UPRS Sodba I U 112/2018-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-04-17

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), mag. Damjan Gantar

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - VARSTVO OSEBNIH PODATKOV

varstvo osebnih podatkov - osebna privolitev posameznika - obdelava osebnih podatkov v zasebnem sektorju - ustna obravnava

Toženka je v izpodbijani odločbi zavzela stališče, da kot pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov ni mogoče šteti osebne privolitve posameznega zaposlenega ter da bi bilo sklicevanje delodajalca na osebne privolitve njegovih zaposlenih, kot pravno podlago za obdelavo njihovih osebnih podatkov, lahko uspešno zgolj, če bi pri tem izkazal, da take privolitve ustrezajo definiciji osebne privolitve iz 14. točke 6. člena ZVOP-1. Glede na takšno stališče ni po vsebini presojala izjav zaposlenih, ki so jih s tem v zvezi dali delodajalcu (tožniku), kar tožnik zatrjuje v postopku. Po mnenju sodišča je navedeno stališče toženke napačno, saj nima podlage v določbah ZVOP-1. Kolikor je toženka dvomila v navedbe tožnika tekom postopka s tem v zvezi, bi morala, na to upravičeno opozarja tožnik v tožbi, zaposlene v postopku zaslišati in njihovo pravo voljo v postopku tudi ugotoviti. Dokazno breme s tem v zvezi je namreč na njej. Zgolj sklicevanje tožnika na določbe Pravilnika o uporabi službenih vozil, brez zaslišanja zaposlenih namreč ne omogoča zaključka, da izjave zaposlenih niso bile dane prostovoljno.

Glede na to, da bi v konkretnem postopku toženka morala zaslišati priče (pri tožniku zaposlene delavce), bi morala v tej zadevi razpisati ustno obravnavo. Opustitev tega procesnega dejanja bi bila možna le v izjemnih primerih, to je le takrat, ko tudi oprava ustne obravnave v nobenem primeru ne bi mogla privesti do drugačne odločitve, kar pa za obravnavano zadevo ni mogoče trditi.

I. Tožbi se ugodi, odločba Informacijskega pooblaščenca št. 0613-180/2015/6 z dne 14. 12. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku naložila, da mora v roku 15 dni od vročitve te odločbe prenehati s pridobivanjem in shranjevanjem lokacijskih osebnih podatkov zaposlenih, ki jih z izvajanjem sistematičnega, avtomatiziranega in kontinuiranega GPS sledenja službenih poti zaposlenih zbira na način, da s pomočjo GPS sledilnih naprav, nameščenih v službenih vozilih, sledi gibanju teh vozil in shranjuje s tem pridobljene lokacijske podatke (1. točka izreka); da mora o izvedenih ukrepih iz 1. točke izreka najkasneje v roku 3 dni po odpravi nepravilnosti obvestiti toženko in ji posredovati tudi morebitne dokaze o odpravi nepravilnosti (2. točka izreka) ter da posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi v zvezi s pravno podlago iz prvega odstavka 10. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1) navaja, da osebna privolitev zaposlenih v obravnavani zadevi ne predstavlja pravne podlage za izvajanje GPS sledenja na opredeljeni način ter za kontinuirano, sistematično in avtomatizirano zbiranje in nadaljnjo obdelavo njihovih lokacijskih podatkov s strani tožnika kot delodajalca.

3. V zvezi z zatrjevano pravno podlago iz drugega odstavka 10. člena ZVOP-1 in 48. člena Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1) zaključuje, da GPS sledenje zaposlenim, kot ga izvaja tožnik za namen ugotavljanja, ali so zaposleni službeno vozilo res ves čas uporabljali zgolj in samo za službene namene ter ali in kako so na terenu opravljali svoje delovne naloge in druge zadolžitve, ni v skladu z 48. členom ZDR-1, saj ga ni mogoče opredeliti kot potrebnega za nadzor nad uresničevanjem pravic in obveznosti zaposlenih iz delovnega razmerja ali v zvezi z delovnim razmerjem, ker za dosego teh namenov obstaja več drugih, v obravnavano ustavno pravico občutno manj posegajočih sredstev nadzora.

