UPRS Sodba I U 1121/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-12

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

izdaja soglasja za cestni priključek - parkirišča

Prvostopenjski organ zavrnitev vloge za izdajo soglasja za priključek na občinsko cesto obrazloži zgolj s tem, da so parkirišča zagotovljena tako, da je ovirana manipulacija na funkcionalnem zemljišču in bi bilo nujno potrebno obračati vozila na cesti, kar pa ni dovoljeno skladno s tretjim odstavkom 43. člena ZPrCP. Vendar ne pojasni, iz katerih dokazov je ugotovil ta dejstva, hkrati pa iz obrazložitve ni razvidno, ali so in na kakšen način so ta dejstva sploh povezana s priključkom na cesto, saj je govora o manipulaciji na funkcionalnem zemljišču in obračanju vozil na cesti. S tem v zvezi so relevantna, vendar nejasna in nasprotujoča, tudi navajanja drugostopenjskega organa, da iz priložene projektne dokumentacije ni vidno, da bi bil priključek interne ceste projektno obdelan, in da ni prikazana manipulacija brez vzvratnega obračanja na interni cesti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Škofljica št. 35109-18/2015 z dne 6. 12. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da se tožniku v zadevi izdaje soglasja za priključitev na infrastrukturo po projektni dokumentaciji A. 01. 07 ... d.o.o., za gradnjo naselja enodružinskih hiš v ... s pripadajočo prometno, komunalno in energetsko infrastrukturo na zemljišču parc. št. 738/1 k.o. ..., zahtevano prometno soglasje ne izda. V obrazložitvi navaja, da je po pregledu vloge ugotovil, da so parkirišča zagotovljena tako, da je ovirana manipulacija na funkcionalnem zemljišču in bi bilo nujno potrebno obračati vozila na cesti, kar pa po tretjem odstavku 43. člena Zakona o pravilih cestnega prometa ( v nadaljevanju ZPrCP) ni dovoljeno. Takšna manipulacija bi imela škodljive posledice za varnost cestnega prometa na dostopni cesti. Prav tako je na lokalni cesti LC 404031, na katero se dovozna cesta naselja priključuje, zaradi pritožb lokalnega prebivalstva in mnenja Občinskega sveta za preventivo in vzgojo v cestnem prometu potrebno zmanjšati število vozil. Zato se soglasje za priključitev ne izda.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Navaja, da je občina v letu 2007 tožniku izdala projektne pogoje za prometno ureditev in v njih navedla, da mora biti priključek interne ceste na lokalno cesto projektno rešen tako, da se zagotovi potrebna varnost v prometu. Zahtevano je bilo, da so parkirna mesta in manipulacija vozil zagotovljena na funkcionalnem zemljišču objekta, prav tako pa je bila prepovedana vožnja vozil vzvratno in obračanje na interni cesti. Iz predložene projektne dokumentacije ni vidno, da bi bil priključek interne ceste projektno obdelan, prav tako pa ni prikazana manipulacija brez vzvratnega obračanja vozil na interni cesti. Ker bo interna cesta napajala celotno naselje petnajstih hiš, se ne more smatrati kot zasebni priključek, temveč kot javna površina. Skladno s tretjim odstavkom 43. člena ZPrCP je vzvratna vožnja prepovedana, kadar bi voznik s tako vožnjo lahko ogrozil drugega udeleženca cestnega prometa, zlasti pa na nepreglednem ali zoženem delu ceste ter pri prehajanju z neprednostne ceste oziroma dvorišča na prednostno cesto v naselju. Ker je od izdaje projektnih pogojev preteklo več kot 10 let, se je v tem času bistveno povečala obremenitev lokalne ceste. Gradnja 15. stanovanjskih enot bi povzročila še dodatno nadpovprečno obremenitev lokalne ceste in s tem ogrozila varnost na njej. Glede na to drugostopenjski organ ugotavlja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil dejstva in pravilno uporabil predpise in je izpodbijana odločba pravilna in zakonita.

3. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je manipulacija zagotovljena na funkcionalnem zemljišču in zato na dovozni cesti ni potrebna. Priznava sicer, da manipulacija v projektni dokumentaciji, ki je bila dana v soglasje, ni bila prikazana. To pa zato, ker v projektnih pogojih prikaz manipulacije ni bil zahtevan in zato, ker je bilo glede na dosedanje dogovore jasno, da dostopna cesta ne bo predana občini v upravljanje, saj so lastniki zemljišč, preko katerih je zagotovljen dostop, pripravljeni dopustiti zgolj služnost na zemljišču. Torej je bilo potrebno od občine pridobiti le soglasje k skupnemu priključku na javno občinsko cesto. Če je toženka želela vedeti, ali je manipulacija zagotovljena na lastnih funkcionalnih zemljiščih objektov, bi morala ravnati skladno s 67. členom Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnik tudi opozarja, da ni res, da so vzvratna vožnja, vzvratno parkiranje in obračanje na cesti sami po sebi prepovedani. Prepovedani so zgolj takrat, kadar bi voznik s tako vožnjo ogrozil drugega udeleženca cestnega prometa ali premoženje. Predvidena cesta je interna dovozna cesta s slepim zaključkom in umirjenim prometom. V prilogi k pritožbi so prikazane kritične zaustavitvene razdalje in pregledni trikotniki, iz česar je razvidno, da niti v primeru, da manipulacija na zemljiščih ne bi bila zagotovljena, zaradi vzvratne vožnje ne bi bili ogroženi drugi udeleženci cestnega prometa ali premoženje. Prav tako ne drži trditev, da se je od izdaje projektnih pogojev bistveno povečala obremenitev lokalne ceste. Tudi sicer to ne more biti razlog za zavrnitev soglasja, saj je občinski prostorski odlok v času vloge za prometno soglasje takšno gradnjo na območju dovoljeval. Napačne so tudi navedbe drugostopenjskega organa o javni površini, saj je interna cesta skupna površina naselja in ne javna površina namenjena vsem. Sicer pa izpodbijana odločba ni obrazložena na tak način kot to določa prvi odstavek 214. člena ZUP, ker iz nje ne izhaja, na podlagi katerih dokazov je ugotovljeno, zakaj naj bi bilo potrebno obračati vozila na cesti. V odločbi ni navedeno mnenje občinskega sveta za preventivo in vzgojo v cestnem prometu, niti to, za koliko bi bilo potrebno zmanjšati število vozil. Tudi drugostopenjski organ je kršil pravila postopka po 3. točki prvega odstavka 237. člena ZUP, saj je zgolj pavšalno navedel, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil dejansko stanje in pravilno uporabil predpise, po drugem odstavku 254. člena ZUP pa bi moral pritožbene ugovore argumentirano presoditi. Predlaga, da sodišče vpogleda v dosedanje odločitve v tem upravnem postopku, v vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja in v spis Upravne enote Ljubljana št. 351-1532/2015 ter odloči v sporu polne jurisdikcije, saj je toženka v tej zadevi odločila že drugič, vendar ni upoštevala pravnega mnenja sodišča v zadevi IU 1791/2015 z dne 20. 10. 2016. Podrejeno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Po 214. člena ZUP obrazložitev odločbe obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

6. Tožnik pravilno opozarja, da izpodbijana odločba ni obrazložena na način, kot to določa citirano določilo ZUP. Prvostopenjski organ namreč zavrnitev vloge za izdajo soglasja za priključek na občinsko cesto obrazloži zgolj s tem, da so parkirišča zagotovljena tako, da je ovirana manipulacija na funkcionalnem zemljišču in bi bilo nujno potrebno obračati vozila na cesti, kar pa ni dovoljeno skladno s tretjim odstavkom 43. člena ZPrCP. Vendar ne pojasni, iz katerih dokazov je ugotovil ta dejstva, hkrati pa iz obrazložitve ni razvidno, ali so in na kakšen način so ta dejstva sploh povezana s priključkom na cesto, saj je govora o manipulaciji na funkcionalnem zemljišču in obračanju vozil na cesti. S tem v zvezi so relevantna, vendar nejasna in nasprotujoča, tudi navajanja drugostopenjskega organa, da iz priložene projektne dokumentacije ni vidno, da bi bil priključek interne ceste projektno obdelan, in da ni prikazana manipulacija brez vzvratnega obračanja na interni cesti. Iz take obrazložitve ni jasno, ali toženka ugotavlja, da gre za vzvratno obračanje ali morda zgolj sklepa na vzvratno obračanje zato, ker ga projektna dokumentacija niti ne prikazuje.

7. Iz upravnega spisa izhaja, da v pisnem delu vloge za izdajo soglasja, priključek za katerega je zaprošeno soglasje, ni opisan. Tožnik v pisni vlogi prosi za izdajo soglasja oziroma obnovo izdanega soglasja k projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja Naselje enodružinskih hiš v Smrjenah in pripadajoča prometna, komunalna in energetska infrastruktura. Projektne dokumentacije pa v spisu, ki je bil poslan sodišču, ni. Na podlagi opisanih obrazložitev odločb in pomanjkljivih podatkov spisa ni mogoče ugotoviti, o katerem priključku je sploh govora. Ali gre torej za "priključek" tj. uvoz in izvoz iz dvorišč posameznih hiš na "interno cesto", ali pa gre za priključitev "interne" ceste na javno, kategorizirano cesto. Prav tako iz obrazložitve odločbe ni mogoče ugotoviti, kakšen način priključevanja je sploh predviden (na katero od teh cest). Tudi ugotovitev o tem, da bi bilo potrebno zmanjšati zmogljivost ceste, ni ustrezno obrazložena, saj toženka ne pojasni vsebine mnenja Občinskega sveta za preventivo in vzgojo v cestnem prometu, niti na katerih dejstvih to mnenje temelji. Take odločbe sodišče ne more preizkusiti, zato je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Po 3. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ta kršitev terja odpravo izpodbijanega akta.

