UPRS Sodba II U 500/2016-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-20

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Nevenka Đebi

pripravništvo - strokovni izpit - delovne izkušnje - zaposlitev v Republiki Sloveniji - tujec - doktor dentalne medicine

Če je delavec zaključil izobraževalni program, ki ne izpolnjuje pogojev izobraževalnega programa v Republiki Sloveniji, se določi opravljanje dodatnega izpita ali dodatnih izpitov, ki bi jih delavec moral opraviti, da bi izobraževalni program po vsebini in poteku ustrezal slovenskemu izobraževalnem programu. Določi se strokovno področje dodatnega izpita ali strokovno področje dodatnih izpitov, rok za njegovo ali njihovo opravo in izobraževalni zavod, kjer se dodatni izpiti ali izpit opravljajo.

1. Z v uvodu navedeno odločbo je Ministrstvo za zdravje na podlagi 31.b in 31.č člena Pravilnika o pripravništvu in strokovnih izpitih zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev na področju zdravstvene dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik) na tožnikovo prošnjo v zvezi s pristopom k pripravništvu in strokovnemu izpitu odločilo, da mora tožnik za pristop k strokovnemu izpitu za doktorja dentalne medicine opraviti dopolnilne izpite iz bilofizike, biokemije 2, oralne biologije, nujne medicinske pomoči, stomatološke propedevtike, gnatologije ter otroškega in preventivnega zobozdravstva ter pripravništvo po Programu pripravništva za poklic zobozdravnik - zobozdravnica v časovnem obsegu dvanajst mesecev. Navedene dopolnilne izpite mora opraviti na medicinski fakulteti Univerze v Ljubljani. K opravljanju pripravništva lahko pristopi po uspešno opravljenih izpitih. Strokovni izpit lahko opravi po opravljenem pripravništvu, ta pa obsega preverjanje znanja iz predmetov strokovne vsebine poklicnega področja, prve pomoči, socialne medicine in osnov pravne ureditve s področja zdravstvene dejavnosti ter zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik dne 20. 6. 2015 na Ministrstvo za zdravje vložil vlogo za določitev opravljanja pripravništva in strokovnega izpita za poklic doktor dentalne medicine. Iz dokumentacije izhaja, da je končal študij na Medicinski fakulteti v Nišu Univerze v Nišu dne 25. 4. 2013 in si pridobil naziv doktor stomatologije. Pred izpitno komisijo Ministrstva za zdravje Republike Srbije je opravil strokovni izpit za poklic doktor stomatologije. Izkazuje tudi delovno dobo po opravljenem strokovnem izpitu. Glede priznanja ustreznosti študijskega programa za doktorja dentalne medicine, ki ga je opravil v Republiki Srbiji, je ministrstvo za mnenje zaprosilo Medicinsko fakulteto Univerze v Ljubljani. Iz mnenja, ki ga je prejelo dne 20. 6. 2016 izhaja, da primerjava predmetnika študija na oddelku za dentalno medicino na Medicinski fakulteti v Ljubljani s predmetnikom Medicinske fakultete Univerze v Nišu pokaže velike razlike med programoma. Na osnovi priloženih dokazil in primerjave programov ugotavljajo, da kandidat ni opravil izpitov oziroma je bil pouk vsebinsko okrnjen pri predmetih biofizika, biokemija 2, oralna biologija, nujna medicinska pomoč, stomatološka propedevtika, gnatologija ter otroško in preventivno zobozdravstvo. V skladu z načelom kontradiktornosti je ministrstvo tožnika seznanilo z navedenim mnenjem, katerega je tožnik prejel dne 27. 6. 2016. Pri tem je bil pozvan, naj morebitne pripombe posreduje v roku pet dni, tožnik pa nobenih pripomb ni podal. Glede na to, da je Medicinska fakulteta Univerze v Ljubljani strokovni izvedenec v tem postopku, in glede na to, da kandidat na mnenje ni podal pripomb, je ministrstvo v celoti sledilo mnenju Medicinske fakultete Univerze v Ljubljani, ker meni, da je v mnenju podrobno pojasnjena vsebinska razlika med študijskima programoma ter odločilo, da mora kandidat za izenačitev študijskega programa opravljenega v Republiki Srbiji s slovenskim študijskim programom opraviti prej navedene dopolnilne izpite na Medicinski fakulteti Univerze v Ljubljani.

