UPRS Sodba I U 2656/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-08

mag. Mire Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

CESTE IN CESTNI PROMET - VARNOST CESTNEGA PROMETA

objekt za obveščanje in oglaševanje - soglasje za postavitev objekta za oglaševanje - cesta - državna cesta - varovalni pas ceste

Ni podlage za tožbeno stališče, da bi se morala postavitev objektov za oglaševanje v varovalnem pasu državne ceste presojati zgolj po določbi tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, kot jo gramatikalno razlaga tožnik, z navedbo, da ta taksativno določa pogoje za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje. Navedena zakonska določba ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od namena določbe 66. člena ZCes-1, ki od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Določbe 78. člena ZCes-1 tudi ni mogoče razlagati neodvisno od prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki prepoveduje izvajati kakršnakoli dela na zemljiščih ali objektih ob javni cesti, s katerimi bi se ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej.

Sodišče ugotavlja, da toženec neupravičeno enači zaznavanje in preglednost. Četudi objekt ne bi zakrival prometnega znaka, namreč to ne pomeni, da ne bi oviral njegovega zaznavanja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnika za izdajo soglasja k postavitvi objekta za obveščanje in oglaševanje - reklamnega panoja v naselju Tolmin, v varovalnem pasu državne ceste G2-102, odsek 1040 Peršeti - Most na Soči v km 2,003 levo na parceli št. 751/7 k.o. .... V obrazložitvi navaja, da iz vloge oziroma priloženega elaborata izhaja, da gre za objekt obveščanja in oglaševanja s predvidenim odmikom posega v varovalni pas državne ceste, ki ga določa 66. člen Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) ter znaša pri glavni cesti 25 m. Terenski ogled lokacije je pokazal, da je oddaljenost skrajnega roba objekta od zunanjega roba pešhodnika 7,00 m, od roba vozišča pa cca 10 m, od osi obstoječega cestnega priključka javne poti JP 922140, odsek 922141 Zdravstveni dom - avtobusna postaja, pa je cca 6 m. Na cestnem priključku javne poti je označen prehod za pešce, opremljen s prometnimi znaki "prehod za pešce", na uvozu v priključek pa je postavljen prometni znak "prepovedana ustavitev in parkiranje" z dopolnilno tablo "dovoljeno za avtobuse". Zahtevo za izdajo soglasja je zavrnil, ker postavitev objekta za oglaševanje ovira zaznavanje prometne signalizacije urejenega prehoda za pešce, kar pomeni veliko nevarnost za vse pešce, ki prehajajo preko prehoda za pešce, saj znaša pri hitrosti 50 km/h zaustavitvena razdalja vozila 45 m. Poleg tega je lokacija reklamnega panoja predvidena v oddaljenosti cca 6 m od osi priključka javne poti. Vse to ni v skladu z drugim in tretjim odstavkom 56. člena Pravilnika o projektiranju cest (v nadaljevanju Pravilnik) ter tretjim odstavkom 66. člena ZCes-1, prvim odstavkom 5. člena ZCes-1 ter 78. člen ZCes-1. Pojasnil je tudi, da je predlog parkiranja tožnikovih vozil nesprejemljiv, ker je površina avtobusnega postajališča namenjena le prometu avtobusov.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil, v obrazložitvi pa soglašal z razlogi organa za zavrnitev, ker je objekt postavljen manj kot 100 m pred oziroma 50 m za križiščem, ter ker je postavljen v bližini prehoda za pešce. Pravilnik se na podlagi 125. člena ZCes-1 še vedno uporablja, prav tako pa določba 78. člena ZCes-1 ne izključuje splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki zahteva tudi presojo interesa varovanja državne ceste. Upoštevati je potrebno še 5. člen ZCes-1, ki prepoveduje izvajanje kakršnih koli del na cesti ali ob njej, ki bi lahko škodovala cesti ali ogrožala varnost prometa. Pravilnik v tem delu ni v nasprotju z zakonom, saj zakonske določbe zahtevajo dodatno razčlenitev v podzakonskem predpisu.

3. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je toženka izdajo soglasja zavrnila, ker da lokacija, na kateri bi stal reklamni pano, ni dovolj oddaljena od kanaliziranega križišča. Pri tem se je sklicevala na 56. člen Pravilnika, vendar je sklicevanje na ta Pravilnik neutemeljeno, saj je prenehal veljati dne 11. 4. 2011, z uveljavitvijo ZCes-1. Na podlagi določbe 125. člena ZCes-1 se lahko do uveljavitve ustreznih predpisov na podlagi tega zakona podzakonski predpisi, sprejeti na podlagi prejšnjega zakona, uporabljajo še naprej, vendar le, če niso v nasprotju z ZCes-1. Iz določbe 78. člena ZCes-1 izhaja, da postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje znotraj naselij ni omejeno. S tem, ko Pravilnik v 56. členu določa dopustne razdalje, neutemeljeno oži določbe ZCes-1. Tega pa podzakonski akt, ki je hierarhično nižji zakonu, ne more, niti ne sme. Sklicuje se na odločbo drugostopnega organa, ki je v drugi zadevi odpravil odločitev prvostopnega organa, ki se je oprl na sporni Pravilnik. Uporaba Pravilnika je sporna, četudi bi šteli, da še vedno velja, saj Zakon o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC) sploh ni dajal podlage za izdajo podzakonskega predpisa za urejanje področja obveščanja in oglaševanja ob državnih cestah. To pomeni, da se tega področja s Pravilnikom sploh ne sme urejati in določbe Pravilnika tudi iz tega razloga ne bi smele biti uporabljene. Objekte oglaševanja opredeljujejo Zakon o graditvi objektov (ZGO-1), Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost ter Uredba o spremembah in dopolnitvah uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost. Zato jih s podzakonskimi predpisi ni mogoče opredeliti kot elementov prometne signalizacije ali opreme cest, ki so sicer definirani v 56. členu Pravilnika. Takšnemu pravnemu naziranju sledi tudi pravno mnenje Pravne fakultete, Univerze v Mariboru. Izpostavlja, da je prvostopenjski organ v preambuli odločbe navedel, da odloča na podlagi 78. člena ZCes-1, vendar svoje odločitve ni utemeljil na navedenem predpisu, ampak na neveljavnih določbah Pravilnika, s čimer je zmotno uporabil materialno pravo. Iz tretjega odstavka 78. člena ZCes-1 izhaja, da se soglasje izda, če je predvidena lokacija, na kateri bo stal reklamni pano, izven preglednega polja, pregledne berme in preglednostnega prostora. Iz vloge in elaborata izhaja, da se predvidena lokacija panoja nahaja zunaj preglednostnega trikotnika in so izpolnjeni zakonski pogoji za izdajo soglasja, zato je odločitev napačna. Izpostavlja cilje oglaševanja ter da je predvsem voznik tisti, ki mora paziti, da je med vožnjo zbran in upošteva cestnoprometne predpise ter ne ogroža drugih. Toženka pa ni izkazala, s čim naj bi reklamni pano ogrožal varnost v prometu. Iz elaborata in fotografij je razvidno, da predvidena lokacija ne ovira šoferjev avtobusov, niti zaznavanja prometnih znakov. Iz fotografij, priloženih k pritožbi, tudi izhaja, da reklamni pano z ničemer ne zakriva preglednosti vozišča peščev in voznikov. Do pritožbenih navedb v zvezi z nesprejemljivim parkiranjem, kot je ugotovil prvostopni organ, pa se drugostopenjski organ sploh ni opredelil. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

6. V obravnavani zadevi je toženka zavrnila vlogo tožnika za izdajo soglasja k postavitvi objekta za obveščanje in oglaševanje iz dveh razlogov. Prvi razlog je ta, da objekt ovira zaznavanje prometne signalizacije urejenega prehoda za pešce, kar zaradi zaustavitvene razdalje, ki jo ima vozilo pri hitrosti 50 km/h, pomeni nevarnost za pešce, ki prehajajo cesto preko prehoda za pešce. Drugi razlog za zavrnitev pa je ta, da bi objekt stal v oddaljenosti cca 6 m od osi priključka javne poti JP 922140, odsek 922141 Zdravstveni dom - avtobusna postaja. Iz prvostopenjske odločbe ne izhaja, da bi toženka vlogo zavrnila tudi zaradi predloga parkiranja vozil. Zato se drugostopenjski organ utemeljeno ni izrekel o pritožbenih razlogih, s katerimi tožnik pojasnjuje, da gre za pot in parkiranje vozila, ki bi ga uporabil pri njem zaposleni za dostop do lokacije panoja.

