UPRS Sodba IV U 153/2017-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-06-04

mag. Damjan Gantar (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Melita Ambrož

kmetijsko zemljišče - odobritev pravnega posla - predkupna pravica

Z odobritvijo obravnavanega pravnega posla med prodajalcem in tožnikom zakonski namen predkupne pravice predkupnim upravičencem kmetijskih zemljišč ne bi bil dosežen, kar je tožena stranka obrazložila z ustreznimi argumenti (velikost prodajanih zemljišč, njihova lokacija v bližini zemljišč prizadete stranke in oddaljena od prebivališča tožnika, brez neposrednega dostopa).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju tožena stranka) v točki 1 ugodilo pritožbi A.A. in B.B., v tem upravnem sporu prizadete stranke, ter odločbo Upravne enote Murska Sobota, št. 330-4501/2016-12(0411) z dne 14. 3. 2017, odpravilo. V točki 2 izreka izpodbijane odločbe je odobrilo pravni posel za promet z nepremičninami (s kmetijskima zemljiščema in stavbnim zemljiščem kot celoto) parc. št. ... v izmeri 6 a 03 m2, parc. št. ... v izmeri 5 a 12 m2 in parc. št. ... v izmeri 1 a 10 m2, vse k. o. C., po sklenjenem notarskem zapisu prodajne pogodbe z dne 28. 12. 2016 med A.A. kot prodajalcem in B.B. (v nadaljevanju prizadeta stranka) kot kupcem za skupno ceno 914,00 EUR. Tožena stranka v točki 3 izreka izpodbijane odločbe ni odobrila pravnega posla za promet z navedenimi nepremičninami med A.A. kot prodajalcem in Č.Č. kot kupcem za navedeno skupno ceno. Tožena stranka je v točki 4 izreka še ugotovila, da stroški postopka niso bili priglašeni.

2. Tožena stranka je v obrazložitev svoje odločitve navedla, da je Upravna enota Murska Sobota kot prvostopenjski upravni organ nepravilno ugotovila dejansko stanje s tem, ko je odobrila pravni posel za promet s predmetnimi nepremičninami med A.A. kot prodajalcem in tožnikom kot kupcem, ni pa odobrila pravnega posla za promet s temi nepremičninami med navedenim prodajalcem in prizadeto stranko. Po oceni tožene stranke tožnik navedenih zemljišč ne kupuje z namenom obdelovanja, saj gre za zelo majhna zemljišča, ki ležijo v neposredni bližini zemljišč prizadete stranke, ki jih ta uporablja daljše časovno obdobje, dve parceli sta v neposredni bližini stanovanjske hiše prizadete stranke. Poleg majhnosti in lege parcel (neposredna bližina stanovanjske hiše prizadete stranke, brez neposrednega dostopa) tudi oddaljenost stalnega bivališča tožnika od spornih zemljišč kaže na to, da tožnik zemljišč ne kupuje z namenom obdelovanja. Z odobritvijo pravnega posla tožniku namen zakona ni dosežen, ker zemljišča ne bodo smotrno izkoriščena in ne bodo ostala v proizvodni funkciji. Na drugačen sklep ne vpliva tožnikov zatrjevani nakup hiše in gospodarskega poslopja ter njegova želja živeti na ..., ker te okoliščine še ne pomenijo, da bodo predmetna zemljišča ostala v primarni pridelovalni funkciji. Glede prizadete stranke tožena stranka ugotavlja, da se zemljišča, ki so predmet odobritve pravnega posla in so v naravi prostor za spravilo pridelka in del dvorišča, nahajajo v neposredni bližini stalnega bivališča prizadete stranke in zemljišč, ki so v njegovi solasti. Nadalje je prizadeta stranka namestnik nosilca kmetijskega gospodarstva D.D. in član kmetije slednjega ter solastnik kmetijskih zemljišč, ki so del kmetijskega gospodarstva njegovega očeta D.D.. Zemljišča, ki so predmet odobritve pravnega posla, obdeluje že daljše časovno obdobje in skrbi, da so zemljišča smotrno izkoriščena in ostajajo v proizvodni funkciji. Glede na navedeno je tožena stranka odločila, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo, v kateri navaja, da je zmotna navedba pritožnikov, da je 200 km oddaljen od zemljišča, ki ga kupuje. V teh krajih kupuje več zemljišč, od katerih je bistveno zemljišče št. ... in ..., k. o. .... Na tem zemljišču istočasno kupuje hišo z gospodarskim poslopjem. Nadalje navaja, da je zadeva pravnomočna in bo plačal kupnino, kot je v pogodbi. Vse skupaj bi služilo kot poslovna enota, saj bi v naslednjih letih skušal ohraniti kraje takšne, kot so, in doprinesel k izboljšanju le-teh. Poudarja še, da je oče treh otrok in bi rad v teh krajih doprinesel k izboljšanju kmetijskih zemljišč. V bodoče ima namen svojo kmetijo v ... zapustiti svojim otrokom, saj bi rad živel na .... Okolje Murske Sobote mu je zelo všeč. Iz zemljiškoknjižnega izpiska je razvidno, da je že vpisan v zemljiško knjigo s plombo in bo sigurno lastnik te parcele, ko bodo vsi postopki speljani do konca. Tako bodo parc. št. ... in ..., k. o. ..., njegova kmetijska poslovna enota in bo imel do predmetne parcele samo 11 km. Navaja še, da je pravna argumentacija tožene stranke v nasprotju z določili Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki določa predkupne upravičence. Postopek je vodila višja svetovalka E.E., ki je po rodu Prekmurka in je sigurno pomagala sokrajanu in na podlagi tega odločila pristransko. Tožnik sodišču predlaga, da samo odloči o stvari tako, da odobri pravni posel, sklenjen z njim kot s kupcem, za skupno ceno 914,00 EUR, kot je to ugotovil že prvostopenjski organ.

4. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem navaja, da je imel tožnik na dan izdaje izpodbijane odločbe odprtih 12 zadev, v katerih se tožnik pojavlja kot stranka ali kot pritožnik. Zadeve se nanašajo na območje celotne Slovenije. Tožnik je imel oziroma ima še odprtih skupno 17 zadev. Skupno večini zadev je odobritev pravnega posla za nakup zemljišč manjše površine, ki v naravi predstavljajo dovozno pot ali dvorišče in so v nekaterih primerih delno stavbna. Glede na oddaljenost posameznih zemljišč (zemljišča, kjer se tožnik pojavlja kot kupec, so razpršena skoraj po celotni Sloveniji) od stalnega prebivališča tožnika in na majhno velikost zemljišč, tožena stranka, ki je v vseh zadevah instančni organ, domneva, da namen tožnika ni obdelovanje. Navedbe tožnika o pristranskosti zaradi priimka osebe, ki je vodila postopke, so neresnične. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne in odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

5. Odgovor na tožbo je podala tudi prizadeta stranka B.B., ki se sklicuje na navedbe v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo, navedbe iz izpodbijane odločbe in trditve tožene stranke iz odgovora na tožbo. Vsi razpoložljivi podatki kažejo na to, da tožnik izrablja institut predkupne pravice, kot ga opredeljuje ZKZ. Z nakupom teh zemljišč tožnik nikakor ne bi mogel doprinesti k ohranitvi in izboljšanju krajev v Prekmurju. Očitno je, da gre za špekulativne namene pri nakupu konkretnih zemljišč, kot tudi vseh drugih po Sloveniji. Še manj pa bi tožnik pripomogel k osnovni intenciji instituta predkupne pravice, to je zaokrožitvi in združevanju kmetijskih zemljišč, s ciljem povečanja kmetijske proizvodnje. Trenutne razmere so takšne, da je tožnik od lokacije spornih zemljišč oddaljen okoli 200 km, zaradi česar je obdelava iz kraja trenutnega bivališča tožnika povsem neekonomična in neracionalna. Nikakor pa ni možno slediti tožnikovem zatrjevanju o njegovih namenih v prihodnosti, ker je treba pri odločitvi izhajati iz sedanje situacije. Prizadeta stranka izpostavlja še ugotovitve tožene stranke na strani 5 izpodbijane odločbe, ki jih povzema. Prizadeta stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne, tožniku pa naloži povrnitev stroškov predmetnega postopka prizadete stranke.

