UPRS Sodba I U 2011/2017-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-05-08

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

odškodnina za poklicno bolezen - izpostavljenost azbestu - obrazložitev odločbe - načelo zaslišanja strank - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Tožena stranka je v celoti sledila zgolj predloženemu negativnemu Mnenju ISS o verifikaciji mezotelioma zaradi izpostavljenosti azbestu z dne 14. 12. 2016, pri čemer iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, zakaj je tožena stranka sledila izključno Mnenju ISS, brez da bi se kakorkoli sploh opredelila do preostalih s strani tožnice predlaganih in ponujenih dokazov, zato je ostala obrazložitev izpodbijane odločbe v tem delu tako pomanjkljiva, da se je ne da preizkusiti.

Tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe tožeče stranke tudi ni seznanila z dejstvi in razlogi, na podlagi katerih je v konkretnem primeru sprejela svojo odločitev izključno ob upoštevanju Mnenja ISS z dne 14. 12. 2016, ne da bi se kakorkoli sploh opredelila do s strani tožnice navedenih dejstev in predlaganih dokazov, s tem pa je kršila temeljno načelo upravnega postopka iz 9. člena ZUP.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Vlade Republike Slovenije, Komisije za odpravljanje posledic dela z azbestom, št. 01210-25/2017 z dne 2. 8. 2017, odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Komisija za odpravljanje posledic dela z azbestom pri Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju tožena stranka) zavrnila prošnjo tožnice za priznanje pravice do plačila odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da tožnica vlogo utemeljuje na podlagi 5. člena Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom (ZOPDA), ki ga tudi povzema, hkrati pa povzema tudi določila 63. in 66. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Tožena stranka ugotavlja, da je tožnica vlogi priložila Mnenje o verifikaciji poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, ki ga je izdala ISS pod št. ... z dne ... 2016 (v nadaljevanju Mnenje). Nadalje ugotavlja, da je iz Mnenja razvidno, da tožnici ni bila verificirana bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju Republike Slovenija (v nadaljevanju RS). Na podlagi vloge in mnenja tožena stranka ugotavlja, da je tožnica sicer vložila svojo vlogo v skladu z določili ZUP in ZOPDA, a ker ji ISS ni verificirala bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS zaključuje, da tožnica zato ne izpolnjuje pogojev iz 5. člena ZOPDA in ni upravičena do izplačila odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu.

3. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja, saj sama nasprotno od tožene stranke meni, da izpolnjuje vse z zakonom predpisane pogoje po 4. odstavku 2. člena ZOPDA in je zato upravičena do odškodnine, glede na dejansko stanje, ki ga v tožbi podrobneje opisuje in prilaga tudi listine (tožbene priloge A1 do A10). Navaja, da je bila pri njej 8. 6. 2016 ugotovljena diagnoza malignega mezotelioma epiteloidnega tipa, adenomatoidne variante, ki je praktično vedno povzročena z izpostavljenostjo azbestu, na kar so tožnico med zdravljenjem opozorili njeni zdravniki v letu 2016. Iz tega razloga se je tožnica obrnila na Interdisciplinarno skupino strokovnjakov za verifikacijo bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu (ISS). Tako je dne 14. 12. 2016 prejela prvo Mnenje o verifikaciji, v katerem je zapisano, da mezoteliom zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju Republike Slovenije ni verificiran, ker ni ugotovljena vzročna zveza med nastankom mezotelioma in izpostavljenosti azbestu na ozemlju Republike Slovenije. Tožnica poudarja, da navedeno Mnenje sploh ni obrazloženo, pač pa so zgolj obkrožene rubrike, da ni dokaza izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS, kar pa ne drži, saj so bile vlogi priložene izjave prič; nadalje je bilo obkroženo tudi, da ni dokaza onesnaževanja s strani znanega onesnaževalca, kar prav tako ne drži, saj je izrecno navedena tovarna A., ki je znani onesnaževalec z azbestom ter druge tovrstne tovarne; nadalje je bilo še obkroženo, da niso diferencialno diagnostično izključeni drugi vzroki bolezni, vendar pri tem ni nikjer navedeno, kateri drugi vzroki bi lahko prišli v obzir, še zlasti glede na to, da je bila tožeča stranka izpostavljena azbestu. Razen tega je bilo še zapisano, da ni podatka o izjavah prič o izpostavljenosti azbestu, kar prav tako očitno ne drži, glede na vse prej navedeno. Tožnica še navaja, da je po prejemu navedenega Mnenja pri ISS vložila dopolnilno izjavo svojega moža B.B., ki je še konkretiziral svoje navedbe in zapisal, da je ves čas skupnega življenja s tožečo stranko (od leta 1966 dalje) delal v podjetju, ki se je imenovalo C. in je montiralo ter servisiralo dvigala v Sloveniji in drugod po nekdanji Jugoslaviji; pri svojem delu je veliko časa delal v tovarni Č.Č., kjer je servisiral dvigala. Ves čas svojega dela je svoje delovne obleke za pranje in čiščenje nosil domov, kjer jih je „klofala“ in prala njegova žena, sedaj tožeča stranka, več let še ročno, ker nista imela pralnega stroja. Zatem je tožnica prejela 22. 2. 2017 odgovor ISS, da ostaja Mnenje z dne 14. 12. 2016 nespremenjeno. Na svoj nadaljnji dopis, vložen po pooblaščeni odvetnici, skupaj s predlogom za ponovno odločanje ISS, oziroma podrejeno, za podrobnejšo obrazložitev Mnenja, iz katerega naj bo razvidna točno, katera dokazila mora tožnica priložiti, da bo njeni zahtevi ugodeno, pa je prejela pisni odgovor ISS, da se Mnenje ni spremenilo, z argumentacijo, da je zakonodajalec mezoteliom kot „okoljsko pogojeno bolezen“ uvrstil na seznam bolezni, pri katerih obolelim pripada odškodnina (zgolj) kadar so bili izpostavljeni bivalnemu okolju v bližini velikih onesnaževalcev z azbestom, t. j. tovarn, ki so v proizvodnji uporabljale azbest in so v večji meri onesnaževale bivalna okolja. V nadaljevanju pa je bilo še zapisano, da je mezoteliom bolezen, ki je sicer dokazano v velikem deležu povzročena z azbestom, ne pa v vseh primerih in se pojavlja tudi spontano, brez stika z azbestom ter da v primeru tožeče stranke po stališču ISS ni dokazana vzročna zveza med boleznijo in izpostavljenostjo azbestu, ki bi jo v bivalnem okolju povzročil znani večji onesnaževalec okolja. Ker se pri tem ISS niti ni spuščala v ugotavljanje zmanjšanja življenjskih funkcij, ki je pomembno za izračun višine odškodnine, je to za tožnico absurdno, glede na to, da gre za smrtonosno bolezen, ki je ni možno dokončno pozdraviti. Mnenje ISS po oceni tožnice ni ustrezno obrazloženo in temelji na napačnem razumevanju zakonodaje ter nepopolno in napačno ugotovljenih dejstvih. Tožnica poleg tega meni, da je ISS presojala dejstva, ki ne sodijo v sfero medicinske stroke in tako prejudicirala odločitev upravnega organa, ki bi naj o zadevi šele odločal. Navaja še, da zakon ne določa pogoja, da mora oseba, da bi bila opravičena do odškodnine, živeti v bližini onesnaževalca, medtem ko iz predloženih izjav prič jasno izhaja, da je tožnica z možem ves čas živela v Sloveniji, kakor tudi, da je bila tožnica na ozemlju Slovenije izpostavljena azbestu, in sicer kot posledici onesnaževanja s strani znanih onesnaževalcev. Prav tako za tožnico ni sporno, da je bil pri njej diagnosticiran ravno mezoteliom, ki je skoraj izključno posledica izpostavljenosti azbestu. Slednje pa v kombinaciji z dejstvom, da je bila tožnica izpostavljena azbestu, ne more pripeljati do ugotovitve, da niso izključne diferencialne diagnoze. Da gre za zmotno ugotovitev ISS, je tožnica prepričana zato, ker po njenem mnenju ni nobenega indica za kakršenkoli drug možen vzrok bolezni. Razen tega še očita, da ISS ni zapisala, da ne sledi pričam, niti ni pojasnila, zakaj izjave prič ne zadoščajo za ugotovitev o izpostavljenosti azbestu. Pri tem tožnica posebej poudarja, da je bila njena zahteva za obrazložitev s strani ISS popolnoma ignorirana, medtem ko tožena stranka izpodbijano odločbo utemeljuje zgolj na dejstvu, da ISS ni verificirala bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu. Toženi stranki še očita, da je pozitivno mnenje ISS zmotno štela kot predpostavko za odločanje, negativno mnenje pa je štela kot avtomatičen razlog za zavrnitev zahtevka tožnice, ne glede na njene trditve in dokaze, četudi zakon ne določa, da mora tožena stranka nujno slediti mnenju ISS. Zato glede na določila 5. člena ZOPDA po oceni tožnice ne zadošča utemeljitev tožene stranke, da je tožničina vloga neutemeljena (samo) na podlagi mnenja ISS. Meni, da ji je bila s tem odvzeta pravica do pravnega sredstva in do sodnega varstva glede odškodnine na podlagi 4. odstavka 2. člena ZOPDA, saj tožnica nima na voljo nobenega pravnega sredstva, s katerim bi izpodbijala mnenje ISS, četudi le-to ne predstavlja upravne odločbe in je tožnica celo večkrat, a neuspešno poskušala pridobiti utemeljitev, oziroma doseči, da bi ISS pravilno obravnavala njene trditve in dokaze. Do slednjih pa bi se ne nazadnje morala opredeliti in jih obravnavati tožena stranka, ki pa sploh ni ugotavljala relevantnega dejanskega stanja in je posledično napačno uporabila materialno pravo, pri čemer je zmotno spregledala, da je tožnica kot oseba s stalnim prebivališčem v RS, ki je zbolela za mezoteliomom zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS, zato upravičena do pravic po določilih ZOPDA. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži povrnitev vseh tožničinih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe dalje do plačila.

