UPRS Sodba in sklep I U 2056/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-29

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

STVARNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

odločanje upravnega organa druge stopnje o pritožbi - sprememba odločbe - sprememba odločbe na drugi stopnji - pogoji za spremembo odločbe na pritožbeni stopnji

Ni sporno, da ima upravni organ v določbah ZUP (drugi odstavek 252. člena) podlago, da odpravi odločitev prvostopenjskega organa in sam drugače reši stvar. Navedeno je mogoče tudi v korist ali škodo pritožnika (v obravnavani zadevi v korist pritožnika), vendar s spremembo odločbe ni mogoče kršiti pravice koga drugega, ki si je na podlagi odločbe prve stopnje pridobil kakšno pravico in se zoper odločbo ni pritožil. V takem primeru je mogoče odločbo spremeniti ob predpisanih pogojih samo s privolitvijo tistih strank, ki se niso pritožile, bile pa bi s spremembo odločbe v korist pritožnika prizadete.

I. Tožbi se ugodi ter se odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35021-1/2017-2 z dne 14. 8. 2017 v 2. točki izreka odpravi in se zadeva vrne istemu organu v nov postopek.

II. Tožba zoper odločbo Upravne enote Ljubljana št. 352-1/2017-6 z dne 7. 3. 2017 se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 15,00 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi dalje.

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo v I. točki izreka zahtevo A. za obremenitev lastninske pravice z ustanovitvijo trajne služnosti v javno korist, na nepremičninah parc. št. 234/1 in 234/2, obe k.o. ..., zoper B., zavrnil; v II. točki izreka zahtevo A. za obremenitev lastninske pravice z ustanovitvijo trajne služnosti v javno korist, na nepremičninah parc. št. 234/1 in 234/2, obe k.o. ..., zavrnil v delu, ki se nanaša na čas služnosti kot trajno, na gradnjo in postavitev; v III. točki izreka v korist služnostnega upravičenca A., na nepremičnini parc. št. 234/1 k.o. ... in 234/2 k.o. ..., obe v lasti Republike Slovenije, do celote, za čas obratovanja javnega elektronskega komunikacijskega omrežja ustanovil nepravo stvarno služnost obratovanja in vzdrževanja javnega elektronskega komunikacijskega omrežja ter pripadajoče infrastrukture, vključno z dostopom do javnega elektronskega komunikacijskega omrežja ter pripadajoče infrastrukture za potrebe njihovega obratovanja in vzdrževanja, pri čemer že postavljeno javno elektronsko komunikacijsko omrežje ter pripadajoča infrastruktura obsega bazno postajo za sprejem in oddajanje signala mobilnih komunikacij z antenskimi nosilci in antenami, podatkovnimi in elektroenergetskimi povezavami, ki se nahajajo v zabojniku na nosilni kovinski konstrukciji na 28,60 m2 strešne površine na strehi objekta, ki stoji na nepremičninah parc. št. 234/1 in 234/2, obe k.o. ...; v IV. točki izreka odločil, da je ta odločba podlaga za vpis služnostne pravice v korist služnostnega upravičenca A., pri čemer pritožba zoper to odločbo ne zadrži vpisa služnostne pravice v zemljiško knjigo; v V. točki izreka, da je na podlagi te odločbe dopustna skupna uporaba komunikacijskega objekta s strani služnostnega upravičenca ter drugih fizičnih in pravnih oseb, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja v skladu z Zakonom o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1); ter v VI. točki, da bo o stroških postopka upravni organ odločil s posebnim sklepom. V obrazložitvi je navedel, da je dne 22. 7. 2016 služnostni upravičenec vložil zahtevo za obremenitev lastninske pravice z ustanovitvijo trajne služnosti v javno korist. V okviru prve faze postopka je organ izdal odločbo z dne 27. 10. 2016, s katero je ugotovil obstoj javne koristi, v okviru druge faze postopka pa je razpisal ustno obravnavo, ki se jo je udeležilo Državno pravobranilstvo in B. ter razlastitveni upravičenec. Po izvedenem postopku ugotavlja, da zahteva zoper B. ni utemeljena, saj je ta upravljavec nepremičnega premoženja, na podlagi Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnostih (ZSPDSLS) pa se obremenjevanje v okviru tega zakona lahko izvede le s pogodbo. Iz navedenega upravljavec ne more biti služnostni zavezanec v skladu z Zakonom o urejanju prostora (ZUreP-1). Zahteva služnostnega upravičenca tudi ni utemeljena v delu, ki se nanaša na čas služnosti, na gradnjo in postavitev. Kot utemeljeno pa ocenjuje zahtevo v obsegu obratovanja in vzdrževanja javnega elektronskega komunikacijskega omrežja ter pripadajoče infrastrukture, vključno z dostopom do javnega elektronskega komunikacijskega omrežja ter pripadajoče infrastrukture za potrebe njihovega obratovanja in vzdrževanja, postavljeno na strehi objekta parcel. Pri tem izhaja iz 16. in 21. člena ZEKom-1. Ugotavlja tudi, da je postavitev nujen pogoj za obratovanje in vzdrževanje elektronskega komunikacijskega omrežja in pripadajoče infrastrukture, ter posledično zato tudi ni postavil predlaganega izvedenca telekomunikacijske stroke. Na podlagi šestega odstavka 16. člena ZEKom-1 gre kot v obravnavanem primeru za nujni primer, in le kolikor se organ ne bi odločil za uporabo nujnega postopka po zakonu, bi moral to posebej obrazložiti in utemeljiti. Skupno uporabo je določil na podlagi prvega odstavka 22. člena ZEKom-1.

