UPRS Sodba II U 377/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-12-18

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Violeta Tručl

zaposleni v vzgoji in izobraževanju - napredovanje v naziv - pogoji za napredovanje - dodatna strokovna dela

Tožnica dodatnih dokazil o tem, da je referat na mednarodni konferenci dejansko izvedla, ni predložila, teh dokazil pa ni predložil niti organizator konference. Tožena stranka je po načelu proste presoje dokazov in načelu materialne resnice ugotovila, da kljub dodatnemu ugotovitvenemu postopku obstaja dvom o verodostojnosti predloženih potrdil, zaradi česar izvedbe referatov na mednarodni konferenci ni mogoče šteti kot dokazano materialno pravno relevantno dejstvo. Tudi okoliščina, da je povzetek tožničinih prispevkov objavljen v zborniku, ne more izpodbiti predmetne odločitve, saj sama objava ne izkazuje, da je šlo za mednarodni posvet ali konferenco in da je tožeča stranka referat izvedla.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila predlog tožnice za napredovanje v naziv svetnica, ki ga je dne 29. 6. 2016 na podlagi 6. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (v nadaljevanju Pravilnik), vložila tožnica. V odločbi je ugotovljeno, da je imela tožnica ob vložitvi predloga za napredovanje v naziv pridobljen naziv svetovalka več kot 5 let, da je pri svojem delu uspešna, da je izkazala zadostno število točk z nadaljnjim izobraževanjem in usposabljanjem, ni pa izkazala zadostnega števila točk z opravljenim dodatnim strokovnim delom.

2. Iz obrazložitve odločbe tožene stranke izhaja, da je tožnica na podlagi dokazil z opravljenim dodatnim strokovnim delom v skladu z 20. členom Pravilnika po a) in b) razdelku izkazala več kot 20 točk, medtem ko za dodatno strokovno delo, ki je v skladu s Pravilnikom ovrednoteno s tremi (3) ali več točkami, ni izkazala zadostnega števila točk. V skladu s 4. alinejo c) razdelka 20. člena Pravilnika ni bilo mogoče vrednotiti objave strokovnega članka v zborniku Občina Videm (2011) ter objave članka Budizem v zborniku referatov učiteljev geografije in zgodovine – Šrilanka (junij 1999), saj se v skladu s predlagano alinejo vrednoti prva objava avtorske raziskovalne naloge ali avtorstvo knjige, kar pa iz priloženih dokazil ni mogoče ugotoviti, saj se nanašajo na objavo strokovnega članka oziroma uredništvo zbornika. Skladno z 2. alinejo č) razdelka 20. člena Pravilnika ni bilo mogoče vrednotiti sodelovanja tožnice s tremi aktivnimi referati na 18. Mednarodni znanstveni konferenci Združenja X. v juniju 2016, saj ni bil predložen program posveta iz katerega bi lahko bili razvidni naslovi in izvajalec referata, kakor tudi njegova časovna izvedba. Prav tako pa iz predložene dokumentacije ni bila razvidna mednarodna raven posveta, ki bi morala obsegati sodelovanje najmanj treh držav, z obširno obrazložitvijo, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, zaradi česar je sodišče na tem mestu ne ponavlja.

