UPRS Sodba II U 99/2018-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-07

Violeta Tručl (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Nevenka Đebi

neposredna plačila v kmetijstvu - davčna obveznost - načelo kontradiktornosti - nova dejstva - pravica do izjave

Kadar gre za primer, ko je bil postopek uveden na zahtevo stranke, dejansko stanje, ugotovljeno po uradnih podatkih, ki jih ima organ, pa se ne sklada z dejanskim stanjem, ki ga je navedla stranka, temveč je takšno, da ni mogoče ugoditi zahtevku stranke, ni mogoče odločati v skrajšanem ugotovitvenem postopku v skladu s 144. členom ZUP, ker je treba zaradi zavarovanja njenih pravic ali koristi stranko zaslišati, oz. ji dati možnost, da se stranka o novo ugotovljenem dejstvu, ki je drugačno od tistega, ki ga je navajala stranka, izjavi.

Sodišče ugotavlja, da je treba ločiti davčne obveznosti od prispevkov, ki jih je posameznik dolžan plačevati zaradi posameznih vrst obveznih socialnih zavarovanj. Zato obveznosti iz naslova prispevkov za zdravstveno varstvo ni mogoče šteti med davčne obveznosti.

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijana odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33119-110/2017/8 z dne 20. 12. 2017 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 15,00 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od prvega dne po preteku 15-dnevnega roka za izpolnitev obveznosti do plačila, vse v 15-ih dneh pod izvršbo.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) zavrnila tožnikovo vlogo št. 33119-110/2017 prispelo na Javni razpis za podukrep M06.1 pomoč za zagon dejavnosti za mlade kmete za leto 2017. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da vlagatelj ne izpolnjuje pogojev, določenih v Uredbi in Javnem razpisu. V skladu s točko 4.1.4 Javnega razpisa mora imeti upravičenec ob oddaji vloge za Javni razpis poravnane vse davčne obveznosti, iz dopisa Finančne uprave RS z dne 26. 9. 2017 pa izhaja, da stranka na dan, ko je oddala vlogo 22. 6. 2017 pri FURS-u ni imela plačanih vseh evidentiranih davkov in drugih obveznih dajatev. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju MKGP) je z odločbo z dne 22. 2. 2018 pritožbo tožnika, ki jo je vložil zoper odločbo organa prve stopnje zavrnilo in dodatno odločilo, da se zahtevek stranke za vračilo plačane upravne takse v višini 18,10 EUR zavrne. Nosilni razlogi odločbe druge stopnje so bili, da v skladu s točko 4.1.4 Uredbe o izvajanju podukrepa pomoč za zagon dejavnosti za mlade kmete iz programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014 do 2020 (v nadaljevanju Uredba) in Javnim razpisom za podukrep M06.1 pomoč za zagon dejavnosti za mlade kmete za leto 2017 (v nadaljevanju Javni razpis) mora upravičenec izpolnjevati vse pogoje ob oddaji vloge na Javni razpis, med drugim mora imeti poravnave vse davčne obveznosti. Pojasnjuje, da si je organ prve stopnje utemeljeno pridobil podatke od FURS-a za tožečo stranko na dan 22. 6. 2017, ko je le-ta vložil vlogo na Javni razpis, iz pridobljenih podatkov pa izhaja, da na dan 22. 6. 2017 tožnik pri FURS-u ni imel plačanih vseh evidentiranih davkov in drugih obveznih dajatev, ki jim je do dne 22. 6. 2017 potekel rok plačila. V zvezi z odločitvijo o zavrnitvi vračila upravne takse pa je pritožbeni organ pojasnil, da prvi odstavek 17. člena Zakona o upravnih taksah (v nadaljevanju ZUT) določa, da ima pravico do povračila vse ali preveč plačane takse, kdor je plačal takso, ki je ni bil dolžan plačati, ali je plačal takso v višjem znesku, kot je predpisana, ali je plačal takso za dokument ali dejanje, ki ga organ ni izdal ali opravil, ali za pritožbo ali drugo pravno sredstvo, ki mu je organ ugodil.

