UPRS Sodba I U 2436/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-15

Irena Polak Remškar (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

kulturnovarstveno soglasje - kulturnovarstveni pogoji - reklamni pano - neskladnost s prostorskimi akti

V obravnavani zadevi ni bilo podlage za izdajo kulturnovarstvenega soglasja že zato, ker postavitev panojev za oglaševanje, kakršne načrtuje tožnica, ni skladna s prostorskim aktom, veljavnem v času izdaje izpodbijane odločbe.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Služba za kulturno dediščino, Območna enota Ljubljana, je kot prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo na podlagi drugega odstavka 30. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za postavitev dveh tristranih panojev za oglaševanje (260 cm x 140 cm x 137 cm) pred ... in petih dvostranskih panojev (220 cm x 137 cm) med objektoma ... in ..., kar predstavlja poseg v območje registrirane kulturne dediščine, Ljubljana – mestno jedro (...), po priloženem grafičnem prikazu (1. točka izreka). Poleg tega je ugotovil, da mu v tem postopku niso nastali stroški in odločil, da tožnik sam krije svoje stroške postopka (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ po preučitvi dokumentacije, ki jo je tožnik priložil k svoji zahtevi za izdajo kulturnovarstvenega soglasja, ugotovil, da predvideni poseg ni v skladu z varstvenim režimom iz 67. člena Odloka o prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - Izvedbeni del (v nadaljevanju OPN MOL – ID), ki navaja, da so za vse vrste registrirane kulturne dediščine prepovedani posegi v prostor, ki bi prizadeli varovane vrednote in prepoznavne značilnosti registrirane kulturne dediščine. V mestnem jedru, ki je naselbinska kulturna dediščina, se ohranjajo varovane vrednote, kot so: komunikacijska mreža, razporeditev odprtih prostorov naselja, odnos med stavbami in odprtim prostorom, razmerje med pozidanim in nepozidanim prostorom, prostorske pomembnejše naravne prvine, odnosi med naseljem in okolico, vedute na naselje in pogledi iz njega, oprema in uporaba javnih prostorov.

3. Organ opisuje pomen ... ceste in vrednote, ki so varovane z varstvenim režimom, ter ugotavlja, da oglaševalski panoji s strnjeno postavitvijo, ki delujejo kot avtonomna barvna stena, degradacijsko vplivajo na ohranjanje historičnega izročila kulturnih, estetskih in naravnih vrednot mestnega središča. Strnjeni niz panojev prekriva poglede na objekte različnih zgodovinskih obdobij ob Slovenski cesti, ki je najpomembnejša mestna magistrala, in ne prispeva k trajni ohranitvi dediščine ali zvišani vrednosti, temveč prekriva poglede na stavbno dediščino celo ob ... cesti in ... ulici. Poleg tega postavitev panojev krni koncept urejanja obcestnega prostora, ki poudarja sekvence odprtih trgov in ploščadi kot jeder mestnega javnega življenja. Postavitev je v nasprotju z varstvenim režimom, ki varuje nezazidan prehod in pogled od ... ceste prek parka ... proti .... Strnjena postavitev panojev vzpostavlja fizično in optično oviro v obcestnem prostoru, kjer bi moral biti prostorska dominanta drevored in ne niz panojev ob njem.

4. Poleg tega je postavitev panojev v nasprotju s Podrobnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji za postavitev objektov za oglaševanje, po katerih je v območjih, ki so varovana na podlagi predpisov s področja varstva kulturne dediščine, dopustna postavitev tipskih okroglih plakatnih stebrov iz kataloga urbane opreme ...

5. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Glede pritožbenega ugovora, da naj bi načrt prenove ... ceste predvidel postavitev dveh tristranih panojev pri ... in petih dvostranih panojev pri ..., navaja, da je vpogledal v kulturnovarstveno soglasje z dne 23. 10. 2014 in projektno dokumentacijo, na podlagi katere je bilo to soglasje izdano, in ugotovil, da kaj takega iz navedene dokumentacije ne izhaja.

6. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja razloge in predlaga dokaze, iz katerih naj bi bilo razvidno, da je toženkino sklepanje o negativnih vplivih obravnavanih oglaševalskih panojev na varovane vrednote, napačno. Poudarja, da bi panoji spoštovali značilnosti tega območja naselbinske dediščine in da bi bila glede na predvideno postavitev še vedno ustrezno odprta komunikacijska mreža ploščadi oziroma bi bili trgi še vedno odprti, ustrezen pa bi bil tudi odnos med stavbami in odprtim prostorom, kot tudi vedute in naselje in pogledi iz njega. Sklicuje se na načrt prenove ... ceste, ki je predvidel postavitev dveh tristranih panojev pri ... in petih dvostranih panojev pri .... Navaja tudi razloge, iz katerih meni, da je postavitev panojev skladna s 67. členom OPN MOL – ID.

