UPRS Sodba I U 139/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-07

Andrej Kmecl (preds.), Irena Grm (poroč.), Lara Bartenjev

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijski zavezanec

Sin pok. A.A. kot njegov univerzalni pravni naslednik ni mogel vstopiti v pravi položaj inšpekcijskega zavezanca, saj njegov pravni prednik, ki je umrl pred zaključkom inšpekcijskega postopka, tega položaja ni imel.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje brunarice pravokotne tlorisne oblike, velikosti 7 x 6 m, z višinskim gabaritom P + M, pokrite z dvokapnico s slemenom v smeri jugovzhod - severozahod, na zemljišču s parc. št. 785/4 k. o. ... S 1. točko izreka mu je naložila takojšnjo ustavitev navedene gradnje, z 2. točko pa njeno odstranitev v roku 180 dni po vročitvi te odločbe ter vzpostavitev prejšnjega stanja, sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarnih obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah na njegove stroške ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Izrečene so bile še prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1, 4. točka izreka) poleg tega pa je bilo odločeno, da v postopku niso nastali posebni stroški (5. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da za navedeni objekt, ki stoji na zemljišču v tožnikovi lasti, ni bilo izdano gradbeno dovoljenje. Prvostopenjski organ med drugim še navaja, da je v postopku zaslišal A.A., ki je predložil dve neoverjeni zakupni pogodbi, sklenjeni za dobo 99 let, in sicer prvo med B.B. ter A.A. in C.C., drugo pa med tožnikom ter A.A., C.C. in D.D. Povedal naj bi tudi, da mu ni znano, kdo je postavil objekt, da ga pa sam uporablja kot počitniški objekt in da ga je kupil najprej od B.B. in nato od tožnika. V nadaljevanju je A.A. predložil še kupoprodajno pogodbo z dne 9. 5. 2013, sklenjeno s tožnikom, ki prav tako ni notarsko overjena, ter odločbo o dovolitvi priglašenih del z dne 24. 10. 1991, za postavitev staje s senikom. Organu je bil predložena še pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim z dne 25. 2. 2015, sklenjena med tožnikom in A.A., ki prav tako ni bila overjena.

3. Nadalje iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku, potem, ko je bil seznanjen s tem, da je A.A. umrl, na podlagi poizvedb na Okrajnem sodišču v Ljubljani ugotovil, da nepremičnina parc. št. 785/4 k. o. ... ni v njegovi zapuščini. Pojasnjuje, da iz zbranih podatkov ni mogel ugotoviti, kdo je investitor objekta. Tožnik naj bi namreč 25. 2. 2015 izjavil, da ne ve, kdo je investitor, novembra 2015 pa se na vabilo za zaslišanje ni odzval. A.A., ki je dvakrat (27. 1. 2014 in 20. 10. 2014) izjavil, da ni investitor, in naj bi edini vedel, ali je on zgradil objekt, pa zaradi smrti dileme ne more več razjasniti. Navaja še, da je bila predložena pogodba z dne 25. 2. 2015 sklenjena po navedenih izjavah. Upoštevaje načelo povezanosti objekta z zemljiščem in pravilo, da nihče na drugega ne more prenesti več pravic, kot jih ima sam, meni, da objekt ni bil predmet dedovanja po pokojnem A.A. Ob smiselni uporabi prvega odstavka 157. člena ZGO-1 zato šteje, da je inšpekcijski zavezanec tožnik.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. Glede na ugotovitev, da pok. A.A. ni razpolagal z listino, ki bi izkazovala, da je lastnik obravnavanega zemljišča ali objekta, postavljenega na njem, in da v posledici tega ne objekt ne zemljišče nista bila predmet dedovanja po njem ter ob pravilu, da se obveznosti iz nelegalne gradnje lahko prenašajo le z lastninsko pravico na objektu, meni, da je prvostopenjski organ ob smiselni uporabi 157. člena ZGO-1, pravilno sklenil, da je inšpekcijski zavezanec tožnik kot zemljiškoknjižni lastnik. K temu med drugim še dodaja, da ni izkazano, da bi dedič po pok. A.A. vstopil v obligacijska razmerja, ki bi mu omogočala razpolaganje z objektom, ter da tožnik ne trdi, da bi se obravnavana nedovoljena gradnja izvajala proti njegovi volji in da bi v zvezi s tem vložil kakšna pravna sredstva.

5. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. Navaja, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku in da prvostopenjski organ ni sledil napotilom iz prejšnje drugostopenjske odločbe. Očita mu še, da ni počakal na konec zapuščinskega postopka in da ni zaslišal tožnika, niti ni pojasnil, zakaj tega ni storil. Meni, da bi moral zaslišati tudi D.D. kot dediča po pokojnem A.A., za katerega trdi, da je v skladu z določili Zakona o dedovanju (v nadaljevanju ZD) o odgovornosti dediča za dolgove zapustnika vstopil v njegov pravni in dejanski položaj v tem postopku. Dejstvo, da je v zemljiški knjigi vpisan kot lastnik, po njegovem mnenju ni odločilno, poleg tega pa naj bi s pogodbo o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim pokojnemu A.A. priznal lastninsko pravico na podlagi priposestvovanja in gradnje na tujem zemljišču. Navaja, da je o tem, da je pokojni A.A. kupil nepremičnino parc. št. 758/4 (pravilno 785/4, op. sodišča), njegovemu očetu povedala že bivša zemljiškoknjižna lastnica in mu naročila, naj naroči parcelacijo prvotne nepremičnine 785 k. o. ... in upošteva, da je A.A. lastnik brunarice in zemljišča okoli nje, ter da je njegov oče tako tudi ravnal, kar naj bi izhajalo tudi podatkov o pridobitvi nepremičnine in njene parcelacije, ki so razvidni iz zemljiške knjige.

6. Čudi se temu, da organ ni prepoznal očitnega dejstva, da je A.A. kupil zemljišče parc. št. 785/4 in na njem postavil brunarico. Prvostopenjskemu organu očita, da navedenih dejstev in dokazov ni ocenil, niti ni ocene zapisal v obrazložitev izpodbijane odločbe, temveč je bilo zanj pomembno le, da po podatkih Okrajnega sodišča v Ljubljani A.A. ni lastnik zemljišča parc. št. 785/4 in da sodišče ne razpolaga z listinami, ki bi omogočale vknjižbo lastninske pravice. Meni, da bi organ lahko sam ugotovil zemljiškoknjižno stanje in dejstvo, da si dejanski lastnik (prej pokojni A.A., sedaj pa njegov sin D.D.) prizadeva za vpis lastninske pravice na sporni nepremičnini v zemljiško knjigo. Opozarja še, da se lastninska pravica na originaren način na podlagi priposestvovanja ali zaradi gradnje na tujem zemljišču pridobi, ko so za to izpolnjene vse predpostavke, ter da je v inšpekcijskem postopku ne glede na zemljiškoknjižno stanje pasivno legitimiran investitor oziroma graditelj nelegalne zgradbe, ne pa zemljiškoknjižni lastnik.

7. Prvostopenjskemu organu še očita, da ni ocenil tega, da ga je pok. A.A. obiskal nepovabljen, niti ni ocenil zakupnih pogodb v spisu. Trdi, da ti dve pogodbi, ki sicer ne izpolnjujeta zakonskih pogojev za njuno veljavnost, dokazujeta, da je pok. A.A. želel zavarovati svoje pravice, pridobljene s sklenjeno kupno pogodbo in kasnejšo gradnjo brunarice, saj sta sklenjeni za dobo 99 let in nimata določb o odplačnosti, ker je bilo med strankama nesporno, da je A.A. kupil zemljišče, na katerem je zgradil brunarico. To je poskusil urediti tudi s sklenitvijo navidezne prodajne pogodbe s tožnikom v letu 2013, pa se je pri tem „hudo opekel“, saj je „moral »prednostnemu upravičencu za nakup kmetijskega zemljišča« plačati kar 3.500,00 EUR odškodnine, da je dal roke stran od njegove nepremičnine“. Meni, da je navedeno zadosten dokaz, da si je A.A. lastil sporno nepremičnino, in da bi zato organ moral izpodbijano odločbo nasloviti na A.A., ki je univerzalni pravni naslednik pok. A.A. in ki se strinja s tem, da je stranka v inšpekcijskem postopku. Navaja še, da je D.D. na sporno nepremičnino, ki jo je zgradil njegov oče, čustveno navezan in si prizadeva za to, da postane njene lastnik ter jo legalizira.

