UPRS Sklep in sodba III U 314/2018-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-13

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

referendum - razpis referenduma - obrazložitev odločbe - kršitev pravil postopka

Obrazložitev izpodbijanega ugotovitvenega sklepa ne izpolnjuje zahtev, ki jih določa 214. člen ZUP. Če obrazložitev odločbe ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka. Iz obrazložitve je mogoče razbrati dva razloga za sprejem izpodbijanega sklepa, in sicer, da volja volivcev ni jasno izražena in da pobuda ni oblikovana v skladu z določbo 16. člena ZRLI, vendar pa razlogi za tako stališče niso obrazloženi.

I. Tožbi se ugodi, ugotovitveni sklep župana Občine Piran, št. 042-1/2018 z dne 20. 11. 2018, se razveljavi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožnik je dne 17. 10. 2018 pri Občini Piran vložil pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o uveljavitvi Odloka o občinskem podrobnem načrtu OPPN "A." (v nadaljevanju OPPN "A."), Odloka o občinskem podrobnem načrtu OPPN "B." (v nadaljevanju OPPN "B.") in Odloka o občinskem podrobnem načrtu OPPN "C." (v nadaljevanju OPPN "C."). Župan Občine Piran je z izpodbijanim ugotovitvenim sklepom štel, da pobuda volivcem ni bila vložena (1. točka izreka) in določil, da sklep stopi v veljavo takoj ter se z njim seznani tožnika in občinski svet (2. točka izreka). V obrazložitvi sklepa je pojasnil, da je tako odločitev sprejel zato, ker vložena pobuda ni skladna z določili zakona in statuta občine. Tožnik je bil pozvan k dopolnitvi in odpravi nejasnosti in svojo pobudo dopolnil dne 6. 11. 2018, vendar pa tudi z dopolnitvijo pobude volja volivcev, ki so pobudo podpisali, ni jasno izražena, pobuda pa tudi ni oblikovana v skladu z določbo 16. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI), ki ga v nadaljevanju citira. Zaključuje, da pobuda torej ni bila vložena skladno z določili Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), Statuta Občine Piran (v nadaljevanju Statut) in ZRLI, saj tožnik kot pobudnik ni odpravil ugotovljenih zakonskih neskladij, kot je bil pozvan in se zato šteje, da ni bila vložena.

2. Tožnik v tožbi navaja, da je Občinski svet Občine Piran zgoraj navedene OPPN sprejel na seji dne 2. 10. 2018, dne 17. 10. 2018 pa je vložil pobudo volivcem za zahtevo za razpis referenduma o vseh treh prostorskih aktih. Pobudo je skupaj podprlo 1373 volivcev Občine Piran, in sicer 457 volivcev zahtevo za razpis referenduma o OPPN "A.", 458 volivcev o OPPN "B." in 458 volivcev o OPPN "C.". Zahtevano število podpisov je po tretjem odstavku 85. člena Statuta tristo, kar pomeni, da je bilo za vsak Odlok število potrebne podpore volivcev preseženo. Dne 24. 10. 2018 mu je župan Občine Piran poslal dopis, v katerem je navedel, da iz seznamov za preverjanje verodostojnosti podpisov in obstoja podpisnikov ni razvidna volja podpisnikov in da ga zato poziva, da ugotovljeno neskladnost odpravi v roku osmih dni po prejemu dopisa. Ker tožnik takega dopisa ni razumel, je zaprosil za sestanek pri županu, ki pa mu ni bil odobren in je zato z vlogo z dne 29. 10. 2018 pisno zahteval pojasnitev. Dne 3. 11. 2018 je nato prejel zahtevana pojasnila in dne 6. 11. 2018 na vložišču Občine Piran oddal manjkajočo dokumentacijo, to je spremni dopis in pojasnilo glede ugotovitev. Župan je nato dne 20. 11. 2018 izdal sedaj izpodbijani ugotovitveni sklep.

3. Tožnik trdi, da je izpodbijana odločitev nepravilna tako glede ugotovljenih dejstev, kot tudi glede pravilne uporabe predpisov, očita pa ji tudi procesne kršitve in nepošteno postopanje, in sicer kršitev pravice do referendumskega odločanja. Tožena stranka v izpodbijanem sklepu navaja dva razloga za zavrnitev, in sicer, da volja volivcev ni bila jasno izražena in da pobuda ni bila oblikovana skladno s 16. členom ZRLI. Glede prvega razloga je sklep brez obrazložitve in ga zato ni mogoče preizkusiti. Kot izhaja iz referendumskih obrazcev, je bila pobuda za vse tri referendume oblikovana po zakonski dikciji in je bila jasno izražena. V dopisu z dne 29. 10. 2018 je tožena stranka sicer navajala, da naj bi bila na nekaterih seznamih obkrožena beseda "proti", na nekaterih "za", na nekaterih pa ni bila označena nobena od možnosti, vendar je to tožnik pojasnil v dopisu z dne 6. 11. 2018. Ker ta očitek v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni več naveden, gre šteti, da ta razlog zavrnitve ni relevanten. Sklepa, da je verjetno bolj relevanten drugi razlog, to je, da se na seznamu podpisov na posameznih listih ne pojavlja referendumska pobuda. Tak očitek v prvem dopisu župana ni bil naveden, kar pomeni, da ni postopal pošteno in je tožnika zavajal. Šele po urgenci, ker ni bilo jasno, kaj naj bi bilo narobe s pobudo, je župan v dopisu z dne 30. 10. 2018 navedel, da naj na nekaterih listih ne bi bila navedena pobuda.

