UPRS Sodba I U 2275/2017-30
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-06

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Liljana Polanec

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI POSTOPEK

dostop do informacij javnega značaja - poslovna skrivnost - opravljanje javne službe - stroški upravnega postopka - stranski udeleženec

Informacije javnega značaja so vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanjem dejavnosti javne službe oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.

Kot izhaja iz izpodbijane odločbe in dokumentacije v spisu, del sredstev za opravljanje storitev javne službe, do katerih je upravičen prvostopenjski organ, prejme namesto tega organa stranski udeleženec (tožnik v tem upravnem sporu). Če zahtevane pogodbe ne bi bilo, potem bi prvostopenjski organ prejel sredstva v celoti. Sodišče se sicer strinja s tožbeno navedbo, da pogodba ne vpliva na ceno izvajanja javne službe, vpliva pa na to, da sredstev v celoti ne prejme prvostopenjski organ, ampak je do dela sredstev upravičen tudi upravnik, v konkretnem primeru tožnik. Sodišče se prav tako ne strinja s tožbeno navedbo, da naj bi prvostopenjski organ pri zahtevani pogodbi nastopal zgolj kot običajen upnik in ne kot javno podjetje. Pogodba se namreč nanaša na to, kolikšen del sredstev za opravljanje javne službe prejme prvostopenjski organ in kolikšen del tožnik.

Sodišče se ne strinja s tem, da bi bili zgolj podatki o tem, ali prvostopenjski organ prejema plačilo, podatki o porabi javnih sredstev. Ravno tisti del javnih sredstev, ki je s strani prvostopenjskega organa namenjen tožniku, je podatek o porabi javnih sredstev, saj s tem prvostopenjski organ javna sredstva nameni drugemu subjektu.

V primeru stranskih udeležencev zakon ne določa izračuna sorazmernega dela stroškov.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ, A. d.o.o., je z odločbo z dne 23. 6. 2017 zavrnil zahtevo prosilca A.A., novinarja B., za dostop do informacije javnega značaja z dne 1. 6. 2017.

2. Toženka je z izpodbijano odločbo pritožbi prosilca delno ugodila, prvostopenjsko odločbo delno odpravila in v zvezi s tožnikom odločila, da mora prvostopenjski organ prosilcu v roku 31 dni od prejema odločbe omogočiti vpogled v dele Pogodbe o poslovnem sodelovanju št. 1/836397/1999 z dne 17. 6. 1999, ki jo je prvostopenjski organ sklenil s tožnikom (točka 1.1. izreka) ter v dele aneksov k pogodbi o poslovnem sodelovanju št. 9 z dne 22. 5. 2000, št. 24/1 z dne 23. 4. 2004, št. 40 z dne 11. 9. 2006, št. 88 z dne 1. 10. 2013 in št. 99 z dne 29. 6. 2016 (točka 1.2. izreka). Zahtevo tožnika za povrnitev stroškov postopka je toženka zavrnila (3. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da se zahtevana dokumentacija nanaša na izvajanje obvezne gospodarske javne službe dejavnosti distribucije toplote in dobave zemeljskega plina tarifnim odjemalcem na območju MOL. Na podlagi s pogodbo dogovorjenega načina plačila zaključuje, da so finančna sredstva, zaračunana končnim uporabnikom, razporejena drugače, kot če zahtevane pogodbe ne bi bile sklenjene. Del sredstev namreč namesto na organ odpade na stranske udeležence v zameno za prevzem pogodbeno dogovorjenih obveznosti. Torej ima zahtevana dokumentacija finančne posledice tudi na področju izvajanja javnih služb prvostopenjskega organa. Informacije torej izvirajo iz delovnega področja organa. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ v zvezi z izvajanjem obravnavane javne službe uporabnik javnih sredstev, posledično pa podatki o porabi teh sredstev (plačilo stranskim udeležencem) predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Prvostopenjski organ in stranska udeleženca se sicer sklicujejo na poslovno skrivnost po prvem odstavku 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1). Vendar pa tretji odstavek 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) omogoča institut nadzora. To je seznanitev javnosti o načinu razpolaganja s sredstvi, ki jih organ prejema za storitve, ki jih izvaja kot javno službo, v konkretnem primeru je treba razkriti določbe zahtevanih pogodb in aneksov, ki opredeljujejo predmet pogodbe ter obračun in plačilo storitev iz pogodbe ter tudi podatke o pogodbenih strankah. Teh podatkov po naravi stvari ni mogoče določiti za poslovno skrivnost, ker gre za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj gre pri tem za podatke o porabi javnih sredstev (tretji odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ). V preostalem delu pa zahtevana informacija ne predstavlja podatkov o porabi javnih sredstev in zato predstavlja poslovno skrivnost organa ter stranskih udeležencev. Glede stroškov postopka pa je toženka odločila, da se tožniku glede na to, da s svojim zahtevkom ni uspel, zahteva za povrnitev stroškov v celoti zavrne.

