UPRS Sodba I U 531/2017-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-07-12

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), mag. Damjan Gantar

tujec - dovolitev zadrževanja - veljavna potna listina - apatrid - oseba brez državljanstva - varna izvorna država - pravica do zasebnega in družinskega življenja - spor polne jurisdikcije

Tožnik je bil nezakonito izbrisan iz registra prebivalstva Slovenije, je brez državljanstva, star 62 let, brezdomec, gre za osebo z dolgotrajnim toleriranim nezakonitim bivanjem v Sloveniji ter je imel pred izbrisom v Sloveniji stalno prebivališče. Tožnik je svoj status v Sloveniji večkrat poskušal urediti, vendar neuspešno. Vse navedene okoliščine skupaj, ob upoštevanju 8. člena EKČP in s tem njegovega zasebnega življenja v Sloveniji, namreč utemeljujejo nujnost udeležbe tožnika v postopku pred državnimi organi v Republiki Sloveniji. Toženka določbo 5. alineje drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 nedopustno oži, ko v pritožbeni odločbi navaja, da je navedena določba namenjena zaključevanju sodnih, predvsem kazenskih postopkov ter da je torej relevantna, kadar gre za interes državnih organov.

Glede na navedene izjemne okoliščine tega primera in glede na posebno ranljivost tožnika zaradi starosti in dolgotrajnosti neurejenega statusa tožnika je sodišče kljub temu, da tožnik sam ni podal izrecnega zahtevka za odločanje v sporu polne jurisdikcije, ocenilo, da bi zaradi izjemnosti te situacije tožniku z vrnitvijo te zadeve upravnemu organu v ponovni postopek lahko bila prizadejana težko popravljiva škoda.

I. Tožbi se delno ugodi tako, da se odpravi 2. točka izreka odločbe Policijske uprave Ljubljana št. 021-13/2016/15 (3E23-04) z dne 21. 12. 2016.

II. A.A. se dovoli zadrževanje v Republiki Sloveniji do pravnomočne odločitve v upravnem sporu opr. št. I U 1195/2017.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnika za dovolitev zadrževanja na podlagi 1. alineje drugega odstavka 73. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2) zaradi načela nevračanja (1. točka izreka), zavrnil vlogo tožnika za dovolitev zadrževanja po 5. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 zaradi nujne udeležbe tujca v postopku pred državnim organom, to je Upravno enoto Ljubljana zaradi vložene prošnje za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje (2. točka izreka), zavrnil vlogo tožnika za dovolitev zadrževanja po 2. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2, ker tujec nima in si ne more preskrbeti veljavne potne listine države, katere državljan je (3. točka izreka) ter odločil, da z izdajo te odločbe stroški niso nastali (4. točka izreka). V zvezi z razlogi za zavrnitev zadrževanja tožnika v Republiki Sloveniji po 1. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi navaja, da je Črna gora po Odloku o določitvi seznama varnih izvornih držav varna država, zato v tem primeru načelo nevračanja za tožnika ne velja. V zvezi z zavrnitvijo dovolitve zadrževanja iz razloga po 5. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 organ navaja, da je zaprosil Upravno enoto Ljubljana, da poda oceno, ali je v postopku, ki se nanaša na vlogo tožnika za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po 51. členu ZTuj-2 (drugi utemeljeni razlogi) nujno potrebno zagotoviti njegovo udeležbo v postopku. Iz dopisa Upravne enote z dne 19. 10. 2016 izhaja, da po njihovem mnenju tožnikova prisotnost pri vodenju celotnega upravnega postopka ni potrebna. V zvezi z zavrnitvijo tožnikove vloge za zadrževanje po 2. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 pa navaja, da je imel tožnik v času od 8. 7. 2015 do 8. 7. 2016 veljaven potni list Črne gore za osebe brez državljanstva (apatride) ter da ni storil ničesar, da bi njegovo veljavnost podaljšal. Po mnenju prvostopenjskega organa finančno stanje stranke ni razlog za to, da si novega potnega lista ni pridobil.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja. V tožbi med drugim navaja, da je organ določbo 2. alineje drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 uporabil formalistično, brez upoštevanja smisla zakona kot celote oziroma pravnega reda kot celote, ki vključuje tudi temeljne človekove pravice strank. Tudi zavrnitev njegove prošnje na podlagi 5. alineje drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 pomeni napačno uporabo materialnega prava. Ta zakonska določba se namreč nanaša na vse postopke pred državnimi organi v Republiki Sloveniji in ne samo na sodne postopke. Nezakonita pa je tudi redukcija, ki se nanaša na pravno nedoločen pojem „nujne udeležbe tujca“ v takem postopku. Pritožbeni organ se je povsem arbitrarno postavil na stališče, da je taka udeležba v postopku nujna samo, kadar gre za interes državnih organov, ne pa tudi takrat, kadar je ta udeležba nujna zaradi zavarovanja temeljnih človekovih pravic tujca v takem postopku. Pri interpretaciji pomena pravno nedoločnih pojmov pa je v dvomu vsekakor treba dati prednost interpretaciji in favorem libertatis in ne interpretaciji v prid države ali odločujočega organa v upravnem postopku. V zvezi z zavrnitvijo prošnje po 1. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2, čeprav se prošnja na to določbo sploh ni opirala, se tožnik sprašuje, na podlagi katerih zakonskih določb naj bi bil odstranjen v Črno goro. Ni namreč njen državljan, niti tam nima stalnega ali začasnega prebivališča.

