UPRS Sodba III U 8/2017-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-05-10

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - rekonstrukcija objekta - gradbeno dovoljenje - nelegalna gradnja - izvedba frčade - vzdrževanje objekta

Tožeča stranka kot investitorka, je na severni strani strehe objekta na zemljišču s parc. št. 2183/1 k.o. ... v podstrešni etaži posegla v nosilno strešno konstrukcijo, tako da je v stanovanjih št. 8 in 25 izdelala dve pravokotni frčadi tlorisnih dimenzij 5,1 m x 4,5 m. Pri gradnji posamezne frčade so bili odrezani po trije škarniki, medtem ko je na sredini ostal še en star škarnik. V frčadah je bilo vgrajenih po šest novih škarnikov na novi podporni konstrukciji (lege in stebri), v vsaki frčadi pa vgrajeni po dve okni. Z navedenim posegom je bilo poseženo v nosilno konstrukcijo obstoječega objekta, spremenjen zunanji izgled stavbe in izvedena sprememba izrabe podstrešja v stanovanjske namene, za kar pa je treba pridobiti ustrezno gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo objekta (7.2 točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Gradbena inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Celje (v nadaljevanju prvostopni organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da mora inšpekcijska zavezanka družba A. d.o.o (v nadaljevanju tožeča stranka) takoj po prejemu odločbe ustaviti rekonstrukcijo objekta na zemljišču parc. št. 2183/1 k.o. ... (1. točka izreka). Tožeči stranki je naložila, da v roku 90 dni po vročitvi odločbe odstrani dve novozgrajeni pravokotni frčadi, tlorisnih dimenzij 5,1 m x 4,5 m (notranje mere) na severni strani objekta na zemljišču parc. št. 2183/1 k.o. ..., odstrani nove dele ostrešja ter vzpostavi objekt v stanje pred gradnjo novih delov objekta na svoje stroške, sicer bo opravljena izvršba po drugi osebi ali s prisilitvijo (2. točka izreka). Nadalje je odločila, da za del objekta iz 2. točke veljajo prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), to je izvedba komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, uporaba objekta ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem, promet z njim in sklepanje pravnih poslov, kot so sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov med živimi (3. točka izreka). Odločila je še, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in da stroškov postopka ni bilo (4. in 5. točka izreka izpodbijane odločbe).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopni organ navedel, da je ob inšpekcijskem pregledu dne 21. 7. 2016 ugotovil, da tožeča stranka izvaja vzdrževalna dela na objektu na B.. Opravljeni so bili posegi v nosilno konstrukcijo objekta tako, da sta bili na severni strani izdelani dve pravokotni frčadi tlorisnih dimenzij 5,1 m x 4,5 m notranje mere. Višina prostora ob severni steni je 2,6 m. Pri vsaki frčadi so odrezani trije škarniki, na sredini pa je ostal še en star. Za frčadi je nameščenih po šest novih škarnikov na novi podporni konstrukciji (legi in stebri). V vsaki frčadi sta vgrajeni dve okni. Prisotni izvajalci del so povedali, da izvajajo vzdrževalna dela na celotni zahodni polovici objekta (tri etaže) in na podstrešju. Povedali so tudi, da nikjer ne posegajo v nosilno konstrukcijo, dela na ostrešju pa naj bi izvedel drugi izvajalec.