3. Tožnik v tožbi navaja, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kdo je sploh pritožnik, ali je to novinar A.A. ali B.. Nadalje navaja, da je toženka napačno sklepala, da je del finančnih sredstev razporejen drugače kot v primeru, če zahtevane pogodbe ne bi bile sklenjene. Poudarja, da dogovorjeno plačilo za prevzem solidarnega poroštva ne vpliva in ne more vplivati na ceno izvajanja javne službe. Pri (ne)izbiri solidarnega poroka prvostopenjski organ na trgu nastopa kot povsem običajni upnik in ne kot javno podjetje. Odločitev za sklenitev pogodbe o solidarnem poroštvu ni predmet javno pravne regulacije izvajalca javne službe, ampak je v celoti samostojna poslovna odločitev javnega podjetja. Razen tega ni mogoče trditi, da gre v kateremkoli delu pogodbe za porabo javnih sredstev. Pavšalen je sklep toženke, da del sredstev namesto na organ odpade na stranskega udeleženca. Že iz samega namena, zaradi katerega se za zagotavljanje javne službe ustanovi javno podjetje, izhaja, da javno podjetje ni podvrženo zakonitosti javno pravnih subjektov ampak tržnih subjektov. Le pri podatkih o tem, ali A. prejema plačila za izvajanje javne službe, gre za podatke o porabi javnih sredstev. Vztraja pri tem, da pogodba skupaj z aneksi predstavlja poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju. Ne strinja se tudi z zavrnitvijo zahteve za povrnitev stroškov postopka, saj je s svojim zahtevkom deloma uspel, zato je upravičen do povračila 75 % priglašenih stroškov. Sodišču predlaga, da ugotovi ničnost izpodbijane odločbe, saj je zaradi nejasne opredelitve prosilca neizvršljiva; podrejeno, da tožbi ugodi in izpodbijane dele izreka drugostopenjske odločbe odpravi ter odloči, da se pritožba prosilca v tem delu zavrne in prosilcu naloži, da tožniku povrne stroške pritožbenega postopka. Še podrejeno pa predlaga, da sodišče izpodbijani del odločbe odpravi in vrne zadevo toženki v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov sodnega postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo odgovarja na tožbene navedbe in sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

5. Stranka z interesom, A. d.o.o., se v odgovoru na tožbo sklicuje na tožbo, ki jo je vložila sama in se pred sodiščem vodi pod opr. št. I U 2263/2017. Predlaga združitev postopkov.

6. Stranka z interesom, A.A., na tožbo ni odgovoril.

7. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 24. 10. 2017 odgovarja na navedbe toženke v odgovoru na tožbo in dodatno utemeljuje tožbene navedbe.

9. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da ni sledilo predlogu stranke z interesom A. d.o.o. za združitev tega postopka s postopkom v zadevi I U 2263/2017 na podlagi prvega odstavka 42. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), saj gre za tožbi dveh različnih tožnikov, hkrati pa tudi tožbena zahtevka v obeh navedenih zadevah nista enaka oziroma je obseg izpodbijanja odločbe druge stopnje v predmetni zadevi drugačen od obsega izpodbijanja te odločbe v zadevi I U 2263/2017.

