UPRS Sodba I U 1243/2018-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-27

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

ukrep inšpektorja - oglaševanje - reklamni objekti - odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje - varovalni pas ceste - soglasje občinskega upravnega organa - retroaktivna veljavnost

Prvostopenjski organ je pravilno ugotovil, da tožeča stranka za postavitev objektov ni pridobila nobenega od predpisanih soglasij, razen tega pa so panoji postavljeni tudi v varovalnem pasu, kjer ne bi smeli biti postavljeni taki objekti. Iz navedenih razlogov je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Novi ZCes-1 v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred 1. 4. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, na podlagi katere so posegi v varovalni pas dovoljeni le s soglasjem upravljalca. Prvi odstavek 155. člena Ustave RS določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Po presoji sodišča v konkretnem primeru ne gre za tak učinek, saj je tožena stranka pri odločanju pravilno uporabila določila ZCes-1, ki je veljal v času sprejemanja izpodbijane odločbe. ZCes-1 v prvem odstavku 122. člena določa, da se upravni in inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, dokončajo po dosedanjih predpisih. V obravnavanem primeru pa inšpekcijski postopek v času uveljavitve ZCes-1 še ni bil v teku, saj se je začel šele kasneje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo naložil tožeči stranki, da mora odstraniti pet jumbo oglaševalnih panojev, postavljenih brez predpisanega soglasja v območju regionalne ceste ... v naselju A. na odseku ... v dvometrskem pasu vzdolž vozišča, merjeno od zunanjega roba pločnika te ceste. Rok za izvršitev odločbe je najkasneje do 30. 5. 2018.

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je inšpektor za ceste po uradni dolžnosti pri tožeči stranki opravil inšpekcijski pregled zaradi nedovoljenega oglaševanja v območju regionalne ceste .... V nadaljevanju obrazložitve odločbe prvostopenjski organ opisuje potek postopka, povzema pisne izjave tožeče stranke, ki jih je podala v postopku, in izjavo enega od lastnikov parcel, kjer so plakati. Prvostopenjski organ ugotavlja, da se v zadevnem primeru območje za postavljanje prometne signalizacije in prometne opreme prične tik na zunanjem robu pločnika, kjer betonska ograja že poteka neposredno od zaključka tega pločnika, nanjo pa so vzporedno s cesto z njene vidne strani nameščeni sporni jumbo panoji. Ugotovitev prvostopenjskega organa je, da je postavitev vseh obravnavanih jumbo panojev iz odločbe neskladna z določbo tretjega odstavka 78. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), po kateri se objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije. Omejitev pri postavljanju tabel, napisov in drugih objektov ali naprav za slikovno ali zvočno obveščanje in oglaševanje je bila določena že v prejšnjem Zakonu o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC). Po določbi drugega odstavka 68. člena ZJC so se ti objekti in naprave lahko postavljali le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije. Naknadno je inšpektor preveril tudi, ali so bila izdana soglasja za obravnavane objekte. Direkcija RS za infrastrukturo (v nadaljevanju direkcija) je sporočila, da za obravnavane objekte niso izdali nobenega soglasja. Prav tako je tudi občina B. odgovorila, da na navedeni lokaciji ni izdala nobenega soglasja za poseg v varovalni pas oziroma za poseg postavitve obravnavanih jumbo panojev. Pooblaščenec tožeče stranke se v izjavi sklicuje, da je imel sklenjeno Pogodbo o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih, sklenjeno med občino B. in družbo C. d.o.o. (v nadaljevanju pogodba).

