UPRS Sodba I U 1959/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-02-27

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), mag. Slavica Ivanović

dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici - pogoji za izdajo dovoljenja - načelo kontradiktornosti - kršitev načela kontradiktornosti postopka

Ob upoštevanju specifičnosti postopka izdaje dovoljenja Agencije za zavarovalni nadzor za pridobitev kvalificiranega deleža, ki izhaja iz ZZavar-1, je sodišče v predmetnem postopku sodnega varstva presojalo zlasti, ali je imel tožnik možnost sodelovati v tem postopku v skladu z določili ZZavar-1, ZUP in ZUS-1 in ali je pri tem prišlo do bistvenih procesnih kršitev. Sodišče se strinja z navedbami tožene stranke, da je namen ureditve pridobivanja kvalificiranih deležev varstvo širših družbenih interesov, pri čemer so interesi bodočega imetnika kvalificiranega deleža šele drugotnega pomena, kar izhaja tako iz ciljev ZZavar-1, kot tudi iz obveznosti držav članic EU iz Direktive Solventnosti II. Tudi po mnenju sodišča iz navedenega izhaja stroga presoja izpolnjevanja zakonsko predpisanih meril bodočih imetnikov kvalificiranih deležev v zavarovalnici. Po drugi strani pa je ob upoštevanju predhodno navedenih ciljev in namena ZZavar-1, kakor tudi specifičnosti tega postopka (ki poteka pisno in brez narokov), v postopku izdaje dovoljenja oz. soglasja Agencije za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici potrebno zagotoviti tudi spoštovanje temeljnih postopkovnih načel, torej tudi načela kontradiktornosti (9. člen ZUP). Zato pa je tudi po presoji sodišča Agencija v postopku za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža dolžna pred izdajo odločbe stranki omogočiti, da se izjavi o dejstvih in dokazih, ki so pomembni za odločanje.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije za zavarovalni nadzor 40100-2/2017-32 z dne 24. 8. 2017 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju Agencija, tudi tožena stranka) je na podlagi 1. točke drugega odstavka 429. člena Zakona o zavarovalništvu (ZZavar-1) v postopku odločanja o izdaji dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici na podlagi 2. točke drugega odstavka 31. člena in 37. člena ZZavar-1, začetim na podlagi tožnikove vloge z dne 24. 3. 2017, izdala odločbo, s katero je zavrnila tožnikovo vlogo za izdajo dovoljenja za pridobitev delnic A. d.d., Ljubljana, na podlagi katerih lahko postane neposredno ali posredno imetnik deleža glasovalnih pravic ali deleža v kapitalu, ki je skupaj enak ali večji od 20% in manjši od ene tretjine.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik vlogi za pridobitev kvalificiranega deleža v družbi A. Agenciji predložil naslednje listine: I. splošne informacije in dokumentacija, II. dodatne informacije in dokumentacija, III. dokumentacija in informacije o ugledu in izkušnjah, IV. dokumentacija in informacije o upravljanju s kvalificiranim deležem in V. druga dokumentacija, ki jo v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja. Tožnik je 24. 3. 2017 vložil zahtevo za izdajo dovoljenja Agencije za neposredno in posredno pridobitev kvalificiranega deleža v A. za delež glasovalnih pravic ali delež v kapitalu, ki je enak ali večji od 20% in manjši od ene tretjine. Na dan vložitve predmetne zahteve ima tožnik neposredno ali posredno v lasti skupaj 3.278.049 delnic A., ki predstavljajo 19,04 % delež v kapitalu A. Naložba v navedene delnice pa je po mnenju tožnika kvaliteten finančni instrument in ustrezna likvidna finančna naložba.

