UPRS Sodba II U 351/2017-35
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-06-05

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

izdaja dovoljenja za prekop posmrtnih ostankov umrlega - soglasje najemnika groba - prekop in prenos posmrtnih ostankov - pravica do pietete - obrazložitev odločbe

Mnenje, ki ga najemnik groba poda ob zahtevi za prekop po ZPPDej, ne more več šteti kot pogoj za diskrecijsko odločanje upravnega organa, temveč le kot podlaga za odločitev na podlagi tehtanja vrednot,

Tožbi se ugodi. Odločba Mestne uprave Mestne občine Maribor, št. 18100-10/2016-7 z dne 12. 4. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 € z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Zahtevek prizadete stranke za povrnitev stroškov se zavrne.

Mestna občina Maribor je kot prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo A.A., tožnice v tem upravnem sporu, za izdajo dovoljenja za prekop posmrtnih ostankov B.B. in C.C. iz grobnega prostora z oznako 2-1-13 na pokopališču v ..., v drugi grobni prostor z oznako M/III-I-VII-38b (440b) na pokopališču ... (tč. 1 izreka), pri tem pa odločila, da v postopku stroški niso nastali (tč. 2 izreka).

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je tožnica v svoji vlogi navajala, da je bila že po smrti sina njena in moževa želja, da je družina pokopana v skupnem grobu, kar je pred svojo smrtjo ponovil tudi mož tožnice. Mož in sin tožnice sta trenutno pokopana v grobu staršev moža tožnice, katerega najemnik je bil ob vložitvi vloge Č.Č. sedaj pa je to D.D., brat njenega pokojnega moža. V vlogi tožnica nadalje navaja, da zaradi spora z najemnikom groba in njegovo družino nima nikakršnega zagotovila, da bo lahko po svoji smrti pokopana skupaj s sinom in možem. Po dopolnitvi vloge s strani tožnice, si je upravni organ po uradni dolžnosti pridobil najemno pogodbo za najem grobnega prostora z oznako 2-1-13, v skladu s prvim odstavkom 21. člena Zakona o pogrebni in pokopališki dejavnosti (v nadaljevanju ZPPDej) pa si je pridobil tudi mnenje najemnika groba. Le-ta je podal negativno mnenje k prekopu, z obrazložitvijo, da predlagan prekop posega v njegova pietetna čustva, kot tudi v pietetna čustva ostalih svojcev, ter da bi s prekopom bilo poseženo v zavest o mirnem počitku pokojnikov, zavest o spoštovanju nedotakljivosti njihovih posmrtnih ostankov in grobnega obeležja ter zavest o spoštovanju njihove preminulosti. Najemnik v mnenju tudi poudarja, da je bil pokop pokojnega C.C. opravljen v skladu z njegovo voljo, ter da na njegovi strani kot tudi na strani svojcev pokojnih ni nobenih zadržkov, po katerih volja tožnice o načinu in kraju njenega pokopa ne bi bila spoštovana.

Prvostopenjski organ svojo odločitev utemeljuje na določbah 21. in 36. člena ZPPDej ter na vlogi priloženem pravnem mnenju prof. dr. E.E. z dne 28. 2. 2017, ter navaja, da na podano mnenje najemnika groba ni vezan in da je zato odločil na podlagi tehtanja vrednot. Svojo odločitev o zavrnitvi opira na dosedanjo sodno prakso Zakona o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o urejanju pokopališč (v nadaljevanju ZPPDUP), katerega namen je bil, da se po smrti varuje integriteta trupla, podoba in čast umrlega ter pietetna čustva svojcev in najemnika groba, ter na izjavo najemnika groba, da ne obstajajo nobeni zadržki, da se volja tožnice o načinu in kraju njenega pokopa ne bi spoštovala.

