UPRS Sodba in sklep III U 12/2018-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-04-25

Lea Chiabai (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Andrej Orel

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - pristojnost gradbenega inšpektorja - oporni zid - odstranitev objekta - inšpekcijski zavezanec - pomanjkljiva obrazložitev

V primeru že zgrajenega nevarnega objekta je inšpekcijski zavezanec njegov lastnik. Investitor gradnje bi bil zavezanec le, če bi bila kot nevarna opredeljena gradnja, ki se še izvaja. Lastnik nepremičnine je namreč tisti, ki je v razmerju do tretjih dolžan zagotoviti, da jim njegova nepremičnina ne bo povzročala škode oziroma da jih ne bo ogrožala. Če je slabo stanje objekta posledica ravnanja druge osebe in ne lastnika, ima ta ob izpolnjenih zakonskih pogojih možnost uveljavljati civilnopravne zahtevke; ne more pa se ogniti obveznostim, ki ga po ZGO-1 zadenejo kot lastnika nevarne gradnje.

Po 154. členu ZGO-1 se gradnja ustavi oziroma prepove uporaba objekta, če je to glede na naravo gradnje oziroma objekta mogoče oziroma potrebno. Obenem pa iz 154. člena ZGO-1 izhaja, da so ukrepi, ki jih je mogoče izreči - izvedba nujnih vzdrževalnih del, obnova objekta ali njegova odstranitev, in sicer na celotnem objektu ali na delu objekta - določeni alternativno. Zato je treba izreči najmilejši ukrep, s katerim je mogoče doseči zasledovani cilj, torej odvrniti nevarnost, ki jo predstavlja objekt. S tega vidika je v obrazložitvi izpodbijane odločitve zgolj navedeno, da razpadajočega, izbočenega, nagnjenega podpornega kamnitega zidu z neurejenim zalednim odvodnjavanjem ni možno obnoviti, ne da bi se ga pri tem odstranilo, in da se je zato gradbeni inšpektor odločil za njegovo odstranitev v celoti. Tako skopa in splošna utemeljitev ne zadošča za preizkus, ali je bil izrečen najmilejši po zakonu predvideni ukrep in ali je to primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja.

I. Tožbi se ugodi, odločba gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-3159/2015-39 z dne 29. 9. 2017, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper (v nadaljevanju tudi prvostopenjski organ) tožnici naložil, da mora v 30 dneh po prejemu odločbe odstraniti star razpadajoči podporni kamniti zid ob občinski cesti Strunjan - Piran na parceli št. 754 k.o. ... v dolžini cca 65 m, višine cca 1,3 - 1,8 m (1. točka izreka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (2. točka izreka). Za objekt iz 1. točke izreka veljajo prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), in sicer prepovedi vpisov in sprememb vpisov v zemljiški knjigi, prometa z njim ali z zemljiščem, na katerem je, ter sklepanja drugih pravnih poslov, kot so kreditni, zavarovalni, najemni, zakupni, delovršni in drugih pravni posli med živimi (3. točka izreka). Odločeno je bilo še, da bo o stroških postopka (izvedeniško mnenje) izdan poseben sklep (4. točka izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je gradbeni inšpektor 24. 2. 2016 opravil ogled in ugotovil, da se na severni meji parcele št. 754 k.o. ..., ki je v lasti tožnice, ob meji s parcelo št. 7706/5 k.o. ... v lasti B. (občinska cesta Strunjan - Piran), nahaja star razpadajoči kamniti podporni zid zgoraj navedene dolžine in višine. Zid je izbočen, na posameznih delih nagnjen proti občinski cesti, zaradi nevzdrževanja se na posameznih delih ruši (na občinsko cesto padajo posamezni kamni). V takšnem stanju, z neurejenim zalednim odvodnjavanjem, ni sposoben prevzeti zalednih zemeljskih pritiskov; ob večjem deževju se zaradi dodatnega pritiska zaledne vode nevarnost za njegovo porušitev še poveča. Zaradi možne porušitve zid ogroža promet po omenjeni občinski cesti in je zato nevarna gradnja. V nadaljevanju prvostopenjski organ predstavi potek postopka, v katerem je najprej izdal inšpekcijsko odločbo z dne 2. 6. 2016, s katero je tožnici naložil, da zid odstrani v treh mesecih in ga nadomesti z novim statično stabilnim podpornim zidom. Po tožničini pritožbi in odpravi te odločbe je v ponovnem postopku 2. 12. 2016 opravil kontrolni ogled zidu in ugotovil, da je še vedno nevarna gradnja. Tudi po tem izdana odločba z dne 21. 12. 2016 je bila na pritožbo tožnice odpravljena. V ponovnem postopku je bil glede poteka meje med parcelama št. 754 in 7706/5 k.o. ... izveden dokaz s sodnim izvedencem geodetske stroke A.A., ki je v izvedeniškem mnenju z dne 28. 8. 2017 ugotovil, da obravnavani zid v celoti leži na parceli št. 754 k.o. ..., ki je v lasti tožnice. Ta je torej lastnica zidu in s tem inšpekcijska zavezanka v zadevi. Razpadajočega, izbočenega, nagnjenega podpornega zidu z neurejenim zalednim odvodnjavanjem ni možno obnoviti, zato se je prvostopenjski organ na podlagi 154. člena ZGO-1 odločil za njegovo odstranitev. Navedel je še, da si mora za morebitno gradnjo nadomestnega podpornega zidu tožnica pridobiti gradbeno dovoljenje ter da je rok za izvršitev obveznosti določil ob upoštevanju predvidenega časa za odstranitev zidu. Nato prvostopenjski organ citira določbe ZGO-1 in Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), relevantne za 2. do 5. točko izreka izpodbijane odločbe. Pojasni, da je bila tožnica z vabiloma z dne 16. 5. 2016 in 30. 8. 2017 pisno povabljena, da se izjasni o ugotovitvah gradbenega inšpektorja in izdelanem izvedeniškem mnenju. Glede njene izjave z dne 18. 9. 2017 prvostopenjski organ odgovarja, da na podlagi ZGO-1 nima podlage, da bi sanacijo oziroma odstranitev zidu naložil B., ker ni lastnica zidu, ne glede na to, zakaj je podporni zid postavljen. Mnenje tožnice, da zid ni v tako slabem stanju, da bi ga bilo treba v celoti odstraniti, je le laično mnenje, ki ne dokazuje pravno odločilnih dejstev v tem postopku, štelo bi le podpisano mnenje sodnega izvedenca gradbene stroke - statika. Predlagani sklic posebne obravnave med tožnico in B. ni stvar tega postopka, ampak odnosov med sosedi. Ker so bila vsa za odločanje potrebna dejstva ugotovljena na podlagi ogleda zidu, uradnih evidenc in strokovnega mnenja, je prvostopenjski organ, kot navaja, na podlagi prvega odstavka 146. člena ZGO-1 in 144. člena ZUP postopek vodil brez zaslišanja stranke.

3. Pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo je drugostopenjski organ s svojo odločbo z dne 24. 11. 2017 zavrnil in ob tem zavrnil tudi tožničino zahtevo za povrnitev stroškov postopka. Presodil je namreč, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita.

4. V obrazložitvi se drugostopenjski organ sklicuje na ugotovitve postopka na prvi stopnji. Obrazloženo zavrne ugovor, da gradbeni inšpektor ni pristojen odločati v zadevi, ker je cilj izrečenega ukrepa varnost prometa. Pri tem se sklicuje na določbe točke 12.3. prvega odstavka 2. člena ter 144., 145. in 154. člena ZGO-1. Dodaja, da obravnavani zid, ležeč na parceli št. 754 k.o. ..., ki je v tožničini, torej zasebni lasti, glede na 8. člen Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) ni del javne ceste. Zid, ki ogroža promet in tudi zdravje in življenje ljudi, ki uporabljajo cesto, pomeni nevarno in s tem tudi nedovoljeno gradnjo. Za obravnavanje nedovoljenih gradenj pa je vedno pristojen gradbeni inšpektor, ne glede na to, ali so ob javni cesti. Sodba v zadevi I U 1412/2015 se nanaša na drugačno situacijo, ko je bila izrečena prepoved uporabe pločnika kot dela javne ceste, kar pa je v pristojnosti inšpektorja za ceste. Neutemeljeno je sklicevanje tožnice, da ne more biti inšpekcijska zavezanka, ampak je to lahko le upravljavka ceste B.. Glede vprašanja, kdo je inšpekcijski zavezanec v primeru nedovoljene gradnje, namreč iz določb ZGO-1 (prim. točko 4.1. prvega odstavka 2. člena in prvi odstavek 157. člena) ter ustaljene, konkretno navedene upravnosodne prakse izhaja, da je to primarno investitor (pravna ali fizična oseba, ki naroči graditev objekta, ali ki jo sam izvaja) oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je nedovoljena gradnja oziroma objekt. V obravnavani zadevi je bilo ugotovljeno, da obstoječi objekt na zemljišču s parc. št. 754 k.o. ... ogroža promet na občinski cesti Strunjan - Piran. Ker gre za že zgrajeni objekt (in ne za gradnjo, ki se izvaja), je za določitev zavezanca bistveno, kdo je lastnik in ne kdo je (bil) investitor. Kot je razvidno iz mnenja izvedenca, zid v celoti leži na parceli št. 754 k.o. ..., njegova lastnica je tožnica, ki je lastnica navedene parcele in je posledično tudi zavezanka v tej zadevi. Drugostopenjski organ obrazloži tudi, zakaj tožnica ne more uspeti z navedbo, da je zid v slabem stanju zaradi prometa avtomobilov in kamionov, ki vozijo mimo.

