UPRS Sodba I U 1299/2020-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-16

Adriana Hribar Milič (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

varstvo pred nalezljivimi boleznimi - karantena - obrazložitev odločbe - nepopolno oziroma nepravilno ugotovljeno dejansko stanje - pravica do izjave

Iz izpodbijane odločbe ne izhajajo ne kraj-mejni prehod, ne ura vstopa tožnika iz Republike Slovenije na ozemlje Republike Hrvaške in ne njegova vrnitev Republiko Slovenijo, kakor tudi ne razlogi, ki so organ vodili k takšni odločitvi. Iz obrazložitve tudi niso pojasnjeni razlogi, zakaj za tožnika izjema, ki jo je tožnik uveljavljal, zanj ne velja, še posebej ob upoštevanju dokazov, ki jih je ponudil tožnik (štampiljka v potnem listu, notarski zapis), s katerimi dokazuje, da je bila Republika Hrvaška v njegovem primeru le tranzitna država. Dejstvo, da je tožnik potoval in se vračal iz Republike Hrvaške, izhaja šele iz navedb tožnika v tožbi, zaradi česar sodišče izpodbijane odločbe sploh ni moglo preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje št. 181-151/2020/10226 z dne 3. 9. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo, na predlog Nacionalnega inštituta za javno zdravje št. 1812-57/2020-2 (013) z dne 4. 3. 2020, na podlagi drugega odstavka 19. člena Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB), 8. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (ZIUOOPE), 9. člena Odloka o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije (v nadaljevanju Odlok) in Sklepa o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri epidemiji COVID-19, z namenom izvajanja ukrepov za preprečitev oziroma zamejitev prenosa okužbe z novim koronavirusom SARS-Cov-2 (COVID-19) med prebivalstvom, tožniku odredila karanteno na naslovu ..., ... (1. točka izreka), ki traja od ustne seznanitve z ukrepom od 3. 9. 2020 do 16. 9. 2020 (2. točka izreka) ter ugotovila, da posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).

2. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava, vključno s kršitvijo tožnikovih človekovih pravic do osebne svobode in svobode gibanja (19. in 32. člena Ustave RS) ter napačne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. V tožbi med drugim navaja, da je odpotoval iz Republike Slovenije v Srbijo 31. 8. 2012, ko je bila navedena država uvrščena na „rumeni seznam“. Ko se je 3. 9. 2020 preko Republike Hrvaške (države, uvrščene na „rdeči seznam“) vrnil v Republiko Slovenijo, mu je bila odrejena karantena, čeprav je dokazoval, da je bil v Republiki Hrvaški zgolj v tranzitu. Izpodbijana odločba tako temelji na nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju oz. sploh nima razlogov, zato je ni mogoče preizkusiti, z njo pa so bili kršeni tudi 19. in 32. člen Ustave RS in drugi odstavek 9. člena Odloka. Tudi sicer pa je odrejanje karantene v nasprotju z 19. členom ZNB. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da ni pogojev za odreditev karantene tožniku oz. podrejeno zadevo vrne toženki v ponoven postopek, v obeh primerih pa ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker je toženka z njo posegla v tožnikovi človekovi pravici do osebne svobode in svobode gibanja. Predlaga tudi, da sodišče toženki naloži, naj mu povrne stroške postopka.

3. Tožena stranka na tožbo v odrejenem (sicer kratkem roku) roku ni odgovorila, niti pred potekom roka, vse do sprejete odločitve na seji senata, ni predlagala njegovega podaljšanja, tudi sicer pa ima sodišče sodišče v prvem odstavku 37. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) podlago, da s sodbo akt odpravi, ne da bi poslalo tožbo v odgovor, če ima upravni akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče preizkusiti, ali je zakonit ali ne, za kar v obravnavanem primeru gre, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

5. Sodišče je glede na vsebino predmetnega spora in ob upoštevanju dejstev, da gre pri izdani karantenski odločbi za omejevanje ustavnih pravic posameznika iz 19. in 32. člena Ustave RS zadevo, v skladu z določili 213. člena Sodnega reda,

obravnavalo prednostno, še posebej ob upoštevanju dejstva, da je ukrep, ki je bil tožniku izrečen, še vedno veljaven.

6. Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih in materialnih določb zakona, pri čemer mora sodišče po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe ali se da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).

