UPRS Sodba I U 2405/2017-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-12-18

dr. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

javni uslužbenec - strokovni delavec na področju vzgoje in izobraževanja - napredovanje v naziv - pogoji za napredovanje v naziv - dodatno strokovno delo - direktor javnega zavoda - dejavnost zavoda - izobraževalni program

Zgolj z dejansko izvedbo dejavnosti vzgoje in izobraževanja zavod ne izpolnjuje pogojev, da se lahko šteje za vzgojno izobraževalni zavod, temveč mora poleg navedenega izkazati, da kot pretežno dejavnost izvaja javno veljavne izobraževalne programe, česar pa tožnik ni zatrjeval niti izkazal. Zato JZZ C. ni vzgojno izobraževalni zavod, kar posledično pomeni, da tožnik, zaposlen na delovnem mestu direktor JZZ C., tedaj ni bil zaposlen na področju vzgoje in izobraževanja. Ker se opravljeno dodatno strokovno delo vrednoti in točkuje glede na to, na katerem področju je bil strokovni delavec, ravnatelj oziroma direktor zaposlen v času, ko je dodatno strokovno delo opravil in ker Pravilnika kot pogoj za napredovanje v naziv določa zaposlitev direktorja na področju vzgoje in izobraževanja ter se upošteva zaposlitev na delovnem mestu v času oprave dodatnega strokovnega dela, tožnik pa v letih 2006 in 2007, ko je opravil obravnavane javne prireditve, ni bil zaposlen na področju vzgoje in izobraževanja, le-teh ni mogoče upoštevati kot dodatno strokovno delo pri vrednotenju tožnikovega dela napredovanje v naziv.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z uvodoma navedeno odločbo zavrnila predlog ravnatelja, Srednja E. šola, za napredovanje tožnika v naziv svetovalec.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je imel tožnik naziv mentor najmanj 4 leta in je bil uspešen pri svojem delu. Po dopolnitvi predloga z dodatnimi dokazili o opravljenih programih nadaljnjega izobraževanja in usposabljanja je sicer izkazal najmanj 5 točk za končane programe nadaljnjega izobraževanja in usposabljanja, vendar ni izkazal opravljenih različnih dodatnih strokovnih del, s katerimi bi zbral najmanj 18 točk, od tega najmanj 9 točk za dodatna strokovna dela, ki so v skladu s Pravilnikom o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (v nadaljevanju: Pravilnik) ovrednotena z dvema ali več točkami. Z opravljenim dodatnim strokovnim delom je izkazal 9 točk po a) razdelku prvega odstavka 20. člena Pravilnika, v skladu s katerim je toženka med drugim po 27. alineji tožniku priznala mentorstvo učencem pri raziskovalni nalogi na ... srečanju mladih raziskovalcev in mentorjev mesta A.. S priznanjem zgolj ene točke za navedeno strokovno delo je toženka delno zavrnila predlog za napredovanje tožnika, naj se navedeno delo ovrednoti z 2 točkama po 5. alineji b) razdelka prvega odstavka 20. člena Pravilnika, z utemeljitvijo, da iz dokazil ni razvidno mentorstvo učencem ali udeležencem izobraževanja in usposabljanja v okviru izvenšolskih raziskovalnih projektov na državni ali mednarodni ravni, kot to določa 5. alineja b) razdelka prvega odstavka 20. člena Pravilnika. Tožnik ni niti po pozivu z dodatnimi dokazili izkazal zahtevanega števila točk za dodatna strokovna dela, ki se v skladu z 20. členom Pravilnika vrednotijo z najmanj dvema točkama. Vrednotiti ni bilo mogoče organizacije javnih prireditev B. (... 6. 2006 – ... 7. 2006), obisk predsednika države RS (14. 3. 2006) in praznovanje obletnice zavoda (leta 2007), ki jih je opravil v času vodenja javnega zdravstvenega zavoda C. (v nadaljevanju: JZZ C.), s tem, da je tožnik opravljal vodstveno delo direktorja Javnega zdravstvenega zavoda JZZ C., ki ni bil nikoli vpisan v razvid izvajalcev javno veljavnih vzgojno izobraževalnih programov, tako da tožnik v času dela na delovnem mestu direktorja JZZ C. ni opravljal dela strokovnega delavca v vrtcu ali šoli, ki je vpisana v razvid, zato ni mogel opravljati dejavnosti vzgoje in izobraževanja v skladu z Zakonom o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju: ZOFVI) in Pravilnikom. Navedena strokovna dela pa ni mogoče vrednotiti tudi zato, ker potrdilo ni v skladu s 33. alinejo b) razdelka prvega odstavka 20. člena Pravilnika. Ker tedaj tožnik ni opravljal dela strokovnega delavca v skladu z ZOFVI, tedanjega dodatnega strokovnega dela ni mogoče šteti med dodatno strokovno delo v skladu s Pravilnikom. Ker tožnik ni izpolnjeval vseh pogojev za napredovanje kumulativno, je toženka predlog za njegovo napredovanje v naziv svetovalec zavrnila.