4. Toženka v odgovoru na tožbo odgovarja na tožbene navedbe. Sodišču predlaga, da tožbo, kolikor je bila vložena pravočasno, kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče uvodoma, v zvezi z ugovorom toženke o pravočasnosti tožbe, ugotavlja, da je bila tožba vložena priporočeno po pošti 20. 3. 2017. Iz upravnega spisa zadeve je razvidno, da je bila tožnikovemu pooblaščencu odločba druge stopnje vročena 16. 2. 2017. Ker je bil zadnji dan 30-dnevnega roka za vložitev tožbe (prvi odstavek 28. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1) sobota 18. 3. 2017, je tako tožba, vložena priporočeno po pošti prvi prihodnji delavnik (drugi in četrti odstavek 111. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), to je v ponedeljek 20. 3. 2017, pravočasna.

6. Sodišče je 11. 7. 2018 opravilo pripravljalni narok (45. člen ZUS-1), na katerem je s strankama odprto razpravljalo o pravnih in dejanskih vidikih spora ter si prizadevalo, da bi prišlo do sklenitve sodne poravnave. Zgolj v ta namen je tudi dovolilo, da je tožnikov pooblaščenec za sprejemanje pisanj na naroku podajal navedbe, na katere se sodišče pri svoji odločitvi ne opira. Sicer pa ugotavlja, da gre zgolj za navedbe, ki jih je tožnik že podal tekom predmetnega upravnega postopka.

7. Na pripravljalnem naroku 11. 7. 2018 je tožnik po svoji pooblaščenki sodišču predlagal, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovno odločanje. Izrecno je navedel, da odločanja v sporu polne jurisdikcije ne predlaga, razen če sodišče samo oceni, da bi bilo to smotrno.

8. Strankama je sodišče na pripravljalnem naroku tudi vročilo drugopis izpiska iz Centralnega registra prebivalstva z dne 5. 7. 2018, iz katerega izhaja, da je tožnik državljan Srbije. V zvezi s tem sta obe stranki izjavili, da med njima ni spora, da je tožnik brez državljanstva.

9. Tožnik sam pa je na svojo izrecno željo na pripravljalnem naroku navedel, da ne drži trditev pooblaščenke toženke, da pri urejanju svojega statusa v Sloveniji ni bil aktiven, saj je štirikrat po različnih določbah slovenske zakonodaje zaprosil za ureditev statusa. Izpostavil je tudi, da je imel pred izbrisom stalno prebivališče v Sloveniji.

11. Iz upravnega spisa izhaja, da je tožnik 26. 9. 2016 pri Policijski upravi (PU) Ljubljana vložil vlogo, naslovljeno „Prošnja za dovolitev zadrževanja po 73. členu ZTuj-2, dokler se ne reši vprašanje prosilčevega statusa v Sloveniji“, odločitev v zvezi s katero tožnik izpodbija v tem upravnem sporu. V prošnji se je skliceval na razloge po 2. in 5. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2. Skliceval pa se je tudi na 8. člen EKČP in novejšo sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) in s tem v zvezi navedel, da je tujec z dolgotrajnim (nad 20 let trajajočim) toleriranim bivanjem v Sloveniji. Iz upravnega spisa je tudi razvidno, da je PU Ljubljana 5. 9. 2016 izdala odločbo št. 2253-117/2016/3 (3E692-09), ki je postala pravnomočna in izvršljiva 9. 9. 2016 in s katero je bil določen 15 dnevni rok za tožnikovo prostovoljno vrnitev. Iz upravnega spisa prav tako izhaja, da je tožnik 29. 7. 2016 pri Upravni enoti (UE) Ljubljana vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2, v zvezi z reševanjem katere je v predmetnem postopku podal navedbo, da obstaja razlog za dovolitev njegovega zadrževanja v Republiki Sloveniji po 5. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2.

