UPRS Sodba I U 207/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-05

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Irena Grm

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - legalizacija objekta - kršitev načela konktradiktornosti - nepopolna obrazložitev odločbe

Plačilo komunalnega prispevka za priključitev objekta, za katerega ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, ne legalizira tega objekta in zato tudi ne njegove priključitve na komunalno infrastrukturo.

Zato bi lahko tožnik zahteval vračilo že plačanega zneska komunalnega prispevka, ne more pa zahtevati, naj se tedaj plačani prispevek upošteva kot že plačan komunalni prispevek v postopku, ki sledi novi vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja, saj zakon takšne možnosti ne predvideva.

Iz enotne in ustaljene sodne prakse izhaja, da je bila površina parcele izenačena s pojmom gradbene parcele, ki je bila definirana kot del zemljišča, na katerem stoji objekt (to je stavbišče), in del zemljišča, na katerem so površine, ki služijo temu objektu. To je površina, ki jo je treba upoštevati pri izračunu komunalnega prispevka.

Za odločanje po skrajšanem ugotovitvenem postopku tako ni dovolj zgolj to, da je mogoče dejansko stanje in materialno resnico ugotoviti brez izvedbe posebnega ugotovitvenega postopka in v njem vključenega načela zaslišanja strank, pač pa mora biti tako dejanje nepotrebno tudi za uveljavitev ter za zavarovanje strankine pravice in pravne koristi. Zato je še posebej v primeru, če je rezultat postopka za stranko neugoden, pomembno, da ji uradna oseba pred izdajo odločbe posreduje svoje videnje dejanskih in pravnih okoliščin zadeve, med njimi tudi uspeh dokazovanja in predvideno vsebino odločitve.

Toženka ni obrazložila, zakaj po njeni presoji ni bilo potrebno izvajati dokazov, ki jih je v pritožbi predlagal tožnik.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Škocjan, Občinske uprave št. 354-0052/2017 z dne 8. 11. 2017 se odpravi ter se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo na podlagi 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (v nadaljevanju Pravilnik) in Odloka o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Škocjan (v nadaljevanju Odlok) tožniku odmeril komunalni prispevek v višini 5.138,75 EUR. Poleg tega je določil še rok in način plačila ter ugotovil, da ni stroškov postopka. V obrazložitvi navaja, da je Upravna enota Novo mesto na podlagi sedmega odstavka 54. člena Zakona o graditvi objektov Občinsko upravo občine Škocjan pozvala k odmeri komunalnega prispevka za legalizacijo objekta gospodarski objekt - skladišče na zemljišču parc. št. 1784/1 k.o. ... Povzema določila Odloka, iz katerih izhaja formula, po kateri se izračuna komunalni prispevek ter nato izračuna komunalni prispevek, pri čemer kot površino parcele upošteva 1662 m2, neto tlorisno površino objekta 149,05 m2, faktor dejavnosti 0,8 in stroške opremljanja kvadratnega metra parcele.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. V obrazložitvi svoje odločbe med drugim navaja, da tožnik gradbenega dovoljenja, za katerega mu je bila 25. 1. 2012 izdana odločba št. 354-0001/2012 o odmeri komunalnega prispevka, ni uspel pridobiti. Zato je bil upravičen zahtevati vračilo po tej odločbi plačanega prispevka, vendar tega do danes ni storil. Občina Škocjan je pri Upravni enoti Novo mesto opravila poizvedbe in pridobila odgovor, da tožnik v letu 2011 ali 2012 ni podal vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja za predmetni objekt po projektu št. 63/09. Prvostopenjski organ je poziv Upravne enote Novo mesto z dne 26. 10. 2017 pravilno obravnaval kot novo vlogo za odmero komunalnega prispevka za legalizacijo gospodarskega objekta - skladišča in obračunal višino na podlagi sedaj veljavnega Odloka. Odlok o komunalnem prispevku na območju Občine Škocjan (Uradni list RS, št. 142/2004; v nadaljevanju Odlok 2004) namreč ne velja več. Šlo je torej za dva ločena postopka, občina pa bi tožniku v letu 2012 plačani komunalni prispevek vrnila, če bi dokazal, da gradbeno dovoljenje ni bilo izdano.

