UPRS Sodba I U 1913/2017-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-11-29

Andrej Kmecl (preds.), Irena Grm (poroč.), Lara Bartenjev

prodaja kmetijskih zemljišč - odobritev pravnega posla - predmet prodaje - vsebina ponudbe - stavbna zemljišča - sprejem ponudbe - napake volje

Vsebina ponudbe je v domeni prodajalca ter da v primeru, ko ponudba prodajalca, ki želi prodati kmetijsko zemljišče, kmetijo ali gozd, poleg tega zemljišča obsega še stavbno zemljišče, ni nedopustna. Gre namreč za izraz volje prodajalca in pomeni le, da se je prodajalec odločil, da tudi zemljišče, ki je sicer stavbno, prednostno ponudi predkupnim upravičencem po ZKZ.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odobril pravni posel, sklenjen na podlagi sprejema ponudbe za nakup kmetijskega zemljišča med A.A. kot stranko, ki je sprejela javno objavljeno ponudbo, in tožniki kot prodajalci, katerega predmet je kmetijsko zemljišče s parc. št. 101/4, k.o. ..., ki se prodaja po ceni 2.500,00 EUR, v delu, ki se nanaša na kmetijsko zemljišče (1. točka izreka); pravni posel, sklenjen na podlagi sprejema ponudbe za nakup kmetijskega zemljišča med B.B. in tožniki kot prodajalci, katerega predmet je kmetijsko zemljišče s parc. št. 101/4, k.o. ..., pa zavrnil (2. točka izreka). Ugotovil je še, da se pri prodaji upošteva pogoj, da se parc. št. 101/4, k.o. ... prodaja v kompletu s parc. št. 101/5, k.o. ..., skupaj za ceno 5.000,00 EUR (3. točka izreka) ter da stroški postopka niso nastali (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ izpodbijano odločbo sprejel v ponovnem postopku, potem ko je bila prejšnja odločba z dne 12. 2. 2016 s sodbo tega sodišča I U 1138/2016 odpravljena in zadeva vrnjena v ponovno odločanje. Organ navaja, da so tožniki kot prodajalci skladno z 20. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) podali vlogo za prodajo kmetijskega zemljišča, zato je med 22. 9. 2015 in 22. 10. 2015 ponudbo javno objavil. Predmet prodaje je bila parc. št. 101/4 k.o. ..., ki se je prodajala po ceni 2.500,00 EUR, med drugimi pogoji prodaje pa je bilo navedeno, da se ta parcela prodaja samo v kompletu skupaj s parc. št. 101/5, k.o. ..., obe za ceno 5.000,00 EUR. Na podlagi potrdila o namenski rabi je ugotovil, da sodi parc. št. 101/4, k.o. ... po namenski rabi deloma v območje kmetijskih, deloma v območje stavbnih zemljišč, medtem ko je parc. št. 101/5, k.o. ..., ki je navedena med drugimi pogoji prodaje, v celoti stavbna, zato odločanje o njej ni v pristojnosti upravnega organa.

3. Dalje iz obrazložitve izhaja, da sta A.A. in B.B. pri prvostopenjskem organu na podlagi 22. člena ZKZ vložila zahtevi za odobritev pravnega posla za nakup kmetijskega zemljišča parc. št. 101/4, k.o. ... Skladno s 130. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je prvostopenjski organ oba postopka s sklepom združil. A.A. je zahtevi priložil še pravnomočno odločbo o priznanju statusa kmeta, medtem ko B.B. statusa kmeta, niti kakšne druge predkupne pravice, ni izkazal.

