UPRS Sodba in sklep I U 391/2018-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-04-24

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), mag. Damjan Gantar

informacija javnega značaja - izločitev uradne osebe - osebni podatek - javni uslužbenec - delovno razmerje

Po presoji sodišča tožnik utemeljeno ugovarja, da bi se morala predstojnica organa oziroma uradna oseba v tem primeru, ko je v obeh zadevah šlo za odločanje o tožnikovi zahtevi za dostop do informacij javnega značaja o njenem dopustu, izločiti. Drži sicer, kot navaja toženka v obrazložitvi obeh odločb druge stopnje, da A.A. v predmetnih postopkih ni nastopala kot stranka, soupravičenec oziroma sozavezanec, priča, izvedenec, pooblaščenec ali zakoniti zastopnik stranke, vendar pa je glede na to, da se zahtevani podatki nesporno nanašajo nanjo, po mnenju sodišča podana okoliščina, ki zbuja dvom o njeni nepristranskosti.

Po presoji sodišča tožnik utemeljeno ugovarja, da je podatek o tem, kdaj je bila uradna oseba organa na dopustu, povezan z opravljanjem njene javne funkcije oziroma z opravljanjem delovnega razmerja javne uslužbenke.

I. Zadevi I U 391/2018 in I U 408/2018 se združita zaradi skupnega obravnavanja in odločanja tako, da se zadeva v nadaljevanju vodi pod opr. št. I U 391/2018.

II. Tožbama se ugodi, odločba Občinske uprave Občine Krško št. 090-5/2017 O110 z dne 31. 8. 2017 v zvezi z odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-253/2017/3 z dne 4. 1. 2018 ter odločba Občinske uprave Občine Krško št. 090-5/2017 O110 z dne 31. 8. 2017 v zvezi z odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-253/2017/4 z dne 4. 1. 2018 se odpravita in se zadevi vrneta Občinski upravi Občine Krško v ponovni postopek.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanima odločbama zavrnil zahtevi tožnika za dostop do informacij javnega značaja, ki sta bili podani 16. 8. 2017 v zvezi z odločbama št. 090-5/2017 O110 z dne 8. 8. 2017 in 9. 8. 2017. Iz obrazložitev obeh izpodbijanih odločb izhaja, da je tožnik zahteval informacijo, od kdaj do kdaj je bila oziroma je direktorica Občinske uprave Občine A.A. na dopustu ter kako je, če je bila dejansko na dopustu, vodila postopek na tožnikovo zahtevo po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) in v tem postopku izdala odločbo. Organ meni, da gre v tem primeru za izjemo od dostopa do informacij javnega značaja po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj med osebne podatke nedvomno sodi tudi poraba dopusta po mesecih.

2. Toženka je z odločbama druge stopnje pritožbi tožnika zoper izpodbijani odločbi zavrnila. Iz obrazložitev obeh pritožbenih odločb v zvezi z ugovorom tožnika, da je o njegovi zahtevi odločala oseba, ki bi morala biti izločena, to je A.A., navaja, da imenovana uradna oseba v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bila stranka postopka, niti soupravičenec oziroma sozavezanec, priča, izvedenec, pooblaščenec ali zakoniti zastopnik stranke. Drži sicer, kot navaja tožnik, da je odločala o dostopu do osebnih podatkov, ki se nanašajo nanjo, vendar formalno ni bila stranka postopka, saj se vanj ni vključila kot morebitna stranska udeleženka, kljub temu da je bila seznanjena z vsebino zahteve. Prav tako v tem primeru niso podani drugi izločitveni razlogi iz 35. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) oziroma druge okoliščine, ki bi vzbujale dvom o njeni nepristranskosti. V zvezi z ugovorom, da A.A. ne izpolnjuje predpisanih pogojev za vodenje postopka pojasnjuje, da je tekom pritožbenega postopka pridobila dokazilo o tem, da imenovana izpolnjuje pogoje za vodenje upravnih postopkov. V nadaljevanju pojasnjuje obstoj izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Poudarja, da je podatek, od kdaj do kdaj je bila direktorica Občinske uprave Občine Krško na dopustu, osebni podatek v smislu 1. in 2. točke 6. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1). Meni, da ta podatek ni v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca oziroma z javno funkcijo. Obstoja prevladujočega javnega interesa pa tudi ni ugotovila.