3. Na zahtevo Agencije z dne 28. 3. 2017 je tožnik svojo vlogo dopolnil tako, da je bila 25. 4. 2017 popolna (točka A.II). Agencija je nato 18. 5. 2017 zahtevala od tožnika dodatne informacije in dokumente, potrebne za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika in 5. 7. 2017 od tožnika prejela dokumente, ki jih navaja v obrazložitvi izpodbijane odločbe (točka A.III.). Agencije je nato 25. 5. 2017 izdala zahtevo za izjasnitev o dejstvih in okoliščinah glede navedb Agencije za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju ATVP) glede kršitev drugega odstavka 123. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov in od tožnika 5. 6. 2017 prejela izjasnitev in dokumente, ki jih navaja (točka A.IV). Agencija je 12. 6. 2017 izdala tožniku drugo zahtevo za predložitev dodatnih informacij in dokumentov, potrebnih za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika in 29. 6. 2017 od tožnika prejela dokumente, ki jih navaja (točka A.V.). Agencija je 11. 7. 2017 tožniku izdala tretjo zahtevo za predložitev dodatnih informacij in dokumentov in 18. 7. 2017 od tožnika prejela dokumente, ki jih navaja (točka A.VI). V točki A.VII. (na straneh 4 in 5 obrazložitve izpodbijane odločbe) Agencija navaja tudi dokumente, v katere je dodatno vpogledala po uradni dolžnosti. V nadaljevanju navaja 31. člen in 34. člen ZZavar-1, ki ju citira. Merila za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika določa 36. člen ZZavar-1, podrobnejša merila pa so predpisana s Sklepom o imetnikih kvalificiranih deležev zavarovalnic in pokojninskih družb (v nadaljevanju Sklep). V nadaljevanju povzema dokazni postopek in navaja potek postopka v zvezi s tožnikovo zahtevo z dne 4. 5. 2016. Pojasni načelo sorazmernosti, ki določa strogost, s katero Agencija presoja posamezna merila primernosti bodočega kvalificiranega imetnika in je podrobneje določeno v 7. členu Sklepa, ter se upošteva pri presoji meril iz 3. člena do 5. člena Sklepa. Agencija je pri svoji presoji upoštevala tudi splošno znano dejstvo, da ima A. razpršeno lastništvo. V nadaljevanju navaja prvi odstavek 36. člena in prvi odstavek 37. člena ZZavar-1. Na podlagi 35. člena ZZavar-1 je Agencija pridobila tudi mnenje Hrvatske Agencije za nadzor financijskih usluga (v nadaljevanju HANFA), ki glede predmetnih tožnikovih vlaganj ni imela pomislekov. Po izvedenem dokaznem postopku, ki ga navaja na straneh 9 do 16 obrazložitve izpodbijane odločbe, je Agencija ugotovila, da tožnik ne ustreza merilu iz 1. točke prvega odstavka 37. člena ZZavar-1 v zvezi s 1. točko prvega odstavka 36. člena ZZavar-1 (ugled), ne ustreza merilu iz 2. točke prvega odstavka 37. člena ZZavar-1 v zvezi z merilom iz 4. točke prvega odstavka 36. člena ZZavar-1 (verjetne posledice), saj je verjetno, da bo v primeru, če tožnik pridobi kvalificirani delež, ogrožena sposobnost A. ravnati v skladu s pravili o upravljanju s tveganji in bo tudi oteženo izvajanje učinkovitega nadzora s strani Agencije. Tožnik v roku iz sedmega odstavka 483. člena ZZavar-1 (4. točka prvega odstavka 37. člena) Agenciji ni predložil informacij in dokumentacije, potrebne za presojo primernosti po merilih iz 36. člena ZZavar-1. Ugotovitve v zvezi s posameznimi predloženimi in po uradni dolžnosti pridobljenimi dokazi glede izpolnjevanja meril iz 36. člena ZZavar-1 Agencija podrobneje pojasni na straneh od 9 do 16 obrazložitve izpodbijane odločbe. Po mnenju Agencije obstajajo razlogi iz 1., 2. in 4. točke 37. člena ZZavar-1, zato je Agencija zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v A.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in nepravilno ter nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Uvodoma povzema potek postopka na podlagi tožnikove vloge z dne 21. 10. 2016. Agencija ne bi smela svoje odločbe opreti na 2. člen, 5. člen in 7. člen Sklepa, saj zanje ni imela zakonskega pooblastila v ZZavar-1, kar je tudi v nasprotju z določbo 121. člena Ustave RS, kar podrobneje pojasni ter sodišču predlaga uporabo instituta exceptio illegalis. Agencija je izpodbijano odločbo v odločilnem delu oprla prav na Sklep. Z ureditvijo v 2. členu, 5. členu in 7. členu Sklepa je Agencija po mnenju tožnika presegla okvir zakonskega pooblastila iz 48. člena ZZavar-1. Agencija v nasprotju z merili iz ZZavar-1 predpisuje strožja merila z uporabo načela sorazmernosti pri presoji primernosti bodočega kvalificiranega imetnika. Določbe 2. člena, 5. člena in 7. člena Sklepa tudi niso v skladu z določbo 59. člena Direktive 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. 11. 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (v nadaljevanju Direktiva Solventnosti II), kar pojasni na straneh 18 in 19 tožbe.

