UPRS Sodba III U 161/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-03-02

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

javni uslužbenec - napredovanje v naziv - pogoji za napredovanje - poziv k dopolnitvi predloga - obrazložitev odločbe

Če je predlog za napredovanje nepopoln, ker ne vsebuje vseh dokazil, določenih s Pravilnikom o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive, torej tudi dokazil o izpolnjevanju posameznih pogojev za napredovanje, je komisija dolžna, predlagatelja pozvati, naj predlog v roku petnajstih dni dopolni. Glede na predpisano ureditev mora komisija tako ravnati tudi, ko se predlogu sicer priložena dokazila ne nanašajo na posamezne s Pravilnikom določene pogoje za napredovanje.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 12203-384/2015 z dne 11. 4. 2016, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je bil zavrnjen predlog za napredovanje tožnice, univerzitetne diplomirane socialne delavke, v naziv višja svetovalka in odločeno še, da v tem postopku ni bilo stroškov postopka.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je tožnica, ki je zaposlena v Domu upokojencev Gradišče, pri Komisiji za podelitev nazivov strokovnim delavcem in strokovnim sodelavcem na področju socialnega varstva (v nadaljevanju komisija), ki jo je imenovala ministrica za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, vložila predlog za napredovanje v naziv višja svetovalka, v roku do 31. 10. 2015. Toženka citira določbe drugega odstavka 5. člena in 10. člena Pravilnika o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (Uradni list RS, št. 107/00 in sledeči, v nadaljevanju Pravilnik). Navaja, da je tožnica po pozivu predlog dopolnila z dokazilom - odločbo, iz katere ne izhaja napredovanje na zahtevani pravni podlagi, in da je tako komisija ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje pogoja uspešnosti pri delu, saj ni redno napredovala v plačne razrede v skladu z 10. členom Pravilnika. Ker morajo biti pogoji iz 5. člena Pravilnika izpolnjeni kumulativno, izpolnjevanja drugih pogojev komisija ni preverjala. Na podlagi predloga komisije je bilo odločeno, kot izhaja iz izreka odločbe.

3. Tožnica se z izpodbijano odločbo (ki ji je bila vročena 14. 4. 2016) ne strinja in je zato (16. 5. 2016 priporočeno po pošti in s tem, ker je bila 14. 5. 2016 sobota, pravočasno) vložila tožbo v upravnem sporu. Toži zaradi nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške tega postopka, s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. V tožbi povzema obrazložitev izpodbijane odločbe in v zvezi s tam navedenimi razlogi ugovarja, da je toženka kršila določbe postopka ter posledično zmotno oziroma nepopolno ugotovila dejansko stanje. Tožnica izpostavlja določbo drugega odstavka 19. člena Pravilnika ter pojasnjuje, da jo je komisija sicer pozvala k dopolnitvi predloga za napredovanje v naziv, vendar ne k dopolnitvi z dokazilom o delovni uspešnosti, ampak jo je pozvala, naj predlog dopolni s podpisom in žigom delodajalca, in tako je tožnica predlog tudi dopolnila. Tožnica izpolnjuje pogoje glede delovne uspešnosti, vendar k predložitvi ustreznih dokazil ni bila nikoli pozvana, kot to določa Pravilnik. Če bi toženka upravni postopek pravilno izpeljala, bi ugotovila pravilno dejansko stanje. Tožnica navaja, da je, kot izhaja iz ocenjevalnih listov za leta 2008, 2009, 2011, 2012 in 2014, ocena njene delovne uspešnosti vseskozi 5, zato izpolnjuje pogoje za napredovanje v plačne razrede.