3. Tožnik se z odločitvama ne strinja in vlaga tožbi, v katerih med drugim navaja, da je postopek pred organom prve stopnje vodila uradna oseba, ki bi se morala izločiti. Prepričan je, da bi morala uradna oseba A.A. takoj po prejemu obeh vlog, ko je ugotovila, da se ti nanašata nanjo osebno, kot na uradno osebo Občine Krško, prenehati z dejanji v postopku in to sporočiti Županu Občine Krško, ki odloča o izločitvi uradnih oseb. Sodišču predlaga, da izvede dokaz z zaslišanjem prič: A.A., ki naj dokaže, da ima opravljen strokovni izpit iz upravnega postopka, B.B., da pojasni, zakaj tožniku ni posredovala dokaza o opravljenem izpitu iz upravnega postopka za A.A. in C.C. v zvezi z okoliščino, kdaj je bila določena kot uradna oseba za vodenje postopkov po ZDIJZ ter ali je vodila postopke po predmetnih vlogah tožnika. V nadaljevanju obeh tožb po vsebini izpodbija odločitev toženke o tem, da obstaja izjema od dostopa do zahtevane informacije po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Meni namreč, da gre v tem primeru za podatek, povezan z opravljanjem javne funkcije oziroma z delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Zahteval je namreč podatek o tem, od kdaj do kdaj je bila A.A.na dopustu in ali je bila v času, ko je vodila tožnikove postopke in o njih odločala, na dopustu. Prepričan je, da ne zahteva nobenih osebnih podatkov A.A., temveč zahteva uradni podatek o uradni osebi Občine Krško - direktorici Občinske uprave, ali je bila v času vodenja konkretnega postopka in izdaje upravnega akta dejansko na dopustu oziroma kdaj je bila na dopustu v času izdajanja navedenih upravnih aktov. V zvezi z odločbama druge stopnje izpostavlja, da je že v svojih vlogah z dne 16. 8. 2017 navedel, da želi, da mu podajo informacijo skupaj s pisnim materialnim dokazom, od kdaj do kdaj je bila ali je direktorica Občinske uprave Krško A.A. na dopustu. Smiselno tako ugovarja zaključku toženke, da je šele v pritožbah navedel, da želi izvedeti, ali je bila uradna oseba v času vodenja konkretnih upravnih postopkov na delovnem mestu. Izpostavlja tudi, da drugostopenjski organ njegovih pritožb ni rešil v roku, določenem v ZUP. Sodišču smiselno predlaga, da tožbama ugodi, izpodbijani odločbi odpravi in zadevi vrne organu v ponovni postopek.

4. Toženka v odgovorih na obe tožbi odgovarja na tožbene navedbe, vztraja pri sprejetih odločitvah in sodišču predlaga, da tožbi zavrne.

5. Skladno z določbo prvega odstavka 42. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) lahko sodišče s sklepom več pri oddelku sodišča odprtih postopkov o istem predmetu združi v skupno obravnavo in odločanje.

6. Iz upravnih spisov v zadevah I U 391/2018 in I U 408/2018 izhaja, da je organ prve stopnje o tožnikovih zahtevah, vloženih po ZDIJZ 16. 8. 2017, ki se obe nanašata na dostop do informacij o dopustu direktorice Občinske uprave Občine Krško A.A., odločil z dvema odločbama z dne 31. 8. 2017, ki imata obe enako številko zadeve, in sicer št. 090-5/2017 O110 (zaporedna številka dokumenta pa ni navedena), vendar iz njunih izrekov izhaja, da se nanašata na dve tožnikovi (sicer vsebinsko enaki) zahtevi za dostop do informacij javnega značaja (obe vloženi 16. 8. 2017), in sicer v zadevi, ki jo sodišče vodi pod opr. št. I U 391/2018 na odločbo Občinske uprave Občine Krško št. 090-5/2017 z dne 9. 8. 2017, v zadevi, ki jo sodišče vodi pod opr. št. I U 408/2018 pa na odločbo Občinske uprave Občine Krško št. 090-5/2017 z dne 8. 8. 2017.

7. Iz povedanega sledi, da se upravna spora v zadevah I U 391/2018 in I U 408/2018 nanašata na po vsebini enaka predmeta postopka, to je na zahtevi tožnika, vloženi 16. 8. 2017, za dostop do informacij javnega značaja glede dopusta direktorice Občinske uprave Občine Krško A.A. Hkrati sodišče ugotavlja, da sta stranki postopka isti, zato je odločilo kot izhaja iz I. točke izreka.

