UPRS Sodba I U 2148/2017-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-19

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

denacionalizacija - ovira za vračilo v naravi - zakonska ovira za vračilo nepremičnine v naravi - kategorizacija občinskih cest - neustavnost občinskih odlokov - javna cesta - gozdna cesta

Vsebina tožbenih ugovorov kaže, da med strankama ni spora, da sta dela obravnavanih zemljišč dela ceste, kar pa pomeni, da je obstoj ovire za vrnitev v naravi izkazan na podlagi drugega odstavka 32. člena ZDen. Po tej določbi pa se podržavljena zazidana stavbna zemljišča ne vračajo, razen če je na njih zgrajen trajni objekt v lasti upravičenca (zazidana po podržavljenju).

Člen 88 ZDen sicer prepoveduje vsako razpolaganje z nepremičninami oziroma premoženjem, glede katerega po določbah tega zakona obstaja dolžnost vrnitve, vendar pa se to nanaša na pravne posle in enostranske izjave volje, ki so po tej zakonski določbi nični (prvi in drugi odstavek).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano delno odločbo upravičenki do vračila zadružnega premoženja - tožnici priznal za Kmetijski zadrugi A. odvzeta kmetijska zemljišča v površini 448 m2 odškodnino v obveznicah Slovenskega državnega holdinga d.d. v višini 38,89 DEM (1. točka izreka), določil način izplačila odškodnine (2. točka izreka), odločil, da se obveznice izročijo kot odškodnina za podržavljeno nepremično premoženje v skupni površini 448 m2, ki ga ni mogoče vrniti v naravi: - del parc. št. 1329/56 gozd 8 v izmeri 29.430 m2 vl. št. ..., - del parc. št. 1442 gozd 5 v izmeri 4958 m2 vl. št. ..., ki se v času vračanja izkazuje v – parc. št. 1329/142 gozdno zemljišče v izmeri 408 m2 in – parc. št. 1442/2 cesta v izmeri 40 m2 (3. točka izreka), nadalje, da stroški postopka niso bili zaznamovani (4. točka izreka), in da bo o preostalem delu zahtevka odločeno s posebno odločbo (5. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da sta predmet te delne odločbe dela dveh gozdnih zemljišč, odvzetih KZ A. zaradi njene likvidacije in brez nadomestila prenesenih na drugo pravno osebo. Iz potrdila Občine B. z dne 14. 3. 2011 izhaja, da je parc. št. 1329/56 v prostorskih aktih Občine B. na dan 1. 3. 1993 in 20. 7. 2004 ter po današnjem stanju opredeljena kot gozdno zemljišče. Iz računalniške baze geodetskih podatkov je razvidno, da so bili zemljiškokatastrski podatki te parcele nespremenjeni glede na podatke v času odvzema do tedaj, ko je bila na predlog Občine B. odmerjena gozdna cesta. Iz zemljiškokatastrskih podatkov tudi izhaja, da je bila parc. št. 1329/56 ukinjena in so namesto ukinjene nastale nove parcele: 1329/141, 1329/142, 1329/143, z namenom, da se odmeri tisti del parc. št. 1329/56, ki v naravi predstavlja gozdno cesto. Tako je parc. št. 1329/142 v naravi kategorizirana lokalna javna cesta LC 107081 Bočna – Menina planina – Okrog – Češnjice – Golice, ki je opredeljena v Odloku o kategorizaciji občinskih cest na območju Občine Kamnik (Uradni list RS, št. 32/14). Po zemljiškokatastrskih podatkih se je parc. št. 1442 delila na parc. št. 1442/1 gozd v izmeri 4918 m2 in parc. št. 1442/2 cesta v izmeri 40 m2. Iz računalniške baze geodetskih podatkov je razvidno nespremenjeno katastrsko stanje teh parcel. Iz potrdila Občine B. z dne 14. 3. 2011 o statusu zemljišč izhaja, da je parc. št. 1442/1 opredeljena v prostorskih aktih Občine B. na dan 1. 3. 1993 in 20. 7. 2004 ter današnje stanje kot gozdno zemljišče. Iz Prostorskega informacijskega sistema občine (PISO) je razvidno, da parc. št. 1442/2 predstavlja del kategorizirane lokalne ceste LC 107081 Bočna – Menina planina – Okrog – Češnjice – Golice, opredeljena v Odloku o kategorizaciji občinskih cest na območju Občine Kamnik, sprejetem na seji Občinskega sveta Občine Kamnik dne 28. 1. 2009. Gre za cesto, ki se nadaljuje še v Občino Gornji Grad. Zato so izkazane ovire za vračilo v naravi po 19. členu Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen). Obe nepremičnini štejeta med objekte v javni rabi, kot javne površine, med katere sodijo tudi javne ceste (Zakon o cestah - ZCes-1). Ker parceli ni mogoče vrniti v naravi iz razloga po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen, je organ, sledeč tožničini zahtevi, izračunal višino odškodnine po Odloku o o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo v postopku denacionalizacije (v nadaljevanju Odlok).

