UPRS Sodba I U 2564/2018-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-07-03

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

sistemski operater distribucijskega omrežja - regulativni okvir - relevantno obdobje - nepredvidljiv strošek - stroški za redno delovanje - upravičeni stroški

Nova naloga po določbi 50. člena Akta o metodologiji je po določbi vsako obveznost opravilo, ki povzroča nove stroške in odhodke. Bistveno torej je, da gre za nove, še ne predvidene stroške, ki so nastali operaterju zaradi predpisanega obveznega opravila, ki se mu operater ne more izogniti.

Reguliranje mora biti izvedeno tako, da je operaterju zagotovljeno pokritje vseh upravičenih stroškov. To pomeni, da je treba razlagati tako, da spadajo v okvir dejanskih nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja stroški in odhodki za vse nove naloge, torej tudi nova obvezna opravila za obstoječe bolj kompleksne naloge, ki dejansko povzročajo stroške in odhodke.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Agencije za energijo št. 213-28/2018-04/464 z dne 3.12.2018 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 313,50 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni po vročitvi te sodbe.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila, da znaša primanjkljaj omrežnine iz dejavnosti sistemskega operaterja, ki jo je do 8. 5. 2018 izvajala družba A. d.o.o. ter od 8. 5. 2018 naprej družba B. d.o.o. (v nadaljevanju tožeča stranka) v poslovnem letu 1. 1. 2017 do 31. 12. 2017 185.892,68 EUR. V obrazložitvi odločbe navaja, da je po preteku posameznega leta operater distribucijskega sistema skladno s prvim odstavkom 255. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1) dolžan ugotavljati odstopanja od regulativnega okvira, ki se odražajo v primanjkljaju ali presežku omrežnine. Način izračuna in določitve odstopanja od regulativnega okvira za posamezno leto je določen v Aktu o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina (v nadaljevanju Akt o metodologiji). Na podlagi metodologije je tožeča stranka ugotovila primanjkljaj omrežnine, ki se na podlagi drugega odstavka 255. člena EZ-1 ugotovi kot presežek dejanskih letnih upravičenih stroškov nad celotnim letnim zneskom zaračunanih omrežnin in drugimi letnimi prihodki iz dejavnosti operaterja distribucijskega sistema. Na podlagi petega odstavka 255. člena EZ-1 ima operater distribucijskega sistema pravico prejeti primanjkljaj omrežnine v naslednjem letu oziroma v naslednjih letih kot plačilo za storitve gospodarske javne službe dejavnosti operaterja distribucijskega sistema tistega leta, za katerega je primanjkljaj ugotovljen, in sicer tako, da ga izkaže kot terjatev tistega leta regulativnega obdobja, za katerega je primanjkljaj omrežnine ugotovljen.

2. Tožena stranka je ugotovila, da se izračuni tožeče stranke in tožene stranke razlikujejo na postavki nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja v višini 52.500 EUR. Na podlagi navedenega je tožena stranka po uradni dolžnosti začela postopek ugotavljanja odstopanja od regulativnega okvira. Izračun nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja tožene stranke in tožeče stranke se razlikujeta zaradi različne interpretacije novih nalog znotraj nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja operaterja distribucijskega sistema. Tožeča stranka je kot nove naloge navedla zagotovitev vseh aktivnosti in procesov, vezanih na pripravo in izvajanje naložbenega načrta, ter zagotovitev vseh aktivnosti, povezanih s spremembo prehoda obračunavanja zemeljskega plina v kWh. V zvezi s tem tožena stranka ugotavlja, da mora operater distribucijskega sistema že od leta 2010 toženi stranki poročati o načrtovanih in izvedenih naložbah, zato to ne predstavlja nove naloge niti bistveno povečanega obsega dela za operaterja distribucijskega sistema. Akt o metodologiji vzpostavlja le sistematičen način poročanja operaterja distribucijskega sistema in določa merila ter postopke za ocenjevanje naložbenega načrta. Tožena stranka se ne strinja s tem, da akcijski načrt za energetsko učinkovitost za obdobje 2017 do 2020 postavlja tožečo stranko v povsem novo vlogo. Ukrepi iz tega akcijskega načrta se večinoma nanašajo na distribucijske sisteme električne energije, ukrepi, ki bi se nanašali na distribucijske sisteme zemeljskega plina pa v predmetnem akcijskem načrtu niso konkretneje določeni. S spremembo zaračunavanja porabljenega zemeljskega plina v kWh pa se je spremenila le merska enota pri obračunu zemeljskega plina, kar je zahtevalo ustrezno spremembo v informacijskem sistemu. Tožeča stranka je navedeno nalogo izpeljala z enkratno nadgradnjo informacijskega sistema, ki ne more predstavljati nove naloge po drugem odstavku 50. člena Akta o metodologiji. Ta naloga nikakor ne predstavlja nove naloge, saj je tožeča stranka ves čas izvajanja dejavnosti distribucije zemeljskega plina odgovorna za izvajanje meritev porabe oziroma določanja količine odjema končnih odjemalcev v obračunskem obdobju ter obračun odjema.

