UPRS Sodba I U 2170/2018-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-15

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

zaščitena kmetija - pogoji za priznanje statusa zaščitene kmetije - namenska razlaga zakona - kriterij zaokroženosti zemljišč - kmetijska gospodarska enota - napačna uporaba materialnega prava

Samostojen objekt zaščite ne morejo biti gola kmetijska ali gozdna zemljišča (določene površine teh zemljišč), ampak širša entiteta - kmetija.

Člena 3 ZDKG ni mogoče razumeti zgolj kot pojasnila, kaj vse sodi v zaščiteno kmetijo, ampak tudi kot opredelitev, kaj vse (šele) vzpostavi kmetijo v smislu gospodarske enote, ki jo je treba določiti kot zaščiteno in s tem kot skupnost premoženja, ki je predmet dedovanja po tem zakonu. Kmetijska in gozdna zemljišča se ščitijo, če so in kolikor so del kmetije.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Jesenice št. 330-292/2014-16 z dne 2. 11. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 449,95 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka ugotovil, da kmetijsko - gozdarska gospodarska enota na naslovu ..., ..., imetnika A.A., ki obsega nepremičnine parc. št. 219, 220/1, 559/1, 559/3, 560/1, 560/4, 561, 562, 563/3, 565/3, 618, 619, 620, 652/29, 697/2, 698, 699, 756/17, 808/78, 808/79, vse k.o. ..., izpolnjuje pogoje za zaščiteno kmetijo. V 2. točki izreka pa navedel, da se vpis zaznambe zaščitene kmetije za parcele, navedene v 1. točki izreka, izvede v zemljiški knjigi po uradni dolžnosti. V obrazložitvi je navedel, da je pregledal lego zemljišč, ki sestavljajo kmetijo tožnika ter lego zemljišč dveh drugih po obsegu primerljivih kmetij v isti katastrski občini, za kateri je bilo že pravnomočno ugotovljeno, da izpolnjujeta pogoje za zaščiteno kmetijo ter ugotovil, da je krajevno običajno, da imajo posamezne kmetijsko - gozdarsko gospodarske enote kmetijska zemljišča v bližini naselja, na obeh pobočjih pa gozdove. To izhaja iz naravnih danosti Gornjesavske doline, ki je ozka, kar pomeni, da ima zelo omejene možnosti za njive, polja, travnike in nižinske pašnike, na obeh straneh pa jo obdajajo z gozdom poraščeni hribi. Tudi zaradi ožine doline medsebojna oddaljenost zemljišč v Karavankah in na Vršiču ni velika. Gospodarjenje z zemljišči je različno, vendar ne toliko zaradi njihove lege, temveč zaradi dejstva, da gre v dolini za obdelovalne in pašne površine, na pobočjih pa za gozdove. Tekom postopka je ugodil predlogu imetnika, ki je predlagal spremembo dejanske rabe na nekaterih zemljiščih, postopek prekinil in ga nadaljeval, ko je od imetnika zemljišč prejel obvestilo, da nadaljnjih ukrepov glede spremembe dejanske rabe in bonitete zemljišč ne bo sprejemal. V zvezi z zemljišči, za katere je ugotovil, da štejejo za kmetijsko - gozdarsko gospodarsko enoto in izpolnjuje pogoje za zaščiteno kmetijo, meni, da izpolnjujejo pogoj po prvem odstavku 2. člena Zakona o dedovanju kmetijskih gospodarstev (ZDKG), ki določa pogoje ter objektivne kriterije za določitev zaščitene kmetije. Gre za kriterij lastništva in kriterij zahtevanih površin z ustrezno dejansko rabo in bonitetno oceno. Zemljišča tudi tvorijo kmetijsko - gozdarsko gospodarsko enoto kljub navedbam imetnika, da so razdalje med posameznimi parcelami tudi do 10 km, parcele pa so na šestih različnih lokacijah. Gre za vzorec, ki je zaradi posebnosti terena značilen za kmetije v Gornjesavski dolini. Kmetije s primerljivo razporeditvijo v istem okolju so obdelane, zato organ sklepa, da bi bilo omogočeno kmetijsko gospodarjenje tudi z zemljišči v lasti imetnika.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil.