5. V obravnavani zadevi je Agencija storila bistvene kršitve določb postopka in sicer: načela zaslišanja stranke (9. člen Zakona splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), načela kontradiktornosti in pravice stranke do izjave v postopku (prvi odstavek 9. člena ZUP). Kršitev načela kontradiktornosti predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Uresničevanje pravice do izjave je posebej urejeno v 481. členu ZZavar-1, ki ga citira. Navaja peti odstavek 483. člena in 434. člen ZZavar-1. Sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča RS I U 1752/2013 z dne 27. 11. 2013. Na podlagi 481. člena ZZavar-1 je Agencija dolžna vlagatelju zahteve omogočiti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe, kolikor obstaja večja verjetnost za zavrnitev vlagateljeve zahteve na način, kot je določen v 434. členu ZZavar-1. Agencija ne sme izdati odločbe, preden vlagatelju zahteve ne omogoči, da se na način, kot to določa 434. člen ZZavar-1, izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev, če iz zbranih dokazov o dejstvih, ki jih ni predlagal vložnik zahteve (oz. so bili pridobljeni po uradni dolžnosti) za izdajo dovoljenja, izhaja večja verjetnost za zavrnitev zahteve za izdajo dovoljenja. Načelo kontradiktornost se uresničuje s tem, da se stranki omogoči, da se udeležuje postopka, da navaja dejstva in predlaga dokaze, da izpodbija pravilnost navedb, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, navedenih v ugotovitvenem postopku, da se izreče o predlogih in ponujenih dokazih, da sodeluje pri izvedbi dokazov, da se seznani z uspehom dokazovanja in se o tem izreče. Rok za izjavo ne sme biti krajši od 15 dni. Agencija lahko zavrne zahtevo za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža šele, če je bila vložniku zahteve v postopku dana pravica do izjave, skladno z določbami ZUP in če je bila vložniku zahteve glede tistih dejstev in okoliščin, ki jih je Agencija ugotovila iz dokazov, ki jih je predlagal tožnik in so tožniku v škodo, dana pravica do izjave po 481. členu v zvezi z 434. členom ZZavar-1. Agencija tožnika v nobeni fazi postopka ni seznanila z uspehom dokazovanja, tako glede dokazov, ki jih je predložil tožnik, kot tudi glede dokazov, ki jih je pridobila Agencija sama po uradni dolžnosti. Agencija tožnika pred izdajo izpodbijane odločbe ni seznanila z ugotovitvami, niti mu ni posredovala povzetka relevantnih dokazov. Tožniku pred izdajo izpodbijane odločbe ni bila dana možnost, da se izreče o uspehu dokazovanja. S tem je bilo kršeno načelo kontradiktornosti iz 9. člena ZUP, ki se na podlagi drugega odstavka 427. člena in prvega odstavka 474. člena ZZavar-1 uporablja tudi v postopku izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža. Na straneh 27 in 28 tožbe tožnik navaja dejstva, ki jih je Agencija ugotovila na podlagi dokazov, ki jih je pridobila po uradni dolžnost, o katerih pa se tožnik v predmetnem postopku ni mogel izreči in se v zvezi s temi dejstvi izreka sedaj v tožbi. Iz navedenega razloga tako ne gre za nova dejstva in za nove dokazi, ki predstavljajo nedopustno tožbeno novoto (446. člen ZZavar-1), za kar se sklicuje na tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

6. Tožnik ugovarja tudi kršitev pravice do obrazloženosti odločbe (22. člen Ustave RS) in s tem do poštenega postopka. Navaja 214. člen ZUP in se sklicuje na sodbi Upravnega sodišča RS I U1122/2011 z dne 3. 4. 2012 in II U 226/2011 z dne 20. 6. 2012. Tudi, če zahtevku stranke ni bilo ugodeno, mora biti iz obrazložitve odločbe razvidna presoja in argumenti za odločitev. Obrazložitev je pogoj za preizkus razumnosti sprejete odločitve. Glede standarda obrazložitve se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS Up-2/94 z dne 8. 5. 1997, katere vsebino navaja. Sklicuje se tudi na sodbo SEU v zadevi C-521/09 z dne 29. 9. 2011. Če Agencija meni, da tožnik katerega od meril iz 36. člena ZZavar-1 ne izpolnjuje, mora navesti razloge, ter predstaviti izvedene dokaze, ki so bili podlaga takšni presoji. Obrazložitev odločbe mora vsebovati tudi opredelitev do navedb in dokazov, ki jih je predlagal tožnik. Neustrezna obrazložitev odločbe pa predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po tretjem odstavku 237. člena ZUP in tudi kršitev 22. člena Ustave RS. Agencija se v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni opredelila do tožnikovih navedb v predmetni zahtevi in v tožnikovih odgovorih na zahteve Agencije za dodatne informacije in dokumente. Izpodbijane odločbe ni možno preizkusiti. Agencija je kršila tožnikovo pravico do enakega obravnavanja iz 22. člena Ustave RS in tudi tožnikovo pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Agencija se tudi ni opredelila do stališč HANF-e, kar pojasni na straneh 32 in 33 tožbe. Navedene kršitve so imele za posledico, da je dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovljeno.

