UPRS Sodba IV U 151/2017-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-05-16

Melita Ambrož (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - ustavitev gradnje - vzpostavitev prejšnjega stanja - nezahteven objekt - nelegalna gradnja

Sporne gradnje ni mogoče šteti za enostaven objekt. Soglasje Direkcije namreč ni bilo podano za gradnjo takšne ograje, kot je predmet inšpekcijskega ukrepa, zato ni izpolnjen pogoj iz tretjega odstavka 6. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje. Ker objekta že iz tega razloga ni mogoče šteti za enostavnega, zaradi česa bi moral tožnik za gradnjo pridobiti gradbeno dovoljenje, ki ga ni pridobil (tej ugotovitvi tožnik ne oporeka), je bila ugotovitev prvostopenjskega upravnega organa, da gre za nelegalno gradnjo, pravilna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo tožniku izrekel inšpekcijski ukrep zaradi gradnje ograje v jekleni izvedbi v dolžini 8,25 m in višini 1,30 m ter pletene žične ograje v dolžini 30 m in višini 1,20 m, kar je gradil na meji parc. št. ... in ..., oboje k. o. .... S 1. točko izreka mu je naložil takojšnjo ustavitev del pri gradnji navedene ograje, z 2. točko izreka odstranitev te ograje v roku 60 dni od vročitve te odločbe in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje, sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarnih obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). V 4. točki izreka so bile za predmetni objekt izrečene še prepovedi izvedbe komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, vpisa in spremembe vpisov v zemljiški knjigi ter njegove uporabe, v 5. točki izreka je bil zavržen zahtevek za povrnitev stroškov prihoda na zaslišanje, v 6. točki je določeno, da bo stroške postopka plačal tožnik na podlagi posebnega sklepa, v 7. točki izreka pa, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve.

2. Iz obrazložitve predmetne odločbe izhaja, da je bilo pri inšpekcijskem pregledu na kraju samem, ki je bil opravljen dne 15. 9. 2015, ugotovljeno, da A.A. na navedenem zemljišču postavlja jekleno ograjo, v odmiku 1,20 m od roba pločnika in 2,20 m od robnika vozišča B. ceste, regionalne ceste II. reda. V nadaljevanju postopka je bilo ugotovljeno, da je investitor tožnik. Dne 25. 5. 2016 je bil opravljen ponovni inšpekcijski pregled, pri katerem je bilo ugotovljeno, da je izvajalec v podaljšku predhodno postavljene ograje postavil še pleteno žično ograjo v navedenih merah. S postavitvijo celotne ograje se je dovoz do stanovanjskega objekta na naslovu B. cesta 24 zožal na 2 m, kar ne omogoča dovoza za potrebe gasilske intervencije, kot to določa 12. člen Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za del ureditvenega območja naselja Vojnik (v nadaljevanju Odlok). Poleg tega prvostopenjski upravni organ ugotavlja, da je odmik predmetne ograje od roba asfalta regionalne ceste namesto minimalno 2,70 m, kot je predpisano s soglasjem Direkcije Republike Slovenije za ceste (v nadaljevanju Direkcija) z dne 29. 4. 2013, dejansko 2,20 m. Po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba) je tovrstne objekte uvrstiti med enostavne objekte, za katere ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, vendar pa konkreten objekt ne izpolnjuje pogojev iz soglasja Direkcije glede odmika ograje od roba asfalta regionalne ceste. Z navedenim nepravilnim odmikom ograje od regionalne ceste in onemogočanjem dovoza za gasilsko intervencijo, bi si moral investitor po presoji gradbenega inšpektorja za izvedena dela pridobiti gradbeno dovoljenje, kar ni bilo storjeno, zato je bilo odločeno, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopenjski upravni organ je v 1. točki izreka drugostopenjske odločbe odpravilo 2. točko izreka prvostopenjske odločbe in jo nadomestilo z novo vsebino, v 2. točki izreka drugostopenjske odločbe odpravilo tretjo alinejo 4. točke izreka prvostopenjske odločbe, v 3. točki izreka pa v preostalem delu tožnikovo pritožbo zavrnilo in v 4. točki izreka zavrnilo zahtevek za vračilo stroškov postopka.

4. Drugostopenjski upravni organ v obrazložitev svoje odločitve najprej pojasnjuje razloge za odločitev v točkah 1 in 2 izreka drugostopenjske odločbe, glede spornega dela, ki se nanaša na točko 3 izreka drugostopenjske odločbe, pa pritrjuje razlogom iz izpodbijane odločbe, da predmetna ograja ni zgrajena v skladu s soglasjem Direkcije, zato je po tretjem odstavku 6. člena Uredbe ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte, katerih gradnja se lahko prične brez gradbenega dovoljenja, zaradi česar je ta gradnja nelegalna gradnja.

5. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja.

6. V zvezi z delom obrazložitve izpodbijane odločbe, ki se nanaša na onemogočanje dovoza za gasilsko intervencijo, tožnik navaja, da je že v pritožbi opozoril, da dovoza do objekta na naslovu B. cesta 24 ne onemogoča ograja, katere odstranitev se zahteva, ampak ograja lastnikov objekta na tem naslovu. Nadalje imajo lastniki objekta na tem naslovu približno 75 metrov stika z javno cesto in tako dovolj prostora, da si uredijo lasten dovoz za potrebe gasilske intervencije. Lastniki tega objekta so dolžni sami poskrbeti za ureditev dovoza za gasilsko intervencijo in jim takšnega dovoza ni dolžan zagotavljati inšpekcijski zavezanec. Drugostopenjski upravni organ se v tem delu do pritožbenih navedb tožnika ni opredeljeval.

7. Tožnik v zvezi z očitkom tožene stranke, da se enostavni objekti ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom, navaja, da lahko gradnja enostavnega objekta v nasprotju s prostorskim aktom skladno z določbo 164. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) predstavlja prekršek investitorja, ne pa tudi nelegalne gradnje, za katero bi gradbeni inšpektor smel odrediti, da se gradnja takoj ustavi in že zgrajeni objekt odstrani ter vzpostavi prejšnje stanje, saj se navedene določbe uporabijo le za nelegalne gradnje, t. j. za tiste gradnje, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje. Za enostavni objekt, kar predmetna ograja po Uredbi je, pa gradbeno dovoljenje ni predpisano. V posledici navedenega tudi ne gre uporabiti določb ZGO-1 o inšpekcijskih ukrepih zaradi nedovoljene gradnje, saj postavljena ograja to ni.

8. Tožnik opozarja, da tožena stranka v primeru, če meni, da je ograja nelegalna, ker ne ustreza pogojem iz soglasja Direkcije, ne more zahtevati kar odstranitve celotne ograje, ampak kvečjemu le tistega dela, ki je preblizu roba asfalta regionalne ceste. Če namreč Direkcija soglaša s postavitvijo preostalega dela ograje, ta ne more predstavljati nelegalne gradnje. Navedeno pomeni, da bi bila ograja kvečjemu nelegalna v dolžini 0,5 m, kolikor je preblizu ceste in bi se lahko zahtevala odstranitev le tega dela. V zvezi s tem tožnik še pojasnjuje, da je ograjo prilagodil soglasju Direkcije in jo je skrajšal za 0,6 m, s čimer je odpravil s strani tožene stranke zatrjevano nelegalnost, preostalega dela ograje pa ni in ne more biti zavezan odstraniti na nobeni podlagi, saj za njeno postavitev ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja in je ograja skladna s soglasjem Direkcije.

9. Tožnik sodišču predlaga, da odločbi prvostopenjskega in pritožbenega organa odpravi in toženi stranki naloži plačilo tožnikovih stroškov postopka.

10. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis. Odgovora na tožbo ni podala.

11. Odgovor na tožbo je podala C.C., v tem upravnem sporu prizadeta stranka. Uvodoma navaja, da je tožbo v konkretnem upravnem sporu mogoče vložiti le zoper 4. točko drugostopenjske odločbe in zoper prvostopenjsko odločbo v delu, v katerem je bila pritožba zavrnjena. Ker tožnik izpodbija celotno prvostopenjsko odločbo, jo je treba v delu, v katerem tožba ni dovoljena, zavreči. Prizadeta stranka se pridružuje razlogom iz prvostopenjske odločbe, tako glede postavitve ograje v nasprotju s soglasjem Direkcije kot onemogočanja dostopa intervencijskim vozilom. Po stališču prizadete stranke gre za kršitvi, ki se neposredno nanašata na povzročitev nevarnosti za zdravje in življenje ljudi ter premoženje in tudi splošno varnost. V konkretnem primeru se lahko sporna ograja šteje za enostavni objekt, ampak to ne pomeni, da ne izpolnjuje pogojev za nevarno gradnjo, ki jo opredeljuje 12.3. točka 2. člena ZGO-1. V takšnem primeru lahko inšpektor skladno s 154. členom ZGO-1 zahteva tudi odstranitev objekta in to ne glede na to, ali je bilo za gradnjo takšnega objekta potrebno gradbeno dovoljenje ali ne. Prizadeta stranka zaključuje, da so tako izrečeni ukrepi v celoti utemeljeni, zakoniti in ustrezni, priglaša pa stroške upravnega spora.