Tožnica je zoper navedeno odločbo vložila pritožbo, ki jo je župan Mestne občine Maribor kot drugostopenjski upravni organ zavrnil kot neutemeljeno (tč. 1), zavrnil zahtevo pritožnice za povračilo stroškov (tč. 2 izreka), pri tem pa ugotovil, da v postopku izdaje odločbe niso nastali posebni stroški (tč. 3 izreka). V obrazložitvi drugostopenjski organ ocenjuje, da je prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi, zato se po določilu drugega odstavka 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) sklicuje na razloge iz prvostopenjske odločbe. Ocenjuje še, da je prvostopenjski organ odločal o vseh dokazih, ki jih je v upravnem postopku predložila tožnica. Ob tem še dodaja, da je pravica do pietete del ustavno varovane pravice do duševne integritete in zasebnosti, svoj pietetni odnos do pokojnega in njegovega groba pa lahko posameznik izvršuje le na tak način, da ne posega v pietetna čustva drugega svojca ali najemnika.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da jo vlaga zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, saj iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi tožena stranka opravila kakršnokoli tehtanje vrednot. Po mnenju tožnice tožena stranka tako ni tehtala med pietetnim odnosom tožeče stranke kot žene in matere na eni stani in pietetnim odnosom ostalih svojcev (brata in ostalih) na drugi strani. Obrazložitev ne more biti samo ta, da sme tožnica uveljavljati svojo pravico samo tako, da ne posega v pietetno pravico drugih sorodnikov, temveč velja tudi obratno, da varovanje pravice drugih sorodnikov ne sme posegati v pravico tožnice. Kolikor pa bi tožena stranka ugotovila, da je pravica tožnice enako močna kot pravica drugih sorodnikov pa bi morala utemeljiti, zakaj je v konkretnem primeru nujno in sorazmerno, da se njen zahtevek v celoti zavrne. Ker tega ni storila, je tožena stranka kršila pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Pri tem tožnica poudarja, da za obrazloženost odločbe ne zadostuje navedba dokazov, temveč je treba, da se organ do njih opredeli, jih izvede in na tej podlagi ugotovi dejstvo, ki je pomembno za odločitev. Če meni, da določeno dejstvo ni pomembno za odločitev, pa mora tudi to obrazložiti. Slednjega pa tožena stranka ni storila. Glede na navedeno sodišču primarno predlaga, da izpodbijano odločbo spremeni in vlogi tožnice za prekop posmrtnih ostankov ugodi, podredno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Hkrati priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in razlogih zanjo ter predlaga zavrnitev tožbe.

Tožnica v pripravljalni vlogi nasprotuje navedbam tožene stranke ter vztraja pri svojih navedbah in predlogih, prav tako pri svojih navedbah v izpodbijani odločbi in odgovoru na tožbo vztraja v svoji pripravljalni vlogi tožena stranka.

V drugi in tretji pripravljalni vlogi tožena stranka pripoznava tožbeni zahtevek ter predlaga izdajo sodbe na podlagi pripoznave.

Odgovor na tožbo pa je podala tudi prizadeta stranka D.D., ki navaja, da predstavlja predmetno grobno mesto družinski grob družine ... ter da je zavezan upoštevati, omogočiti in storiti vse, kar je v njegovi moči, da bo upoštevana in spoštovana želja njegovega brata, da po smrti počiva v skupnem grobu s pokojnimi člani njegove družine. Ob tem ponovno poudarja, da ne obstajajo nobeni zadržki, po katerih volja tožnice o načinu in kraju njenega pokopa ob njeni smrti ne bi bila upoštevana in izpolnjena. Dodaja še, da tudi iz ZPPDej izhaja namen, da se po smrti osebe varuje integriteta trupla, podoba in čast umrlega ter pietetna čustva svojcev in najemnika groba ter da ne on kot najemnik groba, ne njegovi družinski člani niso nikoli na noben način posegali v pietetna čustva tožnice, zato upravičen interes tožnice za prekop ni izkazan. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne in odloči o povrnitvi stroškov prizadete stranke.