12. Zadrževanje po ZTuj-2 pomeni dovoljenje tujcu, ki se ga mora odstraniti, da začasno ostane v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 73. člena tega zakona), in sicer se zadrževanje med drugim dovoli tujcu, če tujčeva odstranitev iz države v skladu z 72. členom tega zakona (prepoved odstranitve tujca zaradi načela nevračanja) ni dovoljena (1. točka drugega odstavka 73. člena ZTuj-2), če nima in si ne more preskrbeti veljavne potne listine države, katere državljan je (2. alineja drugega odstavka tega zakona) ali če je potrebno zagotoviti nujno udeležbo tujca v postopku pred državnim organom Republike Slovenije (5. alineja drugega odstavka 73. člena tega zakona).

13. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno, da je tožnik brez državljanstva. Na zaslišanju pred prvostopenjskim organom 28. 11. 2016 je izpovedal, da se je državljanstvu Črne gore odpovedal ter da v Črni gori nima nikogar, nima nobenega premoženja ter da s Črno goro nima več nobenih vezi. Nazadnje je bil tam leta 2015, ko je pridobil potni list za apatride. Potni list za osebe brez državljanstva Črne gore mu je potekel 8. 7. 2016. Iz dopisa Varuha človekovih pravic z dne 3. 10. 2016, ki se nahaja v upravnem spisu, izhaja, da je tožnik pri tem organu uvrščen na seznam oseb z dolgotrajnim toleriranim nezakonitim bivanjem. Nadalje iz upravnega spisa zadeve ter iz tožnikovih navedb na pripravljalnem naroku 11. 7. 2018 izhaja, da je šlo pri tožniku za izbris iz registra prebivalstva. Iz upravnega spisa zadeve pa je tudi razvidno, da je tožnik brezdomec. Vse navedeno med strankama ni sporno, saj organ tem dejstvom v postopku ni nasprotoval.

14. Tako sodišče zaključuje, da je bil tožnik nezakonito izbrisan iz registra prebivalstva Slovenije, da je brez državljanstva, brezdomec, da gre za osebo z dolgotrajnim toleriranim nezakonitim bivanjem v Sloveniji ter da je imel pred izbrisom v Sloveniji stalno prebivališče. Hkrati pa je iz podatkov spisa mogoče zaključiti, da je tožnik svoj status v Sloveniji večkrat poskušal urediti, vendar neuspešno, za kar toženka trdi, da je šlo za njegovo neaktivnost, tožnik pa temu oporeka. Ob tem sodišče dodaja, da je tožnik, ki je rojen 21. 11. 1955, star 62 let.

15. Vse navedene dejanske okoliščine skupaj kažejo na tožnikovo posebno ranljivost ter so po presoji sodišča izjemne in zelo specifične, zato je potrebno ta primer tako tudi obravnavati in upoštevati tudi določbo 8. člena EKČP (pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja) ter relevantno sodno prakso ESČP, na kar se tožnik ves čas postopka izrecno sklicuje. Čeprav je tožnik brezdomec in brez državljanstva, pa si je v vseh letih dejanskega prebivanja v Sloveniji ustvaril svoje zasebno življenje, kar je s sklicevanjem na 8. člen EKČP zatrjeval v postopku, pa tega organ pri presoji njegove prošnje za dovolitev zadrževanja ni upošteval, čeprav ni izrecno nasprotoval tem tožnikovim navedbam. Ne drži torej trditev toženke, da niti iz prošnje, niti iz ostale spisovne dokumentacije ne izhaja, v čem naj bi bila nujnost udeležbe tožnika v postopku pred državnim organom v Republiki Sloveniji.