5. Kot neutemeljeno drugostopenjski organ zavrača tudi oporekanje tožnice, da že na prvi pogled ne gre za nevarno gradnjo in da je potrebna ugotovitev izvedenca gradbene stroke. Sklicuje se na ugotovitve, do katerih je prišel gradbeni inšpektor ob ogledih (zapisnika z dne 24. 2. 2016 in 2. 12. 2016), in dodaja, da to izhaja tudi iz fotografij, ki so priloga zapisnikov. Poudarja, da je po zakonu gradbeni inšpektor lahko samo izkušen strokovnjak z ustreznim strokovnim znanjem področja graditve objektov. Zato gre nedvomno zaupati njegovi ugotovitvi, da zid pomeni nevarnost za udeležence v prometu; tožnica pa kakšnih konkretnejših dokazov, ki bi to ovrgli, ne navaja. Kot strokovnjak gradbeni inšpektor sam rešuje strokovna vprašanja. Dokaz z izvedencem se namreč po prvem odstavku 189. člena ZUP izvede le, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga. Po mnenju drugostopenjskega organa je prav tako neutemeljen ugovor, da gre za nesorazmeren ukrep, saj bi bilo treba preveriti, ali je mogoča obnova oziroma popravki zidu. Tožnica kakšnih konkretnih dokazov za svoje navedbe ni predložila. Gradbeni inšpektor je strokovnjak s področja graditve objektov, zato drugostopenjski organ verjame njegovi ugotovitvi, da obnova zidu ni mogoča in je potrebna njegova odstranitev. Obrazloženo je še, da je prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1 treba v odločbo vnesti tudi pri izreku inšpekcijskega ukrepa zaradi nevarne gradnje.

6. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato vložila tožbo v upravnem sporu, s katero izpodbija prvostopenjsko odločbo. Toži zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter toženki naloži, da tožnici povrne stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. V tožbi tožnica vztraja pri ugovorih iz upravnega postopka. Predvsem je ugovarjala pristojnosti gradbenega inšpektorja za odločanje, saj je glede na cilj izrečenega ukrepa, to je varnost prometa, pristojen inšpektor za ceste. Razlogi drugostopenjskega organa o tem in njegovo sklicevanje na 145. ter 154. člen ZGO-1 pomenijo zmotno uporabo materialnega prava. Iz omenjenih določb (154. člena) izhaja, da mora v primeru nevarne gradnje inšpektor prepovedati uporabo objekta, česar v konkretnem primeru po naravi stvari ni mogel storiti, saj ni mogel prepovedati uporabe zidu, ki je postavljen ob lokalni cesti in ga dejansko nihče ne uporablja.

8. Kot zatrjuje tožnica, je oporekala ugotovitvi, da gre za star razpadajoči zid in da naj bi kamenje padalo na cesto. Njene navedbe nenazadnje dokazuje dejstvo, da od začetka postopka do leta 2018 situacija ni nič drugačna. Glede stanja zidu in vzrokov za to je predlagala izvedenca gradbene stroke, vendar ta dokaz ni bil izveden, čeprav bi bil nujen glede kvalitete, trdnosti in funkcionalnosti zidu. Tožnica se sprašuje, ali zadeva ne spada v pristojnost B., glede na 6. člen ZGO-1. Navaja, da je bil zid postavljen ob gradnji lokalne ceste oziroma izključno za potrebe (varnosti) prometa po njej. Postavil ga je investitor (graditelj) ceste, to je B., in ne tožnica. Tudi če je zid, kot trdi inšpektor, razpadajoč - kar pa slike v upravnem spisu, ki so priložene tožbi, očitno demantirajo - je povzročitelj takšnega stanja kamionski promet na cesti, kar bi lahko ugotovil gradbeni izvedenec, če že inšpektor tega ni želel ugotavljati. Posledice nevarnega stanja mora odstraniti njegov povzročitelj ter upravljavec ceste, to je B.. Nenazadnje drugostopenjski organ potrjuje, da je primarni zavezanec za izvršitev ukrepa investitor.