2. Tožeča stranka izpodbija takšno odločitev iz vseh tožbenih razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), in sicer zaradi kršitev določb postopka, napačne uporabe materialnega prava (nacionalnega prava in prava EU), nepopolno in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega. Navaja, da je na Agencijo dne 22. 6. 2017 vložil vlogo na javni razpis za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje podukrepa pomoč za zagon dejavnosti za mlade kmete, da pa je tožena stranka nepravilno izdala izpodbijano odločbo, saj je bila za izpolnjevanje pogoja potrebna predložitev dokazila s strani prijavitelja, dokazilo o plačanih davkih pa je bilo v prejšnjih letih 2015 in 2016 obvezno predložiti vlogi. Dokazilo o poravnanih davkih je sicer bilo neobvezno, vendar če je bilo priloženo, je bilo upoštevano. Nato se je pri razpisih za osnovna sredstva sistem spremenil. Besedilo Uredbe in Javnega razpisa je ostalo enako, v razpisni dokumentaciji pa potrdilo o poravnanih davkih ni več predvideno, temveč je uvedena izjava vlagatelja, da ima na dan oddaje vloge na Javni razpis poravnane vse davčne obveznosti. Poudarja, da na dan oddaje vloge tožnik tudi ni mogel predložiti dokazila, da ima na ta dan poravnane vse davčne obveznosti, pač pa je logično, da je za potrdilo zaprosil nekoliko prej, zato je vlogi z dne 22. 6. 2017 priložil dokazilo FURS-a z dne 6. 6. 2017. Tožena stranka je samovoljno spremenila prakso iz prejšnjih let na Ukrepu osnovna sredstva, ko dokazilo o osebnem stečaju in plačanih davkih ni bilo več zahtevano, je pa vlagatelj podpisal izjavo, da ima na dan oddaje vloge poravnane davke in da ni v osebnem stečaju. Tožena stranka je kršila načelo zakonitosti po 1. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je odločala mimo določb Uredbe, Javnega razpisa in evropskih predpisov, odločanje tožene stranke o pravici do sredstev je bilo prepuščeno prosti volji (arbitrarnosti) tožene stranke, zato je bilo kršeno načelo pravne varnosti nepristranskosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS) in 153. člen URS. Agencija je glede na nespremenjeno materialno pravno podlago, neutemeljeno in samovoljno spremenila prakso odločanja, s čimer je tožnika neutemeljeno diskriminirala oz. obravnavala neupravičeno slabše v primerjavi s prijavitelji na prejšnjih razpisih, prav tako je kršila temeljno načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena URS, ki je v postopkih odločanja upravnih organov neposredno povezano z načelom enakega varstva pravic iz 22. člena URS. Načelo prepovedi diskriminacije pa je na področju kmetijstva izraženo v 40. členu PDEU in zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno, in da se različni položaji ne obravnavajo enako. Tožeča stranka tudi izpostavlja nesorazmernost odločitve, ki jo je sprejel organ prve stopnje. Tožnik je namreč zaradi premalo plačanih davkov v višini 33,24 EUR, za kar je tožnik izvedel šele po oddaji vloge na Javni razpis, in ki jih je tudi nemudoma poravnal, izgubil pravico do pomoči mlademu kmetu v višini 45.000,00 EUR. Nesorazmernost take odločitve se kaže tudi glede na cilje evropske kmetijske politike ter namen, ki ga zasleduje obravnavani ukrep (pomoč mladim pri prevzemanju kmetij, izboljšanju starostne strukture nosilca kmetij in povečanje konkurenčnosti kmetijstva). Še toliko bolj pa se kaže nesorazmernost v tem, da je zaradi omejitve za kandidiranje na ta ukrep 24 mesecev po tem, ko je postal nosilec kmetijskega gospodarstva oz. lastniško prevzel kmetijo, za tožnika to bila zadnja možnost, da sploh kandidira in pridobi sredstva za omenjeni ukrep. Tožeča stranka izpodbija tudi odločitev drugostopnega organa glede zavrnitve zahtevka za vračilo upravne takse, pri čemer iz v obrazložitvi ni dovolj pojasnjenih razlogov za odločitev, zato je podana bistvena kršitev določb postopka ter predlaga, da se tudi ta sklep odpravi.