4. Tožena stranka je po pozivu sodišča na podlagi 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) predložila predmetni upravni spis in odgovor na tožbo, v katerem sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

5. Tožnica v pripravljalnih vlogah z dne 29. 1. 2018 in 8. 11. 2018 zaproša za prednostno obravnavo zadeve.

7. V konkretnem primeru je predmet sodne presoje uvodoma navedena odločba tožene stranke, ki temelji na določilih prve do četrte alineje 1. odstavka 5. člena ZOPDA. Zakonodajalec je z izpostavljenimi določili prve do četrte alineje 1. odstavka 5. člena ZOPDA opredelil pogoje za izplačilo odškodnine v pavšalnem znesku, med katerimi je dosežen sporazum po 4. alineji 1. odstavka 5. člena ZOPDA o izplačilu odškodnine v povezavi s 5. odstavkom 10. člena v zvezi s 6. členom ZOPDA. Povedano z drugimi besedami navedeno pomeni, da je med pogoji za izplačilo odškodnine po tem zakonu tudi to, da je bilo v postopku pred medresorsko komisijo, določeno v skladu z 8. členom ZOPDA, ugotovljeno, da so izpolnjeni pogoji za izplačilo odškodnine upravičencu. Medresorska komisija odloči o izpolnjevanju pogojev za izplačilo odškodnine po prejemu popolne vloge iz 1. alineje 1. odstavka 5. člena in mnenja o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu iz 2. alineje 1. odstavka 5. člena ZOPDA.

8. V konkretnem primeru ni sporno, da je bil mezoteliom v tožničinem primeru nesporno diagnosticiran dne 8. 6. 2016. Prav tako ni sporno, da je ISS za verifikacijo bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu in oceno zmanjšanja življenjskih funkcij, imenovana v skladu z 9. členom ZOPDA, podala Mnenje o verifikaciji mezotelioma zaradi izpostavljenosti azbestu št. ... z dne ... 2016, iz katerega je razvidno, da upravičenki (sedaj tožnici) ni bil verificiran mezoteliom zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS.

