UPRS Sodba I U 2292/2017-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-05

Irena Polak Remškar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Irena Grm

obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka - uporaba ZUP - uporaba pravil ZUP - institucionalno varstvo

Ker pa je po 5. členu Pravilnika o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva (v povezavi z drugim odstavkom 30. člena Pravilnika) treba o odpustu odločiti in odločbo izdati v splošnem upravnem postopku, to pomeni, da mora (postopek za izdajo odločbe in) odločba zadostiti (tudi) zahtevam ZUP.

I. Tožbi se ugodi, odločba Varstveno delovnega centra A. št. 4062/16 z dne 8. 12. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Varstveno delovni center A. (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da se tožnika z dne 1. 1. 2017 odpusti iz storitve vodenja, varstva ter zaposlitve pod posebnimi pogoji v Varstveno delovnem centru A. (v nadaljevanju VDC). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bil tožnik v VDC vključen 15. 5. 2006, potem ko je pridobil odločbo o statusu invalida po Zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb. V teku vključenosti tožnika v VDC je bilo na podlagi strokovnega dela z njim in strokovne ocene ugotovljeno, da so se pri njem pojavile spremenjene specifične potrebe, kar je bilo potrjeno tudi s specialističnimi mnenji in izvidi v začetku leta 2015. Strokovni svet VDC je problematiko večkrat obravnaval ter ocenil, da tožnikove specifične potrebe in omejitve zahtevajo drugačno oskrbo in strokovno obravnavo, kot jo lahko zagotovi VDC. VDC v storitvi vodenja, varstva ter zaposlitve pod posebnimi pogoji nima ustreznih kapacitet kadra, niti ne more zagotavljati ustreznih prostorskih kapacitet in pogojev za obravnavo tožnikovih spremenjenih specifičnih potreb. Zato je 2. 4. 2015 na podlagi Pravilnika o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva podal predlog za premestitev tožnika v ustrezno storitev. Premestitev tožnika v drug zavod je bila naložena tudi s strani Socialne inšpekcije, na podlagi inšpekcijskega odločbe z dne 5. 5. 2016. Premestitev tožnika zaradi nesodelovanja staršev ni uspela. Tožnik v storitev vodenja, varstva ter zaposlitve pod posebnimi pogoji ni prihajal od 3. 4. 2014, po vedenju VDC pa je v zadnjem obdobju vključen v drug socialno varstveni program. Glede na to je Komisija za sprejem, premestitev in odpust v VDC na 131. seji 8. 12. 2016 sprejela sklep, da se tožnika s 1. 1. 2017 odpusti iz storitve vodenja, varstva ter zaposlitve pod posebnimi pogoji v VDC.

2. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 12. 5. 2017 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo. V obrazložitvi odločbe navaja spisovno dokumentacijo, ki jo je pregledal ter se sklicuje na 17. člen Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) ter 10. člen Pravilnika o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (v nadaljevanju Pravilnik o standardih). Navaja, da je bil s tožnikom podpisan dogovor in izdelan individualni načrt, kot določata 16. in 24. člen Pravilnika o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva. Postopek za premestitev je bil voden skladno z 29. členom navedenega pravilnika, predlog pa je bil tožniku po skrbnici poslan. S petimi zavodi pa je bila usklajevana možnost premestitve. Postopek odpusta je bil voden skladno z določbami 30. in 32. člena navedenega pravilnika. Na podlagi sklepa Komisije z dne 8. 12. 2016 o odpustu tožnika je bila nato temu izdana obrazložena odločba.

3. Tožnik v tožbi navaja, da sta tako prvostopenjska kot drugostopenjska odločba nezakoniti zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, zmotne uporabe materialnega prava ter nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Tožnik navaja, da mu drugostopenjska odločba ni bila pravilno vročena. Oba organa sta tudi kršila tožnikovo pravico do izjave in načelo enakosti orožij, in s tem 22. člen Ustave. Pri sprejemu izpodbijane odločitve sta upravna organa odločala samovoljno, brez izvedbe ustreznih in odločilnih dokazov ter mnenja ustreznega izvedenca psihiatrične stroke, ki bi bilo v konkretnem primeru nujno. Prvostopenjski organ je odločitev oprl zgolj na dokumente, ki v konkretnem primeru niso relevantni in na dokumente, ki tožniku niso znani. Tožnik dalje navaja, da se prvostopenjska odločba sklicuje na 30. člen Pravilnika o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva, drugostopenjski organ pa tudi na 32. člen tega pravilnika. Pravni podlagi, na kateri sta oprti odločbi, pa glede na podane razloge za odločitev nista ustrezni. Noben razlog za odpustitev iz zavoda iz 30. člena Pravilnika v obravnavnem primeru ne ustreza podanim razlogom. V vsebinskem smislu tožnik opozarja na vsebino 17. člena Zakona o socialnem varstvu. Tožnik meni, da ni nobenega dvoma, da bi moral upravni organ pri odločanju o njegovih pravicah ravnati posebej tenkočutno: narediti bi moral prav vse, da bi bila zasledovana njegova korist. V obravnavani zadevi pa je bilo tudi napačno ugotovljeno dejansko stanje. Prav tako ni bil spoštovan 7. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Obravnavana upravna zadeva pa ni bila vsestransko in objektivno raziskana in dognana, predvsem glede na tožbi priložene laične pripombe tožnika na drugostopenjsko odločbo, z dne 30. 9. 2017, in ki naj jih sodišče upošteva kot del trditev tožnika in njegove dokazne ponudbe. Tožnik sodišču predlaga, naj odločbi obeh stopenj odpravi. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo meni, da bi tožnik mogel napake pri vročanju uveljavljati takoj, ko se je za napako izvedelo. V preostalem prereka tožbene navedbe ter vztraja pri odločitvi in razlogih izpodbijane odločbe. V nadaljevanju odgovor dopolnjuje ter obrazloženo prereka vse navedbe tožnika.

