UPRS Sklep I U 2285/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-28

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), mag. Slavica Ivanović Koca

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - SOCIALNO VARSTVO

inšpekcijski postopek - ukrep socialne inšpekcije - stranka v postopku - zavrženje tožbe

Tožnica v postopku izdaje izpodbijane odločbe o izreku ukrepov Občini Cerklje na Gorenjskem ni bila stranka v postopku niti stranski udeleženec (intervenient), v skladu z določbo prvega odstavka 17. člena ZUS-1 tudi ne more biti stranka v tem upravnem sporu. Ker tožnica ni bila stranka niti stranski udeleženec v postopku izdaje odločbe o izreku ukrepov, ki se izpodbija v predmetnem upravnem sporu, (še) nima položaja stranke in s tem aktivne legitimacije za tožbo v tem upravnem sporu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Iz izpodbijano odločbo o ukrepih je Socialna inšpekcija Inšpektorata Republike Slovenije za delo (v nadaljevalnem besedilu inšpekcija) Občini Cerklje na Gorenjskem naložila, da mora izvajati naloge občine, ki jih Zakon o socialnem varstvu in na njem temelječi predpisi nalagajo občinam v zvezi z zagotavljanjem socialno varstvene storitve pomoč družini na domu kot socialna oskrba na domu skladno s temi predpisi. V točki 1.1 izreka je Občini Cerklje na Gorenjskem naložila, da mora za izpolnitev 1. točke izreka te odločbe v roku 8 dni po vročitvi te odločbe o ukrepih, skladno s tretjo alinejo 47.i člena Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV), v primeru, da ne pride do razveze koncesijske pogodbe z zasebnico A.A. ter njeno firmo B. s.p., odvzeti koncesijo z odločbo pristojnega občinskega organa za podelitev koncesije. Za dokazilo o izpolnitvi tega ukrepa mora občina po izteku navedenega roka iz te točke izreka odločbe posredovati inšpekciji kopije dokumentacije o razveljavitvi koncesijskega razmerja z predhodno navedenim dosedanjim občinskim koncesionarjem za storitev pomoč družini na domu kot socialna oskrba na domu. V točki 1.2 izreka je Občini Cerklje na Gorenjskem naložila, da mora odpraviti ugotovljene napake in nepravilnosti pri zagotavljanju javne socialno varstvene storitve pomoč družini na domu kot socialna oskrba na domu tako, da bo po razvezi ali razveljavitvi koncesijskega razmerja z izvajalcem B. s.p., ravnala skladno s 47.m členom ZSV in po 20. členu Pravilnika o koncesijah na področju socialnega varstva in bo v roku najkasneje 30 dni po vročitvi te odločbe o ukrepih zagotovila storitev sedanjim uporabnikom, s podpisom letne pogodbe za določen čas z enim od bližnjih javnih socialno varstvenih zavodov, ki izvajajo to storitev. Za dokazilo o izpolnitvi tega ukrepa mora občina inšpekciji po izteku navedenega roka v tej točki izreka odločbe posredovati: kopijo sklepa pristojnega občinskega organa o izboru začasnega izvajalca storitve za obdobje od 1. 12. 2015 dalje do končne stalne rešitve zagotavljanja te storitve ter kopijo začasne pogodbe z izbranim javnim socialno varstvenim zavodom, ki to storitev že opravlja na bližnjem krajevnem območju. V točki 1.3 izreka je naložila, da mora Občina Cerklje na Gorenjskem za zagotavljanje storitve v letu 2015 sedanjim uporabnikom storitve pomoč družini na domu kot socialna oskrba na domu v občini, skladno s 47.m členom ZSV, s tripartitno zapisniško izjavo prenesti zagotavljanje te storitve tako, da sedanji koncesionar, občina in javni socialno varstveni zavod (po izpolnitvi ukrepa iz 1.1 in 1.2 točke izreka te odločbe) pisno ugotovijo predajo obsega storitve in kopij dogovorov, sklenjenih z uporabniki s strani sedanjega koncesionarja novemu (začasnemu) izvajalcu storitve. Za dokazilo o izpolnitvi tega ukrepa pa mora občina posredovati inšpekciji kopijo tega zapisnika po izteku 30 dnevnega roka iz točke 1.2 izreka te odločbe. V točki 1.4 izreka je Občini Cerklje na Gorenjskem naložila, da mora posredovati inšpekciji dokazilo o zagotavljanju storitve po nacionalnem programu socialnega varstva oziroma o zagotavljanju storitve po drugem odstavku 42. člena ZSV, za kar mora v roku 30 dni od vročitve te odločbe o ukrepih posredovati podatek o dosedanjem (obdobje 2007-2015) postopnem doseganju obsega storitve do predvidenega obsega iz nacionalnega programa socialnega varstva in pojasniti manjši ali večji obseg zagotavljanja storitve glede na ugotovljene potrebe občanov, kar je strokovna podlaga občini za zagotavljanje obsega storitve skladno s potrebami upravičencev do te storitve. V točki 1.5 izreka je odločila, da mora v primeru odločitve Občine Cerklje na Gorenjskem, da bo storitev od 1. 1. 2016 dalje uporabnikom in upravičencem zagotavljala s podelitvijo občinske koncesije, občina začeti vse potrebne postopke za podelitev koncesije, vključno z objavo javnega razpisa. V primeru odločitve Občine Cerklje na Gorenjskem, da storitev 1. 1. 2016 dalje ne bo zagotavljala s podelitvijo koncesije, mora z izbranim javnim socialno varstvenim zavodom skleniti letno pogodbo o izvajanju storitve. Za dokazilo o izpolnitvi tega ukrepa mora občina v roku 90 dni po vročitvi te odločbe o ukrepih, posredovati inšpekciji poročilo z dokazili o zagotavljanju storitve s koncesijo ali kopijo letne pogodbe z izbranim javnim socialno varstvenim zavodom za izvajanje te storitve. V točki 2 izreka je Občini Cerklje na Gorenjskem naložila, da je dolžna izpolniti ukrepe ter inšpekciji posredovati poročilo z dokazili o izpolnitvi ukrepov v odrejenih rokih, kot so navedeni v posameznih točkah izreka te odločbe o ukrepih. Iz točke 3 izreka pa izhaja, da pritožba ne zadrži njene izvršitve.

