UPRS Sodba in sklep III U 214/2018-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-20

Jasna Šegan (preds.), Andrej Orel (poroč.), Lea Chiabai

UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - ŠOLSTVO

osnovna šola - napredovanje v višji razred - ponavljanje razreda - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Učiteljski zbor je odločil, da tožnik ponavlja 6. razred z eno negativno zaključno oceno. O tem je bilo izdano le obvestilo v obliki spričevala, čeprav bi moral prvostopenjski organ izdati upravno odločbo z vsemi sestavinami, kot jih določa 214. člen ZUP, saj je le tako stranki omogočeno učinkovito pravno varstvo. Toženka je zato bistveno kršila določbe upravnega postopka.

Upravni spor glede šolske ocene ni dovoljen, zato tudi odločitve toženke, sprejete v postopku ugovora zoper oceno, ne morejo biti predmet izpodbijanja v upravnem sporu.

1. sklep učiteljskega zbora Osnovne šole Lucija št. 6007-1-2018/26 z dne 19. 6. 2018 o nenapredovanju mld. A.A. v 7. razred vzgojno izobraževalnega programa osnovne šole in

2. točka 3. odločbe izpitne komisije in ravnateljice Osnovne šole Lucija, št. 60302-1/2018/6 z dne 19. 7. 2018,

odpravita in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

II. Tožba zoper 1. in 2. točko odločbe izpitne komisije in ravnateljice Osnovne šole Lucija št. 60302-1/2018/6 z dne 19. 7. 2018 se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Učiteljski zbor Osnovne šole Lucija je dne 19. 6. 2018 sprejel sklep, da mld. A.A. (tožeča stranka) ponavlja 6. razred, saj je bil v šolskem letu 2017/2018 negativno ocenjen pri predmetu tuji jezik angleščina (v nadaljevanju angleščina), kar je zapisal v zapisnik 2. ocenjevalne konference št. 6007-1-2018-26 z dne 19. 6. 2018 in tožeči stranki to sporočil s spričevalom o končanem razredu osnovne šole z dne 22. 6. 2018. Dne 26. 6. 2018 je mati tožeče stranke kot zakonita zastopnica mld. tožeče stranke podala ugovor na končno negativno oceno mld. A.A. iz predmeta angleški jezik, v katerem ugovarja tudi odločitvi učiteljskega zbora, da mld. A.A. ne napreduje v naslednji razred.

2. Ravnateljica Osnovne šole Lucija (v nadaljevanju tožena stranka) je skladno s tretjim odstavkom 34. člena Pravilnika o preverjanju in ocenjevanju znanja ter napredovanju učencev v osnovni šoli (Ur.l. RS, št. 52/18, v nadaljevanju Pravilnik o preverjanju znanja) ugotovila, da je ugovor pravočasen in dne 27. 6. 2018 izdala odločbo št. 60302-1/2018/1, s katero je imenovala komisijo za odločanje o ugovoru na zaključno oceno, ki so jo sestavljali predsednica B.B. in članici C.C. in D.D., kot zunanja članica. Komisija je po pregledu dokumentacije presodila, da je treba strokovno znanje tožeče stranke ponovno oceniti. Dne 29. 6. 2018 je ravnateljica tožene stranke, zaradi ponovnega preverjanja in ocene znanja tožeče stranke, z odločbo št. 60302-1/2018/2 imenovala izpitno komisijo v sestavi: E.E.-učiteljica angleščine, kot predsednica ter članov F.F.-učitelj italijanščine in G.G.-učiteljice angleščine. Iz skupne ocene izpitne komisije z dne 3. 7. 2018 s prilogami izhaja, da tožeča stranka ni bila uspešna pri opravljanju izpita iz predmeta tuji jezik angleščina.

3. Na poziv pooblaščenke tožeče stranke sta izpitna komisija in ravnateljica Osnovne šole Lucija dne 19. 7. 2018 izdali odločbo št. 60302-1/2018/6 s katero sta ugotovili, da tožeča stranka ni bila uspešna pri ponovnem ocenjevanju in opravljanju izpita iz predmeta angleščina (točka 1 izreka), zavrnili ugovor na končno oceno tožeče stranke iz predmeta angleščina (točka 2 izreka) in odločili, da tožeča stranka ponavlja 6. razred in ne napreduje v 7. razred vzgojno izobraževalnega programa osnovne šole (točka 3 izreka), ter da stroški postopka niso nastali (točka 4. izreka).