7. Sodišče uvodoma ugotavlja, da tožnik s predmetno tožbo izpodbija odločbo drugostopenjskega organa, s katero je bilo pritožbama prizadetih strank ugodeno in je bila prvostopenjska odločba odpravljena, v nadaljevanju pa je bilo odločeno o odobritvi pravnega posla za promet s predmetnimi nepremičninami tako za prizadeto stranko kot tožnika. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da ta drugostopenjska odločba vsebuje odločitev o tožnikovi pravici, zato predstavlja ta odločba upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s prvim odstavkom tega člena.

8. Po pregledu izpodbijane odločbe sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in skladna z določbami predpisov, na katere se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi je v obrazložitvi izpodbijanega akta odločitev pojasnila tožena stranka, ter se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 tudi sklicuje, dodatno pa pojasnjuje in izpostavlja v nadaljevanju navedena dejstva.

9. Pogoje in postopek prodaje kmetijskih zemljišč določa ZKZ kot specialni predpis. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči ureja ta zakon v III. poglavju (od 17. do 25. člena ZKZ). Te posebnosti so zlasti: postopek prodaje preko ponudbe, ki mora biti objavljena na način, predpisan v 20. členu ZKZ, postopek sprejema ponudbe za prodajo, določen v 21. členu ZKZ, ter postopek odobritve pravnega posla, določen v 22. členu ZKZ, v katerem pa je treba upoštevati posebnosti prometa z zaščitenimi kmetijami (18. člen ZKZ), pogoje za odobritev oziroma neodobritev pravnega posla oziroma za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ), ter vrstni red predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ). S temi določbami, ki določajo omejitve v zvezi s prometom kmetijskih zemljišč, zakonodajalec uresničuje v drugem odstavku 71. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) določeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Z zakonom določena omejitev pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami je namreč namenjena usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije, saj se na ta način zagotavlja socialna, ekološka in gospodarska funkcija lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih (67. člen Ustave). Zato je promet s kmetijskimi zemljišči omejen in mogoč le v skladu s pravili, ki jih določa zakon (tako Vrhovno sodišče Republike Slovenije v zadevi X Ips 143/2013).

10. Namen predkupne pravice predkupnih upravičencev, ki je določena pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije in katere vrstni red predpisuje zgoraj omenjeni 23. člen ZKZ, je v tem, da bodo subjekti, katerim se odobri pravni posel s prometom teh zemljišč, ta zemljišča v prihodnje bolje obdelovali oziroma skrbeli za njihovo obdelavo, kot bi to lahko storili drugi potencialni kupci. V skladu z ustavno sodno prakso, pa ti ukrepi ne morejo temeljiti zgolj na statusnih lastnostih bodočih lastnikov, torej ne oziraje se na gospodarski pomen posameznih zemljišč in druge okoliščine, ki jih je mogoče in potrebno upoštevati, da bi se zagotovila utemeljenost in sorazmernost vsakega ukrepa posebej (tako Ustavno sodišče Republike Slovenije v zadevi U-I-184/94).

11. Glede na takšen namen zakonsko določene omejitve pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, ki je v zagotavljanju primarno pridelovalne funkcije, je tožena stranka tudi po presoji sodišča pravilno ugotovila, da z odobritvijo predmetnega pravnega posla med prodajalcem in tožnikom ta namen zakona ne bi bil dosežen, kar je tudi obrazložila z ustreznimi argumenti (velikost prodajanih zemljišč, njihova lokacija v bližini zemljišč prizadete stranke in oddaljena od prebivališča tožnika, brez neposrednega dostopa).

