UPRS Sodba I U 389/2017-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-02-06

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - odmera komunalnega prispevka lastniku obstoječega objekta - oprostitev plačila komunalnega prispevka - izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča - priključitev na novo zgrajeno komunalno opremo

Toženka ni ugotavljala dejstev o tem, kaj je oprostitev dejansko zajemala, temveč je o obsegu oprostitve zgolj sklepala iz okoliščine, da javnega vodovoda ni bilo. Sodišče meni, da je takšen zaključek preuranjen. Iz enotnega gradbenega dovoljenja namreč izhaja, da je bilo objekt mogoče priključiti na javno električno omrežje tako, da je oprostitev očitno lahko zajemala tudi omrežje, ki je že bilo. Potrebno je torej upoštevati vsebino sklepa sveta občine, če ta ne omenja izrecno vrste komunalne opreme, pa izhajati iz razloga, zaradi katerega je svet Občine Trebnje objekt oziroma investitorico oprostil plačila komunalnega prispevka.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Občine Mirna, Občinske uprave št. 354-0055/2016-1 z dne 13. 12. 2016 odpravi ter se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je tožniku z izpodbijano odločbo na podlagi sedmega odstavka 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in določil Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje opremljanja "Vodovod Zabrdje – Praprotnica" (v nadaljevanju Odlok o programu opremljanja), zaradi priključitve objekta s hišno številko ... na javni vodovodni sistem, odmeril komunalni prispevek v višini 1.326,55 EUR.

2. V obrazložitvi navaja, da v primeru izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo občina na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt odmeri komunalni prispevek po uradni dolžnosti. Občina Mirna je na območju zgradila javno vodovodno omrežje, s čimer se bo na zemljišču parc.št. 2555/2 k.o. ..., ki je last tožnika, izboljšala opremljenost s komunalno opremo in zagotovila možnost priključitve objektov na javno vodovodno omrežje. Višino prispevka je odmerila v skladu s formulo, ki je določena v 9. členu Odloka o programu opremljanja.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Navaja, da se komunalni prispevek odmerja za omrežje, ki doslej še ni bilo zgrajeno. Z izgradnjo javnega vodovodnega sistema Zabrdje – Praprotnica se zagotavlja javna oskrba s pitno vodo ter tako omogoča tudi požarna varnost z novozgrajenim hidrantnim sistemom, kar pomeni izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo. Ne drži tožnikova trditev, da se ni potrebno priključiti na novo vodovodno omrežje, kajti obvezno priključitev določata Uredba o oskrbi s pitno vodo in Odlok o izvajanju gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo v Občini Mirna.

