UPRS Sodba I U 1596/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-19

Irena Polak Remškar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Lara Bartenjev

objekt za oglaševanje - varovalni pas ceste - soglasje za postavitev objekta za oglaševanje - postavitev objekta za oglaševanje

Iz določb 66. člena ZCes-1 jasno izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu državne ceste omejena in da je vsakršna gradnja in rekonstrukcija objektov (ne zgolj objektov, namenjenih oglaševanju) v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa in sam videz ceste (tretji odstavek 66. člena ZCes-1).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo (v nadaljevanju prvostopenjski organ) zavrnila tožnikovo vlogo za izdajo soglasja za postavitev dveh objektov za obveščanje in oglaševanje v varovalnem pasu regionalne ceste ..., na odseku ... v km 0,280 in 0,320 levo v smeri stacionažne ceste na parceli št. 25/78 k.o. ...

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnik 9. 3. 2017 vložil zahtevo za izdajo soglasja za postavitev navedenih objektov. Predložil je tudi elaborat, po pregledu katerega je upravni organ ugotovil, da je lokacija objektov neustrezna. Po 56. členu Pravilnika o projektiranju cest (v nadaljevanju Pravilnik) se namreč taki objekti v varovalnem pasu državnih cest ne smejo postaviti v območju 100 m pred in 50 m za križiščem. Na navedeni podlagi ter na podlagi 3. in 78. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) je tožnikovo vlogo zavrnil.

2. Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je tožnikovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Drugostopenjski organ je pritrdil zaključkom prvostopenjskega organa in dodatno navedel, da se ne strinja s tožnikom, da se Pravilnik ne uporablja več, in se skliceval na 125. člen ZCes-1. Sklicuje se še na tretji odstavek 78. člena ZCes-1 in navaja, da tudi ni mogoče izključiti določb 5. in 66. člena ZCes-1.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in predlaga odpravo odločbe. Prvostopenjski organ se v svoji odločbi sklicuje na določbe 56. člena Pravilnika, kar je po mnenju tožnika nepravilno. Vloga za izdajo soglasja je bila namreč vložena 9. 3. 2017, Pravilnik pa je prenehal veljati 1. 4. 2011, to je z dnem uveljavitve ZCes-1. ZCes-1 pa v 125. členu določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati večje število predpisov, ki pa se do uveljavitve ustreznih predpisov uporabljajo še naprej, v kolikor niso v nasprotju z ZCes-1. Predmetni Pravilnik pa je v nasprotju z zakonom, konkretno s tretjim in petim odstavkom 78. člena ZCes-1, saj omejuje možnost postavljanja objektov za obveščanje in oglaševanje. Iz določb 78. člena ZCes-1 izhaja, da postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje znotraj naselij ni omejeno, vendar pa morajo biti izpolnjene določene predpostavke. Pravilnik pa določa pogoje, kje je dopustno postaviti objekt za oglaševanje, s čemer brez podlage oži določbe ZCes-1. Uporaba Pravilnika v konkretni zadevi pa bi bila sporna tudi, če bi na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 šteli, da Pravilnik še vedno velja. Pravilnik je bil namreč sprejet na podlagi Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ki pa urejanja postavitve objektov za obveščanje sploh ni omogočal. To pomeni, da ni bilo zakonske podlage za izdajo podzakonskega predpisa za urejanje področja obveščanja in oglaševanja ob državnih cestah. Tega področja se torej s Pravilnikom sploh ne da urejati, kar sledi tudi iz pravnega mnenja, ki ga tožnik prilaga tožbi. S tem ko je prvostopni organ svojo odločitev oprl na določbe Pravilnika, je torej zmotno uporabil materialno pravo.

