UPRS Sodba I U 1329/2017-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-05-16

Lara Bartenjev (preds.), Irena Grm (poroč.), Andrej Kmecl

odobritev pravnega posla - predkupni upravičenec - pravica razpolaganja - sprejem ponudbe - sklenitev pogodbe

Ni sporno, da so ponudbo pravočasno sprejeli in vložili zahtevo za odobritev pravnega posla tožnica ter C.C. in D.C., niti da je tožnica uveljavljala obstoj predkupnega upravičenja, sporno pa je, ali je organ utemeljeno zavrnil odobritev pravnega posla, sklenjenega med prodajalkama in tožnico zaradi kasnejše prodaje dela nepremičnin na dražbi v izvršilnem postopku. Predmet odobritve po določbah ZKZ je v civilnopravnem smislu že sklenjen zavezovalni posel, odobritev upravnega organa pa je eden od (dodatnih) pogojev za njegov veljaven nastanek. Ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, je v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena OZ.

I. Tožbi se ugodi, odpravita se 1. in 3. točka izreka odločbe Upravne enote Zagorje ob Savi št. 330-104/2007-96 z dne 21. 3. 2017 ter se zadeva v tem obsegu vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek prizadetih strank A.A. in B.B. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožničino zahtevo za odobritev pravnega posla, sklenjenega s prodajalkama A.A. in B.B. (1. točka izreka), ter zahtevo C.C. in D.C. za odobritev pravnega posla, sklenjenega z istima prodajalkama (2. točka izreka), ter odločil, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da sta prodajalki 18. 1. 2007 podali ponudbo za prodajo kmetije, vključno z objekti in bremenom služnostne pravice dosmrtnega stanovanja, s posebnim pogojem, da se celotno posestvo prodaja v celoti, in sicer za ceno 150.225 evrov. Zahtevo za odobritev pravnega posla so podali tožnica, ki je uveljavljala predkupno pravico, ter C.C. in D.C.. Organ je pred izpodbijano odločbo o zadevi že odločal, sodišče pa je njegovo odločbo odpravilo in mu naložilo, naj ugotovi kateri od kupcev ima močnejšo pravico, upošteva pa naj tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča št. 1/2012 z dne 6. 4. 2012.

3. Ugotavlja, da so bile pred izdajo izpodbijane odločbe štiri nepremičnine, ki so bile zajete v ponudbi, prodane na javni dražbi pred Okrajnim sodiščem v Trbovljah, kar izhaja iz sklepa tega sodišča z dne 19. 11. 2014, na podlagi katerega so bili izvedeni tudi zemljiškoknjižni vpisi. S temi nepremičninami prodajalki ne moreta več razpolagati, zaradi česar ponudbe oziroma s sprejemom ponudbe sklenjenih pogodb ni več mogoče realizirati, saj se sklenjen zavezovalni posel izvrši z razpolagalnim poslom, ki je podlaga za zemljiškoknjižni vpis, s čimer je promet opravljen. Morebitne odločbe o odobritvi pravnega posla za prodajo kmetije tako ne bi bilo mogoče izvršiti, kar po 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pomeni razlog za njeno ničnost, na kar organ ves čas postopka pazi po uradni dolžnosti. Obe zahtevi za odobritev pravnega posla je zato treba zavrniti.

4. Drugostopenjski organ je pritožbi tožnice in prizadetih strank zavrnil. V obrazložitvi med drugim navaja, da je glede na določbo prvega odstavka 17. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) eden izmed pogojev za vodenje postopka za odobritev „prometa“ s kmetijskimi zemljišči, tudi to, da ima zemljišče (pri)znanega lastnika. Poudarja, da je le lastnik tisti, ki lahko pravno priznano prenaša lastninsko pravico na nepremičnini. Ker prodajalki nista več lastnici nepremičnin, ki so sestavni del kmetije in njune ponudbe, tudi nista več upravičeni pravno priznano prenašati lastninsko pravico na teh nepremičninah, zaradi česar vsebini njune ponudbe ni več mogoče slediti. Ob sklicevanju na sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 151/2012 meni, da je bila s prodajo dela nepremičnin na javni dražbi onemogočena realizacija že sklenjene prodajne pogodbe za celotno kmetijsko posestvo, kar je bil pogoj prodajalk in le pod tem pogojem je mogoče odobriti pravni posel.

5. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da je izpodbijana prvostopenjska odločba izkaz arbitrarnosti odločanja in da je njena obrazložitev ne izpolnjuje zahtevanih standardov, zaradi česar je ni mogoče preizkusiti. Enako pomanjkljivost očita tudi drugostopenjski odločbi, v zvezi s čimer uveljavlja kršitev 14. in 22. člena Ustave RS.

