UPRS Sodba I U 1644/2017-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-19

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

razlastitev - javna cesta - javna korist - posegi v lastninsko pravico - nujnost in sorazmernost razlastitve

Obstoj abstraktne javne koristi je za tožnico nesporen. Vendar pravilno opozarja, da to še ne zadostuje za ustavno dopustnost razlastitve. Za dopustnost razlastitve mora biti podana tudi konkretna javna korist, tj. poseg mora biti nujen in sorazmeren.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Domžale št. 352-23/2016/16 (20238) z dne 7. 12. 2016 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Domžale (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je s 1. točko izpodbijane odločbe odločila, da se v korist Republike Slovenije, zaradi gradnje glavne ceste Želodnik - Mengeš - Vodice na odseku Želodnik - Mengeš z obvoznico Mengeš razlastijo nepremičnine parc.št. 200/35 v izmeri 18 m2, 200/29 v izmeri 28 m2 in 200/33 v izmeri 408 m2, vse k.o. ..., v lasti tožnice. Z 2. točko izreka je odločila, da razlastitvena upravičenka pridobi lastninsko pravico in nastopi posest na zgoraj navedenih razlaščenih nepremičninah z dnem izdaje te odločbe. S 3. točko je odločila, da na nepremičninah parc.št. 200/29 in 200/37 k.o. ... ugasneta vknjiženi služnostni pravici. V 4. točki je pri nepremičninah odredila izbris zaznambe razlastitvenega postopka in vknjižbo lastninske pravice v korist Republike Slovenije, v 5. točki je določila rok pričetka gradnje nepremičnine in sicer 2 leti po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja, v 6. točki pa je stranki napotila na postopek za določitev odškodnine pred nepravdnim sodiščem.

2. V obrazložitvi navaja, da je dne 8. 8. 2016 izdal sklep št. 352-23/2016/5 (20238) o začetku razlastitvenega postopka. V nadaljevanju postopka je razlastitvena zavezanka nameravani razlastitvi nasprotovala, saj meni, da med javno in zasebno koristjo ni sorazmerja. Služnostni upravičenci so se z izbrisom služnosti strinjali. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je javna korist po 93. členu Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) izkazana, ker je gradnja gospodarske javne infrastrukture predvidena v prostorskem načrtu tj. Uredbi o lokacijskem načrtu za glavno cesto Želodnik - Mengeš - Vodice na odseku Želodnik - Mengeš z obvoznico Mengeš (v nadaljevanju državni prostorski načrt oziroma DPN). Iz 4. člena DPN namreč izhaja, da je gradnja glavne ceste predvidena tudi na parcelah 200/6, 200/8 in 200/33 k.o. ..., iz katerih so nastale parc.št. 200/29, 200/33 in 200/35 k.o. ... Iz razlastitvenega elaborata in prilog je razvidno, da predlagana razlastitev ne presega meje, določene z lokacijskim načrtom. Prav tako je razlastitev nujno potrebna in v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, saj bo načrtovana bodoča glavna cesta Želodnik - Mengeš - Vodice zagotavljala večjo prometno varnost, razlastitvena upravičenka pa ne razpolaga z drugimi ustreznimi nepremičninami. Na podlagi navedenega ocenjuje, da je poseg v tožničino lastninsko pravico nujen, saj razlastitvena upravičenka ne razpolaga z drugo nepremičnino in je sorazmeren z javno koristjo, ki jo zasleduje izgradnja občinske ceste (92. člen ZUreP-1). Nadalje ugotavlja, da so podani razlogi za uporabo nujnega postopka po 104. členu ZUreP-1, saj gre za gradnjo javne infrastrukture, ki terja hitro pridobitev nepremičnin. Razlastitvena upravičenka namreč ne more pričeti z deli, za katera so zagotovljena finančna sredstva, razlastitvena zavezanka pa tej vrsti postopka tudi ni nasprotovala.

