UPRS Sodba III U 56/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-04-22

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - enostaven objekt

Tožnica je sicer pridobila soglasje, vendar za drugačno oziroma nižjo ograjo, medtem ko soglasja za gradnjo ograje, kot jo je izvedla, nima. Prvostopenjski organ je zato pravilno zaključil, da te ograje ni mogoče obravnavati kot enostavni objekt, za gradnjo katerega ni potrebna pridobitev gradbenega dovoljenja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Nova Gorica, Inšpekcijske pisarne Ajdovščina (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je z odločbo, št. 06122-3277/2015-22 z dne 11. 7. 2016 (v nadaljevanju: prvostopenjska ali izpodbijana odločba), odločil: da mora tožnica takoj ustaviti gradnjo ograje ob meji med parcelama 789 in 1731/1 k.o. A. (v vsej dolžini parcelne meje) in 4 m dolgega severozahodnega dela ograje ob meji med parcelama 789 in 792 k.o. A. (1. točka izreka); da mora tožnica v 60 dneh po pravnomočnosti te odločbe odstraniti ograjo, navedeno v 1. točki izreka, ter vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka); da so v zvezi z ograjo iz 1. točke izreka od vročitve odločbe prepovedana naslednja dejanja: izvedba komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi pri parceli 789 k.o. A., uporaba ograje, promet z zemljiščem s parcelno številko 789 k.o. A. ter sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih in drugih pravnih poslov med živimi (3. točka izreka); da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti iz 2. točke izreka odločbe začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (4. točka izreka); da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka) in da stroškov postopka ni bilo (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da si je prvostopenjski organ večkrat ogledal parcelo 789 k.o. A.

, na kateri stoji stanovanjska hiša z naslovom ..., in ugotovil, da se je ob robu parcele od novembra 2015 do 8. 7. 2016 gradila ograja. Stanje 8. 7. 2016 je bilo sledeče: Ob vzhodnem delu meje med parcelama 789 in 1731/1 stoji spodnji del starejše betonske ograje (zgornji del je odstranjen oz. porušen), ki je fino ometan in na zgornji strani zaključen s kamnito ploščo. Višina tega dela ograje ni konstantna, stopničasto se prilagaja padajočemu terenu, maksimalna višina tega dela ograje je 0,64 m, povsod je višja od 0,25 m. Na ostalem delu te meje je zgrajen nov armiranobetonski ograjni zidec debeline 0,15 m, ki se konča 1,25 m od zahodnega vogala parcele. Višina zidca ni konstantna, stopničasto se prilagaja terenu, maksimalna višina zidca je 0,5 m (merjeno na cestni strani; z notranje strani, na vrtu, je delno zasut). Na zidec je montirana kovinska ograja (kovinski stebrički in mrežni paneli med njimi) višine 1,1 m. Zgornji rob ograje je stopničast, maksimalna višina ograje (merjeno od ceste) je 1,6 m. Na zahodnem delu te ograje, kjer ni betonskega zidca, so montirana enokrilna vrata širine 1,0 m in višine 1,6 m. Ob meji med parcelama 789 in 792 je zgrajen nov betonski zid debeline 0,15 m in nekonstantne višine (zgornji rob je stopničast). Betonski zid je najvišji na severozahodnem koncu, kjer je, merjeno od asfalta ceste, visok 0,5 m, drugje je povprečna višina okrog 0,3 m (merjeno na višji, sosedovi strani; na tožničini strani je namreč delno zasut). Nanj je montirana kovinska ograja (stebrički in mrežni paneli med njimi). Skupna višina ograje (od asfalta do vrha) je okrog 1,6 m (merjeno na zahodnem vogalu parcele).

3. Tožnica, ki je lastnica parcele 789, je v 9. 5. 2016 podani izjavi navedla, da je investitorica gradnje ograje, da za gradnjo ni pridobila gradbenega dovoljenja, pridobila pa je soglasje občinske uprave Občine Ajdovščina, št. 3713-38/2015-2 z dne 7. 9. 2015 (v nadaljevanju: soglasje ali soglasje z dne 7. 9. 2015), soglasje družbe B. d.d. in soglasje C. d.o.o. Ajdovščina. Prvostopenjski organ pojasni, da je poleg soglasja z dne 7. 9. 2015 in tožničine vloge za njegovo izdajo z dne 24. 8. 2015 pridobil še odločbo občinske uprave Občine Ajdovščina, št. 3713-38/2015-6 z dne 16. 12. 2015 (v nadaljevanju: odločba z dne 16. 12. 2015) in odločbo župana Občine Ajdovščina, št. 3713-53/2015 z dne 29. 2. 2016 (v nadaljevanju: odločba z dne 29. 2. 2016). Ugotavlja, da je iz vloge z dne 24. 8. 2015 razvidno, da je tožnica občinsko upravo zaprosila za soglasje za gradnjo ograje višine do 1,25 m, ki jo sestavljajo do 25 cm visok betonski zidec (parapet) in 100 cm visoki ograjni elementi na tem zidcu. Iz soglasja z dne 7. 9. 2015 izhaja, da se soglasje izda za obnovitev mejnega zidu in dograditev novega ograjnega zidu na parceli 789 v varovalnem pasu kategorizirane krajevne ceste LK 001611 „odcep ...“ pod naslednjimi pogoji: - mejni zid se lahko gradi na osnovi projektne dokumentacije, ki je priložena soglasju in potrjena s strani Občine Ajdovščina; - mejni zid se lahko rekonstruira na notranji strani parcelne meje med parcelama št. 789 in 1731/1 k.o. A.; pri izvedbi gradbenih del mora stranka-investitor poskrbeti, da ne pride do poškodovanja elementov javne ceste ali komunalne infrastrukture.