3. Tožeča stranka v tožbi poudarja, da je v tej zadevi ključno, da tožena stranka razlaga, da gre pri določanju višine nenadzorovanih stroškov za stroške, ki nastajajo z izvajanjem novih nalog in ne za nadgradnjo obstoječih nalog. Ker tožeča stranka meni, da je tako tolmačenje napačno, je naročila pravno mnenje ... Ker naročilo mnenja traja nekaj časa, je tožeča stranka toženi stranki napovedala to mnenje in prosila, če lahko z izdajo odločbe počaka, vendar tožena stranka tega ni upoštevala. Tožena stranka nima pravne podlage za avtentično razlago podzakonskega predpisa, ki ga je napisala. Nadgradnja že obstoječih nalog v letu 2017 ne more biti pokrita s stroški, katerih višina je bila določena na podlagi povprečja dejanskih stroškov 2012 do 2014, ko stroški nadgradnje nalog niti niso bili predpisani niti znani. Tožena stranka je neupravičeno zavrnila priznanje nenadzorovanih stroškov v višini 52.500 EUR. Nenadzorovani stroški so nastali zaradi zagotovitve vseh aktivnosti in procesov, vezanih na pripravo in izvajanje naložbenega načrta. Ob izvajanju te naloge je tožeča stranka podala dodatne utemeljitve opisa nalog in sicer je navedla, da je zaradi novo sprejete zakonodaje priprava in izvajanje naložbenega načrta bistveno bolj kompleksna, natančno ter časovno potratna. Ob dejstvu, da A. d.o.o. opravljajo dejavnost v desetih občinah na področju celotne Slovenije, je bilo za zagotovitev vseh nalog potrebno zaposliti in najeti dodatno delovno silo. Navedla je tudi, katere aktivnosti je bilo potrebno izvesti za vsako občino posebej. Tožena stranka pa je razložila, da poročanje o načrtovanih naložbah in s tem povezano usklajevanje z lokalnimi skupnostmi ni nova naloga tožene stranke, saj so te naloge ena od osrednjih nalog operaterja. Tožeča stranka se s tem ne strinja, in poudarja, da je svoje dodatne naloge utemeljila na podlagi navedenih predpisov. Gre za naloge, ki sicer spadajo v sklop že predpisanih nalog, vendar so bile tožeči stranki dodatno naložene od leta 2016 naprej, torej so se ji povečali stroški. Nadalje tožeča stranka pojasnjuje, zakaj je imela nenadzorovane stroške tudi s prehodom na izračun v kWh. Šlo je za enkraten strošek vezan na pripravo informacijskega sistema. Gre za novo nalogo, saj je bilo potrebno spremeniti mersko enoto za dobavo zemeljskega plina. Dejansko gre za nadgradnjo obstoječih nalog in gre torej za nove naloge, saj jih je morala tožeča stranka izvajati na novo po letu 2016. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka. Zahtevala je tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj bi sodišče odložilo izvršitev izpodbijane odločbe, vendar je sodišče s sklepom I U 2564/2018-4 z dne 3. 1. 2019 zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da sodišče ni vezano na razlago drugega odstavka 50. člena Akta od metodologiji, kot ga je podala tožeča stranka in izhaja iz mnenja ... Razen tega je to mnenje tudi prepozno predložila. Sicer pa se tožena stranka s tem mnenjem ne strinja. Med nenadzorovane stroške se vključujejo tudi stroški zaradi novih nalog, ki jih operater distribucijskega sistema še ni izvajal in ki jih mora začeti izvajati na podlagi zakona ali drugega predpisa znotraj regulativnega obdobja. Nadalje opozarja tožena stranka na to, da je v novem Aktu o metodologiji drugi odstavek 50. člena spremenila tako, da je zapisano, da med nove naloge operaterja ne spadata nadgradnja ali sprememba izvajanja že obstoječih nalog na podlagi veljavne zakonodaje. Če bi se sledilo navedbi tožeče stranke, da se med nove naloge pri nenadzorovanih stroških vključujeta tudi nov obseg in način izvajanja že obstoječih nalog, bi to pomenilo, da regulacija operaterjev sistema ne bi več zahtevala stroškovno učinkovitega poslovanja. Tožena stranka kot regulator pa ne bi opravila svoje temeljne funkcije, to je zagotavljanje stroškovno učinkovitega poslovanja operaterjev sistema. To bi pa lahko pomenilo, da bi operaterji izkoristili svoj monopolni položaj za stroškovno neučinkovito poslovanje.