3. Z vpogledom v zemljiško knjigo je bilo ugotovljeno, da je lastnica posameznih prostorov tožeča stranka. Zastopnik tožeče stranke je v pisni izjavi z dne 4. 8. 2016 navedel, da je tožeča stranka investitor gradnje frčad v stanovanjih št. 8 in 25 ter da za gradnjo niso pridobili gradbenega dovoljenja z obrazložitvijo, da si tega za tako gradnjo ni treba pridobiti. Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba) v 4. členu določa, da je manj zahteven tisti objekt, ki ni uvrščen med zahtevne, nezahtevne ali enostavne objekte. V 2. točki "Priloge 3" Uredbe je navedeno, da je v okviru vzdrževanja objekta dovoljena izvedba frčad, vendar brez posega v konstrukcijo objekta. Obravnavana gradnja pa posega v nosilno konstrukcijo - ostrešje in se zato uvršča med manj zahtevne objekte. Za obravnavano rekonstrukcijo bi si tožeča stranka morala pridobiti gradbeno dovoljenje. Ker tega ni storila, je objekt nelegalna gradnja, saj je bila kršena določba prvega odstavka 3. člena ZGO-1. Prvostopni organ je zato po tem, ko je ugotovil, da so podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa, odločil kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Opozorilo glede izvršitve inšpekcijskega ukrepa odstranitve objekta po drugi osebi ali s prisilitvijo temelji na tretjem odstavku 148. člena ZGO-1, izrečene prepovedi iz 3. točke izreka izpodbijane odločbe pa na 158. členu tega zakona. Prepovedi so namreč obvezna sestavina odločbe, s katero se izreče inšpekcijski ukrep po določbah 152. člena ZGO-1. 4. točka izreka, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, temelji na določbi tretjega odstavka 146. člena ZGO-1.

4. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopni organ) je z odločbo, št. 0612-265/2016-3-KB z dne 5. 12. 2016, pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo upravnega organa prve stopnje zavrnilo.

5. Tožeča stranka v tožbi izpodbija odločbo prvostopnega organa iz razloga bistvenih kršitev določb upravnega postopka ter zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi. V tožbi navaja, da iz izreka izpodbijane odločbe ne izhaja, zakaj naj bi morala tožeča stranka ustaviti rekonstrukcijo in odstraniti pravokotni frčadi. Zgolj v obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da naj bi izvajana rekonstrukcija predstavljala nelegalno gradnjo. Tožeča stranka je večkrat pojasnila, da v konkretnem primeru ne gre za nelegalno novogradnjo, temveč za rekonstrukcijo v skladu z vsemi pridobljenimi dovoljenji, in za vzdrževalna dela, za katera pred pričetkom gradnje ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Kot izhaja iz lokacijske informacije, je na parceli že stala stanovanjska stavba, na območju stavbnega zemljišča pa so vzdrževalna dela dovoljena. ZGO-1 določa, da je vzdrževanje objekta izvedba del, s katerimi se ohranja objekt v dobrem stanju in omogoča njegova uporaba, obsega pa redna vzdrževalna dela, investicijska vzdrževalna dela in vzdrževalna dela v javno korist. Opravljena dela predstavljajo zgolj nujna vzdrževalna dela. Dejansko stanje v postopku izdaje izpodbijane odločbe je bilo nepopolno ugotovljeno in je zato treba izpodbijano odločbo odpraviti.

6. Prvostopni organ ni imel razloga za vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka. Po določbi prvega odstavka 146. člena ZGO-1 se odločba sicer lahko izda v skrajšanem postopku, vendar pa niti ZGO-1 niti Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ne predpisujeta obveznega skrajšanega ugotovitvenega postopka in s tem avtomatizma njegovega izvajanja. Odločitev o tem prepuščata upravnemu organu na podlagi predhodne ugotovitve, da so za to izpolnjeni pogoji. Izpodbijana odločba nima razlogov zakaj je upravni organ odločil po skrajšanem postopku, prav tako pa razlogov o odločilnih dejstvih nima niti odločba drugostopnega organa.

7. Tožeča stranka vztraja, da so bili gradbeni posegi zakoniti in v skladu s prostorskimi akti. Inšpektor je 21. 7. 2016 opravil inšpekcijski pregled, o katerem ni obvestil tožeče stranke in ji ni bila dana možnost, da se udeleži inšpekcijskega ogleda, da pri njem sodeluje ter da poda izjavo glede same izvedbe pregleda in domnevnih ugotovitev inšpektorja. S tem je bilo kršeno načelo kontradiktornosti postopka, kar je bistvena kršitev pravil postopka. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, kako je inšpektor opravil kontrolni inšpekcijski pregled na kraju samem in ugotovil stanje sporne gradnje, prav tako tudi ne ali je o tem obvestil tožečo stranko in ji dal možnost sodelovanja pri inšpekcijskem postopku. Prvostopni organ je brez posebne obrazložitve zaključil, da naj bi obravnavana gradnja posegala v nosilno konstrukcijo in da se zato uvršča med manj zahtevne objekte, ne da bi navedel na podlagi česa je prišel do take odločitve.