4. Tožnik zoper odločbo vlaga tožbo, saj se s takšno odločitvijo ne strinja. Navaja, da Odlok o programu opremljanja ni skladen z ZPNačrt in Uredbo o vsebini programa opremljenosti stavbnih zemljišč (v nadaljevanju Uredba). Ker v uvodnem delu Odloka ni navedeno, da temelji na Občinskem prostorskem načrtu (v nadaljevanju OPN) ali Občinskem podrobnem prostorskem načrtu, Odlok o programu opremljanja ni veljaven in ne more predstavljati osnove za odmero komunalnega prispevka. Po Zakonu o stavbnih zemljiščih, veljavnem v času gradnje, je bilo plačilo komunalnega prispevka pogoj za izdajo gradbenega oziroma enotnega gradbenega dovoljenja za gradnjo. Upravni organ je moral pred izdajo dovoljenja ugotoviti, ali je bil prispevek plačan oziroma, ali je bila gradnja oproščena plačila tega prispevka. Iz enotnega dovoljenja za gradnjo št. 351-110/98-13-05 z dne 11. 8. 1998 izhaja, da investitorka glede na sklep Sveta občine Trebnje ni zavezanka za plačilo komunalnega prispevka. Ker je bila gradnja objekta oproščena plačila komunalnega prispevka, tega ni mogoče odmeriti naknadno, saj bi se s tem poseglo v predhodno že vzpostavljeno pravno razmerje, kar je v nasprotju s 155. členom Ustave. Tožnika ni mogoče šteti za zavezanca za plačilo komunalnega prispevka v smislu 80. člena ZPNačrt. Objekt se je takoj po izgradnji priklopil na že obstoječe vodovodno omrežje Gradišče – Stara Gora. Ker je tožnikov objekt že priključen, ni potrebe, da bi se priključil na novo. Drugostopenjski organ je sicer obrazložil, da je priklop po predpisih obvezen, vendar pa prvostopenjska odločba o tem nima pravne podlage in je zato ni bilo mogoče preizkusiti. Sedmi odstavek 79. člena in 80. člen ZPNačrt se lahko uporabita le, če se obstoječi objekt na novo priključuje na komunalno opremo, ali če se povečuje površino objekta ali spreminja njegovo namembnost. Niso pa zavezanci tisti lastniki objektov, ki so ob uveljavitvi novih pravnih podlag za odmero komunalnega prispevka že zakonito priključeni na komunalno opremo. Tožnikov objekt je že 16 let zakonito priključen na obstoječe vodovodno omrežje, zato ne gre za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča. Taka je tudi obstoječa sodna praksa (na primer X Ips 93/2013). Iz analiz izhaja, da je voda iz omrežja ustrezna. Novo vodovodno omrežje tako za tožnikovo zemljišče ne predstavlja nobenega izboljšanja. Četudi bi se objekt v prihodnosti priklopil na novo vodovodno omrežje, bi šlo zgolj za zamenjavo že obstoječega priključka, za kar se komunalni prispevek ne plača. O tem izpodbijana odločba nima nobenih razlogov, takšne pomanjkljivosti pa drugostopenjski organ v svoji odločbi ni mogel odpraviti, ampak bi moral odločbo razveljaviti. Iz odločbe tudi ni razvidno, na podlagi česa je prvostopenjski organ ugotovil, da gre za stanovanjski objekt, saj iz gradbenega dovoljenja izhaja, da se dovoljuje gradnja zidanice, ki na zemljišču tudi stoji. Zidanica je namenjena spravilu pridelka in spada med kmetijske in ne med stanovanjske objekte. Drugostopenjski organ se v zvezi s tem sklicuje na uradno evidenco GURS, ki pa ni pravilna, kar dokazuje enotno dovoljenje za gradnjo. Ugotovitev je v nasprotju z enotnim gradbenim dovoljenjem, kar pomeni bistveno kršitev določb postopka, zaradi katere je tudi izračun komunalnega prispevka napačen. Predlaga odpravo odločb in zahteva povračilo stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je osnova za izdelavo Odloka o programu opremljanja Odlok o OPN. OPN je bil sprejet 18. 3. 2014 in je javno objavljen, veljati pa je pričel 5. 4. 2014. Navajanje OPN v uvodnih določbah Odloka o programu opremljanja ni obvezno in ne vpliva na njegovo veljavnost. Ne gre za retroaktivno poseganje v obstoječe stanje, saj se odločba o odmeri komunalnega prispevka nanaša na novozgrajeni javni vodovod, ki na tem območju prej ni obstajal. Sklep X Ips 93/2013 obravnava bistveno drugačno stanje, saj je šlo za to, da je bil tožnik že priključen na javno (in ne na zasebno) omrežje, za katero se mu je odmeril komunalni prispevek. Tožnikov objekt je priključen na zasebni vodovodni sistem, za kar tožnik oziroma prejšnja lastnica ni nikoli plačala komunalnega prispevka občini, saj ta niti ni mogel biti obračunan. Tožnik ni nikoli prerekal dejstva, da je bil javni vodovod zgrajen leta 2015 in pred tem ni obstajal. Ne gre za kršitev 155. člena Ustave, saj tožnik ni mogel biti oproščen plačila komunalnega prispevka za vodovod, ki ni obstajal, ni pa predložil dokazila, da naj bi bil oproščen tudi plačila prispevka za priključitev na ta, novi vodovod. Po 149. členu Zakona o varstvu okolja je oskrba s pitno vodo obvezna gospodarska javna služba. Po Uredbi o oskrbi s pitno vodo na območju, kjer je zagotovljena javna služba, ni dovoljena lastna oskrba s pitno vodo in so se dolžni vsi uporabniki, ki to možnost imajo, priključiti na javni vodovod. Že samo dejstvo, da gre za izgradnjo novega javnega vodovoda na območju, kjer ga prej ni bilo, pomeni izboljšanje opremljenosti zemljišča. Ne gre le za večjo požarno varnost. Zasebni vodovod je dotrajan in se oskrbuje iz površinskega zajetja, kar pomeni, da se ob večjih padavinah kvaliteta vode bistveno spreminja in jo je potrebno klorirati. Nov vodovod ima kvalitetne cevi in se oskrbuje iz podtalnice. Komunalni prispevek je bil odmerjen na podlagi uradnih evidenc GURS, iz katerih izhaja, da se objekt uporablja za bivanje, kar je navedeno v sami odločbi. Tožnik ne zatrjuje, da objekt ni namenjen bivanju, ampak zatrjuje zgolj, da je evidenca GURS nepravilna. V tem primeru pa bi moral obvestiti GURS in predlagati vpis spremembe podatkov. Če je to sporno, predlaga vpogled v uradne evidence GURS in ogled na kraju samem. Predlaga zavrnitev tožbe.

