UPRS Sodba IV U 3/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-17

Melita Ambrož (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje - opredelitev do pritožbenih navedb - obrazložitev odločbe

Sodišče ugotavlja, da dejansko stanje, ki se nanaša na izkazovanje zakonsko določenega pogoja, da je prišlo v konkretnem primeru do nezgode pri delu, v posledici katere je bil delavec B.B. nezmožen za delo več kot tri delovne dni, kar je podlaga za pravilno in zakonito izdano odločbo, ni popolno ugotovljeno, posledično pa je izostala tudi ustrezna obrazložitev tako izpodbijanega akta kot odločbe, s katero je bilo odločeno o pritožbi tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za delo, št. 06152-713/2016 z dne 29. 9. 2016, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za delo (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo družbi A d.o.o., v tem upravnem sporu tožeči stranki, naložil dolžnost zagotoviti izvajanje zakonov in drugih predpisov s področja varnosti in zdravja pri delu tako, da inšpekciji dela prijavi nezgodo pri delu z dne 23. 5. 2016, zaradi katere je bil delavec B.B. nezmožen za delo več kot tri delovne dni, pri tem pa kot rok ureditve določil „z dnem vročitve odločbe“ (prvi odstavek izreka). Iz drugega odstavka izreka izpodbijane odločbe izhaja, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve, v tretjem odstavku pa je določeno, da mora tožeča stranka obvestiti Inšpektorat Republike Slovenije za delo o izvršitvi odločbe najkasneje v osmih dneh po poteku roka za njeno izvršitev.

2. Prvostopenjski upravni organ v obrazložitev svoje odločitve navaja, da ima dogodek, v katerem je bil poškodovan B.B., vse značilnosti nezgode pri delu skladno s 3. členom Zakona o varnosti in zdravju pri delu (v nadaljevanju ZVZD-1) in jo je delodajalec dolžan skladno z 41. členom ZVZD-1 prijaviti navedenemu inšpektoratu. Nadalje navaja, da tožeča stranka sicer smatra, da do nezgode na delovnem mestu ni moglo priti, zato tudi ni izvedla postopkov za izvedbo prijave nezgode inšpekciji dela, vendar v nadaljevanju navedene okoliščine po stališču prvostopenjskega upravnega organa izkazujejo, da se je delavec B.B. poškodoval pri delu, ki ga je opravljal pri tožeči stranki. Iz internega zapisnika o raziskavi nezgode izhaja, da je bila navedenemu delavcu nudena prva pomoč s strani Ambulante prve pomoči in da je bil z reševalnim vozilom odpeljan v Splošno bolnišnico Celje. Da je prišlo do nezgode pri delu, izkazujejo tudi ugotovitve Policijske postaje Celje. Nadalje izhaja iz izvida Splošne bolnišnice Celje, da je bil B.B. poškodovan na delovnem mestu ter da je bila ob pregledu vidna sled krvavitve iz nosu, buška in kontuzijska značka levo paretalno. Iz potrdila o upravičeni zadržanosti z dela in odločbe Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) pa izhaja, da je bil B.B. skupno v bolniški odsotnosti od 26. 5. 2016 do 29. 6. 2016. Ker tožeča stranka v obravnavanem primeru svoje poročevalske discipline inšpekciji dela ni izpolnila, je prvostopenjski upravni organ odločil tako, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Tožeča stranka je zoper navedeno odločbo vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo. Svojo odločitev je drugostopenjski upravni organ obrazložil s tem, da posamezne listine, kot npr. izvida Travmatološke ambulante nujne pomoči z dne 24. 5. 2016 in 25. 5. 2016 ter poročilo Policijske postaje Celje z dne 31. 8. 2016, v celoti podpirajo zaključke prvostopenjskega upravnega organa, da je bil delavec B.B. poškodovan na delu in v delovnem okolju. Sicer je osebni zdravnik delavca na bolniškem listu kot razlog zadržanosti označil poškodbo izven dela, čemur je sledil tudi ZZZS v odločbi o začasni nezmožnosti za delo navedenega delavca, vendar iz razloga, ker delodajalec ni izpolnil obrazca ER-8 za prijavo nezgode oziroma poškodbe pri delu. Trajanje odsotnosti delavca z dela zaradi poškodbe pa je razvidno iz zdravniških potrdil osebnega in izbranega zdravnika.

4. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper odločbo drugostopenjskega upravnega organa v zvezi z odločbo prvostopenjskega upravnega organa vlaga tožbo iz razlogov bistvene kršitve določb upravnega postopka, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava.

5. Tožeča stranka navaja, da prvostopenjski upravni organ bistvenih okoliščin pri svoji odločitvi ni povzel v obrazložitev in se do njih ni opredelil, zaradi česar odločbe ni mogoče učinkovito preizkusiti, s čimer je poseženo v ustavno varovano pravico tožeče stranke do učinkovitega pravnega sredstva. Teh pomanjkljivosti ni odpravil niti pritožbeni organ. Tako iz nobene od odločb upravnih organov ne izhaja opredelitev in pojasnila glede dejstev, da je delavec B.B. prišel na delovno mesto že naslednji dan in v celoti opravil svoje naloge, naslednjega dne pa nepojasnjeno in neopravičeno izostal z dela. Te okoliščine so bistvene za pravilno odločitev, skladno z materialnim pravom, saj dolžnost prijave nastopi šele, če je delavec zaradi nezgode nezmožen za delo več kot tri delovne dni. Prav tako se upravna organa nista opredelila do okoliščin nastanka te nezgode, ki so nepojasnjene, in izhajajo iz internega zapisnika tožeče stranke (poškodovanec se dogodka ne spomni, izjava prisotnega delavca, hitrost vozička objektivno ni takšna, da bi lahko povzročila resnejšo poškodbo, poškodovani je bil še isti dan odpuščen domov brez spremstva). Upravni organ tudi ni ugotavljal povezave med bolniško odsotnostjo od 26. 5. 2016 dalje in morebitno nezgodo z dne 23. 5. 2016, pri čemer tožeča stranka opozarja, da je glede na zakonsko dikcijo potrebna povezava med nezgodo na delu in bolniško odsotnostjo, te povezave pa enostavno ne more biti. Izpodbijana odločba tudi nima razlogov glede očitka tožeči stranki, da je opustila predmetno zakonsko dolžnost, ker tožeča stranka sploh ni vedela za vzrok delavčeve odsotnosti od 26. 5. 2016 dalje. K tožeči stranki je bil namreč navedeni delavec napoten s strani delodajalca, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku in sploh ni mogla biti seznanjena z razlogom bolniške odsotnosti tega delavca. Navsezadnje pa tako iz potrdila o upravičeni zadržanosti z dela kot odločbe ZZZS izhaja, da gre pri konkretni zadevi za poškodbo izven dela. Navedba pritožbenega organa, da je to posledica delodajalčeve opustitve izpolnitve obrazca ER-8 za prijavo nezgode, predstavlja arbitrarno in nepreverljivo obrazložitev, ker bi moral pritožbeni organ to okoliščino preveriti in je ne zgolj domnevati.

6. Tožeča stranka upravnemu organu v tožbi očita tudi, da ni izvajal posebnega ugotovitvenega postopka oziroma je bil ta povsem pomanjkljiv, tožeči stranki pa je bila tako odvzeta možnost sodelovanja v postopku. Pritožbeni organ ni izvajal predlaganih dokazov, pa tudi se ni opredelil, zakaj teh dokazov ni izvedel (npr. zaslišanje prič), kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 2., 3. in 7. točke drugega odstavka 371. člena (pravilno 237. člena) Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

7. Tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani odločbi odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev tožnikovih stroškov predmetnega postopka.

8. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis in v odgovoru na tožbo sodišču predlagala, da tožbo zavrne.