8. Uredba v 2. točki Priloge 3 med dela, ki spadajo med vzdrževanje objekta, med drugim uvršča tudi obnovo strešne kritine, vgradnjo strešnih oken in izvedbo frčad. Tožeča stranka zato ni bila dolžna pridobiti gradbenega dovoljenja za izvedbo frčade. Za gradnjo je sicer pridobila vsa druga potrebna soglasja, saj je skladno s predpisi pri Zavodu za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območna enota C. pridobila kulturnovarstveno soglasje za izvedbo frčad, št. EG 0821/1995-32-UTŠ, ki dovoljuje izvedbo dveh frčad na severnem delu objekta v dolžini 3 m. Dne 8. 9. 2016 je na podlagi ogleda tega zavoda pridobila še dodatno kulturnovarstveno soglasje, št. EG-0821/1995-36-MP, s katerim so bile dovoljene izvedbe dveh frčad v dolžini 5,20 m. Vztraja, da v nosilno konstrukcijo ostrešja ni posegla, saj ne drži, da naj bi bili v strešni konstrukciji odrezani po trije škarniki na vsaki frčadi in na njihovem mestu vgrajeno šest novih škarnikov na novi podporni konstrukciji.

9. V nadaljevanju tožeča stranka ugovarja roku za izvršitev izpodbijane odločbe. V izpodbijani odločbi je sicer navedeno, da je rok za odstranitev objekta določen glede na zahtevnost gradnje in potreben čas za izbor izvajalca, vendar ni pojasnjeno, zakaj naj bi bil tako določen rok primeren. Izpodbijana odločba v tem delu ni obrazložena in je ni mogoče preizkusiti.

10. Izpodbijana prvostopenjska odločba torej nima razlogov o odločilnih dejstvih in se je zato ne da preizkusiti. S tem pa je prvostopenjski organ kršil 25. člen Ustave RS, ki vsakemu zagotavlja pravico do pritožbe. Prvostopenjski organ je, poleg zgoraj navedenih kršitev, kršil tudi načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave RS), načelo uresničevanja in omejevanja pravic (15. člen Ustave RS) ter posegel v zasebno lastnino posameznika (33. člen Ustave RS). Sodišču predlaga, da po tem, ko zasliši zastopnika inšpekcijske zavezanke, opravi ogled na kraju samem ter vpogleda v upravni spis, izpodbijano odločbo odpravi ter tožeči stranki naloži plačilo stroškov tega postopka.

11. Tožeča stranka je sodišču posredovala upravni spis, odgovora na tožbo pa ni podala.

13. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopni organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopni organ ter se opredelil tudi do pritožbenih navedb tožeče stranke. Sodišče zato zavrača očitek tožeče stranke, da naj bi bila obrazložitev odločitve nepopolna in očitek o bistveni kršitvi pravil postopka. Posledično ne sledi tožeči stranki, ki navaja, da naj bi bila zaradi nepopolne in nejasne obrazložitve izpodbijane odločbe tožeči stranki kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Prav tako sodišče ugotavlja, da je prvostopni organ dejansko stanje v zadostni meri raziskal in svojo odločitev oprl na relevantne materialne predpise, vse to pa ustrezno utemeljil in zato sodišče zavrača očitek tožeče stranke o zmotni uporabi materialnega prava in o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi in odločbi drugostopnega organa sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja:

