UPRS Sodba I U 920/2020-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-17

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Polak Remškar

OKOLJSKO PRAVO - PRAVO EVROPSKE UNIJE - UPRAVNI POSTOPEK

okoljevarstveno soglasje - stranski udeleženec - pravni interes - dokazovanje

Osebi, ki zatrjuje, da je vplivno območje v poročilu o vplivih na okolje napačno določeno, je treba dopustiti, da se tega postopka lahko udeležuje v smislu 43. člena ZUP.

Določbo tretjega odstavka 64. člena ZVO-1 je treba razumeti kot posebno procesno določbo glede na določbe ZUP, ki jo je zato treba uporabiti namesto določb ZUP le za osebe, za katere velja zakonska domneva o pravnem interesu. To pomeni, da je nepravilno toženkino stališče, da je treba tudi v primeru, ko oseba vstop v postopek zahteva z izkazovanjem pravnega interesa, upoštevati rok iz tretjega odstavka 64. člena ZVO-1, saj se ta določba nanje izrecno niti ne nanaša.

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Agencije RS za okolje št. 35415-2/2020-2 z dne 10. 2. 2020 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija Republike Slovenije za okolje je kot prvostopenjski upravni organ s 1. točko izreka izpodbijanega sklepa zavrgla tožnikovo zahtevo za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja za poseg prestavitve regionalne ceste ... ter ureditve vodne infrastrukture za zagotavljanje poplavne varnosti .... V 2. točki izreka izpodbijanega sklepa je ugotovila, da v tem postopku stroški niso nastali, v 3. točki izreka izpodbijanega sklepa pa je odločila, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži njegove izvršitve.

2. V obrazložitvi navaja, da je tožnik zahtevo za priznanje stranske udeležbe vložil po poteku roka iz tretjega odstavka 58. člena v povezavi s tretjim odstavkom 64. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Rok za vložitev zahteve za vstop v postopek je namreč v skladu z javnim naznanilom tekel od 14. 3. 2018 do 17. 4. 2018, tožnik pa je predmetno zahtevo vložil šele 29. 1. 2020. Zato je prvostopenjski upravni organ njegovo zahtevo kot prepozno zavrgel.

3. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep.

4. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je stransko udeležbo v obravnavanem postopku priglasil na podlagi določb ZVO-1 in Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Meni, da prekluzija iz tretjega odstavka 64. člena ZVO-1 vpliva le na osebe, za katere velja zakonska domneva o obstoju pravnega interesa, torej ko slednjega ni treba posebej dokazovati. Druge osebe, ki imajo pravni interes, lahko tak položaj zahtevajo v skladu z 229. členom oziroma 9. točko 260. člena ZUP. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 335/2011 z dne 29. 11. 2012 in sodbo Upravnega sodišča RS I U 1307/2013 z dne 5. 12. 2013. Meni, da toženka posledično ni upoštevala celotnega vplivnega območja, saj se v izpodbijanem sklepu do njegovih navedb, s katerimi je utemeljeval pravni interes, ni opredelila. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da mu prizna pravico do udeležbe v postopku; podrejeno naj zadevo vrne v ponovno odločanje. V vsakem primeru naj toženki naloži povrnitev stroškov tega postopka.

5. Sodišče je tožbo poslalo toženki, ki je v obravnavani zadevi tudi nosilec nameravanega posega. Toženka je sodišču poslala upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

7. Po določbi prvega odstavka 54. člena ZVO-1 se presoja vplivov na okolje izvede na podlagi poročila o vplivih nameravanega posega na okolje, ki mora med drugim vsebovati opredelitev območja, na katerem nameravani poseg povzroča obremenitve okolja, ki lahko vplivajo na zdravje ali premoženje ljudi (6. točka drugega odstavka 54. člena ZVO-1). Po prvem odstavku 53. člena ZVO-1 to poročilo o vplivih na okolje zagotovi nosilec nameravanega posega, torej investitor. Toženka v skladu s 3. točko drugega odstavka 58. člena ZVO-1 z javnim naznanilom na krajevno običajen način in v svetovnem spletu le obvesti javnost o tako določenem vplivnem območju.