8. Trdi še, da je njegovo izjavo o tem, da ne ve, kdo je investitor, treba razlagati v luči tega, da ob njeni gradnji še ni bil lastnik nepremičnine parc. št. 185/4 (pravilno 785/4, op. sodišča), da je prejšnja lastnica njegovemu očetu ob sklenitvi menjalne pogodbe povedala, kdo je lastnik zemljišča in brunarice, in da je o tem sicer slišal govoriti pok. A.A., lastnih neposrednih zaznavanj pa nima. Kot kršitev uveljavlja tudi, da ni imel možnosti, da bi v prisotnosti svojega pooblaščenca dal popolno oziroma celovito izjavo v zvezi z gradnjo brunarice, da ni bil zaslišan D.D., ki mu je zadeva poznana iz lastnih zaznavanj in ker mu je o njej govoril oče. Pok. A.A., ki je bil prava neuka stranka, naj bi izjavo, da ne ve, kdo je zgradil brunarico, podal, ker je lahkomisleno mislil, da mu je takšna izjava v korist. Meni, da bi moral prvostopenjski organ že zato, ker sta se tožnik in A.A. sporazumela o tem, da je investitor pok. A.A., izpodbijano odločbo nasloviti na njegovega dediča.

9. Navaja še, da toženka zmotno ni upoštevala originarnega načina pridobitve lastninske pravice in da dedič vstopi v prednikov položaj v trenutku smrti. V posledici zmotne uporabe materialnega prava naj ne bi bila ugotovljena vsa odločilna dejstva, izpodbijana odločba pa nima vseh sestavin po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar je absolutna bistvena kršitev pravil postopka. Trdi tudi, da neupoštevanja napotkov, da se v ponovljenem postopku zaslišita A.A. in tožnik, ni mogoče opravičiti s skrajšanim postopkom in tem, da je imel tožnik možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ko je bil vabljen na zaslišanje, ki se ga ni udeležil, saj je organu sporočil, da je A.A. umrl, zaradi česar je bil mnenja, da naj se zaslišanje preloži do končanja zapuščinskega postopka, s čimer je mislil, da je svoj izostanek opravičil in da bo ponovno vabljen na zaslišanje. Za navedeno naj bi imel podlago tudi v opozorilu v vabilu na zaslišanje, iz katerega ne izhaja, da ne bo zaslišan, če se vabilu ne odzove.

10. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

12. V tem upravnem sporu izpodbijani upravni akt je inšpekcijska odločba, izdana na podlagi 152. člena ZGO-1, zaradi nedovoljene gradnje brunarice na zemljišču s parc.št. 785/4 k. o. ... Da gre za nedovoljeno gradnjo, med strankama ni sporno, sporno pa je, kdo je inšpekcijski zavezanec za izvedbo izrečenih ukrepov, ki vključujejo tudi odstranitev gradnje.

13. Določba 152. člena ZGO-1 ne določa posebej, kdo je inšpekcijski zavezanec. Po ustaljeni sodni praksi (npr. sodbe tega sodišča I U 963/2009, I U 667/2010, I U 1315/2011, I U 413/2013, I U 701/2013) je treba v tem primeru odgovor poiskati v prvem odstavku 157. člena ZGO-1, ki je uvrščen v poglavje "3. Druge sankcije" in ki določa obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora v primeru nedovoljene gradnje. Ta določa, da je zavezanec za plačilo investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Ob smiselni uporabi te določbe se tudi inšpekcijski ukrepi zaradi nelegalne gradnje kot oblike nedovoljene gradnje (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1) primarno izrečejo investitorju oziroma lastniku nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastniku zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Iz navedenega torej izhaja, da se obveznosti zaradi nelegalne gradnje prenašajo le z lastninsko pravico na objektu, kadar njegovega lastnika ni mogoče ugotoviti, pa je zavezanec lastnik zemljišča.

14. V obravnavanem primeru ni sporno, da je tožnik zemljiškoknjižni lastnik zemljišča, trdi pa, da je investitor gradnje pokojni A.A. oziroma sedaj njegov sin D.D., ki naj bi kot univerzalni pravni naslednik vstopil v očetov pravni položaj. Tožnik trdi še, da je A.A. na originaren način, s priposestvovanjem in gradnjo na tujem pridobil tudi lastninsko pravico na nepremičnini.

15. Izpodbijana odločba je izdana v ponovljenem postopku, potem ko je drugostopenjski organ v zvezi s tožnikovo pritožbo odpravil prvo prvostopenjsko odločbo, ki je kot inšpekcijskega zavezanca prav tako določila tožnika, in prvostopenjskemu organu naložil, da razišče, kdo je inšpekcijski zavezanec obravnavane nedovoljene gradnje. Iz sedaj izpodbijane odločbe in podatkov v upravnem spisu še izhaja, da je prvostopenjski organ zaradi smrti A.A., za katero je izvedel v ponovljenem postopku, opravil poizvedbe pri zapuščinskem sodišču, in na podlagi tega ugotovil, da obravnavane nedovoljene gradnje ni v zapuščini pok. A.A.

16. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Iz navedenih določb ZGO-1 in sodne prakse sicer res izhaja, da je primarni inšpekcijski zavezanec investitor nedovoljene gradnje, ki je s svojim ravnanjem povzročil protipravno stanje. Temeljni namen inšpekcijskega ukrepa pa je, kot izhaja iz 152. člena ZGO-1, ponovna vzpostavitev zakonitega stanja z odstranitvijo nedovoljene gradnje in izvedbo drugih sanacijskih ukrepov, prav zato pa je v primeru, če investitorja ni mogoče ugotoviti, zavezanec za izvedbo inšpekcijskih ukrepov lastnik nepremičnine.

17. Toženka in prvostopenjski organ se po presoji sodišča pravilno sklicujeta na v sodni praksi uveljavljeno stališče, da se obveznosti iz nedovoljene gradnje prenašajo z lastninsko pravico (npr. sodne odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 113/2013, I Up 1132/2002 in I Up 786/2001). Kot je to sodišče pojasnilo že v sodbi I U 413/2013 pa pojma lastnika nedovoljene gradnje ni mogoče razlagati drugače kot v smislu veljavnega Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), ki v 8. členu določa povezanost zemljišča in objekta (načelo superficies solo cedit) in iz katerega izhaja, da je lastnik zemljišča hkrati tudi lastnik objekta, razen če ta zakon ne določa drugače. Izjema od tega pravila, po katerem do lastninske pravice na objektu ne more priti ločeno od lastniške pravice na zemljišču, je stavbna pravica, za kar pa v tem primeru ne gre, saj gre za pravni položaj, ki se konstituira šele z vpisom v zemljiško knjigo (prim. prvi odstavek 257. člena SPZ). Če pa pok. A.A., za katerega tožnik trdi, da je bil investitor nedovoljene gradnje, ni bil lastnik nepremičnine, ta ob njegovi smrti tudi ni prešla na njegovega dediča, saj (kot pravilno navajata že oba organa) nihče ne more na drugega prenesti več pravic, kot jih ima sam.

18. Tožnik ne more uspeti s trditvami, da je (bil) ne glede na zemljiškoknjižno stanje lastnik obravnavane nepremičnine dejansko pokojni A.A., ki naj bi to postal na originaren način s priposestvovanjem ali gradnjo na tujem, zaradi česar vpisi v zemljiško knjigo niso pomembni, tožnik pa mu je zato ta položaj priznal s pogodbo o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim. Za pridobitev lastninske pravice na enega od navedenih originarnih načinov so morali biti izpolnjeni pogoji, predpisani v Zakonu o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (v nadaljevanju ZTLR) oziroma sedaj v SPZ, tožnik pa razen pavšalnega sklicevanja na navedena pravna instituta pridobitve lastninske pravice ne navaja konkretnih okoliščin, ki bi se nanašale na izpolnjevanje teh pogojev. Ob tem, da je tožnik še vedno vpisan v zemljiško knjigo kot lastnik sporne nepremičnine (ta pa, kot je razvidno iz tožbi priloženega sklepa o dedovanju po pokojnem A.A. II D 2791/2015, tudi ni bila predmet dedovanja), na drugačno presojo ne vplivajo navedbe o sklenjeni pogodbi o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim, saj tudi ta ni izvedena v zemljiški knjigi (tožnik niti ne trdi, da je navedena pogodba sploh sposobna za vpis v zemljiško knjigo). Pri tem pa ni nepomembno, da iz tožbenih navedb, pa tudi podatkov v upravnem spisu izhaja, da obravnavani nelegalni objekt stoji na kmetijskem zemljišču, za katerega po sedaj veljavnem Zakonu o kmetijskih zemljiščih - ZKZ (podobno pa tudi po prej veljavnih predpisih, to je po Zakonu o kmetijskih zemljiščih iz leta 1986 (Ur. l. SRS, št. 17/86) in pred njim iz leta 1973 (Ur. l. SRS, št. 26/73), velja, da je promet z njimi dovoljen le po izvedenem postopku ponudbe in upoštevanju z zakonom določenih prednostnih predkupnih upravičenj. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja tudi, da lastninske pravice na kmetijskem zemljišču na originaren način z (nedovoljeno) gradnjo ni mogoče pridobiti (II Ips 201/2001).

