UPRS Sklep III U 20/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-21

Jasna Šegan (preds.), Andrej Orel (poroč.), Lea Chiabai

notarska zbornica slovenije - nosilec javnih pooblastil - disciplinski postopek - izrek disciplinskega ukrepa - zavrženje tožbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Pri disciplinskem postopku zoper notarja ne gre za nadzor nad zakonitostjo opravljanja notariata kot javne službe, ampak za ugotavljanje odgovornosti notarja za morebitne nepravilnosti pri njegovem poslovanju, v okviru katerega se presojajo pravila poklicnega združenja. Notariat namreč opravljajo notarji kot svoboden poklic, svojo poklicno dejavnost pa praviloma opravljajo osebno v skladu z ZN (drugi in tretji odstavek 1. člena ZN). Pri odločanju v disciplinskem postopku gre torej za odločitev, sprejeto v okviru poklicnega (notranjega) nadzora nad delovanjem članov zbornice, zato takšna odločitev ne predstavlja akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije. V primeru vodenja disciplinskih postopkov zoper notarje pred disciplinsko komisijo Zbornice in izrekanju ukrepov ne gre za izvrševanje nalog, ki bi bile toženi stranki podeljene z javnim pooblastilom.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Disciplinska komisija I. stopnje pri Notarski zbornici Slovenije odločila, da tožeča stranka ni odgovorna storitve očitane lažje disciplinske kršitve po 7. alinei prve točke 113.a člena Zakona o notariatu (kršitve Zakona o notariatu, ki nima škodljivih posledic za stranke in druge udeležence pravnega posla) v povezavi s tretjim odstavkom 142. člena Stvarnopravnega zakonika, ki naj bi jo storila s tem, da v tam navedenih primerih predloge za vknjižbo hipoteke na podlagi sporazuma o zavarovanju terjatve po 142. in 145. členu Stvarnopravnega zakonika ni vložila nemudoma po sklenitvi poslov, temveč kasneje (I. izreka). Odločila je, da je tožeča stranka disciplinsko odgovorna za lažje disciplinske kršitve po 7. alinei prve točke 113.a člena Zakona o notariatu zaradi v točki a, b, c, opisanih treh kršitev Zakona o notariatu, (ki nimajo škodljivih posledic za stranke ali druge udeležence pravnega posla) (točka II.-1. izreka) in da je tožeča stranka disciplinsko odgovorna za lažjo disciplinsko kršitev po 7. alinei 1. točke 113.a člena Zakona o notariatu zaradi v 1. alineii opisane kršitve zakona, (ki nima škodljivih posledic za stranko ali druge udeležence pravnega posla) za kar je na podlagi 113. člena Zakona o notariatu izrekla enoten disciplinski ukrep javni opomin.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je natančno opisala vse ugotovljene kršitve. Glede izbire disciplinskega ukrepa je navedla, da je za vse ugotovljene lažje disciplinske kršitve izrekla javni opomin, za katerega se je odločila za to, ker tožeča stranka do sedaj disciplinsko še ni bila kaznovana, ker posledice disciplinskih kršitev niso bile nepopravljive in ker je ocenila, da bo tudi najblažji disciplinski ukrep zadoščal, da bo notarka pri bodočem poslovanju bolj dosledna pri uporabi določb Zakona o notariatu (ZN) in drugih predpisov.

3. Disciplinska komisija II. stopnje Notarske zbornice Slovenije je s svojo odločbo DK 2/2016 z dne 13. 12. 2016 o pritožbi ministra za pravosodje in tožeče stranke odločila, da se pritožbi ministra za pravosodje delno ugodi in se odločba Disciplinske komisije I. stopnje glede dejanja opisanega v točki I. izreka spremeni tako, da se tožečo stranko spozna za odgovorno za storitev lažje disciplinske kršitve po 7. alinei 1. točke 113.a člena Zakona o notariatu, (ki nimajo škodljivih posledic za stranke in druge udeležence pravnega posla), v povezavi s tretjim odstavkom 142. člena Stvarnopravnega zakonika, ki jo je storila s tem, da v tam navedenih primerih ni predloga za vknjižbo hipoteke na podlagi sporazuma o zavarovanju terjatve po 142. in 145. členu Stvarnopravnega zakonika ni predlagala nemudoma po sklenitvi poslov. Delno je ugodila pritožbi tožeče stranke tako, da je odločbo Disciplinske komisije I. stopnje glede dejanja opisanega v točki II.2. razveljavila ter zadevo vrnila v tem delu disciplinski komisiji I. stopnje v ponovno odločanje (točka II. izreka). V preostalem delu je pritožbi tožeče stranke in ministra za pravosodje zavrnila. V točki IV. izreka je tožeči stranki na podlagi 113. člena ZN za kršitev iz I. točke izreka te odločbe in točke I/1 odločbe Disciplinske komisije I. stopnje izrekla enoten disciplinski ukrep - denarno kazen v znesku 2.200,00 EUR, ki jo mora tožeča stranka plačati najkasneje v roku pet mesecev od vročitve odločitve disciplinske komisije II. stopnje. Svojo odločitev je v nadaljevanju natančno obrazložila, glede izreka disciplinske kazni pa je navedla, da se za lažje disciplinske kršitve notarju lahko po 1. točki 113. člena ZN izreče pisni opomin ali denarna kazen, ki ni manjša od 1.700,00 EUR in ne večja od 5.000,00 EUR-ov. Višino denarne kazni je določila glede na ugotovljene prihodke tožeče stranke.

