UPRS Sklep I U 2564/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-07-04

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

gradbeno dovoljenje - razveljavitev po nadzorstveni pravici - stranka v upravnem sporu - aktivna legitimacija - subsidiarni upravni spor - zavrženje tožbe

Tožnici ne trdita, da bi imeli v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, status stranke, temveč nasprotno – izrecno navajata, da jima je bil ta status nezakonito odrečen, saj sta prav iz tega razloga vložili zahtevo za obnovo postopka. To pa pomeni, da procesna predpostavka ni izpolnjena, saj ZUS-1 tožnicama ne omogoča vložitve tožbe zoper odločbo, izdano v postopku, v katerem nista bili stranki.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

III. Zahtevek prizadete stranke za povračilo stroškov postopka se zavrne.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo po nadzorstveni pravici razveljavila odločbo Upravne enote Maribor št. 351-1042/2016/15 z dne 28. 12. 2016, o spremembi gradbenega dovoljenja (prva točka izreka), gradbeno dovoljenje št. 351-1042/2016/15 z dne 28. 12. 2016, za gradnjo dveh manj zahtevnih objektov za oglaševanje izrekla za nično (druga točka izreka) in zavrnila zahtevo investitorja (v tem postopku prizadete stranke) A. za povračilo stroškov, nastalih v upravnem postopku.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila izpodbijana odločba izdana v postopku obravnave pritožb zoper sklep o zavrženju predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja št. 351-243/2016/14 z dne 19. 5. 2016 ter odločbe o spremembi tega dovoljenja št. 351-1042/2016/15 z dne 28. 12. 2016, ki sta ga vložili družbi B. in C., torej tožnici v tem upravnem sporu. Ob vložitvi pritožbe sta obe navedeni družbi opozorili, da so podani tudi razlogi za odpravo oziroma razveljavitev odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici, zato je Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopenjski organ to vlogo obravnavalo tudi kot pobudo za ukrepanje, saj predlagatelja sicer nista bila stranki v postopku izdaje navedenih gradbenih dovoljenj.

3. Toženka ugotavlja, da so bile v postopku izdaje odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja z dne 28. 12. 2016 storjene očitne kršitve materialnega prava, saj je izdaja take odločbe možna le v primeru, če zaradi predlaganih sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, ni treba izdati novega gradbenega dovoljenja. Predmet obravnavane odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja je med drugim sprememba mikrolokacije predvidenega objekta, sprememba njegove strešne konstrukcije in prilagodite zunanje ureditve parkirišč spremenjeni mikrolokaciji objekta. Vse to po mnenju toženke pomeni spremembo lokacijskih pogojev, določenih s prvotnim gradbenim dovoljenjem, zato bi bilo treba v skladu z določbami Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) izdati novo gradbeno dovoljenje, kar izhaja tudi iz ustaljene upravnosodne prakse. Zaradi te očitne kršitve materialnega prava je izpolnjen pogoj za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici.

4. Poleg tega je upravni organ v postopku spremembe izdanega gradbenega dovoljenja izdal tudi gradbeno dovoljenje za gradnjo dveh manj zahtevnih objektov za oglaševanje, ki ju je obravnaval kot novogradnji, hkrati pa ju je v izreku in obrazložitvi odločbe z dne 28. 12. 2016 obravnaval kot del spremembe gradbenega dovoljenja. Kot novogradnji bi ta objekta morala biti predmet samostojnega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, s tem, ko je bila odločba o spremembi gradbenega dovoljenja s prvo točko izpodbijane odločbe razveljavljena, pa je tudi ta njen del tudi sicer "ostal praktično brez izreka" in brez vsebinske obrazložitve, zaradi česar ga ni mogoče izvršiti, tako da je podan razlog za izrek ničnosti tega dela odločbe po uradni dolžnosti.

5. Tožnici se z odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri med drugim navajata, da sta imetnici služnosti na zemljišču gradnje, gradnja, kakršna je bila izvedena na podlagi gradbenega dovoljenja in njegove spremembe, pa onemogoča izvajanje te služnosti. Toženka jima ni omogočila sodelovanja v nobenem od postopkov za izdajo teh odločb, zato sta zahtevali obnovo obeh postopkov. Upravna enota Maribor je kot prvostopenjski organ predloga za obnovo postopka zavrgla, tožnici pa sta zoper ta sklep o zavrženju vložili pritožbo in hkrati drugostopenjski organ obvestili o dejstvih in okoliščinah, zaradi katerih menita, da je treba odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja odpraviti oziroma razveljaviti. Toženka je nato izdala izpodbijano odločbo, za katero tožnici menita, da jima preprečuje dostop do učinkovitega pravnega sredstva oziroma do sodnega varstva, s katerim bi lahko dosegli odpravo pravnih posledic odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja. Z izdajo razveljavitvene odločbe so bile namreč pravne posledice te odločbe odpravljene le za naprej, tožeči stranki pa želita prek sodnega varstva doseči odpravo odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja, torej tudi odpravo njenih posledic za nazaj (281. člen Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP).

