UPRS Sodba I U 493/2017-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-07-04

Lara Bartenjev (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Andrej Kmecl

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - neizpolnjevanje razpisnih pogojev - izključitev subjekta iz postopka javnega naročanja - razpisni pogoj

Izključitvenega razloga iz drugega odstavka 75. člena ZJN-3 ni mogoče širiti onkraj javnopravnih terjatev, ki nastanejo že na podlagi zakona in pri katerih tudi morebitno vlaganje pravnih sredstev praviloma ne odloži njihove izterljivosti. To bi namreč pomenilo, da že zgolj trditev toženke o obstoju terjatve - in to celo ne glede na njeno višino - pomeni razlog za izključitev prijavitelja iz razpisa. Ravnanje toženke, ki je na podlagi take – zmotne – razlage navedene določbe Javnega razpisa SIO 2016-2017 ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje enega izmed splošnih pogojev za sodelovanje na tem razpisu, pomeni napačno uporabo materialnega prava.

I. Tožbi se ugodi, sklep Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije št. 303-3-10/2016/8 z dne 9. 2. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve te sodbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrnila tožnikovo vlogo, ki je prispela na Javni razpis za izvedbo podpornih storitev subjektov inovativnega okolja v Republiki Sloveniji v letih 2016 in 2017 "SIO 2016-2017" (Javni razpis SIO 2016-2017). Iz obrazložitve izhaja, da je komisija, imenovana s sklepom o začetku postopka Javnega razpisa SIO 2016-2017, ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogoja za kandidiranje po določbi šeste alineje točke 5.1 Javnega razpisa SIO 2016-2017. Ugotovljeno je namreč bilo, da na dan oddaje vloge 28. 11. 2016 ni imel poravnanih obveznosti do Slovenskega regionalno razvojnega sklada, pri čemer za ugotavljanje obstoja obveznosti do Republike Slovenije ni pogoj, da bi bila ta že ugotovljena s pravnomočnim izvršilnim naslovom oziroma da ni davčni dolžnik in ni javno objavljen na seznamu neplačnikov na podlagi zakona, ki ureja davčni postopek.

2. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da izpolnjuje pogoj iz šeste alineje točke 5.1 Javnega razpisa SIO 2016-2017. Ima namreč poravnane obveznosti do Republike Slovenije. Njegove morebitne neporavnane obveznosti do Slovenskega regionalno razvojnega sklada pa po mnenju tožnika ni mogoče enačiti z neporavnanimi obveznostmi do Republike Slovenije. Sicer pa izpostavlja, da sporni splošni razpisni pogoj tožniku omejuje svoboden vstop na trg in svobodno nastopanje na trgu ter mu preprečuje konkurenco, vse to pa z določitvijo pogojev za (ne) enakopravno nastopanje na javnem razpisu. Meni, da za postavitev izpodbijanega pogoja ne obstoji nikakršen razumen razlog, izhajajoč iz narave stvari. Kolikor bi namreč izvajalec javnega razpisa želel zasledovati cilj, da se sredstva ne bi dodeljevala osebam, ki nimajo poravnanih obveznosti do Republike Slovenije ali Slovenskega regionalno razvojnega sklada, bi slednjega lahko zasledoval z drugimi ukrepi - denimo z določitvijo pogoja, v skladu s katerim se omeji možnost sodelovanja na razpisu tistim zainteresiranim subjektom, pri katerih je bil dolg do Republike Slovenije ali do Slovenskega regionalno razvojnega sklada pravnomočno ugotovljen. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Hkrati predlaga, da sodišče toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da Javna agencija Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije ni zastopnik države, kot je to zmotno navedel tožnik v tožbi. Meni, da bi moralo sodišče tožbo vročiti v tožbi navedeni toženi stranki - Republiki Sloveniji. V nadaljevanju pa odgovarja na tožbene navedbe in sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

5. Sodišče uvodoma, v zvezi z ugovorom toženke, pojasnjuje, da je glede na to, da je iz obrazložitve tožbe jasno razvidno, da tožnik vlaga tožbo zoper upravni akt, ki ga je izdala Javna agencija Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije, ob upoštevanju določbe 31. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) štelo, da je tožba razumljiva ter da je iz nje povsem jasno razvidno, da je vložena proti upravnemu aktu Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije, zato tožnika ni posebej pozivalo na odpravo pomanjkljivosti tožbe in je kot toženko v skladu z določbo petega odstavka 17. člena ZUS-1 štelo pravno osebo, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan.

