UPRS Sodba I U 1906/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-18

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Polak Remškar

objekt za oglaševanje - soglasje za postavitev objekta za oglaševanje - cesta - državna cesta - varovalni pas ceste

Direkcija za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej.

Določba 56. člena Pravilnika o projektiranju cest, na katero je svojo odločitev oprl prvostopni organ, po mnenju sodišča v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona, zato se na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 uporablja tudi po uveljavitvi ZCes-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnika za izdajo soglasja za postavitev objekta za oglaševanje v varovalnem pasu glavne ceste I. reda št. 11 na odseku 1475 Slavček - Luka Koper v km 0,140, na desni strani v smeri stacionaže državne ceste, na parc. št. 1554/37, k.o. ... in še odločil, da v postopku niso nastali posebni stroški. Iz obrazložitve izhaja, da se lokacija objekta za oglaševanje nahaja v naselju in varovalnem pasu državne ceste (78. in 66. člen Zakona o cestah - v nadaljevanju ZCes-1). Na naroku za ustno obravnavo je bilo ugotovljeno, da objekt za oglaševanje že stoji v varovalnem pasu državne ceste v km 0,140, kjer posega v območje vzdolž vozišča za postavljanje prometne signalizacije in prometne opreme ter posega v območje kanaliziranega križišča. Drugi in tretji odstavek 56. člena Pravilnika o projektiranju cest, ki je na podlagi 125. člena ZCes-1 še vedno v veljavi, določata pogoje postavitve tovrstnega objekta. Ker iz zapisnika naroka za ustno obravnavo izhaja, da se objekt nahaja v območju kanaliziranega križišča in sicer na oddaljenosti 28 m za kanaliziranim križiščem, kar je v nasprotju s tretjim odstavkom 56. člena Pravilnika, je organ izdajo soglasja zavrnil.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo pritožbo tožnika zavrnil. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še opozoril na 66. člen ZCes-1 in 5. člen ZCes-1. Skliceval se je še na sodbi I U 1179/2014 in I U 758/2016.

3. Tožnik je tožbo vložil iz tožbenih razlogov napačne uporabe materialnega prava, kršitve pravil postopka in napačno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi je navedel, da se toženka pri svoji odločitvi ne bi smela sklicevati na Pravilnik, saj je ta prenehal veljati 1. 4. 2011 z uveljavitvijo ZCes-1. V 125. členu ZCes-1 so navedeni predpisi, ki prenehajo veljati z uveljavitvijo tega zakona, med drugim tudi Pravilnik, ki pa se do uveljavitve ustreznih predpisov na podlagi tega zakona uporabljajo še naprej, v kolikor niso v nasprotju z ZCes-1. Ta Pravilnik pa je nedvomno v nasprotju z ZCes-1. Iz 78. člena ZCes-1 izhaja, da postavljanje objektov za oglaševanje in obveščanje znotraj naselij ni omejeno, vendar pa morajo biti izpolnjene tam navedene predpostavke. Sicer je pa uporaba Pravilnika sporna, tudi če bi šteli, da ni v nasprotju z zakonom. Pravilnik je bil namreč sprejet na podlagi Zakona o javnih cestah (ZJC), ki urejanja postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje sploh ni omogočal. Vsebina Pravilnika tako protiustavno in nezakonito širi določbe ZJC, saj 88. člen ZJC ni dajal podlage za izdajo takega podzakonskega predpisa. To pomeni, da se te določbe ne bi smele uporabiti, tudi če bi bile v veljavi. Izpostavil je še, da je drugostopni organ v eni od identičnih zadev odpravil tako odločitev. Skliceval se je še na pravno mnenje prof. dr. A.A. Sklicevanje na sodbi I U 1179/2014 in I U 785/2016 pa pomeni samovoljen in neutemeljen odstop od ustaljene sodne prakse. Sodišče bi moralo odstop od sodne prakse v teh sodbah podrobno pojasniti, česar pa ni storilo v nobeni od sodb. S tem je kršilo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Sicer se pa sodba I U 1179/2014 nanaša na drugačno pravno stanje, saj v njej sodišče navede, da sklicevanje organa na Pravilnik niti ni bistvenega pomena za odločitev v zadevi. Navedel je še, da bi moral organ odločiti na podlagi 78. člena ZCes-1. Iz elaborata, ki ga je priložil tožnik v postopku (ki ga terja tretji odstavek 78. člena ZCes-1), izhaja, da predvidena lokacija ne posega v pregledno polje in se ne nahaja izven preglednostnega trikotnika, prav tako se objekt ne bi nahajal v območju, namenjenem za prometno signalizacijo, zato je odločitev organa napačna. Neutemeljeno pa je tudi sklicevanje drugostopnega organa na 66. člen in 5. člen ZCes-1. Taksativno določeni pogoji po tretjem odstavku 78. člena ZCes-1 so bili določeni ravno z namenom, da se pri odločanju o izdaji dovoljenja za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje zagotovi zavarovanje preglednosti nad cesto in prometno signalizacijo. V njegovem primeru pa so bili vsi pogoji izpolnjeni. Tožnik je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, odločbo odpravi in zadevo vrne organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka je sodišču poslala upravne spise.