7. V skladu z določili 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mora biti upravna odločba obrazložena na način, da je v obrazložitvi navedena ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, ki je pomembna za pravilno in zakonito odločitev, da so navedeni dokazi, ki utemeljujejo obstoj odločitve in dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju. Kolikor odločba nima tovrstne obrazložitve, je pomanjkljiva, pri čemer gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so na tak način zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

8. Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, zaradi česar sodišče ne more opraviti preizkusa izpodbijane odločbe, saj iz nje nikjer ne izhajajo razlogi o odločilnih dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje, torej konkretizacija, na podlagi katerih je toženka ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za izrek karantene tožniku. Sodišče ugotavlja, da ne iz izreka in ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja niti, iz katere države je vstopil tožnik na območje Republike Slovenije, kdaj je vstopil, kakor tudi ne, na kateri seznam je uvrščena dotična država in iz katerih razlogov je tožniku odrejena karantena. Zgolj navedba predpisov, ki določajo uvedbo karantene za posameznike in navedba, da je Svetovna zdravstvena organizacija 30. 1. 2020 razglasila pojav novega koronavirusa kot globalno grožnjo, in da je nalezljiva bolezen COVID-19 v LR Kitajski dosegla epidemične razsežnosti, ki se pojavlja na vseh celinah in postopno v vseh državah je presplošna, saj ne vsebuje obrazložitve glede konkretnega posameznika, ki je obravnavan, in brez upoštevanja določil ZUP, torej brez bistvenih sestavin, ki bi stranki omogočile pravico do obrambe, sodišču pa kontrolo, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali je bil glede na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabljen materialni predpis. V primeru odsotnosti obrazložitve in navedbe dejstev in dokazov, ki utemeljujejo izdajo odločbe, stranka tako v postopku nima možnosti podati izjave o upoštevanih dejstvih in tudi ni seznanjena z razlogi, zaradi katerih se je pristojni organ odločil, da karantensko odločbo izda. Navedba podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.

Zgolj prepis zakonskih besedil ne zadošča standardu obrazloženosti in konkretiziranosti odločbe ter razlogom odločitve organa, torej razlogom, zakaj je organ ocenil in kateri pogoji so bili izpolnjeni, da je bil tožniku izrečen ukrep karantene.

9. Sodišče pripominja, da iz izpodbijane odločbe ne izhajajo ne kraj-mejni prehod, ne ura vstopa tožnika iz Republike Slovenije na ozemlje Republike Hrvaške in ne njegova vrnitev Republiko Slovenijo, kakor tudi ne razlogi, ki so organ vodili k takšni odločitvi. Iz obrazložitve tudi niso pojasnjeni razlogi, zakaj za tožnika izjema, ki jo je tožnik uveljavljal, zanj ne velja, še posebej ob upoštevanju dokazov, ki jih je ponudil tožnik (štampiljka v potnem listu, notarski zapis), s katerimi dokazuje, da je bila Republika Hrvaška v njegovem primeru le tranzitna država. Dejstvo, da je tožnik potoval in se vračal iz Republike Hrvaške, izhaja šele iz navedb tožnika v tožbi, zaradi česar sodišče izpodbijane odločbe sploh ni moglo preizkusiti.

10. Ker v izpodbijani odločbi niso navedeni razlogi, ki so organ vodili k izpodbijani odločitvi, so bile tožeči stranki kršene pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, iz katerega med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem kršena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS. Pravica do izjave je ena izmed temeljnih pravic poštenega postopka in tudi izhaja iz določil ZUP. 9. člen ZUP jasno določa, da je potrebno pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdano odločbo. Tretji odstavek istega člena nadalje določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Načelo zaslišanja stranke temelji tako na 22. členu Ustave RS o enakem varstvu pravic, saj mora stranka imeti možnost izjaviti se o vseh pravno relevantnih dejstvih pred odločitvijo organa in tako nadzirati delovanje organa v postopku, ki je odraz teh ustavnih načel. Enak standard izhaja tudi iz dokumentov Sveta Evrope in EU. Načelo zaslišanja stranke tako daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Tako organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Ta možnost se lahko da stranki na obravnavi ali izven nje ustno na zapisnik ali v pisni obliki. Bistvo tega načela torej ni zgolj v navzočnosti stranke v postopku izdajanja odločbe, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.

11. Iz obrazložitve upravnega akta morajo biti torej okoliščine in podlaga za odločitev konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako pa morajo biti navedeni tudi na način, da jih ob morebitni vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče. Tako bi v konkretnem primeru morala biti v odločbi jasno navedena država, iz katere je tožnik vstopil v Reubliko Slovenijo, datum in ura vstopa, kakor tudi razlogi, zakaj je bila tožniku odrejena karantena, oziroma zakaj morebiti ne sodi med izjeme, če je izjemo uveljavljal.