2. Drugostopenjski organ je v 1. točki izreka pritožbo služnostne zavezanke Republike Slovenije zavrnil; v 2. točki pa je pritožbi služnostnega upravičenca, gospodarski družbi A. deloma ugodil in izpodbijano I. točko izreka odpravil in jo nadomestil tako, da se v III. točki izreka za besedno zvezo "do celote" doda besedilo: "in v upravljanju B., ..., ..., matična številka ..." ter se nato od besedne zveze: "za čas obratovanja..." nadaljuje tako kot izhaja iz III. točke izreka. V preostalem je obdržal odločbo prvostopenjskega upravnega organa v veljavi. V 3. točki izreka je ugotovil, da stroški postopka niso bili zaznamovani. V obrazložitvi navaja, da pritožba služnostne zavezanke Republike Slovenije ni utemeljena, pritožba služnostnega upravičenca pa le deloma, zoper I. točko izreka, s katero je bilo odločeno o zahtevku zoper B. in zahteva zavrnjena. Po mnenju drugostopenjskega organa prvostopenjski upravni organ napačno razlaga ZSPDSLS, saj po petem odstavku 3. člena tega zakona razpolaganje s stvarnim premoženjem pomeni tudi obremenjevanje s stvarnimi pravicami. Določba 31. člena ZSPDSLS določa, da je obremenjevanje nepremičnega premoženja praviloma odplačno, le če je v javnem interesu, je lahko tudi brezplačno. Vendar pa je potrebno v vsakem primeru obremenitve, najsi bo ta odplačna ali neodplačna, izvesti s sklenitvijo pogodbe. Razlastitveni upravičenec meni, da ima, ker pri sklenitvi pogodbe ni bil uspešen, upravičen pravni interes, da uperi zahtevo tako zoper lastnico kot dokončnega uporabnika. S tem se pritožbeni organ strinja. S prisilno ustanovitvijo služnosti v javno korist se bo res poseglo v lastninsko pravico lastnika, to je države, vendar pa se bo s tem poseglo tudi v neposredno oblast, ki jo ima in jo izvaja B. Ob tem dejstvu in ob dejstvu, da je upravni organ prve stopnje tekom ugotovitvenega postopka B. omogočil sodelovanje v postopku in njegove navedbe vsebinsko obravnaval, je po presoji drugostopenjskega organa podana tudi stvarna legitimacija B. kot pasivnega subjekta, služnostnega upravičenja, ki se uveljavlja. Zato je izpodbijano I. točko izreka kot nepravilno in nezakonito odpravil in III. točko izreka, s katero je prvostopenjski upravni organ odločil o ustanovitvi služnosti dopolnil tako, da je dodal, da služnost obremenjuje tudi B. kot dokončnega upravljavca in uporabnika nepremičnin. Ostale pritožbene ugovore A. je zavrnil. V zvezi s pritožbo služnostne zavezanke Republike Slovenije, ki izpodbija III. točko izreka v povezavi s IV. in V. točko izreka prvostopenjske odločbe pa navaja, da je služnostni upravičenec izčrpno pojasnil in utemeljil, zakaj so izpolnjeni vsi pogoji iz 21. člena ZEKom-1, zlasti zakaj je pridobitev služnosti nujni pogoj za obratovanje in vzdrževanje obstoječega elektronskega komunikacijskega omrežja.