6. V obravnavanem primeru med strankama ni sporno, da se objekt za oglaševanje, za katerega tožnik zahteva izdajo soglasja, nahaja v varovalnem pasu glavne ceste I. reda št. 11, na odseku 1475 Slavček - Luka Koper v km 0,140, na desni strani v smeri stacionaže državne ceste, na parc. št. 1554/37, k.o. ..., kar konkretno pomeni v območju kanaliziranega križišča, točno na oddaljenosti 28 m za kanaliziranim križiščem. Glede na povzeto dejansko situacijo se je organ pri zavrnitvi soglasja oprl na tretji odstavek 56. člena Pravilnika o projektiranju cest, ki določa, da je konstrukcijo in objekt za obveščanje ali oglaševanje dopustno postaviti ob cesti z minimalnim odmikom 5 m od zunanjega roba vozišča in na oddaljenosti več kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem. Tožnik ugovarja, da se organ na citirano določbo ne bi smel opreti ter da bi moral presojati pogoje za izdajo soglasja zgolj po tretjem odstavku 78. člena ZCes-1, ki taksativno določa pogoje za njegovo izdajo.

7. Iz 66. člena ZCes-1 izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu ceste omejena, in da je gradnja in rekonstrukcija objektov ter izvajanje kakršnih koli del na pripadajočih zemljiščih v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa in sam videz ceste. Zato ni podlage za tožbeno stališče, da bi se izvedbo del v varovalnem pasu državne ceste presojalo zgolj po 78. členu ZCes-1, katere tretji odstavek tožnik razlaga gramatikalno, z navedbo, da ta taksativno določa pogoje za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje. Ta zakonska določba ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od namena 66. člena ZCes-1, določenega v prvem odstavku, in tretjega odstavka tega člena, ki določa širino varovalnega pasu, in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. 78. člena ZCes-1 tudi ni mogoče razlagati neodvisno od prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki prepoveduje izvajati kakršnakoli dela na zemljiščih ali objektih ob javni cesti, s katerimi bi se ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej. Tožnikovo stališče bi pomenilo, da se zanemari namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščeni obe določbi, ki je v varstvu cest in prometa na njih (tako stališče izhaja tudi iz sodb Vrhovnega sodišča, X Ips 186/2015 z dne 19. 4. 2017, in, X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017). Upoštevajoč sistemsko razlago in uvrstitev obeh določb Direkcija za infrastrukturo torej izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej. Te pogoje pa Direkcija presoja na podlagi priloženega elaborata, v katerem je določena lokacija, prikaz objekta in način njegove postavitve, opredeljena pregledna polja, preglednostni prostori cestnih priključkov in križišč, pregledne berme v območju lokacije objekta ter drugi tehnični podatki, ki se nanašajo na objekt in njegovo lokacijo.