4. Prvostopenjski organ se sklicuje na določbe 3. in 3a. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1), ki je urejal področje graditve v času trajanja obravnavane gradnje in času izdaje prvostopenjske odločbe, ter na določbe prvega in tretjega odstavka 6. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS, št. 18/13 do 26/13, v nadaljevanju: Uredba) in 4. točke Priloge 2 te Uredbe. Pojasni, da je obravnavana ograja zgrajena ob cesti ... v Ajdovščini s parcelno številko 1731/1, kar je kategorizirana občinska cesta z oznako odseka 001611, in sicer je po Odloku o kategorizaciji občinskih cest v Občini Ajdovščina ta odsek lokalne ceste kategoriziran kot mestna ali krajevna cesta, cesta 001610, odsek 001611 - na .... Nato citira 21. člen na podlagi Zakona o cestah (v nadaljevanju: ZCes-1) sprejetega Odloka o občinskih cestah v Občini Ajdovščina (v nadaljevanju: Odlok o občinskih cestah)

in na tej podlagi ugotovi, da je varovalni pas ob ... v Ajdovščini za gradnjo enostavnih objektov širok 4 m, gradnja objekta znotraj varovalnega pasu pa dovoljena le s soglasjem, ki ga izda občinska uprava. Tožnica je pridobila soglasje občinske uprave z dne 7. 9. 2015 za ograjo do skupne višine 1,25 m, ki jo sestavlja do 25 cm visok betonski parapet (zidec) in 100 cm visoka ograja na njem. Zgradila pa je ograjo skupne višine do 1,6 m, ki jo sestavlja betonski zidec višine do 0,5 m, na katerega je montirana kovinska ograja (stebrički in mrežni paneli med njimi) višine 1,1 m. V eni točki je betonski zidec višine 0,64 m. Zgrajena ograja je torej višja (višji je tako betonski zidec kot skupna višina ograje) od ograje, h kateri je bilo dano soglasje občinske uprave. Betonski zidec je namreč na več mestih visok 0,5 m (na enem mestu celo 0,64 m), medtem ko je soglasje dano k zidcu višine 0,25 m. Skupna višina ograje je na več mestih 1,6 m, soglasje pa dano k ograji skupne višine 1,25 m. Glede na povedano tožnica soglasja za gradnjo izvedene ograje nima (pridobila je sicer soglasje, vendar za drugačno oziroma nižjo ograjo). Kot nadalje obrazlaga prvostopenjski organ, Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v občini Ajdovščina (v nadaljevanju: PUP), kot v Ajdovščini veljavni prostorski akt, v 25. členu določa varovalne pasove ter predpisuje, da je manjši odmik objekta od roba cestišča možen, če to pogojuje konfiguracija terena in način obstoječe pozidave in če s tem soglaša upravljavec ceste (tretji odstavek), da pa odmik ne sme biti manjši od 0,5 m (četrti odstavek). Kot je ugotovil prvostopenjski organ, je obravnavana ograja zgrajena do cestišča ..., torej ni zgrajena skladno s prostorskim aktom, po katerem odmik ne sme biti manjši od 0,5 m.

5. Gradnja obravnavane ograje je tako po presoji prvostopenjskega organa nelegalna gradnja iz dveh razlogov. Prvič, za gradnjo v varovalnem pasu občinske ceste je treba pridobiti soglasje upravljavca občinske ceste, ki ga tožnica za izvedeno ograjo ni pridobila, zato le-te v skladu s tretjim odstavkom 6. člena Uredbe ni mogoče šteti za enostavni objekt. Drugič, gradnja ograje ni skladna s prostorskim aktom, kar je po 3a. členu ZGO-1 pogoj za gradnjo enostavnega objekta brez gradbenega dovoljenja. Slednje pred začetkom gradnje niti kasneje ni bilo izdano. Zato so izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1, ki določa, da v primeru nelegalne gradnje (to je gradnje iz točke 12.1. prvega odstavka 2. člena tega zakona) gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. 3. točka izreka izpodbijane odločbe ima podlago v 158. členu ZGO-1

, opozorilo iz 4. točke izreka v tretjem odstavku 148. člena ZGO-1, 5. točka izreka temelji na tretjem odstavku 146. člena ZGO-1, v zvezi s 6. točko izreka pa se prvostopenjski organ sklicuje na peti odstavek 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).

6. Pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo, št. 0612-211/2016/2 (06421125) z dne 3. 2. 2017 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba), zavrnilo in v izreku še navedlo, da stroški postopka niso nastali. V svoji obrazložitvi drugostopenjski organ navede vsebino pritožbe in ugotavlja, da pritožba ni utemeljena. Povzame razloge izpodbijane odločbe in po preučitvi zadeve pritrjuje zaključku, da je sporna ograja ob meji med parcelama 789 in 1731/1 (po vsej dolžini parcelne meje) in 4 m dolg severozahodni del ograje ob meji med parcelama 789 in 792 nelegalna gradnja. Zato je bil tožnici pravilno in zakonito izrečen inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1. Drugačnega ukrepa zakon ne določa in ga torej ni mogoče odrediti, ker bi bil nezakonit. Razloge za odločitev je prvostopenjski organ podrobno pojasnil in ustrezno obrazložil, zato se drugostopenjski organ nanje v celoti sklicuje. Kot zmotno zavrača tožničino mnenje, da je sporna ograja, ki ne presega višine 2 m, po določbah Uredbe enostaven objekt, ki se lahko gradi brez gradbenega dovoljenja. Poudari, da se po tretjem odstavku 6. člena Uredbe objekti za katere je predpisana pridobitev soglasja v varovalnem pasu ali varovanem območju, štejejo za enostavne objekte samo pod pogojem, da je tako soglasje pridobljeno. Objekt, kot ga je zgradila tožnica, pa presega največjo višino, ki jo za obnovitev mejnega zidu in dograditev novega ograjnega zidu na parceli št. 789 določa soglasje z dne 7. 9. 2015. Ker torej soglasje za obravnavano gradnjo ni bilo izdano, ograje na parceli št. 789 ni mogoče obravnavati kot enostaven objekt, kar pomeni, da bi si tožnica za njeno gradnjo morala pridobiti gradbeno dovoljenje. Drugostopenjski organ še obrazloži, da je tožnica v pritožbi zahtevala tudi povračilo stroškov, ki jih je imela s pritožbo. Po drugem odstavku 113. člena ZUP gredo v primeru, ko se je postopek začel po uradni dolžnosti, stroški v breme stranke, če se postopek končal zanjo neugodno ali če se v postopku izkaže, da ga je stranka povzročila s svojim protipravnim ravnanjem. Glede na navedeno zahteva tožnice za povračilo stroškov pritožbenega postopka ni utemeljena.

7. Tožnica s tožbo v upravnem sporu izpodbija prvostopenjsko odločbo, v zvezi z drugostopenjsko odločbo, iz razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), predvsem zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja oziroma iz ugotovljenih dejstev napravljenega napačnega sklepa o dejanskem stanju ter zaradi nepravilne uporabe materialnega prava. Sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi razsodi, da se prvostopenjska odločba in tudi drugostopenjska odločba odpravita, oziroma podrejeno, da se drugostopenjska odločba spremeni tako, da se ugodi tožničini pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo in se ta spremeni tako, da se inšpekcijski postopek zoper tožnico ustavi, oziroma še dodatno podrejeno, da se drugostopenjska odločba spremeni tako, da se ugodi tožničini pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo in se ta odpravi oziroma razveljavi ter zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. V tožbi navaja, da glede na določbe 3a. člena ZGO-1 ter 6. člena v zvezi s Prilogo 2 Uredbe ograja z višino do vključno 2 m pod pogojem pridobitve predpisanega soglasja pomeni enostaven objekt, za gradnjo katerega ni potrebno gradbeno dovoljenje. Obravnavana ograja na nobenem mestu ne presega omenjene višine, ni zgrajena v nasprotju s prostorskim aktom, tožnica pa je pred začetkom gradnje v varovalnem pasu pridobila vsa predpisana soglasja, vključno s soglasjem z dne 7. 9. 2015, skladno s katerim je ograja tudi dejansko zgrajena, zato ni nelegalna. Razlogovanje prvostopenjskega organa, da ograja, ker je njen odmik od cestišča manjši od 0,5 m, ni zgrajena skladno s prostorskim aktom, pomeni napačno uporabo materialnega prava. PUP v 25. členu namreč predpisuje le odmike novih objektov od vaških poti ter določa, da za magistralne in regionalne ter kategorizirane ceste veljajo določila Zakona o cestah, ki pa najmanjšega odmika ne določa. V obravnavanem primeru ne gre za vaško pot, saj je ograja zgrajena ob krajevni cesti. Na nezakonitost stališča o premajhnem odmiku kaže tudi 21. člen Odloka o občinskih cestah, ki pomeni lex specialis glede na PUP (razen če bi občina z odlokom o občinskem podrobnem prostorskem načrtu predpisala drugačno širino varovalnih pasov, česar prvostopenjski organ niti ne zatrjuje) in ne določa kakršnega koli minimalnega odmika. V tej zvezi tožnica dodaja, da ograja ni zgrajena na mejo med parcelama 789 in 1731/1, temveč je od nje odmaknjena in zgrajena izključno na tožničini nepremičnini (v tem delu je tudi dejansko stanje zmotno ugotovljeno).