4. V zvezi s pravno podlago po tretjem odstavku 10. člena ZVOP-1 pa ugotavlja, da je tožnik izkazal obstoj zakonitega interesa za varstvo svojega premoženja, ni pa izkazal, da je GPS sledenje na ugotovljen način primeren ukrep za njegovo uresničevanje, še manj pa da bi bil tak ukrep za njegovo uresničevanje nujen in da le-ta očitno prevladuje nad interesi zaposlenih, da pri uporabi službenih vozil s strani delodajalca niso podvrženi kontinuiranemu, sistematičnemu in avtomatiziranemu sledenju. V zvezi z drugim zakonitim interesom, ki naj bi ga uresničeval tožnik z GPS sledenjem zaposlenih, to je za zaščito delavcev, pa toženka zaključuje, da je stalno in sistematično GPS sledenje vseh službenih vozil z namenom, da bi se ob nekem izjemnem in malo verjetnem dogodku lahko ugotovilo, kje se vozilo nahaja, očitno nesorazmerno, saj relativno intenzivnega poseganja v ustavno pravico zaposlenih, do katerega z opisanim ukrepom tožnika vsakodnevno prihaja, ne more odtehtati morebitna potreba do enega lokacijskega podatka v primeru nepredvidenega, a malo verjetnega dogodka v nedoločeni prihodnosti. V zvezi s tretjim zakonitim interesom za izvajanje opisanega GPS sledenja službenih poti zaposlenih, to je za optimizacijo delovnega procesa (optimalnejše planiranje službenih poti in razvrščanje službenih vozil med zaposlene), pa ugotavlja, da tožnik ni izkazal niti potrebnosti niti nujnosti obravnavanega GPS sledenja za dosego tega namena, v zvezi s čimer se sklicuje na 7. in 8. člen tožnikovega Pravilnika o uporabi službenih vozil.

5. Tako zaključuje, da tožnik za v tem postopku obravnavano obdelavo lokacijskih osebnih podatkov posameznikov nima nobene od upoštevnih pravnih podlag in da je zato z izvajanjem GPS sledenja zaposlenih na ugotovljen način ravnal v nasprotju z določbami 8. in 10. člena ZVOP-1, zato mu je na podlagi 3. točke prvega odstavka 54. člena ZVOP-1 in 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) odredila prenehanje zbiranja osebnih podatkov.

6. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je toženka v nasprotju s prvim odstavkom 10. člena ZVOP-1 vzpostavila pravno domnevo iuris et de iure, da v primeru delovnega razmerja kot pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov ni mogoče šteti osebne privolitve posameznega zaposlenega, pri čemer pa ni ugotovila, da bi bile predložene izjave kakorkoli pomanjkljive ali da zaposleni ne bi bili ustrezno in zadostno informirani. Iz izpodbijane odločbe tudi ne izhaja, da bi ugotovila okoliščine, ki bi kazale na to, da privolitve zaposlenih niso bile prostovoljne ali da so menili, da bi jih v nasprotnem primeru lahko zadele negativne posledice ali grožnje. Samo dejstvo obstoja delovnega razmerja pa za takšen zaključek toženke ne zadošča. S tem v zvezi predlaga zaslišanje zaposlenih in poudarja, da je eden od zaposlenih podpis izjave zavrnil, vendar ga niso zadele nobene konkretne posledice. Tako meni, da izpodbijana odločba v tem delu nima potrebne obrazložitve.

7. V zvezi s pravno podlago za obdelavo posebnih podatkov zaposlenih s strani delodajalca po 48. členu ZDR-1 pa navaja, da iz izpodbijane odločbe ni jasno, zakaj bi bila uporaba GPS naprave neprimerna glede na druge vrste sedaj dovoljenih kontinuiranih, sistematičnih in avtomatiziranih zbranih podatkov o lokacijah zaposlenih, kot na primer pri evidentiranju vstopov in izstopov iz stavbe in evidentiranju delovnega časa. Ni namreč sporno, da ima delodajalec pravico, da ve, kje se zaposleni v delovnem času nahajajo. Pri uporabi službenega vozila v delovnem času gre za "delovno sredstvo", v smislu nadzora delovnega časa pa je situacija enaka kot pri delu v prostorih delodajalca. Poudarja, da je s podatkom o lokaciji vozila zadoščeno pravici delodajalca, da nadzoruje in varuje svoje premoženje v odsotnosti delavca, obenem pa tudi, da je seznanjen s tem, koliko časa se delavec zadržuje na eni lokaciji. Meni, da je navajanje toženke, da obstaja več drugih načinov, s katerimi lahko tožnik kot delodajalec nadzira uporabo službenih vozil in zagotavlja, da zaposleni ta uporabljajo zgolj in samo za službene namene, pavšalno.

