UPRS Sodba II U 222/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-15

Jasna Šegan (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

odprava oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - aktivna legitimacija - občina - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča

Na podlagi 36. člena ZFO-1 je občina prejemnica nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, vendar slednje občini ne daje pravice do sodelovanja v postopku vračila tega nadomestila kot stranki oziroma stranski udeleženki. Občina namreč v tem postopku ne varuje kakšne svoje pravice ali pravne koristi, torej nima pravnega interesa ampak zasleduje dejanski interes, in sicer pridobiti čim več sredstev v občinski proračun, zaradi česar je bila odločitev tožene stranke o zavrženju predloga odločanja po nadzorstveni pravici, pravilna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je drugostopenjski organ predlog za odpravo oziroma razveljavitev odločbe Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-11392/2015-12 z dne 15. 7. 2016, po nadzorstveni pravici zavrgel, ker tožeča stranka, ki je sicer prejemnica nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) ni stranka, ki bi lahko sodelovala v postopku vračila tega nadomestila kot stranka ali kot stranska udeleženka.

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je prvostopenjski organ zavezancu A. v ponovljenem postopku za leto 2015 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, pri čemer je ugotovil, da je zavezanka za plačilo NUSZ - družba A., obveznost po izpodbijani odločbi že plačala, kakor tudi, da je poravnala za 569.151,02 EUR več, kot je bila dolžna plačati. Zato je prvostopenjski organ odločil, da družbi zraven preplačanega zneska pripadajo tudi zamudne obresti od preplačila, ki za obdobje od preplačila do dneva izdaje odločbe znašajo 45.618,30 EUR, pri čemer mora občina X., zaradi vračila neupravičeno prejetega nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, zagotoviti denarna sredstva za vračilo skupaj z zamudnimi obrestmi, v roku 30 dni od dneva vročitve odločbe.

3. Odločitev tožene stranke temelji na 6. v povezavi s 36. členom Zakona o financiranju občin (ZFO-1), po katerem je sicer občina prejemnica nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, vendar ji slednje ne daje pravice do sodelovanja v postopku vračila tega nadomestila kot stranki oziroma stranski udeleženki, saj v predmetnem postopku ne varuje kakšne svoje pravice ali pravne koristi, torej nima pravnega interesa ampak zasleduje dejanski interes pridobiti čim več sredstev v občinski proračun. Zato po mnenju tožene stranke z odločbo ni bilo poseženo v tožničino pravico ali pravno korist, saj nobeden izmed veljavnih predpisov tožeči stranki ne daje statusa stranke ali kakšne posebne pravice za sodelovanje v posameznem postopku vračila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Iz obrazložitve nadalje izhaja obširna sodna praksa Vrhovnega sodišča, iz katere izhaja, da je pravica oziroma pravni interes občine v zvezi z NUSZ po veljavni ureditvi zgolj v tem, da so sredstva pobrana iz naslova NUSZ nakazana na njen račun. Nima pa pravice do tega, da je NUSZ sploh odmerjen oziroma da je odmerjen v določeni višini. Odločitev o odmeri, kar zajema tudi morebitno vračilo NUSZ, zato ne more vplivati na pravne koristi občine. Pristojnost za izdajo odmerne odločbe je namreč prenesena na državni organ, ki jih izdaja v skladu z Zakonom o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2), pri čemer pa občini ne daje pravice do udeležbe v postopku pred tem organom. Enako gre tudi v primeru vračila preplačila zgolj za odmero dajatve NUSZ.

4. V posledici je tožena stranka odločila, da ne glede na to, da je občina (tožeča stranka) iz naslova NUSZ sredstva že prejela, le-te dolžna vrniti. Na podlagi zgoraj navedenega tako organ odločanja predlagateljice (občine X.) za odločanje po nadzorstveni pravici, ni štel za subjekt, ki bi lahko v predmetnem postopku sodeloval zaradi varstva svojih pravic in koristi.

