UPRS Sodba III U 222/2018-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-10-03

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - IZVRŠILNO PRAVO - KMETIJSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep kmetijskega inšpektorja - upravna izvršba - kmetijska zemljišča - sorazmernost - bistvena kršitev določb postopka

Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni v zadostni meri pojasnila razlogov, ki utemeljujejo zahtevo, da tožnica odstrani latnik. Za tako zahtevo v postopku upravne izvršbe ima sicer formalno podlago v inšpekcijski odločbi, ki je tožnici nalagala, da pripravi površino za nadaljnjo kmetijsko rabo, vendar pa bi jo morala ustrezno pojasniti in utemeljiti. Pojem "kmetijska raba" je namreč splošen in tako obširen pojem, da bi morala zato tožena stranka v postopku realizacije (izvršbe) zahteve iz inšpekcijske odločbe po pripravi zemljišč za nadaljnjo kmetijsko rabo, glede na okoliščine konkretnega primera, utemeljiti tudi njegovo sorazmernost.

Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, OE Nova Gorica, št. 0611-2258/2017-10 z dne 12. 4. 2018, odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, OE Nova Gorica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je odločbo, št. 0611-2258/2017-8 z dne 18. 10. 2017, tožnici naložil, da mora do 1. 4. 2018 na kmetijskem zemljišču s parc. št. 2967/2, 2965/1 in 2965/2 k.o. A. izkrčiti zarast in pripraviti površino za nadaljnjo kmetijsko rabo. Opozoril jo je, da bo, kolikor dela ne bodo v celoti izvršena v tako določenem roku, sledil postopek izvršbe po drugi osebi na njene stroške, kot tudi, da se zaradi neizpolnitve inšpekcijske odločbe lahko kaznuje z globo v višini 500,00 EUR.

2. Dne 12. 4. 2018 je prvostopenjski organ tožnici izdal sklep o dovolitvi izvršbe, št. 0611-2258/2017-10 (v nadaljevanju izpodbijani sklep). Ugotovil je, da je odločba z dne 18. 10. 2017 postala dne 1. 4. 2018 izvršljiva in da z odločbo naložena obveznost ni izpolnjena v celoti (1. točka izreka). Določil je, da bo sledil postopek izvršbe po drugi osebi na stroške tožnice, ki bo stekel po 1. 5. 2018 (2. točka izreka); da bo o znesku, ki je potreben za kritje izvršilnih stroškov, izdan poseben sklep (3. točka izreka); ter da pritožba zoper sklep o dovolitvi izvršbe ne zadrži njegove izvršitve (4. točka izreka). V obrazložitvi svoje odločitve je prvostopenjski organ pojasnil, da je dne 9. 4. 2018 inšpektorica opravila kontrolo glede izpolnitve inšpekcijske odločbe z dne 18. 10. 2017. Ugotovila je, da je tožničino zemljišče delno očiščeno zarasti, in sicer na južnem delu parc. št. 2965/1 ter okrog objekta na parc. št. 2965/2 k.o. A., da pa ni odstranjena zarast na zemljišču z latnikom in da odločba z dne 18. 10. 2017 zato ni izpolnjena v celoti. Prvostopenjski organ je citiral določbe prvega odstavka 282. člena, prvega odstavka 285. člena in 297. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki so podlaga za izvedbo izvršbe po drugi osebi. Pojasnil je še, da je bila tožnica na možnost izvršbe po drugi osebi opozorjena v opozorilu na inšpekcijski odločbi, da ima v času do začetka izvršbe možnost, da svojo obveznost izpolni sama ter da bo v takem primeru v skladu s prvim odstavkom 293. člena ZUP upravna izvršba po uradni dolžnosti ustavljena.

3. Tožnica je zoper izpodbijano odločbo dne 15. 5. 2018 vložila pritožbo, kmetijska inšpektorica pa jo je, še preden je prvostopenjski organ pritožbo posredoval v reševanje Ministrstvu za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ), za dne 25. 5. 2018 povabila na nadzor glede izpolnitve obveznosti po odločbi z dne 18. 10. 2017. Ob pregledu, ki se ga tožnica ni udeležila, je inšpektorica ugotovila nespremenjeno stanje glede na situacijo, kot jo je ugotovila že dne 9. 4. 2018, torej ugotovila, da zarast okrog latnika ni odstranjena in da inšpekcijska odločba ni izpolnjena v celoti. Stanje na zemljišču je fotografirala ter fotografije priložila zapisniku o ogledu, izvod zapisnika pa je bil vročen tudi tožnici.

4. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep z odločbo, št. 0611-1671/2018/2-VN z dne 10. 7. 2018, zavrnil. V obrazložitvi je povzel vsebino izpodbijane odločbe ter tožničine pritožbene ugovore, nato pa zaključil, da je prvostopenjski organ pravilno uporabil določbe upravnega postopka in določbe materialnega prava ter pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje zadeve. Pojasnjuje, da je kmetijska inšpekcija v skladu s 107. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKme-1) pristojna opravljati preglede kmetijskih zemljišč in za to ne potrebuje niti dovoljenja niti soglasja lastnika zemljišča. V obravnavanem primeru je prvostopenjski organ tožnici izdal inšpekcijsko odločbo, s katero ji je naložil, da mora na kmetijskem zemljišču s parc. št. 2967/2, 2965/1 in 2965/2 k.o. A. izkrčiti zarast in pripraviti površino za nadaljnjo kmetijsko rabo. Na tako odločbo se tožnica ni pritožila ter je zato postala pravnomočna in izvršljiva. Ob ogledu je kmetijska inšpektorica ugotovila, da tožnica odločbe ni izvršila v celoti, saj ni odstranila zarasti na zemljišču pod latnikom. Ker je inšpekcijska odločba postala izvršljiva, je prvostopenjski organ pravilno dovolil njeno izvršbo, in to po drugi osebi, na kar je bila tožnica v inšpekcijski odločbi tudi opozorjena. Drugostopenjski organ še poudarja, da je zoper sklepe, ki so izdani v upravnem izvršilnem postopku, dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo, ni pa mogoče z njo izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje.

5. Po tem, ko je drugostopenjski organ odločil o tožničini pritožbi zoper izpodbijani sklep o izvršbi, je kmetijska inšpektorica dne 5. 9. 2018 ponovno opravila ogled tožničinih nepremičnin in ugotovila, da so bili pod latnikom odstranjeni trije manjši kupi vejevja ter odpadna pločevina in plastika, da pa se bršljan in druge ovijalke še vedno razraščajo po razmajanem latniku, ki je služil kot opora samorodnici. Ocenila je, da je ponovno kmetijsko rabo mogoče vzpostaviti le z odstranitvijo latnika in rastlin, ki se razraščajo po njem. Zapisnik o inšpekcijskem pregledu je bil vročen tožnici, ki je zoper njega vložila pritožbo. Navajala je, da je bil bršljan odrezan pri tleh, da pa je potrebno nekaj časa, da izgubi barvo in se posuši ter da je latnik razmajan zaradi namernih dejanj B.B., ki naj ga zato popravi, ne pa da se od nje zahteva, da ga odstrani. Inšpektorici je predlagala, da bi se dogovorili za srečanje na parceli ter še navedla, da je vse, kar ji je bilo naloženo z odločbo, izvršila.

6. Inšpektorica je po prejemu tožničine vloge za dne 10. 12. 2018 določila ponovni nadzor glede izvršitve inšpekcijske odločbe, ki se ga tožnica ni udeležila. Ugotovila je, da je latnik še vedno prekrit z bršljanom, ki se pod njegovo težo nagiba, da so stebri strohneli, tako da so posamezni izmed njih obešeni na žico armature. Pri tem ni zaznala, da bi tožnica izvajala dela v smeri celovite izvršitve inšpekcijske odločbe, latnik pa je ocenila kot dotrajan do te mere, da ne more več služiti namenu. Ogleda se je udeležil tudi operativni vodja podjetja C., ki si je stanje ogledal ter pojasnil, da bo pripravil ponudbo za izvršbo po drugi osebi, kar je dne 18. 12. 2018 tudi storil.

