UPRS Sodba II U 311/2017-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-14

Edvard Ermenc (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Violeta Tručl

gradbeno dovoljenje - ničnost odločbe - razlogi za ničnost odločbe

V zvezi z vloženim predlogom za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja za hlev, št. 351-9471973 z dne 12. 4. 1974 in gradbenega dovoljenja za nadzidavo hleva, št. 351-567/82 z dne 15. 10. 1984, sodišče ugotavlja, da se po prvem odstavku 279. člena ZUP za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti (tretja točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Nemožnost izvršitve mora biti objektivna, kar pomeni, da je ne more izvršiti nihče, pod nikakršnimi pogoji. Ta ničnosti razlog je torej smiselno vezan na izvrševanje odločbe, tako da mora biti odločba, na katero se nanaša, po naravi taka, da stranki nalaga določeno obveznost, torej da nekaj stori, opusti ali trpi. Le tako odločbo je namreč sploh mogoče izvršiti. Gradbeno dovoljenje ni taka odločba, saj ne nalaga obveznosti, ki bi jih bilo mogoče (prisilno) izvršiti. Gre namreč za odločbo, ki ustanavlja pravico investitorja, da gradi v okviru pogojev, ki so v njej določeni. Taka odločba pa se ne izvršuje, temveč le učinkuje, in sicer tako, da daje objektu, ki je zgrajen v okviru z njo določenih pogojev, status zakonitosti oziroma legalnosti. Ob upoštevanju navedenega, je bila presoja tožene stranke, ki je zavrnila predlog za izrek ničnosti iz tega razloga, pravilna in skladna z zakonom.

Tožnika sta predlagala tudi, da se gradbeno dovoljenje za hlev in gradbeno dovoljenje za nadzidavo hleva, izrečeta za nično tudi iz razloga druge točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, ki bi z izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu.

Sodišče tožnikoma pojasnjuje, da so v določbi 279. člena ZUP natančno določene nepravilnosti, zaradi katerih se upravna odločba izreče za nično. Teh pogojev pa ni možno razširjeno uporabljati, oziroma zaradi zatrjevanega nepopolno in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, izreči upravno odločbo za nično.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Ptuj, prvostopenjski organ, je zavrnil predlog tožnikov, da se za nično izreče gradbeno dovoljenje, št. 351-94/1973 z dne 12. 4. 1974 in gradbeno dovoljenje, št. 351-567/82 z dne 15. 10. 1984, ki je bilo izdano investitorjema A.A. in B.B. (prvi odstavek izreka). V drugem odstavku izreka je prvostopenjski organ odločil, da se predlog tožnikov za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja, št. 351-98/74 z dne 11. 12. 1974 in uporabnega dovoljenja, št. 351-567/82 z dne 29. 4. 1985, izdanega investitorjema A.A. in B.B., zavrže. V tretjem odstavku izreka je prvostopenjski organ odločil, da bo o stroških postopka odločil s posebnim sklepom.

2. Odločitev iz prvega odstavka izpodbijane odločbe temelji na ugotovitvi, da je ničnost odločbe izredno pravno sredstvo, razlogi pa so taksativno našteti v 279. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tako je ničnost po 6. točki 279. člena ZUP podana le, če je v odločbi takšna nepravilnost, ki je po izrecni zakonski normi razlog za ničnost. Takšne nepravilnosti, določene z zakonom, predlagatelja nista zatrjevala, niti je ni ugotovil upravni organ po uradni dolžnosti. Predlagatelja sta v upravnem postopku uveljavljala tudi ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, po kateri se za nično izreče odločba, ki je ni mogoče izvršiti. Ta ničnostni razlog pomeni, da mora biti nezmožnost izvršitve objektivna, torej je ni mogoče izvršiti pod nobenimi pogoji. Gradbeno dovoljenje ni odločba, ki se izvršuje prisilno, ampak le učinkuje, tako da daje objektu, ki je zgrajen skladno s pogoji tega dovoljenja, učinek zakonitosti. Prav tako ni podan razlog po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ki je podan, če je izkazano nedovoljeno dejanje, usmerjeno na organ, ki je odločil in če je izkazana vzročna zveza, da je organ odločbo izdal zaradi nedovoljenega dejanja. V zvezi z zatrjevano neskladno gradnjo, pa upravni organ ugotavlja, da so dejanska odstopanja pri gradnji predmet odločanja inšpekcijskega organa. Prav tako ni podan ničnostni razlog iz 2. točke 279. člena ZUP, saj predlagatelja nista predložila konkretnih listin oziroma dokazil za obstoj tega ničnostnega razloga. Ker torej v zadevi predlagatelja nista izkazala obstoja ničnostnih razlogov, niti jih ni ugotovil upravni organ, je bilo treba predlog zavrniti. Predlog za izrek ničnosti uporabnih dovoljenj, pa je prvostopenjski organ, glede na naravo uporabnega dovoljenja in udeležence v postopku njegove izdaje, zavrgel zato, ker predloga ni vložila upravičena oseba.