9. Tožnica ugovarja tudi zaključku, da obravnavana ograja pomeni nelegalno gradnjo, ker zanjo ni pridobila soglasja. Citira izrek soglasja z dne 7. 9. 2015 in meni, da je prvostopenjski organ očitno spregledal, da soglasju ni priložena s predpisi zahtevana projektna dokumentacija (prikaz lege objekta na zemljišču, tako da je razviden njegov tlorisni položaj in oblika na zemljiško katastrskem prikazu v ustreznem merilu, z navedbo odmikov objekta od parcelnih mej sosednjih zemljišč, tlorisno površino, etažnostjo in višino objekta ter prikaz značilnih prerezov), ki posledično ni mogla biti potrjena s strani soglasjedajalca. To je ugotovila tudi občinska uprava, ki je soglasje izdala, s svojo (kasneje sicer odpravljeno) odločbo z dne 16. 12. 2015, s katero je tožnico pozvala, da vlogo dopolni z navedenimi obveznimi prilogami. Tožnica k predložitvi omenjenih prilog pred izdajo soglasja ni bila pozvana. Glede na povedano je mogoče zaključiti, da je tožnica, ki je pridobila pravnomočno soglasje za gradnjo v varovalnem pasu, bila pri izvedbi enostavnega objekta (ograje) vezana le na omejitve, ki jih določa Uredba, ne pa na idejno skico, izdelano s strani monterjev panelnih kovinskih ograj, ki navaja zgolj okvirno predvidene in ne končne višine ter ne more predstavljati ustrezne projektne dokumentacije, na katero bi se lahko skliceval upravljavec občinske ceste ter posledično prvostopenjski organ.

10. Zgolj podrejeno tožnica dodaja, da je iz slikovnega dela skice razvidno, da naj bi bila predvidena višina betonskega zidca 25 cm na sredini (ne v najvišjem delu) posameznega dela takega zidca in da je skladno s tem izvajalec dela izvedel. Morebitno neskladje med slikovnim in tekstovnim delom skice ne sme iti v škodo tožnici kot glede poznavanja gradbenih predpisov in izvajanja gradbenih del neuki stranki. Tudi morebiti nepravilno ravnanje občinskega organa, ki tožnice ni pozval k dopolnitvi vloge oziroma je izdal soglasje brez ustreznih prilog, ji ne sme povzročiti škodljivih posledic. Ker morebitnih pomanjkljivosti pridobljene dokumentacije (soglasij) pred začetkom gradnje ni izpostavil niti izvajalec kot strokovnjak s tega področja, tožnica vztraja, da je pridobila vsa zahtevana soglasja, skladno s katerimi je bila gradnja ograje tudi izvedena. Prvostopenjski organ je tudi v tem delu nepopolno in zmotno ugotovil dejansko stanje (da naj bi tožnica pridobila soglasje za gradnjo ograje do skupne višine 1,25 m, ki jo sestavlja do 25 cm visok betonski parapet (zidec) in 100 cm visoka ograja na njem, in da naj posledično ne bi imela soglasja za gradnjo izvedene ograje) ter napačno uporabil materialno pravo z zaključkom, da obravnavane ograje ni mogoče šteti za enostavni objekt. Nasprotno, gre za enostavni objekt, ki ni postavljen v nasprotju s prostorskim aktom, zato za gradnjo ni potrebna pridobitev gradbenega dovoljenja. Torej ne gre za nelegalno gradnjo in so bile kršene določbe 152. ter 158. člena ZGO-1. Tožnica izpostavlja, da je namen določitve varovalnega pasu ob občinski cesti v preprečitvi škodljivih vplivov posegov v prostor ob občinski cesti, na samo občinsko cesto ter promet na njej ter da je že občinska uprava ob izdaji soglasja ugotovila, da poseg omenjenih škodljivih vplivov ne bo imel, kar pomeni, da jih ne more imeti niti obravnavana gradnja. Pri čemer, kot že v pritožbi, navaja, da je predhodno obstoječi zid (ograja) v zgornjem (severovzhodnem) delu meje med parcelama 789 in 1731/1, katerega ponovna gradnja se nalaga z odredbo o vzpostavitvi prejšnjega stanja, bil celo višji od sedanjega.

