UPRS Sodba I U 1390/2018-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-05-09

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - športni objekt - nepopolna vloga - zavrženje vloge - obrazložitev odločbe

Del dejanskega stanja v procesnem smislu, kakršno je relevantno v primeru zavrženja, je tudi ugotovitev organa, v čem je vloga stranke nepopolna ali nerazumljiva, torej zakaj ni možna njena vsebinska obravnava. Takšne obrazložitve ne nadomešča vsebina poziva stranki na odpravo pomanjkljivosti vloge, saj poziv pomeni le seznanitev stranke z ugotovitvijo organa, da je vloga nepopolna oziroma nerazumljiva, in navodilo kako naj vlogo popravi oziroma dopolni, pri čemer v obravnavanem primeru ta obrazložitev v pozivu k dopolnitvi niti ne izpričuje takšne pomanjkljivosti, kot jo toženka zatrjuje v odgovoru na tožbo (češ da Pogodba ne vsebuje soglasja za dela, ki naj se sofinancirajo, ker so to naknadna dela, medtem ko se soglasja iz Pogodbe nanaša le na primarno izvedbo ureditve steze), temveč iz poziva izhaja, da naj se predloži časovno novejše soglasje.

I. Tožbi se ugodi, sklep Fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji št. O-18-224 z dne 25. 4. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka mora ob izdaji novega upravnega akta upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo postopka in ki izhajajo iz obrazložitve te sodbe.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrgla vlogo tožnice, ki se je prijavila na Javni razpis Fundacije za šport za sofinanciranje gradnje športnih objektov in površin za šport v naravi v letih 2018, 2019 in 2020 (v nadaljevanju Javni razpis), in sicer s programom »A.« na področju gradnje športnih objektov in površin za šport v naravi. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka na podlagi Pravilnika o sofinanciranju letnega programa šport Fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Pravilnik) objavila Javni razpis, ki v 5. točki ureja vsebino tiskane vloge, in sicer v drugem odstavku določa, da mora tiskana vloga vsebovati izpolnjen, podpisan in žigosan prijavni obrazec FŠO 2018 za področje gradnje športnih objektov in površin za šport v naravi, skupaj z obveznimi prilogami, ena od katerih je tudi dokazilo o lastništvu oziroma soglasje lastnika, če investitor ni lastnik. Pristojna komisija za javni razpis je pri obravnavi tožničine vloge ugotovila, da je tožnica predložila le izpolnjen, podpisan in žigosan FŠO 2018 obrazec, ni pa priložila obveznih prilog, tj. soglasja lastnika zemljišča in objekta. Zato so tožnico pozvali k dopolnitvi, vendar tožnica v roku vloge ni dopolnila skladno s pisnim pozivom, saj je poslala le Pogodbo o brezplačni uporabi območja B. z dne 18. 8. 2014 (v nadaljevanju Pogodba), zato je bila tožničina vloga v skladu z drugim odstavkom 26. člena Zakona o športu (v nadaljevanju ZŠpo-1) zavržena.