4. Tožnik se sklicuje na zapisnik Komisije za ugotavljanje zakonitosti pobude za naknadni referendum OPPN "A.", OPPN "B." in OPPN "C." (v nadaljevanju Komisija) z dne 24. 10. 2018, ki je ugotovila, da je pobuda pravočasna in vsebuje zadostno število podpisov in da so podatki verodostojni. Poudarja, da je možno, da so bili nekateri listi, originalno prednja in hrbtna stran, ko so se prazno kopirali, nato speti skupaj in taki predloženi volivcem v podpis, ki pa so bili nedvomno seznanjeni s pobudo. Ker so bili listi speti skupaj, gre za enoten seznam podpisov. Sklicevanje na 16. člen ZRLI je napačno, saj se ta člen uporablja za referendume na nivoju celotne države, na lokalni ravni pa pogojno in omejeno, kot to določa 3. člen tega zakona. Pri tem velja upoštevati, da se poglavje postopka za referendum ureja od 30. člena ZRLI dalje, ko se prične postopek za izvedbo referenduma. To pomeni, da 16. člen ZRLI ni vsebovan v poglavju za izvedbo referenduma in ga zato ni moč uporabiti niti smiselno. ZLS, torej matični zakon, sicer ureja vprašanja referenduma v 47. členu, in to drugače kot ZRLI, temu identično pa Statut v 85. členu, kar vse tožnik tudi citira. Niti Statut niti ZLS ne zahtevata take strogosti glede zbiranja podpisov, kot to velja po ZRLI, ki ureja referendum na državni ravni. Oba predpisa določata, da zadostuje, da se predloži seznam, v podrobnosti seznama pa se ne spuščata. Gre za posebna predpisa, ki se nanašata na lokalno samoupravo, ZRLI pa izrecno določa, da se določbe tega predpisa uporabljajo za področje lokalne samouprave le, kolikor določenega področja ne urejajo drugi predpisi. Vse to pa pomeni, da je tožnikova pobuda skladna z določbami ZLS in Statuta, kar je ugotovila tudi Komisija.

5. Tožnik poudarja, da gre pri referendumu za svoboščino in neposredno demokracijo najvišje stopnje ter je zato treba vsakršno neskladje zakonodaje razlagati v korist svoboščin posameznikov, kar je ustavni imperativ. Tožnik ne ve, kolikor naj bi sploh bilo domnevno spornih podpisov in zato šteje, da to očitno ni bil odločilni razlog za sprejem izpodbijane odločitve. Glede na to, da je za vsako pobudo zbral precej več podpisov od potrebnih, bi najmanj pričakoval, da bi bilo to v izpodbijanem sklepu navedeno. Tožena stranka razlog nejasno izražene pobude razume zmotno, saj bi o tem lahko govorili le, če besedilo pobude sploh ne bi bilo jasno zapisano ali če bi bil v besedilu kakšen pogojnik. Nikakor pa se ne more nejasnost izražene pobude nanašati na domnevno posamične liste, ki so bili del enotnega seznama. Razlogi tožene stranke so torej napačni, odložitev pa s procesnega vidika nejasna in pomanjkljiva. Tožena stranka bi lahko pobudo štela za neveljavno le, kolikor referendumsko vprašanje ne bi bilo jasno izraženo ali bi bilo zbranih premalo podpisov. Tožnik zato sodišču predlaga, da izpodbijani ugotovitveni sklep razveljavi, tožena stranka pa naj mu tudi povrne stroške postopka.

6. Tožnik je s pripravljalno vlogo z dne 5. 12 2018 sodišču še predlagal, naj izda začasno odredbo, s katero naj do pravnomočnosti odločitve sodišča zadrži izvršitev vseh treh OPPN z objavo v Uradnem listu RS. Pojasnjuje, da je o vloženi tožbi dne 3. 12. 2018 obvestila toženo stranko, nato pa pri zaposlenih dobila informacijo, da ta namerava, kljub vloženi tožbi, vse tri akte objaviti v Uradnem listu RS ter s tem onemogočiti izvedbo referenduma. Referendum ima smisel pred objavo, ne pa po njej, kar odloča tretji odstavek 46. člena ZLS. Iz tega razloga zato predlaga izdajo začasne odredbe, saj bo sicer v nasprotnem primeru pravica tožnika ostala prazna, oziroma izvotljena, s tem pa mu bo nastala nepopravljiva škoda, še večjo pa bo utrpel javni interes, ker bo onemogočeno izvajanje demokratičnih pravic neposrednega odločanja v prostorskih zadevah lokalne samouprave.

7. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo in na zahtevo za izdajo začasne odredbe pa ni odgovorila.

9. ZLS ureja referendum v lokalni skupnosti ureja kot neposredno obliko sodelovanja občanov pri odločanju v občini (44. člen ZLS). Občani lahko odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe (prvi odstavek 46. člena ZLS). Pobudo volivcem za razpis referenduma lahko med drugim vloži vsak volivec, vsebovati pa mora zahtevo za razpis referenduma z jasno izraženim vprašanjem, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Statut občine lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov: ime in priimek, datum rojstva in naslov stalnega bivališča (prvi odstavek 47. člen ZLS). Če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana na tak način ali je v nasprotju z zakonom in s statutom občine, o tem v osmih dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Če tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena, župan pa o tem nemudoma obvesti pobudnika in občinski svet (drugi odstavek 47. člena ZLS). Pobudnik lahko v osmih dneh po prejemu takega obvestila zahteva, da županovo odločitev preizkusi upravno sodišče in kolikor ugotovi, da je neutemeljena, jo razveljavi (tretji odstavek 47. člena ZLS).

10. Z opisanimi določbami ZLS o referendumu v lokalni skupnosti je skladen Statut, ki te določbe povzema, obenem pa še določa, da mora biti pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o splošnem aktu občine ali njegovih posameznih določbah podprta s podpisi najmanj tristo volivcev v občini. Volivci dajejo podporo pobudi na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov, in sicer ime in priimek, datum rojstva in naslov stalnega bivališča (85. člen Statuta).

11. Sodišče uvodoma ugotavlja, da obrazložitev izpodbijanega ugotovitvenega sklepa ne izpolnjuje zahtev, ki jih določa 214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), na kar smiselno v tožbi opozarja tudi tožnik. Prvi odstavek 214. člen ZUP določa, da mora obrazložitev odločbe upravnega organa obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev odločbe ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka. Sodišče ugotavlja, da obrazložitev izpodbijanega ugotovitvenega sklepa ni taka, kot jo zahteva prvi odstavek 214. člena ZUP, torej je nepopolna, kar pa pomeni, da je tožena stranka bistveno kršila določbe postopka in kar je tudi razlog za razveljavitev tega sklepa. Iz obrazložitve je mogoče razbrati dva razloga za sprejem izpodbijanega sklepa, in sicer, da volja volivcev ni jasno izražena in da pobuda ni oblikovana v skladu z določbo 16. člena ZRLI, vendar pa razlogi za tako stališče niso obrazloženi. Za prvi razlog je zgolj navedeno, da volja volivcev ni jasno izražena, ne da bi bilo ob tem pojasnjeno, kaj je bilo s tem mišljeno in na podlagi kakšnih argumentov je bil sprejet tak zaključek, za drugi razlog, torej, da pobuda ni oblikovana v skladu z določbo 16. člena ZRLI, pa je le citiran njen zakonski tekst. Zaradi opisane pomanjkljive obrazložitve odločitve tožene stranke ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

12. Glede na predhodno opisan potek postopka, tožnikove tožbene ugovore in zaradi ponovnega postopka sodišče še dodaja, da je bil že sam postopek pozivanja tožnika k odpravi neskladnosti pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma neskladen z določbami ZLS in Statuta, ki urejajo postopek referenduma, oziroma pobude zanj. Tožnik je bil prvič pozvan k dopolnitvi pobude z dopisom z dne 24. 10. 2018, v katerem pa je bilo zgolj navedeno, da iz seznama podpisov ni razvidna volja podpisnikov in naj se ugotovljena neskladnost odpravi v roku osmih dni. Tožnik je takrat utemeljeno opozoril, da ta dopis ni jasen in zahteval dopolnitev, oziroma pojasnitev. Sodišče v zvezi s tem poudarja, da mora biti v pozivu k odpravi ugotovljenih neskladnosti natančno navedeno katere so pomanjkljivosti vložene pobude, prav tako pa tudi način, na katerega jih je mogoče odpraviti.