4. Dalje prvostopenjski organ ugotavlja, da je B.B. v zakonitem roku sprejel ponudbo le za parc. št. 101/4, k.o. ..., ne pa tudi za parc. št. 101/5, k.o. ..., ki se je kot pogoj nakupa prodajala v kompletu s parc. št. 101/4, k.o. ... Tako B.B. ponudbe, kot je bila podana, niti ni sprejel, poleg tega pa tudi ni izkazal predkupne pravice. Naknadno je sicer oddal še eno vlogo za sprejem ponudbe, vendar po izteku roka javne objave, zato je ni mogoče upoštevati. Tako je prvostopenjski organ ugotovil, da ima A.A. predkupno pravico kot drug kmet in da je ponudbo sprejel takšno, kot je bila podana in objavljena, ter presodil, da je promet potekal po postopku in način, določen z ZKZ, zato je pravni posel med A.A. in tožniki kot prodajalci odobril, pogojno sklenjen pravni posel med B.B. in tožniki kot prodajalci pa zavrnil. V obrazložitvi je še navedel, da mora biti kupoprodajna pogodba med prodajalci in predkupnim upravičencem skladna s ceno in pogoji, navedenimi v ponudbi, torej da je treba upoštevati pogoj nakupa obeh parcel.

5. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 4. 8. 2017 zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo (1. točka izreka) in ugotovil, da stroški postopka niso bili priglašeni (2. točka izreka).

6. Tožniki se s tako odločitvijo ne strinjajo. V tožbi navajajo, da se zavedajo, da prodaja kmetijskega zemljišča ni vezana na znanega kupca, vendar v takem primeru, pod takšnimi pogoji prodaje, upravni organ ne bi smel razpisati ponudbe za vnaprej znanega kupca in nakupa kmetijskega zemljišča vezati na hkraten nakup stavbnega. ZKZ ne dopušča, da bi se v ponudbi za kmetijsko zemljišče lahko kompletiralo različne vrste zemljišč. Upravni organ ne bi smel objaviti ponudbe, in ker je to nezakonito storil, so bili zapeljani v zmoto. Od prodajalcev bi moral organ najprej zahtevati, da vlogo dopolnijo tako, da bo skladna z določbami ZKZ, torej izključno za kmetijska zemljišča in nedoločenega kupca.

7. V izreku izpodbijane odločbe je tudi napačno navedeno, da se pri prodaji upošteva pravno nedopusten pogoj, to je, da se parc. št. 101/4 prodaja v kompletu s parc. št. 101/5, skupaj za ceno 5.000 EUR. Poleg tega je zemljišče s parc. št. 101/4 do 12,7 % pozidano in za ta del zemljišča ne obstaja predkupna pravica. V izpodbijani odločbi bi moralo biti določeno, kolikšen delež parc. št. 101/4 je lahko predmet prodaje. Izrek izpodbijane odločbe je zato nepopoln in nejasen, saj sme biti oblikovan le za parc. št. 101/4, ne pa tudi za parc. št. 101/5, ki ni kmetijsko zemljišče in ga lahko prodajo komurkoli. Njihova ponudba pod pogoji, da je kupec znan in da se parc. št. 101/4 prodaja le v kompletu s parc. št. 101/5, skupaj za ceno 5.000 EUR, je v nasprotju z ZKZ in zaradi različnega statusa zemljišč ter pogodbene avtonomije strank pri pravnem prometu s stavbnimi zemljišči tudi neizvedljiva.

8. Dalje navajajo, da A.A. dane ponudbe ni sprejel oziroma jo je sprejel nepravilno, ker jo je sprejel hkrati za parc. št. 101/5 in je zato dal drugačno ponudbo, kar ima za posledico zavrnitev. B.B. je edini, ki je ponudbo pravno veljavno sprejel, saj jo je sprejel le za kmetijsko zemljišče s parc. št. 101/4, kar je edini pravilen sprejem in predviden v ZKZ. V postopku prodaje se je tako javil interesent, ki ni bil vnaprej znan kupec in zato po prodajnih pogojih ni imel pogojev sodelovati v postopku sprejema ponudbe. Zaradi predhodnega postopka parcelacije in dejstva, da je za parc. št. 101/4 ponudbo sprejel B.B., ki je bil vnaprej znani kupec, ter zaradi predhodnega postopka prodaje kmetijskega dela parc. št. 101/1, sedaj del parc. št. 101/4, ter dogovora z C.C., je lahko kupec le B.B. Če pa ZKZ takega načina prodaje ne dopušča, je bil postopek že od samega začetka nezakonit in bi ga moral prvostopenjski organ že v fazi preizkusa vloge zavrniti.

