UPRS Sodba I U 1793/2017-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-12

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

neposredna plačila v kmetijstvu - pomoč mladim kmetom - obrazložitev odločbe - načelo neposrednega učinka

Organ, ki je navedel, da je izpolnjen pogoj za odpravo odločbe po prvem odstavku 42. člena ZKme-1 "nepravilno ugotovljeno dejansko stanje", bi moral navesti dejstva, ki so bila v prvem postopku napačno (nepravilno) ugotovljena, kar je vplivalo na odločitev in potrebo po odpravi in nadomestitvi z novo odločbo. Le taka obrazložitev omogoča uspešen preizkus sodišču in vložitev pravnih sredstev stranki, ki niso zgolj navidezna.

Republika Slovenija ni mogla v Uredbi o shemah neposrednih plačil postaviti drugih (ali drugačnih) pogojev ali meril, kot so določena v prvem in drugem odstavku 50. člena Uredbe (EU) 1307/2013, zato naj organ vprašanje, ali je šteti tožnika za "mladega kmeta" v smislu 50. člena Uredbe (EU) 1307/2013, presodi na podlagi teh določb (načelo neposrednega učinka evropskega prava).

Status mladega kmeta glede na pogoj "ali ga je vzpostavil v petih letih pred prvo predložitvijo vloge na podlagi sheme", ima tudi fizična oseba, ki je vzpostavila kmetijsko gospodarstvo ne prej kot pred petimi leti, ko z vlogo, ki je predmet obravnave, prvič zahteva plačilo na podlagi sheme plačila ali sheme enotnega plačila na površino iz člena 72(1) Uredbe (EU) 1306/2013.

Pri citiranem pogoju (ki je alternativa pogoju "ki prvič vzpostavlja kmetijsko gospodarstvo) je bistveno, da fizična oseba ni vzpostavila kmetijskega gospodarstva, za katerega zahteva plačilo, pred več kot petimi leti in, da je to njena prva zahteva za tovrstno plačilo.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije v kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33101-11961/2015/25 z dne 13. 3. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v nov postopek.

1. Upravni organ prve stopnje je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka ugotovil, da je bila odločba v zvezi z uveljavljanjem neposrednih plačil za leto 2015 št. 33101-11961/2015/21 z dne 22. 7. 2016, izdelana s pomočjo samodejnega informacijskega sistema in jo je v celoti odpravil; v 2. točki izreka ugodil zahtevku tožnika za plačilne pravice, plačilo za zeleno komponento ter sheme proizvodno vezanih podpor za leto 2015 v skupnem znesku 29.685,89 EUR; v 3. točki izreka ugotovil, da je bila tožniku na podlagi odločbe z dne 22. 7. 2016 že povrnjena finančna disciplina v višini 414,20 EUR ter da mora zato vrniti sorazmerni delež povračila finančne discipline v višini 74,40 EUR; v 4. točki izreka zavrnil dodatno plačilo za mlade kmete za 85,12 hektarov ter plačilne pravice za 0,08 ha; v 5. točki izreka izplačilo plačilnih pravic, zelene komponente, plačilo za mlade kmete znižal zaradi preseganja zgornje meje plačila za mlade kmete (linearno znižanje) zaradi finančne discipline v znesku 527,58 EUR ter znižal izplačilo za shemo proizvodno vezanih plačil zaradi finančne discipline v znesku 48,89 EUR; ter v 6. točki izreka ugotovil, da skupni znesek neposrednih plačil znaša 29.449,22 EUR, preveč plačana sredstva v višini 6.009,38 EUR, izplačana na podlagi odločbe z dne 22. 7. 2016 pa mora stranka vrniti na račun toženke. V obrazložitvi je navedel, da je bila odločba z dne 22. 7. 2016 izdana na podlagi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in, ker enoletni rok od vročitve odločbe še ni potekel, je skladno z določili prvega odstavka 42. člena Zakona o kmetijstvu (ZKme-1) izdal odločbo, s katero je odločbo z dne 22. 7. 2016 odpravil. Znesek po odpravljeni odločbi, ki je predstavljal plačilo za mlade kmete po 50. členu Uredbe 1307/2013, se tožniku ne izplača.

