UPRS Sodba II U 244/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-05-15

Jasna Šegan (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Violeta Tručl

inšpekcijski ukrep - vzdrževalna dela - vzdrževalna dela v javno korist - gradbeno dovoljenje - nelegalna gradnja - manj zahtevni objekt

Tožnik je izvedel dela brez gradbenega dovoljenja, kar je nezakonito dejanje. ZGO-1 nima izrecnih določb o tem, kdo je zavezanec v inšpekcijskih postopkih zaradi nedovoljene gradnje, vendar to vsaj posredno izhaja iz prvega odstavka 157. člena ZGO-1, ki ureja nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora, ki spada med „druge sankcije“ za nedovoljeno gradnjo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano, v uvodu navedeno odločbo, je prvostopenjski organ pod 1. točko izreka odločil, da mora inšpekcijski zavezanec A.A. takoj po vročitvi izpodbijane odločbe ustaviti vsa dela pri kanaliziranju in zasipu vodotoka dolžine cca. 130 m, to je vsa dela pri gradnji meteorne kanalizacije iz betonskih cevi premera 40 cm in 60 cm, v dolžini cca. 130 m, ki jih je izvajal v septembru 2015 in juniju 2016 tako, da je v obstoječ odprt jarek na zemljiščih parc. št. 123/5, 123/6, 123/7, 123/8, 123/9 in 123/10, k.o. ... položil kanalizacijske betonske cevi premera 40 in 60 cm, območje odprtega jarka pa zasul z zemljino do višine okoliškega, vse brez gradbenega dovoljenja. Pod 2. točko izreka izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ odločil, da mora tožnik kot zavezanec odstraniti objekt v gradnji iz 1. točke izreka odločbe v roku do 1. 12. 2016, zemljišče pa vzpostaviti v prejšnje stanje, to je v stanje pred kanaliziranjem vodotoka, sicer se bo opravila izvršba po drugi osebi na njegove stroške, ali s prisilitvijo. Pod točko 3 izreka izpodbijane odločbe je izrečena prepoved iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Nadalje je pod točko 4 izreka izpodbijane odločbe prvostopenjski organ odločil, da pritožba zoper izpodbijano odločbo ne zadrži njene izvršitve, ter bo o stroških postopka izdan posebni sklep (5. točka izreka), ter da je zavezanec dolžan o odpravi pomanjkljivosti takoj obvestiti organ, ki je izdal odločbo.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je gradbeni inšpektor v ugotovitvenem postopku dne 28. 6. 2016 in z zaslišanjem stranke z dne 18. 7. 2016 ugotovil, da je tožnik investitor gradnje meteorne kanalizacije iz betonskih cevi premera 40 cm in 60 cm v dolžini cca. 130 m, ki je izvedena na zahodni strani parc. št. 123/5, 123/6, 123/7, 123/8, 123/9 in 123/10, vse k.o. ... na mestu odprtega jarka oziroma vodotoka, ki ga je izvedla družba A. d.o.o., po gradbenem dovoljenju, ki ga je izdala Upravna enota Maribor dne 23. 3. 2010. Tožnik je kot investitor izvajal kanaliziranje vodotoka najprej v septembru 2015 na območju parc. št. 123/5, 123/6 in 123/7, k.o. ..., v juniju 2016 pa še na območju parc. št. 123/8, 123/9 in 123/10, k.o. ..., gradbeno dovoljenje za kanaliziranje vodotoka pa ni bilo pridobljeno. V inšpekcijskem postopku je tako bilo tožniku dne 18. 7. 2016 najprej izrečeno opozorilo na zapisnik po določbah 33. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) z zahtevo, da v roku 30-dni odstrani kanalizacijo za meteorne vode na obravnavanem zemljišču in vzpostavi zemljišče v prejšnje stanje t.j. v odprt jarek. Pri kontrolnem pregledu, po izteku zahtevanega roka dne 1. 9. 2016, je bilo zapisniško ugotovljeno, da zahteve po opozorilu niso izpolnjene, zato je skladno z določbo tretjega odstavka 33. člena ZIN, bilo potrebno izreči še druge ukrepe skladno z zakonom.