5. Toženka je sodišču predložila spise zadeve. Hkrati s tem je sodišče prejelo tudi odgovor na tožbo, ki ga je v imenu toženke predložila podsekretarka Urška Golob, vendar pa odgovor na tožbo ni bil podpisan, ni mu bilo priloženo pooblastilo za zastopanje in ne potrdilo o opravljenem pravniškem državnem izpitu. Te pomanjkljivosti tudi po pozivu sodišča z dne 30. 11. 2017, vročenemu 5. 12. 2017, v danem 15-dnevnem roku niso bile odpravljene. Zato sodišče odgovora na tožbo ni upoštevalo (ob uporabi tretjega odstavka 87. člena in drugega odstavka 90. člena, pa tudi 98. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

7. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je bil zavrnjen predlog tožnice za napredovanje v naziv višja svetovalka.

8. Zakonu o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) v 74. členu določa, da lahko strokovni delavci in strokovni sodelavci z višješolsko strokovno izobrazbo napredujejo v naziv mentor in svetovalec, strokovni delavci in strokovni sodelavci z visokošolsko izobrazbo pa v naziv samostojni svetovalec in višji svetovalec (prvi odstavek) ter da napredovanje strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev podrobneje predpiše minister, pristojen za socialno varstvo (drugi odstavek).

9. Na tej podlagi je bil izdan Pravilnik. V skladu z drugim odstavkom 5. člena Pravilnika lahko strokovni delavec oziroma strokovni sodelavec, ki ima visokošolsko izobrazbo, napreduje v naziv višji svetovalec, če izpolnjuje naslednje pogoje: da je imel najmanj štiri leta naziv samostojni svetovalec, da je uspešen pri delu ter da je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli dosegel najmanj 35 točk. V 10. členu Pravilnika je določeno, da je delovno uspešen tisti, ki redno napreduje v plačilne razrede na podlagi pravilnika o napredovanju delavcev, zaposlenih na področju socialnega varstva (Uradni list RS, št. 41/94 in sledeči). Prvi odstavek 18. člena Pravilnika predpisuje, da mora predlog za napredovanje v naziv vsebovati izpolnjen obrazec, ki je sestavni del Pravilnika, življenjepis s pomembnimi podatki o strokovni karieri kandidata in dokazila o izpolnjevanju posameznih pogojev za napredovanje. V skladu z drugim odstavkom istega člena Pravilnika se kot dokazila o izpolnjevanju pogojev za napredovanje uporabljajo potrdila in druge uradne listine. Če komisija ugotovi, da je predlog za napredovanje nepopoln, ker ne vsebuje vseh dokazil, določenih s Pravilnikom, pozove predlagatelja, da predlog dopolni v roku petnajstih dni po prejemu obvestila (drugi odstavek 19. člena Pravilnika). Če predlagatelj v tem roku predloga ne dopolni z zahtevanim dokazilom, se v skladu s tretjim odstavkom 19. člena Pravilnika šteje, da pogoj, za katerega predlagatelj ni predložil dokazila, ni izkazan.

10. Za obravnavano zadevo pa so relevantne tudi določbe ZUP (glej 2. in 3. člen tega zakona), med njimi prvi odstavek 214. člena ZUP, po katerem mora obrazložitev odločbe obsegati razložitev zahtevka stranke in njene navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in (konkretno navedene) dokaze, na katere je to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke. Povedano drugače, zakon zahteva, da mora biti odločba obrazložena tako, da je mogoče spoznati ne le sprejeto odločitev, ampak tudi vse zanjo pomembne dejanske in pravne razloge. Le v tem primeru lahko namreč stranka v tožbi poda vse relevantne ugovore in s tem učinkovito uveljavlja pravico do sodnega varstva (22. in 23. člen Ustave Republike Slovenije), sodišče pa polno preizkusi pravilnost in zakonitost sprejete odločitve. Še toliko bolj je treba na ustrezno obrazložitev odločbe paziti v primeru, ko je pred sodnim izpeljan samo enostopenjski postopek in ko torej razlogov odločitve ne (more) dopolni(ti) drugostopenjski organ.