3. Drugostopenjski organ, Ministrstvo za okolje in prostor, je pritožbo predlagateljev ničnosti zavrnilo, zavrnilo zahtevo pritožnikov za povrnitev stroškov pravnega zastopanja in ugodilo zahtevi C.C. za povrnitev stroškov pravnega zastopanja, v zvezi z odgovorom na pritožbo.

4. Tožnika vlagata tožbo zaradi bistvenih kršitev pravil upravnega postopka, na podlagi 1. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je v zadevi odločal nepristojen organ. Dne 6. 12. 2016 sta namreč vložila pritožbo zaradi molka prvostopenjskega organa, ker o predlogu za izrek ničnosti ni odločil v treh mesecih, zato je pristojnost za odločitev prešla na organ druge stopnje.

5. V nadaljevanju sta tožnika pojasnila okoliščine izdaje spornih gradbenih dovoljenj. Gre namreč za gradnjo v strnjeni stanovanjski soseski, tožnika pa prebivata na sosednjem zemljišču. Zaradi emisij iz piščančje farme je ogroženo njuno zdravje in pravica do zdravega življenjskega okolja. Utemeljujeta predlog za izrek ničnosti, ki ga je urejal Zakon o splošnem upravnem postopku iz leta 1967 v drugem odstavku 266. člena, po katerem se za nično izreče odločba, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu. Tožnika kot najbližja soseda piščančje farme sta neposredno izpostavljena emisijam s te farme, s čimer je kršena njuna pravica do zdravega življenjskega okolja iz 192. člena Ustave SFRJ in 72. člena sedaj veljavne Ustave RS, zato se morajo odločbe izreči za nične že iz teh razlogov. Z izvršitvijo navedenih odločb iz leta 1974, pa je prišlo tudi do nezakonitosti iz 268. člena Kazenskega zakonika iz leta 1970, obstoj katerega tožnika povezujeta s trditvijo, da emisije ogrožajo njuno zdravje in življenje. Sklicujeta se tudi na določbo 141. člena istega zakonika in opisujeta emisije. Navajata tudi, da odločba, št. 351-94/73-3-BL z dne 12. 4. 1974, ne bi smela biti izdana, ker je temeljila na lokacijskem dovoljenju iz leta 1971, ki je veljalo samo eno leto. Nadalje tožnika uveljavljata ničnost odločbe, št. 351-567/82-4-TM z dne 15. 10. 1984 (gradbenega dovoljenja za nadzidavo obstoječega hleva) in odločbe z dne 29. 4. 1985 (uporabnega dovoljenja te nadzidave). Gre za akta, ki sta nična že iz razloga protiustavnosti, saj je njuna izvršitev povzročila kratenje ustavnih pravic tožnikov že v času izdaje, z izvršitvijo obeh odločb iz leta 1984, pa je prišlo tudi do nezakonitosti iz 268. člena Kazenskega zakonika iz leta 1970, enako kot pri odločbah iz leta 1974. Uporabno dovoljenje iz leta 1985 pa je nično tudi iz razloga tretjega odstavka 266. člena ZUP iz leta 1977, ker so bila dovoljenja izdana nezakonito. Tožnika v nadaljevanju opisujeta način izvajanja sporne dejavnosti, ki povzroča nastajanje prepovedanih emisij, ki so povzročile ničnostni razlog in kršitev ustavnih pravic tožnikov že v času izdaje teh odločb. Podrobno opisujeta spremembe v postavitvi objektov po izgradnji osnovnega objekta leta 1974 in navajata nepravilnosti v dejanski izvedbi prizidave farme.