3. V nadaljnjem inšpekcijskem postopku je bilo ugotovljeno, da je investitor družba A. d.o.o. izvedla odprti jarek po zahtevani trasi iz gradbenega dovoljenja in Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu (v nadaljevanju Odlok o OPPN) stanovanjske zazidave ... (MUV, št. 16/08), po zemljiščih 123/2 in 123/3, k.o. ... (po novi parcelaciji sedaj parc. št. 123/5, 123/6, 123/7, 123/8, 123/9 in 123/10, k.o. ...), vendar gradnje same z ureditvijo vodotoka ni dokončala, zato se je dno vodotoka zaradi erozije poglabljalo do globine 3 m. Za odpravo navedenih pomanjkljivosti je bil uveden poseben inšpekcijski postopek zoper investitorja družbo A. d.o.o.. Nadalje je pri inšpekcijskem pregledu bilo ugotovljeno, da je na predmetnih zemljiščih izvedena gradnja stanovanjskih objektov po gradbenih dovoljenjih, ki jih je izdala Upravna enota Maribor investitorju B.B. Slednji ni več lastnik predmetnih zemljišč, saj jih je prodal, med drugim je tudi tožniku prodal zemljišče s parc. št. 123/5 k.o. ...

4. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je investitor kanaliziranja vodotoka A.A. ob zaslišanju izjavil, da gradbenega dovoljenja za kanaliziranje vodotoka ni pridobil, dela pa je izvedel zaradi zahtev novih lastnikov predmetnih zemljišč, katerim je gradila stanovanjske objekte po sistemu "ključ v roke" družba B. d.o.o. iz Maribora. Za obravnavani poseg tožnik kot investitor ni pridobil gradbenega dovoljenja, ki bi ga ob začetku gradnje septembra 2015 moral imeti glede na določbo 3. člena ZGO-1 in glede na določbe Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba), saj se izvedba meteorne kanalizacije in zasip vodotoka prišteva med manj zahtevne objekte, za katere je potrebno pred pričetkom gradnje pridobiti gradbeno dovoljenje. Kanaliziranje vodotoka se ne šteje med vzdrževalna dela ali med vzdrževalna dela v javno korist, saj ne gre za delo po posebnem zakonu ali predpisu, po katerem bi bilo določeno, da se z namenom zagotavljanja odpravljanja določene vrste gospodarske javne službe lahko spremeni tudi zmogljivost objekta in z njo povezana njegova velikost. Gradbeni inšpektor je odločil v skladu s 152. členom ZGO-1. Izrečene prepovedi iz 3. točke izreka odločbe so utemeljene s 158. členom ZGO-1.

5. Po pritožbi tožnika je drugostopenjski organ Ministrstvo za okolje in prostor pritožbo zavrnil. Prav tako tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Tožnik je v pritožbi navajal, da ni bil naročnik, ne izvajalec sporne gradnje, in sicer je to bil B.B. Tožnik tudi ni investitor komunalne infrastrukture, prestavitve vodotoka in tudi ne gradnje cevne kanalizacije. Investitorja sta B.B. in družba A. d.o.o. Drugostopenjski organ je ugotovil, da je oporekanje tožnika, da ni investitor kanaliziranja vodotoka in njegovega zasipa protispisno. Tožnik je namreč na zaslišanju dne 18. 7. 2016 na zapisnik izjavil, da je kanalizacijo v obstoječ odprt jarek izvedel on kot fizična oseba, in sicer na področju parc. št. 123/7, 123/6 in 123/5, k.o. ... v septembru 2015 na območju parc. št. 123/10, 123/9 in 123/8, k.o. ... pa v juniju 2016, ter da je dela izvedel po zahtevah kupcev stanovanjskih hiš, saj je znašala globina jarka preko 3 m. Zapisnik je tožnik tudi podpisal in nanj ni imel pripomb, torej se je strinjal z ugotovljenim dejanskim stanjem. Prav tako je priča C.C. na zaslišanju dne 18. 10. 2016 med drugim povedal, da je na območju predmetne zidave stanovanjskih hiš izvajal zemeljska dela v sklopu komunalne infrastrukture, ter da mu je A.A., ki je poslovno sodeloval z gospodom B.B. naročil izvedbo kanalizacije po zemljiščih parc. št. 123/5, 123/6 in 123/7, k.o...., to je v ravninskem predelu, kjer je znašala globina jarka pred pričetkom del maksimalno 1 m, ter da mu je tožnik naročil naj računa izstavi družbi B. d.o.o., ki je račun v roku tudi v celoti plačala. Dela je izvedel v septembru 2015, cevi je priskrbel tožnik, za to je zaračunal le izkop, prevoz, cevi iz trgovine, polaganje cevi in zasip jarka.

