UPRS Sodba I U 1315/2018-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-07-02

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

CESTE IN CESTNI PROMET - UPRAVNI POSTOPEK

postavitev prometne signalizacije - upravni akt

Iz izreka izpodbijane odločbe določitev prometne ureditve, ki jo kot obveznost občine, da jo določi po obsegu, določa drugi odstavek 100. člena ZCes-1, ne izhaja.

Odločitve v delu, o postavitvi in označitvi prometne signalizacije, zato ni šteti za upravni akt v smislu določb Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), saj ne vsebuje vsebinske odločitve o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Postavitev prometne signalizacije torej ni odločitev o prometni ureditvi in tudi ne predmet upravnega odločanja ter o njej organ ne bi smel odločiti v izreku.

Organ mora ločiti med prometno ureditvijo ter prometno signalizacijo in prometno opremo ter v izreku prometno ureditev določiti v smislu tretjega odstavka 100. člena ZCes-1 tako, da bo neposredno in nedvoumno izražena v izreku (organ se tudi ne more sklicevati na elaborat kot sestavni del odločbe), saj mora biti prometna ureditev kot jo bo določil, razvidna iz izreka, ki edini postane pravnomočen in zavezujoč. Prometna signalizacija in prometna oprema je, kot je sodišče že navedlo, le posledica prometne ureditve, namenjeni sta označitvi prometne ureditve in nista del upravnega odločanja

