UPRS Sklep III U 58/2020-4
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-17

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

tožba v upravnem sporu - akt poslovanja občine - razpolaganje s stvarnim premoženjem občine - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Toženka pri sklepanju najemnih pogodb glede prodajnega prostora na tržnici nastopa kot samostojni gospodarski subjekt in v tem okviru sprejema akte poslovanja. Aktov poslovanja pa ni moč šteti za ''upravne odločbe'', saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi oseb na področju upravnega prava. Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja (ex iure imperii), temveč ravnanje organa kot vsakega drugega lastnika (ex iure gestionis).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica vlaga tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da je več kot 25 let na osrednji tržnici v Ajdovščini prodajala rezano cvetje, lončnice, sadike, sadilni material, sveče in podobno. V juniju 2019 ji je toženka, ki z osrednjo tržnico v Ajdovščini gospodari na podlagi pogodbe z Občino Ajdovščina, prodajo na tržnici prepovedala. Tožnica je zato 8. 1. 2020 pri toženki vložila prošnjo za izdajo soglasja za prodajo na osrednji tržnici, nakar je urgenco za odločitev vložil še njen pooblaščenec.

2. Toženka je tožnici in njenemu pooblaščencu odgovorila z dopisoma, št. 102/96 in št. 10/97, oba z dne 6. 2. 2020, s katerima je pojasnila, da prodaje na osrednji tržnici ne more več opravljati, saj ji je bila prodaja prepovedana na podlagi določb Tržnega reda na osrednji tržnici in sejmišču v Ajdovščini z dne 18. 4. 2019 ter na podlagi določb Odloka o prodaji blaga zunaj prodajaln ter o gospodarjenju z javnimi tržnicami in sejmišči v Občini Ajdovščina (Uradni list RS, št. 74/2017, v nadaljevanju: Odlok).

3. Tožnica meni, da je bilo z navedenima dopisoma odločeno o njeni prošnji za prodajo tako, da je bila zavrnjena, zato je zoper njiju 17. 2. 2020 vložila pritožbo na Občino Ajdovščina, ki ji je z dopisom, št. 301-7/2019-4 z dne 4. 3. 2020, odgovorila, da ni pristojna za odločanje o pritožbah zoper dopise toženke.

4. Zoper dopisa toženke, št. 102/96 in št. 10/97, oba z dne 6. 2. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana dopisa) vlaga tožnica obravnavano tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, da ugotovi njuno nezakonitost in zadevo vrne toženki v ponoven postopek z napotilom, da tožnici v roku 15 dni izda soglasje za prodajo na osrednji tržnici v Ajdovščini, za prodajo lončnic, trajnic, rezanega cvetja, enoletnic, sadik in gozdnih sadežev, in sicer za vse dni v letu, ko tržnica obratuje. Tožnica sodišču še predlaga, da toženki naloži v plačilo njene stroške tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V tožbi ugovarja, da sta izpodbijana dopisa neobrazložena, zato ju ni mogoče preizkusiti. Odločitev, da se tožnici prepove prodaja na osrednji tržnici, pri čemer niti ni jasno koliko časa ta prepoved traja, predstavlja pretiran poseg v omejevanje konkurence ter krši ustavno načelo enakosti in svobodno gospodarsko pobudo.

6. Tožba se zavrže iz naslednjih razlogov:

7. Na podlagi prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Upravni akt je opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, in sicer je to upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

8. Izpodbijana dopisa nista akta iz 2. člena ZUS-1 niti v formalnem niti v materialnem smislu, saj nista bila izdana v obliki upravne odločbe, niti ni bilo z njima v okviru izvrševanja upravne funkcije vsebinsko odločeno o materialnopravno določenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnice in s tem poseženo v njen pravni položaj. Toženka je javno podjetje, na katerega je Občina Ajdovščina s pogodbo prenesla upravljanje in gospodarjenje z osrednjo tržnico (ki se nahaja na javnih površinah), na kateri bi tožnica želela prodajati (drugi odstavek 5. člena Odloka). Toženka pa pri sklepanju najemnih pogodb glede prodajnega prostora na tržnici (7. člen Odloka) nastopa kot samostojni gospodarski subjekt in v tem okviru sprejema akte poslovanja. Aktov poslovanja pa ni moč šteti za ''upravne odločbe'', saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravni koristih oseb na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju: ZUP). Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja (ex iure imperii), temveč ravnanje organa kot vsakega drugega lastnika (ex iure gestionis).

9. Poleg tega pa Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (ZSPDSLS) in Odlok, ki je bil sprejet na njegovi podlagi in se nanj tudi sklicuje (šesti odstavek 16. člena Odloka), ne določata, da se za postopke, ki jih urejata, vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo. Niti ni mogoče zaključiti, da gre za upravno zadevo, ker to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek 2. člena ZUP). Narava stvari je namreč, kot že navedeno, neoblastno razpolaganje s premoženjem. Varstvo javnega interesa, kot ga opredeljuje tožnica, to je preprečevanje arbitrarnosti odločanja, pa se zagotavlja s sistemom nadzora nad finančnim poslovanjem občin, ki vključuje notranje revizijske službe in nadzorne odbore občin, Urad za nadzor proračuna kot organ v sestavi Ministrstva za finance, Računovodsko sodišče Republike Slovenije in druge organe.

10. Sodišče glede na navedeno zaključuje, da izpodbijana dopisa nista upravna akta oziroma akta, ki bi se lahko izpodbijala v upravnem sporu, zato je tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

11. Sodišče še dodaja, da je glede na tožbene navedbe in glede na tožbeni predlog štelo, da tožnica vlaga tožbo po 2. členu ZUS-1 in da kršitev človekovih pravic uveljavlja v tem okviru. Pa tudi sicer subsidiaren upravni spor po 4. členu ZUS-1 v obravnavanem primeru ne bi bil dopusten, saj gre v postopku oddaje stvarnega premoženja v najem za civilno pravno razmerje, zato ima tožnica možnost, če meni, da je bila v tem postopku oškodovana, to uveljavljati v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti, vključno z uveljavljanjem morebitnih kršitev ustavnih pravic.

12. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Primerjaj npr. stališča Vrhovnega sodišča RS, ki jih je zavzelo v sklepih, št. I Up 671/2004 z dne 17. 1. 2008, št. I Up 153/2014 z dne 11. 11. 2015, št. I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016, št. I Up 96/2017 z dne 8. 11. 2017 in št. I Up 40/2017 z dne 7. 2. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.