6. V točki 2 izreka izpodbijane odločbe je bila tožniku naložena odstranitev kanaliziranja in zasipa vodotoka, ta ukrep prvostopenjskega organa je po ugotovitvah drugostopenjskega organa pravilen in zakonit, saj temelji na določbi 152. člena ZGO-1. Tožnik je dolžan vzpostaviti zemljišče v takšno stanje, kot je bilo pred začetkom gradnje spornega objekta, torej, da se odstranijo betonske cevi iz vodotoka in vodotok ostane odprt jarek, ki je bil pred izvedbo tožnika.

7. Inšpekcijski ukrep v zvezi z utrditvijo dna vodotoka je predmet posebnega inšpekcijskega postopka zoper investitorja družbo A. d.o.o., ki ni predmet tega postopka.

8. Tožnik vlaga tožbo v upravnem sporu zaradi napačne uporabe materialnega prava in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. V tožbi navaja, da se je na celotnem območju obravnavanih parcel v k.o. ..., izvajala gradnja stanovanjskih hiš in komunalne infrastrukture. Investitor komunalne infrastrukture je B.B. Celotno območje je nad in pod parcelami v smislu ureditve komunalnih meteornih voda neurejeno. V letu 2009 je bilo investitorju družbi A. d.o.o. izdano gradbeno dovoljenje, na podlagi katerega je bilo družbi dovoljeno, da vodotok (gre za odtočni jarek), prestavi na območje spornih parcel, vendar iz gradbenega dovoljenja izhaja tudi, da bi moral ta vodotok imeti urejeno strugo tako, da se dno ne bi poglabljalo, da ne bo ostrih lomov, da ne bo motena pretočna sposobnost profila, in da ne bodo povzročene erozijske poškodbe v pretočnem profilu, za stabilizacijo pa je potrebno predvideti izvedbo pragov, ki so lahko iz lesenih brun ali kamnov. Zoper družbo A. d.o.o. teče inšpekcijski postopek, saj vse navedeno ni bilo izvedeno. Družba A. d.o.o. je namreč le prestavila vodotok na sporne parcele, ni pa izvedla ureditve struge, vključno z vsemi drugimi potrebnimi ukrepi. Tožnik kot zavezanec po izpodbijani odločbi ni investitor komunalne infrastrukture, prestavitve vodotoka in tudi ne gradnje cevne kanalizacije. Investitorja sta B.B. in družba A. d.o.o.. B.B., kateri je bil lastnik parcel, je le-te prodal v stanju z erodiranim jarkom. Družba A. d.o.o. ni izvedla utrjenega jarka, zato je B.B. naročil izvedbo kanalizacije z betonskimi cevmi. Tožnik skratka ni naročil del za izvedbo kanalizacije. Ker delavcev nihče ni plačal, tožnik pa je bil eden izmed lastnikov parcel, preko katerih je potekala zgrajena kanalizacija, je pod pritiski delavcev izvajalcev plačal za vkopano kanalizacijo. Ni pa naročil, da naj se jo izvede, niti kako naj se izvede. B.B. kot lastnik in prodajalec parcel z nerešenim in nevarnim jarkom, je saniral parcele tako, da je naročil vgradnjo vkopane meteorne kanalizacije.

