UPRS Sodba in sklep I U 446/2018-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-03-01

mednarodna zaščita - pridržanje prosilca za namen predaje odgovorni državi članici - znatna nevarnost za pobeg - okoliščine, ki kažejo na begosumnost - nedovoljeni prestop čez državno mejo

ZTuj-2 je glede definicije nevarnosti pobega dovolj predvidljiv in merljiv in so kriteriji za nevarnost pobega po mnenju sodišča povsem primerni tudi, ko gre za presojo nevarnosti pobega prosilca za azil in ne le za nevarnost pobega tujca, ki nima takega statusa.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka odločila, da prosilca za mednarodno zaščito, ki trdi, da je A.A., državljan Iraka, pridrži za namen predaje na prostore in območje Centra za tujce, do predaje odgovorni državi članici po Uredbi (EU) št. 604/2013; ter v 2. točki izreka, da se prosilca pridrži za namen predaje od ustne naznanitve dne 21. 2. 2018 od 13.00 ure do predaje odgovorni državi članici, ki mora biti opravljena najkasneje v šestih tednih od sprejema odgovornosti odgovorne države članice ali od trenutka, ko preneha veljati odložilni učinek tožbe zoper sklep, s katerim se določi odgovorna država članica. V obrazložitvi je navedla, da so tožnika prijeli policisti na nekdanjem mejnem prehodu Karavanke. Pri sebi ni imel nobenega osebnega dokumenta za ugotavljanje identitete. Dne 21. 2. 2018 je vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji, ki jo je utemeljil s tem, da je izvorno državo zapustil, ker je preganjan kot Jazid. Iz Iraka je odšel v Turčijo, kjer je bival približno mesec dni, nato je odšel v Italijo, ker so mu vzeli prstne odtise in mu dali neke papirje. Njegova ciljna država je Nemčija, kjer ima brate in sestre. Po preverjanju v bazi Eurodac je bilo ugotovljeno, da je tožnik pred prihodom v Republiko Slovenijo že zaprosil za mednarodno zaščito in sicer dne 14. 2. 2018 v Republiki Italiji. Pri sebi je imel dokument, iz katerega je razvidno, da bi se moral 15. 2. 2018 zglasiti pri italijanskem migracijskem organu. Tožnik je na vprašanje, zakaj se ni zglasil, povedal, da so mu dejali, da se mora zglasiti, če bo ostal v Republiki Italiji. Če pa ne bo želel ostati, lahko zapusti ozemlje Republike Italije.

2. Vse to potrjuje, da je izrazito begosumen in bi, tako kot vse predhodne države, zapustil tudi Republiko Slovenijo in s tem onemogočil predajo pristojni državi članici EU. Namen mednarodne zaščite je nudenje zaščite ljudem, ki so v svoji državi ogroženi in ne ilegalno sprehajanje po državah, kar počne tožnik. S takimi dejanji onemogoči katerikoli državi merodajno odločanje o njegovih domnevnih težavah v izvorni državi. Okoliščine, v katerih je tožnik zaprosil za mednarodno zaščito, njegove navedbe in dejanja, kažejo na utemeljen sum, da bi, v primeru, če mu gibanje ne bi bilo omejeno, samovoljno zapustil azilni dom in ponovno prečkal meje ilegalno iz države v državo. Za nadaljevanje postopka je zato nujno, da se mu gibanje omeji. Toženka je preverila, ali bi bil milejši ukrep, to je pridržanje na območju azilnega doma, primeren. Ugotavlja, da se je ta ukrep ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj izkazal za zelo neučinkovitega, pobegle osebe so zapuščale dom preko kovinske ograje, bodisi so izkoristile odsotnost varnostnika, ko je bil na obhodu, ali pa odšle celo preko glavnega vhoda. Z uporabo tega, milejšega ukrepa, ne bi bilo mogoče doseči namena.

3. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in zoper njega vlaga tožbo. Navaja, da se toženka sklicuje na določilo 68. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) in na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 26/2016 z dne 15. 3. 2017, kar je v nasprotju s sodbami Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) in Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU), ki se upoštevajo neposredno na podlagi 3.a, 8. in 153. člena Ustave RS. V sodbi I Up 26/2016 nista upoštevani sodbi ESČP izdani v zadevah Abdolkhani in Karimnia proti Turčiji ter Keshmiri proti Turčiji, v katerih je ESČP ugotovilo, da se je vlada sicer sklicevala na določene določbe o odvzemu prostosti, vendar se te določbe niso nanašale na odvzem prostosti v konkretnem postopku odstranitve, temveč na ureditev bivanja za tujce, zaradi česar je ESČP odločilo, da odvzem prostosti v teh primerih nima pravne podlage. Leto dni po sodbi Vrhovnega sodišča I Up 26/2016 je SEU v zadevi Al Chador (C-528/15) razsodilo, da je potrebno člen 2(n) v povezavi s členom 28 (2) Uredbe EU št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (v nadaljevanju Uredba Dublin III) razlagati tako, da morajo države članice določiti objektivna merila, na katerih temeljijo razlogi za sum pobeglega prosilca za mednarodno zaščito v splošno zavezujoči določbi, katere uporaba mora biti predvidljiva. Če take določbe ni, člena 28 (2) Uredbe Dublin III ni mogoče uporabiti. Meril za pridržanje ni določil zakon, ampak Vrhovno sodišče v sodbi I Up 26/2016 z dne 15. 3. 2016, v kateri je navedlo, da se 68. člen ZTuj-2 lahko uporablja, hkrati pa je njegovo uporabo omejilo na tri alineje. Določilo 68. člena ZTuj-2 se nanaša na nevarnost pobega tujca, ki mu je bila že izdana odločba o vrnitvi, v primerih iz 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), pa se odloča o postopku priznanja mednarodne zaščite. Okoliščine, s katerimi je po 68.členu ZTuj-2 izkazana begosumnost, se pri mednarodni zaščiti sploh ne morejo uporabiti. Na podlagi drugega odstavka 28. člena Uredbe Dublin III mora biti ukrep sorazmeren. Če tožnik beži iz svoje izvorne države, ker je preganjan, pa se pri tem v neki državi zateče v center za tujce, kjer z njim nečloveško ali ponižujoče ravnajo, potem ukrep omejitve gibanja ne more biti sorazmeren. Bivanje v Centru za tujce pomeni poseg v tožnikovo osebno svobodo in ne ukrep omejitve gibanja.

4. V Italiji so tožniku vzeli prstne odtise in ga pustili na ulici. Bivanja mu niso uredili tako, da je spal na cesti. Menil je, da če ostane v Italiji, bo stalno živel zunaj. Hotel je v Nemčijo, kjer ima tri brate in štiri sestre, vsi so zaposleni. Očitek, da je tožnik dal prstne odtise ne more biti razlog za pridržanje. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa.

5. Hkrati s tožbo sodišču predlaga, naj na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) do pravnomočne odločitve zadrži izvršitev izpodbijanega akta in tožniku ukine ukrep omejitve gibanja na prostore azilnega doma. Meni, da je v tožbi izkazal, zakaj v tem primeru niso izpolnjeni pogoji za odvzem prostosti, izvrševanje ukrepa pa zanj pomeni nepopravljivo škodo. V omejenem prostoru azilnega doma se slabo počuti. Poseg v pravico do osebne svobode iz 19. člena Ustave RS, 5. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah in 6. člena Listine EU o temeljnih pravicah pomeni težko popravljivo škodo že samo po sebi. Glede na to mora sodišče zaradi kršitve ustavne pravice zagotoviti učinkovito sodno varstvo, ki ga tožnik brez izdaje začasne odredbe ne bo imel.

6. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis. Tudi glavne obravnave se ni udeležila.

7. Tožnik je na glavni obravnavi svojo trditev, da v predpisih ne obstaja ustrezna pravna podlaga za izrek ukrepa omejitve gibanja, dodatno podkrepil s sklicevanjem na sodbo Nemškega zveznega sodišča VZB 31/14. Navaja, da iz nje izhaja, da prosilcu za mednarodno zaščito ni bil izrečen ukrep omejitve gibanja zato, ker v nemškem zakonu ni bilo natančno opredeljeno, kdaj so podani pogoji nevarnosti pobega.

9. V obravnavani zadevi gre za ukrep pridržanja za namen tožnikove predaje odgovorni državi članici po Uredbi Dublin III. Sporno je tožnikovo pridržanje v prostorih in na območju Centra za tujce v Postojni in s tem obstoj pogojev, ki so za pridržanje oseb, v zvezi s katerimi poteka postopek predaje, predpisani v drugem odstavku 28. člena navedene Uredbe.

10. Po drugem odstavku 28. člena Uredbe Dublin III lahko države članice, kadar obstaja znatna nevarnost, da bo oseba pobegnila, na podlagi presoje vsakega posameznega primera, zadevno osebo pridržijo, da bi omogočile izvedbo postopka za predajo v skladu s to uredbo, vendar le, če je ukrep pridržanja sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugih prisilnih ukrepov. Prvi odstavek 28. člena te uredbe določa, da države članice ne smejo pridržati osebe zgolj zato, ker v zvezi z njo poteka postopek, določen v tej uredbi.

