UPRS Sodba III U 5/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-04-06

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

inšpekcijski ukrep - pomožni objekt - gradbeno dovoljenje - nelegalna gradnja - odstranitev objekta - ničnost odločbe - nepravilna uporaba materialnega zakona

Odločba urbanističnega inšpektorja z dne 5. 8. 1997 ni nična, saj niso podani zatrjevani ničnosti razlogi neizvršljivosti sporne odločbe. Prvostopni upravni organ bi moral ukrepati na podlagi določbe četrtega odstavka 75. člena ZUN, saj prehodna določba prvega odstavka 200. člena ZGO-1 določa, da se inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po predpisih, ki so veljali pred njegovo uveljavitvijo, to pa je v obravnavanem primeru prav ZUN. Sedaj pristojni inšpekcijski organ bi torej moral inšpekcijski postopek nadaljevati in v nadaljnjem postopku odločiti ali je treba del objekta na stroške investitorja odstraniti ter vzpostaviti stanje, določeno v odločbi o dovolitvi priglašenih del, oziroma objekt odstraniti v celoti, kolikor to ni možno.

I. Tožbi se ugodi, odločba gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper, št. 06122-4566/2013-43 z dne 18. 4. 2016, se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper (v nadaljevanju prvostopni organ) je z izpodbijano odločbo pod 1. točko izreka odločil, da so inšpekcijski zavezanci A.A., B.B. in C.C. dolžni takoj po vročitvi odločbe prvostopnega organa ustaviti gradnjo pomožnega gospodarskega objekta v tlorisni velikosti 7,00 m x 7,00 m, v etažnosti P+1, na zemljišču s parc. št. 239/1 k.o. ... (121/3 k.o. ... stara in 121/8 k.o. ... vmesna parcelacija). Pod 2. točko izreka izpodbijane odločbe je odločil, da so imenovani inšpekcijski zavezanci dolžni v roku 30 dni po vročitvi odločbe prvostopnega organa odstraniti pomožni gospodarski objekt v tlorisni velikosti 7,00 m x 7,00 m, v etažnosti P+1, na navedenem zemljišču, skupaj s temelji, in vzpostaviti prejšnje stanje. Pod 3. točko izreka izpodbijane odločbe je odločil, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe pričel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah s prisilitvijo. Pod 4. točko izreka izpodbijane odločbe je prvostopni organ v zvezi z navedeno gradnjo izrekel prepovedi izvedbe komunalnih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo, vpise in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, njegovo uporabo ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem, promet z njim ali z zemljiščem na katerem je in sklepanje pravnih poslov med živimi. Pod 5. točko izreka je izrekel za nično odločbo Urbanističnega inšpektorja, št. 356B-23/97-02-FK z dne 5. 8. 1997, izdano na podlagi drugega in tretjega odstavka 75. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN). Pod 6. točko izreka je še odločil, da stroškov postopka ni bilo, pod 7. točko izreka pa, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopni organ navedel, da je Urbanistični inšpektor takratnega Inšpektorata RS za okolje in prostor z odločbo, št. 356B-23/97-02-FK z dne 5. 8. 1997, investitorju D.D. naložil, da ustavi gradnjo pomožnega gospodarskega objekta velikosti 7,00 m x 7,00 m na parc. št. 121/3 k.o. ... (sedaj parc. št. 239/1 k.o. ...), ki se gradi v nasprotju s potrdilom, št. 351-104/89 z dne 23. 6. 1998, ki ga je izdala Občina Izola, Sekretariat za občo upravo, dokler si ne pridobi spremenjenega dovoljenja. Investitorju je bilo naloženo, da mora v roku enega meseca po prejemu odločbe Upravno enoto Izola zaprositi za spremenjeno dovoljenje. Investitor je v enomesečnem roku podal vlogo za izdajo dovoljenja za sporni gospodarski objekt, ki pa je bila z odločbo Upravne enote Izola, št. 351-104/98 z dne 8. 5. 2000, zavrnjena. Ta odločba je postala pravnomočna dne 26. 5. 2000. S tem so bili izpolnjeni zakonski pogoji za nadaljevanje postopka po četrtem odstavku 75. člena ZUN, ki se v zadevi uporablja na podlagi določbe prvega odstavka 200. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