12. Na drugačen sklep ne vplivajo tožbena zatrjevanja, da tožnik kupuje v teh krajih več zemljišč in je že vpisan v zemljiški knjigi s plombo, tako da bo oddaljen od predmetnih parcel samo 11 km ter da bi s predmetnim nakupom želel doprinesti k izboljšanju kmetijskih zemljišč in krajev, ki so mu sicer zelo všeč. Pristojni upravni organ namreč odloča o odobritvi pravnega posla glede na stanje stvari v času odločanja. Iz zemljiškoknjižnega izpiska, na katerega se sklicuje tožnik in ga prilaga k tožbi, namreč izhaja, da je v korist tožnika na določenih parcelah na podlagi izdane začasne odredbe vknjižena zaznamba prepovedi odtujitve in obremenitve. Takšen podatek, na katerega se sklicuje tožnik in v skladu s katerim tožnik še ni niti lastnik teh zemljišč, po presoji sodišča še ne izkazuje, da bo tožnik zagotovil primarno pridelovalno funkcijo spornih zemljišč, ki so predmet odobritve pravnega posla. Sama zatrjevana tožnikova želja, brez podkrepitve v dokazih, pa ne more zadostovati za odločitev pristojnega upravnega organa, da odobri pravni posel za nakup zemljišč, ki so predmet kupoprodaje.

13. Sodišče tudi zavrača tožbeni ugovor, da je bil postopek, ki je rezultiral v izdaji izpodbijane odločbe, voden pristransko, ker zgolj tožbeno zatrjevano dejstvo, da je uslužbenka tožene stranke po rodu Prekmurka, zaradi česar je sigurno, kot se je izrazil v tožbi tožnik, pomagala sokrajanu, ne zadošča za sklep, da je bila v tem smislu storjena bistvena kršitev določb postopka.

14. Glede na navedeno in upoštevajoč dejstvo, da je tožnik s tožbo vsebinsko izpodbijal le odločitev tožene stranke, da ne odobri pravnega posla za promet z nepremičninami med prodajalcem in njim (torej tožnikom), ni pa oporekal ugotovitvam tožene stranke v delu odobritve pravnega posla med prodajalcem in prizadeto stranko, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, po tem, ko je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, ter da je izpodbijani akt pravilen in na zakonu utemeljen.

15. Sodišče je v tej zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče lahko odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. V konkretnem primeru je sodišče ugotovilo, da dejansko stanje med strankama ni sporno, sporna je le pravna presoja pravilnosti ravnanja tožene stranke, pri tem pa glavne obravnave tudi ni predlagala nobena od strank v postopku.

16. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, kar velja tako za tožnika kot za prizadeto stranko, ki je v konkretnem primeru tudi zahtevala povrnitev stroškov postopka. Glede njene zahteve za povrnitev stroškov postopka sodišče izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, ki se nanaša na povrnitev stroškov prizadeti stranki (sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015), da je treba pri odločanju o povrnitvi stroškov izhajati iz določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in ne iz določbe 25. člena ZUS-1. Tudi če se upošteva določila ZPP, po mnenju sodišča prizadeti stranki ni mogoče priznati priglašenih stroškov. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške in ker je prizadeta stranka s svojim predlogom za zavrnitev tožbe uspela, bi bila sicer načeloma upravičena do povračila stroškov postopka, vendar pa je pri tem treba upoštevati tudi prvi odstavek 155. člena ZPP, ki določa, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Potrebni stroški so po mnenju sodišča tisti, ki so pomembni za razjasnitev zadeve oziroma vplivajo na odločitev sodišča. Po presoji sodišča prizadeta stranka v odgovoru na tožbo ni podala takšnih navedb, saj je navajala dejstva, ki so že izhajala iz upravnega spisa in jih je sodišče lahko vpogledalo in pri tem ugotovilo njihovo vsebino. Zato s temi navedbami po mnenju sodišča prizadeta stranka ni vplivala na odločitev sodišča. Glede na navedeno prizadeti stranki priglašeni stroški niso bili priznani.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 22, 23

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.