UPRS Sodba I U 338/2017-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-04-11

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), Zdenka Štucin

inšpekcijsko nadzorstvo - zasebno varovanje - varnostni menedžer - detektiv

Varnostni menedžer je oseba, ki je pri imetniku licence ali izvajalcu internega varovanja odgovorna za zakonitost, strokovnost in učinkovitost varovanja. Glede na naloge, ki jih opravlja varnostni menedžer je zakonodajalec očitno ocenil, da tega dela ne more profesionalno opravljati oseba, ki ni zaposlena za nedoločen čas s polnim delovnim časom. To pomeni, da mora imeti pravna oseba-tožnik, ki opravlja dejavnost zasebnega varovanja, z vsaj eno osebo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za delovno mesto varnostnega menedžerja, ki opravlja zgolj in samo naloge varnostnega menedžerja, ne pa tudi drugih del in nalog, kot so npr. dela in naloge detektiva.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za notranje zadeve (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odločil, da mora imeti tožnik za nedoločen čas s polnim delovnim časom v delovnem razmerju varnostnega menedžerja, ki opravlja zgolj naloge odgovorne osebe za opravljanje zasebnega varovanja, torej naloge varnostnega menedžerja, in ne tudi detektivske dejavnosti, kot je to določeno v 1. alineji (pravilno 1. točki, opomba sodišča) prvega odstavka 19. člena Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju ZZasV-1), v povezavi s šestim odstavkom 11. člena ZZasV-1 in prvim odstavkom 18. člena ZZasV-1. Rok izvršitve je 15 dni po vročitvi te odločbe. V 2. točki izreka je odločil, da mora tožnik o izpolnitvi navedene obveznosti takoj pisno obvestiti prvostopenjski organ, v 3. točki izreka, da pritožba ne zadrži njene izvršitve, v 4. točki izreka pa, da posebni stroški postopka za izdajo te odločbe niso zaznamovani.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja, da je po uradni dolžnosti uvedel postopek inšpekcijskega nadzora zoper tožnika v zvezi s spoštovanjem določb ZZasV-1 in Zakona o detektivski dejavnosti (v nadaljevanju ZDD-1). Ugotovljeno je bilo, da lahko tožnik v skladu z določili 4. člena ZZasV-1 opravlja zasebno varovanje v obliki varovanja ljudi in premoženja, varovanja javnih zbiranj, prevoza in varovanja gotovine ter drugih vrednostnih pošiljk 1. in 2. razreda, upravljanje z varnostno-nadzornim centrom in izvajanje sistemov tehničnega varovanja. V nadaljevanju prvostopenjski organ pojasnjuje, da mora prosilec za pridobitev licence, poleg licence za načrtovanje sistemov tehničnega varovanja in licence za izvajanje sistemov tehničnega varovanja, izpolnjevati tudi splošne pogoje, ki jih določata prvi in drugi odstavek 19. člena ZZasV-1. Tožnik ima z A.A. sklenjeno pogodbo o zaposlitvi, v kateri je navedeno, da se pogodba sklepa za delovno mesto vodja PC varovanje - varnostni menedžer (PC varovanje) ter občasno kot detektiv (PC varovanje), za nedoločen čas s polnim delovnim časom, kar pomeni, da A.A. za tožnika izvaja dela varnostnega menedžerja in hkrati tudi storitve s področja detektivske dejavnosti. Na podlagi vpogleda v Poslovni register Slovenije je bilo ugotovljeno, da je A.A. kot poslovni subjekt vpisan kot Detektiv, A.A. s.p. Detektivsko dejavnost opravlja kot s.p. in kot detektiv, zaposlen pri tožniku. V zvezi z navedenim se prvostopenjski organ sklicuje na prvi odstavek 18. člena ZZasV-1 in neobvezujoče mnenje Ministrstva za notranje zadeve št. 092-804/2013/3 (143-09) z dne 22. 1. 2014, iz katerega izhaja, da varnostni menedžer, ki je zaposlen pri varnostni službi in ima veljavno detektivsko izkaznico, ne sme opravljati detektivske dejavnosti za varnostno službo. Na podlagi navedenega prvostopenjski organ zaključi, da A.A. kot varnostni menedžer ne sme hkrati opravljati tudi detektivske dejavnosti v imenu in za račun tožnika, saj mora za tožnika opravljati zgolj dela in naloge varnostnega menedžerja za polni delovni čas, kot je to določeno v 1. alineji (pravilno 1. točki, opomba sodišča) prvega odstavka 19. člena ZZasV-1.