9. Nadalje tožnik navaja, da je ukrep v točki 2 izreka izpodbijane odločbe nezakonit, saj nalaga, da se vzpostavi nezakonito stanje, torej stanje neurejenega vodnega jarka, ki je za okolico nevaren. Takšna odločba je nezakonita. Tožnik navaja, da mora vsaka odločba temeljiti na zakonski podlagi in cilj vsake odločbe mora biti, da se na podlagi odločbe vzpostavi zakonito stanje. Izpodbijana odločba pa ne bo vzpostavila zakonitega stanja. Slednje mora vzpostaviti družba A. d.o.o., ki ima za to tudi gradbeno dovoljenje. Izvršitev odločbe bi torej pomenila vzpostavitev nezakonitega stanja. Četudi je tožnik plačal za vkopano kanalizacijo (ki očitno nima gradbenega dovoljenja), pa prejšnje stanje ni bilo zakonito. Prejšnji globok erodiran jarek, ni pomenil zakonitega naravnega stanja, ampak je že od leta 2009 obstajalo gradbeno dovoljenje in se celo vodi postopek zoper izvajalca. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter da se zadeva vrne v nov postopek. Priglaša tudi stroške celotnega postopka.

10. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo ne strinja s tožbenimi trditvami. Iz spisne dokumentacije je razvidno, da je tožnik kot inšpekcijski zavezanec tudi investitor nedovoljenega kanaliziranja prestavljenega vodotoka, pri zahtevani vzpostavitvi v prejšnje stanje pa ne gre za ukrep, s katerim se nalaga vzpostavitev nezakonitega stanja, to je stanja neurejenega vodnega jarka, ki je za okolico nevaren, ker je v drugem inšpekcijskem postopku zoper družbo A. d.o.o. kot inšpekcijskemu zavezancu, družbi izdana pravnomočna ureditvena odločba po 150. členu ZGO-1, z zahtevo, da mora v roku 60 dni po odstranitvi nelegalne kanalizacije dokončati dela v zvezi s trditvijo prestavljenega vodotoka po pogojih gradbenega dovoljenja in po pogojih vodnega soglasja ARSO, s čemer bi se preprečile erozijske poškodbe vodotoka.

12. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnem spisu, ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil vse razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do vseh pritožbenih navedb tožeče stranke. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

13. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi 152. člena ZGO-1, po kateri v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi v prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možno.

14. Iz upravnega spisa izhaja, da sta se pri prestavitvi neurejenega vodotoka na novo lokacijo pojavila dva investitorja, in sicer družba A. d.o.o., ki je dela začela z veljavnim gradbenim dovoljenjem in vodotok prestavila na novo lokacijo po pogojih gradbenega dovoljenja in po pogojih soglasja ARSO, gradnje pa ni dokončala, saj ni izvedla predpisane ureditve nove trase vodotoka, zaradi česar je prišlo do erozijskih poškodb v pretočnem profilu vodotoka. V nadaljevanju je drugi investitor tožnik vodotok kanaliziral in zasipal brez gradbenega dovoljenja in brez soglasja ARSO, zato je gradbena inšpektorica izrekla dva ukrepa zoper oba investitorja, z namenom vzpostavitve zakonitega stanja v dveh ločenih inšpekcijskih postopkih. Tožniku je izrekla ukrep po 152. členu ZGO-1 z zahtevo, da odstrani nelegalno kanalizacijo za meteorne vode in vzpostavi v prejšnje stanje, to je stanje pred zasutjem vodotoka, nato pa še zavezancu, družbi A. d.o.o. ukrep po 150. členu ZGO-1 z zahtevo, da v predpisanem roku dokonča gradnjo, to je utrditev vodotoka po pogojih gradbenega dovoljenja zaradi preprečitve erozijskih poškodb.