9. Poleg tega je prvostopenjski organ v 3. točki izreka izpodbijane odločbe odobril nezakonito zahtevo kupca prodajalcu, da mu mora prodati stavbni del zemljišča, čeprav prodaja stavbnega zemljišča ni vezana na zahteve, pogoje ali odobritev upravnih organov v smislu 213. člena ZUP. Predlagajo, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in postopek ustavi, ali pa jo spremeni tako, da pravni posel, sklenjen med B.B. in prodajalci, za kmetijsko zemljišče s parc. št. 101/4, k.o. ..., ki se prodaja za 2500 EUR, v celoti oziroma podrejeno v deležu 873/1000 odobri, z A.A. pa zavrne.

10. Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi drugostopenjske odločbe, in predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. Stranki z interesom A.A. in B.B. na tožbo nista odgovorili.

13. V obravnavani zadevi je sporna odobritev pravnega posla med A.A. kot kupcem in tožniki kot prodajalci, katerega predmet je kmetijsko zemljišče s parc. št. 101/4, k.o. ..., po ceni 2.500,00 EUR, v delu, ki se nanaša na kmetijsko zemljišče, ter zavrnitev odobritve pravnega posla med B.B. in tožniki kot prodajalci za isti predmet. Prvostopenjski organ je svojo odločitev sprejel po ugotovitvi, da je ponudbo tožnikov kot prodajalcev (pravilno) sprejel le kupec A.A., ki ima tudi predkupno pravico kot drug kmet, ter da je ta pravni posel v skladu z ZKZ, medtem ko B.B. ponudbe prodajalcev, kot je bila dana, niti ni sprejel, poleg tega pa tudi ni uveljavljal predkupne pravice.

14. Po prvem odstavku 20. člena ZKZ mora lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, predložiti ponudbo upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži. Šteje se, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti upravno enoto pooblastil za prejem pisne izjave o sprejemu ponudbe. Ponudba mora vsebovati podatke o prodajalcu (osebno ime ter naslov stalnega ali začasnega prebivališča oziroma firmo in sedež), podatke o kmetijskem zemljišču, gozdu oziroma kmetiji (parcelna številka, katastrska občina, površina), ceno in morebitne druge prodajne pogoje (drugi odstavek 20. člena ZKZ).

15. Kot izhaja iz podatkov upravnega spisa, so tožniki kot prodajalci pri prvostopenjskem organu vložili ponudbo za prodajo zemljišča s parc. št. 101/4, k.o. ..., površine 1742 m2, po ceni 2.500,00 EUR, kot prodajni pogoj pa navedli, da je kupec znan ter da se predmetna parcela prodaja samo v kompletu skupaj s parcelo št. 101/5, k.o. ..., skupaj za ceno 5.000,00 EUR. Iz predmetne ponudbe tako izhajajo podatki o prodajalcih, kmetijskem zemljišču (parcelna številka, katastrska občina, površina), ceni ter drugih prodajnih pogojih. To pomeni, da je ponudba vsebovala vse sestavine skladno s prej citiranim drugim odstavkom 20. člena ZKZ in da zato ni bila formalno nepopolna, kar pomeni, da prvostopenjski organ ni imel podlage za pozivanje tožnikov k dopolnitvi oziroma popravi ponudbe, kot to napačno menijo tožniki.

