UPRS Sodba IV U 143/2017-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-04-02

Jasna Šegan (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Melita Ambrož

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - KMETIJSKA ZEMLJIŠČA

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - raba kmetijskih zemljišč - nenamenska raba - reklamni pano

Ob nesporni ugotovitvi, da gre pri predmetni parceli za kmetijsko zemljišče, predstavlja tudi po presoji sodišča postavitev montažne konstrukcije za nameščanje reklamnih panojev na tem zemljišču uporabo, ki ni v skladu z njegovim namenom. Montažna konstrukcija ni uvrščena med objekte, ki jih je dopustno postaviti na kmetijskem zemljišču, tudi ni namenjena kmetijski dejavnosti, zato je zahteva, da se odstrani, upravičena.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo zavezancu, družbi A. d.o.o., v tem upravnem sporu tožeči stranki, odredil, da mora na kmetijskem zemljišču, lociranem v k. o. ..., ki zajema del parc. št. 631/2, v velikosti okoli 100-120 m2, s te površine odstraniti stoječo montažno konstrukcijo s potrebnimi inštalacijami za nameščanje reklamnih panojev, namenjeno oglaševanju (točka 1 izreka). V točki 2 izreka je določil rok za izvedbo tega ukrepa, ki je do 1. 7. 2017, v nadaljnjih točkah izreka izpodbijane odločbe pa je določil, da bo o možnih stroških postopka odločeno s posebnim sklepom v nadaljevanju postopka (točka 3 izreka), da mora zavezanec o odpravljeni nepravilnosti v povezavi z naloženim rokom o tem takoj obvestiti pristojnega inšpektorja (točka 4 izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (točka 5 izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je kmetijska inšpektorica prvostopenjskega upravnega organa v inšpekcijskem pregledu, opravljenem po uradni dolžnosti 11. 8. 2016, ugotovila, da je na delu predmetnega kmetijskega zemljišča postavljena stoječa montažna konstrukcija, namenjena oglaševanju. Iz izpisa Geodetske uprave Republike Slovenije je razvidno, da je naziv dejanske rabe kmetijsko zemljišče. Nadalje iz dopisa občine B. z dne 26. 7. 2016 izhaja, da je namenska raba navedene parcele opredeljena kot najboljše kmetijsko zemljišče in to v 1. območju kmetijskih zemljišč ter na navedeni površini ni dovoljen poseg uporabe in postavitve montažne konstrukcije, namenjene oglaševanju. Tožeča stranka je bila seznanjena z ugotovitvami prvostopenjskega upravnega organa in je na le-te podala pripombe. Prvostopenjski upravni organ je svojo odločil oprl na določbe Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanj ZKZ), ki v prvem odstavku 4. člena določa, da je kmetijska zemljišča treba uporabljati v skladu z njihovim namenom in v navedenem primeru le v kmetijske namene, ne pa s postavljeno konstrukcijo opravljati dejavnosti trženja oglasnih površin, kot jih uporablja tožeča stranka. Prvostopenjski upravni organ kot zvezo navaja še 2. člen tega zakona, ki določa, da so zemljišča primerna za kmetijsko pridelavo obravnavana kot kmetijska zemljišča v skladu z drugim oziroma tretjim odstavkom navedenega 2. člena ter so tudi kot zemljišča za kmetijske namene določena po namenski rabi v povezavi z določili prostorskega akta lokalne skupnosti. Na navedeni podlagi je prvostopenjski upravni organ odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Tožeča stranka je zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in ribištvo kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo (točka 1 izreka drugostopenjske odločbe), pri tem pa ugotovilo, da gredo stroški, ki so nastali v tem postopku (nagrada in izdatki pooblaščene pravne zastopnice), v breme tožeče stranke (točka 2 izreka). Poleg tega je zavrnilo zahtevo za vračilo plačane upravne takse (točka 3 izreka). V zvezi s pritožbenimi razlogi, ki jih drugostopenjski upravni organ zavrača, pojasnjuje, da dejstvo namenske rabe tega zemljišča, ki je opredeljeno kot najboljše kmetijsko zemljišče, kar izhaja iz dopisa Občine B., in podatek iz Prostorske informacijskega sistema občin (Portal PISO), kamor je vpogledal pritožbeni organ in iz katerega izhaja, da je obravnavano zemljišče po namenski rabi v celoti opredeljeno kot najboljše kmetijsko zemljišče, izkazujeta kršitev prvega odstavka 4. člena ZKZ. Poglavitna je torej ugotovitev, da se kmetijsko zemljišče uporablja v nasprotju z njegovim namenom, zato hkratno vprašanje obdelave istega zemljišča ni relevantno. Po stališču drugostopenjskega upravnega organa določba prvega odstavka 4. člena ZKZ predpisuje dve različni ravnanji, ki ju je treba samostojno oziroma ločeno presojati, in sicer prva je uporaba kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom, druga pa preprečevanje njihovega onesnaževanja ali drugačnega degradiranja in onesnaževanja ali drugačnega zaviranja rasti rastlin. Pritožbeni organ se v podkrepitev tej razlagi sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče), št. X Ips 183/2016 z dne 15. 3. 2017. Pritožbeni organ je tudi zavrnil pritožbeni očitek, da se tožeča stranka ni mogla izreči o predmetnem dopisu Občine Starše, saj je bila bistvena vsebina tega dopisa povzeta v zapisniku, ki je bil priložen pozivu za izjasnitev. Prav tako je obrazložil pritožbene navedbe glede razgovora lastnice zemljišča, ker ta dejstva neposredno ne vplivajo na odločitev v izpodbijani odločbi in so v tem oziru nerelevantna.

4. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov (razen iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega). Najprej očita prvostopenjskemu upravnemu organu, da se ni opredelil do navedb tožene stranke, iz česar sklepa, da je o zadevi odločil še pred podajo pripomb tožeče stranke.

5. Tožeča stranka nadalje navaja, da zgolj dejstvo, da je tožeča stranka na predmetno zemljišče postavila montažno konstrukcijo, nikakor ne more predstavljati nenamenske uporabe zemljišča. Temeljni tožbeni očitek se torej nanaša na razlago prvega odstavka 4. člena ZKZ. Jezikovna razlaga, v zvezi s katero tožeča stranka navaja sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče), št. U 582/2008 z dne 15. 9. 2010, po stališču tožeče stranke nasprotuje argumentom pritožbenega upravnega organa, da navedeno določilo ZKZ predpisuje dve različni ravnanji. Tako iz navedene sodne odločbe izhaja, da uporaba kmetijskega zemljišča v skladu z njegovim namenom dejansko pomeni preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti. Tako je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo.

6. Tožeča stranka v tožbi oporeka tudi sklicevanju drugostopenjskega upravnega organa na zgoraj navedeni sklep Vrhovnega sodišča, ker gre za drugačno dejansko stanje in drugačno pravno vprašanje.

7. Po tožbenih navedbah tožeča stranka ne deluje v nasprotju z namensko rabo kmetijskega zemljišča zgolj zato, ker ga poleg obdelovanja v skladu z njegovo namensko rabo uporablja tudi za oglaševanje. Ker lastnik zemljišča slednjega še vedno obdeluje kot kmetijsko zemljišče ter je zaradi dejavnosti tožeče stranke minimalno oziroma neoviran, je več kot očitno, da si tožeča stranka prizadeva k ohranitvi primernosti zemljišča za kmetijsko predelavo.