4. Tožeča stranka v odprtem tožbenem roku vlaga tožbo tako zoper sklep učiteljskega zbora z dne 19. 6. 2018 vsebovan v zapisniku druge ocenjevalne konference št. 607-1/2018/26 z dne 19. 6. 2018, s katerim je bila seznanjena s spričevalom tožeče stranke za šolsko leto 2017/18 z dne 22. 6. 2018, in sicer tako zoper odločitev o končni oceni pri predmetu angleščina, kot zoper odločitev o nenapredovanju v naslednji razred ter tožbo zoper odločbo izpitne komisije tožene stranke št. 60302-1/2018/6 z dne 19. 7. 2018.

5. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in ugotovi, da sta izpodbijani sklep in odločba nezakonita. Predlaga da sodišče odloči, da je bila tožeča stranka uspešna pri ponovnem opravljanju izpita iz predmeta angleščina ter prejme pozitivno oceno in napreduje v 7. razred. Podrejeno pa, da se sklep učiteljskega zbora sprejet dne 19. 6. 2018 s katerim je bilo odločeno, da tožeča stranka ne napreduje v 7. razred spremeni tako, da da se odloči, da tožeča stranka kljub negativni končni oceni iz predmeta angleščina napreduje v 7. razred. Podrejeno predlaga tudi, da se izpodbijani sklep in odločba odpravita ter zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje in da ji tožena stranka povrne njene stroške postopka.

6. V tožbi tožeča stranka navaja, da je prvostopni organ tožene stranke dne 19. 6. 2018 sprejel sklep, s katerim je odločil, da tožeča stranka z negativno oceno ne more napredovati v naslednji razred. O svoji odločitvi ni izdal ustrezne pisne odločbe z vsemi potrebnimi sestavinami, zaradi česar se njegove odločitve ne da preizkusiti s tem pa je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka. S takim postopanjem je tožena stranka kršila pravico tožeče stranke do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS ter Evropsko konvencijo o človekovih pravicah, ki v 13. členu določa, da ima vsakdo pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Da bi bilo lahko pravno sredstvo učinkovito, morajo biti posamezniku znane vse okoliščine odločitve in njegove pravice do morebitne vložitve pravnega sredstva. Tožena stranka ustrezne odločbe, ki bi vsebovala navedeno ni izdala, niti vročila tožeči stranki oziroma njegovim staršem. Nadalje ugovarja, da je o ugovoru odločala komisija, ki je bila sestavljena v nasprotju s petim odstavkom 68. člena Zakona o osnovni šoli (ZOsn), ki določa, da mora biti eden izmed članov komisije izven sfere tožene stranke.

7. V nadaljevanju ugovarja oceni prvostopenjskega in drugostopenjskega organa glede napredovanja tožeče stranke v naslednji razred in jima očita, da nista v zadostni meri upoštevala dejstva, da je imela tožeča stranka ob zaključku šolskega leta zgolj eno končno negativno oceno ter tega, da je tožeča stranka športnik, ki igra nogomet v državni reprezentanci ter da gre za izredno nadarjenega perspektivnega igralca, ki ima status športnika in pravico do prilagoditve šolskih obveznosti. Očita tudi, da individualna pomoč, ki je bila tožeči stranki nudena, njenim potrebam ni ustrezala glede na dejstvo, da gre za športnika in bi torej morala biti prilagojena rednim treningom. Navedeno pa pomeni, da pogoj iz četrtega odstavka 69. člena ZOsn ni izpolnjen, zato je odločitev tožene stranke materialno pravno zmotna.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo podrobno obrazlaga potek šolanja in ocenjevanja tožeče stranke ter odločitvi obeh organov, zakaj tožeča stranka ne napreduje v naslednji razred. Nadalje navaja, da je bilo sicer ugotovljeno, da je imela tožeča stranka v tretjem razredu osnovne šole ugotovljeno blažjo obliko disleksije, ki ni duševna bolezen, starši tožeče stranke pa logopedske pomoči s strani zdravstvenega sistema niso uveljavljali. Navaja, da bi zakonodajalec zagotovo prepovedal ponavljanje razredov, če bi obstajale strokovne študije o tesni korelaciji med hujšimi oblikami duševnih stisk in ponavljanja razreda. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. Tožba zoper sklep učiteljskega zbora tožene stranke št. 607-1/2018/26 z dne 19. 6. 2018 je utemeljena.

