UPRS Sodba I U 2867/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-02-05

Liljana Polanec (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Damjan Gantar

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI POSTOPEK

dostop do informacij javnega značaja - kazenski postopek - odstop od prakse - pomanjkljiva obrazložitev - načelo zaslišanja - izrek - obrazložitev - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Odločba se ne da preizkusiti, saj je izrek izpodbijane odločbe v nasprotju z njeno obrazložitvijo, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP.

Obrazložitvi izpodbijane odločbe, je mogoče utemeljeno očitati pomanjkljivosti, ki onemogočajo njen preizkus z vidika pravilnosti in zakonitosti sprejete odločitve, torej tako v pravnem, kot tudi v dejanskem pogledu. V predmetni zadevi je z navedeno prvostopenjsko odločitvijo tožnik spremenil svojo dotedanjo prakso glede dostopa do kazenskih ovadb posameznikov, kar je bilo odločilno za sprejeto odločitev tožene stranke v prid razkritju imena in priimka tretje osebe na podlagi 2. odstavka 6. člena ZDIJZ. Sodišče se strinja s tožnikom, da tožena stranka svoje zgolj posplošene trditve o tem, da je tožnik z navedeno odločitvijo spremenil svojo dotedanjo prakso, temelječo na določilih ZDT-1 in ZKP glede dostopa do kazenskih ovadb posameznikov, ni kakorkoli konkretizirala.

Tožbi se ugodi tako, da se odločba Informacijskega pooblaščenca št. 090-236/2017/4 z dne 16. 11. 2017 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Prvostopenjski organ - sedaj tožnik v tem upravnem sporu, je z odločbo št. Tu-9-5/69/2017/AB(AL) z dne 25. 9. 2017 zavrnil zahtevo imenovanega prosilca (stranke z interesom v tem upravnem sporu) za dostop do odločitve o posredovanju kazenskih ovadb in drugih tožilskih dokumentov zoper imenovano osebo (v nadaljevanju: tretja oseba) portalu A..

2. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka kot pritožbeni organ druge stopnje pritožbi prosilca zoper navedeno prvostopenjsko odločbo delno ugodila in odločbo tožnika z dne 25. 9. 2017 delno odpravila in v izreku pod točko 1 odločila, da mora prvostopenjski organ prosilcu v danem roku posredovati kopijo dokumenta "odločba št. Tu-9-5/25/2017-AL z dne 23. 6. 2017", v kateri je dolžan prekriti:- podatek o stalnem prebivališču prosilca v izreku; - datum rojstva v 2. vrstici obrazložitve; - besedilo v 3. vrstici obrazložitve od besede "prejela" do pike; - odredbo o vročitvi. V 2. točki izreka je zavrnila pritožbo prosilca glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti skladno s 1. točko izreka. V 3. točki izreka je še odločila, da v postopku reševanja pritožbe posebni stroški niso nastali. Po oceni tožene stranke je v zadevi tožnik neustrezno tolmačil izjemo iz 1. odstavka 5.a člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ). Sama zagovarja nasprotno stališče, da se navedeno izjemo uporabi izključno v primeru, če prosilec zahteva zgolj podatke, ki jih po zakonu ne more prejeti niti sama stranka postopka. Pri tem se sklicuje na obrazložitev Predloga novele ZDIJZ-C. Ta v 1. odstavku 5.a člena ureja t. i. "izjemo strankinega pravila" na način, da kolikor področni postopkovni zakon določa, da stranka postopka začasno nima dostopa do "svojih podatkov", potem ne more imeti dostopa do njih tudi nihče zunanji. Primeroma navaja prikrite preiskovalne ukrepe. Ker tožnik po oceni tožene stranke v prvostopenjski odločbi ni izkazal, na kateri zakonski podlagi je dostop do zahtevanega dokumenta omejen strankam in ker niti njej sami ni znan takšen zakon, zaključuje, da se tožnik v prvostopenjski odločbi na navedeno izjemo po 1. odstavku 5.a člena ZDIJZ ne more uspešno sklicevati. Četudi res Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) v 7. odstavku 143. člena sicer določa, da se osebi, ki zatrjuje, da ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku, čeprav je imela to pravico, na njeno zahtevo vroči odločba, če zahteva vročitev v 30 dneh od dneva, ko je izvedela za izdajo odločbe, vendar zgolj ta okoliščina po stališču tožene stranke ne zadošča za uporabo izjeme iz 1. odstavka 5.a člena ZDIJZ. Po ugotovitvi tožene stranke je utemeljen pritožbeni ugovor nepravilne uporabe 1. odstavka 5.a člena ZDIJZ. Zato je pritožbi ugodila na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP in sama rešila zadevo. Ker so po ugotovitvi tožene stranke v zahtevanem dokumentu vsebovani osebni podatki, za obdelavo katerih mora v skladu z 8. in 9. členom Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1) obstajati ustrezna podlaga, ki temelji bodisi na zakonu, bodisi na osebni privolitvi posameznika in ker že samo posredovanje zahtevanega dokumenta po določilih ZDIJZ predstavlja hkrati tudi način obdelave tam vsebovanih osebnih podatkov, je po pregledu zahtevanega dokumenta ugotovila, da vsebuje tako osebne podatke, ki jih je skladno z ZDIJZ dopustno razkriti, kakor tudi varovane osebne podatke, za katerih razkritje ni podlage. Tako so, ne glede na obstoj izjeme iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, prosto dostopne informacije v zvezi z osebnim imenom in priimkom odgovornega urednika registriranega medija, javnega uslužbenca v zvezi z njegovim delovnim razmerjem in tudi državnega tožilca, ki je funkcionar v službenem razmerju z Republiko Slovenijo. Kar pa ne velja za osebne podatke tretje osebe, ki omogočajo že sami po sebi popolno določljivost posameznika, na katerega se zahtevani dokument nanaša. V nadaljevanju obrazložitve s testom prevladujočega javnega interesa iz 2. odstavka 6. člena ZDIJZ tožena stranka ugotavlja, ali je za razkritje imena in priimka tretje osebe v zahtevanem dokumentu podan prevladujoči javni interes, da se dostop do teh osebnih podatkov kot zahtevane informacije dovoli, oziroma, ali je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanih osebnih podatkov. Za razkritje osebnih podatkov tretje osebe je po stališču tožene stranke podan javni interes predvsem zato, ker se odločitev tožnika kot organa prve stopnje s sedaj zahtevano odločbo, št. Tu-9-5/25/2017-AL z dne 23. 6. 2017, bistveno razlikuje od njegovih predhodnih odločitev, saj je s sedaj zahtevano odločbo bistveno spremenil svojo dotedanjo prakso v zvezi z dostopom do kazenskih ovadb posameznikov. Iz tega razloga je po oceni tožene stranke tudi izkazan javni interes iz 2. odstavka 6. člena ZDIJZ za razkritje imena in priimka tretje osebe. Ker za razkritje preostalih osebnih podatkov ni podlage in zato ti podatki predstavljajo varovane osebne podatke, je pritožbo prosilca v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP zavrnila.