3. Tožnik navaja, da v prvi vrsti izrek izpodbijane odločbe nasprotuje samemu sebi in obrazložitvi. Predmet zavarovanja kmetijsko - gozdarske gospodarske enote je na naslovu ..., ..., upravni organ pa ugotavlja, da sta nepremičnini parc. št. 231/2 in 231/3 po dejanski rabi pozidani zemljišči, na njih je stanovanjska stavba, ki se ne uporablja za kmetijsko dejavnost, zato ti dve parceli ne štejeta kot del zaščitene kmetije. Z zadnjim se strinja, vendar gre za stanovanjsko hišo s hišno številko ..., glede katere organ šteje, da je na tem naslovu kmetijsko - gozdarska gospodarska enota, čemur pa ni tako. Ker se kot predmet zaščite šteje za naslov zaščitene kmetije nepremičnino, ki tja sploh ne spada, je organ napačno uporabil določbe ZDKG. Predmet zaščite so samo kmetije, ne pa goli skupki kmetijskih površin, kot to izhaja iz določb ZDKG (prvega odstavka 2. člena, tretjega odstavka 2. člena, 3. člena, 25. člena, 27. člena, 5. člena ZDKG-A). V vseh členih je uporabljen izraz kmetija, definicija kmetije pa izhaja iz 4. člena Zakona o kmetijstvu (ZKme-1). Zakonski kriterij „kmetijske oziroma kmetijske - gozdarske gospodarske enote“ iz 2. člena ZDKG je pravni standard, ki ga ZDKG ne določa natančno in ga je v vsakem konkretnem primeru posebej potrebno zapolniti z ustrezno vsebino. Definicijo zaščitene kmetije po ZDKG je potrebno presojati v luči določb ZKme-1. Upravni organ dejanskega izpolnjevanja tretjega pogoja, to je obstoja kmetije - kmetijske oziroma kmetijsko - gozdarske gospodarske enote sploh ni samostojno presojal, zato je obšel zakonsko predpisane pogoje in namen ZDKG, ki je v zaščiti oziroma zavarovanju kmetij in ne golih skupkov kmetijskih zemljišč. Na podlagi 2. člena ZDKG in drugih določb tega zakona, pa tudi na podlagi določb 3. in 4. člena ZKme-1, ni mogoče sklepati, da obstoji kmetijsko - gozdarska gospodarska enota že s tem, da ima nekdo v lasti kmetijska zemljišča, ki presegajo cenzus. To jasno izhaja že iz jezikovne interpretacije določb ZDKG in na podlagi Slovarja slovenskega knjižnega jezika (SSKJ). Tožnik nima gospodarskega poslopja, nima živine, delovnih strojev, priprav in orodja ter se ne ukvarja s kmetijstvom. Upravni organ ugotavlja, da zaščita kmetije ni odvisna od trenutne oblike gospodarjenja, ampak je poudarek na objektivnih zmožnostih za kmetijsko in gozdarsko dejavnost. Upravnemu organu je torej jasno, da tožnik trenutno nima kmetije oziroma kmetijsko - gozdarske gospodarske enote. Če upravni organ ne bi bil prepričan, bi to lahko preveril še z ogledom, kot je tožnik predlagal. Ogled bi potrdil, da v tožnikovem primeru ne gre za kmetijsko - gozdarsko gospodarsko enoto. Ker upravni organ ugotovitvenega postopka ni izpeljal ustrezno, je ravnal v nasprotju s sodno prakso. Upravno sodišče se je v sodbi U 2060/2000 z dne 10. 4. 2002 izreklo, da mora upravni organ presoditi vse okoliščine, ki so pomembne za oceno, ali zemljišče, skupaj z inventarjem predstavlja takšno celoto, ki zahteva enovito obravnavo v okviru zaščitene kmetije. Organ navaja, da zakon ne določa, da morajo na nepremičninah stati kmetijsko - gospodarska poslopja in da za vse vrste kmetijske dejavnosti ta sploh niso potrebna. ZDKG takšnega pogoja sicer izrecno ne postavlja, vendar je to že po sami logiki in naravi stvari zajeto v pogoju, da gre za „kmetijsko oziroma kmetijsko - gozdarsko gospodarsko enoto“, torej za kmetijo. Če ni gospodarskih poslopij, živine, bistvenih delovnih strojev, ipd., ni mogoče govoriti o zaokroženi gospodarski celoti. Zaključek organa je tudi v nasprotju s 3. členom ZDKG, na kar je opozoril organ druge stopnje v odločbi z dne 23. 3. 