenega dovoljenja lahko začne le gradnja enostavnega objekta. Enostavni objekti so podrobneje opredeljeni v Uredbi (Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje), veljavni v času odločanja, ki v prvem odstavku 6. člena določa, da je enostaven objekt konstrukcijsko nezahteven objekt, ki ne potrebuje posebnega statičnega in gradbenotehničnega preverjanja, ki ni namenjen prebivanju in ni objekt z vplivi na okolje. Enostavni objekti so navedeni v prilogi 2 te uredbe. V tej prilogi je pod točko 1 navedeno, da se majhna stavba šteje kot nezahteven objekt v primeru površine do vključno 50 m2, v nobenem primeru pa ne gre za enostavni objekt, pod točko 17 pa je navedeno, da se objekt za rejo, kamor spada tudi hlev, šteje kot nezahteven objekt pod pogojem površine do vključno 100 m2, prav tako pa tudi slednji v nobenem primeru ne predstavlja enostavnega objekta. V drugem odstavku 6. člena Uredbe je določeno, da je poleg enostavnih objektov iz priloge 2 te uredbe enostaven tudi objekt, ki je proizvod, dan na trg v skladu s predpisom, ki ureja tehnične zahteve za proizvode in ugotavljanje skladnosti, če je povezan s tlemi in ni namenjen prebivanju.

15. Sodišče kot nesporna ugotavlja naslednja, v nadaljevanju navedena dejstva. Inšpekcijska zavezanca sta na zemljišču, parc. št. ..., obe k. o. P., zgradila objekt tlorisnih dimenzij 11,75 m x 4,4 m. Pred gradnjo tega objekta, ki je po pretežnem namenu opredeljen kot hlev, sta investitorja zahodni del prvotnega objekta odstranila in dozidala nov pritlični del. Za navedeno gradnjo ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. Navedena dejstva izhajajo iz listin v spisu in ugotovitev v inšpekcijskem postopku, tožnica pa teh dejstev ni prerekala oziroma jih je celo sama zatrjevala tekom inšpekcijskega postopka.

16. Med strankama je sporno, ali je bilo treba za obravnavano gradnjo pridobiti gradbeno dovoljenje. Po presoji sodišča je ugotovitev tožene stranke, da bi bila za gradnjo predmetnega objekta potrebna pridobitev gradbenega dovoljenja, pravilna. Tožena stranka je namreč pravilno ugotovila, da predmetni objekt ne predstavlja enostavnega objekta, za katerega gradnjo ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. V prilogi 2 Uredbe, ki določa enostavne objekte, objekta s takšnimi karakteristikami, kot je to v obravnavanem primeru, ni navedenega. Hlev kot objekt za rejo živali v nobenem primeru ne more predstavljati enostavnega objekta (točka 17 priloge 2), kar velja tudi za majhne stavbe (točka 1 priloge 2). Tako se izkaže tožbeno zatrjevanje, da iz Uredbe izhaja opredelitev objekta za rejo živali (tudi hleva) kot enostavnega objekta, neutemeljeno in v nasprotju z opredelitvijo enostavnih objektov v Uredbi in njeni prilogi. Predmetni objekt tudi ne predstavlja objekta z zahtevami iz drugega odstavka 6. člena Uredbe.

17. Sodišče še ugotavlja, da je šlo v obravnavanem primeru za gradnjo predmetnega objekta. V skladu z 7. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je namreč gradnja izvedba gradbenih in drugih del ter obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta. Ker je tožnica v inšpekcijskem postopku sama navedla, da sta investitorja zahodni del prvotnega objekta odstranila in dozidala nov pritlični del, sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene ugovore, da je šlo za obnovo obstoječega objekta in ne za gradnjo.