3. V tožbi tožnik uveljavlja tožbene razloge po 1. in 2. točki 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) v zvezi s 7. točko 2. odstavka 237. člena ZUP. Toženi stranki očita preozko in ustavno neskladno razlago 1. odstavka 5.a člena ZDIJZ, češ da je ratio legis te zakonske določbe varovanje poštenega postopka ter pravic stranke in udeleženca postopka, kar je jasno poudarjeno že v besedilu Predloga novele ZDIJZ-C, ki jo sicer zgolj omenja tudi izpodbijana odločba. Če je torej sami stranki ali udeležencu postopka dostop do podatka (začasno) prepovedan ali omejen, potem tudi nihče zunanji ne more imeti dostopa do tega podatka. Ker je bila v času izdaje prvostopenjske odločbe že vložena zahteva za vročitev zadevne odločbe s strani tretje osebe, ki bi morala sodelovati v postopku kot stranski udeleženec, o čemer pa tedaj še ni bilo odločeno in ker je bil v teku že tudi nadzor nad delom državno-tožilske uprave v zvezi s postopkom za izdajo zahtevane odločbe, bi v primeru, če bi tožnik kot prvostopenjski organ zahtevi prosilca ugodil, to obenem pomenilo, da bi prosilec zahtevano odločbo prejel še preden bi le-ta bila vročena stranki oziroma stranskemu udeležencu v postopku. Tako bi bil zahtevani dokument prej v javnosti, kot bi bil sploh vročen tretji osebi kot stranki, čeprav posega v njene pravice ali pravne koristi ter bi tako za njegovo vsebino izvedela iz medijev. To pa bi pomenilo kršitev pravice do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave. Četudi tožena stranka v izpodbijani odločbi sicer omenja 7. odstavek 143. člena ZUP, kljub temu zaključi, da to postopanje ne zapade pod izjemo iz 1. odstavka 5. a člena ZDIJZ. Ker za tak zaključek ne poda nikakršne obrazložitve in ne navede nobenih razlogov za tako razlago zakona, izpodbijane odločbe v tem delu zato ni mogoče preizkusiti, toženi stranki očita absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki 1. odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s 7. točko 2. odstavka 237. člena ZUP.

4. Očita ji tudi, da je nepravilno uporabila določila 1. odstavka 5.a člena ZDIJZ in v nasprotju z ustavnimi jamstvi v pritožbenem postopku. Predvsem ji glede opravilnih številk ovadb, ki ostajajo navedene v izreku zahtevanega dokumenta, očita, da ni uporabila izjeme varstva osebnih podatkov, ker omenjenih številk ni vključila med podatke, ki jih je potrebno prekriti, s čimer naj bi kršila določilo 1. točke 1. odstavka 27. člena ZUS-1 zato, ker v tej zvezi ni uporabila izjeme iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, četudi predstavljajo osebni podatek, katerega razkritje bi na podlagi ZVOP-1 pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov. Državno tožilstvo na podlagi Zakona o državnem tožilstvu (ZDT-1) namreč ne sme posredovati prosilcem tistih informacij, ki bi predstavljale poseg v varovane osebne podatke posameznikov, zoper katere se vodijo postopki. Pri tem posebej izpostavlja 2. odstavek 178. člena ZDT-1. Slednji sicer enako kot ZDIJZ v 3. točki 1. odstavka 6. člena kot izjemo opredeljuje tudi informacijo, ki predstavlja osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov. Oba navedena podatka, in sicer podatek o tem, da se pred državnim tožilstvom zoper določenega posameznika vodi postopek, kakor tudi podatek, v kateri fazi je ta postopek, predstavljata namreč varovane osebne podatke. Ti pa se smejo skladno z 8. in 9. členom ZVOP-1 obdelovati le, kolikor tako določa zakon ali kadar je za obdelavo teh podatkov podana osebna privolitev posameznika. Oba navedena varovana osebna podatka pa sta povsem jasno in brez vsakega napora, stroškov in porabe časa razvidna iz podatka o opravilnih številkah kazenskih ovadb v kombinaciji z navedbo v zahtevanem dokumentu, da so v zvezi z omenjenimi ovadbami že vložene zahteve za preiskavo. Tožnik v tej zvezi izrecno izpostavlja tudi 2. odstavek 247. člena ZUP, ki toženi stranki kot pritožbenemu organu druge stopnje nalaga, da po uradni dolžnosti preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do kršitve materialnega zakona.

5. Tožnik ji nadalje še očita, da je v izpodbijani odločbi sicer odločila, da se prikrije podatek o številu vseh prejetih ovadb zoper tretjo osebo in v tej zvezi torej upoštevala omenjeno izjemo, četudi iz skupnega števila vseh prejetih ovadb ne izhaja podatek, v kakšnih fazah so postopki, ki se vodijo na podlagi teh ovadb. Ni pa navedene izjeme uporabila glede navedbe podatkov o številu in opravilnih številkah podanih ovadb, iz katerih je razvidno, v kakšni fazi so postopki, zato je obrazložitev izpodbijane odločbe v tem delu sama s seboj v nasprotju in je tudi ni mogoče preizkusiti.