3. Tožnica v tožbi navaja, da je 21. 6. 2005 s služnostnim upravičencem sklenila pogodbo o ustanovitvi stvarne služnosti v korist A., za čas do 22. 1. 2016. Stvarna služnost v vsebini, kot je določena s pogodbo, je prenehala z dnem 22. 1. 2016 in služnostni upravičenec bi moral v skladu s 16. členom Pogodbe, najkasneje mesec dni po prenehanju stvarne služnosti, odstraniti bazno postajo, zapustiti nepremičnino ter vzpostaviti primerno stanje glede na čas uporabe nepremičnine ter tožnici po drugem odstavku 16. člena Pogodbe na svoje stroške izdati izbrisno dovolilo, na podlagi katerega se stvarna služnost izbriše iz zemljiške knjige. Služnostni upravičenec tega ni storil, zato je tožnica zoper njega vložila tožbo zaradi izstavitve izbrisnega dovolila in odstranitve bazne postaje. Toženka in prvostopenjski upravni organ sta izhajala iz stališča, da je elektronsko komunikacijsko omrežje že zgrajeno in se nahaja na 28,60 m2 strešne površine na strehi objekta, ki stoji na nepremičninah parcela št. 234/1 in 234/2, obe k.o. .... Tožnica je v upravnem postopku zatrjevala, da je postavitev elektronskega komunikacijskega omrežja brez ustrezne pravne podlage in predlagala postavitev ustreznega izvedenca elektronsko komunikacijske stroke. Meni, da je ugotovitev dejstva, da je pridobitev služnosti nujen pogoj za delovanje elektronskega komunikacijskega sistema, zahtevno strokovno vprašanje, katerega odgovor lahko poda le strokovnjak - izvedenec ustrezne stroke. Toženka pa je nujnost služnosti ugotavljala na podlagi navedb služnostnega upravičenca v upravnem postopku in ni izvedla drugih dokazov, s čimer dejansko stanje ni bilo popolno in v celoti ugotovljeno in je bilo posledično tudi kršeno načelo materialne resnice. Sklicuje se na 21. člen ZEKom-1 in ugotavlja, da ga toženka ni upoštevala, saj izvrševanje služnosti ovira tožnico kot upravljavca in dejanskega uporabnika stavbe pri izvajanju dejavnosti zaradi povečanega števila odsotnosti iz zdravstvenih razlogov, ki jih zaposleni pripisujejo elektronskemu komunikacijskemu omrežju na strehi poslovne stavbe. Predlaga odpravo tako odločbe prve stopnje kot odločbe druge stopnje in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Stranki v tem postopku služnostni upravičenec - sedaj C. in služnostna zavezanka Republika Slovenija na tožbo nista odgovorila.

