UPRS Sodba I U 309/2018-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-07-02

Irena Polak Remškar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - pomanjkljiva obrazložitev - absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka

Sodna kontrola je v postopkih javnega razpisa omejena le na vprašanje pravilnosti postopka in pravilne uporabe materialnega prava, sodišče pa se ne spušča v presojo primernosti ocene strokovne komisije, če je obrazložena z razumnimi razlogi.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kulturo št. 6110-156/2017/4 z dne 5. 1. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano odločbo zavrnilo sofinanciranje javnega kulturnega programa tožnice kot prijaviteljice. Iz obrazložitve izhaja, da je na Javni razpis za izbor javnih kulturnih programov na področju umetnosti, ki jih bo v letih 2018 do 2021 sofinancirala Republika Slovenija iz proračuna, namenjenega za kulturo (JPR-PROG-2018-2021), na področju uprizoritvene umetnosti prispelo 17 vlog, od katerih je bila ena zavržena, 16 vlog pa je bilo popolnih, pravočasnih, njihovi prijavitelji pa so izpolnjevali razpisne pogoje. Tožnica je na navedeni programski razpis podala vlogo za sofinanciranje programa na področju uprizoritvene umetnosti. Skladno s točko 9 razpisanega besedila je bilo najvišje možno število prejetih točk 100 točk, financirani pa so lahko programi, ki prejmejo najmanj 81 točk. Vlogo tožnice je ocenila pristojna strokovna komisija za področje uprizoritvene umetnosti. Vloga tožnice je prejela 86 točk, in sicer po kriteriju Ocena referenčnosti prijavitelja 20 točk, Ocena prijavljenega programa 46 točk in Ocena finančne ovrednotenosti programa 20 točk. Prijavljeni program tožnice je sicer dosegel prag 81 točk, vendar so bili programi drugih osmih prijaviteljev ocenjeni z višjim številom točk, zato strokovna komisija ni predlagala sofinanciranja programa tožnice.

2. Tožnica v tožbi navaja, da iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bila njena vloga ocenjena z maksimalnim možnim številom točk po kriterijih Ocena referenčnosti prijavitelja in Ocena finančne ovrednotenosti programa, točke pa je izgubila pri Oceni prijavljenega programa. Ocene po podkriterijih, pri katerih tožnica ni dosegla najvišjega možnega števila točk, pa je strokovna komisija obrazložila skopo in pavšalno. Dosežen tudi ni standard obrazloženosti odločbe, ki ga zahtevajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tako pomanjkljiva obrazložitev je tudi v očitnem nasprotju s tretjim odstavkom 119. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa na področju kulture (v nadaljevanju ZUJIK) in 12. členom Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (v nadaljevanju Pravilnik). Pomanjkljiva obrazložitev razlogov, zaradi katerih je vloga tožnice pri razpisnih podkriterijih 2.a, 2.b in 2.c izgubila 14 točk in ji je bilo posledično zavrnjeno sofinanciranje njenega kulturnega programa v obdobju 2018 do 2021, kaže ne le na formalno pomanjkljivost pri izdelavi same odločbe kot upravnega akta, ampak tudi na to, da pri ocenjevanju s strani strokovne komisije in posledično pri odločanju upravnega organa ni bilo opravljeno vrednotenje prijavljenih programov po vsakem posameznem kriteriju, zaradi česar se vsaj vzbuja dvom v objektiven in pošten postopek. Po vsebini, z vidika splošnega ustavnega načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) v povezavi z ustavno pravico do svobode umetniškega ustvarjanja (59. člen Ustave), morajo imeti vsi izvajalci javnega interesa na področju kulture enake možnosti konkuriranja za javna sredstva. Ena temeljnih garancij za enako obravnavanje umetnikov oziroma umetniških nevladnih institucij, ki konkurirajo za javna sredstva, pa je določba prvega odstavka 120. člena ZUJIK, v povezavi s prvim odstavkom 100. člena tega zakona. Izpodbijana odločba je v bistvenih elementih ostala neobrazložena, zaradi česar se je ne da preizkusiti, to pa je kršitev po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ki je absolutna ter terja odpravo izpodbijane odločbe. Poleg tega tožnica še dodaja, da strokovna komisija ni bila sestavljena v skladu z določbami ZUJIK in na podlagi tega zakona izdanega Pravilnika o strokovnih komisijah, glede na to, da je kot član komisije sodelovala A. A.. V dokazne namene se tožnica sklicuje na listine upravnega spisa, predlaga pa še zaslišanje direktorja tožnice. Sodišču predlaga, naj po izvedbi predlaganih dokazov odloči, da se tožbi ugodi in izpodbijana odločba upravnega organa odpravi ter zadeva vrne temu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja pri tem, da je bil postopek voden pravilno in zakonito ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

4. V nadaljevanju je tožnica vložila še tri pripravljalne vloge, toženka pa odgovore nanje. V bistvenem vztrajata stranki vsaka pri svojih navedbah. Poleg tega toženka zavrača trditve tožnice o nepravilno sestavljeni strokovni komisiji in izpostavlja, da so bili med tem na javnih razpisih za sofinanciranje izbrani nekateri kulturni projekti tožnice, ob tem ko je bil pogoj za sodelovanje med drugim, da niso bili izbrani na javnem razpisu JPR-PROG-2018-2021, na kar je tožnica odgovorila, da na odločitev sodišča v tem upravnem sporu poznejša razpisa ne moreta imeti vpliva.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa o zavrnitvi tožnici sofinanciranja programa na področju uprizoritvene umetnosti na podlagi njene prijave na programski razpis JPR-PROG-2018-2021. Kot razlog za odločitev je organ navedel, da so bili programi drugih prijaviteljev ocenjeni z višjim številom točk, kot program tožnice, ki je prejel 86 točk, zato se ni uvrstil med 8 sofinanciranih programov. Tožnica pa kot bistven uveljavlja ugovor, da je obrazložitev odločbe tako pomanjkljiva, da odločbe ni mogoče preizkusiti.