3. Tožnik zoper odločbo vlaga tožbo, saj se s takšno odločitvijo ne strinja. Iz odločbe iz leta 2012 jasno izhaja, da mu je bil že odmerjen komunalni prispevek v višini 674,93 EUR za legalizacijo gospodarskega poslopja in dograditev novega nadstreška na zemljišču parc. št. 1784/1 k.o. ... Prispevek je bil obračunan in plačan za neto tlorisno površino 194,51 m2 in za površino gradbene parcele v izmeri 557,92 m2, v znesku 674,93 EUR, kar pomeni, da so bili s plačilom tega zneska poravnani vsi stroški priključevanja objekta na komunalno opremo. Po sedmem odstavku 6. člena Pravilnika ni mogoče ponovno odmeriti komunalnega prispevka za celoten objekt, temveč zgolj za razliko zaradi spremembe neto tlorisne površine. Toženka pa te razlike sploh ni ugotavljala, ampak je odločila o isti stvari, tj. o dejanski in pravni podlagi, o kateri je bilo že odločeno, kar je v nasprotju s 4. točko prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). S tem je za nazaj posegla v tožnikove že pridobljene pravice, kar pomeni, da je kršila načelo zakonitosti in pravne varnosti. Nadalje je toženka zmotno uporabila materialni predpis, saj bi morala uporabiti Odlok 2004, ker je bil komunalni prispevek odmerjen že leta 2012, ko je ta odlok še veljal. Tožnik je leta 2012 želel legalizirati obstoječi gospodarski objekt in dograditi (nadstrešek) na nepremičnini parc. št. 1784/1 k.o. ... (neto tlorisna površina objekta 194,51 m2), za kar mu je bil odmerjen komunalni prispevek v znesku 674,93 EUR. Gradbenega dovoljenja ni pridobil, ker mu sosed ni dal soglasja. Nato je leta 2017 želel legalizirati objekt – skladišče (neto tlorisna površina 149,05 m2), za kar mu je bil odmerjen prispevek v znesku 5.138,75 EUR, kar priča o tem, da toženka dejanskega stanja ni pravilno ugotovila in je posledično zmotno uporabila materialno pravo. Izpodbijane odločbe tudi ni mogoče preizkusiti, saj iz nje ni razvidno, za kaj se plačuje prispevek, toženka pa tudi ni upoštevala na podlagi leta 2012 izdane odločbe že plačanega zneska prispevka za isto komunalno opremo. Toženka tožniku pred izdajo odločbe ni dala možnosti, da bi sodeloval v postopku. Zato je lahko dokaze predlagal šele v pritožbi zoper odločbo, vendar jih toženka ni izvedla, do tožnikovih dokaznih predlogov pa se tudi ni opredelila. Iz tega izhaja, da je napravila vnaprejšnjo nedopustno dokazno oceno, čeprav bi morala dokaze presoditi šele po tem, ko bi jih izvedla. Po drugi strani je toženka sama opravljala poizvedbe pri Upravni enoti Novo mesto, od katere je 20. 12. 2017 prejela odgovor o stanju vloge za izdajo gradbenega dovoljenja iz leta 2012, ki pa ga pred izdajo odločbe ni posredovala tožniku, da bi se do njega opredelil. Tožnik pred izdajo odločbe ni bil seznanjen z okoliščinami, pomembnimi za odločitev, in se o njih ni mogel izjasniti. Glede na navedeno so bile v postopku kršene osnovne procesne pravice, ki jih tožniku jamčita ZUP in 22. člen Ustave. Iz previdnosti še dodaja, da je odmerjeni komunalni prispevek tudi po višini previsok. Predlaga, da sodišče na glavni obravnavi izvede predlagane dokaze in izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo istemu organu v ponoven postopek.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

6. V času izdaje izpodbijane odločbe, kot tudi odločbe št. 354-0001/2012-3 z dne 25. 1. 2012 je bila zakonska podlaga za odmero komunalnega prispevka Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Po prvem odstavku 77. člena ZPNačrt je občina dolžna zagotavljati gradnjo komunalne opreme, pri čemer se ta financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov (drugi odstavek istega člena). Občina je upravičena do povrnitve dela stroškov opremljanja zemljišč, ki ga zavezanec - v obravnavani zadevi lastnik objekta, ki naj bi se na novo priključil na komunalno opremo - plača občini (prvi odstavek 79. člena in 80. člen ZPNačrt).

