UPRS Sodba I U 370/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-27

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

rudarska pravica - vloga za pridobitev rudarske pravice - načelo zaslišanja strank - absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka

Tožena stranka je pri vodenju upravnega postopka pridobila mnenje Geološkega zavoda, kjer je navedeno, da količina snovi, ki je na razpolago, ne izpolnjuje zahteve po dovolj zalogah. Vendar pa iz spisa ni razvidno, da bi bilo to strokovno mnenje pred izdajo odločbe tožniku poslano v izjavo, da bi lahko že tedaj navajal vse ugovore, ki jih je imel sedaj prvič priložnost navajati v tožbi zoper odločbo. Šele v tožbi je tožnik lahko zoper odločbo navedel vse dejanske in pravne ugovore zoper stališče tožene stranke, da je izkopana količina snovi premajhna. Tožnik je imel šele v upravnem sporu možnost oporekati uporabi državnega programa gospodarjenja z mineralnimi surovinami ter uveljavljati ugovor, da je pri istih predpisih bilo možno dodeliti koncesijo kljub majhni količini odkopanih snovi in da naj bi nekaterim bila podeljena rudarska pravica kljub manjši količini izkoriščanja mineralnih surovin. Pri vodenju postopka je šlo za kršitev naćela zaslišanja stranke.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za infrastrukturo št. 0141-7/2016/14 (0091 1294) z dne 24. 1. 2017 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 234,09 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožnika za pridobitev rudarske pravice za izkoriščanje tehničnega kamna - dolomita v pridobivalnem prostoru ... na delu zemljišča s parc. št. 144/1 k.o. ..., Občina A. V obrazložitvi odločbe navaja, da je tožnik vložil vlogo na podlagi 2. točke drugega odstavka 34. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1), ki določa, da se koncesija za izkoriščanje lahko podeli tudi brez javnega razpisa in samo na podlagi poprej izdanega rudarskega koncesijskega akta za določeni pridobivalni prostor pravni ali fizični osebi, če je ta lastnik zemljišča, ki ga opredeljuje pridobivalni prostor, namenjen za površinsko izkoriščanje nekovinskih mineralnih surovin, ali ima za takšno zemljišče od lastnika v pisni obliki in overjeno dano pravico izvajati rudarska dela. Tožena stranka je v zvezi s tem ugotovila, da se vloga tožnika nanaša na tehnični kamen dolomit, torej na nekovinsko mineralno surovino, in da je lastnik zemljišča v celoti tožnik in so tako izpolnjeni pogoji iz 2. točke drugega odstavka 34. člena ZRud-1. Vloga se nanaša na izkoriščanja 116.585 m3 zalog tehničnega kamna - dolomita v raščenem stanju. Pri svoji zavrnitvi vloge se tožena stranka sklicuje na določilo 6. alineje četrtega odstavka 35. člena ZRud-1, ki določa, da ministrstvo, pristojno za rudarstvo, predlaga vladi izdajo rudarskega koncesijskega akta na podlagi vloge pravne ali fizične osebe pod pogojem, da je predlagani pridobivalni prostor v skladu z državno rudarsko strategijo. V skladu z drugim odstavkom 154. člena ZRud-1 pa se do sprejema državne rudarske strategije kot državna rudarska strategija po tem zakonu šteje splošni načrt gospodarjenja z mineralnimi snovmi iz 6. člena Zakona o rudarstvu. Državni program gospodarjenja z mineralnimi surovinami - splošni načrt v tretjem odstavku podpoglavja 4.7 izrecno določa, da morajo imeti lokacije oziroma koncentracije lokacij za izkoriščanje apnenca, dolomita ter proda in peska zadostno letno proizvodnjo (najmanj 30.000 m3 raščene mineralne surovine). 116.585 m3 dolomita pri predvideni dobi izkoriščanja 25 let zadošča za letno proizvodnjo največ 4.663 m3 v raščenem stanju, medtem ko državna rudarska strategija zahteva najmanj 30.000 m3 surovine. Tudi če bi vlogo tožnik spremenil tako, da bi predvidena doba trajala 15 let, kolikor je lahko najmanj, bi zaloge še vedno znašale za letno proizvodnjo 7.772 m3, kar je še vedno bistveno manj od zahtevanih najmanj 30.000 m3 raščene mineralne snovi. V ugotovitvenem postopku si je tožena stranka v zvezi s tem pridobila izjavo Geološkega zavoda Slovenije z dne 20. 9. 2016. Geološki zavod je preveril vrsto mineralne surovine in glede na perspektivnost in skladnost z državno rudarsko strategijo ugotovil, da vloga ne izpolnjuje zahteve po zadostni letni proizvodnji in izjavil, da nameravano izkoriščanje ni skladno z državnim programom gospodarjenja z mineralnimi snovmi - splošnim načrtom. Ker vloga tožnika ne izpolnjuje vseh pogojev iz državne rudarske strategije, jo je tožena stranka zavrnila.