3. Prvostopenjski organ ob zaključku odločbe ugotavlja, da je bila kršena določba drugega odstavka 68. člena ZJC najprej v delu, ki je navajala, da je za postavitev tabel, napisov in drugih objektov ali naprav za slikovno ali zvočno obveščanje ob državnih cestah v naselju potrebno soglasje, ki ga je izdala pristojna občina. Prav tako je bila ista določba kršena tudi v tem, ker niso izpolnjeni predpisani pogoji, da se objekti za oglaševanje lahko postavljajo le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije v skladu s tedanjim Pravilnikom o prometni signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah. Pogodba, na katero se sklicuje tožeča stranka, v nobenem členu ne ureja pogojev za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah. Prav tako pogodbe ni mogoče šteti kot soglasje po drugem odstavku 68. člena ZJC. Soglasje po tem odstavku je po svoji naravi upravni akt, izdan s strani organa lokalne skupnosti, pogodba pa je civilnopravni akt, s katerim so se uredila medsebojna razmerja med pogodbenimi partnerji. Sklenitev te pogodbe še ne pomeni, da je za objekte soglasodajalec po zakonu izdal soglasje. Soglasje pa ni bilo pridobljeno niti naknadno. Obravnavani objekti pa so nameščeni tudi neskladno z določbo tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, po kateri se objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije. Obravnavani objekti za oglaševanje so postavljeni v prepovedanem območju, kot ga opredeljuje Pravilnik o prometni signalizaciji in prometni opremi na cestah v drugem odstavku 7. člena. Postavitev prav tako ni ustrezala že tedaj veljavni določbi drugega odstavka 68. člena ZJC, ki je območje za postavljanje prometne signalizacije ob cesti urejala na podoben način kot danes, sklicujoč se na določbo 129. člena tedaj veljavnega Pravilnika o prometni signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah, ki je določal pas širine dveh metrov, merjen od zunanjega roba prometne površine. Pri svojem ukrepu se prvostopenjski organ sklicuje na določilo 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1, po katerem pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja.

4. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

5. Tožeča stranka v tožbi meni, da je pridobila vsa potrebna soglasja za postavitev predmetnih objektov. Soglasja upravljalca državne ceste (direkcije) ji ni bilo potrebno pridobiti, saj v času postavitve objektov za oglaševanje ni bila predpisana obveznost pridobitev takega soglasja, ampak soglasje pristojne občine. Vsi objekti so bili postavljeni še v času pred uveljavitvijo ZCes-1. Nikjer ni bilo določeno, da bi morali upravičenci pridobiti nova soglasja po novem zakonu. Z uporabo ZCes-1 organ prve stopnje posega v že pridobljene pravice tožeče stranke. Tožeča stranka pa je zadostila tudi vsem pogojem iz 68. člena ZJC. Na podlagi pogodbe za lokacije, ki so navedene v njeni prilogi, so bila dana vsa potrebna soglasja oziroma dovoljenja v skladu z veljavno zakonodajo. Poleg potrebnih soglasij oziroma dovoljenj je bilo s pogodbo urejeno tudi plačevanje občinske takse. Pogodba ne vsebuje določil, da bi morala tožeča stranka pridobiti še morebitna dodatna soglasja in dovoljenja. Pogodba vsebuje vse potrebne določbe, da zadostuje zakonskim standardom za soglasje pristojne občine. Tožeča stranka tudi nasprotuje stališču upravnih organov, da pogodbe ni mogoče šteti kot soglasja po drugem odstavku 68. člena ZJC. ZJC nikjer ne določa oblike soglasja, ki ga na podlagi drugega odstavka 68. člena ZJC izda pristojna občina. Soglasje je lahko izdano tudi v obliki civilnopravne pogodbe, če vsebuje potrebne elemente upravnega akta. Pogodba nadomešča upravni akt soglasja. Nadalje tožeča stranka navaja, da za namen boljšega in pravilnega razumevanja pogodbenih določil podaja še kronološki potek dogajanja v zvezi s predmetnima reklamnima panojema. Če s pogodbo ne bi bila pridobljena vsa potrebna soglasja, potem občina B. tudi ne bi izdajala določb za plačilo občinskih taks. To je še dodaten dokaz, da je tožeča stranka pridobila vsa potrebna soglasja. V zvezi z veljavnostjo pogodbe pa tožeča stranka opozarja na 10. člen, s katerim je bila sklenjena za čas do uveljavitve občinskega prostorskega načrta, ki je v celoti uredil področje postavljanja reklamnih panojev. O postopku in smislu sklenitve pogodbe ter o medsebojnih razmerjih med tožečo stranko in občino B. pa bo lahko izpovedal tudi zakoniti zastopnik tožeče stranke Č.Č.. Tožeča stranka se je zanesla na pravice, podeljene v pogodbi, in zaradi tega ne sme biti v slabšem položaju. Tožeča stranka zahteva, naj sodišče v zadevi razpiše glavno obravnavo. Pri tem izpostavlja vprašanje dejanske veljavnosti pogodbe, ki pomeni pravno podlago za njeno pravico do postavitve objektov. Na glavni obravnavi naj sodišče zasliši kot pričo Č.Č., ta priča pa naj izpove o ozadju sklenitve pogodbe med tožečo stranko in občino B.. V tem delu je namreč dejansko stanje med strankama sporno. Izvedba glavne obravnave bi bila tudi v skladu s sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice Mirovni inštitut proti Sloveniji, na podlagi katere je Upravno sodišče RS dolžno razpisati glavno obravnavo v postopkih, kjer so pomembna tudi dejanska vprašanja spora. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