11. Neutemeljene so tožbene navedbe, da glede na stališča iz sodb ESČP v zadevah Abdolkhani in Karimnia proti Turčiji ter Keshmiri proti Turčiji ter stališča v sodbi SEU C-258/15 v slovenski zakonodaji ni pravne podlage za izpodbijani sklep. Iz sodbe SEU v zadevi C-528/15 (Al Chodor) izhaja obveznost države članice, da mora v splošno zavezujoči določbi določiti objektivna merila, na katerih temeljijo razlogi za sum pobega prosilca za mednarodno zaščito, v zvezi s katerim poteka postopek predaje. Iz te dikcije torej nedvoumno izhaja, da morajo biti kriteriji zapisani v zakonu ter da mora biti kvaliteta teh kriterijev taka, da jih je mogoče šteti za objektivna merila. Pravna podlaga iz ZTuj-2 nedvomno izpolnjuje te kriterije. Gre namreč za kriterije, ki so zapisani v zakonu, ki ureja sorodno pravno področje tujcev (soroden postopek vračanja oziroma odstranitve tujca iz države). Zgolj to, da kriteriji niso zapisani v zakonu, ki ureja odločanje o mednarodni zaščiti, ne zmanjšuje splošne obveznosti in predvidljivosti njihove uporabe, niti zahtevane kvalitete objektivnosti teh kriterijev. S tem v zvezi sodišče pripominja še to, da tudi po izdaji sodbe SEU v zadevi Al Chodor tako Vrhovno sodišče RS (npr. sklep X Ips 7/2017), kot tudi Upravno sodišče RS (npr. sodba in sklep I U 1080/2017, I U 2382/2017, I U 2743/2017, I U 2373/2017) v svoji prevladujoči praksi nista našla razlogov za spremembo stališč, ki izhajajo iz sodbe Vrhovnega sodišča RS št. I Up 26/2016. Sodišče glede na priloženi povzetek sodbe Nemškega zveznega sodišča V ZB 31/14 z dne 26. 6. 2014 najprej uvodoma pojasnjuje, da ni vezano na sodbe nacionalnih sodišč, temveč na sodbe SEU in ESČP. Vendar pa ne glede na to dodaja, da iz prevoda kratkega povzetka sodbe nemškega zveznega sodišča ne izhaja, da bi šlo za identično situacijo, kot v obravnavanem primeru. V obrazložitvi povzetka te sodbe je navedeno, da Uredba Dublin III od držav članic zahteva, da kriterije določijo z zakonom, pri čemer mora biti zakonodaja predvidljiva, merljiva in kontrolirana. Nadalje v tej obrazložitvi piše, da nemški Zakon o tujcih ne ustreza zahtevam Uredbe Dublin III, ker se uredba in nemški Zakon o tujcih med seboj pravzaprav ne razlikujeta. Nemško sodišče tako ugotavlja, da niti Zakon o tujcih, niti sodna praksa ne določata, kaj so to objektivni kriteriji. S tem v zvezi pa naslovno sodišče ugotavlja, da naš, slovenski ZTuj-2, vsebuje objektivne kriterije glede nevarnosti pobega in so ti kriteriji natančno opredeljeni. Zelo natančno sta opisani dve vrsti okoliščin, ki kažejo na nevarnost pobega, pri čemer druga kategorija predstavlja milejše oblike okoliščin. Pri vsaki vrsti so podrobno opisana ravnanja, ki kažejo na to, ali gre pri nekom za nevarnost pobega. Tako sodišče ugotavlja, da je slovenski ZTuj-2 glede definicije nevarnosti pobega dovolj predvidljiv in merljiv in so ti kriteriji za nevarnost pobega po mnenju sodišča povsem primerni tudi, ko gre za presojo nevarnosti pobega prosilca za azil in ne le za nevarnost pobega tujca, ki nima takega statusa.

12. Na drugačno presojo glede obstoja zakonite pravne podlage za izdajo izpodbijanega sklepa ne vpliva niti tožnikovo sklicevanje na sodbi ESČP v zadevah Abdolkhani in Karimnia proti Turčiji ter Keshmiri proti Turčiji. V navedenih zadevah namreč ne gre za primerljivo situacijo, saj je turška vlada v teh judikatih pridržanje opirala na pravne norme, ki se niso nanašale na pridržanje v zvezi z odstranitvijo iz države, temveč zgolj na regulacijo prebivališč za določene skupine tujcev (tistih, ki nimajo veljavnih potnih listin ali ne morejo biti deportirani).

