UPRS Sodba in sklep I U 983/2019-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-07-04

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nevarna gradnja

V primeru nevarne gradnje je tudi po presoji sodišča treba izreči najmilejši ukrep, s katerim je mogoče doseči zasledovani cilj, torej odvrniti nevarnost, ki jo predstavlja objekt.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper št. 06122-1361/2018-16 z dne 22. 1. 2019, spremenjena z odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 0612-34/2019-3 (06421125) z dne 6. 5. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Gradbena inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ), je z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi 154. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), v povezavi s prvim odstavkom 106. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) odločila, da mora tožnik v 4 mesecih po prejemu te odločbe odstraniti navadni zid višine 2,5 m, ki podpira zemljino na severozahodni stranici parcele št. 426 k.o. ..., ob lokalni cesti z oznako ... v Strunjanu, in sicer na parceli št. 426 k.o. ..., od meje s parcelo 417 k.o. ..., v dolžini 16 m, do podpornega betonskega zidu (1. točka izreka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti iz 2. točke, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (2. točka izreka). Za objekt je izrekla prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1 (3. točka izreka), ugotovila, da stroškov postopka ni bilo (4. točka izreka) in odločila, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je gradbena inšpektorica 30. 5. 2018 opravila inšpekcijski pregled in ugotovila, da zemljino na severozahodni strani parcele št. 426 k.o. ..., ob lokalni cesti z oznako ... v Strunjanu, podpira kamniti zid starejše izvedbe, maksimalne višine 2,5 m. Ker je zid dotrajan in razrahljan ter nagnjen proti cesti, obstaja nevarnost, da se poruši, zaradi česar je nevarna gradnja. Tožniku je vročila vabilo na izjasnitev o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Tožnik je med drugim navedel, da sicer ni gradbeni strokovnjak, vendar nevarnosti ali velike nagnjenosti zidu ni opazil, niti ni zid razrahljan do te mere, da bi od njega odpadali posamezni deli ali kamni. Zaradi popolne ugotovitve dejanskega stanja je predlagal ogled, na katerem bi se natančno ugotovilo stanje zidu, nakar bi tožnik angažiral strokovnjaka gradbene stroke, ki bi predlagal najboljši način njegovega popravila. Prvostopenjski organ je tožnikovo vlogo za ogled s sklepom zavrgel, gradbena inšpektorica pa je opravila še kontrolni pregled in ugotovila, da stanje na terenu ni spremenjeno.

3. Drugostopenjski organ je spremenil odločbo prvostopenjskega organa v 2. točki izreka v delu, v katerem se prvostopenjski organ napačno sklicuje na drugo točko izreka, namesto pravilno na prvo. V preostalem delu je pritožbo zavrnil, prav tako je zavrnil tudi tožnikovo zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka. Pritrjuje ugotovitvi prvostopenjskega organa, da gre v obravnavanem primeru za nevarno gradnjo, ugovore o neprimerno izbranem inšpekcijskem ukrepu pa zavrača s pojasnilom, da je gradbena inšpektorica oseba, ki ima strokovno znanje, da po izvedenem inšpekcijskem ogledu odloči, na kakšen način povrniti zakonito stanje. Strokovno poročilo z dne 30. 1. 2019, ki ga je tožnik priložil pritožbi, ocenjuje za nedovoljeno pritožbeno novoto. Pritožbene navedbe, ki se nanašajo na napake v obrazložitvi izpodbijane odločbe (kjer naj bi se pojavljala tudi parcela 429) zavrača z utemeljitvijo, da je pravnomočen le izrek izpodbijane odločbe.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da izpodbijana odločba temelji na nepravilni ugotovitvi, da gre za nevaren objekt. Iz izpodbijane odločbe ni jasno razvidno, ali je inšpektorica pri ogledih sploh opravila ogled zidu, na katerega se inšpekcijski ukrep nanaša. Večkrat namreč omenja zid na parceli 429 k.o. .... Ne strinja se z ugotovitvijo, da bi bil zid dotrajan in razrahljan in da obstaja nevarnost, da bi se porušil. Poudarja, da je zid kamnit in stare gradnje, vendar je trden in stabilen, kar izhaja tudi iz obrazložitve odločbe, ko organ navaja, da si je zid ogledal dvakrat (v razmaku petih mesecev) in da se njegovo stanje ni spremenilo. Sklicuje pa se tudi na Strokovno poročilo izvedenca ... z dne 30. 1. 2019 (v nadaljevanju Strokovno poročilo), ki ga je predložil skupaj s pritožbo, iz katerega izhaja, da zid ni nevaren. Odločbe v navedenem delu tudi ni mogoče preizkusiti, saj ne vsebuje obrazložitve, ki bi omogočala preizkus njene zakonitosti.

