UPRS Sodba III U 233/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-14

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - prepoved uporabe objekta - sprememba namembnosti - inšpekcijski zavezanec

Tožeča stranka zmotno meni, da je s tem, ko je, ne da bi za to pridobila gradbeno dovoljenje, vzpostavila sistem za odsesevanje in filtriranje prašnih delcev z namenom zmanjšanja emisij v okolje, uporaba objekta enaka. Ravno navedeno namreč po mnenju sodišča kaže, da so se s proizvodnjo povečale emisije v okolje, ki jih tožeča stranka omejuje z navedenimi ukrepi. Nedvomno pa se je tudi povečala poraba električne energije v primerjavi s prejšnjo dejavnostjo. Vse navedeno zadostuje za sklep, da so se z novo dejavnostjo - lesno proizvodnjo povečali vplivi objekta na okolico v primerjavi s prejšnjo legalno dejavnostjo - skladiščem.

Za določitev inšpekcijskega zavezanca je pomembno, kdo je investitor oziroma lastnik objekta, v katerem je prišlo do nezakonite spremembe namembnosti. Najemno razmerje, sklenjeno med investitorjem oziroma lastnikom kot najemodajalcem in najemnikom, ki objekt uporablja, je notranje razmerje, ki temelji na dogovoru med tema subjektoma, njuno dvostransko razmerje pa učinkuje in ustvarja pravno razmerje le med njima.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Gradbena inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Nova Gorica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi 2. alineje 3. točke prvega odstavka 150. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožeči stranki naložila, da mora v roku treh mesecev po vročitvi te odločbe prenehati z uporabo industrijske stavbe maksimalnih tlorisnih dimenzij cca 82,00 m x 15,50 m, z maksimalno višino cca 11,00 m, namenjeno lesni proizvodnji, na zemljišču parc. št. 1522/35 k. o. A., ki se ji je spremenila namembnost brez gradbenega dovoljenja (1. točka izreka). Odločila je, da pritožba zoper to odločitev ne zadrži njene izvršitve (2. točka izreka) in ugotovila, da v inšpekcijskem postopku ni bilo posebnih stroškov (3. točka izreka).

2. Prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe, izdane v ponovnem postopku, najprej povzame na inšpekcijskem pregledu na kraju samem dne 21. 9. 2016 ugotovljena dejstva, iz katerih izhaja, da je na predmetnem zemljišču znotraj industrijskega kompleksa B. d.d. zgrajena industrijska stavba, ki je maksimalnih tlorisnih dimenzij cca 82,00 m x 15,50 m ter višine cca 11,00 m nad koto okoliškega terena - utrjenega betonskega tovarniškega platoja industrijskega kompleksa. Objekt je sestavljen iz dveh delov, zgrajenih v nizu, prvi nižje, tlorisnih dimenzij cca 21,50 m x 11,00 m, drugi višje, tlorisnih dimenzij cca 60,50 m x 15,50 m. Oba dela sta krita z dvokapno streho s kovinskim ostrešjem in valovito salonitno kritino. Nosilne stene objekta so betonske, deloma tudi obložene z valovito salonitno kritino. V času inšpekcijskega pregleda je bilo ugotovljeno, da se prostori v notranjosti uporabljajo za lesno proizvodnjo, predvsem za razrez masivnega lesa, krivljenje lesa in izdelavo polizdelkov. Del površine utrjenega platoja parc. št. 1522/33 k. o. A. se uporablja za sušenje razrezanega lesa, les se v različnih oblikah hrani - skladišči se na platoju vzdolž železniške proge v smeri proti severu, ki je sestavni del stavbe na zemljišču s parc. št. 1783/3 k. o. A., tlorisnih dimenzij cca 100,50 m x 13,00 m, ki je krita z dvokapno streho na kovinski konstrukciji in valovito salonitno kritino, na najvišjem delu - slemenu višine cca 9,00 m.