7. Tožnik na straneh 33 do 55 tožbe podrobneje opiše dokazila, s katerimi izkazuje izpolnjevanje merila iz 36. člena ZZavar-1 - ugled. Tožnik naj ne bi imel ugleda, ker naj bi bila razkritja v tožnikovemu letnemu poročilu za poslovno leto 2016 neustrezna, pomanjkljiva in zavajujoča (stran 33 do 42 tožbe). Tožnik naj ne bi imel ugleda tudi zato, ker naj bi v letu 2013 prejel negativno revizorjevo mnenje, v letu 2014 pa revizorjevo mnenje s pridržkom (stran 42 do 46 tožbe). Tožnik naj ne bi imel ugleda tudi zato, ker mu je bila pravnomočno izrečena sankcija za prekršek v zvezi s kršitvijo predpisov s področja delovanja gospodarskih družb, in sicer hrvaškega Zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov (stran 46 do 50 tožbe). Tožnik naj ne bi imel ugleda tudi zato, ker naj bi bil član njegovega poslovodstva pravnomočno spoznan za odgovornega za dva prekrška v zvezi s kršitvijo predpisov s področja delovanja gospodarskih družb, in sicer hrvaškega Zakona o trošarinah in hrvaškega Zakona o davku na dobiček, pri čemer prekrška še nista bila izbrisana (stran 50 do 55 tožbe). Obstajala pa naj bi tudi verjetnost, da bi bilo v primeru, če bi tožnik pridobil kvalificirani delež v A., ogrožena sposobnost A. ravnati v skladu s pravili o upravljanju tveganj in oteženo izvajanje učinkovitega nadzora s strani Agencije (stran 55 do 58 tožbe). Tožnik naj ne bi tudi predložil informacij in dokumentov, potrebnih za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika (stran 58 do 60 tožbe). V nadaljevanju tožbe (od strani 33 do 60) tožnik navaja opredelitev Agencije do dokazov in informacij, ki jih je predložil tožnik in do tistih, ki jih je Agencija pridobila po uradni dolžnosti ter se do teh opredelitev Agencije opredeljuje. Tožnik meni, da je bil kršen 41. člen Listine EU o temeljnih pravicah, saj mu ni bila zagotovljena pravica do nepristranske in pravične obravnave. Kršeno je bilo načelo dobrega upravljanja, kar pojasni na straneh 60 in 61 tožbe. Sodišču predlaga, da naj odloči v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 65. člena ZUS-1) in ugodi tožnikovi zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev delnic A. d.d., na podlagi katerega tožnik lahko postane neposredno ali posredno imetnik deleža glasovalnih pravic ali deleža v kapitalu, ki je skupaj enak ali večji od 20% in manjši od ene tretjine. Podrejeno pa sodišču predlaga, da naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. V vsakem primeru pa naj sodišče toženki naloži plačilo stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Toženka v odgovoru na tožbo uvodoma pojasni pomen odločanja Agencije o zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža. Pojasni tudi ureditev meril za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika iz 36. člena ZZavar-1 ter podrobnejšo ureditev meril iz Sklepa. V nadaljevanju pojasni tudi materialno pravo ter zakonitost in ustavnost Sklepa, kakor tudi skladnost Sklepa z Direktivo Solventnosti II. Podrobneje tudi pojasni uporabo načela sorazmernosti. Navaja razloge, zaradi katerih po mnenju Agencije niso podane očitane procesne kršitve in sicer: načela kontradiktornosti in obrazloženosti odločbe. Ker HANFA ni izrazila zadržkov, se toženka do tega ni opredeljevala. V nadaljevanju podrobneje pojasni posamezne zavrnilne razloge in navaja razloge, zaradi katerih meni, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno. Toženka se opredeli tudi do posameznih tožbenih ugovorov. Navaja tudi razloge, zaradi katerih ni bil kršen 41. člen Listine EU o temeljnih pravicah. Sklepno pa navaja, da je tožniku ustrezno omogočila, da se izjavi o vseh dokazih in dejstvih, ki so bistveni za odločitev. Dejansko stanje v zadevi je bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Načelo sorazmernosti je bilo pravilno uporabljeno. V predmetni zadevi tudi ni podane očitane kršitve materialnega prava. Poudari tudi, da mora biti presoja sodišča glede primernosti bodočih kvalificiranih imetnikov zadržana. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. V zelo obsežni pripravljalni vlogi tožnik še dodatno pojasnjuje svoje ugovore in navedbe, dane v postopku.

11. V obravnavani zadevi je med strankama sporno ali je Agencija z izpodbijano odločbo pravilno in zakonito zavrnila tožnikovo vlogo z dne 24. 3. 2017 za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v A., na podlagi katerega lahko tožnik postane neposredno ali posredno imetnik deleža glasovalnih pravic ali deleža v kapitalu, ki je skupaj enak ali večji od 20% in manjši od ene tretjine, ker ne izpolnjuje 1., 2. in 4. točke 37. člena ZZavar-1, s čimer pa se tožnik ne strinja in ugovarja, da je bilo v predmetni zadevi materialno pravo nepravilno uporabljeno, da so bila kršena pravila postopka ter, da je bilo posledično dejansko stanje napačno oz. nepopolno ugotovljeno. Sodišče je tako v predmetni zadevi najprej presojalo ali je izpodbijana odločba, izdana v postopku, izvedenem v skladu z določili ZZavar-1 in ali so bila v tem postopku spoštovana načela postopka.

