UPRS Sodba I U 1430/2017-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-11-06

Zdenka Štucin (preds.), mag. Marjanca Faganel (poroč.), mag. Mojca Muha

državni pravobranilec - akt o imenovanju - pogoji za imenovanje - merila za izbor - diskrecijska pravica

Pri imenovanju državnega pravobranilca gre za izbirno pravico. Sodna presoja je v tovrstnih zadevah omejena na potek postopka in izpolnjevanje zakonskih pogojev s strani izbranega kandidata, pri čemer odločitev ne sme biti očitno nerazumna in ne sme kršiti temeljnih človekovih pravic kandidatov, torej ne sme biti diskriminatorna ali arbitrarna.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka za državnega pravobranilca na Državnem pravobranilstvu na sedežu v Ljubljani, na delovnopravnem in socialnem oddelku, za dobo osmih let imenovala A.A..

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da se je na prosto mesto državnega pravobranilca, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 2/2017 z dne 13. 1. 2017, prijavilo 13 kandidatov, ki so vsi izpolnjevali razpisne pogoje. Skladno z 32. členom Zakona o državnem pravobranilstvu (v nadaljevanju ZDPra) je generalni državni pravobranilec oblikoval mnenje o prijavljenih kandidatih, v katerem je na prvo mesto kot najustreznejšega kandidata razvrstil A.A.. Razlogi za takšno oceno so v kandidatovem dosedanjem visoko strokovnem delu ter njegovi predanosti načelom pravne države ter pripravljenosti za nadgrajevanje znanja in izkušenj. Kandidat je doslej opravljal delo pomočnika državnega pravobranilca, pri čemer ga odlikujejo bogate izkušnje in znanje, pri svojem delu pa dosledno poudarja skrb za kvalitetno in strokovno delo. Minister za pravosodje je v postopku izbire sprejel mnenje generalnega državnega pravobranilca. Upoštevajoč delovne izkušnje, izkazano strokovnost in dosedanje uspešno delo, je zato A.A. predlagal Vladi v imenovanje za državnega pravobranilca. Po oceni pravilnosti predhodnega postopka je Vlada odločila, kot izhaja iz 1. točke obrazložitve te sodbe.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo. V tožbi zatrjuje, da iz mnenja generalnega državnega pravobranilca ni razvidno, na podlagi katerih kriterijev in meril je bil opravljen izbor najustreznejšega kandidata. Izpodbijana odločba zgolj povzame mnenje generalnega državnega pravobranilca, zato je v delu, ki se nanaša na izbiro najustreznejšega kandidata, neobrazložena in se je posledično ne da preizkusiti. Odločba tako konzumira kršitve, storjene s strani generalnega državnega pravobranilca. S tem je bila tožnici kršena pravica iz 22. člena Ustave, kot tudi načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Navedeno načelo velja zlasti na področjih, kjer zakonodajalec dopušča upravnim organom možnost prostega preudarka ali interpretacijo in uporabo nedoločenih pravnih pojmov.

4. Kriteriji, ki so navedeni v mnenju generalnega državnega pravobranilca (strokovno delo, predanost načelu pravne države, pripravljenost za nadgrajevanje znanja itd.), vsekakor niso kriteriji, ki bi bili merljivi ali primerljivi, celo več, odražajo subjektivno oceno o izbranem kandidatu. Ne gre prezreti niti dejstva, da je izbrani kandidat zaposlen na Državnem pravobranilstvu, kar pomeni, da so ostali kandidati v neenakem položaju, kar pomeni kršitev tretjega odstavka 49. člena Ustave. Tožnica izpolnjuje vse splošne pogoje za razpisano mesto državnega pravobranilca, posebnih pogojev pa razpisno gradivo ni vsebovalo, oziroma če so ti obstajali, niso bili javno objavljeni. Razgovor pri generalnem državnem pravobranilcu ni vseboval niti enega vprašanja, na podlagi katerega bi bilo mogoče podati mnenje, kot ga je v svojem mnenju navedel generalni državni pravobranilec za izbranega kandidata. Zato toženi stranki očita popolno arbitrarnost pri izboru, ki je nedopustna kljub diskrecijski pravici, ki jo zakon daje ministru.

5. V zvezi s pomanjkljivim oziroma nezakonitim postopkom tožnica opozarja tudi na načelo vezanosti na lastne prejšnje odločitve. Sklicuje se na razpis za državnega pravobranilca z dne 3. 6. 2016

, na katerega se je prav tako prijavila in ni bila izbrana. Tudi v tem postopku izdane odločbe so pomanjkljive, enako kot izpodbijana odločba. Takratna namestnica generalnega državnega pravobranilca ni navedla kriterijev ne meril, po katerih je izbrala oziroma uvrstila prijavljene kandidate. Celo več, za vseh sedem prijavljenih kandidatov v relekciji je v odločbi naveden isti razlog, in sicer da so že doslej opravljali delo državnega pravobranilca.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo uvodoma povzame potek postopka in razloge za odločitev. Meni, da so tožbene navedbe glede pomanjkljive obrazložitve neutemeljene. Zakon generalnemu državnemu pravobranilcu daje pristojnost za oblikovanje mnenja glede kandidatov, pri tem pa ne predvideva kriterijev za razvrstitev kandidatov. Določbe zakona v zvezi z izbiro najprimernejšega kandidata so izrazito ohlapne, saj gre za izbirno pravico, kar potrjuje določba tretjega odstavka 33. člena ZDPra. Iz odločbe so razvidne okoliščine, ki utemeljujejo izbiro. Gre za okoliščine, ki morajo biti po naravi stvari podane (strokovnost, izkušnje ipd.), vendar same po sebi ne pomenijo, da se na njihovi podlagi kandidati med seboj primerjajo in še manj, da je od vsebinskih primerjav odvisna končna odločitev o izbiri.