3. Zaradi prejema večih obvestil in anonimnih prijav, ki jih je tožena stranka prejela, je tožena stranka je preverila dejstva v zvezi z organizacijo in izvedbo mednarodnih znanstvenih simpozijev X. v zadnjih letih in na podlagi prejete dokumentacije različnih strank ugotovila, da je bilo v letih 2008 do 2015 organiziranih 21 mednarodnih posvetov v organizaciji X., pri čemer naj bi bilo v letu 2013 in v letu 2015 organiziranih vsako leto 5 mednarodnih posvetov. Za posvete ni mogoče ugotoviti po kakšnem programu so potekale predstavitve prispevkov, saj je iz predloženih dokazil razviden le časovni razpored najema prostorov ter okvirni načrti poteka posvetov. Iz vabil na mednarodne posvete in okvirnih programov posvetov so razvidne predstavitve projektov, razstav, posterjev, predavanj, delavnic in podelitve nagrad, ni pa razvidna izvedba referatov ter aktivnih udeležencev posvetov (po č) razdelku je namreč mogoče vrednotiti le izvedbo referata na mednarodni konferenci ali kongresu, druge oblike prispevkov se vrednotijo s točkami po a) in b) razdelku). V postopku napredovanj v nazive je bilo pri toženi stranki vloženih večje število potrdil o izvedenem referatu na mednarodnem posvetu v organizaciji X., kot je v času trajanja posvetov referatov fizično mogoče izvesti. Nadalje niso dosegljivi programi posvetov, prav tako pa tudi iz nobenega dokaza ni bilo mogoče ugotoviti, da bi šlo za mednarodni posvet v skladu z 2. alineo č) razdelka 20. člena Pravilnika v povezavi z zadnjim odstavkom istega člena, v skladu s katerimi bi morali na posvetnih sodelovati pripadniki vsaj treh držav. Iz odločbe izhaja, da pred odločanjem tožene stranke niso dosegljivi programi posvetov, zato ni bilo mogoče ugotoviti niti, da bi posamezni strokovni delavci izvedli referat, niti da bi izvedli predstavitev izdelka, delavnico, predavanja, plakat ali kakršnokoli drugo obliko dodatnega strokovnega dela, ki bi ga bilo mogoče vrednotiti v skladu z 20. členom Pravilnika. V zbornikih je bilo neresnično navedeno, da Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport finančno podpira posvete v organizaciji X..

4. Tožnica je bila o navedenem obveščena in z dopisom tožene stranke z dne 4. 4. 2017 pozvana k dopolnitvi. Tožena stranka je tožnico pozvala, da se na podlagi 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Tožnica je predlog dne 14. 4. 2017 in 18. 4. 2017 dopolnila z dopisom, vendar tudi predložene dokumentacije in pojasnil ni bilo mogoče ovrednotiti v skladu s 4. alinejo c) razdelka 20. člena Pravilnika zgoraj navedenih objav 2011 in 1999 prav tako pa tudi iz dodatnega potrdila za sodelovanje na 19. konferenci X. in kazalom 18. konference X., ni bilo mogoče ugotoviti, kakšen prispevek je tožnica imela. Tožnica tudi ni predložila zahtevane dokumentacije, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe.

5. Tožena stranka je tako presodila, da tožnica ni dokazala, da je na mednarodnih posvetih X. sodelovala s samostojnim referatom. Zgolj na podlagi potrdila, ki edino govori o izvedenem referatu, vse ostale listine pa dokazujejo "le izvedbo prispevka", ki ga ne konkretizirajo, pa ni bil odpravljen dvom v resničnost dejstev, ki naj jih potrdilo dokazuje. Ker tožnica do dneva odločanja, za njeno napredovanje v naziv svetnica, predloga za napredovanje ni dopolnila z ustreznimi dokazili, s katerimi bi izkazala zadostno število točk za opravljena dodatna strokovna dela, je tožena stranka ugotovila, da ob vložitvi predloga za napredovanje ni izpolnjevala vseh pogojev iz prvega odstavka 11. člena Pravilnika kumulativno, zato je predlog za njeno napredovanje v naziv svetnica zavrnila.

6. Tožnica v upravnem sporu izpodbija odločbo tožene stranke kot neutemeljeno. Navaja, da so bila predlogu za napredovanje priložena vsa potrebna potrdila, in dodatni listinski dokazi, kakor tudi dokazila o sodelovanju na mednarodnih znanstvenih posvetih, kar dokazuje izpis iz zbornika prispevkov, razstava izdelka in predstavitev ter dodatno potrdilo o izdaji petih potrdil za samostojni referat in izjavo za javnost X. Tožeča stranka prilaga še odločbo tožene stranke s katero je bilo v praktično v identični zadevi ugodeno. Svoje argumente je pojasnil tudi organizator mednarodne konference v obvestilu za javnost z dne 20. 8. 2016.