7. Ne strinja se z navedbo toženke, da naj bi bila postavitev panojev v nasprotju z določbami Podrobnih izvedbenih pogojev (Priloga 3), ker meni, da navedena določba ni dopuščala samo okroglih plakatnih stebrov. Poudarja, da dvo ali trostrani stebri po dimenzijah oglaševalskih površin ne odstopajo od okroglih, glede podobnosti dimenzij in namena tristranega in okroglega plakatnega stebra pa navaja, da obe obliki zagotavljata, da so oglasne površine dobro vidne z vseh strani, hkrati pa ne pomenita ovire v prostoru. Še toliko manj viden oziroma opazen je dvostrani plakatni steber, funkcija vseh oglaševalskih objektov pa je enaka. Zato ne bi smelo biti razlike med okroglimi in trostranimi oziroma dvostranimi panoji, še posebej, ker so v mestnem jedru že postavljene svetlobne vitrine podjetja A. Toženka bi zato morala upoštevati splošne pogoje Podrobnih izvedbenih pogojev iz 1. točke.

8. Dodaja še, da se je 6. točka Priloge 3 k OPN MOL – ID z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del, dne 19. 6. 2008 spremenila. Meni, da je spremenjeno določbo treba razlagati tako, da na območjih, ki se nahajajo na območjih arheološke kulturne dediščine, ni omejitve na postavitev okroglih plakatnih stebrov. Če bi bila ta ureditev taka, kot meni Zavod, ne bi bila ustavna, ker bi bile z njo kršene temeljne ustavne pravice, zlasti svobodna gospodarska pobuda. Navedena omejitev pomeni neenako obravnavo subjektov, ki bi želeli oglaševati in so v podobnem položaju. Zato sodišču predlaga, naj ugotovi, da je ta določba neustavna in z uporabo pravila exceptio illegalis odkloni njegovo uporabo.

9. Tožnica meni še, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev določb postopka. Obrazložitev o tem, kako naj bi objekti vplivali na ohranjanje historičnega izročila, kulturnih in estetskih vrednosti mestnega središča in podobno, je le posplošena. Ni jasno, zakaj bi bila postavitev svetlobnih vitrin sprejemljiva, postavitev tožničinih objektov za oglaševanje pa ne. Zato sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in jo nadomesti z novo, s katero bo ugodilo zahtevi za izdajo kulturnovarstvenega soglasja, oziroma podrejeno, naj vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V vsakem primeru zahteva povračilo stroškov upravnega spora v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in predlaga zavrnitev tožbe, tožnica pa v pripravljalni vlogi dopolnjuje svojo tožbo z navedbami, v katerem delu izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena. Navaja predvsem, da ni jasno, zakaj je toženka v dveh primerljivih zadevah odločila različno (svetlobne vitrine) in zakaj ni upoštevala načrta prenove ... ceste. Dopolnjuje razlogovanje, zakaj meni, da je s 6. točko priloge 3 OPN MOL – ID kršena svobodna gospodarska pobuda, sklicuje pa se tudi na 2. člen Ustave. Meni, da so s to določbo favorizirani subjekti, ki oglašujejo na okroglih stebrih. Predlaga zaslišanje svojega zakonitega zastopnika B.B., poleg tega pa tudi predstavnika toženke in družbe C., ki bi vedeli izpovedati kaj o pravicah, ki jih ima ... d.o.o. na okroglih stebrih, pri čemer naj sodišče pozove C., naj sporoči imena in priimke posameznikov, ki bi o tem vedeli kaj povedati. Sodišču predlaga tudi, naj začne postopek za oceno ustavnosti OPN MOL ID v spornem delu.

12. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi drugega odstavka 30. člena ZVKD-1, po katerem se kulturnovarstveno soglasje lahko zavrne samo v primeru, če je poseg v neskladju s kulturnovarstvenimi pogoji, določenimi na podlagi četrtega odstavka 29. člena tega zakona, ali v primeru iz enajstega odstavka 29. člena tega zakona. Enajsti odstavek 29. člena ZVKD-1 določa, da če Zavod že na podlagi vloge za izdajo kulturnovarstvenih pogojev ugotovi, da poseg ni dopusten ali mogoč, se vloga za izdajo kulturnovarstvenih pogojev šteje kot vloga za izdajo kulturnovarstvenega soglasja, Zavod pa na podlagi te ugotovitve izdajo kulturnovarstvenega soglasja zavrne.