8. Tožeča stranka nadalje navaja, da pristojni organ ni ugotovil, v čem je uporaba predmetnega zemljišča s strani tožeče stranke v nasprotju z namenom kmetijskega zemljišča, saj ni ugotovil, da bi tožeča stranka onesnaževala ali drugače degradirala ali zavirala rast rastlin oziroma da je uporabljala zemljišču in kraju neprimerne metode za preprečevanje zbitosti tal, erozije, onesnaženja ali da ni zagotavljala trajne rodovitnosti zemljišča. Iz tega razloga je prvostopenjski upravni organ napačno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje.

9. Tožeča stranka še izpostavlja, da izpodbijana odločba temelji na dopisu Občine B., ki ji ni bil nikoli vročen, zato se o slednjem ni mogla izreči. Enako tožeča stranka ni bila seznanjena z vsebino razgovora z lastnico zemljišča, na katerem stoji sporna konstrukcija, oziroma njenim sinom in kmetijskim inšpektorjem ter informacijami, ki naj bi jih sin lastnice zemljišča podal na inšpektoratu 16. 8. 2016. Zaradi tega je prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka.

10. Po tožbenem stališču je nedopustno, da se je drugostopenjski upravni organ neobrazloženo in zato pomanjkljivo izrekel glede pritožbenih navedb tožeče stranke, ki so se nanašale na omejevanje ustavne pravice, s čimer je kršil drugi odstavek 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka je z odreditvijo odstranitve montažne konstrukcije nesorazmerno posegla v z 67. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) zagotovljeno pravico do lastnine oziroma zagotavljanjem njene gospodarske, socialne in ekološke funkcije. Ne glede na posebno varstvo kmetijskih zemljišč, ki jo določa drugi odstavek 71. člena Ustave, bi predstavljal predmetni ukrep po mnenju tožeče stranke nesorazmeren poseg v ustavno zagotovljeno gospodarsko funkcijo lastnine.

11. Tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo, v zvezi z odločbo pritožbenega organa, odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka tožeče stranke.

12. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe. Glede tožbenega sklicevanja na sodbo Upravnega sodišča št. U 582/2008 navaja, da gre v zadevah za drugačno dejansko stanje. Tožena stranka opozarja na sodbo Upravnega sodišča, št. I U 397/2017-10 z dne 12. 7. 2017, iz katere izhaja, da predstavlja postavitev železne konstrukcije za nameščanje reklamnih panojev na kmetijskem zemljišču uporabo, ki ni v skladu z njegovim namenom. Oporeka še očitku tožeče stranke, da naj se ne bi opredelila do navedb tožeče stranke v zvezi z zatrjevanim omejevanjem ustavne pravice in vplivom izpodbijane odločbe na gospodarsko funkcijo lastnine. Tožena stranka ponovno poudarja, da ravnanje tožeče stranke nedvomno predstavlja kršitev prvega odstavka 4. člena ZKZ, saj predmetno zemljišče uporablja v nasprotju z njegovim namenom. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

14. Po pregledu izpodbijanega akta sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in skladna z določbami predpisov, na katere se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi je v obrazložitvi izpodbijanega akta odločitev pojasnil prvostopenjski upravni organ, in z razlogi, s katerimi je drugostopenjski upravni organ obrazložil zavrnitev pritožbenih ugovorov, ter se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tudi sklicuje. V zvezi s tožbenimi navedbami pa pojasnjuje v nadaljevanju navedena dejstva.

15. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je izpodbijana odločba, s katero je prvostopenjski upravni organ tožeči stranki izrekel inšpekcijski ukrep, da mora odstraniti montažno konstrukcijo, namenjeno oglaševanju, stoječo na kmetijskem zemljišču, ki zajema del parcele št. 631/2, k. o. ....

16. Med strankama predmetnega upravnega spora ni sporno, da na predmetnem zemljišču stoji montažna konstrukcija s potrebnimi inštalacijami za nameščanje reklamnih panojev, namenjenih oglaševanju. Prav tako v zadevi ni sporno, da je predmetno zemljišče opredeljeno kot kmetijsko zemljišče, ki po namenski rabi spada v 1. območje kmetijskih zemljišč.

