UPRS Sodba II U 333/2018-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-12-10

Violeta Tručl (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Mojca Medved Ladinek

neposredna plačila v kmetijstvu - tek roka - prepozna vloga - zahtevek - sprememba obveznosti - podaljšanje roka

ZKme-1 in Uredba o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 sta enotna tako glede pravočasnosti vložitve zahtevkov za izplačilo, kot tudi glede pravočasnosti vložitve zahtevka za spremembo časovne dinamike vlaganja zahtevkov za izplačilo. Oba zahtevka je treba vložiti do poteka roka določenega za izpolnitev obveznosti v odločbi o dodelitvi sredstev.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo in sklepom je Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) odločila, da se vloga tožnice z dne 5. 9. 2017 v delu, ki se nanaša na prvi zahtevek za izplačilo sredstev iz odločbe št. 33141-1093/2016/7 z dne 9. 12. 2016 zavrže kot prepozna. V točki 2 je odločila, da se v odločbi št. 33141-1039/2016/7 z dne 9. 12. 2016 spremeni 2. točka izreka, tako da se glasi: „Drugi zahtevek za izplačilo, skupaj s prilogami, mora biti vložen na način opredeljen v Javnem razpisu in skladno s časovno dinamiko: - drugi zahtevek do 19. 2. 2019 v znesku 1.467,60 EUR.“ ter v točki 3, da se združitev dveh zahtevkov v enega ne odobri.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Agencija z odločbo o pravici do sredstev, št. 33141-1039/2016/7 z dne 9. 12. 2016 tožeči stranki odobrila vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz podukrepa št. M04.2 Podpora za naložbe v predelavo trženje, oz. razvoj kmetijskih proizvodov, ki je bil razpisan z Javnim razpisom za podukrep 4.2 Podpora za naložbe v predelavo, trženje oziroma razvoj kmetijskih proizvodov za leto 2016 (v nadaljevanju Javni razpis), pri čemer so se sredstva iz podukrepa št. M04.2 odobrila po postopku in pod pogoji, kot so navedeni v Uredbi in Javnem razpisu. Tožnica je dne 5. 9. 2017 na Agencijo vložila zahtevek za spremembo obveznosti, določene v odločbi o pravici do sredstev v skladu s 54. členom Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju Zkme-1), pri čemer je Agencija ugotovila, da je tožničina vloga z dne 5. 9. 2017 v delu, ki se nanaša na podaljšanje roka vložitve prvega zahtevka za plačilo do 19. 2. 2019 in za plačilo sredstev prvega zahtevka prepozna. Uredba o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (v nadaljevanju Uredba) namreč v tretjem odstavku 104. člena določa, da lahko upravičenec predlaga spremembo časovne dinamike vlaganja zahtevkov za izplačilo sredstev po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev. Ker je stranka poslala zahtevo za spremembo obveznosti dne 5. 9. 2017 oz. po poteku roka za vložitev prvega zahtevka, je skladno z zgoraj citiranim členom Uredbe zamudila rok in izgubila pravico za spremembo obveznosti in hkrati pravico za vložite prvega zahtevka. V preostalem delu pa je organ glede drugega zahtevka, vlogi tožnice z dne 5. 9. 2017 ugodil in podaljšal možnost za vložitev drugega zahtevka do 19. 2. 2019, saj je bila vloga za spremembo dinamike izplačila vložena pravočasno, pred potekom roka za vložitev drugega zahtevka, ki je potekel 31. 3. 2018.

3. Tožeča stranka je bila v izpodbijani odločbi napačno poučena, da lahko vloži pritožbo na Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Republike Slovenije (v nadaljevanju MKGP), zato je le-to s sklepom z dne 27. 9. 2018 njeno pritožbo kot nedovoljeno zavrglo. Pritožbena odločba o zavrženju pritožbe je bila tožnici vročena dne 5. 10. 2018, kot izhaja iz priloge B2 sodnega spisa. V skladu s sedmim odstavkom 215. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v primeru, kadar zoper odločbo ni dovoljena pritožba, stranka pa je bila napačno poučena, da se zoper odločbo lahko pritoži, in je vložila pritožbo ter zato zamudila rok za upravni spor, ali za drugo sodno varstvo, ji teče ta rok od dneva vročitve odločbe, s katero je bila njena pritožba zavržena, če ni stranka že prej začela upravnega spora. Glede na to, da je bila odločba MKGP tožnici vročena dne 5. 10. 2018, je tožba, vložena pri tukajšnjem sodišču dne 30. 10. 2018 priporočeno po pošti, vložena pravočasno, v roku 30 dni iz prvega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