8. V skladu z drugim odstavkom 64. člena ZVO-1 ima oseba, ki na območju, kot je določeno v poročilu o vplivih na okolje, stalno prebiva ali je lastnik ali drug posestnik nepremičnine, pravni interes, da zaradi varstva svojih pravic vstopi v postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja. Po tretjem odstavku 64. člena ZVO-1 ima navedena oseba položaj stranskega udeleženca, če v 35 dneh od objave javnega naznanila vloži zahtevo za vstop v postopek. Če je zahteva za vstop v postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja vložena zunaj roka, se s sklepom zavrže. S citiranimi določbami je torej na podlagi samega zakona priznan pravni interes osebam, ki izpolnjujejo pogoje (stalno prebivanje oziroma lastništvo nepremičnin na vplivnem območju).

9. V zadevi ni sporno, da je tožnik zahtevo za vstop v postopek izdaje predmetnega okoljevarstvenega soglasja vložil po poteku roka iz javnega naznanila. Tudi ni sporno, da tožnik ni v vplivnem območju nameravanega posega, kot je določeno v poročilu o vplivih na okolje. Vendar tožnik zatrjuje, da je to vplivno območje napačno določeno oziroma da je vpliv nameravanega posega širši, zato je vstop v postopek zahteval na podlagi določb 43. člena ZUP, torej z izkazovanjem pravnega interesa.

10. Vrhovno sodišče RS je v sodbi X Ips 335/2011 z dne 29. 11. 2012 zavzelo stališče, da ZVO-1 z navedenimi določbami omejuje udeležbo v postopku okoljevarstvenega soglasja. Po presoji Vrhovnega sodišča ni mogoče izključiti možnosti drugih pravnih in fizičnih oseb, da sodelujejo v navedenem postopku, če seveda izkažejo svoj pravni interes za vstop v postopek. Po presoji Vrhovnega sodišča tudi določba drugega odstavka 58. člena ZVO-1 ne širi kroga oseb, ki jim je mogoče priznati položaj stranskega udeleženca, ampak določa samo (dodatno) vsebino javnega naznanila. Kot navaja še, taksativna opredelitev (oziroma omejitev) stranskih udeležencev v postopku, ki ne izhaja iz obstoja njihovega pravno varovanega interesa, temveč iz formalnih in na videz objektivnih opravil, pomeni nedopustno izključitev nekaterih oseb iz sodelovanja v upravnem postopku, ki jim materialno pravo priznava pravno varovan položaj.

11. Tudi prvi odstavek 11. člena Direktive 2011/92 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (v nadaljevanju Direktiva 2011/92/EU), ki ureja vprašanje pravice do sodelovanja v postopkih, kot je obravnavani, glede pogojev za dopustnost pravnega sredstva članov „zadevne javnosti“ v smislu drugega odstavka 1. člena te direktive vsebuje dva primera. Dopustnost pravnega sredstva je lahko tako odvisna od „zadostnega interesa“ ali od obstoja „kršitve pravice“, odvisno od tega, kateri od teh pogojev je predviden v nacionalni zakonodaji.

V skladu s tretjim odstavkom tega člena države članice opredelijo, kaj pomeni zadosten interes oziroma kršitev pravice skladno s ciljem omogočiti zadevni javnosti širok dostop do pravnega varstva. Prav tako drugi odstavek 9. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija) določa, da se to, kaj sta zadosten interes in kršitev pravice, določi „v skladu z zahtevami notranjega prava in skladno s ciljem te konvencije, da se s to konvencijo daje vključeni javnosti širok dostop do pravnega varstva.“

12. SEU je v zadevi Gruber C-570/13 že pojasnilo, da se posamezniku, ki je del „zadevne javnosti“ v smislu Direktive 2011/92/EU in izpolnjuje merila, določena v nacionalnem pravu glede „zadostnega interesa“ oziroma, odvisno od primera, „kršitve pravice“, ne more preprečiti, da upravno odločbo izpodbija v okviru pravnega sredstva bodisi zoper slednjo bodisi zoper vsako poznejše soglasje (44. točka obrazložitve). V zadevi Protect, C-664/15 pa je pojasnilo, da je sodelovanje v postopku okoljskega odločanja drugačno in ima drugačen namen kot pravno sredstvo pred sodiščem, saj se to lahko po potrebi vloži zoper odločbo, sprejeto na koncu tega postopka.