3. Dne 22. 5. 2014 je gradbeni inšpektor po uradni dolžnosti ob inšpekcijskem pregledu na kraju samem ugotovil, da se na navedeni parceli še vedno nahaja gospodarski objekt tlorisne velikosti 7,00 m x 7,00 m, etažnosti P+1, ki je bil obravnavan z odločbo, št. 356B-23/97-02-FK z dne 5. 8. 1997. Zato je po tem, ko je v postopek pozval dediče po pokojnem investitorju in jim omogočil, da se izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah v zvezi z gradnjo spornega objekta in ugotovil, da spremembe in dopolnitve ZGO-1 ne morejo vplivati na potek postopka. Zato je z odločbo, št. 356B-23/97-02-FK z dne 5. 8. 1997, na podlagi četrtega odstavka 75. člena ZUN izrekel ukrep, s katerim je odredil, da se objekt na stroške investitorja odstrani ter vzpostavi stanje, določeno v potrdilu. Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo z dne 25. 3. 2016 odločbo št. 06122-4566/2013-28 z dne 22. 7. 2015 odpravilo in zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek z napotilom, naj inšpektor navedeno gradnjo obravnava kot nelegalno gradnjo.

4. V ponovnem postopku je gradbeni inšpektor dne 12. 4. 2016 opravil ponovni kontrolni inšpekcijski pregled ter ugotovil, da sporna gradnja, ki v naravi predstavlja pomožni gospodarski objekt tlorisnih dimenzij 7,00 m x 7,00 m, etažnosti P+1, in je nedvomno manj zahteven objekt, še zmeraj stoji. Za obravnavani objekt si investitor ni pridobil ustreznega dovoljenja niti po ZUN niti po ZGO-1 in gre zato za nelegalno gradnjo.

5. Glede na to, da so inšpekcijski zavezanci izvedli gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, ne da bi si to pridobili, je v skladu z 152. členom ZGO-1 izrekel inšpekcijski ukrep, kot izhaja iz izreka.

6. V zvezi z odločitvijo o ničnosti odločbe, št. 356B-23/97-O2-FK z dne 5. 8. 1997, je prvostopni organ navedel, da je, glede na dejstvo, da je pomožni gospodarski objekt, ki je predmet inšpekcijskega postopka, zgrajen v nasprotju z izdanim potrdilom, št. 351-10489 z dne 23. 6. 1989, in da sprememba tega potrdila, tako kot je zahtevano v izreku odločbe gradbenega inšpektorja, št. 356B-23/97-02FK z dne 5. 8. 1997, po ZUN ni mogoča, navedena odločba neizvršljiva. Odločbo, ki ni izvršljiva, je zato v skladu z določbo 3. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izrekel za nično.

7. Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 0612-196/2015/13 z dne 15. 11. 2016, pritožbo tožečih strank zavrnilo kot neutemeljeno.

8. Tožeči stranki v tožbi navajata, da je upravni organ druge stopnje v postopku izdaje odločbe, št. 0612-196/2015/2 z dne 25. 3. 2016, odločil v škodo inšpekcijskih zavezancev, saj je izpodbijano odločbo, s katero je bila inšpekcijskim zavezancem naložena odstranitev druge etaže (prvega nadstropja) pomožnega objekta, odpravil ter prvostopnemu organu dal napotek, da obravnava gradnjo kot nelegalno gradnjo. S tem je investitorja postavil v manj ugoden položaj, saj odločitev v smeri nelegalne gradnje pomeni odstranitev objekta in vzpostavitev prvotnega stanja, ter tako odločil v nasprotju z določbo drugega odstavka 264. člena prej veljavnega Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP/86), oziroma drugega odstavka 253. člena ZUP.

9. Predmetni inšpekcijski postopek se je pričel v času veljavnosti ZUN. Tudi po uveljavitvi ZGO-1 se je postopek nadaljeval po določbi ZUN (odločba gradbenega inšpektorja, št. 06122-4566/2014-28 z dne 22. 7. 2015). Z izpodbijano odločbo pa je prvostopni organ v ponovljenem postopku v nasprotju z določbo prvega odstavka 200. člena ZGO-1 odločil na podlagi določb ZGO-1 in torej v zadevi uporabil napačno materialno pravo. Gradbeni inšpektor bi moral v konkretnem primeru, skladno s citirano odločbo, odločiti na podlagi določb ZUN ter po določbi 324. člena ZUP postopek voditi na podlagi ZUP/86. Ker tega ni storil, je bilo napačno uporabljeno tako materialno kot procesno pravo.

10. Investitor je inšpekcijsko odločbo z dne 5. 8. 1997 prostovoljno izvršil, saj je v roku iz 2. točke izreka odločbe zaprosil za izdajo spremembe potrdila o priglašenih delih. Zahteva je bila kasneje pravnomočno zavrnjena, vendar to še ne pomeni, da odločba z dne 5. 8. 1997 ni pravno in dejansko izvršljiva, kot to ugotavljata gradbeni inšpektor in tožena stranka. Zaradi zavrnitve zahteve investitorja je nastopila pravna situacija, ki jo predvideva četrti odstavek 75. člena ZUN. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, zakaj naj odločba z dne 5. 8. 1997 ne bi bila izvršljiva in bi jo bilo potrebno iz tega razloga izreči za nično. Če je bila zahteva investitorja za spremembo lokacijskega dovoljenja ali potrdila zavrnjena, to ne pomeni, da odločbe pravno in dejansko ni mogoče izvršiti.

