UPRS Sodba I U 355/2018-26
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-08-22

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - obrazložitev odločbe - razlogi o odločilnih dejstvih - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Naslovno sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da se v zadevah dodelitve javnih sredstev ne more spuščati v strokovne vidike presoje oziroma ocenjevanja prijav na javni razpis, zato je njegova presoja zadržana in se omejuje na vprašanje, ali je obrazložitev izpodbijanega akta razumna, kar med drugim pomeni, da so navedeni jasni in logični razlogi za odločitev. To sicer ne preprečuje "celostne" obrazložitve, kot v obravnavani zadevi, vendar pa morajo tudi iz take obrazložitve razlogi za odločitev izhajati dovolj jasno, da je odločitev mogoče preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 54420-9/2017/10 z dne 17. 1. 2018 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega upravnega spora v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrnila tožnikovo prijavo na javni razpis Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti za sofinanciranje projektov spodbujanja podjetništva med mladimi 2017-2019, objavljen v Uradnem listu RS št. 38/17 z dne 14. 7. 2017.

2. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in odloči, da se njegovi vlogi na prej navedeni javni razpis ugodi, ji odobri sredstva v skladu s tem razpisom, ter jo pozove, da podpiše pogodbo o sofinanciranju, oziroma podredno, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek in še podredno, naj ugotovi, da je bil navedeni javni razpis nezakonit, ker je bil "po svoji vsebini napisan tako odprto, splošno in nedefinirano, brez objektivnih meril in kriterijev in zaradi tega ni bil v skladu z načelom enakega obravnavanja vseh prijaviteljev ter ni bila z gotovostjo onemogočena vsaka arbitrarnost pri odločanju o dodelitvi sredstev v okviru javnega razpisa", in celoten javni razpis razveljavi, v vsakem primeru pa zahteva povračilo stroškov upravnega spora v roku 15 dni, po poteku tega roka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Tožnik je svojo tožbo po tem, ko mu je toženka omogočila vpogled v spise zadeve, svojo tožbo dopolnil s sklicevanjem na listine v teh spisih, toženka pa je na tožbo odgovorila in sodišču predlagala, naj jo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče zaradi obsega, števila, kompleksnosti in podrobnosti navedb v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, tožbi, njeni dopolnitvi in odgovoru nanjo, v nadaljevanju povzema le tiste navedbe, ki so bistveno vplivale na odločitev v zadevi, skupaj z razlogi za odločitev, ki se nanašajo na te navedbe. Preostalih navedb zaradi preglednosti obrazložitve ne povzema oziroma jih zgolj omenja.

6. Temeljni tožbeni očitek je, da je izpodbijani sklep pomanjkljivo obrazložen oziroma v nekaterih delih povsem neobrazložen. Tožnik navaja, da so v celotni obrazložitvi ocene strokovne komisije le štiri povedi, ki se nanašajo na domnevne pomanjkljivosti njegove vloge in izgubo točk pri ocenjevanju, česar po tožnikovem mnenju ni mogoče šteti za konkretizacijo, ki bi mu omogočala učinkovito pravno varstvo, posebej glede na obseg in zahtevnost javnega razpisa. V tem pogledu navaja, da se toženka z ničemer ni opredelila do izgube točk pod merili 1.2 (ustreznost aktivnosti projekta, skladnost s cilji (rezultati) in ustrezen terminski načrt aktivnosti), 1.4 (vloga projektnih partnerjev), 2.4 (realna izvedljivost projekta kot celote), 3.2 (opredelitev vlog v projektu), 4.2 (spremljanje izvajanja aktivnosti) in 4.3 (aplikativnost učinkov in rezultatov), s tem, da je tožnik pri vsakem od teh kriterijev dosegel 4.7 od 5 možnih točk.

7. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhajajo nobeni razlogi, iz katerih bi bilo mogoče sklepati, da tožnikova prijava v navedenih točkah kakorkoli ne ustreza pogojem javnega razpisa oziroma jim ustreza le deloma, in to tako sama zase, kot v primerjavi s prijavami drugih udeležencev na razpisu. V odgovoru na tožbo toženka navaja, da je skrbno ocenila vsako vlogo in na podlagi individualne ocene opravila razgovor na skupni seji, tako da so bile vse ocene dosledno, enotno, transparentno in strokovno pregledane za vsako podmerilo posebej, vključno s strokovno razpravo in utemeljitvijo. Na tej podlagi je strokovna komisija oblikovala obrazložitev, ki pa je podana celostno in ne po posameznih podmerilih, izpostavljene so ključne pomanjkljivosti, ki jih je na podlagi strokovne presoje meril ugotovila strokovna komisija, ki ji je prepuščeno določeno polje proste presoje. Toženka meni, da argumentacija strokovne komisije ni očitno nerazumna, zato ni razloga za odpravo izpodbijanega sklepa, pri tem pa se sklicuje na sodno prakso naslovnega sodišča. V nadaljevanju odgovora na tožbo toženka podrobno obrazlaga ocene za vsako podmerilo posebej, tako s stališča tožnikove prijave same po sebi, kot v primerjavi s prijavo izbranega kandidata.

8. Po prvem odstavku drugega člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov (…), kar smiselno pomeni, da je predmet presoje zakonitosti upravni akt, kakršen je bil izdan, skupaj z obrazložitvijo. Če ta obrazložitev ni v skladu z zakonom, je zato ni mogoče naknadno dopolnjevati oziroma na ta način sanirati morebitne nezakonitosti akta, ki je predmet presoje v upravnem sporu. Tako tudi odgovor na tožbo ni namenjen dopolnjevanju obrazložitve, kakršno vsebuje presojani akt, temveč zgolj podrobnejši obrazložitvi lastnih stališč in opredelitvi do stališč nasprotne stranke v sporu.

9. Kot pravilno navaja toženka, je naslovno sodišče že večkrat zavzelo stališče, da se v zadevah dodelitve javnih sredstev ne more spuščati v strokovne vidike presoje oziroma ocenjevanja prijav na javni razpis, zato je njegova presoja zadržana in se omejuje na vprašanje, ali je obrazložitev izpodbijanega akta razumna, kar med drugim pomeni, da so navedeni jasni in logični razlogi za odločitev. To sicer ne preprečuje "celostne" obrazložitve, kot v obravnavani zadevi, vendar pa morajo tudi iz take obrazložitve razlogi za odločitev izhajati dovolj jasno, da je odločitev mogoče preizkusiti.

10. Toženka sicer navaja, da je v obrazložitvi navedla "bistvene pomanjkljivosti" izpodbijanega sklepa, vendar – kot že rečeno – iz te obrazložitve v ničemer ne izhaja, iz kakšnih razlogov je tožnik izgubil 0,3 točke pri vsakem od prej naštetih podmeril. V obrazložitvi so namreč glede teh podmeril naštete izključno kvalitete njegove prijave na razpis, ne pa tudi njene pomanjkljivosti. To že samo po sebi pomeni, da taka obrazložitev ne omogoča kakršnegakoli preizkusa ocene z manj kot vsemi možnimi točkami, zato tudi ne izpolnjuje prej omenjenega kriterija razumnosti. Sodišče v tem pogledu pripominja, da odločba, ki se je ne da preizkusiti, po sedmi točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vedno pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

11. Kljub absolutni naravi opisane kršitve, ki zato že sama po sebi zadostuje za ugotovitev o nezakonitosti in s tem odpravo izpodbijanega sklepa, pa sodišče ne more mimo ugotovitve, da je tudi seštevek vseh točk, ki jih je tožnik izgubil v teh podkategorijah, manjši od razlike med končnim seštevkom njegovih točk in točk izbranega ponudnika. Odprava izpodbijanega sklepa zgolj iz tega razloga bi bila zato nesmiselna, saj bi bila rezultat enak, tudi če bi toženka odpravila očitano kršitev na način, da bi tožniku priznala vse izgubljene točke, saj je v ponovljenem postopku vezana le na razloge, ki jih sodišče navede v obrazložitvi svoje odločbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Zato je sodišče preizkusilo tudi utemeljenost nadaljnjih tožbenih navedb.