2. Tožnica zoper izpodbijani sklep vlaga tožbo in argumentira podanost procesnih predpostavk po Zakonu o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), tj. izpodbijani sklep je upravni akt v smislu ZUS-1, ker je toženka nosilka javnih pooblastil, ker je izpodbijani sklep upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja o tožničini vlogi za dodelitev financiranja končan in ker zoper izpodbijani sklep ni pritožbe. Protivi se ugotovitvi toženke, da naj ne bi predložila soglasja lastnika zemljišča in objekta za izvajanje programa, saj je Pogodbo posredovala pravočasno v postavljenem roku; dejansko stanje je bilo zato nepravilno in nepopolno ugotovljeno in ni bil pravilno uporabljen zakon. Poleg tega pa je toženka napravila tudi bistveno kršitev pravil postopka, kršila pa je tudi 22. člen Ustave Republike Slovenije, saj se v izpodbijanem sklepu do vsebine pogodbe ni z ničemer opredelila in pojasnila, zakaj naj Pogodba ne bi zadoščala glede zahtevanega soglasja, čeprav je v Pogodbi soglasje podano. Po predhodnih razpisih je toženka že trikrat odobrila in izplačala sredstva tožnici za isti objekt, in sicer ravno na podlagi Pogodbe, kar že dokazuje napačnost ugotovitve, da Pogodba soglasja ne vsebuje. Predhodno je šlo za sofinanciranje montažnega servisnega objekta za potrebe tekmovalne proge, obnovo asfaltne podlage na obstoječi tekmovalni progi in ureditev posameznih elementov na tekmovalni progi, sedaj pa je tožnica prosila za sofinanciranje ureditve sodniških mest, postavitve manjkajočih varnostnih ograj, postavitve zaščitne mreže in postavitve konstrukcij za namestitev merilnih naprav; ta dela pa so primerljiva s prej sofinanciranimi deli. Relevantna sta 2. in 4. člen Pogodbe, ki določata, da lastnik soglaša, da tožnica usposobi nepremičnine, da bodo ustrezale kriterijem za šolo varne vožnje in testiranje vozil ter za izvedbo športnih tekmovanj. Dela iz zavržene vloge pa so bila namenjena ravno za to. Poleg vsega navedenega pa tožnica, sklicujoč se na sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 282/2014 z dne 1. 6. 2016, izpostavlja še, da je sistem odločanja o delitvi sredstev toženke v nasprotju s temeljnimi načeli ustavne ureditve Republike Slovenije, saj Olimpijski komite Slovenije lahko kandidira na javnih razpisih in pridobiva sredstva, obenem pa tudi vpliva na razvrstitev športnih panog in s tem posredno na možnost sofinanciranja izvajalcev programov, kar kaže na konflikt interesov. Tožnica v tej zvezi podaja obširna pravna naziranja, in navaja, da cit. odločitev revizijskega sodišča doslej še ni bila deležna bistvenega odziva v smislu spremembe pravil odločanja, zato tožnici preostane le opozarjanje na ta navzkrižja in da skuša prek odločitev sodne veje oblasti doseči, da pride do sistemske rešitve, ki ne bo več omogočala navzkrižja interesov. Zato predlaga, da sodišče prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti 9., 16., 33. in 38. člena ZŠpo-1, toženki pa naj naloži predložitev sklepov vseh pristojnih organov, s katerimi se je v obdobju 2013 do 2018 odločalo o delitvi sredstev toženke, celotno dokumentacijo in vse drugostopenjske odločbe. Tako se bo lahko ugotovilo in izkazalo korelacijo med članstvom predstavnikov prejemnikov sredstev v organih odločanja in višino prejetih sredstev, tožnica pa bo tako lahko konkretizirala svoje navedbe. Predlaga naj sodišče odpravi izpodbijani sklep, zahteva pa tudi povrnitev stroškov upravnega spora s pripadki.

3. Toženka je na tožbo odgovorila in predlaga zavrnitev tožbe in zahteva povračilo priglašenih stroškov postopka s pripadki. Navaja, da je komisija pri pregledu tožničine vloge in Pogodbe ugotovila, da se le-ta nanaša na ureditev steze za izvajanje šole varne vožnje na območju B., pri čemer je lastnik dovolil primarno ureditev steze na svojem zemljišču. Steza po Pogodbi pa je bila že zgrajena. Za naknadne prilagoditve oz. preureditve pa je lastnik izrecno zapisal, da niso predmet soglasja po Pogodbi in je tožnica dolžna zanje (kamor sodi tudi izvedba del po zavrženi vlogi) pridobiti naknadno novo soglasje lastnika. Zato je tožnico pozvala k dopolnitvi vloge s predložitvijo novejšega soglasja lastnika (iz leta 2017 ali 2018). Tožnica pa je ponovno predložila isto pogodbo, zato je bilo treba njeno vlogo zavreči. Poziv toženke k dopolnitvi je bil dovolj jasen, da bi tožnica iz njega morala spoznati, da toženka zahteva novo soglasje, ki se nanaša na naknadna vlaganja upoštevaje 12. člen Pogodbe, tolmačenje Pogodbe pa ni stvar toženke, saj mora tožnica njeno vsebino poznati. Glede s tožbo zatrjevane neustavnosti ZŠpo-1 pa toženka meni, da temu ni tako, saj je treba razlikovati situacije, ko gre za izvajanje sofinanciranja s strani pristojnega ministrstva, na katero se nanaša cit. sodba, od situacij, ko gre za sofinanciranje s strani toženke, na kar se cit. sodba ne nanaša.