9. Tožnica poudarja, da bo zares nevarna situacija nastala po odstranitvi zidu. Ta namreč sedaj zadržuje pritisk zemlje, ki bo potem začela padati na cesto, s čimer bo brez dvoma ogrožen promet. Izvršitev ukrepa torej pomeni mnogo večjo nevarnost kot sedanje stanje. Tega se je zavedal tudi gradbeni inšpektor, saj je v prvi odločbi poleg rušenja naložil tudi postavitev novega zidu, za kar pa ni imel pooblastil. Tožnica ugovarja, da je izrečeni ukrep arbitraren in nesorazmeren. Inšpektor 154. člena ZGO-1 ni pravilno uporabil oziroma je dejansko stanje pomanjkljivo ugotovil tudi glede vprašanja, ali je res treba porušiti celoten zid ali pa bi bila mogoča njegova (delna) obnova oziroma utrditev. Povedano drugače, inšpektor bi moral preizkusiti, ali ni mogoče izreči manj obremenjujočega ukrepa, oziroma ali gre sploh za primeren ukrep glede na zasledovani cilj, to je varen promet po lokalni cesti. Ker tega ni storil, je odločitev samovoljna in v očitnem nasprotju z namenom zakona, saj se bo nevarnost z izvršitvijo ukrepa povečala, namesto da bi se zmanjšala. Nesprejemljivo je razlogovanje, da je gradbeni inšpektor strokovnjak in zato že ve, kaj je najboljše. Moral bi preizkusiti možnost milejšega ukrepa, nenazadnje je na njem in ne zavezancu dokazno breme. Naloženi ukrep odstranitve zidu bo povzročil nasprotno stanje od tistega, ki ga zasleduje pravna norma in narekuje zdrava pamet.

10. Parcela št. 754 k.o. ... se kot zgornja parcela nahaja nad lokalno cesto Portorož - Strunjan, katere upravljavec je B., ki je zid tudi postavila, da preprečuje zdrs zemlje na cesto. Zid je torej postavljen izključno zaradi koristi prometa po lokalni cesti, tožnica ga ne potrebuje in tudi ni dolžna zagotavljati javnega interesa, ampak je za javno korist dolžna skrbeti B., ki je po predpisih dolžna zagotoviti nemoten in varen promet po lokalni cesti. Zid se nahaja v območju varovalnega pasu, kjer je raba prostora omejena, posegi pa so dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste (75. in 76. točka prvega odstavka 2. člena ter 97. člen ZCes-1). Tako določa tudi Odlok o občinskih cestah v Občini Piran (32. člen). Takšnega soglasja oziroma dovoljenja B. v spisu ni in je tudi iz tega razloga izpodbijana odločba nezakonita. Drugostopenjski organ se sklicuje na 8. člen ZCes-1, ki pa v 12. alineji prvega odstavka kvečjemu potrjuje tožničine navedbe, da se mora predmetni zid šteti kot funkcionalna površina, namenjena varnosti prometa in zaščiti ceste.

11. Razlogi drugostopenjskega organa o tem, kdo je inšpekcijski zavezanec, pomenijo zgrešeno uporabo materialnega prava. ZGO-1 v 157. členu ureja, kdo je dolžan plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora, kar nima zveze z obravnavano zadevo. To velja tudi za 4.1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1, saj ne gre za spor glede investitorstva, nasprotno, tožnica je zatrjevala, da je to B.. Neuporabljiva za konkretni primer je tudi sodna praksa, na katero se sklicuje drugostopenjski organ. Na tožničine navedbe, da gre za varovalni pas ob javni cesti in da je zaradi varnosti prometa zid v pristojnosti B., ni bilo odgovorjeno, s čimer je tožnici kršena ustavna pravica do učinkovitega pravnega varstva. Sicer pa gre za sprenevedanje, ko se tožnici očita, da ni podala konkretnih navedb, da zid ni nevaren, ob tem da toženka sama potrdi, da je osnovna funkcija zidu varovanje pred zalednimi zemeljskimi pritiski, noče pa odgovoriti na navedbe o posledicah odstranitve zidu. Uporaba prvega odstavka 158. člena ZGO-1 pa bi, tudi glede na namen izreka teh prepovedi, prišla v poštev le v primeru nedovoljene gradnje, za kar po mnenju tožnice v obravnavanem primeru ne gre.

13. Med upravnim sporom je tožnica na sodišče vložila predlog oziroma zahtevo za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katero naj se izvršitev izpodbijane odločbe odloži do izdaje pravnomočne odločbe v tem sodnem postopku. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške postopka z začasno odredbo. Kot navaja, je bil po izdaji izpodbijane odločbe izdan sklep o dovolitvi izvršbe, tožničin ugovor zoper ta sklep pa zavrnjen. Pri upravnem organu je predlagala odlog izvršbe, ki je bil zavrnjen z obrazložitvijo, da je škoda popravljiva. Tožnica zatrjuje, da bo z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala nepopravljiva škoda, tako njej, kot tudi na račun javnega interesa, medtem ko toženki z izdajo začasne odredbe ne bo nastala nobena škoda. Z uničenjem zidu tožnici nastalo neposredno škodo ocenjuje na 10.000 EUR. Hujša pa je nadaljnja škoda, saj bo zaradi odstranitve zidu zemlja začela drseti na cesto, zaradi česar bo ogrožen promet, ugrezati pa se bo začelo tudi zemljišče na hribu, na katerem stoji tožničina hiša, posebej ob dežnih nalivih. Tožnica ponavlja posamezne tožbene navedbe in dodaja, da ji bo škoda zaradi odstranitve zidu nastala tudi zato, ker ji bo moč očitati, da se vir škode nahaja na njenem zemljišču.