11. Tožnica ugovarja, da so bila v upravni zadevi bistveno kršena pravila postopka, in sicer meni, da je drugostopenjski organ kršil določbe 247. člena ZUP (o preizkusu izpodbijane odločbe) ter drugega odstavka 254. člena v zvezi s prvim odstavkom 214. člena ZUP (o obrazložitvi odločbe), saj se do večine opisanih, že v pritožbi podanih tožničinih navedb sam ni opredelil. Ker ta vprašanja v postopku na prvi stopnji niso bila izpostavljena, se tudi ni mogel sklicevati na razloge prvostopenjske odločbe. Drugostopenjske odločbe tako ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka in kršitev tožničine pravice do učinkovitega pravnega sredstva oziroma sodnega varstva. V zadevi tudi ni bila spoštovana določba drugega odstavka 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN). Tožnica se sklicuje na načelo pravne države iz 2. člena Ustave Republike Slovenije in iz njega izhajajoči načeli pravne varnosti oziroma zaupanja v pravo, izpostavlja še načelo zakonitosti, kar vse je treba spoštovati tudi v inšpekcijskem postopku. Nadalje se sklicuje na načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave (po katerem so vsi pred zakonom enaki), ki ga določa tudi Evropska konvencija o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP). Navaja, da je z ravnanjem inšpekcijskih organov, ki se niso želeli opredeliti, da okvirna skica ne more predstavljati predpisane obvezne priloge k soglasju, bilo omogočeno njeno neenako obravnavanje, čeprav za to ni stvarnega razloga. Pri čemer tožnica poudarja, da gre pri omenjeni ustavni pravici tudi za enakost v uporabi prava in da zakonodajalec upravnim (inšpekcijskim) organom v tej zadevi ni dal možnosti prostega preudarka, zato različnega obravnavanja ne sme biti. Izpostavlja 22. člen Ustave kot poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom, iz česar med drugim izhaja, da upravni organ ne sme obravnavati stranke neenakopravno tako, da bi v eni od njenih zadev odločil popolnoma drugače kot v drugi primerljivi zadevi, ter 25. člen Ustave, ki zagotavlja pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ki ga bo pristojni organ v celoti preučil ter svojo odločitev ustrezno obrazložil. Navaja še, da določbe 33. in 67. oziroma 69. člena Ustave določajo pravico posameznika do zasebne lastnine, ki se lahko omeji zgolj pod pogoji, ki jih določa zakon, ta pa ne prepoveduje gradnje ob izdanem soglasju, ki mu niso priložene ustrezne priloge.

12. Tožnica kot dokaze za svoje navedbe v tožbi predlaga izpodbijano odločbo in spis prvostopenjskega organa, pritožbo zoper izpodbijano odločbo, drugostopenjsko odločbo in spis drugostopenjskega organa, soglasje z dne 7. 9. 2015 in odločbo z dne 16. 12. 2015, predlaga pa tudi svoje zaslišanje.

13. Toženka, ki je sodišču predložila spise zadeve, na tožbo ni odgovorila.

15. Tožnica v tem upravnem sporu izpodbija prvostopenjsko odločbo, ki jo je drugostopenjski organ s svojo odločbo o pritožbi potrdil kot pravilno in zakonito.

16. Izpodbijana odločba je tudi po presoji sodišča pravilna in zakonita, v postopku, v katerem je bila izdana, pa tudi ni bilo nepravilnosti, ki bi narekovale njeno odpravo. Kolikor iz nadaljevanja te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče sledi tudi razlogom, ki jih je v izpodbijani odločbi navedel prvostopenjski organ in na katere se je nato skliceval drugostopenjski organ. Z njimi je namreč odločitev utemeljena tako z dejanskega kot s pravnega vidika. Te razloge je zato sodišče izčrpno povzelo in jih ponovno ne navaja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), v zvezi z navedbami tožnice pa še dodaja:

17. Za obravnavano zadevo so, glede na prvi odstavek 106. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ), relevantne določbe ZGO-1. V zadevi je sporno, ali je prvostopenjski organ obravnavano gradnjo, to je ograjo, kot je opisana v izreku izpodbijane odločbe, utemeljeno opredelil kot nelegalno gradnjo v smislu točke 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 (po kateri nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja) ter posledično z izpodbijano odločbo utemeljeno izrekel inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1 in s tem povezane prepovedi iz 158. člena ZGO-1.

18. Kot izhaja iz določb prvega in drugega odstavka 3. člena ZGO-1, se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne na podlagi (pravnomočnega, na investitorjevo odgovornost pa že na podlagi dokončnega) gradbenega dovoljenja. Prvi odstavek 3a. člena ZGO-1 pa določa, da se gradnja enostavnega objekta lahko začne brez gradbenega dovoljenja; pri čemer je v drugem odstavku 3a. člena ZGO-1 predpisano, da se ne glede na to enostavni objekti ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom.