4. Tožnica je vložila še pripravljalno vlogo, v kateri navaja, da Pogodba ne definira pojma »primarne ureditve steze«. Toženka ni prerekala številnih vsebinskih navedb tožnice, zato je treba uporabiti 214. člen Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in te trditve šteti za dokazane. Vsa dela, za katera tožnica prosi za sofinanciranje, sodijo med osnovna dela, ki jih je treba izvesti, da bi bilo nepremičnine sploh mogoče usposobiti v takšni meri, da bodo ustrezala kriterijem za namen iz 4. člena pogodbe. Toženka pomanjkljive oz. neobstoječe obrazložitve v izpodbijanem sklepu ne more nadomestiti z navedbami v upravnem sporu. Tožnica svojo trditev, da Pogodba vključuje soglasje lastnika za izvedbo predmetnih del, dodatno utemeljuje s tem, da je bilo za vsa dela, ki so predmet vloge, izdano gradbeno dovoljenje, in sicer lastniku nepremičnin, ki pa je tožnici podpisal pooblastilo za namen pridobitve dovoljenja za gradnjo. V tej zvezi je predlagano tudi zaslišanje predsednika tožnice, C.C.. Tožnica replicira tudi na navedbe toženke glede zatrjevane neustavnosti Zakona o športu.

6. Tožničin argument o nezadostni obrazloženosti toženkinega odgovora na tožbo ni upošteven, saj že odgovor na tožbo sam po sebi v upravnem sporu ni obligatoren. Drugače kot to velja po ZPP, je vložitev odgovora na tožbo po določbah ZUS-1 namreč pravica in ne tudi sodelovalna dolžnost stranke, nespoštovanje katere bi bilo sankcionirano.

Zato dejstva, do katerih se toženka po navedbi tožnice ni opredelila, ne štejejo za priznana.

7. Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrgla tožničino vlogo in se pri tem oprla na 26. člen ZŠpo-1, po katerem, če vlagatelj vloge ne dopolni v zahtevanem roku, izvajalec razpisa vlogo zavrže s sklepom. Za vprašanja postopka izbire in sofinanciranja izvajanja letnega programa športa, ki niso urejena z ZŠpo-1, se skladno z 18. členom cit. zakona smiselno uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek.

8. V skladu z določbo 228. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mora biti sklep, zoper katerega je dovoljena pritožba, obrazložen. Vsebino obrazložitve določa 214. člen ZUP, in sicer mora obrazložitev med drugim obsegati tudi ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, ter razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev, navedeno v izreku. Četudi ZŠpo-1 v 26. členu določa, da zoper sklep o zavrženju vloge pritožba ni dovoljena, pa ob smiselni uporabi ZUP in upoštevaje, da gre pri izpodbijanem sklepu za sklep, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan in je torej zoper takšen sklep možen upravni spor skladno s 5. členom ZUS-1, sodišče sodi, da mora izpodbijani sklep biti obrazložen v smislu 214. člena v zvezi z 228. členom ZUP.

9. Sodišče pritrjuje tožnici, da izpodbijani sklep nima razlogov v smislu zgoraj povedanega, zato je izpodbijani sklep nezakonit že iz tega razloga. Če namreč odločba oziroma sklep obrazložitve, kot jo določa 214. člen ZUP, nima, stranke niti nimajo možnosti, da razloge izpodbijajo, sodišče pa iz istega razloga odločbe tudi ne more preizkusiti.

