UPRS Sodba IV U 199/2018-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-08

Jasna Šegan (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Melita Ambrož

LOKALNA SAMOUPRAVA - UPRAVNI POSTOPEK - VOLITVE

lokalne volitve - volitve članov občinskega sveta - odločitev o pritožbi zoper akt občinske volilne komisije - smiselna uporaba ZUP - obvezne sestavine odločbe

Sodišče ugotavlja, da je treba določbe ZLV interpretirati ustavno skladno. Ker je zakonodajalec v določilu prvega odstavka 101. člena ZLV določil, da je dopusten upravni spor, in ker je zakonodajalec v drugem odstavku 100. člena ZLV določil, da občinski svet „odloči“ o pritožbi, v določilu prvega odstavka 101. člena ZLV pa zakonodajalec uporablja pojem „če občinski svet pritožbi ne ugodi“, je treba določilo drugega odstavka 100. člena in prvi odstavek 101. člena ZLV interpretirati tako, da občinski svet na drugi stopnji odloči s pravnim aktom, ki mora imeti ob smiselni uporabi določb ZUP (4. člen) obvezne sestavine, kot jih mora imeti upravna odločba – torej uvod, izrek in obrazložitev.

I. Pritožbi se ugodi in se obvestilo Mestnega sveta Mestne občine Celje, št. 011-10/2018 z dne 7. 12. 2018, v delu, ki se nanaša na pritožnika A.A. in B.B., zoper poročilo Občinske volilne komisije Mestne občine Celje z dne 22. 11. 2018 o izidu volitev za župana, odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Mestni svet Mestne občine Celje mora odločiti o pritožbi v 30 dneh od dneva prejema te sodbe.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. Pritožnika A.A. in B.B. sta (skupaj z C.C., ki sicer zoper izpodbijani akt ni vložil pritožbe na sodišče) 4. 12. 2018 na Mestni svet Mestne občine Celje (v nadaljevanju MOC) podala pritožbo, med drugim zoper poročilo Občinske volilne komisije (v nadaljevanju OVK) MOC z dne 22. 1. 2018 o izidu volitev za župana MOC.

2. O navedeni pritožbi je s sklepoma odločil Mestni svet MOC na prvi konstitutivni seji 4. 12. 2018. S prvim sklepom je pritožbo A.A. (in C.C.) zoper poročilo OVK MOC z dne 22. 11. 2018 o izidu volitev za župana MOC (in o izidu volitev članov Mestnega sveta MOC, kar ni predmet tega upravnega spora) zavrgel ter zavrnil pritožbo B.B. zoper zgoraj navedeni poročili OVK MOC. Mestni svet tožene stranke je o teh sprejetih sklepih obvestil pritožnika z dopisom z dne 7. 12. 2018, njunega pooblaščenca pa z dopisom z dne 14. 12. 2018.

3. Pritožnika zoper izpodbijano obvestilo, ki vključuje predmetna sklepa, na sodišče vlagata pritožbo, ker je po stališču pritožnikov izpodbijana odločitev nepravilna in nezakonita. Pritožnika navajata, da je odločitev nezakonita zato, ker niso navedeni razlogi za zavrnitev pritožbe kot neutemeljene, saj bi moral imeti sklep v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vse sestavine odločbe. Pri tem se pritožnika sklicujeta na odločitev Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I U 1700/2010. Izpodbijana odločitev nima obveznih sestavin obrazložitve in obravnavanja pritožbenih navedb, zato je posledično ni mogoče po vsebini preizkusiti. Iz tega razloga je treba obvestilo s sklepoma, ki nista obrazložena, odpraviti in zadevo vrniti Mestnemu svetu MOC v ponovni postopek. Prav tako je treba obvestilo s sklepoma odpraviti zato, da se Mestnemu svetu MOC naloži, da odloči o pritožbi A.A. kot predstavnika liste, saj o njegovi pritožbi še ni bilo odločeno. Pritožnika podredno uveljavljata tudi pritožbene razloge, ki sta jih uveljavljala že v pritožbi, vloženi na Mestni svet MOC, s katero sta izpodbijala poročilo OVK MOC. Glavni razlog, ki ga pritožnika v zvezi s tem izpostavljata v pritožbi, predstavljajo okoliščine, ki se nanašajo na Mestni časopis št. 23. Po stališču pritožnika B.B. je župan zaradi nezakonite promocije prejel bistveno več glasov kot drugi kandidat in ostali. Ta razlika je lahko utemeljena le v promociji, izvedeni nezakonito z Mestnim časopisom št. 23, izdanim v času volilne kampanje.