3. Drugostopenjski organ je postopek dopolnil. Pri razlastitvenem upravičencu je opravil poizvedbe o tem, kaj se bo na konkretnih parcelah nahajalo. Na ta način je ugotovil, da bo cesta potekala čez obstoječi objekt ..., ki ga uporablja za zajem tehnološke vode, ki ga bo potrebno porušiti. Zemljišča, ki so last razlastitvene zavezanke, so potrebna za gradnjo nadomestnega objekta za zajem tehnološke vode za papirnico. Na parceli 200/29 bo zgrajena dostopna pot za vzdrževalce objekta, na parceli 200/33 protihrupni nasip ob krožišču Škerjančevo, regulacija potoka Mlinščica in objekt za zajem tehnološke vode. Na parceli 200/35 pa bo objekt za zajem tehnološke vode, kar vse je zajeto in utemeljeno v ureditvenem območju DPN. Drugostopenjski organ ugotavlja, da so tožničine parcele navedene v točki a) 4. člena DPN, ki definira območje trase glavne ceste Želodnik – Mengeš in obvoznice Mengeš in v točki b) 4. člena DPN, ki zajema območje prestavitev, novogradenj, rekonstrukcije komunalne, energetske in telekomunikacijske infrastrukture, ki jih zahteva izgradnja ceste. Nadalje ugotavlja, da iz III. Poglavja DPN izhaja, da ureditveno območje obsega tudi ureditev vodotokov in območje prestavitev in navezav infrastrukturnih objektov in naprav (5. člen). Iz 8. člena izhaja, da je na območju načrtovano krožno križišče Škrjančevo, iz sedme alineje 1. točke 11. člena DPN pa izhaja, da je na trasi načrtovan most čez potok Mlinščica. V 24. členu DPN, ki govori o ureditvi vodotokov, je navedeno, da se južno od glavne ceste na Mlinščici izvede nadomestni razdelilni objekt za zajem tehnološke vode za papirnico ... Tožničin ugovor, da sorazmernost ni bila presojana, zavrača, saj je prvostopenjski organ pojasnil, da bo načrtovana cesta zagotavljala večjo varnost. Prepolovljene parcele tudi ne bodo vplivale na nezmožnost gradnje, ker je imelo 270 m2 podržavljenega zemljišča pred sprejemom DPN status kmetijskega zemljišča in zato ni bilo zazidljivo. Tožnici je ostala parcela 200/34 v izmeri 437 m2, za katero ni mogoče trditi, da na njej ni več možno graditi. Zato je javna korist v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Ker je prvostopenjska odločba pravilna in zakonita, je pritožbo zavrnil.

4. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da javna korist razlastitvenega namena ni sorazmerna s posegom v zasebno lastnino. Sama pavšalna navedba, da bo predvidena cesta zagotavljala večjo prometno varnost, ne zadosti testu sorazmernosti. Iz zahteve za uvedbo postopka razlastitve in iz odločbe sploh ni razvidno, ali je pridobitev tožničinih nepremičnin dejansko nujna za dosego razlastitvenega namena ter sorazmeren ukrep. Z izpodbijano odločbo se ustvarja domneva, da se nepremičnine razlaščajo zaradi izgradnje državne ceste, kar je navedeno tudi v predlogu za razlastitev. Razlastitveni upravičenec je šele na poziv drugostopenjskega organa pojasnil, za kateri namen se predvideva razlastitev konkretnih nepremičnin tj. za izvedbo objekta za zajem tehnološke vode. To pomeni, da gre za tihi prisilni odvzem nepremičnin za dosego zasebnega interesa ... Za gradnjo nadomestnega objekta v lasti zasebnega subjekta razlastitev ni dopustna. Glede na to, da izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, za kateri namen se razlaščajo nepremičnine oziroma so podana nasprotja med njimi, odločbe ni mogoče preizkusiti in je podana kršitev iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Toženka tudi ni pravilno in zakonito izvedla nujnega postopka. Nujni postopek je mogoč, če se razlastitev zahteva za namene iz prvega in drugega odstavka 93. člena ZUreP-1, ki terjajo hitro pridobitev nepremičnin, razlog in potreba pa morata biti obrazložena. V obravnavani zadevi razlogi ne obstajajo, saj navedba, da je razlastitvena upravičenka nujnost utemeljila v svoji vlogi, ne zadoščajo. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi oziroma podrejeno, da jo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5. Tožena stranka in stranke z interesom na tožbo niso odgovorile.

7. Po 1. točki prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 se ob pogojih iz 92. člena tega zakona nepremičnina lahko razlasti za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture, po 3. točki prvega odstavka pa za rekonstrukcije in rušitve (…) na objektih iz prvih dveh točk prvega odstavka. Tretji odstavek tega člena še določa, da se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega odstavka tega člena izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu, medtem ko je v primeru iz 3. točke prvega odstavka javna korist izkazana tudi, kadar je načrtovana rekonstrukcija oziroma rušitev v skladu s prostorskim redom. Po prvem odstavku 110. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) se za potrebe izdaje gradbenega dovoljenja in za potrebe izvajanja drugih predpisov z dnem uveljavitve tega zakona šteje (…) državni lokacijski načrt po ZUreP-1 za državni prostorski načrt.

