UPRS Sodba I U 1082/2019-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-05-07

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Petra Hočevar

CESTE IN CESTNI PROMET - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - obrazložitev odločbe - nejasna in nepopolna obrazložitev

Obrazložitev izpodbijane odločbe je nekonsistentna in nejasna. Prvostopenjski organ se namreč kot na podlago za ukrepanje po 6. točki prvega odstavka 118. člena ZCes-1 v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje tako na kršitev drugega odstavka 97. člena ZCes-1, ki določa, da so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste, kot tudi na tretji odstavek istega člena tega zakona, po katerem upravljavec občinske ceste izda navedeno soglasje, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. Po presoji sodišča se prvostopenjski organ tudi ni konkretizirano opredelil, zakaj obravnavani objekt uvršča pod objekt za obveščanje in oglaševanje v smislu 39. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1, če ukrepa na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Navedba v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da gre za objekt, ki je namenjen obveščanju in oglaševanju oziroma ki je namenjen za namestitev oglasnih sporočil, je splošna in pomeni le delni prepis zakonske abstraktne določbe ter ni z ničemer konkretno utemeljena.

I. Tožbi se ugodi, odločba Mestne občine Ljubljana, Mestne uprave, Inšpektorata, št. 061-1138/2017-26 z dne 4. 2. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odredil, da mora tožnica v roku 20 dni od vročitve odločbe na lastne stroške z območja ceste odstraniti objekt za obveščanje in oglaševanje – tablo (ID ...), ki je postavljena na fasadi zgradbe naslova ... v Ljubljani, v smeri proti ..., na zemljišču, parc. št. 966/1, k.o. ..., v varovalnem pasu glavne mestne ceste (LG), odsek št. ..., brez soglasja upravljavca občinske ceste (1. in 2. točka izreka), ter o odpravljenih nepravilnostih takoj obvestiti inšpektorja (3. točka izreka). Odločil je še, da bo o morebitnih stroških izdan poseben sklep (4. točka izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ 2. 10. 2017 po uradni dolžnosti uvedel inšpekcijski postopek zaradi posega v varovalni pas občinske ceste in ugotovil, da je na fasadi stavbe na naslovu ... v Ljubljani, ki je obrnjena proti ..., nameščen objekt za obveščanje in oglaševanje – tabla (ID ...) v 10-metrskem varovalnem pasu občinske ceste, na zemljišču s parc. št. 966/1, k.o. .... O tem je obvestil tožnico in ji dal možnost izjave. Dne 30. 3. 2018 je bil opravljen ponoven ogled, pri katerem je bilo ugotovljeno, da je objekt še vedno postavljen. Ugotovljeno je bilo tudi, da tožnica nima soglasja upravljavca občinskih cest skladno z drugim odstavkom 97. člena ZCes-1 in da je v tem primeru zavezanka, ker iz najemne pogodbe z lastniki objekta izhaja, da je postavila objekt ter s tem posegla v varovalni pas občinske ceste. Obravnavani objekt se umešča pod 39. točko prvega odstavka 2. člena ZCes-1, ker že iz ogleda izhaja, da gre za tablo, ki je pritrjena na steno zgradbe na naslovu ... in je namenjena za namestitev oglasnih sporočil, na objektu so nameščeni komercialni oglasi.

3. Prvostopenjski organ še ugotavlja, da ne glede na to, kdaj je bil objekt postavljen in kakšna je bila v času postavitve določena širina varovalnega pasu, s spremembo zakonodaje ni mogoče uveljavljati določene pravice za nazaj oziroma s tem tožnica ni pridobila določene pravice z učinkom za naprej. Tožnica je sicer za obravnavani objekt 28. 8. 2018 vložila vlogo za pridobitev soglasja za poseg v varovalni pas občinske ceste, vendar upravljavec do dneva izdaja te odločbe še ni odločil o tem. Ker gre v tem primeru za poseg v varovalni pas občinske ceste brez soglasja upravljavca občinskih cest, in sicer za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje, ki s svojim namenom posredovanja oglasnih vsebin voznikom odvrača pozornost in predstavlja element, ki ovira varen potek vožnje, je prvostopenjski organ zaradi varovanja javnega interesa po varnem odvijanju prometa na občinskih cestah na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena v zvezi s 97. členom ZCes-1 odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

4. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 29. 4. 2019 zavrnil tožničino pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo (1. točka izreka) in predlog za povrnitev stroškov postopka, odločil, da tožnica sama nosi svoje stroške postopka (2. točka izreka) ter ugotovil, da v tem pritožbenem postopku niso nastali posebni stroški postopka (3. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da iz prvostopenjske odločbe ne izhaja kontradiktornost stališč ali nasprotij v zvezi z izrečenimi ukrepi, saj je jasno obrazloženo, da gre za poseg v varovalni pas občinske ceste in da tožnica za to ni pridobila soglasja upravljavca občinskih cest. Prvostopenjski organ je dodatno pojasnil pomen in smisel varovalnega pasu ter dejstvo, da je pridobitev soglasja pomembna tudi iz razlogov varnosti cestnega prometa. Obrazložitev je skladna z zakonom, izrek je jasen in nedvoumen. Prvostopenjski organ je tudi pravilno ravnal po ZCes-1, saj je treba, kljub temu, da je bil obravnavani objekt postavljen pred letom 2010, tj. pred uveljavitvijo ZCes-1, ukrepati skladno s sedaj veljavno zakonodajo, torej po določbah ZCes-1, ker ZCes-1 ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred 1. 4. 2011.

5. Tožnica v tožbi navaja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja nejasnost glede razloga za izrek predmetnega ukrepa, in sicer ni jasno, ali je prvostopenjski organ izrekel ukrep, ker je ugotovil, da za predmetni poseg ni bilo izdano soglasje upravljavca občinskih cest, ali zato, ker se je postavil na stališče, da naj bi vsak objekt v vplivnem območju vozišča, ki uporabniku v cestnem prometu odvrača pozornost od vožnje, pripomogel k nastanku prometne nezgode, ker objekti za obveščanje in oglaševanje agresivno prekinjajo koncentracijo voznikov, javni interes toženke pa je, da je obcestni prostor urejen in da se promet odvija tekoče in varno. Gre za kontradiktorno stališče in prvostopenjski organ prihaja sam s sabo v nasprotje, zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Tako niti ni jasno, zakaj je potrebno za ta poseg soglasje, če pa se je organ že postavil na stališče, da v varovalnem pasu ni mesta za objekte za obveščanje in oglaševanje, ker odvračajo pozornost voznikov in ovirajo potek vožnje. To stališče ne vzdrži resne presoje in je slab izgovor za uvedbo predmetnega inšpekcijskega postopka. Izrek odločbe se zato ne ujema z obrazložitvijo.

6. Navaja, da je sporni objekt postavila pred letom 2010, tj. preden je začel veljati ZCes-1 oziroma v času, ko za njegovo postavitev ni bilo treba nobenega soglasja upravljavca občinskih cest. Poleg tega je objekt postavljen tako, da ne vpliva na koncentracijo voznikov in s svojim izgledom ne prispeva k nastanku prometnih nezgod. Toženka odloča po prostem preudarku, saj so objekti za obveščanje in oglaševanje konkurenčnega podjetja A.B. d. o. o., s katerim je toženka v javno zasebnem partnerstvu, postavljeni v sama krožišča in križišča, česar pa ni upoštevala in očitno ne predstavljajo nevarnosti za prometno varnost. Do teh očitkov se drugostopenjski organ ni opredelil. V celoti izpodbija tudi ustavnost in zakonitost prostorskih planov toženke in Odloka o oglaševanju. Prilaga mnenje Javne agencije RS za varstvo konkurence z dne 22. 2. 2013, iz katerega izhaja, da toženka s tem, ko od uveljavitve Odloka o oglaševanju še ni izvedla javnega razpisa za oddajo lokacij, omejuje konkurenco, ter mnenje Inštituta za javno upravo z dne 13. 8. 2017, v katerem se je opredelil do konflikta ekonomskega interesa in oblastnega pooblastila toženke. Podano je tudi neskladje med specialnim predpisom, tj. Zakonom o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki ureja objekte za oglaševanje kot nezahtevne objekte, in ZCes-1, ki nepravilno določa objekte za oglaševanje kot enostavne objekte. Skladno z ZGO-1 nadzor nad objekti zagotavlja gradbena inšpekcija, zato toženka ni stvarno pristojna in postopka ne bi smela začeti. V tem primeru namreč ne gre za objekt za reklamiranje v smislu 39. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1, inšpekcijsko ukrepanje toženke na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1 pa je omejeno le na objekte za obveščanje in oglaševanje v smislu 39. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnica s tožbo izpodbijala napačno odločbo, tj. drugostopenjsko odločbo z dne 29. 4. 2019, namesto pravilno prvostopenjske odločbe, ter da je prepozno spremenila tožbo in z njo izpodbijala prvostopenjsko odločbo. Zato je treba tako prvotni kot spremenjeni zahtevek zavreči. V tem primeru prvotna tožba tudi ni bila nepopolna ali nerazumljiva, ampak zgolj vložena zoper napačno odločbo, ki ni upravni akt. Sklicuje se na obrazložitev prvostopenjske in drugostopenjske odločbe. Dodaja, da se izrek izpodbijane odločbe ujema z obrazložitvijo in da iz obrazložitve ne izhaja kontradiktornost stališč. Pravilno je tudi postopanje prvostopenjskega organa po sedaj veljavnem ZCes-1. Sklicevanje na objekte konkurenčnega podjetja ni predmet tega postopka, mnenji Javne agencije RS za varstvo konkurence in Inštituta za javno upravo pa za predmetno zadevo nista relevantni. Prav tako ni neskladja med GZ in ZCes-1, saj je v tem primeru toženka vodila inšpekcijski postopek po ZCes-1 in ne po GZ.

9. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, da mora tožnica z območja ceste odstraniti objekt za obveščanje in oglaševanje – tablo (ID ...), ki je postavljena na fasadi zgradbe naslova ... v Ljubljani, v smeri proti ..., na zemljišču, parc. št. 966/1, k.o. ..., v varovalnem pasu glavne mestne ceste (LG), odsek št. ....

10. V zvezi s toženkinim ugovorom, da tožnica izpodbija napačno, tj. drugostopenjsko odločbo in da je kljub popravi tožbe, s katero izpodbija prvostopenjsko odločbo, treba tožbo na podlagi 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavreči, ter da ni bilo podlage za postopanje sodišča po 31. členu ZUS-1, sodišče pojasnjuje, da je bilo v tem primeru zavezano uporabiti pooblastilo iz 31. člena ZUS-1 in pozvati tožnico na odpravo pomanjkljivosti tožbe. Tožnica je pomanjkljivost tožbe uspešno odpravila, zato je njena tožba sposobna za vsebinsko obravnavo. Poleg tega pa tudi iz tožbenih navedb izhaja, katero odločitev izpodbija tožnica v tem upravnem sporu, saj je iz tožbe jasno razvidno, da v vsebinskem smislu izpodbija prav odločitev prvostopenjskega organa, s katero ji je naložena sporna obveznost, kot izhaja iz prvostopenjske odločbe.

Da je to povsem jasno tudi toženki, izhaja iz njenega vsebinskega odgovora na tožbo. Zato v tem primeru niti ni šlo za tako pomanjkljivost tožbe, ki bi lahko onemogočila vsebinsko reševanje tožbe v tem upravnem sporu.

11. Sodišče nadalje pojasnjuje, da načelo zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) terja od organa uporabo materialnega prava, ki velja v času izdaje odločbe. Izpodbijana odločba tako temelji na 6. točki prvega odstavka 118. člena ZCes-1, po kateri pristojni inšpektor z opozorilom, če oceni, da je to zadosten ukrep, ali z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Po 39. točki prvega odstavka 2. člena ZCes-1 so objekti za obveščanje in oglaševanje reklamni stolpi, panoji, table, transparenti in drugi nepremični in premični nosilci, namenjeni za namestitev obvestilnih in oglasnih sporočil.

12. Sodišče se strinja s tožnico, da je obrazložitev izpodbijane odločbe nekonsistentna in nejasna. Prvostopenjski organ se namreč kot na podlago za ukrepanje po 6. točki prvega odstavka 118. člena ZCes-1 v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje tako na kršitev drugega odstavka 97. člena ZCes-1, ki določa, da so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste, kot tudi na tretji odstavek istega člena tega zakona, po katerem upravljavec občinske ceste izda navedeno soglasje, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. Poleg tega v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi obširno (med drugim) navaja, kako vsak objekt ali situacija v vplivnem območju vozišča odvrača pozornost od vožnje in da objekti za obveščanje in oglaševanje agresivno prekinjajo koncentracijo voznika ter da je nemalokrat zaradi teh objektov prekrita vertikalna prometna signalizacija pred udeleženci prometa oziroma jo zlahka spregledajo. Na koncu zaključi, da gre v obravnavanem primeru za poseg v varovalni pas občinske ceste brez soglasja upravljavca občinskih cest, in sicer za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje, ki s svojim namenom posredovanja oglasnih vsebin voznikom odvrača pozornost in predstavlja element, ki ovira varen potek vožnje, ter da je zaradi varovanja javnega interesa po varnem odvijanju prometa na občinskih cestah treba ukrepati na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena v zvezi s 97. členom ZCes-1.

