UPRS Sodba III U 412/2016-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-15

Lea Chiabai (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Andrej Orel

ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijska odločba - dovolitev izvršbe - ničnost

Predlog tožnika za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe je neutemeljen, saj s tem, kar navaja v utemeljitev predloga za izrek ničnosti, zatrjuje različne kršitve pravil postopka, pomanjkljivosti v zvezi z ugotavljanjem dejanskega stanja ter nepravilno uporabo materialnega prava, ki se lahko uveljavljajo s pritožbo kot rednim pravnim sredstvom v upravnem postopku, posamezne od njih morebiti tudi s kakšnim drugim izrednim pravnim sredstvom, ne pomenijo pa nepravilnosti, ki jih zatrjuje tožnik, ničnostnega razloga.

Toženka je utemeljeno zavrgla tožnikov predlog za izrek ničnosti sklepa o dovolitvi izvršbe, saj se po drugem odstavku 279. člena ZUP sklep lahko izreče za ničnega le, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih, torej ko gre po vsebini za odločbo, ki je izdana v obliki sklepa. Pri konkretnem sklepu o dovolitvi izvršbe pa ne gre za upravno odločbo, saj z njim ni bila sprejeta nobena nova vsebinska odločitev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Z odločbo in sklepom, št. 0612-369/2013-33 z dne 15. 11. 2016 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba in sklep ali izpodbijani upravni akt), je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: toženka) pod 1. točko izreka odločilo, da se zavrne tožnikov predlog z dne 20. 10. 2016 za izrek ničnosti odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor, Območne enote Koper - Nova Gorica, št. 06122-696/2012/14 z dne 23. 9. 2013 (v nadaljevanju: inšpekcijska odločba), pod 2. točko izreka je sklenilo, da se zavrže tožnikov predlog z dne 20. 10. 2016 za izrek ničnosti sklepa o dovolitvi izvršbe Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-696/2012/30 z dne 19. 1. 2015 (v nadaljevanju: sklep o dovolitvi izvršbe), pod 3. točko izreka pa, da stroškov postopka ni.

2. V obrazložitvi izpodbijanega upravnega akta toženka povzame vsebino vloge z dne 20. 10. 2016, s katero je tožnik predlagal, naj se za nična izrečeta inšpekcijska odločba in sklep o dovolitvi izvršbe. Tožnik je navedel, da je odločba strokovno zgrešena in postopkovno nezakonita. Pričakuje, da se z razsodno preučitvijo zadeve izvede sanacija in prihrani čas, da mu ne bo treba angažirati javnosti, poslancev, varuha človekovih pravic in upravne inšpekcije. Apelira, naj se zmotnih odločitev upravnih organov in sodišč ne upošteva, preveri naj se dejstva in izpelje postopek edinega zakonitega pravnega sredstva za sanacijo strokovnih in postopkovnih zmot ter nezakonitih odločitev; zadevo naj rešuje preudaren in strokovno usposobljen sodelavec toženke. Kot je nadalje navajal tožnik, je podlaga za predlagani izrek ničnosti v 2. in 6. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Razlog iz 2. točke navedene določbe vidi v 220. členu Kazenskega zakonika (v nadaljevanju: KZ-1), v poškodovanju tuje stvari in preprečitvi skrbi za otroka po 54. členu Ustave Republike Slovenije. Domneva, da bi lahko gradbena inšpektorica nevestno in malomarno opravljala delo. Očita ji, da je dejansko stanje opisovala na pamet, opustila je preverjanje zakonodaje glede gradnje nezahtevnih in enostavnih objektov, ogledi so bili izvedeni nezakonito, zapisniki pa pisani v nasprotju z določbami ZUP. Tožnik domneva, da bi gradbena inšpektorica lahko uporabila izkrivljene strokovne pojme, ker bi kazalo na znake zlorabe položaja. Obravnavala da je nedokončane objekte ter na ogledih nezakonito snemala, s čimer so lahko podani znaki kaznivega dejanja po 138. členu KZ-1. Inšpekcijska odločba sloni na opisanem sumu možnih kaznivih dejanj in bi izvršitev posledično predstavljala kaznivo dejanje. Razlog iz 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP pa je po mnenju tožnika v napačno uporabljenem ukrepu po 152. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1), napačni uporabi 20. člena Zakona o inšpekcijskem nadzorstvu (v nadaljevanju: ZIN), kršitvi 202. člena ZUP, zlorabi 144. člena tega zakona v povezavi s 146. členom ZGO-1, nadalje je tožnik navedel, da je bil kršen 6. člen ZUP (ker ni bila uporabljena Uredba o gradnji nezahtevnih in enostavnih objektov), 8. člen ZUP (ker ni bilo ugotovljeno dejansko stanje), 7. člen ZUP (ker ni bil odrejen najugodnejši ukrep), 9. člen ZUP (ker tožniku ni bila dana možnost pojasniti dejstev in okoliščin), 44. člen ZUP (ker ni bilo po uradni dolžnosti poskrbljeno za sodelovanje lastnika), 74. do 78. člen ZUP (glede zapisnikov), 138. člen ZUP (zaradi neugotovljenih za odločitev pomembnih dejstev in okoliščin), 143. člen ZUP (ker tožnik ni bil vabljen k udeležbi) ter 24., 32. in 17. člen ZIN (zaradi neukrepanja takoj). Inšpekcijska odločba je, kot je nadalje v predlogu obrazlagal tožnik, tudi strokovno zgrešena.