9. V konkretnem primeru je sporno, ali je pri odločanju oziroma vodenju predmetnih postopkov na prvi stopnji sodelovala oseba, ki bi morala biti po zakonu izločena, kar ugovarja tožnik v postopku ter ali je podana izjema od dostopa do zahtevanih informacij o dopustu direktorice Občinske uprave Občine Krško A.A. po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ oziroma ali je podana izjema od izjeme po prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

10. Iz obeh zahtev za dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ, ki ju je tožnik vložil 16. 8. 2017 in se nahajata v upravnih spisih, kot že navedeno izhaja, da zahteva informacije o tem, od kdaj do kdaj je bila direktorica Občinske uprave Občine Krško A.A. na dopustu. Iz zahtev nadalje izhaja, da je tožnik 9. 8. 2017 prejel odločbi ZDIJZ št. 090-5/2017-O110 z dne 8. 8. 2017 in št. 090-5/2017-O110 z dne 9. 8. 2017 z navedbo uradne osebe – A.A. - direktorica Občinske uprave Občine Krško ter da je ob prejemu teh odločb klical v urad Župana Občine Krško in želel govoriti z A.A., pa mu je poslovna sekretarka zatrdila, da je A.A. še naprej na dopustu. Zato prosi za informacijo, kako A.A., če je dejansko na dopustu, vodi postopek po ZDIJZ in izdaja odločbe v teh postopkih.

11. V zvezi z vprašanjem, ali je pri odločanju ali vodenju predmetnih postopkov na prvi stopnji v obravnavanih zadevah sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena, sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski izpodbijani odločbi podpisala A.A., direktorica Občinske uprave Občine Krško. Po določbi 1. točke 35. člena ZUP predstojnik oziroma pooblaščena uradna oseba organa ne sme odločati ali opravljati posameznih dejanj v postopku, če je v zadevi, v kateri teče postopek, stranka, soupravičenec oziroma sozavezanec, priča, izvedenec, pooblaščenec ali zakoniti zastopnik stranke. Uradna oseba, ki naj bi odločila v določeni upravni zadevi ali opravila kakšno dejanje v postopku, mora takoj, ko zve za kakšen izločitveni razlog iz 35. člena tega zakona, prenehati s kakršnimkoli nadaljnjim delom v zadevi in to sporočiti organu, pristojnemu za odločanje o izločitvi; če uradna oseba misli, da so podane kakšne druge okoliščine, ki opravičujejo njeno izločitev, sporoči to omenjenemu organu, ne sme pa prenehati z delom (36. člen ZUP). Skladno s prvim odstavkom 37. člena ZUP lahko stranka zahteva izločitev uradne osebe iz razlogov, naštetih v 35. členu tega zakona, lahko pa tudi, kadar druge okoliščine vzbujajo dvom o njeni nepristranskosti; pri tem mora stranka navesti okoliščine, zaradi katerih je po njenem mnenju podan kakšen razlog za izločitev.

12. Iz upravnih spisov nadalje izhaja, da je tožnik zahtevi za izločitev direktorice Občinske uprave A.A. podal v pritožbah zoper obe izpodbijani prvostopenjski odločbi ter s tem v zvezi navedel, da je uradna oseba A.A. sama vodila postopek in izdala upravna akta, čeprav se njegovi vlogi z dne 16. 8. 2017 nanašata nanjo, in sicer v zvezi z ugotavljanjem, kdaj je bila na dopustu. Zato bi se morala izločiti iz vodenja in odločanja v teh postopkih.

13. Po presoji sodišča je tožnik te navedbe za izločitev podal pravočasno, saj pred tem ni mogel vedeti, da bo o zadevi odločala uradna oseba, na katero se nanašajo podatki, ki jih je zahteval v svojih vlogah z dne 16. 8. 2017.

14. Po presoji sodišča tožnik utemeljeno ugovarja, da bi se morala predstojnica organa oziroma uradna oseba v tem primeru, ko je v obeh zadevah šlo za odločanje o tožnikovi zahtevi za dostop do informacij javnega značaja o njenem dopustu, izločiti. Drži sicer, kot navaja toženka v obrazložitvi obeh odločb druge stopnje, da A.A. v predmetnih postopkih ni nastopala kot stranka, soupravičenec oziroma sozavezanec, priča, izvedenec, pooblaščenec ali zakoniti zastopnik stranke, vendar pa je glede na to, da se zahtevani podatki nesporno nanašajo nanjo, po mnenju sodišča podana okoliščina, ki zbuja dvom o njeni nepristranskosti. Nepristranskost uradnih oseb, ki odločajo o pravicah in obveznostih strank, je treba namreč ocenjevati ne le po njenih učinkih, temveč tudi po zunanjem izrazu, namreč kako lahko pristranskost oziroma nepristranskost uradnih oseb razumejo udeleženci v postopku in tudi kako se razume v očeh javnosti. V obeh obravnavanih primerih pa je uradna oseba - direktorica Občinske uprave A.A. v zadevah, v katerih se je zahteva za dostop do informacij javnega značaja nanašala nanjo oziroma na podatke v zvezi z njo osebno, tudi odločala. To pa po mnenju sodišča pomeni, da je bil prizadet videz nepristranskosti odločanja v javnosti oziroma je povzročil dvom o njem. Ker je torej o zadevi odločila uradna oseba, ki bi glede na navedene razloge morala biti izločena, je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka po 6. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

