UPRS Sodba III U 223/2017-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-10

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - nezahtevni objekt - podporni zid

Sodišče je tožbo zavrnilo, saj iz upravnega spisa izhaja, da investitorja izpolnjujeta vse zakonsko določene pogoje za postavitev podpornega zidu kot nezahtevnega objekta.

1. Upravna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je investitorjema A.A. in B.B. (v nadaljevanju investitorja) dne 20. 6. 2017 izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta, št. 351-145/2017-11 (v nadaljevanju izpodbijano gradbeno dovoljenje), s katerim jima je na zemljišču s parc. št. 2632/12 k.o. C. dovolila postavitev podpornega zidu, ki bo grajen po celotnem obodu parcele, razen na območju cestnega priključka. Zid bo skupne dolžine 100,37 m, debeline 0,30 m do 0,40 m in največje višine 1,50 m, oziroma na območju cestnega priključka največ 0,50 m. Odmik zidu od parcelnih mej bo 0,05 m, grajen pa bo iz masivnega kamna.

2. V obrazložitvi izpodbijanega gradbenega dovoljenja je prvostopenjski organ uvodoma ugotovil, da je podporni zid, glede na merila Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba), nezahtevni objekt. Po prostorskih sestavinah Dolgoročnega plana Občine Koper in Družbenega plana Občine Koper ter sprememb teh dveh aktov se pretežni del zemljišča, na katerem bo potekala gradnja, nahaja na ureditvenem območju za poselitev, ki je namenjeno za mešano urbano rabo s prostorsko oznako enote BU-11/1. Ugotavlja, da je nameravana gradnja skladna z namensko rabo prostora. Gradnjo na tem območju ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Koper (v nadaljevanju PUP), gradnjo nezahtevnih objektov pa natančneje še Odlok o nezahtevnih in enostavnih objektih na stavbnih zemljiščih v Mestni občini Koper (v nadaljevanju Odlok). 11. člen Odloka določa pogoje za gradnjo ograj in podpornih zidov. Te objekte je, kolikor so nižji od 1,5 m, možno graditi do meje zemljiške parcele brez soglasja lastnikov sosednjih zemljišč, kolikor pa je soglasja dano, pa tudi na meji. V varovanem pasu javne cestne objekt ne sme ovirati preglednosti, za gradnjo pa je treba pridobiti soglasje upravljavca ceste ali poti. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je za podporni zid predvidena največja višina 1,50 m in debelina 0,30 m do 0,40 m, odmik od parcelnih meja pa je določen v izmeri 0,05 m, kar vse pomeni, da je načrtovani objekt skladen z določbo 11. člena Odloka.

3. Prvostopenjski organ je na podlagi predložene vloge v upravnem postopku dodelil status stranskega udeleženca tožnici, D.D., E.E. in Mestni občini Koper. Slednja je k nameravani gradnji dala soglasje, preostale stranke pa so bile povabljene na seznanitev z gradnjo. Tožnica je podala pisne pripombe glede odmika od sosednjih parcel, višine objekta in odmika od obstoječega podpornega zidu na parc. št. 2618/26 in 2632/5, obe k.o. C.. Prvostopenjski organ se je zato odločil, da bo opravil ogled lokacije predvidene gradnje ter dne 10. 5. 2017 opravil ustno obravnavo, ki jo je združil z ogledom na terenu. Ob ogledu je bilo ugotovljeno, da na obeh prej navedenih parcelah stoji manjši podporni zid, vendar pa tožnica ni predložila dokazil o legalnosti tega objekta in zato ne more vplivati na oblikovanje bodočega nameravanega zidu, predvsem glede horizontalnega zamika, saj predvidena gradnja ne bo tvorila skupnega mejnega zidu z že obstoječim, pač pa bo šlo za samostojni objekt. Tožnica je podala tudi pripombe glede izvedbe gradnje, vendar pa te za postopek izdaje gradbenega dovoljenja niso relevantne. Prvostopenjski organ je še ugotovil, da je predvidena izvedba zidu v masivnem kamnu, odmik od parcelne meje pa predviden za 0,05 m, kar vse je skladno z določbo 11. člena Odloka. Ugotovil je še, da je kota terena višja od kote obstoječega nelegalnega zidu, s čimer se tožnica sicer ni strinjala, vendar pa svoje trditve ni obrazložila. Ker je kota terena parcele, na kateri bo potekala gradnja, na višini zgornjega roba obstoječega zidu, takih pripomb tudi sicer ni mogoče upoštevati.