3. Toženka ugotavlja, da predlog za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe ni utemeljen. Kot pojasni, je z inšpekcijsko odločbo prvostopenjski organ na podlagi 152. člena ZGO-1: (1.) tožniku odredil, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo dvoetažnega objekta maksimalnih tlorisnih izmer 6,30 m x 4,30 m, vključno z betonskim jaškom tlorisnih izmer 45 cm x 45 cm, betonsko (temeljno) ploščo in zunanjo ureditvijo (podporni zid lomljenega tlorisa, maksimalne višine 2,00 m, skupne dolžine 4,80 m, ter podporni zid lomljenega tlorisa, maksimalne višine 2,25 m, skupne dolžine 6,60 m), na južnem delu zemljišča s parc. št. 1683 k. o. A., (2.) da mora v roku enega meseca po vročitvi odločbe odstraniti navedeno gradnjo in vzpostaviti prejšnje stanje na svoje stroške, (3.) tožnika je opozoril na posledice neizpolnitve naložene obveznosti, (4.) izrekel je predpisane prepovedi, (5.) odločil je, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, in tudi (6.) o stroških postopka. Tožnikovo pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo je drugostopenjski organ z odločbo z dne 13. 11. 2013 zavrnil, tožbo v upravnem sporu, ki ga je tožnik sprožil zaradi navedenega ukrepa, je to sodišče zavrnilo s sodbo v zadevi III U 397/2013 z dne 5. 11. 2014, tožnikovo revizijo zoper navedeno sodbo pa Vrhovno sodišče zavrglo s sklepom X Ips 14/2015.

4. Toženka obrazloži, da je ničnost odločbe izredno pravno sredstvo in da nepravilnosti, ki imajo za posledico ničnost, določa ZUP taksativno v 279. členu, katerega prvi odstavek citira ter podari, da je ničnost omejena le na posebej in natančno predpisane najhujše kršitve pravil procesnega in materialnega prava, ki jih ni mogoče razširjati. Tožnik uveljavlja ničnostni razlog po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, po kateri se za nično izreče odločba, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu. V zvezi s tem toženka ugotavlja, da je bila inšpekcijska odločba izdana na podlagi pooblastil, ki jih ima gradbeni inšpektor pri nadzorstvu nad izvajanjem določb ZGO-1 in na njegovi podlagi izdanih predpisov o gradnji. Inšpekcijski ukrep za primer nelegalne gradnje je predpisan v 152. členu ZGO-1; ko investitor nelegalno gradi, mora gradbeni inšpektor takšen ukrep tudi odrediti; v takšnem primeru torej ne gre za protipravno dejanje. Namen, da se z izvršitvijo inšpekcijske odločbe povzroči kaznivo dejanje, pa tudi ni izkazan. Tožnik je dolžan odstraniti v inšpekcijski odločbi opisano nelegalno gradnjo in vzpostaviti prejšnje stanje. Z izvršitvijo inšpekcijske odločbe torej ne bo storjeno kaznivo dejanje poškodovanja tuje stvari. Subjektivni namen poškodovanja tuje stvari, ki naj bi ga zagrešila gradbena inšpektorica z izdajo inšpekcijske odločbe, pa tudi ne izhaja niti iz predloga niti iz že ugotovljenih dejstev. Gradbeni inšpektor je namreč dolžan ukrepati v okviru svojih pristojnosti in izreči z zakonom predvideni ukrep. Z izvršitvijo inšpekcijske odločbe se vzpostavlja zakonito stanje. Ne v Ustavi ne v zakonu ni določeno, da bi bila upravna odločba nična že zato, ker bi bila v nasprotju z Ustavo. Z razlogi, navedenimi v predlogu, tožnik v bistvu ugovarja nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, kršitve pravil postopka in napačno uporabo materialnega predpisa, kar pa so razlogi za izpodbijanje odločbe z rednimi pravnimi sredstvi in ne ničnostni razlogi. Pri čemer toženka pripominja, da je bila inšpekcijska odločba, kot rečeno, preizkušena v pritožbenem in tudi sodnem postopku ter z odločitvami v teh postopkih potrjena kot pravilna in zakonita. Z navajanjem domnev oziroma sumov storitve kaznivih dejanj tožnik ni izkazal namena storitve kaznivega dejanja. Toženka ugotavlja, da prav tako ni podan ničnostni razlog po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, po kateri se odločba izreče za nično, če je v njej nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. Tožnik namreč ni izkazal, da bi bilo v ZUP ali drugem zakonu izrecno določeno, da je v primeru kakšne od zatrjevanih kršitev odločba nična, in tega tudi toženka ni ugotovila. Zato je predlog za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe zavrnila.