13. Sodišče uvodoma ugotavlja, da predstavlja v predmetni zadevi upravni akt, ki se lahko v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbija v upravnem sporu, odločba prvostopenjskega upravnega organa (z upoštevanjem odločitve v 1. in 2. točki izreka odločbe drugostopenjskega upravnega organa), ker gre za dokončno meritorno odločitev. S prvostopenjsko odločbo je bilo namreč odločeno o obveznosti tožnika. Sicer je dopusten upravni spor tudi zoper drugostopenjski upravni akt, vendar le v primeru, če je pritožbeni organ v pritožbenem postopku vsebinsko spremenil odločitev prvostopenjskega organa in sam odločil o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Odločba drugostopenjskega upravnega organa, s katero ta v pretežnem delu zavrne pritožbo in vsebinsko ne poseže v odločitev prvostopenjskega organa, namreč ni odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, ampak odločitev o neutemeljenosti pravnega sredstva. Zato takšna odločba ni predmet izpodbijanja v upravnem sporu. Tako sodišče ne sledi predlogu prizadete stranke, da zavrže tožbo v delu, v katerem tožba ni dovoljena in se nanaša na del odločbe prvostopenjskega upravnega organa. Po presoji sodišča je tožnik pravilno opredelil izpodbijani akt kot akt prvostopenjskega upravnega organa v zvezi z odločbo drugostopenjskega organa.

14. Predmet sodne presoje v tem upravnem sporu je tako odločba prvostopenjskega upravnega organa (z že omenjenim upoštevanjem odločitve pritožbenega organa v 1. in 2. točki izreka drugostopenjske odločbe), s katero je bila tožniku naložena izvedba ukrepov zaradi gradnje predmetne ograje.

15. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski upravni organ pri sprejemu izpodbijane odločitve uporabil dva temelja, od katerih se eden nanaša na posege v varovalnem pasu ceste, drugi pa na onemogočanje dovoza gasilske intervencije, kar je v nasprotju z občinskim odlokom.

16. Sodišče glede posega gradnje predmetne ograje v varovalnem pasu regionalne ceste kot nesporna ugotavlja naslednja, v nadaljevanju navedena dejstva. Tožnik je na meji zemljišč s parc. št. ... in ..., oboje k. o. ..., zgradil ograjo v jekleni izvedbi v dolžini 8,25 m in višini 1,30 m ter pleteno žično ograjo v dolžini 30 m in višini 1,20 m. Tožnik je predhodno pridobil soglasje Direkcije, št. 37167-918/2013/4 (1503) z dne 29. 4. 2013, ki je podano za gradnjo ograje na zemljišču s parc. št. ..., k. o. ..., in dopušča to gradnjo v odmiku 2,70 m od roba asfalta v varovalnem pasu regionalne ceste II. reda št. 430 na odseku X.. V inšpekcijskih pregledih, opravljenih 15. 9. 2015 in 25. 5. 2016, je bilo ugotovljeno, da je ta odmik 2,20 m. Navedena dejstva izhajajo iz listin v spisu in ugotovitev v inšpekcijskem postopku, tožnik pa teh dejstev ni prerekal.

17. Med strankama je glede navedenega razloga kot podlage za izdajo izpodbijane odločbe sporno, ali je bilo za obravnavano gradnjo treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Tožena stranka meni, da predmetne ograje ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte, katerih gradnja se lahko prične brez gradbenega dovoljenja, nasprotno pa tožnik zatrjuje, da gre za enostavni objekt, za katerega ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja.

18. Sodišče ugotavlja, da v času odločanja veljavni zakon, t. j. ZGO-1, v 3. členu določa, da se lahko začne gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta na podlagi gradbenega dovoljenja. Skladno s 3.a členom ZGO-1 se brez gradbenega dovoljenja lahko začne le gradnja enostavnega objekta. Enostavni objekti pa so podrobneje opredeljeni v Uredbi (Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje), veljavni v času odločanja, ki v prvem odstavku 6. člena določa, da je enostaven objekt konstrukcijsko nezahteven objekt, ki ne potrebuje posebnega statičnega in gradbenotehničnega preverjanja, ki ni namenjen prebivanju in ni objekt z vplivi na okolje. Enostavni objekti so navedeni v prilogi 2 te uredbe. V tej prilogi je pod točko 4 navedeno, da se ograja šteje za enostaven objekt, če je njena višina do vključno 2 m. V tretjem odstavku 6. člena Uredbe pa je določeno, da se objekti iz prvega in drugega odstavka tega člena, za katere je predpisana pridobitev soglasja v varovalnem pasu ali varovanem območju, štejejo za enostavne objekte samo pod pogojem, da je tako soglasje pridobljeno.