3. Tožeča stranka tudi poudarja, da so izpolnjeni pogoji za odločanje sodišča v sporu polne jurisdicije ter tako v prvi vrsti predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in se vlogi tožnika z dne 23. 6. 2017 na Javni razpis za podukrep M06.1 za leto 2017 ugodi v višini 45.000,00 EUR. Podrejeno pa sodišču predlaga, da se izpodbijana odločba v odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v nov postopek.

4. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe iz tožbe in predlagala, da sodišče tožbo zavrne. Poudarila je, da je v skladu z Javnim razpisom in Uredbo bistveno, ali je imel tožnik na dan vložitve vloge plačane vse evidentirane davke in druge obvezne dajatev, to pa je na dan 22. 6. 2017 in ne na dan 6. 6. 2017.

5. Tožeča stranka je nato v dveh dodatnih pripravljalnih vlogah z dne 16. 6. 2018 in 2. 12. 2019 dodatno pojasnila svoja dejanska in pravna stališča, pri čemer se je sklicevala tudi na sodbo sodišča Evropske unije v zadevi C-304/2013 z dne 4. 12. 2014, s katero je sodišče izreklo za nezakonito določbo nacionalne zakonodaje, ki kot pogoj za pridobitev sredstev skupne kmetijske politike predpisuje poravnane davčne obveznosti, brez predhodne odobritve Evropske komisije. Prav tako je izpostavila sodbo Upravnega sodišča RS U 972/2018-11 z dne 21. 2. 2019, v kateri je Upravno sodišče iz naslova istega razpisa, pri katerem je bila vloga zavrnjena, ker niso bili plačani prispevki za socialno varnost, odločilo, da pri tem ne gre za davčno obveznost. Tako tudi v obravnavani zadevi znesek 33,36 EUR, za katerega je FURS na dan 22. 6. 2017 ugotovil, da ni bil plačan, predstavlja prispevek za zdravstveno varstvo in tako ne gre za davčno obveznost.

6. Potrdila FURS o neplačanih davčnih obveznostih tožnika pa Agencija pred izdajo izpodbijane odločbe tudi ni vročila tožeči stranki, zato je tudi iz tega razloga treba slediti tožbenemu predlogu.

8. Nosilni razlog za zavrnitev tožnikove vloge za pridobitev nepovratnih sredstev za mlade kmete za leto 2017 je bil, da tožnik na dan oddaje vloge dne 22. 6. 2017 ni imel plačanih vseh evidentiranih davkov in drugih obveznih dajatev, ki jim je do tega datuma potekel rok plačila. Pri tem se je upravni organ oprl na po uradni dolžnosti pridobljen dopis FURS-a št. DT 0211-39478/2017-2 09-141-16 z dne 26. 9. 2017, iz katerega iz točke 2 izhaja, da tožnik na dan 22. 6. 2017 ni imel plačanih vseh evidentiranih davkov in drugih obveznih dajatev, ki jim je do datuma, navedenega v seznamu potekel rok plačila.