5. Predlog za izrek ničnosti sklepa o dovolitvi izvršbe pa je toženka zavrgla. Kot pojasni, je z navedenim sklepom prvostopenjski organ ugotovil, da je 2. točka izreka inšpekcijske odločbe (ki jo citira) postala izvršljiva 27. 10. 2013, in dovolil njeno izvršitev, tožnika je opozoril, da je dolžan do 10. 3. 2015 odstraniti sporno gradnjo in vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje na svoje stroške, sicer bo po poteku tega roka izvršbo opravil pooblaščeni izvajalec na stroške tožnika, ki bo o datumu morebitne prisilne izvršbe obveščen naknadno; sklenjeno je bilo še, da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep in da pritožba ne zadrži izvedbe izvršbe. V izvršilnem postopku se tako le izvršuje obveznost, ki izhaja iz izvršljive (inšpekcijske) odločbe, pri čemer se njene vsebine ponovno ne presoja. Ker z njim ni bilo odločeno o vsebinskih vprašanjih, konkretnega sklepa o dovolitvi izvršbe ni mogoče izreči za ničnega. Ta predlog je zato toženka na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena v zvezi z drugim odstavkom 279. člena ZUP zavrgla. Izrek o stroških postopka pa temelji na ugotovitvi, da ti niso bili priglašeni.

6. Tožnik se z izpodbijano odločbo in sklepom ne strinja ter je zato vložil tožbo v upravnem sporu iz razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), in sicer, ker v postopku za izdajo izpodbijanega upravnega akta ni bilo pravilno uporabljeno materialno pravo, ker so bile storjene bistvene kršitve določb postopka in ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Sodišču predlaga, naj po izvedenih dokazih razsodi, da se izpodbijana odločba in sklep odpravita ter se inšpekcijska odločba in sklep o dovolitvi izvršbe izrečeta za nična. Zahteva, da mu toženka povrne stroške upravnega spora, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. V tožbi tožnik povzema odločitev iz 1. in 2. točke izreka inšpekcijske odločbe ter navaja, da jo je prvostopenjski organ sprejel zaradi zmotne ugotovitve, da naj bi tožnik namesto (z gradbenim dovoljenjem, št. 251-88/2012-4 z dne 10. 4. 2012) dovoljenih dveh betonskih korit gradil dvoetažni objekt z zunanjo ureditvijo, s sklepom o dovolitvi izvršbe pa je bila tožniku naložena odstranitev dvoetažnega objekta in vzpostavitev prejšnjega stanja. Toženka je zavzela zmotno stališče, da ni podan nobeden od zatrjevanih ničnostnih razlogov glede inšpekcijske odločbe. V okviru uveljavljanega razloga po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP je tožnik v svojem predlogu opozoril na možnost obstoja zakonskih znakov kaznivega dejanja nevestnega dela v službi, ki ga KZ-1 definira v 258. členu, v katerem določa: „Uradna oseba ali javni uslužbenec, ki zavestno krši zakone ali druge predpise, opušča svoje nadzorstvo ali kako drugače očitno nevestno ravna v službi, čeprav predvideva ali bi morala in mogla predvidevati, da lahko nastane zaradi tega hujša kršitev pravic drugega ali škoda na javni dobrini ali premoženjska škoda, in res nastane kršitev oziroma večja škoda, se kaznuje z denarno kaznijo ali zaporom do treh let.“ Navedeno je tožnik utemeljeval z nepravilnostmi, ki jih je v inšpekcijskem postopku inšpektorica zagrešila v zvezi z ogledom, (ne)omogočanjem tožniku, da čim lažje zavaruje in uveljavi svoje pravice, neuporabo tistih s predpisi določenih ukrepov, ki so za tožnika ugodnejši, prav tako ni poskrbela, da nevednost in neukost tožnika ne bi bila v škodo pravic, ki mu gredo po zakonu, kar vse pomeni grobo kršitev načela varstva pravic stranke. V inšpekcijskem postopku je bil kršen 200. člen ZUP, ki stranki daje pravico biti navzoča pri ogledu, poleg tega tožnik ni dal dovoljenja za opravo ogleda, ki ga zahteva 202. člen ZUP, inšpektorica pa tudi ni spoštovala določbe, da se mora predstaviti z uradnimi pooblastili, če hoče opraviti ogled. Tožnika inšpekcijski organ tudi ni zaslišal. Gre za tako očitne in grobe procesne kršitve, da ni možnosti, da ne bi bile zavestne. Zato je zmoten zaključek, da ničnostni razlog po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP v zvezi z inšpekcijsko odločbo ni podan. Da so bili izkazani elementi kršitve temeljnega načela zaslišanja stranke, je ocenila tudi upravna inšpekcija v svojem zapisniku.