Kot izhaja iz elaborata, predvideni lokaciji ne posegata v pregledno polje, niti se objekta ne bosta nahajala v območju, namenjenem za prometno signalizacijo. Lokacija za postavitev objektov je torej skladna z določbo 78. člena ZCes-1 in ne bi v ničemer poslabšala prometne varnosti niti predstavljala nevarnosti za udeležence v prometu. V zvezi s tem se organa obeh stopenj sklicujeta na določbi 5. in 66. člena ZCes-1. Tožnik pa ob tem izpostavlja, da njegova ciljna skupina niso zgolj vozniki. Informiranje je namenjeno vsem, med drugim tudi sovoznikom in potnikom javnega prometa. Predvsem voznik je tisti, ki mora paziti, da je med vožnjo zbran, da pri tem upošteva cestnoprometne predpise in da z vožnjo ne ogroža drugih udeležencev v prometu. Tudi usmerjevalna tabla lahko pritegne voznikovo pozornost v tolikšni meri, da s tem zmanjša njegovo zbranost, pa so takšne table kljub temu postavljene ob cestah. Podobno so na cesti vozila, prelepljena z oglasnimi sporočili, pa je vožnja z njimi dovoljena. Tožnik meni, da je relevantna zgolj določba tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, tam določeni pogoji pa so v njegovem primeru izpolnjeni. V dokazne namene se sklicuje na listine upravnih spisov in tožbi priložene dokumente. Predlaga pa tudi svoje zaslišanje.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, posredovala pa je upravne spise.

6. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožniku zahteve za postavitev dveh objektov za obveščanje in oglaševanje v varovalnem pasu državne ceste, iz razlogov po 56. členu Pravilnika ter 3. in 78. člena ZCes-1, in razlogov po 5. in 66. členu ZCes-1, na katere se dodatno sklicuje drugostopenjski organ. Tožnik pa meni, da bi bilo za rešitev zadeve treba uporabiti le določbo tretjega odstavka 78. člena ZCes-1 ter zlasti, da določb Pravilnika ne bi bilo mogoče uporabiti.

7. Sodišče uvodoma navaja, da je pri presoji izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa upoštevalo tudi razloge drugostopenjskega organa, s katerimi je ta obrazložitev odločbe prve stopnje dopolnil. Drugostopenjski organ je tako lahko ravnal na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (po katerem drugostopenjski organ celo napačne razloge lahko nadomesti s pravilnimi). Drugostopenjski organ je v svoji odločbi navedel le dodatne pravne razloge, zato je to mogel storiti, ne da bi vodil posebni ugotovitveni postopek.

8. Po presoji sodišča je napačno tožbeno stališče, ki ga tožnik gradi na tretjem odstavku 78. člena ZCes-1, da je postavljanje objektov za oglaševanje ob državnih cestah znotraj naselja prosto. Iz določb 66. člena ZCes-1 namreč jasno izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu državne ceste omejena in da je vsakršna gradnja in rekonstrukcija objektov (ne zgolj objektov, namenjenih oglaševanju) v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa in sam videz ceste (tretji odstavek 66. člena ZCes-1).

9. Glede na navedeno v zakonu ni podlage za to, da bi se izvedba del v varovalnem pasu državne ceste presojala zgolj po določbah tretjega in petega odstavka 78. člena ZCes-1. V tem členu je posebej urejeno obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar določb tega člena ni mogoče razlagati neodvisno od splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki določa širino varovalnega pasu in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Tožnikovo stališče o uporabi zgolj specialne ureditve bi zato pomenilo, da bi se zanemaril osrednji namen VI. poglavja zakona, ki je v varstvu državnih cest in prometa na njih (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča X Ips 186/2015 z dne 19. 4. 2017), kar pa ni sprejemljivo. Upoštevajoč sistemsko razlago zakona torej Direkcija za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej. Te pogoje presoja Direkcija za infrastrukturo na podlagi predloženega elaborata, v katerem je določena lokacija, prikaz objekta in način njegove postavitve, opredeljena pregledna polja, preglednostni prostori cestnih priključkov in križišč, pregledne berme v območju lokacije objekta ter drugi tehnični podatki, ki se nanašajo na objekt in njegovo lokacijo.

