UPRS Sodba II U 322/2017-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-11-20

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Nevenka Đebi

turizem - obrazložitev odločbe - status društva, ki deluje v javnem interesu

Izvajanje dejavnosti spodbujanja turizma v javnem interesu lahko poteka znotraj turističnega območja, torej tudi na lokalni ravni. Pri odločanju o podelitvi statusa pravne osebe, ki deluje na področju vzpodbujanja turizma v javnem interesu, gre za zahtevno strokovno opravilo. Čeprav relevantni kazalci za odločitev niso vnaprej določeni z numerično opredeljenimi kazalniki za vso Slovenijo, to organa ne odvezuje dolžnosti obrazložiti svojo odločitev na tak način, da jo je mogoče preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 322-8/2017/7 z dne 19. 4. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 € z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je bila zavrnjena vloga tožeče stranke za pridobitev statusa pravne osebe, ki deluje v javnem interesu na področju spodbujanja razvoja turizma v okviru turističnega območja Občine Lendava. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka dne 30. 1. 2017 na ministrstvo naslovila vlogo za pridobitev statusa pravne osebe, ki deluje v javnem interesu na področju spodbujanja razvoja turizma v okviru turističnega območja Občine Lendava. Po pozivu tožene stranke je tožeča stranka svojo vlogo še dopolnila, to vlogo pa je v skladu s prvim odstavkom 6. člena Pravilnika o postopku za pridobitev statusa pravne osebe, ki deluje v javnem interesu na področju spodbujanja turizma (v nadaljevanju Pravilnik), obravnavala strokovna komisija za pripravo mnenja o izpolnjevanju pogojev za podelitev statusa pravne osebe osebe, ki deluje v javnem interesu na svoji seji dne 21. 3. 2017.

2. Ugotovljeno je bilo, da je tožeča stranka svojo vlogo dopolnila s soglasjem Občine Kobilje (tožeča stranka je bila namreč opozorjena, da ni priloženega soglasja občin v okviru turističnega območja, saj naj bi bilo treba poleg soglasja Občine Lendava priložiti soglasje vsaj še ene sosednje občine, s katero bi sooblikovala turistično območje). Komisija je ugotovila, da izdano soglasje Občine Kobilje sicer zadošča zahtevi za dopolnitev vloge iz formalnega vidika, po vsebinski plati pa iz vloge ni mogoče razbrati, da bi tožena stranka na celotnem turističnem območju, ki bi ga sooblikovali Občina Lendava in Občina Kobilje, v pričakovanem obsegu dejansko izvajala dejavnosti in storitve, ki so v javnem interesu po določbi 21. člena Zakona o spodbujanju razvoja turizma (v nadaljevanju ZSRT). Po mnenju komisije je tožeča stranka sicer aktivna, vendar dejavnosti in storitev na celotnem turističnem območju ne izvaja v obsegu, ki bi presegal lokalni pomen oziroma predstavljal temelj za podelitev statusa. Neodgovorjeno in nepojasnjeno je ostalo tudi vprašanje razmejitve opravljanja dejavnosti in storitev v javnem interesu med tožečo stranko in A., ki deluje na turističnem območju, ki zajema tako območje Občine Lendava kot tudi območje Občine Kobilje in ji je bil status že podeljen. Po mnenju komisije glede na navedeno tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za podelitev statusa za delovanje v javnem interesu na področju spodbujanja razvoja turizma v okviru turističnega območja, zato je ministrstvo odločilo, da se vloga tožeče stranke zavrne.

3. Tožeča stranka je vložila tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, nepravilno in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja ter zmotno uporabljenega materialnega prava. Navaja, da je med strankama nesporno, da je vloga tožeče stranke popolna in da formalne pogoje za pridobitev statusa izpolnjuje. Tožeča stranka je vlogo izrecno vložila za pridobitev statusa v okviru turističnega območja Občine Lendava. V pozivu na dopolnitev vloge z dne 2. 2. 2017 je tožena stranka od tožeče stranke zahtevala, da priloži soglasje vsaj še ene sosednje občine, s katero bi sooblikovali turistično območje, čeprav to iz zakona ne izhaja. ZSRT v 1. točki 4. člena sicer definira pojem turistično območje, ki lahko zajema tako območje samo ene kot tudi več občin in nikjer ne določa, da gre praviloma za širše območje od ene občine. V tem delu je bila torej vloga tožeče stranke že pred dopolnitvijo pravilna in popolna in je tožena stranka nezakonito dosegla, da je tožeča stranka vlogo dopolnila s soglasjem Občine Kobilje, nato pa ji v izpodbijani odločbi očita, da iz vloge ni razbrati, da bi na celotnem območju obeh občin v pričakovanem obsegu dejansko izvajala dejavnosti in storitve, ki so v javnem interesu po 21. členu ZSRT.