8. Nadalje tožnik izpostavlja, da je bila inšpekcijska odločba izdana v zvezi z nedokončano gradnjo, ko torej objekt, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje z dne 10. 4. 2012, še ni bil zgrajen in dela v zvezi z betonskimi koriti še niso bila (in še vedno niso) zaključena. Gradnja je do centimetra natančno izvedena po izmerah iz gradbene dokumentacije, v inšpekcijski odločbi pa so uporabljene napačne izmere. Inšpektorica ob, oziroma po ogledu dne 27. 7. 2012, tožnika ni opozorila na morebiti neskladno gradnjo, čeprav bi bila dolžna nemudoma ukrepati, vendar tega vse do izdaje inšpekcijske odločbe (z) dne 23. 9. 2013 ni storila. Očitno je gradnjo štela kot usklajeno z gradbenim dovoljenjem, nato pa si iz tožniku neznanega razloga premislila, kar pomeni nevestno opravljeno delo, ki ima za posledico premoženjsko škodo v tožnikovi sferi. Prav tako je inšpektorica očitno prezrla, da je dograjeni del skladen z Uredbo o nezahtevnih in enostavnih objektih.

9. Tožnik poudarja, da je v svojem predlogu za izrek ničnosti uveljavljal obstoj najhujših kršitev ZUP in ZGO-1 ter Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, saj so bile v postopku izdaje inšpekcijske odločbe in v njeni posledici napadenega sklepa zagrešene najhujše kršitve procesnega (celo temeljnih načel upravnega postopka) in materialnega prava, zaradi katerih je spornim upravnim odločbam mogoče očitati arbitrarnost. Inšpekcijski organ bi moral ugotavljati najmanj, ali gre pri sporni gradnji za objekte, ki so znotraj zahtev za gradnjo betonskih korit izdanega gradbenega dovoljenja, in inšpekcijsko odločbo naperiti kvečjemu zoper del, ki od gradbenega dovoljenja odstopa preko dopustnih toleranc, kot to določa 153. člen ZGO-1. Sama napačna uporaba materialnega prava sicer ne pomeni podlage za izrek ničnosti, temveč mora biti posledica nedovoljenega dejanja, kar pa je v konkretnem primeru izpolnjeno. Opuščanje zagotavljanja procesnih pravic tožniku v inšpekcijskem postopku namreč vzpostavlja dvom v "naključno" neuporabo materialnih določb (zlasti 153. člena ZGO-1, ki odkazuje na odstranitev le tistega dela objekta, ki je zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, in Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje), ki bi privedle do za tožnika ugodnejšega izida.

10. Sklepno tožnik ugovarja tudi odločitvi o zavrženju predloga za izrek ničnosti, ki se nanaša na sklep o dovolitvi izvršbe, ker je s tem sklepom odločeno, da je tožnik dolžan odstraniti sporen objekt in vzpostaviti prejšnje stanje in se torej sklep ne glasi zgolj na izvršitev druge odločbe.

11. Toženka je sodišču predložila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, odgovora na tožbo pa ni podala.

12. Tožnik je sodišču poslal vlogo, ki jo je opredelil kot dodatno argumentacijo k podani tožbi. Pojasnjuje, da je pridobil kopijo korespondence med Komisijo za peticije ter človekove pravice in enake možnosti Državnega zbora Republike Slovenije (v nadaljevanju: Komisija) in Inšpektoratom za javni sektor ter Inšpektoratom za okolje in prostor. Slednji je v svojih postopkih domnevno masovno kršil človekove pravice oziroma sistemsko kršil zakonodajo, kljub večkratnemu opozorilu upravne inšpekcije pa je nepravilnosti le delno odpravil. Še naprej si jemlje pravico razlagati svoj področni zakon tako, da pri ogledih povozi z ZUP določene pravice lastnika oziroma stranke. Tožnik komentira omenjena stališča iz dopisa Inšpektorata za okolje in prostor z dne 7. 2. 2017, ki so zanj ustavno in zakonsko sporna, kot je tudi stališče, da mnenje upravne inšpekcije nima vpliva na konkreten inšpekcijski postopek in da ni podlaga za poseganje v pravnomočne upravne akte. Tožnik navaja, da so zaradi kršitev ZUP in domnevno malomarno opravljenega dela gradbene inšpektorice zanj nastale hude posledice, gre za uničenje 21.000 EUR vrednega zakonito grajenega premoženja, onemogočanje zdravstvene pomoči bolni hčeri ter posledice na tožnikovem zdravju zaradi nemoči in ponižanja. Očitkov do sedaj ni nihče ovrgel, razen glede prisotnosti tožnika pri ogledih, kar pa izpodbija. Meni, da je dovolj razlogov za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe, saj so v njej nepravilnosti, zaradi katerih bi bil obstoj odločbe za pravni red nevzdržen. V nadaljevanju tožnik pojasnjuje razloge, iz katerih je pridobil gradbeno dovoljenje z dne 12. 4. 2011 za gradnjo dveh betonskih korit za zajemanje meteorne vode, kako je začel z gradnjo, da je na osnovi prijave občana, da gradi vikend, gradbena inšpektorica brez vednosti in prisotnosti tožnika opravila ogled ter izdala opozorilo, da mora gradnjo uskladiti z gradbenim dovoljenjem ali vzpostaviti prejšnje stanje, nakar je tožnik dobil novo gradbeno dovoljenje z dne 10. 4. 2012 in gradnjo nadaljeval točno po njem. V letu 2013 sprejeta Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost mu je omogočila na obstoječi pozidavi brez dodatnih soglasij postaviti še prostor za shranjevanje kmetijske mehanizacije ter prostor za čebelnjak in pripomočke, ki morajo biti ločeni od bencinskih strojev. Gradnjo je izvajal postopno, zaradi česar ni (bilo) na prvi pogled vidno, kakšno bo končno stanje. Nato je gradbena inšpektorica v nezakonitem postopku izdala inšpekcijsko odločbo o rušenju vsega. V nasprotju z gradbenim dovoljenjem, zgoraj omenjeno Uredbo ter vsako gradbeno logiko je gradnjo obravnavala kot en objekt in jo prekvalificirala v gradnjo brez gradbenega dovoljenja, prezrla je mere iz tega dovoljenja in inovativnost v sistemu samooskrbe z vodo na sušnem področju. Konec leta 2013 tožnikovi hčerki po 20 letih napačnega zdravljenja postavljena prava diagnoza, je bila namreč za tožnika nova spodbuda za ekološko kmetovanje z zasaditvijo mediteranskih zdravilnih zelišč z antibiotičnimi učinkovinami in gojitvijo čebel z usmerjeno pašo na teh zeliščih za zdravilne pripravke iz njihovih pridelkov kot edine učinkovite možnosti boja proti na antibiotike odpornim bakterijam, ki so glavni problem bolnikov s cistično fibrozo.

