UPRS Sodba I U 1849/2018-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-12-17

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

energetika - omrežnina - pristojnosti agencije - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka

Iz obrazložitve sklepa je popolnoma izostala vsebinska presoja navedb iz zahtev tožnikov, ki se nanaša na smiselno zatrjevanje tožnikov o obstoju njune aktivne legitimacije za vložitev zahteve za odločanje o sporu (in sicer zaradi njunega položaja kot dobaviteljev, ki sta prevzela obveznost plačevanja omrežnine, ki jo mora sicer plačevati končni odjemalec (42. točka 36. člena EZ-1), kar pomeni, da v odnosu do distribucijskega operaterja vstopata v položaj namesto končnega odjemalca in namesto njega prevzemata obveznost plačevanja omrežnine), vključno z (vsebinsko oziroma primerjalno) opredelitvijo v zvezi z v zahtevi uveljavljanimi določbami EZ-1, ki pridejo v tem primeru v poštev in ki po mnenju tožnikov terjajo širšo razlago določbe 413. člena EZ-1, kot jo obrazlaga toženka v svojem sklepu. Ker toženka torej ni navedla razlogov, ki so, upoštevajoč zahtevi tožnikov, narekovali negativno odločitev, te ni možno preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi, sklep Agencije za energijo, št. 451-7/2018-18/643 z dne 6. 8. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožečima strankama povrniti stroške postopka, vsaki v višini 15 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrgla zahtevo tožnikov za odločanje v sporu v zvezi z nezakonitostjo zavarovanj. V obrazložitvi je navedla, da je prejela zahtevi prvega in drugega tožnika za odločanje v sporu v zvezi z nezakonitostjo zavarovanja. Ker sta se zahtevi opirali na isto dejansko stanje in isto pravno podlago, ju je združila v en postopek s sklepom z dne 3. 7. 2018. Ugotovila je, da sta oba tožnika dobavitelja energije. Ob upoštevanju 413. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1), po katerem toženka odloča v sporih, ki izvirajo iz razmerij med uporabniki sistema elektrike (42. točka 36. člena EZ-1) in operaterji oziroma operaterjem trga, dobavitelji pa ne sodijo niti med uporabnike sistema niti med operaterje in zato ne morejo biti stranke v postopkih reševanja teh sporov, je toženka na podlagi 129. člena Zakona splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zahtevo tožnikov zavrgla.