7. V obravnavani zadevi se komunalni prispevek odmerja za potrebe legalizacije, torej dejansko za potrebe gradnje, saj Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki je veljal v času odmere prispevka, teh dveh postopkov ni ločeval. Investitor, ki je želel "legalizirati" objekt, ki je bil zgrajen brez potrebnega gradbenega dovoljenja, je moral pridobiti gradbeno dovoljenje po enakih določbah ZGO-1 kot v primerih, ko so investitorji gradili šele po pridobitvi gradbenega dovoljenja, kot jim to zapoveduje zakon.

8. Med strankama ni sporno, da je bil tožniku za potrebe gradnje (legalizacije) objekta, stoječega na parceli 1784/1 k.o. ..., komunalni prispevek odmerjen z odločbo št. 354-0001/2012-3 z dne 25. 1. 2012. Vendar tožnik nima prav, ko trdi, da gre v obravnavanem primeru za stvar, o kateri je bilo že pravnomočno odločeno. Gradbeno dovoljenje mu namreč ni bilo izdano; tožnik v tožbi sam pojasni, da je vlogo umaknil, ker ni pridobil soglasja soseda. Tedaj veljavni deseti odstavek 79. člena ZPNačrt je za tak primer določal, da je investitor, ki plača komunalni prispevek ..., pa … mu gradbeno dovoljenje ni izdano oziroma je prenehalo veljati, upravičen do vračila plačanega komunalnega prispevka.

9. V primeru legalizacije že zgrajenega objekta ne more veljati nič drugače. Pravilen in zakonit način gradnje je tak, da investitor najprej pridobi gradbeno dovoljenje in šele po tem zgradi objekt. Če ga ne bi zgradil, ker ne bi pridobil gradbenega dovoljenja ali ker bi prenehalo veljati, bi lahko zahteval vračilo plačanega komunalnega prispevka. Enako mora veljati v primeru, ko nelegalen objekt že stoji. Kot jasno izhaja iz 1. točke prvega odstavka 158. člena ZGO-1, je namreč izvedba priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture dovoljena le, kadar gre za dovoljeno gradnjo (torej, kadar ne gre za nelegalno gradnjo, neskladno gradnjo, nevarno gradnjo). Nelegalno zgrajenih objektov ni dovoljeno priključiti na objekte gospodarske javne infrastrukture; če se ti kljub temu uporabljajo, pa gre za nelegalen priklop. Tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča poudarja, da ima pravno relevantne učinke zgolj zakonita priključitev na obstoječo komunalno infrastrukturo

. Povedano tudi drugače, plačilo komunalnega prispevka za priključitev objekta, za katerega ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, ne legalizira tega objekta in zato tudi ne njegove priključitve na komunalno infrastrukturo. Glede na to se sodišče strinja s toženko, da odločba, izdana v letu 2012, ne pomeni, da gre za že pravnomočno odločeno stvar, saj do izdaje gradbenega dovoljenja, kateremu lahko sledi legalen priklop (oziroma pride do njegove legalizacije), ni prišlo, leta 2017 pa se vodi drug postopek izdaje gradbenega dovoljenja.

10. Zato bi lahko tožnik zahteval vračilo že plačanega zneska komunalnega prispevka, ne more pa zahtevati, naj se tedaj plačani prispevek upošteva kot že plačan komunalni prispevek v postopku, ki sledi novi vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja, vloženi v letu 2017, saj zakon takšne možnosti ne predvideva. Prav tako obveznost vštetja v letu 2012 že plačanega zneska ne izhaja iz sedmega odstavka 6. člena Pravilnika, na katerega se sklicuje tožnik, saj ta določba govori o tem, kako se izračuna plačilo razlike komunalnega prispevka v primerih, kadar se spremeni neto tlorisna površina objekta ali njegova namembnost. Ker gre za odmero komunalnega prispevka za potrebe gradnje in se je postopek začel na podlagi zahteve upravne enote (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt), pa je toženka tudi pravilno uporabila predpise, ki so veljali v času izdaje odločbe, in ne predpise, ki so veljali leta 2012.

