UPRS Sodba IV U 205/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-09-03

Jasna Šegan (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Melita Ambrož

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

objekt za oglaševanje - inšpekcijski ukrep odstranitve objekta - soglasje za postavitev objekta za oglaševanje - državna cesta - soglasje pristojnega organa

Med strankama je nesporno dejstvo, da so sporni objekti postavljeni ob državni cesti, prav tako ni sporno, da tožeča stranka ni pridobila soglasja za njihovo postavitev od Direkcije za infrastrukturo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za infrastrukturo (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo zavezancu, družbi A. d.o.o., v tem upravnem sporu tožeči stranki, naložil odstranitev štirih objektov za obveščanje in oglaševanje, v območju državne ceste R2-430, odsek ... desno v smeri stacionaže v naselju Celje, in sicer dva objekta od km 7,436 do km 7,448 in dva objekta od km 7,457 do km 7,470, vsi postavljeni brez soglasja upravljalca ceste, t. j. Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo (točka 1 izreka). V točki 2 izreka je določil rok za izvedbo tega ukrepa, ki je najkasneje 30 dni od vročitve te odločbe, v točki 3 izreka pa zavezanki naložil, da mora prvostopenjski upravni organ obvestiti o izvršitvi navedenega ukrepa v roku treh dni po preteku roka iz prejšnje točke odločbe. V nadaljnjih točkah izreka izpodbijane odločbe je določeno, da stroški inšpekcijskega postopka niso nastali (točka 4 izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (točka 5 izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je inšpektorica za ceste prvostopenjskega upravnega organa opravila inšpekcijski nadzor nad izvajanjem predpisanih pogojev za postavljanje objektov in naprav za obveščanje in oglaševanje v območju državnih cest, pri čemer je ugotovila postavitev predmetnih objektov na navedeni lokaciji. Ti objekti stojijo na zemljišču s parc. št. ..., k. o. ..., lokacija postavitve pa predstavlja območje vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije in opreme, kot to določa drugi odstavek 7. člena Pravilnika o prometni signalizaciji in prometni opremi na cestah. Po ugotovitvah inšpekcijskega pregleda je Mestna občina Celje sicer izdala soglasje za postavitev „jumbo panojev“ z dne 30. 6. 2011, vendar le-to ne zajema lokacije in objektov, ki so predmet tega inšpekcijskega nadzora. Tožeča stranka je bila seznanjena z ugotovitvami prvostopenjskega upravnega organa in je na le-te podala pripombe, do katerih se je prvostopenjski upravni organ v izpodbijani odločbi opredelil. Pojasnil je, da soglasje Mestne občine Celje z dne 2. 8. 2010, na katerega se sklicuje tožeča stranka v izjasnitvi, ne zajema parcele št. ..., ampak je v soglasju navedeno zemljišče s parc. št. ..., k. o. .... To soglasje ureja postavitev objektov v varovalnem pasu občinskih cest, ne nanaša pa se na postavitev objektov ob državni cesti, kot jih je določal takrat veljavni Zakon o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC). Po določbah tega zakona so se lahko objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju postavljali le zunaj območja vzdolž cestišča, določenega za postavitev prometne signalizacije. Po zaključku prvostopenjskega upravnega organa tako tožeča stranka soglasja za postavitev objektov za oglaševanje v času veljavnosti starega zakona, t. j. ZJC ni pridobila, soglasja pa ni pridobila niti po novem zakonu, t. j. Zakonu o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), ker ga na tej lokaciji ni mogoče pridobiti, saj gre za območje vzdolž cestišča, določeno za postavitev prometne signalizacije. Ker so torej navedeni objekti postavljeni brez soglasja Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo oziroma občine, ki je bila pristojna za izdajo soglasij za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje po ZJC, ki je bil v veljavi do 30. 6. 2011, je prvostopenjski upravni organ odločil tako, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Tožeča stranka je zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za infrastrukturo kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo (prvi odstavek izreka drugostopenjske odločbe), pri tem pa ugotovilo, da posebni stroški v tem postopku niso nastali (drugi odstavek izreka). Pritožbeni organ se sklicuje na razloge, ki jih je navedel že prvostopenjski upravni organ, pri tem pa dodatno navaja, da je tožeča stranka sporne objekte postavila tudi v nasprotju s 56. členom Pravilnika o projektiranju cest, ker jih je postavila v območju manj kot 100 m od križišča. Ker so objekti postavljeni v nasprotju z navedenim členom tega pravilnika, ki je veljal tudi v času izdaje soglasij Mestne občine Celje in se uporablja tudi po uveljavitvi ZCes-1, so postavljeni nezakonito že iz tega razloga. Morebitno nepoznavanje predpisov organa, ki izdaja soglasje, ne more vplivati na zakonitost postavljenega objekta oziroma njegovo skladnost z veljavnimi predpisi. Nenazadnje izdana soglasja tudi ne morejo veljati v nedogled, če so postavljena v nasprotju s predpisi, ki zagotavljajo varnost prometa. Glede izdanih soglasij drugostopenjski upravni organ navaja, da je za eno soglasje že sama tožeča stranka ob izjasnitvi navedla, da se ne nanaša na predmetne objekte, pri drugem soglasju pa ne gre za pomoto, ker bi lahko tožeča stranka zahtevala popravo pomote, pa tega ni storila. Za veljavnost navedenih soglasij je pomembna tudi navedba občine, da sta bili soglasji izdani pod pogojem, da stranka pridobi tudi dovoljenje za oglaševanje v Mestni občini Celje, kar pa ni pridobila.

4. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in zmotne ugotovitve dejanskega stanja.

5. Tožeča stranka zatrjuje, da sta tako prvostopenjski kot drugostopenjski upravni organ napačno ugotovila dejansko stanje s tem, ko sta ugotovila, da soglasje Mestne občine Celje z dne 21. 6. 2010, ki ga je tožeča stranka upravnim organom predložila v predhodnem upravnem postopku, ne ureja pogojev za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti. Soglasji navedene občine z dne 21. 6. 2010 in 30. 6. 2011 je treba po tožbenem stališču gledati celovito in predvsem vsebinsko. Tako ni dvoma, da sta obe izdani kot soglasji za postavitev objektov ob državnih cestah (kot tudi občinskih).

6. Nadalje tožeča stranka navaja, da se soglasje Mestne občine Celje z dne 21. 6. 2010 nanaša tudi na parcelo št. ..., k. o. ..., ker je več kot očitno, da gre v zapisu zemljišča v soglasju (št. ...) za tiskarsko napako. Takšna parcela namreč sploh ne obstaja, obstaja pa parcela št. ..., k. o. .... Tožeča stranka popravka te tiskarske napake v soglasju ni zahtevala, saj te napake ni opazila.

7. Tožeča stranka v tožbi navaja tudi, da je drugostopenjski upravni organ pritrdil odločitvi prvostopenjskega organa, pri tem pa povsem neutemeljeno in brez kakršnekoli podlage potrdil pravilnost izpodbijane odločbe tudi s stališča zagotavljanja varnosti v prometu, za katero mora tožena stranka skrbeti skladno z določbami 66. člena ZCes-1. V zvezi s tem tožeča stranka pojasnjuje cilj oglaševanja, ki je v informiranju in ozaveščanju potrošnika o produktih in storitvah ter s tem povečanje prodaje, tržnega deleža in izboljšanje ugleda določenega podjetja in ne kakršnokoli zmanjševanje varnosti na javnih cestah. Navaja, da je predvsem voznik tisti, ki mora paziti, da pri vožnji ne ogroža drugih udeležencev v prometu, poleg tega je na cestah in ob njih že na splošno dovolj distrakcij, ki odvračajo pozornost voznikov, ki jih je praktično nemogoče regulirati (naravno okolje, stavbe, cestna infrastruktura, druga vozila, prelepljena z oglasnimi sporočili ipd.).