4. Tožeča stranka vlaga tožbo zoper točko II. odločbe Disciplinske komisije I. stopnje pri Notarski zbornici št. DK 2/2016 z dne 19. 9. 2016 in zoper točko I., III. in IV. odločbe Disciplinske komisije II. stopnje pri Notarski zbornici Slovenije opr. št. DK 2/2016 z dne 13. 12. 2016. V tožbi navaja, da imata izpodbijana akta naravo posamičnega akta po določilu 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zoper katera tožeča stranka nima drugega sodnega varstva. Z izpodbijanima aktoma sta Disciplinski komisiji pri Notarski zbornici posegli v človekove pravice in temeljne svoboščine tožeče stranke, saj izpodbijana akta posegata v ugled notarke (34. in 35. člen Ustave RS), saj se je na ta način vzbudil sum v zakonitost delovanja notarke. Z ravnanjem disciplinskih komisij pa so bile tožeči stranki kršene pravice iz 14. člena, 22. člena, 23. člena, 27. člena in 137. člena Ustave RS. Podrejeno pa v skladu s 157. členom Ustave RS in 4. členom ZUS-1 vlaga tožbo zaradi nezakonitega ravnanja Disciplinske komisije I. in II. stopnje, zaradi kršitve zgoraj navedenih ustavnih pravic, kar je bilo storjeno z nezakonitim dejanjem, to je z ugotovitvijo oziroma izrekom disciplinske odgovornosti za očitane kršitve in izrekom denarne kazni, saj zoper tako dejanje nima drugega pravnega sredstva. V zvezi s temi kršitvami ustavnih pravic podrejeno predlaga izdajo ugotovitvene sodbe in njihovo odpravo. V nadaljevanju navaja kršitve, ki sta jih v disciplinskem postopku storili Disciplinska komisija I. in II. stopnje predvsem pa, da se za disciplinsko kršitev zahteva, obstoj naklepa, ki ni konkretiziran, niti v izreku, niti v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, s čemer se krši pravica do poštenega sojenja (načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS) ter kršitev načela zakonitosti iz 28. člena Ustave RS. V zvezi z nezakonitostjo notarskih zapisov nadalje navaja, da so notarski zapisi veljavni in zakoniti, dokler v sodnem postopku ni ugotovljena njihova neverodostojnost (ničnost ali izpodbojnost), zato pa je pristojno civilno sodišče in ne disciplinski organ. Vsi predmetni notarski zapisi so javna listina in zanje velja da so zakoniti in veljavni dokler ni v sodnem postopku ugotovljeno nasprotno. Navedeno je predhodno vprašanje, ki ga disciplinska komisija ne more rešiti sama, ampak je zato pristojno civilno sodišče.

5. Notarska zbornica je ravnala v nasprotju s svojimi pooblastili, s čemer je kršila načelo enakosti pred zakonom (14. člen USRS), ustavno načelo enakega varstva pravic (12. člen USRS), pravico do sodnega varstva (23. člen USRS). Z nezakonitim ravnanjem disciplinskih komisij je bilo poseženo v javno službo notariata, iz drugega odstavka 137. člena Ustave RS, ki jo opravlja notarka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožeče stranke sodišču predlaga, da tožbo zaradi neizpolnjevanja procesnih predpostavk zavrže saj akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Izpostavlja tudi sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1447/2015 z dne 12. 1. 2016, s katero je sodišče zavrglo tožbo tožeče stranke notarja, ki je izpodbijal odločbo Disciplinske komisije I. stopnje v zvezi z odločbo Disciplinske komisije II. stopnje in v obrazložitvi med drugim navedlo, da z izpodbijano odločbo ni bilo odločeno o nobeni pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava, saj je odločba izdana v disciplinskem postopku.