12. Tožnik se poleg že prej povzetih splošnih navedb, da naj obrazložitev ne bi omogočala preizkusa ne po obsegu, ne po pomanjkljivi vsebini, v tožbi in še bolj v dopolnitvi tožbe, ki jo je vložil po tem, ko mu je toženka omogočila vpogled v spis, sklicuje tudi na konkretne pomanjkljivosti obrazložitve. Med drugim navaja, da je toženka njegovo prijavo pri podkriteriju 1.6 (vključevanje ciljne skupine) ocenila na podlagi ugotovitve, da je ciljna skupina vključena prek ZRSZ, drugi koncepti vključevanja (lastni kanali) pa niso vključeni, kar ne ustreza vsebini njegove prijave. Sodišče to tožbeno navedbo obravnava ločeno od ostalih, ker tožnik z njo ne uveljavlja le pomanjkljive obrazložitve izpodbijanega sklepa, temveč nasprotje te obrazložitve z listinami v upravnem spisu in neenakopravno obravnavo v primerjavi z drugimi prijavitelji.

13. V tožbi namreč podrobno povzema vsebino svoje prijave, iz katere naj bi izhajalo, da je načrtoval vključevanje ciljne skupine prek številnih projektnih partnerjev, ki so zagotovili svoje sodelovanje, opredeljen pa je tudi način sodelovanja. V dopolnitvi tožbe k temu dodaja še, da izbrani prijavitelj v svoji vlogi sploh ni opredelil vključevanja ciljne skupine, temveč jo je omenil le v okviru promocije projekta, kljub temu pa je pri tem merilu prejel skupno 3 točke od 5 možnih, torej več od tožnika. Navaja tudi primerjavo z drugim prijaviteljem, ki je vključevanje ciljne skupine predvidel le prek Zavoda RS za zaposlovanje, torej na način, na katerega se toženka sklicuje pri oceni tožnikove prijave, dobil pa je najvišje število točk. Tožnik zato meni, da bi moral dobiti vsaj toliko točk kot ta prijavitelj, saj je bil obema "očitan popolnoma enak razlog", to je vključevanje le prek ZRSZ.

14. Iz odgovora na tožbo izhaja, da imata tako tožnik kot izbrani prijavitelj "opredeljen način vključevanja ciljne skupine v predvidene projektne aktivnosti glede na kvantificirane kazalnike tega javnega razpisa", tožnikova izguba 1,3 točke pa "izhaja iz primerljivega ocenjevanja drugih prijavljenih vlog, ki so po mnenju strokovne komisije, poleg sodelovanja Zavoda RS za zaposlovanje za vključitev ciljnih skupin, vključile tudi druge koncepte vključevanja ciljnih skupin".

15. Bistvo tožbenih navedb o tem vprašanju je, da toženka pri ocenjevanju sploh ni upoštevala celotne vsebine tožnikove prijave na razpis. Sodišče se strinja s tožnikom, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhaja noben razlog o tem, toženka pa se do te tožbene navedbe dejansko ne opredeljuje niti v odgovoru na tožbo, saj tožnikovo prijavo vsebinsko enači s prijavo drugega (izbranega) prijavitelja, kljub temu, da tožnik podrobno obrazlaga, zakaj in v čem je bila vsebinsko manj ustrezna od njegove. Kot rečeno, toženka za to ne navaja nobenih razlogov, niti se v ničemer ne opredeljuje do tega, da naj dela vsebine tožnikove vloge ne bi upoštevala, niti ne zatrjuje, da vloga ne bi imela vsebine, kakršno navaja tožnik. Take obrazložitve – celo ob upoštevanju dodatnih navedb v odgovoru na tožbo – že očitno in na prvi pogled ni mogoče šteti za razumno, sodišče pa dodaja še, da je tudi v očitnem nasprotju z vsebino upravnega spisa, točneje s tožnikovo prijavo na razpis, ki je del tega spisa (strani 46-50 prijave) in se vsaj nominalno oziroma na prvi pogled nanaša na dodatne načine vključevanja udeležencev v projekt.