14. Toženka na zahtevo za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

15. Sodišče je, glede na določbe 19. člena ZUS-1, o upravnem sporu obvestilo B., ki na tožbo in na zahtevo za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

17. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijane odločbe z dne 29. 9. 2017, s katero je gradbeni inšpektor tožnici naložil, da mora, ker gre za nevarno gradnjo, v danem roku odstraniti v izreku odločbe navedeni zid in izrekel s tem povezane prepovedi ter akcesorna opozorila oziroma odločitve glede stroškov postopka in nesuspenzivnosti pritožbe.

18. Za zadevo so, kot je posebej pojasnjeno v drugostopenjski odločbi (str.1), relevantne določbe ZGO-1. Inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem določb tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov, ki se nanašajo na gradnjo, opravljajo gradbeni inšpektorji inšpektorata v sestavi ministrstva, pristojnega za prostorske in gradbene zadeve (26. člen ZGO-1). Gradbeni inšpektor v okviru inšpekcijskega nadzorstva med drugim nadzoruje, ali so objekti zgrajeni in vzdrževani tako, da zagotavljajo zanesljivost in izpolnjujejo bistvene zahteve po tem zakonu (145. člena ZGO-1).

19. Po določbi točke 12.3. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nevarna gradnja pomeni, da gradnja, ki se izvaja, ali že zgrajeni objekt ogroža premoženje, zdravje in življenje ljudi, promet, sosednje objekte oziroma njegovo okolico. Nevarna gradnja sodi med nedovoljene gradnje (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nevarne gradnje pristojni gradbeni inšpektor ustavi gradnjo oziroma prepove uporabo takšnega objekta ter odredi, da se na objektu oziroma njegovem delu v roku, ki ga določi, izvedejo nujna vzdrževalna dela, ali pa da se objekt ustrezno obnovi ali odstrani (154. člen ZGO-1). Po prvem odstavku 158. člena ZGO-1 so v zvezi z gradnjo, objektom ali delom objekta, glede katerih je po določbah tega zakona izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nedovoljene gradnje, prepovedana vsa za legalne gradnje, legalne objekte sicer dovoljena ali predpisana dejanja, ki so v nadaljevanju te določbe primeroma našteta. Te prepovedi so po drugem odstavku 158. člena ZGO-1 obvezna sestavina odločbe, s katero se izreče inšpekcijski ukrep po določbah do 152. do vključno 155. člena tega zakona, torej tudi v primeru izreka ukrepa zaradi nevarne gradnje po 154. členu ZGO-1. Pritožba zoper inšpekcijsko odločbo po tretjem odstavku 146. člena ZGO-1 ne zadrži njene izvršitve.