6. Povzema zgodovino obravnavane upravne zadeve od podaje ponudbe v letu 2007 do izdaje izpodbijane odločbe. Trdi, da je treba upoštevati dejstva in dokaze v času odločanja prvostopenjskega organa 8. 10. 2010, ko je ta nezakonito odobri pravni posel med prodajalkama in kupcema C., saj so vse kasnejše odločitve upravnega organa posledica pravnih sredstev zaradi odločbe z dne 8. 10. 2010, zaradi česar se kasnejše prodaje štirih parcel v izvršilnem postopku leta 2014 ni mogoče upoštevati. Toženka že v odločbi z dne 5. 10. 2015 tega dejstva ni štela za pravno pomembnega. Navaja tudi, da mora organ glede dejanskega stanja upoštevati dejstva, ki obstajajo na dan sprejema ponudbe, in na tej podlagi odločiti o odobritvi pravnega posla, pri čemer razlogi za zavrnitev odobritve lahko izhajajo le iz tretjega odstavka 19. člena ZKZ. Trdi, da na dan objave ponudbe in njenega sprejema nezakonite in samovoljne odtujitve stavbnih zemljišč še ni bilo ter da so manevri strank C. pojavili kasneje, in sicer sklenitev posebne pogodbe za stavbna zemljišča, ki je bila pravnomočno izrečena za nično, zastavna pravica ter nato izvršba in prodaja nepremičnin v sodnem postopku.

7. Uveljavlja, da ZKZ sklenitev pravnega posla veže na trenutek sprejema pisne izjave o sprejemu ponudbe pod odložnim pogojem odobritve pravnega posla, kar pomeni, da kasnejše lastniške spremembe ne vplivajo na njegovo veljavnost. Sklicuje se na načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča in meni, da upravni organ ni dolžan niti pristojen presojati, ali so izpolnjeni tudi vsi drugi pogoji, ki jih določata Stvarnopravni zakonik (v nadaljevanju SPZ) in Obligacijski zakonik (v nadaljevanju OZ), temveč mora upoštevati le to, da je sporazum strank dosežen, ko se izjavi krijeta.

8. Navaja tudi, da je obravnavana zadeva „šolski primer izigravanja prisilnih predpisov, in sicer predkupne pravice, določene v 23. členu ZKZ“. Meni, da prodaja v izvršilnem postopku ni pomembna za obravnavani postopek, saj je po 440. členu OZ mogoča tudi prodaja tuje stvari, in da prodajalec lahko sklene veljaven zavezovalni posel za stvar, ki je nima (več). Trdi, da imajo tožnica ter C.C. in D.C. s prodajalkama sklenjene prodajne pogodbe pod odložnim pogojem odobritve upravne enote, pri čemer bodo prodajalki v primeru neizpolnitve pogodbe doletele civilne sankcije in kazenska odgovornost zaradi izvršbe in goljufije upnikov. Opisuje okoliščine sklenitve in vsebino zastavne pogodbe ter postopek izvršbe za poplačilo zavarovane terjatve ter trdi, da so „vsi zlorabili proces sodne izvršbe z namenom, da bi mimo prisilnih določb ZKZ C.C. in D.C. prišla do zemljišč, ki so predmet postopka pred upravno enoto“. Meni, da so vse tako pridobljene pravice brez pravnih učinkov in da jih ni mogoče pravno varovati, upravni organ pa bi bil dolžan storiti vse, da se prepreči zlorabo pravic in prava ter varuje javni interes, zlorabo pravic pa sankcionirati v skladu z 11. členom ZUP.

9. Upravni organ bi moral v skladu z navodili iz sodbe I U 1597/2015 z dne 18. 10. 2016 ugotoviti, ali tožnica izpolnjuje pogoje predkupne upravičenke, česar zopet ni storil. Zato predlaga, da sodišče tožbi ugodi, odpravi prvostopenjsko odločbo v izpodbijanem delu ter odloči v sporu polne jurisdikcije, podrejeno pa da zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

10. Sodišče je tožbo vročilo toženki in prizadetima strankama A.A. in B.B.. Toženka v odgovoru sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Enako predlagata tudi prizadeti stranki, ki v odgovoru in vlogi z dne 29. 5. 2018 med drugim navajata, da se strinjata z razlogi izpodbijane odločbe, kolikor se nanašajo na tožnico, zavračata očitke o zlorabi pravic, pojasnjujeta, zakaj prodaje celotnega posestva ni več mogoče realizirati. Menita, da tožnica v tej zadevi ne izkazuje več pravnega interesa. Trdita tudi, da sama izpolnjujeta pogoje za predkupnega upravičenca in da imata kot taka prednost pred tožnico, za katero trdita, da zatrjevanega predkupnega upravičenja ni izkazala.