16. Tudi izpolnjevanje tega podkriterija zato ni obrazloženo na način, ki bi omogočal preizkus izpodbijanega sklepa, kar – kot že rečeno – v vsakem primeru pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka (sedma točka drugega odstavka 237. člena ZUP). V smislu gornje obrazložitve sodišče dodaja še, da je bilo tožnikovo izpolnjevanje tega podkriterija ocenjeno z 2,7 točke od 5 možnih, kar glede na razliko med njegovim skupnim seštevkom točk in skupnim seštevkom prijavitelja, ki je bil izbran za dodelitev sredstev (72,9 točk proti 75,2 točk), pomeni, da bi ob drugačnem ocenjevanju tega podkriterija lahko prišlo tudi do drugačne odločitve. Sodišče se zato ni niti spuščalo v vprašanje primerljivosti kriterijev za ocenjevanje posameznih prijaviteljev, saj za to v pomanjkljivih razlogih in navedbah toženke ni imelo ustrezne podlage.

17. Pomanjkljivosti, ki so po vsebini v bistvenem enake že opisanim, se nanašajo tudi na ocenjevanje ostalih podkriterijev, na katere se sklicuje tožnik. Razen že omenjene pripombe glede vključevanja ciljnih skupin in navedbe o odštetju določenega zneska iz "vrednosti SSE V", ki je sama po sebi povsem nejasna oziroma nerazumljiva, namreč iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhajajo izključno pozitivne lastnosti oziroma ustreznost tožnikove prijave na razpis, kar ne omogoča preizkusa katerekoli ocene, ki je nižja od najvišje možne.

18. Iz navedenih razlogov je sodišče v skladu s tretjo točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo tako, da je izpodbijani sklep odpravilo. Kot je večkrat navedlo tudi v obrazložitvi te sodbe, gre v obravnavani zadevi za odločitev, ki temelji na strokovni oceni, ki ni bila opravljena oziroma obrazložena tako, da bi bilo mogoče preizkusiti njeno celovitost oziroma razumnost, zato sodišče ni moglo upoštevati tožbenega predloga, naj s sodbo samo odloči o stvari, saj narava stvari tega ne dopušča (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Vendar pa v tem pogledu še posebej in ponovno opozarja na četrti odstavek 64. člena ZUS-1, po katerem je toženka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka. V tej zadevi to v prvi vrsti pomeni, da bo morala toženka v ponovljenem postopku svojo oceno tožnikove vloge na razpis obrazložiti na način, ki bo omogočal presojo razumnosti ocenjevanja posameznih podkriterijev glede na zahteve razpisa in vsaj posredno tudi ustrezno primerjavo s prijavami ostalih prijaviteljev.

19. Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka sodišče pripominja še, da se v ostale, sicer številne, trditve o procesnih kršitvah oziroma o nezakonitem vodenju razpisnega postopka sicer ni spuščalo, ker so že opisane ugotovitve izključevale vsakršno možnost drugačne odločitve, vendar pa opozarja, da so poleg kršitev, ki so izrecno naštete v drugem odstavku 237. člena ZUP (tako imenovane absolutne bistvene kršitve postopka) za odločitev lahko pomembne le tiste kršitve postopka, ki so ali bi vsaj lahko vplivale na odločitev. Tožnik torej ne more uspeti zgolj z zatrjevanjem nezakonitosti postopka, temveč mora določno povedati tudi, kako je oziroma bi lahko ta nezakonitost vplivala na izid postopka.

20. Vse zatrjevane kršitve, na katere se sklicuje tožnik, povsem nedvoumno izhajajo že iz izpodbijanega sklepa in upravnih spisov, predvsem pa jih toženka ni obrazloženo izpodbijala. Poleg tega – kot je bilo že rečeno – sodišče s svojo odločitvijo ne more nadomestiti pomanjkljivosti izpodbijanega sklepa, zato je na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

21. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa v postopku ni zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 15,00 EUR (prvi odstavek tretjega člena navedenega Pravilnika). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njegovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.