UPRS Sklep I U 435/2019-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-06-19

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Jure Likar (poroč.), mag. Damjan Gantar

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI SPOR

dostop do informacij javnega značaja - začasna odredba - procesna predpostavka - dovoljenost tožbe - pravni interes - težko popravljiva škoda

Tožnik v upravnem sporu ne more uspešno izpodbijati odločbe organa prve stopnje o ugoditvi zahtevi za pridobitev informacij javnega značaja z dne 12. 11. 2018 in zahtevati njene odprave, zaradi česar s tem v zvezi tudi ni dovoljeno zahtevati izdaje začasne odredbe.

Tožnik izpodbija celotno odločbo IP (predlaga, naj se v celoti odpravi), torej tudi v 1. točki izreka, v katerem je bilo njegovi pritožbi delno ugodeno in organu naloženo posredovanje tam navedene informacije. To pomeni, da je vložil izpodbojno tožbo zoper del odločbe, ki mu je v korist in ker je torej očitno, da za izpodbijanje takega dela nima pravnega interesa, je sodišče s tem povezano zahtevo za izdajo začasne odredbe v tem obsegu (v delu, v katerem je bilo tožniku ugodeno) zavrglo.

Po presoji sodišča je tožnik izkazal nastanek težko popravljive škode, ki bi nastala, če do odločitve o tožbi ne bi bila izdana začasna odredba, po kateri se odloži izvršitev odločbe IP. Z njo je namreč naloženo razkritje podatkov o tožnikovi investiciji. Razvidno iz vsebine katere naj bi bilo njegovo poslovanje, načrti glede nadaljnjega poslovanja in način njihove implementacije. Navedeno pa naj bi bilo poslovna skrivnost.

I. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže v delu, ki se nanaša na odložitev pravnega učinkovanja odločbe Upravne enota Grosuplje št. 090-44/2018-7 (207) z dne 12. 11. 2018.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže glede 1. točke izreka odločbe Informacijskega pooblaščenca številka 090-265/2018/4 z dne 6. 2. 2019, in sicer v delu, v katerem je bilo tožniku ugodeno.

III. V preostalem delu se zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi in se pravno učinkovanje odločbe Informacijskega pooblaščenca številka 090-265/2018/4 z dne 6. 2. 2019 odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

IV. Odločitev o stroških zahteve za izdajo začasne odredbe se pridrži za končno odločbo.

1. Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) je z izpodbijano odločbo delno ugodil pritožbi stranskega udeleženca (v tem postopku tožnika), delno odpravil prvo in šesto alinejo 1. točke izreka odločbe organa (Upravna enota Grosuplje) št. 090-44/2018-7 (207) z dne 12. 11. 2018 in odločil, da je organ dolžan v 31 dneh od vročitve te odločbe prosilcu posredovati fotokopije, in sicer (1) gradbenega dovoljenja Upravne enote ..., št. 351-541/2017-13 (301) z dne 21. 5. 2018, pri čemer mora v odločbi prekriti ime, priimek in naslov stranskega udeleženca, ki je naveden v devetem odstavku na 5. strani odločbe in na njenem dnu v odredbi za vročitev (prva alineja 1. točke izreka izpodbijane odločbe), in soglasja k protokolu št. 1083446 A.A. d. d. z dne 13. 3. 2017, pri čemer mora organ prekriti ime in priimek osebe na dnu, ki je soglasje pripravila (druga alineja 1. točke izreka izpodbijane odločbe). V delu, ki se nanaša na posredovanje ostalih dokumentov, navedenih v 1. točki izreka omenjene odločbe organa in v delu, ki se nanaša na 2. in 3. točko izreka navedene odločbe, je zavrnil pritožbo stranskega udeleženca (2. točka izreka izpodbijane odločbe) in ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka izpodbijane odločbe).