4. Razen tega tožena stranka v odločbi ni obrazložila, kakšen naj bi bil pričakovani obseg dejavnosti in storitev iz 21. člena ZSRT, glede takšnih pavšalnih in neobrazloženih navedb tožene stranke pa se tožeča stranka ne more niti opredeliti niti jih ne more preizkusiti. Odločitev tožene stranke je zato arbitrarna in pravno neutemeljena ter nima podlage v zakonu in podzakonskih predpisih.

5. Tožena stranka v izpodbijani odločbi ugotavlja, da tožeča stranka dejavnosti in storitev na turističnem območju ne izvaja v obsegu, ki bi presegal lokalni pomen, kar naj bi bil pogoj za pridobitev statusa, ZSRT pa takšnega pogoja ne določa, niti tožena stranka v izpodbijani odločbi ne navaja zakonskega člena, iz katerega ta pogoj izhaja. Tudi v tem delu je izpodbijana odločitev neobrazložena.

6. ZSRT tudi ne določa, da na določenem turističnem območju ne smeta opravljati dejavnosti dve pravni osebi v javnem interesu. Prav nasprotno, ZSRT v svojih temeljnih načelih celo spodbuja sodelovanje med raznimi subjekti in je ravnanje tožene stranke v popolnem nasprotju s temeljnimi načeli tega zakona.

7. Tožeča stranka zanika, da je ostalo neodgovorjeno in nepojasnjeno vprašanje razmejitve opravljanja dejavnosti in storitev v javnem interesu med tožečo stranko in A. Dejavnosti in storitev, ki jih je v skladu s predloženimi poročili in programi opravljala tožeča stranka, A. ni nikoli izvajala. Navedbe tožene stranke so zato zmotne, iz obrazložitve pa tudi ni razvidno, da bi to dejstvo tožena stranka sploh ugotavljala. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v nov postopek. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi. Navaja, da je za razumevanje pomena, ki ga ZSRT pripisuje povezovanju na lokalni ravni, treba izhajati iz določbe 3. alinee 9. člena ZSRT, v skladu s katero so pravne osebe, s tem, ko jim je bil podeljen status pravne osebe, ki deluje v javnem interesu na področju spodbujanja razvoja turizma, eden izmed nosilcev izvajanja ukrepov in aktivnosti turistične politike iz 6. člena ZSRT in s tem tudi strategije slovenskega turizma iz 5. člena ZSRT. Strategija razvoja slovenskega turizma 2012 do 2016 pa poudarja prav pomen povezovanja na lokalni ravni zaradi oblikovanja kakovostnih in zanimivih turističnih proizvodov ter skupnega nastopanja na tujih trgih. Tožena stranka zavrača tožbeno navedbo, da naj bi od tožeče stranke izsilila dopolnitev vloge z zahtevo po soglasju še ene občine, nato pa tožeči stranki očitala, da iz vloge ni razbrati, da bi na celotnem območju obeh občin v pričakovanem obsegu dejansko izvajala dejavnosti in aktivnosti, ki so v javnem interesu po določbi 21. člena ZSRT in odgovarja, da se zahteva za dopolnitev vloge ni nanašala le na turistično območje, ki ga sooblikujeta obe občini skupaj, temveč že na samo območje Občine Lendava. Že prvotna vloga tožeče stranke je bila namreč ne le formalno, ampak tudi vsebinsko pomanjkljiva.