3. V zvezi z opravljanjem pripravništva je iz dokumentacije razvidno, da je tožnik od 1. 8. 2014 do dne 3. 6. 2015 opravljal volontersko delo v Centru za nujno medicinsko pomoč. Iz dokumentacije je razvidno, da je delo kandidata v zadnjih petih letih devet mesecev usmerjeno zgolj na področje splošne in urgentne stomatologije. V skladu s 34. členom Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) se za področje zobozdravstva podeli licenca po opravljenem pripravništvu in uspešno opravljenem strokovnem izpitu, iz česar izhaja, da mora doktor dentalne medicine po pripravništvu in strokovnem izpitu osvojiti vsa znanja in veščine, ki so navedene v programu pripravništva za poklic zobozdravnik - zobozdravnica. Ker je delo kandidata v zadnjih petih letih usmerjeno zgolj na področje splošne in urgentne stomatologije, ki predstavlja zgolj en del opravljanja dela dejavnosti doktorja dentalne medicine, ministrstvo ocenjuje, da usmerjeno delo kandidata in neopravljanje dela iz preostalih delovnih področij zobozdravstva, ki jih opravlja doktor dentalne medicine, ne bi predstavljalo kakovostne in varne obravnave pacientov. Glede na to ministrstvo zaključuje, da mora kandidat po uspešno opravljenih dopolnilnih izpitih opraviti obveznost pripravništva po programu pripravništva za poklic zobozdravnik - zobozdravnica v časovnem obsegu 12 mesecev.

4. Kandidat se mora v tem času seznaniti s predpisanimi vsebinami teoretičnega in praktičnega znanja na področjih dejavnosti upravljanja in organiziranja dela, s poslovanjem javne zdravstvene službe ter varstvom pri delu (en teden), s teoretičnimi in praktičnimi vidiki socialne medicine, epidemiologije in higiene (tri tedne), otroškim in preventivnim zobozdravstvom (sedem tednov), čeljustno in zobno ortopedijo (tri tedne), parodontologijo (osem tednov), zobnimi boleznimi in endodontijo (sedem tednov), stomatološko fiksno protetiko (osem tednov), stomatološko snemno protetiko (pet tednov) ter oralno in maksilofacialno kirurgijo (sedem tednov).

5. Opraviti mora tudi strokovni izpit, ki obsega preverjanje znanja iz predmetov strokovne vsebine poklicnega področja, prve pomoči, socialne medicine ter osnov pravne ureditve s področja zdravstvene dejavnosti ter zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja. Tožnik je vlogi priložil potrdilo pooblaščene izobraževalne institucije o opravljenem preizkusu iz slovenskega jezika, katerega je opravil na osnovni ravni.

6. Tožnik izpodbija takšno odločitev s tožbo in navaja, da je prejel mnenje o enakovrednosti v tujini pridobljenega strokovnega naziva s slovenskim strokovnim nazivom dne 27. 6. 2016, vendar pa v tem mnenju niso podrobno pojasnjene vsebinske razlike med študijskima programoma, saj so zgolj taksativno našteti dopolnilni izpiti brez dodatnih pojasnil, kakor tudi ni določeno trajanje pripravništva ter obveznost ponovnega opravljanja strokovnega izpita. Glede na to, da v dokumentih ni pojasnjeno, katere so razlike v programih predmetov in katerih vsebin domnevno v sklopu študija dentalne medicine v Nišu niso obravnavali, ni imel podlage za podajanje pripomb, zato na poziv ni odgovoril.

7. Glede ugotovitve, da je opravil preizkus slovenskega jezika na osnovni ravni, navaja, da ni povsem točna, ker ni bilo upoštevano priloženo spričevalo o izpitu iz znanja slovenskega jezika.

