UPRS Sodba in sklep I U 1698/2016-76
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-11-06

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

upravni spor - dopustnost upravnega spora - pritožba zoper izpodbijani upravni akt - postopek evidentiranja urejene meje - stvarna pravica na nepremičnini - občinska cesta - predlagatelj postopka

Po prvem odstavku 6. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno.

Upravno sodišče je že zavzelo stališče in ga zastopa v svoji praksi, da sta določbi 13. in 14. člena ZCes-1 namenjeni določitvi in označitvi meje ceste v primeru, ko je ta v lasti upravljavca ceste (vendar meja ni določena in označena). V primerih, ko pa cesta poteka po zemljišču v zasebni lastnini, navedeni določbi ne moreta biti neposredna podlaga za uvedbo postopka parcelacije po zahtevi upravljavca ceste.

Po mnenju sodišča tako določbe ZCes-1 ne morejo biti pravna podlaga za poseg v zasebno lastnino, ne da bi se pred tem izvedlo ustrezne postopke pridobitve stvarnopravnih pravic na nepremičninah, in tudi ne neposredna pravna podlaga za uvedbo postopka parcelacije, mimo določb 48. člena ZEN.

I. Tožbi drugega tožnika A.A. in tretje tožnice B.B. se zavržeta.

II. Tožbi prvega tožnika C.C. se ugodi, odločba Geodetske uprave Republike Slovenije, Območne geodetske uprave Sevnica, Geodetske pisarne Krško, št. 02112-997/2015 z dne 25. 2. 2016 se odpravi v 2. točki izreka v obsegu odločitve o evidentiranju parcelacije, s katero so v k.o. ... ukinjene parcele št. ... ter nastale nove parcele št. ... in ..., ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Geodetska uprava Republike Slovenije, Območna Geodetska uprava Sevnica, Geodetska pisarna Krško (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila: (1) da se v katastrski občini ... kot urejena evidentira meja (del meje) parcele ... s sosednjima parcelama ... ter v dotikališčih s parcelam... s sosednjima parcelama,... ter v dotikališču s parcelama 3049/4 in 2969/6, (2) da se v katastrski občini ... v postopku evidentiranja parcelacije ugotovijo tam navedene spremembe, med drugim so ukinjene parcele v lasti tožnikov ... ter so iz njih nastale nove parcele ... da je grafični prikaz urejene meje in stanja parcel po opravljeni parcelaciji z označenimi zemljiško-katarskimi točkami in vpisanimi parc. št. obvezna priloga tej odločbi in (4) da stroškov postopka ni. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je Občina A. 21. 12. 2015 vložila zahtevo za uvedbo postopka evidentiranja urejene meje in parcelacije. Zahtevi je bil priložen elaborat, ki ga je po določbah Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju ZEN) in Pravilnika o urejanju mej ter spreminjanju in evidentiranju podatkov v zemljiškem katastru (v nadaljevanju Pravilnik) izdelalo geodetsko podjetje B. d.o.o. elaborat je potrdila odgovorna geodetinja Č.Č. V skladu z določili 28. in 48. člena ZEN se postopek evidentiranja urejene meje in parcelacije uvede na zahtevo lastnika parcele. Iz elaborata so razvidne osebe, ki so kot stranke v postopku sodelovale, med drugim, da so bili tožniki udeleženi kot lastniki oziroma upravljalci parcel št. ... Upravni organ je opravil preizkus vloge po 35. in 51. členu ZEN in ugotovil, da ni razlogov za zavrženje oziroma zavrnitev zahteve. Parcelacija se je izvedla na zahtevo Občine A. za potrebe odmere dela kategorizirane ceste. Stranke, ki so sodelovale v postopku, so na mejni obravnavi dne 25. 11. 2015 podpisale izjavo o strinjanju s potekom predlagane meje, z izjemo D.D. in E.E. Za stranke, ki se mejne obravnave niso udeležile, je v elaboratu ureditve meje priloženo dokazilo, da je bilo vabilo na mejno obravnavo oddano na pošto tako, da je bilo lastniku omogočeno, da ga je prejel vsaj 8 dni pred datumom izvedbe mejne obravnave. Stranke, ki na mejni obravnavi niso bile prisotne, je organ v skladu s 36. členom ZEN povabil k izjavi o poteku predlagane meje. Izjavo o strinjanju s potekom predlagane meje sta podala 12. 1. 2016 tudi D.D. in E.E. Upravni organ je preveril, ali podatki o mejah, novih delih mej in parcelah omogočajo evidentiranje ter ugotovil, da je ta pogoj izpolnjen. Odločbo je organ izdal na podlagi 40. in 52. člena ZEN. Po dokončnosti odločbe bo upravni organ evidentiral urejeno mejo in nov del meje kot urejen del meje v zemljiškem katastru in izdal obvestilo o površinah parcel, ki imajo mejo urejeno, in novih parcel.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 12. 10. 2016 zavrnilo pritožbo prvega tožnika zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. Drugostopenjski organ se v obrazložitvi odločbe sklicuje na določbe 13. in 14. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Dalje pojasnjuje, da je iz razpoložljivih podatkov upravnih spisov zadeve razvidno, da je prvostopenjski organ na zahtevo Občine A. med drugim izvedel upravni postopek evidentiranja parcelacije parcel ..., vse k.o. ..., ki predstavljajo del površin za odmero občinske ceste z oznako ... Občina je vlogo za evidentiranje parcelacije prej navedenih parcel, ki so v solasti tožnikov, podala kot upravljavec občinske ceste z oznako .... Po ugotovitvi drugostopenjskega organa je bila navedena cesta, ki je predmet odmere, kategorizirana z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest v Občini A. (Uradni list RS, št. 21/2015). Parcelacija parcel v solasti tožnikov se je izvedla v skladu s četrtim odstavkom 14. člena ZCes-1. Po presoji drugostopenjskega organa je bil postopek pred upravnim organom prve stopnje pravilen, kršen pa tudi ni bil materialni zakon.