16. Skladno s prvim in drugim odstavkom 21. člena ZKZ mora vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, upravna enota pa po poteku roka za sprejem ponudbe obvesti vse sprejemnike ponudbe in prodajalce o tem, kdo je sprejel ponudbo. Kot izhaja iz podatkov upravnega spisa in razlogov izpodbijane odločbe, sta A.A. in B.B. dala pisni izjavi o sprejemu ponudbe. Iz izjave A.A. z dne 22. 10. 2015 izhaja, da sprejema ponudbo za zemljišče s parc. št. 101/4, k.o. ..., po ceni 2.500 EUR, ter da sprejema tudi druge pogoje prodaje, to je še nakup parcele št. 101/5, k.o. ..., za skupno ceno 5.000 EUR. Da je A.A. sprejel ponudbo hkrati tudi za parcelo št. 101/5, k.o. ..., tožniki v tožbi ne oporekajo. Iz izjave B.B. z dne 13. 10. 2015 pa izhaja, da je sprejel ponudbo le za zemljišče s parc. št. 101/4, k.o. ..., za ceno 2.500 EUR. Da je dal B.B. izjavo o sprejemu ponudbe le za parcelo št. 101/4, k.o. ... in ne za vse nepremičnine iz predmetne ponudbe, pa v zadevi niti ni sporno in to tožniki v tožbi tudi priznavajo.

17. Ker je v ponudbi prodajalcev, kot prej navedeno, v zvezi s predmetom prodaje poleg zemljišča s parc. št. 101/4, k.o. ... jasno naveden še prodajni pogoj, to je, da se predmetna parcela prodaja samo v kompletu skupaj s parcelo št. 101/5, k.o. ..., skupaj za ceno 5.000,00 EUR, sodišče pritrjuje ugotovitvi prvostopenjskega organa, da je v obravnavanem primeru le A.A. pravilno sprejel ponudbo, medtem ko je B.B. ni, saj je ni sprejel take, kot se je glasila. Zato pravni posel med njim in tožniki kot prodajalci niti ni bil pogojno sklenjen. Izjava o sprejemu ponudbe je namreč pravilno podana in veljavna, če se v bistvenih sestavinah sklada s ponudbo, tako da se z vsebino, kot izhaja iz ponudbe, in izjavo o sprejemu take ponudbe, lahko sklene pogodba za nakup zemljišč(a). Temu pa izjava B.B. ni ustrezala, saj se ponudba tožnikov in njegov sprejem ponudbe ne krijeta. B.B. je namreč ponudbo sprejel le za zemljišče s parc. št. 101/4, ne pa za vse nepremičnine iz ponudbe, to pa pomeni bistveno spremembo ponudbe in posledično njeno zavrnitev. Naknadno je B.B. sicer podal še eno izjavo z dne 15. 12. 2015, vendar po poteku roka za sprejem ponudbe, ki se je v tem primeru iztekel 22. 10. 2015 (četrti odstavek 20. člena ZKZ), zato slednja niti ne more biti upoštevna, kot je pravilno pojasnil že prvostopenjski organ. Sodišče dodaja, kot izhaja iz spisne dokumentacije, da je A.A. v tem postopku uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet, B.B. pa predkupne pravice ni uveljavljal oziroma izkazal, kar pomeni, da tudi iz tega razloga prvostopenjski organ ne bi mogel odobriti pravnega posla med B.B. in tožniki kot prodajalci, saj je treba v postopku odobritve pravnega posla upoštevati (tudi) vrsti red predkupnih upravičencev skladno s 23. členom ZKZ. Ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, pa je v razmerju do predkupnih upravičencev zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je kupoprodajna pogodba sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote.