10. Med strankama ni sporno, da je zahtevana dokumentacija (deli Pogodbe o poslovnem sodelovanju št. 1/836397/1999 z dne 17. 6. 1999, ki jo je prvostopenjski organ, A. d.o.o., sklenil s tožnikom ter deli aneksov k tej pogodbi št. 9 z dne 22. 5. 2000, št. 24/1 z dne 23. 4. 2004, št. 40 z dne 11. 9. 2006, št. 88 z dne 1. 10. 2013 in št. 99 z dne 29. 6. 2016) že v samih dokumentih označena kot poslovna skrivnost, pač pa je sporno, ali je podana izjema iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1. Po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni - v konkretnem primeru bi bil ta zakon ZDIJZ. Iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč izhaja, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, četudi je podatek poslovna skrivnost, kolikor gre za podatke o porabi javnih sredstev. Torej je v tem upravnem sporu sporno, ali gre v tem primeru za porabo javnih sredstev. Sporno pa je tudi, ali so zahtevani podatki povezani z izvajanjem javne službe prvostopenjskega organa.

11. Po mnenju sodišča je toženka pravilno ugotovila, da se zahtevana dokumentacija nanaša na izvajanje javne službe prvostopenjskega organa. Upravičeno pa se tudi sklicuje na izjemo iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Sodišče se v celoti pridružuje razlogom izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

12. Na tem mestu zgolj poudarja, da je toženka pravilno ugotovila, da je bil prvostopenjski organ ustanovljen na podlagi Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS). V skladu s 1. členom ZGJS pa se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja država oziroma občina zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu. Pravilno je bilo ugotovljeno, da iz zahtevane pogodbe izhaja, da prvostopenjski organ opravlja dejavnost distribucije toplote in dobave zemeljskega plina tarifnim odjemalcem na območju MOL in da je kot izvajalec javne službe zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Informacije javnega značaja pa so vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanjem dejavnosti javne službe oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Prav tako je bilo pravilno ugotovljeno, da se zahtevana dokumentacija nanaša na izvajanje obvezne gospodarske javne službe distribucije toplote in dobave zemeljskega plina tarifnim odjemalcem na območju MOL ter da je na podlagi dogovorjenega načina plačila mogoče zaključiti, da so finančna sredstva, zaračunana končnim uporabnikom, razporejena drugače, kot če zahtevana pogodba ne bi bila sklenjena, saj del sredstev namesto na organ odpade na tožnika v zameno za prevzem pogodbeno dogovorjenih obveznosti. Toženka je tako pravilno zaključila, da ima zahtevana dokumentacija finančne posledice tudi na področju izvajanja javnih služb prvostopenjskega organa ter da gre za podatke o porabi javnih sredstev.

13. V zvezi s tožbeno navedbo, da ni razvidno, kdo je dejansko prosilec, sodišče ugotavlja, da je to povsem nedvoumno razvidno tako iz prvostopenjske kot tudi drugostopenjske odločbe. V prvostopenjski odločbi je namreč v izreku navedeno, da gre za odločanje o zahtevi prosilca A.A., B., v drugostopenjski (izpodbijani) odločbi pa je navedeno, da se odloča o pritožbi A.A., novinarja B.. Torej je povsem jasno, kdo nastopa kot prosilec - to je A.A. kot novinar B.. Iz navedenih razlogov so tožbeni očitki, povezani s tem, neutemeljeni. S tem v zvezi sodišče tudi pojasnjuje, da ni podan ničnostni razlog, kot ga navaja tožnik. Odločba namreč nima pomanjkljivosti, zaradi katerih je ne bi bilo mogoče uresničiti, saj iz izreka odločbe izhaja, kaj je potrebno pokazati, iz uvoda v povezavi z izrekom pa tudi komu je treba omogočiti vpogled, to je A.A. kot B.