V nadaljnjih pripravljalnih vlogah tako tožnica kot prizadeta stranka vztrajata pri svojih dosedanjih navedbah in predlogih.

Uvodoma sodišče ugotavlja, da je tožena stranka z dopisoma z dne 23. 5. 2018 in z dne 31. 5. 2018 spremenila svoje stališče iz odgovora na tožbo, ko je vztrajala pri svoji odločitvi, in navedla, da zahtevek tožnice pripoznava. Ker pa sodišču ni predložila nove izpodbijane odločbe (273. člen ZUP), kar bi morala, da bi sodišče odločalo na podlagi 39. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), je sodišče o tožbi odločilo, ne da bi čakalo na izdajo nove odločbe.

V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev izdaje dovoljenja za prekop posmrtnih ostankov.

V skladu s prvim odstavkom 21. člena ZPPDej je lahko na zahtevo svojcev ali drugih fizičnih ali pravnih oseb, ki imajo za to upravičen interes, pokojnik izkopan in prenesen na drugo pokopališče ali v drug grob na istem pokopališču, in sicer po predhodnem mnenju najemnika groba. Po četrtem odstavku navedenega člena pa je potrebno za prekop pokojnika pridobiti dovoljenje pristojnega občinskega organa. V skladu s šestim odstavkom 36. člena ZPPDej daje pristojni občinski organ soglasje za prekop ali soglasje za pokop zunaj pokopališča v skladu s tem zakonom, odlokom občine in zakonom, ki ureja splošni upravni postopek.

Iz navedenega izhaja, da o izdaji dovoljenja za prekop posmrtnih ostankov odloči upravni organ z upravno odločbo po pravilih ZUP, ta pa mora biti obrazložena (214. člen ZUP). Samo takšno odločbo je namreč mogoče preizkusiti in s tem zagotoviti stranki učinkovito pravno sredstvo. V upravnem sporu se namreč presoja zakonitost in pravilnost dokončnega upravnega akta. Da je to presojo mogoče opraviti pa mora imeti akt vse predpisane sestavine, torej tudi obrazložitev, v kateri morajo biti v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP navedeni: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Kolikor je pristojni organ upravičen zadevo rešiti po prostem preudarku, mora v obrazložitvi poleg podatkov iz prvega odstavka navesti ta zakon in razloge, zakaj je tako odločil, in kako je uporabil obseg in namen prostega preudarka (peti odstavek 214. člena ZUP).

Predmetna zadeva se dotika občutljivih vprašanj ravnanja s posmrtnimi ostanki, upoštevanja volje pokojnika, pravice do pietete prosilca za prekop kot tudi svojcev umrlega, vse navedeno pa je varovano v okviru osebnostne pravice do duševne integritete, ki je del zasebnosti vsakega posameznika (tako odločba Ustavnega sodišča RS U-I-2155/08 z dne 1. 10. 2009). Osebnostne pravice in zasebnost so varovane s 35. členom Ustave RS.

Zakonska ureditev pogrebne in pokopališčne dejavnosti po ZPPDUP je zagotavljala tako spoštovanje do umrlih in njihovo dostojanstvo, kot tudi spoštovanje pietetnih čustev svojcev in najemnika groba (tako odločba Ustavnega sodišča RS U-I-54/99 z dne 13. 6. 2002 ter sodbi Upravnega sodišča RS U 327/1994 z dne 12. 12. 1996 in II U 127/2012 z dne 15. 5. 2013).