19. Neutemeljene so tudi tožbene navedbe, s katerimi tožnik v bistvu uveljavlja, da je sin pok. A.A. kot njegov univerzalni pravni naslednik vstopil v zapustnikov položaj investitorja in v posledici tega v položaj inšpekcijskega zavezanca. Da bi bil pok. A.A. kot investitor inšpekcijski zavezanec, v tem primeru ni bilo ugotovljeno, ker je ta še pred zaključkom inšpekcijskega postopka umrl in ga zato organ, tudi če bi po dopolnitvi dokaznega postopka ugotovil, da je bil pokojni dejansko investitor, ni mogel določiti za inšpekcijskega zavezanca in mu naložiti izvedbe ukrepov. V takih okoliščinah zato tudi sin pok. A.A. kot njegov univerzalni pravni naslednik ni mogel vstopiti v pravi položaj inšpekcijskega zavezanca, saj njegov pravni prednik, ki je umrl pred zaključkom inšpekcijskega postopka, tega položaja ni imel. Na drugačno presojo ne vpliva niti tožnikovo sklicevanje na 142. člen ZD, po katerem je dedič do višine podedovanega premoženja odgovoren tudi za zapustnikove dolgove. Obveznost inšpekcijskega zavezanca iz 152. člena ZGO-1 namreč ni premoženjski dolg, temveč je javnopravna obveznost vzpostaviti prejšnje zakonito stanje z odstranitvijo nelegalne gradnje in izvedbo drugih sanacijskih ukrepov in je neposredno povezana z nedovoljeno gradnjo. Navedeno pa ne vpliva na morebitna premoženjskopravna razmerja med tožnikom in pravnimi nasledniki investitorja.

20. Glede na pravilno pravno naziranje upravnih organov o pravilih prehoda pravic in obveznosti na pravne naslednike tožnik tudi neutemeljeno uveljavlja, da prvostopenjski organ zaradi zmotne uporabe materialnega prava ni popolno ugotovil dejanskega stanja in da izpodbijana odločba v zvezi s tem nima pravno odločilnih dejstev.

21. Ne držijo niti tožbene navedbe, da organ ni opravil in zapisal dokazne ocene v postopku zbranih izjav in dokazov. Ocenil in zapisal je namreč, da sta tožnik in A.A. izjave spreminjala (oba sta namreč najprej trdila, da jima investitor ni znan), med njima sklenjena pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim z dne 25. 2. 2015 pa je po oceni organa glede na njen datum nastala že po navedenih izjavah, kar pomeni, da zato v njej zapisani vsebini ni sledil. Ker pa je A.A. pred zaključkom inšpekcijskega postopka umrl in tudi zato ni mogel biti spoznan za inšpekcijskega zavezanca, pa navedeni tožbeni očitek, kakor tudi tožbeni očitek, s katerim uveljavlja, da je navedena dokazna ocena prvostopenjskega organa zmotna, tudi nista pomembna za odločitev v zadevi.

22. Prav tako neutemeljeno tožnik izpodbijani odločbi očita kršitev pravice do izjave. Kot je v pritožbeni odločbi opozorila že toženka, gre za bistveno kršitev v smislu 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP le, če stranki ni bilo omogočeno, da se v postopku izjavi o pravno odločilnih dejstvih. Ker je bila v danem primeru ta možnost tožniku dana, saj je bil v ponovljenem postopku povabljen na zaslišanje, v odgovoru na vabilo na zaslišanje pa je po svojem pooblaščencu podal pisno izjavo z dne 6. 1. 2016, ki jo je organ prejel 11. 2. 2016, v kateri je organ po prejemu vabila na zaslišanje seznanil s smrtjo A.A., ne gre za navedeno absolutno bistveno kršitev pravil postopka.

23. Ob pojasnjenem pravnem naziranju, v posledici katerega za odločitev ni več pomembno tožnikovo zatrjevanje, da je bil investitor nedovoljene gradnje pok. A.A., pa na odločitev ne morejo vplivati niti očitki, da mu v postopku ni bilo omogočeno, da v prisotnosti pooblaščenca poda „popolno oziroma celovito“ izjavo v zvezi z gradnjo brunarice ter da ni bil zaslišan D.D., ki mu naj bi bila zadeva poznana iz lastnih zaznavanj in ker mu je o njej govoril oče, niti sklicevanje na v vabilu na zaslišanje vsebovana opozorila v smislu 73. člena ZUP.

24. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

25. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 157, 157/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.