13. Sodišče tako ne soglaša s tožbeno navedbo, da se 68. člena ZTuj-2 pri mednarodni zaščiti ne more uporabiti, saj je Vrhovno sodišče RS v zadevi št. I Up 26/2016 z dne 15. 3. 2016 navedlo, da je mogoče uporabiti kriterije iz 68. člena ZTuj-2, ki so skladni s posebnimi značilnostmi in cilji Uredbe Dublin III, to pa so najmanj kriteriji po 3., 4. in 5. alineji prvega odstavka 68. člena ZTuj-2. V Sloveniji torej obstaja pravna podlaga za izrek omejitve gibanja in se zato v določenih primerih prosilce za mednarodno zaščito sme pridržati.

14. Sodišče se strinja s presojo in zaključki toženke, ki izhajajo iz izpodbijanega sklepa. Na znatno nevarnost, da bi tožnik, če mu gibanje ne bi bilo omejeno, pobegnil, kažejo njegova dejanja in navedbe v dosedanjem postopku. Tožnik je že pred prihodom v Slovenijo nezakonito prehajal države z namenom, da pride v Nemčijo. Osebnih dokumentov, s katerimi bi lahko dokazal identiteto in zatrjevano sorodstvo z brati in sestrami, h katerim naj bi bil namenjen, nima. Iz upravnega spisa izhaja, da je tožnik ob podaji prošnje za mednarodno zaščito izjavil, da potnega lista ni nikdar imel, na zaslišanju pa je povedal, da mu je pretekel. Celo, če veljavnega potnega lista ne bi imel, je sam povedal, da ima tudi druge osebne dokumente (osebno izkaznico, potrdilo o državljanstvu), s katerimi bi torej lahko izkazal svojo identiteto. Na zaslišanju je pojasnil, da dokumentov ni vzel s seboj zato, da jih ne bi izgubil in zato, da ne bi opravili postopka identifikacije, ker bi ga potem prisilno vrnili nazaj v Irak, ker bi vedeli, od kod je. Nobenega dvoma ni, da tožnik s takim ravnanjem onemogoča oziroma otežuje izvedbo postopkov, kar pomeni nesodelovanje v postopku. Pri tem ni razumnega razloga, da bi prosilec za mednarodno zaščito tako ravnal. Če želi, da bo njegovi prošnji ugodeno, mora dokazati, da je utemeljena, s tem pa mora izkazati tudi svojo identiteto.

15. Tožnik je vložil prošnjo za mednarodno zaščito v Italiji. Tega ni storil, ker bi to nameraval. Prošnjo je vložil, ker so ga na ladji, na kateri je bil slepi potnik, odkrili in v Trstu predali policistom. Navaja sicer, da ni vedel, da je vložil prošnjo za mednarodno zaščito, češ da je dal zgolj prstne odtise. Vendar hkrati zatrdi, da je to moral storiti, ker so mu pojasnili, da bi ga drugače vrnili v Turčijo. Iz tega izhaja, da vendarle ni šlo zgolj za jemanje prstnih odtisov, ampak je bilo tožniku pojasnjeno, da ga bo policija, če ne bo vložil prošnje za mednarodno zaščito, vrnila, od koder je prišel. Prav tako ni prepričljiva njegova izpovedba, da ni vedel, kje se mora zglasiti naslednji dan. Na vabilu je naveden datum in kraj, kjer naj bi se tožnik zglasil. Listino je podpisal tudi tolmač, kar dokazuje, da je bil prisoten in je tožniku vsebino prevedel. Če bi se tožnik želel zglasiti tam, kamor je bil vabljen, pa ne bi razumel, kje je to, bi to vprašal. Pri tem pa je zaslišan kot stranka tudi jasno izpovedal, da v Italiji ni nameraval ostati.