5. V skladu s 404. členom ZDavP-2 namreč davčni organ odmeri zavezancu za plačilo in višino NUSZ na podlagi podatkov občine. Kadar so dostopni podatki zadostna podlaga za odmero, ki se nanaša na bistvene okoliščine zanjo, jih davčni organ pred izdajo odločbe sam posebej ne ugotavlja, kolikor pa ti podatki (tako kot v predmetnem primeru) postanejo sporni pa to pomeni, da se izpodbija pravilnost s strani občine posredovanih podatkov, zaradi česar je le-te treba preveriti. Ker so se v zvezi s podatki pojavili dvomi je organ odločanja tožene stranke po izdaji odločbe in še pred izdajo sklepa, ki je predmet presoje v tem postopku, dne 13. 5. 2016, pri občini opravil le poizvedbe, s čimer je zgolj dopolnil postopek v smislu prvega odstavka 243. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Navedeni člen namreč organu, ki je izdal odločbo nalaga, da kadar ob reševanju pritožbe spozna, da je bil izvedeni postopek nepopoln, in da je to utegnilo vplivati na odločitev v zadevi, postopek dopolni. V obrazložitvi sklepa še pojasnjuje, da davčni organ kadar, na podlagi prvega odstavka 212.a člena ZDavP-2, ugotovi, da je zavezanec za davek v skladu s tem zakonom ali zakonom o obdavčenju upravičen do vračila davka, ki je prihodek občinskega proračuna, občina pa kot prejemnik sredstev ne zagotovi vračila, po preteku roka za vračilo preveč plačani davek izterja od občine, zaradi česar se navedena odločba vroča tudi občini. Ker davčni organ izdaja odločbe o odmeri nadomestila v imenu in za račun občine, je občina v teh postopkih v položaju oblastvenega organa, čeprav sama ne izdaja odločb o vračilu preveč plačanega nadomestila. V takšnem položaju pa glede na naravo človekovih pravic ne more biti nosilka teh pravic kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča

, zaradi česar tudi ni mogoče slediti navedbam, da so bile kršene določbe 22., 23., 25., 33., 138. in 142. člena Ustave RS.

6. Tožena stranka je tako odločila, da tožeča stranka ne spada med posebej naštete upravičence iz prvega odstavka 275. člena ZUP, katerim zakon daje podlago za vložitev zahteve za ukrepanje po nadzorstveni pravici in tako predmetne zahteve za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici ni vložila upravičena oseba, zaradi česar jo je, na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, zavrgla. Po mnenju tožene stranke predmetnega postopka tudi ni mogoče prekiniti (153. člen ZUP), saj upravni postopek še ni bil začet. Tožena stranka je še odločila, da mora tožeča stranka sama trpeti stroške postopka, zaradi česar je bilo zahtevo za povračilo stroškov potrebno zavrniti kot neutemeljeno.

7. Tožeča stranka vlaga tožbo, ker se ne strinja z odločitvijo tožene stranke, saj meni, da je 1. predlagatelj v upravnem postopku lahko vsaka fizična in pravna oseba, 2. da je bil postopek pred izdajo sklepa začet na zahtevo stranke, 3. da je pravni interes tožeča stranka izkazala, saj gre za pravno korist, 4. da ima tožeča stranka v postopkih pred državnimi organi vedno položaj stranke, če so s tem neposredno prizadete njene pravice in koristi, pri čemer vrnitev denarja pomeni neposredno prizadeto korist, 5. da je tožena stranka tožečo stranko sama štela za subjekt postopka s tem, ko jo je pozvala na izjavo, in ko ji je vročila svojo odločitev, 6. da gre v danem primeru za poseg v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, 25. člena Ustave, 23. člena Ustave, saj je tožeči stranki onemogočeno varstvo njenih pravic pred državnimi organi in ji je tudi onemogočeno, da se zavaruje pred plačilom zneska v višini 614.769,00 EUR ter 7. da gre v danem primeru za neustavno pravno praznino, saj v zakonodaji Republike Slovenije ni nikjer določeno ali ima občina pri odmeri oziroma pri vračilu nadomestila za stavbno zemljišče pravico do sodelovanja v postopku, zaradi česar predlaga prekinitev postopka in presojo pred Ustavnim sodiščem, 8. da je bil kršen materialni predpis, saj je bila odločba o odmeri NUSZ izdana na podlagi napačno ugotovljenega dejanskega stanja.

8. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis.

10. Pri obravnavani zadevi gre za ugotavljanje ali je tožeči stranki mogoče priznati status upravičene osebe za vložitev izrednega pravnega sredstva razveljavitve odločbe (sklepa) po nadzorstveni pravici.

11. Odprava oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici je izredno pravno sredstvo, s katerim lahko pristojni organ odpravi odločbo po njeni izdaji in vročitvi iz razlogov, naštetih v prvem odstavku 274. člena ZUP oziroma razveljavi izdano odločbo, če je bil z njo očitno kršen materialni predpis (drugi odstavek 274. člena ZUP). Kot v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pravilno navaja toženka, pristojni organ po prvem odstavku 275. člena ZUP to stori po uradni dolžnosti, lahko pa tudi na zahtevo stranke, Državnega tožilstva, Državnega odvetništva in inšpektorja.