2. Pritožbeni organ je pritožbo Občine Cerklje na Gorenjskem zavrnil.

3. Tožnica izpodbija Odločbo o ukrepih 06183-14/2015-16 z dne 9. 11. 2015, ki je bila izrečena Občini Cerklje na Gorenjskem ter zoper navedeno odločbo v skladu s pozivom sodišča vlaga samostojno tožbo. Sodišču predlaga, da zadevo, ki se vodi pred tem sodiščem pod opr. št. I U 423/2017, združi s predmetno zadevo, saj sta medsebojno povezani in odvisni ter temeljita na istem dejanskem stanju. Gre za spor med istima strankama. Odločba Socialne inšpektorice, s katero je Socialna inšpekcija tožnici začasno prepovedala izvajanje socialno varstvene storitve na domu in je predmet spora v zadevi z opr. št. I U 423/2017, predstavlja vsebinski temelj za izdajo te izpodbijane odločbe o ukrepih, ki je bila izdana občini Cerklje na Gorenjskem, in predstavlja formalno-pravno osnovo za izdajo odločbe o odvzemu koncesije tožnici, v zvezi s čimer se pri naslovnem sodišču vodi upravni spor pod opr. št. I U 1438/2017. Tožnica predmetno tožbo vlaga zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja, nepravične uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka. Izpodbijana odločba o ukrepih, ki je bila izdana Občini Cerklje na Gorenjskem direktno posega v tožničine pravice ter celo temelji in je soodvisna od odločbe o ukrepih, ki je bila izdana tožnici. Predmetna odločba o ukrepih tožnici ni bila vročena in niti ji ni bila vročena niti odločba pritožbenega organa v zvezi z odločbo o ukrepih, izrečenih Občini Cerklje na Gorenjskem. Tožnica zahteva, da naslovno sodišče odloči na glavni obravnavi in se sklicuje na 22. člen Ustave RS ter na prvi odstavek 50. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sklicuje se tudi na Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin v zvezi z zagotavljanjem kontradiktornosti postopka.