18. Kolikor tožniki ugovarjajo, da ponudba ne bi smela vsebovati različnih vrst zemljišč ter da take ponudbe organ ne bi smel objaviti, ker naj bi bila v nasprotju z ZKZ, sodišče pojasnjuje, da je vsebina ponudbe v domeni prodajalca ter da v primeru, ko ponudba prodajalca, ki želi prodati kmetijsko zemljišče, kmetijo ali gozd, poleg tega zemljišča obsega še stavbno zemljišče, ni nedopustna. Gre namreč za izraz volje prodajalca in pomeni le, da se je prodajalec odločil, da tudi zemljišče, ki je sicer stavbno, prednostno ponudi predkupnim upravičencem po ZKZ. To pa ni nezakonito, saj ZKZ prodajalca pri svobodi sklepanja pogodbenih razmerij omejuje le pri prodaji kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda. Pogojevanje nakupa kmetijskega zemljišča skupaj s stavbnim in s tem pogoj ponudbe, da se zemljišča prodajajo skupaj, v kompletu, pa tudi ni v nasprotju z ZKZ oziroma njegovim namenom in je v skladu s četrto alinejo drugega odstavka 20. člena ZKZ.

19. Ker ZKZ omejuje lastnikovo razpolagalno pravico na kmetijskem zemljišču, bistveno omejuje tudi možnost, da bi lastnik kmetijskega zemljišča sam izbral kupca. Zato sestavina ponudbe, da je kupec znan, ne more biti pravno upoštevna. Prodajalec namreč lahko izbere kupca le v primeru iz 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ ali četrtega odstavka istega člena, za kar v tem primeru ne gre. Morebitne napake volje strank pa je mogoče uveljavljati v pravdnem postopku pred sodiščem splošne pristojnosti in sklicevanje nanje v postopku odobritve pravnega posla na odločitev nima vpliva.

20. Prav tako v tem primeru ni pomembno, da v izreku izpodbijane odločbe ni izrecno naveden delež, ki predstavlja kmetijsko zemljišče in za katerega se pravni posel odobrava. V izreku izpodbijane odločbe je namreč ustrezno navedeno, da je predmet pravnega posla, ki se odobrava, kmetijsko zemljišče s parc. št. 101/4, k.o. ..., v delu, ki se nanaša na kmetijsko zemljišče. Bistveno namreč je, da je iz ponudbe razvidno, na katero(e) zemljišče(a) se nanaša, izmera zemljišča in prodajna cena, ter da v primeru, ko je (del) zemljišča kmetijsko, gozd ali kmetija, da pravni posel odobri upravna enota.

21. Sodišče še dodaja, da je prvostopenjski organ v 3. točki izreka izpodbijane odločbe, kot opozarjajo tudi tožniki, res po nepotrebnem navedel, da se pri prodaji upošteva pogoj, da se parc. št. 101/4, k.o. ... prodaja v kompletu s parc. št. 101/5, k.o. ..., skupaj za ceno 5.000,00 EUR, saj odločanje o tem ni predmet postopka odobritve pravnega posla, ker se navedeno nanaša na vprašanje pravilno sklenjene prodajne pogodbe in s tem na civilnopravno razmerje med strankami te pogodbe. Vendar pa to na zakonitost in pravilnost izpodbijane odločbe ne vpliva, saj je v tem primeru bistveno, da iz izpodbijane odločbe jasno izhaja, da je prvostopenjski organ skladno z določbami ZKZ odločal (le) o odobritvi pravnega posla v obsegu, kolikor se nanaša na kmetijsko zemljišče, in tako pravni posel odobril le za nakup kmetijskega zemljišča (1. točka izreka). Seveda pa to ne pomeni, kot prej pojasnjeno, da prodajalec skupaj s kmetijskim zemljiščem ne bi smel prodajati še stavbnega, saj takšna prepoved iz predpisov ne izhaja.

22. Ker je bil glede na obrazloženo postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

23. Sodišče je lahko razsodilo že na podlagi trditvene podlage strank, izpodbijane odločitve in podatkov iz upravnega spisa, zato je v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, ker stranke niso predlagale dokazov oziroma navedle dejstev, ki bi bila pomembna za odločitev oziroma ki bi glede na razloge za sprejeto odločitev lahko vplivala na (drugačno) odločitev o zadevi.

Tako načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 6. 4. 2012.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 17, 17/2, 19, 19/3, 20, 20/2, 20/2-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.