15. Glede tožbenih trditev tožnika, da ni investitor, in da ni naročil del za izvedbo kanalizacije, pač pa je investitor B.B., ki je bil tudi naročnik vgrajene kanalizacije, ki je kasneje ni hotel plačati, so v nasprotju z dokazi v upravnem spisu, kot to pravilno ugotavlja že tožena stranka v obrazložitvi svoje odločbe. Prvostopenjski organ je izvedel ugotovitveni postopek in zaslišal tožnika in priče. Tožnik je na zaslišanju dne 18. 7. 2016 na zapisnik izjavil, da je kanalizacijo v obstoječ odprt jarek izvedel on kot fizična oseba, in sicer na obravnavanem področju v septembru 2015 in v juniju 2016, ter da je dela izvedel po zahtevah kupcev stanovanjskih hiš, saj je znašala globina jarka preko 3 m. Zapisnik je tožnik tudi podpisal in nanj ni imel pripomb, torej se je strinjal z ugotovljenim dejanskim stanjem, prav tako pa je bil opozorjen na zaslišanju, da je dolžan govoriti resnico. Navedeno je na zaslišanju dne 18. 10. 2016 potrdila priča C.C., ki je izvajal zemeljska dela v sklopu komunalne infrastrukture in B.B., kot to izhaja iz izpodbijane odločbe.

16. Iz zapisnika upravnega spisa z dne 22. 11. 2016 izhaja, da je tožnik odgovornost za prekršek izvajanja gradnje meteorne kanalizacije brez gradbenega dovoljenja priznal in plačal polovično globo.

17. Tožnik ni pojasnil zakaj v tožbi zatrjuje drugačna dejstva, kot pa so bila ugotovljena v ugotovitven postopku pred prvostopenjskim organom. Dejstva, na podlagi katerih se izda odločba, se ugotovijo z dokazi (prvi odstavek 164. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Prvostopenjski organ je na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja ugotovil, da gre v predmetni zadevi za nelegalno gradnjo in tožniku pravilno izrekel inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1.

18. Neutemeljene so tudi tožbene trditve, da bi vzpostavitev v prejšnje stanje, ki je bila naložena tožniku z izpodbijano odločbo, pomenila vzpostavitev nezakonitega stanja. Tožnik je namreč izvedel dela brez gradbenega dovoljenja, kar je nezakonito dejanje. ZGO-1 nima izrecnih določb o tem, kdo je zavezanec v inšpekcijskih postopkih zaradi nedovoljene gradnje (kamor po 12. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 spada tudi nelegalna gradnja), vendar to vsaj posredno izhaja iz prvega odstavka 157. člena ZGO-1, ki ureja nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora, ki spada med „druge sankcije“ za nedovoljeno gradnjo. Po tej določbi je zavezanec investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je taka gradnja oziroma objekt. Enako stališče izhaja tudi iz obsežne in enotne upravnosodne prakse, pa tudi Vrhovnega sodišča RS (Sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 473/2013).

19. Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Za obravnavan poseg tožnik kot investitor ni pridobil gradbenega dovoljenja, ki bi ga ob začetku gradnje septembra 2015 moral imeti glede na določbo 3. člena ZGO-1 in glede na določbe Uredbe, saj se izvedba meteorne kanalizacije in zasip vodotoka prišteva med manj zahtevne objekte, za katere je potrebno pred pričetkom gradnje pridobiti gradbeno dovoljenje. Ni sporno, da tožnik gradbenega dovoljenja v času izdaje izpodbijane odločbe ni imel. Glede na navedeno, je bila izpodbijana odločba pravilno izdana v skladu s 152. členom ZGO-1.

20. Tožba je po presoji sodišča neutemeljena in jo je sodišče po tem, ko tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Sodišče je o zadevi odločilo na seji senata in je navedbe strank upoštevalo v pisni obliki (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), saj nobena izmed strank ni predlagala izvedbe glavne obravnave.

22. Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 150, 152, 157, 157/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.