6. V zvezi z napačno uporabo materialnega prava in napačno ugotovitvijo dejanskega stanja pojasnjujeta, da je bilo gradbeno dovoljenje z dne 12. 4. 1974 izdano na podlagi lokacijskega dovoljenja za gradnjo hleva, za vzrejo piščancev z veljavnostjo enega leta po prejemu te odločbe, ki je bila izdana 2. 3. 1971. Investitorja dejansko nista pridobila gradbenega dovoljenja v enem letu, ampak več kot tri leta po izdaji lokacijskega dovoljenja, zato gradbeno dovoljenja ni bilo izdano skladno z gradbenimi predpisi, zato je nezakonito in nično. Drugi ničnostni razlog temelji na določbi 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ker sta investitorja v času pridobivanja gradbenega dovoljenja razpolagala z neveljavno dokumentacijo in ker je bilo navedeno gradbeno dovoljenje osnova za izdajo vseh napadenih odločb.

7. Tožnika sodišču predlagata, da Upravna enota Ptuj odločbo spremeni tako, da predlogu tožnikov za izrek ničnosti odločb ugodi in se odločbe izrečejo za nične. Predlagata tudi povrnitev stroškov postopka. Podrejeno predlagata, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

8. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

9. Sodišču je odgovor na tožbo posredovala stranka z interesom, ki je zavrnila tožbene ugovore in prvenstveno predlagala, da sodišče tožbo, zato ker ni uperjena zoper stranko iz petega odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), zavrže. Prav tako pojasnjuje, da tožnika v upravnem sporu ne moreta uveljavljati ničnosti izdanih gradbenih dovoljenj in uporabnih dovoljenj, ampak lahko izpodbijata le odločbo Upravne enote Ptuj.

10. V zvezi z očitano kršitvijo 274. člena ZUP pojasnjuje, da uveljavljana bistvena kršitev določb upravnega postopka ne obstaja. Prvostopenjski organ je bil stvarno pristojen za sprejem odločitve za izrek ničnosti. Pojasnjuje tudi, da je Upravna enota Ptuj o ničnosti uporabnega dovoljenja z dne 29. 4. 1985 odločala že v letu 2003 in ga zavrgla s sklepom, št. 351/913/99-04-090 z dne 21. 8. 2003, zoper katerega je bila vložena tožba, ki jo je Upravno sodišče RS s sodbo, št. U 36/2004-6 z dne 18. 4. 2006, zavrnilo, predlagatelja pa sta se v tem sporu sklicevala na iste ničnostne razloge kot sedaj.

11. V zvezi z navajanjem novih dejstev in dokazov stranka z interesom pojasnjuje, da sta tožnika ugovore o zavajanju upravnih organov prvič podala šele v pritožbi zoper sklep, navedb glede obračanja ventilatorjev v konstrukciji pa šele v tožbi v upravnem sporu, glede na določbo prvega odstavka 28. člena ZUP, prepozno. V nadaljevanju se je stranka z interesom opredelila do vseh tožbenih navedb in sodišču predlagala, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Predlagala je tudi povrnitev stroškov postopka.

13. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožnik v tožbi kot toženo stranko navedel Upravno enoto Ptuj, kar je v neskladju z določbo petega odstavka 17. člena ZUS-1, ki določa, da je toženec lahko le država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Toženca v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal akt iz prejšnjega stavka, razen če v primeru tožbe zoper državo oziroma lokalno skupnost Vlada Republike Slovenije oziroma župan po vložitvi tožbe za zastopnika določi drug organ države oziroma lokalne skupnosti. Torej je v konkretnem primeru lahko tožena stranka le Republika Slovenija (država), ki jo zastopa Ministrstvo za okolje in prostor, ker je bil v tem primeru to organ, ki je izdal akt, s katerim je bil postopek končan (to je drugostopenjski akt). Tožnika sta v skladu s pozivom za odpravo nepravilnosti z dne 28. 6. 2017, dne 4. 7. 2017 prej navedeno nepravilnost odpravila.