4. Tožeča stranka je tožbo v tem upravnem sporu vložila zaradi kršitve pravil postopka, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava. Izpodbija 1. in 3. točko izreka odločbe in sklepa z dne 20. 3. 2018 in navaja, da ji je bila s prvotno odločbo Agencije z dne 9. 12. 2016 o pravici do sredstev naložena obveznost, da zahtevek za izplačilo zadnjega dela vloži do 31. 3. 2018 in je tako njen zahtevek za spremembo obveznosti, ki je bil vložen dne 5. 9. 2017 pravočasen, zato mu je treba v celoti ugoditi. V četrtem odstavku 54. člena ZKme-1 je navedeno, da lahko obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti iz prvega odstavka tega člena stranka vloži največ dvakrat pred potekom roka za vložitev zadnjega zahtevka za izplačilo, določenega v odločbi o pravici do sredstev. Tožnica se je držala tudi tega pravila. Na podlagi jezikovne metode razlage pravnih aktov sklepa, da je končni rok za izpolnitev 31. 3. 2018, ki je naveden v izreku odločbe o pravici do sredstev. Namen prvega odstavka 54. člena ZKme-1 je omogočiti stranki, da učinkovito spremeni svojo obveznost. Pregledala je tudi obrazložitev spremembe 54. člena ZKme-1, ki je bila pripravljena spomladi 2017 in je tako treba upoštevati, da se sprememba dinamike lahko vloži do skrajnega roka, ki je v obravnavani zadevi potekel 31. 3. 2018. Prav tako opozarja, da ni jasna ločnica med odločbo in sklepom, ki izhaja iz izpodbijane odločbe. Odločba in sklep nista pripravljena po pravilih, ki jih določa XIII. poglavje ZUP-a. V obrazložitvi odločbe ni jasno, v katerem delu je Agencija odločila o njenem zahtevku za spremembo obveznosti. Iz istega razloga se tožnica ne strinja s pritožbeno odločbo z dne 27. 9. 2018. Namesto da bi MKGP podalo vsebinski odgovor na njene tožbene navedbe, je slednjo zavrglo in se napačno opredelilo do dejstev pritožbe, ki je ni vsebinsko obravnavalo. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in njenemu zahtevku za spremembo obveznosti v okviru podukrepa Podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz programa razvoja podeželja RS za obdobje 2014 - 2020 v celoti ugodi.

5. Sodišče je tožbo najprej poslalo v odgovor MKGP, ki navaja, da v obravnavani zadevi ne more biti stranka postopka, saj se peti odstavek 17. člena ZUS-1 razlaga na način, da se kot upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, šteje odločitev ministrstva o pritožbi le, če je pritožba na podlagi zakona dovoljena. V kolikor le-ta ni dovoljena, ministrstvo ni stranka, zato predlaga, da se v zvezi z vprašanji (vključno tudi s posredovanjem spisa št. 33141-1039/2016, ki se tiče dela tožbe, ki je uperjen zoper izpodbijano odločbo in sklep) sodišče obrne na Agencijo, ki v skladu s petim odstavkom 17. člena ZUS-1 lahko zastopa državo v postopku s tistim delom tožbe. Sodišče je nato tožbo poslalo v odgovor še Agenciji.