16. Prav te, izjemne in zelo specifične dejanske okoliščine tega primera, bi po presoji sodišča organ moral upoštevati pri presoji utemeljenosti njegove prošnje za dovolitev zadrževanja po 5. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2. Vse navedene okoliščine skupaj, ob upoštevanju 8. člena EKČP in s tem njegovega zasebnega življenja v Sloveniji

, namreč utemeljujejo nujnost udeležbe tožnika v postopku pred državnimi organi v Republiki Sloveniji, to je v postopku odločanja UE Ljubljana o njegovi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2, ki jo je vložil dne 29. 7. 2016, ter nadaljnjimi postopki v zvezi z morebitnimi pravnimi sredstvi. Glede na vse navedene specifične in izjemne okoliščine tega primera tako zavrnitev tožnikove prošnje za dovolitev zadrževanja po 5. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 zgolj s sklicevanjem v izpodbijani odločbi na dopis UE Ljubljana z dne 19. 10. 2016, da po njihovem mnenju tujčeva (tožnikova) prisotnost pri vodenju celotnega upravnega postopka ni potrebna ter da je za vsa nadaljnja dejanja tujec pisno pooblastil pooblaščenca, ki mu je po veljavni zakonodaji dolžan posredovati vsa dejanja postopka pred UE Ljubljana, ni pravilna.

17. Sodišče pa tudi pritrjuje tožniku, da si toženka napačno razlaga (sicer povsem jasno) določbo 5. alineje drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 oziroma jo nedopustno oži, ko v pritožbeni odločbi navaja, da je navedena določba namenjena zaključevanju sodnih, predvsem kazenskih postopkov ter da je torej relevantna, kadar gre za interes državnih organov, da določeni tujci, katerih udeležba bi bila potrebna in koristna za izvedbo sodnih postopkov, začasno ostanejo v Republiki Sloveniji. Nujnost zagotovitve udeležbe tujca v postopku pred (katerimkoli) državnim organom Republike Slovenije je tako potrebno presojati v vsakem konkretnem primeru posebej, ob upoštevanju vseh konkretnih dejanskih okoliščin, tudi ali morebiti ne gre za zlorabo te pravice, česar se toženka boji (kot navaja v odgovoru na tožbo), za kar pa v obravnavanem primeru po oceni sodišča ne gre. Nujnost pa se lahko nanaša tako na morebiten interes državnega organa za udeležbo tujca v postopku, kot seveda tudi na morebitno potrebno zavarovanje temeljnih človekovih pravic tujca v določenem postopku, vse pa, kot že povedano, ob upoštevanju konkretnih okoliščin vsakega posameznega primera posebej.

18. To pomeni, da je izpodbijana odločba o zavrnitvi tožnikove prošnje za zadrževanje po 5. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 nezakonita in jo je bilo potrebno v tem delu (2. točka izreka) zaradi nepravilne uporabe materialnega prava (1. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1) odpraviti.

19. Ob tem pa sodišče še dodaja, da je po vpogledu v sodni spis I U 1195/2017 ugotovilo, da je bila tožnikova prošnja za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2, ki jo je 29. 7. 2016 vložil pri Upravni enoti (UE) Ljubljana, zavrnjena z odločbo UE Ljubljana št. 214-9287/2016-30 z dne 25. 4. 2017, zoper katero je tožnik vložil tožbo, ki se pri naslovnem sodišču obravnava pod navedeno opr. št. I U 1195/2017. Iz zapisnika o pripravljalnem naroku z dne 11. 7. 2018, ki je bil opravljen v zadevi I U 1195/2017, je razvidno, da je sodišče v tej zadevi, ki se nanaša na izdajo dovoljenja tožniku za začasno prebivanje, razpisalo narok za glavno obravnavo za dne 20. 8. 2018, na katerem bo sodišče opravilo tudi zaslišanje tožnika. Povedano še dodatno potrjuje gornji zaključek sodišča o nujni prisotnosti tožnika v navedenem postopku.

20. Glede izpolnjevanja pogoja za dovolitev zadrževanja po 2. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 pa sodišče pritrjuje stališču toženke v pritožbeni odločbi, da se ta določba izrecno nanaša na primere, ko tujec, ki ima državljanstvo, nima ali si ne more priskrbeti potne listine države, katere državljan je, ne pa na osebe brez državljanstva.