Takega pojasnila v dopisu z dne 24. 10. 2018 ni bilo. V dopisu z dne 30. 10. 2018, ki ga je po presoji sodišča treba šteti kot dopolnitev prvega dopisa, je sicer navedeno, da se zatrjevana nejasnost pobude nanaša na to, da je bila na nekaterih seznamih dopisov obkrožena besedica "proti", na nekaterih "za", na nekaterih pa ni bilo navedbe in da zato ni jasno, kaj to pomeni, poleg tega pa še navedeno, da na nekaterih listih iz seznamov podpisnikov ni jasno izraženega vprašanja, ki je predmet referenduma. Kaj je vsebina slednjega očitka, iz dopolnjenega dopisa ni mogoče jasno razbrati in je o tem zgolj mogoče sklepati, torej ni mogoče z gotovostjo reči ali je to vprašanje na nekaterih listih podpore sploh bilo zapisano (kot to meni tožnik) ali pa je bilo oblikovano nejasno. Iz tega razloga se zato sodišče tudi ni moglo opredeliti do tožnikovega ugovora, da je v izpodbijanem sklepu napačno uporabljena odločba 16. člena ZRLI. Predvsem pa v dopolnjenem pozivu ni navedeno, kako naj tožnik zatrjevano nejasnost pobude odpravi. Sodišče ob tem še ugotavlja, da je v tem pozivu kot rok za dopolnitev pobude naveden datum 9. 11. 2018. Četudi se je tožnik, ki je dopolnjen poziv prejel dne 3. 11. 2018, nanj odzval znotraj tako določenega roka, in sicer dne 6. 11. 2018, pa je taka določitev roka v nasprotju z drugim odstavkom 47. člena ZLS in petim odstavkom 85. člena Statuta, ki določata osemdnevni rok za dopolnitev pobude, šteto od prejema poziva. V dopolnjenem pozivu bi torej moral biti tožniku kot rok za dopolnitev pobude določen rok osmih dni (in bi se, glede na to, da je tožnik dopolnjen poziv prejel dne 3. 11. 2018 iztekel dne 12. 11. 2018) in ne določen datum 9. 11. 2018, ki je zakonsko predpisani rok v konkretnem primeru neutemeljeno skrajševal.

13. Sodišče še ugotavlja, da iz poziva, dopolnjenega poziva in izpodbijanega ugotovitvenega sklepa ni mogoče ugotoviti, kakšno število podpisov naj bi bilo po presoji tožene stranke sploh sporno. Navaja se zgolj, da naj bi bile nepravilnosti "na nekaterih seznamih", ni pa ugotovljeno koliko naj bi bilo domnevno spornih glasov podpore, s čimer bi moral biti tožnik seznanjen že takrat, ko je bil pozvan k dopolnitvi. Dejstvo je namreč, da je tožnik predložil za vsak OPPN več kot 150 podpisov podpore več od zahtevanih 300 podpisov in je glede na pomanjkljivo obrazložitev izpodbijanega sklepa (in tudi obeh pozivov) nemogoče ugotoviti kakšno število od tako zbranih podpisov podpore naj bi bilo spornih in kakšno je število podpisov, ki so bili po presoji tožene stranke ustrezni za podporo pobudi. Tega (številčno) ni ugotovila niti Komisija, je pa v zapisniku navedla, da je večina podpisov podpore veljavnih, da pobuda vsebuje jasno izraženo vprašanje, ki bo predmet referenduma in da je število podpisov zadostno. Sodišče ugotavlja, da se tožena stranka, ki je sprejela drugačno odločitev, do teh ugotovitev Komisije ni opredelila.

14. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da je tožba utemeljena in je zato na podlagi tretjega odstavka 47. člena ZLS v zvezi s 3. točko 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijani ugotovitveni razveljavilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. V ponovljenem postopku mora tožena stranka opisane kršitve odpraviti ter nato ponovno odločiti o vloženi pobudi. Sodišče ob tem še posebej opozarja, da če je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (o kateri je treba skladno s to sodbo v obravnavanem primeru ponovno odločati), župan zadrži objavo splošnega akta do odločitve o pobudi (tretji odstavek 46. člena ZLS).

15. Sodišče je o zadevi odločalo brez glavne obravnave, saj odločitev temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1). Dokazi, ki jih je tožeča stranka navedla v tožbi, se nanašajo na listine v upravnem spisu, pravna stališča, na katere se sklicuje, pa po naravi ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku.

16. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnik za izdajo začasne odredbe nima več pravnega interesa. Glede na določbo prvega odstavka 73. člena ZUS-1 namreč pritožba zoper sodbo ni dovoljena, kar pomeni, da je sodišče z izdajo te sodbe (I. točka izreka) pravnomočno odločilo v zadevi in začasna ureditev stanja, ki je po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 vezana le na čas do izdaje pravnomočne sodne odločbe, na tožnikov pravni položaj ne more več vplivati (glej tudi pojasnila v prejšnji točki).

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopal odvetnik.

Primerjaj - Androjna, Kerševan: Upravno procesno pravo; Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, 2006, str. 208.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.