4. Odločba Socialne inšpekcije 06183-12/2015-29 z dne 9. 10. 2015 in odločba Socialne inšpekcije 06183-14/2015-16 z dne 9. 11. 2015 temeljita na istem dejanskem stanju in predstavljata neločljivo povezano celoto, zato ima tožnica pravni interes, da s tožbo izpodbija tudi odločbo, ki jo je izdala Socialna inšpekcija Občini Cerklje na Gorenjskem in s katero je tej občini naložila, da mora v roku 8 dni po vročitvi odločbe, v primeru, da ne pride do razveze koncesijske pogodbe s tožnico, tožnici odvzeti koncesijo z odločbo pristojnega občinskega organa za podelitev koncesije. Občina Cerklje na Gorenjskem je dejansko, prav sklicujoč se na to odločbo, v celoti oprla svojo odločbo 061-01/2015-56 z dne 12. 6. 2017, s katero je tožnici odvzela navedeno koncesijo, ki pa je predmet upravnega spora, ki se pri naslovnem sodišču vodi pod opr. št. I U 1438/2017. Tožnica mora zaradi zavarovanja svojih pravnih interesov izpodbijati tudi to odločbo, saj bi sicer postala pravnomočna in bi jo morala občina spoštovati in tudi izvršiti.

5. Tožnica meni, da je izpodbijana odločba nezakonita, nesklepčna in da ima takšne pomanjkljivosti, da je ne more preizkusiti. V izpodbijani odločbi niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih oz. so ti razlogi nejasni in med seboj nasprotni. Pritožbeni organ se glede pritožbenih očitkov ni pravilno opredelil ter se je zgolj pavšalno skliceval na obrazložitev prvostopenjskega organa. Tožena stranka je kršila pravila postopka, ker v izpodbijani odločbi v obrazložitvi ni presodila vseh pritožbenih navedb. Zato je tudi odločba pritožbenega organa nesklepčna in je ni možno preizkusiti. Podana je bistvena kršitev drugega odstavka 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Socialna inšpekcija je tudi prekoračila svoja pooblastila, saj ZSV inšpektorju ne dopušča odreditev ukrepov kot so odvzem koncesije. Socialna inšpekcija je tožnici v odločbi o ukrepih, ki je predmet upravnega spora pred tem sodiščem, ki se vodi pod opr. št. I U 423/2017, le začasno prepovedala opravljanje dejavnosti do odprave nepravilnosti. Z odločbo o ukrepih, izrečenih Občini Cerklje na Gorenjskem, pa je naložila, da mora tožnici trajno odvzeti koncesijo, s čimer je posegala v pravice tožnice ter prekoračila svoja pooblastila, saj je podeljevanje in odvzem koncesije v izključni pristojnosti občine. V izreku izpodbijane odločbe je navedeno, da občina mora odvzeti koncesijo, medtem ko 107. člen ZSV določa, da inšpektor lahko le predlaga začetek postopka za prekinitev koncesijske pogodbe.