13. Taka obrazložitev izpodbijane odločbe in njen zaključek pa sta nejasna, nekonsistentna in v sebi logično nepovezana. Prvostopenjski organ se namreč sklicuje, da ukrepa po 6. točki prvega odstavka 118. člena ZCes-1, kot podlago za ukrepanje pa navaja tako razlog, da je obravnavani poseg v varovalni pas občinske ceste izveden brez soglasja upravljavca občinskih cest, kot tudi razlog varovanja javnega interesa po varnem odvijanju prometa na občinskih cestah. Vendar pa lahko prvostopenjski organ na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1 odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje le, če je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja, ne pa iz razloga varovanja javnega interesa po varnem odvijanju prometa na občinskih cestah. Presoja o tem, ali s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza, namreč ni v pristojnosti prvostopenjskega organa, temveč kvečjemu upravljavca občinske ceste v postopku izdaje soglasja za poseg v prostor varovalnega pasu občinske ceste.

14. Po povedanem je zato obrazložitev izpodbijane odločbe notranje nelogična, neskladna in nekonsistentna, kar ne ustreza standardu obrazloženosti odločbe po 214. členu ZUP. Posledično je neskladen tudi izrek izpodbijane odločbe z obrazložitvijo, saj je v izreku navedeno, da se odreja odstranitev spornega objekta, ki je postavljen v varovalnem pasu glavne mestne ceste brez soglasja upravljavca občinske ceste, medtem ko je v obrazložitvi odločbe kot podlaga za ukrepanje obširno predstavljen tudi razlog varstva javnega interesa po varnem odvijanju prometa na občinskih cestah, kot prej navedeno. Glede na to se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, s tem pa je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

15. Po presoji sodišča se prvostopenjski organ tudi ni konkretizirano opredelil, zakaj obravnavani objekt uvršča pod objekt za obveščanje in oglaševanje v smislu 39. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1, če ukrepa na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Navedba v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da gre za objekt, ki je namenjen obveščanju in oglaševanju oziroma ki je namenjen za namestitev oglasnih sporočil, je splošna in pomeni le delni prepis zakonske abstraktne določbe ter ni z ničemer konkretno utemeljena. Tudi trditev, da gre za tablo, ki je pritrjena na steno zgradbe na naslovu ... in je namenjena za namestitev oglasnih sporočil oziroma da so na objektu nameščeni komercialni oglasi, ni z ničemer konkretizirana glede na dejanske okoliščine obravnavanega primera in je splošna do te mere, da je ni mogoče vsebinsko preizkusiti. Navedba, da umestitev spornega objekta v 39. točko prvega odstavka 2. člena ZCes-1 izhaja že z ogleda, je tudi pavšalna in nekonkretizirana. Prvostopenjski organ namreč ni konkretno pojasnil, na podlagi katerih kriterijev oziroma meril sporni objekt glede na konkretne okoliščine primera predstavlja objekt za obveščanje in oglaševanje v smislu 39. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1, saj bi mu lahko šele taka argumentirana in konkretizirana ugotovitev o tem (ne pa splošna in abstraktna) dala podlago za nadaljnje ukrepanje po 6. točki prvega odstavka 118. člena ZCes-1, na katero se sam sklicuje v izpodbijani odločbi. Izpodbijana odločba tako nima razlogov o odločilnih dejstvih in je zato tudi s tega vidika ni mogoče materialnopravno preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

16. Ker je torej izpodbijana odločba, kot obrazloženo, obremenjena z absolutnimi bistvenimi kršitvami določb postopka in se je ne da preizkusiti, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo in vrnilo zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 upoštevati stališča sodišča, ki se nanašajo na postopek, po potrebi dopolniti dejansko stanje in glede na morebitno novo dejansko in pravno stanje ponovno odločiti o zadevi, svojo odločitev pa tudi ustrezno obrazložiti (214. člen ZUP). Sodišče se do ostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo, saj glede na obrazloženo na odločitev ne morejo vplivati, kajti izpodbijane odločbe že zaradi absolutnih bistvenih kršitev pravil postopka, kot obrazloženo, niti ni mogoče preizkusiti.

17. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu v znesku 15,00 EUR, ki jih je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena OZ).

Glej Dobravec Jalen, Mira, v: Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem (ur. Erik Kerševan), Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 195, 196.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 2, 2/1, 2/1-39, 97, 97/2, 118/1, 118/1-6

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.