5. Nadalje tožena stranka med drugim poudarja, da je priprava in izvajanje naložbenega načrta naloga tožeče stranke, ki izhaja že iz prejšnjega Energetskega zakona oziroma od podelitve koncesije tožeči stranki in se zato ne more šteti med nove naloge tožeče stranke. Razvoj distribucijskega sistema, kamor spadajo naloge, vezane na pripravo in izvajanje naložbenega načrta, je ena od osrednjih nalog operaterja distribucijskega sistema. Operater distribucijskega sistema je skozi celotno obdobje opravljanja dejavnosti odgovoren za razvoj distribucijskega sistema, kamor spada tudi usklajevanje z lokalno skupnostjo in pripravo ustreznih dokumentov, namenjenih usklajenemu razvoju infrastrukture v lokalni skupnosti. Že od leta 2010 morajo operaterji toženi stranki poročati o načrtovanih in izvedbenih naložbah. Zato ne gre za nove naloge. Novi akt o metodologiji vzpostavlja le sistematičen način poročanja in določa merila ter postopke za ocenjevanje naložbenega načrta, kar je naloga tožene stranke. Akcijski načrt za energetsko učinkovitost za obdobje 2017 do 2020 ne postavlja tožeče stranke v povsem novo vlogo. Ti ukrepi se nanašajo na spodbujanje razvoja naprednih distribucijskih sistemov z nadgradnjo obstoječe elektroenergetske infrastrukture. Torej se praviloma nanašajo na distribucijske sisteme električne energije. Ukrepi, ki bi se nanašali na sisteme zemeljskega plina, pa v predmetnem akcijskem načrtu niso konkretneje določeni. Glede prehoda na kWh pa tožena stranka navaja, da je obračun izvedenih storitev ena izmed temeljnih nalog pri izvajanju dejavnosti distribucije zemeljskega plina. Izvedene aktivnosti so imele značilnost spremembe izvajanja že obstoječih nalog obračunavanja omrežnine za distribucijo zemeljskega plina. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Obe stranki v pripravljalnih vlogah še dodatno utemeljujeta vsaka svoje stališče.

8. V tem upravnem sporu je med strankama sporna razlaga drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji, ki določa, da ne glede na določbe 13. člena tega akta ter tretje in četrte alineje prejšnjega odstavka se realizirani stroški in odhodki, povezani z novimi z zakonom ali drugimi predpisi določenimi nalogami operaterja distribucijskega sistema, ki jih mora operater distribucijskega sistema začeti znotraj regulativnega obdobja, pri ugotavljanju odstopanj za to regulativno obdobje obravnavajo kot dejanski nenadzorovani stroški delovanja in vzdrževanja (DNNSDV). Za naslednje regulativno obdobje se ti stroški in odhodki obravnavajo kot nadzorovani stroški delovanja in vzdrževanja (NSDV), razen če izpolnjujejo katerega izmed kriterijev iz 13. člena tega akta. V 13. členu Akt o metodologiji določa nenadzorovane stroške delovanja in vzdrževanja, medtem ko v tretji in četrti alineji prvega odstavka tega člena govori o realiziranih nenadzorovanih stroških delovanja in vzdrževanja.

9. Med strankama je sporno vprašanje, ali je treba navedeno določbo razlagati tako, da se nanaša tudi na stroške, ki so nastali z novim obsegom in načinom izvajanja že obstoječih nalog, za kar se zavzema tožeča stranka, ali pa se nanaša le na stroške, nastale v zvezi z novimi nalogami, ki jih predpišeta zakonodajalec ali regulator.