17. Sporen pa je ukrep kmetijske inšpektorice, ki je oprt na določbo 4. člena ZKZ in je odrejen v skladu z določbo 107. člena ZKZ. Ker tožeča stranka po ugotovitvah prvostopenjskega upravnega organa predmetnega kmetijskega zemljišča ne uporablja v skladu z njegovim namenom, torej ga uporablja v neskladju s prvim odstavkom 4. člena ZKZ, ji je bil izrečen inšpekcijski ukrep odstranitve tega objekta.

18. Na podlagi prvega odstavka 4. člena ZKZ je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin (prvi odstavek 4. člena ZKZ). Če kmetijski inšpektor ugotovi, da se kmetijsko zemljišče uporablja za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na njegovi podlagi, ni dovoljeno, ima na podlagi prve alineje pododstavka B, 107. člena ZKZ pristojnost odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku.

19. Ob nesporni ugotovitvi, da gre pri predmetni parceli za kmetijsko zemljišče, predstavlja tudi po presoji sodišča postavitev montažne konstrukcije za nameščanje reklamnih panojev na tem zemljišču uporabo, ki ni v skladu z njegovim namenom. Montažna konstrukcija ni uvrščena med objekte, ki jih je dopustno postaviti na kmetijskem zemljišču, tudi ni namenjena kmetijski dejavnosti, zato je zahteva, da se odstrani, upravičena. Ugotovitve v postopku potrjujejo uporabo predmetnega zemljišča v nasprotju z njegovim namenom, zato v zadevi niti ni bistveno, ali se predmetni del zemljišča, na katerem je postavljena montažna konstrukcija, kljub temu obdeluje ali ne. Zato sodišče kot nerelevantne zavrača ugovore tožeče stranke, da lastnik zemljišča kljub postavitvi montažne konstrukcije zemljišče še vedno obdeluje kot kmetijsko zemljišče in da si tožeča stranka prizadeva k ohranitvi primernosti zemljišča za kmetijsko predelavo ter da je lastnik zemljišča zaradi dejavnosti tožeče stranke minimalno oviran oziroma neoviran.

20. Sodišče kot neutemeljeno in v nasprotju z določbami ZKZ šteje tudi tožbeno navedbo, da je treba 4. člen ZKZ razlagati tako, da se prepoveduje le taka uporaba kmetijskega zemljišča, ki predstavlja njegovo onesnaževanje, degradacijo ter drugačno zaviranje rasti. ZKZ namreč v prvem odstavku 4. člena izrecno zapoveduje predvsem uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom. Zato tudi ni utemeljen tožbeni ugovor, da pristojni organ ni ugotovil, v čem je uporaba predmetnega zemljišča s strani tožeče stranke v nasprotju z namenom kmetijskega zemljišča, saj ni ugotovil, da bi tožeča stranka onesnaževala ali drugače degradirala ali zavirala rast rastlin oziroma da je uporabljala zemljišču in kraju neprimerne metode za preprečevanje zbitosti tal, erozije, onesnaženja ali da ni zagotavljala trajne rodovitnosti zemljišča. Na drugačno odločitev v navedeni zadevi tudi ne more vplivati sklicevanje tožeče stranke na sodbo Upravnega sodišča, št. U 582/2008 z dne 15. 9. 2010. V obravnavani zadevi namreč ne gre za primerljivo dejansko stanje in v tej zvezi pravno podlago, saj sta v zadevi, na katero se sklicuje tožeča stranka, lastnika kmetijskega zemljišča uveljavljala specifične osebne okoliščine, poleg tega za razliko od omenjene zadeve v obravnavani zadevi tožeča stranka ni lastnik zemljišča, na katerega je posegla (postavila montažno konstrukcijo), čeprav je to storila s soglasjem lastnika.