2015, vendar upravni organ v ponovljenem postopku napotila ni upošteval. Zakonski pogoj obstoja kmetijske ali kmetijsko - gozdarske gospodarske enote mora glede na dikcijo 4. in 25. člena ZDKG ter 5. člena ZDKG-A obstajati v času, ko se izdaja odločba. Objektivne zmožnosti za opravljanje kmetijske dejavnosti v pogojih kmetovanja na nadmorski višini nad 800 m namreč glede na značilnosti lokalnega kmetijstva in zdravo razumsko narekujejo tudi nujnost obstoja gospodarskega poslopja, brez katerega opravljanje kmetijske dejavnosti v teh geografskih razmerah ni mogoče. Organ je navedel, da za vse vrste kmetijske dejavnosti takšni objekti niti niso potrebni, vendar ni obrazložil, katere od teh domnevnih kmetijskih dejavnosti bi prišle v poštev. Res se je sodna praksa izrekla, da so pogoji, da se kmetija šteje za zaščiteno, določeni v 2. členu ZDKG, vendar mora prej sploh obstajati kmetija. Če kmetije ni, tudi zaščitene kmetije po zdravi logiki ne more biti. Tožnikove nepremičnine niso uživale nobene zaščite niti v času, ko so bile del kmetije in so se njegovi predniki dejansko ukvarjali s kmetijsko dejavnostjo. Nepremičnine tudi ne predstavljajo preživetja sposobne kmetijsko - gozdarske gospodarske enote, na kar kaže katastrski dohodek, ki ne presega 700,00 EUR. Katastrski dohodek kaže na gospodarski potencial in gospodarsko samostojnost gospodarske enote. V tožnikovem primeru tudi zgolj ena parcela dosega 53. bonitetni razred, vse ostale so nekje med 19 in 39, kar kaže, da gre za kmetijska zemljišča slabih kakovostnih razredov. Danes je situacija še bistveno slabša, njiv že zdavnaj ni več, o čemer je tožnik izpovedal na ustni obravnavi. Kakovost travnikov je izredno slaba. Po zdravi logiki, jezikovni razlagi besede „kmetija“ in v skladu z ZKme-1 143. člen, mora imeti vsaka kmetija kot kmetijska - gozdarska gospodarska enota nekje tudi svoj sedež. Če bi kmetijo lahko tvoril zgolj skupek kmetijskih zemljišč, sedeža ne bi potrebovala. Upravni organ je sedež določil in to na nepremičnini, ki sploh ne sodi v zaščiteno kmetijo. Na naslovu ... ni registrirano nobeno kmetijsko gospodarstvo. Na oddaljenost zemljišč se sam tožnik ni nikoli skliceval, ker teh okoliščin, čeprav obstajajo, ne šteje za relevantne z vidika obdelave zemljišč. Vprašanje oddaljenosti je izpostavil sam drugostopni organ v odločbi z dne 23. 3. 2015 in dal napotek prvostopnemu organu, da v ponovnem postopku ugotovi, ali so razdalje med kmetijskimi zemljišči oziroma gozdovi krajevno običajne. Organ je naredil primerjavo tožnikove situacije z dvema drugima zaščitenima kmetijama (katerih lastnika sta po vedenju tožnika B.B. in C.C.). V primeru obeh navedenih kmetij pa gre dejansko za delujoči kmetiji. Ti dve s tožnikovo situacijo nista primerljivi. Drugostopni organ je v nekaterih nedavnih postopkih, tudi tistih, ki so tekli pred jeseniško upravno enoto in v katerih so bile uspešno izpodbite ugotovitve upravne enote o izpolnjevanju pogojev za zaščiteno kmetijo, zaključil, da ni namen ZDKG v tem, da ščiti kmetijska zemljišča, če na njih ni nobene redne kmetijske proizvodnje ali rabe. Nasprotno počne upravna enota v izpodbijani odločbi, kar pomeni neenakopravno obravnavanje in kršitev tožnikove ustavne pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Tožnik predlaga, da sodišče pribavi in vpogleda spis Upravne enote Jesenice št. 330-159/2007-10, iz katerega je razvidno, da se je v podobni situaciji iz zaščite izvzelo nedelujočo kmetijo na naslovu ..., ..., katere lastnik je bil pok. D.D. st.. Kolikor se organ sklicuje na druge zaščitene kmetije, se tožnik sklicuje vsaj na dve kmetiji, ki sta bili v preteklosti zaščiteni. Čeprav sta izpolnjevali vse pogoje za zaščito, je bila ena izvzeta iz seznama zaščitenih kmetij, pri drugi pa je bilo še v času zaščitenosti omogočeno razpolaganje z zemljišči v nasprotju z namenom zaščite. Na najkakovostnejših kmetijskih zemljiščih prej zaščitene kmetije pok. E.E. sedaj stoji športni park. Kmetija pri ... (F.F.) prav tako ni več zaščitena in na bivšem dvorišču, kjer je bilo prej gospodarsko poslopje, stoji apartmajski objekt. Ker izpodbijana odločba v primerjavi z opisano predhodno prakso istega prvostopenjskega organa predstavlja kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom in nedovoljen poseg v ustavno zagotovljeno pravico do zasebne lastnine, tožnik predlaga, da sodišče vpogleda tudi v spise naslovne upravne enote in se tako prepriča o neenakopravnem obravnavanju tožnikove zadeve. Drugostopni organ je, kljub temu, da je vse navedeno uveljavljal tudi v pritožbi, vse prezrl. Tožnik predlaga, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, ker narava stvari to dopušča in odloči, da nepremičnine ne izpolnjujejo pogojev za zaščiteno kmetijo. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka je na tožbo odgovorila in poslala upravni spis.