3. Tožniki v tožbi navajajo, da ne nasprotujejo asfaltiranju poti, ki meji na njihove parcele, nasprotujejo pa širitvi poti na njihove parcele, ker menijo, da je zdajšnja pot dovolj široka in da omogoča lokalni promet. Predlagajo, da se nove parcele vrnejo v stanje pred parcelacijo, na stroške tistega, ki je parcelacijo predlagal.

5. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor kot strankam z interesom vsem strankam v upravnem postopku. Odgovorila sta E.E. in D.D. ter navedbe tožnikov prerekata. Odgovorila je tudi Občina A.; ta v odgovoru navaja, da je pred postopkom odkupa zemljišč, ki v naravi predstavljajo cestno telo, občina dolžna naročiti odmero zemljišč na terenu, ki jo opravi pristojni geodet na stroške občine; po končani odmeri se z lastniki zemljišč sklenejo kupoprodajne pogodbe za uskladitev zemljiškoknjižnega stanja.

6. Po prvem odstavku 6. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno.

7. Iz odločbe drugostopenjskega organa z dne 12. 10. 2016, s katero je bil postopek odločanja v obravnavani zadevi končan, pa je razvidno, da je z njo odločeno le o pritožbi prvega tožnika zoper v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa z dne 25. 2. 2016. Tudi iz predloženih upravnih spisov ne izhaja, da bi drugi tožnik in tretja tožnica zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo.

8. Ker drugi tožnik in tretja tožnica pritožbe zoper odločbo prvostopenjskega organa, ki se v tem upravnem sporu s tožbo izpodbija, nista vložila, je na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1

10. V obravnavani zadevi je sporna odločitev o evidentiranju parcelacije zemljiških parcel v (so)lasti prvega tožnika, s katero so bile v k.o. ... ukinjene parcele št. ... ter so nastale nove parcele št. ... Upravna organa sta odločitev utemeljevala z dejstvom, da je zahtevo za parcelacijo vložila Občina A. za potrebe odmere dela kategorizirane ceste ter s sklicevanjem na določbo prvega odstavka 48. člena ZEN in četrtega odstavka 14. člena ZCes-1.