13. Toženka ima prav, da v obravnavni zadevi ni bilo podlage za izdajo kulturnovarstvenega soglasja že zato, ker postavitev panojev za oglaševanje, kakršne načrtuje tožnica, ni skladna s prostorskim aktom, veljavnim v času izdaje izpodbijane odločbe, in sicer s 6. točko Podrobnih prostorskih izvedbenih pogojev za postavitev objektov za oglaševanje (Priloga 3 OPN MOL ID). Iz navedene določbe izhaja, da je v historičnem območju mestnega središča in v območjih, ki so varovana na podlagi predpisov s področja varstva kulturne dediščine, dopustna postavitev tipskih okroglih plakatnih stebrov iz kataloga urbane opreme ...L. Ugotovitvi, da gre za postavitev panojev na območjih, na katera se nanaša navedena določba, tožnica ne oporeka, prav tako ne ugotovitvi, da predmet zahteve niso tipski okrogli plakatni stebri iz kataloga urbane opreme .... Da v tem delu, ki je za odločitev bistven, odločba ne bi vsebovala razlogov, tožnik ne navaja, prav tako ne, da bi bile navedene ugotovitve napačne. Izpodbijana odločba tako vsebuje vse razloge, ki so potrebni za odločitev, zato ni utemeljen tožbeni ugovor, da se te odločbe ne da preizkusiti.

14. Tudi po presoji sodišča je pomen 6. točke Podrobnih prostorskih izvedbenih pogojev za postavitev objektov za oglaševanje (Priloga 3 OPN MOL ID) že na jezikovni ravni jasen in nedvoumen: na predmetnem območju je dopustna postavitev samo točno določenih plakatnih stebrov, in sicer „okroglih plakatnih stebrov iz kataloga urbane opreme ...“, kar pomeni, da plakatni stebri drugih oblik niso dopustni. Glede na uporabljeno tehniko normiranja z izrecno navedbo dovoljenih posegov v prostor, normodajalec v primeru, če bi hotel na tem območju dopustiti tudi plakatne stebre drugih oblik, ne bi izrecno navedel prav tipskih okroglih plakatnih stebrov oziroma bi poleg njih navedel tudi druge dopustne oblike plakatnih stebrov. Glede to določbo OPN MOL ID, ki je po povedanem povsem jasna, se sodišču niti ni treba opredeljevati do prednosti, ki naj bi jih v prostoru pomenili dvo ali tristrani plakatni stebri. Sodišče namreč presoja zgolj zakonitost toženkine presoje skladnosti obravnavanih stebrov s prostorskim aktom, ne pa tudi razumnosti oziroma strokovne utemeljenosti ureditve, ki je predpisana s tem aktom, še manj skladnost že postavljenih svetlobnih vitrin s tem aktom. V tem kontekstu ni pomembna niti vsebina, ki bi se na obravnavanih plakatnih stebrih oglaševala.

15. Po prvem odstavku 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti. Ta zakon torej sodišču v konkretnem postopku daje le pooblastilo za zahtevo presoje ustavnosti zakona, ne pa tudi podzakonskega akta (za razliko od 23.a člena istega zakona, ki tam naštetim predlagateljem daje tudi pooblastilo za zahtevo presoje ustavnosti podzakonskih aktov). Taka ureditev je logična, saj je sodišče po 125. členu Ustave vezano le na ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonske akte. To pomeni, da mora sodišče v primeru, če presodi, da je podzakonski akt, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, nezakonit oziroma neustaven, njegovo uporabo zavrniti (tkim. exceptio illegalis).

16. OPN MOL ID je podzakonski akt, zato sodišče po povedanem nima podlage, da bi zahtevalo presojo njegove ustavnosti, glede na tožbene navedbe pa se mora opredeliti do njegove ustavnosti in zakonitosti. Bistvo tožbenih navedb v tem pogledu je, da naj bi omejitev postavljanja objektov oglaševanje na tipske okrogle stebre pomenila kršitev pravice do enake obravnave (drugi odstavek 14. člena Ustave) in poseg v svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena Ustave), saj naj bi taka ureditev dajala prednost subjektom, ki oglašujejo na okroglih stebrih oziroma subjektom, ki imajo na takih stebrih določene pravice.

17. Vendar pa take navedbe po presoji sodišča v ničemer ne utemeljujejo tožnikovih trditev o neustavnosti opisane ureditve. Tožnik namreč niti ne navaja, zakaj naj bi bil v neenakopravnem položaju glede na oglaševalce, ki oglašujejo na okroglih stebrih. Obravnavana zadeva se namreč nanaša na postavitev objektov, tožnik pa niti ne zatrjuje, da ga OPN MOL kakorkoli omejuje pri postavitvi okroglih stebrov pod enakimi pogoji, kot veljajo za ostale subjekte. Da bi bila raba takih objektov zanj nesorazmerno težja kot za druge oglaševalce, tožnik prav tako ne navaja.