5. Poleg tega pa se tudi ne strinja z ukrepom, odrejenim v odločbi. Meni, da je v nasprotju z načelom sorazmernosti iz 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) in tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Sklicuje se na ukrepe, ki so predvideni v 154. členu ZGO-1, ki jih lahko inšpektor izreče v primeru nevarne gradnje, ki so vsi milejši od izrečenega. Poleg tega bi sama izvedba ukrepa neposredno ogrožala premoženje, zdravje in življenje ljudi in premoženja, kar izhaja iz Strokovnega poročila. Meni, da izpodbijane odločbe tudi ni mogoče preizkusiti v delu, ki se nanaša na izbiro ukrepa. Pojasnjuje, kako bi izvršitev ukrepa povzročila sprožitev zemljine, kar bi povzročilo veliko premoženjsko škodo, obenem pa tudi nevarnost za udeležence v prometu, mimoidoče in tudi tožnika. Poleg tega je rok za izvršitev prekratek, kar podrobno pojasni. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in postopek ustavi oziroma podrejeno, naj zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Toženka na tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe po vsebini ni odgovorila.

8. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijane odločbe, s katero je gradbeni inšpektor tožniku naložil, da mora, ker gre za nevarno gradnjo, v danem roku odstraniti v izreku odločbe navedeni zid in izrekel s tem povezane prepovedi ter akcesorna opozorila oziroma odločitve glede stroškov postopka in nesuspenzivnosti pritožbe.

9. Po določbi točke 12.3. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nevarna gradnja pomeni, da gradnja, ki se izvaja, ali že zgrajeni objekt ogroža premoženje, zdravje in življenje ljudi, promet, sosednje objekte oziroma njegovo okolico.

10. Nevarna gradnja sodi med nedovoljene gradnje (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nevarne gradnje pristojni gradbeni inšpektor ustavi gradnjo oziroma prepove uporabo takšnega objekta ter odredi, da se na objektu oziroma njegovem delu v roku, ki ga določi, izvedejo nujna vzdrževalna dela, ali pa da se objekt ustrezno obnovi ali odstrani (154. člen ZGO-1).

11. Za izrek v 154. členu ZGO-1 predvidenih ukrepov mora biti ugotovljeno in utemeljeno, da gre za nevarno gradnjo. V konkretnem primeru je prvostopenjski organ to obrazložil z navedbami, da je zid dotrajan in zrahljan ter nagnjen proti cesti. Sodišče pritrjuje tožniku, da zgolj s temi navedbami ugotovitve, na kateri izpodbijana odločba temelji, da gre za nevarno gradnjo, ni izkazal. Utemeljen je zato tožnikov ugovor, da izpodbijane odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti. Sodišče pa zato tudi ne more preizkusiti tožbenega ugovora, da ne gre za tak zid, pri čemer se tožnik sklicuje na Strokovno mnenje.

12. Prav tako sodišče pritrjuje tožniku, da iz izpodbijane odločbe ne izhajajo razlogi za izrek najstrožjega ukrepa, predvidenega v 154. členu ZGO-1, torej ukrepa odstranitve zidu.

13. Po 154. členu ZGO-1 se gradnja ustavi oziroma prepove uporaba objekta, če je to glede na naravo gradnje oziroma objekta mogoče oziroma potrebno. Obenem pa iz 154. člena ZGO-1 izhaja, da so ukrepi, ki jih je mogoče izreči - izvedba nujnih vzdrževalnih del, obnova objekta ali njegova odstranitev, in sicer na celotnem objektu ali na delu objekta - določeni alternativno. Zato je treba v primeru nevarne gradnje tudi po presoji sodišča izreči najmilejši ukrep, s katerim je mogoče doseči zasledovani cilj, torej odvrniti nevarnost, ki jo predstavlja objekt.