19. V konkretnem primeru med strankama ni spora, da je obravnavana ograja, ki je povezana s tlemi, objekt v smislu določb ZGO-1 (točka 1. in točka 1.1.5. prvega odstavka 2. člena), kot tudi ni spora o tem, da tožnica za gradnjo te ograje ni pridobila gradbenega dovoljenja. Zato je za odločitev bistveno, ali je obravnavano ograjo mogoče opredeliti kot enostavni objekt, za gradnjo katerega gradbenega dovoljenja v skladu s prvim odstavkom 3a. člena ZGO-1 ni treba pridobiti.

20. V skladu s prvim odstavkom 8. člena ZGO-1 se namreč objekti glede na zahtevnost gradnje razvrščajo na zahtevne, manj zahtevne, nezahtevne in enostavne objekte; na podlagi drugega odstavka istega člena ZGO-1 vrste zahtevnih, manj zahtevnih, nezahtevnih in enostavnih objektov ter dela, ki se štejejo za vzdrževanje objekta, s predpisom podrobneje določi vlada, ki je to storila z Uredbo. Kot določa prvi odstavek 6. člena Uredbe, je enostavni objekt konstrukcijsko nezahteven objekt, ki ne potrebuje posebnega statičnega in gradbeno tehničnega preverjanja, ki ni namenjen prebivanju in ni objekt z vplivi na okolje; enostavni objekti so navedeni v Prilogi 2 Uredbe. Po 4. točki Priloge 2 med enostavne objekte spadajo tudi ograje višine do vključno 2 m. Pri čemer pa je treba nadalje upoštevati tretji odstavek 6. člena Uredbe, ki jasno določa, da se objekti iz prvega odstavka tega člena, za katere je predpisana pridobitev soglasja v varovalnem pasu ali varovanem območju, štejejo za enostavne objekte samo pod pogojem, da je tako soglasje pridobljeno.

21. Kot je pojasnil prvostopenjski organ (ti razlogi so navedeni na 3. strani izpodbijane odločbe, razvidni pa so tudi iz njenega povzetka v tej obrazložitvi), se obravnavana gradnja, glede na določbe 21. člena Odloka o občinskih cestah, nahaja v varovalnem pasu občinske ceste, ki je za gradnjo enostavnih objektov širok 4 m, gradnja enostavnega objekta v njem pa je dovoljena le s soglasjem, ki ga izda občinska uprava.

22. Že prvostopenjski organ pa je tudi ustrezno obrazložil, da tožnica ni pridobila soglasja občinske uprave za gradnjo ograje, kot jo je postavila, in pravilno zaključil, da zato te ograje ni mogoče obravnavati kot enostavni objekt, za gradnjo katerega ni potrebna pridobitev gradbenega dovoljenja. Pri tem je utemeljil, da in zakaj se tožnica na soglasje z dne 7. 9. 2015 ne more z uspehom sklicevati, in tej presoji lahko sodišče v celoti sledi.

23. Iz izreka soglasja z dne 7. 9. 2015 je namreč razvidno, da se tožnici izda soglasje za obnovitev mejnega ograjnega zidu in dograditev novega ograjnega zidu na parceli 789 k.o. A. v varovalnem pasu kategorizirane krajevne ceste LK 001611 „odcep na ... ulici I“ pod naslednjimi pogoji: - mejni ograjni zid se lahko gradi na osnovi projektne dokumentacije (prikaz značilnih prerezov...), ki je priložena soglasju in potrjena s strani Občine Ajdovščina; - mejni zid se lahko rekonstruira na notranji strani parcelne meje med parcelama št. 789 in 1731/1 k.o. A.; - pri izvedbi gradbenih del mora stranka-investitor poskrbeti, da ne pride do poškodovanja elementov javne ceste ali komunalne infrastrukture. Soglasju z dne 7. 9. 2015 (ki je v upravnem spisu in enako tudi izvodu, ki ga je predložila tožnica) je kot priloga - potrjena dokumentacija s strani Občine Ajdovščina priložena skica ograje, na kateri je navedeno, da je predvidena višina bet./zidanega parapeta 25 cm na spodnji/najvišji točki, da je predvidena višina ograjnih elementov 100 cm ter da je predvidena višina ograje (skupna) in vrat 125 cm. Takšna najvišja skupna višina ograje oziroma vrat je označena tudi na grafičnem delu skice. Prvostopenjski organ je tako pravilno ugotovil, da je tožnica pridobila soglasje občinske uprave z dne 7. 9. 2015 za gradnjo ograje do skupne višine 1,25 m, ki jo sestavlja do 25 cm visok betonski parapet (zidec) in 100 cm visoki ograjni elementi na njem. Glede na tožničine ugovore sodišče pojasnjuje, da je za presojo, k čemu je podano soglasje, glede na njegov izrek treba upoštevati tudi prilogo, to je kot s strani Občine Ajdovščina potrjeno dokumentacijo soglasju priloženo skico, pri presoji vsebine le-te pa ni mogoče ločevati grafičnega in tekstualnega dela, ampak je grafični del treba razumeti v povezavi s tekstualnim. Razlogovanje tožnice, da je s soglasjem z dne 7. 9. 2015 pridobila soglasje za gradnjo ograje v maksimalnem okviru iz (4. točke Priloge 2) Uredbe, to je višine do vključno 2 m, je torej očitno neutemeljeno. Pri čemer sodišče pojasnjuje še, da pravilnost in zakonitost samega (kot poudarja tožnica, pravnomočnega) soglasja ni stvar, ki bi jo lahko presojal upravni organ v inšpekcijskem postopku, in da tudi sklicevanje tožnice na eventuelne škodne posledice zaradi morebiti nepravilnega ravnanja občinskega organa pri izdaji soglasja podlage za drugačno odločitev v inšpekcijskem postopku ne daje. Tožnica se tako v obravnavanem postopku tudi ne more z uspehom sklicevati na odločbo z dne 16. 12. 2015 (s katero je občinska uprava ugodila pobudi D.D. za obnovo postopka, ki je bil končan z izdajo omenjenega soglasja), ki je bila tudi sicer, kot je razvidno iz upravnih spisov in izhaja iz navedb same tožnice, nato z odločbo z dne 29. 2. 2016 odpravljena.