20. Sodišče najprej, tako kot že drugostopenjski organ, kot neutemeljen zavrača ugovor o nepristojnosti gradbenega inšpektorja za odločanje v zadevi. Glede na zakonsko ureditev je gradbeni inšpektor pristojen, da v primeru nevarne gradnje, tudi ko se ta nahaja ob javni cesti, izreče v 154. členu ZGO-1 predvidene inšpekcijske ukrepe, med katerimi je tudi ukrep odstranitve objekta. Sklicevanju tožnice na določbe ZCes-1 in njenemu stališču, da je pristojen inšpektor za ceste, ni mogoče slediti. Kot je sodišče razložilo že v sodbi I U 73/2013 z dne 22. 8. 2013, ZCes-1 obseg inšpekcijskega nadzorstva inšpektorja za ceste določa v 114. členu, pri čemer v peti alineji prvega odstavka natančno opredeljuje obseg tega nadzorstva v zvezi z gradnjo in rekonstrukcijo stavb in objektov, postavljanjem kakršnihkoli drugih objektov in naprav /…/ ter za druge posege v območju javne ceste, in sicer kot nadzor nad tem, ali so izpolnjeni pogoji za gradnjo. Ta določba je glede na druge določbe istega člena specialna, kar pomeni, da se glede obsega nadzorstva inšpektorja za ceste nad gradnjo in rekonstrukcijo objektov ni mogoče sklicevati na preostale, splošnejše določbe 114. člena ZCes-1, npr. druge alineje prvega odstavka, ki inšpektorju za ceste daje pooblastilo za nadzor nad tem, ali cesta omogoča varno uporabo. Podobno velja tudi za 118. člen ZCes-1, ki določa splošne inšpekcijske ukrepe po tem zakonu. Po 1. točki prvega odstavka tega člena pristojni inšpektor za ceste /…/ z odločbo odredi, da se v roku, ki ga določi, odpravijo nepravilnosti, ki jih ugotovi (glej peto alinejo) v zvezi z gradnjo in rekonstrukcijo stavb in objektov, postavljanjem kakršnihkoli drugih objektov in naprav ter izvajanjem kakršnihkoli del na pripadajočih zemljiščih v varovalnem pasu javne ceste v nasprotju s soglasjem. Poleg tega lahko po 2. točki prvega odstavka 118. člena ZCes-1 inšpektor za ceste odredi, da se do pridobitve soglasja ali do izpolnitve pogojev iz izdanega soglasja ustavi (glej tretjo alinejo) gradnja ali rekonstrukcija stavb in objektov, postavljanje kakršnihkoli drugih objektov in naprav ter izvajanje kakršnihkoli del na pripadajočih zemljiščih v varovalnem pasu ali zunaj varovalnega pasu javne ceste. Določbe 118. člena ZCes-1 dajejo inšpektorju za ceste pooblastilo za odreditev odstranitve objekta izključno v primeru objektov za obveščanje in oglaševanje (6. točka prvega odstavka), v primerih iz predhodno omenjene 2. točke prvega odstavka 118. člena pa mora o svojih ugotovitvah brez odlašanja obvestiti pristojnega gradbenega inšpektorja (drugi odstavek 118. člena ZCes-1). Inšpekcijski ukrepi v zvezi s stavbami in objekti, za katere je pooblaščen inšpektor za ceste, so torej z zakonom jasno opredeljeni, zato se ta inšpektor pri izrekanju teh ukrepov ne more sklicevati npr. na splošnejšo določbo 7. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Po presoji sodišča je zakonodajalec v tem pogledu odstranil vsak dvom z navedenimi določbami, po katerih ima inšpektor za ceste pooblastilo za odstranitev objekta le glede objektov za obveščanje in oglaševanje, o svojih ugotovitvah iz 2. točke prvega odstavka pa mora obvestiti pristojnega gradbenega inšpektorja, očitno z namenom, da ta ustrezno ukrepa. Določbe drugega odstavka 97. člena ZCes-1 (pa tudi določbe 32. člena Odloka o občinskih cestah v Občini Piran), po kateri so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste, ni mogoče razumeti v smislu, da se nanaša tudi na izrekanje inšpekcijskih ukrepov s strani gradbenega inšpektorja. Ta ima samostojno zakonsko pooblastilo za izrekanje z zakonom predvidenih ukrepov, pri čemer mora upoštevati vse okoliščine primera in skrbeti, da je zavarovan javni interes. Ker tožnica sprašuje, ali ni zadeva v pristojnosti B. glede na 6. člen ZGO-1, ki občini daje možnost, da zaradi zavarovanja javne koristi zaveže lastnika, da opravi nujno potrebna vzdrževalna dela, in pod določenimi pogoji odredi tudi odstranitev objekta, je treba povedati, da iz drugega odstavka tega člena izhaja, da so te določbe uporabljive, če ne gre za nevarno gradnjo po tem zakonu.

21. Kolikor pa tožnica B. omenja v zvezi z ugovori, ki se nanašajo na določitev inšpekcijskega zavezanca, sodišče ugotavlja, da tožničine navedbe, da je predmetni zid zgradila in da je torej investitorka B., ostajajo na ravni splošnega, neizkazanega zatrjevanja in že kot take do drugačnega zaključka glede zavezanca, kot sta ga napravila upravna organa, ne morejo voditi. Tudi sicer pa je sodna praksa (tako sodba III U 71/2014 z dne 29. 1. 2015, na katero se sklicuje že drugostopenjski organ) zavzela jasno stališče, da je v primeru že zgrajenega nevarnega objekta inšpekcijski zavezanec njegov lastnik. Investitor gradnje bi bil zavezanec le, če bi bila kot nevarna opredeljena gradnja, ki se še izvaja. Lastnik nepremičnine je namreč tisti, ki je v razmerju do tretjih dolžan zagotoviti, da jim njegova nepremičnina ne bo povzročala škode oziroma da jih ne bo ogrožala. Če je slabo stanje objekta posledica ravnanja druge osebe in ne lastnika, ima ta ob izpolnjenih zakonskih pogojih možnost uveljavljati civilnopravne zahtevke; ne more pa se ogniti obveznostim, ki ga po ZGO-1 zadenejo kot lastnika nevarne gradnje. Glede na povedano je bila torej tožnica, ki je lastnica parcele št. 754 k.o. ..., na kateri, kot je bilo s pomočjo izvedenca geodetske stroke ugotovljeno v dopolnjenem postopku, stoji obravnavani podporni zid (česar tožnica konkretizirano niti ne prereka), utemeljeno spoznana za zavezanko v obravnavanem inšpekcijskem postopku. Po navedenem na odločitev ne more vplivati njeno zatrjevanje, da je zid postavljen izključno v korist občinske ceste in da ga sama ne potrebuje (ki se sicer glede na njene nadaljnje navedbe o grozeči škodi, tudi tiste v predlogu za izdajo začasne odredbe, tudi kaže kot neutemeljeno). Že prvostopenjski organ je tožnici pravilno pojasnil, da na podlagi določb ZGO-1 nima podlage, da bi inšpekcijske ukrepe zaradi nevarne gradnje naložil B. Za drugačno stališče niti v določbah ZCes-1, na katere se sklicuje tožnica, ni podlage.

