UPRS Sodba I U 1449/2018-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-05-13

Jure Likar (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Jasna Šegan

BREZPLAČNA PRAVNA POMOČ - UPRAVNI POSTOPEK

vračilo izplačanih stroškov brezplačne pravne pomoči - sprememba ali odprava odločbe v zvezi z upravnim sporom - obrazložitev odločbe - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Določba 273. člena ZUP obravnava situacijo spremembe ali odprave odločbe upravnega organa v zvezi z upravnim sporom. Iz izreka odločbe z dne 23. 11. 2018 pa nikjer ne izhaja, da bi bila v predmetnem sodnem sporu izpodbijana odloča z odločbo z dne 23. 11. 2018 odpravljena ali spremenjena.

V konkretnem primeru je organ prve stopnje v svoji odločbi ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za pridobitev brezplačne vozovnice. Iz izpodbijane odločbe pa ne izhaja, na kakšen način je to ugotavljal in na podlagi česa je to ugotovil. Razvidno ni niti, katerega izmed pogojev iz 1. alineje prvega odstavka 25. člena Odloka o organizaciji in načinu izvajanja mestnih linijskih prevozov potnikov tožnik ne izpolnjuje. Posledično izpodbijana odločba nima obrazložitve skladne z 2., 3., 5. in 6. točko prvega odstavka 214. členom ZUP.

V predmetni zadevi je bila tožniku odobrena brezplačna pravna pomoč za sestavo tožbe v upravnem sporu in za sestavo ene pripravljalne vloge. Organ za Bpp je tožnikovi odvetnici izplačal znesek 238,68 EUR iz naslova brezplačne pravne pomoči. Za take primere ZBPP določa, da so nagrada in stroški dodeljenega pooblaščenca stroški sodnega postopka. Posledično je sodišče toženi stranki naložilo, da znesek v višini 238,68 EUR nakaže v korist proračuna Republike Slovenije, preostalih 46,32 EUR pa tožeči stranki.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Mestne uprave Mestne občine Ljubljana, Oddelka za gospodarske dejavnosti in promet št. 371-448/2018-2 z dne 12. 3. 2018 odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna plačati 238,68 EUR na transakcijski račun Upravnega sodišča RS št. 0110-0637-0461-162, tožeči stranki pa 46,32 EUR stroškov postopka, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje zavrnil vlogo tožnika za pridobitev brezplačne vozovnice za mestni linijski prevoz potnikov na območju Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: brezplačna vozovnica). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik vlogi za pridobitev brezplačne vozovnice priložil odločbo ZPIZ z dne 3. 11. 2006 in fotokopijo osebne izkaznice. V 1. alineji prvega odstavka 25. člena Odloka o organizaciji in načinu izvajanja mestnih linijskih prevozov potnikov (Uradni list RS, št. 55/09, 106/11, 1/13, 9/14, v nadaljevanju: Odlok) je določeno, da lahko brezplačno vozovnico pridobi odrasla oseba, ki ima na območju Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: MOL) stalno prebivališče in ima priznan status po predpisih, ki urejajo družbeno varstvo duševno in telesno prizadetih oseb ali priznan status po predpisih, ki urejajo področje vojnih invalidov ali priznan status po predpisih, ki urejajo področje zaposlitvene rehabilitacije in zaposlovanje invalidov ali priznan status delovnega invalida I. kategorije ali najmanj 60-odstotno telesno okvaro po predpisih, ki urejajo invalidsko in pokojninsko zavarovanje. Organ je na podlagi predloženih dokazil zaključil, da ima tožnik stalno prebivališče na območju MOL, da je razvrščen v I. kategorijo invalidnosti zaradi posledic bolezni, da ima pravico do invalidske pokojnine od 1. 10. 2006 in da ne izpolnjuje pogojev iz 1. alineje prvega odstavka 25. člena Odloka za pridobitev brezplačne vozovnice.

2. Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil pritožbo, ki jo je tožena stranka zavrnila, saj meni, da so ugotovljena vsa dejstva, pomembna za odločitev, ki so določena v materialnem predpisu in tudi pravilno presojeni izvedeni dokazi. Ker gre pri tožniku za invalidnost I. kategorije zaradi posledic bolezni, niso izpolnjeni pogoji iz 25. člena Odloka za pridobitev brezplačne vozovnice. Sklicuje se na definicije pojmov delovni invalid in invalidnost iz 7. točke prvega odstavka 7. člena in 63. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ-2).