3. Toženka je zavrnila pritožbo tožnika kot neutemeljeno. Meni, da je v obravnavani zadevi bistveno vprašanje, ali dejansko obstaja nezdružljivost opravljanja del varnostnega menedžerja z delom detektiva. Sklicuje se na 18. člen ZZasV-1, ki opredeljuje dejavnosti, ki so nezdružljive z zasebnim varovanjem. Na podlagi 19. člena ZZasV-1 mora imetnik licence ves čas izpolnjevati splošne pogoje. Tako je v 1. točki prvega odstavka 19. člena ZZasV-1 določeno, da ima imetnik licence za nedoločen čas s polnim delovnim časom v delovnem razmerju varnostnega menedžerja, osebo, ki je imetniku licence neposredno odgovorna za zakonitost, strokovnost in učinkovitost varovanja. To pomeni, da varnostni menedžer, ki je zaposlen pri varnostni službi in ima veljavno detektivsko izkaznico, ne sme opravljati detektivske dejavnosti za varnostno službo. Detektivsko dejavnost bi lahko opravljal kot fizična oseba, ki ima vpisano to dejavnost v Poslovnem registru na podlagi pooblastila varnostne službe, vendar ne v okviru polnega delovnega časa. A.A. je na podlagi pogodbe o zaposlitvi opravljal naloge varnostnega menedžerja in občasno detektiva, kar je tudi po stališču toženke nezdružljivo, zato je odločitev prvostopenjskega organa pravilna in zakonita. Toženka še dodaja, da je tožnik dne 24. 10. 2016 sporočil, da je izvršil izpodbijano odločbo tako, da je z A.A. sklenil novo pogodbo o zaposlitvi za delovno mesto varnostni menedžer.

4. Tožnik vlaga tožbo, v kateri pojasnjuje, da je toženka pravilno ugotovila, da je pri tožniku zaposlen A.A. kot varnostni menedžer, s katerim ima sklenjeno delovno razmerje za polni delovni čas in za nedoločen čas. A.A. na podlagi iste pogodbe o zaposlitvi občasno opravlja tudi detektivsko dejavnost, v zvezi s katero izpolnjuje vse predpisane pogoje. Predmet spora je tako vprašanje, ali lahko varnostni menedžer, ki je pri pravni osebi, imetniku licence, zaposlen na podlagi pogodbe o zaposlitvi, sklenjene za nedoločen čas s polnim delovnim časom, v okviru tega delovnega razmerja opravlja tudi dela in naloge detektiva, če za opravljanje teh nalog izpolnjuje vse predpisane pogoje na podlagi ZDD-1 in ima za opravljanje teh del in nalog veljavno detektivsko izkaznico in če izvajanje teh del in nalog izhaja iz sklenjene pogodbe o zaposlitvi. Toženka je 1. točko prvega odstavka 19. člena ZZasV-1 tolmačila na način, da varnostni menedžer pri pravni osebi lahko opravlja zgolj naloge odgovorne osebe za opravljanje zasebnega varovanja in ne (hkrati) tudi detektivske dejavnosti. Po mnenju tožnika navedeno stališče temelji na napačni interpretaciji, toženka pa je s svojo interpretacijo prekoračila pooblastila in nezakonito zožila pomen te določbe. Razen zahteve po polnem delovnem času in sklenitvi pogodbe za nedoločen čas, 19. člen ZZasV-1 nikjer ne navaja, kakšen opis del in nalog naj bi oseba, ki je takšno pogodbo o zaposlitvi sklenila, imela. Opisi del in nalog so stvar poslovne in kadrovske politike posameznega podjetja, ki je predmet urejanja akta o sistemizaciji ter kataloga delovnih mest. Zato je interpretacija toženke, da mora varnostni menedžer, zaposlen na podlagi pogodbe o zaposlitvi, opravljati zgolj naloge varnostnega menedžerja, napačna in nerazumna. Tožnik meni, da oseba, ki na podlagi pogodbe o zaposlitvi opravlja dela in naloge varnostnega menedžerja, lahko opravlja tudi druga dela. Omejitev je le v tem, da mora imeti sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas ter za polni delovni čas. Pomembna pa je tudi razlaga prvega odstavka 18. člena ZZasV-1, ki ureja vprašanje nezdružljivosti izvajanja določenih del in nalog varnostne službe kot pravne osebe. Imetnik licence je gospodarska družba ali samostojni podjetnik posameznik, registriran v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe in na trgu opravlja zasebno varovanje in ima licenco. Besedna interpretacija predpostavlja torej določeno pravno organizacijsko obliko, varnostni menedžer pa je fizična oseba, ki je na podlagi pogodbe o zaposlitvi zaposlena pri imetniku licence, zato se ne more določbe prvega odstavka 18. člena ZZasV-1 uporabiti kot podlago za prepoved opravljanja določenih del in nalog. Imetnik licence nikakor ni varnostni menedžer, pač pa vedno le pravni subjekt, ki na trgu kot varnostna služba izvaja storitve zasebnega varovanja. Če posamezni pravni subjekt v celoti izpolnjuje vse pogoje, ki mu jih nalaga ZDD-1 in ima za opravljanje te dejavnosti pridobljeno ustrezno licenco, ni razloga, da ta subjekt ne bi mogel hkrati izvajati tudi storitev zasebnega varovanja. V zvezi z neobvezujočim mnenjem Ministrstva za notranje zadeve tožnik ugotavlja, da je takšna uporaba pravnega mnenja nepopolna in napačna. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe ter jo spremeni tako, da lahko varnostni menedžer v okviru delovnega razmerja opravlja tudi dela in naloge detektiva, če za to izpolnjuje vse predpisane pogoje.