8. Sodišče zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka v nadaljevanju opozarja še na druge kršitve, ki izhajajo iz izpodbijanega akta.

9. Zakonska podlaga za odločanje občine o soglasju za gradnjo priključka je Zakon o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Po prvem odstavku 99. člena tega zakona se lahko priključki nekategoriziranih cest ter individualni priključki na občinske ceste gradijo ali rekonstruirajo le s soglasjem upravljavca občinskih cest. S soglasjem na podlagi predpisa, ki ureja cestne priključke na javne ceste, se določijo tehnični in drugi pogoji gradnje, rekonstrukcije in vzdrževanja priključka ter njegova opremljenost s prometno signalizacijo. V skladu z drugim odstavkom istega člena upravljavec občinskih cest soglasje izda le, če ugotovi, da to ne bo imelo škodljivih posledic za zmogljivost ceste in varnost prometa na njej.

10. Toženka je torej pristojna za izdajo soglasja za priključitev individualnega priključka na občinsko cesto. Po 23. točki 2. člena ZCes-1 je individualni priključek tisti cestni priključek na cesto, namenjen dostopu do posameznih stanovanjskih stavb z največ štirimi stanovanji ter kmetijskih in gozdnih površin. Po 40. točki 2. člena tega zakona pa je občinska cesta javna cesta, namenjena povezovanju naselij v občini s povezovanjem naselij v sosednjih občinah, povezovanju naselij, delov naselij, naravnih in kulturnih znamenitosti in objektov v občini. Po 24. točki 2. člena tega zakona je javna cesta tista cesta, ki jo država ali občina, v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest, razglasi za javno cesto določene kategorije in jo lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in drugimi predpisi. Zato bo morala toženka v odločbi ugotoviti in obrazložiti, za kakšne vrste priključek gre tj. ali sploh gre za priključitev individualnega priključka na občinsko cesto (in navesti odlok o njeni kategorizaciji) in iz katerih dokazov taka ugotovitev izhaja. Le k takemu priključku upravljavec občinske ceste daje soglasje.

11. O priključku je mogoče odločati le, če je ustrezno projektno obdelan tj. prikazan v projektni dokumentaciji. Iz Pravilnika o cestnih priključkih na javne ceste (v nadaljevanju Pravilnik), ki se na podlagi 125. člena ZCes-1 uporablja do sprejema ustreznega predpisa, namreč izhaja, da za priključke veljajo točno določeni pogoji projektiranja, kar smiselno pomeni, da je sestavni del vloge za pridobitev soglasja projekt, v katerem mora biti priključek obdelan in prikazan v skladu s pogoji Pravilnika. Zgolj na podlagi te dokumentacije lahko potem pristojni organ ugotavlja, da priključek (tako kot je predviden) ne bo imel škodljivih posledic za zmogljivost ceste in varnost prometa na njej. Pri tem pa že sam Pravilnik določa, katere so sploh dopustne prometne ureditve priključka, s katerimi je ustrezno upoštevana tudi varnost prometa. Manipulacija na dvorišču hiše zato načeloma ni pomembna, razen kadar gre za priključek z nepremičnine, na katerem je stanovanjska stavba, na občinsko javno cesto. Tožnik pa v tožbi pravilno opozarja, da bi morala toženka, če je štela, da je vloga nerazumljiva ali nepopolna, ker v projektu neka manipulacija ni obdelana (a bi glede na predpise morala biti), stranko najprej pozvati, naj to pomanjkljivost odpravi (67. člen ZUP).

12. Če bo toženka tudi v ponovnem postopku ugotavljala, da bi imel priključek škodljive posledice za zmogljivost ceste, pa mora to svojo ugotovitev ustrezno obrazložiti, saj sklicevanje na mnenje Občinskega sveta za preventivo in vzgojo v cestnem prometu, brez navedbe vsebine tega mnenja in podlag na katere se opira, v smislu prvega odstavka 214. člena ZUP ne zadošča.

13. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Po četrtem odstavku istega člena je organ v ponovljenem postopku vezan na stališča sodišča o postopku. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi izpodbijanega akta, upravnih spisov in tožbe očitno, da je potrebno tožbi ugoditi (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). V zvezi s predlogom tožnika, da bi o stvari odločilo meritorno, pa opozarja, da to lahko stori le v primeru, če narava stvari to dopušča (prvi odstavek 64. člena ZUS-1). Celo če bi bila dokumentacija upravnem v spisu popolna, pa v konkretnem primeru narava stvari ni taka, saj gre za situacijo, ki zahteva poznavanje terena.

14. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 99, 99/1, 99/2

Zakon o pravilih cestnega prometa (2010) - ZPrCP  - člen 42, 43/3

Pravilnik o cestnih priključkih na javne ceste (2009) - člen 125

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.