6. Agencija je sodišču posredovala upravni spis, v odgovoru na tožbo pa je prerekala navedbe iz tožbe in se zavzemala za njeno zavrnitev. Navaja, da so roki za vložitev zahtevkov za izplačilo na podlagi odločb o dodelitvi sredstev materialni roki in kot taki v primeru zamude povzročijo prenehanje pravice, ki bi jo bilo mogoče uveljavljati pred potekom tega roka. To izhaja iz drugega in četrtega odstavka 56. člena ZKme-1, ki določata, da organ odobri in izplača sredstva na podlagi zahtevka, ki (poleg ostalih pogojev) izpolnjuje zahteve iz odločbe o pravici do sredstev in z odločbo zavrne zahtevke za izplačilo, ki ne izpolnjujejo takih zahtev, ter nadalje iz prvega odstavka 104. člena Uredbe, ki določa, da je treba zahtevek za izplačilo vložiti najkasneje na datum opredeljen v odločbi o pravici do sredstev. V kolikor stranka zamudi rok za vložitev zahtevka za izplačilo, ki je določen z veljavno odločbo o pravici do sredstev, s tem izgubi pravico do vložitve zahtevka za izplačilo. Tudi sicer pa sta prvi odstavek 54. člena ZKme-1 in tretji odstavek 104. člena Uredbe jasna, da je treba vložiti zahtevek za spremembo pred potekom roka za izpolnitev obveznosti odločbe o pravici do sredstev. Da gre v primeru rokov za vlaganje zahtevkov za izplačilo sredstev na podlagi odločbe o pravici do sredstev nesporno za materialne roke, izhaja tudi iz veljavne prakse Upravnega sodišča RS, II U 423/2014 z dne 9. 9. 2015, v katerem je sodišče obravnavalo primer s smiselno enakim dejanskim stanjem kot v konkretnem primeru.

7. Nadalje Agencija še navaja, da so zatrjevanja tožnice o tem, da je nejasna ločnica med odločbo in sklepom, pavšalna, saj ne pojasni, kako naj bi to vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijanega upravnega akta. Drugi odstavek 237. člena ZUP taksativno našteva bistvene kršitve pravil upravnega postopka, pri katerih se vedno šteje, da so vplivale na zakonitost upravnega akta, glede vseh ostalih kršitev pravil upravnega postopka pa je treba izrecno obrazložiti in dokazati, kako je posamezna kršitev vplivala na končno odločitev in privedla do napačne odločitve, oz. do končne odločitve, pri kateri se poraja dvom v njeno pravilnost. Pri tem samo poimenovanje pravnega akta ni bistvenega pomena, ampak je za presojo narave in zakonitosti posameznega pravnega akta odločilna njegova vsebina.

8. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah sta stranki dodatno utemeljevali svoja pravna in dejanska stališča.

9. Sodišče najprej pojasnjuje, da je tožeča stranka sicer kot toženo stranko označila MKGP, vendar je sodišče kot toženo stranko in jo kot tako navedlo v uvodu te sodbe, štelo Agencijo. Sodišče je Agenciji tudi poslalo tožbo v odgovor po tem, ko je prejelo odgovor MKGP z dne 18. 12. 2018. Zoper izpodbijani akt namreč tožnica ni imela pravice do pritožbe, pač pa zgolj pravico do sprožitve upravnega spora, zaradi česar je bila njena pritožba s sklepom MKGP št. 33141-2/2018/2 z dne 27. 9. 2018 kot nedopustna zavržena.

11. Sodišče se z dejanskimi in pravnimi ugotovitvami iz izpodbijane odločbe in sklepa strinja. Sodišče te razloge Agencije povzema kot svoje v smislu drugega odstavka 71. člena ZUS-1, ob tem pa glede na tožbena zatrjevanja še dodaja:

12. Med strankama ni bilo sporno, da je bil po odločbi Agencije št. 33141-1093/2016/7 z dne 9. 12. 2016, s katero je bila tožnici dodeljena pravica do sredstev, določen rok za vložitev prvega zahtevka v znesku 7.116,81 EUR do 1. 9. 2017, rok za vložitev drugega zahtevka v znesku 1.467,60 EUR pa do 31. 3. 2018. Prav tako ni bilo sporno, da je tožena stranka vlogo tožnice (sicer naslovljeno kot prošnjo) za spremembo dinamike vlaganja zahtevkov prejela dne 5. 9. 2017.