14. Kot rečeno, izpodbijana odločba razlogov za izrek najstrožjega ukrepa, predvidenega v 154. členu ZGO-1, sploh nima, drugostopenjska odločba pa se glede navedenega ukrepa sklicuje zgolj na strokovno usposobljenost inšpektorice, ki se sama odloči, kateri ukrep je najprimernejši. Izpodbijane odločbe tako tudi v tem delu ni zato mogoče preizkusiti, posledično pa tudi sodišče ne more preizkusiti tožbenih navedb, da izbrani ukrep ni primeren in da bi njegova izvršitev povzročila nevarnost za ljudi in premoženje.

15. Sodišče pripominja, da je drugostopenjski organ sicer pravilno navedel, da je gradbeni inšpektor strokovnjak (z univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture in večletnimi delovnimi izkušnjami s področja graditve objektov, 144. člen ZGO-1). Zato se šteje, da razpolaga s potrebnim strokovnim znanjem s tega področja in da za ugotavljanje ali presojo dejstev s tega področja dokazovanje z izvedencem glede na 189. člen ZUP ni potrebno. Vendar pa mora gradbeni inšpektor svoje ugotovitve dovolj konkretno navesti in na njihovi podlagi napravljene zaključke obrazloženo utemeljiti. Šele tako jih namreč lahko stranka konkretizirano izpodbija in za to ponudi oziroma predloži ustrezne (strokovne) dokaze ter tako učinkovito uresniči svoje z Ustavo zagotovljene pravice, kot so pravica do enakega varstva pravic, pravica do pravnega sredstva in pravica do sodnega varstva. Tudi sodišče lahko šele na podlagi takšne obrazložitve dejansko preizkusi pravilnost in zakonitost sprejete odločitve.

16. Iz povedanega sledi, da odločbe v delu, ki se nanaša na okoliščine, bistvene za izrek obravnavanega inšpekcijskega ukrepa, ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Sodišče je zato tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo (tako v 1. točki, kot v akcesornih nadaljnjih točkah izreka) odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

17. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

18. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Na podlagi drugega odstavka istega člena pa sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

19. Glede na opisano ureditev po ZUS-1 torej tožba praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, vendar pa je vložena tožba predpostavka za odločanje sodišča o zahtevi za izdajo začasne odredbe, pri čemer se z začasno odredbo po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 izvršitev izpodbijanega akta zadrži le začasno, do pravnomočne sodne odločbe o tožbi. Če je o tožbi pravnomočno odločeno, začasne odredbe po 32. člena ZUS-1 ni več mogoče izdati. Ko je sprejeta pravnomočna odločitev sodišča o tožbi, namreč ni več potrebe po začasnem preprečevanju posledic, ki naj bi se dokončno odvrnile s pravnomočno odločitvijo o tožbi. Tako tudi v konkretnem primeru ni (več) podana procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o tožnikovi zahtevi za izdajo začasne odredbe, saj je sodišče s sodbo iz I. točke izreka (zoper katero pritožba ni dovoljena in ki je pravnomočna z izdajo sodbe) tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek. Glede na povedano je sodišče tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo (peti odstavek 32. člena ZUS-1).

20. Kadar sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, je po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 tožnik, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila obravnavana zadeva rešena na seji, tožnika pa je v upravnem sporu zastopala pooblaščena odvetniška družba, se mu na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika prizna pavšalni znesek stroškov v višini 285,00 EUR. Navedeni pavšalni znesek, ki zajema vse stroške postopka na prvi stopnji, se skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča ob upoštevanju, da je tožničina pooblaščenka zavezanka za plačilo DDV, poviša še za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Toženka mora tako tožniku povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov tega sodnega postopka. Od poteka paricijskega roka (ki je določen skladno s 313. členom Zakona o pravdnem postopku, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Za tožbo plačano sodno takso bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-12, 154

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.