UPRS Sodba I U 544/2018-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-09

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

inšpekcijsko nadzorstvo - ukrep gradbenega inšpektorja - obrambno zaščitni objekt - uporabno dovoljenje - dejanska raba objekta - fikcija osebne vročitve

Zakonska fikcija iz prvega odstavka 198. člena ZGO-1 velja izključno za obrambno – zaščitne objekte in to pod pogojem, da se jim namembnost po 25. juniju 1991 ni spremenila.

Tudi ob najširši interpretaciji 198. člena ZGO-1 ni mogoče šteti, da bi imel ta objekt uporabno dovoljenje, ki bi se nanašalo na karkoli drugega kot obrambno – zaščitne aktivnosti, saj se ta zakonska določba na morebitne druge aktivnosti sploh ne nanaša. Po drugi strani začetek „dvonamenske“ rabe objekta po 25. juniju 1991 najmanj v obsegu te rabe pomeni spremembo njegove namembnosti, tako da tudi nadaljnji pogoj iz prvega odstavka 198. člena ZGO-1 najmanj v tem obsegu ni izpolnjen.

Zakonske fikcije obstoja uporabnega dovoljenja iz prvega odstavka 198. člena ZGO-1 v nobenem primeru ni mogoče širiti na rabo objekta za športne prireditve.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici naložil, da mora z dnem vročitve te odločbe prenehati uporabljati oziroma dajati v uporabo stezo in plato ob štartno-ciljni ravnini na območju ... na tam navedenih zemljiščih v k.o. 1302 ..., ki sta bila zgrajena oziroma rekonstruirana na osnovi gradbenega dovoljenja z dne 21. 4. 2016, prepoved pa velja od dneva vročitve odločbe do pridobitve uporabnega dovoljenja pri organu, ki je izdal gradbeno dovoljenje. Iz obrazložitve izhaja, da je bilo na predmetnem objektu izvedenih več gradbenih del, za katere je bilo izdano gradbeno dovoljenje. Objekt je v uporabi za krožne hitrostne dirke, ki jih organizira A., zato organ meni, da je objekt v uporabi brez predpisanega uporabnega dovoljenja. Objekt je bil sicer oddan v uporabo A., vendar je inšpekcijska zavezanka lastnica objekta, torej Republika Slovenije, objekt pa je v upravljanju Ministrstva za obrambo. Objekta ni mogoče uvrstiti med nezahtevne oziroma enostavne objekte, opravljenih gradbenih del pa ni mogoče šteti zgolj za vzdrževalna dela, saj je bilo za njih izdano gradbeno dovoljenje. Na celotni stezi je bila izvedena rekonstrukcija, zato je organ v tem obsegu tudi izrekel prepoved uporabe.

2. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri se sklicuje na 198. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), po katerem se šteje, da imajo objekti s področja obrambe pod tam navedenimi pogoji uporabno dovoljenje po zakonu, če so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi in se jim namembnost po 25. juliju 1991 ni spremenilo. Betonska steza je obstajala že pred letom 1991, njena preplastitev z asfaltom pa ni pomenila del, za katera bi bilo potrebno gradbeno dovoljenje. Osnovni namen uporabe steze je ves čas isti, torej za razmestitev letal. Zato tožnica meni, da pomeni izdaja izpodbijane odločbe kršitev navedene zakonske določbe, ta določba "ki je veljala v času odločanja tako inšpekcijskega kot pritožbenega organa pa ne more predstavljati pritožbene novote (…)", saj "neuporaba materialnega zakona predstavlja kršitev materialnega zakona, na katero bi moral paziti po uradni dolžnosti že organ druge stopnje".