8. Tožnik tudi navaja, da je ministrstvo napravilo napačen sklep o dejanskem stanju v zvezi z odločitvijo o opravljanju pripravništva. Pojasnjuje, da je bil Center za nujno medicinsko pomoč v Nišu ustanovljen leta 1986 in je imel poseben oddelek urgentne zobozdravstvene oskrbe. Takšna centra sta v bivši Jugoslaviji obstajala samo dva. Deloval je neprekinjeno 24 ur na dan vse dni v letu, delo pa se je opravljalo v težkih pogojih tudi na terenu. Za paciente so skrbeli v 12 urnih izmenah in so imeli povprečno letno 20000 pacientov. Zaradi slabega ekonomskega stanja ljudi v Srbiji so tja prihajali pacienti s težavami, reševanje katerih je zahtevalo široko znanje ter intervencije, ki načeloma niso bile v domeni centra, vendar so ne glede na to pomagali vsakemu pomoči potrebnemu pacientu. Glede na to je njegovo delo obsegalo splošno zobozdravstveno oskrbo, kar vključuje izdelovanje plomb, zdravljenje koreninskih kanalov, lažje in težje ekstrakcije zob, zdravljenje obzobnih tkiv, itd. Vsakodnevno so bili pacienti tudi otroci ogroženih družin, ki so v center prišli zaradi bolečin kot posledicami slabe higiene, kakor tudi zaradi rednih oziroma preventivnih pregledov ter zdravljenja zobnih in ustnih bolezni. Njegovo delo pa je obsegalo veliko več kot osnovne naloge urgentnega zobozdravstva, saj je opravljal veliko raznolikih in zahtevnejših posegov na vsakodnevni ravni. Opravljal je tudi zobozdravstveno oskrbo na domovih invalidnih oseb in v domovih za ostarele. Takšno terensko delo zahteva široko znanje in iznajdljivost in primerno oskrbno pacientov v oteženih okoliščinah z omejenim izborom instrumentarija ter materialov. Razen tega je delal v timu z zelo izkušenim specialistom oralne kirurgije, ki je bil tudi njegov mentor, ter je zato imel priložnost asistirati in samostojno opravljati kirurške posege. V sklopu svojega pripravništva v tujini je opravljal delo na oddelkih preventivnega in otroškega zobozdravstva, ortopedije čeljusti, zobnih bolezni, paradontologije in oralne medicine, stomatološke protetike, oralne kirurgije ter maksilofacialne kirurgije z nujno medicinsko in stomatološko pomočjo.

9. Tožnik še navaja, da je v sklopu pripravništva in skozi edinstveno priložnost samostojnega dela v Centru za nujno medicinsko pomoč v Nišu pridobil esencialno znanje na številnih področjih. Zato predlaga, da se izpodbijani akt spremeni v delu, kjer predpisuje pripravništvo tako, da se mu obseg pripravništva na oddelku oralne in maksilofacialne kirurgije zniža na skupaj štiri tedne. Predpisano pripravništvo na področju zobnih bolezni in endodontije naj se mu zniža na skupaj tri tedne in na področju parodontologije na štiri tedne, na področju otroškega in preventivnega zobozdravstva pa na tri tedne. Smiselno predlaga odpravo izpodbijane odločbe.

10. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je bilo načelo kontradiktornosti v postopku v celoti upoštevano, saj je bila stranki dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. V obravnavanem postopku je bila v skladu z določbami Pravilnika kot izvedenec imenovana Medicinska fakultete Univerze v Ljubljani, tožeča stranka pa je bila s tem mnenjem seznanjena in pozvana, da nanj poda pripombe, česar pa ni storila. Glede določitve dolžine opravljanja pripravništva tožena stranka presoja dokumentacijo upoštevajoč načelo proste presoje dokazov ter delovne izkušnje in področje dela zdravstvenega delavca. V zvezi z opravljanjem pripravništva tožena stranka navaja, da tožeča stranka v tožbi glede delovnih izkušenj navaja nova dejstva (opis delovnih izkušenj), ki jih v času odločanja ni navedla, in niti v tožbi ne navaja, zakaj tega ni storila. Zato teh dejstev ni mogoče upoštevati. Sicer je pri določanju dolžine pripravništva tožena stranka upoštevala delovne izkušnje tožeče stranke in njegovo področje dela in sicer da je bilo delo tožeče stranke v zadnjih petih letih le devet mesecev in sicer usmerjeno zgolj na področje splošne in urgentne stomatologije, zato je tožena stranka ocenila, da usmerjeno delo tožeče stranke in neopravljanje dela iz preostalih delovnih področij zobozdravstva, ki jih opravlja doktor dentalne medicine, ter prekratka doba opravljanja dela ne bi predstavljajo kakovostne in varne obravnave pacientov. Glede na navedeno je tožena stranka zaključila, da tožeči stranki ne skrajša opravljanja pripravništva. V zvezi z navedbami tožeče stranke, da tožena stranka ni obrazložila, zakaj mora v celoti opraviti strokovni izpit pa tožena stranka pojasnjuje, da to izhaja že iz Pravilnika. Ob navedbi tožeče stranke, da tožena stranka v odločbi ni pravilno navedla nivoja znanja opravljenega izpita iz slovenskega jezika pa tožena stranka pojasnjuje, da to izhaja iz potrdila Centra za slovenščino, ki ga je predložila tožeča stranka. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