3. Tožnik je vložil tožbo zaradi nepravilne uporabe ZOFVI in Pravilnika, zaradi kršitev določb postopka in zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, saj mu toženka ni priznala dodatnega strokovnega dela povezanega z vzgojno izobraževalnim delom v JZZ C. po b) razdelku 20. člena Pravilnika. Navaja, da je bil med ... 6. 2003 in ... 6. 2008 direktor JZZ C., ki je bil od ... 3. 2004 registriran za izvajanje dejavnosti vrtcev in predšolsko izobraževanje, osnovnošolsko splošno izobraževanje, dejavnost zavodov za izobraževanje otrok z motnjami v razvoju in drugo izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje. JZZ C. je bil javni zavod, ki ga je ustanovila Občina Č. in se je financiral predvsem z javnimi sredstvi. Glede na to, da je imel JZZ C. od leta 2004 dalje registrirane navedene dejavnosti, jih je tudi dejansko izvajal tako, da je poleg nekaterih zaposlenih učiteljev najemal učitelje tudi pri OŠ D.. JZZ C. sicer ni bil vpisan v razvid po ZOFVI, vendar je izpolnjeval pogoje po 33. členu ZOFVI za izvajanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, saj je imel zagotovljene strokovne delavce, ki so imeli predpisano izobrazbo, ustrezen prostor in opremo, prav tako pa se je pri izvajanju vzgoje in izobraževanja javno veljavni program izobraževanja dejansko izvajal. Kot direktor JZZ C. je tožnik imel vse pristojnosti, ki so opredeljene v 49. členu ZOFVI. Zato kot zmotno označuje stališče toženke, da tedanje dodatno strokovno delo tožnika, ki ga je izkazal s priloženimi dokazi v predlogu za napredovanje z dopolnitvami, ni povezano z vzgojno izobraževalnim delom v zavodu češ, da je JZZ C. javni zavod sui generis. Ob sklicevanju na sodno prakso VSRS II Ips 290/2016 in navedenih okoliščin glede JZZ C. tožnik navaja, da zgolj izostanek vpisa v razvid pri toženki ne more biti razlog, da se tožniku tedanje dodatno strokovno delo povezano v vzgojno izobraževalnim delom v zavodu JZZ C. ne bi upoštevalo, češ da je JZZ C. izpolnjeval vse pogoje, da bi bil vpisan v razvid. V zvezi z dokazili organizacije javnih prireditev v času vodenja oziroma dela na delovnem mestu direktorja JZZ C. tožnik meni, da je izkazal organizacijo in izvedbo javnih prireditev v kraju z učenci šol in mladostnikov s posebnimi potrebami namenjenih obeleževanju pomembnejših datumov kot dodatno strokovno delo v skladu s b) razdelku prvega odstavka 20. člena Pravilnika. Namen JZZ C. je zdravljenje predšolskih otrok v vrtcu in šoloobveznih otrok. Ker je zdravljenje dolgotrajno, pa navedeni zavod zagotavlja tudi izvajanje izobraževalnih programov. Dodaja, da je potrebno upoštevati tudi mentorstvo tožnika učenkama pri raziskovalni nalogi med 1. 9. 2012 in 20. 6. 2016, za kar je tožnik izkazal prejem 2 točk po 5. alineji b) razdelka 20. člena Pravilnika ter tako izpolnjuje pogoj iz 4. alineje prvega odstavka 9. člena Pravilnika. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek. Priglaša stroške postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe, ki jih obsežno povzema, prav tako tudi izpodbijano odločbo. Dodatno pojasnjuje, da je JZZ C. javni zdravstveni zavod, ustanovljen s strani Občine Č., ki v aktu o ustanovitvi sicer ima kot dodatno dejavnost navedeno tudi osnovnošolsko splošno izobraževanje in dejavnost vrtcev in predšolsko izobraževanje, vendar se slednja dejavnost v skladu s 34. členom ZOFVI lahko začne izvajati šele po vpisu v razvid, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za predšolsko vzgojo oziroma šolstvo (sedaj tožena stranka). ZOFVI izvajanje javno veljavnih programov pogojuje z vpisom v razvid, saj je le tako zagotovljeno, da se vzpostavijo zakoniti pogoji za izvajanje vzgoje oziroma izobraževanja in s tem zagotovijo pravice udeležencem vzgojno izobraževalne dejavnosti v skladu z ZOFVI. Meni, da je mogoče določbe ZOFVI, ki urejajo položaj strokovnih delavcev v vzgoji in izobraževanju, razumeti le na način, da se te določbe uporabljajo za primere, ko gre za strokovne delavce, zaposlene v vzgojno izobraževanih zavodih, ki so ustanovljeni in izpolnjujejo pogoje za izvajanje vzgojno izobraževalnega procesa. JZZ C. ni nikoli bil vpisan v razvid, zato ne izvaja vzgojno izobraževalne dejavnosti v skladu z ZOFVI, posledično pa zaposlenim v tem programu ni mogoče priznavati pravic, ki jih imajo strokovni delavci v skladu z ZOFVI. JZZ C. glede na neizpolnjevanje pogojev za izvajanje vzgojno izobraževalne dejavnosti ni sam izvajal te dejavnosti, ampak so jo izvajali učitelji OŠ D., katerim je nadrejen ravnatelj OŠ D.. Dodatno pojasnjuje, da je pred izdajo odločbe ugotovila, da je bil tožnik v času izvajanja prireditev, ki jih uveljavlja, zaposlen na delovnem mestu direktorja v JZZ C., zato ne izpolnjuje pogoja iz drugega odstavka 105. člena ZOFVI in 2. člena Pravilnika v povezavi s 34. členom ZOFVI, saj JZZ C. ni šola niti vrtec, ki bi izvajala javno veljavni vzgojno izobraževalni program, niti ni bil tožnik v času dela v JZZ C. na delovnem mestu strokovnega delavca v javnem vzgojno izobraževalnem zavodu oziroma ni bil ravnatelj ali direktor takšnega javno izobraževalnega zavoda. Sklicevanje na sklep Vrhovnega sodišča II Ips 290/2016 je neutemeljeno, saj v obravnavanem primeru ne gre za neurejen položaj glede napredovanja delavcev v vzgoji in izobraževanju. V zvezi z mentorstvom učencem pri raziskovalni nalogi na .... srečanju mladih raziskovalcev in mentorjev mesta A. pa ne izpolnjuje pogojev po 5. alineji b) razdelka prvega odstavka 20. člena Pravilnika, saj navedeni projekt ni bil izveden na državni ali mednarodni ravni, pač pa na lokalni ravni. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