8. Nadaljnji tožbeni ugovor je v napačno uporabljeni pravni podlagi, t. j. Pravilnika o projektiranju cest, na katerega se v svoji odločbi sklicuje drugostopenjski upravni organ. Sklicevanje na navedeni pravilnik je po tožbenem zatrjevanju neutemeljeno, ker je ta pravilnik prenehal veljati z dnem uveljavitve ZCes-1, t. j. 1. 4. 2011. ZCes-1 v 125. členu določa, da z dnem uveljavitve ZCes-1 preneha veljati tudi ta pravilnik, ki pa se do uveljavitve ustreznih predpisov na podlagi tega zakona uporablja še naprej, v kolikor ni v nasprotju z ZCes-1. Tožeča stranka zatrjuje, da je navedeni pravilnik v nasprotju s tretjim in petim odstavkom ZCes-1, ker omejuje možnost postavljanja objektov obveščanja in oglaševanja, kot jo določa ZCes-1. Po tožbenem stališču je navedeni pravilnik v nasprotju z ZCes-1, ker v 56. členu določa odmik konstrukcije in objekta za obveščanje ali oglaševanje od vozišča in križišča, iz 78. člena ZCes-1 pa izhaja, da postavljanje teh objektov znotraj naselij ni omejeno. Tako pravilnik neutemeljeno oži določbe ZCes-1, kar podzakonski akt, ki je hierarhično nižji zakonu in mora biti v skladu z zakonom, ne more in ne sme.

9. Določbe predmetnega pravilnika ne bi smele biti uporabljene, tudi če bi šteli, da pravilnik na podlagi določb 125. člena ZCes-1 še vedno velja. Pravilnik je bil namreč sprejet na podlagi ZJC, ki urejanja postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje sploh ni omogočal. Tako vsebina pravilnika protiustavno in nezakonito širi določbe ZJC. Pravilnik je po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov, kar pomeni, da se pravilniki sprejemajo za izvrševanje zakona, kar predpostavlja njihovo vsebinsko vezanost na zakon. Zakonske podlage za izdajo podzakonskega predpisa za urejanje področja obveščanja in oglaševanja ob državnih – javnih cestah ni bilo, tako da se tega področja tudi ni dalo urediti s 56. členom tega pravilnika. Poleg tega objekte za oglaševanje opredeljujeta Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) ter Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost in Uredba o spremembah in dopolnitvah te uredbe, zato jih s podzakonskimi predpisi ni moč opredeliti kot elemente prometne signalizacije in opreme cest, ki so sicer definirani v 56. členu pravilnika.

10. Tožeča stranka še navaja, da je prvostopenjski upravni organ v uvodu odločbe navedel, da med drugim odloča tudi na podlagi 78. člena ZCes-1, vendar svoje odločitve ni utemeljil na navedenem predpisu, ampak na neveljavnih določbah Pravilnika o projektiranju cest, s čimer je zmotno uporabil materialno pravo.

11. Tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo, v zvezi z odločbo pritožbenega organa, odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka tožeče stranke.

12. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis. Odgovora na tožbo ni podala, je pa navedla, da posebej na tožbo ne bo odgovarjala, ker je vse argumente za izpodbijano odločitev navedla v obeh odločbah.

14. Po pregledu izpodbijanega akta sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in skladna z določbami predpisov, na katere se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi je v obrazložitvi izpodbijanega akta odločitev pojasnil prvostopenjski upravni organ, ter se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tudi sklicuje. V zvezi s tožbenimi navedbami pa pojasnjuje v nadaljevanju navedena dejstva.

15. Predmet sodne presoje v obravnavanem upravnem sporu je odločba prvostopenjskega upravnega organa, s katero je bilo tožeči stranki naloženo, da odstrani štiri objekte za obveščanje in oglaševanje, ki so postavljeni ob predmetni državni cesti v Celju, v pasu, predpisanem za postavitev prometne signalizacije. Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1, v skladu s katero inšpektor za ceste odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju državne ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Drugostopenjski upravni organ je dopolnil prvostopenjsko odločbo z navedbo, da je tožeča stranka sporne objekte postavila tudi v nasprotju s 56. členom Pravilnika o projektiranju cest, ker jih je postavila v območju manj kot 100 m od križišča.