6. Stranki sta vložili še vsaka po eno pripravljalno vlogo, v katerih ponavljata svoja stališča.

8. Zakonska podlaga za odmero komunalnega prispevka je ZPNačrt. Po prvem odstavku 77. člena ZPNačrt je občina dolžna zagotavljati gradnjo komunalne opreme, pri čemer se ta financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov (drugi odstavek istega člena). Občina je upravičena do povrnitve dela stroškov opremljanja zemljišč, ki ga zavezanec - v obravnavani zadevi lastnik objekta, ki naj bi se na novo priključil na komunalno opremo - plača občini (prvi odstavek 79. člena in 80. člen ZPNačrt).

9. Občina lahko odmeri komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme (tretji odstavek 79. člena ZPNačrt), kar pomeni, da se na tem območju zagotavlja priključevanje na to vrsto komunalne opreme (prvi odstavek 76. člena ZPNačrt). Komunalni prispevek se ne odmerja le za potrebe gradnje (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt), ampak tudi zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt). To izhaja tudi iz 80. člena ZPNačrt, po katerem zavezanec za plačilo komunalnega prispevka ni le investitor, temveč tudi lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo.

10. V zadevi ni sporno, da je tožnikov objekt priključen na zasebni vodovod Gradišče – Stara Gora in da je toženka v letu 2015 zgradila javni vodovod Zabrdje – Praprotnica. Pred tem javni vodovod na tem območju ni obstajal. Tožnik tudi ni nikdar izrecno, niti posredno prerekal okoliščine, da se zemljišče parc. št. 2555/2 k.o. ... nahaja v obračunskem območju za to vrsto komunalne opreme. V skladu s 149. členom Zakona o varstvu okolja je oskrba s pitno vodo obvezna gospodarska javna služba. Po 6. členu Uredbe o oskrbi s pitno vodo se lahko lastna oskrba s pitno vodo izvaja na območjih poselitve in za posamezne stavbe ali gradbene inženirske objekte, kjer občina ne zagotavlja javne službe. Nadalje prvi odstavek 10. člena tega predpisa določa, da morata biti stavba ali gradbeni inženirski objekt iz prvega odstavka 3. člena te uredbe, ki ležita znotraj območja javnega vodovoda, kjer se izvaja javna služba, priključena na javni vodovod v skladu s predpisom občine, ki ureja javno službo. Tudi prvi odstavek 12. člena Uredbe o oskrbi s pitno vodo določa, da v stavbi, ki leži znotraj območja javnega vodovoda, kjer se izvaja javna služba, ni dovoljena lastna oskrba prebivalcev s pitno vodo. Res je sicer, da odločba prvostopenjskega organa o tem, da se mora tožnikov objekt obvezno priključiti na javni vodovod, nima razlogov, vendar pa je drugostopenjski organ v skladu s prvim odstavkom 251. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dopolnil postopek in pomanjkljivost odpravil tako, da bistvena kršitev določb postopka iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUP ni podana.

11. Ker se bo tožnikov objekt na novo priključil na komunalno opremo tj. javni vodovod, ki ga prej ni bilo, je očitno, da je prišlo do izboljšane opremljenosti stavbnega zemljišča in prvostopenjska odločba, ker izboljšanje ni posebej obrazloženo, ni pomanjkljiva. Sicer pa je v tem delu odločitev dodatno obrazložil drugostopenjski organ.