4. Tožnica in D.D. sta zoper odločitev prvostopenjskega organa vložili pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo, prav tako zavrnilo tudi njuni zahtevi za povrnitev stroškov pritožbenega postopka. V obrazložitvi svoje odločitve se drugostopenjski organ pridružuje navedbam prvostopenjskega organa v izpodbijanem gradbenem dovoljenju. Pojasnjuje še, da dejstvo, da drug objekt, to je podporni zid, na terenu že stoji, ne vpliva na postopek izdaje gradbenega dovoljenja. Glede pritožbenih navedb, da naj bi bila podana bistvena kršitev določb postopka zato, ker se je ogleda kot javnost udeležila tudi uradna oseba, ki je nato o zadevi odločala, drugostopenjski organ pojasnjuje, da s tem ne gre za kršitev pravil postopka. Tako postopanje je sicer nenavadno in ni razloga, da ta oseba ni bila zabeležena že v uvodu zapisnika pri ugotavljanju prisotnosti, vendar pa to nima vpliva na pravilnost sprejete odločitve. Prav tako na odločitev ne vplivajo pritožbene navedbe, ki se nanašajo na odmik od javne ceste, saj je taka gradnja skladna z določili Odloka in soglasjem Mestne občine Koper.

5. Tožnica se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. Sklicuje se na določbo 15. člena Ustave RS, ki določa, da so pravice omejene s pravicami drugih, prav tako je pravica do uporabe in razpolaganja z javnim dobrim omejena s pravico drugih da z njim razpolagajo. Tožena stranka je investitorjema izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta, pri tem pa spregledala, da je podporni zid na jugozahodnem delu parcele, ki meji s cesto, v izmeri 20 m že zgrajen, kar pomeni, da je bila gradnja že izvršena pred vložitvijo vloge pri prvostopenjskem organu in je zato nelegalna gradnja. Prvostopenjski organ ni upošteval dejanskega stanja v naravi, in sicer da bo podporni zid z odmikom 0,05 m od pasu ceste predstavljal omejitev uporabe javne ceste, za kar je dala soglasje tudi Mestna občina Koper. Podporni zid bo postavljen v varovalnem pasu nekategorizirane ceste. Upoštevano tudi ni bilo, da je bila odločitev pristranska, saj se je ustne obravnave udeleževal vodja Oddelka za okolje in prostor, gospodarstvo in kmetijstvo, F.F., ki je kasneje odločal v zadevi.

6. Tožena stranka ni ugotovila resničnega dejanskega stanja, kot ji nalaga 8. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Z odmikom 0,05 m od parcelne meje bo preprečena varna uporaba javne ceste in omejena pravica drugih do njene uporabe. Prav tako bo s tem poseženo v lastninske pravice lastnikov ostalih zemljišč, kar izhaja iz 33. člena Ustave RS in 1. člena 1. Protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). S tem, ko bo z gradnjo ogrožena varnost uporabe javnega dobra, je kršena tudi določba 34. člena Ustave RS. Tožnica navaja, da tožena stranka ni upoštevala niti 2., 5., 8., 14., 15., 22, 23, 26., 33., 34, 35., 67., 120. in 153. člena Ustave RS; nadalje 6., 13. in 14. člena EKČP; 1. člena Protokola k EKČP; 7., 17 in 22. člena Splošne deklaracije človekovih pravic; 1., 17., 20. in 47. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah; 7., 8. in 135. člena ZUP; 257. in 258. člena Kazenskega zakonika (KZ-1); in 10., 131. 132. ter 135. člena Obligacijskega zakonika (OZ). Tožnica sodišču predlaga, da njeni tožbi ugodi (torej smiselno predlaga odpravo izpodbijanega gradbenega dovoljenja).

7. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa po vsebini ni odgovorila.

8. Sodišče je tožbo vročilo tudi investitorjema kot prizadetima strankama. V odgovoru sta prerekala vse tožničine navedbe, saj je izpodbijano gradbeno dovoljenje utemeljeno in z njim soglašata. Sklicujeta se na odgovor na pritožbo z dne 17. 7. 2017. V tem odgovoru sta navedla, da njuna parcela ni ravna in da morata zato postaviti podporni zid. S tožnico in D.D. sta želela skleniti dogovor še pred začetkom gradnje stanovanjske hiše, vendar pa do tega ni prišlo in sta zato pri Upravni enoti v Kopru vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta - podpornega zidu. Tožnica in D.D. jima načrtno nagajata in vlagata vse možne pritožbe ter jima tako zavlačujeta gradnjo stanovanjske hiše, in to vse od leta 2014 dalje, kar v nadaljevanju opisujeta. V odgovoru na tožbo še dodajata, da zid ne bo mejil z občinsko cesto, saj poteka parcela tožnice med njihovo parcelo in javno potjo, ki se zaključi v trikotnik pri vhodu na njihovo parcelo. Sodišču predlagata, naj tožbo zavrne.

9. Tožnica se je na odgovor investitorjev odzvala v pripravljalni vlogi z dne 5. 11. 2018, v kateri ponovno navaja, da tožena stranka pri izdaji izpodbijanega gradbenega dovoljenja ni upoštevala, da bo podporni zid na jugozahodnem delu parcele mejil s cesto in da bo njena uporaba omejena. Zaradi odmika 0,05 m od javne ceste bo preprečena njena varna uporaba, zid pa bo postavljen v varovanem pasu ceste. Enako kot v tožbi se sklicuje na določbo 15. in 33. člena Ustave RS. Investitorja sta ji z gradnjo zidu odvzela del dovozne poti do njene nepremičnine, zaradi zidu pa ima težave z meteornimi vodami, ki uničujejo njeno nepremičnino in ji povzročajo težave. Ponavlja tudi svoje navedbe o pristranskosti odločanja upravnega organa.

11. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijanega gradbenega dovoljenja pojasnil vse razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do vseh tožničinih pritožbenih navedb. Sodišče tudi ugotavlja, da je tožena stranka dejansko stanje zadeve v celoti raziskala, svojo odločitev oprla na relevantne materialne predpise, vse to pa ustrezno utemeljila in zato zavrača tudi smiselni tožničin očitek o zmotni uporabi materialnega prava in o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijanem gradbenem dovoljenju in drugostopenjski odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožničinimi tožbenimi navedbami pa še dodaja:

12. Sodišče se je uvodoma opredelilo do tožničinega tožbenega ugovora, da je prvostopenjski organ odločal pristransko, saj je bil ob ogledu navzoč tudi vodja Oddelka za okolje in prostor, gospodarstvo in kmetijstvo F.F., ki je kasneje odločal o zadevi. Sodišče se pridružuje mnenju drugostopenjskega organa, da sicer ni običajno, da se njegova udeležba ni zabeležila že v uvodu zapisnika, pač pa šele ob zaključku, vendar pa to ne pomeni, da je bilo odločanje zato pristransko, prav tako tudi ne gre za kršitev določb postopka. Med strankama ni sporno, da je bil F.F. navzoč ob ustni obravnavi kot javnost, da ustne obravnave ni vodil in tudi ni posegal v opravljeni ogled, je pa kasneje kot vodja oddelka, poleg višjega svetovalca G.G., ki je vodil postopek, podpisal izpodbijano gradbeno dovoljenje. Prav tako ni sporno, da pri F.F. ne gre za obstoj absolutnih izločitvenih razlogov, ki jih določa 35. člen ZUP.