6. Po izrecni določbi prvega odstavka 47.j člena ZSV se za prenehanje koncesijske pogodbe smiselno uporabljajo pravila obligacijskega prava, če to zakon ne določa drugače. Pristojni organ koncedenta mora po drugem odstavku 47.i členu ZSV najprej pisno opozoriti koncesionarja na razlog odvzema koncesije, ter mu določiti primeren rok za odpravo kršitev slabega finančnega stanja ali za sporazumno spremembo oziroma razvezo pogodbe. Šele, če koncesionar v določenem roku ne odpravi kršitev slabega finančnega stanja, ali v njem ne pride do sporazumne spremembe oziroma razveze pogodbe, pristojni organ koncedenta po uradni dolžnosti izda odločbo, s katero odvzame koncesijo. Glede na navede predpise, so edini možni načini za prenehanje koncesijskega razmerja prekinitev ali odvzem koncesije oz. odstop od koncesijske pogodbe. Inšpektor ni pristojen, da bi kadarkoli odredil ali naložil prenehanje, prekinitev, odvzem koncesije ali odstop od koncesijske pogodbe, saj v skladu z določili ZSV to lahko le predlaga občini. V izpodbijani odločbi pa je inšpekcija odredila občini, da mora odvzeti koncesijo in to v roku 8 dni po vročitvi izpodbijane odločbe, kar je nezakonito in v nasprotju z določili ZSV. S tem je inšpekcija prekoračila svoja pooblastila ter nezakonito posegla v pristojnost občine. Glede na to, da je odločba Socialne inšpekcije, ki je tožnici začasno prepovedala izvajanje socialno varstvene storitve na domu nezakonita, je posledično tudi odločba Socialne inšpekcije, izdana Občini Cerklje na Gorenjskem, ki dejansko temelji in se opira na odločbi o ukrepih, izdani tožnici, prav tako nezakonita. Obe odločbi pa sta si v nasprotju.

7. Z dopolnilno odločbo o ukrepih je Socialna inšpekcija razveljavila točko 2 izreka odločbe o ukrepih 06183-12/2015-29 z dne 9. 10. 2015 in rok za izvedbo ukrepov spremenila tako, da je tožnica ukrepe dolžna izvršiti v roku 90 dni od dneva vpisa v register izvajalcev socialno varstvene storitve, česar pa tožnici na podlagi veljavne zakonodaje ni potrebno storiti. Socialna inšpekcija za takšen ukrep nima materialno-pravnega temelja. Iz pojasnila Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti 1221-3/2017/2 z dne 7. 3. 2017 izhaja, da koncesionar ne potrebuje istočasno tudi dovoljenja za delo za izvajanje storitev pomoči na domu. Z navedeno dopolnilno odločbo je toženka naložila B. s.p., da mora izpolniti ukrepe v roku 90 dni od dne vpisa v Register izvajalcev socialno varstvene storitve z dovoljenjem za delo pri Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. Izvajalec pomoči na domu, ki izvaja storitev na podlagi podeljene koncesije, pa ne potrebuje istočasno tudi dovoljenja za delo za opravljanje te storitve, kot izhaja iz pisnega pojasnila z dne 7. 3. 2017. Socialna inšpekcija je v izpodbijani odločbi določila 8 dnevni rok po vročitvi odločbe, da mora Občina Cerklje na Gorenjskem odvzeti tožnici koncesijo z odločbo, pri čemer je bila odločba občini vročena dne 10. 11. 2015. Inšpektorica je 16. 11. 2015 tožnici izdala dopolnilo odločbo o ukrepih, s katero je določila rok 90 dni za vpis v register, od katerega dalje ji tečejo roki za izpolnitev obveznosti. Izpodbijana odločba je nezakonita tudi zato, ker še ni potekel rok za odpravo nepravilnosti, hkrati pa je Socialna inšpekcija občini naložila, da še pred iztekom tega roka tožnici trajno odvzame koncesijo, čeprav je tožnici z odločbo dala rok, da ugotovljene nepravilnosti odpravi. Tako je bilo z izpodbijano odločbo nezakonito poseženo v pravico tožnice do učinkovitega pravnega sredstva, saj učinki v izpodbijani odločbi nastopijo že v 8. dneh po vročitvi odločbe. Občini pomenijo trajni odvzem koncesije, hkrati pa ima tožnica po dopolnilni odločbi rok 90 dni od vpisa v register za odpravo nepravilnosti. Takšno pravno stanje glede na izdane odločbe inšpektorice je pravno nevzdržno in nesmiselno. Tožnici bo odvzeta koncesija še preden se bo tožnici sploh iztekel rok za odpravo nepravilnosti. S tem je kršena tožničina ustavna pravica do poštenega sojenja in do enakosti pred zakonom, kakor je tudi načelo pravne države (14. člen, 22. člen, 25. člen in 2. člen Ustave RS). Izpodbijana odločba je nezakonita, saj je tožnici Socialna inšpekcija le začasno prepovedala opravljanje dejavnosti, medtem ko od občine zahteva, da tožnici trajno odvzame koncesijo, kar je nezakonito in nesorazmerno. Navaja določbo četrte alineje prvega odstavka 42. člena in drugega odstavka 41.b člena ZSV. Iz navedenega izhaja, da tožnica dejavnosti ne more opravljati brez koncesije. Upravni organ je po povedanem dejansko stanje zmotno in nepopolno ugotovil. Izpodbijane odločbe ni možno preizkusiti, je nepravilna in nepravična, nepravilno pa je bil tudi uporabljen materialni predpis. Tožnica sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo o ukrepih z dne 9. 11. 2015 odpravi in priglaša stroške postopka.

