UPRS Sodba I U 544/2017-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-04-03

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

subvencioniranje bivanja študentov - načelo zaslišanja strank - izredni študij

V konkretnem primeru je bistveno vprašanje, ali je v primeru, ko izredni študij ni organiziran po programu, kjer bi morali izredni študenti imeti v enem tednu tri dni študijskih obveznosti, pač pa imajo možnost obiskovati vse študijske obveznosti skupaj z rednimi študenti, izpolnjen pogoj iz 3. točke prvega odstavka 12. člena Pravilnika o subvencioniranju bivanja študentov. Ker v navedenem določilu 3. točke prvega odstavka 12. člena Pravilnika ne piše, da je ta pogoj izpolnjen le, če se izredni študij izvaja za izredne študente posebej, ločeno od rednih študentov, zadostuje tudi, če lahko izredni študenti obiskujejo predavanja skupaj z rednimi študenti.

I. Tožbi se ugodi ter se odločba Študentskega doma Ljubljana št. 60011-80168-3/2016/N-3OP z dne 4. 1. 2017 odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Zahteva tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo po opravljeni obnovi postopka odpravil odločbo št. 60011-80168-3/2016/N z dne 21. 10. 2016 v zadevi izpolnjevanja splošnih pogojev in meril za subvencioniranje bivanja študentov za študijsko leto 2016/2017 in jo nadomestil z izpodbijano odločbo. Z izpodbijano odločbo pa je prošnjo tožnika zavrnil. Prvostopenjski organ je prejel pojasnilo Pravne fakultete, iz katerega je razvidno, da je tožnik vložil tudi prošnjo za hitrejše napredovanje, ki ji je senat fakultete odobril in se je 27. 10. 2016 vpisal v 2. letnik izrednega študija. Pravna fakulteta je obvestila prvostopenjski organ, da se izredna predavanja najmanj tri dni v tednu izvajajo le za študente 1. letnika, zaradi premajhnega vpisa na izredni študij pa ni organiziranih predavanj za izredne študente 2., 3. in 4. letnika, imajo pa možnost obiska vseh študijskih obveznosti skupaj z rednimi študenti, kar jim tudi priporočajo. Na podlagi navedenega je prvostopenjski organ ugotovil, da so podani pogoji za obnovo postopka in je postopek obnovil. Pri zavrnitvi tožnikove prošnje se prvostopenjski organ sklicuje na 12. člen Pravilnika o subvencioniranju bivanja študentov (v nadaljevanju Pravilnik), ki določa splošne pogoje, ki jih morajo študenti izpolnjevati za subvencionirano bivanje in med temi je tudi ta, da se izobražujejo po študijskih programih bodisi kot redni študenti ali pa kot izredni študij najmanj tri dni v tednu. Prvostopenjski organ je na podlagi vseh dokazov ugotovil, da se je v študijskem letu 2016/2017 na Pravni fakulteti izvajal izredni študij najmanj tri dni v tednu le za študente 1. letnika in zato tožnik ne izpolnjuje splošnega pogoja za subvencioniranja iz 2. alineje 12. člena Pravilnika.

2. Tožnik se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožil, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