10. Sodišče uvodoma ugotavlja, da predstavlja v obravnavani zadevi izpodbijani akt odločba prvostopenjskega upravnega organa, ki jo je potrdil drugostopenjski upravni organ s tem, ko je zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper prvostopenjsko odločbo. S slednjo je bilo namreč odločeno o obveznosti tožeče stranke. Sicer je dopusten upravni spor tudi zoper drugostopenjski upravni akt, vendar le v primeru, če je pritožbeni organ v pritožbenem postopku vsebinsko spremenil odločitev prvostopenjskega organa in sam odločil o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Odločba drugostopenjskega upravnega organa, s katero ta zavrne pritožbo in vsebinsko ne poseže v odločitev prvostopenjskega organa, namreč ni odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, ampak odločitev o neutemeljenosti pravnega sredstva. Zato takšna odločba ni predmet izpodbijanja v upravnem sporu.

11. Predmet sodne presoje v tem upravnem sporu je tako izpodbijani akt prvostopenjskega upravnega organa, s katerim je bilo tožeči stranki naloženo, da mora inšpekciji dela prijaviti nezgodo pri delu B.B., do katere naj bi prišlo 23. 5. 2016 in zaradi katere naj bi bil navedeni delavec nezmožen za delo več kot tri delovne dni.

12. Dolžnost delodajalca o prijavi nezgode pri delu inšpekciji dela je urejena v 41. členu ZVZD-1 (Zakona o varnosti in zdravju pri delu). V prvem odstavku tega člena je določeno, da mora delodajalec inšpekciji dela takoj prijaviti vsako nezgodo pri delu s smrtnim izidom oziroma nezgodo pri delu, zaradi katere je delavec nezmožen za delo več kot tri delovne dni, kolektivno nezgodo, nevarni pojav in ugotovljeno poklicno bolezen.

13. Glede na opisano zakonsko ureditev je eden izmed pogojev za delodajalčevo obveznost prijave nezgode pri delu inšpekciji dela, da je delavec, ki je bil udeležen v nezgodi pri delu, zaradi te nezgode nezmožen za delo več kot tri delovne dni. Po stališču tožeče stranke ta vzročno-posledični pogoj v konkretnem primeru poškodovanja delavca B.B. ni izpolnjen, na kar tožeča stranka opozarja tako v tožbi kot že v pritožbi, vloženi zoper izpodbijano odločitev prvostopenjskega upravnega organa, ki jo je pritožbeni organ zavrnil.

14. Sodišče ugotavlja, da dejansko stanje, ki se nanaša na izkazovanje zakonsko določenega pogoja, da je prišlo v konkretnem primeru do nezgode pri delu, v posledici katere je bil delavec B.B. nezmožen za delo več kot tri delovne dni, kar je podlaga za pravilno in zakonito izdano odločbo, ni popolno ugotovljeno, posledično pa je izostala tudi ustrezna obrazložitev tako izpodbijanega akta kot odločbe, s katero je bilo odločeno o pritožbi tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. Že prvostopenjski upravni organ bi moral raziskati vsa zgoraj opisana dejstva in okoliščine ter se do njih opredeliti. Takšna obveznost prvostopenjskega upravnega organa izhaja že iz nespornega dejstva oporekanja tožeče stranke, da je do delovne nezgode, katere nastanek zatrjuje delavec, dejansko prišlo, kar je bil tudi povod za delavčevo prijavo inšpekciji dela, v kateri je navajal, da mu tožeča stranka ne prizna poškodbe pri delu in mu v zvezi s tem ne izda ustreznega obrazca. Prav tako je nesporno izkazano dejstvo, ki ga tožena stranka ni prerekala, da je prišel delavec B.B. naslednji dan po zatrjevani delovni nezgodi (24. 5. 2016) na delovno mesto in v celoti opravil svojo delovno obveznost, da je nato 25. 5. 2016 neopravičeno izostal z dela in da je bolniški stalež nastopil šele z dnem 26. 5. 2016. Prvostopenjski upravni organ tudi teh dejstev, ki so nedvomno pomembne za ugotavljanje vzročne zveze med zatrjevano delovno nezgodo in delavčevo delovno nezmožnostjo, ni ugotavljal ter se v izpodbijani odločbi do njih tudi ni opredelil. Nadalje je tožeča stranka izvedla interno preiskavo, v okviru katere tako na podlagi izjave delavca, ki je bil prisoten ob domnevni nezgodi, kot pregleda videonadzornega sistema, ni ugotovila poškodovanja delavca B.B. na način in v okoliščinah, kot je to sam zatrjeval. Vse te okoliščine bi moral prvostopenjski upravni organ presoditi in pretehtati njihovo dokazno vrednost, tako vsakega dokaza posebej kot v medsebojni povezavi teh dokazov in v povezavi z dokazi, ki jih je navedel v izpodbijanem aktu kot podlago za predmetno odločitev, ter se v izpodbijani odločbi do teh dejstev in dokazov tudi opredeliti.