4. Poleg tega tožnica meni, da je prvostopenjski organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj je bila izvedena le preplastitev objekta, ki pomeni zgolj vzdrževalna dela, ne pa rekonstrukcije. Ne gre namreč za poseg v konstrukcijo, kar bi pomenilo zamenjavo nosilnih konstrukcij, torej betonskih plošč. Za vzdrževalna dela ni potrebno gradbeno in posledično tudi ne uporabno dovoljenje. Robniki, AB ograja in senčniki ne pomenijo objektov, za katere bi bilo potrebno gradbeno dovoljenje. Tožnica vztraja pri navedbah, da sta steza in plato ob štartno-ciljni ravnini, ki sta trenutno edina objekta na območju ..., manj zahtevna objekta. Ne gre sicer za objekta, ki bi bila posebej navedena v Uredbi o razvrščanju objektov glede na nezahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba), vendar pa je mogoče klasifikacijo "prepoznati iz vsebine opisa v 5. in 6. členu Uredbe". Stališče toženke, da teh objektov ni mogoče opredeliti za manj zahtevna objekta, ker nista navedena v prilogah k Uredbi, ni obrazloženo.

5. Glede na to, da je po povedanem za stezo "pridobljeno uporabno dovoljenje na podlagi ZGO-1", je ta steza tudi oddana v uporabo v skladu z zakonom. Za potrebe športnih tekmovanj posebno uporabno dovoljenje ni potrebno, temveč mora izvajalec pridobiti le predpisana upravna dovoljenja za njihovo izvajanje. Ker ima steza uporabno dovoljenje po ZGO-1, se torej na njej lahko izvedejo tudi športna tekmovanja. Ureditev objekta v skladu s prostorskim aktom in izdanim gradbenim dovoljenjem bo izvedena naknadno, ko bo investitor zagotovil sredstva za gradnjo.

6. Tožnica meni tudi, da je izrek izpodbijane odločbe tako nedoločen in splošen, da "se zastavlja celo vprašanje njegove izvršljivosti". Ni namreč določeno, za kakšno uporabo steze in platoja gre, glede na splošnost izreka pa bi bilo mogoče celo sklepati, da se objekta ne sme uporabljati niti "za ostale vojaške aktivnosti". To je absurdno, ker je objekt ... primarno še vedno vojaški objekt, tožnca pa se z drugimi oblikami uporabe ne ukvarja. Tudi pri drugem delu izreka, ki tožnici prepoveduje dajanje steze in platoja v uporabo, velja enak pomislek, saj tudi tu ni določeno za kakšne namene oziroma uporabo, niti komu, naj bi pri tej prepovedi šlo.

7. Toženka na tožbo ni odgovorila. Na tožbo je odgovorila A., kot pogodbena uporabnica predmetnih objektov prizadeta stranka v tem upravnem sporu. V bistvenem ponavlja tožbene navedbe, sodišču predlaga naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu prve stopnje z navodilom, naj inšpekcijski postopek ustavi.

8. Tožnica je v nadaljnjih vlogah - ki jih zopet poimenuje "tožba“, čeprav tako iz vsebine, kot iz navedbe opravilne številke nedvoumno izhaja, da gre za pripravljalne vloge v tej zadevi -, v bistvenem navaja, da je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo z dne 14. 2. 2019 ugotovilo, da se šteje, da ima predmetni objekt na podlagi določb 118. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje. V teh vlogah tožnica navaja tudi, da z njima dopolnjuje tožbeni zahtevek, vendar iz njiju izhaja enak predlog kot iz tožbe.

9. Tudi iz nadaljnje pripravljalne vloge prizadete stranke izhaja, da je bila izdana navedena odločba in da tudi drugi upravni organi (Upravna enota Brežice in inšpektorat RS za okolje in prostor) štejejo, da je bila z njo dovoljena uporaba predmetnega objekta. Prizadeta stranka zato meni, da je uporaba tega objekta za njene aktivnosti dovoljena, "iz previdnosti" pa uveljavlja tudi kršitev ustavnih pravic, posebej pravice do svobodne gospodarske pobude, pravice do enakega varstva pravic in pravice do sodnega varstva brez nepotrebnega odlašanja. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in samo ustavi predmetni inšpekcijski postopek oziroma podredno, naj tožbi ugodi tako, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu z napotkom, naj inšpekcijski postopek ustavi. V vsakem primeru zahteva vračilo stroškov upravnega spora.