13. Tožnica je vlogo z dne 5. 9. 2017 vložila z namenom, da se ji odobri vložitev enega zahtevka za celotno odobreno naložbo najpozneje do 19. 2. 2019, saj zaradi suše, ki jo je prizadela v tem letu in posledično nastanka dodatnih stroškov pri zagotavljanju zadostne količine krme za živali, ki jih redijo na kmetijskem gospodarstvu, ni mogla v prvotnem roku izvesti prijavljene naložbe.

14. Med postopke izvajanja ukrepov politike razvoja podeželja spada tudi postopek pridobivanja določenih finančnih spodbud po javnih razpisih (49. do 57. člen ZKme-1). Navedeni postopek poteka v dveh fazah. V prvi fazi Agencija izda odločbo o pravici do sredstev, v kateri določi tudi obveznosti stranke (53. člen ZKme-1). V drugi fazi pa stranke vlagajo zahtevke za izplačilo sredstev. Zahtevek, ki izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun. Pogoj za izplačilo teh sredstev pa je pravočasna zahteva stranke za izplačilo (56. člen Zkme-1).1

15. Nadalje ZKme-1 predpisuje tudi, da mora stranka, ki želi spremeniti svoje obveznosti v zvezi z dinamiko izplačil, zahtevek za spremembo prav tako vložiti pravočasno. Tako prvi odstavek 54. člena ZKme-1 določa, da lahko stranka po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev. Če bi bile tudi s spremembo obveznosti izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila stranki dodeljena pravica do sredstev, pristojni organ strankinemu zahtevku za spremembo ugodi.

16. Prav tako je v času izdaje izpodbijanega akta veljavna Uredba v prvem odstavku 104. člena določala, da upravičenec vlaga zahtevke za izplačilo v skladu s časovno dinamiko, opredeljeno v odločbi o pravici do sredstev, in da je zahtevek za izplačilo treba vložiti najkasneje na datum, opredeljen v odločbi o pravici do sredstev. Tretji odstavek 104. člena Uredbe pa določa, da lahko upravičenec predlaga spremembo časovne dinamike vlaganja zahtevkov za izplačilo sredstev po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev. Te določbe Uredbe je povzel tudi Javni razpis.

17. Sodišče ugotavlja, da sta 54. člen ZKme-1 in 104. člen Uredbe enotna tako glede pravočasnosti vložitve zahtevkov za izplačilo, kot tudi glede pravočasnosti vložitve zahtevka za spremembo časovne dinamike vlaganja zahtevkov za izplačilo. Oba zahtevka je treba vložiti do poteka roka določenega za izpolnitev obveznosti v odločbi o dodelitvi sredstev. Ker so z odločbo o pravici do sredstev, poleg pravice stranke do pridobitve sredstev, določene tudi njene obveznosti, ki se nanašajo na uveljavitev odobrenega izplačila, in sicer je določeno do kdaj mora stranka zahtevati izplačilo, je rok za vložitev zahtevka za izplačilo materialni rok, saj v primeru nespoštovanja navedenega roka stranka izgubi pravico zahtevati izplačilo sredstev.2 Po prepričanju sodišča velja enako tudi za rok, do katerega lahko stranka v skladu s 54. členom ZKme-1 in 104. členom Uredbe vloži zahtevek za spremembo obveznosti oz. za spremembo časovne dinamike vlaganja zahtevkov za izplačilo sredstev. S spremembo (podaljšanjem) roka za vložitev zahtevka za izplačilo, se obveznosti upravičenca spremenijo, zato je tudi ta rok materialni, katerega prekoračitev povzroči prenehanje pravice.