15. Navedeni razlogi, ki se nanašajo na pomanjkljivosti izvedenega upravnega postopka pred izdajo izpodbijane odločbe prvostopenjskega upravnega organa, veljajo tudi za odločanje pritožbenega organa, ko je ta pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Tudi drugostopenjski upravni organ ni ugotavljal vseh zgoraj navedenih relevantnih dejstev in v zvezi s tem presojal dokazov ter se do njih ni opredelil, opredelil pa se tudi ni do vseh pritožbenih navedb, kar je dolžan storiti na podlagi 254. člena ZUP. Ta v drugem odstavku določa, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Če je že organ prve stopnje v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi, se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe. Sodišče ugotavlja, da se drugostopenjski upravni organ ni opredelil do vseh pritožbenih navedb (kot npr. izsledkov interne preiskave, vključno z ugotovitvami, ki izhajajo iz posnetkov nadzornih kamer in izjave očividca, dogajanja v dneh 24. 5. 2016 in 25. 5. 2016, ko je delavec prvi dan po nezgodi prišel na delovno mesto, drugi dan pa neopravičeno izostal z dela), kar je pogoj za udejanjanje ustavno varovane pravice do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave Republike Slovenije). Ker tudi drugostopenjski upravni organ ni dopolnil razlogov iz odločitve prvostopenjskega upravnega organa, kar bi moral storiti, je obrazložitev odločbe ostala bistveno pomanjkljiva.

16. Ker je tožena stranka po presoji sodišča glede navedenih bistvenih okoliščin nepopolno ugotovila dejansko stanje in izpodbijane odločbe zaradi pomanjkljive obrazložitve (prvi odstavek 214. člena v zvezi z drugim odstavkom 254. člena ZUP in 3. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru) ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo v ponovni postopek. Sodišče se ni opredeljevalo do ostalih tožbenih zatrjevanj (da tožeči stranki ni bila dana možnost sodelovanja v upravnem postopku in da pritožbeni organ ni izvajal predlaganih dokazov in se tudi ni opredelil, zakaj teh dokazov ni izvedel), ker že navedene pomanjkljivosti izvedenega upravnega postopka utemeljujejo ugoditev tožbi. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski upravni organ ugotoviti vse relevantne okoliščine, pomembne za sprejem odločitve, jih pretehtati in se do njih v odločbi opredeliti. Šele z obrazložitvijo, ki v dejanskem in pravnem pogledu ustreza z zakonom določenim standardom in v kateri so ustrezno obravnavani v upravnem postopku podani ugovori, je stranki dana polna možnost odločitve, ali in s katerimi ugovori bo uveljavljala sodno varstvo, sodišču pa ustrezna podlaga, da vsebinsko preizkusi pravilnost in zakonitost odločbe.

17. Ker je tožeča stranka s tožbo uspela, je bilo treba odločiti tudi o njeni zahtevi za povrnitev stroškov. Stroške za tožbo, ki jih je tožeča stranka priglasila, je sodišče priznalo upoštevaje tretji odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena in 155. členom Zakona o pravdnem postopku. Stroške za tožbo je odmerilo v skladu s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu v pavšalnem znesku v višini 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV v višini 62,70 EUR, torej skupaj 347,70 EUR. Tožena stranka jih je tožeči stranki dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila. Plačana sodna taksa pa bo skladno z določbo točke C. opombe 6.1. Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1) vrnjena tožeči stranki po uradni dolžnosti.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 254

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.