11. Izpodbijana odločba takšne obrazložitve nima. V njej navedeni razlogi ne dajejo zadostne podlage za potrditev sprejete odločitve kot pravilne in zakonite in so tudi v nasprotju s predloženimi spisi zadeve. Toženka navaja, da je tožnica po pozivu obravnavani predlog dopolnila z odločbo, iz katere ne izhaja napredovanje na zahtevani pravni podlagi in da je tako komisija ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje pogoja uspešnosti pri delu, saj ni redno napredovala v plačne razrede. Pri čemer toženka ne navede, katero odločbo ima pri tem sploh v mislih in kakšna je njena vsebina. In pri čemer iz predloženih spisov ne izhaja, da bi bila tožnica pozvana k dopolnitvi predloga v smislu, kot to navaja toženka v odločbi, ampak je bila tožnica z dopisom komisije z dne 18. 11. 2015 pozvana le, naj predlog dopolni tako, da predloži obrazec oziroma predlog, ki bo podpisan in žigosan tudi s strani delodajalca. Ob navedeni obrazložitvi izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki je podlaga za odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponovni postopek.

12. Toženka je odločitev skušala dodatno utemeljiti z odgovorom na tožbo v upravnem sporu. Kot že rečeno, sodišče odgovora na tožbo ni moglo upoštevati. Pa tudi če bi ga, to do drugačne odločitve o tožbi zoper izpodbijano odločbo ne bi vodilo. Po ustaljeni upravnosodni praksi namreč, glede na povedano v 10. točke te obrazložitve, bistveno pomanjkljivih razlogov upravne odločbe ni mogoče dopolnjevati oziroma nadomestiti šele z odgovorom na tožbo v upravnem sporu.

13. Takšna stališča je to sodišče že zavzelo (npr. sodba, št. IV U 41/2013 z dne 7. 1. 2014, in sodba, št. I U 1435/2015 z dne 14. 9. 2016).

14. Glede na tožbene ugovore sodišče dodaja, da mora, v skladu s predhodno citiranimi določbami 18. člena Pravilnika, predlog za napredovanje vsebovati tudi dokazila (potrdila in druge uradne listine) o izpolnjevanju posameznih pogojev za napredovanje. Če je predlog za napredovanje nepopoln, ker ne vsebuje vseh dokazil, določenih s Pravilnikom, torej tudi dokazil o izpolnjevanju posameznih pogojev za napredovanje, je komisija dolžna, kot ji nalaga drugi odstavek 19. člena Pravilnika, predlagatelja pozvati, naj predlog v roku petnajstih dni dopolni. Glede na predpisano ureditev mora po presoji tega sodišča komisija tako ravnati tudi, ko se predlogu sicer priložena dokazila ne nanašajo na posamezne s Pravilnikom določene pogoje za napredovanje, torej tudi v situaciji, ko se predlogu sicer priložena dokazila ne nanašajo na napredovanje, ki ga kot relevantno za ugotavljanje pogoja uspešnosti pri delu določa Pravilnik (10. člen v zvezi z 2. alinejo drugega odstavka 5. člena). Sodišče pripominja, da se takšna situacija razlikuje od primera, o katerem je bilo odločeno s sodbo tega sodišča, št. IV U 62/2016 z dne 27. 9. 2017.

15. Po navedenem je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženki, da ob upoštevanju stališč iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) izpelje ponovni postopek in nato izda odločbo z vsemi elementi, ki jih zahteva zakon.

16. Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se v primeru, če je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena na seji in da je tožnico v postopku zastopala pooblaščenka, ki ni odvetnica, v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika odločilo, da je toženka dolžna tožnici povrniti stroške tega upravnega spora v pavšalnem znesku 15,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe. Od poteka tako določenega paricijskega roka (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

17. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (37. člen Zakona o sodnih taksah in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o socialnem varstvu (1992) - ZSV  - člen 74

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

Pravilnik o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (2000) - člen 10, 18, 19, 19/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.