UPRS Sodba III U 76/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-11-22

Jasna Šegan (preds.), Andrej Orel (poroč.), Lea Chiabai

davčna preiskava - seznanitev s podatki - vpogled v spis - posredovanje osebnih podatkov - zavrnitev

Zahteva tožeče stranke za vpogled se nanaša na dokumentarno gradivo zbrano v postopku finančne preiskave zoper tožečo stranko, ki se je vodila na podlagi 131. člena tedaj veljavnega (ZDavP-2), ki določa, da davčni inšpektor po opravljeni davčni preiskavi izdela zaključno preiskovalno poročilo, v katerem opiše ugotovitve davčne preiskave in navede zbrane podatke, dokumente in druge dokaze (četrti odstavek 131. člena ZDavP-2). Če so razlogi za sum utemeljeni, davčni organ začne postopek davčnega inšpekcijskega nadzora, s tem, da zavezancu za davek izda sklep o začetku postopka in ga seznani z ugotovitvami v izvedeni preiskavi. Po tedaj veljavni zakonodaji, se je postopek davčne preiskave časovno uvrščal v tako imenovano "predpostopkovno fazo", torej v čas pred uradnim-formalnim začetkom postopka davčnega inšpekcijskega nadzora, zato tožeča stranka pred začetkom davčnega postopka ni dobila pravice do vpogleda v zahtevane dokumente na podlagi določb ZUP, ne kot stranka ne kot tretja oseba, sklep davčnega organa o zavrnitvi vpogleda tako po vsebini ne pomeni odločitve na podlagi 82. člena ZUP, saj se z njim ni odločalo o njegovi pravici do vpogleda v dokumente upravne zadeve.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper sklep upravljalca Ministrstva za finance, Finančna uprava RS, št. DT 0612-1448/2013/65 (01-820 05, 14) z dne 19. 12. 2013. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedla, da je upravljalec dne 19. 12. 2013 izdal sklep št. DT 0612-1448/2013/65 (01-820 05, 14), s katerim je zavrnil zahtevo tožeče stranke za vpogled v navedeni davčni spis, ki se vodi zoper tožečo stranko. Kot razlog za zavrnitev je upravljalec navedel, da se zahtevani spis nanaša na zadevo, v kateri je bil uveden postopek davčne preiskave v skladu s 131. členom Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2). Gre za preiskovalni spis in ne za spis v upravni zadevi, do katerega bi stranka imela pravico do vpogleda po 82. členu ZUP. Če se ugotovi utemeljen sum kršitve davčnih predpisov, se z izdajo sklepa o začetku inšpekcijskega postopka začne upravni postopek, v katerem ima zavezanec (tožeča stranka) vse pravice kot stranka postopka; nadalje je navedel, da Zakon o davčni službi (ZDS-1) v drugem odstavku 34. člena določa 10-letni zakonski rok, po katerem se lahko vpogleda v evidenco o preiskavah. Ker ima evidenca o preiskavah podatke iz preiskovalnega spisa, se izjema razteza tudi na preiskovalni spis. Evidenca o preiskavi je nastala dne 2. 10. 2013, kar pomeni, da zakonsko določen rok še ni potekel. Predmet odločanja v pritožbenem postopku je dokumentarno gradivo (spis, zadeva, zbirka), ki se je vodilo v postopku finančne preiskave zoper tožečo stranko pod št. DT 0612-1448/2013. Predmet zahteve torej ni dokumentarno gradivo iz kasnejšega davčnega inšpekcijskega nadzora. Tožeča stranka je v zahtevi, kot enolično identifikacijo, določno označila kot ciljno gradivo iz finančne preiskave, pri čemer ga je neustrezno označila kot "davčni inšpekcijski" spis.

2. Po tem, ko navede določbe iz 30. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1) glede splošne pravice posameznika do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki nadaljuje, da je v času izdaje izpodbijanega sklepa upravljalca podatkov veljal Zakon o davčni službi (ZDS-1), sedaj pa ista vprašanja ureja povsem nov Zakon o finančni upravi (ZFU), ki predmetno vprašanje izjem ureja drugače, zato je potrebno pri odločanju uporabiti materialno pravo, ki je veljalo na dan izdaje izpodbijane odločbe, to je takrat veljavni 34. člen ZDS-1, ki v drugem odstavku določa, da ima zavezanec za davek pravico do brezplačnega vpogleda v podatke v davčni evidenci iz 30. člena ZDS-1 po preteku 10-tih let od njihovega nastanka. Ker 10-letni rok od nastanka ali vključitve prvega ali zadnjega osebnega podatka oziroma dokumenta v predmetni evidenci na dan 19. 12. 2013 še ni potekel, tožena stranka zaključuje, da se je upravljalec v času izdaje izpodbijanega sklepa pravilno skliceval na obstoj izjeme od pravice do seznanitve, ki jo je takrat določal drugi odstavek 34. člena ZDS-1. Sklicevanje tožeče stranke na pravico iz 82. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), oziroma uporaba tega člena v pritožbenem postopku pred toženo stranko ni upoštevno, ker Informacijski pooblaščenec ni stvarno pristojen za odločanje o zavrnitvi pravice do pregledovanja upravne zadeve, saj sta pravica do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki in pravica do pregledovanja upravne zadeve ločeni, samostojni in neodvisni pravici.