16. Obveščanje in oglaševanje ob državni cesti ureja določba 78. člena ZCes-1, ki v tretjem odstavku določa, da se objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije. V petem odstavku tega člena je določeno, da soglasje za postavitev objektov iz drugega in tretjega odstavka tega člena, katerih gradnja je predvidena v območju državne ceste, izda direkcija na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, razen v primeru obvestila, namenjenega izboljšanju prometne varnosti, katerega postavitev se odredi z delovnim nalogom direkcije.

17. Po zatrjevanju tožeče stranke so bili predmetni objekti postavljeni pred uveljavitvijo ZCes-1, ki je začel veljati 1. 4. 2011, uporablja pa se od 1. 7. 2011. Pred tem je pogoje za postavitev objektov za oglaševanje ob državnih cestah urejal ZJC, in sicer v 68. členu. Po presoji sodišča je inšpekcijski organ pravilno postopal po določbah sedaj veljavnega ZCes-1. Z dnem uveljavitve ZCes-1 je namreč prenehal veljati ZJC. Novi zakon v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred 1. 4. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, s katero je bilo izdajanje soglasij za oglaševalske objekte, ki stojijo ob državnih cestah znotraj naselij, preneseno z občine na državo. To posledično pomeni, da bi tožeča stranka za sporne objekte morala pridobiti soglasje Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo, kot to določa peti odstavek 78. člena ZCes-1.

18. Sodišče ugotavlja, da je med strankama nesporno dejstvo, da so predmetni objekti postavljeni ob državni cesti, prav tako ni sporno, da tožeča stranka ni pridobila soglasja za njihovo postavitev od navedene direkcije. Tožeča stranka bi torej po presoji sodišča zaradi lokacije postavitve, ki za postavitev teh objektov zahteva pridobitev soglasja direkcije (kot to določa zgoraj navedeni peti odstavek 78. člena ZCes-1), morala to soglasje pridobiti, kar ni storila. Izdani soglasji občine pa tega soglasja (soglasja navedene direkcije) ne moreta nadomestiti. Poleg tega sodišče pripominja, da tudi iz vsebine soglasij občine (ki sicer glede na povedano v obravnavani zadevi nista relevantni) izhaja, da se nanašata na občinske ceste, v predmetni zadevi pa gre za postavitev objektov za oglaševanje ob državni cesti.

19. Iz navedenega razloga sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene ugovore, ki se nanašajo na zatrjevanje tožeče stranke, da so sporni objekti postavljeni s soglasjem Mestne občine Celje, in tudi tožbene ugovore, ki so povezani z izdajo tega soglasja (potreba po celoviti in vsebinski presoji obeh izdanih soglasij, tiskarska napaka pri zapisu parcelne številke). Ker tožeča stranka nesporno ni pridobila potrebnega soglasja navedene direkcije za postavitev spornih objektov, sodišče kot nerelevantne zavrača tožbene ugovore o cilju oglaševanja v povezavi z zagotavljanjem varnosti v prometu. Sodišče se ne opredeljuje do tožbenih navedb, ki se nanašajo na zatrjevano nepravilno uporabo Pravilnika o projektiranju cest, ki ga je kot dodatni argument za pravilnost odločitve prvostopenjskega upravnega organa uporabil pritožbeni organ, ker predstavlja zadostno podlago za izrek navedenega inšpekcijskega ukrepa že zgoraj navedeni razlog, ki je ustrezno obrazložen v izpodbijani odločbi.

20. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter izdana po pravilno opravljenem postopku, sodišče pa v postopku pred njeno izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega upravnega akta, med tožečo in toženo stranko ni sporno, dokazi pa so bili izvedeni in pravilno presojeni že v postopku izdaje izpodbijanega akta (59. člen v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1). Poleg tega glavne obravnave tudi ni predlagala nobena od strank v postopku.

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 78, 78/3, 78/5, 118, 118/1, 118/1-6

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 68

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.