2. Tožnik v tožbi navaja, da je že imel sklenjeno koncesijsko pogodbo z vlado, ki se je iztekla 31. 12. 2015 za isti pridobivalni prostor, zato je 17. 3. 2016 vložil novo vlogo. Navaja, da Ustava RS v drugem odstavku 70. člena določa, da le zakon določa pogoje, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva. ZRud-1 takšnih pogojev, kot jih navaja tožena stranka, ne postavlja. Pogoj letne proizvodnje 30.000 m3 surovine je pogoj, ki ga ne določa noben predpis v Republiki Sloveniji. Državni program gospodarjenja z mineralnimi snovmi je zgolj programski dokument, načrt oziroma smernice, ki pa nimajo pravne narave predpisa ali splošnega akta. Izdelal ga je zasebni pravni subjekt, to je Geološki zavod in ni bil nikdar objavljen v Uradnem listu RS. Poleg tega odločitev v izpodbijani odločbi bistveno odstopa od dosedanje prakse upravnega organa. Relevantni predpisi se v zadnjih nekaj letih niso v ničemer spreminjali, tožena stranka pa svoje odločitve v tej smeri z ničemer ne obrazloži in gre pa pri tem za samovoljen odstop od ustaljene prakse odločanja upravnega organa, ki je v nasprotju z načelom enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Do konca leta 2016 tožena stranka ni od nobenega vlagatelja vloge za podelitev rudarske pravice zahtevala, da izpolnjuje pogoj minimalno 30.000 m3 letne proizvodnje. To je tožnik preveril pri več imetnikih rudarske pravice, ki pa se v strahu pred izgubo svojih pravic ne želijo javno izpostaviti. Je pa to mogoče preveriti z vpogledom v uradne evidence tožene stranke, kjer bo jasno razvidno, da je šele po zamenjavi vodilnega osebja na ministrstvu jeseni 2016 prišlo do spremembe politike oziroma prakse odločanja o podelitvi rudarskih pravic. Zamenjava vodstva organa pa nikakor ne more predstavljati utemeljenega razloga za spremembo uporabe predpisov, ki so glede tega popolnoma jasni. Tožnik je v preteklih letih redno odvzemal količine, ki so bistveno nižje od zahtevanih 30.000 m3 na leto, in celo nižje od tistih, ki so predvidene v njegovi vlogi z dne 17. 3. 2016. Pri tem pa je bistveno, da so v vseh navedenih letih veljali za odvzem materiali isti predpisi kot v letu 2016 in 2017, pa tožena stranka ni nikdar problematizirala morebitne premajhne količine odvzema materiala. Izpodbijana odločba je bila za tožnika zato popolno presenečenje, sploh glede na vestno dopolnjevanje vloge na zahtevo upravnega organa. Tožena stranka nikdar ni problematizirala predvidene letne količine odkopane surovine. Z ozirom na to je bilo ravnanje organa, ki na to dejstvo tekom postopka tožnika ni z ničemer opozoril, v neskladju z 7. in 9. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Takšno ravnanje ni v skladu z opisanimi določili Ustave RS, ZRud-1 in ZUP. Poleg tega je podelitev rudarske pravice tožniku v velikem interesu Občine A., kjer se predmetni kamnolom nahaja. Občina je hribovita in ceste je treba redno vzdrževati. Tožnik ima z občino sklenjeno pogodbo, po kateri izvaja vzdrževalna dela in zimsko službo na teh cestah na njegovem območju. Za vzdrževanje cest uporablja material iz predmetnega kamnoloma v radiju 15 km takšnega peskokopa ni, zato bi bilo neracionalno zaprtje le-tega in posledično dovažanje potrebnega materiala iz oddaljenih peskokopov. To bi bistveno podražilo izvajanje javne službe vzdrževanja cest in zimske službe. Končno pa je predmetni peskokop ustrezno umeščen tudi v vse prostorske akte občine. Župan Občine A. je o zgoraj navedenem dal tudi ustrezno pisno izjavo z dne 22. 2. 2017, iz katere izhaja, da je delovanje omenjenega kamnoloma v širšem gospodarskem interesu lokalne skupnosti in okoliških prebivalcev. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek, predlaga pa tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da pri odločanju o rudarskih pravicah upošteva pogoje iz državnega programa gospodarjenja z mineralnimi surovinami - splošni načrt in je bilo na njegovi podlagi zavrnjenih več vlog ter tudi vloženih več tožb, pri čemer so tudi sodišča v sodbah upoštevala pogoje iz splošnega načrta.