8. Toženka pravilno ugotavlja, da je (abstraktna) javna korist po tretjem odstavku 93. člena ZUreP-1 v predmetni zadevi izkazana, ker je gradnja gospodarske javne infrastrukture na zemljiščih, ki so predmet razlastitve, predvidena v DPN in sicer so nepremičnine, ki so last tožnice, navedene tako v točki a) 4. člena DPN, ki opisuje območje trase ceste, kot tudi v točki b) 4. člena DPN, v kateri so naštete nepremičnine, na katerih je območje prestavitve, novogradnje in rekonstrukcije komunalne, energetske in telekomunikacijske infrastrukture, ki jih zahteva gradnja ceste. Obstoj abstraktne javne koristi je tudi za tožnico nesporen. Vendar pravilno opozarja, da to še ne zadostuje za ustavno dopustnost razlastitve. Zakonodajalec je v drugem odstavku 92. člena ZUreP-1 vgradil še dva elementa načela sorazmernosti tj. nujnost razlastitve za dosego javne koristi ter sorazmernost med pomenom (težo) razlastitvenega namena (javne koristi) in težo razlastitve kot posega v lastninsko pravico. V tretjem odstavku navedenega člena pa je vsebovan še en pogoj dopustnosti razlastitve, in sicer razlastitev ni dopustna, če je mogoče javno korist (ki bi sicer pomenila razlastitveni namen) doseči brez razlastitve, ker država ali občina že razpolagata z nepremičnino, ki je za doseg načrtovane javne koristi ustrezna

. Za dopustnost razlastitve mora biti torej podana tudi konkretna javna korist, tj. poseg mora bit nujen in sorazmeren.

9. Sodišče ugotavlja, da je razlastitveni upravičenec v zahtevi za razlastitev in razlastitvenem elaboratu navajal, da je razlastitev nepremičnin potrebna zaradi gradnje ceste, česar ni drugače ali podrobneje utemeljil. Tudi iz izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka ugotovila, da bo na teh nepremičninah cesta, saj pravi, da je javna korist izkazana z DPN in sicer, da iz 4. člena izhaja, da je gradnja glavne ceste Želodnik – Mengeš z obvoznico Mengeš predvidena tudi na zemljiščih, ki so predmet postopka razlastitve. Šele na poizvedbo drugostopenjskega organa z dne 18. 5. 2017 je razlastitveni upravičenec pojasnil, da so nepremičnine parc.št. 200/29, 200/33 in 200/35 k.o. ... potrebne za izgradnjo nadomestnega objekta za papirnico ..., ki ni del ceste in bo po izgradnji predan v upravljanje papirnici. Drugostopenjski organ je nato v svoji odločbi ob uporabi 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pravilno dopolnil postopek. Razlastitvenega upravičenca je utemeljeno pozval, naj konkretno opiše nameravani poseg na teh nepremičninah in naj ga ponazori v projektni dokumentaciji, označi spremembe ter predloži berljiv lokacijski načrt. Slednji tega ni storil, ampak je zgolj pojasnil, da gre za prestavitev objekta za zajem tehnološke vode za družbo ... in predložil fotografije obstoječega objekta. Drugostopenjski organ je v odločbi sicer ugotovil, da so nepremičnine naštete tudi v točki b) 4. člena DPN, ki govori o gradnji in prestavitvah komunalne infrastrukture, ki bodo potrebne zaradi izgradnje ceste, vendar pa ni izvajal nobenih dokazov, da bi ugotovil, ali se na nepremičninah konkretno prestavlja kanalizacija, elektrika ali vodovod oziroma ali gre dejansko za načrtovano regulacijo vodotoka in je morda nadomestni objekt del regulacije tega vodotoka. Toženka torej sploh ni ugotavljala, ali gre za objekt komunalne infrastrukture, ali za objekt, ki je del regulacije vodotoka ali oboje. Prav tako ni ugotavljala, ali je taka prestavitev v javno (in ne v zasebno) korist ter nujno potrebna. V tem pogledu bi bile zagotovo relevantne ugotovitve, ali in zakaj družba ... tak objekt nujno potrebuje, zakaj ga ni mogoče zgraditi na kateri od njenih lastnih nepremičnin, nepremičnin v lasti države ali nepremičnin, na katerih bi morda prišlo do manjšega poseg v lastninsko pravico in zakaj sploh je njegova prestavitev v javnem interesu. Tega ne spremeni navajanje toženke, da je v 8. členu DPN načrtovano krožno križišče Škrjančevo, niti da je v sedmi alineji 1. točke 11. člena načrtovan most čez potok Mlinščica, saj zgolj to, da sta krožno križišče in most predvidena, ne pove ničesar o potrebnosti prestavitve objekta za tehnološki zajem vode niti o tem, za kakšen poseg sploh gre in kje naj se opravi, ali je izkazana javna korist zanj in ali je v sorazmerju s konkretnim posegom v zasebno lastnino. O komunalnih vodih govori tudi VI. Poglavje DPN, v katerega je uvrščen tudi 24. člen, ki se dejansko nanaša na regulacijo vodotokov, vključno s potokom Mlinščica in katerega drugostopenjski organ v obrazložitvi omenja. Vendar pa iz samega predpisa ne izhaja, da se objekt izvede ravno na nepremičninah, ki so last razlastitvene zavezanke, niti zakaj se izvede na tem območju, ampak govori le o tem, da se nadomestni razdelilni objekt za zajem tehnološke vode za papirnico ... izvede južno od glavne ceste. Zato zgolj s sklicevanjem na to določilo ni mogoče zadostiti pogojem iz drugega odstavka 92. člena ZUreP-1, prav tako pa zgolj sklicevanje na DNP ne more nadomestiti ugotavljanja dejanskega stanja za konkretne nepremičnine. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe tako ni razvidno, da je razlastitev nepremičnin parc.št. 200/35, 200/29 in 200/33 k.o. ... za dosego javne koristi nujno potrebna in v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, brez takih ugotovitev pa je bil materialni zakon nepravilno uporabljen.