18. Če je torej tožnici potekel rok za vložitev prvega zahtevka za izplačilo, ji je s tem potekel tudi rok za spremembo te obveznosti. Pri tem so neutemeljene tožničine navedbe o razlagi četrtega odstavka 54. člena ZKme-13 na način, ki bi naj omogočal spremembo obveznosti do poteka roka za za vložitev zadnjega zahtevka za izplačilo, kar je v obravnavani zadevi do 31. 3. 2018. Četrti odstavek 54. člena ZKme-1 določa, da lahko stranka obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti iz prvega odstavka vloži največ dvakrat pred potekom roka za vložitev zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev, določenega v odločbi o pravici do sredstev. Navedena določba zgolj omejuje pravico do vlaganja zahtevkov za spremembo obveznosti na dvakrat na podlagi ene odločbe o pravici do dodelitve sredstev, seveda pa je to mogoče do poteka roka za vložitev zadnjega zahtevka. Kot izhaja iz obrazložitve predloga spremembe novega četrtega odstavka 54. člena ZKme-1 ki ga je povzela tožnica v tožbi, je bil namen te določbe zakonsko urediti omejitev vlaganja števila zahtevkov za spremembo obveznosti, kar je predhodno bilo določeno zgolj v podzakonskih predpisih. Navedeno pa ne pomeni, da v kolikor je predhodni rok za vložitev zahtevka za izplačilo že potekel, da lahko stranka zahteva spremembo obveznosti s podaljšanjem roka po tem, ko je rok že potekel. Če je namreč rok za vložitev enega od zahtevkov za izplačilo potekel, je upravičenec izgubil pravico do dela teh denarnih sredstev, zato ni smiselno, da bi mu ostala pravica do spremembe tega roka.

19. Prav tako so neutemeljena tožbena zatrjevanja, da iz izreka in obrazložitve izpodbijanega akta ni mogoče ločiti odločbe in sklepa, ki tudi nista pripravljena po pravilih, ki jih določa ZUP. Sodišče se strinja z navedbami tožene stranke, da bi morebitna takšna kršitev pomenila le relativno kršitev določb upravnega postopka, za katero bi bilo treba dokazati, da je vplivala na odločitev. Z odločbo sicer odloči organ v skladu z drugim odstavkom 207. člena ZUP o zahtevkih stranke, s sklepom pa v skladu 226. členom ZUP o vprašanjih, ki se tičejo postopka. V obravnavani zadevi je Agencija v uvodu naslovila izpodbijani akt kot „ODLOČBA in SKLEP“, pri čemer v njegovem izreku odločitve res niso vsebinsko ločene med tiste, ki bi spadale v odločbo in tiste, ki bi spadale v sklep. Vendar navedena kršitev ni v ničemer vplivala na sicer pravilno odločitev Agencije v izpodbijanem aktu, ki je tudi obrazložila zakaj je vlogo tožnice z dne 5. 9. 2017 v delu glede spremembe obveznosti za vložitev prvega zahtevka štela kot prepozno (točka 1. izreka - odločba), v posledici česar ni odobrila združitve dveh zahtevkov v enega (točka 3. izreka – sklep), kar je tožnica predlagala v vlogi z dne 5. 9. 2017, saj je bil pravočasen zahtevek le drugi, glede katerega je rok za vložitev potekel dne 31. 3. 2018.

20. Po obrazloženem je odločitev Agencije, ki je v točki 1 izreka kot prepozno zavrgla vlogo tožnice z dne 5. 9. 2017 v delu, ki se je nanašal na prvi zahtevek za izplačilo sredstev, glede katerega je rok po odločbi z dne 9. 12. 2016 potekel dne 1. 9. 2017, in v točki 3 izreka, v katerem Agencija ni odobrila združitve dveh zahtevkov v enega, pravilna. Ker pa sodišče ob presoji izpodbijanega sklepa po uradni dolžnosti, tudi ni našlo uradno upoštevnih kršitev določb postopka iz tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 237. člena ZUP in sta izpodbijana odločba in sklep materialnopravno pravilna in zakonita, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

21. Sodišče je v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, saj relevantno dejansko stanje, ki se je v obravnavani zadevi nanašalo na datum poteka roka prvega zahtevka iz odločbe tožene stranke z dne 9. 12. 2016 (1. 9. 2017) in datum vložitve vloge tožnice za spremembo dinamike vlaganja zahtevkov (5. 9. 2017), med strankama ni bilo sporno.

22. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

1 Tako sodba UPRS II U 423/2014 z dne 9. 9. 2015.

2 Tako sodba UPRS II U 423/2014 z dne 9. 9. 2015.

3 Četrti odstavek 54. člena ZKme-1 je bil spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kmetijstvu (Zkme-1D), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 27/17 z dne 2. 6. 2017.

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 54, 54/1, 56, 56/2, 56/4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/5

Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (2020) - člen 104

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.