3. Ugotovljeno je bilo, da sta bili opisani industrijski stavbi na zemljišču parc. št. 1783/3 in 1522/35, obe k. o. A., zgrajeni znotraj industrijskega kompleksa B. okrog leta 1970. Gradnja se je izvajala na podlagi gradbenih dovoljenj - odločbe SRS, Skupščine občine Nova Gorica, Oddelka za upravno pravne zadeve št. 351-698/69-5/Vč z dne 9. 10. 1969, ki je bila izdana investitorju B. in odločbe istega organa št. 351-698/69-5/Hk z dne 25. 8. 1970, s katero je bila isti investitorki dovoljena gradnja male skladiščne stavbe v tovarniškem kompleksu; obe po investicijsko tehnični dokumentaciji, ki je bila sestavni del citiranih odločb. Predstavnik podjetja B., ki je bil prisoten pri predmetnem inšpekcijskem ogledu, je pojasnil, da sta bili dne 26. 5. 1971 izdani še odločbi št. 351-698/69-5/Vk, s katerima se je dovolila uporaba zgrajenih objektov skladišča salonitnih cevi in male skladiščne stavbe. Stavbi sta se kasneje uporabljali kot industrijski, za namen proizvodnje in skladiščenja cementnih in azbestno cementnih izdelkov, in to do leta 1996, ko je bila proizvodnja slednjih ukinjena.

4. Iz pridobljene najemne pogodbe z datumom 12. 12. 2016, sklenjene med tožečo stranko in družbo D. d.o.o. (v nadaljevanju D.), izhaja, da bo najemnik predmetnega poslovnega prostora v stavbi št. 402 na zemljišču s parc. št. 1522/35 k. o. A., v skupni izmeri neto površine 785,00 m, kot izključni uporabnik najetih prostorov te uporabljal za izvajanje svoje (registrirane) dejavnosti. Ob pregledu je bilo ugotovljeno, da je bila stavba, namenjena skladišču, spremenjena v stavbo za proizvodnjo, v kateri so prostori delavnic, namenjenih lesni proizvodnji in v kateri se opravljajo dela na strojih za žaganje, razrez in krivljenje lesa, kar povzroča večje emisije, kot pa če bi bila stavba namenjena skladišču, kjer se ne vrši tehnološka obdelava na strojih, temveč zgolj prevzem, skladiščenje in oddaja blaga in kjer po transportnih poteh poteka logistika, običajno z viličarji. Pri proizvodnji, ki se vrši v predmetnih prostorih, ostajajo odpadni kosi lesa in žagovina, kar je razvidno iz foto dokumentacije inšpekcijskega pregleda, to pa ima v primerjavi s tem, če bi bila stavba namenjena skladišču, za posledico povečanje delcev prahu v okolici. V danem primeru gre torej za spremembo namembnosti, skladno z 9. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Jakost hrupa delovnih obdelovalnih strojev za razrez in obdelavo lesa, nameščenih v objektu, je nedvomno večja od hrupa, ki ga povzroča promet z viličarji, oziroma eventualna ostala logistika v skladiščih. Zaradi vzpostavitve in izvajanja lesne proizvodnje z delovnimi stroji za tehnološko obdelavo lesa, se je v objektu povečala tudi poraba električne energije glede na predhodno uporabo skladišča.

5. Družba D. je v svojem pojasnilu z dne 7. 11. 2016 pojasnila, da družba B. d.d. izdeluje dokumentacijo za izdajo gradbenega in uporabnega dovoljenja in da trenutno obstaja le dokumentacija iz pokrajinskega arhiva. Glede na to, da se je objektu spremenila namembnost brez gradbenega dovoljenja in se objekt brez tega dovoljenja tudi uporablja, je prvostopenjski organ izrekel inšpekcijski ukrep na podlagi določbe 2. alineje tretje 3. prvega odstavka 150. člena ZGO-1.

6. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo z utemeljitvijo, da nova dejavnost - lesna proizvodnja povzroča bistveno večje emisije kot skladišče. Na navedeno ne vpliva ugotovitev skladnosti proizvodnje z okoljskimi predpisi in standardi, saj gradbeni inšpektor opravlja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem določb ZGO-1 in predpisov, izdanih na področju tega zakona, ki se nanaša na gradnjo. V predmetnemu objektu je bila spremenjena namembnost, za katero je trebno pridobiti gradbeno dovoljenje v skladu z določbami ZGO-1. Zavrnil je tudi ugovor glede trimesečnega roka za izvršitve odločbe, ki ga je ocenil kot primernega.