13. Kot nadalje navaja tožnik, so bile kot posledica kršitve temeljnih procesnih standardov, ugotovljenih s strani upravne inšpekcije, zagrešene tudi vse ostale kršitve, zaradi česar je odločba napačna, nezakonita in nevzdržna za pravni red. Ponavlja, da je bila gradnja z gradbenim dovoljenjem obravnavana kot gradnja brez njega, zato je bil nezakonito uporabljen ukrep po 152. členu ZGO-1, zlorabljen je bil 144. člen ZUP v povezavi s 146. členom ZGO-1, kršen 200. člen ZUP v zvezi z 20. členom ZIN in posledično tudi 202. člen ZUP v zvezi z 18. členom ZIN, kršen je bil 6. člen ZUP (ker v odločbi ni bila uporabljena Uredba o gradnji nezahtevnih in enostavnih objektov), 8. člen ZUP (ker ni bilo ugotovljeno dejansko stanje, izkazana pa je tudi nezakonitost po 144. členu ZUP), kršen je bil 7. člen ZUP (ker ni bil odrejen za tožnika najugodnejši ukrep), 9. člen ZUP (ker tožniku ni bila dana možnost pojasniti pomembnih dejstev in okoliščin), 44. člen ZUP (ker inšpektorica ni poskrbela za udeležbo lastnika), 74. do 78. člen ZUP (glede pisanja zapisnikov), 138. člen ZUP (ker niso bila ugotovljena vsa za odločitev pomembna dejstva in okoliščine), 143. člen ZUP (ker tožnik ni bil povabljen k udeležbi v postopku) ter 32. in 17. člen ZIN (ker se ni ukrepalo takoj). Za strokovna vprašanja bi moral biti imenovan pravi gradbeni strokovnjak, utemeljitev inšpekcijske odločbe je namreč strokovno zgrešena. Glede na navedeno so lahko podani zakonski znaki po 258. členu KZ-1, saj je dejansko nastala kršitev in škoda, ter po 24. členu v povezavi z drugim odstavkom 31. člena KZ-1, saj bi gradbena inšpektorica glede na svoje delo, vlogo in siceršnji položaj morala poznati pravna pravila. To lahko potrjuje tudi dejstvo, da je nezakonito izvajala oglede in pisala zapisnike. Tožnik domneva, da bi inšpektorica, ker ni našla druge kršitve zakona pri gradnji, lahko uporabila izkrivljenje strokovnega pojma "skupaj grajeno" v "enotno", ki lahko kaže (tudi) na zakonske znake zlorabe položaja po 257. členu KZ-1, s to definicijo je namreč našla način, kako bi tožniku lahko prizadejala škodo. Tak sum lahko potrjuje tudi dejstvo, da je v ta namen z domnevno namernim ignoriranjem predpisov in gradbenega dovoljenja inšpektorica lahko zlorabila svoja pooblastila. Na domnevno nezakonitih ogledih, brez dokazov o uradnih pooblastilih, s katerimi tožnik ni bil seznanjen, je izvajala snemanje, ki je bilo posledično lahko nezakonito, s čimer so lahko podani zakonski znaki kaznivega dejanja iz 138. člena KZ-1. Tožnik sklepno še zatrjuje, da inšpekcijska odločba pomeni kršitev Evropske konvencije o človekovih pravicah in svoboščinah (v nadaljevanju: EKČP) oziroma 1. člena Prvega protokola k EKČP, ki ureja varstvo lastnine oziroma pravico do mirnega uživanja premoženja. Pri tem navaja, da rušenje 21.000 EUR vrednega zakonito zgrajenega premoženja pomeni grobo kršitev s strani državnih organov ter da so vsi upravni akti za rušenje pravnomočni in gre zato za enako situacijo, kot če bi bilo rušenje že izvršeno. Navidezni javni interes je prevladal nad zakonitim interesom tožnika, ki dodaja, da bodo po dokončanju objekti popolnoma odgovarjali zakonitim podlagam, po katerih so grajeni.