12. Toženka je tudi pravilno odmerila prispevek na podlagi Odloka o programu opremljanja in Odloka o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje občine Mirna (v nadaljevanju: Splošni odlok občine Mirna). Odlok o programu opremljanja je veljaven, četudi v njem ni naveden OPN, na podlagi katerega je bil sprejet. Kot navaja toženka, je OPN javno objavljen in dostopen tudi na spletu tako, da je imel tožnik možnost, da se z njim seznani. Prav tako ne drži, da odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, ker ne vsebuje podatka, ali in kdaj je bil OPN ali OPPN sprejet. Enajsti odstavek 74. člena ZPNačrt, na katerega se sklicuje tožnik, namreč ne pomeni, da občina, ki v šestih mesecih po uveljavitvi OPN ne sprejme programa opremljanja, vedno odmerja komunalni prispevek na podlagah, ki jih s pravilnikom določi minister, pristojen za prostor. Citirano določilo zavezuje občine, da šest mesecev po sprejemu OPN ne smejo odmerjati komunalnega prispevka, če v tem času niso sprejele tudi programa opremljanja. Če ga v roku šestih mesecev ne sprejmejo, pa lahko do sprejema tega programa pri odmeri komunalnega prispevka uporabljajo Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (v nadaljevanju Pravilnik). Nobenega razloga ni, da bi ta Pravilnik uporabljale tudi po tem, ko so že sprejele program o opremljanju. Pri tem 6. člen Pravilnika določa popolnoma enako formulo za izračun, kot jo določa 9. člen Odloka o programu opremljanja. Četudi bi se torej uporabljal Pravilnik, bi bil izračun višine komunalnega prispevka enak.

13. Sodišče pa sodi, da je toženka pomanjkljivo ugotovila dejstva v zvezi z oprostitvijo plačila komunalnega prispevka. Tožnik trdi, da je bila pravna prednica na podlagi sklepa sveta občine Trebnje oproščena plačila komunalnega prispevka in zato izpodbijana odločba retroaktivno posega v predhodno že zaključen dejanski stan. Toženka na ta očitek odgovarja s trditvijo, da javni vodovod v času, ko je bilo izdano enotno dovoljenje za gradnjo, ni obstajal in se zato sklep sveta Občine Trebnje z dne 1. 4. 1998, ki je omenjen v obrazložitvi tega dovoljenja, ni mogel nanašati na plačilo komunalnega prispevka za priključitev na vodovodno omrežje. Toženka torej ni ugotavljala dejstev o tem, kaj je oprostitev dejansko zajemala, temveč je o obsegu oprostitve zgolj sklepala iz okoliščine, da javnega vodovoda ni bilo. Sodišče meni, da je takšen zaključek preuranjen. Iz enotnega gradbenega dovoljenja namreč izhaja, da je bilo objekt mogoče priključiti na javno električno omrežje tako, da je oprostitev očitno lahko zajemala tudi omrežje, ki je že bilo. Potrebno je torej upoštevati vsebino sklepa sveta občine, če ta ne omenja izrecno vrste komunalne opreme, pa izhajati iz razloga, zaradi katerega je svet Občine Trebnje objekt oziroma investitorico oprostil plačila komunalnega prispevka. V zvezi s tem utegne biti pomembno tudi, ali je bila oprostitev trajna ali zgolj začasna, in ali je vezana na neko namembnost ali okoliščine gradnje. Dejansko stanje v zvezi s tem je torej ostalo nepopolno ugotovljeno, kar je razlog za odpravo odločbe po 2. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

14. Med strankama obstaja tudi spor glede tega, ali je objekt stanovanjska ali nestanovanjska stavba. Tožnik se sklicuje na namembnost, ki izhaja iz enotnega dovoljenja za gradnjo, toženka pa na podatke iz evidence GURS. Po 8. členu Splošnega odloka občine Mirna je od vrste objekta odvisen faktor K dejavnosti, od tega pa je odvisna višina komunalnega prispevka. Sodišče zato sodi, da prvostopenjski organ ni popolno ugotovil dejanskega stanja, od katerega je odvisna višina komunalnega prispevka. Nenazadnje toženka še v zadnji pripravljalni vlogi navaja, da se je pojavil sum, da je bil objekt zgrajen v nasprotju z izdanim dovoljenjem in da se uporablja (tudi) za druge namene, iz česar izhaja, da pred izdajo odločbe dejanskega stanja tudi v tem delu ni dovolj razjasnila.

15. Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek, saj je potrebno pravo dejansko stanje ugotoviti v upravnem postopku. Na ta način se bo tožnik pred izdajo nove odločbe tudi lahko izrekel o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pri določanju namembnosti objekta relevantne in vplivajo na višino prispevka.

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenca tožnika sta zavezanca za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 74, 74/11, 79, 79/1, 79/7, 80

Uredba o oskrbi s pitno vodo - člen 6, 10, 12, 12/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.