2. Tožnik je zoper navedeno odločbo IP in odločbo organa vložil tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe s predlogom, naj sodišče odloži izvršitev izpodbijanih aktov do izdaje pravnomočne odločbe, saj bi z njuno izvršitvijo utrpel težko popravljivo škodo. Iz tožbenih navedb (četrta stran tožbe) je razvidno, da bi neutemeljen dostop do podatkov tožnikovim konkurentom omogočil seznanitev z vsemi vidiki načrtovane investicije, ki je predmet navedenega gradbenega dovoljenja, in so razvidni tudi iz ostale dokumentacije, ki jo je zahteval prosilec. Dokumentacija, ki je predmet izpodbijane odločbe, naj bi bila tožnikova poslovna skrivnost, ki zajema vsebino investicij in opis njegovih tehnologij.

3. Sodišče je v postopek kot prizadeto stranko pritegnilo tudi Združenje B.B. (prvi odstavek 19. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

4. Zahteva za izdajo začasne odredbe v zvezi z odločbo organa ni dovoljena.

5. Sodno varstvo v postopkih odločanju o dostopu do informacij javnega značaja se zagotavlja v upravnem sporu s tožbo zoper odločbo IP (31. člen Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, v nadaljevanju ZDIJZ). To pomeni, da je predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu in s tem upravni akt, ki se lahko izpodbija, odločba, s katero IP kot pritožbeni organ odloči o pritožbi prosilca zoper odločbo organa, s katerim je ta njegovo zahtevo za dostop do informacije javnega značaja zavrnil ali zavrgel (27. člena ZDIJZ).

6. Tožnik zato v upravnem sporu ne more uspešno izpodbijati odločbe organa prve stopnje o ugoditvi zahtevi za pridobitev informacij javnega značaja z dne 12. 11. 2018 in zahtevati njene odprave, zaradi česar s tem v zvezi tudi ni dovoljeno zahtevati izdaje začasne odredbe. Zato je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe v tem delu zavrglo (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

7. Zahteva za izdajo začasne odredbe v tem delu ni dovoljena.

8. Vsak, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, mora za to izkazati pravni interes. Ta se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila izboljšanje njegovega pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Pravni interes kot procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti.

9. Tožnik izpodbija celotno odločbo IP (predlaga, naj se v celoti odpravi), torej tudi v 1. točki izreka, v katerem je bilo njegovi pritožbi delno ugodeno in organu naloženo posredovanje tam navedene informacije. To pomeni, da je vložil izpodbojno tožbo zoper del odločbe, ki mu je v korist in ker je torej očitno, da za izpodbijanje takega dela nima pravnega interesa, je sodišče s tem povezano zahtevo za izdajo začasne odredbe v tem obsegu (v delu, v katerem je bilo tožniku ugodeno) zavrglo (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

10. V preostalem delu je zahteva za izdajo začasne odredbe utemeljena.

11. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 je na tožnikovo zahtevo mogoče odložiti izvršitev oziroma pravno učinkovanje izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih kot verjetna izkaže za potrebno.

12. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta (drugi odstavek) oziroma začasno uredi stanje (tretji odstavek 32. člena). Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop že zaradi narave in časovnega okvira tega postopka. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva.

Na tožniku je torej v celoti tako trditveno (kot tudi dokazno breme), da s svojimi navedbami (in s predloženimi dokazi) prepriča sodišče o nujnosti zadržanja sicer izvršljive odločbe državnega organa oziroma druge institucije ali ureditve stanja. Šele če sta ti dve predpostavki izkazani kot verjetni, mora sodišče presoditi še vpliv morebitne začasne odredbe na prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank ter nato sprejeti odločitev.

13. Po presoji sodišča je tožnik izkazal nastanek težko popravljive škode, ki bi nastala, če do odločitve o tožbi ne bi bila izdana začasna odredba, po kateri se odloži izvršitev odločbe IP. Z njo je namreč naloženo razkritje podatkov o tožnikovi investiciji, nanašajoči se na gradbeno dovoljenje Upravne enote ..., št. 351-541/2017-13 (301) z dne 21. 5. 2018. Iz vsebine navedene investicije naj bi bilo skladno s tožnikovimi trditvami razvidno njegovo poslovanje, načrti glede nadaljnjega poslovanja in način njihove implementacije. Navedeno pa naj bi bilo poslovna skrivnost, kar naj bi tožnik ustrezno opredelil tudi v svojem Pravilniku o varovanju poslovne skrivnosti.