3. Tožnik vlaga tožbo iz razlogov 1., 2., in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Trdi, da izpolnjuje oba pogoja iz 1. alineje prvega odstavka 25. člena Odloka, za kar je toženi stranki predložil dokazila. ZPIZ-2 kot lex specialis določa, da pomeni pojem delovnega invalida zavarovanca, pri katerem je v skladu s tem zakonom ugotovljena invalidnost in je pridobil katero od pravic iz invalidskega zavarovanja (7. točka 7. člena). Pri tožniku je bila ugotovljena invalidnost (I. kategorije) in na tej podlagi je pridobil pravico do invalidske pokojnine. Vzrok njegove invalidnosti je v postopku odmere pokojnine vplival na višino invalidske pokojnine, vendar to ne pomeni, da ni v skladu z ZPIZ-2 delovni invalid tudi oseba, katere invalidnost je posledica bolezni. Tožena stranka po njegovem mnenju narobe tolmači Odlok in 7. točko 7. člena ZPIZ-2, kar izhaja tudi iz pojasnila tožene stranke dostopnega na njeni spletni dne 22. 6. 2018. V konkretnem primeru je napačno (zmotno) ugotovljeno dejstvo ali tožnik izpolnjuje status delovnega invalida I. kategorije. Nepravilna uporaba oziroma neuporaba materialnega prava je posledica zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Tožena stranka je zagrešila tudi absolutno bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Iz izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, zakaj tožnik ne izpolnjuje kriterija delovnega invalida I. kategorije in je v tem delu ni mogoče preizkusiti. Iz smisla obeh odločb izhaja, da tožena stranka kot kriterij podelitve brezplačne vozovnice postavlja vzrok invalidnosti (bolezen/poškodba pri delu/poškodba zunaj dela/poklicna bolezen) in samo delovni invalid I. kategorije, katerega invalidnost je posledica poškodbe pri delu, naj bi bil upravičen do brezplačne mesečne vozovnice. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in tožniku prizna brezplačno vozovnico. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponoven postopek. V obeh primerih predlaga, da sodišče toženi stranki naloži, da tožniku povrne stroške tega postopka, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izteka paricijskega roka dalje do plačila. Predlaga svoje zaslišanje.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo ponavlja svoja stališča in predlagala zavrnitev tožbe.

5. Tožnik je sodišču poslal več pripravljalnih vlog. Prvi pripravljalni vlogi je priložil odgovor Varuha človekovih pravic, v katerem je povzet odgovor MOL z dne 22. 10. 2018, da bo v bodoče, skladno s 1. alinejo 25. člena Odloka, omogočena pridobitev brezplačne vstopnice upravičencem, ki imajo status delovnega invalida I. kategorije, ne glede na njen vzrok, če imajo pridobljeno pravico iz invalidskega zavarovanja. Meni, da je takšno stališče v nasprotju z navedbami iz odgovora na tožbo.

6. Več pripravljalnih vlog je vložila tudi tožena stranka. V prvi pripravljalni vlogi je sodišče obvestila, da je bila odločba, zoper katero je tožnik vložil tožbo, na podlagi 273. člena ZUP, spremenjena z odločbo št. 371-448/2018-11 z dne 23. 11. 2018. Zato tožnik po mnenju tožene stranke nima več pravnega interesa za nadaljevanje tega sodnega spora, niti nima pravnega interesa za ugotovitev nezakonitosti odločbe, kar izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča RS (sklep I U 591/2016). Ta akt ne obstaja več, prav tako pa so za nazaj odpravljene vse pravne posledice, ki iz njega izvirajo. Sodišču predlaga, da tožbo zavrže.

7. Sodišče je navedeno pripravljalno vlogo poslalo tožniku in ga pozvalo, da v roku 15 dni sporoči sodišču, ali je z odločbo zadovoljen, ali vztraja in v kakšnem delu vztraja pri tožbi in ali jo razširja na novi upravni akt.

