UPRS Sklep I U 1451/2019-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-31

Liljana Polanec (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Damjan Gantar

JAVNI RAZPISI - JAVNI USLUŽBENCI - UPRAVNI SPOR

javni razpisi - direktor javnega zavoda - obvestilo o neizbiri - upravni akt - posamičen akt - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - upravna zadeva - zavrženje tožbe

Ker obvestilo o neizbiri, ki ga v konkretnem primeru s tožbo izpodbija tožnik, glede na vsebino, ki jo vsebuje, ni upravni akt ali drug posamični akt, ki bi ga bilo mogoče po 2. členu ZUS-1 izpodbijati v upravnem sporu, saj tožena stranka z izpodbijanim aktom sploh ni odločala ne o upravni zadevi in tudi ne o kakršnikoli pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke 1. odstavka v zvezi s 2. odstavkom 36. člena ZUS-1.

1. Z izpodbijanim aktom z dne 16. 8. 2019 je tožena stranka obvestila tožnika v zvezi z njegovo prijavo na javni razpis za imenovanje direktorja Javnega zavoda A. (Uradni list RS, št. 16/2019 z dne 15. 3. 2019), da se ni uvrstil v izbirni postopek. Ob pregledu tožnikove prijave je razpisna komisija po pregledu dokumentacije ugotovila, da je njegova vloga nepopolna, ker tožnik vlogi ni priložil ne zahtevanega programa delovanja zavoda v prihodnjih petih letih, niti izjave o znanju slovenskega jezika na višji ravni niti ne izjav o znanju dveh svetovnih jezikov na osnovni ravni. Razen tega iz njegove prijave tudi ni bilo razvidno izpolnjevanje drugih razpisnih pogojev niti glede ustrezne dolžine zahtevanih najmanj 5 let delovnih izkušenj, od tega pa najmanj 3 leta delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih, niti glede poznavanja področja dela zavoda, niti glede sposobnosti za organiziranje in vodenje dela, zato tožnik ni bil uvrščen v nadaljnji izbirni postopek. Istočasno ga je seznanila z imenom izbranega kandidata ter tudi, da ima kot neizbrani kandidat pravico do vpogleda v razpisno dokumentacijo.

2. V tožbi, ki ji prilaga izpodbijani akt, tožnik očita toženi stranki, da naj bi nepravilno izvedla postopek zaradi očitane kršitve določb splošnega zakona o upravnem postopku, češ da nepopolnost njegove vloge ni zadosten razlog za njegovo izločitev iz razpisnega postopka. Tožnik nasprotno meni, da bi ga bila tožena stranka morala pozvati k dopolniti vloge in za tem njegovo prijavo tudi vsebinsko obravnavati, ker je sam prepričan, da izpolnjuje vse razpisne pogoje in da bi zmagal na javnem razpisu. Ker tožnik ni zasedel razpisanega delovnega mesta, očita toženi stranki, da naj bi bil zaradi njenega domnevno protipravnega ravnanja prikrajšan najmanj za 3.000,00 EUR mesečno iz naslova neizplačane plače in prispevkov iz plače. Dodaja, da je bil diskriminiran, ker ni bil on izbran za zasedbo razpisanega delovnega mesta. Sodišču tožnik predlaga, naj izpodbijani akt odpravi ter mu prisodi denarno satisfkacijo v primerni višini najmanj 3.000,00 EUR in naj toženi stranki naloži, da tožnika imenuje za direktorja Javnega zavoda A..