11. Vendar pa se sodišče strinja s tožnikom, da je toženka odločbo oprla na dejstva, glede katerih mu pred njeno izdajo ni dala možnosti, da se o njih izjavi. Načelo enakega varstva pravic oziroma načelo zaslišanja stranke organu nalaga dolžnost, da pred izdajo odločbe stranki omogoči, da se seznani z rezultatom ugotovitvenega postopka in se izjavi o dejstvih in okoliščinah (vključno s pravnimi), ki so pomembni za odločbo. Zakon res predvideva, da lahko organ odloči po skrajšanem ugotovitvenem postopku, ki predstavlja izjemo od splošnega načela zaslišanja strank. To lahko stori tudi, kadar se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi ali na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ. Vendar zakon v tem primeru določa še nadaljnji pogoj, če „samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi.“ (2. točka prvega odstavka 144. člena ZUP). Za odločanje po skrajšanem ugotovitvenem postopku tako ni dovolj zgolj to, da je mogoče dejansko stanje in materialno resnico ugotoviti brez izvedbe posebnega ugotovitvenega postopka in v njem vključenega načela zaslišanja strank, pač pa mora biti tako dejanje nepotrebno tudi za uveljavitev ter za zavarovanje strankine pravice in pravne koristi. Zato je še posebej v primeru, če je rezultat postopka za stranko neugoden, pomembno, da ji uradna oseba pred izdajo odločbe posreduje svoje videnje dejanskih in pravnih okoliščin zadeve, med njimi tudi uspeh dokazovanja in predvideno vsebino odločitve.

12. Poleg tega je v obravnavanem primeru drugostopenjski organ v zvezi s pritožbenimi navedbami dopolnjeval postopek, tj. opravljal poizvedbe pri Upravni enoti Novo mesto, o rezultatih teh poizvedb pa tožnika ni seznanil in mu ni omogočil, da se pred izdajo odločbe o njih izjavi, kar prav tako predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

13. Drži tudi tožbena trditev, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena. Toženka ni obrazložila, zakaj po njeni presoji ni bilo potrebno izvajati dokazov, ki jih je v pritožbi predlagal tožnik. Prav tako pa tudi ni prepričljivo obrazložila, na čem temelji njena ugotovitev, da znaša površina parcele 1.662,00 m2. Pavšalna trditev, da je ta površina povzeta iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, ne zadošča, še posebej zato, ker je, kot opozarja tudi tožnik, v odločbi iz leta 2012 upoštevana površina 557,59 m2. Zato odločbe (glede njene materialne zakonitosti) ni mogoče preizkusiti. Če se odločbe ne da preizkusiti, pa v vsakem primeru to šteje za bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

14. Glede na to je sodišče izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, ob tem pa v postopku ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji. V ponovljenem postopku se bo tožnik pred izdajo nove odločbe lahko izrekel o vseh dejstvih in okoliščinah, ki lahko vplivajo na temelj in na višino komunalnega prispevka.

15. Sodišče zaradi učinkovitejšega vodenja ponovnega postopka v nadaljevanju opozarja, da je v času veljavnosti ZPNačrt in ZGO-1 že večkrat odločalo o vprašanju, katero površino je treba šteti za površino parcele, ki se upošteva pri odmeri komunalnega prispevka. Iz enotne in ustaljene sodne prakse izhaja, da je bila površina parcele izenačena s pojmom gradbene parcele, ki je bila definirana kot del zemljišča, na katerem stoji objekt (to je stavbišče), in del zemljišča, na katerem so površine, ki služijo temu objektu. To je površina, ki jo je treba upoštevati pri izračunu komunalnega prispevka (prim. npr. sodbe I U 190/2013, I U 1731/2011, I U 890/2015, I U 2016/2017 in druge).

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenka tožnika je zavezanka za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 79, 80

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 158, 158/1, 158/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.