UPRS Sodba I U 2358/2018-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-06-06

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Irena Grm

pojem objekta - povezanost s tlemi - inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - rastlinjak

Če objekt ni povezan s tlemi, sploh ne gre za objekt v smislu določb ZGO-1, niti za nezahteven niti enostaven. Sedaj veljavni GZ pa jasno določa, da so tudi prefabrikati, ki so samo postavljeni na tla, objekti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), tožnici naložil ustavitev gradnje dveh rastlinjakov, tlorisnih dimenzij 10 m x 50 m in višine 5,8 m nad terenom, v izvedbi kovinske ločene konstrukcije, na zemljišču s parc. št. 56/11 in 56/27, obe k.o. ... (1. točka izreka) ter odredil njuno odstranitev in vzpostavitev prejšnjega stanja do 30. 10. 2018 (2. točka izreka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka), odrejeni pa so bili tudi ukrepi iz 158. člena ZGO-1 (4. točka izreka) in bilo odločeno, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep ter da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. in 6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da so bili v prvi fazi gradnje rastlinjakov na kraju samem zgrajeni točkovni betonski temelji na način, da so bile v zemljo vkopane betonske cevi, ki so bile nato zalite z betonom. Sledila je vgradnja sklopa proizvodov (jeklenih nosilnih elementov, veznih sredstev in pročelja) proizvajalca ... v objekt - rastlinjak. Stebri konstrukcije so bili privijačeni na sidrne plošče, vgrajene v temelje, kar je opisano tudi v izvedeniškem mnenju A.A..

3. Prvostopenjski organ med drugim ugotavlja, da so bila v obravnavanem primeru za postavitev rastlinjakov potrebna gradbena dela, kot so betoniranje temeljev in vijačenje, zato gre za objekta v smislu 1.1.5. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Pojasnjuje, da gre za objekta, ki sta z zgrajenimi temelji „trajnejše“ spojena z zemljiščem in ki ju ni mogoče prestaviti ali odstraniti brez škode za njuno bistvo. Navaja tudi razloge, zakaj ne gre za gradnjo dveh enostavnih, ampak nezahtevnih objektov in dodaja, da sta tudi v nasprotju z Odlokom o Prostorskem redu občine Radovljica (DN UO št. 159/12 in naslednji, v nadaljevanju PROR). Objekta sta locirana v prostorski enoti RA 05, za katero je predvidena izdelava OPPN. Posebne določbe za to prostorsko enoto so navedene v 97. členu PROR, v 70. členu PROR pa so določena podrobnejša merila in pogoji ter dovoljeni posegi do uveljavitve OPPN. Rastlinjaki oz. plastenjaki ne štejejo med objekte za lastne potrebe glede na Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost, zato njihova gradnja glede na 70. člen PROR ni dopustna. Pojasnjuje še, da je tožnica predložila dokazila, da je na občino posredovala pobudo za spremembo PROR za predmetna zemljišča za namen posega: „pomožni kmetijski objekti, plastenjaki, v bodočnosti pa tudi steklenjaki za gojenje in skladiščenje rastlin“, ki bo obravnavan v okviru postopka petih sprememb in dopolnitev PROR.

4. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Poudarja, da se v pritožbenem postopku kot odločilno postavlja vprašanje, ali gre pri predmetnih rastlinjakih za objekta po določbah ZGO-1. Kolikor za objekta ne bi šlo, ne bi bilo podlage za izrek inšpekcijskega ukrepa. Pridružuje se ugotovitvi prvostopenjskega organa, da gre v zadevi za objekta, saj je bilo za potrebe njune postavitve in za spojitev konstrukcije s tlemi potrebno izvajati dela, ki pomenijo gradnjo, torej izvesti temelje na terenu, ti pa niso zaobjeti v okviru izjave o lastnostih. Podobno se je opredelilo naslovno sodišče v sodbi I U 287/2015. Nenazadnje pa tožnica v pritožbi celo sama vztraja, da gre za objekt, in sicer enostavni objekt, prefabrikat, za katerega ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, kar je tudi sicer edini pritožbeni ugovor zoper izpodbijano odločbo. Ob ugotovitvi, da gre v obravananem primeru za objekta, pa vrsta objekta glede na zahtevnost (enostaven ali nezahteven) v konkretnem primeru ni več pravno relevantna, saj je upravnosodna praksa povsem enotna, da pravna ureditev ne daje podlage za graditev enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja, če gradnja takih objektov ni izrecno dovoljena s prostorskim aktom. Ker je odločitev prvostopenjskega organa pravilna že iz tega razloga in ker veljavni predpisi v času odločanja za tovrstne objekte določajo celo ostrejše pogoje glede potrebe po pridobitvi gradbenega dovoljenja, se pritožbeni organ v presojo vrste objekta glede na zahtevnost niti ni spuščal, saj za odločitev ni več pravno pomembna.

5. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je pred postavitvijo predmetnih plastenjakov od pristojnih soglasodajalcev pridobila vsa potrebna soglasja. Pritrjuje ugotovitvi prvostopenjskega organa, da je proces postavitve plastenjakov potekal tako, da so bile na kraju samem v zemljo vstavljene betonske cevi premera 30 cm, ki so bile nato zalite z betonom. Ta predfaza za funkcionalnost proizvoda sicer ni bila potrebna, je pa glede na klimatske razmere na območju Radovljice dobrodošla, saj se tam razvije močan veter, ki bi lahko v skrajnih primerih plastenjaka celo dvignil oz. premaknil. Omenjeni predfazi je sledila faza postavitve plastenjakov. Plastenjaki proizvajalca .... so izdelani iz prefabriciranih jeklenih lokov, cevi in pokrivne membrane oz. folije, kar pomeni, da gre za prefabrikat, torej da je izdelek vnaprej pripravljen in kot tak dan tudi na trg. Celotni proizvod je projektiran in izdelan kot celota in se dostavlja skupaj z vijaki, ki so potrebni za medsebojno spojitev lokov in cevi. Poleg tega se ga ne gradi, temveč postavi. Poudarja, da se omenjeni proizvod lahko postavi tudi brez predhodno izvedene predfaze, kar pomeni, da se lahko pritrdi samo z vijačnimi sidri. Ne glede na način postavitve pa se ga lahko tudi razstavi in postavi na drugo želeno lokacijo, kar je investitor v preteklosti tudi že izvedel. Ta razstavitev in prestavitev se lahko izvede brez škode za njegovo bistvo. Meni, da med plastenjakom in prireditvenim šotorom ni bistvene konstrukcijske razlike. Ne strinja se z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da gre v obravnavanem primeru za objekta. Ponovno poudarja, da gre za proizvoda, ki nimata narave objekta, in kot taka ne potrebujeta gradbenega dovoljenja. Poudarja, da okoliščina, na kakšen način se plastenjak pritrdi na podlago, ne more prekvalificirati narave plastenjaka kot proizvoda v objekt. Ta okoliščina je odvisna od podlage, kamor se pritrjuje, pa tudi od podnebja (vetra). Po njenem mnenju golo dejstvo, da sta plastenjaka pritrjena v tla, ne more pomeniti, da gre za objekta v smislu ZGO-1. Meni, da je takšen zaključek tudi v nasprotju s splošnim načelom enakosti oz. enakim varstvom pravic že v primerjavi s tistimi uporabniki, kjer zaradi vremenskih razmer pritrditev objekta ne bi bila potrebna. Poleg tega betonski temelji sami po sebi ne zahtevajo pridobitve gradbenega dovoljenja. Navaja, da se tudi betonski temelji iz ene lokacije lahko prestavijo na drugo. Sklicuje se na zaključke izvedenca, da bi plastenjaka morali šteti za premični tunel oz. nadkritje in ne kot grajeni rastlinjak. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 349/2012, ki je ugotovilo, da pri obravnavnem primeru ne gre za objekt, ker povezanost s tlemi ni trajna, temveč le začasna in se da objekt premakniti kot celoto. Namen novele, ki je vpeljala točko 1.1.5 prvega odstavka 2. člena ZGO-1, je v tem, da se zmanjša število objektov, za katere je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje.

6. Tožnica se ne strinja z navedbo drugostopenjskega organa, da ni nasprotovala ugotovitvi, da gre za objekta. Tudi, če bi šlo res za objekta, pa bi bila ta enostavna. Ne strinja se tudi z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da bi bila postavitev plastenjaka v nasprotju s 97. in 70. členom PROR. Meni, da gre za objekta, ki sta začasne narave, katerih postavitev je po 70. členu PROR dovoljena. Predlaga ugoditev tožbi, odpravo odločbe prvostopenjskega organa in vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek ter povrnitev stroškov postopka.

7. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

9. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, po tem, ko je naslovno sodišče s sodbo I U 832/2016 z dne 20. 4. 2017 odpravilo odločbo prvostopenjskega organa št. 06122-2361/2015-11 z dne 26. 10. 2015, ker tožnici ni bila dana možnost, da se do argumentov odločitve izjavi, prav tako pa iz nje niso izhajali razlogi, zakaj organa rastlinjaka štejeta za objekta v smislu določb ZGO-1.

10. Toženka je v ponovnem postopku ugotovljene kršitve odpravila, izpodbijana odločba pa je po presoji sodišča pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. Toženka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podala pravilne razloge za svojo odločitev. Sodišče zato v celoti sledi njeni obrazložitvi in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja:

11. V zadevi je sporno, ali sta predmetna rastlinjaka objekta, za katera je treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Glede na definicijo iz prvega odstavka 2. člena ZGO-1, po kateri je objekt s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami, je od ugotovitve, ali gre za s tlemi povezano stavbo ali objekt odvisno, ali je stavbo oz. objekt šteti za objekt v smislu določb ZGO-1. Inšpekcijski ukrep iz 152. člena ZGO-1 se namreč nanaša le na objekte v smislu definicije, kot izhaja iz določbe ZGO-1 (1. točka prvega odstavka 2. člena). Ker se je v praksi pokazalo, da je definicija objekta v ZGO-1 pomanjkljiva, je zakonodajalec z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (ZGO-1D), ki ga je sprejel Državni zbor Republike Slovenije na seji dne 18. julija 2012, podrobneje opredelil pojem objekta, in sicer je navedeni določbi dodal novo 1.1.5. točko, ki določa, da je objekt je povezan s tlemi, če je temeljen ali s pomočjo gradbenih del povezan s tlemi na stalno določenem mestu in ga ni mogoče premakniti ali odstraniti brez škode za njegovo bistvo.

12. Od ugotovitve, ali gre za objekt, ki je povezan s tlemi, je odvisna tudi opredelitev objekta kot proizvoda v smislu drugega odstavka 6. člena Uredbe, saj določa, da je poleg enostavnih objektov iz priloge 2 te uredbe enostaven tudi objekt, ki je proizvod, dan na trg v skladu s predpisom, ki ureja tehnične zahteve za proizvode in ugotavljanje skladnosti, če je povezan s tlemi in ni namenjen prebivanju. Torej, če objekt ni povezan s tlemi, sploh ne gre za objekt v smislu določb ZGO-1, niti za nezahteven niti enostaven.

13. Po prvem odstavku 6. člena ZUS-1 upravni spor ni dopusten, če je stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno (v takem primeru sodišče tožbo zavrže po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Namen take določbe ni in ne more biti zgolj formalno izčrpanje pravnega sredstva, tj. vložitve pravočasne in dovoljene pritožbe po upravičeni osebi, ampak da stranka v pritožbi navede tudi vse razloge, zaradi katerih meni, da je odločba nezakonita. Uveljavljanje razlogov v tožbi, ki jih stranka ni uveljavljala v pritožbi, tudi, če jih je sicer uveljavljala tekom upravnega postopka, bi namreč privedlo do tega, da bi bila zahteva po izčrpanju pritožbe v upravnem postopku brez pravega pomena in bi pomenila le formalno procesno oviro do sodnega varstva. Takega pomena pa pritožbi v upravnem postopku ni mogoče pripisati kljub temu, da se v upravnem sporu presoja zakonitost upravne odločbe, s katero je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, tj. odločba organa prve stopnje in ne odločitev o pritožbi zoper njegovo odločbo.

14. Drugi odstavek 238. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) namreč določa, da mora pritožnik v pritožbi navesti tudi, zakaj izpodbija odločbo. Organ druge stopnje pa v skladu z 247. členom ZUP odločbo preizkusi v delu, v katerem jo izpodbija in v mejah pritožbenih navedb (razen bistvenih kršitev določb postopka in uporabe materialnega prava, ki jih preizkuša po uradni dolžnosti).