11. Tožeči stranki menita, da je upravni organ prve stopnje neutemeljeno izrekel odločbo z dne 5. 8. 1979 za nično ter postopek nadaljeval, kot da bi šlo za nelegalno gradnjo v skladu z določilo ZGO-1, kljub temu, da bi moral postopek nadaljevati po določbah ZUP/86 in po določbi člena 75. ZUN. Ker gradbeni inšpektor tega ni storil, je zagrešil bistveno kršitev pravil postopka, kar je vplivalo na končno odločitev v zadevi.

12. Tožeči stranki ugovarjata tudi ugotovljeni etažnosti predmetnega objekta P+1, saj je spodnja etaža objekta v pretežni meri vkopana. Gre za pritlični objekt, za katerega je bilo v skladu z Odlokom o določitvi pomožnih objektov za katere ni potrebno lokacijsko dovoljenje, izdano potrdilo, št. 35-104/89 z dne 23. 6. 1989. Po mnenju tožečih strank zato ni bilo podlage za izvedbo predmetnega inšpekcijskega postopka in bi ga bilo treba ustaviti. Sodišču predlagata, da izpodbijano odločbo gradbenega inšpektorja odpravi, tožena stranka pa naj jima povrne stroške postopka.

13. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise odgovora na tožbo pa ni podala.

15. Iz upravnega spisa izhaja, da je Sekretariat za občo upravo Občine Izola na podlagi določb 51. in 61. člena ZUN dne 23. 6. 1998 izdal potrdilo, št. 351-104/98, ki po vsebini predstavlja odločbo o dovolitvi priglašenih del in s katerim je investitorju D.D. dopustil gradnjo enoetažnega pritličnega pomožnega objekta za kmetijske namene, v tlorisni velikosti največ 50 m2. V zadevi je urbanistični inšpektor Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor Ljubljana, Enota Koper, dne 5. 8. 1997 na podlagi določbe 75. člena ZUN izdal odločbo, št. 356b-23/97-02-FK z dne 5. 8. 1977, s katero je investitorju naložil, da mora ustaviti gradnjo pomožnega gospodarskega objekta v velikosti 7,00 m x 7,00 m, ki ga gradi na zemljišču s parc. št. 121/3 k.o. ... v nasprotju z zgoraj navedenim potrdilom, dokler si ne pridobi spremenjenega dovoljenja (1. točka izreka). Investitorju je naložil, da mora po prejemu te odločbe Upravno enoto Izola zaprositi za spremenjeno dovoljene (2. točka izreka). V 3. točki izreka je izrekel prepovedi na podlagi 67.c člena ZUN.

16. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ v ponovljenem postopku v 5. točki izreka izrekel odločbo urbanističnega inšpektorja za nično iz razloga po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Ugovor tožeče stranke, ki se nanaša na odločitev o ničnosti odločbe urbanističnega inšpektorja, je utemeljen.

17. Po prvem odstavku 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, če je (med drugim) sploh ni mogoče izvršiti (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Zakonski razlogi za ničnost odločbe odražajo naravo instituta ničnosti kot izrednega pravnega sredstva, ki je namenjeno sanaciji najtežjih pomanjkljivosti odločbe, torej pomanjkljivosti, ki jih ni mogoče sanirati z drugimi pravnimi sredstvi. Na zunaj ima lahko nična odločba videz dokončne in pravnomočne odločbe, vendar dejansko nikoli ne more postati dokončna in pravnomočna, ker vsebuje tako napako, ki je z nobenim pravnim sredstvom niti s potekom časa ni mogoče popraviti (prim.: Kerševan, Drojina, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 464). Iz zakonske opredelitve ničnostnega razloga iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, oziroma uporabe besede "sploh" izhaja, da je z njim mišljena tako imenovana objektivna nezmožnost izvršitve, da torej odločbe ne bi mogel izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji (dejanska nezmožnost izvršitve), ali pa da bi bila izvršitev v takem nasprotju s temeljnimi postulati pravnega sistema, da bi bila v njegovem okviru nemogoča (pravna nezmožnost izvršitve). Sodišče se strinja s stališčem tožeče stranke, da obveznosti, naložene v odločbi urbanističnega inšpektorja, ne pomenijo ne ene ne druge oblike nezmožnosti izvršitve.