14. V nadaljnji vlogi je tožnik še navedel, da imajo napadene odločbe podlago v 152. členu ZGO-1, za katerega je Ustavno sodišče z odločbo, št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017, ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo, prav tako tudi 156a. člen ZGO-1; odločitev Ustavnega sodišča je po prepričanju tožnika relevantna tudi za odločitev v tej zadevi, zato se nanjo izrecno sklicuje.

16. Po presoji sodišča sta izpodbijana odločba in sklep (z izrekom, razvidnim iz 1. točke te obrazložitve) pravilna in utemeljena na zakonu. Sodišče sledi tudi v obrazložitvi izpodbijanega upravnega akta navedenim razlogom, ki jih je že predhodno povzelo, in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), s čimer obenem zavrača vse tiste ugovore, ki jih je tožnik uveljavljal že v predlogu za izrek ničnosti z dne 20. 10. 2016, ter še pojasnjuje:

17. Ničnost odločbe je izredno pravno sredstvo, ki ga ureja ZUP. Na podlagi tega izrednega pravnega sredstva se upravna odločba izreče za nično samo, če je podan kateri izmed ničnostnih razlogov, ki so taksativno določeni v prvem odstavku 279. člena ZUP. Ta določa, da se za nično izreče odločba: ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku (1. točka); ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu (2. točka); ki je sploh ni mogoče izvršiti (3. točka); ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen ZUP), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila (4. točka): ki je bila izdana kot posledica priseljevanja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja (5. točka); v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost (6. točka). V skladu z drugim odstavkom 279. člena ZUP se pod pogoji iz prvega odstavka tega člena lahko izreče za ničnega tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih. Ničnost kot izredno pravno sredstvo je torej, kot je pojasnila že toženka, omejena le na tiste najhujše kršitve oziroma nepravilnosti, ki jih zakon določa kot ničnostne razloge. Za izrek ničnosti torej ne zadošča obstoj kršitev oziroma nepravilnosti, oziroma ocena stranke, da so te hude, ampak mora biti podana katera od tistih nepravilnosti, ki jih je zakonodajalec taksativno opredelil kot ničnostne razloge. Glede na to, da uveljavljanje ničnosti ni časovno omejeno (prvi odstavek 280. člena ZUP), in glede na posledice, ki izhajajo iz ničnosti (prvi odstavek 281. člena ZUP), z zakonom taksativno predpisanih ničnostnih razlogov ni mogoče širiti, tudi z razlago ne.

18. Kot izhaja iz prvega odstavka 280. člena ZUP, se odločba lahko izreče za nično po uradni dolžnosti ali na predlog, med drugim tudi na predlog stranke. Tak predlog z dne 20. 10. 2016 za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe je podal tudi tožnik. V predlogu je izrecno uveljavljal ničnostna razloga po 2. in 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Vendar pa tudi sodišče pritrjuje toženki, da obstoj navedenih ničnostih razlogov v zvezi z inšpekcijsko odločbo ni izkazan. Po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se, kot povedano, za nično izreče odločba, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu. Tožnik ni uspel utemeljiti, da (in zakaj) bi z izvršitvijo izreka inšpekcijske odločbe nastala takšna situacija, torej povzročitev kakšnega dejanja, ki je kaznivo po kazenskem zakonu. Sklicevanje na "preprečitev skrbi za otroka" po 54. členu Ustave podlage za takšen zaključek ne daje, prav tako ne sklicevanje na 220. člen Kazenskega zakonika (v nadaljevanju: KZ-1), ki ureja kaznivo dejanje poškodovanja tuje stvari - da bi z izvršitvijo inšpekcijske odločbe nastala takšna situacijo, namreč iz navedb tožnika in okoliščin, ki jih v zvezi z odločbo ugotavlja toženka, ne sledi. Tožnik zatrjuje, da naj bi gradbena inšpektorica pri vodenju zadevnega inšpekcijskega postopka lahko storila določena kazniva dejanja (poleg že omenjenega navaja kazniva dejanja po 258. ter 24. členu v zvezi z drugim odstavkom 31. člena KZ-1, po 257. členu KZ-1 ter po 138. členu KZ-1), vendar pa takšne navedbe ne dajejo podlage za sklep, ki je potreben za obstoj uveljavljanega ničnostnega razloga po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, to je, da bi izvršitev izreka izpodbijane odločbe povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu.