9. Glede tožbene navedbe, da v odločbi ni obrazloženo, kakšen naj bi bil pričakovani obseg dejavnosti in storitev, ki bi zadostil zahtevam za podelitev statusa pravne osebe v javnem interesu, pa tožena stranka pojasnjuje, da gre pri tem za zahtevno strokovno opravilo, ki je v okviru postopka obravnave vloge prav zaradi svoje narave poverjeno strokovni komisiji, ki jo je imenoval minister, pristojen za turizem. Strokovna komisija glede na naravo postopka, še posebej obsega zelo raznovrstnih dejavnosti in storitev, ki so v javnem interesu, ob različni intenziteti njihovega izpolnjevanja in glede na kompleksnost področja, ne more sprejemati odločitev na način, da bi bil prag doseganja upravičenosti do statusa lahko v celoti vnaprej določen oziroma merljiv z numerično opredeljenimi kazalniki, ki bi veljali za celotno območje Republike Slovenije in za vse občine v Republiki Sloveniji ne glede na stopnjo razvoja turizma. Strokovna komisija je vse predložene navedbe o referencah tožeče stranke proučila in jih po vsebini ocenila kot nedeljivo celoto. Pri tem je kot temeljno vodilo upoštevala načelno stališče, da je podelitev statusa pravne osebe v javnem interesu utemeljena le v primerih, ko pravna oseba s svojim delovanjem izkazuje take dosežke, ki hkrati predstavljajo tudi pomembne javno koristne učinke, ki pa jih iz obravnavane vloge ni razbrala v pričakovanem obsegu.

10. Tožena stranka je v zahtevi za dopolnitev vloge tožečo stranko tudi pozvala, da pojasni, kako naj bi glede na ureditev, ki jo določa ZSRT, na istem turističnem območju dve pravni osebi hkrati opravljali dejavnost v javnem interesu na področju spodbujanja razvoja turizma. S tem je želela pridobiti pojasnilo glede sodelovanja tožeče stranke z A. oziroma razmejitvi dejavnosti in storitev, ki jih opravlja vsaka od njiju na področju spodbujanja razvoja turizma. Tožeča stranka se na ta poziv ni odzvala oziroma ni podala o tem nobenega pojasnila. To sicer ni bil izrecen razlog za zavrnitev vloge tožeče stranke, bi pa tovrstno pojasnilo toženi stranki omogočilo boljši vpogled v prispevek tožeče stranke pri spodbujanju razvoja turizma na turističnem območju. Zaradi neodzivnosti tožeče stranke in odsotnosti drugih dokazil, je zato morala tožena stranka vlogo tožeče stranke zavrniti, saj ni bilo mogoče ugotoviti, katere naloge spodbujanja razvoja turizma v javnem interesu je tožeča stranka opravljala oziroma je bilo tistih, za katere je nesporno, da jih tožeča stranka opravlja, premalo. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

11. Pri svojih stališčih sta stranki vztrajali tudi v svojih pripravljalnih vlogah.

13. Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi določb takrat veljavnih ZSRT in Pravilnika o postopku za pridobitev statusa pravne sebe, ki deluje v javnem interesu na področju spodbujanja razvoja turizma (v nadaljevanju Pravilnik). Pravnim osebam, ki delujejo na področju spodbujanja razvoja turizma na nacionalni ravni in pravnim osebam, ki so bile ustanovljene z namenom spodbujanja razvoja turizma v okviru turističnega območja, ali imajo možnost opravljati dejavnosti v javnem interesu v okviru turističnega območja ter so za te dejavnosti registrirane, se lahko podeli status pravne osebe, ki deluje v javnem interesu na področju spodbujanja razvoja turizma (v nadaljevanju: status za delovanje v javnem interesu).

14. Pravna oseba iz prvega odstavka 15. člena ZSRT mora za pridobitev statusa za delovanje v javnem interesu izpolnjevati pogoje: da deluje najmanj dve leti pred vložitvijo vloge za pridobitev statusa za delovanje v javnem interesu; da ima dejavnosti, ki so v javnem interesu na področju spodbujanja razvoja turizma, opredeljene v svojem ustanovitvenem aktu; da je zadnji dve leti pred vložitvijo zahteve za podelitev statusa sredstva pretežno uporabljala za opravljanje dejavnosti, ki so v javnem interesu na področju spodbujanja razvoja turizma; da je v obdobju zadnjih dveh let redno izvajala programe, projekte ali druge aktivnosti za uresničevanje namena in ciljev, ki so v javnem interesu; da ima izdelane programe svojega bodočega delovanja ter da ima izkazane pomembne dosežke svojega delovanja (drugi odstavek 15. člena ZSRT). Pravne osebe, ki želijo pridobiti status za delovanje v javnem interesu v okviru turističnega območja, morajo poleg pogojev iz prejšnjega odstavka pridobiti soglasje občin v okviru turističnega območja (tretji odstavek 15. člena ZSRT). Status za delovanje v javnem interesu se podeli v skladu s predpisi, ki urejajo splošni upravni postopek, z odločbo, ki jo izda minister, pristojen za turizem. Status se podeli za dobo petih let z možnostjo podaljšanja (peti odstavek 15. člena ZSRT).