I. Tožbi se ugodi, odločba Občinske uprave Občine Radovljica št. 371-0334/2017 z dne 14. 2. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo odločil, da se na lokalni cesti ... na cesti skozi naselje "..." in na ..., v ..., izvede prometna ureditev, kot sledi: - v točki a1 se postavi vertikalna prometna signalizacija, prometni znak "Slepa cesta", oznake ..., ki označujejo bližino ceste, ki nima izhoda oziroma ima izhod samo za pešce in kolesarje; - v točki b1 se postavi vertikalna prometna signalizacija: prometni znak za prepoved "Prepovedan promet v obeh smereh", oznake ..., ki označuje cesto ali njen del, kjer je prepovedan promet za vsa vozila v obeh smereh; zaporni tabli "Čelna zapora", oznaka ... in ..., ki označujeta mesto ovire v cestnem prometu na desni oziroma levi strani ceste, in sicer v smeri vožnje; fiksni opozorilni svetlobni znaki "Oranžna luč na tabli čelne zapore", oznake ..., ki označujejo zaprti del ceste; - v točki c1 se na obeh voznih pasovih postavi fizična ovira in odstrani prometni znak za obveznost "Obvezna vožnja mimo", oznake 2303, ki označuje vozišče ali njegov del, kjer morajo vozila voziti po desni strani; - v točki d1 se postavi vertikalna prometna signalizacija; zaporni tabli "Čelna zapora", znak ... in ..., ki označujeta mesto ovire v cestnem prometu na desni oziroma levi strani ceste, in sicer v smeri vožnje; fiksna opozorilna svetlobna znaka "Utripajoča rumena luč", oznake ..., ki poudarjata pomen prometnega znaka, nad katerim je postavljena luč; - v točki e1 se postavi vertikalna prometna signalizacija, prometni znak za vodenje prometa "Kažipot", oznake ..., ki označuje smer prometnega cilja ali območja, to je "..."; - v točkah f1 in f2 se postavi vertikalna prometna signalizacija, prometni znak za prepoved "Prepovedan promet za vsa motorna vozila, razen za enosledna", oznake ..., ki označuje cesto ali njen del, kjer je prepovedan promet za vsa motorna vozila, razen za enosledna, katerih sled ni širša od 500 mm; - v točkah f1 in f2 se postavi vertikalna prometna signalizacija, dopolnilna tabla za označevanje izjem, glede upoštevanja izrecne odredbe, oznake ..., ki označuje udeležence cestnega prometa, za katerega ne velja izrecna odredba, to je "razen za lokalni promet in intervencijska vozila"; v točki i1 se odstrani vertikalna prometna signalizacija, prometni znak za prepoved "Prepovedan promet za vozila, katerih skupna masa presega določeno maso", oznaka ..., ki označuje cesto ali njen del, kjer je prepovedan promet za vozila ali skupino vozil, katerih skupna masa presega maso, označeno na znaku, to je "7,5 t", - v točki i1 se odstrani vertikalna prometna signalizacija, dopolnilna tabla za označevanje izjem, glede upoštevanja izrecne odredbe, oznake ..., ki označuje udeležence cestnega prometa, za katerega ne velja izrecna odredba, to je "dovoljeno za dostavo in lastnike nepremičnin"; - v točkah k1, k2 se postavi vertikalna prometna signalizacija, prometni znak za prepoved "Prepovedano zavijanje v označeno smer", oznake ..., ki označuje križišče ali cestni priključek, kjer je prepovedano zaviti levo; - v točki k3 se postavi vertikalna prometna signalizacija, prometni znak za prepoved "Prepovedano zavijanje v označeno smer", oznake ..., ki označuje križišče ali cestni priključek, ker je prepovedano zaviti desno; - v točkah k1, k2 in k3 se postavi vertikalna prometna signalizacija, dopolnilna tabla za označevanje izjem glede upoštevanja izrecne odredbe, oznake ..., ki označuje vrsto ciljnega prometa, za katerega ne velja izrecna odredba, to je "... " (1. točka izreka); da je v skladu s 27. členom Odloka o občinskih cestah in Pogodbo o urejanju in čiščenju javnih površin v Občini A. za leti 2017 in 2018 za izvedbo te odločbe zadolžena Komunala B. (2. točka izreka); stroške izvedbe plača Občina A. (3. točka izreka); prometna ureditev se izvede v skladu z elaboratom "Sprememba prometne signalizacije na lokalni cesti ..., ki je sestavni del te odločbe (4. točka izreka); ter da se vsa potrebna signalizacija postavi v skladu s Pravilnikom o prometni signalizaciji in prometni opremi na cestah (5. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je Občinska uprava Občine A. po 95. členu Zakona o cestah (ZCes-1) upravljalec občinskih cest. Na cestnem odseku "..." so v zemljiški knjigi vpisane služnosti hoje, vožnje in parkiranje z vsemi vozili v korist parcel, s katerimi razpolagajo lastniki: C. d.o.o., Č.Č., D. d.o.o. in E.E. V postopku je bil izdelan elaborat, po katerem se izvede način omejitve, ki uporabnikom, lastnikom, služnostnim upravičencem in okoliškim stanovalcem omogoča dostop do nepremičnin, s predlagano omejitvijo pa se zaradi zagotavljanja večje varnosti, prepreči le tranzitni promet vseh udeležencev. Na podlagi sodne odredbe je upravnemu organu onemogočeno vzdrževanje ceste, zato je nujno potrebno zmanjšati prometno obremenitev te ceste. Kot najprimernejši dopustni ukrep, s katerim se prepreči tranzitni promet ter obenem ohrani dostop lokalnemu prometu je, da se vzpostavi slepo ulico, z izjemo za kolesarje in pešce, dostopanje pa se omogoči s severne strani preko ... in ..., z južne strani preko ... in ... pa se dostopanje preko krožnega križišča "..." za vsa vozila onemogoči. V skladu z novo prometno ureditvijo se izvede sprememba vertikalne prometne signalizacije. V postopku je organ preveril vpliv predlagane prometne ureditve na vzpostavljene služnosti in ugotovil, da predlagana ureditev v ničemer ne omejuje služnosti hoje, vožnje z vsemi vozili ter služnosti parkiranja.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov zavrnil ter v obrazložitvi soglašal z razlogi prvostopenjskega upravnega organa.