5. V odgovoru na tožbo toženka prereka tožbene navedbe in pojasnjuje, da je določba 1. točke prvega odstavka 19. člena ZZavV-1 jasna. Prosilec mora imeti za pridobitev licence med drugim za nedoločen čas s polnim delovnim časom v delovnem razmerju varnostnega menedžerja, ki opravlja naloge odgovorne osebe za opravljanje zasebnega varovanja. Podrobnejša vsebina del varnostnega menedžerja ne more biti predmet zakonskega urejanja, ključna dela pa so opredeljena v Katalogu strokovnih znanj in spretnosti in v poklicnem standardu za poklic varnostni menedžer. Varnostni menedžer, ki je zaposlen pri varnostni službi in ima veljavno detektivsko izkaznico, ne sme opravljati detektivske dejavnosti za varnostno službo, lahko pa bi detektivsko dejavnost opravljal kot fizična oseba, ki ima vpisano to dejavnost v Poslovnem registru, na podlagi pooblastila varnostne službe, vendar ne v okviru polnega delovnega časa. A.A. na podlagi pogodbe o zaposlitvi opravlja naloge varnostnega menedžerja in občasno detektiva, kar je po mnenju toženke nezdružljivo. Toženka še opozarja, da je bil zoper tožnika uveden hitri prekrškovni postopek, ker je odgovorna oseba tožnika, B.B. pri opravljanju tožnikove dejavnosti, z A.A. sklenila pogodbo o zaposlitvi dne 28. 7. 2015 in sicer za delovno mesto vodja PC varovanje - varnostni menedžer ter občasno kot detektiv, in sicer za nedoločen čas s polnim delovnim časom. Izdana je bila odločba o prekršku, s katero je bil za storjeni prekršek tožniku izrečen opomin.

6. Tožnik v odgovoru na odgovor toženke vztraja pri dosedanjih navedbah. Meni, da je pavšalna navedba toženke, da je zakonodajalec zaradi vsebine del, ki jih opravlja varnostni menedžer, določil, da mora biti ta zaposlen za nedoločen čas s polnim delovnim časom. Če bi namreč zakonodajalec ocenil, da je vsebina del in nalog varnostnega menedžerja takšna, da mora s polnim delovnim časom opravljati zgolj dela in naloge varnostnega menedžerja, bi v zakonu opredelil število varnostnih menedžerjev, ki jih morajo posamezni pravni subjekti imeti zaposlene, in sicer v odvisnosti od števila zaposlenih varnostnikov oziroma v odvisnosti od velikosti posameznega pravnega subjekta. Tožnik še doda, da je s spremembo zakonodaje na področju zasebnega varovanja leta 2011, prišlo do zahteve glede načina zaposlitve, tj. da mora biti varnostni menedžer zaposlen za polni delovni čas in za nedoločen čas. Zakon o zasebnem varovanju iz leta 2003 (ZZasV) je namreč določal zgolj, da mora pravni subjekt imeti osebo, odgovorno za opravljanje zasebnega varovanja. Nikjer pa ni določal na kakšni podlagi, v kakšnem obsegu in na kakšen način naj bi bila takšna oseba v odnosu s posameznim pravnim subjektom. V praksi se je zato dogajalo, da so posamezni pravni subjekti obšli zakonsko ureditev tako, da so v fazi pridobivanja licence zaposlili varnostnega menedžerja, po pridobitvi licence pa so ga odpustili. Novi ZZasV-1 je tovrstne zlorabe odpravil in onemogočil obid zakona s tem, da je določil, da mora biti varnostni menedžer zaposlen za polni delovni čas in za nedoločen čas. Sicer pa tožnik pojasni, da je po prejemu izpodbijane odločbe z A.A. sklenil novo pogodbo o zaposlitvi, na podlagi katere je bilo dogovorjeno, da bo A.A. za polni delovni čas opravljal izključno dela in naloge varnostnega menedžerja.