12. Proti odločbam Agencije je dovoljeno začeti postopek sodnega varstva. Sodno varstvo proti odločbam Agencije, kot nadzornega organa, se na podlagi določb ZZavar-1 zagotavlja v postopku, določenem s tem zakonom (prvi odstavek 441. člena ZZavar-1). Za postopek sodnega varstva zoper odločbe Agencije se (smiselno) uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor (torej Zakon o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), če s tem zakonom (ZZavar-1) ni določeno drugače (drugi odstavek 441. člena ZZavar-1). V upravnem sporu sodišče preizkusi izpodbijano odločbo Agencije v mejah tožbenega zahtevka in v mejah razlogov, ki so navedeni v tožbi, pri tem pa po uradni dolžnosti pazi na bistvene kršitve določb postopka, kot jih določa zakon, ki ureja upravni spor (447. člen ZZavar-1). Na podlagi tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 je bistvena kršitev določb postopka vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jih določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek. Za bistveno kršitev pravil upravnega postopka se med drugim v vsakem primeru šteje, če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

13. Sodišče je pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe s formalne plati tako preizkusilo, ali je bil predmetni postopek odločanja pred Agencijo izveden v skladu s posebnimi določbami ZZavar-1 in v skladu z določbami zakona, ki ureja splošni upravni postopek (torej Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), ki se v postopku odločanja Agencije uporablja subsidiarno (drugi odstavek 427. člena ZZavar-1).

14. V obravnavanem primeru ne gre za postopek nadzora Agencije, ki ga ureja poglavje 10.3. ZZavar-1, ki se prične po uradni dolžnosti in v katerem Agencija najprej izda odločbo o začetku postopka, v zvezi s katero se subjekt nadzora lahko izjavi o razlogih in šele nato oz. po preteku zakonskega roka Agencija izda odločbo o izreku ukrepa. V tem postopku dajejo stranke svoje izjave pisno (prvi odstavek 433. člena ZZavar-1). Agencija pred izdajo odločbe, ki jo izda po uradni dolžnosti in proti kateri ni ugovora, stranko pozove, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev, če zakon v posameznem primeru ne določa drugačnega načina zagotovitve možnosti stranki, da se izjavi (prvi odstavek 434. člena ZZavar-1). V predmetni zadevi pa gre za postopek odločanja Agencije o izdaji dovoljenja oz. soglasja za pridobitev kvalificiranega deleža bodočega imetnika, ki ga ureja poglavje 10.4. ZZavar-1. Ta postopek pa Agencija ne prične po uradni dolžnosti, marveč se prične na podlagi zahteve stranke, katere vsebina je natančno določena (478. člen ZZavar-1), kot tudi vse procesne predpostavke za odločanje v tem postopku (prvi odstavek 479. člen ZZavar-1). Na podlagi določbe prvega odstavka 31. člena ZZavar-1 oseba, ki namerava neposredno ali posredno pridobiti delnice zavarovalnice, na podlagi katerih bi dosegla ali presegla kvalificiran delež, pred pridobitvijo takega deleža (bodoči kvalificirani lastnik) pridobi dovoljenje Agencije za pridobitev kvalificiranega deleža (dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža). Na podlagi prvega odstavka 34. člena ZZavar-1 zahteva za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža vključuje: 1. višino deleža glasovalnih pravic ali deleža v kapitalu, ki ga namerava pridobiti bodoči kvalificirani imetnik in 2. druge podatke iz 478. člena tega zakona. Na podlagi drugega odstavka 34. člena ZZavar-1 je potrebno zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža priložiti dokaze in informacije o tem, da bodoči kvalificirani imetnik ustreza merilom iz 36. člena tega zakona (merila za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika). Razlogi za zavrnitev zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža pa so navedeni v 37. členu ZZavar-1.

15. Podatki, ki jih mora vsebovati zahteva za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža so predpisani v 34. členu in 478. členu ZZavar-1. Podrobnejša vsebina dokumentacije in informacij, ki jih je treba priložiti zahtevi, je določena s Sklepom, ki ga je Agencija izdala na podlagi zakonskega pooblastila iz 48. člena ZZavar-1, ki določa pravno podlago za izdajo predpisov o kvalificiranih imetnikih. Na tej podlagi je Agencija izdala Sklep o imetnikih kvalificiranih deležev zavarovalnic in pokojninskih družb. V Prilogi 1 tega Sklepa – Seznam dokumentacije in informacij, ki je sestavni del Sklepa, pa je navedena dokumentacija in informacije, ki predstavlja obvezni sestavni del zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in predstavlja procesno predpostavko za odločanje o zahtevi (prvi odstavek 479. člen ZZavar-1). Iz navedene pravne podlage tudi po mnenju sodišča izhaja, katere informacije in dokazi so relevantni za odločitev Agencije za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža.