7. Zakonska podlaga za odločanje v tej zadevi je ZUJIK. Ta zakon v prvem odstavku 100. člena glede vprašanj postopkov javnega razpisa, kolikor teh vprašanj ne ureja sam, napotuje na smiselno uporabo Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po določbah ZUP pa mora biti odločba obrazložena (prvi odstavek 214. člena ZUP). Če ni, je to dopusten razlog za vložitev tožbe v upravnem sporu v smislu petega odstavka 94. člena ZUJIK, po katerem je vložitev tožbe v upravnem sporu dovoljena zaradi bistvenih kršitev postopka, izbire izvajalca, ki ne izpolnjuje pogojev oziroma očitne kršitve kriterijev vrednotenja in ocenjevanja. To pomeni, da je sodna kontrola v teh postopkih omejena le na vprašanje pravilnosti postopka in pravilne uporabe materialnega prava, sodišče pa se ne spušča v presojo primernosti ocene strokovne komisije, če je obrazložena z razumnimi razlogi.

8. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožničina vloga za sofinanciranje prejela skupno 86 točk, navedeno pa je tudi število točk, ki jih je prejela po posameznem od razpisnih 3 kriterijev, čemur sledi splošna ocena strokovne komisije. V nadaljevanju obrazložitve odločbe sledi ocena strokovne komisije po posameznem od podkriterijev, skupaj z doseženim številom točk. Podana obrazložitev po presoji sodišča ne zadosti minimalnemu standardu razumne obrazložitve v smislu prej navedene določbe petega odstavka 94. člena ZUJIK ter njene razlage. Po presoji sodišča je obrazložitev odločbe pomanjkljiva v tolikšni meri, da ni mogoče preizkusiti njene materialne zakonitosti. Končno pomanjkljiva obrazložitev tudi ne zadosti določbi tretjega odstavka 119. člena ZUJIK, v kateri je določena zahteva, „da so v poročilu strokovne komisije natančno navedeni razlogi za razvrstitev kulturnih programov oziroma kulturnih projektov in predlog, kateri kulturni programi oziroma kulturni projekti, ki so predmet ocenjevanih ustreznih vlog, se financirajo v določenem obsegu“, kot prav tako utemeljeno ugovarja tožnica.

9. Da bi bilo mogoče obravnavano odločbo preizkusiti, bi organ moral pri podkriterijih 2.a, 2.b in 2.c v okviru kriterija Ocena prijavljenega programa, pri katerih tožnica ni prejela maksimalnega števila točk, obrazložitev (oceno) podati tako, da bi bilo razvidno, koliko točk ter iz katerih dejanskih razlogov ji ni bilo dodeljenih. Skope in na splošni ravni podane ocene pri posameznih podkriterijih, kot da gre „za dober program“ oziroma da gre „za dober program, da pa je opaziti vsebinske in produkcijske pomanjkljivosti“ oziroma da gre „za dober program, a ob pomanjkljivi viziji razvoja umetniških ustvarjalnih postopkov“, ob tem ko pri teh podkriterijih vlogi ni bilo dodeljeno maksimalno število točk, ne zadostijo zahtevi po obrazložitvi odločitve, ki bi omogočala preizkus materialne zakonitosti odločbe, saj dejansko stanje v materialnopravno bistvenih točkah ni dovolj natančno opisano, kot ugovore v tej smeri utemeljeno podaja tožnica, ob zatrjevanju, da ji je bilo zaradi „izgube“ 14 točk pri navedenih podkriterijih posledično zavrnjeno sofinanciranje prijavljenega kulturnega programa v obdobju 2018 do 2021. V navedenih točkah pomanjkljive obrazložitve tudi ni mogoče zagovarjati glede na uvodoma podano splošno oceno strokovne komisije, ker odsotnosti ustreznih razlogov ne nadomesti.

10. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je organ v postopku za izdajo izpodbijane odločbe zagrešil absolutno bistveno kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, kar pomeni, da je to v vsakem primeru razlog za odpravo odločbe.

11. Pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe tudi ni mogoče nadomestiti s pojasnjevanjem odločitve v odgovoru na tožbo, saj morajo biti razlogi za sprejeto odločitev navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki je tudi predmet presoje v upravnem sporu. Odgovor na tožbo je namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti izpodbijane odločbe. Zato razlogov, ki jih toženka navaja šele v odgovoru na tožbo, sodišče pri presoji zakonitosti ni moglo upoštevati. Navedeno velja tudi za sklicevanje tožnice na poznejša razpisa, in se sodišče s tožnico strinja, da ne gre za okoliščine, ki bi lahko vplivale na odločitev v predmetni zadevi.

12. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in na podlagi tretjega odstavka tega člena zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. V ponovnem postopku je ta organ po četrtem odstavku tega člena vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka.

13. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave.

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožnici priznalo stroške v znesku 285,00 EUR, povečane za 22% DDV, torej skupaj 347,70 EUR, ker je bila zadeva rešena na seji, toženko pa je v postopku zastopal odvetnik, pri čemer je pooblaščenec zavezanec za DDV. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (2002) - ZUJIK  - člen 94, 94/5, 100

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.