8. Zasebno varovanje je gospodarska dejavnost, namenjena varovanju ljudi in premoženja, ki jo Republika Slovenija ureja v javnem interesu z namenom varovanja javnega reda, javne varnosti, varstva naročnikov, tretjih oseb in varnostnega osebja, ki neposredno opravlja dejavnost (drugi odstavek 2. člena ZZasV-1). Zasebno varovanje je torej regulirana gospodarska dejavnost, ki je namenjena varovanju ljudi in premoženja. Dejavnost se regulira v javnem interesu in s tem namenom so v zakonu določeni tudi pogoji, ki ustrezajo tem kriterijem. Izvajalci zasebnega varovanja, tako imetniki licenc kot tudi varnostno osebje, namreč ne smejo povzročiti situacij, zaradi katerih bi bila ogrožena javni red in javna varnost, da bi bili ogroženi naročnik ali tretje osebe, hkrati pa so posamezne določbe v zakonu namenjene tudi varnosti varnostnega osebja, ki neposredno opravlja dejavnost.

9. Pogoji za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja so predpisani v III. poglavju ZZasV-1 (v členih od 11 do vključno 37) in morajo biti v skladu s šestim odstavkom 11. člena izpolnjeni ves čas opravljanja dejavnosti. V drugem odstavku 11. člena je predpisano, da sme imetnik licence opravljati zasebno varovanje samo z varnostnim osebjem, ki izpolnjuje pogoje po tem zakonu ter da mora biti z varnostnim osebjem sklenjeno delovno razmerje pred opravljanjem zasebnega varovanja. Poleg izpolnjevanja posebnih pogojev za posamezno licenco, je potrebno izpolnjevati tudi splošne pogoje, ki jih ZZasV-1 določa v prvem odstavku 19. člena. Med drugim je v 1. točki prvega odstavka 19. člena ZZasV-1 določeno, da mora imeti prosilec za nedoločen čas s polnim delovnim časom v delovnem razmerju varnostnega menedžerja, ki opravlja naloge odgovorne osebe za opravljanje zasebnega varovanja. Pri tožniku je bilo ugotovljeno, da ima z A.A. sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za delovno mesto vodja PC varovanje - varnostni menedžer ter občasno kot detektiv. Toženka je z izpodbijano odločbo ugotovila, da A.A. kot varnostni menedžer ne sme hkrati opravljati tudi detektivske dejavnosti v imenu in za račun tožnika, ampak zgolj dela in naloge varnostnega menedžerja in to za polni delovni čas, s čimer se tožnik ne strinja. Za rešitev obravnavanega spora je zato po presoji sodišča bistvena razlaga 1. točke prvega odstavka 19. člena ZZasV-1, torej ali mora varnostni menedžer, ki je zaposlen pri tožniku, opravljati zgolj in samo svoje naloge, ali pa lahko hkrati opravlja tudi druge naloge (detektiva).

