UPRS Sklep I U 2195/2018-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-10

tožnik v upravnem sporu - stranski udeleženec - stranski udeleženec v upravnem postopku - procesne predpostavke za položaj tožnika v upravnem sporu - tožnik kot stranka v upravnem sporu (aktivna legitimacija)

Ker v postopku izdaje izpodbijane odločbe tožnik ni imel formalno priznanega statusa stranskega udeleženca (ne pred prvostopenjskim in tudi ne pred drugostopenjskim organom), ne izpolnjuje pogoja za priznanje statusa tožnika v upravnem sporu, določenega v prvem odstavku 17. člena ZUS-1, in zato nima procesne legitimacije za sprožitev predmetnega upravnega spora zoper v tem postopku izdano izpodbijano odločbo.

II. Tožeča stranka in tožena stranka trpita vsaka svoje stroške postopka.

III. Zahteva stranke z interesom, A. d. o. o., ..., za povrnitev stroškov postopka, se zavrne.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper uvodoma navedeno odločbo, s katero je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) ugodilo pritožbi gospodarske družbe A. d. o. o.,..., 1000 Ljubljana (v nadaljevanju stranka z interesom), odpravilo odločbo inšpektorja Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, Območne enote Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ), št. 0610-1882/2018-9-21035 z dne 22. 6. 2018 (v nadaljevanju prvostopenjska odločba; 1. točka izreka) in ustavilo postopek (2. točka izreka) ter odločilo, da ni bilo stroškov pritožbenega postopka (3. točka izreka). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je po izvedenem dokaznem postopku prvostopenjski organ na podlagi drugega odstavka 12. člena Zakona o varstvu potrošnikov pred nepoštenimi poslovnimi praksami (v nadaljevanju ZVPNPP) stranki z interesom z odločbo prepovedal zaračunavanje stroškov recepcije, katere v okviru stroškov upravljanja za najem stanovanja zaračunava tožniku, ker s tem, ko zahteva plačilo za storitev, ki je potrošnik ni naročil, izvaja agresivno poslovno prakso, ki v vseh okoliščinah velja za nepošteno in bi njeno izvajanje lahko povzročilo oškodovanje potrošnika. Na podlagi pritožbe stranke z interesom je drugostopenjski organ odpravil prvostopenjsko odločbo in postopek ustavil. Presodil je, da gre v obravnavani zadevi predvsem za konkretno civilnopravno razmerje med stranko z interesom in tožnikom kot najemnikom ter da ni podlage, da bi bilo tako razmerje lahko pravno formalno varovano v postopku inšpekcijskega nadzora. S postopkom inšpekcijskega nadzora v skladu z ZVPNPP se namreč zasleduje izključno cilj, povezan z nadzorom na področju varstva potrošnikov, varstvo potrošnikov pa ne more biti sredstvo za doseganje interesov posameznega potrošnika. Poleg tega mora biti poseg v pravni in dejanski položaj zavezanca nujen in v sorazmerju s težo kršitve, zanj pa morajo obstajati tudi stvarni in upravičeni razlogi. Po oceni drugostopenjskega organa inšpekcijski ukrep iz prvostopenjske odločbe temu ni sledil, saj takšni razlogi v obravnavani zadevi niso bili izkazani. Tako je zaključil, da je prvostopenjski organ zaradi pomanjkanja zakonsko določenih pogojev posegel v delovanje stranke z interesom v večjem obsegu, kot je nujen za zavarovanje javnega interesa, zato je prvostopenjsko odločbo odpravil in postopek ustavil.

2. Tožnik v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita, saj temelji na nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju in napačni uporabi materialnega prava, kršena pa so bila tudi pravila postopka. Navaja, da je na podlagi najemne pogodbe z dne 1. 4. 1992 najemnik neprofitnega stanovanja v stavbi, v kateri je hotel B., s katerim upravlja stranka z interesom, ki v okviru svoje dejavnosti nudi gostom tudi storitev recepcije. Stranka z interesom mu od avgusta 2017 dalje kot upravnik stavbe izstavlja račune, na katerih zaračunava "upravnikove storitve", ki vključujejo storitve hišnika, čiščenja stopnišča in recepcije. Izstavljeni računi so absurdno visoki in namenjeni le temu, da se ga z agresivno poslovno prakso (nezakonitimi računi za stroške recepcije) prežene iz neprofitnega stanovanja, saj glede na svoje eksistencialne zmožnosti teh zaračunanih stroškov ne more kriti. Stroški recepcije so izključna posledica spremembe namembnosti dela stanovanjske stavbe v hotel in v zvezi z njihovim plačilom nima sklenjene nobene pogodbe ali dogovora s stranko z interesom, zato so izstavljeni računi za te stroške nezakoniti. Zaključki drugostopenjskega organa, da ni pravno formalno varovan v okviru inšpekcijskega postopka, so napačni, sam pa tudi nima drugega pravnega sredstva, na podlagi katerega bi lahko dosegel zakonito stanje in prepoved izstavljanja nezakonitih računov. Z odpravo prvostopenjske odločbe je poseženo v njegov pravni položaj in pravice, saj je primoran trpeti nezakonite posege in pritiske stranke z interesom ter njeno agresivno poslovno prakso s tem, ko mu mesečno izstavlja nezakonite račune za storitve, ki jih ni naročil. Drugostopenjski organ se tudi ni opredelil do ugotovitev prvostopenjskega organa in ni upošteval predloženih listih. Izpodbijane odločbe se ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Predlaga, naj sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na obrazložitev drugostopenjske odločbe in dodaja, da ima v postopku inšpekcijskega nadzora načeloma položaj stranke le zavezanec, ne pa tudi vlagatelj prijave, kar tožnik je. V postopkih, ki se vodijo na podlagi drugega odstavka 12. člena ZVPNPP, posamezen potrošnik ne more biti stranski udeleženec. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrže.