22. Za izrek v 154. členu ZGO-1 predvidenih ukrepov mora biti ugotovljeno in utemeljeno, da gre za nevarno gradnjo. V konkretnem primeru je prvostopenjski organ to obrazložil z ugotovitvami, ki so citirane v povzetku prvostopenjske odločbe (2. točka te obrazložitve). Tožnica je v dosedanjem postopku te ugotovitve presplošno prerekala. Predložila je le s strani Google maps pridobljene slike zidu ter splošno ugovarjala, da bi inšpektor moral pridobiti izvedensko mnenje o tem, kdo je povzročitelj razpadanja zidu. Ob takem stanju zadeve je tudi po mnenju sodišča mogoče utemeljiti zaključek, da predmetni zid ogroža promet in da gre zato za nevarno gradnjo, kolikor tožnica v ponovnem postopku ne bo zagotovila zadostnih (strokovnih) dokazov o nasprotnem.

23. V odločbi, kot je izpodbijana, pa mora biti utemeljeno tudi, zakaj se je gradbeni inšpektor odločil za izrečeni (in ne za kakšen drug po zakonu predviden) ukrep. Po 154. členu ZGO-1 se gradnja ustavi oziroma prepove uporaba objekta, če je to glede na naravo gradnje oziroma objekta mogoče oziroma potrebno. Obenem pa iz 154. člena ZGO-1 izhaja, da so ukrepi, ki jih je mogoče izreči - izvedba nujnih vzdrževalnih del, obnova objekta ali njegova odstranitev, in sicer na celotnem objektu ali na delu objekta - določeni alternativno. Zato je treba izreči najmilejši ukrep, s katerim je mogoče doseči zasledovani cilj, torej odvrniti nevarnost, ki jo predstavlja objekt. S tega vidika je v obrazložitvi izpodbijane odločitve zgolj navedeno, da razpadajočega, izbočenega, nagnjenega podpornega kamnitega zidu z neurejenim zalednim odvodnjavanjem ni možno obnoviti, ne da bi se ga pri tem odstranilo, in da se je zato gradbeni inšpektor odločil za njegovo odstranitev v celoti. Tako skopa in splošna utemeljitev ne zadošča za preizkus, ali je bil izrečen najmilejši po zakonu predvideni ukrep in ali je to primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja. Upravna organa se tudi nista konkretno opredelila do ugovora, ki ga tožnica uveljavlja tekom postopka, to je, da se bo z odstranitvijo zidu nevarnost še povečala, ker bo zaradi odstranitve podpore zemljišče začelo drseti oziroma se ugrezati. Zato se kot utemeljen pokaže tudi tožbeni očitek o kršitvi tožničine pravice iz 22. člena Ustave. Še posebej tega ni mogoče spregledati, ker je gradbeni inšpektor v prvotno izdani odločbi z dne 2. 6. 2016, ki jo omenja tudi v izpodbijani odločbi, sam navedel, da se bo z odstranitvijo podpornega zidu spravilo v nevarnost zemljišče s parc. št. 754 k.o. ... (nevarnost nastanka drsin, ker zemljišče ni več podprto s podpornim zidom). Izpodbijana odločba tako nima zadostnih razlogov, ki bi omogočali preizkus tožbenega ugovora, da je izrečeni ukrep nesorazmeren in neustrezen glede na cilj, ki se z njim zasleduje. Pri čemer sodišče dodaja, da so s tem povezane navedbe, tudi kolikor bi se utemeljilo, da je zid treba odstraniti, lahko pomembne še z vidika presoje primernosti za izvršitev izrečenega ukrepa določenega roka, glede na pogoje, ki jih je treba izpolniti za legalno postavitev morebitnega novega podpornega zidu.

