UPRS Sklep I U 1588/2019-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-10-15

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Petra Hočevar

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski postopek - stranski udeleženec - vstop v postopek - pravočasnost - sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka - pravni interes za tožbo - zavrženje tožbe

Ker je tožnik zahteval položaj stranskega udeleženca šele po končanem inšpekcijskem postopku, in ker je predmetni inšpekcijski postopek s sklepom z dne 4. 7. 2019 že ustavljen, vsebinska obravnava predmetne tožbe ne bi mogla privesti do izboljšanja tožnikovega pravnega položaja, to je do priznanja tožniku uveljavljanega položaja stranskega udeleženca v predmetnem inšpekcijskem postopku.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za šolstvo in šport (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je s sklepom št. 20102-194/2019/16 z dne 11. 7. 2019 (v nadaljevanju izpodbijani sklep) odločil, da se v inšpekcijski zadevi - A., ki se vodi po uradni dolžnosti v spisni zadevi prvostopenjskega organa št. 20102-194/2019, tožniku ne prizna lastnosti stranskega udeleženca v postopku (1. točka izreka), da v postopku izdaje tega sklepa ni bilo posebnih stroškov (2. točka izreka) in da pritožba zoper ta sklep zadrži njegovo izvršitev (3. točka izreka). Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnik kot oče mladoletnega učenca B.B. kot stranski udeleženec v inšpekcijskem postopku dne 2. 7. 2019 vložil vlogo, v kateri je zahteval, naj se ga obvešča o ukrepih inšpekcije in po končanem postopku seznani z odločbo. Vlogo je prvostopenjski organ štel (tudi) kot nepopolno zahtevo za priznanje položaja stranskega udeleženca, zato je tožnika s pozivom z dne 3. 7. 2019 pozval, naj jo dopolni, tako da navede, v čem je njegov pravni interes za udeležbo. Tožnik je nato 9. 7. 2019 po elektronski pošti in 10. 7. 2019 po pošti posredoval "Ugovor zoper obvestilo z dne 5. 7. 2019", ki ga je prvostopenjski organ štel kot popolno zahtevo za priznanje položaja stranskega udeleženca in v katerem je med drugim ugovarjal ugotovljenemu dejanskemu stanju nadzora in navedel, da se želi zoper odločbo o opravljenem inšpekcijskem nadzoru pritožiti. V času podaje vloge za vstop v postopek je bilo o zadevi že odločeno, vendar sklep o ustavitvi postopka še ni bil pravnomočen. Tako je prvostopenjski organ ugotovil, da nestrinjanje z ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami v inšpekcijskem postopku samo po sebi ni zadosten razlog za vstop v postopek, prav tako pa tudi razlogi, ki jih je tožnik navedel, ne izkazujejo nobene pravne koristi. Tožnik v zahtevi z dne 2. 7. 2019 in dopolnitvi, ki jo je organ prejel dne 9. 7. 2019 in 10. 7. 2019, ni izkazal neposredne pravne koristi, ki bi jo inšpektorica varovala v inšpekcijskem postopku. Glede na to, da z inšpekcijskim nadzorom ne bi bile oziroma niso bile prizadete nobene pravice in pravne koristi tožnika ali njegovega otroka, ki izhajajo iz relevantnih materialnih predpisov, prvostopenjski organ tožniku ni priznal položaja stranskega udeleženca v smislu prvega odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Predmet inšpekcijskega nadzora je bilo spoštovanje določb 26. in 32. člena Pravil šolskega reda ter 3.3 točke Vzgojnega načrta šole, vendar v postopku kršitve navedenih določb niso bile ugotovljene, zato je bil skladno z 28. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) inšpekcijski postopek ustavljen.

2. Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo št. 092-249/2019/5 z dne 16. 9. 2019 (v nadaljevanju drugostopenjska odločba) zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep (1. točka izreka) in odločilo, da v tem postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

3. Tožnik v obsežni tožbi med drugim navaja, da je bil takoj po podani pobudi pri prvostopenjskemu organu izrinjen iz postopka, saj mu je bila odvzeta aktivna legitimacija stranskega udeleženca v postopku. Očita kršitev temeljnih človekovih pravic, Ustave RS, Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Konvencije o otrokovih pravicah, Ustanovne listine OZN ter uveljavlja nepravilno ugotovljeno dejansko stanje. Navaja, da je javni interes v tem, da otrok obiskuje šolo, da se šola brez zlorabe in tveganja zanjo ter da ga v upravnem postopku ščiti njegov aktivno legitimirani starš. Njegov pravni interes je „pravovarstvena potreba pravice očeta“ in zato zahteva položaj stranskega udeleženca. Meni, da je njegov pravni interes stranskega udeleženca brez vsakega dvoma izkazan, saj je neposreden in konkreten. V skladu s 43. členom ZUP ima pobudnik pred vsemi državnimi organi pravico udeleževati se postopka. Kot starš lahko celostno zastopa in učinkovito uveljavi temeljne človekove pravice za svojega otroka, to pa bi lahko v tem postopku storil le, če bi imel možnost, da otrokove pravice tudi učinkovito uveljavi kot statusno polnopravni stranski udeleženec. Predlaga, naj sodišče (med drugim) izvede dodatne dokaze, izpodbijani sklep razveljavi in mu prizna status stranskega udeleženca postopka, razreši inšpektorico ter vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek drugi uradni osebi. Zahteva tudi odškodnino v višini 43.500 EUR.

4. Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na 24. člen ZIN in med drugim navaja, da se z inšpekcijskimi odločbami odloča o javnopravnih pravicah oziroma obveznostih nadzorovanih oseb, ki lahko vplivajo na korist ali spremembo dejanskega ali pravnega položaja tretjih oseb, vendar pa morajo le-te za pridobitev položaja stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku izkazati pravni interes. Tožnik pa ni izkazal, da bi v konkretnem inšpekcijskem postopku odločitev inšpektorja vplivala na kakšno njegovo pravico ali pravno korist. Dejstvo, da je bil tožnik pobudnik uvedbe inšpekcijskega postopka in da kot oče izvršuje starševsko skrb v zvezi z otrokom, ne dosega pravnega standarda pravnega interesa za vstop v postopek. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijani sklep.

5. Tožnik in toženka v pripravljalnih vlogah vztrajata vsak pri svojih stališčih, ki jih tožnik obširno dopolnjuje z novimi navedbami in dokaznimi predlogi.

7. Sodišče mora v skladu s 36. členom ZUS-1 preveriti, ali so za meritorno obravnavo tožbe podane procesne predpostavke, določene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, na katere mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. V 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

8. Tožnik, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi, mora ves čas postopka izkazovati pravni interes ali pravovarstveno potrebo za vloženo tožbo. To pomeni, da mora izkazati, da bi ugoditev tožbi pomenila zanj konkretno in neposredno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči oziroma da bi si s tožbo izboljšal svoj pravni položaj. Pravni interes mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa mora sodišče paziti po uradni dolžnosti (drugi odstavek 36. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

9. Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa in dokumentacije upravnega spisa, in kar med strankama niti ni sporno, je prvostopenjski organ po uradni dolžnosti 14. 6. 2019 uvedel inšpekcijski nadzor zoper inšpekcijsko zavezanko A.. Dne 4. 7. 2019 je opravil inšpekcijski nadzor v prostorih navedene šole in s sklepom na koncu Zapisnika o opravljenem izrednem inšpekcijskem nadzoru št. 20102-194/2019/11 z dne 4. 7. 2019 (v nadaljevanju Zapisnik) na podlagi 28. člena ZIN ustavil predmetni inšpekcijski postopek, ker je ugotovil, da inšpekcijska zavezanka ni kršila predpisov s področja vzgoje in izobraževanja. Med strankama prav tako ni sporno, da je tožnik po elektronski pošti poslal vlogo, ki jo je prvostopenjski organ prejel 2. 7. 2019, in v kateri je kot stranski udeleženec zahteval obvestilo o ukrepih inšpektorja in seznanitev z inšpekcijsko odločbo. Sporno tudi ni, da je tožnik po pozivu organa 9. 7. 2019 in 10. 7. 2019 vložil "Ugovor zoper obvestilo z dne 5. 7. 2019", v katerem je med drugim pravico udeležbe kot stranski udeleženec utemeljeval s sklicevanjem na „konvencijsko načelo varstva pravne koristi sina“.