3. Tožnika v tožbi navajata, da v postopku ni bil upoštevan zakon in pravnomočne sodne odločbe sodišča v pravdnem in izvršilnem postopku, kršena pa so bila tudi pravila postopka ter dejansko stanje ni bilo pravilno ugotovljeno. V postopku sta nasprotovala vsakršni spremembi prometne ureditve, razen tisti, ki bi bila skladna z odločbami pravdnega sodišča. Vsaka drugačna je v škodo njuni gospodarski dejavnosti. Izpodbijana odločba pomeni kršitev stvarnih pravic tožnikov. Povzemata pravdne zadeve, ki so se vodile med tožnikoma in Občino A. ter pripominjata, da Občina A. do danes ni rešila vprašanja stvarnih pravic tretjih na zemljiščih v cestnem telesu predmetne ceste na zakonit način. Občini je s sklepom ... prepovedano izvajati vsakršna gradbena dela za rekonstrukcijo ceste. Poleti 2016 je ponujala tožnikoma sporazumno ureditev zadeve, predlog občine je bil z njune strani na sestanku sprejet, s strani občine pa napovedana sestava ustrezne pogodbe, do česar pa ni prišlo, ampak je občina sprožila postopek razlastitve pri upravnem organu, ki pa je zahtevo zavrgel. Poudarjata, da lokalna cesta ni bila kategorizirana na zakonit in z Ustavo skladen način, saj služnostni upravičenci niso za kategorizacijo prejeli nobene odškodnine. Prvostopenjski organ tožnikom tudi ni vročil zapisnika o ustni obravnavi, izrek odločbe je nejasen, sam s seboj v nasprotju in neizvršljiv ter v nasprotju z obrazložitvijo. Ta napaka predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Postavitev signalizacije je opredeljena opisno, s sklicevanjem na sliko, ki ni izdelana v nikakršnem merilu ter je zato glede na nenatančnost izrek izpodbijane odločbe nedoločne. Izpodbijana odločba v 4. točki določa, da je sestavni del odločbe elaborat, ki pa tožnikom ni bil vročen, zaradi česar je kršeno načelo kontradiktornosti. Izrek ne vsebuje nobenega roka, v katerem naj se odločba realizira, niti roka za koliko časa velja in roka, v katerem se signalizacija odstrani, kar je jasen kazalec, da je izrek v nasprotju z obrazložitvijo, saj elaborat jasno opredeljuje trajanje prometne ureditve, ki naj bi bila največ eno leto. Obrazložitev opredeljuje parcele, po katerih poteka lokalna cesta, kar je v nasprotju z izrekom, ki pozicije signalizacije ne definira glede na lego po posameznih parcelah. Toženka skuša služnostne upravičence izigrati in se jima maščevati tako, da cesto zapre. Zgolj dejstvo, da noben prometni znak ne stoji na služečih zemljiščih, ne pomeni, da izvedba izpodbijane odločbe ne bo posegla v služnostne pravice tožnikov. Izdelovalec elaborata ni utemeljil vseh rešitev. Predlagata odpravo teh izpodbijanih odločb in zahtevata povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka je na tožbo odgovorila ter predlaga zavrnitev tožbe.

6. Na podlagi drugega odstavka 100. člena ZCes-1 prometno ureditev na občinskih cestah določijo občine. Da se o prometni ureditvi kot upravni zadevi odloča s konkretnim posamičnim aktom, izhaja iz drugega stavka drugega odstavka 100. člena ZCes-1. Tretji odstavek 100. člena ZCes-1 pa določa obseg prometne ureditve: - določitev uporabe ceste ali dela ceste za določene vrste vozil oziroma uporabnikov (cesta, rezervirana za motorna vozila, kolesarska pot ali steza, steza za pešce, steza za pešce in kolesarje, steza za jezdece) in mej naselij; - določitev prednostnih smeri in sistem ter način vodenja prometa; - določitev omejitev o uporabi ceste ali njenega dela glede na vrsto prometa; - določitev omejitev hitrosti vozil; - ureditev kolesarskega prometa in določitev lokalnih kolesarskih povezav; - ureditev parkiranja in ustavljanja vozil; - določitev območij umirjenega prometa, območij omejene hitrosti in območij za pešce in prehodov za pešce; - določitev ukrepov za umirjanje prometa za varnost otrok, peščev in kolesarjev, zlasti v bližini vzgojno-varstvenih, izobraževalnih in zdravstvenih ustanov, igrišč, stanovanjskih naselij in drugih območjih, kjer se ti udeleženci cestnega prometa pojavljajo v večjem številu; - določitev drugih prepovedi, obveznosti ali omejitev udeležencem prometa. Nadalje pa peti odstavek 100. člena ZCes-1 določa, da mora biti prometna ureditev označena s predpisano prometno signalizacijo in prometno opremo. O postavitvi, zamenjavi, dopolnitvi ali odstranitvi prometne signalizacije na občinskih cestah odloča upravljalec občinskih cest.