2. Upravni organ druge stopnje je pritožbo zavrnil, v obrazložitvi pa soglašal z razlogi organa prve stopnje. V zvezi z ugovorom tožnika, da bi moral organ uporabiti za presojo izpolnjevanja pogojev glede plačila za mladega kmeta Uredbo o shemah neposrednih plačil, ki je veljala v času oddaje vloge, navaja, da je organ pravilno uporabil predpis, ki je veljal v času odločanja, kar izhaja iz načela zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Sklicuje se na drugi odstavek 50. člena Uredbe (EU) 1307/2013 in ugotavlja, da je iz dokumentov konkretne zadeve razvidno, da je tožnik dne 15. 5. 2015 vložil vlogo za neposredna plačila (tudi plačilo za mlade kmete). Iz RKG je razvidno, da je prvič postal nosilec kmetijskega gospodarstva 16. 8. 2010, vendar je bil nosilec le do 24. 8. 2010, nato pa je znova postal nosilec kmetijskega gospodarstva 10. 3. 2014. Iz uvodnih določb Uredbe 1307/2013/EU je razviden namen sofinanciranja mladih kmetov, ki začenjajo svojo kmetijsko dejavnost, in je v olajšanju zagona njihove dejavnosti in strukturni prilagoditvi njihovih kmetijskih gospodarstev po začetni vzpostavitvi. Plačilo je odobreno za obdobje največ petih let, saj mora zajemati le začetno obdobje izvajanja dejavnosti in ne sme pomeniti pomoči za tekoče poslovanje. Ugotavlja, da tožnik s tem, ko ni bil vpisan kot nosilec kmetijskega gospodarstva celoten čas od prvega vpisa v RKG dne 16. 8. 2010 do vložitve vloge, ne izpolnjuje pogojev za plačilo za mlade kmete. Namreč v celotnem času od prvega vpisa, ni imel dejanskega in trajnega nadzora nad kmetijskim gospodarstvom in upravljanjem le-tega. Plačilo za mlade kmete pa je namenjeno nosilcem kmetijskih gospodarstev za zagon njihove dejavnosti in strukturno prilagoditev njihovih kmetijskih gospodarstev po začetni vzpostavitvi. Navedbe, da gre zgolj za krajšo prekinitev, so neupoštevne, saj organ presoja zgolj ali so pogoji izpolnjeni ali ne, zato čas trajanja neizpolnjevanje pogoja ne more biti merilo.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je organ prve stopnje v zvezi z odpravo odločbe z dne 22. 7. 2016 podal le kratko in pavšalno obrazložitev, za katero je le predpostavljal, da temelji na neizpolnjevanju pogoja o vzpostavitvi kmetije. Sklicuje se na določbo 24. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil, ki se je v času njegove vloge glasila: 1) mladi kmet je v skladu z drugim odstavkom 50. člena Uredbe 1307/2013/EU fizična oseba, k izpolnjuje naslednje pogoje:

- je v letu 2015 prvič postala nosilec kmetijskega gospodarstva ali je postala nosilec kmetijskega gospodarstva v obdobju petih let pred prvo vložitvijo vloge za plačilo za mlade kmete v skladu s predpisom, ki ureja izvedbo ukrepov kmetijske politike za tekoče leto;

- ni starejša od 40 let v letu prve vložitve vloge za plačilo za mlade kmete.