8. V odgovoru na poziv sodišča je tožnik poudaril, da je odločba št. 371-448/2018-11 z dne 23. 11. 2018 nova, dodatna odločba, ki mu omogoča pridobitev brezplačne vozovnice za naprej, ne ureja pa nezakonitega ravnanja tožene stranke za nazaj. Iz nove odločbe ne izhaja, da bi bila izpodbijana odločba z dne 12. 3. 2018 spremenjena, saj o njej sploh ne govori. Bistvo konkretnega upravnega spora je v tem, da sodišče v sporu polne jurisdikcije ugotovi, da je izpodbijana odločba z dne 12. 3. 2018 nezakonita, zaradi česar jo je treba odpraviti in tožniku priznati brezplačno vozovnico že od trenutka, ko je prvič zaprosil zanjo oziroma od dneva, ko bi prvotna odločba postala dokončna. Zaradi preteklega nezakonitega ravnanja tožene stranke mu je nastala materialna škoda zaradi rednega mesečnega kupovanja vozovnic (vsak mesec od aprila 2018 do novembra 2018 je kupil vozovnico, kar ga je skupaj stalo 160,00 EUR - 8 x 20,00 EUR). Tožbe ne bo spremenil (v smislu postavitve novega tožbenega zahtevka, saj tak zahtevek v skladu z ZUS-1 ni dovoljen, prvi odstavek 41. člena ZUS-1, sklep I Up 66/2010). Še vedno pa ima pravni interes, da sodišče izpodbijani akt spremeni in mu prizna pravico do brezplačne vozovnice za nazaj, iz česar bi sledilo, da bi nastalo materialno škodo od tožene stranke lahko uveljavljal v nekem drugem sodnem ali izvensodnem postopku.

10. V zadevi ni sporno, da je bila v postopku dne 23. 11. 2018 izdana odločba, s katero je organ prve stopnje ugotovil, da ima tožnik pravico do pridobitve brezplačne vozovnice (1. točka izreka), da jo lahko prevzame po dokončnosti te odločbe (2. točka izreka), da mora tožnik vsako spremembo podatkov, ki bi vplivala na pravico do pridobitve brezplačne vozovnice sporočiti organu v roku 8 dni od nastanka spremembe (3. točka izreka) in da z izdajo te odločbe niso nastali stroški postopka (4. točka izreka). Za to odločbo tožena stranka v pripravljalni vlogi trdi, da je bila izdana na podlagi pooblastila iz 273. člena ZUP in da nadomešča izpodbijano odločbo. Glede zatrjevanega sodišče najprej ugotavlja, da v odločbi z dne 23. 11. 2018 273. člen ZUP ni naveden kot pravna podlaga za njeno izdajo, niti ni omenjen nikjer drugje v odločbi. Poleg tega določba 273. člena ZUP obravnava situacijo spremembe ali odprave odločbe upravnega organa v zvezi z upravnim sporom. Iz izreka odločbe z dne 23. 11. 2018 pa nikjer ne izhaja, da bi bila v predmetnem sodnem sporu izpodbijana odloča z odločbo z dne 23. 11. 2018 odpravljena ali spremenjena. To pa pomeni, da v tem sodnem postopku izpodbijana odločba ni bila ne spremenjena ne odpravljena z odločbo z dne 23. 11. 2018 in da še vedno obstaja, na kar pravilno opozarja tudi tožnik. Posledično sodišče ni sledilo predlogu tožene stranke in ni zavrglo predmetne tožbe, temveč jo je obravnavalo po vsebini.

11. Obrazložitev upravne odločbe mora glede na zahtevo iz 214. člena ZUP med drugim obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto (2. točka), razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka), razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka) in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (6. točka). Če obrazložitev takšne vsebine nima, stranka nima možnosti učinkovitega izpodbijanja odločitve, sodišče pa tudi ne more preizkusiti njene zakonitosti. V konkretnem primeru je organ prve stopnje v svoji odločbi ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za pridobitev brezplačne vozovnice. Iz izpodbijane odločbe pa ne izhaja, na kakšen način je to ugotavljal in na podlagi česa je to ugotovil. Razvidno ni niti, katerega izmed pogojev iz 1. alineje prvega odstavka 25. člena Odloka tožnik ne izpolnjuje. Edino kar je organ prve stopnje v svoji odločbi ugotovil in zapisal je, da iz vlogi predloženih dokazil izhaja, da ima tožnik stalno prebivališče na območju MOL, da je razvrščen v I. kategorijo invalidnosti zaradi posledic bolezni in da ima pravico do invalidske pokojnine, kar med strankama niti ni sporno. Kako pa je navedena dejstva presojal in iz katerega razloga je zavrnil tožnikovo vlogo za brezplačno vozovnico, ob upoštevanju pogojev iz 1. alineje prvega odstavka 25. člena Odloka