3. Tožnik v tožbi navaja, da ker Pravna fakulteta ne organizira določenih predavanj za izredne študente, se lahko le ti učnih vsebin udeležujejo skupaj z rednimi študenti, kar Pravna fakulteta tudi priporoča. Torej je to edini način, da se izredni študent udeleži učnih vsebin. Zakon o visokem šolstvu izenačuje status rednega in izrednega študenta, Pravilnik pa je podzakonski akt, ki mora biti usklajen z zakonom. Učne vsebine za redni študij so organizirane več kot tri dni na teden. Obiskuje vsa predavanja in seminarje za 2. letnik. To pomeni, da je v Ljubljani vsaj 4 dni na teden. Ker mu Pravna fakulteta omogoča dostopa do vsebin za redne študente, je prav, da ima tudi pravico do subvencioniranega bivanja v kraju izvajanja študija. Nesmiselno je, da če ni organiziranih posebnih predavanj za izredne študente, ti niso upravičeni do subvencioniranega bivanja. Nadalje tudi navaja, da mu pred izdajo odločbe ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Pojasnjuje, zakaj ni bilo pogojev za odločanje v skrajšanem postopku, torej bi se moralo to načelo upoštevati. Tožena stranka je seznanjena, da Pravilnik ni usklajen z zakonom in študent ne sme biti oškodovan zaradi neuskladitve Pravilnika z zakonom. Nadalje tožnik pojasnjuje, da izpolnjuje vse druge pogoje za subvencionirano bivanje. Nikjer ni zapisano, da mora fakulteta posebej organizirati predavanja za izredne študente. Nadalje navaja, da se obnova postopka dovoli, če so podani pogoji za obnovo, prvostopenjski organ pa je bil o njegovi nameri za vpis v 2. letnik Pravne fakultete prvič obveščen že 4. 10. 2016. Nadalje navaja, da je v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo navajal, da so bila kršena pravila postopka, drugostopenjski organ pa se do tega pritožbenega razloga ni ustrezno opredelil. Na podlagi izdanih odločb se je moral izseliti iz študentskega doma sredi leta. Tožena stranka navaja, da bi lahko tam ostal po tržni ceni. Tržna cena pa ne bi rešila njegove situacije zaradi zmanjšane finančne zmožnosti njegove družine, saj bi se mesečni izdatek za bivanje v Ljubljani povečal. Svojega študija sedaj ne more udejanjiti v celoti. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in naloži toženi stranki, da mu povrne razliko do ekonomske cene in naj mu sodišče prizna pravico do subvencioniranega bivanja.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je šele po izdaji prvotne odločbe izvedela, da se je tožnik dejansko vpisal 2. letnik študijskega programa pravo (izredni študij). Glede navedbe tožnika, da mu ni bila dana možnost izjasniti se o pomembnih okoliščinah, tožena stranka pojasnjuje, da se tožnik zoper sklep o začetku obnove postopka sploh ni pritožil. Ker je bil tožnik v letu 2016/2017 vpisan v 2. letnik izrednega študija in se navedeni študijski program izvaja tri dni v tednu za študente 1. letnika, je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje enega od pogojev iz prvega odstavka 12. člena Pravilnika. Nadalje tožena stranka citira določilo 37. člena Zakona o visokem šolstvu in s tem v zvezi pojasnjuje, da je treba ločiti način izvajanja študija na rednega ali izrednega od načina uresničevanja pravice do subvencioniranega bivanja iz 73.b člena Zakona o visokem šolstvu. Sama izvedba izrednega študija je v avtonomni domeni samega visokošolskega zavoda. Tožnik je bil že opozorjen, da obstaja možnost bivanja v študentskem domu brez subvencije. Navedeno pomeni, da lahko študentje bivajo po tržni ceni. Tožnik je bil seznanjen s tem, da v Študentskem domu Ljubljana ni študentov na prednostni listi, zaradi česar lahko tam biva po tržni ceni, kar pomeni, da se mu ni treba izseliti. Opozorjen je bil tudi na to, da se lahko odloči za nesubvencionirano bivanje v dijaških domovih. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne in tožniku naloži plačilo stroškov upravnega spora.

5. V naknadno priloženi pripravljalni vlogi tožena stranka v zvezi s tožnikovo zahtevo, naj mu vrne razliko do ekonomske stanarine, navaja, da je prvostopenjskemu organu za bivanje tožnika nakazovala mesečno subvencijo v višini 19,50 EUR na podlagi letne pogodbe o subvencioniranju bivanja študentov. Vsa razmerja glede vselitve, izselitve, plačevanja ekonomske ali subvencionirane najemnine se torej nanašajo na študenta in študentski oziroma dijaški dom, kjer je le-ta biva in ne na toženo stranko. Nadalje tožena stranka še pojasnjuje, da se je tožnik najprej vselil v A., nato pa se je po enem mesecu preselil v dom z dražjo najemnino in sicer v dom na B. v Ljubljani. A. je eden izmed tistih, kjer je najnižja mesečna tržna najemnina. Tožnik omenja tudi, da je bil Pravilnik spremenjen. Glede na spremembe bo tožnik v naslednjem študijskem letu 2017/2018 upravičen do subvencije za bivanje, če bo izpolnjeval vse ostale pogoje iz 12. člena Pravilnika, saj novela Pravilnika ne določa več pogoja glede izvajanja študija najmanj tri dni v tednu. Glede navedb o neusklajenosti Pravilnika in Zakona o visokem šolstvu pa tožena stranka poudarja, da je sama vezana na odločanje na podlagi javnih predpisov, torej tudi na Pravilnik v konkretnem primeru, saj exceptio illegalis velja le za sodišče. Kakršnakoli izjasnitev tožnika pred izdajo odločbe pa ne bi spremenila dejanskega stanja. Sicer pa se tožnik sploh ni pritožil zoper sklep o dovolitvi obnove postopka. Nadalje tožena stranka podrobno povzema kronologijo vpisov podatkov o statusu študenta za tožnika. Res je, da je tožnik že 4. 10. 2016 prvostopenjski organ obvestil o nameravanem vpisu v 2. letnik študija, vendar pa tožnik tedaj še ni bil vpisan v 2. letnik.