18. Ker torej objekta iz zgoraj navedenih razlogov ni mogoče šteti za enostavnega, zaradi česar bi morala investitorja za gradnjo pridobiti gradbeno dovoljenje, ki ga nista pridobila (tej ugotovitvi tožnica ne oporeka), je bila ugotovitev prvostopenjskega upravnega organa, ki jo je potrdil pritožbeni organ, da gre v obravnavanem primeru za nelegalno gradnjo, pravilna. Pristojni inšpektor je zato zakonito odredil v izreku izpodbijane odločbe navedene ukrepe, pri čemer je pravilno uporabil relevantna določila takrat veljavnega ZGO-1. Skladno z 152. členom ZGO-1 namreč inšpektor odredi, da se v primeru nelegalne gradnje gradnja takoj ustavi in se zgrajeni objekt v določenem roku na stroške zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt. Nelegalna gradnja pa pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka 2. člena ZGO-1).

19. Iz navedenih razlogov sodišče zavrača tožbene ugovore, da pridobitev gradbenega dovoljenja za predmetni objekt ni potrebna, ker gre za enostaven objekt. Zaradi tega sodišče kot nerelevantne zavrača tožbene navedbe, ki se nanašajo na skladnost gradnje s prostorskim aktom in v tej zvezi izpodbijane ugotovitve gradbenega inšpektorja, da je predmetni objekt zgrajen na območju gozdnih zemljišč. Sodišče zavrača tudi tožbene ugovore, da bi moral prvostopenjski upravni organ tožnici naložiti zmanjšanje navedenega objekta v gabarite, ki še izpolnjujejo pogoje za klasifikacijo objekta kot enostavnega, ker se predmetni objekt v skladu z zgoraj navedenimi predpisi v nobenem primeru ne more šteti kot enostavni objekt. Sodišče pa še zavrača tožbeni očitek, ki se nanaša na izdajo izpodbijane odločbe pred uveljavitvijo novih predpisov, ker ga ocenjuje kot neutemeljenega, pri tem pa ni pojasnjeno, v čem naj bi ta kršitev vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. Inšpekcijski organi so namreč dolžni postopek, v skladu z načelom ekonomičnosti postopka iz 14. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki se glede postopkovnih vprašanj, ki niso urejena v Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) ali v posebnih zakonih, uporablja v inšpekcijskih postopkih, voditi hitro in s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Tako inšpekcijskemu organu ob izpolnitvi teh zahtev ni dovoljeno „špekulativno“ odlagati z izdajo izpodbijane odločbe.

20. Na tej podlagi sodišče ugotavlja, da je izpodbijani akt pravilen in zakonit, postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, tožbeni ugovori pa neutemeljeni. Sodišče v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

21. Nobena od strank sicer ni izrecno predlagala oprave glavne obravnave, je pa tožnica v tožbi poleg branja listin predlagala tudi lastno zaslišanje in je sodišče štelo, da na tej podlagi smiselno predlaga opravo glavne obravnave. Sodišče ugotavlja, da tožnica dokaznih predlogov ni substancirala, predvsem v delu predlaganega zaslišanja tožnice. Tožnica tudi ni z ničemer utemeljila in to tudi ne izhaja iz zadeve, da bi lahko izvedba teh dokazov pripeljala do drugačne odločitve, pri čemer ni sporno dejansko stanje, ki je bilo v relevantnih delih podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, ampak je sporna le ocena teh dokazov in pravna presoja pravilnosti ravnanja tožene stranke, zato je sodišče odločilo na seji senata. Tudi po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena Ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov lahko vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012). Tožnica s svojimi navedbami tega ni izkazala ter ni utemeljila obstoja in pravne relevantnosti predlaganih dokazov z zadostno stopnjo verjetnosti, to je stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje, kar predstavlja v skladu s sodbo Vrhovnega sodišča, št. X Ips 391/2016 z dne 21. 11. 2018, pogoj, ob izpolnitvi katerega je upravno sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

23. O predlogu tožnice za oprostitev plačila sodne takse je sodišče odločilo s sklepom, št. IV U 78/2018-11K z dne 17. 8. 2018.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 3, 3/1, 3a, 152

Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (2013) - člen 6, 6/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.