10. Organa sta odločitev pravilno oprla (tudi) na določbe Pravilnika, konkretno na njegov 56. člen. Med strankama postopka ni sporno, da predlagana objekta stojita manj kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem, kar je po Pravilniku prepovedano. Tako Upravno kot tudi Vrhovno sodišče

sta v podobnih primerih, kot je obravnavani, že zavzela stališče, da se Pravilnik lahko uporablja za vloge za izdajo soglasja, vložene po uveljavitvi ZCes-1, in da uporaba 56. člena Pravilnika ni v nasprotju z ZCes-1. Določba 56. člena Pravilnika, na katero je svojo odločitev oprl prvostopenjski organ, po mnenju sodišča v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona, zato se tudi po mnenju sodišča na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 uporablja tudi po uveljavitvi novega zakona. Kot je pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve te sodbe, ZCes-1 kot enega izmed kriterijev za izdajo soglasja k postavitvi objektov za oglaševanje določa varnost cestnega prometa. Pa tudi iz 78. člena ZCes-1

smiselno izhaja, da je lahko ogroženo varstvo državne ceste in prometa na njej, če so objekti postavljeni v tam navedenih območjih. V tretjem odstavku 56. člena Pravilnika določen pogoj oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča torej pomeni zgolj konkretizacijo zgoraj navedenih zakonskih določb, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti, da pozornost voznika zaradi oglaševalnih površin ne bo motena oziroma odvrnjena.

11. Nadalje je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da v zakonu (ZJC) ni bilo pravne podlage za urejanje področja oglaševanja ob (državnih) cestah s podzakonskim predpisom. Sodišče ne sledi pravnemu mnenju z dne 16. 6. 2009, na katerega se sklicuje tožnik. Pravilnik, ki ureja tehnične zahteve, pogoje in normative, ki se morajo zaradi zagotavljanja prometne varnosti in ekonomičnosti gradnje ter vzdrževanja javnih cest in njihovih elementov upoštevati pri izdelovanju projektne in tehnične dokumentacije, namenjene tako za gradnjo kot tudi za uporabo (kar je predvsem pomembno v obravnavani zadevi) in vzdrževanje cest, je bil sprejet na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZJC. Ne zakon ne Pravilnik o signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah, tudi sprejet na podlagi ZJC, po mnenju sodišča ne preprečujeta, da se področje obveščanja in oglaševanja ob javnih cestah podrobneje uredi v podzakonskem predpisu, ki ureja (med drugim) tehnične zahteve v zvezi z uporabo cest. Poleg tega je tudi novi ZCes-1 v 9. členu predvidel sprejetje predpisov na področju projektiranja cest, kamor spada sporni Pravilnik.

12. Ker so tožbene navedbe neutemeljene ter sodišče ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

13. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je v zadevi sporna le pravna presoja dejstev, ki med strankama postopka niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Posledično sodišče tudi ni sledilo dokaznemu predlogu za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika, saj so dejanske okoliščine konkretnega primera nesporne, tožnik pa tudi ne pojasni, katere trditve, ki so pravno relevantne za odločitev, naj bi se z zaslišanjem ugotovile. Glede mnenj z dne 18. 12. 2006 in 24. 12. 2006, ki ju je tožnik priložil k tožbi, sodišče dodaja, da ju skladno z določbami osemnajstega poglavja Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi z prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ni štelo za dokaz, temveč za del tožbenih navedb, do katerih pa se je opredelilo že v okviru razlage materialnega prava, kot ga je treba uporabiti v tem primeru.

14. Odločitev o stroških postopka temelji na odločbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče (med drugim) tožbo zavrne.

Pomen elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje opredeljuje 17. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1.

Sodba Upravnega sodišča I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017

Tretji odstavek 78. člena ZCes-1 določa, da se lahko objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 3, 66, 66/3, 78

Pravilnik o projektiranju cest (2005) - člen 56

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.