15. Neutemeljeno pa tožnik ugovarja nepravočasnosti izdaje pritožbenih odločb. Pri roku za izdajo pritožbene odločbe po prvem odstavku 256. člena ZUP gre namreč za instrukcijski rok, kar pomeni, da njegova prekoračitev ni sankcionirana v zakonu. Iz povedanega sledi, da zaradi prekoračitve instrukcijskega roka za izdajo odločbe le-ta ni nezakonita. V tem primeru je imel tožnik namreč možnost, da bi postopal v skladu z določbo drugega odstavka 28. člena ZUS-1 in vložil tožbo zaradi molka organa. Drugih posledic pa zaradi neizdaje odločbe v zakonskem roku zakon ne določa.

16. Iz gornjega razloga je sodišče tožbama ugodilo, izpodbijani odločbi odpravilo zaradi kršitve pravil postopka (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevi vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena tega zakona).

17. Tožbi je bilo treba ugoditi že iz navedenega razloga, vendar pa sodišče zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenih postopkov v zvezi z vprašanjem, ali je podana izjema od dostopa do zahtevane informacije javnega značaja po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ oziroma izjema od izjeme po prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ dodaja še:

18. Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Skladno s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ pa se ne glede na določbe prvega odstavka te določbe dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.

19. Po presoji sodišča tožnik utemeljeno ugovarja, da je podatek o tem, kdaj je bila uradna oseba organa na dopustu, povezan z opravljanjem njene javne funkcije oziroma z opravljanjem delovnega razmerja javne uslužbenke. Toženka sicer v pritožbenih odločbah s tem v zvezi navaja, da bi šlo za podatek v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca oziroma z javno funkcijo, če bi prosilec zahteval informacijo o tem, koliko dni letnega dopusta je bilo posameznemu javnemu uslužbencu ali funkcionarju dodeljenega in koliko dni je dejansko porabil, ne pa tudi, če gre za informacijo o tem, kdaj natančno (po datumih) je javni uslužbenec ali funkcionar svoj letni dopust koristil. Vendar pa ne pojasni, zakaj meni, da informacija o tem, kdaj datumsko je konkretni javni uslužbenec oziroma funkcionar koristil letni dopust, ni povezana z opravljanjem njegove javne funkcije oziroma z opravljanjem delovnega razmerja, za razliko od informacije o številu dni letnega dopusta in številu dni, ki jih je posamezni javni uslužbenec dejansko porabil. Sodišče namreč podlage, ki bi opravičevala razlikovanje med navedenimi podatki o letnem dopustu javnih uslužbencev oziroma funkcionarjev v smislu obstoja izjeme od izjeme po prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot jo je napravila toženka v pritožbenih odločbah, ni našlo.

20. Hkrati bo moral organ v ponovljenih postopkih o njih obvestiti osebo, na katero se zahtevani podatki o dopustu nanašajo, to je direktorico Občinske uprave Občine A.A., in ji omogočiti udeležbo v ponovljenih postopkih (43. in prvi odstavek 143. člena ZUP) ter zaradi jasnosti in preglednosti vsako od obravnavanih zadev, kolikor bo o zadevah odločil z dvema odločbama, identificirati s številko zadeve in zaporedno številko dokumenta v okviru zadeve (18. točka 6. člena Uredbe o upravnem poslovanju), česar v predhodnem postopku ni storil.

21. Tožnik je sicer v tožbah predlagal tudi izvedbo dokazov z zaslišanjem prič, vendar glede na naravo odločitve in gornjo obrazložitev ti dokazi ne bi mogli vplivati na odločitev v zadevi. Sodišče je po povedanem v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) - ZDIJZ  - člen 6, 6/1, 6/1-3, 6/3, 6/3-1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 35, 35-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.