Zgolj zato, ker je bil navzoč ob obravnavi, pa ne pomeni, da bi obstajale druge okoliščine, ki bi opravičevale njegovo izločitev (36. člen ZUP), torej okoliščine, ki bi vzbujale dvom v nepristranskost njegovega odločanja. Nenazadnje, tega, da bi bil F.F. zaradi drugih razlogov pristranski pri odločanju, tožnica niti v pritožbi niti v tožbi ni z ničemer utemeljila.

13. Gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta se začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, investitor pa lahko na lastno odgovornost začne gradnjo tudi po njegovi dokončnosti (3. člen Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO-1). Kolikor namerava investitor graditi nezahtevni objekt, se gradbeno dovoljenje za gradnjo izda na predpisanem obrazcu, pri čemer morajo biti: a) izpolnjeni pogoji, določeni v predpisu, ki razvršča objekte, glede dopustne velikosti objekta, načina rabe objekta in načina gradnje objekta ter drugi pogoji za gradnjo nezahtevnih objektov; b) nameravana gradnja mora biti skladna s prostorskim aktom; c) pridobljena morajo biti vsa predpisana soglasja; in d) investitor mora imeti pravico graditi (prvi odstavek 74c. člena ZGO-1). Predpis, ki razvršča objekte glede na zahtevnost gradnje, je Uredba, ki podporne zidove opredeljuje kot nezahtevne objekte, in sicer kot konstrukcijo med dvema višinama zemljišča, ki preprečuje zdrs zemljine, pri čemer znaša višinska razlika med zemljiščem do 1,5 m (6. točka Priloge 2 k Uredbi).

14. Iz upravnega spisa izhaja, da investitorja izpolnjujeta vse zakonsko določene pogoje za postavitev podpornega zidu kot nezahtevnega objekta. Izkazano je, da sta lastnika zemljišča, na katerem želita postaviti podporni zid in imata na njem pravico graditi. Zid bo višine 1,5 m, taka pa je tudi razlika med dvema višinama zemljišča, torej med terenom na zgornjem in spodnjem delu parcele, kar je skladno z Uredbo. Iz upravnega spisa še izhaja, da je bila ob odločanju o višini podpornega zidu upoštevana višina že obstoječega zidu tožnice, pa četudi gre za objekt, za katerega tožnica ni izkazala, da bi bil zgrajen legalno. Gradnja je namreč predvidena na višini zgornjega roba tožničinega zidu. Tožnica je v upravnem postopku to ugotovitev tožene stranke sicer zanikala, vendar pa tega ni z ničemer utemeljila in ji zato ni mogoče slediti.

15. Območje nameravane gradnje ureja PUP, natančneje pa Odlok. Ta v 11. členu določa, da je podporne zidove, ki so nižji od 1,5 m, možno graditi do meje zemljiške parcele brez soglasja lastnikov mejnih parcel, s soglasjem pa tudi na sami parcelni meji. Sodišče ugotavlja, da bo podporni zid investitorjev postavljen z odmikom 0,05 m od parcelne meje sosednjih zemljišč, kar pomeni, da soglasje tožnice za postavitev zidu glede na odločbe Odloka ni potrebno. Odlok tudi zahteva, da podporni zid, ki se postavi v varovalnem pasu javne ceste, ne sme zmanjševati preglednosti, pred gradnjo pa mora investitor pridobiti soglasje upravljavca ceste. Ta določba Odloka je skladna tudi z odločbo 95. člena Zakona o cestah (ZCes-1), ki določa, da je upravljavec občinskih cest občinska uprava in z določbo 97. člena tega zakona, po kateri so posegi v varovalni pas občinske ceste dovoljeni s soglasjem upravljavca občinske ceste. Upravljavec občinske ceste tako soglasje izda, če ugotovi, da niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej.