14. Tožba zoper odločitve IP ima suspenzivni učinek le, če jo vloži organ. Če tega ne stori (zoper odločbo IP ne sproži upravnega spora), je namreč organ dolžan prosilcu skladno z odločbo IP poslati zahtevani dokument, zadevo, dosje, register, evidenco ali dokumentarno gradivo (tretji odstavek 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu, v nadaljevanju ZInfP). Izvršitev odločbe IP pred odločitvijo sodišča o njeni pravilnosti in zakonitosti pa bi po naravi stvari povzročila, da sodno varstvo ne bi bilo učinkovito. Drugačno ureditev po ZInfP torej narekuje sam predmet odločb IP, saj umik enkrat razkritih podatkov, kot informacij javnega značaja, ni več mogoč.

15. To pomeni, da tudi tožba ne bi bila učinkovito pravno sredstvo, če bi se za utemeljene izkazale tožnikove trditve, da se zahteva za dostop do informacij nanaša na podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (druga točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Sodno varstvo v upravnem sporu namreč ne sme biti brez pomena, to pa bi bilo, če bi tožnik moral razkriti podatke pred odločitvijo o tožbi.

16. Razkriti podatki o tožnikovi investiciji bi glede na navedeno ostali javni. Zato je škoda težko popravljiva, saj tožnik ob morebitnem uspehu s tožbo ne bi mogel doseči vzpostavitve prejšnjega stanja, torej stanja, kot da podatki ne bi bili razkriti.

17. Sodišče je pri odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe skladno z načelom sorazmernosti pretehtalo, da bi bile posledice izvršitve odločbe IP za tožnika hujše od tistih, ki jih za pravico javnosti do dostopa do informacij javnega značaja pomeni časovno omejeno zadržanje izvršitve oziroma pravnega učinkovanja, v tem upravnem sporu izpodbijanega upravnega akta. Če bi se izkazale trditve o poslovni skrivnosti za neutemeljene, pa bo organ prosilcu podatke še vedno moral posredovati. Pri tehtanju prizadetosti javne koristi je sodišče upoštevalo tudi, da ne gre za nerazumno velik časovni zamik, saj gre za postopek v upravnem sporu, ki je nujen in prednosten (četrti odstavek 10. člena ZInfP). Da bi časovni zamik posredovanja podatkov v času odločanja o vloženi reviziji vplival na njegove koristi, pa prosilec kot prizadeta stranka v tem upravnem sporu ni navajal, saj na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovoril.

18. Glede na navedeno je tožnik izkazal verjetnost nastanka težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Zato je sodišče (deloma) ugodilo njegovi zahtevi za izdajo začasne odredbe in odložilo pravno učinkovanje oziroma izvršitev izpodbijane odločbe IP z odložitveno začasno odredbo v delu, v katerem je tožnik izkazal pravni interes (drugi odstavek 32. člena ZUS-1).

19. Stroški v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe so del stroškov upravnega spora. O njih pa bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank (prvi odstavek 151. člena Zakona o upravnem sporu v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Iz navedenih razlogov bo sodišče o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

Tako npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 60/2019 (8. točka obrazložitve).

Tako tudi Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 312/2015 z dne 29. 10. 2015 (17. točka obrazložitve) in sklepu I Up 72/2016 z dne 30. 3. 2016 (10. točka obrazložitve).

Glej navedeno odločbo Vrhovnega sodišča X Ips 312/2015 , v kateri je sprejelo stališče, da revizija ne bi bila učinkovito pravno sredstvo, če bi se za utemeljene izkazale revidentkine trditve o neustavnosti pravne podlage, na kateri temelji izpodbijana odločitev, in o njenem nasprotju z neposredno uporabljivo evropsko zakonodajo (18. točka obrazložitve).

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) - ZDIJZ  - člen 27, 31

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.