Sodišče ugotavlja, da iz zakonodajnega postopka sprejemanja ZPPDej izhaja, da je bil ZPPDUP sprejet še v prejšnji družbeni ureditvi, zato njegove posamezne rešitve niso več ustrezale današnjemu pravno-sistemskemu in dejanskemu okolju, še posebej potem, ko je bil z uveljavitvijo Zakona o gospodarskih javnih službah vzpostavljen popolnoma nov sistem zagotavljanja javnih dobrin, ki je dotedanji sistem dejavnosti posebnega družbenega pomena nadomestil s sistemom gospodarskih javnih služb (tako Predlog Zakona o pogrebni in pokopališki dejavnosti, Poročevalec DZ, 1139-VII, 4. 4. 2016). Ključna načela, ki jih zagotavlja ZPPDej in ki so našteta v citiranem predlogu zakona, so zagotavljanje pietete, varovanje zdravja ter upoštevanje zdravstvenih in sanitarno-higienskih predpisov, prosta izbira mesta pokopa (pokopališča), prosta izbira izvajalca pogrebnih storitev, enakopravna obravnava izvajalcev pogrebnih storitev, prost pretok storitev ter učinkovit nadzor.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da kar se tiče spoštovanja do umrlih in njihovega dostojanstva, kot tudi spoštovanja pietetnih čustev svojcev in najemnika groba, ostaja namen ZPPDej enak kot je bil po prejšnji ureditvi.

V zvezi z ureditvijo prekopa pa sodišče ugotavlja, da so se spremenili pogoji, ki jih zakon določa za prekop. Medtem ko je 9. člen ZPPDUP določal, da: „se lahko na zahtevo svojcev ali drugih fizičnih ali pravnih oseb, ki imajo za to interes, umrli izkoplje in prenese na drugo pokopališče ali v drug grob na istem pokopališču in sicer po poprejšnjem

(poudarek sodišča) najemnika groba in z dovoljenjem za zadeve zdravstvenega varstva pristojnega občinskega upravnega organa.“, ZPPDej v 21. členu določa, da: „je lahko na zahtevo svojcev ali drugih fizičnih ali pravnih oseb, ki imajo za to upravičen interes, pokojnik izkopan in prenesen na drugo pokopališče ali v drug grob na istem pokopališču, in sicer po predhodnem

(poudarek sodišča) najemnika groba“. Iz podatkov zakonodajnega postopka sprejemanja ZPPDej navedena sprememba ni obrazložena oziroma ni razbrati razlogov zanjo.

Sodna praksa po ZPPDUP je soglasje najemnika groba štela kot pogoj za diskrecijsko odločanje upravnega organa. Če torej najemnik groba soglasja h prekopu ni podal, je bil organ na to soglasje vezan in je moral zahtevo za prekop zavrniti.

Pravni terminološki slovar (Založba ZRC, Ljubljana 1999) soglasje definira kot: 1. enako mnenje o čem, 2. pozitivno mnenje, 3a. mnenje, da je kaj pravilno, ustrezno, 3b. dokument s takim mnenjem in 4. skladnost. Po drugi strani pa je mnenje definirano kot: 1. kar izraža odnos do česa in 2. izjava glede na lastno vedenje, poznavanje česa.

Vsled navedenega je sodišče presodilo, da se mnenje, ki ga najemnik groba poda ob zahtevi za prekop po ZPPDej, ne more več šteti kot pogoj za diskrecijsko odločanje upravnega organa, temveč le kot podlaga za odločitev na podlagi tehtanja vrednot, kot je pravilno ugotovil že prvostopenjski organ. Navedeno narekuje skrbno presojo interesov obeh udeležencev postopka (vlagateljice zahteve in najemnika groba) skozi prizmo njunih osebnostnih pravic, predvsem njune pravice do pietete, in ob ustreznem upoštevanju morebitne izražene volje pokojnika.