11. Tožnica v nadaljevanju v svojih vlogah z dne 29. 1. 2018 in 19. 6. 2018 z dne navedbam prizadetih strank nasprotuje in vztraja pri tožbenih navedbah.

13. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Po drugem odstavku navedene določbe je upravni akt upravna odločba, ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Ker je v obravnavanem primeru odločba, s katero je bilo odločeno o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi (upravni akt) odločba prvotopenjskega upravnega organa in ne odločba drugostopenjskega upravnega organa, s katero je ta zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo, sodišče ugovorov o kršitvah pravil upravnega postopka, ki se nanašajo na drugostopenjsko odločbo, ni presojalo.

14. Tožbeni očitki o kršitvi pravil postopka zaradi nezadostne obrazložitve in arbitrarnosti, ki se nanašajo na prvostopenjsko odločbo, niso utemeljeni, saj so v njej navedeni razlogi za odločitev, ki jih je mogoče preizkusiti in ki so tožnici omogočili, da je v pravnih sredstvih navedla razloge, s katerimi takšni odločitvi nasprotje. Utemeljeno pa tožnica iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju, uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava.

15. V obravnavani zadevi odobritve pravnega posla po določbah ZKZ sta prodajalki - prizadeti stranki podali ponudbo za prodajo kmetije, vključno z objekti in bremenom služnostne pravice dosmrtnega stanovanja, s posebnim pogojem, da se posestvo prodaja v celoti za ceno 150.225 evrov. Ni sporno, da so ponudbo pravočasno sprejeli in vložili zahtevo za odobritev pravnega posla tožnica ter C.C. in D.C., niti da je tožnica uveljavljala obstoj predkupnega upravičenja, sporno pa je, ali je organ utemeljeno zavrnil odobritev pravnega posla, sklenjenega med prodajalkama in tožnico zaradi kasnejše prodaje dela nepremičnin na dražbi v izvršilnem postopku.

16. Odobritev pravnega posla za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami, kot ga ureja III. poglavje ZKZ, je oblika usmerjanja pravnega prometa s tovrstnimi nepremičninami za doseganje ciljev prostorske in kmetijske politike. Z ZKZ predpisan postopek prodaje teh zemljišč služi dejanski uveljavitvi predkupnega upravičenja, katerega namen je usmerjanje prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ta ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije. Taka ureditev lastnika omejuje v njegovi pravici izbire nasprotne pogodbene stranke (Pravna mnenja Vrhovnega sodišča RS, št. I/2012).

17. Predmet odobritve po določbah ZKZ je v civilnopravnem smislu že sklenjen zavezovalni posel, odobritev upravnega organa pa je eden od (dodatnih) pogojev za njegov veljaven nastanek. V navedenem načelnem pravnem mnenju je namreč Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da je pri prodaji kmetijskih zemljišč po določbah veljavnega ZKZ kupoprodajna pogodba sklenjena že takrat, ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, vendar pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enote. Ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, je v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena OZ. Vrhovno sodišče je še zavzelo stališče, da je v primeru, ko je izjavo o sprejemu ponudbe podalo več predkupnih upravičencev, pogojno sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov in da je zahteva po predložitvi pogodbe o pravnem poslu v postopku odobritve pravnega posla iz 22. člena ZKZ izpolnjena, če se predkupni upravičenec, ki je pravočasno sprejel ponudbo, sklicuje na izjavo o sprejemu ponudbe.

18. Pristojna upravna enota za vse, ki so pravočasno zahtevali odobritev pravnega posla, vodi en postopek in z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Pri katerem od teh poslov je izpolnjen odložni pogoj, to je, kateri posel bo odobren, je odvisno od uvrstitve predkupnih upravičencev glede na vrstni red, določen v prvem in drugem odstavku 23. člena ZKZ.

19. Pravni posel, pri katerem se odložni pogoj izpolni z odobritvijo pravnega posla, skladno z drugim odstavkom 59. člena OZ učinkuje od trenutka njegove sklenitve, to je s sprejemom ponudbe, predkupni upravičenec iz tega posla pa skladno z navedenim načelnim pravnim mnenjem lahko s tožbo v pravdnem postopku od prodajalca zahteva izročitev zemljiškoknjižnega dovolila.