2. Tožnika sta tožbo vložila iz razlogov zmotne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka. Tožnika sta dobavitelja električne energije, ki sta v okviru svojega poslovanja prevzela obveznost plačevanja omrežnine namesto vseh svojih gospodinjskih odjemalcev in določenih poslovnih odjemalcev ter v soglasju z njimi, tako da jim omogočata prejemanje t.i. enotnega računa (z istim računom se zaračuna dobavljena električna energija, omrežnina in ostale dajatve). Podlaga za izdajo enotnega računa je v 114. členu EZ-1. Podrobnejša pravila o tem naj bi sprejel A., vendar tega še ni storil. Do uveljavitve novih pravil se uporabljajo Splošni pogoji za dobavo in odjem električne energije iz distribucijskega omrežja električne energije (v nadaljevanju SP A.), ki v 117. členu določajo, da mora dobavitelj zavarovati plačilo uporabe omrežja zgolj z bančno garancijo. Tožnika sta bančno garancijo predložila. Iz 114. člena EZ-1 jasno izhaja, da EZ-1 dopušča različne oblike zavarovanja, ki ustrezajo merilu ustreznosti in ne le bančne garancije. Kaj po mnenju tožnikov pomeni ustreznost in katere vrste instrumentov zavarovanja o skladne s tem merilom, sta tožnika pojasnila v svojih zahtevah in se nanje sklicujeta. SP A. so tako v tem delu v nasprotju z 114. členom EZ-1 in je treba uporabiti exceptio illegalis. Za tožnika predstavlja bančna garancija nesorazmerno in neupravičeno breme. Tožnika sta zato na podlagi 415. člena EZ-1 na A. naslovila vsak svojo zahtevo za odpravo te nezakonitosti, v kateri je vsak od njiju zahteval, da se mu skladno z EZ-1 omogoči predložitev dveh različnih oblik zavarovanja, tj. bančno garancijo v znižani vrednosti ter 10 bianco menic v preostali vrednosti. Ker A. ni ugodil zahtevi, sta tožnika od toženke zahtevala odločitev o sporu, toženka pa je z izpodbijanim sklepom njuno zahtevo zavrgla. Izpodbijani sklep je nezakonit, saj toženka je in mora biti pristojna za odločanje v tovrstnih sporih. Upravičenost do sprožitve spora iz 413. člena EZ-1 izhaja iz opredelitve zavezanca za plačilo omrežnine. Omrežnina je javna dajatev, plačevanje katere lahko ureja zgolj zakon (Ustavno sodišče, št. U-I-257/09-22 z dne 14. 4. 2011) in je med ostalim namenjena financiranju dejavnosti operaterja (79. in 132. člen EZ-1), plačevanje omrežnine pa je pogoj za uporabo sistema, tj. za odjem električne energije iz omrežja s strani končnega odjemalca. Končni odjemalec je torej zavezanec za njeno plačilo. Ker pa lahko na podlagi 114. člena EZ-1 obveznost plačevanja omrežnine prevzame tudi dobavitelj, je v takih primerih dobavitelj zavezanec za plačilo. Obligacijsko gre za pristop k dolgu (432. člen OZ) ali prevzem dolga (427. člen OZ). Po Pogodbi o medsebojnih pravicah in obveznostih, sklenjeni med A. in tožnikoma, sta slednja prevzela dolg končnega odjemalca iz naslova omrežnine. Tožnika se zato ne moreta obravnavati zgolj kot dobavitelja, temveč kot subjekta, ki v odnosu do distribucijskega operaterja vstopata v položaj namesto končnega odjemalca in namesto njega prevzemata obveznost plačevanja omrežnine. Zato jima je treba priznati tudi pravico do pravnega sredstva. V nasprotnem primeru je kršena ustavno varovana pravica do pravnega sredstva in sodnega varstva. Zato je treba aktivno legitimacijo tožnikov obravnavati vsebinsko in ne le po statusu, ki ga ima dobavitelj na trgu. Da je toženka pristojna za urejanje pogojev zavarovanja za prevzete obveznosti plačevanja omrežnine, potrjuje tudi sama toženka v dopisu z dne 31. 1. 2017, ki je priloga k tožbi. To pa pomeni, da je pristojna tudi za reševanje sporov, ki izhajajo iz tovrstnih razmerij. Ker EZ-1 in toženka priznavata možnost prevzema plačevanja omrežnine s strani tretje osebe (dobavitelja), mora biti tej tretji osebi dana možnost, da v primeru spora z operaterjem sproži postopek pred toženko.

3. Po mnenju tožnikov tudi javni interes terja pristojnost toženke. Toženka je namreč strogo specializirana javna agencija, s posebnimi strokovnimi znanji na področju energetike. Že zato je bistveno, da se primerljivi spori rešujejo na primerljiv način in pred istim organom. Kdo pa naj bi bil pristojen za ta spor, pa iz sklepa ne izhaja. Tožnika sta še poudarila, da se 413. člen EZ-1 nanaša tudi na področje zemeljskega plina, kjer je vprašanje enotnega računa smiselno enako rešeno. Uporabniki sistema zemeljskega plina (56. točka 159. člena EZ-1) so tudi dobavitelji, ki so upravičeni sprožiti spor po 413. členu ZE-1, zato ne obstaja noben razlog, da se jim ta pravica odvzame na področju električne energije. Kot že povedano, je toženka že pojasnila svoje stališče glede ustreznosti zavarovanj v predlogu A. Če se je toženka o tem že izjavila, je nesmiselno tožnika siliti, da svoje zahtevke uveljavljata v drugih postopkih. Pri odločanju je treba upoštevati tudi pogoje, ki veljajo na trgu. Konkurenčni boj namreč dobavitelje preprosto sili v to, da morajo strankam omogočiti izdajanje enotnega računa, kar še posebej velja pri dobavi končnim odjemalcem - gospodinjstvom. Menita tudi, da je zavračanje pristojnosti s strani toženke v nasprotju z Direktivo 2009/72/ES, zlasti njenim 37. členom. Predlagala sta sodišču, da na SEU naslovi vprašanje za predhodno odločanje, v okviru katerega naj SEU pojasni, ali je zanikanje pravnega sredstva tožnikoma v nasprotju s pravnim redom EU (Direktivo).