14. Sodišče se tudi ne strinja s tožbeno navedbo, da naj bi toženka napačno sklepala, da je del finančnih sredstev razporejen drugače kot v primeru, če zahtevana pogodba ne bi bila sklenjena. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe in dokumentacije v spisu, del sredstev za opravljanje storitev javne službe, do katerih je upravičen prvostopenjski organ, prejme namesto tega organa stranski udeleženec (tožnik v tem upravnem sporu). Če zahtevane pogodbe ne bi bilo, potem bi prvostopenjski organ prejel sredstva v celoti. Sodišče se sicer strinja s tožbeno navedbo, da pogodba ne vpliva na ceno izvajanja javne službe, vpliva pa na to, da sredstev v celoti ne prejme prvostopenjski organ, ampak je do dela sredstev upravičen tudi upravnik, v konkretnem primeru tožnik. Sodišče se prav tako ne strinja s tožbeno navedbo, da naj bi prvostopenjski organ pri zahtevani pogodbi nastopal zgolj kot običajen upnik in ne kot javno podjetje. Pogodba se namreč nanaša na to, kolikšen del sredstev za opravljanje javne službe prejme prvostopenjski organ in kolikšen del tožnik. Torej je pogodba v celoti povezana z opravljanjem javne službe oziroma z načinom, kako se plačilo za storitve deli med prvostopenjskim organom in tožnikom.

15. Tudi če je prvostopenjski organ registriran za opravljanje več različnih dejavnosti, je v konkretnem primeru bistveno to, da se pogodba nanaša prav na dejavnost, ki je povezana z opravljanjem javne službe. Sodišče se ne strinja s tem, da bi bili zgolj podatki o tem, ali prvostopenjski organ prejema plačilo, podatki o porabi javnih sredstev. Ravno tisti del javnih sredstev, ki je s strani prvostopenjskega organa namenjen tožniku, je podatek o porabi javnih sredstev, saj s tem prvostopenjski organ javna sredstva nameni drugemu subjektu. Sodišče tudi ne more slediti tožbeni navedbi, da je sklep o tem, da ima pogodba in aneksi finančne posledice, pavšalen in da ostaja na teoretični ravni. Dejstvo je, da po pogodbi pripada del sredstev tudi tožniku in ne v celoti prvostopenjskemu organu, to pa nedvomno ima finančne posledice.

16. Neutemeljene so tudi tožbene navedbe v tistem delu, ki se nanašajo na plačilo stroškov postopka. Odločitev toženke je tudi v tem delu pravilna. Pri tem je treba upoštevati, da je imel tožnik v upravnem postopku status stranskega udeleženca. Skladno s prvim odstavkom 114. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) trpi del stroškov v sorazmerju z delom svojega zahtevka le stranka, kadar gre za več strank z nasprotujočimi si interesi. Navedena določba namreč določa, da če je v postopku udeleženo dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, krije stroške stranka, ki je povzročila postopek, pa se je ta končal v njeno škodo. Če je v takem primeru katera od strank deloma zmagala s svojim zahtevkom, trpi del stroškov v sorazmerju s tistim delom svojega zahtevka, s katerim ni zmagala. V nadaljevanju pa navedena določba govori o stroških stranskega udeleženca. V nadaljevanju namreč prvi odstavek 114. člena ZUP določa, da če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. Če pa je s svojim zahtevkom uspel, krije stroške stranka, na zahtevo katere se je postopek začel, razen osebnih stroškov. Torej v primeru stranskih udeležencev zakon ne določa izračuna sorazmernega dela stroškov. Iz navedenih razlogov toženka ni mogla ravnati drugače, kot da je zahtevo tožnika za povrnitev stroškov zavrnila v celoti, saj v upravnem postopku tožnik ni hotel, da se prosilcu pokaže zahtevana dokumentacija, in ker je bilo odločeno drugače, s svojim zahtevkom ni uspel.

17. Ker je odločitev toženke pravilna, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo. V zadevi ni opravilo glavne obravnave in je odločilo na nejavni seji. Ocenilo je, da dejansko stanje, ki je relevantno za odločitev o zadevi, to je obstoj pogodbe, med tožnikom in toženko, ni sporno, pač pa je sporna le pravna presoja te pogodbe z vidika določil ZDIJZ. V takem primeru pa prvi odstavek 59. člena ZUS-1 daje sodišču izrecno pooblastilo, da lahko v zadevi odloči tudi brez glavne obravnave.

18. Sodišče ni ugodilo zahtevi tožnika za povrnitev stroškov postopka, ker skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) - ZDIJZ  - člen 6, 6/3, 6/3-1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 114, 114/1

Zakon o gospodarskih družbah (uradno prečiščeno besedilo) (2009) - ZGD-1-UPB3  - člen 39, 39/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.