21. Organ pa je kljub temu, da tožnik prošnje za dovolitev zadrževanja ni vložil po 1. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2, presojal njeno utemeljenost tudi na tej podlagi. Sodišče pritrjuje pojasnilu organa druge stopnje v pritožbeni odločbi s tem v zvezi, da je prvostopenjski organ dolžan v vsakem primeru preveriti, ali obstoji zadržek po načelu nevračanja (72. člen ZTuj-2). Pravilen je tudi zaključek organa v zvezi z razlogom dovolitve zadrževanja po 1. alineji drugega odstavka 73 člena ZTuj-2, in sicer da je Črna gora, kamor bi bil tožnik vrnjen v skladu Protokolom med Vlado Republike Slovenije in Vlado Črne gore o izvajanju sporazuma med Evropsko skupnostjo in Republiko Črno goro o ponovnem sprejemu oseb, ki prebivajo brez dovoljenja (Uradni list RS - Mednarodne pogodbe, št. 3/2009) glede na to, da mu je ta država nesporno izdala potni list za osebe brez državljanstva z veljavnostjo od 8. 7. 2015 do 8. 7. 2016, uvrščena na seznam varnih izvornih držav.

22. Po povedanem je v preostalem delu odločitev organa v izpodbijani odločbi, v povezavi z odločbo druge stopnje, pravilna, zato je sodišče tožbo v tem delu zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

23. Skladno s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo (1. točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

24. Kot že navedeno sodišče v obravnavani zadevi šteje, da med strankama ni sporno, da je bilo dejansko stanje, relevantno za odločitev v tej zadevi, v upravnem postopku popolno ugotovljeno, kar pomeni, da dajejo podatki postopka zanesljivo podlago za odločanje v sporu polne jurisdikcije. Sodišče samo ni ugotovilo drugačnega dejanskega stanja, kot ga je v upravnem postopku ugotovila toženka, iz navedenega razloga zoper to sodbo tudi ni možna pritožba (prvi odstavek 73. člena ZUS-1). ZTuj-2 pa s tem v zvezi tudi nima posebnih določb.

25. Glede na zgoraj navedene izjemne okoliščine tega primera in glede na posebno ranljivost tožnika zaradi starosti in dolgotrajnosti neurejenega statusa tožnika je sodišče kljub temu, da tožnik sam ni podal izrecnega zahtevka za odločanje v sporu polne jurisdikcije, ocenilo, da bi zaradi izjemnosti te situacije tožniku z vrnitvijo te zadeve upravnemu organu v ponovni postopek lahko bila prizadejana težko popravljiva škoda. Treba je namreč, poleg vseh ostalih zgoraj navedenih izjemnih okoliščin, upoštevati tudi tožnikovo starost 62 let. Ob tem sodišče dodaja, da je tožnik na pripravljalnem naroku oceno o smiselnosti sojenja v sporu polne jurisdikcije v tej zadevi prepustil sodišču.

26. Kot je obširno obrazložilo k I. točki izreka, sodišče sodi, da je na podlagi sicer popolno ugotovljenega dejanskega stanja zaradi nepravilne uporabe materialnega prava toženka v odpravljenem delu izreka izpodbijane odločbe (to je v 2. točki izreka) sprejela napačno odločitev, ko je tožnikovo prošnjo za dovolitev zadrževanja zavrnila. Sodišče tudi meni, da narava stvari dopušča, da lahko odloči v sporu polne jurisdikcije. V konkretnem primeru gre namreč za pravno presojo o tem, ali so podani pogoji za dovolitev zadrževanja tujca v Republiki Sloveniji.

27. V skladu z določbo tretjega odstavka 73. člena ZTuj-2 izda policija dovoljenje za zadrževanje na prošnjo tujca ali po uradni dolžnosti za dobo šestih mesecev. Tujcu, kateremu je dovoljeno zadrževanje v Republiki Sloveniji, policija izda izkaznico o dovolitvi zadrževanja v Republiki Sloveniji. Sodišče je ob upoštevanju citirane določbe ter razloga, zaradi katerega je dovolilo zadrževanje (to je zaradi nujnosti zagotovitve prisotnosti tožnika v postopku, ki se nanaša na dovoljenje za začasno prebivanje), zadrževanje dovolilo do pravnomočnega zaključka v zadevi, ki se nanaša na navedeni postopek (to je upravni spor opr. št. I U 1195/2017).

Glej tudi: sodba ESČP št. 26828/06 z dne 12. 3. 2014, v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji; sodba ESČP št. 12738/10 z dne 3. 10. 2014 v zadevi Jeunesse proti Nizozemski; sodba ESČP št. 63311/14 z dne 26. 4. 2018 v zadevi Hoti proti Hrvaški.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 73, 73/2, 73/2-2, 73/2-5

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 65, 65/1, 65/1-1

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP)  - člen 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.