10. Glede na to, da je prvostopenjski organ uvedel postopek razlastitve s sklepom št. 352-23/2016/5 (20238) z dne 8. 8. 2016, ki je od 10. 8. 2016 pravnomočen, mora sodišče zavzeti stališče tudi do tega, ali ni bilo morda o javni koristi že pravnomočno odločeno. Ta sklep temelji na petem odstavku 52. člena ZUPUDPP, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka 100. člena ZUreP-1 postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice na nepremičnini (...) ne uvede z odločbo, temveč po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice pristojni organ izda sklep o začetku razlastitvenega postopka ali postopka omejitve lastninske pravice. Zoper ta sklep ni pritožbe. Pristojni organ pošlje sklep o začetku razlastitvenega postopka zemljiškoknjižnemu sodišču, ki v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo, odloči o zaznambi razlastitvenega postopka.

11. Sodišče ugotavlja, da je ta ureditev enaka kot ureditev v osmem odstavku 471. člena Energetskega zakona. V zvezi s tem določilom pa je Vrhovno sodišče že zavzelo stališče, da ima ta sklep zgolj procesni pomen, saj se z njim ne odloča še o nobenem vsebinskem vidiku investitorjeve zahteve.

Po pregledu vsebine sklepa št. 352-23/2016/5 (20238) z dne 8. 8. 2016 pa sodišče ugotavlja, da z njim tudi po vsebini ni bilo odločeno o obstoju konkretne javne koristi, tj. da je prvostopenjski organ skladno s petim odstavkom 51. člena ZUPUDP tudi ni ugotavljal, ampak je ugotavljal zgolj, ali je zahteva za razlastitev popolna in ali so konkretne nepremičnine zajete v območju v DPN.

12. Glede na to je sodišče na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in vrnilo zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. V ponovljenem postopku naj toženka upošteva pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in pred odločitvijo v zadevi dopolni dejansko stanje.

13. Sodišče je o zadevi odločilo na seji, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Pravice stranke z interesom (razlastitvene upravičenke) z opustitvijo glavne obravnave niso bile kršene, saj bo lahko relevantno dejansko stanje dokazovala in se izjavila o trditvah in dokazih nasprotne stranke v ponovljenem upravnem postopku.

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenka tožnice je zavezanka za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu s točko c) tarifne številke 6 ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožnici po uradni dolžnosti.

I U 1553/2016 z dne 11. 4. 2017, I U 127/2014 z dne 19. 8. 2014, I U 1829/2013 z dne 2. 9. 2014, I U 485/2012 z dne 13. 2. 2013 in številne druge

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 92, 92/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.