11. Da je zahtevo za parcelacijo vložila Občina A. za potrebe odmere dela kategorizirane ceste, v zadevi ni sporno. Sporno pa je, ali je na podlagi določb 48. člena ZEN in določb 14. člena ZCes-1 to mogla storiti. Prvi tožnik parcelaciji namreč nasprotuje, ker se s tem posega na parcele v njegovi (so)lasti.

12. V prvem odstavku 48. člena ZEN je določeno, da se upravni postopek evidentiranja parcelacije začne na zahtevo lastnika oziroma druge osebe, ki ima po zakonu pravico zahtevati parcelacijo. V četrtem odstavku 14. člena ZCes-1 pa je določeno, kako se določa meja ceste obstoječi cesti, ki ni evidentirana v zemljiškem katastru, in sicer da se mejo določi po zunanjem robu cestnega sveta (parcelacija na terenu); mejo cestnega sveta določi upravljavec ceste na terenu ob upoštevanju kriterijev za določitev cestnega sveta. Določeno je (med drugim) še, da mora na mejno obravnavo, ki se izvede v postopku parcelacije na terenu, geodetsko podjetje povabiti kot stranke lastnike parcel in upravljavca oziroma investitorja ceste, da strank ni treba zaslišati in jih seznaniti z dejstvi pred izdajo odločbe o evidentiranju parcelacije na terenu ter da se odločba o evidentiranju parcelacije na terenu izda na podlagi skrajšanega ugotovitvenega postopka.

13. Upravno sodišče je že zavzelo stališče in ga zastopa v svoji praksi

, da sta določbi 13. in 14. člena ZCes-1 namenjeni določitvi in označitvi meje ceste v primeru, ko je ta v lasti upravljavca ceste (vendar meja ni določena in označena). V primerih, ko pa cesta poteka po zemljišču v zasebni lastnini, navedeni določbi ne moreta biti neposredna podlaga za uvedbo postopka parcelacije po zahtevi upravljavca ceste. Tudi iz 12. člena ZCes-1 izhaja, da je pred izgradnjo oziroma rekonstrukcijo ceste treba upoštevati, da se posega v zasebno lastnino in zemljišča pridobiti, ali na podlagi pravnega posla ali v postopku razlastitve.

14. Postopek razlastitve je urejen v določbah 192. do 205. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) (prej v določbah 92. do 108. člena ZUreP-1). Tekom postopka razlastitve lahko upravni organ na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah, predvidenih za razlastitev (prvi odstavek 201. člena ZUreP-2). V petem odstavku 48. člena ZEN pa je tudi določeno, da če se parcelacija izvaja zaradi razlastitve, uvedbo upravnega postopka evidentiranja parcelacije zahteva razlastitveni upravičenec, kar bi bila v obravnavani zadevi, po uvedbi postopka razlastitve, lahko Občina A. Šele na podlagi pridobljene stvarne pravice na nepremičnini, ki bo v prihodnosti lahko občinska cesta, sta določbi 13. in 14. člena ZCes-1 materialna podlaga, kot specialni določbi glede na ZEN, za določitev meje ceste in določitev meje ceste v postopku spreminjanja mej. Po mnenju sodišča tako določbe ZCes-1 ne morejo biti pravna podlaga za poseg v zasebno lastnino, ne da bi se pred tem izvedlo ustrezne postopke pridobitve stvarnopravnih pravic na nepremičninah, in tudi ne neposredna pravna podlaga za uvedbo postopka parcelacije, mimo določb 48. člena ZEN. Določbe šestega odstavka 13. člena ZCes-1, ki določa, kdo so stranke v postopkih urejanja mej in v postopkih spreminjanja mej za določitev meje ceste (lastniki parcel in upravljavec oziroma investitor ceste), ni mogoče uporabiti brez upoštevanja določb ZEN, ki izhajajo iz obstoja stvarnopravnih pravic na nepremičninah. Tudi ni mogoče razumeti statusa „upravljavec ceste“ iz šestega odstavka 13. člena ZCes-1, kolikor gre za občinsko cesto, mimo določb 39. člena ZCes-1 in 95. člena ZCes-1, ki vsebinsko opredeljujeta pojem upravljavca občinske ceste. Po 95. členu ZCes-1 je upravljavec občinskih cest občinska uprava, po drugem odstavku 39. člena ZCes-1 pa so občinske ceste pa v lasti občin.