24. Sodišče poudarja, da je drugostopenjski organ pravilno izpostavil, da je gradbeni inšpektor strokovnjak z univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture in večletnimi delovnimi izkušnjami s področja graditve objektov (144. člen ZGO-1). Zato se šteje, da razpolaga s potrebnim strokovnim znanjem s tega področja in da za ugotavljanje ali presojo dejstev s tega področja dokazovanje z izvedencem glede na 189. člen ZUP ni potrebno. Vendar pa mora gradbeni inšpektor svoje ugotovitve dovolj konkretno navesti in na njihovi podlagi napravljene zaključke obrazloženo utemeljiti. Šele tako jih namreč lahko stranka konkretizirano izpodbija in za to ponudi oziroma predloži ustrezne (strokovne) dokaze ter tako učinkovito uresniči svoje z Ustavo zagotovljene pravice, kot so pravica do enakega varstva pravic, pravica do pravnega sredstva in pravica do sodnega varstva. Pa tudi sodišče lahko šele na podlagi takšne obrazložitve polno preizkusi pravilnost in zakonitost sprejete odločitve.

25. Iz povedanega sledi, da odločbe v delu, ki se nanaša na okoliščine, bistvene za izrek obravnavanega inšpekcijskega ukrepa, ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Sodišče je zato tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo (tako v 1. točki, kot v akcesornih nadaljnjih točkah izreka) odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

26. Zaradi vodenja ponovnega postopka sodišče pripominja, da se po 146. členu ZGO-1 vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank, vendar le, če so izpolnjeni pogoji, ki jih za to določa ZUP (prvi odstavek 144. člena). V konkretnem primeru pa je že organ druge stopnje v predhodnem postopku prvostopenjski organ opozoril, da je tožnici treba zagotoviti možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev. Sodišče k temu dodaja, da čim bolj dosledno zagotavljanje pravice stranke do izjave (z vročanjem vseh relevantnih gradiv v celoti, seveda ob primerno določenih rokih glede na naravo zadeve, ki zahteva hitro postopanje) prispeva, da se že pred izdajo odločbe obravnavajo vse za odločitev pomembne okoliščine ter argumenti, in s tem pripomore, da se v postopku pravilno in popolno ugotovi dejansko stanje ter pravilno uporabi materialno pravo, odločba pa obrazloži tako, da odločitev prestane preizkus s pravnimi sredstvi.

27. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ki je nobena od strank izrecno ni zahtevala, in brez izvajanja dokazov, saj to za sprejeto odločitev o tožbi ni bilo potrebno. Zaradi pomanjkljive obrazložitve namreč izpodbijane odločbe, tudi v pogledu pravilnosti in popolnosti relevantnega dejanskega stanja, niti ni mogoče preizkusiti; tožnica pa v tožbi tudi ni navajala takšnih novih dejstev oziroma predlagala novih dokazov, ki bi bili pomembni za sprejeto odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1). Kot dokaze je predlagala listine iz upravnega postopka; glede slik pa sodišče, tudi zaradi ponovnega postopka, pripominja, da so te za dokazovanje lahko primerne, če je dovolj natančno navedeno in izkazano, na kateri časovni trenutek se nanašajo.

28. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Na podlagi drugega odstavka istega člena pa sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

29. Glede na opisano ureditev po ZUS-1 torej tožba praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je uperjena, vendar pa je vložena tožba predpostavka za odločanje sodišča o zahtevi za izdajo začasne odredbe, pri čemer se z začasno odredbo po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 izvršitev izpodbijanega akta zadrži le začasno, do pravnomočne sodne odločbe o tožbi. Če je o tožbi pravnomočno odločeno, začasne odredbe po 32. člena ZUS-1 ni več mogoče izdati. Ko je sprejeta pravnomočna odločitev sodišča o tožbi, namreč ni več potrebe po začasnem preprečevanju posledic, ki naj bi se dokončno odvrnile s pravnomočno odločitvijo o tožbi. Tako tudi v konkretnem primeru ni (več) podana procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o tožničini zahtevi za izdajo začasne odredbe, saj je sodišče s sodbo iz I. točke izreka (zoper katero pritožba ni dovoljena in ki je pravnomočna z izdajo sodbe) tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek. Glede na povedano je sodišče tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo (peti odstavek 32. člena ZUS-1).

30. Kadar sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, je po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 tožnik, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila obravnavana zadeva rešena na seji, tožnico pa je v upravnem sporu zastopala pooblaščena odvetniška družba, se tožnici na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika prizna pavšalni znesek stroškov v višini 285,00 EUR. Navedeni pavšalni znesek, ki zajema vse stroške postopka na prvi stopnji, se skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča ob upoštevanju, da je tožničina pooblaščenka zavezanka za plačilo DDV, poviša še za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Toženka mora tako tožnici povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov tega sodnega postopka. Od poteka paricijskega roka (ki je določen skladno s 313. členom Zakona o pravdnem postopku, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

31. Za tožbo plačano sodno takso bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 154, 158

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 2, 97

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.