10. Glede na tako procesno stanje v obravnavni zadevi pa si tožnik po presoji sodišča s tožbo zoper izpodbijani sklep, s katerim mu prvostopenjski organ ni priznal položaja stranskega udeleženca v predmetnem inšpekcijskem postopku, ne more izboljšati svojega pravnega položaja. Namreč prvostopenjski organ je 4. 7. 2019 skladno z 28. členom ZIN s sklepom ustavil predmetni inšpekcijski postopek, ker je ugotovil, da zavezanka ni storila kršitve zakona ali drugega predpisa. Sklep o ustavitvi postopka temelji na presoji inšpektorja, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka v javnem interesu ni (več) potrebno (prvi odstavek 28. člena ZIN). Tožnik je sicer, kot navedeno, po elektronski pošti 2. 7. 2019 prvostopenjskemu organu poslal vlogo, in sicer kot zahtevo, naj se ga obvešča o ukrepih inšpekcije in po končanem postopku seznani z odločbo (torej v smislu prvega odstavka 24. člena ZIN

), in, glede na to, da jo je poslal kot stranski udeleženec, čeprav takega statusa poprej ni niti zahteval niti mu ni bil priznan, kot zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca (v smislu prvega in četrtega odstavka 43. člena ZUP). Glede na vsebino je bila vloga kot zahteva za priznanje statusa stranskega udeleženca tudi po presoji sodišča nepopolna

. Tisti, ki zahteva položaj stranskega udeleženca v postopku, mora namreč v zahtevi navesti, v čem, s katero pravno določbo, konkretno upravno odločanje, v obravnavanem primeru inšpekcijski postopek, posega v njegov pravni položaj, tako da terja v tem okviru tudi varovanje njegovega zasebnega interesa, in katerega

. Dopolnitev tožnikove zahteve, vložene dne 2. 7. 2019, je bila torej tudi po presoji sodišča potrebna. Tožnik je sicer naknadno 9. 7. 2019 in 10. 7. 2019 vložil še vlogo - "Ugovor zoper obvestilo z dne 5. 7. 2019", s katero je prvotno, nepopolno vlogo dopolnil. Vendar pa je organ prejel tožnikovo popolno zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca, torej zahtevo, sposobno za meritorno obravnavanje, šele 9. 7 2019, to je po tem, ko je bil inšpekcijski postopek že ustavljen (4. 7. 2019). Organ bi take zahteve zaradi že zaključenega postopka niti ne mogel vsebinsko obravnavati. Pravni interes stranskega udeleženca v prvostopenjskem postopku se namreč lahko izkazuje samo, dokler postopek po volji aktivne stranke ali po uradni dolžnosti zaradi varstva javnega interesa še traja. Po četrtem odstavku 24. člena ZIN ima položaj stranke v inšpekcijskem postopku samo zavezanec (42. člen ZUP) kot pasivna stranka, medtem ko vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke oziroma stranskega udeleženca. V skladu z navedeno zakonsko določbo tako tisti, ki vloži prijavo ali pobudo, zgolj na tej podlagi (še) ne pridobi položaja stranskega udeleženca v postopku in tudi ne procesnih jamstev za sodelovanje v postopku. To pa pomeni, da glede na to, da tožnik s popolno vlogo (zahtevo) ni pravočasno uveljavljal priznanja statusa stranskega udeleženca v prvostopenjskem postopku, da si tudi s tožbo v upravnem sporu ne more več izboljšati svojega pravnega položaja, torej izposlovati uveljavljanega položaja, kar ravno pa s predmetno tožbo poskuša doseči, saj se njegov tožbeni zahtevek glasi, naj mu sodišče status stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku prizna.