16. V postopku izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža pa lahko Agencija od vložnika zahteva tudi, da predloži dodatne informacije ali dokumente, potrebne za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika (šesti odstavek 483. člena ZZavar-1), kar je Agencija v obravnavanem primeru tudi storila. Na podlagi prvega odstavka 480. člena ZZavar-1 v postopku odločanja o zahtevi lahko Agencija izvede tudi dokaze, ki jih vložnik ni predlagal, če so ti potrebni za ugotovitev dejstev, ki so pomembna za odločitev o zahtevi. Pri tem lahko Agencija od vložnika zahteva, da ji v roku, ki ne sme biti krajši od 8 dni, predloži dodatne podatke oz. listine oz., da ji omogoči, da opravi pregled njegovega poslovanja oz. poslovanja oseb iz drugega odstavka 272. člena tega zakona, kar je Agencija v danem primeru prav tako storila. V tem primeru gre za uradoma pridobljene dokaze, oz. za dokaze, ki jih vložnik ni predlagal. Dejstvo, da je dokaze na tej podlagi predložil vložnik zahteve, navedenega ne spreminja. Gre za pridobljene dokaze oz. za dokaze, ki jih vložnik ni predlagal in jih je Agencija pridobila po uradni dolžnosti. Na podlagi prvega odstavka 481. člena ZZavar-1 v primeru, če iz zbranih dokazov o dejstvih, ugotovljenih pri pregledu poslovanja iz 2. točke prvega odstavka prejšnjega člena ali drugih dokazov, ki jih je predlagal vložnik zahteve za izdajo dovoljenja, izhaja večja verjetnost za zavrnitev te zahteve, Agencija vložniku zahteve omogoči, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev. Za možnost izjave iz prejšnjega odstavka tega člena se smiselno uporabljajo prvi do peti odstavek 434. člena tega zakona, le da rok za izjavo ne sme biti krajši od 15 dni (drugi odstavek 481. člena ZZavar-1). Pravica do izjave je v postopku odločanja Agencije o izdaji dovoljenja k pridobitvi kvalificiranega deleža po povedanem urejena specialno v 481. členu ZZavar-1 in se razlikuje glede na na splošno ureditev po ZUP.

17. Ob upoštevanju specifičnosti postopka izdaje dovoljenja Agencije za pridobitev kvalificiranega deleža, ki izhaja iz predhodno navedenih določb ZZavar-1, je sodišče v predmetnem postopku sodnega varstva presojalo zlasti, ali je imel tožnik možnost sodelovati v tem postopku, v skladu z določili ZZavar-1, ZUP in ZUS-1 in ali je pri tem prišlo do bistvenih procesnih kršitev. Pri tem se je pri svoji presoji omejilo na razloge, ki so navedeni v tožbi. Sodišče se strinja z navedbami tožene stranke, da je namen ureditve pridobivanja kvalificiranih deležev varstvo širših družbenih interesov, pri čemer so interesi bodočega imetnika kvalificiranega deleža šele drugotnega pomena, kar izhaja tako iz ciljev ZZavar-1, kot tudi iz obveznosti držav članic EU iz Direktive Solventnosti II. Tudi po mnenju sodišča iz navedenega izhaja stroga presoja izpolnjevanja zakonsko predpisanih meril bodočih imetnikov kvalificiranih deležev v zavarovalnici. Po drugi strani pa je ob upoštevanju predhodno navedenih ciljev in namena ZZavar-1, kakor tudi specifičnosti tega postopka (ki poteka pisno in brez narokov), v postopku izdaje dovoljenja oz. soglasja Agencije za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici potrebno zagotoviti tudi spoštovanje temeljnih postopkovnih načel, torej tudi načela kontradiktornosti (9. člen ZUP). Zato pa je tudi po presoji sodišča Agencija v postopku za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža dolžna pred izdajo odločbe stranki omogočiti, da se izjavi o dejstvih in dokazih, ki so pomembni za odločanje.

18. Na podlagi prvega odstavka 9. člena ZUP je pred izdajo odločbe treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Na podlagi tretjega odstavka 9. člena ZUP pa organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. Kršitev te določbe predstavlja bistveno kršitev določb postopka v skladu z 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Pravica do izjave v postopku odločanja Agencije kot posebnem upravnem postopku je z ZZavar-1 glede na splošno ureditev po določbah ZUP urejena specialno v določbah ZZavar-1, ki urejajo postopek odločanja o izdaji dovoljenja. Pravico do izjave stranke določa 481. člen ZZavar-1, na podlagi katerega v primeru, če iz zbranih dokazov o dejstvih, ugotovljenih pri pregledu poslovanja iz 2. točke prvega odstavka prejšnjega člena (da vložnik Agenciji omogoči, da opravi pregled njegovega poslovanja oz. poslovanja oseb iz drugega odstavka 272. člena tega zakona), ali drugih dokazov, ki jih je predlagal vložnik zahteve za izdajo dovoljenja, izhaja večja verjetnost za zavrnitev te zahteve Agencija vložniku zahteve omogoči, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev (prvi odstavek 481. člena ZZavar-1). Za možnost izjave iz prejšnjega odstavka tega člena se smiselno uporabljajo prvi do peti odstavek 434. člena tega zakona (navedena je vsebina poziva in rok za izjavo), le da rok za izjavo ne sme biti krajši od 15 dni.