8. Izpostavlja tudi, da izpodbijana odločba ne temelji na izvedenem ugotovitvenem postopku, temveč povzema splošno mnenje toženke. Tožnik je namreč prepričan, da milejši ukrepi ne obstajajo. S tem v zvezi še izpostavlja, da se delovni proces odvija z intenzivno dinamiko (zaradi odprave napak na lokaciji strank), pri čemer je lahko večje število službenih vozil hkratno na več oddaljenih službenih poteh tako v Sloveniji kot tudi v tujini. Ker gre za premoženje tožnika večje vrednosti, je ukrep nujen in sorazmeren. Navaja tudi, da po uvedbi sledenja delavci bolj spoštujejo zaupana jim vozila in opremo, prav tako pa so se skrajšali časi odsotnosti na službenih poteh. S tem v zvezi predlaga zaslišanje direktorja tožnika in toženke. Opozarja tudi na to, da se toženka v izpodbijani odločbi do namena nadzora nad delom zaposlenih ni opredelila v zvezi s pravno podlago po tretjem odstavku 10. člena ZVOP-1, čeprav bi se morala. Sodišču predlaga, da po izvedbi predlaganih dokazov tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9. Toženka v odgovoru na tožbo odgovarja na tožbene navedbe, vztraja pri izpodbijani odločbi in sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

10. Obe stranki sta v postopku vložili več pripravljalnih vlog, v katerih dodatno pojasnjujeta vsaka svoja stališča in vztrajata tožnik pri tožbi, toženka pa pri izpodbijani odločbi.

12. Predmet izpodbijane odločbe oziroma inšpekcijskega nadzora v obravnavani zadevi je pridobivanje in shranjevanje lokacijskih osebnih podatkov zaposlenih, ki jih z izvajanjem sistematičnega, avtomatiziranega in kontinuiranega GPS sledenja službenih poti zaposlenih zbira tožnik kot delodajalec na način, da s pomočjo GPS sledilnih naprav, nameščenih v službenih vozilih, sledi gibanju teh vozil in shranjuje s tem pridobljene lokacijske podatke. Navedeno med strankama ni sporno. Sporno pa je, ali je za to podana pravna podlaga v 10. členu ZVOP-1 oziroma 48. členu ZDR-1.

13. Skladno s prvim odstavkom 8. člena ZVOP-1 se osebni podatki lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika. Pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov v zasebnem sektorju posebej določa 10. člen ZVOP-1, ki v prvem odstavku določa, da se osebni podatki v zasebnem sektorju lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika. Ne glede na prejšnji odstavek se lahko v zasebnem sektorju obdelujejo osebni podatki posameznikov, ki so z zasebnim sektorjem sklenili pogodbo ali pa so na podlagi pobude posameznika z njim v fazi pogajanj za sklenitev pogodbe, če je obdelava osebnih podatkov potrebna in primerna za izvedbo pogajanj za sklenitev pogodbe ali za izpolnjevanje pogodbe (drugi odstavek te določbe). Ne glede na prvi odstavek tega člena se lahko v zasebnem sektorju obdelujejo osebni podatki, če je to nujno zaradi uresničevanja zakonitih interesov zasebnega sektorja in ti interesi očitno prevladujejo nad interesi posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki (tretji odstavek te določbe). V skladu s prvim odstavkom 48. člena ZDR-1 se osebni podatki delavcev lahko zbirajo, obdelujejo, uporabljajo in posredujejo tretjim osebam samo, če je to določeno s tem ali drugim zakonom ali če je to potrebno zaradi uresničevanja pravic in obveznosti iz delovnega razmerja ali v zvezi z delovnim razmerjem. V 14. točki 6. člena ZVOP-1 je določeno, da je osebna privolitev posameznika prostovoljna izjava volje posameznika, da se lahko njegovi osebni podatki obdelujejo za določen namen, in je dana na podlagi informacij, ki mu jih mora zagotoviti upravljavec po tem zakonu; osebna privolitev posameznika je lahko pisna, ustna ali druga ustrezna privolitev posameznika.