10. V zadevi ni sporno, da je učiteljski zbor tožene stranke s sklepom št. 9 vpisanim v zapisnik 2. ocenjevalne konference za oddelke od 5. do 8. razreda po tem, ko je bil seznanjen, da tožeča stranka ne dosega minimalnih standardov znanja pri predmetu tuji jezik angleščina in se seznanil s predlogom za ponavljanje 6. razreda sprejel sklep št. 9, s katerim je odločil, da tožeča stranka ponavlja 6. razred z eno negativno zaključno oceno. Odločitev je bila tožeči stranki sporočena v obliki spričevala, kjer je poleg negativne ocene za predmet: tuj jezik-angleščina, med drugim podčartano tudi to, da tožeča stranka ne napreduje. Spričevalo predstavlja sporočilo tistega, kar je dne 19. 6. 2018 sklenil učiteljski zbor na konferenci.

11. Sodišče sicer sprejema, da mora biti spričevalo izdano v točno predpisani obliki in da je na njem zgolj označeno, da učenec ne napreduje. Upoštevaje sodno prakso tega sodišča (sodba I U 1231/2013 z dne 25. 9. 2013 in I U 1947/2013) pa bi moral učiteljski zbor glede na to, da je sprejel tak sklep, izdati upravno odločbo z vsemi sestavinami, kot jo določa 214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kajti le na tak način je stranki omogočeno učinkovito pravno varstvo. Tretji odstavek 3. člena ZUP namreč določa, da se ta zakon uporablja tudi v primerih, ko izvajalci javnih služb odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev. Glede na navedeno bi torej moral prvostopni organ izdati upravno odločbo, v kateri bi moral navesti vse razloge, zaradi katerih meni, da mora tožeča stranka ponavljati razred, le na ta način bi ji bilo omogočeno učinkovito pravno sredstvo, to je ugovor zoper tak akt.

12. Po določbah prvega odstavka 69. člena ZOsn sicer učenci v 1. in 2. obdobju razredov ne ponavljajo. Upoštevaje določbo četrtega odstavka istega člena pa lahko učenec 3., 4., 5. in 6. razreda na podlagi pisnega obrazloženega predloga razrednika ponavlja razred brez soglasja staršev. Učenec lahko ponavlja razred, kadar je ob koncu šolskega leta negativno ocenjen iz enega ali več predmetov, čeprav mu je šola omogočila vključitev v dopolnilni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči. Glede na navedeno ni torej dovolj, da je učenec zgolj negativno ocenjen iz enega ali več predmetov, ampak mu mora šola omogočiti vključitev v dopolnilni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči in tudi v tem primeru je treba pojasniti, zakaj se je pristojni organ odločil, da bo učenec razred ponavljal. Gre namreč za odločanje po prostem preudarku, kjer mora organ pojasniti, zakaj se je odločil za tako možnost.

13. Prvostopenjski akt v obliki odločbe ni bil niti izdan, saj je bilo izdano le obvestilo v obliki spričevala. Tožena stranka je sicer svojo odločitev obrazložila v drugostopenjskem aktu, ki pa je kot bo obrazloženo v nadaljevanju nezakonit, zato obrazložitev le tega ne more sanirati že navedene pomanjkljivosti. Ker je izpodbijani prvostopni akt neobrazložen se ga ne da preizkusiti, to pa predstavlja bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Glede na navedeno je sodišče tožbi tožeče stranke zoper izpodbijani akt upravnega organa prve stopnje ugodilo iz razloga 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

14. Zakon o osnovni šoli v šestem odstavku 69. člena določa, da odločitev o ponavljanju sprejme učiteljski zbor. Če se učenec in starši ne strinjajo z odločitvijo o ponavljanju razreda, lahko v treh dneh po prejemu spričevala pri ravnatelju vložijo obrazložen ugovor. O ugovoru se odloči na način in po postopku določenem v 68. členu tega zakona, ki v petem odstavku določa, da ravnatelj najpozneje v treh dneh po prejemu ugovora imenuje komisijo. Med člani komisije mora biti vsaj en član, ki ni zaposlen v šoli.

15. Iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe drugostopnega organa nedvomno izhaja, da je o ugovoru zoper odločitev, da tožeča stranka ponavlja 6. razred in ne napreduje v 7. razred vzgojno izobraževalnega programa osnovne šole (točka 3. izreka) odločala izpitna komisija, ki so jo sestavljali člani komisije, ki so zaposleni pri tožeči stranki. Ker je v zadevi odločala komisija, katere sestava ni skladna z zakonom, je njena odločitev ne glede na obrazložitev in utemeljitev njene odločitve nezakonita.

16. Glede na to, da je v zadevi odločala komisija, ki je bila sestavljena v nasprotju z zakonskimi določbami ZOsn je sodišče tožbi tožeče stranke zoper 3. točko izpodbijane odločbe izpitne komisije tožene stranke št. 06302-1/2018/6 z dne 19. 7. 2018, ugodilo, upoštevaje 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1, zaradi napačne uporabe materialnega prava in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

18. Sodišče je tožbo tožeče stranke zoper 1. in 2. točko odločbe izpitne komisije in ravnateljice Osnovne šole Lucija, št. 60302-1/2018/6 z dne 19. 7. 2018, zavrglo.

19. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javno pravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločal o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

20. Po določbi tretjega odstavka 3. člena Pravilnika o preverjanju in ocenjevanju znanja ter napredovanju učencev v osnovni šoli (v nadaljevanju Pravilnik), veljavnem v času odločanja tožene stranke je ocenjevanje znanja ugotavljanje in vrednotenje v kolikšni meri učenec dosega v učnem načrtu določene cilje oziroma standarde znanja in se opravi po obravnavi učnih vsebin in se opravi po preverjanju znanja. Iz navedenega izhaja, da je šolsko ocenjevanje opravilo strokovne narave. Z ocenjevanjem se ne odloča o pravici ali koristi, ki bi jo zakon varoval tožeči stranki niti se mu z oceno ne nalaga nobene obveznosti. Upravni spor glede ocene zato ni mogoč. (Takšno stališče je Vrhovno sodišče sprejelo že v zadevah I Up 183/07 z dne 23. 4. 2008, I Up 1515/2006 z dne 20. 2. 2008 in I Up 1229/2002 z dne 23. 10. 2002 ter I Up 483/2008 z dne 22. 1. 2009). Niti iz zakonske določbe 68. člena ZOsn niti iz Pravilnika ne izhaja, da gre pri ugovoru na oceno za odločanje v upravni stvari. Na drugačno presojo pravne narave odločanja komisije na ugovor, ne more vplivati niti določba tretjega odstavka 68. člena ZOsn in četrtega odstavka 35. člena Pravilnika, po kateri je odločitev oziroma ocena komisije dokončna. Ker upoštevaje ustaljeno sodno prakso upravni spor glede šolske ocene ni dovoljen, tudi odločitve tožene stranke, sprejete v postopku ugovora zoper oceno, ne morejo biti predmet izpodbijanja v upravnem sporu. Ni namreč dovoljen upravni spor o zakonitosti odločanja o stvari, ki sama po sebi ne more biti predmet izpodbijanja v upravnem sporu.

21. Glede na navedeno je sodišče tožbo tožeče stranke zoper 1. in 2. točko odločbe izpitne komisije tožene stranke št. 06302-1/2018/6 z dne 19. 7. 2018 zavrglo na podlagi določb 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

22. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopala odvetnica, se ji priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnik) z zahtevanim 22 % DDV. Sodišče bo plačano sodno takso tožeči stranki vrnilo po uradni dolžnosti. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Sodišče je v zadevi odločalo na seji senata v skladu s 1.alinejo drugega odstavka 95. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe izpodbijanega akta ter upravnih spisov bilo očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akta odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

Zakon o osnovni šoli (1996) - ZOsn  - člen 68, 68/5, 69, 69/1, 69/4, 69/6

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

Pravilnik o preverjanju in ocenjevanju znanja ter napredovanju učencev v osnovni šoli - člen 3, 3/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.