24. Glede na vsebino soglasja z dne 7. 9. 2015 in dejansko stanje izvedene ograje, kot je opisano na 2. strani izpodbijane odločbe in razvidno iz njenega povzetka v 2. točki te obrazložitve, je pravilen zaključek, da je tožnica sicer pridobila soglasje, vendar za drugačno oziroma nižjo ograjo, medtem ko soglasja za gradnjo ograje, kot jo je izvedla, nima. Sodišče dodaja, da sklicevanje tožnice, da naj bi bila predvidena (in izvedena) višina betonskega zidca 25 cm na sredini (in ne v najvišjem delu) posameznega dela takega zidca, ne more pripeljati do drugačne odločitve. Zato ker ni skladno z opisano vsebino soglasja, kot tudi zato, ker tožnica konkretizirano ne prereka ugotovitev, iz katerih izhaja, da je skupna višina ograje (na več mestih) oziroma vrat 1,6 m, medtem ko je, glede na obrazloženo, soglasje dano k ograji skupne višine 1,25 m.

25. Ob ugotovitvi, da tožnica nima soglasja občinske uprave za izvedeno gradnjo obravnavane ograje, le-te glede na tretji odstavek 6. člena Uredbe ni mogoče šteti za enostaven objekt, katerega gradnja se na podlagi prvega odstavka 3a. člena ZGO-1 lahko začne brez gradbenega dovoljenja. Tega tožnica za obravnavano gradnjo ni pridobila. Navedeno utemeljuje zaključek, da gre za nelegalno gradnjo, kar daje podlago za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1 in prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1. Nadaljnja presoja (v smislu drugega odstavka 3a. člena ZGO-1), ali je obravnavana ograja postavljena v nasprotju s prostorskim aktom, tako za odločitev niti ni več bistvena, zato se sodišče v presojo teh razlogov prvostopenjskega organa in ugovorov tožnice ni spuščalo, saj za odločitev niso pomembni, kot tudi ne z njimi povezani dokazi.

26. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ tožnici izrekel takšen inšpekcijski ukrep, kot ga za primer nelegalne gradnje določa 152. člen ZGO-1, in da tožnica v zadevi ne more uspeti niti s sklicevanjem, da ni bilo upoštevano načelo sorazmernosti iz 7. člena ZIN. Kot je pravilno pojasnil drugostopenjski organ, drugačnega ukrepa zakon ne predvideva in ga zato prvostopenjski organ ni mogel izreči, ker bi bil nezakonit. Tožničine navedbe, kakšen je bil predhodno obstoječi zid, in zanje ponujeni dokazi, zato ne morejo vplivati na odločitev. Da izpodbijane odločbe ne bi bilo mogoče izvršiti, tožnica niti ne zatrjuje. Da bi bil in zakaj bi bil rok za izvršitev odločbe (ki je v konkretnem primeru vezan na njeno pravnomočnost) določen v neskladju z načelom sorazmernosti, pa tudi ne konkretizira.