4. Tožnika sta še navedla, da takšno ravnanje toženke pomeni tudi kršitev pravice tožnika do obrazloženega sklepa. Obrazložitev je bistven del poštenega postopka. To zagotavlja tudi 22. člen Ustave. Tožnika sta sodišču predlagala, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje, ki naj ji naloži tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svoji odločitvi, opozorila, da zatrjevano ni bil namen zakonodajalca (Poročevalec DZ k 413. členu EZ-1). Tožnika sta dobavitelja, ki v nobenem primeru ne more biti posameznik, poleg tega bi bila vsebina spora določanje ustrezne oblike zavarovanja. Ta materija pa se končnih odjemalcev ne tiče neposredno. Ne glede na dopis toženke z dne 31. 1. 2017 to nima vpliva na pristojnost (412. člen EZ-1). Sklep ima tudi vse sestavine in ga je možno preizkusiti. Predlagala je zavrnitev tožbe.

6. Stranka za interesom A. je v odgovoru na tožbo navedel, da je bila odločitev toženke pravilna. To izhaja tudi iz točke 8.5 Pogodbe o medsebojnih pravicah in obveznostih. Za presojo neskladnosti podzakonskih predpisov z zakonom in Ustavo pa je pristojno Ustavno sodišče, izjemoma je ta presoja pridržana sodiščem. Stranka z interesom je sicer mnenja, da določba Splošnih pravil ni v neskladju z 114. členom EZ-1, vendar pa toženka odločitve o morebitni nezakonitosti te podzakonske določbe ni upravičena sprejeti. Predlagal je, da sodišče tožbo zavrne.

7. Tožnika sta v pripravljalni vlogi še dodala, da gre tudi v primeru tožnikov za zasebnopravne spore med strankami, četudi sta pravni osebi. Prerekala sta navedbe stranke z interesom. Tožnika sta še opozorila na ločitev med sodno pristojnostjo v primeru izvajanja pogodbe (v primeru neplačila računov) od tega primera, ko tožnika zatrjujeta nezakonitost stanja, za katerega se je že toženka enako izrekla. Prosila sta za urgentno reševanje zadeve.

9. V obravnavanem primeru je sporna odločitev toženke o zavrženju zahteve tožnikov za odločanje v sporu v zvezi z nezakonitostjo zavarovanj.

10. Toženka je svojo odločitev utemeljila na 413. členu EZ-1, po katerem je agencija pristojna za odločanje v sporih iz razmerij med uporabniki sistema elektrike iz 42. točke 36. člena tega zakona (med drugim) in operaterji oziroma operaterjem trga z elektriko, če se spor nanaša na obveznosti, ki izvirajo iz uredbe Evropske unije, tega zakona ali na njegovi podlagi izdanega podzakonskega akta ali akta za izvrševanje javnih pooblastil. Po 42. točki 36. člena EZ-1 uporabnik sistema pomeni proizvajalca ali končnega odjemalca. Ker sta tožnika dobavitelja, je toženka njuno zahtevo na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgla.

11. Tožnika tej odločitvi nasprotujeta, ker menita, da je toženka pri svoji odločitvi napačno uporabila materialno pravo, zmotno in nepopolno ugotovila dejansko stanje in zagrešila bistvene kršitve določb postopka.

12. Sodišče se najprej opredeljuje do zatrjevanih kršitev določb postopka.

13. Tudi po presoji sodišča tožnika utemeljeno ugovarjata, da se izpodbijane odločitve ne da preizkusiti. Tožnika sta namreč (ker sta dobavitelja in ne končna uporabnika oziroma proizvajalca, kar med strankami niti ni sporno) obširno utemeljevala, zakaj menita, da gre za tak spor med njima in A., za katerega reševanje je pristojna toženka po 413. členu EZ-1, z naslednjimi razlogi (ki jih ponavljata in dodatno utemeljujeta sedaj v tožbi in pripravljalni vlogi): - da sta dobavitelja električne energije, ki sta v okviru svojega poslovanja prevzela obveznost plačevanja omrežnine namesto vseh svojih gospodinjskih odjemalcev in določenih poslovnih odjemalcev ter v soglasju z njimi tako, da jim omogočata prejemanje t.i. enotnega računa, - da izdajo enotnega računa na ta način omogoča 114. člen EZ-1, ki v četrtem odstavku v takih primerih še določa, da lahko elektrooperater zavrne sklenitev pogodbe z dobaviteljem o plačilu omrežnine, če ta na njegovo zahtevo ne priskrbi ustreznega zavarovanja za prevzete obveznosti, v petem odstavku pa napoti glede podrobnejših pravil o med drugim načinu plačevanja omrežnine na sistemska obratovalna navodila, ki jih določi elektrooperater (torej A.), - da je A. v takih primerih v svojih Splošnih pogojih za dobavo in odjem električne energije iz distribucijskega sistema (117. člen) določil, da mora dobavitelj zavarovati plačilo uporabe omrežja zgolj z bančno garancijo, kar je po mnenju tožnikov v nasprotju s prej citiranim 114. členom EZ-1, ki določa zgolj ''ustrezno zavarovanje'', - da sta tožnika zato naslovila svojo zahtevo po uveljavitvi drugih zavarovanj (bančna garancija v znižani vrednosti in 10 bianco menic v preostali vrednosti) najprej na A., ki je njuno zahtevo zavrnil, zato sta se obrnila na toženko, da odloči po 413. členu EZ-1, za katero menita, da je v tem primeru glede na zgoraj povedano pristojna za odločitev o sporu.