4. Pritožnika sodišču primarno predlagata, da pritožbi ugodi ter izpodbijana sklepa v delu, ki se nanaša na njuni pritožbi, odpravi in zadevo vrne Mestnemu svetu tožene stranke v ponovno odločanje, pri tem pa mu naloži, da je dolžan izdati nov akt v 30 dneh od dneva prejema te sodbe, podredno pa, da izpodbijana sklepa odpravi, odpravi poročilo OVK tožene stranke z dne 22. 11. 2018 o izidu volitev za župana MOC in odloči, da se volitve za župana MOC in glasovanje na volitvah 18. 11. 2018 v celoti razveljavijo ter se odredijo nove volitve za župana MOC. Pritožnika predlagata, da sodišče v obeh primerih toženi stranki naloži povrnitev stroškov predmetnega postopka pritožnikov in stroškov postopka pred Mestnim svetom MOC.

5. Tožena stranka je sodišču poslala volilni spis in podala odgovor na pritožbo, v katerem v celoti prereka navedbe pritožnikov in pojasnjuje, da je predmetni pritožbi obravnavala Mandatna komisija, ki je o svojem delu na 1. konstitutivni seji Mestnega sveta MOC podala poročilo Komisije za potrditev mandatov članov sveta in ugotovitev izvolitve župana MOC za mandatno obdobje 2018-2022. Pred potrditvijo mandatov je predsednik Mandatne komisije na seji Mestnega sveta MOC podal obrazložitev, zakaj Mandatna komisija predlaga Mestnemu svetu MOC takšno odločitev, kot je bila nato tudi sprejeta. Tožena stranka nadalje navaja, da ne drži trditev pritožnikov, da Mestni svet MOC o pritožbi A.A. ni odločil. Slednji je bil namreč v pritožbi naveden kot predstavnik liste ... in kot tak tudi obravnavan, in ne kot predstavnik kandidature B.B. za župana. O obeh predlaganih sklepih je Mestni svet tožene stranke glasoval in jih potrdil, kar je razvidno iz zapisnika te seje z dne 4. 12. 2018. Tožena stranka sodišču primarno predlaga, da pritožbo zavrne kot neutemeljeno, podredno pa, da pritožbo zavrže.

7. Pritožnika s predmetno pritožbo izpodbijata obvestilo s sklepoma Mestnega sveta MOC, ki sta bila sprejeta na 1. konstitutivni seji 4. 12. 2018. Z enim sklepom je Mestni svet tožene stranke med drugim pritožbo A.A. zoper poročilo OVK MOC z dne 22. 11. 2018 o izidu volitev za župana MOC zavrgel, z drugim sklepom pa je zavrnil pritožbo B.B. zoper navedeno poročilo OVK MOC. O vsebini teh sklepov sta bila pritožnika obveščena z dopisom Mestnega sveta tožene stranke z dne 7. 12. 2018, njun pooblaščenec pa z dopisom z dne 14. 12. 2018.

8. Postopek po odločitvi OVK, ki se nanaša na zatrjevane nepravilnosti pri glasovanju na volišču oziroma pri delu volilnega odbora in bi lahko vplivale na potrditev mandatov, ureja Zakon o lokalnih volitvah (v nadaljevanju ZLV) v členih od 100 do 102. V prvem odstavku 100. člena je določeno, da ima vsak kandidat in predstavnik kandidature oziroma liste kandidatov zoper odločitev OVK, ki lahko vpliva na potrditev mandatov, pravico vložiti pritožbo na občinski svet, razen v primeru nadomestnih volitev iz 30. člena tega zakona, kjer ima pravico do pritožbe samo predstavnik liste kandidatov. Pritožbo lahko vloži do začetka prve seje občinskega sveta. Pritožbo, ki se nanaša na nadomestne, naknadne ali ponovne volitve, pa lahko vloži najpozneje v 15 dneh od dneva teh volitev. V drugem odstavku tega člena je določeno, da občinski svet odloči o pritožbi ob potrditvi mandatov članov občinskega sveta. V prvem odstavku 101. člena ZLV je določeno, da lahko pritožnik v primeru, če občinski svet pritožbi ne ugodi, v osmih dneh od dneva prejema obvestila, vloži pritožbo na sodišče, pristojno za upravne spore. V skladu z drugim odstavkom tega člena sodišče odloči o pritožbi v 30 dneh od dneva vložitve pritožbe. Glede postopanja sodišča je v prvem odstavku 102. člena ZLV določeno, da sodišče v primerih iz prejšnjega člena in 97. člena tega zakona odloča v senatu treh sodnikov. Drugi odstavek tega člena pa določa, da sodišče odloča ob primerni uporabi določb zakona o upravnih sporih. Glede postopanja v primeru volitev župana pa 108. člen ZLV določa, da se glede vprašanj, ki v tem oddelku (volitve županov) niso posebej urejena, smiselno uporabljajo določbe tega zakona o volitvah v občinske svete.