12. Pravilnik o pripravništvu in strokovnih izpitih zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev na področju zdravstvene dejavnosti (Pravilnik) v 31.b členu določa, da lahko ministrstvo delavcu, ki je opravil pripravništvo in strokovni izpit po 25. juniju 1991 v eni od republik bivše SFRJ ali v tretji državi ter ima delovne izkušnje in se želi zaposliti v Republiki Sloveniji, določi, na katerem področju in v katerih vsebinah mora dopolniti obveznost študijskega programa in pripravništva. Strokovni izpit v Republiki Sloveniji mora opraviti v celoti (prvi odstavek). Vloga za pristop k opravljanju pripravništva in strokovnega izpita mora vsebovati: dokazilo o zaključenem študijskem programu v tujini, dokazilo o vsebini in poteku študijskega progama v tujini, iz katerega je razvidno trajanje študijskega programa, vsebina študijskega programa in ure posameznega predmeta študijskega programa, program opravljenega pripravništva v tujini, dokazilo o opravljenem strokovnem izpitu, življenjepis z opisom delovnih izkušenj s poudarkom na zadnjih 10 letih, izjavo delodajalca oziroma delodajalcev, da je delavec pri njem oziroma pri njih samostojno opravljal svoj poklic v zdravstveni dejavnosti zadnjih 5 let pred vložitvijo vloge z navedbo in opisom delovnih izkušenj ter področja dela, potrdilo pooblaščene izobraževalne ustanove o uspešno opravljenem preizkusu znanja slovenskega jezika in mnenje o izobraževanju v skladu s predpisi, ki urejajo priznavanje in vrednotenje izobraževanja (drugi odstavek). Pri določitvi vsebine in trajanja opravljanja pripravništva za delavca ministrstvo upošteva delovne izkušnje in področje dela delavca (četrti odstavek).

13. Člen 31.č Pravilnika pa določa, da v postopku dopolnitve obveznosti izobraževalnega programa ministrstvo primerja izobraževalni program, ki ga je delavec opravil, z izobraževalnim programom, ki velja za zadevni poklic v Republiki Sloveniji in trajanje izobraževanja, ki ga je kandidat zaključil, s trajanjem izobraževanja v Sloveniji (prvi odstavek). Če uradna oseba ne razpolaga s strokovnim znanjem, ki je potrebno za presojo študijskega programa skladno s prvim odstavkom tega člena, se za pripravo mnenja imenuje izvedenca. Izvedenec je lahko posameznik oziroma izobraževalni zavod (tretji odstavek). Če je delavec zaključil izobraževalni program, ki ne izpolnjuje pogojev izobraževalnega programa v Republiki Sloveniji, se določi opravljanje dodatnega izpita ali dodatnih izpitov, ki bi jih delavec moral opraviti, da bi izobraževalni program po vsebini in poteku ustrezal slovenskemu izobraževalnem programu. Določi se strokovno področje dodatnega izpita ali strokovno področje dodatnih izpitov, rok za njegovo ali njihovo opravo in izobraževalni zavod, kjer se dodatni izpiti ali izpit opravljajo (drugi odstavek). Dodatni izpit oziroma dodatni izpiti se opravljajo pri izobraževalnem zavodu, ki ga določi uradna oseba, in ki izvaja zadevni izobraževalni program v Republiki Sloveniji (četrti odstavek).

14. Materialnopravno podlago za izdajo izpodbijane odločbe predstavlja zgoraj navedene določbe Pravilnika. Ta natančneje ureja pogoje za opravljanje pripravništva zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev, ki delajo na področju zdravstvene dejavnosti, preizkušanje pripravnikovega praktičnega znanja, pogoje za opravljanje strokovnih izpitov, programe strokovnih izpitov in tehnična vprašanja, ki so s tem v zvezi (1. člen Pravilnika).