14. O v prejšnji točki povzetih navedbah tožnikov v zahtevah pa se toženka v svojem sklepu ni nič opredelila, povzela je le (kot že povedano) 413. člen EZ-1 in 42. točko 36. člena EZ-1 in po ugotovitvi, da sta tožnika dobavitelja, zahtevo zavrgla. To pa nedvomno ne zadosti standardu obrazložitve, kot ga določa 214. člen ZUP.

15. Po 214. členu ZUP obrazložitev odločbe (ali sklepa) namreč obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;

5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank

. Glede na prej povzeto obrazložitev sklepa je iz nje tako popolnoma izostala vsebinska presoja navedb iz zahtev tožnikov, ki se nanaša na smiselno zatrjevanje tožnikov o obstoju njune aktivne legitimacije za vložitev zahteve za odločanje o sporu (in sicer zaradi njunega položaja kot dobaviteljev, ki sta prevzela obveznost plačevanja omrežnine, ki jo mora sicer plačevati končni odjemalec (42. točka 36. člena EZ-1), kar pomeni, da v odnosu do distribucijskega operaterja vstopata v položaj namesto končnega odjemalca in namesto njega prevzemata obveznost plačevanja omrežnine), vključno z (vsebinsko oziroma primerjalno) opredelitvijo v zvezi z v zahtevi uveljavljanimi določbami EZ-1, ki pridejo v tem primeru v poštev in ki po mnenju tožnikov terjajo širšo razlago določbe 413. člena EZ-1, kot jo obrazlaga toženka v svojem sklepu. Ker toženka torej ni navedla razlogov, ki so, upoštevajoč zahtevi tožnikov, narekovali negativno odločitev, te ni možno preizkusiti in je zato podana absolutna bistvena kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ki terja odpravo izpodbijanega sklepa že iz tega razloga.

16. Toženka je v odgovoru na tožbo razloge izpodbijanega sklepa dopolnila z dodatnimi razlogi (da to ni bil namen 413. člena EZ-1, kar izhaja iz Poročevalca k EZ-1, da tožnika kot dobavitelja v nobenem primeru ne moreta biti posameznik, da bi bila vsebina spora določanje ustrezne oblike zavarovanja, ki se končnih odjemalcev ne tiče), vendar pa s tem ne more dopolniti pomanjkljive obrazložitve sklepa in sanirati ugotovljenih kršitev. Tako tudi ustaljena sodna praksa.

17. Glede na povedano je sodišče tožbi tožnikov ugodilo, izpodbijani sklep na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo v smislu tretjega in četrtega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponovni postopek. V ponovnem postopku se bo morala toženka, sledeč stališčem sodišča, ki se tičejo postopka, vsebinsko natančno in izčrpno opredeliti glede navedb, ki sta jih navedla tožnika že v zahtevi, in ponovno odločiti o njuni zahtevi.

18. Ker je sodišče odpravilo izpodbijani sklep zaradi ugotovljene absolutne bistvene kršitve določb postopka, se ni opredeljevalo do ostalih ugovorov tožnikov, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava in ugotovitev dejanskega stanja, saj bi s tem (lahko) prejudiciralo odločitev toženke, se bo pa do njih tudi morala opredeliti toženka. Iz enakega razloga sodišče tudi ni sledilo predlogu tožnikov za predhodno odločanje Sodišča EU v zvezi s skladnostjo evropske ureditve z nacionalno ureditvijo v EZ-1.

19. Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnikov temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanemu Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Sodno takso bo sodišče vrnilo po uradni dolžnosti (36. člen Zakona o sodnih taksah).

Energetski zakon (2014) - EZ-1  - člen 36, 36/42, 413

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.