18. Kot izhaja iz enotne in ustaljene upravnosodne prakse, so posamezne lastnosti objekta, navedene v izreku inšpekcijske odločbe, med katerimi so tudi posamezne fizične značilnosti, le posamezni elementi opisa objekta, ki je namenjen njegovi identifikaciji. Morebitna odstopanja posameznih elementov od dejanskega stanja objekta, kot so navedeni v odločbi, katerega identiteta sicer ni sporna, lahko predstavlja kvečemu vprašanje pravilnosti odločbe v dejanskem ali pravnem smislu. V konkretnem primeru gre za spor v zvezi z stališči in ugotovitvami inšpektorja glede opredelitve sporne gradnje kot nelegalne oziroma neskladne gradnje.

19. ZUN, ki je veljal v času izdaje odločbe urbanističnega inšpektorja, je v 75. členu med drugim določal, da če se gradbena dela ali drugi posegi izvajajo v nasprotju z izdano odločbo o dovolitvi priglašenih del, odredi organ urbanistične inšpekcije, da se izvedena dela uskladijo z odločbo o dodelitvi priglašenih del. Če se ta dela iz prvega odstavka 75. člena ZUN ne dajo uskladiti z odločbo o dovolitvi priglašenih del, odredi organ urbanistične inšpekcije, da se gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega lokacijskega dovoljenja oziroma odločbe o dovolitvi priglašenih del. Investitor mora za spremembo lokacijskega dovoljenja, oziroma odločbe o dovolitvi priglašenih del zaprositi v enem mesecu po izdanem ukrepu iz prvega odstavka tega člena (četrti odstavek 75. člena ZUN).

20. V zadevi ni sporno, da si investitor v skladu z inšpekcijsko odločbo spremenjene odločbe o dovolitvi priglašenih del ni pridobil. Četrti odstavek 75. člena ZUN med drugim nalaga nadaljnje ukrepanje pristojnega inšpektorja, kolikor za urejanje prostora pristojni upravni organ spremembo odločbe o dovolitvi priglašenih del zavrne. V tem primeru odredi organ urbanistične inšpekcije, da se objekt ali del objekta na investitorjeve stroške odstrani ter vzpostavi stanje, določeno v lokacijskem dovoljenju oziroma odločbi o dovolitvi priglašenih del.

21. Glede na navedeno, po mnenju sodišča odločba urbanističnega inšpektorja z dne 5. 8. 1997 ni nična, saj niso podani zatrjevani ničnosti razlogi neizvršljivosti sporne odločbe. Prvostopni upravni organ bi moral ukrepati na podlagi določbe četrtega odstavka 75. člena ZUN, saj prehodna določba prvega odstavka 200. člena ZGO-1 določa, da se inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po predpisih, ki so veljali pred njegovo uveljavitvijo, to pa je v obravnavanem primeru prav ZUN. Sedaj pristojni inšpekcijski organ bi torej moral inšpekcijski postopek nadaljevati in v nadaljnjem postopku odločiti ali je treba del objekta na stroške investitorja odstraniti ter vzpostaviti stanje, določeno v odločbi o dovolitvi priglašenih del, oziroma objekt odstraniti v celoti, kolikor to ni možno.

22. Glede na opisane ugotovitve, je sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava izpodbijano odločbo odpravilo v delu, v katerem je bila ugotovljena ničnost odločbe urbanističnega inšpektorja, obenem pa odpravilo tudi izpodbijano odločbo v preostalem delu, saj temelji na napačni predpostavki ničnosti inšpekcijske odločbe z dne 5. 8. 1997. V ponovnem postopku bo moral inšpektor postopek nadaljevati v skladu z določbami ZUN in ugotoviti, ali je mogoče vzpostaviti stanje, določeno v odločbi o dovolitvi priglašenih del in to v svoji odločbi utemeljiti. Šele kolikor ne bo mogoče vzpostaviti legalnega stanja v skladu z odločbo o dovolitvi priglašenih del, bo lahko odredil odstranitev celotnega objekta. Drugačno odločanje inšpektorja bi namreč pomenilo neutemeljeno poseganje v z Ustavo zagotovljeno lastninsko pravico tožeče stranke.

23. Na podlagi vsega navedenega je sodišče tožbi tožečih strank ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. Sodišče je odločitev sprejelo na seji senata, in sicer ob upoštevanju 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa niso sodelovali stranski udeleženci z nasprotnim interesom. Glede na razlog, zaradi akterega je sodišče tožbi ugodilo, se do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo

24. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR + 22% DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetniška družba.

Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (1984) - ZUN  - člen 75, 75/4

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152, 200

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.