Sodišče se strinja s toženo stranko, da je potrebno upoštevati, da lahko svoj pietetni odnos do pokojnika in njegovega groba posameznik izvršuje le na tak način, da ne posega v pietetna čustva drugega svojca. Vendar pa se sodišče strinja tudi s tožnico, da kolikor sme tožnica uveljavljati svojo pravico samo tako, da ne posega v pietetno pravico drugih sorodnikov, velja tudi obratno, in sicer, da varovanje pietetne pravice drugih sorodnikov ne sme posegati v pravico tožnice. Prav iz tega razloga bi po presoji sodišča moral upravni organ skrbno presoditi interese obeh udeležencev postopka ter vsebinsko presoditi navedbe in dokaze, ki jih predlagata, vse to pa jasno navesti v obrazložitev odločbe. Iz izpodbijane odločbe pa to ne izhaja. Upravni organ je namreč kot razlog za zavrnitev navedel le sodno prakso starega zakona (ZPPDUP) glede varovanja integritete trupla, podobe in časti umrlega ter pietetnih čustev svojcev in najemnika groba, ter dejstvo, da je najemnik groba v mnenju poudaril, da ne obstajajo nobeni zadržki, da se po smrti tožnice ne bi upoštevala volja njenega moža, da bi družina po smrti počivala v skupnem grobu.

Sodišče zato zaključuje, da izpodbijani akt v obrazložitvi nima vseh predpisanih sestavin iz prvega odstavka 214 člena ZUP, ki bi jih kot akt izdan na podlagi določb ZUP moral imeti, prav tako tudi nima obrazložitve, kako je bil v predmetni zadevi uporabljen obseg in namen prostega preudarka upravnega organa iz petega odstavka 214. člena ZUP. Izpodbijani akt zato ni izdelan v skladu z ZUP, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka, zaradi česar ga je treba odpraviti. Nepravilna oziroma nezadostna obrazložitev upravnega akta namreč sodišču onemogoča, da bi preverilo njegovo zakonitost in pravilnost, poleg tega pa onemogoča oziroma omejuje učinkovito varstvo pravic strank v pritožbenem upravnem postopku in tudi postopku sodnega varstva.

Ob tem sodišče še pojasnjuje, da obrazložitev tožene stranke v njeni drugostopenjski odločbi, čeprav tudi ta ne zadosti zahtevam iz 214. člen ZUP, v nobenem primeru ne more nadomestiti razlogov za odločitev prvostopenjskega organa (tako sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 1018/2004 z dne 18. 5. 2006)

Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponovni postopek.

V ponovnem postopku bo treba ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) ugotoviti dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, ki so bili odločilni za presojo posameznih dokazov, razloge, zakaj kakšnemu zahtevku strank ni bilo ugodeno, ter razloge, ki narekujejo končno odločitev, ob tem pa tudi pojasniti, kako je bil uporabljen obseg in namen prostega preudarka oziroma, kako so bili vsebinsko presojeni interesi obeh udeležencev postopka (tehtanje med pravico do pietete tožnice in pravico do pietete najemnika groba ter ostalih svojcev) in v zadevi ponovno odločiti.

Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa in podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti ter ostala navedena dejstva in dokazi ne morejo vplivati na odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 €, skupaj z DDV in zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

Zahtevo za povrnitev stroškov je v postopku priglasil tudi D.D., ki je v upravnem sporu nastopal kot prizadeta stranka na podlagi prvega odstavka 19. člena ZUS-1. Ker navedeni zakon vprašanja povrnitve stroškov postopka za te osebe ne ureja, je treba glede tega vprašanja uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 (tako sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015). Primerno pa je treba uporabiti tiste določbe ZPP, ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS-1 (tako sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, št. I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013 ).

Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka. Ker prizadeta stranka s svojim predlogom v odgovoru na tožbo, da se tožba zavrne kot neutemeljena, ni uspela, v skladu s 154. členom ZPP ni upravičena do povrnitve stroškov postopka.

---------------------------------------------------------------------------------------------

Sodišče na tem mestu pojasnjuje, da se je v letu 2016 zakonska ureditev pokopališke in pogrebne dejavnosti spremenila. ZPPDUP, ki je veljal do dne 15. 10. 2016, je nadomestil ZPPDej.

Zakon o pogrebni in pokopališki dejavnosti (2016) - ZPPDej  - člen 21, 21/1, 21/4, 36, 36/6

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1, 214/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.