5. Upravno sodišče je s sodbo I U 189/2016 z dne 13. 12. 2016 tožbo zoper odločbo Upravne enote Jesenice, razen v delu besedila, ki se je glasil "na naslovu ..., ...", kar je odpravilo, zavrnilo. Vrhovno sodišče pa je s sklepom X Ips 46/2017 z dne 17. 10. 2018 reviziji tožnika ugodilo in sodbo sodišča razveljavilo v 2. in 3. točki izreka ter zadevo vrnilo sodišču v novo sojenje. Iz obrazložitve izhaja, da se Vrhovno sodišče ne strinja z razlago materialnega prava, pogojev določenih v 2. členu ZDKG in določbe 3. člena ZDKG, kot je izhajala iz sodbe Upravnega sodišča.

7. Predmet presoje v upravnem sporu je odločitev organa, da nepremičnine last tožnika izpolnjujejo pogoje za zaščiteno kmetijo. Sporno v obravnavani zadevi je, ali že izpolnjevanje pogojev, določenih v 2. členu ZDKG, predpisan obseg primerljivih površin, ki je v lasti največ dveh oseb, ki sta med seboj v predpisanem razmerju, zahteva podelitev statusa zaščitene kmetije. Tožnik izpolnjevanju pogojev, ki izrecno izhajata iz določbe 2. člena ZDKG (obseg primerljivih površin; lastništvo) ne ugovarja, ugovarja pa, da njegove nepremičnine kljub izpolnjevanju teh dveh pogojev ne izpolnjujejo pogoja kmetijsko – gozdarske gospodarske enote, kar je predpogoj, da skup nepremičnin pridobi status zaščitene kmetije.

8. Iz sklepa Vrhovnega sodišča izhaja, da je namen podelitve statusa zaščite v ohranjanju celovitosti premoženja kot predmeta bodočega dedovanja, ki bo dediču omogočalo opravljanje kmetijske dejavnosti kot specifične oblike proizvodnje in prek nje udeležbo na trgu. Samostojen objekt zaščite pa ne morejo biti gola kmetijska ali gozdna zemljišča (določene površine teh zemljišč), ampak širša entiteta - kmetija. Ne ščitijo se torej vse kmetije, ki ustrezajo meriloma lastništva in površine pripadajočih kmetijskih oziroma gozdnih zemljišč, kot določa 2. člen ZDKG, saj iz ostalih določb ZDKG izhaja, da je kmetija več kot le kmetijska oziroma gozdna zemljišča, kmetija so tudi druge nepremičnine, objekti in premičnine. ZDKG ne varuje povezanih kmetijskih in gozdnih zemljišč, ni njegov namen zaščititi niti njegovega gospodarskega potenciala samega zase. Drugačno razumevanje bi privedlo do nedopustnega omejevanja lastninske pravice, že zgolj zaradi hipotetične možnosti ustanovitve kmetijskega gospodarstva, če bi se prevzemnik teh zemljišč za to odločil, kar pa je v popolnem nasprotju z zakonskimi cilji. Lastnik kmetijskih ali gozdnih zemljišč še ni nujno lastnik kmetije. Če ni kmetijskega gospodarstva, pa logično odpade tudi razprava o njegovi gospodarski sposobnosti in potreba, da se jo ohrani za dediča.