14. Obdelava osebnih podatkov v zasebnem sektorju je glede na citirane določbe ZVOP-1 dopustna, če je zanjo podana osebna privolitev posameznika ali če je določena z zakonom ali če je potrebna in primerna za izvedbo pogajanj za sklenitev pogodbe ali za izpolnjevanje pogodbe ali če je to nujno zaradi uresničevanja zakonitih interesov zasebnega sektorja in ti interesi očitno prevladujejo nad interesi posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki. Toženka je v izpodbijani odločbi zaključila, da ni podana nobena od navedenih pravnih podlag za v tem postopku obravnavano obdelavo lokacijskih osebnih podatkov posameznikov (zaposlenih pri tožniku).

15. Sodišče se je najprej ukvarjalo z vprašanjem, ali je bila v obravnavanem primeru podana osebna privolitev zaposlenih za pridobivanje in shranjevanje njihovih lokacijskih podatkov z izvajanjem sistematičnega, avtomatiziranega in kontinuiranega GPS sledenja službenih poti zaposlenih s pomočjo GPS sledilnih naprav, nameščenih v službenih vozilih. S tem v zvezi ugotavlja, da je toženka v izpodbijani odločbi zavzela stališče, da kot pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov ni mogoče šteti osebne privolitve posameznega zaposlenega ter da bi bilo sklicevanje delodajalca na osebne privolitve njegovih zaposlenih, kot pravno podlago za obdelavo njihovih osebnih podatkov, lahko uspešno zgolj, če bi pri tem izkazal, da take privolitve ustrezajo definiciji osebne privolitve iz 14. točke 6. člena ZVOP-1

. Glede na takšno stališče tudi ni po vsebini presojala izjav zaposlenih, ki so jih s tem v zvezi dali delodajalcu (tožniku), kar tožnik zatrjuje v postopku. Sodišče ugotavlja, da se v upravnem spisu obravnavane zadeve takšne izjave oziroma osebne privolitve posameznih zaposlenih ne nahajajo, je pa tožnik navedbe o podanih izjavah zaposlenih podal že tekom upravnega postopka pred toženko in predložil (prazen) obrazec navedene izjave

16. Po mnenju sodišča je gornje stališče toženke napačno, saj nima podlage v prej citiranih določbah ZVOP-1. Kot osebno privolitev posameznika za obdelavo osebnih podatkov je namreč skladno s 14. točko 6. člena tega zakona mogoče šteti tisto izjavo volje posameznika, da se njegovi osebni podatki obdelujejo za določen namen, ki je dana prostovoljno na podlagi informacij, ki jih mora zagotoviti v konkretnem primeru delodajalec (tožnik). Da bi se osebna privolitev posameznika v zasebnem sektorju obravnavala drugače, iz zakona ne izhaja. Vendar pa sodišče ugotavlja, da toženka zaradi gornjega, napačnega stališča v postopku sploh ni ugotavljala, ali je v obravnavanem primeru šlo za prostovoljno izjavo volje zaposlenih. Kolikor je toženka dvomila v navedbe tožnika tekom postopka s tem v zvezi, bi morala, na to upravičeno opozarja tožnik v tožbi, zaposlene v postopku zaslišati in njihovo pravo voljo v postopku tudi ugotoviti. Dokazno breme s tem v zvezi je namreč na njej. Zgolj sklicevanje na določbe Pravilnika tožnika o uporabi službenih vozil, brez zaslišanja zaposlenih namreč ne omogoča zaključka, da izjave zaposlenih niso bile dane prostovoljno. Šele po zaslišanju zaposlenih bo, ob upoštevanju njihovih izpovedb, ki jih bo morala dokazno oceniti, v dokazno oceno vključila okoliščine, na katere se sklicuje v obrazložitvi izpodbijane odločbe, to je samo naravo delovnega razmerja, ob tem pa bo morala upoštevati oziroma odgovoriti tudi na navedbe tožnika s tem v zvezi ter presoditi določbe Pravilnika tožnika o uporabi službenih vozil, na katere se (glede na zgoraj navedeno sicer preuranjeno) sklicuje v izpodbijani odločbi in, kolikor bo ocenila, da je to potrebno, zaslišati tudi direktorja tožnika.