10. Namen tega določila je zagotoviti operaterjem distribucijskega sistema, da so stroški v zvezi z novimi nalogami, ki jih še niso izvajali in za katere niso imeli zagotovljenih sredstev v načrtovanem regulativnem okviru, priznani v okviru odstopanj in tako upoštevani pri določitvi regulativnega okvira za naslednje regulativno obdobje, ko se med viri upravičenih stroškov upošteva tudi odstopanje preteklih let.

11. Sodišče pritrjuje tožeči stranki, da je razlaga, za kakršno se zavzema tožena stranka, nepravilna.

12. Iz citirane določbe Akta o metodologiji je mogoče razbrati, da se med dejanske realizirane nenadzorovane stroške delovanja in vzdrževanja štejejo dejanski stroški in odhodki „povezani z novimi z zakonom ali drugimi predpisi določenimi nalogami operaterja distribucijskega sistema, ki jih mora operater distribucijskega sistema začeti znotraj regulativnega obdobja“.

13. Iz navedenega besedila torej izhaja, da gre za dejanske stroške in odhodke:

- te naloge so bile operaterju naložene z zakoni ali drugimi predpisi in

- te naloge je moral operater začeti izvajati znotraj zadevnega regulativnega obdobja.

14. Sodišče ugotavlja, da je v tej zadevi sporna predvsem razlaga pojma „nova naloga“. Sporno je, ali je iz tega pojma mogoče razumeti, da se nanaša samo na velike in kompleksne naloge, ki predstavljajo velik del dejavnosti operaterja distribucijskega sistema, ali pa tudi na podlagi veljavne zakonodaje predpisana nadgradnja ali sprememba izvajanja že obstoječih nalog. Za odločanje veljaven Akt o metodologiji pomena besede „nova naloga“ ni definiral. Zato je treba tudi po presoji sodišča njen pomen poiskati v splošnem jezikovnem pomenu te besede. Po Slovarju slovenskega knjižnega jezika je pomen „naloga“ zlasti „kaj mora kdo storiti, opravljati“. Bistvo navedenega pomena je, da gre za neko delo in opravilo, ki je naloženo kot obvezno, kar pomeni, da je naloga v jezikovnem smislu „obvezno opravilo“ pri čemer ni pomembno, ali gre za bolj kompleksne naloge ali pa ožje, kot sestavni del širših. V kontekstu stavka, v katerem se pojavljata besedi „nova naloga“ je treba upoštevati „novo nalogo“ po tej določbi vsako obvezno opravilo, ki povzroča nove stroške in odhodke. Bistveno torej je, da gre za nove, še ne predvidene stroške, ki so nastali operaterju zaradi predpisanega obveznega opravila, ki se mu operater ne more izogniti. Izpolnjevanje nadaljnjih pogojev, da nova naloga izhaja iz predpisa in da jo je moral operater začeti izvajati v zadevnem regulativnem obdobju v obravnavanem primeru nista sporna.

15. Iz navedenih razlogov tudi po presoji sodišča citirane določbe Akta o metodologiji z uporabo jezikovne razlage ni mogoče razlagati tako, kot jo razlaga tožena stranka. Navedeni presoji sodišča pritrjuje tudi dejstvo, da je tožena stranka z novim Aktom o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina (Uradni list RS št. 21/2018), ki za obravnavani primer ne pride vpoštev, izrecno določila, da „med nove naloge operaterja sistema“ ne spada nadgradnja ali sprememba izvajanja že obstoječih nalog na podlagi veljavne zakonodaje. Če pa je bilo potrebno akt v tem delu posebej spremeniti z navedbo, da se med nove naloge ne šteje nadgradnja ali sprememba izvajanja že obstoječih nalog, pa iz tega logično izhaja, da se je pred tem lahko glede na prejšnje besedilo kot novo nalogo razlagalo tudi nadgradnjo ali spremembo izvajanja že obstoječe naloge, sicer v tem delu Akta o metodologiji ne bi bilo potrebno spreminjati, če bi bilo to povsem nedvoumno.