9. Vrhovno sodišče zato ni soglašalo z razlogi Upravnega sodišča, ki je soglašalo z izpodbijano odločbo in navedlo, da se za zaščiteno kmetijo razglasijo zemljišča, ki so povezana, v primerni oddaljenosti, ki jo omogoča obdelovanje, ker že taka enota šteje za gospodarsko enoto. Meni, da taka razlaga iz določb ZDKG ne izhaja, saj v celoti spregleda, da se določi zaščitena kmetija, opredeljena kot kmetijska gospodarska enota in da so kmetijska zemljišča le njen del. Res, da je nujen, a ne zadosten.

10. Vrhovno sodišče je odgovorilo tudi na vprašanje, kdaj je mogoče govoriti o kmetiji kot gospodarski enoti. Za izvajanje konkretne kmetijske (gozdarske) dejavnosti so poleg kmetijskih ali gozdnih zemljišč potrebne tudi druge nepremičnine, stavbe, ki so kakorkoli povezane s to proizvodnjo (npr. gospodarska poslopja oziroma objekti, v katerih se pridelano hrani, predeluje, poslopja za živino, stanovanjske stavbe za tiste, ki delajo oziroma proizvajajo na kmetiji, itd.) in premičnine. Zaščitena kmetija tako ne more obstajati brez določene površine ustreznih kmetijskih ali gozdnih zemljišč, zato ta brez ostalih sredstev še ne pomenijo gospodarske enote, saj samo vsa sredstva skupaj omogočajo kmetijsko oziroma gozdarsko proizvodnjo in z njo povezanih dejavnosti, s tem pa tudi prevzemnikovo ekonomsko preživetje. Med kmetijskimi zemljišči in ostalimi sredstvi torej obstoji vzajemna povezanost in soodvisnost. Člena 3 ZDKG zato ni mogoče razumeti zgolj kot pojasnila, kaj vse sodi v zaščiteno kmetijo, ampak tudi kot opredelitev, kaj vse (šele) vzpostavi kmetijo v smislu gospodarske enote, ki jo je treba določiti kot zaščiteno in s tem kot skupnost premoženja, ki je predmet dedovanja po tem zakonu. Kmetijska in gozdna zemljišča se ščitijo, če so in kolikor so del kmetije.

11. Toženka je glede na navedeno napačno uporabila materialno pravo, saj dejansko stanje v zvezi z uporabo 2. in 3. člena ZDKG ni bilo popolno ugotovljeno. V ponovnem postopku naj dopolni dejansko stanje v smeri, kot napotuje Vrhovno sodišče in odloči o statutu zaščitene kmetije, kolikor bodo ugotovljena dejstva skladna z materialnimi stališči iz sklepa Vrhovnega sodišča.

12. Ker je dejansko stanje v postopku ostalo nepopolno ugotovljeno ter je bilo tudi napačno uporabljeno materialno pravo, je odločba toženke nezakonita. Sodišče jo je na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponovni postopek.

13. Ker je tožnik v tem upravnem sporu in revizijskem postopku uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 449,00 EUR. Gre za stroške prvostopnega postopka v višini 285,95 EUR, glede na predložen stroškovnik pooblaščenke ter revizijskega postopka v višini plačane sodne takse 164,00 EUR, ko se je tožnik zastopal sam. Plačana sodna taksa za prvostopenjski postopek bo vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

Zakon o dedovanju kmetijskih gospodarstev (1995) - ZDKG  - člen 2,3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.