3. Tožeča stranka se z odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da sta tako izpodbijana odločba Davčne uprave Republike Slovenije z dne 19. 12. 2013 kot odločba Informacijskega pooblaščenca z dne 22. 3. 2017 nezakoniti. Sodišču predlaga, da izpodbijani odločbi odpravi in toženi stranki naloži, da ji omogoči vpogled v zadevni spis Davčne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju DURS) ter ji povrne stroške postopka. Izpodbijana odločba DURS je nezakonita, saj se v davčnem postopku skladno z določbo drugega odstavka 2. člena Zakona o davčnem postopku (ZDav-2) glede vprašanj, ki jih ta zakon ne ureja, uporablja določila ZUP, ki v svojem 82. členu strankam daje pravico, da pregledajo spis zadeve. V posledici bi tožena stranka morala dovoliti tožeči stranki vpogled v odprti spis ne glede na vprašanje, ali gre za upravno, ali kakšno drugo stvar. Nedvomno je preiskovanje tožeče stranke po 131. členu ZDavP-2 upravna zadeva, saj je tak preiskovalni postopek podlaga za nadaljnje inšpekcijske postopke zoper tožečo stranko. Tudi če gre za analogijo h kazenskemu postopku opozarja, da Zakon o kazenskem postopku v svojem 128. členu določa, da se sme vsakemu, ki ima upravičen interes dovoliti pregled in prepis posameznih kazenskih spisov. Sklicevanje tožene stranke na določilo drugega odstavka 34. člena ZDS-1 ni utemeljeno, saj to določilo ne prepoveduje ali omejuje pravico stranke do vpogleda v davčni spis, ki ga vodi organ, to določilo se nanaša le na vpoglede v evidence, ne pa na vpogled v davčni spis.

4. V zvezi z odločitvijo tožene stranke pa navaja, da bi le ta pri svojem odločanju v letu 2017 morala uporabiti ustrezno pravno podlago, to je ZFU, saj je v času odločanja informacijskega pooblaščenca ZDS-1 prenehal veljati. ZFU dostope do podatkov ureja drugače v 78. členu. Glede na to, da so se pogoji za vpogled v osebne podatke tožeče stranke na tej pravni podlagi iztekli, bi moral biti tožeči stranki dopusten vpogled v podatke davčne preiskave, ki je bila zaključena z zaključnim preiskovalnim poročilom, v katerem so v skladu s 100. členom ZFU opisane ugotovitve finančne preiskave.

5. V nadaljevanju navaja, da je bil s sklepom št. DT 42153-472/2014 z dne 19. 5. 2014 obnovljen postopek odmere dohodnine tožeči stranki za leto 2008. Dne 9. 7. 2015 pa je bila v istem davčnem postopku izdana odločba, s katero je davčni organ odločil, da ostane prvotna odločba v veljavi, saj odmera davka oziroma dohodnine za leto 2008 za tožečo stranko ni možna, ker je odmera davka za leto 2008 že zastarana, ker inšpekcijski postopek nadzora sploh še ni bil začet. S tem pa so izpolnjeni pogoji iz 3. alineje 78. člena ZFU za vpogled v spis.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožeče stranke in nadaljnjo pojasnuje svoja stališča, sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Tožeča stranka v nadaljnji pripravljalni vlogi vztraja, da z zahtevo z dne 18. 12. 2013 ni zahtevala vpogleda v evidenco, ki je predmet obravnave v določilu 34. člena ZDS-1 ampak je zahtevala vpogled v davčni, torej upravni spis. Dodatno pojasnjuje zakaj je zavrnitev zahteve za vpogled v upravni in davčni spis materialno pravno zgrešena.

9. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in skladna z določbami zakona, na katere se upravni organ oziroma tožena stranka v njej sklicujeta. Sodišče se zato strinja z razlogi, ki jih je za svojo odločitev v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedla tožena stranka. Kolikor so ugovori, ki jih tožeča stranka uveljavlja enaki pritožbenim pa jih z istimi razlogi, da ne bi prišlo do ponavljanja zavrača tudi sodišče v smislu drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

10. Predmet odločanja v zadevi je tožba, ki jo je tožeča stranka vložila na podlagi določbe 3 alineje prvega odstavka 2. člena ZInfP, zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca z dne 22. 3. 2017, s katero je bila zavrnjena pritožba tožeče stranke zoper sklep upravljalca osebnih podatkov DT 0612-1448/2013/65 (01-820 05, 14) z dne 19. 12. 2013. O tožbi tožeče stranke zoper odločbo Ministrstva za finance št. DT 0612-1448/2013-65 (01 -820 05,14) z dne 19. 12. 2013, v zvezi z odločbo Ministrstva za finance št. DT-499-21-1/2014-4 z dne 18. 3. 2014, je sodišče že odločilo s sklepom III U 207/2016-19 z dne 21. 10. 2016, s katerim je tožbo tožeče stranke zavrglo. Tožba je postala pravnomočna s sklepom Vrhovnega sodišča RS št. I Up 337/2016 z dne 29. 8. 2018, s katerim je Vrhovno sodišče zavrnilo pritožbo tožeče stranke ter potrdilo izpodbijani sklep Upravnega sodišča.

11. V zadevi je sporno, kateri materialnopravni predpis je treba uporabiti pri presojanju zakonitosti izpodbijane odločbe Informacijskega pooblaščenca ter ali v konkretnem primeru pride v poštev izjema od pravice do seznanitve iz 34. člena Zakona o davčni službi (ZDS-1), ki določa, da ima zavezanec za davek pravico do brezplačnega vpogleda v podatke v davčni evidenci iz 30. člena ZDS-1 po preteku 10-tih let od njihovega nastanka.

12. Pravica posameznika do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki je konkretizirana v 30. členu ZVOP-1, ki v prvem odstavku med drugim določa, da mora upravljalec osebnih podatkov posamezniku na njegovo zahtevo potrditi, ali se podatki v zvezi z njim obdelujejo ali ne in mu omogočiti vpogled v osebne podatke, ki so vsebovani v zbirki osebnih podatkov in se nanašajo nanj ter njihovo prepisovanje ali kopiranje (2. točka prvega odstavka 30. člena ZVOP-1) oziroma posredovati izpis osebnih podatkov, ki so vsebovani v zbirki osebnih podatkov in se nanašajo nanj (3. točka prvega odstavka 30. člena ZVOP-1).

13. Iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe izhaja, da je tožeča stranka v zahtevi z dne 18. 12. 2013 kot ciljno gradivo označila gradivo iz finančne preiskave, ki ga je označila kot gradivo davčno inšpekcijskega postopka. Iz upravnega spisa tudi nedvomno izhaja, da se zahteva tožeče stranke za vpogled nanaša na dokumentarno gradivo zbrano v postopku finančne preiskave zoper tožečo stranko, ki se je vodila pod št. DT 0612-1448/2013 na podlagi 131. člena tedaj veljavnega Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2), ki določa, da davčni inšpektor po opravljeni davčni preiskavi izdela zaključno preiskovalno poročilo, v katerem opiše ugotovitve davčne preiskave in navede zbrane podatke, dokumente in druge dokaze (četrti odstavek 131. člena ZDavP-2). Če so razlogi za sum utemeljeni, davčni organ začne postopek davčenga inšpekcijskega nadzora, s tem, da zavezancu za davek izda sklep o začetku postopka in ga seznani z ugotovitvami v izvedeni preiskavi. Upoštevaje stališča Vrhovnega sodišča (sklep VSRS I Up 179/2015 in I Up 337/2016) se je po tedaj veljavni zakonodaji, postopek davčne preiskave časovno uvrščal v tako imenovano "predpostopkovno fazo", torej v čas pred uradnim-formalnim začetkom postopka davčnega inšpekcijskega nadzora (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča Xps 336/2013 z dne 8. 6. 2015 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 106/2017 z dne 6. 7. 2017), zato tožeča stranka pred začetkom davčnega postopka ni dobila pravice do vpogleda v zahtevane dokumente na podlagi določb ZUP, ne kot stranka ne kot tretja oseba (ob izkazanem pravnem interesu), sklep davčnega organa o zavrnitvi vpogleda tako po vsebini ne pomeni odločitve na podlagi 82. člena ZUP, saj se z njim ni odločalo o njegovi pravici do vpogleda v dokumente upravne zadeve.

14. Po določbi prvega odstavka 36. člena ZVOP-1 je pravice posameznika med drugim tudi pravice iz 30. člena tega zakona mogoče z zakonom izjemoma omejiti iz tam navedenih razlogov. Iz navedenega izhaja, da poleg obstoja zahtevanih osebnih podatkov oziroma dokumentov za seznanitev, ne smejo obstajati zakonske omejitve ali nadzakonske omejitve do dostopa do lastnih osebnih podatkov, v smislu omejitev obsega obveznosti in pravic, ki jih omogoča 13. člen Direktive Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije 95/46/EC in na tej podlagi prvi odstavek 36. člena ZVOP-1, ki se sklicuje na drug področni zakon, v konkretnem primeru ZDS-1.