8. Tožnik ugovarja, da je organ s sklicevanjem na Pravilnik o projektiranju cest napačno uporabil materialno pravo, saj je bil sprejet na podlagi ZJC, ki določb s področja obveščanja in oglaševanja ni vseboval, in je tudi v nasprotju z ZCes-1. Sodišče temu ugovoru tudi ne sledi. Upravno kot Vrhovno sodišče (sodba Upravnega sodišča, I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016, in sklep Vrhovnega sodišča, X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017) sta se v podobnih primerih že postavila na stališče, da se Pravilnik o projektiranju cest uporablja za vloge za izdajo soglasja, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1, in da uporaba 56. člena Pravilnika o projektiranju cest ni v nasprotju z ZCes-1. Določba 56. člena Pravilnika o projektiranju cest, na katero je svojo odločitev oprl prvostopni organ, po mnenju sodišča v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona, zato se na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 uporablja tudi po uveljavitvi ZCes-1. ZCes-1 kot enega izmed kriterijev za izdajo soglasja k postavitvi objektov za oglaševanje določa varnost cestnega prometa. Tudi iz 78. člena ZCes-1 izhaja, da je lahko ogroženo varstvo državne ceste in prometa na njej, če so objekti postavljeni v tam navedenih območjih. Torej pomeni v 56. členu Pravilnika določen pogoj o lokaciji objekta za oglaševanje na tam opredeljen način (tj. da ne ovira preglednosti vozišča in zaznavanja prometnih znakov ob cesti oziroma oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča) zgolj konkretizacijo navedenih zakonskih določb, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti.

9. Res je Pravilnik o projektiranju cest (ki ureja tehnične zahteve, pogoje in normative, ki se morajo zaradi zagotavljanja prometne varnosti in ekonomičnosti gradnje ter vzdrževanja javnih cest in njihovih elementov upoštevati pri izdelovanju projektne in tehnične dokumentacije, namenjene tako za gradnjo, kot tudi za uporabo in vzdrževanja cest) sprejet na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZJC, vendar pa v navedenem vsebinskem okviru ureja tudi uporabo cest v zvezi z obveščanjem oziroma oglaševanjem. Iz dikcije 125. člena ZCes-1 namreč izhaja, da se Pravilnik o projektiranju cest, kolikor ni v nasprotju s tem zakonom, uporablja še naprej, vse do uveljavitve ustreznih predpisov na podlagi tega zakona. Ker pa je 9. člen ZCes-1 predvidel med drugim tudi sprejetje predpisov na področju projektiranja cest, kamor spada sporni Pravilnik o projektiranju cest, je ugotoviti, da uporaba ni v nasprotju z ZCes-1, torej se Pravilnik o projektiranju cest uporablja tudi za vloge za izdajo spornih dovoljenj, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1. Slednjega ne more spremeniti niti dejstvo, da se 78. člen ZCes-1, ki sicer ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, na zakonski ravni nanj izrecno ne sklicuje. Prav tako ne drži, da ZJC urejanja postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje sploh ni omogočal, saj iz 68. člena tega zakona izhaja, da je urejal tudi obveščanje in oglaševanje, Pravilnik o projektiranju cest pa je bil, kot že rečeno, sprejet na podlagi 6. člena ZJC. Namen obeh zakonov, tako ZJC kot ZCes-1, pa je zagotavljanje varnosti prometa kot glavni namen. Glede na to Pravilnik ne širi zakonskih določb, ampak zgolj podrobneje opredeljuje, kdaj bi bili lahko prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, to pa je bil tudi razlog za zavrnitev soglasja v obravnavanem primeru.

10. Sklicevanje na odločitev drugostopenjskega upravnega organa v zadevi, 3717-95/2012/2-00611138, za odločitev sodišča ni relevantno, saj odločbe upravnih organov niso sodna praksa in sodišče pri presoji zakonitosti upravnih aktov ni vezano na odločitve organov v drugih zadevah. Odločitev toženke pa je v skladu s sodno prakso sodišča ter zadevi I U 1179/2014 in I U 758/2016 ne pomenita odstopa od nje, zato tožbeni ugovor, da ni pojasnjen odstop od uveljavljene sodne prakse v teh zadevah, ni niti logičen, hkrati pa je nerelevanten za odločitev tej zadevi. Zatrjevanje kršitve ustavnih načel v sodbah I U 1179/2014 in I U 758/2016 bi moral tožnik (oziroma stranka/stranke v teh postopkih) uveljavljati v pravnih sredstvih zoper ti sodbi, ne pa v tem upravnem sporu, kjer sodišče presoja zakonitost izpodbijanega upravnega akta.

11. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Sodišče v zadevi ni zaslišalo zakonitega zastopnika tožnika, ker so bile dejanske okoliščine konkretnega primera nesporne, tožnik pa dokaznega predloga tudi ni substanciral. Ostale predlagane dokaze pa je sodišče presojalo v okviru presoje pravilnosti in zakonitosti dejanskega stanja, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe.

12. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 5, 9, 66, 78, 78/3, 125

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 6, 6/3, 6/3-1

Pravilnik o projektiranju cest (2005) - člen 56

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.