12. Glede na navedeno zakonsko ureditev lahko osebe, ki niso naštete v prvem odstavku 275. člena ZUP, pristojni organ sicer opozorijo na obstoj razlogov za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, vendar pa jim zakon ne daje podlage za to, da bi jo tudi zahtevale.

Tako je po mnenju sodišča pravilna odločitev tožene stranke, da tožeča stranka kot občina in kot oblastveni organ ne sodi med osebe, ki bi bile upravičene vložiti to pravno sredstvo.

13. Glede zahteve tožeče stranke za prekinitev postopka in sprožitev postopka pred Ustavnim sodiščem zaradi neustavne pravne praznine sodišče pripominja, da tožeča stranka (občina) v predmetni zadevi, iz zgoraj navedenih razlogov na podlagi zakona nima statusa stranke, prav tako pa se postopek sploh še ni začel, zaradi česar ga tudi ni mogoče prekiniti (kot je to obrazložila že tožena stranka v sklepu na strani 6). Iz znane ustavnosodne prakse

izhaja, da ima občina v postopkih, kadar davčni organ izdaja odločbo o odmeri NUSZ položaj oblastvenega organa, čeprav sama ne izdaja odločb o vračilu preveč plačanega NUSZ, in da v takšnem položaju glede na naravo človekovih pravic ne more biti nosilka teh pravic. Tako je Ustavno sodišče že odločalo o vprašanju ali gre za kršitev 22., 23., 25. člena Ustave, ko bi naj občini kot zavezanki za vračilo preveč plačanega NUSZ bila odvzeta pravica do sodelovanja v davčnih postopkih. In je iz tega razloga neutemeljeno, da bi sodišče postopek prekinilo in sprožilo presojo domnevne pravne praznine, pri čemer pa sodišče še pripominja, da presoja pravnih praznin ni eden izmed pogojev za presojo ustavnosti pred ustavnim sodiščem.

14. V upravnem postopku mora namreč organ še pred odločanjem najprej opraviti predhodni preizkus zahteve stranke za uvedbo upravnega postopka z namenom, da se preveri, če so izpolnjene vse procesne predpostavke za začetek postopka (129. člen ZUP). Če procesne predpostavke niso izpolnjene se organ ne bo spuščal v meritorno presojo o utemeljenosti postavljene zahteve, temveč bo takšno zahtevo zavrgel. Navedeno pomeni, da se postopek zaradi procesnih razlogov sploh še ni začel

15. Glede navedb tožnice, da je v upravnem postopku lahko predlagatelj vsaka fizična ali pravna oseba sodišče pripominja, da mora takšna oseba vendarle izkazati pravni interes. Tožena stranka je pravilno ugotovila in tudi ustrezno obrazložila zakaj šteje, da tožeča stranka nima položaja stranke v postopku izrednega pravnega sredstva odločanja po nadzorstveni pravici, zaradi česar se sodišče na tem mestu pridružuje obrazložitvi tožene stranke in je v tej sodbi ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Držijo navedbe tožeče stranke, da lahko, v skladu z določbo drugega odstavka 274. člena ZUP, pritožbeni organ med drugim razveljavi odločbo organa prve stopnje in to v primeru, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis, vendar nepravilno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, na katerega se v nadaljevanju tožbe sklicuje tožeča stranka pri opredelitvi vrste rabe zemljišča (izkopavanje rudnin in delno zazidana stavbna zemljišča), ne predstavlja očitne kršitve materialnega zakona (enako sodba I Up 629/2002). Pri odločanju o nadzorstveni pravici namreč organ sam ne ugotavlja dejanskega stanja

in se tako pri tem ne presoja, ne glede na to ali je bilo v postopku na prvi stopnji dejansko stanje pravilno ugotovljeno ali ne in kršitev, ki izhaja iz nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja ni očitna kršitev materialnega zakona.

Tako očitne kršitve materialnega zakona namreč ni mogoče izvajati na posreden način s preverjanjem dejanskega stanja ugotovljenega v odločbi.

Izredno pravno sredstvo (odprava in razveljavitev odločbe) po nadzorstveni pravici namreč predstavlja hierarhični nadzor v upravnem postopku, in sicer višjega organa nad zakonitostjo odločanja nižjega organa. Ta nadzor je omejen in zajema samo taksativno navedene razloge, ki jih določa 274. člen.