4. Stranka z interesom se v odgovoru na tožbo sklicuje na svoje navedbe iz pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo. Dodaja, da se ne ukvarja z upravljanjem večstanovanjskih ali drugih stavb, temveč le z dejavnostjo nudenja hotelskih in gostinskih uslug. Z računi, ki so bili izdani tožniku, je le prefakturirala stroške, ki v skladu z najemno pogodbo z dne 1. 4. 1992 sorazmerno odpadejo nanj, pri tem pa ne gre za direktno zaračunavanje neke storitve tožniku. Lastnika stavbe sta se namreč odločila uvesti režim recepcije za celotno stavbo in v izogib podvajanju recepcijske službe ter zaradi racionalizacije stroškov je bila sprejeta odločitev, da se recepcijska služba zagotavlja z enotno recepcijo, dejanski strošek pa razdeli po površinskem ključu, o čemer je bil tožnik tudi obveščen. Odnos s tožnikom je tako izključno civilnopravne narave. Inšpektorat tako ni imel pravne podlage za ukrepanje po 12. členu ZVPNPP, zato je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Predlaga, naj sodišče zavrne tožbeni zahtevek kot neutemeljen, tožniku pa naloži povrnitev stroškov postopka.

5. Tožnik in stranka z interesom v svoji naknadni pripravljalni vlogi v bistvenem ponavljata stališča in navedbe ter pojasnjujeta svoja naziranja.

7. Sodišče mora v skladu s 36. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) preveriti, ali so za meritorno obravnavo tožbe podane procesne predpostavke, opredeljene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, na katere mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. V 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka.

8. Za predmetni upravni spor je pravno relevantno vprašanje, ali je imel tožnik v postopku izdaje izpodbijane odločbe, izdane v zadevi inšpekcijskega nadzora, status stranskega udeleženca. Po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 je v upravnem sporu namreč tožnik samo tista oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta; zato je od rešitve prej navedenega vprašanja odvisno, ali tožnik izkazuje procesno legitimacijo za vložitev tožbe.

9. Po četrtem odstavku 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) ima v inšpekcijskem postopku položaj stranke v postopku samo zavezanec (42. člen ZUP) kot pasivna stranka (ker se inšpekcijski postopek začne in vodi po uradni dolžnosti, aktivne stranke v tem postopku ni); vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranskega udeleženca. Po citirani izrecni zakonski določbi tako tisti, ki vloži prijavo, na tej podlagi ne pridobi položaja stranskega udeleženca. Lahko pa položaj stranskega udeleženca v postopku pridobi, če izkaže, da je oseba, katere pravne koristi so z ukrepanjem inšpekcijskega organa prizadete (43. člen ZUP). Prizadetost v pravnih koristih pa mora v postopku izkazati in inšpektor jo mora v posameznem postopku, da bi tak status formalno, z izdajo sklepa, priznal, ugotoviti

10. Kot izhaja iz podatkov upravnega spisa, tožnik v konkretnem upravnem postopku inšpekcijskega nadzora, ki se je vodil zoper stranko z interesom kot zavezanko, ni imel priznanega položaja stranskega udeleženca. Iz upravnega spisa namreč ne izhaja, da bi bil tožniku z upravnim aktom formalno priznan status stranskega udeleženca; iz spisnih podatkov niti ne izhaja, da bi tožnik vložil zahtevo za udeležbo v postopku (kot stranski udeleženec). Iz izpodbijane odločbe in podatkov spisa je tudi razvidno, da je bila izpodbijana odločba izdana in (osebno) vročena (v skladu ZUP) samo stranki z interesom v tem upravnem sporu, ne pa (tudi) tožniku. Enako velja tudi glede prvostopenjske odločbe

. Tako tudi že iz samega vročanja odločb (ki niso bile vročene tožniku) izhaja, da organa tožnika nista štela za stranskega udeleženca v postopku. Sicer pa tožnik tudi ne trdi, da bi mu bila izpodbijana odločba (formalno) vročena, niti ne izkaže, da bi mu bil v predhodnem upravnem postopku formalno - z izdajo sklepa ali vročitvijo prvostopenjske odločbe na podlagi zahteve po 229. členu ZUP - priznan položaj stranskega udeleženca.