5. V obravnavanem primeru je med strankama sporno, da bi moral tožnik za pridobitev rudarske pravice izpolnjevati pogoj zadostne letne proizvodnje (najmanj 30.000 m3 raščene mineralne surovine), saj njegove zaloge zadoščajo le za manjšo proizvodnjo. V državnem programu gospodarjenja z mineralnimi surovinami - splošni načrt je sicer to res določeno, določeno pa je tudi to, da lahko mesta lokacij izkoriščanja apnenca, dolomita ter proda in peska delno tudi prilagodimo okoljskim in družbenim zahtevam, hkrati pa je tudi določeno, da naj bo izkoriščanje dolomita bolj razpršeno, na posameznih dovolj velikih odkopih. Tožnik v tožbi med drugim zatrjuje, da na območju, kjer skrbi za vzdrževanje cest, v radiju 15 km ni tako velikega peskokopa in bi bilo neracionalno zaprtje le-tega in posledično dovažanje potrebnega materiala iz oddaljenih peskokopov. Vendar pa je tožnik lahko uveljavljal te ugovore šele v tožbi. Glede vodenja upravnega postopka namreč med drugim navaja, da je prišlo do kršitve pravic iz 7. in 9. člena ZUP (kršitve načela varstva pravic strank in javne koristi ter načela zaslišanje stranke). S tem v zvezi zatrjuje, da je bila izpodbijana odločba zanj popolno presenečenje, saj do izdaje odločbe nihče ni problematiziral količine izkopanega materiala.

6. Sodišče je ob vpogledu v upravni spis ugotovilo, da je pri vodenju postopka res prišlo do kršitve načela zaslišanja stranke. Tožena stranka je pri vodenju upravnega postopka pridobila mnenje Geološkega zavoda z dne 20. 9. 2016, kjer je navedeno, da količina snovi, ki je na razpolago, ne izpolnjuje zahteve po dovolj zalogah. Vendar pa iz spisa ni razvidno, da bi bilo to strokovno mnenje pred izdajo odločbe tožniku poslano v izjavo, da bi lahko že tedaj navajal vse tiste ugovore, ki jih je imel sedaj prvič priložnost navajati šele v tožbi zoper odločbo. Tako pa je lahko šele v tožbi zoper odločbo navedel vse dejanske in pravne ugovore zoper stališče tožene stranke, da je izkopana količina snovi premajhna. Tožnik je imel tako šele v upravnem sporu možnost oporekati uporabi državnega programa gospodarjenja z mineralnimi surovinami - splošni načrt. Prav tako je imel šele v upravnem sporu možnost uveljavljati ugovor, da je pri istih predpisih bilo možno dodeliti koncesijo kljub majhni količini odkopanih snovi in da naj bi nekaterim bila podeljena rudarska pravica kljub manjši količini izkoriščanja mineralnih surovin, glede na to, kdaj je bila vloga vložena. Prav tako je imel tožnik šele v upravnem sporu možnost uveljavljati, da je predmetni peskokop umeščen v prostorske akte občine in da je delovanje omenjenega kamnoloma v širšem gospodarskem interesu lokalne skupnosti.

7. Po mnenju sodišča je pri vodenju postopka šlo za kršitev načela zaslišanja stranke, saj je v skladu z 9. členom ZUP treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Posledično pa sodišče ugotavlja, da je zaradi kršitve tega načela tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, saj tožnik v tožbi uveljavlja nekatere ugovore, ki se tičejo tudi dejanskega stanja (npr. umeščenost peskokopa v prostorski akt občine).

8. Iz vseh navedenih razlogov je sodišče odločbo odpravilo in vrnilo zadevo toženi stranki v ponovno odločanje na podlagi 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V ponovljenem postopku je potrebno tožniku dati možnost, da se izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo. Ker je sodišče tožbi ugodilo iz procesnih razlogov in posledično zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, se do vseh navedb strank ni opredeljevalo.

9. Tožnik je s predlogom za lastno zaslišanje smiselno predlagal opravo glavne obravnave. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V tem primeru ima namreč na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 sodišče izrecno pooblastilo, da sme odločiti tudi brez glavne obravnave.

10. Ker je tožnik zahteval tudi povrnitev stroškov postopka, in sicer nagrado za tožbo v višini 500 točk in za materialne stroške v višini 2 %, mu je sodišče priznalo stroške v višini 234,09 EUR. Vrednost točke znaša 0,459 EUR, kar pomeni, da so stroški za tožbo 229,50 EUR, v skladu s tretjim odstavkom 11. člena Odvetniške tarife pa znašajo materialni stroški 2 % od 229,50 EUR, to je 4,59 EUR, kar pomeni, da je skupni znesek (229,50 + 4,59) 234,09 EUR. Sodišče stroškov ni obračunalo po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ker bi v tem primeru moralo odločiti preko tožbenega zahtevka.

Zakon o rudarstvu (2010) - ZRud-1  - člen 34, 34/2, 34/2-2, 35

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.