18. Ker se obravnavana zadeva ne nanaša na postavitev tipskih okroglih stebrov, ostaja nejasno tudi, na kakšen način naj bi na odločitev vplivale morebitne pravice podjetja C. na takih stebrih, na katere se (sicer povsem nekonkretizirano) sklicuje tožnik. Kolikor s takimi navedbami posredno zatrjuje nesorazmerno težavnost postavitve takih stebrov oziroma neenakost svojega položaja glede na podjetje C., bi moral svoje trditve po presoji sodišča konkretizirati vsaj do take mere, da bi iz njih izhajala njihova relevantnost za odločitev v obravnavani zadevi. Gola trditev za kaj takega ne zadošča, tožnik pa tako pomanjkljive trditvene podlage ne more nadomestiti z dokaznim predlogom, iz katerega niti posredno ne izhaja relevantnost trditve za obravnavano zadevo.

19. Sodišče k temu dodaja še, da se gospodarska dejavnost že po besedilu Ustave ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (drugi odstavek 74. člena), ki jo v kontekstu obravnavane zadeve na področju varstva kulturne dediščine opredeljujejo predmetne določbe ZVKD-1 in OPN MOL. Da oziroma v čem naj bi v njegovo izvajanje gospodarske dejavnosti sploh posegala omejitev oblike oglaševalskih objektov, tožnik - kot je bilo že obrazloženo - ni pojasnil, zato ostaja povsem nejasno tudi, kako bi ta omejitev posegala v njegove ustavne pravice s tega področja. Tožbene navedbe o neustavnosti OPN MOL glede ureditve oglaševalskih objektov na predmetnem območju zato po presoji sodišča niso utemeljene.

20. Glede na ugotovitev, da postavitev obravnavnih panojev za oglaševanje ni skladna s prostorskim aktom, veljavnim v času izpodbijane odločbe, presoja pravilnosti razlogov te odločbe, ki se nanašajo na neskladnost postavitve panojev z varstvenim režimom iz 67. člena OPN MOL ID niti ni več potrebna. Sodišče se zato do ugovorov, ki se nanašajo na trditve o nepravilnih ugotovitvah toženke glede izpolnjevanja pogojev iz navedene določbe ni opredeljevalo, saj na drugačno odločitev ne bi mogli vplivati.

21. Tudi do tožbene navedbe, da je načrt prenove ... ceste predvidel postavitev dveh tristranih panojev pri ... in petih dvostranih panojev pri ... se sodišče ne opredeljuje, čeprav je to povsem določno storil drugostopenjski organ. Iz razlogov drugostopenjske odločbe namreč izhaja, da se te navedbe nanašajo na kultunovarstveno soglasje, izdano drugemu investitorju, za druge oglasne objekte, ki niso predmet presoje v tem upravnem sporu.

22. Prav tako na drugačno odločitev ne more vplivati sprememba 6. točke Priloge 3 OPN MOL ID. V tem pogledu ima predvsem prav toženka, da je predmet presoje zakonitost odločbe po pravnem in dejanskem stanju v času njene izdaje, če tožnica meni, da je nova ureditev zanjo ugodnejša, pa ni ovir, da ne bi vložila ponovne zahteve za izdajo kulturnovarstvenih pogojev oziroma soglasja. Sodišče k temu pripominja še, da ne iz izpodbijane odločbe, ne iz tožbe ne izhaja, da bi tožnica pred vložitvijo zahteve za izdajo kulturnovarstvenega soglasja pridobila kulturnovarstvene pogoje oziroma da bi zanje sploh zaprosila. Prvi odstavek 29. člena ZVKD-1 namreč določa, da je pred izdajo kulturnovarstvenega soglasja treba pridobiti kulturnovarstvene pogoje Zavoda. Toženka bi zato morala tožnico najprej pozvati, naj zahteva izdajo kulturnovarstvenih pogojev, ker pa bi tudi v tem primeru ob ugotovitvi, da poseg ni dopusten, vlogo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev morala šteti za vlogo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja in jo zavrniti (11. odstavek 29. člena ZVKD-1), ta kršitev postopka ni vplivala na pravilnost oziroma zakonitost odločitve.

23. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Kot je bilo obrazloženo, dejansko stanje, ki je bistveno za odločitev, to je oblika plakatnih stebrov ter mesto njihove postavitve, med strankama ni sporno, tako da odločitev temelji izključno na presoji pravnih vprašanj, posebej na razlagi določb ZVKD-1 in OPN MOL. Sodišče je zato odločilo brez glavne obravnave, na seji (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

24. Kadar sodišče tožbo zavrne, po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o varstvu kulturne dediščine (2008) - ZVKD-1  - člen 29, 29/11, 30, 30/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.