16. Tožnik se sklicuje, da v Italiji ni počakal na konec postopka oziroma, da se naslednji dan ni zglasil na kraju, navedenem v vabilu tudi zato, ker je policija z njim grdo ravnala in ga je vrgla na cesto. Ni imel hrane, niti prenočišča. Sodišče ocenjuje, da je tak odgovor neprepričljiv, saj je bil tožnik v Italiji zgolj en dan. Pred tem je ilegalno potoval v organizaciji tihotapcev, najprej peš, nato skrit v tovornjaku in nato na trajektu kot slepi potnik. Gotovo so bile razmere na tem daljšem potovanju težke, a jih je sprejemal. Po drugi strani pa trdi, da so v Italiji z njim ravnalo grdo, ker je prespal na prostem in ni dobil hrane. Gre namreč za en dan tj. za zelo kratko obdobje bivanja in enkraten stik z uradnimi organi. Na podlagi tega ni mogoč zaključek, da tožnik ni počakal do konca postopka zato, ker so z njim ravnali grdo. Za grdo ravnanje bi šlo, če bi ga pustili na prostem in brez hrane dlje, tj. tudi po tem, ko bi se že zglasil na migracijskem uradu. Neprepričljiva je izpovedba, da sta tožnik in njegov sopotnik ravno naslednji dan srečala dva prebežnika iste narodnosti, ki sta prišla z Nemčije dopustovat v Trst in sta bila tega dne namenjena nazaj v Nemčijo ter nista imela nič proti, da ju vzameta s seboj. Sodišče ocenjuje, da tako ravnanje glede na vse okoliščine zadeve kaže na to, da ni šlo za naključje. Tudi način prihoda v Slovenijo kaže, da tožnik prošnje za mednarodno zaščito (tudi) v Sloveniji ne bi vložil, če ga ne bi prijela policija. Nenazadnje je na razgovoru dne 21. 2. 2018 sam izpovedal, da ni vedel, da Slovenija obstaja.

17. Opisano postopanje tožnika je po presoji sodišča nedvomno mogoče opredeliti kot okoliščino iz 5. alinee prvega odstavka 68. člena ZTuj-2 in sodišče, enako kot pristojni organ, utrjuje v prepričanju, da bi tožnik, če ne bi bil pridržan, zapustil tudi Slovenijo in s tem onemogočil predajo odgovorni državi članici.

18. Sodišče se ne strinja s tožbeno navedbo, da zakonodajalec ni uredil možnosti manj prisilnih ukrepov pridržanja, kot pa je odvzem prostosti oziroma z navedbo, da ukrep pridržanja na območju azilnega doma ni manj prisilen ukrep (prvi odstavek 84. člena ZMZ-1). Ker gre zgolj za ukrep zadrževanja na določeno območje, v primeru omejitve gibanja na to območje ni mogoče govoriti o odvzemu prostosti tako, da je manj prisilni ukrep zagotovljen.

19. Res je, da gre v primeru pridržanja v Centru za tujce (torej ne na območje azilnega doma) za ukrep, ki po svojih značilnostih ustreza ukrepu odvzema prostosti v smislu 28. člena Uredbe Dublin III. Vendar je Vrhovno sodišče RS v sodbi št. I Up 26/2016 sprejelo stališče, da je toženka v postopku predaje oseb odgovorni državi članici upravičena izreči tudi ukrep pridržanja, ki pomeni odvzem prostosti določene osebe in s tem poseg v njeno osebno svobodo. Toženka je tudi dovolj obrazložila sorazmernost odrejenega pridržanja v smislu določb Uredbe Dublin III. To je storila z obširnim opisom razmer v azilnem domu, ko v izpodbijanem sklepu ugotavlja, zakaj drugih, manj prisilnih ukrepov, kot je namestitev tožnika v Center za tujce, ni, in da je zato le z namestitvijo v omenjenem centru mogoče zagotoviti predajo. Stanje v azilnem domu namreč ne onemogoča pobega in zato namestitev tožnika v azilni dom ni mogoča. Sicer pa tak ukrep ZMZ-1 v drugem odstavku 84. člena izrecno dopušča. V Centru za tujce je za tožnika dobro poskrbljeno tudi glede zdravniške oskrbe, hrane in higiene, kar tudi kaže na to, da ne gre za prekomeren poseg.

20. Ker je glede na navedeno odločitev toženke pravilna, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, na katerega opira tožnik zahtevo za izdajo začasne odredbe, lahko sodišče do izdaje pravnomočne sodne odločbe stanje uredi drugače, kot sledi iz izpodbijanega akta.

22. V konkretnem primeru je ob odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe že tudi odločeno o tožbi, in to pravnomočno, kar pomeni, da z ozirom na citirano zakonsko ureditev, po kateri se izvršitev izpodbijanega sklepa lahko odloži le do pravnomočnosti sodbe, odločitev o predlaganem zadržanju ne bi imela nobenih učinkov. To pa pomeni, da tožnik za predlagano zadržanje izpodbijanega sklepa ne izkazuje več pravnega interesa, in da je zato treba zahtevo za izdajo začasne odredbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavreči.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva - člen 28, 28/2

Zakon o mednarodni zaščiti  - ZMZ-1  - člen 84, 84/1

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 68, 68/1, 68/1-5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.