15. Turistično območje je geografsko zaokroženo območje ene ali več občin, ki ponuja določen splet turističnih storitev oziroma integralni turistični proizvod (od storitev prenočevanja, prehrane, zabave, rekreacije, do drugih storitev za prosti čas in drugih storitev), zaradi katerega ga turist oziroma turistka izbere za svoj potovalni cilj (1. točka 4. člena ZSRT).

16. Dejavnosti in storitve, katerih opravljanje na ravni turističnega območja je v javnem interesu, so: 1. informacijska turistična dejavnost, ki vključuje informiranje turistov, zbiranje podatkov za potrebe informiranja obiskovalcev oziroma obiskovalk, ugotavljanje mnenj obiskovalcev o kakovosti turistične ponudbe, sprejemanje in posredovanje predlogov in pritožb obiskovalcev v zvezi s turistično ponudbo pristojnim organom in urejanje in vzdrževanje turistične signalizacije; 2. spodbujanje razvoja celovitih turističnih proizvodov turističnega območja; 3. trženje celovite turistične ponudbe na ravni turističnega območja; 4. razvoj in vzdrževanje skupne turistične infrastrukture; 5. razvoj in vzdrževanje javnih površin, namenjenih turistom; 6. organizacija in izvajanje prireditev; 7. ozaveščanje in 8. spodbujanje lokalnega prebivalstva za pozitiven odnos do turistov in turizma ter druge storitve, ki jih v turističnem območju brezplačno nudijo turistom (21. člen ZSRT).

17. Pritrditi je tožeči stranki, da iz določb ZSRT, ki določa pogoje za pridobitev statusa pravne osebe, ki deluje v javnem interesu na področju spodbujanja razvoja turizma (status za delovanje v javnem interesu) ne izhaja, da se mora dejavnost nujno izvajati na območju več občin. Iz opredelitve turističnega območja, kot izhaja iz 1. točke 4. člena ZSRT sledi, da je to geografsko zaokroženo območje ene ali več občin. Izpodbijana odločitev temelji na ugotovitvi tožene stranke, da iz vloge ni mogoče izbrati, da bo tožeča stranka dejavnosti in storitve iz 21. člena ZSRT izvajala v pričakovanem obsegu ter da dejavnosti na celotnem območju ne izvaja v obsegu, ki bi presegal lokalni pomen. Tudi slednji pogoj iz določb ZSRT ne izhaja. Iz 15. in 16. člena ZSRT izhaja, da gre pri statusu za delovanje v javnem interesu za izvajanje dejavnosti in storitev v javnem interesu bodisi na nacionalni ravni bodisi na ravni turističnega območja, glede na določbo 1. točke 4. člena ZSRT pa lahko slednje zajema tudi območje ene občine. Iz navedenega pa izhaja, da lahko poteka izvajanje dejavnosti spodbujanja turizma v javnem interesu tudi znotraj turističnega območja, torej tudi na lokalni ravni.

18. K zgoraj navedenemu sodišče še dodaja, da se tožena stranka v odgovoru na tožbo neutemeljeno sklicuje na strategijo slovenskega turizma. Status za delovanje v javnem interesu se tako podeli na podlagi pogojev, predpisanih z določbami materialnega predpisa, ki to vprašanje ureja, cilji strategije slovenskega turizma pa se zasledujejo z drugimi sredstvi, med ostalim tudi s partnerskim sodelovanjem vseh deležnikov

19. Po obrazloženem je argumentacija izpodbijane odločitve, da tožeča stranka ne izvaja dejavnosti in storitev na turističnem območju, ki bi presegal lokalni pomen, v nasprotju z zgoraj navedenim materialnim pravom.