19. Glede na navedeno predmetne ograje po presoji sodišča ni mogoče šteti za enostaven objekt. Soglasje Direkcije namreč ni bilo podano za gradnjo takšne ograje, kot je predmet inšpekcijskega ukrepa, zato ni izpolnjen pogoj iz tretjega odstavka 6. člena Uredbe. Ker objekta že iz tega razloga ni mogoče šteti za enostavnega, zaradi česar bi moral tožnik za gradnjo pridobiti gradbeno dovoljenje, ki ga ni pridobil (tej ugotovitvi tožnik ne oporeka), je bila ugotovitev prvostopenjskega upravnega organa, ki jo je potrdil pritožbeni organ, da gre za nelegalno gradnjo, pravilna. Pristojni inšpektor je zato zakonito odredil v izreku izpodbijane odločbe navedene ukrepe, katerih vsebino je pritožbeni organ v manjšem delu spremenil, pri čemer je pravilno uporabil relevantna določila takrat veljavnega ZGO-1. Skladno z 152. členom ZGO-1 namreč inšpektor odredi, da se v primeru nelegalne gradnje gradnja takoj ustavi in se zgrajeni objekt v določenem roku na stroške zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt. Nelegalna gradnja pa pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka 2. člena ZGO-1).

20. Iz navedenih razlogov sodišče zavrača tožbene ugovore, da pridobitev gradbenega dovoljenja za predmetni objekt ni potrebna, ker gre za enostaven objekt, in da zato tudi niso bile pravilno uporabljene določbe ZGO-1 o predmetnih inšpekcijskih ukrepih. Po presoji sodišča tudi ni relevantno, ali se je predmetna gradnja izvajala v skladu s prostorskim aktom in ni relevantna tožbena navedba, da lahko gradnja enostavnega objekta v nasprotju s prostorskim aktom predstavlja prekršek investitorja, ne pa nelegalne gradnje. Sodišče zavrača tudi tožbene ugovore, ki se nanašajo na odstranitev le dela ograje, ker je bila ograja kot celota postavljena v nasprotju z zgoraj navedenimi predpisi in je bila s strani sodišča presojana zakonitost postopanja navedenega inšpekcijskega organa v času izdaje izpodbijane odločbe. Naknadna uskladitev grajene ograje s podanim soglasjem Direkcije na stanje ob izdaji odločbe ne more vplivati, lahko pa tožnik s tem seznani inšpekcijski organ (če tega že ni storil), v katerega pristojnosti je nadaljnje ukrepanje.

21. Glede na po presoji sodišča pravilno ugotovljeno zgoraj opredeljeno tožnikovo kršitev predpisov pri gradnji predmetne ograje, se sodišče do drugih razlogov, ki so bili podlaga za izdajo izpodbijane odločbe (onemogočanje dovoza za gasilsko intervencijo in s tem povezana tožbeno zatrjevana dolžnost lastnikov objekta na naslovu B. cesta 24, da si sami uredijo lasten dovoz za potrebe gasilske intervencije), ne opredeljuje.

22. Na tej podlagi sodišče ugotavlja, da je izpodbijani akt pravilen in zakonit, postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, tožbeni ugovori pa neutemeljeni. Sodišče v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Ker med strankama ni sporno dejansko stanje, ki je predstavljalo podlago, odločilno za izdajo izpodbijane odločbe, ampak zgolj ocena teh dokazov v povezavi z uporabo relevantnih materialnih predpisov in določb postopka, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, pri čemer sodišče izpostavlja, da tudi sam tožnik ni predlagal oprave glavne obravnave. Sodišče je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

23. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, kar velja tako za tožnika, ki s tožbo ni uspel, kot za prizadeto stranko, ki je tudi zahtevala povrnitev stroškov postopka. Glede zahteve prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka sodišče izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, ki se nanaša na povrnitev stroškov prizadeti stranki (sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015), da je treba pri odločanju o povrnitvi stroškov izhajati iz določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in ne iz določbe 25. člena ZUS-1. Tudi če se upošteva določila ZPP, po mnenju sodišča prizadeti stranki ni mogoče priznati priglašenih stroškov. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške in ker je prizadeta stranka s svojim predlogom za zavrnitev tožbe uspela, bi bila sicer načeloma upravičena do povračila stroškov postopka, vendar pa je pri tem treba upoštevati tudi prvi odstavek 155. člena ZPP, ki določa, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Potrebni stroški so po mnenju sodišča tisti, ki so pomembni za razjasnitev zadeve oziroma vplivajo na odločitev sodišča. Po presoji sodišča prizadeta stranka v odgovoru na tožbo ni podala takšnih navedb, saj je navajala dejstva, ki so bodisi že izhajala iz upravnega spisa in jih je sodišče lahko vpogledalo in pri tem ugotovilo njihovo vsebino, bodisi niso predstavljala podlage za odločitev sodišča. Zato s temi navedbami po mnenju sodišča prizadeta stranka ni vplivala na odločitev sodišča. Glede na navedeno prizadeti stranki priglašeni stroški niso bili priznani.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-12.1, 152

Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (2013) - člen 6, 6/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.