7. Sodišče ugotavlja, da med strankama niso sporna dejstva, da se je tožnik v šolskem letu 2016/2017 vpisal na izredni študij v 2. letnik Pravne fakultete, prav tako ni sporno, da v tem šolskem letu Pravna fakulteta ni organizirala predavanj za izredne študente 2., 3. in 4. letnika, da pa so imeli ti izredni študentje možnost obiska vseh študijskih obveznosti, kar jim je Pravna fakulteta tudi priporočala. Sodišče tako ocenjuje, da v vseh bistvenih elementih dejansko stanje ni sporno, pač pa je med strankama predvsem sporna uporaba materialnega prava, konkretno, kako razlagati 3. točko prvega odstavka 12. člena Pravilnika, ravno tako je sporno, ali so bile v postopku storjene očitane postopkovne kršitve.

8. Pravilnik je v času, ko je bila izdana izpodbijana odločba, v 3. točki prvega odstavka 12. člena določal, da je eden od pogojev za subvencionirano bivanje tudi ta, da ima študent status študenta in se izobražuje po študijskih programih, ki se izvajajo kot izredni študij najmanj tri dni v tednu, ter niso v delovnem razmerju ali samozaposleni oziroma samostojni podjetniki. V konkretnem primeru je torej bistveno vprašanje, ali je v primeru, ko izredni študij ni organiziran po programu, kjer bi morali izredni študenti imeti v enem tednu tri dni študijskih obveznosti, pač pa imajo možnost obiskovati vse študijske obveznosti skupaj z rednimi študenti, izpolnjen pogoj iz 3. točke prvega odstavka 12. člena Pravilnika. Ker v navedenem določilu 3. točke prvega odstavka 12. člena Pravilnika ne piše, da je ta pogoj izpolnjen le, če se izredni študij izvaja za izredne študente posebej, ločeno od rednih študentov, po mnenju sodišča zadostuje tudi, če lahko izredni študenti obiskujejo predavanja skupaj z rednimi študenti. Iz navedenih razlogov sta po mnenju sodišča prvostopenjski organ in tožena stranka napačno razlagala citirano določilo Pravilnika.

9. Del tožbenih navedb se nanaša tudi na vprašanje, kdaj je prvostopenjski organ izvedel za katerega od dejstev, ki jih je potem uporabil pri odločanju o dovolitvi obnove postopka. Vse tožbene navedbe v povezavi s tem kot tudi navedbe tožene stranke v zvezi s tem za ta postopek niso relevantne, saj se tožnik zoper sklep o dovolitvi obnove ni pritožil, kar pomeni, da je le-ta postal tako dokončen kot tudi pravnomočen, zato ni več mogoče uveljavljati tožbenih ugovorov v zvezi s tem, ali je bila dovolitev obnove postopka utemeljena.

10. Pač pa so relevantne tožbene navedbe v zvezi z očitanimi postopkovnimi kršitvami, ki se nanašajo na očitek o kršitvi načela zaslišanja stranke. S tem v zvezi sodišče pritrjuje tožniku, da je res prišlo do kršitve tega načela. Ne glede na to, da se tožnik na sklep o dovolitvi obnove postopka ni pritožil, pa bi moral tudi po mnenju sodišča prvostopenjski organ pred izdajo izpodbijane odločbe tožnika seznaniti s tem, zakaj po njegovem mnenju ne izpolnjuje pogojev za subvencionirano bivanje in tožnik bi moral imeti možnost, da se do teh navedb pred izdajo odločbe izjasni, saj prvi odstavek 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se izda odločba.

11. Zaradi navedene napačne uporabe materialnega prava kot tudi zaradi kršitve pravil postopka je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo. V ponovljenem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče ni odločilo v sporu polne jurisdikcije, kot je predlagal tožnik, ampak je zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Sodišče v skladu z 65. členom ZUS-1 ni zavezano, da mora obvezno odločiti v sporu polne jurisdikcije, kadar so podani pogoji za to, ampak mu navedeno določilo zgolj nudi to možnost. Namen upravnega spora je v nadzoru nad zakonitostjo delovanja organov, ko ti izdajajo upravne akte, in ne v prevzemanju njihovih funkcij, zato sodišče tudi v konkretnem primeru ocenjuje, da je primerneje, če o zadevi ponovno odloči prvostopenjski organ.

12. Sodišče je v tej zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

13. Ker je tožena stranka predlagala, naj sodišče naloži tožniku plačilo stroškov postopka, je sodišče posebej odločilo v izreku sodbe tudi o tem, da se tej zahtevi ne ugodi, saj pripadajo v primeru odprave upravnega akta skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 stroški le tožeči stranki, ki pa povrnitve stroškov ni zahtevala (znesek takse ji bo vrnjen po uradni dolžnosti).

Pravilnik o subvencioniranju študentske prehrane (2014) - člen 12, 12/1, 12/1-3

Zakon o visokem šolstvu (1993) - ZVis  - člen 37, 73b

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.