15. Tudi Ustavno sodišče zahteva, da pritožnik pravna sredstva izčrpa po vsebini, tj. da že s pravnimi sredstvi uveljavlja tiste kršitve, ki jih nato uveljavlja z ustavno pritožbo, saj zahteva po izčrpanju pravnih sredstev pred vložitvijo ustavne pritožbe ne pomeni le zahteve, da pritožnik ta pravna sredstva vloži, temveč, da se že v njih sklicuje na okoliščine, ki jih nato uveljavlja v ustavni pritožbi (npr. sklepi Ustavnega sodišča Up 106/02 z dne 25. 4. 2002, Up-499/02 z dne 11. 2. 2004, Up-151/03 z dne 7. 5. 2004 in Up-520/04 z dne 13. 10. 2005).

16. Navedeno v obravnavanem primeru pomeni, da tožnica v tožbi ne more uveljavljati razlogov, ki jih ni uveljavljala v pritožbi in se sklicevati na okoliščine, na katere se v pritožbi ni sklicevala.

17. Glede na navedeno se bo sodišče opredelilo le do tožbenih ugovorov, ki jih je tožnica navedla že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo.

18. Drugostopenjski organ v odločbi pravilno ugotavlja, da tudi če je tožnica v predhodnem postopku oporekala ugotovitvi, da gre v obravnavanem primeru za objekta, pa v pritožbi celo izrecno navaja, da gre za postavitev enostavnih objektov – prefabrikatov, za katera gradbeno dovoljenje ni potrebno. Ker pa navaja tudi, da bi bilo mogoče objekta brez škode za njiju in okolico premakniti na drugo mesto, kar pa bi lahko pomenilo tudi, da oporeka, da gre za objekta v smislu določbe 1.1.5. prvega odstavka 1. točke 2. člena ZGO-1, je sodišče preizkusilo tožbo tudi v delu, v katerem navaja navedeni ugovor.

19. Po presoji sodišča je ugotovitev prvostopenjskega organa, da gre v obravnavnem primeru za objekta v smislu 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pravilna in utemeljena s pravilnimi razlogi. Pri tem sodišče zgolj pripominja, da presoja, ali določen objekt ustreza pojmu „objekt“ v smislu določb ZGO-1 pomeni pravno vprašanje, za katerega odgovor je pristojen upravni organ, in ne strokovno vprašanje, na katerega bi odgovor lahko podal izvedenec ali proizvajalec. Zato tožnica ne more uspeti s sklicevanjem na mnenje izvedenca oz. izjavo proizvajalca.

20. V zadevi ni sporno, saj tožnica tako ugotovljenemu dejanskemu stanju ne ugovarja, da so bili v prvi fazi gradnje rastlinjakov na kraju samem zgrajeni točkovni betonski temelji tako, da so bile v zemljo vkopane betonske cevi (premera pribl. 30 cm), ki so bile nato zalite z betonom. Sledila je vgradnja sklopa proizvodov (jeklenih nosilnih elementov, veznih sredstev in pročelja) proizvajalca ... v rastlinjak. Stebri so bili privijačeni na sidrne plošče, vgrajene v temelje v obliki vkopanih betonskih cevi, zalitih z betonom.

21. Iz navedenega ugotovljenega dejanskega stanja pa po presoji sodišča ni sporno, da gre za objekta, ki sta s pomočjo gradbenih del povezana s tlemi na stalno določenem mestu in ju ni mogoče premakniti ali odstraniti brez škode za njuno bistvo.

22. Pri tem ni pomembno, da bi bila možna postavitev rastlinjakov (plastenjakov) tudi brez predhodno izvedene predfaze (v Izjavi o lastnostih je proizvajalec navedel, da se plastenjak lahko pritrdi na podlago z vijačnimi sidri ali preko betonskih podstavkov) in da sta popolnoma razstavljiva, niti ni pomembna konstrukcijska podobnost med plastenjaki in prireditvenimi šotori, katera naj bi bila razvidna iz izvedenskega mnenja A.A..

23. Bistveno je, da sta predmet tega inšpekcijskega postopka objekta, kot sta predhodno opisana, torej rastlinjaka (palstenjaka), pritrjena na zgrajene betonske temelje, kar pomeni, da gre objekta, ki sta temeljena oz. s pomočjo gradbenih del povezana s tlemi. Navedeni temelji so zato del rastlinjakov (plastenjakov), zato v obravnavanem primeru ni mogoče ločeno obravnavanje temeljev od rastlinjakov (plastenjakov), torej gre za objekta, povezana s tlemi.