15. Sodišče soglaša s toženo stranko, da je pri presojanju zakonitosti sklepa davčnega organa, s katerim je bila zavrnjena vloga tožeče stranke za vpogled v podatke, ki se nanašajo na tožečo stranko pravno relevantna pravna podlaga, ki je veljala v času odločanja organa prve stopnje. Po izdaji odločbe organa prve stopnje je sicer prišlo do spremembe predpisa, ki pa na odločitev ne more vplivati. Po ustaljeni upravno sodni praksi organ odloča o upravni stvari po predpisih, ki so veljavni v času odločanja na prvi stopnji (smiselno sodba tega sodišča I U 791/2010). Razlog za odločanje po predpisu, veljavnem v času odločanja upravnega organa prve stopnje je ustavno načelo o pravni državi in spoštovanje načela enakosti in varstva pravic strank. Upoštevajoč načelo materialne zakonitosti pride v primeru spremembe materialnih predpisov med postopkom odločanja v poštev odločanje po predpisih, ki so veljali v času odločanja prvostopnega organa. Glede na to, da se je ZDS-1 prenehal uporabljati z uveljavitvijo Zakona o finančni upravi (ZFU) šele 1. 8. 2014, to je po odločanju prvostopnega organa, je pravilno stališče tožene stranke, da je treba v zadevi uporabiti v času izdaje prvostopne odločbe veljaven predpis ZDS-1.

16. Po drugem odstavku 34. člena ZDS-1 ima zavezanec za davek pravico do brezplačnega vpogleda v podatke v davčni evidenci s 30. člena ZDS-1 (to je evidenci) o davčnih preiskavah po preteku 10-tih let od njihovega nastanka. Sodišče sledi utemeljitvi tožene stranke, da je štetje 10-letnega roka možno po dveh kriterijih, to je od nastanka ali vzpostavitve evidence kot celote, to je od vključitve prvega osebnega podatka oziroma dokumenta (lastnega, izhodnega ali vhodnega) in po drugem kriteriju od nastanka oziroma vključitve posameznega osebnega podatka oziroma dokumenta. Tudi po mnenju sodišča je treba v zadevi uporabiti drugi kriterij, ker 34. člen ZDS govori o pravici do seznanitve s podatki (ne z evidenco kot celoto) in štetje roka navezuje na nastanek podatkov (ne na nastanek evidence). Glede na navedeno 10-letni rok na dan odločanja prvostopnega organa, to je dne 19. 12. 2013 še ni potekel niti po prvem niti po drugem kriteriju. Predmetna evidenca je namreč nastala dne 2. 10. 2013, prvostopni organ pa je o njeni dostopnosti odločal dne 19. 12. 2013, torej še pred mejnim datumom 3. 10. 2023. Navedeni datum izhaja iz izjave upravljalca in popisa zadeve, kateri tožeča stranka ne ugovarja.

17. Glede na navedeno so ugovori tožeče stranke glede uporabe kasneje uveljavljenega ZFU, ki določa drugačen dostop do podatkov neutemeljeni. Brez pravne podlage pa je tudi sklicevanje tožeče stranke na analogijo z Zakonom o kazenskem postopku, saj gre za neprimerljivo zakonsko materijo, pa tudi sicer, kot je bilo že pojasnjeno v zadevi, v kateri je zahtevala tožeča stranka vpogled na podlagi določb ZUP, še ni bil formiran upravni spis v katerega bi lahko tožeča stranka na podlagi določb ZUP zahtevala vpogled.

18. Po mnenju sodišča je odločitev tožene stranke, da je v času izdaje izpodbijanega sklepa obstajala izjema od pravice do seznanitve, ki jo je takrat določal drugi odstavek 34. člena ZDS-1, pravilna in zakonita

19. Glede na navedeno je sodišče tožbo tožeče stranke na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena.

20. Sodišče je v zadevi odločalo na seji senata. Tožeča stranka je v tožbi kot dokaze predlagala dokaze, ki so predmet upravnega spisa, zaslišanje tožeče stranke pa glede na navedene dokaze in stališče sodišča v tej sodbi na samo odločitev ne bi moglo vplivati, zato predlagani dokazi niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o davčnem postopku (2006) - ZDavP-2  - člen 131

Zakon o varstvu osebnih podatkov (2004) - ZVOP-1  - člen 30

Zakon o davčni službi (2004) - ZDS-1  - člen 34, 34/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 82

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.