19. Iz listin upravnega spisa izhaja potek dokaznega postopka v predmetni zadevi. Agencija je izpodbijano odločitev - zavrnitev tožnikove vloge za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža oprla tako na podatke, listine in informacije, ki jih je svoji zahtevi za izdajo navedenega dovoljenja predložil tožnik, v skladu z določbo 478. člena ZZavar-1 (točka A.I. obrazložitve). Na podlagi 479. člena ZZavar-1 je Agencija tožnika pozvala k dopolnitvi zahteve tako, da je bila ta popolna in sposobna za vsebinsko obravnavo (točka A.II. obrazložitve). Na podlagi šestega odstavka 483. člena ZZavar-1 pa je nato Agencija od tožnika v postopku večkrat zahtevala, da predloži dodatne dokumente in informacije, ki jih je v pozivu tudi navedla in so bili potrebni za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika (točke od A.III. do A.VI. obrazložitve). V točki A.VII. (na straneh 4 in 5 obrazložitve izpodbijane odločbe) Agencija navaja tudi dokumente, v katere je dodatno vpogledala po uradni dolžnosti. Na podlagi prvega odstavka 35. člena ZZavar-1 se je Agencija pred odločitvijo o izdaji dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža posvetovala tudi z nadzornim organom posamezne države članice (v danem primeru je to bila HANFA). Poleg navedenega, iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja tudi, da je pri svoji presoji in odločitvi Agencija tudi upoštevala „splošno znano dejstvo“, da ima A. razpršeno lastništvo, torej veliko malih delničarjev, ki se ne udeležujejo skupščin in bi tako tožnik, v primeru pridobitve kvalificiranega deleža imel dejansko bistveno večji vpliv na korporativno upravljanje A., kot to izhaja iz višine kvalificiranega deleža.

20. Dokazno breme, je na podlagi 34. člena, 478. člena ZZavar-1 in Priloge 1 Sklepa - Seznam dokumentacije in informacij, ki predstavlja obvezni sestavni del vloge in predstavlja procesno predpostavko za odločanje o zahtevi (479. člen ZZavar-1), na vložniku zahteve za izdajo soglasja za pridobitev kvalificiranega deleža, torej na tožniku. Po povedanem je breme dokazovanja zatrjevane primernosti bodočega kvalificiranega imetnika nesporno na vložniku zahteve, bodočem kvalificiranem imetniku. Sodišče se strinja s stališčem Agencije, po katerem je glede vsebine dokumentacije in informacij, ki mora biti Agenciji predložena na podlagi 34. člena in 478. člena ZZavar-1 ter na podlagi Priloge 1 Sklepa - Seznam dokumentacije in informacij in druge dokumentacije, ki jo k svojim trditvam v zahtevi predloži vložnik, pravica do izjave zagotovljena že z določbami ZZavar-1 in Sklepa. Vložnik zahteve je na podlagi predhodno navedenih določb ZZavar-1 seznanjen z dejstvi in okoliščinami, ki so pravno relevantne za odločitev Agencije o izdaji dovoljenja oz. soglasja za pridobitev kvalificiranega deleža. V predmetni zadevi je tožnik na podlagi 34. člena, 478. člena ZZavar-1 in Priloge 1 Sklepa - Seznam dokumentacije in informacij svoji zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža predložil informacije in dokumentacijo, navedeno v točki A.I. obrazložitve izpodbijane odločbe, ki jo je na zahtevo Agencije z dne 28. 3. 2017 dopolnil z informacijami in dokumentacijo, navedeno v točki A.II. obrazložitve izpodbijane odločbe tako, da je bila 25. 4. 2017 tožnikova zahteva popolna.