8. Po določbi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1, na kateri temelji izrečen inšpekcijski ukrep, inšpektor za ceste odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju državne ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja.

9. V petem odstavku 78. člena ZCes-1 je med drugim določeno, da soglasje za postavitev objektov iz drugega in tretjega odstavka tega člena, katerih gradnja je predvidena v območju državne ceste, izda direkcija na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje.

10. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno, da tožeči stranki soglasje na podlagi 78. člena ZCes-1 ni bilo izdano. Prav tako ni sporno vprašanje, da so bili objekti postavljeni še pred uveljavitvijo ZCes-1, ki je začel veljati 1. 4. 2011, uporablja pa se od 1. 7. 2011. Pred tem je pogoje za postavitev objektov za oglaševanje ob državnih cestah urejal ZJC v 68. členu, ki je veljal v času, ko so bili obravnavani objekti postavljeni. ZJC je v drugem odstavku 68. člena določal, da se table, napisi in drugi objekti in naprave iz prvega odstavka istega člena ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije v predpisu iz tretjega odstavka 6. člena tega zakona ter da soglasje za njihovo postavitev izda pristojna občina, ki v njem določi pogoje postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih, ter pogoje vzdrževanja in odstranitve teh objektov in naprav.

11. Sodišče meni, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da tožeča stranka za postavitev objektov ni pridobila nobenega od predpisanih soglasij, razen tega pa so panoji postavljeni tudi v varovalnem pasu, kjer ne bi smeli biti postavljeni taki objekti. Iz navedenih razlogov je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato se sodišče v celoti sklicuje na utemeljitev v izpodbijani odločbi in razlogov v izogib ponavljanju ne bo ponovno navajalo (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

12. Tožeča stranka v tožbi zatrjuje, da ZCes-1 določa nove, strožje pogoje le za naprej, saj izrecno ne predpisuje, da bi bilo potrebno dobiti nova soglasja. Po presoji sodišča je prvostopenjski organ pravilno uporabil določila ZCes-1, ki so veljala v trenutku izdaje izpodbijanega akta, kot tudi določila prej veljavnega ZJC, ki je določal pogoje za postavitev panojev v času, ko so bili sporni panoji postavljeni. Novi zakon v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred 1. 4. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, na podlagi katere so posegi v varovalni pas dovoljeni le s soglasjem upravljalca. Prvi odstavek 155. člena Ustave RS določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Po presoji sodišča v konkretnem primeru ne gre za tak učinek, saj je tožena stranka pri odločanju pravilno uporabila določila ZCes-1, ki je veljal v času sprejemanja izpodbijane odločbe. ZCes-1 v prvem odstavku 122. člena določa, da se upravni in inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, dokončajo po dosedanjih predpisih. V obravnavanem primeru pa inšpekcijski postopek v času uveljavitve ZCes-1 še ni bil v teku, saj se je začel šele kasneje.

13. Tožeča stranka se tudi neutemeljeno sklicuje na to, da je pogodba, ki sta jo sklenili občina B. in C. d.o.o., nadomestilo za soglasje po 68. členu ZJC. Pri tej pogodbi gre po presoji sodišča za pogodbo civilnega prava, nikakor pa takšna pogodba niti po vsebini niti po načinu izdaje ne more nadomestiti upravne odločbe. Pogodba je sklenjena za določen čas in sicer do uveljavitve občinskega prostorskega načrta in Odloka o občinskih taksah (10. člen pogodbe). Ne glede na njeno veljavnost pa to v zadevi sploh ni bistveno, saj bi moralo v vsakem primeru biti izdano soglasje v obliki upravnega akta. V obravnavanem primeru gre namreč za tipično pogodbo civilnega prava in pomeni dvostransko obligacijsko razmerje med pogodbenima strankama. Slednja ne more nadomestiti soglasja za postavitev oglasnih tabel, izdanega v obliki upravnega akta. Na drugačno odločitev ne morejo vplivati niti tožbene navedbe o kronološkem poteku dogodkov v zvezi s sklenitvijo pogodbe in prav tako so nerelevantna vsa tožbena navajanja v zvezi s tem, da so s pogodbo podana vsa soglasja. Sodišče še poudarja, da je podobna stališča zavzelo tudi v sodbi št. I U 2471/2017, kjer je šlo za upravni spor med istima strankama v primerljivi zadevi.