7. Iz določbe 66. člena ZCes-1 izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu ceste omejena in da je vsakršna gradnja in rekonstrukcija objektov v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa in sam videz ceste. Glede na navedeno ni podlage za tožbeno stališče, da bi se morala postavitev objektov za oglaševanje v varovalnem pasu državne ceste presojati zgolj po določbi tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, kot jo gramatikalno razlaga tožnik, z navedbo, da ta taksativno določa pogoje za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje. Navedena zakonska določba ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od namena določbe 66. člena ZCes-1, ki od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Določbe 78. člena ZCes-1 tudi ni mogoče razlagati neodvisno od prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki prepoveduje izvajati kakršnakoli dela na zemljiščih ali objektih ob javni cesti, s katerimi bi se ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej. Tožnikovo stališče bi pomenilo, da se zanemari namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščeni obe določbi, in ki je v varstvu cest in prometa na njih. Upoštevajoč sistemsko razlago zakona torej Direkcija za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej

. Toženka je tako pravilno opravila celovito presojo vseh zakonsko določenih pogojev, ne zgolj po 78. členu ZCes-1, ampak tudi po 5. in 66. členu ZCes-1. O tem, da je potrebno pri odločanju o soglasju za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje uporabiti tudi 5. in 66. člen ZCes-1, pa sta se že izrekla tudi Upravno

8. Tožnik nadalje ugovarja, da je toženka s sklicevanjem na Pravilnik napačno uporabila materialno pravo, ker je Pravilnik v nasprotju z določbami ZCes-1 ter je bil sprejet na podlagi ZJC, ki določb s področja obveščanja in oglaševanja ni vseboval. Sodišče temu ugovoru ne sledi. Toženka je svojo odločitev pravilno oprla (tudi) na določbe drugega in tretjega odstavka 56. člena Pravilnika.

9. Res je, da je bil Pravilnik, ki ureja tehnične zahteve, pogoje in normative, ki se morajo zaradi zagotavljanja prometne varnosti in ekonomičnosti gradnje ter vzdrževanja javnih cest in njihovih elementov upoštevati pri izdelovanju projektne in tehnične dokumentacije, namenjene tako za gradnjo, kot tudi za uporabo in vzdrževanja cest, sprejet na podlagi prve alinee tretjega odstavka 6. člena ZJC. Vendar pa Pravilnik v navedenem vsebinskem okviru ureja tudi uporabo cest v zvezi z obveščanjem oziroma oglaševanjem. Iz dikcije 125. člena ZCes-1 izhaja, da se Pravilnik, če ni v nasprotju s tem zakonom, uporablja še naprej, vse do uveljavitve ustreznih predpisov na podlagi tega zakona. Ker je 9. člen ZCes-1 predvidel med drugim tudi sprejetje predpisov na področju projektiranja cest, kamor spada sporni Pravilnik, je ugotoviti, da se Pravilnik uporablja tudi za vloge za izdajo spornih dovoljenj, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1. Določba 56. člena Pravilnika po mnenju sodišča v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona, zato se na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 uporablja tudi po uveljavitvi ZCes-1. Slednjega ne more spremeniti niti dejstvo, da se 78. člen ZCes-1, ki sicer ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, na zakonski ravni nanj izrecno ne sklicuje. Prav tako ne drži, da ZJC urejanja postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje sploh ni omogočal, saj iz 68. člena tega zakona izhaja, da je urejal tudi obveščanje in oglaševanje, Pravilnik pa je bil, kot že rečeno, sprejet na podlagi njegovega 6. člena. Glavni namen obeh zakonov, tako ZJC, kot ZCes-1, je nedvomno zagotavljanje varnosti prometa. ZCes-1 zato kot enega izmed kriterijev za izdajo soglasja k postavitvi objektov za oglaševanje določa, da ne smejo biti prizadeti interesi varnosti cestnega prometa. Pravilnik torej ne širi zakonskih določb, ampak zgolj podrobneje opredeljuje, kdaj bi bili lahko prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, to pa je bil tudi razlog za zavrnitev soglasja v obravnavani zadevi. Tudi Upravno in Vrhovno sodišče sta se v podobnih primerih že postavila na stališče, da se Pravilnik uporablja za vloge za izdajo soglasja, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1, in da uporaba 56. člena Pravilnika ni v nasprotju ZCes-1

10. Sklicevanje na odločitev drugostopenjskega upravnega organa v zadevi 3717-95/2012/2-00611138 za odločitev sodišča ni relevantno, saj odločbe upravnih organov niso sodna praksa in sodišče pri presoji zakonitosti upravnih aktov ni vezano na odločitve organov v drugih zadevah. Odločitev toženke je v skladu s sodno prakso sodišča.