14. V nadaljevanju sodišče ugotavlja, da je odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge, navedene v obrazložitvi sklepa organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

15. Tožnika sta predlagala, da se iz razlogov po 2., 3., 5. in 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP za nično izrečeta gradbeno dovoljenje za hlev, št. 351-9471973 z dne 12. 4. 1974 in uporabno dovoljenje za isti objekt, št. 351-98/74 z dne 11. 12. 1974. Izrek ničnosti sta predlagala tudi za odločbo, gradbeno dovoljenje za nadzidavo hleva, št. 351-567/82 z dne 15. 10. 1984 in uporabno dovoljenje izdano za dovoljeno nadzidavo hleva, št. 351-567/82 z dne 29. 4. 1985.

16. V zvezi z vloženim predlogom za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja za hlev, št. 351-9471973 z dne 12. 4. 1974 in gradbenega dovoljenja za nadzidavo hleva, št. 351-567/82 z dne 15. 10. 1984, sodišče ugotavlja, da se po prvem odstavku 279. člena ZUP za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti (tretja točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Nemožnost izvršitve mora biti objektivna, kar pomeni, da je ne more izvršiti nihče, pod nikakršnimi pogoji. Ta ničnosti razlog je torej smiselno vezan na izvrševanje odločbe, tako da mora biti odločba, na katero se nanaša, po naravi taka, da stranki nalaga določeno obveznost, torej da nekaj stori, opusti ali trpi. Le tako odločbo je namreč sploh mogoče izvršiti. Gradbeno dovoljenje ni taka odločba, saj ne nalaga obveznosti, ki bi jih bilo mogoče (prisilno) izvršiti. Gre namreč za odločbo, ki ustanavlja pravico investitorja, da gradi v okviru pogojev, ki so v njej določeni. Taka odločba pa se ne izvršuje, temveč le učinkuje, in sicer tako, da daje objektu, ki je zgrajen v okviru z njo določenih pogojev, status zakonitosti oziroma legalnosti. Ob upoštevanju navedenega, je bila presoja tožene stranke, ki je zavrnila predlog za izrek ničnosti iz tega razloga, pravilna in skladna z zakonom.

17. Tožnika sta predlagala tudi, da se gradbeno dovoljenja za hlev, št. 351-9471973 z dne 12. 4. 1974 in gradbeno dovoljenje za nadzidavo hleva, št. 351-567/82 z dne 15. 10. 1984, izrečeta za nično tudi iz razloga druge točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, ki bi z izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu.

18. Sodišče tožnikoma pojasnjuje, da so v določbi 279. člena ZUP natančno določene nepravilnosti, zaradi katerih se upravna odločba izreče za nično. Teh pogojev pa ni možno razširjeno uporabljati, oziroma zaradi zatrjevanega nepopolno in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, izreči upravno odločbo za nično. Tožbeni ugovori, s katerimi tožnika utemeljujeta obstoj ničnostnega razloga iz druge točke 279. člena ZUP se namreč nanašajo na emisije, ki jih povzroča objekt, za katerega sta bili izdani dovoljenji in so taki, katerih presoja je pravzaprav obvezna v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Iz tega razloga gre pri presoji, ali bi izvršitev odločbe lahko povzročila kaznivo dejanje (ničnostni razlog iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP), za presojo ali bi z izvršitvijo dispozitiva odločbe, če bi do izvršitve prišlo, lahko nastala takšna situacija, ki bi pomenila povzročitev kaznivega dejanja. Da bi izvršitev izreka odločbe o gradbenem dovoljenju pomenila povzročitev dejanja, ki je z zakonom opredeljeno kot kaznivo dejanje, pa ne izhaja ne iz izreka odločbe gradbenega dovoljenja za hlev, št. 351-9471973 z dne 12. 4. 1974, ne gradbenega dovoljenja za nadzidavo hleva, št. 351-567/82 z dne 15. 10. 1984.