21. Glede na navedeno sodišče zavrača tudi ugovore tožeče stranke, ki se nanašajo na varstvo lastninske pravice. Zaradi varstva kmetijskih zemljišč, ki so za človeka nujno potrebne dobrine, je že v Ustavi in na njenih podlagah sprejetih zakonih urejeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena Ustave), zaradi česar je lastninska pravica na navedenih zemljiščih omejena. Gre za določene omejitve, ki so v javnem interesu. Nesporno je, da je tožeča stranka z opisanim ravnanjem kmetijsko zemljišče uporabila v nasprotju z namenom, ki ga za kmetijska zemljišča določa ZKZ (4. člen), kar sta tako prvostopenjski kot pritožbeni upravni organ ustrezno obrazložila, slednji pa se je tudi opredelil do navedb tožeče stranke v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo, ki se nanašajo na poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in pravico do lastnine iz 67. člena Ustave (šesti odstavek na strani 4 drugostopenjske odločbe). Zato so neutemeljene tožbene navedbe, da se je drugostopenjski upravni organ pomanjkljivo izrekel o pritožbenih navedbah v tem delu in da je bilo nesorazmerno poseženo v pravico tožeče stranke iz 67. člena Ustave.

22. Sodišče ne sledi tožbeno zatrjevanim bistvenim kršitvam pravil postopka, ki naj bi jih zagrešil prvostopenjski upravni organ in se nanašajo na kršitev načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, pri čemer sodišče sledi obrazložitvi tožene stranke v predzadnjem in zadnjem odstavku na strani 4 drugostopenjske odločbe in se nanjo v izogib ponavljanju sklicuje. Tako ugotavlja, da je bila tožeči stranki dana možnost, da se izjasni o bistvenih ugotovitvah prvostopenjskega upravnega organa, s čimer ji je bila dana možnost, da udejanji načelo zaslišanja stranke, določeno v 9. členu ZUP, ki določa, da je treba pred izdajo odločbe strankam dati možnost, da se izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločanje. Sodišče tudi ne sledi tožbeni navedbi, da se prvostopenjski upravni organ ni opredelil do navedb tožeče stranke, ko se je izjasnila o ugotovitvah, iz česar sklepa, da je o zadevi odločil še pred podajo pripomb tožeče stranke. Iz vsebine obrazložitve prvostopenjske odločbe namreč izhaja tudi vsebina navedb tožeče stranke ob izjasnitvi, kar pomeni, da je bila izpodbijana odločba izdana po prejemu pripomb tožeče stranke, prvostopenjski upravni organ pa je svojo odločitev v izpodbijani odločbi obrazložil tudi z upoštevanjem navedb tožeče stranke ob izjasnitvi o dejstvih in okoliščinah. Poleg tega je podal pritožbeni organ v drugostopenjski odločbi dodatno obrazložitev, ki je dopolnila obrazložitev odločbe prvostopenjskega upravnega organa.

23. Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, sodišče pa v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Sodišče še ugotavlja, da tožeči stranki ni bila prekršena katera od ustavnih pravic, ker ukrep, ki je predmet izpodbijane odločbe, temelji na zakonu ter je, upoštevajoč zgoraj navedeno obrazložitev, ustavno skladen in predstavlja sorazmeren poseg v ustavno zagotovljeno pravico do lastnine in njene gospodarske funkcije. V zvezi s tem sodišče pripominja, da je podlaga za navedeni inšpekcijski ukrep v zgoraj navedenih zakonskih določbah v zvezi z drugim odstavkom 71. člena Ustave, ki predpisuje, da posebno varstvo kmetijskih zemljišč določa zakon. Iz teh razlogov je sodišče tožbo, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

24. Sodišče je odločilo na nejavni seji, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta, ni sporno, dokazi pa so bili izvedeni in pravilno presojeni že v postopku izdaje izpodbijane odločbe (prvi odstavek 59. člena v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1), pri čemer sama tožeča stranka ni predlagala izvedbe glavne obravnave.

25. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 4, 4/1, 107

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.