7. Tožnica je dne 30. 8. 2018 pri tukajšnjem sodišču vložila tožbo, ki jo je po pozivu sodišča dopolnila z vlogo, vloženo dne 30. 11. 2018. Navaja, da postopek že od začetka poteka nepravilno, neustrezno in da o zadevi ni bila poučena. Pri kmetijski inšpektorici se je skušala večkrat pogovoriti, da bi našli skupni jezik, tudi da bi ji ta pomagala in jo poučila, kaj mora vse opraviti, vendar pa jo je inšpektorica odslovila tako, da se je kasneje bala pristopiti do nje. Vse zemljiške parcele so očiščene in urejene za kmetijsko uporabo. Robida je porezana, enako srobot in vse ostalo, tako kot je zahtevala kmetijska inšpektorica. Odstranila je zarast na južnem delu parc. št. 2965/1 k.o. A. in okrog objekta s parc. št. 2965/2 k.o. A., pa tudi za zemljišču z latnikom. Zato zahteva, da se izpodbijani akt odpravi, saj so bila vsa dela izvršena.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Povzema potek postopka in poudarja, da tožnica inšpekcijske odločbe z dne 18. 10. 2017 ni izvršila v celoti in je zato prvostopenjski organ pravilno odločil, da se izvršba opravi po drugi osebi.

10. Odločba, izdana v upravnem postopku, se izvrši, ko postane izvršljiva (prvi odstavek 282. člena ZUP), izvršba pa se opravi zato, da se izterja denarna terjatev ali izpolni nedenarna obveznost (284. člen ZUP). Odločba prve stopnje postane izvršljiva: ko se vroči stranki, če pritožba ni dovoljenja; ko preteče rok za pritožbo, pa pritožba ni bila vložena; ko se vroči stranki, če pritožba ne zadrži izvršitve; ko se pravici do pritožbe odpovedo vse stranke; ali ko se stranki vroči odločba organa druge stopnje, s katero se pritožba zavrne, ali sklep, s katerim se pritožba zavrže (drugi odstavek 224. člena ZUP). Upravno izvršbo opravlja organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, če ni s posebnim predpisom za to določen kakšen drug organ (prvi odstavek 289. člena ZUP). Ta organ izda sklep o izvršbi po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca tako, da ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe, zoper tak sklep pa je dopustna pritožba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek 290. člena ZUP). Dovoljena je le pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo, z njo pa ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje (prvi odstavek 292. člena ZUP). Upravna izvršba se po uradni dolžnosti ustavi in opravljena dejanja odpravijo, če se, med drugim, ugotovi, da je obveznosti izpolnjena (prvi odstavek 293. člena ZUP).

11. V obravnavanem primeru je izvršilni naslov, na podlagi katerega je prvostopenjski organ izdal izpodbijani sklep, odločba prvostopenjskega organa z dne 18. 10. 2017, s katero je bilo tožnici naloženo, da mora do dne 1. 4. 2018 na kmetijskem zemljišču s parc. št. 2967/2, 2965/1 in 2965/2 k.o. A. izkrčiti zarast in pripraviti površino za nadaljnjo kmetijsko rabo. Tožnica zoper to odločbo ni vložila pritožbe in je tako postala pravnomočna, dne 1. 4. 2018 pa tudi izvršljiva, na njeni podlagi pa je nato prvostopenjski organ izdal izpodbijani sklep, s katerim je ugotovil izvršljivost inšpekcijske odločbe, določil pa, da se ta izvrši po drugi osebi na stroške tožnice, kot je bila opozorjena v odločbi. Po določbi prvega odstavka 297. člena ZUP se namreč v primeru, če je zavezanec dolžan storiti kaj takega, kar lahko stori tudi kdo drug, pa te obveznosti ne izpolni ali je ne izpolni popolnoma, tako dejanje opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške, na kar ga je treba prehodno opozoriti, pritožba zoper tako odločitev pa ne zadrži izvedbe izvršbe (tretji odstavek 292. člena ZUP).