19. Glede na tožnikove navedbe sodišče pripominja, da tožnik ni uveljavljal obstoja ničnostnega razloga iz 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, torej da bi prišlo do izdaje inšpekcijske odločbe zaradi vplivanja na odločanje organa, ki je odločbo izdal, s strani strank ali tretjih oseb, ki so za dosego odločitve uporabile silo, grožnjo, zvijačo ali podobno nedovoljeno dejanje, zaradi katerega izdana odločba ne bi predstavljala pravega izraza volje oblastvenega organa, ki jo je izdal. Tega tožnik niti ne zatrjuje. S tem, kar navaja v utemeljitev predloga za izrek ničnosti, tožnik zatrjuje različne kršitve pravil postopka, pomanjkljivosti v zvezi z ugotavljanjem dejanskega stanja ter nepravilno uporabo materialnega prava, ki se lahko uveljavljajo s pritožbo kot rednim pravnim sredstvom v upravnem postopku (to je tožnik, kot je pojasnila toženka, tudi vložil, vendar s pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo ni uspel, in nato tudi ne s tožbo in revizijo v upravnem sporu), posamezne od njih morebiti tudi s kakšnim drugim izrednim pravnim sredstvom, ne pomenijo pa nepravilnosti, ki jih zatrjuje tožnik, ničnostnega razloga. Toženka je torej pravilno presodila, da ni izkazan obstoj uveljavljanega razloga po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, pa tudi ne obstoj ničnostnega razloga po 6. točki navedene zakonske določbe. Ta razlog je podan, kadar je v odločbi nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. To pomeni, da mora biti v ZUP ali v drugem zakonu izrecno predpisano, da je določena nepravilnost take narave, da je zaradi nje odločba nična (tako tudi sodna praksa, npr. sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 562/2003). Tožnik ob tem, ko zatrjuje, da so bile pri izdaji izpodbijane odločbe kršene številne določbe predpisov, ni konkretiziral, da bi bilo za katero od njih v zakonu izrecno določeno, da je zaradi takšne nepravilnosti odločba nična, česa takšnega tudi toženka ni ugotovila. Da bi bil v zvezi z inšpekcijsko odločbo podan kateri od z zakonom taksativno predpisanih ničnostnih razlogov, torej iz tožnikovih navedb ne izhaja in tega tudi sodišče ne ugotavlja. Kar pomeni, da je toženka predlog za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe utemeljeno zavrnila.

20. Pravilen in zakonit je tudi sklep, da se predlog za izrek ničnosti sklepa o dovolitvi izvršbe zavrže. Kot že povedano, se po drugem odstavku 279. člena ZUP sklep lahko izreče za ničnega le, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih, torej ko gre pravzaprav po vsebini za odločbo, ki pa je izdana v obliki sklepa. Pri konkretnem sklepu o dovolitvi izvršbe ne gre za upravno odločbo, z njim ni bila sprejeta nobena nova vsebinska odločitev. Iz izreka sklepa o dovolitvi izvršbe namreč izhaja, da je z njim pod 1. točko izreka prvostopenjski organ ugotovil, da je 2. točka izreka inšpekcijske odločbe (katere vsebina je v sklepu navedena tako, kot v inšpekcijski odločbi) postala izvršljiva in kdaj, ter dovolil njeno izvršitev; pod 2. točko izreka sklepa o dovolitvi izvršbe pa je tožnika opozoril (in mu pri tem omogočil še dodatni rok), da je dolžan do 10. 3. 2015 odstraniti v 2. točki inšpekcijske odločbe navedeni objekt oziroma gradnjo in vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje na svoje stroške, torej izvršiti obveznost po inšpekcijski odločbi, sicer bo izvršbo opravil pooblaščeni izvajalec na stroške tožnika, ki bo o datumu morebitne prisilne izvršbe obveščen naknadno; iz 3. točke izreka sklepa o dovolitvi izvršbe izhaja, da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep; iz 4. točke izreka pa, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe. Glede na navedeno gre torej pri sklepu z dne 19. 1. 2015 za sklep, ki ne pomeni vsebinske odločbe, ampak le sklep, izdan zaradi (dovolitve) izvršitve že z inšpekcijsko odločbo naložene obveznosti. Stališče, da tovrstnega sklepa ni mogoče izreči za ničnega in da je takšen predlog stranke utemeljeno zavreči, potrjuje tudi že oblikovana sodna praksa ne le tega, ampak tudi Vrhovnega sodišča (npr. sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 1064/2006 ter sodbe Upravnega sodišča v zadevah I U 1223/2015, I U 596/2015 in I U 470/2014).