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnice zavrnil in potrdil odločitev prvostopnega organa.

3. Tožnica je v tožbi navedla, da je bil ZDen sprejet z namenom poprave krivic in kot primarno obliko vračila določil vračilo v naravi (2. člen). Organ je to temeljno načelo dolžan upoštevati. Nesporno je, da je bila gozdna cesta (parc. št. 1329/142) kategorizirana leta 2014 (oziroma lahko tudi 2009, kar ničesar ne spremeni). Tako ravnanje Občine B., da v času teka postopka denacionalizacije kategorizira gozdno cesto, zaradi česar potem lahko uveljavlja oviro za vračilo v naravi, je nezakonito in nepošteno do tožnice. Temu se tožnica protivi, kot tudi odločitvi organa. Tak zaključek je arbitraren in v nasprotju s temeljnim načelom poprave krivic. Enako velja tudi za parc. št. 1442/2. Občina B. je namreč enako – torej kljub vedenju, da poteka ta postopek – sprejela občinski odlok, s katerim je izvedla kategorizacijo v letu 2014 oziroma 2009. Ustavno sodišče je v več svojih odločbah (npr. U-I-113/08-10 z dne 2. 4. 2009) zavzelo stališče, da je občinski odlok, ki kategorizira neko zemljišče, ne da bi občina pred tem izvedla potrebne postopke pridobitve tega zemljišča v svojo last, protiustaven. Občina pa je ravno to storila: izvedla kategorizacijo cest na zemljiščih, ki niso v njeni lasti. Tak odlok je v nasprotju z 69. členom Ustave RS in ga upravni organ v skladu z načelom exceptio illegalis ne sme upoštevati. ZDen je začel veljati že 7. 12. 1991 in od takrat dalje ni dopustno nobeno ravnanje, ki bi onemogočilo vračanje premoženja bivšemu lastniku. Če bi organ odločil o denacionalizaciji več let prej, ovire za vračilo očitno sploh ne bi bile podane. Tožnica je zato predlagala sodišču, da odločbo odpravi in samo odloči v sporu polne jurisdikcije, podredno pa, da odločbo odpravi in vrne zadevo organu v ponovi postopek, pri čemer naj postopek vodi drug strokovni delavec, toženki pa naj naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo predlagala zavrnitev tožbe.

5. Stranka z interesom SDH d.d. je v odgovoru na tožbo opozoril na svojo tožbo zoper isto izpodbijano odločbo, predlagal združitev zadev ter, sklicujoč se na svoje navedbe v tožbi, s katerimi je ugovarjal temelju zahteve, predlagal ugoditev tožbi.

6. Stranka z interesom Občina B. je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe tožnice, navedla, da ti parceli že desetletja predstavljata del javne ceste, kar pomeni obstoj ovir za vračilo v naravi. Ta cesta je bila zgrajena v petdesetih letih prejšnjega stoletja in se od takrat nemoteno uporablja kot javna cesta. To lahko potrdijo občani. Tožnica je na ustni obravnavi 4. 10. 2012 sama izjavila, da se strinja, da se zemljišče v naravi ne vrne, če gre za kategorizirano cesto. Predlagala je zavrnitev tožbe.

7. Sodišče uvodoma navaja, da ni sledilo predlogu stranke z interesom Slovenskega državnega holdinga d.d. za združitev te zadeve z zadevo I U 2116/2017, ker je ocenilo, da za to niso podani pogoji (42. člen Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1).

9. V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o določitvi odškodnine v obveznicah Slovenskega državnega holdinga d.d. v višini 38,89 DEM za del parc. št. 1329/56 in del parc. št. 1442, obe k.o. ..., sedaj parc. št. 1329/142 gozdno zemljišče v izmeri 400 m2 in parc. št. 1442/2 cesta v izmeri 40 m2. Organ je svojo odločitev sprejel po ugotovitvi, da gre za dela javnih cest, kar po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen pomeni, da je podana ovira za vrnitev v naravi. Tožnica odločitvi ugovarja, ker meni, da ovire za vrnitev v naravi ni, saj je prišlo do kategorizacije lokalnih cest, katerih del sta tudi obravnavani zemljišči, šele leta 2009 oziroma 2014, z Odlokoma o kategorizaciji, ki sta protiustavna.