6. V skladu s prvim odstavkom 9. člena Pravilnika lahko v naziv svetovalec napreduje ravnatelj oziroma direktor, ki je imel naziv mentor najmanj 4 leta, je uspešen pri svojem delu, je uspešno končal programe nadaljnjega izobraževanja in usposabljanja v vzgoji in izobraževanju oziroma pridobil dodatna funkcionalna znanja, s katerimi lahko v skladu s tem pravilnikom izkaže najmanj 5 točk, in je opravil različna dodatna strokovne dela in izbral najmanj 18 točk, od tega najmanj 9 točk za dodatna strokovna dela, ki so v skladu s Pravilnikom ovrednotena z dvema ali več točkami.

7. Po vpogledu podatkov predloženega upravnega spisa, tožbe in odgovora na tožbo je sodišče ugotovilo, da med strankama niso sporna sledeča relevantna dejstva:

- da je bil tožnik v času vložitve predloga zaposlen pri srednji šoli E. kot učitelj strokovnih predmetov;

- da je bil tožnik v obdobju od .... 6. 2003 do .... 8. 2008 zaposlen kot v. d. direktor oziroma direktor v JZZ C.;

- da je JZZ C. javni zdravstveni zavod, ki ima v Odloku o ustanovitvi JZZ C. od 11. 3. 2004 kot dodatno dejavnost navedeno predšolsko vzgojo, osnovnošolsko izobraževanje in srednješolsko poklicno in strokovno izobraževanje;

- da MKZ ... ni vpisan v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja;

- da je tožnik organiziral tri javne prireditve v kraju z učenci dveh vzgojno izobraževanih obdobij, v času ko je kot direktor vodil JZZ C., in sicer javno prireditev B. med 6. 2006 in 7. 2006, obisk predsednika države RS dne 14. 3. 2006 in obletnice zavoda leta 2007;

- da je tožnik opravil mentorstvo učencem pri raziskovalni nalogi na 26. srečanju mladih raziskovalcev in mentorjev mesta A..

8. Zakonsko podlago za napredovanje strokovnih delavcev v vzgoji in izobraževanju v nazive določa 105. člen ZOFVI, ki v drugem in tretjem odstavku določa, da lahko vzgojitelj, učitelj, organizator izobraževanja, svetovalni delavec, knjižničar, ravnatelj, direktor in pomočnik ravnatelja ter predavatelji višjih šol napredujejo v naziv mentor, svetovalec in svetnik. Na podlagi četrtega odstavka 105. člena ZOFVI je bil sprejet Pravilnik, ki podrobneje opredeljuje pogoje in način napredovanja strokovnih delavcev v vzgoji in izobraževanju v nazive. Pravilnik v 2. členu določa, da lahko v posamezni naziv napredujejo strokovni delavci, ravnatelji oziroma direktorji, ki so zaposleni na področju vzgoje in izobraževanja ter izpolnjujejo z zakonom in drugimi predpisi določene pogoje za strokovne delavce, ravnatelje oziroma direktorje. Po določilih ZOFVI in Pravilnika tožena stranka odloča le o napredovanju strokovnih delavcev, ki so zaposleni na področju vzgoje in izobraževanja ter izvajajo vzgojno izobraževalno delo v skladu z ZOFVI in javno veljavnimi programi. Ker je bil tožnik ob vložitvi predloga zaposlen kot učitelj strokovno tehničnih predmetov na srednji E. šoli, je toženka ravnala pravilno s tem, ko je odločala o predlogu za njegovo napredovanje v naziv svetovalca.

9. Po mnenju sodišča je odločitev toženke, da v konkretnem primeru zavrne predlog za napredovanje tožnika, pravilna in zakonita. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožnik z opravljenimi dodatnimi strokovnimi deli, ki se po pravilniku točkujejo z najmanj dvema točkama, zbral zadostno število točk za napredovanje v naziv svetovalec. V predlogu za napredovanje v naziv svetovalec je namreč kot dodatno strokovno delo med drugim navedena organizacija in izvedba treh javnih prireditev v kraju z učenci prvih dveh vzgojno izobraževalnih obdobij ali z učenci šol in zavodov za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami, namenjene obeleževanju pomembnejših datumov, pri čemer naj se vsaka javna prireditev točkuje z dvema točkama po b) razdelku prvega odstavka 20. člena Pravilnika, navedena dodatna strokovna dela pa je tožnik opravil kot direktor JZZ C., ki je javni zdravstveni zavod (potrdilo JZZ C. z dne 16. 6. 2019 in dopolnitev predloga z dne 8. 5. 2017). V tej zadevi je torej sporno, ali se lahko kot dodatno strokovno delo vrednoti in točkuje tisto delo, ki ga je tožnik opravil kot direktor javnega zdravstvenega zavoda. Tožnik sicer navaja, da je JZZ C. dejavnost vzgoje in izobraževanja dejansko opravljalo, česar toženka ne prereka in je med strankama nesporno dejstvo, vendar tožnik ni niti zatrjeval in tudi ni izkazal, da bi javni zdravstveni zavod JZZ C. kot pretežno dejavnost izvajal javno veljavne izobraževalne programe. Zato v skladu s prvim odstavkom 8. člena ZOFVI

