UPRS Sklep I U 2424/2018-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-10

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

RAZLASTITEV - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - razlastitev - javna cesta - ni upravni akt po ZUS1

O uvedbi razlastitvenega postopka je po ZUreP-2 treba izdati sklep, pri čemer zakon uvedbo postopka in izdajo sklepa o tem veže izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev. To pomeni, da je treba v tej (prvi) fazi opraviti le preverjanje formalne popolnosti vloge, ne pa ugotavljati njeno vsebinsko utemeljenost glede obstoja materialnopravnih pogojev za razlastitev.

Glede na navedeno sklepu o uvedbi razlastitvenega postopka iz prvega odstavka 200. člena ZUreP-2 ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena.2 Ker torej izpodbijani sklep predstavlja (le) odločitev procesne narave, ki ne pomeni zaključka odločanja o zadevi, ni dokončni upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in zato ne uživa samostojnega sodnega varstva.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper uvodoma navedeni sklep, s katerim je Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju organ) uvedla postopek razlastitve dela nepremičnine parc. št. 1060/31 (ID...) k. o. ..., ki je v lasti tožnika kot razlastitvenega zavezanca (I. točka izreka); odločila, da se sklep o uvedbi razlastitvenega postopka po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi pri nepremičnini, navedeni v I. točki izreka tega sklepa (II. točka izreka); da dokler postopek razlastitve dela nepremičnine parc. št. 1060/31 k. o. ... ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje brez soglasja razlastitvene upravičenke, pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen (III. točka izreka); ter da posebni stroški v postopku za izdajo tega sklepa niso nastali (IV. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je razlastitvena upravičenka Mestna občina ... v skladu s prvim odstavkom 199. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) pri organu vložila zahtevo za razlastitev dela nepremičnin parc. št. 1061 in 1060/31, obe k. o. ..., ki sta v lasti tožnika, zaradi potrebe prevzema objektov gospodarske javne infrastrukture iz občinske pristojnosti (občinskih javnih cest). Organ je ugotovil, da je izkazana javna korist za prevzem nekategorizirane občinske javne ceste z imenom ..., zato je uvedel postopek razlastitve dela nepremičnine parc. št. 1060/31 k. o. ... S prevzemom predmetne ceste lahko razlastitvena upravičenka zagotavlja njeno vzdrževanje, s čimer bodo izboljšane prometna varnost, prometne razmere in bivalni pogoji v stanovanjskem območju, ki mu predmetna cesta služi kot dostopna cesta. Razlastitev je zato primeren ukrep za dosego razlastitvenega namena. Razlastitvena upravičenka ne razpolaga z drugimi nepremičninami za dosego istega namena, obstaja pa tudi sorazmerje med težo posega v lastninsko pravico tožnika in javno koristjo. II. točka izreka izpodbijanega sklepa temelji na tretjem odstavku 200. člena ZUreP-2, III. točka izreka pa na četrtem odstavku 200. člena ZUreP-2. Iz izpodbijanega obvestila izhaja, da je organ z njim na podlagi vložene zahteve za razlastitev in petega odstavka 19. člena Zakona o javnih cestah (ZJC-B) pri Okrajnem sodišču zahteval vpis zaznambe začetka razlastitvenega postopka na nepremičnini parc. št. 1061 k. o. 1754 ...

3. Tožnik v tožbi navaja, da je toženka izdala izpodbijana akta zgolj na podlagi navedb razlastitvene upravičenke, sklicujoč se na zakonska določila, ne da bi odločitev ustrezno utemeljila, niti se ni opredelila do njegovih predlogov in ugovorov, zato se izpodbijanih aktov ne da preizkusiti, to pa predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. Upravičenka ni izpolnila pogoja po četrtem odstavku 19. člena ZJC-B in 197. člena ZUreP-2, niti ni izkazala vseh elementov, potrebnih za razlastitev. Dejansko stanje je tako nepopolno in nepravilno ugotovljeno. Zahteva upravičenke in izpodbijane odločitve so brez pravne in dejanske podlage. Toženka se tudi ni opredelila do njegovih ugovorov, da za del parcele št. 1061 upravičenka ni izkazala, da je tam zgrajena cesta. Izpodbijani odločitvi pomenita prekomeren poseg v ustavno zavarovano lastninsko pravico. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep in obvestilo odpravi ter vrne zadevo organu v novo odločanje oziroma naj izpodbijani odločitvi spremeni tako, da zahtevo za uvedbo predmetnega razlastitvenega postopka v celoti zavrne, v vsakem primeru pa toženki naloži povrnitev stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Sodišče mora ob predhodnem preizkusu tožbe preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1); na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

6. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V drugem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

7. Predmet obravnavanega upravnega spora sta sklep o uvedbi razlastitvenega postopka, izdan na podlagi 200. člena ZUreP-2, in obvestilo, s katerim je organ na podlagi zahteve za razlastitev in petega odstavka 19. člena ZJC-B obvestil zemljiško knjigo in zahteval vpis zaznambe začetka razlastitvenega postopka na nepremičnini parc. št. 1061 k. o. ...

8. ZUreP-2 v 200. členu določa, da po prejemu popolne zahteve za razlastitev upravni organ s sklepom odloči o uvedbi razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe. Na predlog razlastitvenega upravičenca upravni organ odloči tudi o položitvi zneska iz tretjega odstavka 205. člena tega zakona pri sodišču ali notarju. Upravni organ pošlje sklep o uvedbi razlastitvenega postopka sodišču, ki v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo, odloči o zaznambi razlastitvenega postopka. Dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, ali njeno bistveno spreminjanje, brez soglasja razlastitvenega upravičenca. Pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen.

9. Iz opisane ureditve izhaja, da je o uvedbi razlastitvenega postopka po ZUreP-2 treba izdati sklep, pri čemer zakon uvedbo postopka in izdajo sklepa o tem veže izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev. To pomeni, da je treba v tej (prvi) fazi opraviti le preverjanje formalne popolnosti vloge, ne pa ugotavljati njeno vsebinsko utemeljenost glede obstoja materialnopravnih pogojev za razlastitev. To tudi pomeni, da se v primeru razlastitve po ZUreP-2 pogoji za razlastitev (tudi obstoj javne koristi) ne ugotavljajo v dveh korakih, temveč vsi po uvedbi postopka, torej po izdaji izpodbijanega sklepa. Zato organ v tej fazi ni bil dolžan presojati obstoja javne koristi in drugih materialnopravnih pogojev za razlastitev in je, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, neutemeljeno oziroma brez potrebe presojal pogoje za odvzem lastninske pravice (čeprav v izreku izpodbijanega sklepa sicer o tem ni odločil). O obstoju materialnopravnih pogojev za razlastitev mora namreč organ odločiti v t. i. naslednji (drugi) fazi postopka razlastitve (torej po uvedbi postopka) ter v ta namen izvesti ugotovitveni postopek in izdati odločbo.

10. Tako razlogovanje podpirajo tako jezikovna in namenska razlaga določb ZUreP-2, ki urejajo razlastitev in omejitev lastninske pravice, kot tudi zgodovinska. Po prej veljavnem Zakonu o urejanju prostora - ZUreP-1 je namreč upravni organ v skladu s prvim odstavkom 100. člena tega zakona v primerih iz prvega odstavka 93. člena tega zakona izdal o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri je ugotovil, ali je javna korist izkazana in odločil o uvedbi postopka razlastitve. V primerih iz drugega odstavka 93. člena tega zakona je upravni organ ugotovil, ali je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka 93. člena in ob izpolnjenem pogoju z odločbo dovolil uvedbo postopka razlastitve. O pritožbi zoper to odločbo je odločalo ministrstvo za prostor. Primerjava določb 100. člena ZUreP-1 in prej citiranega 200. člena ZUreP-2 tako pokaže, da ZUreP-2 za uvedbo razlastitvenega postopka določa druge pogoje, kar se odraža tudi v obliki pravnega akta, s katerim se uvede postopek (s sklepom namesto z odločbo), medtem ko je moral biti po ZUreP-1 že za uvedbo postopka ugotovljen obstoj javne koristi. Poleg tega je pritožba zoper sklep o uvedbi razlastitvenega postopka po ZUreP-2 izrecno izključena, zoper odločbo o začetku razlastitvenega postopka, izdano po ZUreP-1, pa je bila dovoljena.