8. ZUS-1 v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (v nadaljnjem besedilu: organi) na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V 2. členu ZUS-1 določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba ali drug javnopravni enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Po 4. členu ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj s katerimi organi (to so organi, ki so opredeljeni v 1. členu ZUS-1) posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

9. Tožeča stranka s tožbo izpodbija odločbi Disciplinske komisije I. in II. stopnje pri Notarski zbornici Slovenije. Tožbo vlaga zaradi odprave navedenih posamičnih aktov, podrejeno pa predlaga, da sodišče ugotovi kršitev ustavnih pravic tožeče stranke, ki jih je storila tožena stranka z ugotovitvijo oziroma izrekom disciplinske odgovornosti tožeče stranke za očitane disciplinske kršitve in izrekom denarne kazni, saj zoper tako dejanje nima drugega pravnega sredstva v skladu z 157. členom Ustave RS in 4. členom ZUS-1.

10. Organ iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, ki z aktom oziroma dejanjem posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, je organ iz 1. člena ZUS-1, to je državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila.

11. Notarska zbornica Slovenije (v nadaljevanju Zbornica) je po določbi 1. člena Statuta Notarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju Statut) poklicna organizacija notarjev, ki skrbi za ugled, verodostojnost in razvoj notariata, zastopa interese notarjev, notarskih pomočnikov in notarskih pripravnikov, ter opravlja z zakonom, drugimi predpisi, statutom in akti zbornice določene naloge. Med z ZN določene naloge Zbornice spada tudi vodenje disciplinskih postopkov, v katerih na podlagi 113.e člen ZN odločata Disciplinska komisija I. stopnje in Disciplinska komisija II. stopnje. Izpodbijani odločbi sta bili sicer izdani pri izvrševanju z zakonom določene funkcije, vendar pa ne upravne funkcije, kot zmotno meni tožeča stranka. Po mnenju sodišča je namreč disciplinske postopke treba ločiti od nadzora nad zakonitostjo opravljanja notariata, ki je urejen v določbah 109. do 110. člena ZN. Pri disciplinskem postopku namreč ne gre za nadzor nad zakonitostjo opravljanja notariata kot javne službe, ampak za ugotavljanje odgovornosti notarja za morebitne nepravilnosti pri njegovem poslovanju, v okviru katerega se presojajo pravila poklicnega združenja. Notariat namreč opravljajo notarji kot svoboden poklic, svojo poklicno dejavnost pa praviloma opravljajo osebno v skladu z ZN (drugi in tretji odstavek 1. člena ZN). Pri odločanju v disciplinskem postopku gre torej za odločitev, sprejeto v okviru poklicnega (notranjega) nadzora nad delovanjem članov zbornice, zato takšna odločitev ne predstavlja akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije (tako tudi sklep Upravnega sodišča RS I U 111/2016 in I U 1447/2015-9). Notarska zbornica kot poklicna organizacija notarjev, ki sicer ima z zakonom podeljena določena javna pooblastila izpodbijana sklepa ni izdala pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Javno pooblastilo se lahko podeli samo z zakonom, v katerem je izrecno določen nosilec javnega pooblastila ter njegova pristojnost za odločanje v posameznih upravnih zadevah.

12. V ZN pa ni določeno, da Notarska zbornica oziroma njeni organi disciplinske ukrepe notarjem izrekajo na podlagi javnega pooblastila. Ker v primeru vodenja disciplinskih postopkov zoper notarje pred disciplinsko komisijo Zbornice in izrekanju ukrepov ne gre za izvrševanje nalog, ki bi bile toženi stranki podeljene z javnim pooblastilom o njih ni odločal organ iz 1. člena ZUS-1 zato tudi očitano dejanje ne more biti predmet presoje v upravnem sporu niti po 2. niti po 4. členu ZUS-1.

13. Upoštevaje sodno prakso (sklep I Up 203/2015 Vrhovnega sodišča RS) je neutemeljen tožbeni ugovor glede nezagotovljenega sodnega varstva. ZUS-1 določa, v katerih primerih je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Tudi če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, lahko sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti dejanj, s katerimi se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine le, če je v te pravice posegel organ iz 1. člena ZUS-1, ne pa katerikoli organ katerekoli pravne osebe. Zato tudi subsidirano sodno varstvo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 in na podlagi 157. členu Ustave RS v konkretni zadevi ni dopustno glede na navedeno in glede na to da odločba Disciplinske komisije Notarske zbornice tako I. kot II. stopnja o izreku disciplinskega ukrepa nimata narave upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1.

14. Ker niti ZN niti kateri drugi zakon ne določa, da je zoper odločitev disciplinske komisije mogoč upravni spor in ne gre niti za drug posamični akt, zoper katerega je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 saj v obravnavani zadevi ne gre za akt oziroma dejanja, ki bi se lahko izpodbijala s tožbo v upravnem sporu.

16. Izrek o stroških temelji na 25. členu ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Zakon o notariatu (1994) - ZN  - člen 113

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 1, 2, 4, 4/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.