10. Sodišče povzeti ugovor tožnice zavrača iz naslednjih razlogov:

11. Po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen nepremičnine ni mogoče vrniti, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice.

12. Sodišče se strinja s tožnico, da ni mogoče uveljavljati podanosti ovir za vračilo v naravi v primeru, ko obstoj take ovire temelji na predpisu, ki je po vsebini protiustaven. Tožnica ima namreč prav, da je v podobnih oziroma istovrstnih primerih presoje ustavnosti odlokov o kategorizaciji občinskih cest Ustavno sodišče (večkrat) sprejelo stališče, da so taki predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila (npr. odločba, št. U-I-289/12 z dne 24. 1. 2013). V obravnavanem primeru je po podatkih zemljiške knjige lastnica teh parcel sicer Republika Slovenija, ne pa občina, kar bi tudi v tem primeru lahko kazalo na protiustavnost navedenih odlokov o kategorizaciji.

13. Vendar pa ne glede na to sodišče soglaša z organom, da vračilo v naravi obravnavanih delov zemljišč ni možno in sicer iz drugih razlogov, ki jih bo sodišče navedlo v nadaljevanju.

14. Vsebina tožbenih ugovorov namreč kaže, da med strankama ni spora, da sta dela obravnavanih zemljišč dela ceste (stranka z interesom Občina B.javna tudi navaja, da gre za cesto, ki obstaja že desetletja), kar pa pomeni, da je obstoj ovire za vrnitev v naravi izkazan, res na drugi pravni podlagi, tj. na podlagi drugega odstavka 32. člena ZDen. Po tej določbi pa se podržavljena zazidana stavbna zemljišča ne vračajo, razen če je na njih zgrajen trajni objekt v lasti upravičenca (zazidana po podržavljenju).

15. Po 32. točki 2. člena ZCes-1 je lokalna cesta občinska javna cesta, ki povezuje naselja v občini z naselji v sosednjih občinah ali naselja in dele naselij v občini med seboj in je pomembna za navezovanje prometa na javne ceste enake ali višje kategorije. Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (ki je veljala v času izpodbijane odločbe) pa med zahtevne objekte uvršča tudi lokalne ceste (točka 16. priloge 1). Kot dela lokalne javne ceste LC 107081 Bočna – Menina planina – Okrog – Češnjice – Golice sta torej tudi parc. št. 1329/142 in 1442/2 del (zahtevnega) objekta, kar pa pomeni, da njuno vračilo v naravi, ker gre za zazidana stavbna zemljišča, po zgoraj citirani določbi drugega odstavka 32. člena ZDen ni možno in je odločitev organa pravilna.

16. V zvezi s tožbenim ugovorom, da je ZDen po svoji uveljavitvi prepovedal vsako razpolaganje, ki bi onemogočilo vračanje premoženja bivšemu lastniku, pa sodišče, ne glede na to, da to vprašanje (tj. vprašanje sporne kategorizacije delov obravnavanih zemljišč z Odlokom) ni več pravno relevantno za odločitev v zadevi, še pripominja, da 88. člen ZDen sicer res prepoveduje vsako razpolaganje z nepremičninami oziroma premoženjem, glede katerega po določbah tega zakona obstaja dolžnost vrnitve, vendar pa se to nanaša na pravne posle in enostranske izjave volje, ki so po tej zakonski določbi nični (prvi in drugi odstavek).

17. Ker pa je organ po ugotovitvi, da je podana ovira za vračilo v naravi, sledil postavljenemu zahtevku tožnice in ob upoštevanju 2. člena ZDen za vrnjeno premoženje določil odškodnino, tudi ni kršil temeljnega načela ZDen, tj. načela primarne vrnitve v naravi.

18. Glede na povedano sodišče ugotavlja, da je bila odločitev organa pravilna, vendar deloma iz drugih razlogov, ki jih je sodišče navedlo v tej sodbi, zato je tožbo tožnice na podlagi prvega odstavka in tretje alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

19. Sodišče o zadevi ni odločilo na glavni obravnavi, saj ta ni bila niti predlagana, niti ni tožnica predlagala izvedbe dokazov, sodišče pa je lahko odločilo na podlagi dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnega postopku (smiselno 59. člen ZUS-1).

20. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o denacionalizaciji (1991) - ZDen  - člen 19, 19/1, 19/1-3, 32, 32/2, 88

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 2, 2-32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.