12. Med strankama ni sporno, da je tožnica v roku, določenemu z inšpekcijsko odločbo, očistila zarast na južnem delu parc. št. 2965/1 ter okrog objekta na parc. št. 2965/2 k.o. A.. Ker pa je inšpektorica ob ogledu dne 9. 4. 2018 ugotovila, da tožnica ni odstranila zarasti na zemljišču z latnikom, je izdala izpodbijani sklep, saj je ocenila, da tožnica inšpekcijske odločbe ni izpolnila v celoti. Nespremenjeno stanje je nato ugotovila ob ponovnem ogledu dne 25. 5. 2018, vse pa tudi fotografirala in fotografije priložila zapisnikom o ogledih. Po prejemu odločitve drugostopenjskega organa o tožničini pritožbi zoper sklep o dovolitvi izvršbe je inšpektorica ugotovila, da je tožnica pod latnikom odstranila tri manjše kupe vejevja ter odpadno pločevino in plastiko. Takrat je ocenila, da je mogoče ponovno kmetijsko rabo na tem delu zemljišč vzpostaviti le z odstranitvijo latnika, za katerega ugotavlja, da je dotrajan, se nagiba in je obraščen z bršljanom ter zato zaključila, da tožnica inšpekcijske odločbe v tem obsegu ni izpolnila. Tožnica temu nasprotuje in meni, da je v celoti sledila odločitvi inšpektorice, saj je odstranila vso zarast, da pa latnika ni dolžna odstraniti, saj še vedno služi svojemu namenu, da je pri tleh porezala po njem vzpenjajoči se bršljan, nagiba pa da se zgolj zaradi namernih dejanj B.B.. Med strankama je torej sporno ali je tožnica obveznosti, ki ji jih je nalagala inšpekcijska odločba, izpolnila in bi zato morala tožena stranka postopek upravne izvršbe ustaviti ali pa bi bilo mogoče cilj vzpostavitve zemljišča za nadaljnjo kmetijsko rabo doseči le z odstranitvijo latnika.

13. Sodišče meni, da je pri odločitvi v tej zadevi treba izhajati iz temeljnega namena inšpekcijskih postopkov, tudi inšpekcijskih postopkov kmetijske inšpekcije, to je varstva javnega interesa. Temu je nedvomno sledila inšpekcijska odločba, ki je tožnici nalagala, da mora na svojih kmetijskih zemljiščih izkrčiti zarast in površino pripraviti za kmetijsko rabo, torej jih usposobiti tako, da je na njih mogoče izvajati kmetijsko dejavnost. Vsak inšpekcijski ukrep, ki zasleduje opisan cilj, mora biti temu cilju, to je varstvu javnega (in ne zasebnega) interesa glede uporabe kmetijskih zemljišč, sorazmeren.

14. Glede na opisana izhodišča sodišče meni, da tožena stranka ni v zadostni meri pojasnila razlogov, ki utemeljujejo zahtevo, da tožnica odstrani latnik. Za tako zahtevo v postopku upravne izvršbe, ki jo je kmetijska inšpektorica sicer postavila šele po prejemu drugostopenjske odločbe, ima sicer tožena stranka formalno podlago v inšpekcijski odločbi, ki je tožnici nalagala, da pripravi površino za nadaljnjo kmetijsko rabo, vendar pa bi jo morala ustrezno pojasniti in utemeljiti. Pojem "kmetijska raba" je namreč splošen in tako obširen pojem, da bi morala zato tožena stranka v postopku realizacije (izvršbe) zahteve iz inšpekcijske odločbe po pripravi zemljišč za nadaljnjo kmetijsko rabo, glede na okoliščine konkretnega primera utemeljiti tudi njegovo sorazmernost, kot je pojasnjeno v prejšnjem odstavku. Zgolj dejstvo, da je latnik razmajan in dotrajan ter da je še vedno v določenem obsegu poraščen z bršljanom, kot je to ugotovila inšpektorica (in v kar sodišče ne dvomi, saj je to jasno razvidno in fotografij), namreč še ne pojasnjuje, da tega dela zemljišča brez odstranite latnika ni mogoče pripraviti za nadaljnjo kmetijsko rabo ter s tem uresničiti inšpekcijsko odločbo. Zaradi nepopolne obrazložitve zato izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, torej presoditi ali je v konkretnem primeru odstranitev latnika nujen ukrep za izvršitev inšpekcijske odločbe, tudi ob presoji sorazmernosti takega ukrepa glede na zasledovani cilj kmetijske rabe zemljišča, kar pa je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena ZUP).

15. Skladno z vsemi opisanimi zaključki je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijani sklep odpravilo ter vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem mora ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti. O zadevi je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi pa niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/1, 237/1-7, 282, 297, 297/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.