9. V skladu z zgoraj navedeno zakonsko ureditvijo je zoper odločitev občinskega (mestnega) sveta o pritožbi kandidata ali predstavnika kandidature dopusten upravni spor, če občinski svet pritožbi ne ugodi, in sicer v 8 dneh od „prejema obvestila“ (prvi odstavek 101. člena ZLV v zvezi z 108. členom ZLV in drugim stavkom prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tem sodišče ugotavlja, da je predmetna pritožba vložena pravočasno, saj sta pritožnika po pooblaščencu prejela obvestilo o tem, da Mestni svet MOC njuni pritožbi ni ugodil, 14. 12. 2018, pritožba pa je bila vložena 18. 12. 2018, torej v okviru zakonsko določenega osemdnevnega roka.

10. Sodišče nadalje ugotavlja, da je treba zgoraj navedene določbe ZLV interpretirati ustavno skladno. Ker je zakonodajalec v določilu prvega odstavka 101. člena ZLV določil, da je dopusten upravni spor, in ker je zakonodajalec v drugem odstavku 100. člena ZLV določil, da občinski svet „odloči“ o pritožbi, v določilu prvega odstavka 101. člena ZLV pa zakonodajalec uporablja pojem „če občinski svet pritožbi ne ugodi“, je treba določilo drugega odstavka 100. člena in prvi odstavek 101. člena ZLV interpretirati tako, da občinski svet na drugi stopnji odloči s pravnim aktom, ki mora imeti ob smiselni uporabi določb ZUP (4. člen) obvezne sestavine, kot jih mora imeti upravna odločba – torej uvod, izrek in obrazložitev. Kajti v tovrstnih primerih, kot je obravnavani, stranka pred občinskimi organi in v upravnem sporu varuje svojo ustavno volilno pravico (prvi in drugi odstavek 43. člena Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava), kar pomeni, da mora imeti v zvezi s tem tudi učinkovito pravno sredstvo in sodno varstvo (25. in 23. člen Ustave). Iz teh razlogov pojmovne zveze „od dneva prejema obvestila“ iz prvega odstavka 101. člena ZLV ne gre razlagati tako, da pristojni organ odloči o pritožbi z obvestilom, ampak navedena pojmovna zveza pomeni zgolj to, da rok za pritožbo na sodišče začne teči od prejema obvestila o odločitvi občinskega sveta.

11. Tako je po presoji sodišča ob uporabi 4. člena ZUP predpogoj za učinkovit dostop stranke do pravnega in sodnega varstva ta, da ima odločitev o zavrnitvi pritožbe obvezne sestavine upravnega akta, da je odločitev o pritožbi vsebovana v izreku, v obrazložitvi pa morajo biti smiselno vse sestavine obrazložitve upravnega akta iz 214. člena ZUP, prav tako pa mora drugostopenjski organ odgovoriti na vse pritožbene navedbe (drugi odstavek 254. člena ZUP). Pritožnika lahko le na ta način udejanjita ustavno varovano volilno pravico ter pravico do učinkovitega pravnega sredstva in pravico do sodnega varstva (43., 25. in 23. člen Ustave).

12. Sodišče ne sledi pritožbeni navedbi, da Mestni svet tožene stranke o pritožbi A.A. ni odločil in posledičnem predlogu, da sodišče Mestnemu svetu tožene stranke naloži, da odloči o pritožbi A.A., saj je bilo o njegovi pritožbi odločeno s sklepom, s katerim je bila le-ta zavržena, pri čemer pa odločitev ni obrazložena, kot je pojasnjeno že zgoraj.

13. Sodišče je po navedenem pritožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, saj zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, ne more preizkusiti izpodbijanega akta po vsebini.

14. Tožena stranka mora o pritožbi pritožnikov v delu, ki se nanaša na predmetni upravni spor (t. j. o pritožbi pritožnikov A.A. in B.B. z dne 3. 12. 2018, vloženi na Mestni svet tožene stranke 4. 12. 2018, v delu, ki se nanaša na poročilo OVK MOC z dne 22. 11. 2018 o izidu volitev za župana MOC), odločiti v 30 dneh od prejema sodbe. V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča, ki zadeva vodenje postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

15. Ker sta pritožnika s pritožbo uspela, je bilo treba odločiti tudi o njuni zahtevi za povrnitev stroškov. Stroške za pritožbo, ki jih je tožeča stranka priglasila, je sodišče priznalo kot strošek za sodni postopek upoštevaje tretji odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena in 155. členom Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Stroške za pritožbo je odmerilo v skladu s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu v pavšalnem znesku v višini 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV v višini 62,70 EUR, torej skupaj 347,70 EUR. Tožena stranka jih je pritožnikoma dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4, 214

Zakon o lokalnih volitvah (1993) - ZLV  - člen 100, 101

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.