14. Kot izhaja iz upravnega spisa, je prvostopni organ ob inšpekcijskem pregledu dne 21. 7. 2016 ugotovil, da je inšpekcijska zavezanka - tožeča stranka kot investitorka, na severni strani strehe objekta na zemljišču s parc. št. 2183/1 k.o. ... v podstrešni etaži posegla v nosilno strešno konstrukcijo, tako da je v stanovanjih št. 8 in 25 izdelala dve pravokotni frčadi tlorisnih dimenzij 5,1 m x 4,5 m. Pri gradnji posamezne frčade so bili odrezani po trije škarniki, medtem ko je na sredini ostal še en star škarnik. V frčadah je bilo vgrajenih po šest novih škarnikov na novi podporni konstrukciji (lege in stebri), v vsaki frčadi pa vgrajeni po dve okni. Navedena dejstva so izkazana z zapisnikom inšpekcije s priloženimi fotografijami, ki jim tožeča stranka glede obsega gradbenega posega ne ugovarja. Z navedenim posegom je bilo poseženo v nosilno konstrukcijo obstoječega objekta, spremenjen zunanji izgled stavbe in izvedena sprememba izrabe podstrešja v stanovanjske namene, za kar pa je tudi po mnenju sodišča treba pridobiti ustrezno gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo objekta (7.2 točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

15. V zadevi ni sporno, da si tožeča stranka za sporno gradnjo v skladu z določbo 3. člena ZGO-1 ni pridobila potrebnega gradbenega dovoljenja in gre zato za nelegalno gradnjo po določbi 12.1 točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Prvostopni organ je torej pravilno uporabil določbe 152. člena ZGO-1 ter tožeči stranki kot investitorki izrekel ustrezen inšpekcijski ukrep.

16. Ugovor tožeče stranke, da je dopustno vzdrževanje objekta v prej navedenem obsegu brez gradbenega dovoljenja, ni utemeljen, tako kot je bilo to tožeči stranki že pojasnjeno. Po določbi 10. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je vzdrževanje objekta izvedba del, s katerimi se objekt ohraja v dobrem stanju in omogoča njegova uporaba, obsega pa redno vzdrževanje in vzdrževalna dela v javno korist. Po določbi 10.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pomeni redno vzdrževanje izvedbo investicijsko vzdrževalnih del, popravil, gradbenih, inštalacijskih in obrtniških del ter izboljšav, ki sledijo napredku tehnike, z njimi pa se ne posega v konstrukcijo objekta, se ne spreminja njegova namembnost in ne zmanjšuje ravni izpolnjevanja bistvenih zahtev. Uredba sicer v 2. točki Priloge 3 med dela na ovoju objekta, ki se štejejo za vzdrževanje objekta, navaja tudi izvedbo frčad, vendar pri tem dodaja pogoj, da se z deli ne posega v njegovo konstrukcijo. Glede na to, da je tožeča stranka, kot je ugotovil inšpektor ob inšpekcijskem pregledu in to dokumentiral v zapisniku, katerega del so tudi fotografije sporne gradnje, posegla v strešno konstrukcijo stavbe, tudi po mnenju sodišča izvedbe konkretnih frčad ni mogoče šteti med redna vzdrževalna dela v smislu prvega odstavka 6. člena ZGO-1, ki se lahko začnejo brez gradbenega dovoljenja. Zavod RS za varstvo kulturne dediščine, OE C. je sicer na podlagi 1. točke drugega odstavka 84. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) tožeči stranki za potrebe izrabe podstrešja v stanovanjske namene izdal kulturnovarstveno soglasje za izvedbo spornih frčad, kar je opredelil kot poseg v arhitekturni spomenik B. in v naselbinski spomenik D. Navedeno soglasje je izdal na podlagi 28. člena ZVKD-1 po tem, ko je ugotovil, da je tožeča stranka upoštevala vse pogoje določene v kulturnovarstvenih pogojih. Navedeno pa pomeni zgolj to, da je nameravani poseg skladen s kulturno varstvenim režimom, ne pa tudi, da investitor ni dolžan pridobiti gradbenega dovoljenja, kolikor je potrebno za poseg v objekt.