20. Drugače pa velja, ko gre za osebe, ki nimajo predkupnega upravičenja. Skladno s stališčem Vrhovnega sodišča v sodbi II Ips 308/2010 ponudba iz 20. člena ZKZ v tem primeru nima pravnih učinkov ponudbe iz prvega odstavka 22. člena OZ, na katero je prodajalec vezan, temveč ima učinek vabila k dajanju ponudb (tretji odstavek 22. člena OZ), zaradi česar prodajalec lahko sklenitev pogodbe tudi odkloni.

21. ZKZ v 19. členu določa, v katerih primerih se pravni posel ne odobri. To so primeri, ko niso izpolnjeni pogoji, ki jih za odobritev določa ZKZ, ter se nanašajo situacije, ko pride v poštev predkupno upravičenje, predpisano z ZKZ, in varstvo tega upravičenja. Pri odobritvi upravni organ preverja izpolnjenost teh z ZKZ predpisanih pogojev za odobritev pravnega posla. Odobritev pravnega posla po predpisanem postopku zato pomeni le, da so izpolnjeni zaradi navedene javnopravne kontrole predpisani pogoji za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ne pa tudi, da so izpolnjeni drugi pogoji za njegovo veljavnost, niti da ima prodajalec razpolagalno upravičenje, ki je potrebno za veljaven prenos lastninske pravice.

22. Glede na povedano je v obravnavni zadevi pomembno, ali ima tožnica predkupno upravičenje, ki ga uveljavlja. Od obstoja tožničinega predkupnega upravičenja je namreč odvisno, ali je s tem, ko je sprejela ponudbo, že bil pod odložnim pogojem sklenjen zavezovalni pravni posel, torej še preden so bile nekatere izmed nepremičnin iz ponudbe prodane na dražbi v izvršilnem postopku. V takem primeru kasnejša nemožnost izpolnitve zavezovalnega pravnega posla ni stvar odločanja upravnega organa oziroma ne vpliva na njegovo odločitev o odobritvi pravnega posla, temveč je stvar civilnopravnih razmerij med strankama sklenjenega zavezovalnega posla.

23. Prvostopenjski organ zato zmotno meni, da bi bila glede na to, da prodajalki z delom nepremičnin iz ponudbe ne moreta več veljavno razpolagati, zaradi razlogov, ki so nastali potem, ko je bila ponudba že sprejeta, odločba o odobritvi pravnega posla lahko nična iz razloga po 3. točki pravega odstavka 279. člena ZUP. Po tej določbi ZUP je namreč nična upravna odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Predmet odločbe o odobritvi pravnega posla pa je zgolj izpolnitev posebnega odložnega pogoja za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ki ga iz uvodoma pojasnjenih razlogov predpisuje ZKZ, ne pa izpolnjenost drugih pogojev za veljavnost tega pravnega posla, niti nemožnost njegove izpolnitve zaradi morebitne neveljavnosti razpolagalnega posla. Glede na povedano na drugačno presojo v obravnavani zadevi ne vplivajo stališča Vrhovnega sodišča v sodbi II Ips 151/2012, saj se ta nanašajo na ničnost pravnega posla 23. 3. 2007 med prizadetima strankama in kupcema C., katerega predmet so bila stavbna zemljišča v okviru kmetije, ker je bil ta sklenjen in realiziran v nasprotju s kogentnimi predpisi, ne pa na veljavnost pravnega posla, katerega odobritev tožnica uveljavlja v obravnavanem upravnem postopku.

24. Ker zaradi navedene zmotne uporabe materialnega prava dejansko stanje v zadevi ni bilo popolno ugotovljeno, saj upravni organ ni ugotavljal obstoja tožničinega predkupnega upravičenja, je sodišče na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijano 1. in 3. točko prvostopenjske odločbe ter skladno s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo istemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišče glede uporabe materialnega prava in stališča, ki se tičejo postopka, kot so pojasnjena v tej sodbi, kakor tudi v sodbi I U 1597/2015.

25. Ker je sodišče ugodilo tožbi in izpodbijano odločbo odpravilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopala odvetnica, zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

26. Prizadeti stranki sta sodišču predlagali zavrnitev tožbe, kar pomeni, da s svojim predlogom nista uspeli, zato je sodišče njuno zahtevo za povračilo stroškov zavrnilo.

Prim. sodbo tega sodišča I U 1745/2016 z dne 20. 9. 2017.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 20, 23

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.