27. V zvezi z očitki o bistvenih kršitvah pravil postopka zaradi pomanjkljive obrazložitve izpodbijane oziroma drugostopenjske odločbe, sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ navedel vse dejanske in pravne razloge, ki so pomembni za sprejeto odločitev. Iz odločbe drugostopenjskega organa je mogoče razbrati, da je opravil predpisani preizkus. Opredelil se je do tistih ugovorov, ki so, tudi glede na obrazložitev sodišča, bistveni za odločitev. Ker je v konkretnem primeru že na podlagi razlogov prvostopenjskega organa v vsem bistvenem mogoče tudi zaključiti, da ugovori, ki jih je podala tožnica v pritožbi in pri katerih vztraja tudi v tožbi, niso utemeljeni, je drugostopenjski organ svojo odločbo ustrezno utemeljil s tem, da se je v celoti skliceval na razloge prvostopenjske odločbe. V dodatno pojasnilo pa se je do ugovorov tožnice opredelilo še to sodišče. Glede na vse povedano sodišče kot neutemeljene zavrača tudi (sicer zelo splošno podane) tožbene ugovore o kršitvah določb 2., 14., 22., 25, 33., 67. in 69. člena Ustave in EKČP.

28. Sklepno sodišče pripominja, da je v 2. točki izreka svoje odločbe drugostopenjski organ sicer nepravilno navedel, da stroški postopka niso nastali, vendar to ne posega v pravico ali pravno korist tožnice glede na to, da z zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka, kot je pravilno obrazloženo v drugostopenjski odločbi, ne bi mogla uspeti.

29. Glede na vse navedeno je sodišče obravnavano tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (63. člen ZUS-1).

30. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, in sicer na podlagi 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj stranki v upravnem sporu nista navajali nobenih novih dejstev in dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev. Kot izhaja iz upravnih spisov zadeve (med katerimi se nahajajo tudi izpodbijana odločba, tožničina pritožba, drugostopenjska odločba, soglasje z dne 7. 9. 2015 in odločba z dne 16. 12. 2015), so bila dejstva, ki so pomembna za odločitev, pravilno ugotovljena že v upravnem postopku na prvi stopnji, tožnica pa bistvenih dejanskih ugotovitev s svojimi navedbami konkretizirano ni uspela izpodbi(ja)ti. Soglasje z dne 7. 9. 2015 je pravilno presodil že prvostopenjski organ. Že v predhodni obrazložitvi je bilo tudi pojasnjeno, da tožničino sklicevanje na odločbo z dne 16. 12. 2015 na odločitev ne more vplivati. Dokazni predlog za zaslišanje tožnice ni substanciran, saj tožnica ni konkretizirala, katera za odločitev pomembna zatrjevana dejstva naj bi se tako dokazovala. V tej zvezi sodišče pripominja še, da se do dokaznih predlogov, ki so nesubstancirani ali za odločitev niso pomembni, tudi upravni organ ni dolžan opredeljevati.

31. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Vse v tej obrazložitvi navedene parcele se nahajajo v k.o. A., zato je navajanje imena v nadaljevanju obrazložitve opuščeno.

Odlok o občinskih cestah v 21. členu (varovalni pas ob občinski cesti) določa: (1) Gradnja ali rekonstrukcija stavb ali objektov, postavljanje kakršnihkoli objektov ali naprav ter izvajanje kakršnihkoli del na pripadajočih zemljiščih v varovalnem pasu občinske ceste je dovoljeno le s soglasjem, ki ga izda občinska uprava, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve, zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. (2) Varovalni pas se meri od zunanjega roba cestnega sveta in je na vsako stran občinske ceste širok: 1. pri lokalni cesti (LC) 10 m, 2. pri javni poti (JP) 5 m, 3. pri javni poti za kolesarje (KJ) 2 m. (3) Ne glede na določbo prejšnjega odstavka je za gradnjo nezahtevnih in enostavnih objektov ob lokalni cesti oziroma ob javni poti varovalni pas širok 4 m. (4) Določbe tega člena se ne uporabljajo za posege v prostor ob občinski cesti znotraj območja, za katera je z odlokom o občinskem podrobnem prostorskem načrtu občina predpisala drugačno širino varovalnih pasov. (5) Predlagatelj nameravane gradnje v varovalnem pasu občinske ceste nima pravice zahtevati izvedbe ukrepov za zaščito pred vplivi ceste in prometa na njej, določenih s predpisi, ki urejajo varstvo okolja.

ZGO-1 v prvem odstavku 158. člena določa, da so v zvezi z gradnjo, objektom ali delom objekta, glede katerih je po določbah tega zakona izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nedovoljene gradnje, prepovedana vsa za legalne gradnje in legalne objekte sicer dovoljena ali predpisana dejanja, zlasti izvedba komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, njegova uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem, promet z njimi ali zemljiščem, na katerem je, in sklepanje drugih pravnih poslov, kot sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov med živimi. Navedene prepovedi so po drugem odstavku istega člena obvezna sestavina odločbe, s katero se izreče ukrep po določbah 152. člena ZGO-1.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 3a, 3a/1, 152

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.