6. Kot nadaljnjo bistveno kršitev določb postopka tožnik izpostavlja obrazložitev testa prevladujočega javnega interesa oziroma ugotavljanja, ali je v zahtevanem dokumentu podan prevladujoč javni interes za razkritje imena in priimka tretje osebe. Četudi sama navaja, da se mora test interesa javnosti uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti ter zelo premišljeno, pa je temu nasprotna njena nadaljnja obrazložitev, ki je po stališču tožnika protispisna. Še zlasti je protispisna trditev v izpodbijani odločbi, da se njegova prvostopenjska odločba (št. TU-9-25/2017-AL z dne 23. 6. 2017) bistveno razlikuje od njegovih predhodnih odločitev in da je s tem spremenil svojo dotedanjo prakso v zvezi z dostopom do kazenskih ovadb posameznikov, kar tožena stranka prepozna kot zadosten javni interes za razkritje imena in priimka tretje osebe, čeprav v spisovnem gradivu ni prav nobenih podatkov oziroma dokazov, ki bi potrjevali domnevno spremembo tožnikove prakse. Zato navedeno trditev, s katero tožena stranka utemeljuje upravičenost razkritja imena in priimka tretje osebe in s tem tudi podatkov o kazenskih postopkih, ki potekajo zoper to osebo, tožnik smatra za protispisno. Razen tega navedene trditve tudi ni mogoče preizkusiti, ker je o tem odločilnem dejstvu nasprotje med tem, kar se navaja v izpodbijani odločbi in med samim gradivom spisa, ki za tak zaključek ne daje podlage. O tem, kakšna je tožnikova praksa pri odločanju o dostopu do informacije javnega značaja na področju (pred)kazenskega postopka se razbere prav iz predmetne prvostopenjske odločbe, v katero je poseženo z izpodbijano odločbo tožene stranke, ki je delno ugodila pritožbi. Zato ji tožnik očita tudi kršitev iz 2. točke 1. odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s 7. točko 2. odstavka 237. člena ZUP. Sodišču iz navedenih razlogov predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in v zadevi odloči tako, da izpodbijano odločbo spremeni in pritožbo prosilca v celoti zavrne ter potrdi prvostopenjsko odločbo.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo dodatno pojasnjuje svoje navedbe v izpodbijani odločbi in sodišču predlaga zavrnitev tožbe.

8. Stranka z interesom na tožbo ni odgovorila.

9. Tožba je utemeljena, deloma iz drugih razlogov, kot jih navaja tožnik.

10. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je izpodbijana odločba tožene stranke, ki je pritožbi v izreku pod točko 1 delno ugodila in delno odpravila prvostopenjsko odločbo na podlagi 1. odstavka 252. člena

ZUP, z izrekom pod točko 2 pa je pritožbo glede varovanih osebnih podatkov zavrnila na podlagi 1. odstavka 248. člena

ZUP. Nasprotno iz obrazložitve (1. odstavek na str. 3) izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka pritožbi ugodila in sama rešila zadevo, kar pa ne sledi iz citirane 1. točke izreka, ki se ne glasi tako, kot se navaja v obrazložitvi (v 1. odstavku na str. 3) izpodbijane odločbe. Zato se odločba ne da preizkusiti, saj je izrek izpodbijane odločbe v nasprotju z njeno obrazložitvijo, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP.