Kot je razvidno iz tretjega, četrtega in sedmega odstavka 6. člena Aarhuške konvencije, ta člen med drugim daje javnosti pravico do „učinkovitega sodelovanja pri okoljskem odločanju“ s tem, da predloži „pisno oziroma na javni obravnavi ali ob zaslišanju vložnika vse pripombe, informacije, analize ali mnenja, za katere meni, da se nanašajo na predlagano dejavnost.“ To sodelovanje se mora začeti „že na začetku odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje“ (62. in 63. točka obrazložitve).

13. V skladu s povedanim je treba osebi, ki zatrjuje, da je vplivno območje v poročilu o vplivih na okolje napačno določeno, dopustiti, da se tega postopka lahko udeležuje v smislu 43. člena ZUP. Po prvem odstavku navedenega člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, tega pa izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec).

14. Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43 člena ZUP). Oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega ali po uradni dolžnosti, je stranski udeleženec (intervenient). Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Tako je treba vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, omogočiti, da ta interes zavaruje tudi v upravnem postopku, v katerem bi bilo lahko v ta interes poseženo. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, pa izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika. Pri presoji, ali določen predpis, ki ureja delovanje upravnega organa, podeljuje posamezniku pravico oziroma pravno varovan interes ali ne, je treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z navedeno normo varuje tega določenega posameznika, ki bi si lahko z uveljavljanjem sodnega varstva izboljšal pravni položaj (tako Ustavno sodišče v odločbah št. Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010, 10. točka obrazložitve, in U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011, 17. točka obrazložitve).

15. Glede na navedeno je treba odgovoriti le še na vprašanje, ali velja rok iz tretjega odstavka 64. člena ZVO-1 (tj. 35 dni od objave javnega naznanila) tudi za vlogo, s katero oseba zahteva vstop v postopek z izkazovanjem pravnega interesa po ZUP. Za odločitev o tem vprašanju je bistveno, da take osebe niso v enakem položaju kot osebe iz drugega odstavka 64. člena ZVO-1, za katere velja zakonska domneva, da izkazujejo pravni interes že na podlagi dejstva, da na vplivnem območju stalno prebivajo oziroma so lastniki nepremičnin. Tem namreč v svoji zahtevi za vstop v postopek pravnega interesa ni treba posebej izkazovati, osebe, ki pravni interes šele uveljavljajo, pa morajo v skladu z drugim odstavkom 142. člena ZUP v svoji vlogi določno navesti, v čem je njihov pravni interes, in, če je mogoče, predložiti tudi dokaze. Izkazati morajo torej, da nameravani poseg povzroča obremenitve okolja, ki lahko vplivajo na njihovo zdravje ali premoženje. To je zvezano tako s časom, kot s stroški, zato jih ni mogoče enačiti z osebami, za katere velja zakonska domneva obstoja pravnega interesa.

16. Iz četrtega odstavka 143. člena ZUP nadalje izhaja, da če oseba, ki jo je organ povabil, ne priglasi udeležbe v postopku v roku, lahko priglasi udeležbo v skladu s 142. členom tega zakona do izdaje odločbe. Posledično bi bile osebe, ki zatrjujejo in izkazujejo, da je vplivno območje napačno določeno, ob razlagi, za katero se zavzema toženka, to je z upoštevanjem roka iz tretjega odstavka 64. člena ZVO-1, v slabšem položaju tudi od oseb, ki zahtevajo vstop v postopek v kakšni drugi zadevi. Navedeno različno obravnavanje enakih oziroma podobnih položajev pa ni skladno s sodno prakso Sodišča EU,

po kateri se v pravnem redu vsake države članice določijo postopkovna pravila za pravna sredstva, ki zagotavljajo varovanje pravic, ki jih posameznikom daje pravo EU, ta pravila pa ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti ali čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red EU (načelo učinkovitosti).