3. Tožena stranka je po pozivu sodišču na podlagi 38. člena Zakona o upravnem sporu v danem roku sodišču predložila predmetne upravne spise in vložila odgovor na tožbo. V njem v celoti prereka tožbene navedbe in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne. Tožena stranka pojasnjuje, da se tožnik ni uvrstil v izbirni postopek, ker je predložil nepopolno prijavo, razen tega pa je bilo iz njegove vloge razbrati, da tudi ne izpolnjuje pogojev za zasedbo razpisanega delovnega mesta. V Uradnem listu z dne 15. 3. 2019 je namreč objavila javni razpis za delovno mesto direktorja Javnega zavoda A.. S sklepom št. 0141-7/2019/6 z dne 11. 4. 2019 je imenovala razpisno komisijo, z nalogo, da zagotovi strokovno podporo ministru pri njegovi odločitvi, kot tudi, da ugotovi izpolnjevanje formalnih pogojev za zasedbo razpisanega delovnega mesta, zlasti pravočasnost in popolnost vlog prijavljenih kandidatov, kot tudi izpolnjevanje pogojev za zasedbo delovnega mesta. Zahtevana je bila univerzitetna izobrazba ali visoka strokovna izobrazba, specializacija oziroma magisterij ali izobrazba, pridobljena po študijskem programu druge bolonjske stopnje ene izmed strok, zastopane v dejavnosti zavoda; razen tega se je zahtevalo najmanj 5 let delovnih izkušenj in od tega najmanj 3 leta delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih; zahtevalo se je tudi poznavanje področja dela zavoda ter sposobnost za organiziranje in vodenje dela; poleg tega se je zahtevalo znanje slovenskega jezika na višji ravni in znanje dveh svetovnih jezikov na osnovni ravni. K prijavi z življenjepisom so morali kandidati priložiti program delovanja zavoda v prihodnjih 5-ih letih, izjavo o izpolnjevanju pogoja glede zahtevane izobrazbe, iz katere je morala biti razvidna vrsta študijskega programa in smer izobrazbe ter datum zaključka študija (diploma) in ustanova, na kateri je bila izobrazba pridobljena; opis delovnih izkušenj, iz katerega je razvidno izpolnjevanje pogojev glede zahtevanih delovnih izkušenj, poznavanje področja dela zavoda in sposobnosti za organiziranje in vodenje dela, tako da je opis moral vsebovati navedbo delodajalca oziroma druge fizične ali pravne osebe, za katero je kandidat opravljal delo, datum začetka in konca opravljanega dela ter opis dela; izjavo, da obvlada višjo raven znanja slovenščine; izjavo o znanju dveh svetovnih jezikov na osnovni ravni. V javnem razpisu je bilo izrecno navedeno, da se bodo v izbirni postopek uvrstile samo pravočasno prispele in popolne prijave kandidatov, ki bodo izpolnjevali vse razpisne pogoje. Iz zapisnika o odpiranju vlog, št. 0141-7/2019/18 z dne 24. 4. 2019, je razvidno, da je razpisna komisija za nepopolno vlogo štela vlogo, ki ji kandidat ni priložil vseh zahtevanih izjav, zahtevanih v objavi javnega razpisa, kot tudi vlogo, iz katere tudi ni bilo mogoče razbrati, ali kandidat izpolnjuje razpisne pogoje, prav tako pa tudi vlogo, ki ji kandidat ni predložil programa delovanja zavoda v prihodnjih 5-ih letih. Razpisna komisija je pri odpiranju vlog, prispelih na predmetni javni razpis, ugotovila, da tožnik vlogi ni priložil ne zahtevanega programa delovanja zavoda v prihodnjih 5-ih letih, niti ji ni priložil izjave, da obvlada višjo raven slovenskega jezika in tudi ne izjave o znanju dveh svetovnih jezikov na osnovni ravni, razen tega pa iz njegove prijave tudi ni bilo razvidno izpolnjevanje drugih razpisnih pogojev, in sicer najmanj 5 let delovnih izkušenj, od tega najmanj 3 leta delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih, niti ni bilo razvidno poznavanje področja dela zavoda, prav tako tudi ne sposobnost za organiziranje in vodenje dela. Zato je razpisna komisija štela, da je tožnik oddal nepopolno vlogo, kar navsezadnje niti ni sporno med strankama predmetnega upravnega spora. Glede na izrecno navedbo v javnem razpisu, da se bodo v izbirni postopek uvrstile samo pravočasno prispele in popolne prijave kandidatov, ki bodo izpolnjevali vse razpisne pogoje, po prepričanju tožene stranke ni bilo nikakršne podlage za pozivanje tožnika k dopolnitvi vloge. Enako stališče je v primerljivi zadevi št. I U 698/2011 izrazilo tudi že Upravno sodišče. Tožena stranka zato kot zmotne zavrača tožbene navedbe, da naj bi storila resno procesno kršitev s tem, ko tožnika ni pozivala k dopolnjevanju njegove vloge. Kot zmotno označuje tudi nadaljnjo tožbeno trditev, da naj bi tožnik na razpisu zmagal, ker naj bi domnevno izpolnjeval vse razpisne pogoje, kolikor bi ga tožena stranka pozivala k dopolnjevanju njegove prijave, češ da naj bi jo tožnik domnevno pravočasno tudi dopolnil. Tožena stranka v tej zvezi izpostavlja, da zgolj s prijavo na javni razpis prijavitelj niti ob izpolnjevanju vseh razpisnih pogojev še ne pridobi pravice biti izbran, pač pa imajo kandidati zgolj pravico potegovati se za imenovanje, nimajo pa pravice biti imenovani, niti ob izkazanem izpolnjevanju vseh predpisanih pogojev. Razen tega pa ima za imenovanje pristojni organ pravico proste presoje, katerega izmed kandidatov, ki izpolnjujejo predpisane pogoje, bo imenoval. O tem se je že izreklo tudi Upravno sodišče v zadevah št. I U 813/2011 in I U 880/2014, Vrhovno sodišče pa je v novejši sodni praksi, in sicer v sklepu št. I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017, sprejelo stališče, da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju povezano z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog, z vidika posameznika pa gre zgolj za privilegij in ne za njegovo pravico. Ker tožnik nima pravice biti imenovan na delovno mesto direktorja javnega zavoda, ampak ima le pravice potegovati se za imenovanje, mu z neimenovanjem na razpisano delovno mesto ni mogla nastati in tudi mu ni nastala nikakršna materialna škoda. Zato tudi ni mogel biti kakorkoli prikrajšan in posledično iz tega naslova tudi ni upravičen do nikakršne denarne satisfakcije. Tožena stranka poudarja, da je bil postopek izbire oziroma imenovanja direktorja izveden zakonito, pravilno in enako za vse prijavljene kandidate, s čimer je bila tudi tožniku zagotovljena enakopravna dostopnost do razpisanega delovnega mesta in pod enakimi pogoji, tožena stranka pa je v postopku spoštovala vsa procesna pravila in je o izidu razpisa tudi pravilno obvestila vse prijavljene kandidate. Ravnanje z nepopolnimi in nepravočasnimi vlogami je bilo vnaprej določeno, posledično pa je bila vsem kandidatom zagotovljena enaka obravnava in enaka dostopnost do delovnega mesta pod enakimi pogoji. Tožnik v tožbi niti ne uveljavlja, da bi izbrani kandidat ne izpolnjeval predpisanih pogojev in to vprašanje med strankama v konkretnem primeru niti ni sporno. Tožena stranka dodaja, da je v odločbi o imenovanju direktorja javnega zavoda št. 0141-7/2019/42 z dne 16. 8. 2019 svojo izbiro tudi podrobno utemeljila.