10. Po presoji sodišča je določba 1. točke prvega odstavka 19. člena ZZasV-1, ki določa, da mora imeti prosilec-tožnik za nedoločen čas s polnim delovnim časom v delovnem razmerju varnostnega menedžerja, ki opravlja naloge odgovorne osebe za opravljanje zasebnega varovanja, jasna. Varnostni menedžer je oseba, ki je pri imetniku licence ali izvajalcu internega varovanja odgovorna za zakonitost, strokovnost in učinkovitost varovanja (23. točka 5. člena ZZasV-1). Glede na naloge, ki jih opravlja varnostni menedžer (ocenjevanje ogroženosti, izdelovanje ocene stopnje tveganja, vodenje predpisanih evidenc, izdelovanje programov varovanja, zagotavljanje varnega dela varnostnemu osebju, vodenje ali sodelovanje pri vodenju zahtevnejših varovanj, zagotavljanje kakovosti zasebnega varovanja itd.), je zakonodajalec očitno ocenil, da tega dela ne more profesionalno opravljati oseba, ki ni zaposlena za nedoločen čas s polnim delovnim časom. To po presoji sodišča pomeni, da mora imeti pravna oseba-tožnik, opravlja dejavnost zasebnega varovanja, z vsaj eno osebo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za delovno mesto varnostnega menedžerja, ki opravlja zgolj in samo naloge varnostnega menedžerja, ne pa tudi drugih del in nalog, kot so npr. dela in naloge detektiva (tudi, če za izvajanje teh del izpolnjuje vse pogoje). Ni pa po presoji sodišča nobenih zadržkov, da ima npr. pravna oseba, če je to potrebno - zaposlenega dodatnega varnostnega menedžerja, za krajši delovni čas. Minimum za izpolnitev zakonskega pogoja je torej vsaj en varnostni menedžer, zaposlen za nedoločen čas s polnim delovnim časom. Ker je imel tožnik zaposleno eno osebo za delovno mesto varnostni menedžer in hkrati detektiv, navedeni zakonski minimum ni bil izpolnjen, zato je odločitev toženke pravilna. Ugovora, da bi imel tožnik sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z osebo, ki bi opravljala samo naloge varnostnega menedžerja, tožnik ni dal. Tožnikovim ugovorom, da je toženka s svojo interpretacijo, da mora varnostni menedžer, zaposlen na podlagi pogodbe o zaposlitvi, opravljati zgolj naloge varnostnega menedžerja, nezakonito zožila pomen določbe 1. točke prvega odstavka 19. člena ZZasV-1, pa sodišče ne more slediti. Sodišče se ne strinja s tožnikom, da naj bi bila takšna interpretacija omenjene zakonske določbe napačna in nerazumna. Kot že pojasnjeno, je takšna interpretacija navedene zakonske določbe v skladu s pomenom dejavnosti zasebnega varovanja, ki jo opravlja tožnik. Hkrati pa tudi preprečuje možnosti zlorab, glede katerih sam tožnik navaja, da so se dogajale v preteklosti.

11. Toženka se pri utemeljitvi izpodbijane odločitve sklicuje tudi na 18. člen ZZasV-1, ki pa po presoji sodišča na pravilnost izpodbijane odločbe ne vpliva. Pravna podlaga za sprejem izpodbijane odločitve je namreč 1. točka prvega odstavka 19. člena ZZasV-1. Iz 18. člena ZZasV-1, na katerega se dodatno sklicuje toženka, izhajajo dejavnosti, ki so nezdružljive z zasebnim varovanjem. V prvem odstavku je opredeljeno, da imetnik licence ne sme sklepati pogodbe o opravljanju nalog ali opravljati nalog, za katere so z zakonom določeni oziroma pooblaščeni policija, pravosodni organi, sodni izvršitelji ali detektivi. Pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik pa lahko nekatere od omenjenih dejavnosti izvajajo, če izpolnjujejo pogoje, ki so predpisani z drugimi zakoni (npr. če ima registrirano poizvedovalno dejavnost in zaposlenega detektiva za veljavno licenco)

. To pomeni, da pravna oseba lahko opravlja detektivsko dejavnost, v kolikor izpolnjuje pogoje, ki jih določa ZDD-1 v 3. členu. V tem primeru lahko z osebo, ki ima veljavno detektivsko licenco, sklene pogodbo o zaposlitvi za delovno mesto detektiv. Ne more pa varnostni menedžer, kot je to v obravnavani zadevi, hkrati opravljati še detektivske dejavnosti za varnostno službo, tudi če ima veljavno detektivsko izkaznico. Kot že predhodno pojasnjeno, mora varnostni menedžer opravljati zgolj dela in naloge varnostnega menedžerja in to za polni delovni čas, kot je to določeno v 1. točki prvega odstavka 19. člena ZZasV-1. Navedeni pogoj pa v obravnavanem primeru ni bil izpolnjen, kar je po presoji sodišča bistven razlog za pravilnost izpodbijane odločitve. Iz navedenih razlogov se sodišče do ostalih tožnikovih ugovorov, ki se nanašajo tudi na sklicevanje toženke na 18. člen ZZasV-1, ni opredeljevalo.

12. Ker je po povedanem izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

13. Ker so dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločitev, med strankama nesporna, sporna je razlaga zakona, je sodišče v zadevi odločalo na nejavni seji (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Zakon detektivski dejavnosti (ZDD-1) s komentarjem; Zakon o zasebnem varovanju (ZZasV-1) s komentarjem, 2012, str. 180.

Zakon o zasebnem varovanju (2011) - ZZasV-1  - člen 4, 5, 5-23, 19, 19/1, 19/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.