5. Tožnik v naknadni pripravljalni vlogi prereka navedbe toženke ter vztraja pri tožbi.

7. V obravnavani zadevi je sporna odločitev, da se tožnika odpusti iz storitve vodenja, varstva ter zaposlitve pod posebnimi pogoji v VDC.

8. Odpust iz zavoda (kot izvajalca institucionalnega varstva) ureja Pravilnik o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva (v nadaljevanju Pravilnik), in sicer v členih 30 do 34.

9. Po 30. členu Pravilnika se uporabnika lahko odpusti iz zavoda: - na predlog uporabnika oziroma njegovega zakonitega zastopnika; - zaradi prenehanja razlogov za vključitev; - zaradi hujših kršitev hišnega reda in zlorabe opojnih substanc; - zaradi kršitve oziroma neizpolnjevanja sklenjenega dogovora. V primeru odpusta se dogovor sporazumno razveže ali izda odločba o odpustu v skladu s 5. členom Pravilnika. V 31. členu Pravilnika je določeno, da se postopek za odpust lahko začne na predlog komisije v primerih iz druge do četrte alineje. Po 32. členu Pravilnika se v primerih iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 30. člena Pravilnika uporabnika oziroma njegovega zakonitega zastopnika najprej pisno opozori in ga pozove, da se vzdrži ugotovljenih kršitev (drugi odstavek). Če se ta ne ravna po opozorilu, komisija predlaga premestitev uporabnika v skladu z drugim odstavkom 29. člena Pravilnika ali njegov odpust in o tem obvesti center za socialno delo (tretji odstavek). Odpust iz razlogov po tretji in četrti alineji prvega odstavka 30. člena Pravilnika ni dopusten, če center za socialno delo v sodelovanju s strokovno službo ugotovi, da uporabniku storitve ni mogoče zagotoviti na drug način, ali če uporabniku ni mogoče zagotoviti druge ustrezne storitve ali programa. V 33. členu Pravilnika so navedena ravnanja, ki štejejo za hujše kršitve hišnega reda.

10. Po navedenem 30. člen Pravilnika v svojem drugem odstavku določa, da se odločba o odpustu izda v skladu s 5. členom tega pravilnika. V 5. členu Pravilnika pa je med drugim določeno, da zavod na podlagi 96. člena ZSV odloči v splošnem upravnem postopku tudi o premestitvi in odpustu uporabnika, ko je glede na okoliščine treba nujno ukrepati, z uporabnikom pa zaradi razlogov na njegovi strani ali spremenjenih potreb pri izvajanju storitve ni mogoče skleniti dogovora iz 92. člena tega zakona oziroma dodatka k dogovoru.

11. Ker pa je po navedenem po 5. členu Pravilnika (v povezavi z drugim odstavkom 30. člena Pravilnika) treba o odpustu odločiti in odločbo izdati v splošnem upravnem postopku, to pomeni, da mora (postopek za izdajo odločbe in) odločba zadostiti (tudi) zahtevam ZUP. Glede na to mora obrazložitev odločbe obsegati vsebino iz 214. člena ZUP. Izpodbijana odločba bi tako morala obsegati vsaj ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je oprto; navedbo določb predpisa, na katere se odločba opira (torej drugo, tretjo ali četrto alinejo prvega odstavka 30. člena Pravilnika) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (torej odločitev o odpustu). Izpodbijana odločba tako ni obrazložena. Dejansko stanje je namreč podano na splošni ravni („spremenjene specifične potrebe tožnika“) in nekonkretizirano ter brez navedb dokazov, na katere se opira; predpis, na katerega se odločba opira, to je 30. člen Pravilnika, ni naveden zadosti določno, saj ni navedena konkretna alineja (druga, tretja ali četrta) in ni navedbe dejanskih razlogov, ki podpirajo odločitev po določeni alineji (drugi, tretji ali četrti) prvega odstavka 30. člena Pravilnika, za katero je organ menil, da je razlog za odpust. Drugostopenjski organ je obrazložitev sicer dopolnil s sklicevanjem na spisovno dokumentacijo (seznam dokumentov), ki jo je v postopku pregledal. Vendar to ne zadostuje; v obrazložitvi odločbe bi bilo namreč treba navesti relevantno dejansko stanje, ki izhaja iz posameznega od teh dokumentov, in ki je bilo razlog za odpust po drugi, tretji ali četrti alineji prvega odstavka 30. člena Pravilnika. Prav tako ne zadostuje ugotovitev drugostopenjskega organa, podana na splošni ravni, da je bil postopek odpusta tožnika voden skladno z določbami 29. in 30. člena Pravilnika. Nikakor pa pomanjkljive obrazložitve tudi ne morejo nadomestiti sami dokumenti spisne dokumentacije v zadevi.