7. Po mnenju tožeče stranke se v odločbi tožena stranka opira zgolj na določen listinski dokaz, kar pa predstavlja poseg v z Ustavo varovano pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). Tožena stranka po mnenju tožeče stranke namreč ni presojala tudi ostalih dokazov in se do vseh predloženih dokazov ni opredelila in jih posledično tudi ni obrazložila. Tožeča stranka je seznanjena, nima pa sicer listinskih dokazov, da je tožena stranka v enakovrstnih zadevah, še v letih 2015 in 2016, na podlagi predloženih potrdil istega izvajalca mednarodnih posvetov, izdajala odločbe o napredovanju v naziv. Pravilnik se v letu 2016 ni spremenil in je torej enak, kot je bil v letih 2013, 2014 in 2015, ko so bile izdane pozitivne odločbe na osnovi enakih listin istega organizatorja. Tožnica tako predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter toženi stranki naloži, da vlogi za napredovanje v višji naziv v celoti ugodi in izda odločbo o napredovanju v naziv svetovalec, podrejeno pa zadevo vrne v ponovno odločanje toženi stranki.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi. Povzema razloge in materialno pravno podlago za izdano odločitev in predlaga, da sodišče tožbo zavrne. V zvezi s sklicevanjem tožnice na sodbo opr. št. I U 1659/2010 z dne 21. 9. 2011 tožena stranka meni, da v konkretnem primeru ni relevantna, saj gre v zadevi, o kateri je odločeno, z izpodbijano odločbo za odločanje o drugačnem dejanskem stanju. V zvezi s tožbenimi navedbami, da je tožena stranka na podlagi enakih potrdil, kot jih je predložila tožnica, izdala odločbe o napredovanjih v drugem primeru, pri čemer je tožeča stranka kot dokaz priložila odločbo MIZŠ z dne 11. 1. 2016, je tožena stranka sodišču v vednost posredovalo pravnomočno sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 1373/2016-11 z dne 4. 4. 2017, kjer je bila izdana v pravno in dejansko istovrstni zadevi.

10. Pravilnik v 11. členu določa pogoje za napredovanje v naziv svétnik. V naziv svétnik lahko napreduje strokovni delavec, ravnatelj oziroma direktor, ki je imel naziv svetovalec najmanj pet let, je uspešen pri svojem delu, je uspešno končal programe nadaljnjega izobraževanja in usposabljanja v vzgoji in izobraževanju oziroma je pridobil dodatna funkcionalna znanja, s katerimi lahko v skladu s tem Pravilnikom izkaže najmanj 7 točk in je opravil različna dodatna strokovna dela in zbral najmanj 38 točk, od tega najmanj 18 točk za dodatna strokovna dela, ki so v skladu s tem Pravilnikom ovrednotena s tremi ali več točkami.

11. V obravnavanem primeru je sporna dejanska izvedba referatov tožnice na Mednarodnem znanstvenem posvetu X., saj njene izvedbe v skladu s Pravilnikom ni bilo mogoče potrditi. V konkretnem primeru je sporno ali je tožnica dejansko izvedla samostojne referate na mednarodnih posvetih ali konferenci, saj dokaza o tem, da je bila uvrščena v program posveta oziroma konference, niti na dodatni poziv tožene stranke, ki je podvomila v verodostojnost predloženih potrdil, ni predložila.

12. V skladu s točko č) 20. člena Pravilnika je samostojni referat na mednarodnem kongresu ali konferenci ovrednoten s štirimi točkami. Samostojni referat na mednarodnem kongresu ali konferenci je strokovno delo znatne zahtevnosti, za katero veljajo visoki standardi tako na izvedbeni ravni, kot po vsebini. Za mednarodno raven ali sodelovanje šteje sodelovanje med tremi ali več državami. Splošno znano dejstvo je, da so mednarodne konference ali kongresi pomembni dogodki, običajno znani širši strokovni, včasih pa tudi laični javnosti, njihov pomen in vsebino pa določajo prav nastopajoči predavatelji, ki tam predstavijo svoje referate in so iz tega razloga navedeni v programih takih konferenc z imeni in priimki, temo referata, navedbo institucije, iz katere prihajajo ter časom in lokacijo (navedba konferenčnih prostorov oziroma dvorane), kjer bo predavanje izvedeno.