17. Ugovor tožeče stranke, da je bilo v predmetnem postopku kršeno načelo kontradiktornosti in da ji ni bila dana možnost, da se izjasni glede ugotovitev inšpekcijskega ogleda, niutemeljen. Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi določbe 152. člena ZGO-1, po kateri gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje odredi ukrepe, kot so navedeni v tem členu. Ta zakonska določba daje gradbenemu inšpektorju pooblastila za vzpostavitev zakonitega stanja oziroma sanacijo objekta, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možno in to na stroške inšpekcijskega zavezanca. Po prvem odstavku 146. člena ZGO-1 se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP. Na podlagi določbe drugega odstavka 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) se glede vseh postopkovkih vprašanj, ki niso urejena v tem zakonu ali s posebnim zakonom, ki ureja delovanje posameznih inšpekcij, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, torej ZUP, kar pa pomeni, da se v inšpekcijskih postopkih ZUP uporablja subsidiarno. Po določbi tretjega odstavka 29. člena ZIN lahko inšpektor opravi vsa dejanja v postopku in izvede vse dokaze, ne da bi bila pri tem potrebna navzočnost zakonitega zastopnika, statutarnega zastopnika ali pooblaščenca zavezanca. Če ne gre za nujne ali neodložljive ukrepe, inšpektor v primeru iz prejšnjega odstavka pred izdajo odločbe vroči zavezancu zapisnik in ga pozove, da se v določenem roku, ki ne sme biti krajši od 48 ur, pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah.

18. V zadevi ni sporno, da je prvostopni organ tožeči stranki kot inšpekcijski zavezanki pred izdajo izpodbijane odločbe vročil zapisnik in jo pozval k odgovoru na podlagi določbe četrtega odstavka 29. člena ZIN. Tožeča stranka se je na poziv odzvala in vztrajala pri stališču, da za predmetno gradnjo ni potrebna izdaja gradbenega dovoljenja. Tožeča stranka v inšpekcijskem postopku in tožbi zgolj pavšalno uveljavlja napačno ugotovitev dejanskega stanja, pri tem pa ne navede upoštevnih razlogov, iz katerih bi izhajalo, da je inšpektor dejansko stanje ugotovil nepravilno. Sodišče pri tem dodaja, da je inšpektor strokovni organ s potrebno izobrazbo in opravljenimi izpiti, tožeča stranka pa tekom postopka ni predložila nobenega tehtnega in strokovnega dokaza, iz katerega bi izhajalo, da je bilo dejansko stanje, na katerem sloni izpodbijana odločba, napačno ugotovljeno in posledično napačno uporabljeno materialno pravo.

19. Neutemeljen je tudi ugovor tožeče stranke glede določitve 90-dnevnega roka za odstranitev frčad in vzpostavitev prejšnjega stanja. Kakor je tožeči stranki že pojasnil drugostopni organ, je na novo pridobljeni prostor še v neizdelanem stanju in je zato 90-dnevni rok za odstranitev frčad in vzpostavitev prejšnjega stanja primeren. Tožeča stranka pa tudi ni navedla nobenega dejstva in predložila dokaza, iz katerega bi izhajalo, da v danem roku naloženega ukrepa ne more izvršiti.

20. Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa pravilna in zakonita ter je zato tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

21. Sodišče je v skladu z določbo 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločalo brez glavne obravnave. V zadevi ni sporno za katero nedovoljeno gradnjo gre, sporno pa tudi ni dejstvo, da je tožeča stranka inšpekcijska zavezanka, ki ji je bila v postopku pred organom prve stopnje dana možnost, da se izjasni o ugotovitvah inšpektorja. Kot izhaja iz zapisnika o ogledu in priloženega slikovnega materiala, ogled na kraju samem, kot ga predlaga tožeča stranka, k drugačni razjasnitvi dejanskega stanja po mnenju sodišča tudi ne bi mogel pripomoči.

22. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1i po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 3, 3/1, 158

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.