UPRS Sklep IV U 80/2018-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-07

Jasna Šegan (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Melita Ambrož

parlamentarna preiskava - zaključno poročilo - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - nedovoljena tožba - zavrženje tožbe

Zaključno poročilo, kot končni akt v postopku opravljene parlamentarne preiskave, ki ga tožnik izpodbija s predmetno tožbo, ne predstavlja upravnega akta v smislu določbe drugega odstavka 2. člena ZUS-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Preiskovalna komisija o ugotavljanju zlorab v slovenskem zdravstvenem sistemu na področju prodaje in nakupa žilnih opornic (v nadaljevanju Preiskovalna komisija), ki jo je imenoval Državni zbor Republike Slovenije, je v postopku parlamentarne preiskave na področju ugotavljanja zlorab v slovenskem zdravstvenem sistemu na področju prodaje in nakupa žilnih opornic izdala Zaključno poročilo o opravljeni parlamentarni preiskavi na področju ugotavljanja zlorab v slovenskem zdravstvenem sistemu na področju prodaje in nakupa žilnih opornic, št. 900-13/18-1/8 z dne 16. 3. 2018 (v nadaljevanju Zaključno poročilo). V skupnih zaključnih ugotovitvah in sklepih tega akta je Preiskovalna komisija navedla, da je Nacionalnemu preiskovalnemu uradu Republike Slovenije in Specializiranemu državnemu tožilstvu poslala obvestilo o naznanitvi sumov kaznivih dejanj, med drugim tudi zoper tožnika.

2. Tožnik zoper navedeno Zaključno poročilo vlaga tožbo iz razlogov bistvene kršitve določb postopka ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je bil v postopku predmetne parlamentarne preiskave zaslišan kot priča in ne kot preiskovanec, kar bi upoštevaje skupne zaključne ugotovitve in sklepe Preiskovalne komisije iz izpodbijanega Zaključnega poročila moral biti. Tožnik tudi ni imel možnosti sodelovanja v postopku kot preiskovanec. S tem so bila tožniku odvzeta procesna jamstva, ki mu kot preiskovancu pripadajo, s čimer je podana bistvena kršitev določb postopka.

4. Tožnik poleg tega v tožbi zatrjuje, da v predmetnem postopku dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno, kar utemeljuje s tem, da je bila tožnikova vloga v postopkih javnega naročanja v bolnišnici A. vedno izključno strokovne narave, ne da bi imel kakršnokoli funkcijo odločanja. Edina naloga tožnika v postopkih javnega naročanja je bila skrbeti za kakovost in ustreznost materialov, ki jih je navedena bolnišnica potrebovala. Dejanska nabava in cena materiala pa je v pristojnosti nabavne službe navedene bolnišnice. Tožnik pri svojem poklicnem delovanju tudi nikoli ni prejel kakršnekoli posredne ali neposredne ugodnosti koruptivne narave s strani ponudnikov oziroma proizvajalcev zdravstvenih materialov na način, ki bi vplival na objektivnost in strokovnost njegovega delovanja znotraj nabavne komisije.

5. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da izpodbijano Zaključno poročilo odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev tožnikovih stroškov predmetnega postopka.

6. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem najprej navaja, da v primeru Zaključnega poročila ne gre za upravni akt in tudi ne za posamični akt, zato ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Gre namreč za akt, izdan s strani Preiskovalne komisije na podlagi 22. člena Poslovnika o parlamentarni preiskavi, ki na abstraktni ravni poda opis poteka postopka, zbranih dokazil ter bistvene ugotovitve in sklepe in se ne nanaša določno na tožnika. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot nedopustno zavrže, če bi sodišče menilo, da je tožba dopustna, pa, da tožbo zavrže kot prepozno. V nadaljevanju odgovora na tožbo se tožena stranka vsebinsko opredeljuje do tožbenih navedb, ki jih prereka. Pojasnjuje, da je bil tožnik zaslišan kot priča in mu nikoli ni bil dodeljen položaj preiskovanca, zato mu tudi niso mogla biti odvzeta procesna jamstva, ki mu kot preiskovancu pripadajo, s čimer tudi ni bilo podanih bistvenih kršitev določb postopka. Preiskovalna komisija ni nikoli podrobno ugotavljala dejanskega stanja v zvezi s tožnikom, saj le-ta ni bil direkten predmet parlamentarne preiskave. Tožnik je bil le priča, ki bi Preiskovalni komisiji lahko podal koristne informacije, ki se nanašajo na sam predmet parlamentarne preiskave. Glede na navedeno tožena stranka sodišču v primeru, če bo menilo, da je tožba dopustna in pravočasna, predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

8. V prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je določeno, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Pri tem je upravni akt upravna odločba in drug javno pravni enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Predvideno je tudi sodno varstvo zaradi posega v ustavne pravice, in sicer tako v Ustavi Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) kot v zakonu. V drugem odstavku 157. člena Ustave je določeno, da v primeru, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. Takšno ustavno določilo je uzakonjeno tudi v ZUS-1 v prvem odstavku 4. člena, v katerem je določeno, da sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

9. Glede na takšno ustavno in zakonsko ureditev, ki opredeljuje akte in dejanja, o zakonitosti katerih odloča sodišče v upravnem sporu, je sodišče ob ugotovitvi, da tožnik vlaga tožbo po 2. členu ZUS-1, presojalo, ali predstavlja izpodbijano Zaključno poročilo kot končni akt v postopku opravljene parlamentarne preiskave na področju ugotavljanja zlorab v slovenskem zdravstvenem sistemu glede prodaje in nakupa žilnih opornic, takšen akt, za katerega mora biti zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu v smislu 2. člena ZUS-1.