17. Po povedanem je pri razlagi citiranih določb ZVO-1 in ZUP treba upoštevati tudi določbe Direktive 2011/92/EU in Aarhuške konvencije. Upoštevaje te je treba določbo tretjega odstavka 64. člena ZVO-1 razumeti kot posebno procesno določbo glede na določbe ZUP, ki jo je zato treba uporabiti namesto določb ZUP le za osebe, za katere velja zakonska domneva o pravnem interesu. To pomeni, da je nepravilno toženkino stališče, da je treba tudi v primeru, ko oseba vstop v postopek zahteva z izkazovanjem pravnega interesa, upoštevati rok iz tretjega odstavka 64. člena ZVO-1, saj se ta določba nanje izrecno niti ne nanaša.

18. Tudi ni utemeljeno toženkino sklicevanje na sodbo Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 16/2001, ki se nanaša na denacionalizacijske zadeve, in sodbi Upravnega sodišča RS v zadevah I U 585/2013 in I U 710/2014, saj je sodišče že v navedenih zadevah dopustilo izkazovanje druge pravne koristi, kot pa izhaja iz tretjega odstavka 64. člena ZVO-1.

19. Sodišče je zato tožbi ugodilo tako, da je izpodbijani sklep odpravilo in zadevo organu vrnilo v ponovni postopek (3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj v zadevi niso izpolnjeni pogoji za odločanje v sporu polne jurisdikcije. Ker je bila tožnikova zahteva za vstop v postopek zavržena kot prepozna, se prvostopenjski upravni organ v obravnavani zadevi do tožnikovih navedb, s katerimi je utemeljeval obstoj pravnega interesa še niti ni opredelil oziroma ni izvedel postopka v skladu z določbami 142. člena ZUP (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Z odločitvijo sodišča se ipso lege štejeta za odpravljeni tudi odločitev o stroških v zvezi s tem postopkom in odločitev drugostopenjskega upravnega organa, zato bo moral upravni organ v ponovljenem postopku ponovno odločati tudi o stroških upravnega postopka. V ponovljenem postopku bo moral upravni organ upoštevati stališča iz te sodbe in tudi, da je presoja, ali se z nameravanim posegom nedopustno posega v tožnikove pravne koristi predmet meritornega odločanja v predhodnem postopku, ne pa že odločanja o priznanju statusa stranskega udeleženca v postopku.

20. V obravnavni zadevi je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti. Ker za odločitev sodišča ni bilo treba izvajati dokazov, saj je bila v upravnem sporu med strankami sporna le pravna presoja dejstev, ki med strankami niso sporna (datum vložitve zahteve za vstop v postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja), je v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Poleg tega sta v konkretnem primeru nosilec nameravanega posega in tožena stranka isti osebi, zato je niti ni mogoče šteti za prizadeto osebo v smislu prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, kar pomeni, da je podana podlaga za odločanje na seji tudi na tej podlagi.

21. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

22. Sodišče je zato tožniku priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285,00 EUR. Ob povečanju za 22 % DDV tako znaša nagrada za tožbo 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik. Petnajstdnevni rok za plačilo stroškov je določen v skladu z drugim odstavkom 313. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011.

Glej v tem smislu sodbo SEU Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C-115/09.

Glej še sodbo SEU Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C-263/08.

Sodba SEU Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C-115/09.

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 54, 54/1, 54/2, 54/2-6, 53, 53/1 58, 58/2, 58/2-3, 64, 64/2, 64/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 142, 142/2

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje - člen 9, 9/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.