11. Ob tem sodišče dodaja, da je opisani ureditvi po vsebini enaka tudi ureditev v Energetskem zakonu (v nadaljevanju EZ-1), ki prav tako veže uvedbo postopka razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice na nepremičninah izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice. V osmem odstavku 473. člena EZ-1 je namreč določeno, da se ne glede na 100. člen ZUreP-1 postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice na nepremičninah, ki so potrebne za namene iz prvega ali drugega odstavka 472. člena tega zakona, ne uvede z odločbo, temveč po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice pristojni organ izda sklep o začetku razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe. Sklep o začetku postopka razlastitve se - zopet enako kot v ZUreP-2 - po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi. Glede narave sklepa o uvedbi postopka, izdanega na podlagi citiranega osmega odstavka 473. člena EZ-1, pa je Vrhovno sodišče RS že zavzelo stališče, da ima ta sklep (le) procesni pomen z učinkom med strankami postopka in organom, saj se z njim ne odloča še o nobenem vsebinskem vidiku investitorjeve zahteve za omejitev lastninske pravice, s tem pa tudi ne o obstoječem lastninskem položaju, ter da tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1.

Zaradi identične vsebine obeh ureditev sodišče meni, da je to stališče Vrhovnega sodišča RS treba upoštevati tudi pri presoji pravne narave sklepa iz 200. člena ZUreP-2.

12. Glede na navedeno sklepu o uvedbi razlastitvenega postopka iz prvega odstavka 200. člena ZUreP-2 ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena.

Ker torej izpodbijani sklep predstavlja (le) odločitev procesne narave, ki ne pomeni zaključka odločanja o zadevi, ni dokončni upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in zato ne uživa samostojnega sodnega varstva. Poleg tega tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta (o glavni stvari) ni obnovljen, ustavljen ali končan.

13. Enako velja tudi glede izpodbijanega obvestila, saj z njim organ ni vsebinsko odločil o kakšni materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, temveč je (le) obvestil Okrajno sodišče o vpisu zaznambe začetka razlastitvenega postopka v zemljiško knjigo. Del izreka izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na zaznambo uvedbe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi, s prepovedjo prometa z nepremičnino ali njenega bistvenega spreminjanja brez soglasja razlastitvene upravičenke, pa (zgolj) naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki pa jih določa že sam zakon,

in torej ne gre za odločitev upravnega organa v okviru danih pooblastil, s tem pa tudi ne za njegovo oblastveno odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika v smislu prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki bi bila lahko predmet izpodbijanja s tožbo v upravnem sporu.

14. Ker glede na obrazloženo izpodbijani sklep in obvestilo nista (upravna) akta, ki se lahko izpodbijata v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo.

15. Sodišče se do preostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo, saj je tožbo zavrglo že iz procesnega razloga. Iz istih razlogov, ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, tudi ni razpisalo glavne obravnave in izvajalo dokazov.

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017, 15. in 18. točka obrazložitve. Ta odločitev se sicer, kot povedano, nanaša na sklep iz osmega odstavka 473. člena EZ-1, vendar gre glede na pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za njegovo izdajo ter izključitvijo pritožbe in samo obliko izdanega pravnega akta, za povsem primerljivo ureditev z ureditvijo izdaje sklepa po prvem odstavku 200. člena ZUreP-2.

S sklepom se odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka (prvi odstavek 226. člena ZUP). S sklepom se odloča tudi o tistih vprašanjih, ki se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih ne odloča z odločbo (drugi odstavek istega člena).

Primerjaj s prej navedenim stališčem Vrhovnega sodišča RS v sklepu I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017.

V skladu s tretjim odstavkom 200. člena ZUreP-2 upravni organ pošlje sklep o uvedbi razlastitvenega postopka sodišču, ki v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo, odloči o zaznambi razlastitvenega postopka. Dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, ali njeno bistveno spreminjanje, brez soglasja razlastitvenega upravičenca. Pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen (četrti odstavek istega člena).

Tako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017, 20. točka obrazložitve.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4

ZUreP-2 Zakon o urejanju prostora (2017) - člen 200

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.