7. Sodišče je skladno z 19. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo poslalo v odgovor tudi izbranemu kandidatu. Slednji se pridružuje odgovoru na tožbo tožene stranke.

9. Postopek in pogoje za imenovanje državnega pravobranilca je v času izdaje izpodbijane odločbe določal ZDPra

v določbah 25. do 33a. člena. V skladu z navedenimi določbami državnega pravobranilca imenuje Vlada na predlog ministra, pristojnega za pravosodje, po predhodnem mnenju generalnega državnega pravobranilca za osem let z možnostjo ponovnega imenovanja. Generalni državni pravobranilec po obravnavanju vseh kandidatur ter po opravljenem razgovoru s kandidati oblikuje mnenje o vseh prijavljenih kandidatih, pri čemer po vrstnem redu navede kandidate, ki jih šteje za najustreznejše za zasedbo razpisanih mest in to obrazloži ter mnenje pošlje ministru, pristojnemu za pravosodje. Minister pri izbiri kandidata, ki ga bo predlagal za imenovanje na položaj državnega pravobranilca, ni vezan na mnenje generalnega državnega pravobranilca.

10. Glede na opisano pravno ureditev gre pri imenovanju državnega pravobranilca za izbirno pravico. Sodna presoja je v tovrstnih zadevah omejena na potek postopka in izpolnjevanje zakonskih pogojev s strani izbranega kandidata, pri čemer odločitev ne sme biti očitno nerazumna in ne sme kršiti temeljnih človekovih pravic kandidatov, torej ne sme biti diskriminatorna ali arbitrarna.

11. V konkretnem primeru ni sporno, da tako tožnica kot izbrani kandidat izpolnjujeta zakonske pogoje za imenovanje na mesto državnega pravobranilca, prav tako je postopek imenovanja potekal skladno z zgoraj povzetimi določbami ZDPra. Sporen pa je obseg obrazložitve odločitve o imenovanju državnega pravobranilca z vidika njegove primernosti.

12. Kot že navedeno, gre pri izbiri najustreznejšega kandidata za diskrecijsko pravico, navedeni specifični naravi odločanja mora zato po mnenju sodišča slediti tudi standard obrazloženosti odločbe. Kot je v podobnih zadevah imenovanja funkcionarjev že presodilo Vrhovno sodišče,

odločba o imenovanju ni odločitev o upravni zadevi v smislu odločanja o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih s področja upravnega prava (2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), temveč gre za posamični akt oblastne narave, ki ima značaj javnopravne stvari, v zvezi s katero se določbe ZUP uporabljajo le smiselno (4. člen ZUP). Smiselno, torej v skladu z naravo in namenom postopka, se uporablja tudi 214. člen ZUP, ki določa obseg obrazložitve upravne odločbe.

13. ZDPra je v 25. in 26. členu določal pogoje, ki jih mora kandidat izpolnjevati za imenovanje na mesto državnega pravobranilca. Zakon pa ni določal meril oziroma kriterijev za izbiro najustreznejšega kandidata med vsemi, ki izpolnjujejo zakonske pogoje. Kot izhaja iz mnenja generalnega državnega pravobranilca z dne 10. 4. 2017, ki je povzeto v izpodbijani odločbi, so bile v konkretnem primeru pri izbiri upoštevane naslednje okoliščine: dosedanje delovne izkušnje, strokovnost in uspešnost kandidata pri njegovem delu. To so po mnenju sodišča kriteriji, ki so v razumni povezavi s predmetom odločanja, saj gre za kvalifikacije, ki so pomembne pri delu državnega pravobranilca. Odločba po navedenem ni očitno nerazumna niti arbitrarna, saj vsebuje prepričljive in razumne razloge, zakaj je izbrani kandidat najprimernejši. Zaradi specifičnega načina odločanja pa obrazložitev ne zajema primerjave z neizbranimi kandidati, saj bistvo odločitve o izbiri ni vrednostno ocenjevanje izbranega kandidata glede na neizbrane kandidate.

14. Posledično niso podane zatrjevane kršitve ustavnih pravic. Kot že pojasnjeno, obrazložitev odločitve po mnenju sodišča zadosti standardu obrazložitve z vidika varstva pravic neizbranih kandidatov iz 22. in 23. člena Ustave v zvezi s tretjim odstavkom 49. člena Ustave. Tožničino sklicevanje na razpis iz leta 2016 ni relevantno za odločitev v tem postopku. Odločbe o imenovanju državnih pravobranilcev na podlagi drugega razpisa so namreč pravnomočne, zato se v njihovo presojo sodišče ne more spuščati.

15. Ker sodišče tudi ni našlo nezakonitosti in nepravilnosti, ki bi zahtevale odpravo odločbe, je potrdilo izpodbijano odločitev kot pravilno in zakonito, tožbo pa na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Sodišče je odločilo na nejavni seji, ker so bili dokazi izvedeni in pravilno presojeni že v postopku izdaje izpodbijane odločbe (59. člen v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1).

V Uradnem listu št. 39/2016 z dne 3. 6. 2016 je bil objavljen razpis za 8 prostih mest državnega pravobranilca na Državnem pravobranilstvu na sedežu v Ljubljani

ZDPra je prenehal veljati z uveljavitvijo Zakona o državnem odvetništvu, ki se je začel uporabljati 20. 11. 2017

Enako tudi Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 333/2015 z dne 21. 7. 2016 in Upravno sodišče v sodbi II U 221/2017-17 z dne 23. 8. 2017

Že citirani sklep Vrhovnega sodišča X Ips 333/2015 z dne 21. 7. 2016

Zakon o državnem pravobranilstvu (1997) - ZDPra  - člen 25, 26, 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.