12. Sodišče zgolj zaradi morebitnega nadaljevanja postopka in drugih istovrstnih postopkov pripominja, da kolikor posameznik uveljavlja katero izmed izjem iz Odloka, da mora organ takšna dejstva presojati in jih ustrezno obrazložiti, še posebej, če organ šteje, da posameznik ne sodi med uveljavljane izjeme.

13. Sodišče nadalje pripominja, da glede na to, da karanteno, na podlagi predloga Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije, odredi minister za zdravje

po tem, ko policist na mejnem prehodu ob vstopu posameznika v Republiko Slovenijo vzame podatke in jih posreduje predstavnikom Ministrstva za zdravje

, morajo biti odločilna dejstva, na podlagi katerih je kasneje izdana odločba o karanteni, zavedena že v predlogu za izdajo odločbe.

14. Na koncu pa sodišče v izogib istovrstnim napakam, pri istovrstnih bodočih izdanih odločbah in morebitnih postopkih zoper nje še posebej izpostavlja, da gre pri odreditvi karantene za poseg v posameznikovo pravico do svobode gibanja iz 32. člena Ustave RS in za poseg v pravico varstva osebne svobode iz 19. člena Ustave RS, zaradi česar mora biti tovrsten ukrep še posebej ustrezno obrazložen, saj je posameznik, ki mu je izrečen ukrep karantene omejen v svobodi gibanja in v osebni svobodi, zaradi česar mu morajo biti zagotovljena vsa procesna jamstva iz 19. člena Ustave RS.

15. Na podlagi 32. člena Ustave RS, ima vsakdo pravico, da se prosto giblje in izbira prebivališče, da zapusti državo in se vanjo kadarkoli vrne, pri čemer se sme ta pravica omejiti z zakonom, če je to potrebno, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, vendar mora biti tovrsten poseg ustrezno obrazložen na način, da je razloge, ki so organ vodili pri odločanju, mogoče preveriti in tudi preizkusiti. Navedeno pomeni, da ima država pravico, iz razloga javnega interesa, ukrep karantene opredeliti kot pomembnejšega od pravice do svobode gibanja posameznika, vendar mora to storiti na predpisan način, z ustreznimi razlogi obrazložitve izdane odločbe ter dejstvi in dokazi, ki utemeljujejo izdajo ukrepa in opravičujejo omejitev ustavno varovanih pravic ter so nujni za poseg v tovrstno pravico, z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni, pri čemer mora med izrečenim ukrepom in javnim interesom obstajati ustrezna sorazmernost ukrepa.

16. Sodišče nadalje še pripominja, da je potrebno v postopkih spoštovati tudi pravico varstva osebne svobode iz 19. člena Ustave RS, saj po stališču Ustavnega sodišča RS tretji odstavek 19. člena Ustave RS ne predstavlja procesnih jamstev zgolj v kazenskih postopkih ampak tudi v drugih postopkih, v katerih gre za poseg v osebno svobodo.

17. V ponovnem postopku bo moral organ tožniku omogočiti pravico do izjave in se opredeliti do njegovih navedb in predloženih dokazov ter odpraviti nepravilnosti na način, kot izhaja iz navedenega in na podlagi pravilno ugotovljenega dejanskega stanja preučiti utemeljenost izreka ukrepa karantene.

18. Ker predmetna tožba ni bila ustrezno obrazložena, je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Po ZUS-1 (tretji odstavek 27. člena) je bistvena kršitev določb postopka vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jih določa ZUP, ali drug zakon, ki ureja postopke izdaje upravnega akt.

19. Glede na navedeno je sodišče, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek.

20. Sodišče je, v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, odločalo na seji, saj je bilo zaradi napak v postopku izdaje izpodbijanega akta očitno, da je potrebno tožbi ugoditi, v upravnem postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

21. Sodišče je tožniku priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 285,00 EUR. Ob povečanju za 22 % DDV tako znaša nagrada za tožbo 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba.

Sodnik pregleda predložene spise oziroma pisanja in jih razvrsti po njihovem pomenu in nujnosti ter izda v posameznih zadevah ustrezne odločbe oziroma odredbe ali odredi obravnavo ali narok.

Enako komentar ZUS-1, str. 266, točka 5. in 7.

Enako Vrhovno sodišče sodba I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004 in I U 1774/2013 z dne 22. 4. 2014.

Tretji odstavek 19. člena Zakona o nalezljivih boleznih-ZNB.

Enako Gantar, D., Pravni vidiki ukrepov karantene in izolacije, Pravna praksa 14. 5. 2020 Priloga.

Odločbi Ustavnega sodišča Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011 in U-I-294/2012 z dne 10. 6. 2015.

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 19, 19/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 214

Zakon o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (2020) - ZIUOOPE  - člen 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.