21. Tožnik se v tem upravnem sporu ne more z uspehom sklicevati na ugotovitve upravne inšpekcije ter korespondenco Komisije oziroma s tem povezane dokaze. Pri čemer sodišče najprej pojasnjuje, da mora v skladu z 52. členom ZUS-1 tožnik, če v tožbi v upravnem sporu navaja nova dejstva in nove dokaze, obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta; nova dejstva oziroma novi dokazi se lahko upoštevajo le, če so obstajali že v času upravnega odločanja (v konkretnem primeru 15. 11. 2016). Kolikor gre za poznejše dokaze, ti že zato na odločitev ne morejo vplivati. Pa tudi sicer ne bi mogli, ker, kot je bilo obrazloženo, morebiten obstoj nepravilnosti ne daje podlage za izrek odločbe za nično, če ne gre za enega od z zakonom določenih ničnostnih razlogov. Da bi ugotovitev upravne inšpekcije o elementih kršitev sama po sebi bila ničnostni razlog, zakon ne določa; kršitve, ki jih zatrjuje tožnik, pa, kot že povedano, ne predstavljajo ničnostnih razlogov.

22. Prav tako do drugačne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu ne more voditi tožnikovo sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 (Uradni list RS, št. 66 z dne 24. 11. 2017), ki ga tožnik ni konkretiziral. Zato lahko sodišče v tej zvezi zgolj pojasni, da je z navedeno odločbo Ustavno sodišče odločilo, da sta člena 152 in 156.a ZGO-1 v neskladju z Ustavo (1. točka izreka); da mora Državni zbor ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka); da je do odprave ugotovljene protiustavnosti posameznikom zoper dokončen sklep o dovolitvi odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu; vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve gradnje; izvršba se sme odložiti večkrat (3. točka izreka); in da se člen 2 Zakona o dopolnitvi Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/13) razveljavi. Vendar pa ne Ustava ne zakon ne določata, da bi bil upravni akt ničen že samo zato, ker bi bil oprt na predpis, neskladen z Ustavo. Da bi bil zaradi navedene odločbe Ustavnega sodišča podan kateri od z ZUP določenih ničnostnih razlogov in zakaj, tožnik ni obrazložil, niti tega ne ugotavlja sodišče. Pri čemer še pripominja, da je Ustavno sodišče v navedeni odločbi podana stališča o neskladju ZGO-1 z Ustavo utemeljilo na pravici do doma, tožnik pa niti ne zatrjuje (kvečjemu nasprotno), da bi objekt, na katerega se nanaša inšpekcijska odločba (in posledično sklep o dovolitvi izvršbe), pomenil njegov dom. Sicer pa ima tožnik možnost to uveljavljati z vložitvijo (ponovnega) predloga za odlog izvršbe. Po vsem navedenem tudi njegovo splošno sklicevanje na EKČP oziroma 1. člen Prvega protokola k njej podlage za drugačno odločitev sodišča v tem sporu ne daje.

23. Zakaj (iz katerega v prvem odstavku 279. člena ZUP določenega razloga) bi bil ničen v tem upravnem sporu izpodbijani upravni akt, tožnik prav tako ni obrazložil, takšnih razlogov pa tudi sodišče ne vidi.

24. Po vsem navedenem je sodišče presodilo, da tožbeni ugovori niso utemeljeni, izpodbijana odločba in sklep nista nična, ampak pravilna in zakonita, pravilen pa je bil tudi postopek njune izdaje. Zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

25. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov. Tožnik namreč v tožbi ni navedel takšnih novih dejstev oziroma novih dokazov, ki bi jih sodišče po določbah ZUS-1 lahko upoštevalo, oziroma ki bi glede na zavzeta pravna stališča bili pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Izpodbijani akt je oprt na ugotovitve, temelječe na pravilno presojenih spisih, ki se nanašajo na zadevo, vključno s tožnikovim predlogom za izrek ničnosti z dne 20. 10. 2016, inšpekcijsko odločbo in sklepom o dovolitvi izvršbe. Predlogi za dokazovanje z zaslišanjem tožnika, ogledom na kraju samem in izvedencem gradbene stroke v predlogu za izrek ničnosti niso bili podani, ampak šele v tožbi, ne da bi bilo obrazloženo, zakaj šele takrat, in jih že zato glede na 52. člen ZUS-1 ni mogoče upoštevati; poleg tega niso substancirani. Pa tudi sicer glede na obrazložena stališča sodišča o izrednem pravnem sredstvu ničnosti na odločitev o tej tožbi ne bi mogli vplivati. To velja tudi za gradbeno dovoljenje Upravne enote Piran, št. 351-88/2012-4 z dne 10. 4. 2012, ter za tožnikovi vlogi - dodatni argumentaciji tožbe priložene: dopis Inšpektorata za javni sektor z dne 18. 3. 2015 Inšpektoratu RS za okolje in prostor in zapisnik upravnega inšpektorja Inšpektorata za javni sektor, št. 0610-401/2015/18 z dne 31. 5. 2016, ter za (tudi sicer, glede na njun datum, v času izdaje izpodbijanega upravnega akta še neobstoječa) dopis Inšpektorata RS za okolje in prostor z dne 7. 2. 2017 Komisiji in dopis Inšpektorata za javni sektor z dne 27. 2. 2017 Komisiji. Sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča se nanaša na ugotavljanje vsebine prava (in ne dejstev) ter kot tako ni predmet dokazovanja.

26. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.