10. Ker iz navedenih pripravljalnih vlog izhaja, da naj bi bilo dne 28. 10. 2019 za predmetni objekt izdano uporabno dovoljenje, kar bi glede na izrek izpodbijane odločbe utegnilo pomeniti, da obveznost, ki je bila tožnici s to odločbo naložena, ne velja več, je sodišče tožnico pozvalo, naj utemelji svoj pravni interes za nadaljevanje upravnega spora s tem, da obrazloži, v čem bi uspeh v upravnem sporu izboljšal njen pravni položaj.

11. Tožnica je na ta poziv navedla, da je bilo uporabno dovoljenje izdano za izvajanje vojaških aktivnosti na podlagi 118. člena GZ, ne pa po gradbenem dovoljenju z dne 21. 4. 2016, zato vztraja, da za izvajanje dvonamenskih vsebin območja ... po tem gradbenem dovoljenju še ni bilo izdano uporabno dovoljenje. Opozarja, da 6. člen GZ določa, da je za začetek uporabe objekta, za katerega je predpisana pridobitev gradbenega dovoljenja, treba imeti uporabno dovoljenje ter da je treba objekte uporabljati v skladu z uporabnim in gradbenim dovoljenjem. V nadaljnjem postopku je bil sicer ustavljen izvršilni postopek, ki je potekal na podlagi izpodbijane odločbe, ni pa bil ustavljen tudi predmetni inšpekcijski postopek. Tožničin uspeh v upravnem sporu "bi rešil dilemo o tem, ali se sporna steza lahko uporablja za dvonamenske vsebine območja ... ali ne".

13. Sodišče uvodoma ne more mimo ugotovitve, da v tem upravnem sporu tako na strani tožeče stranke, kot na strani tožene stranke nastopa ista pravna oseba, namreč Republika Slovenija, ki pa jo v teh vlogah zastopata različna organa. V slovenskem pravnem redu namreč nosilci pravne subjektivitete (pravne osebnosti) niso posamezni državni organi, temveč zgolj Republika Slovenija (prim. prvi odstavek 7. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije; ZVRS). Res je sicer, da Republika Slovenija v tem upravnem sporu eni od vlog nastopa kot nosilec premoženjskih pravic oziroma upravljavec nepremičnin, v drugi pa kot izvajalec inšpekcijskega nadzora, vendar to ne spreminja temeljnega dejstva, da v tem upravnem sporu en organ Republike Slovenije pred sodiščem izpodbija zakonitost odločitve drugega organa Republike Slovenije.

14. Ker gre v obeh primerih za ministrstvi, ki sta po 2. členu Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1) zavezani k delu na podlagi Ustave, zakonov in drugih predpisov, gre za spor med dvema ministrstvoma o pravilni razlagi oziroma uporabi zakona. To nenazadnje izrecno navaja tudi Ministrstvo za obrambo v vlogi tožeče stranke, ko svoj pravni interes za vložitev tožbe med drugim utemeljuje tudi z rešitvijo dileme „o tem ali se sporna steza lahko uporablja za dvonamenske vsebine območja ... ali ne“. Po drugem odstavku 61. člena ZDU-1 v primeru, če se pri delu ministrstev pojavijo sporna vprašanja, odloči o tem sporu vlada, ki da usmeritve za njihovo rešitev.

15. Ker pa Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) povsem določno razlikuje med inšpekcijskim nadzorom nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (prvi odstavek 2. člena ZIN) in notranjim upravnim nadzorom nad poslovanjem državnih organov in organov lokalnih skupnosti (peti odstavek 3. člena ZIN), kar se v ustaljeni sodni praksi naslovnega sodišča odraža tako, da sodišče praktično brez izjeme po vsebini obravnava zadeve, kakršna je predmetna, je sodišče tako ravnalo tudi v tej zadevi; pripominja pa, da glede na povedano upravni spor ni edino, predvsem pa ne najučinkovitejše sredstvo za reševanje tovrstnih sporov.

16. Temeljna tožbena navedba je, da bi bilo treba pri izdaji izpodbijane odločbe upoštevati, da se po prvem odstavku 198. člena ZGO-1 šteje, da ima predmetni objekt uporabno dovoljenje že po zakonu. Po navedeni zakonski določbi to velja za objekte s področja obrambe, objekte s področja zaščite in reševanja ter objekte s področja notranjih zadev, ki so z zakonom ali predpisom, izdanim na podlagi zakona, določeni kot obrambno – zaščitni objekti in okoliši objektov posebnega pomena za obrambo, zaščito in notranje zadeve, če so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi in se jim namembnost po 25. juniju 1991 ni spremenila.