10. Sodišče kot nesporno ugotavlja, da je bila predmetna parlamentarna preiskava opravljena na podlagi odredbe Državnega zbora Republike Slovenije na seji dne 30. 3. 2016, v kateri sta bila opredeljena tako namen kot obseg parlamentarne preiskave. Nadalje je nesporno dejstvo, da je bil tožnik v predmetni parlamentarni preiskavi na podlagi dopolnitve dokaznega sklepa z dne 12. 12. 2016 na seji, opravljeni 10. 3. 2017, zaslišan kot priča (zapisnik 8. seje Preiskovalne komisije z dne 1. 6. 2017). Končno pa tudi ni sporno, da je v izpodbijanem Zaključnem poročilu v poglavju 11. z naslovom „Skupne zaključne ugotovitve preiskovalne komisije in sklepi preiskovalne komisije“ navedeno, da je Preiskovalna komisija glede na zapisano in na sprejete sklepe na 35. redni seji Državnega zbora Republike Slovenije z dne 22. 11. 2017 poslala Nacionalnemu preiskovalnemu uradu Republike Slovenije in Specializiranemu državnemu tožilstvu obvestilo o naznanitvi sumov kaznivih dejanj zoper več oseb, med drugim tudi zoper tožnika. V zvezi s tem je v Zaključnem poročilu zapisano tudi, da bo morala navedena morebitna kazniva dejanja dokazati nadaljnja preiskava pristojnih organov, v primeru potrjenega suma takšnih kaznivih dejanj, pa bo zoper omenjene fizične in pravne osebe mogoče podati kazensko ovadbo, odvisno od ugotovitev pristojnih organov.

11. Glede na opisano vsebino opravljene parlamentarne preiskave, vključno z zaključnimi ugotovitvami in sklepi Preiskovalne komisije, ter v zvezi s tem upoštevajoč tožnikovo vlogo v tej parlamentarni preiskavi, sodišče ugotavlja, da Zaključno poročilo, ki ga tožnik izpodbija s predmetno tožbo, ne predstavlja upravnega akta v smislu določbe drugega odstavka 2. člena ZUS-1. S sprejetjem Zaključnega poročila namreč ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, konkretno tožnika. To izhaja iz zgoraj opisane vsebine Zaključnega poročila, ki zgolj navaja, da bo pristojnim organom poslala obvestilo o naznanitvi sumov kaznivih dejanj, med drugim tudi zoper tožnika, pri tem pa dodatno zapiše, da bo morala navedena morebitna kazniva dejanja dokazati oziroma ugotavljati nadaljnja preiskava pristojnih organov. Šele v primeru, če bodo pristojni organi z ustreznimi preiskovanji ugotovili sum storitve kaznivih dejanj, pa bo mogoče podati kazensko ovadbo, pri čemer je navedeno, da bo to storjeno odvisno od ugotovitev pristojnih organov. Sodišče izpostavlja, da so državni organi, kamor sodi tudi tožena stranka, in organizacije z javnimi pooblastili, na podlagi prvega odstavka 145. člena Zakona o kazenskem postopku (ZKP), dolžni naznaniti kazniva dejanja, za katera se storilec preganja po uradni dolžnosti, če so o njih obveščeni, ali če kako drugače zvedo zanje. Seveda je nadaljnje postopanje pristojnih organov odvisno od ugotovitev v predkazenskem postopku. Na tej podlagi z zgoraj opisanimi navedbami Preiskovalne komisije v izpodbijanem Zaključnem poročilu po presoji sodišča ni bilo poseženo v katero od tožnikovih pravic ali pravnih koristi. Zakon o parlamentarni preiskavi ali kakšen drug zakon pa tudi ne določa, da bi bil o zakonitosti Zaključnega poročila dopusten upravni spor (drugi stavek prvega odstavka 2. člena ZUS-1).

12. Sodišče še ugotavlja, da poleg tega izpodbijano Zaključno poročilo ni bilo sprejeto v okviru izvrševanja upravne funkcije, ampak v okviru izvrševanja pooblastil iz Zakona o parlamentarni preiskavi, ki določa, da se parlamentarna preiskava v zadevah javnega pomena opravi, da se ugotovi in oceni dejansko stanje, ki je lahko podlaga za odločanje Državnega zbora o politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij, za spremembo zakonodaje na določenem področju in za druge odločitve Državnega zbora iz njegove ustavne pristojnosti (1. člen navedenega zakona).

13. Sodišče je na podlagi 36. člena ZUS-1 dolžno opraviti predhodni preizkus tožbe, v okviru katerega s sklepom tožbo zavrže, če ni izpolnjena katera od procesnih predpostavk, ki so navedene v prvem odstavku tega člena, med drugim, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Gre za eno od splošnih procesnih predpostavk za vložitev tožbe v upravnem sporu. Sodišče je na razloge iz 36. člena ZUS-1 dolžno paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

14. Sodišče je v okviru predhodnega preizkusa tožbe ugotovilo, da niso izpolnjeni pogoji za vsebinsko odločanje o predmetni tožbi, ker akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, in je zato tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo.

15. Sodišče je navedeno odločitev sprejelo na seji sodnega senata. Tožnik je sicer kot dokaz predlagal branje določenih listinskih dokazov, katerih vsebino je sodišče vpogledalo na seji senata, ni pa predlagal oprave glavne obravnave. Glede na navedeno in upoštevajoč dejstvo, da je sodišče postopek zaključilo v fazi preverjanja izpolnjevanja formalnih pogojev, v okviru česar je bilo ugotovljeno, da za vsebinsko obravnavo predmetne tožbe ni izpolnjena zgoraj navedena procesna predpostavka, je sodišče o predmetni tožbi odločilo brez glavne obravnave.

16. Odločitev o stroških, ki jih je priglasil tožnik, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.