9. Sodišče ugotavlja, da je tožnik svoji vlogi na javni razpis, ki jo je vložil priporočeno po pošti dne 22. 6. 2017, priložil tudi potrdilo FURS-a št. DT 42900-35663/2017-1 09-141-16 z dne 6. 6. 2017, iz katerega izhaja, da je imel na dan 6. 6. 2017 pri FURS-u plačane vse do dne 6. 6. 2017 evidentirane davke in druge obvezne dajatve, ki jim je potekel rok plačila. Kadar gre za primer, ko je bil postopek uveden na zahtevo stranke, dejansko stanje, ugotovljeno po uradnih podatkih, ki jih ima organ, pa se ne sklada z dejanskim stanjem, ki ga je navedla stranka, temveč je takšno, da ni mogoče ugoditi zahtevku stranke, ni mogoče odločati v skrajšanem ugotovitvenem postopku v skladu s 144. členom ZUP, ker je treba zaradi zavarovanja njenih pravic ali koristi stranko zaslišati

, oz. ji dati možnost, da se stranka o novo ugotovljenem dejstvu, ki je drugačno od tistega, ki ga je navajala stranka, izjavi. V obravnavani zadevi pa iz podatkov upravnega spisa ne izhaja, da bi upravni organ pred izdajo izpodbijane odločbe dopis FURS-a z dne 26. 9. 2017, v katerem je bilo ugotovljeno, da tožnik na dan 22. 6. 2017 ni imel plačanih vseh zapadlih davčnih obveznosti, vročil tožniku, da bi se lahko v skladu z 9. členom ZUP do navedene listine, na katero je upravni organ oprl svojo odločitev, o njej izjavil. Sodišče se zato strinja s tožbenimi navedbami, da je bila v obravnavani zadevi tožniku kršena pravica do izjave oz. do kontradiktornega postopka, s čimer je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

10. Sodišče pri tem pripominja, da bi tožnik, če bi mu tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe vročila dopis FURS-a z dne 26. 9. 2017, lahko v postopku pred organom prve stopnje tudi uveljavljal, da neplačan znesek 33,26 EUR predstavlja neplačane prispevke iz naslova zdravstvenega varstva, kot je to navedel v tem sporu, saj v postopku pred upravnim organom te možnosti ni imel.

11. Točka 4.1.4 Javnega razpisa določa, da mora imeti upravičenec ob oddaji vloge na Javni razpis poravnane vse davčne obveznosti. Iz navedenega izhaja, da mora imeti mladi kmet ob oddaji vloge na javni razpis poravnave vse davčne obveznosti (oz. te po Uredbi ne smejo presegati 50,00 EUR). Drugih obveznosti do države ali občine Javni razpis in Uredba ne omenjata. Sodišče ugotavlja, da je treba ločiti davčne obveznosti od prispevkov, ki jih je posameznik dolžan plačevati zaradi posameznih vrst obveznih socialnih zavarovanj. Zato obveznosti iz naslova prispevkov za zdravstveno varstvo ni mogoče šteti med davčne obveznosti. Davki se namreč odmerjajo za primer od prometa blaga in storitev oz. drugih transakcij (3. člen Zakona o davku na dodano vrednost – v nadaljevanju ZDDV-1), pri fizičnih osebah pa tudi v obliki dohodnine po Zakonu o dohodnini (ZDoh-2). Pri obveznih prispevkih pa gre za različne oblike obveznega zavarovanja, pri čemer je podlaga za njihovo obračunavanje med drugim določena v 1. členu Zakona o prispevkih za socialno varnost (v nadaljevanju ZPSV). Davek pa je po drugem odstavku 2. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) vsak denarni prihodek državnega proračuna, proračuna Evropske unije ali proračuna samoupravne lokalne skupnosti, ki ne predstavlja plačila za opravljeno storitev ali dobavljeno blago in se plača izključno na podlagi zakonov o obdavčenju oz. predpisu samoupravnih skupnosti, izdanih na podlagi zakonov o obdavčenju. Tretji odstavek 2. člena ZDavP-2, ki določa, da če ni s tem zakonom drugače določeno, določbe tega zakona, ki se nanašajo na davke, veljajo med drugim tudi za prispevke za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, prispevke za obvezno zdravstveno zavarovanje, prispevke za zaposlovanje in prispevke za starševsko varstvo, uvedene v skladu z zakonom, pa še ne pomeni, da se prispevki uvrščajo med davke.