6. V tem pogledu tožnici navajata, da sprememba gradbenega dovoljenja po svoji pravni naravi dejansko pomeni gradbeno dovoljenje, ki je bilo pridobljeno brez soglasij, ki jih za izdajo gradbenega dovoljenja zahteva ZGO-1. Menita, da so s tem izpolnjeni pogoji za odpravo upravne odločbe iz tretje točke prvega odstavka 274. člena ZUP in ne le za razveljavitev odločbe po drugem odstavku istega člena. To svoje stališče opirata na okoliščino, da se sprememba nanaša na več kot sto parkirnih mest, kar pomeni, da bi bilo treba pred izdajo dovoljenja izvesti postopek presoje vplivov na okolje. Tožnici opozarjata tudi, da toženka še ni odločila o njuni pritožbi zoper zavrženje predloga za obnovo postopka.

7. Menita, da je "s stopnjo gotovosti ugotovljeno", da investitor ni pridobil vsaj enega akta, ki je nujen za izdajo gradbenega dovoljenja, zato narava zadeve in podatki dajejo podlago, da sodišče samo odloči o zadevi tako, da odpravi odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja. Ker je ta odločba razveljavljena po nadzorstveni pravici, toženka pa ni hkrati tudi zavrnila vloge investitorja za spremembo gradbenega dovoljenja, naj tudi to stori sodišče.

8. Iz navedenih razlogov tožnici sodišču predlagata, naj tožbi ugodi tako, da odpravi prvo točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor z dne 2. 11. 2017, poleg tega pa naj odpravi odločbo Upravne enote Maribor z dne 28. 12. 2016 in zavrne zahtevek za spremembo gradbenega dovoljenja z dne 19. 5. 2016. Podrejeno predlagata, naj sodišče tožbi ugodi, odpravi prvo točko izreka izpodbijane odločbe in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

9. Toženka v odgovoru na tožbo opozarja, da morebitno okoljevarstveno soglasje pomeni samostojno odločbo, ne pa akt sodelujočega organa, ki bi bil v razmerju do odločbe akcesorni akt brez lastnosti samostojne upravne odločbe in bi bila zato njegova izdaja razlog za odpravo te odločbe po nadzorstveni pravici, kot to menita tožnici. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. A. kot investitor predmetnega objekta in s tem prizadeta stranka v tem upravnem sporu, v odgovoru na tožbo navaja, da tožnici nimata pravnega interesa za vložitev tožbe, saj služnosti, ki je v zemljiški knjigi sicer "formalno vpisana", dejansko nikoli nista imeli, temveč ta služnost v naravi obstoji zgolj na parceli, na kateri ni predviden nikakršen gradbeni poseg. Tudi sicer sta tožnici svoj cilj dosegli z razveljavitvijo odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja, v tožbi pa ne navajata, kako točno naj bi se njun pravni položaj izboljšal, če bi bila ta odločba odpravljena. Poleg tega opozarja še, da je bila dne 29. 11. 2017 izdana odločba drugostopenjskega organa, s katero je ta odpravil sklep o zavrženju in zadevo vrnil v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, kar pomeni, da o predlogu tožnic za obnovo postopka izdaje prvotnega gradbenega dovoljenja, na katero je neločljivo vezano tudi spremenjeno gradbeno dovoljenje, sploh še ni bilo dokončno odločeno. Glede pravnega sredstva, ki bi lahko vodilo do pravne posledice, ki jo želita doseči tožnici, torej že teče upravni postopek, tožba pa zasleduje izdajo enakega upravnega akta, kot postopek obnove prvotnega gradbenega dovoljenja. Tudi prizadeta stranka opozarja, da gradbeno dovoljenje ne pomeni tako imenovane zbirne odločbe, poleg tega pa še, da ne gre za poseg, zaradi katerega bi bilo treba izvesti predhodni postopek presoje vplivov na okolje. Razen tega so tožnicama za varstvo zatrjevane služnostne pravice na voljo civilnopravna pravna sredstva, ki so "močnejša in učinkovitejša" od upravnega postopka. Iz navedenih razlogov prizadeta stranka sodišču predlaga, naj tožbo zavrže zaradi pomanjkanja pravnega interesa oziroma podredno, naj jo kot neutemeljeno zavrne, tožnikoma pa v vsakem primeru naloži plačilo njenih stroškov upravnega spora.

12. Za pričetek in tek upravnega spora mora biti izpolnjena vrsta temeljnih pogojev (t.i. procesnih predpostavk), ki jih Zakon v upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) med drugim določa v prvem odstavku 36. člena. Če ti pogoji niso izpolnjeni, sodišče po tej zakonski določbi tožbo zavrže s sklepom, med drugim, če tožnik po tem zakonu ne more biti stranka (tretja točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

13. Po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Tožnici niti ne trdita, da bi imeli v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, status stranke, temveč nasprotno – izrecno navajata, da jima je bil ta status nezakonito odrečen, saj sta prav iz tega razloga vložili zahtevo za obnovo postopka.