19. Sodišče zavrača tudi tožbene razloge, ki se nanašajo na obstoj ničnostnega razloga iz pete točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Ne da bi se spuščalo v vprašanje, ali oziroma katere tožnikove navedbe bi lahko pomenile tožbeno novoto, se sodišče strinja tudi z obrazložitvijo toženke, da v obravnavani zadevi ne gre za ničnost, ker bi bila odločba izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega ravnanja. Tako dejanje mora biti namreč naperjeno neposredno proti uradni osebi in mora pripeljati do izdaje odločbe, ki ne odraža volje organa, temveč je njena vsebina posledica navedenega ravnanja. Po presoji sodišča zatrjevanje tožnikov, da so bila sporna dovoljenja izdana na podlagi neveljavne dokumentacije, ki se je organu predstavila kot veljavna in je bil organ zaradi tega v zmoti in je posledično izdani akt ničen, ne dokazuje obstoja zatrjevanega ničnostnega razloga. Z navedbami v tožbi tožnika dejstev in okoliščin, iz katerih naj bi izhajalo tako ravnanje, ne izkazujeta. S tožbenimi navedbami (tako kot v upravnem postopku) tožnika v bistvu izražata le svoje nestrinjanje z gradnjo in njenimi posledicami. Zato tožnika uveljavljenega ničnostnega razloga iz pete točke prvega odstavka 279. člena ZUP nista izkazala, po presoji sodišča pa niti iz izpodbijane odločbe niti iz upravnih spisov ne izhaja, da bi bil na podlagi zatrjevanega izpolnjen bodisi uveljavljani bodisi ničnosti razlog iz šeste točke prvega odstavka 279. člena ZUP.

20. Kot pravilno in skladno z določbami ZUP, pa sodišče iz razlogov, navedenih v prejšnjih točkah obrazložitve, presoja tudi odločitev prvostopenjskega organa, ki se nanaša na izdano uporabno dovoljenje za nadzidavo hleva, št. 351-567/82 z dne 29. 4. 1985. Soglaša z ugotovitvijo prvostopenjskega upravnega organa, ki je skladno z določbo 129. člena ZUP, po ugotovitvi, da je upravni organ s sklepom 351-913/99-04-090 z dne 21. 8. 2003 že zavrgel predlog tožnikov za ugotovitev ničnosti uporabnega dovoljenja, št. 351-567/82 z dne 29. 4. 1985, z utemeljitvijo, da je vložen po neupravičeni osebi, predlog zavrgel. Po presoji sodišča pa je pravilno tudi zavrženje predloga za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja, št. 351-98/74 z dne 11. 12. 1974, ker je stranka sicer lahko predlagatelj izreka ničnosti odločbe, vendar v konkretnem primeru tožnika lastnosti stranke v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ne moreta pridobiti. Po določbah Zakona o graditvi objektov (drugi odstavek 96. člena) je namreč v postopku izdaje uporabnega dovoljenja lahko stranka samo investitor.

21. Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Sodišče je odločitev, na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, sprejelo na seji.

22. Odločitev o stroških, ki sta jih priglasila tožnika, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

23. Glede zahteve stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka sodišče izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče), ki se nanaša na povrnitev stroškov prizadeti stranki (sklep Vrhovnega sodišča, št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015), da je treba pri odločanju o povrnitvi stroškov izhajati iz določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in ne iz določbe 25. člena ZUS-1. Tudi če se upošteva določila ZPP, po mnenju sodišča stranki z interesom ni mogoče priznati priglašenih stroškov. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške in ker je stranka z interesom s svojim predlogom za odločitev uspela, bi bila sicer načeloma upravičena do povračila stroškov postopka, vendar pa je pri tem potrebno upoštevati tudi prvi odstavek 155. člena ZPP, ki določa, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Potrebni stroški so po mnenju sodišča tisti, ki so pomembni za razjasnitev zadeve oziroma vplivajo na odločitev sodišča. Po presoji sodišča stranka z interesom v odgovoru na tožbo ni podala takšnih navedb, saj je v obrazložitev svojih stališč navajala dejstva, ki so že izhajala iz izpodbijanega akta. Zato s temi navedbami po mnenju sodišča stranka z interesom ni vplivala na odločitev sodišča. Glede na navedeno stranki z interesom priglašeni stroški niso bili priznani in je sodišče njeno zahtevo za povrnitev stroškov zavrnilo.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba III U 24/2013, enako tudi III U 177/2012, III U 315/2012 in III U 344/2012