17. Ker toženka prvega odstavka 10. člena ZVOP-1 ni razlagala na tak način, je materialno pravo napačno uporabila, posledično pa je ostalo dejansko stanje s tem v zvezi nepopolno ugotovljeno. Zato je bilo treba izpodbijano odločbo odpraviti v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) že iz tega razloga in se sodišče ni vsebinsko opredeljevalo do ostalih tožbenih ugovorov. V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 sodišče, če upravni akt odpravi, vrne zadevo organu, ki je odločbo izdal, v ponoven postopek. Tožnik sicer predlaga, naj sodišče samo odloči o stvari, vendar je to mogoče le, če podatki postopka za to dajejo zanesljivo podlago (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Kot že obrazloženo pa toženka v obravnavani zadevi zaradi zmotne uporabe materialnega prava ni razčistila vseh potencialno relevantnih dejstev, tako da navedeni pogoj za odločanje v sporu polne jurisdikcije ni izpolnjen.

18. Zaradi učinkovitejše obravnave zadeve v ponovljenem postopku sodišče opozarja še na določbo prvega odstavka 154. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki jo je v tem postopku treba uporabiti ob upoštevanju določbe 50. člena ZVOP-1

ter drugega odstavka 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN)

in ki določa, da mora uradna oseba, ki vodi postopek, vedno razpisati ustno obravnavo v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali zaslišati priče ali izvedence. Glede na to, da bi v konkretnem postopku toženka morala zaslišati priče (pri tožniku zaposlene delavce), bi morala v tej zadevi razpisati ustno obravnavo. Opustitev tega procesnega dejanja bi bila možna le v izjemnih primerih, to je le takrat, ko tudi oprava ustne obravnave v nobenem primeru ne bi mogla privesti do drugačne odločitve, kar pa za obravnavano zadevo ni mogoče trditi. Šele po tako izvedenem dokaznem postopku bo lahko toženka odločila o zadevi. Kolikor bo po izvedbi postopka v nakazani smeri in po tem, ko bo ocenila izvedene dokaze, ugotovila, da osebna privolitev zaposlenih pri tožniku v tej zadevi ni podana, pa bo morala v nadaljevanju postopka ugotavljati, ali je podana druga zakonska podlaga za sporno zbiranje in obdelavo lokacijskih osebnih podatkov zaposlenih posameznikov, to je po drugem odstavku 10. člena ZVOP-1 in 48. členu ZDR-1 oziroma po tretjem odstavku 10. člena ZVOP-1 ter s tem v zvezi izvesti morebitne dodatne dokaze in se vsebinsko opredeliti do relevantnih navedb tožnika. Pri tem pa sodišče poudarja, da mora biti za uporabo tretjega odstavka 10. člena ZVOP-1 prevlada zakonitih interesov zasebnega sektorja nad interesi posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, očitna, torej spoznavna na prvi pogled, brez podrobnega oziroma poglobljenega tehtanja

19. Ker odločitev sodišča temelji izključno na ugotovitvi o napačni uporabi materialnega prava, dejstva in dokazi (zaslišanje strank in prič), na katere so se sklicevale stranke upravnega spora, niso pomembna za odločitev, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Zato je sodišče o zadevi odločilo brez oprave glavne obravnave in izvedbe predlaganih dokazov, na nejavni seji, skladno z določbo prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

20. Glede na to, da je tožnik zahteval povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo, je prisodilo, da mu mora toženka skladno z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedeno določbo ZUS-1 se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Drugi odstavek 3. člena Pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Ker je tožnikov pooblaščenec zavezanec za DDV, se navedeni znesek skladno z ustavljno upravno sodno prakso poviša za 22 % DDV. Zakonske zamudne obresti tečejo od poteka roka za plačilo dalje.

Drugi odstavek na 6. strani obrazložitve izpodbijane odločbe.

Glej: vloga tožnika, naslovljena „Pisna pojasnila in posredovanje dokumentov št. 049-15/AP z dne 18. 6. 2015, predzadnji in zadnji vsebinski odstavek na 3. strani .

Glede na določbo 50. člena ZVOP-1 se za opravljanje inšpekcijskega nadzora po tem zakonu uporabljajo določbe zakona, ki ureja inšpekcijski nadzor, kolikor ta zakon ne določa drugače.

Drugi odstavek 3. člena ZIN določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom iz prejšnjega odstavka, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek,

Tako tudi: sodba Upravnega sodišča I U 1538/2015 z dne 7. 7. 2016, 24. točka obrazložitve.

Zakon o varstvu osebnih podatkov (2004) - ZVOP-1  - člen 6, 6-14, 10, 10/1, 10/2, 10/3, 54, 54/1, 54/1-3

Zakon o delovnih razmerjih (2013) - ZDR-1  - člen 48

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 154

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.