6. Iz Javnega razpisa SIO 2016-2017, poglavja 5 "Pogoji za dodelitev sredstev", 5.1 "Splošni pogoji", točke f) izhaja, da mora prijavitelj ob prijavi imeti poravnane vse obveznosti do Republike Slovenije. Pri čemer za ugotavljanje obstoja obveznosti do države ni pogoj, da bi bila ta ugotovljena s pravnomočnim izvršilnim naslovom.

7. Med strankama je v prvi vrsti sporno, ali se ta splošni pogoj nanaša le na obveznosti javnopravne narave, torej na davke in socialne dajatve, ali pa tudi na obveznosti iz pogodbenih razmerij med prijaviteljem in državo. Tožnik namreč v tožbi ugovarja, da morebitnih neporavnanih obveznosti do Slovenskega regionalno razvojnega sklada ni mogoče enačiti z neporavnanimi obveznostmi do Republike Slovenije.

8. Zakonska podlaga za izvedbo obravnavanega razpisa je med drugim Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (ZIPRS1617), ki v drugem odstavku 5. člena določa, da se proračun izvršuje skladno z določbami Zakona o javnih financah (ZJF), tega zakona in podzakonskimi predpisi, izdanimi na njuni podlagi. ZJF temeljna načela dodeljevanja sredstev proračuna za izvajanje prednostnih in razvojnih nalog opredeljuje v 106. f členu, po katerem zahteve in merila za dodelitev teh sredstev določi neposredni proračunski uporabnik, ki ima v svojem finančnem načrtu za ta namen zagotovljene proste pravice porabe (drugi odstavek); te zahteve in merila pa morajo biti objektivno utemeljeni in določeni na način, ki subsidiarno upošteva načela zakona, ki ureja javna naročila (tretji odstavek).

9. Ta predpis je Zakon o javnem naročanju (ZJN-3), ki v drugem odstavku 75. člena določa, da mora naročnik iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključiti gospodarski subjekt, za katerega ugotovi, da ne izpolnjuje obveznih dajatev in drugih denarnih nedavčnih obveznosti v skladu z zakonom, ki ureja finančno upravo, ki jih pobira davčni organ v skladu s predpisi države, v kateri ima sedež ali predpisi države naročnika (…).

10. Izključitveni razlog po citirani določbi drugega odstavka 75. člena ZJN-3 je torej povsem jasno in izrecno omejen na javnopravne dajatve, ki jih davčni organi pobirajo v skladu z zakonom. Podlage za širitev tega izključitvenega razloga na terjatve, ki ne temeljijo neposredno na zakonu, temveč na pogodbenem razmerju, ne daje ne ta, ne katerakoli druga določba ZJN-3, in sicer ne glede na to, kdo so stranke pogodbenega razmerja

. Da taka širitev ne bi bila v skladu z načeli ZJN-3, kaže tudi narava ostalih izključitvenih razlogov iz 75. člena tega zakona, ki se izrecno in ozko nanašajo na razloge v zvezi s sposobnostjo in primernostjo gospodarskega subjekta za sodelovanje v postopku javnega naročanja, kot so npr. pravnomočna obsodba zaradi enega od izčrpno naštetih kaznivih dejanj, uvrstitev v evidenco gospodarskih subjektov z negativnimi referencami ali razlogi za upravičeno sklepanje, da je gospodarski subjekt z drugimi gospodarskimi subjekti sklenil dogovor, katerega cilj ali učinek je preprečevati, omejevati ali izkrivljati konkurenco. V zvezi s tem sodišče še posebej opozarja, da je zakonodajalec obstoj teh razlogov, kjer je le mogoče, vezal na obstoj pravnomočne odločbe ali (v primeru sporazuma o omejevanju konkurence) vsaj na sporočilo organa, pristojnega za varstvo konkurence, da bo uvedel postopek ugotavljanja kršitve.