16. Med strankama ni sporno, da nameravata investitorja podporni zid postaviti tudi v varovalnem pasu ceste, prav tako pa tudi ne, da je upravljavec ceste Mestna občina Koper in da je ta dala soglasje k predvideni gradnji. To pomeni, da je Mestna občina Koper s tem, ko je investitorjema izdala soglasje za nameravani gradbeni poseg, kot upravljavka ceste ocenila, da podporni zid ne bo vplival na interese občinske ceste in prometa na njej, torej tudi ne na varnost udeležencev prometa, pri čemer pa je zahtevala, da bo na mestu priključka višina zidu nižja od preostalega zidu. Postavitev objektov v varovalnem pasu ceste namreč ni izključeno, pač pa je zgolj omejeno in vezano na pridobitev soglasja upravljavca ceste, ki sta ga investitorja v danem primeru tudi pridobila. Tožničino zatrjevanje, da bo predvideni podporni zid preprečil varno uporabo javne ceste, da bo omejena pravica drugih do njene uporabe ter da tožena stranka dejanskega stanja v zvezi s tem ni ugotovila, je tako zgolj pavšalno in ne more vplivati na sprejeto odločitev.

17. Prav tako na odločitev ne morejo vplivati njene trditve, da naj bi ji bil s postavitvijo zidu odvzet del dovozne poti do njene nepremičnine in da ima zaradi zidu težave z meteornimi vodami. Tožnica je te svoje trditve uveljavljala šele v pripravljalni vlogi z dne 5. 11. 2018, s katero se je odzvala na odgovor investitorjev na tožbo in gre za nedovoljene tožbene novote. Po določbi tretjega odstavka 20. člena ZUS-1 namreč stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Tožnica namreč niti v upravnem postopku niti v tožbi zatrjevanih dejstev o vplivu podpornega zidu na njeno nepremičnino ni uveljavljala niti ni pojasnila okoliščin, ki bi ji to onemogočale. Ne glede na to pa sodišče tudi sicer ugotavlja, da gre zgolj za trditve tožnice, za katere ni predložila nobenega dokaza niti jih ni z ničemer utemeljila ter jim tudi iz tega razloga zato ne gre slediti.

18. Tožnica v tožbi še trdi, da bo s postavitvijo podpornega zidu poseženo v njeno lastninsko pravico in kršena določba 33. člena Ustave RS, vendar pa tudi te trditve ni niti utemeljila niti dokazala. Enako to velja za njeno sklicevanje in citiranje drugih določb predpisov, ki so povzeti v 6. točki te obrazložitve. Tožnica torej zgolj pavšalno trdi, da naj bi prišlo do kršitev teh predpisov, česar ne pojasni, sodišču pa se do pavšalnih navedb ni treba opredeljevati.

19. Skladno z vsem navedenim je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. O zadevi je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi pa niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

35. člen ZUP določa: "Predstojnik oziroma pooblaščena uradna oseba organa ne sme odločati ali opravljati posameznih dejanj v postopku: 1) če je v zadevi, o kateri teče postopek, stranka, soupravičenec oziroma sozavezanec, priča, izvedenec, pooblaščenec ali zakoniti zastopnik stranke; 2) če je stranka ali njen zakoniti zastopnik ali pooblaščenec z njo v krvnem sorodstvu v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena ali če je z njo v zakonski zvezi, ali v svaštvu do vštetega drugega kolena, četudi je zakonska zveza prenehala, ali če z njo živi ali je živela v izvenzakonski skupnosti; 3) če je skrbnik, posvojitelj, posvojenec ali rejnik stranke, njenega zakonitega zastopnika ali pooblaščenca; 4) če je bila udeležena v postopku na prvi stopnji ali je sodelovala pri odločanju."

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 74c, 74c/1

Odlok o nezahtevnih in enostavnih objektih na stavbnih zemljiščih v Mestni občini Koper (2016) - člen 11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.