4. Tožnik ni vložil odgovora na navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo.

6. V obravnavani zadevi tožnik s tožbo v upravnem sporu zahteva sodno varstvo zoper uvodoma navedeno obvestilo o izidu javnega razpisa, kot posamičen akt na podlagi 2. člena ZUS-1.

7. Po določbi 1. odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon.

8. Zakonodajalec je definicijo upravnega akta določil v 2. odstavku 2. člena ZUS-1, po katerem je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Z navedeno normativno vsebino 2. člena ZUS-1 je tako sledil in vsebinsko povzel določilo 1. odstavka 157. člena Ustave, ki določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.

9. Sodišče se strinja s toženo stranko, da ne Zakon o zavodih in tudi ne Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo ne predvidevata sodnega varstva zoper obvestilo o neizbiri, za kar gre v obravnavanem primeru.

10. Prav tako se sodišče v celoti strinja s stališčem tožene stranke, ki v odgovoru na tožbo poudarja, da v konkretnem primeru z izpodbijanim aktom ni bilo odločeno o prav nobeni pravici tožeče stranke, saj ima tožnik - enako kot vsi preostali kandidati, ki se prijavijo na javni razpis, zgolj pravico potegovati se za imenovanje, nimajo pa pravice biti imenovani na razpisano delovno mesto, seveda kolikor v celoti izpolnjujejo vse predpisane pogoje.

11. Tožena stranka namreč pravilno izpostavlja novejšo sodno prakso Vrhovnega sodišča, kom med drugim izhaja iz sklepa št. I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017, v katerem je sprejelo stališče, da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju povezano z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog, zato z vidika posameznika ne gre za njegovo pravico, pač pa gre le za privilegij.

12. Smiselno enako stališče je v primerljivi zadevi izrazilo Vrhovno sodišče tudi v sklepu št. I Up 63/2018 z dne 18. 4. 2018 (v obrazložitvi pod tč. 6 do 14), iz katerega med drugim izhaja tudi to, da ureditvi v Zakonu o zavodih in Zakonu o uresničevanju javnega interesa za kulturo ne predvidevata sodnega varstva zoper odločitev o neizbiri, pač pa neizbrani kandidat lahko uveljavlja sodno varstvo le v omejenem obsegu, to je glede bistvenih postopkovnih kršitev ali neizpolnjevanja pogojev na strani izbranega kandidata.

13. Pri tem sodišče ne odstopa niti od svoje dosedanje ustaljene upravno sodne prakse, kot med drugim izhaja iz sodbe v zadevi I U 698/2011, v kateri je zapisalo, da "iz razpisa pa tudi povsem jasno sledi, da se bodo v razpisnem postopku obravnavale samo pravočasne in popolne vloge ter da nepopolne vloge ne bodo uvrščene v razpisni postopek. Zato ni bilo podlage za pozivanje tožeče stranke k dopolnitvi vloge z ustreznimi dokazili, to pa pomeni, da je izpodbijana odločitev skladna s pogoji razpisa in da kot taka ni nepravilna in nezakonita" ter tudi "da stroga formalnost je namreč osnovna značilnost javnih razpisov kot posebne vrste postopkov izbire. Le ta pa ni sama sebi namen, temveč je namenjena zagotavljanju preglednosti postopkov in enakega obravnavanja kandidatov. V tem smislu pa se opisana pomanjkljivost predloženih listinskih dokazil pokaže kot bistvena, morebitno drugačno (vsebinsko) obravnavanje vloge tožeče stranke pa kot neupravičeno razlikovanje pri obravnavanju posameznih udeležencev razpisa".

14. Ker obvestilo o neizbiri, ki ga v konkretnem primeru s tožbo izpodbija tožnik, glede na vsebino, ki jo vsebuje, ni upravni akt ali drug posamični akt, ki bi ga bilo mogoče po 2. členu ZUS-1 izpodbijati v upravnem sporu, saj tožena stranka z izpodbijanim aktom sploh ni odločala ne o upravni zadevi in tudi ne o kakršnikoli pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke 1. odstavka v zvezi s 2. odstavkom 36. člena ZUS-1.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.