7. Tožeča stranka izpodbija odločbo tožene stranke iz razloga napačne uporabe materialnega prava ter kršitev pravil postopka. V tožbi navaja, da je bilo v inšpekcijskem postopku pravilno ugotovljeno, da je uporabnik objekta družba D., in sicer na podlagi najemne pogodbe. Določitev tožeče stranke, ki je sicer lastnik predmetne industrijske stavbe, kot zavezanca po izpodbijani odločbi, je zato materialno pravo zmotna. Iz 587. člena Obligacijskega zakona (v nadaljevanju OZ) namreč izhaja, da se zakupodajalec (najemodajalec) zavezuje, da bo zakupniku (najemniku) izročil določeno stvar v rabo, ta pa se zavezuje, da mu bo za to plačeval določeno zakupnino (najemnino). Glede na navedeno, tožeča stranka ne more prenehati z dejanji oziroma opustiti dejanj, ki jih sploh ne izvaja, saj je z najemno pogodbo kot najemodajalec prenesla del lastninskega upravičenja v sfero družbe D. kot najemnika. Kolikor bi tožeča stranka želela zakonito preprečiti nadaljnjo uporabo objekta, bi to morala storiti s sodno odpovedjo najemne pogodbe za poslovni prostor, pri čemer je zakoniti odpovedni rok eno leto. Tožeča stranka tako ne mogla izvršiti izrečenega ukrepa v za to določenem roku treh mesecev. Izpodbijana odločba je po mnenju tožene stranke zato nična iz razlogov po drugi in tretji točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

8. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka navaja, da redno nadzoruje kakovost zraka z meritvami delcev PM10, ki kažejo, da je kakovost zraka v primerjavi s prejšnjimi leti boljša in da so se koncentracije delcev v zadnjih letih zniževale v primerjavi z vrednostmi iz leta 2007, za kar prilaga dokaze. Iz strokovnih študij z meritvami hrupa na merilnem mestu v okolici predmetnega objekta izhaja, da so vse izračunane ravni hrupa celo manjše od tistih v letu 2007. Prvostopenjski organ torej svojih ugotovitev glede povečanih vplivov na okolico ni dokazal. Tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo tožene stranke odpravi.

9. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

11. Po presoji sodišča je odločitev prvostopenjskega organa, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče, da bi se izognilo ponavljanju, sklicuje na razloge odločbe prvostopenjskega organa, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa še dodaja:

12. V zadevi ni sporno, da je tožeča stranka zemljiškoknjižni lastnik zemljišča in objektov, ki so predmet inšpekcijskega postopka. Prav tako ni sporno, da je družba B. d.d. predmetno stavbo zgradila na podlagi gradbenih dovoljenj za gradnjo skladiščnih prostorov v tovarniškem kompleksu, po investicijsko tehnični dokumentaciji, ki je bila sestavni del gradbenih dovoljenj ter da je bilo za predmetna objekta pridobljeno uporabno dovoljenje, s katerim se je dovolila uporaba zgrajenih objektov za namene skladišča salonitnih cevi ter male skladiščne stavbe. V zadevi tudi ni sporno, da so se ti objekti v času inšpekcijskega pregleda in izdaje izpodbijane odločbe uporabljali za namen industrijske lesne proizvodnje, za kar si tožeča stranka kot lastnik ni pridobila niti gradbenega dovoljenja niti uporabnega dovoljenja za spremembo namembnosti objekta.