9. Po določbi 3. alineje 1. odstavka 5. člena ZOPDA se v postopku pred medresorsko komisijo (sedaj toženo stranko) uporabljajo določbe predpisov o splošnem upravnem postopku (ZUP), kolikor ni s tem zakonom določeno drugače. V konkretnem primeru je tožena stranka v celoti sledila zgolj predloženemu negativnemu Mnenju ISS o verifikaciji mezotelioma zaradi izpostavljenosti azbestu z dne 14. 12. 2016, pri čemer iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, zakaj je v tožena stranka sledila izključno Mnenju ISS, brez da bi se kakorkoli sploh opredelila do preostalih s strani tožnice predlaganih in ponujenih dokazov, zato je ostala obrazložitev izpodbijane odločbe v tem delu tako pomanjkljiva, da se je ne da preizkusiti (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), na kar povsem utemeljeno opozarja tožeča stranka v tožbi. Sodišče pri tem dodaja, da tožena stranka tudi ni obrazložila, zakaj pri odločitvi v konkretnem primeru ni upoštevala določila 4. odstavka 2. člena ZOPDA, ki določa, da so do pravic po tem zakonu upravičene tudi osebe s stalnim prebivališčem v RS, ki so zbolele za mezoteliomom zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS, če so imele v času izpostavljenosti stalno prebivališče v RS, saj je bil, kot rečeno, mezoteliom v tožničinem primeru nesporno diagnosticiran dne 8. 6. 2016.

10. Tožena stranka se sicer v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje zgolj na določbe prve do četrte alineje 1. odstavka 5. člena ZOPDA, vendar pa tožena stranka pri tem prezre 4. odstavek 2. člena ZOPDA, ki na splošno ureja osebno veljavnost zakona in ki razširja krog upravičencev iz 1., 2. in 3. odstavka 2. člena tudi na osebe s stalnim prebivališčem v RS, ki so zbolele za mezoteliomom zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju RS, če so imele v času izpostavljenosti stalno prebivališče v RS, česar pa v izpodbijani odločbi ne obrazloži, četudi med strankama ni sporno, da je bil mezoteliom v tožničinem primeru nedvomno diagnosticiran dne 8. 6. 2016. Izpodbijana odločba je zato pomanjkljivo obrazložena tudi v tem delu in se je ne da preizkusiti. Tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe tožeče stranke tudi ni seznanila z dejstvi in razlogi, na podlagi katerih je v konkretnem primeru sprejela svojo odločitev izključno ob upoštevanju Mnenja ISS z dne 14. 12. 2016, ne da bi se kakorkoli sploh opredelila do s strani tožnice navedenih dejstev in predlaganih dokazov, s tem pa je kršila temeljno načelo upravnega postopka iz 9. člena ZUP, po katerem je treba stranki pred izdajo odločbe dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo. Organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih določenih z zakonom (1. in 3. odstavek 9. člena ZUP). Navedene kršitve predstavljajo bistvene kršitve pravil postopka po 3. in 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP.

11. Glede na navedeno je sodišče tožbi tožeče stranke ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Sodišče je odločitev sprejelo na seji senata (1. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1), saj tožeča stranka ni predlagala oprave glavne obravnave, niti ni predlagala odločanja o stvari sami, za kar tudi niso podani predpisani zakonski pogoji, določeni v 65. členu ZUS-1, ker narava stvari tega ne dopušča, saj podatki postopka za tako odločanje ne dajejo zanesljive podlage. Na seji senata je sodišče odločilo ob upoštevanju 1. alineje 2. odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa niso sodelovali stranski udeleženci z nasprotnim interesom.

12. Ker je sodišče tožbi ugodilo in je izpodbijani upravni akt odpravilo je v skladu s 3. odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnica upravičena do povračila stroškov postopka, ki jih je sodišče, glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica in zavezanka za plačilo DDV, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Plačana sodna taksa za postopek bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakon o odpravljanju posledic dela z azbestom (2006) - ZOPDA  - člen 2, 2/4, 5, 5/1, 5/1-3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 9/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.