15. V obravnavani zadevi Občina A. statusa upravljavca občinske ceste (katere meja se določa - po zunanjem robu cestnega sveta) v smislu citiranih določb 39. in 95. člena ZCes-1 ni izkazala, kar ni sporno. To izrecno izhaja iz odločbe drugostopenjskega organa, ki ob tem odločitev prvostopenjskega organa (po presoji sodišča nepravilno) zagovarja z razlogovanjem, da se z evidentiranjem parcelacije ne posega v lastninsko pravico na parcelah v tožnikovi (so)lasti. Upravičeni predlagatelj postopka evidentiranja novih parcel in njihovih meja v zemljiškem katastru bi bila po povedanem Občina A. namreč lahko le na podlagi petega odstavka 48. člena ZEN, to je, če bi pred tem sprožila postopek razlastitve. Ker tako ni ravnala, ji prvi tožnik more nasprotovati, da je s parcelacijo nedovoljeno poseženo na parcele v njegovi (so)lasti. Glede na povedano so neutemeljene navedbe Občine A. kot stranke z interesom, da je predlagala uvedbo parcelacije za potrebe odkupa zemljišč, ki v naravi predstavljajo v delu del cestnega telesa in v delu potreben prostor za morebitno kasnejšo širitev ceste, s čemer naj bi se strinjali vsi prizadeti lastniki zemljišč in kar naj bi dokazovala tudi izpodbijana odločba. Razlog, zaradi katerega naj bi Občina A. po lastnih navedbah naročila izvedbo parcelacije (odkup zemljišč za potrebe ceste), namreč po presoji sodišča niti ni pomemben (ob tem ko iz spisov v zadevi tak namen Občine A. sicer tudi ni nikjer razviden); bistveno namreč je, da ni bila upravičena zahtevati (izvedbe parcelacije in) uvedbe postopka evidentiranja parcelacije parcel, ki niso v njeni lasti.

16. Po tretjem odstavku 51. člena ZEN geodetska uprava s sklepom zavrže zahtevo za uvedbo upravnega postopka evidentiranja parcelacije (med drugim), če je ni vložila upravičena oseba (1. točka). Prvostopenjski organ pa po povedanem zaradi napačne razlage in uporabe določb 48. člena ZEN v povezavi z določbami ZCes-1 ni pravilno presodil upravičenosti Občine A., da zahteva uvedbo postopka evidentiranja parcelacije zemljišč za potrebe ceste, ter zahteve ni zavrgel, pač pa je o njej meritorno odločil. Ker je bilo v zadevi tako nepravilno uporabljeno materialno pravo, je sodišče tožbi prvotožnika na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo ter je prvostopenjsko odločbo v delu izreka, ki se nanaša na evidentiranje parcelacije parcel v njegovi (so)lasti, odpravilo ter na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo v tem obsegu zadevo temu organu v ponovni postopek. V tem postopku bo moral organ zahtevo za evidentiranje parcelacije, ki jo je vložila Občina A., kolikor se nanaša na prvotožnikove parcele, ponovno preizkusiti v smislu pravnega mnenja, ki ga je navedlo sodišče v tej sodbi, in v skladu z določbami ZEN v ponovnem postopku o zahtevi v tem delu odločiti zgolj formalno.

Po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče s sklepom tožbo zavrže, če je bila zoper upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali je bila vložena prepozno.

Npr. sodbe III U 344/2014 z dne 25. 2. 2015, I U 853/2016 z dne 28. 3. 2017, I U 857/2016 z dne 20. 4. 2017, I U 859/2016 z dne 4. 7. 2017, I U 860/2016 z dne 10. 5. 2017, I U 1397/2016 z dne 28. 11. 2017, I U 1851/2016 z dne 5. 12. 2017

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 6, 6/1, 36, 36/1, 36/1-7

Zakon o evidentiranju nepremičnin (2006) - ZEN  - člen 48, 48/1, 51, 51/3

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 12, 13, 14, 14/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.