6. Tožba zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 35021-1/2017-2 z dne 14. 8. 2017 je utemeljena.

7. Toženka je z izpodbijano 2. točko izreka deloma ugodila pritožbi A. in izpodbijano 1. točko izreka, s katero je bil zavrnjen zahtevek pritožnika, da se tožnico obremeni s služnostjo, odpravila in v III. točki izreka dodala besedilo "in v upravljanju B.". Na podlagi povzete odločitve je tožnica na nepremičninah, ki jih ima v upravljanju, obremenjena z nepravo stvarno služnostjo, v obsegu kot je bila zahteva pritožnika v njeno breme zavrnjena.

8. Organ druge stopnje je torej v obravnavanem primeru odločal o pritožbi, ki je ni vložila tožnica, deloma odpravil izpodbijano prvostopenjsko odločbo (I. točko izreka, s katero je bila zavrnjena zahteva razlastitvenega upravičenca zoper tožnico) in sam odločil, da jo ustanovljena služnost bremeni (dopolnil III. točko izreka prvostopenjskega organa). Sodišče tožbene razloge razume kot kršitev določb postopka (na pravno kvalifikacijo tožbenih razlogov sodišče ni vezano).

9. Ni sporno, da ima upravni organ v določbah ZUP (drugi odstavek 252. člena) podlago, da odpravi odločitev prvostopenjskega organa in sam drugače reši stvar. Navedeno je mogoče tudi v korist ali škodo pritožnika (v obravnavani zadevi v korist pritožnika), vendar s spremembo odločbe ni mogoče kršiti pravice koga drugega, ki si je na podlagi odločbe prve stopnje pridobil kakšno pravico in se zoper odločbo ni pritožil. V takem primeru je mogoče odločbo spremeniti ob predpisanih pogojih samo s privolitvijo tistih strank, ki se niso pritožile, bile pa bi s spremembo odločbe v korist pritožnika prizadete (glej str. 409, Upravno-procesno pravo - Erik Kerševan in Vinko Androjna). V obravnavani zadevi je bila odločba spremenjena v korist pritožnika, ki je zavrnitvi ustanovitve služnosti v breme tožnice v pritožbi ugovarjal, tožnica pa privolitve v spremembo odločitve ni dala. Iz tožbenih razlogov izhaja, da je bila s spremembo v korist pritožnika tožnica prizadeta, saj je bila v nasprotju s prvostopenjsko odločitvijo (I. točka izreka) obremenjena s prerekano služnostjo.

10. Upravni organ druge stopnje je glede na navedeno kršil določbe postopka, kar je vplivalo na odločitev v zadevi. V obravnavani procesni situaciji je bilo kršeno tudi načelo zaslišanja stranke - 9. člen ZUP. Tožnici pred izdajo izpodbijane drugostopenjske odločbe ni bila dana možnost, da se izjavi o pravno pomembnih dejstvih in okoliščinah in s tem uveljavi in zavaruje svoje pravice in pravne koristi, zato je podana tudi kršitev 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

11. Toženka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponoven postopek drugostopenjskemu organu sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). V ponovnem postopku reševanja pritožbe razlastitvenega upravičenca naj toženka o njej ponovno odloči v skladu s stališči sodišča, ki se nanašajo na pravilno uporabo postopka.

12. Tožba zoper odločbo Upravne enote Ljubljana št. 352-1/2017-6 z dne 7. 3. 2017 ni dovoljena.

13. Postopek in sojenje v upravnem sporu sta mogoča le, če so izpolnjene z zakonom določene procesne predpostavke. ZUS-1 v prvem odstavku 6. člena določa, da upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo pravno sredstvo zoper akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno. Če je bila zoper upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, mogoča pritožba, pa ta ni bila vložena ali je bila vložena prepozno, sodišče tožbo s sklepom zavrže (7. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Na tej podlagi je sodišče tožbo zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo zavrglo, saj tožnica zoper njo pritožbe ni vložila.

14. Ker je tožnica v tem upravnem sporu uspela, ji je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 15,00 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške ji je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 252, 252/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 6, 6/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.