Sklepa, da je težava pri razumevanju prve alineje prvega odstavka 24. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil, natančneje v drugem delu pravila za besedo "ali", ki po SSKJ pomeni ločeno priredje za vezanje stavkov ali stavčnih členov, ki se vsebinsko izključujejo oziroma, ki kažejo na možnost izbire. Drugi del pravila je treba razumeti kot samostojno celoto in nikakor v povezavi s prvim delom pravila. Glede na to, da je po minimalni prekinitvi postal stalni nosilec kmetijskega gospodarstva v obdobju petih let pred prvo vložitvijo vloge za plačilo za mlade kmete, je namenu podpore za mlade kmete zadoščeno. Tudi v Uredbi (EU) 1307/2013 velja enaka logika, kot jo je opisal zgoraj. Uvodna točka (47) v Uredbi (EU) 1306/2013 razmišljanja v točki (a) drugega odstavka 50. člena Uredbe (EU) 1307/2013 v ničemer ne spreminja. Niti drugje v uvodu Uredbe (EU) 1306/2013 ni navedena omejitev nosilstva, kot jo razlaga toženka. Po točki (a) drugega odstavka 50. člena Uredbe 1306/2013 je možnost, da je mladi kmet prvič vzpostavil kmetijsko gospodarstvo kot njegov nosilec, ali da ga je vzpostavil v petih letih pred prvo predložitvijo vloge. Pričakuje, da se ga bo štelo za mladega kmeta. Na možnost neustreznega razumevanja je bila pozorna vlada, ki je spremenila 24. člen Uredbe, kljub temu pa pričakuje, da bo za potrebe odločanja o njegovi zbirni vlogi veljalo pravilo, ki je veljalo v času oddaje vloge. Toženka je uporabila drugačna pravna pravila, kot so veljala v času, ko je vlogo oddal. Za njegov pravni položaj pa je bistveno, da se uporabi pravilo, ki je veljalo v času vložitve vloge. Predlaga, da sodišče ustrezno upošteva določbe prvega odstavka 24. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil in točko (a) drugega odstavka 50. člena Uredbe (EU) 1307/2013/ ter mu odobri plačilo za mlade kmete na 85,12 ha, sicer pa predlaga, da se za tolmačenje Uredbe (EU) 1307/2013 obrne na pristojne evropske inštitucije. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

6. Izpodbijano odločbo je organ prve stopnje utemeljil na določbi prvega odstavka 42. člena ZKme-1. Ta določa, da kadar je odločba izdelana samodejno z uporabo informacijskega sistema in je v njem nepravilno ugotovljeno dejansko stanje ali je napačno uporabljen materialni predpis, agencija v enem letu po vročitvi odločbe stranki tako odločbo odpravi in izda novo odločbo. Za datum izdaje nove odločbe se šteje datum na odločbi.

7. Po svoji pravni naravi je "poseben primer odprave odločbe prve stopnje" po prvem odstavku 42. člena ZKme-1 izredno pravno sredstvo. Organ na njegovi podlagi lahko odpravi svojo odločbo in jo nadomesti z novo, če sta za to izpolnjena alternativno določena pogoja: - nepravilno ugotovljeno dejansko stanje ali/in - napačno uporabljen materialni predpis. Iz prvostopenjske odločbe izhaja, da je organ kot podlago za odpravo navedel, da je bila odločba z dne 22. 7. 2016 obremenjena z nepravilno ugotovljenim dejanskim stanjem. Katera pravno relevantna dejstva so bila nepravilno ugotovljena, organ ni navedel, pa bi moral za preizkus izpodbijane odločbe. Tožnik je nepopolnosti obrazložitve organa prve stopnje zato utemeljeno ugovarjal v pritožbenem postopku, ugovor pa ponavlja tudi v tožbi in utemeljuje, da je v pritožbi "predpostavljal, da ne izpolnjuje pogojev o vzpostavitvi kmetije". Drugostopenjski organ je v svoji obrazložitvi odgovarjal na pritožbene navedbe tožnika ter je skušal popraviti (dopolniti prvostopenjsko obrazložitev), vendar bi iz njegovih razlogov izhajalo, da šteje, da je bila odpravljena odločba z dne 22. 7. 2016 izdana na podlagi napačne uporabe materialnega predpisa - 24. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil, ker tožnik ni bil nosilec kmetijskega gospodarstva celoten čas od prvega vpisa 16. 8. 2010, temveč je postal ponoven nosilec 10. 3. 2014.

8. Prvi odstavek 214. člena ZUP določa, da mora obrazložitev odločbe obsegati tudi navedbe določb predpisa, na katere se opira odločba (četrta točka) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (peta točka). Tudi pri izdaji odločbe po prvem odstavku 42. člena ZKme-1 mora organ upoštevati 214. člen ZUP. V konkretnem primeru to pomeni, da bi organ, ki je navedel, da je izpolnjen pogoj za odpravo odločbe po prvem odstavku 42. člena ZKme-1 "nepravilno ugotovljeno dejansko stanje", moral navesti dejstva, ki so bila v prvem postopku napačno (nepravilno) ugotovljena, kar je vplivalo na odločitev in potrebo po odpravi in nadomestitvi z novo odločbo. Le taka obrazložitev omogoča uspešen preizkus sodišču in vložitev pravnih sredstev stranki, ki niso zgolj navidezna. V ponovnem postopku reševanja zadeve naj organ upošteva stališče sodišča in dopolni svojo obrazložitev z navedbo nepravilno ugotovljenih dejstev, ki so bila podlaga za odločitev z odločbo z dne 22. 7. 2016.