21. Nadaljnja pojasnila in dokumentacijo, navedeno v obrazložitvi izpodbijane odločbe, pa je tožnik predložil na podlagi zahtev Agencije za dodatne informacije in dokumente (šesti in sedmi odstavek 483. člena ZZavar-1). Agencija je namreč 18. 5. 2017 zahtevala od tožnika dodatne informacije in dokumente, potrebne za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika in 5. 7. 2017 od tožnika prejela dokumente, ki jih navaja v obrazložitvi izpodbijane odločbe (točka A.III.). Agencija je nato 25. 5. 2017 izdala novo zahtevo za izjasnitev o dejstvih in okoliščinah glede navedb Agencije za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju ATVP) glede kršitev drugega odstavka 123. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov in od tožnika 5. 6. 2017 prejela izjasnitev in dokumente, ki jih navaja v obrazložitvi izpodbijane odločbe (točka A.IV.). Agencija je 12. 6. 2017 izdala tožniku drugo zahtevo za predložitev dodatnih informacij in dokumentov, potrebnih za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika in 29. 6. 2017 od tožnika prejela dokumente, ki jih navaja v obrazložitvi izpodbijane odločbe (točka A.V.). Agencija je 11. 7. 2017 tožniku izdala tretjo zahtevo za predložitev dodatnih informacij in dokumentov in 18. 7. 2017 od tožnika prejela dokumente, ki jih navaja v obrazložitvi izpodbijane odločbe (točka A.VI.). Agencija je predhodno navedene dokumente in informacije pridobila po uradni dolžnosti, čeprav tudi pri tožniku. Poleg navedenega pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhajajo tudi informacije in dokumenti, v katere je Agencija vpogledala po uradni dolžnosti in so navedeni točki A.VII. (na straneh 4 in 5 obrazložitve izpodbijane odločbe). Dokazov (dokumentov in informacij), ki so navedeni v točkah A.III. do A.VII. obrazložitve izpodbijane odločbe ni predlagal tožnik, marveč jih je pridobila tožena stranka po uradni dolžnosti, čeprav deloma pri tožniku. Skladno z določbo 481. člena ZZavar-1 pa bi morala Agencija tožniku omogočiti, da se izjavi o na podlagi teh dokazov (dokumentov in informacij) ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, iz katerih izhaja večja verjetnost za zavrnitev zahteve. Po presoji sodišča je napačno stališče Agencije, da se pravica do izjave ne zagotavlja v zvezi z dokazi, ki jih je predložila stranka sama, oz. z vsebino katerih je bila stranka seznanjena. Pravica stranke, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev, nedvomno predpostavlja predhodno seznanitev stranke o dejstvih in okoliščinah, ki jih je Agencija ugotovila na podlagi dokazov, ki jih je pridobila po uradni dolžnosti. Po presoji sodišča je napačno stališče toženke, navedeno v odgovoru na tožbo, da se lahko z „uspehom dokazovanja“ z listinskimi dokazi seznani stranka sama, še zlasti, če jih je sama tudi predložila. Pravice do izjave ne izključuje pisnost postopka, ki jo določa prvi odstavek 433. člena ZZavar-1, na katero se sklicuje toženka v odgovoru na tožbo. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe pa izhaja tudi, da je Agencija kot podlago za zavrnitev tožnikove zahteve za izdajo soglasja oz. dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža upoštevala tudi dokumente in informacije, ki jih je pridobila po uradni dolžnosti in so navedeni v točki A.VII. (na straneh 4 in 5 obrazložitve izpodbijane odločbe). Tudi v zvezi s slednjimi, tožniku ni bila dana možnost, da se izjavi. Posledično je po presoji sodišča podana kršitev tožnikove pravice do izjave iz 481. člena ZZavar-1. Ta kršitev pa predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka, za katero velja neizpodbojna zakonska domneva, da je vplivala ali mogla vplivati na pravilnost in zakonitost odločitve. Navedeno velja tudi glede presoje Agencije, da ima A. razpršeno lastništvo oz. veliko malih delničarjev, ki se ne udeležujejo skupščin in bi posledično tožnik, v primeru pridobitve kvalificiranega deleža imel dejansko bistveno večji vpliv na korporativno upravljanje A., kot to izhaja iz višine kvalificiranega deleža.

22. Tožnik v tožbi navaja tudi nova dejstva in nove dokaze, ker mu v postopku do izdaje izpodbijane odločbe pravica do izjave skladno z določbami ZZavar-1 ni bila omogočena in se pri tem sklicuje na tretji odstavek 20. člena ZUS-1. Vendar pa po presoji sodišča glede na določbo 446. člena ZZavar-1, ki predstavlja specialno ureditev po ZZavar-1, tožnik v postopku sodnega varstva ne more navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov. Gre namreč za drugačno, specialno ureditev po ZZavar-1, ki je drugačna od ureditve, ki izhaja iz tretjega odstavka 20. člena ZUS-1. Po povedanem sodišče novih dejstev in dokazov pri presoji utemeljenosti predmetne tožbe ni presojalo.

23. Sodišče presoje utemeljenosti konkretnih tožbenih ugovorov glede izpolnjevanja posameznih meril za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika iz 36. člena ZZavar-1 in glede tožbenih ugovorov v zvezi s presojo pravilnosti uporabe načela sorazmernosti v konkretni zadevi, ni moglo opraviti, saj je bilo zaradi predhodno navedene bistvene kršitve določb postopka dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovljeno. Sodišče v skladu z določbo 448. člena ZZavar-1 odloča v zadevi brez glavne obravnave, kar sodišču ne omogoča dopolnjevanja ugotovitvenega postopka. Ker je bilo potrebno izpodbijano odločbo odpraviti že zaradi predhodno navedenih nepravilnosti, ki so vplivale na zakonitost izpodbijane odločbe, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

24. Po povedanem je izpodbijana odločitev nepravilna in nezakonita, saj so bile podane bistvene kršitve določb postopka (tretji odstavek 27. člena ZUS-1 v zvezi s 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče je zato tožbi ugodilo in na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženki, da v ponovnem postopku, skladno s stališči sodišča iz obrazložitve te sodbe, ponovno odloči. Sodišče ni sledilo tožnikovemu primarnemu tožbenemu zahtevku, da naj odloči v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 65. člena ZUS-1) in ugodi tožnikovi zahtevi za izdajo izdajo soglasja oz. dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v A. v višini, kot jo navaja. Specialna ureditev postopka sodnega varstva, po kateri sodišče v skladu z določbo 448. člena ZZavar-1 odloča brez glavne obravnave, sodišču ne omogoča dopolnjevanja ugotovitvenega postopka in odločanja v sporu polne jurisdikcije, kar tožnik v tožbi primarno predlaga.

25. Na podlagi 448. člena ZZavar-1 je sodišče v predmetni zadevi odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji senata.

26. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se povišajo za 22% DDV (davčna stopnja DDV veljavna v trenutku vložitve predmetne tožbe), torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Zakon o zavarovalništvu (2015) - ZZavar-1  - člen 441, 441/1, 441/2, 478, 479, 479/1, 483, 483/6

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 237, 237/2, 237/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.