13. Definicijo spremembo namembnosti objekta določa 9. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ki pravi, da je sprememba namembnosti izvedba del, ki niso gradnja in zaradi katerih tudi ni potrebna rekonstrukcija, predstavljajo pa takšno spremembo namena objekta ali njegovega dela, da se povečajo vplivi objekta na okolico. Prvi odstavek 4. člena ZGO-1 določa, da se z deli, ki so v zvezi s spremembo namembnosti, lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Sodišče sledi ugotovitvi prvostopenjskega organa, da v predmetni zadevi ne gre za situacijo, ko za spremembo namembnosti objektov gradbeno dovoljenje ni potrebno (tretji in četrti odstavek 4. člena ZGO-1). Ugovor tožeče stranke, da se z novo dejavnostjo niso povečali vplivi objekta na okolico, tudi po mnenju sodišča ni utemeljen. Kakor izhaja iz upravnega spisa, so v proizvodni hali, za katero je izdano dovoljenje za skladišče, nameščeni obdelovalni stroji, kar potrjuje tudi poročilo o prvem ocenjevanju hrupa v okolju iz leta 2016, ki ga je v upravni spis predložila tožeča stranka. Iz fotografij, ki so del inšpekcijskega zapisnika nadalje izhaja, da je zaradi odvajanja prašnih delcev, ki nastajajo pri proizvodnji, vzpostavljen sistem odsesevanja prašnih delcev ter ob objektu postavljen silos z filtri za prah. Tožeča stranka zmotno meni, da je s tem, ko je, ne da bi za to pridobila gradbeno dovoljenje, vzpostavila sistem za odsesevanje in filtriranje prašnih delcev z namenom zmanjšanja emisij v okolje, uporaba objekta enaka. Ravno navedeno namreč po mnenju sodišča kaže, da so se s proizvodnjo povečale emisije v okolje, ki jih tožeča stranka omejuje z že navedenimi ukrepi. Nedvomno pa se je tudi povečala poraba električne energije v primerjavi s prejšnjo dejavnostjo. Vse navedeno po mnenju sodišča zadostuje za sklep, da so se z novo dejavnostjo - lesno proizvodnjo povečali vplivi objekta na okolico v primerjavi s prejšnjo legalno dejavnostjo - skladiščem. V zadevi torej ni sporno, da gre za spremembo namembnosti na podlagi 9. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1.

14. Ugovor tožeče stranke, da ne more biti inšpekcijska zavezanka v postopku, ni utemeljen. Iz izpodbijane odločbe in upravnega spisa nedvomno izhaja, da je tožeča stranka investitorica in lastnica spornega objekta. V zadevi tudi ni sporno, da je družbi D. z najemno pogodbo prepustila v uporabo predmetno industrijsko stavbo za namene lesne proizvodnje, kar je dejavnost najemnika. Zato je, tudi po mnenju sodišča, tožeča stranka kot lastnik predmetne industrijske stavbe odgovorna za to, da pred oddajo v najem ni izpolnila obveznosti pridobitve gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti objekta, in ne najemnik objekta, kakor zmotno meni. Za določitev inšpekcijskega zavezanca v tem primeru je namreč pomembno, kdo je investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje oziroma objekta, v katerem je prišlo do nezakonite spremembe namembnosti. Najemno razmerje, sklenjeno med investitorjem oziroma lastnikom kot najemodajalcem in najemnikom, ki objekt uporablja, je notranje razmerje, ki temelji na dogovoru med tema subjektoma, njuno dvostransko razmerje pa učinkuje in ustvarja pravno razmerje le med njima. Na tožeči stranki je torej odgovornost za to, da je dala v najem objekt zaradi opravljanja dejavnosti, za katero pa ta nima uporabnega dovoljenja.

15. Glede na navedeno, je tudi neutemeljen ugovor, ki se nanaša na ničnostna razloga iz 2. in 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Izpodbijana odločba je bila izdana v inšpekcijskem postopku zaradi ugotovljenega nezakonitega stanja in zahteva za vzpostavitev zakonitega stanja zato ne more biti kaznivo dejanje po Kazenskem zakoniku, kot to zmotno meni tožeča stranka. Izpodbijano odločbo je, glede na izrek te odločbe, s katero se prepoveduje nadaljnja uporaba objekta za namembnost, ki se je spremenila brez gradbenega dovoljenja, tudi mogoče izvršiti. Po mnenju sodišča je bil tožeči stranki za to dan primeren tri mesečni rok, da to izvrši sama, brez prisilne izvršbe.

16. Na podlagi vsega doslej pojasnjenega je sodišče presodilo, da je odločitev prvostopenjskega organa iz vseh zgoraj navedenih razlogov pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena in jo je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Sodišče v tej zadevi ni razpisalo glavne obravnave, saj, glede na stališča sodišča, predlagana nova dejstva za odločitev v stvari niso pomembna (3. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), dokazi, ki jih predlaga tožeča stranka, pa so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta (drugi odstavek 51. člena ZUS-1).

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-9, 4, 150

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.