9. V zvezi z ugovorom pravilne uporabe materialnega predpisa v obravnavani zadevi, določbe 24. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil, torej ali po besedilu določbe ob vložitvi zahteve ali ob odločanju (določba 24. člena Uredbe se je spremenila z Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe o shemah neposrednih plačil - Uradni list 36/2016), sodišče opozarja na določbo tretjega odstavka 50. člena Uredbe (EU) 1307/2013, ki določa, da države članice lahko določijo dodatna objektivna in nediskriminatorna merila za upravičenost mladih kmetov, ki zaprosijo za plačilo za mlade kmete, kar zadeva ustrezne veščine in/ali zahteve glede usposabljanja. Glede na navedeno določbo Republika Slovenija ni mogla v Uredbi o shemah neposrednih plačil postaviti drugih (ali drugačnih) pogojev ali meril, kot so določena v prvem in drugem odstavku 50. člena Uredbe (EU) 1307/2013, zato naj organ vprašanje, ali je šteti tožnika za "mladega kmeta" v smislu 50. člena Uredbe (EU) 1307/2013 presodi na podlagi teh določb (načelo neposrednega učinka evropskega prava).

10. Drugostopenjski organ se v zvezi s pravilnostjo odločitve sklicuje na sodbo sodišča EU C-592/2011 v zadevi Anssi Ketelä, vendar navedena zadeva temelji na Uredbi (EU) 1698/2015, ki v členu 22(1) določa, da se podpora dodeli osebam, ki: a) so mlajše od 40 let in prvič kot nosilci kmetijskega gospodarstva prevzemajo kmetijsko gospodarstvo; b) imajo ustrezna poklicna strokovna znanja in so ustrezno usposobljene; c) predložijo poslovni načrt o razvoju njihovih kmetijskih dejavnosti. Ugotoviti je, da točka a) drugega odstavka 50. člena Uredbe (EU) 1307/2013 ni identična točki a) prvega odstavka 22. člena Uredbe (EU) 1698/2005. Razlika v besedilu pogojev ima svojo vsebino in jo je organ dolžan upoštevati. Pri presoji tožnikovega zahtevka v zvezi s statusom mladega kmeta po Uredbi (EU) 1307/2013 naj zato organ upošteva namen podpor mladim kmetom - 47. točka uvodnih pojasnil in določbo petega odstavka 50. člena Uredbe (EU) 1307/2013, ki določa, da se plačilo za mlade kmeti odobri posameznemu kmetu za največ pet let. To obdobje se zmanjša za število let, ki so potekla med trenutkom vzpostavitve iz točke (a) odstavka 2 in prve predložitve vloge za plačila mladim kmetom. Upošteva naj torej, da je sama Uredba (EU) 1307/2013 določila trajanje, ko se lahko kmetu pomaga s podporo. Povedano tudi tako: status mladega kmeta glede na pogoj "ali ga je vzpostavil v petih letih pred prvo predložitvijo vloge na podlagi sheme", ima tudi fizična oseba, ki je vzpostavila kmetijsko gospodarstvo ne prej kot pred petimi leti, ko z vlogo, ki je predmet obravnave, prvič zahteva plačilo na podlagi sheme plačila ali sheme enotnega plačila na površino iz člena 72(1) Uredbe (EU) 1306/2013. Pri citiranem pogoju (ki je alternativa pogoju "ki prvič vzpostavlja kmetijsko gospodarstvo) je bistveno, da fizična oseba ni vzpostavila kmetijskega gospodarstva, za katerega zahteva plačilo, pred več kot petimi leti in, da je to njena prva zahteva za tovrstno plačilo.

11. Ker je bilo v obravnavani zadevi napačno uporabljeno procesno pravo, je odločba toženke nezakonita. Sodišče jo je na podlagi tretje točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponovni postopek.

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 42, 42/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

Uredba o spremembi Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu (2011) - člen 24

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.