11. Pravni interes se sicer lahko izkazuje tudi še v drugostopenjskem postopku, s pritožbo zoper v prvostopenjskem postopku izdan upravni akt; pritožbo namreč lahko vloži vsaka oseba, ki meni, da odločba posega v njene pravice ali pravne koristi (prvi odstavek 229. člena ZUP), ne glede na to, ali je bila stranka ali stranski udeleženec v prvostopenjskem postopku. Iz podatkov upravnega spisa in navedb strank izhaja, da je bil tožnik z dopisom z dne 5. 7. 2019 v skladu s prvim odstavkom 24. člena ZIN pisno obveščen o dejanjih, ki jih je opravil prvostopenjski organ v predmetnem inšpekcijskem postopku, ter tudi o tem, da je bil inšpekcijski postopek na podlagi 28. člena ZIN ustavljen. To pomeni, da je imel tožnik skladno z drugim odstavkom 229. člena ZUP

(glede na to, da očitno meni, da bi moral biti udeležen v postopku kot stranski udeleženec) možnost zahtevati vročitev sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, zoper njega pa skladno z zakonom možnost vložitve najprej pritožbe, s katero bi mogel, ob tem ko bi v njej moral izkazati, v čem posega v njegov pravni položaj, odločitev, sprejeto v inšpekcijskem postopku, izpodbijati.

12. Ker je torej tožnik, kot obrazloženo, zahteval položaj stranskega udeleženca šele po končanem inšpekcijskem postopku, in ker je predmetni inšpekcijski postopek s sklepom z dne 4. 7. 2019 že ustavljen, vsebinska obravnava predmetne tožbe ne bi mogla privesti do izboljšanja tožnikovega pravnega položaja, to je do priznanja tožniku uveljavljanega položaja stranskega udeleženca v predmetnem inšpekcijskem postopku. Zato je moralo sodišče tožbo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči. Kadar sodišče tožbe ne rešuje meritorno, na glavni obravnavi tudi ne izvaja dokazov za presojo utemeljenosti tožbenih navedb in tožbenih navedb po vsebini ne presoja.

13. Pri tem sodišče še dodaja, da se je tožnik o vseh dejstvih, na katerih sklep o zavrženju tožbe temelji (da je vložil zahtevo za priznanje stranskega udeleženca 2. 7. 2019, da je bil pozvan k dopolnitvi zahteve, da je v ponovni vlogi z dne 9. in 10. 7. 2019 navedbe o pravnem interesu dopolnjeval in da je bil z obvestilom z dne 5. 7. 2020 s strani inšpekcijskega organa obveščen, da je bil inšpekcijski postopek ustavljen), mogel izjaviti v sodnem postopku, v pripravljalnih vlogah z dne 11. 1. 2020 in 21. 2. 2020, ki jih je posredoval sodišču, in teh dejstev ne zanika.

14. Če ne more biti predmet meritornega odločanja tožba (33. člen ZUS-1), ker niso izpolnjene procesne predpostavke za tožbo, to tudi ne more biti v upravnem sporu akcesorni zahtevek, torej tožnikov premoženjsko pravni zahtevek za odškodnino; zato ga je sodišče zavrglo skupaj s tožbo.

15. Sodišče še dodaja, da je tožnik lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta oziroma oseba, ki ji je bila zavrnjena pravica do udeležbe v postopku (prvi in drugi odstavek 17. člena ZUS-1). V nobeni od teh vlog v upravnem postopku ni nastopal tožnikov sin, B.B. Zato ga sodišče ni štelo za tožnika ter je z odločitvijo o zavrženju tožbe zajelo tudi njegov zahtevek, saj je po navedenem tudi v tem primeru podan razlog za zavrženje (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

Po prvem odstavku 24. člena ZIN mora inšpektor obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih najkasneje po opravljenem nadzoru in sprejetem zadnjem ukrepu oziroma ustavitvi postopka.

Po prvem odstavku 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes; pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Po četrtem odstavku tega člena pa mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes.

Temelj vodenja in odločanja v inšpekcijskem postopku je varstvo javnega interesa – Kerševan v Inšpekcijski nadzor, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2016, str. 216

Drugi odstavek 229. člena ZUP določa: "Če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, ni bila vročena odločba, lahko v roku, ki ga ima stranka za vložitev pritožbe, zahteva vročitev odločbe in nato vloži pritožbo v enakem roku, kot je določen za stranko, če iz vseh okoliščin izhaja, da za izdajo odločbe ta oseba ni vedela oziroma iz okoliščin ni mogla sklepati, da je bila odločba izdana. Če pristojni organ ne ugodi zahtevi za vročitev odločbe, zahtevo s sklepom zavrže. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba."

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 28, 28/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.