12. Glede na povedano materialnopravne zakonitosti izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Tudi upoštevaje dopolnitev v drugostopenjski odločbi je obrazložitev odločitve o odpustu tožnika nezadostna (zakaj drugostopenjski organ citira še 17. člen ZSV in 10. člen Pravilnika o standardih, ostaja nejasno). Kot je sodišče že navedlo, dejansko stanje v materialnopravno bistvenih točkah ni opisano, dovolj natančno pa tudi niso navedene določbe materialnega predpisa, na katerem odločitev o odpustu tožnika temelji. V tem smislu pa podaja ugovore tudi tožnik, da namreč pravni podlagi, na kateri sta oprti odločbi, glede na podane razloge za odločitev nista ustrezni ter da noben razlog za odpustitev iz zavoda iz 30. člena Pravilnika v obravnavnem primeru ne ustreza podanim razlogom.

13. Če se odločbe ne da preizkusiti, je to po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP absolutna bistvena kršitev pravil postopka. Po 3. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa sodišče v primeru, če spozna, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka - in sicer če so bila bistveno kršena, bistvena kršitev določb postopka pa je vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena ZUS-1) - tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo odpravi. Tako je sodišče tudi odločilo (pri čemer je kot izpodbijano štelo le odločbo prvostopenjskega organa kot odločbo iz 2. člena ZUS-1), zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo organu v ponovni postopek. Navedeno pomeni, da bo organ novoizdano odločbo moral obrazložiti, upoštevaje 214. člen ZUP, pred tem pa postopek tudi voditi tako, da bo pri tem spoštoval vse zahteve, ki izhajajo iz temeljnih načel ZUP (načelo zakonitosti, pravico stranke do izjave, načelo materialne resnice, načelo proste presoje dokazov, načelo varstva pravic strank itd.).

14. Glede na sprejeto odločitev ter razloge zanjo sodišče drugih uveljavljanih tožbenih ugovorov ni presojalo: pomanjkljiva obrazložitev namreč ne dopušča preizkusa ugovora o materialnopravni nezakonitosti odločbe in tudi ne ugovora kršenja pravice enakega varstva pravic strank v postopku, ki se presoja lahko le v primeru, ko je jasno, po katerih materialnopravnih predpisih (določbah) je bil postopek voden, in kako, kar pa v obravnavanem primeru iz odločb ni razvidno. Prav tako ni moglo preizkusiti ugovora nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. V zvezi s tem pa sodišče še dodaja, da takega ugovora sicer ni mogoče opirati kot na trditveno podlago tožbe (z dokaznimi predlogi) na pripombe z dne 30. 9. 2017, kot je to storil tožnik, in ki jih je napisala tožnikova skrbnica ter so bile priložene tožbi, saj so sestavljene iz citatov delov dokumentov in komentarjev k delom dokumentov, ki so nasta(ja)li v desetletje trajanjočem obdobju, ko je bil tožnik vključen v institucionalno varstvo v zavodu, vsebinskih in drugih pripomb k posameznim dokumentom, na katere se je skliceval drugostopenjski organ, očitkov, v obliki postavljanja vprašanj itd., saj take „pripombe“ ne ustrezajo v 30. členu ZUS-1 (prvi odstavek) zahtevani tožbeni vsebini (da mora tožnik razložiti, zakaj toži) ter jih kot nerazumljivih in nejasnih niti ne bi bilo mogoče vsebinsko presoditi.

15. Na navedbe toženke v odgovoru na tožbo (ki jih je nepravilno podal prvostopenjski organ, ki ni zastopnik toženke), ki se nanašajo na pravočasnost tožbe, pa sodišče odgovarja, da je kot izkazano in pravilno ugotovilo vročitev drugostopenjske odločbe tožniku (njegovi skrbnici za posebni primer) na dan 15. 9. 2017 (dopis Direktorata za socialne zadeve z dne 29. 11. 2017); glede na to je 16. 10. 2017 (ker je bila 15. 10. 2017 nedelja) priporočeno po pošti poslana tožba pravočasna. Glede na obravnavo tožbe kot pravočasne pa tožnik za navedbe o nepravilni vročitvi drugostopenjske odločbe ne izkazuje pravnega interesa.

16. Sodišče dodaja, da je odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji) na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

17. O stroškovnem zahtevku tožnika je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter mu stroške odmerilo na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, povečane za 22 % DDV, ker je tožnikov pooblaščenec zavezanec za DDV, višini 347,70 EUR.

Pravilnik o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva (2004) - člen 5, 30 - 34

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.