17. Kot sta v svojih vlogah navedli tako tožena kot prizadeta stranka, je po vložitvi tožbe pristojni organ v skladu z zakonom izdal potrdilo, da obravnavani objekt sodi prav med take objekte. Ker je s tem prišlo do položaja, ki ga navedena zakonska določba enači z izdanim uporabnim dovoljenjem, so omenjene tožbene navedbe po presoji sodišča postale brezpredmetne, saj izpodbijana odločba po izrecni določbi v njenem izreku učinkuje le do pridobitve uporabnega dovoljenja. Vendar pa je tožnica v prej povzeti vlogi navedla, da se to uporabno dovoljenje nanaša le na izvajanje vojaških aktivnosti, ne pa na izvajanje „dvonamenskih vsebin“ območja ..., kar glede na druge tožbene navedbe pomeni izvajanje treninga varne vožnje in krožnih hitrostnih dirk.

18. V tem pogledu ima tožnica prav, da ji je bila z izpodbijano odločbo prepovedana vsakršna raba obravnavanega objekta, prej omenjeno potrdilo pa se nanaša izključno na obravnavani objekt kot obrambno – zaščitni objekt. To po presoji sodišča pomeni, da ima tožnica še vedno pravni interes za izpodbijanje inšpekcijske odločbe v obsegu, v katerem se nanaša na uporabo objekta, ki ni zgolj obrambno – zaščitna.

19. Temeljna tožbena navedba glede take uporabe objekta je, da bi morala toženka po prvem odstavku 198. člena ZGO-1 že ob izdaji izpodbijane odločbe šteti, da ima obravnavani objekt uporabno dovoljenje že po zakonu. Ker je bila s tem njegova uporaba zakonita, tožnica meni, da je bilo zakonito tudi njegovo oddajanje za potrebe športnih prireditev, saj za te prireditve ni potrebno posebno uporabno dovoljenje.

20. Kot že obrazloženo, obstoj uporabnega dovoljenja in s tem zakonitost uporabe obravnavanega objekta za obrambno – zaščitne namene ni več predmet tega upravnega spora, kolikor se navedeno tožničino stališče nanaša na uporabo za druge namene, pa je napačno. Zakonska fikcija iz prvega odstavka 198. člena ZGO-1 namreč velja izključno za obrambno – zaščitne objekte in to pod pogojem, da se jim namembnost po 25. juniju 1991 ni spremenila. V tem pogledu tožnica že sama navaja, da pomeni raba predmetnega objekta za trening varne vožnje in hitrostne dirke „dvonamensko“ rabo, ob tem pa niti ne trdi, niti ne navaja kakršnihkoli podatkov, da bi objekt imel tako namembnost že 25. junija 1991.

21. Tudi ob najširši interpretaciji 198. člena ZGO-1 zato ni mogoče šteti, da bi imel ta objekt uporabno dovoljenje, ki bi se nanašalo na karkoli drugega kot obrambno – zaščitne aktivnosti, saj se ta zakonska določba na morebitne druge aktivnosti sploh ne nanaša. Po drugi strani začetek „dvonamenske“ rabe objekta po 25. juniju 1991 najmanj v obsegu te rabe pomeni spremembo njegove namembnosti, tako da tudi nadaljnji pogoj iz prvega odstavka 198. člena ZGO-1 najmanj v tem obsegu ni izpolnjen. Sodišče k temu pripominja še, da 198. člena ZGO-1 pomeni izjemo od splošne obveznosti pridobitve uporabnega dovoljenja (prvi odstavek 5. člena ZGO-1), zato ga je treba razlagati in uporabljati ozko. Širitev te zakonske določbe na dejavnosti, ki presegajo obrambno – zaščitne, zato pomeni obid jasno omejene izjeme v zakonski ureditvi, ki jo je mogoče uporabljati le pod tam predpisanimi, povsem nedvoumnimi pogoji.