10. Del dejanskega stanja v procesnem smislu, kakršno je relevantno v primeru zavrženja, je namreč tudi ugotovitev organa, v čem je vloga stranke nepopolna ali nerazumljiva, torej zakaj ni možna njena vsebinska obravnava. Takšne obrazložitve ne nadomešča vsebina poziva stranki na odpravo pomanjkljivosti vloge, saj poziv pomeni le seznanitev stranke z ugotovitvijo organa, da je vloga nepopolna oziroma nerazumljiva, in navodilo kako naj vlogo popravi oziroma dopolni, pri čemer v obravnavanem primeru ta obrazložitev v pozivu k dopolnitvi niti ne izpričuje takšne pomanjkljivosti, kot jo toženka zatrjuje v odgovoru na tožbo (češ da Pogodba ne vsebuje soglasja za dela, ki naj se sofinancirajo, ker so to naknadna dela, medtem ko se soglasja iz Pogodbe nanaša le na primarno izvedbo ureditve steze), temveč iz poziva izhaja, da naj se predloži časovno novejše soglasje, na kar je tožnica logično odgovorila, da je Pogodba še v veljavi Pomanjkljive obrazložitve pa tudi ne morejo nadomestiti navedbe toženke, podane v tem upravnem sporu.

11. Glede zatrjevane neustavnosti ZŠpo-1 se sodišče ne opredeljuje, saj tožnica neustavnost zatrjuje na abstraktni ravni, tj. nevezano na konkretno zadevo in izpodbijani sklep. Ker upravni spor temelji primarno na subjektivni koncepciji, ni namenjen reševanju domnevnih sistemskih implikacij neustavnosti oziroma neustreznosti zakonodajne ureditve v splošnem. Zato sodišče ni sledilo tožničinemu predlogu za prekinitev postopka in vložitev zahteve za presojo ustavnosti, posledično pa dokazne predloge, podane pod tč. III. tožbe, zavrača kot nerelevantne.

12. Ker so bila v obravnavanem primeru pri odločanju bistveno kršena pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP; 2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo organu v ponovni postopek, v katerem naj tožena stranka, ob upoštevanju stališča sodišča, ki se tiče postopka, o zadevi ponovno odloči. Glede na nedavno nadgradnjo sodne prakse Vrhovnega sodišča Republike Slovenije glede razlage četrtega odstavka 64. člena ZUS-1

je o navedenem odločeno tudi v izreku te sodbe, pri čemer po presoji sodišča v konkretnem primeru zadošča splošna opredelitev, kakršna izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

13. Sodišče je v zadevi odločilo na nejavni seji na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa in listin iz upravnega spisa razvidno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti, zato ni bilo treba na glavni obravnavi izvajati dokazov, ki jih je tožnica predlagala pod tč. II tožbe in tč. IV pripravljalne vloge (pri čemer se sodišče na tem mestu v tej zvezi ne opredeljuje do njihove primernosti, potrebnosti, relevantnosti in pravočasnosti), v delu glede zatrjevane neustavnosti ZŠpo-1 (točka III. tožbe) pa je sodišče podane dokazne predloge, kot rečeno, zavrnilo kot nerelevantne, kar ravno tako narekuje odločanje na seji na podlagi 2. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

14. Sodišče je v zadevi odločilo po sodniku posamezniku na podlagi 2. alinee drugega odstavka 13. člena ZUS-1.

15. Odločitev o stroškovnem zahtevku tožnice je sodišče sprejelo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na podlagi Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, Mira Dobravec Jalen in drugi, GV Založba, 2019, str. 255. Prim. tudi s sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 348/2011 z dne 30.08.2012.

Sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 228

Zakon o športu (2018) - ZŠpo-1  - člen 26, 26/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.