11. Poleg tega sodišče opozarja tudi na stališče Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-211/11, da državo pri določanju kriterijev za javno naročanje veže splošno načelo enakosti, ki zahteva, da je v postopku oddaje javnega naročila omogočeno, da je lahko vsakdo pod enakimi pogoji izbran za izvedbo javnega naročila (…), izbrani kriterij razlikovanja pa mora biti v razumni povezavi s predmetom pravnega urejanja. Kot že omenjeno, je pri izključitvenih razlogih po 75. členu ZJN-3 tako povezavo mogoče najti v verjetnem oziroma vsaj možnem vplivu obstoja teh razlogov na uspešno izvedbo postopka javnega naročila, ne da bi bila ob tem ogrožena možnost za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov pod enakimi pogoji. Smiselna uporaba tega načela v postopku javnega razpisa po mnenju sodišča pomeni, da proračunski uporabnik sicer lahko določi izključitvene pogoje, da bi zagotovil uspešno izvedbo razpisa, kar zajema tudi sposobnost prijaviteljev za smotrno porabo sredstev, ne smejo pa ti pogoji biti taki, da bi ogrozili temeljni namen razpisa, torej enakopravnost vseh prijaviteljev

12. Tudi iz tega razloga sodišče meni, da izključitvenega razloga iz drugega odstavka 75. člena ZJN-3 ni mogoče širiti onkraj javnopravnih terjatev, ki nastanejo že na podlagi zakona in pri katerih tudi morebitno vlaganje pravnih sredstev praviloma ne odloži njihove izterljivosti. To bi namreč pomenilo, da že zgolj trditev toženke o obstoju terjatve - in to celo ne glede na njeno višino - pomeni razlog za izključitev prijavitelja iz razpisa. Taka razlaga predmetnega pogoja bi pripeljala do uporabe izključitvenega razloga ne glede na njegovo težo oziroma resnost in ne glede na to, ali je njegov obstoj najmanj verjetno izkazan, kot sicer velja za razloge iz 75. člena ZJN-3, predvsem pa bi ne pomenila nikakršne zaščite prijaviteljev pred morebitno samovoljo toženke. Predmetni razpisni pogoj bi zato ob uporabi take razlage po presoji sodišča ne bil v razumni povezavi s predmetom pravnega urejanja

13. To pomeni, da sporna določba Javnega razpisa SIO 2016-2017 sicer sama po sebi ni nezakonita, saj ima (prek tretjega odstavka 106. f člena ZJF) ustrezno podlago v drugem odstavku 75. člena ZJN-3. Vendar pa je razlaga te določbe, ki njen domet širi onkraj javnopravnih dajatev, ki jih davčni organi pobirajo na podlagi zakona, v nasprotju z načeli ZJN-3, s tem pa tudi v nasprotju s tretjim odstavkom 106. f člena ZJF. Ravnanje toženke, ki je na podlagi take – zmotne – razlage navedene določbe Javnega razpisa SIO 2016-2017 ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje enega izmed splošnih pogojev za sodelovanje na tem razpisu, torej pomeni napačno uporabo materialnega prava.

14. Po povedanem je sodišče skladno s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo in zadevo, ob upoštevanju tretjega odstavku istega člena tega zakona, vrnilo zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponovni postopek. Zadeva se vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil ta akt izdan. Po četrtem odstavku te določbe pa je organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

15. Sodišče je v tej zadevi odločilo izključno na podlagi razlage pravnih norm, ki jih je bilo treba uporabiti glede na dejansko stanje, kakršno izhaja že iz izpodbijanega sklepa, tožba pa v tem pogledu ne navaja ničesar bistveno drugega. To pomeni, da je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče po prvi alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

16. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

Tako tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 1474/2016 z dne 20. 9. 2018, točka 9 obrazložitve.

Tako tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 1474/2016 z dne 20. 9. 2018, točka 11 obrazložitve.

Zakon o javnih naročilih (1997) - ZJN  - člen 75, 75/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.