20. Izpodbijana odločitev temelji tudi na zaključku, da iz vloge ni mogoče razbrati, da bi tožeča stranka dejavnosti in storitve iz 21. člena ZSRT izvajala v pričakovanem obsegu, sodišče pa pritrjuje tožeči stranki, da je v tem delu odločitev neobrazložena. Tožeča stranka je v postopku predložila listine, iz katerih izhaja sorazmerno obsežen opis njenih dejavnosti in storitev, iz izpodbijane odločbe pa ni razvidno, zakaj to ne zadosti pričakovanemu obsegu storitev in dejavnosti iz 21. člena ZSRT, niti kaj ta pričakovani obseg sploh je. Tožeča stranka je v postopku predložila programe svojega delovanja in dosedanje dosežke, vendar pa tožena stranka v izpodbijani odločbi svojih stališč in razlogov za presojo teh za odločitev relevantnih okoliščin ni navedla, kot ji to nalaga 214. člen ZUP. V tem delu se zato izpodbijane odločitve ne da preizkusiti, s tem pa je storjena bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

21. K zgoraj navedenemu sodišče še dodaja, da je v skladu s petim odstavkom 15. člena in 7. členom Pravilnika za izdajo odločbe o podelitvi statusa za delovanje v javnem interesu pristojen minister, ki to stori v skladu z ZUP, ob strokovni podpori komisije, ki jo imenuje na podlagi 6. člena Pravilnika. Navedena komisija ima vlogo strokovnega organa, ki poda svoje mnenje pristojnemu ministru, ta pa o zadevi odloči z odločbo, ki mora vsebovati vse elemente iz 214. člena ZUP, saj je v nasprotnem primeru ni mogoče preizkusiti. To po pomeni, da mora poleg zahtevkov in navedb stranke vsebovati tudi ugotovitve glede dejanskega stanja, dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločitev, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člena ZUP). Stranka pa mora imeti tekom postopka tudi možnost, da se izjavi o vseh za odločitev relevantnih dejstvih in okoliščinah.

22. Sodišče sicer pritrjuje tožeči stranki, da gre pri tem za zahtevno strokovno opravilo, ki zahteva presojo raznovrstnih dejavnosti in storitev, ki so v javnem interesu, a čeprav relevantni kazalci za odločitev niso vnaprej določeni z numerično opredeljenimi kazalniki za vso Slovenijo, kot navaja tožena stranka v odgovoru na tožbo, pa je to ne odvezuje obrazložitve svoje odločitve na način, da jo je mogoče preizkusiti. Tožena stranka navaja, da je strokovna komisija vse predložene navedbe o referencah tožeče stranke proučila in jih po vsebini ocenila kot nedeljivo celoto, a o tem ni v izpodbijani odločitvi prav nobene obrazložitve.

23. Tožena stranka v izpodbijani odločbi še navaja, da je ostalo vprašanje razmejitve opravljanja dejavnosti v javnem interesu med tožečo stranko in A. neodgovorjeno in nepojasnjeno, kar pomeni, da je v tem delu ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Naloga pristojnega organa je, da v postopku ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP), zato je treba tudi v tem delu dopolniti ugotovitveni postopek.

24. Po obrazloženem je sodišče zaradi bistvenih kršitev določb postopka, nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava (3., 2. in 4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo na podlagi tretjega odstavka tega člena vrnilo pristojnemu organu v nov postopek. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka dopolniti ugotovitveni postopek z vsemi za odločitev relevantnimi okoliščinami, nato dati tožeči stranki možnost, da se o njih, izjavi, in ob pravilni uporabi materialnega prava, nakazani s to sodbo (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), ponovno odločiti o zadevi z odločbo, ki bo vsebovala vse elemente iz 214. člena ZUP.

25. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 €, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki.

26. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

27. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, upravnih odločb ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in njena oprava glede na dejansko in materialnopravno stanje zadeve ne bi v ničemer vplivala na odločitev (drugi odstavek 59. člena ZUS-1).

Razvoj slovenskega turizma temelji na načelu partnerskega sodelovanja ponudnikov turističnih storitev, turističnih društev in njihovih zvez, občin in države pri načrtovanju, oblikovanju in trženju slovenske turistične ponudbe (tretji odstavek 2. člena ZSRT). Spodbujanje partnerskega sodelovanja ponudnikov turističnih storitev, turističnih društev in njihovih zvez, občin in države pri strateškem načrtovanju, oblikovanju in trženju slovenske turistične ponudbe na nacionalni, regionalni in lokalni ravni pa je eden od ukrepov za vzpostavitev spodbudnega okolja za učinkovitejši in uspešnejši razvoj slovenskega turizma (prva alineja 3. člena ZSRT).

Zakon o spodbujanju razvoja turizma (2004) - ZSRT  - člen 15

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.