, iz odločbe ni razvidno. Posledično izpodbijana odločba nima obrazložitve skladne z 2., 3., 5. in 6. točko prvega odstavka 214. členom ZUP. Zato sodišče izpodbijane odločbe ni moglo preizkusiti z vidika (ne)pravilnosti razlogov za zavrnitev tožnikove vloge za brezplačno vozovnico, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP in narekuje odpravo izpodbijane odločitve. Gre namreč za kršitev pravil upravnega postopka, ki ga sodišče zaradi narave kršitve ne more samo odpraviti.

Sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) ter zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponoven postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). Organ prve stopnje bo v ponovljenem postopku moral izdati odločbo, katere obrazložitev bo v skladu z 214. členom ZUP.

12. Tožnik je v tožbi predlagal svoje zaslišanje, s čimer je smiselno predlagal izvedbo glavne obravnave. Sodišče v tej zadevi ni opravilo glavne obravnave

na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

13. Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se, če sodišče ugodi tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Na podlagi te določbe je bil sprejet Pravilnik o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik), ki višino povrnitve stroškov določa glede na posamezna opravljena procesna dejanja tožeče stranke. Drugi odstavek 3. člena tega Pravilnika tako določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR.

14. V predmetni zadevi je bila tožniku z odločbo Bpp 77/2018 z dne 7. 6. 2018 odobrena brezplačna pravna pomoč za sestavo predmetne tožbe v upravnem sporu, z odločbo Bpp 202/2018 pa mu je bila dne 28. 12. 2018 odobrena brezplačna pravna pomoč za sestavo ene pripravljalne vloge v upravnem sporu opr. št. I U 1449/2018. Organ za Bpp Upravnega sodišča RS je tožnikovi odvetnici na podlagi odločbe o odobritvi Bpp 77/2018 izplačal znesek v višini 119,34 EUR, na podlagi odločbe o odobritvi Bpp 202/2018 pa znesek v višini 119,34 EUR, kar skupaj znese 238,68 EUR izplačanih iz naslova brezplačne pravne pomoči. Za take primere Zakon o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju: ZBPP) določa, da so nagrada in stroški dodeljenega pooblaščenca stroški sodnega postopka (prvi odstavek 46. člena ZBPP). Posledično je sodišče, ob upoštevanju drugega odstavka 3. člena Pravilnika in v skladu s tretjim odstavkom 46. člena ZBPP

, toženi stranki naložilo, da znesek v višini 238,68 EUR nakaže v korist proračuna Republike Slovenije, preostalih 46,32 EUR

1. alineja prvega odstavka 25. člena Odloka določa, da lahko brezplačno vozovnico pridobi:- odrasla oseba, ki ima na območju MOL stalno prebivališče in - ima priznan status po predpisih, ki urejajo družbeno varstvo duševno in telesno prizadetih oseb,ali priznan status po predpisih, ki urejajo področje vojnih invalidov,ali priznan status po predpisih, ki urejajo področje zaposlitvene rehabilitacije in zaposlovanje invalidov,ali priznan status delovnega invalida I. kategorije,ali najmanj 60-odstotno telesno okvaro po predpisih, ki urejajo invalidsko in pokojninsko zavarovanje.

Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, ur. E. Kerševan, Lexpera, GV Založba, Ljubljana, 2019, str. 360;

Pri tem je upoštevalo, da gre za kršitev pravil upravnega postopka, ki ga sodišče zaradi narave kršitve ne more samo odpraviti.

3) O višini in obsegu stroškov iz prvega odstavka tega člena, ki jih mora nasprotna stranka namesto stranki, ki je upravičena do brezplačne pravne pomoči, povrniti v korist proračuna Republike Slovenije, odloči pristojno sodišče po določbah o povrnitvi stroškov postopka.

Odlok o organizaciji in načinu izvajanja mestnih linijskih prevozov potnikov (2009) - člen 25

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 237, 273

Zakon o brezplačni pravni pomoči (2001) - ZBPP  - člen 46

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.