14. Dejstvo, da je bila tožeči stranki zaračunana taksa, pa ne pomeni, da je bilo tudi izdano soglasje za postavitev predmetnih oglasnih objektov.

15. Glede na vse navedeno je izpodbijana odločba pravilna, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave in ni zaslišalo zakonitega zastopnika tožeče stranke, kot je to predlagala tožeča stranka, ki naj bi pojasnil okoliščine v zvezi s sklenitvijo pogodbe. Tožeča stranka sicer navaja, da je izvedba glavne obravnave potrebna zaradi neugotavljanja dejanskega stanja, ker naj bi bilo to sporno v zvezi z ozadjem sklenitve pogodbe med tožečo stranko in občino B.. Ta dokaz po oceni sodišča ni potreben, ker tožeča stranka z njim ne more dokazati tistih dejstev, ki bi bila v tem upravnem sporu po mnenju sodišča relevantna. To dejstvo pa je, da tožeča stranka nima veljavnega soglasja v obliki upravnega akta niti s strani občine B. niti s strani direkcije. V tem delu, da takih soglasij v obliki upravnih aktov tožeča stranka nima, pa dejansko stanje ni sporno, in ravno to je razlog, da je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo. V delu torej, ki je bil dejansko podlaga za odločitev prvostopenjskega organa (odsotnost upravnih aktov v obliki izdanih upravnih odločb), dejansko stanje po oceni sodišča ni sporno, torej ima na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 sodišče izrecno podlago, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave. Predstavnik tožeče stranke Č.Č. naj bi skladno s predlogom za razpis obravnave povedal o ozadju sklenitve pogodbe, taka izpoved pa v tej zadevi ni bistvena, saj po mnenju sodišča pogodba ni mogla nadomestiti upravnega akta in tudi izpoved navedene priče tega dejstva ne more spremeniti. Izhajajoč iz takega stališča izpoved navedene priče tudi ne bi bila pomembna za odločitev. To pa je pravna podlaga, da lahko sodišče zadevo reši brez glavne obravnave, ki je določena v 2. alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1, kjer piše, da lahko sodišče odloči brez glavne obravnave tudi takrat, kadar predlagani dokazi niso pomembni za odločitev. Izpoved navedene priče namreč v ničemer ne bi mogla vplivati na nesporno dejstvo, da tožeča stranka ni imela soglasij za postavitev objektov niti s strani občine B. niti s strani direkcije, ki bi bila izdana v obliki upravne odločbe. V zvezi s sklicevanjem na sodbo Sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji (št. 32303/13) pa sodišče še pojasnjuje, da iz te sodbe ne izhaja, da bi bilo vedno potrebno razpisati glavno obravnavo. Iz sodbe celo izhaja, da se sodišče dobro zaveda, da domača zakonodaja ne zahteva vedno, da se pred upravnim sodiščem opravi obravnava, vendar je to dovoljeno le v omejenem številu primerov. Sodišče je v obrazložitvi te sodbe celo izrecno navedlo, da obstajajo postopki, v katerih ustne obravnave ni mogoče zahtevati, na primer če ni dvomov glede verodostojnosti ali spornih dejstev, ki bi zahtevala obravnavo (tč. 37 obrazložitve). Razlog, da je ESČP pritožbi ugodilo, je bil v tem, ker ni bilo navedenih razlogov za zavrnitev predloga za razpis glavne obravnave. V obravnavani zadevi pa je sodišče natančno pojasnilo, zakaj ni opravilo glavno obravnavo.

17. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 78, 78/5, 118, 118/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.