7. Iz izreka izpodbijane odločbe pa določitev prometne ureditve, ki jo kot obveznost občine, da jo določi po obsegu, določa drugi odstavek 100. člena ZCes-1, ne izhaja. V 1. točki izreka je odločeno o lokaciji prometnih znakov in drugih označbah, torej o prometni signalizaciji. Postavitev prometne signalizacije pa je označitev prometne ureditve, ki velja za posamezno cesto ali njeno odsek. Ker je torej postavitev prometne signalizacije vedno le udejanjenje predhodno sprejete prometne ureditve na posamezni cesti ali njenem odseku, odločitev občinske uprave iz 1. točke izreka, glede na peti odstavek 100. člena ZCes-1, nima narave upravnega odločanja. Odločitve v tem delu, o postavitvi in označitvi prometne signalizacije, zato ni šteti za upravni akt v smislu določb Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), saj ne vsebuje vsebinske odločitve o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Postavitev prometne signalizacije torej ni odločitev o prometni ureditvi in tudi ne predmet upravnega odločanja ter o njej organ ne bi smel odločiti v izreku (enako izhaja iz sodb Upravnega sodišča I U 998/2017 z dne 27. 2. 2018 in I U 1000/2017 z dne 18. 5. 2017 ter sklepa Vrhovnega sodišča I U 182/2017 z dne 7. 2. 2018).

8. V 2. točki izreka je organ določil izvajalca postavitve prometne signalizacije, v 3. točki izreka je odločil o bodočih predvidenih stroških postopka, v 4. točki pa je navedeno, da se prometna ureditev izvede v skladu z elaboratom "Sprememba prometne signalizacije na lokalni cesti ...", ki je sestavni del te odločbe. V 5. točki pa, da se vsa potrebna signalizacija postavi v skladu s Pravilnikom o prometni signalizaciji in prometni opremi na cestah.

9. Kot zgoraj navedeno, je v 4. točki izreka določeno, da se prometna ureditev izvede v skladu z elaboratom, ki je sestavni del te odločbe. Vendar pa naveden dostavek ne nadomesti obveznosti organa, da o prometni ureditvi kot obveznosti občine, kot jo po obsegu določa drugi odstavek 100. člena ZCes-1, odloči v izreku. Po prvem odstavku 213. člena ZUP se v izreku odloči o predmetu postopka, kar za obravnavano zadevo pomeni, da bi moral organ odločiti o ureditvi v smislu drugega odstavka 100. člena ZCes-1 kot o upravni pravni zadevi (2. člen ZUP). Vendar pa z izpodbijano odločbo tako ni bilo odločeno. Iz obrazložitve izhaja, da je organ odločal o določitvi omejitve uporabe ceste (3. alinea tretjega odstavka 100. člena ZCes-1), vendar bi moralo biti o tem odločeno v izreku. Ker o prometni ureditvi torej tudi v 4. točki izreka ni odločeno, je izpodbijana odločba obremenjena z bistveno kršitvijo pravil postopka, kar je vplivalo na odločitev v zadevi.

10. V ponovnem postopku reševanja zadeve mora organ ločiti med prometno ureditvijo ter prometno signalizacijo in prometno opremo ter v izreku prometno ureditev določiti v smislu tretjega odstavka 100. člena ZCes-1 tako, da bo neposredno in nedvoumno izražena v izreku (organ se tudi ne more sklicevati na elaborat kot sestavni del odločbe), saj mora biti prometna ureditev kot jo bo določil, razvidna iz izreka, ki edini postane pravnomočen in zavezujoč. Prometna signalizacija in prometna oprema je, kot je sodišče že navedlo, le posledica prometne ureditve, namenjeni sta označitvi prometne ureditve in nista del upravnega odločanja. Glede na navedeno se izpodbijane odločitve, ki naj bi prometno urejala del lokalne ceste, ne da preizkusiti, kar je kršitev po 7. točki 237. člena ZUP.

11. Toženka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponoven postopek sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Na ostale ugovore sodišče ni odgovarjalo, ker so v tej fazi postopka, ko sodišče ugotavlja bistveno kršitev določb postopka že v zvezi z izrekom, brezpredmetni.

12. Ker sta tožnika v tem upravnem sporu uspela, jima je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške jima je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 100, 100/2, 100/3, 100/5

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/1, 237/1-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.