14. To po eni strani pomeni, da navedena procesna predpostavka ni izpolnjena, saj ZUS-1 tožnicama ne omogoča vložitve tožbe zoper odločbo, izdano v postopku, v katerem nista bili stranki. Vendar pa tožnici po drugi strani zatrjujeta, da jima je bila z izdajo izpodbijane odločbe odrečena pravica do sodnega varstva, saj jima ni na voljo nobeno pravno sredstvo, s katerim bi lahko (na koncu tudi pred sodiščem) uveljavljali svoj pravni interes, da se prej opisana odločba o spremembi gradbenega dovoljenja ne razveljavi, temveč odpravi, kar po zakonski ureditvi (281. člen ZUP) pomeni, da niso odpravljene le njene prihodnje, temveč vse pravne posledice.

15. To smiselno pomeni tožbo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, po katerem sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Sodišče se v tem pogledu sicer načeloma strinja s tožnicama, da izpodbijana odločba vsaj na prvi pogled posega v njuno pravico do pravnega sredstva oziroma do sodnega varstva. Odločba o spremembi gradbenega dovoljenja je bila namreč z njo razveljavljena, kar pomeni, da je ni več, zato tožnici tudi nimata več česa izpodbijati. Vsaj za čas po razveljavitvi te odločbe to tudi drži, saj razveljavljena odločba ne more ustvarjati nobenih pravnih učinkov več (drugi odstavek 281. člena ZUP), kar pa pomeni tudi, da že smiselno in na prvi pogled ne more več posegati v pravni položaj tožnic.

16. Drugače pa je s pravnimi posledicami razveljavljene odločbe, ki so že nastale v času do njene razveljavitve. Kot pravilno navajata tožnici, namreč razveljavitev na obstoj teh pravnih posledic ne vpliva, ob tem pa lahko te posledice vplivajo na njun pravni položaj. Ta vpliv tožnici tudi ustrezno konkretizirata, vendar pa v tem pogledu ni izpolnjen nadaljnji pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, namreč, da ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tožnici že sami navajata, da sta zato, ker jima ni bila omogočena udeležba v postopku, v katerem je bila izdana odločba o spremembi gradbenega dovoljenja in nazadnje tudi izpodbijana odločba, vložili zahtevo za obnovo postopka. To zahtevo je prvostopenjski organ sicer zavrgel, vendar sta se tožnici zoper to odločitev pritožili, o njuni pritožbi pa – prav tako po njunih lastnih navedbah – še ni bilo odločeno.

17. V obnovljenem postopku lahko med drugim pride tudi do odprave prejšnje odločbe, ki je bila predmet obnove (prvi odstavek 270. člena ZUP), kar po prvem odstavku 281. člena ZUP pomeni tudi odpravo pravnih posledic, ki so iz nje že nastale. Prav na še obstoječe pravne posledice, ki so iz odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja nastale pred njeno razveljavitvijo – torej na vzrok, na katerega tožnici v tožbi opirata tudi svoje navedbe o posegu v njun pravni položaj – pa se lahko tožnici še naprej sklicujeta glede svojega pravnega interesa v postopku z njuno zahtevo za obnovo postopka. V tem postopku je tožnicama zagotovljeno tudi sodno varstvo v upravnem sporu, zato prej navedeni pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1 ni izpolnjen.

18. Ker torej ZUS-1 tožnicama ne daje podlage za vložitev tožbe v upravnem sporu ne po prvem odstavku 17. člena, ne po prvem odstavku 4. člena, sodišče ugotavlja, da tožnici po tem zakonu ne moreta biti stranki, zato je tožbo v skladu s prej navedeno tretjo točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo. Kadar sodišče tožbo zavrže, po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 vsaka trpi svoje stroške postopka.

19. Povračilo stroškov je v tem upravnem sporu zahtevala tudi prizadeta stranka. Ker ZUS-1 povračila stroškov prizadeti stranki ne ureja, je treba za odločitev o teh stroških uporabiti ustrezne določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP; prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Po prvem odstavku 155. člena ZPP sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upošteva le tiste stroške, ki so bili potrebni. Ne glede na procesno situacijo, v kateri je bila zadeva zaključena – namreč v fazi predhodnega preizkusa tožbe –, ne po navedbah v odgovoru na tožbo, ta odgovor na tožbo v postopku ni bil potreben, drugih stroškov pa prizadeta stranka ne priglaša, zato je sodišče njen stroškovni zahtevek zavrnilo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1, 17, 17/1, 36, 36/1, 36/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sklep I U 1689/2015, enako tudi I U 87/2015, I U 89/2015, I U 91/2015, I U 436/2015