11. Sodišče nadalje po vpogledu izpodbijane odločbe in predloženega upravnega spisa tudi ugotavlja, da tretji osebi, ki je v zahtevanem dokumentu poimensko navedena, pred izdajo izpodbijane odločbe v upravnem postopku ne na prvi in tudi ne na drugi stopnji upravnega odločanja ni bila dana možnost, da bi se skladno z določili 9. člena ZUP in 146. člena ZUP v povezavi z 22. členom Ustave izjavila o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, kar prav tako predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki 2. odstavka 237. člena ZUP v povezavi s 3. odstavkom 27. člena ZUS-1. Zato je posledično tožena stranka (vsaj) preuranjeno zaključila, da je treba pritožbi delno ugoditi in prvostopenjsko odločbo delno odpraviti, pri čemer je ostalo nepojasnjeno kateri del prvostopenjske odločbe sploh ostaja v veljavi, kar dodatno onemogoča preizkus izpodbijane odločbe (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP).

12. Sodišče zato lahko sledi tožbenemu očitku bistvenih kršitev določb postopka zaradi zatrjevanih pomanjkljivosti izpodbijane odločbe, ki onemogočajo tudi njen preizkus (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). Obrazložitvi izpodbijane odločbe, kot je predhodno povzeta pod točko 2, je namreč mogoče utemeljeno očitati pomanjkljivosti, ki onemogočajo njen preizkus z vidika pravilnosti in zakonitosti sprejete odločitve, torej tako v pravnem, kot tudi v dejanskem pogledu

. Prav na to izrecno opozarja tudi tožnik z očitkom o neobrazloženosti trditve tožene stranke v obrazložitvi izpodbijane odločbe (v 2. odstavku obrazložitve na str. 4), da je v predmetni zadevi z navedeno prvostopenjsko odločitvijo tožnik spremenil svojo dotedanjo prakso glede dostopa do kazenskih ovadb posameznikov, kar je bilo odločilno za sprejeto odločitev tožene stranke v prid razkritju imena in priimka tretje osebe na podlagi 2. odstavka 6. člena ZDIJZ. Sodišče se strinja s tožnikom, da tožena stranka svoje zgolj posplošene trditve o tem, da je tožnik z navedeno odločitvijo spremenil svojo dotedanjo prakso, temelječo na določilih ZDT-1 in ZKP glede dostopa do kazenskih ovadb posameznikov, ni kakorkoli konkretizirala. Razen tega jo k spoštovanju načela zakonitosti pri odločanju v pritožbenih postopkih zavezuje tudi določilo 2. odstavka 247. člena

13. Sodišče je po povedanem ugotovilo, da je izpodbijani akt nezakonit zaradi absolutnih bistvenih kršitev pravil postopka (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1 v povezavi z 2. in 7. točko 2. odstavka 237. člena ZUP)) in posledično nepravilne uporabe materialnega prava (4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1 v povezavi s 1. odstavkom 5.a člena in 3. točko 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 6. člena ZDIJZ). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe, pri čemer je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

14. Sodišče je v tem primeru odločilo brez oprave glavne obravnave na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi na podlagi 1. odstavka 64. člena ZUS-1 ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti (1. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

ZUP v 1. odstavku 252. člena določa: "Če organ druge stopnje ugotovi, da so bili v odločbi prve stopnje zmotno presojeni dokazi, da je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja ali da je bil napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi ali če spozna, da bi bilo treba po prostem preudarku izdati drugačno odločbo, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in sam reši zadevo."

ZUP v 1. odstavku 248. člena ZUP določa: "Organ druge stopnje zavrne pritožbo, če ugotovi, da je bil postopek pred odločbo pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena."

Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-152/17-30 z dne 4. 7. 2019 izrazilo stališče, da zahteva po 2. odstavku 38. člena Ustave, da je obdelava osebnih podatkov predmet zakonske ureditve pomeni, da mora obstajati zakonita podlaga za vsak korak obdelave osebnih podatkov in ne pomeni le golega obstoja zakonske določbe, ki omogoča obdelovanje osebnih podatkov na določen način, temveč mora biti tudi skladna z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.

ZUP v 2. odstavku 247. člena določa: "Organ druge stopnje preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon."

Ustava v 4. odstavku 153. člena določa: "Posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil morajo temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu."

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) - ZDIJZ  - člen 6, 6/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.