8. Toženka je sodišču predložila upravni spis in predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

9. Tožbo je bilo potrebno zavreči iz naslednjih razlogov:

10. Na podlagi 1. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ZUS-1, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Na podlagi 2. člena ZUS-1 v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa sodišče odloča v upravnem sporu le, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Postopek in sojenje v upravnem sporu sta mogoča le, če so podane procesne predpostavke. Ena od procesnih predpostavk, ki v postopku mora biti podana, je določena v 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Po navedeni določbi sodišče tožbo zavrže, če jo je vložila oseba, ki po temu zakonu ne more biti stranka. Stranke v upravnem sporu pa taksativno navaja določba 16. člena ZUS-1. Na podlagi prvega odstavka 17. člena ZUS-1 je tožeča stranka lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec (stranski intervenient) v postopku izdaje upravnega akta.

11. Tožnica v postopku izdaje izpodbijane odločbe, s katero so bili Občini Cerklje na Gorenjskem izrečeni inšpekcijski ukrepi, ni bila stranka v postopku. Prav tako iz upravnih spisov ni razvidno in tega tožnica niti ne zatrjuje, da bi pravni položaj stranke, ki ga sicer zatrjuje v tožbi, v postopku kadarkoli zahtevala in da bi bilo o tem že odločeno. Ni razvidno, da bi tožnica v postopku na prvi stopnji vložila zahtevo za priznanje položaja stranke, niti ni razvidno, da bi zahtevala vročitev navedene odločbe v pritožbenem postopku oz., da bi vložila predlog za obnovo postopka (9. točka 260. člena ZUP). Prav tako ni razvidno, da bi tožnica priglasila stransko intervencijo v upravnem postopku izdaje izpodbijanega akta in da bi o tem upravni organ odločal. Šele v takem primeru bi tožnica zoper odločbo upravnega organa lahko vložila tožbo v zakonsko predpisanem roku 30 dni (prvi odstavek 28. člena ZUS-1).

12. Ker tožnica v postopku izdaje izpodbijane odločbe o izreku ukrepov Občini Cerklje na Gorenjskem ni bila stranka v postopku niti stranski udeleženec (intervenient), v skladu z določbo prvega odstavka 17. člena ZUS-1 tudi ne more biti stranka v tem upravnem sporu (enako Vrhovno sodišče RS v zadevi I Up 44/2012). Ker po povedanem tožnica ni bila stranka niti stranski udeleženec v postopku izdaje odločbe o izreku ukrepov, ki se izpodbija v predmetnem upravnem sporu, (še) nima položaja stranke in s tem aktivne legitimacije za tožbo v tem upravnem sporu. Zato je bilo potrebno predmetno tožbo zavreči na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

13. Odločitev o zavrženju tožbe pomeni, da sodišče utemeljenosti tožbe po vsebini ne presoja.

14. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, zavrže ali pa postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/1, 36, 36/1, 36/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.