13. Tožnica je izvedbo referatov na mednarodnem posvetu izkazovala s potrdili X., na katerih je navedeno, da X. potrjuje udeležbo tožnice Mednarodnem znanstvenem posvetu X.. Priložila je kolofone zbornikov s kazali prispevkov, iz katerih pa ni razvidno, kdaj je tožnica dejansko izvedla referat in katere tuje države in predavatelji so na konferenci sodelovali. Zaradi navedenega je tožena stranka ponovno pozvala tožnico, da dopolni predlog za napredovanje z dodatnimi dokazili, iz katerih bo razviden izvajalec referata, naslov referata in kdaj je bil referat izveden. Tožnica dodatnih dokazil, da je referat na mednarodni konferenci tudi dejansko izvedla ni predložila, niti teh ni predložil organizator konference, tožena stranka pa teh na drug način ne more pridobiti. Tožena stranka je po načelu proste presoje dokazov in načelu materialne resnice ugotovila, da kljub dodatnemu ugotovitvenemu postopku obstaja dvom o verodostojnosti predloženih potrdil, zaradi česar izvedbe referatov na mednarodni konferenci ni mogoče šteti kot dokazno materialno pravno relevantno dejstvo.

14. Tudi okoliščina, da je povzetek tožničinih prispevkov objavljen v zborniku, ne more izpodbiti predmetne odločitve, saj ta objava ne izkazuje, ne da je dejansko šlo za mednarodni posvet ali konferenco, ne da je na njej tožeča stranka referat izvedla.

15. Sodišče še pripominja, da ne drži tožbena trditev, da je izpodbijana odločba oprta le na določen listinski dokaz. Tožena stranka namreč v svoji odločbi pojasnjuje potek celotnega ugotovitvenega postopka (ki je po določilih 138. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP, dopusten), v katerega je pritegnilo tako tožnico kot organizatorja X. in nato na podlagi proste presoje dokazov, kar pomeni na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi celotnega postopka zaključilo, da dejstva, da je tožnica izvedla samostojne referate na mednarodnem znanstvenem posvetu oziroma konferenci v organizaciji X., ni mogoče šteti za dokazanega (10. člen ZUP). Trditvi tožeče stranke, da je s tem poseženo v njeno ustavno pravico iz 22. člena Ustave RS tako ni mogoče pritrditi.

16. Neutemeljeno je tudi tožbeno sklicevanje na odločanje v drugih zadevah. Izpodbijana odločitev je bila sprejeta na podlagi ugotovljenih dejstev in predloženih dokazov v konkretnem postopku, zaradi česar temelji na konkretnem dejanskem stanju in pravilni uporabi materialnega prava. Ugotovitveni postopek je namreč stvar vsake posamezne zadeve, zaradi česar je v postopku po temeljnem načelu materialne resnice (8. čl. ZUP

), pred izdajo odločbe treba ugotoviti resnično dejansko stanje in vsa dejstva, ki so pomembna za pravilno in zakonito odločbo. Kadar se namreč glede posameznih dejstev ali dokazov pojavi dvom, je potrebno dvome in nejasne okoliščine pred izdajo odločbe raziskati.

17. Sodišče v predmetni zadevi ni izvedlo glavne obravnave z zaslišanjem tožnice, saj je po obrazloženem za odločitev relevantnih dejstev, na podlagi dokazov zbranih v ugotovitvenem postopku pred upravnim organom, mogoče napraviti zanesljiv zaključek in odločiti brez zaslišanja tožnice, saj zaslišanje tožnice ne bi v ničemer pripomogla k razjasnitvi že znanih dejstev, izhajajočih iz listinskih dokazov in je tako sodišče odločilo v skladu z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

18. Izpodbijani upravni akt je tako po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zaradi česar je sodišče, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Načelo materialne resnice obvezuje organ, da pri ugotavljanju dejstev išče dejansko, nedvoumno, resnično stanje za dokazano. Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, letnik 2004, str. 80.

Pravilnik o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (2002) - člen 11, 11/1, 20

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.