15. Z izpodbijano odločbo so bili določeni dopolnilni izpiti, ki jih mora opraviti tožnik za pristop k strokovnemu izpitu za doktorja dentalne medicine ter obseg in trajanje pripravništva. Takšna odločitev je v skladu z 31.b členom Pravilnika, po katerem ministrstvo delavcu, ki je opravil pripravništvo in strokovni izpit po 25. 6. 1991 v eni od drugih republik SFRJ in se želi zaposliti v Republiki Sloveniji, določi na katerem področju in v katerih vsebinah mora dopolniti obveznosti študijskega programa in pripravništva.

16. V postopku je treba primerjati vsebino in trajanje izobraževalnega programa, ki ga je delavec opravil, z izobraževalnim programom v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 31.č člena Pravilnika). Za presojo študijskega programa lahko ministrstvo imenuje izvedenca (tretji odstavek 31.č člena Pravilnika), v obravnavanem primeru je to bila Medicinska fakulteta Univerze v Ljubljani. Njeno mnenje je bilo vročeno tudi tožniku, ki pa nanj ni podal pripomb, kljub temu, da je bil k temu pozvan. Tožnik v tožbi navaja, da pripomb ni podal, ker vsebinske razlike v mnenju niso bile pojasnjene. Glede tega sodišče pojasnjuje, da je bila z vročitvijo mnenja tožniku, skupaj s pozivom, da nanj poda pripombe, temu dana možnost, da se o mnenju izjavi. Ker tožnik na prejeto mnenje in poziv ni reagiral, je pristojni organ upravičeno sklepal, da na mnenje nima pripomb in se torej z njim strinja. Kolikor je tožnik želel, da se mnenje dopolni in dodatno argumentira, bi moral to organu sporočiti, ker pa tega ni storil, ni bilo nobenega razloga, da organ mnenju ne bi sledil.

17. Materialnopravno podlago za odločitev o opravljanju pripravništva predstavlja četrti odstavek 31.b člena Pravilnika, kar pomeni, da ministrstvo pri določitvi vsebine in trajanja pripravništva upošteva delovne izkušnje in področje dela delavca. V skladu s tem je ravnalo tudi ministrstvo v obravnavani zadevi in ugotovilo, da je delo kandidata v zadnjih petih letih usmerjeno zgolj na področje splošne in urgentne stomatologije, to pa je zgolj en del dejavnosti doktorja dentalne medicine. Tožnik v tožbi podrobneje opisuje svoje delo na Centru za nujno medicinsko pomoč v Nišu in meni, da je s tem pridobil izkušnje, ki opravičujejo skrajšanje pripravništva, kot predlaga v tožbi. Sodišče pritrjuje toženi stranki, da gre v tem delu za nove navedbe, ki so glede na to, da tožeča stranka ni navedla opravičljivih razlogov, zakaj jih ni navedla v postopku izdaje akta, posebej glede na to, da je opis delovnih izkušenj tudi sestavni del vloge za pristop k opravljanju pripravništva in strokovnega izpita, nedopustne. Sicer pa odločitev tožene stranke glede opravljanja pripravništva temelji na ugotovitvi o tožnikovih delovnih izkušnjah in področju dela in sicer, da je v zadnjih petih letih devet mesecev delal (izključno) na področju splošne in urgentne stomatologije (na preostalih delovnih področjih pa sploh ne), ter da gre za sorazmerno kratko obdobje opravljanja dela, tožeča stranka pa v tožbi ne navaja ničesar, kar bi lahko te zaključke ovrglo.

18. Ugotovitev o znanju slovenskega jezika izhaja iz spričevala Centra za slovenščino pri Filozofski fakulteti Univerze v Ljubljani z dne 13. 10. 2015, sicer pa je tožena stranka pogoj znanja slovenskega jezika štela za izpolnjen.

19. Po obrazloženem je izpodbijani upravni akt torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

20. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je v obravnavani zadevi šlo za presojo pravilne uporabe materialnega prava, tožena stranka pa v tožbi ne navaja nobenih novih dejstev in dokazov, ki bi jih v skladu z 52. členom ZUS-1 bilo mogoče upoštevati (druga alineja prvega odstavka 59. člena ZUS-1).

Pravilnik o pripravništvu in strokovnih izpitih zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev na področju zdravstvene dejavnosti (2004) - člen 31b, 31b/1, 31b/4, 31č, 31č/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.