16. Takšna razlaga pa je tudi skladna s četrtim odstavkom 250. člena EZ-1, ki določa, da agencija pri določitvi metodologije uporablja metodo reguliranega letnega prihodka in reguliranih omrežnin operaterja sistema, ki operaterju sistema zagotavlja pokritje vseh letnih upravičenih stroškov, vključno z reguliranim donosom, razen če ta zakon ne zagotavlja pokritja upravičenih stroškov v daljšem časovnem obdobju. Ključni del navedene določbe je, da mora biti reguliranje izvedeno tako, da je operaterju zagotovljeno pokritje vseh upravičenih stroškov. To pa pomeni, da ga je treba razlagati tako, da spadajo v okvir dejanskih nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja stroški in odhodki za vse nove naloge, torej tudi nova obvezna opravila za obstoječe bolj kompleksne naloge, ki dejansko povzročajo stroške in odhodke. V nasprotnem primeru bi lahko prišlo do situacije, ko zaradi povečanih stroškov in odhodkov v zvezi z novimi obveznimi opravili za obstoječe naloge operaterju ne bi bila zagotovljena predvidena donosnost oziroma v izjemnih primerih tudi pokritje upravičenih stroškov delovanja in vzdrževanja, kar bi bilo v nasprotju s četrtim odstavkom 250. člena EZ-1.

17. Taka razlaga je tudi skladna z nameni Akta o metodologiji, navedenimi v tretjem odstavku 1. člena, predvsem z namenom iz tretje alineje, ki je v zagotovitvi trajnostno gospodarnega poslovanja operaterja distribucijskega sistema. Povedano drugače, da če stroški in odhodki, ki nastanejo operaterju zaradi nekih predpisanih novih del in opravil, ne bi bili upoštevani v okviru dejanskih nenadzorovanih stroškov, trajno gospodarno ravnanje operaterja ne bi bilo zagotovljeno. Poleg tega ni v nasprotju s ciljem, da odjemalec preko omrežnine pokriva samo tiste stroške, ki so neposredno povezani z dejavnostjo oziroma nastanejo zaradi opravljanja dejavnosti, prav tako pa tudi ne s ciljem, da je odjemalcu s plačilom omrežnine kot javne dajatve zagotovljena oskrba z zemeljskim plinom po primerni ceni.

18. Zakaj bi bila s pokrivanjem stroškov, ki nastanejo operaterju zaradi predpisanih novih del in nalog, financirana stroškovna neučinkovitost izvajalcev gospodarske javne službe, po mnenju sodišča tožena stranka ni dovolj prepričljivo pojasnila. V zadevi ne gre za dodatne stroške poslovanja kot posledica poslovnih odločitev tožeče stranke, ampak za dodatne stroške, ki so nastali tožeči stranki zaradi predpisanih novih del in opravil, kar ni sporno, ki se jim jih tožnica ne more izogniti.

19. V zvezi z navedbo tožene stranke, da bi moralo sodišče upoštevati razlago drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji, kot jo je podala tožena stranka, ki je organ za sprejem tega akta, pa sodišče pripominja, da tožena stranka v zvezi z razlago navedene določbe ni sprejela avtentične razlage predpisa po postopku, kot je predviden za sprejem Akta o metodologiji. Če je hotela določiti, kot je določila v drugem odstavku 50. člena Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina (Uradni list RS št. 21/2018), ki, kot rečeno za obravnavani primer, ne pride v poštev, da med nove naloge operaterja sistema ne spada nadgradnja ali sprememba izvajanja že obstoječih nalog na podlagi veljavne zakonodaje, bi morala to izrecno določiti.

20. Razen navedenega sodišče tudi meni, da pri predložitvi mnenja ... kot priloge k tožbi ne gre za nedovoljeno tožbeno novoto, saj tožeča stranka upravičeno ni mogla tega dokaza predložiti že prej, saj je izkazano, da je toženo stranko prosila, naj z izdajo odločbe še nekoliko počaka zaradi predložitve tega mnenja. Razen tega pri pravnem mnenju ne gre za novo dejstvo ali nov dokaz v smislu 20. člena ZUS-1, ampak gre za pravno tolmačenje. Ker se sodišče z navedenim mnenjem strinja, je stališča iz tega mnenja uporabilo tudi v tej sodbi.

21. Sodišče je odločbo odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, konkretno 50. člena Akta o metodologiji. Sodišče je odločilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Ker je odločbo odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do vseh navedb strank v postopku ni posebej opredeljevalo.

22. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave. Na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 ima namreč sodišče izrecno pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval trudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V ponovljenem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

23. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožeča stranka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je ob vložitvi tožbe zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR, za pripravljalni vlogi, za kateri je tožeča stranka prav tako uveljavljala stroške, pa ji v skladu s 4. členom Pravilnika pripadajo še stroški v višini 10 % od 285,00 EUR, to je še dodatnih 28,50 EUR.

Energetski zakon (2014) - EZ-1  - člen 250, 250/4

Akt o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina (2015) - člen 13, 50

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.