22. Napačno je tudi tožničino stališče, da je objekt mogoče uporabljati za športne prireditve neglede na to, kakšno uporabno dovoljenje ima. Izdaja uporabnega dovoljenja pomeni ugotovitev, da je bila gradnja izvedena v skladu z gradbenim dovoljenjem, tako da je objekt mogoče uporabljati (prvi odstavek 89. člena ZGO-1), kar smiselno lahko pomeni le uporabo za namen, za katerega je bil objekt projektiran in zgrajen, navedba o vrsti objekta glede na namen njegove uporabe pa je del izreka uporabnega dovoljenja (prvi odstavek 102. člena ZGO-1). Uporaba objekta v skladu z uporabnim dovoljenjem zato lahko smiselno pomeni le uporabo za namembnost, za katero je bilo uporabno dovoljenje izdano. Sodišče ne vidi razloga, da to ne bi veljalo tudi v primeru športnih prireditev, saj se objekti (npr. prometna površina ali dvorana) tudi v takem primeru uporabljajo v okviru svoje namembnosti, ki izhaja iz uporabnega dovoljenja.

23. Kot je bilo že obrazloženo, zakon ne daje podlage, da bi bilo mogoče šteti, da ima obravnavani objekt uporabno dovoljenje za namembnost, ki bi presegala obrambno – zaščitno. Da bi ta namembnost kakorkoli obsegala trening varne vožnje oziroma hitrostne dirke, tožnica niti ne navaja, oziroma bi bilo mogoče iz njenih navedb prej mogoče sklepati o nasprotnem, saj se večkrat sklicuje na „dvonamenskost“ območja ... Tudi če bi toženka v času izdaje izpodbijane odločbe štela, da ima objekt uporabno dovoljenje po prvem odstavku 198. člena ZGO-1, torej po povedanem ne bi imela razloga oziroma zakonske podlage, da odločbe ne bi izdala vsaj v obsegu, ki se nanaša na uporabo objekta, ki presega obrambno – zaščitno.

24. Ker po povedanem zakonske fikcije obstoja uporabnega dovoljenja iz prvega odstavka 198. člena ZGO-1 v nobenem primeru ni mogoče širiti na rabo objekta za športne prireditve, kar pomeni, da objekt takega dovoljenja nikoli ni imel, so za odločitev brezpredmetne tožbene navedbe, ki se nanašajo na naravo del, ki so bila izvedena na tem objektu in na zatrjevano nedoločnost izreka izpodbijane odločbe, ki naj bi se nanašala prav na razlikovanje med obrambno – zaščitnimi (vojaškimi) aktivnostmi in rabo objekta za športne prireditve. Glede nadaljnje tožbene navedbe, da naj bi šlo za objekt, ki ne potrebuje gradbenega in s tem uporabnega dovoljenja, se sodišče strinja s toženkino obrazložitvijo, da objekti, kot je obravnavani, v Uredbi niso našteti med enostavnimi objekti. Gradnja brez gradbenega dovoljenja (3.a člen ZGO-1) je namreč izjema od splošne obveznosti pridobitve gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1) in jo je zato treba razlagati ozko. Tožnica svojega stališča, da ima obravnavani objekt značilnosti, ki so podobne enostavnim objektom, izrecno naštetim v Uredbi, ne konkretizira z nobeno drugo trditvijo, kot da zanj „ni potrebno statično in gradbeno preverjanje“, kar pa sodišču ne daje podlage za podrobnejšo vsebinsko presojo te trditve.

25. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Kot izhaja iz gornje obrazložitve, so bila za to odločitev pomembna izključno dejstva, ki med strankama niso bila sporna, namreč obstoj in dejanska raba obravnavanega objekta. Tudi pri klasifikaciji objekta glede njegove zahtevnosti med strankami niso bile sporne njegove tehnične značilnosti, kot npr. velikost ali konstrukcija, temveč je šlo glede na tožbene navedbe izključno za pravilno uporabo materialnega prava (Uredbe). Sodišče je zato po prvem odstavku 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave.

26. Kadar sodišče tožbo zavrne, po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je prizadeta stranka nastopala na strani tožnice, to po prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi z prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 velja tudi za prizadeto stranko.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 198, 198/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.