Da sta tudi betonska temelja prestavljiva, pa je nedovoljena tožbena novota, saj tožnica tega izrecno ni navajala v upravnem postopku (pritožbi zoper izpodbijano odločbo), pa za to ni navedla upravičenih razlogov (52. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V primeru, na katerega se sklicuje tožnica, ki ga je obravnavalo Vrhovno sodišče pod opr. št. X Ips 349/2012 z dne 20. 11. 2013, ni šlo za tak primer, kot je obravnavni. Objekt v navedenem primeru ni bil povezan s tlemi z gradbenimi deli (na primer z gradnjo točkovnih temeljev), kot je v obravnavnem primeru, ampak je bil s kovinsko konstrukcijo zgolj nasajen v tla, zato se ga je dalo premikati v celoti. Kot rečeno, v obravnavnem primeru plastenjakov zaradi zgrajenih betonskih temeljev ni mogoče premikati v celoti.

24. Sodišče zgolj pripominja, da novi Gradbeni zakonik (GZ), ki se v obravnavanem primeru sicer ne uporablja (prvi odstavek 106. člena), pogoj neposredne povezanosti s tlemi celo ukinja (25. točka 3. člena), kar posledično pomeni, da med objekte sodijo tudi objekti, ki na tleh stojijo z lastno težo. Torej sedaj veljavni predpisi jasno določajo, da so tudi prefabrikati, ki so samo postavljeni na tla, objekti.

25. Kot rečeno, drugih ugovorov tožnica v pritožbi ni uveljavljala, zato tudi niso predmet preizkusa v tem upravnem sporu.

26. Zgolj na splošno pa sodišče pripominja, da glede na ugotovitev, da gre za objekta, in da če Odlok v obravnavnem območju (prostorske enote RA05), za katero je določena izdelava OPPN, gradnjo objektov, kot sta predmetna, ne dovoljuje (70. člen), je pravilno stališče drugostopenjskega organa, da niti ni pomembno, ali gre za nezahtevna, ali enostavna objekta (tožnica v tožbi navaja, da gre za proizvoda, dana na trg kot skupek prefabriciranih elementov, torej enostavna objekta). Kljub temu, da se gradnja enostavnega objekta sicer lahko začne brez gradbenega dovoljenja, ta ne sme biti v nasprotju s prostorskim aktom (prvi odstavek 3.a člena ZGO-1), kar je že večkrat poudarilo naslovno sodišče

. V takem primeru gre za nelegalno gradnjo. Zgolj na splošno pa sodišče še pripominja, da 1.9.2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1 določa, da gre za začasni objekt med drugim, če je namenjen sezonski turistični ponudbi, prireditvi ali začasnemu skladiščenju in podobno, ki se postavi samo za čas trajanja takšne ponudbe, prireditve oziroma skladiščenja. Tožnica nikoli ni navajala, da bi imela navedena objekta takšen značaj.

27. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnica, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Kot rečeno, dejansko stanje glede načina izvedene gradnje predmetnih plastenjakov ni sporno, zato sodišče ni izvedlo dokaza z ogledom na kraju samem, opredelitev, ali gre za objekta, pa je pravno, in ne strokovno vprašanje. Sodišče zato ni izvedlo predlaganega ogleda na kraju samem (ki ga tožnica, tako kot tudi drugih predlaganih dokazov, niti ni substancirala), izjave proizvajalca plastenjakov, izvedensko mnenje in soglasje pa so že del upravnega spisa, ki ga toženka sodišču na poziv pošlje že na podlagi zakona (tretji odstavek 38. člena ZUS-1). Dejstvo, da je tožnica podala pobudo za spremembo opredelitve zemljišča v Prostorskem redu občine Radovljica, pa niti ni sporno niti ne vpliva na odločitev.

28. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Tako je odločilo naslovno sodišče s sodbo I U 287/2015 z dne 23. 4. 2015 v primerljivi zadevi

Na primer v sodbi I U 1468/2016 z dne 23. 11. 2017

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-1, 152

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 3, 3/25

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.