12. V skladu s 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP je bistvena kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru podana, če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Ker je bila tožeči stranki kršena pravica do izjave pred upravnim organom, je tožba utemeljena že iz tega razloga in ji je sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo ter izpodbijani upravni akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek, v katerem bo le-ta moral vročiti dopis FURS-a št. DT 0211-39478/2017-2 09-141-16 z dne 26. 9. 2017 tožniku, ki se bo lahko o njem izjavil. V nadaljevanju ob odločanju o tožnikovi vlogi pa bo moral upoštevati materialnopravno stališče, da davki in prispevki niso istovrstna dajatev.

13. V zvezi z zatrjevanji tožeče stranke, da je pritožbeni organ MKGP nepravilno odločil o zahtevanem vračilu upravne takse v višini 18,00 EUR tako, da je tak zahtevek tožnika zavrnil, pa sodišče ugotavlja, da je s predmetno sodbo, s katero je bil izpodbijani upravni akt odpravljen in zadeva vrnjena temu organu v ponovni postopek, s tem bila odpravljena tudi odločba pritožbenega organa št. 33119-26/2018/2 z dne 22. 2. 2018. V tem primeru se namreč v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil izpodbijani upravni akt izdan.

To pa v obravnavani zadevi poleg odločitve o glavni stvari pomeni tudi odločitev pritožbenega organa o zavrnitvi tožnikovega zahtevka za povračilo upravne takse. Sodišče zato v izreku sodbe tudi ni izrecno odločilo o odpravi pritožbene odločbe v tem delu.

14. Sodišče je v obravnavani zadevi odločilo na seji in ni opravilo glavne obravnave, saj narava stvari tega ni dopuščala (analogna uporaba prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Tožnik je sicer podrejeno predlagal, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije tako, da izpodbijano odločbo odpravi in tožnikovi vlogi za pridobitev sredstev v višini 45.000,00 EUR ugodi. Sodišče pojasnjuje, da z vidika ustavne podlage (tretji odstavek 120. člena in 157. člen Ustave) velja, naj sodišče le izjemoma odloča o stvari sami, še zlasti če sama presoja zakonitosti ne bi zadovoljila namena, zaradi katerega se ti akti preizkušajo v upravnem sporu. To izhaja tudi iz določb prvega odstavka 7. člena ZUS-1 in 65. člena tega zakona.

Vendar za tak primer, ko bi sodno odločanje moralo nadomestiti upravno odločanje, ker bi drugačno ravnanje pomenilo nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva ali ker bi to zahtevala narava pravice ali varstvo ustavne pravice, v obravnavani zadevi ne gre, še zlasti zato, ker je za izdajo pozitivne odločbe potrebno predhodno popolno vlogo točkovati na podlagi meril za izbor, določenih v 8. členu Uredbe in podrobneje v točki 5.2. Javnega razpisa. Prav tako ni podana nobena od okoliščin iz 1. in 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1.

15. O stroških postopka je sodišče odločilo v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Tožeči stranki je prisodilo pavšalni znesek v višini 15,00 EUR, kar je tožena stranka dolžna povrniti tožeči stranki, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od prvega dne po preteku 15-dnevnega roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

Tako Erik Kerševan in Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, druga spremenjena in dopolnjena izdaja, GV založba, Ljubljana 2017, stran 287.

Tako sodba Upravnega sodišča RS I U 972/2018-11 z dne 21. 2. 2019 in sklepa Višjega sodišča v Ljubljani Cst 114/2016 z dne 1. 3. 2016 in Cst 105/2014 z dne 11. 3. 2014.

Več o tem Erik Kerševan, Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, druga spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 592 in sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 222/2017 z dne 7. 2. 2018.

Tako sodba Upravnega sodišča RS I U 881/2015 z dne 30. 5. 2017.

Zakon o davčnem postopku (2006) - ZDavP-2  - člen 2, 2/2

Zakon o prispevkih za socialno varnost (1996) - ZPSV  - člen 1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 144, 237, 237/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.