11. Tožnik ugovarja tudi ugotovljenemu dejanskemu stanju, češ da predlagana postavitev oglasne table ne bi zakrivala preglednosti križišča in ne bi ovirala peščev in prometa. V zvezi s tem sodišče ugotavlja, da je toženka zaradi ugotovitve dejanskega stanja opravila ogled terena in z ugotovitvami ter svojim stališčem, da postavitev reklamnega panoja na tak način, kot je predviden, ni možna, seznanila tožnika in mu dala možnost, da se pred izdajo odločbe o tem izjavi. Tožnik je poziv prejel, vendar se nanj ni odzval, tj. ni navajal nobenih nasprotnih dejstev in ni predlagal izvedbe nobenih dokazov, s katerimi bi ugovarjal ugotovljenemu dejanskemu stanju in stališču prvostopenjskega organa, da postavitev objekta ni možna. Šele v pritožbi je predložil (nove) fotografije, s katerimi je dokazoval, da objekt glede na predvideno postavitev ne bi v ničemer zakrival preglednosti vozišča tako za voznike, kot pešce. V tožbi pa v zvezi s tem predlaga tudi dokaz z zaslišanjem zakonitega zastopnika. Po tretjem odstavku 238. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se nova dejstva in dokazi upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstojali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi. Po tretjem odstavku 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Tožnik niti v tožbi in niti v pritožbi ni navajal nobenih in torej tudi ne opravičljivih razlogov, zaradi katerih predlaga izvedbo novih dokazov po izdaji odločbe prve stopnje. Zato jih sodišče ne more upoštevati.

12. Glede na to je toženka po presoji sodišča, upoštevaje izvedene dokaze, pravilno ugotovila, da bi objekt oviral zaznavanje prometnih znakov ob cesti, kar bi predstavljalo nevarnost za pešce, poleg tega pa bi stal preblizu križišča, kar prav tako pomeni ogrožanje varnosti v prometu. Pri tem sodišče še ugotavlja, da toženec neupravičeno enači zaznavanje in preglednost. Četudi objekt ne bi zakrival prometnega znaka, namreč to ne pomeni, da ne bi oviral njegovega zaznavanja. V tretjem odstavku 56. člena Pravilnika določen pogoj oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča ni sam sebi namen, ampak konkretizira zakonske določbe, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti, katere bistveni element je tudi pozornost voznika pred vstopom in izhodom iz križišča na dogajanje in obveščanje v prometu

. Že same trditve tožnika, da je postavljanje reklamnih panojev namenjeno informiranju potrošnikov, predpostavljajo ravnanje, ki odvrača pozornost od varne udeležbe v prometu, saj naj bi se vozniki (poleg pešcev) pred križiščem s prebiranjem in gledanjem vsebine panojev mimogrede še informirali o produktih na trgu.

13. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj tožnik navaja zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih sodišče ne more upoštevati (drugi odstavek 59. člena ZUS-1). Poleg tega dokaz za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika (četudi bi tožnik navedel opravičljive razloge, čemu tega dokaza ni predlagal prej), ni substanciran. Namreč tožnik ne pojasni, katere trditve, ki so pravno relevantne za odločitev, naj bi se z zaslišanjem ugotovile. Ostali dokazni predlogi, ki jih je tožnik v tožbi navajal, pa so del upravnega spisa in jih je sodišče presodilo v okviru pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe.

14. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Glej sodbe Upravnega sodišča I U 1179/2014, I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016, I U 1375/2015 z dne 25. 1. 2016, I U 2816/2017 z dne 27. 2. 2018, IU 1595/2017 z dne 12. 4. 2018

Glej na primer sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017, X Ips 93/2016 z dne 1. 2. 2017 in X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017 ter sodbo X Ips 186/2015 z dne 17. 4. 2017

Glej X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017, I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016, IU 1883/2017 z dne 28. 8. 2018 in druge

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 5, 5/1, 66, 78, 78/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 238, 238/3

Pravilnik o projektiranju cest (2005) - člen 56, 56/2, 56/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.