Držijo navedbe tožeče stranke, da lahko upravni organ zaradi očitne kršitve materialnega zakona po nadzorstveni pravici razveljavi upravno odločbo, vendar mora biti takšna kršitev materialnega zakona očitna, pri tem pa organ po nadzorstveni pravici sam ne ugotavlja dejanskega stanja, ampak samo na podlagi že ugotovljenega dejanskega stanja presoja ali je prišlo do očitne kršitve materialnega prava.

Pri navedenem pa gre za odpravo ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici kot izredno pravno sredstvo, ki je v dispoziciji nadzorstvenega organa, ki ga uporabi po uradni dolžnosti, ko ugotovi, da so nastala pravotvorna dejstva iz 274. člena ZUP. Res je, da ga lahko nadzorstveni organ uporabi tudi na zahtevo stranke, Državnega tožilca, Državnega odvetnika ali inšpektorja, vendar so navedeni upravičenci do zahteve zgolj v položaju pobudnika, tako da organ na podlagi zahteve oziroma pobude sam presodi ali bo to izredno pravno sredstvo uporabil.

16. 403. člen ZDavP-2 določa, da zavezanec plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na podlagi odločbe, ki mu jo izda davčni organ, kjer nepremičnina leži. Navedeno pomeni, da davčni organ izda odločbo, v skladu s 404. členom ZDavP-2, po uradni dolžnosti, na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki velja na dan 1. januarja leta, za katero se nadomestilo določa. Nadomestilo določi na podlagi podatkov občine do 31. marca za tekoče leto oziroma v treh mesecih po prejemu podatkov, ki mu jih je posredovala občina. Za vodenje navedenih postopkov odmere nadomestila je pristojen davčni organ, ki na podlagi podatkov občine o nadomestilu odloči z upravno odločbo. Tako sta stranki davčno pravnega razmerja davčni zavezanec in organ, ki davek odmerja, v tem primeru FURS. V danem primeru je bila zavazanka za plačilo NUSZ družba A., ki je bila ena izmed strank odmernega postopka, druga pa davčni organ, ki je o odmeri odločal. Iz navedenega je pritrditi navedbam tožene stranke, da občina kot javno pravni subjekt, ki je sicer upravičena do sredstev iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ni stranka oziroma stranska udeleženka postopka odmere nadomestila, saj v njej sama ni zavezanec in tudi ne varuje nobene svoje pravice ali pravne koristi, niti ni organ, ki nadomestilo odmerja, saj so bile te naloge z zakonom prenesene v pristojnost davčnega organa.

17. Dejstvo, da je tožeča stranka prejemnica nadomestila v skladu z ZFO-1, ji ne daje pravice vstopiti v davčno pravno razmerje med zavezancem in davčnim organom, da bi kot stranka sodelovala v odmernem postopku oziroma v postopku vračila nadomestila, v posledici česar tudi nima pravice do vlaganja pravnih sredstev v upravnem postopku, oziroma do sodnega varstva zoper te vrste odločb. Kot so že znana stališča Vrhovnega sodišča

, odmera NUSZ ne more vplivati na pravne koristi občine, saj je interes občine v razmerju do odmerjene NUSZ izključno dejanski interes, torej interes glede višine sredstev, ki so ji na razpolago. Zato so pravilni razlogi iz sklepa tožene stranke na strani 6, zaradi katerih predlagateljice ni štel za subjekt, ki lahko sodeluje v predmetnem postopku in je tudi obrazloženo pojasnil, da je z dopisom z dne 13. 5. 2016 pri tožeči stranki opravljal zgolj poizvedbe v skladu s prvim odstavkom 243. člena ZUP, saj davčni organ v skladu s 404. členom ZDavP-2 nadomestilo o odmeri zavezancu na podlagi podatkov občine in kadar le-ti postanejo sporni, kakor v danem primeru, pravilnost podatkov ponovno preverja pri občini, odločba pa je bila tožeči stranki vročena iz razloga, ker je po preteku roka za vračilo tožeča stranka tista, ki mora zagotoviti sredstva za vračilo in ne, ker bi bila stranka v postopku.