11. Kolikor se tožnik sklicuje na to, da mu je drugostopenjski organ na podlagi dopisa z dne 17. 9. 2018 v pritožbenem postopku omogočil podajo pojasnil ali pripomb, sodišče dodaja, da ni mogoče šteti, da bi tožnik s tem pridobil položaj stranskega udeleženca v postopku inšpekcijskega nadzora, vodenega zoper stranko z interesom. Navedena okoliščina namreč ne zadošča za sklep, da ga je organ štel za upravičenega udeleženca postopka in sama po sebi ne more predstavljati podlage za ugotovitev, da je bil tožniku (formalno) priznan status stranskega udeleženca v predhodnem inšpekcijskem postopku. Kot je sodišče že navedlo, pa tožnik tudi na podlagi prijav (kršitev) ni mogel pridobiti statusa stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku.

12. Ker torej v postopku izdaje izpodbijane odločbe tožnik ni imel formalno priznanega statusa stranskega udeleženca (ne pred prvostopenjskim in tudi ne pred drugostopenjskim organom), ne izpolnjuje pogoja za priznanje statusa tožnika v upravnem sporu, določenega v prvem odstavku 17. člena ZUS-1, in zato nima procesne legitimacije za sprožitev predmetnega upravnega spora zoper v tem postopku izdano izpodbijano odločbo. Glede na to je sodišče tožbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno moralo zavreči.

13. Ker je sodišče tožbo zavrglo že iz procesnega razloga, se do tožbenih navedb ni opredeljevalo. Iz istega razloga, ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, tudi ni razpisalo glavne obravnave in izvajalo dokazov.

14. Sodišče v zvezi s tožnikovimi navedbami, da izven upravnega spora nima drugega učinkovitega pravnega sredstva, še dodaja, da tožnik ostaja brez sodnega varstva v tem upravnem sporu v posledici svoje pasivnosti v upravnem postopku. Ni namreč zahteval priznanja položaja stranskega udeleženca v prvostopenjskem postopku ter izposloval sklepa o nepriznanju udeležbe; tak sklep bi namreč v upravnem sporu lahko izpodbijal (drugi odstavek 17. člena ZUS-1). Tožnik glede na podatke spisa tudi ni formalno zahteval vročitve prvostopenjske odločbe ter ni uveljavljal nemožnosti udeležbe v postopku s predlogom za obnovo postopka; tudi sklepa, s katerima bi bil zavrnjen v svojih navedenih zahtevah, bi v upravnem sporu namreč lahko izpodbijal.

15. Sodišče je odločilo po predsednici senata na podlagi tretjega odstavka 36. člena ZUS-1.

16. Odločitev o stroških tožnika in toženke temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

17. Sodišče je zavrnilo tudi stroškovni zahtevek stranke z interesom A. d. o. o. Ker ZUS-1 ne ureja povrnitve stroškov postopka stranki z interesom, se uporablja 154. člen Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, povrniti nasprotni stranki in njenemu intervenientu stroške, pri čemer se v skladu s prvim odstavkom 155. člena ZPP povrnejo le potrebni stroški. Glede na to je treba ugotoviti, ali so navedbe stranke z interesom take, da so bile pomembne za razjasnitev zadeve oziroma, da so vplivale na odločitev sodišča. Po presoji sodišča stranka z interesom takšnih navedb ni podala, saj je sodišče glede na razloge za sprejeto odločitev lahko odločilo že na podlagi izpodbijane odločbe in spisne dokumentacije, tako da navedbe stranke z interesom, ki se je sicer zavzemala za zavrnitev tožbe, niso vplivale na odločitev sodišča. Zato stranki z interesom stroškov postopka ni mogoče priznati. Tako stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015.

Tako že ustaljena upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča RS, npr. sklep I Up 125/2015 z dne 27. 8. 2015, in drugi.

Tako Ustavno sodišče v odločbi Up-257/03 z dne 2. 10. 2003, Vrhovno sodišče v sodbi I Up 595/2004 z dne 21. 9. 2005

Po stališču Vrhovnega sodišča je mogoče pripisati pomen priznanja pravice, da se oseba udeležuje tujega postopka, tudi vročitvi prvostopenjskega akta, ki jo upravni organ opravi na podlagi zahteve iz drugega odstavka 229. člena ZUP (sklep I Up 27/2016 z dne 20. 4. 2016).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/1

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 24, 24/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 229

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.