JZZ C. ni vzgojno izobraževalni zavod, kar posledično pomeni, da tožnik, zaposlen na delovnem mestu direktor JZZ C., tedaj ni bil zaposlen na področju vzgoje in izobraževanja. Ker se v skladu s prvim odstavkom 14. člena Pravilnika opravljeno dodatno strokovno delo vrednoti in točkuje v skladu z 20. členom Pravilnika glede na to, na katerem področju je bil strokovni delavec, ravnatelj oziroma direktor zaposlen v času, ko je dodatno strokovno delo opravil in ker 1. in 2. člen Pravilnika kot pogoj za napredovanje v naziv določa zaposlitev direktorja na področju vzgoje in izobraževanja ter se upošteva zaposlitev na delovnem mestu v času oprave dodatnega strokovnega dela, tožnik pa v letih 2006 in 2007, ko je opravil obravnavane javne prireditve, ni bil zaposlen na področju vzgoje in izobraževanja, le-teh ni mogoče upoštevati kot dodatno strokovno delo pri vrednotenju tožnikovega dela napredovanje v naziv.

10. Sodišče ni sledilo tožbenim navedbam, da je JZZ C. javni zavod "sui generis", saj, kot obrazloženo v predhodni točki obrazložitve, zgolj z dejansko izvedbo dejavnosti vzgoje in izobraževanja zavod ne izpolnjuje pogojev, da se lahko šteje za vzgojno izobraževalni zavod, temveč mora poleg navedenega izkazati, da kot pretežno dejavnost izvaja javno veljavne izobraževalne programe, česar pa tožnik ni zatrjeval niti izkazal. Prav tako je neutemeljeno sklicevanje na sklep Vrhovnega sodišča RS II Ips 290/2016 v zvezi z uporabo analogije, saj je v navedenem sklepu odločalo o roku za izpodbijanje izjave o priznanju očetovstva, predmet obravnavane zadeve pa je napredovanje v pedagoški naziv, pri čemer ZOFVI in Pravilnik jasno določata, kateri zaposleni v vzgoji in izobraževanju in pod katerimi pogoji lahko napredujejo v naziv.

11. Tožbena navedba, da je tožnik z mentorstvom učenkama pri raziskovalni nalogi med 1. 9. 2012 in 20. 6. 2016 izkazal dve točki po 5. alineji b) razdelka 20. člena Pravilnika, ni utemeljena, saj je toženka pravilno in zakonito za navedeno dodatno strokovno delo priznala le eno točko po 27. alineji a) razdelka prvega odstavka 20. člena Pravilnika, ki z eno točko vrednoti in točkuje mentorstvo petim učencem ali drugim udeležencem izobraževanja in usposabljanja v okviru izvenšolskih raziskovalnih projektov, organiziranih na lokalni ravni. V skladu s 5. alinejo b) razdelka prvega odstavka 20. člena Pravilnika se namreč z dvema točkama vrednoti in točkuje mentorstvo učencem ali drugim udeležencem izobraževanja in usposabljanja v okviru izvenšolskih raziskovalnih projektov na državni ali mednarodni ravni. Mentorstvo učencem pri raziskovalni nalogi na .... srečanju mladih raziskovalcev in mentorjev mesta A. je bilo namreč organizirano na lokalni ravni, ne pa na državni ali mednarodni ravni.

12. Ker je glede na navedeno izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Sodišče je o zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker je pri tej zadevi sporna le pravna presoja dejstev, glede katerih je sodišče ocenilo, da med strankama postopka niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1) in ker tožnik v tožbi niti ni predlagal izvedbe glavne obravnave.

14. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1.

Prvi odstavek 8. člena ZOFVI določa, da so vzgojno izobraževalni zavodi tisti zavodi, ki kot pretežno dejavnost izvajajo programe za predšolske otroke, javno veljavne izobraževalne programe, javno veljavne vzgojne programe domov za učence in dijaških domov in javno veljavne programe za predšolske otroke s posebnimi potrebami oziroma programe vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami.

Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (1996) - ZOFVI  - člen 8, 8/1, 105, 105/2, 105/3, 105/4

Pravilnik o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (2002) - člen 1, 2, 9, 9/1, 14, 20, 20/1, 20/1-b

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.