18. Sodišče pripominja, da se v postopku odmere NUSZ odloča o pravicah in obveznostih zavezanca, to pa je neposredni uporabnik ali lastnik zemljišča ali stavbe. Zato z odločbo, s katero je bilo odločeno o vračilu NUSZ tožeči stranki ni bilo poseženo v pravico ali njeno korist, saj ji nobeden izmed veljavnih predpisov ne daje statusa stranke ali kakšne pravice za sodelovanje v posameznem postopku vračila NUSZ. Tako je tožena stranka upravičeno izdala sklep, s katerim je zavrgla pritožbo tožeče stranke, saj tožeči stranki iz zgoraj navedenih razlogov ni bilo mogoče prizanti statusa stranke, s čimer niso izpolnjeni procesni pogoji za začetek postopka. Vsakdo, ki v upravnem postopku zahteva varstvo svojih pravic ali pravnih koristi, mora izkazati pravni interes, na njegov obstoj pa mora upravni organ paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist pa je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist.

19. Razlog, ki ga tožeča stranka uveljavlja kot podlago za varstvo svojega pravnega interesa, ni utemeljen. O višini NUSZ, ki ga je dolžna plačati zavezanka družba A. je bilo odločeno z odločbo prvostopenjskega organa tožene stranke, št.: 4224-40000005/2015-14-120-05 z dne 3. 6. 2015, po pritožbi pa je bilo odločeno z odločbo drugostopnejskega organa DT 4224-11392/2015-12 dne 15. 7. 2016, da je treba preveč plačano NUSZ, skupaj z zamudnimi obrestmi vrniti. Glede na to, da je tožeča stranka navedena sredstva že prejela iz iste odločbe izhaja, da je dolžna zagotoviti sredstva za vrnitev. V obravnavani zadevi je davčni organ izdal odločbo na podlagi 97. člena ZDavP, ki določa, da se davčnemu zavezancu, ki je na račun davka plačal več, kot je bil dolžan plačati, preveč plačani znesek vrne, saj je bilo ugotovljeno, da zavezanka za plačilo družba A., v zvezi z zgoraj navedenima odločbama, izkazuje preplačilo NUSZ. Na podlagi 36. člena ZFO-1, je občina prejemnica nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, vendar slednja občini ne daje pravice do sodelovanja v postopku vračila tega nadomestila kot stranki oziroma stranski udeleženki. Občina namreč v tem postopku ne varuje kakšne svoje pravice ali pravne koristi, torej nima pravnega interesa ampak zasleduje dejanski interes in sicer pridobiti čim več sredstev v občinski proračun, zaradi česar je bila odločitev tožene stranke o zavrženju predloga odločanja po nadzorstveni pravici, pravilna.

20. Sodišče je, v skladu z določbo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave, saj je šlo za odločanje o pravnem vprašanju procesne narave, prav tako pa tudi iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP)

izhaja, da davčne zadeve ne sodijo v okvir garancij 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP). Tožeča stranka pa za predlagane dokaze zaslišanja župana občine X., ogledom kraja in postavitve izvedenca, ni navedla nobenega pravno relevantnega utemeljenega razloga, zaradi katerega bi bilo navedene dokaze potrebno izvesti oziroma kaj bi želela z njimi dokazati. Glede na to, da gre v danem primeru za vprašanje procesne narave v okviru predhodnega preizkusa, pa je sodišče mnenja, da je preverjanje dejanskega stanja neutemeljeno, saj le-to v danem primeru ni predmet presoje.

21. Tako je sodišče, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, tožbo kot neutemeljeno zavrnilo in istočasno odločilo, da v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Enako izhaja iz odločbe Upravnega sodišča I U 491/2014 z dne 5. 2. 2015.

Up 590/12-8 in Up 687/12-6 z dne 4. 12. 2012.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti predpisa je pravno sredstvo, s katerim se v postopku pred Ustavnim sodiščem uveljavlja neskladnost zakona z Ustavo ali neskladnost podzakonskega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo ali zakonom. Pobudo lahko da, kdor za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa izkaže pravni interes. Pravni interes je izkazan, če izpodbijane določbe neposredno posegajo v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj, za pobudnika ugodna odločitev Ustavnega sodišča, pa mora izboljšati njegov pravni položaj.

Enako izhaja iz Komentarja ZUP, str. 395, 396.

Sodba VSRS I Up 523/2001 z dne 22. 5. 2013.

Enako sodba VSRS U 500/1993 z dne 6. 7. 1994.

Enako sodba VSRS U 1104/92 z dne 10. 12. 1993.

I Up 422/2008, I Up 519/2008, I Up 65/2010, I Up 478/2013.

Enako Vrhovno sodišče I Up 78/2012 z dne 8. 3. 2012.

Sodba ESČP v zadevi Ferrazzini v Italy, št. 44759/98, z dne 12. julij 2001, točka 28.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 274

Zakon o financiranju občin (2006) - ZFO-1  - člen 36

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.