UPRS Sklep II U 200/2018-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-12-02

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

sklep občinskega sveta - upravni spor - posamični upravni akt - uradno dejanje pristojnega organa - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu

Tožnik ne zatrjuje, da uveljavlja sodno varstvo zaradi varstva njegovih pravic in pravnih interesov in ta okoliščina ne izhaja niti iz podatkov v spisu. Izpodbijani sklep ni posamični akt, niti ga ni mogoče razlagati kot „dejanje“ občine.

1. Z izpodbijanim sklepom je Občinski svet Občine K. na 18. redni seji Občinskega sveta dne 26. 1. 2017 sprejel sklep št. 17/18, ki glasi: Občinski svet Občine K. sprejeme Sklep za izvedbo, vpeljavo in nadzor komplementarne valute Sternthal. Sklep je priloga in sestavni del tega sklepa. Sklep je bil soglasno sprejet, glasovalo je 14 članov Občinskega sveta od 16 prisotnih na seji.

2. Sklep, ki je sestavni del izpodbijanega sklepa je bil sprejet na podlagi 15. člena Statuta Občine K., št. 405-1/2016 z dne 31. 1. 2017, ki glasi "Za izvedbo, vpeljavo in nadzor komplementarne valute Sternthal se pooblasti A. d.o.o. Z dnem uveljavitve tega sklepa preneha veljati sklep, št. 405-1/2016 z dne 12. 9. 2016, ki ga je Občinski svet Občine K. sprejel na svoji 15. redni seji, dne 18. 9. 2016.

3. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu dne 4. 6. 2018 in po pozivu sodišča le to dopolnil dne 20. 6. 2018. V tožbi navaja, da je Občinski svet Občine K. na predlog župana sprejel za občane in za davkoplačevalski denar škodljiv sklep s tem, ko je podal soglasje k projektu izdaje lokalne valute z imenom Sternthal in zanj namenil več tisoč evrov občinskega denarja. Župan A.A. je s tem kršil 33. člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), v katerem med drugim piše, da župan zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit, na kar ga je v treh dopisih opozarjalo tudi Ministrstvo za finance, vendar tega mnenja najvišjega organa v državi sploh ni upošteval in ga celo v medijih zaničeval. Ni upošteval niti strokovnega mnenja Računskega sodišča RS, kar pomeni, da sedanje občinsko vodstvo, na čelu z županom ne spoštuje niti določb najvišjih organov v državi. Občinsko javno podjetje A. d.o.o., ki je na podlagi izpodbijanega sklepa pooblaščeno za izvedbo, vpeljavo in nadzor komplementarne valute Sternthal, krši tudi 3. člen Zakona o uvedbi evra in s tem posega v pravice občanov, ker nezakonito porablja davkoplačevalski denar iz občinskega proračuna. Tožnik navaja, da iz mnenja Ministrstva za finance in računskega sodišča izhaja, da javno finančni predpisi občinam ne dajejo podlage za uvajanje lokalnih valut, prav tako pa uvajanje lastnih plačilnih sredstev ni mogoče uvrstiti med naloge iz 21. člena ZLS, za opravljanje katerih je lokalna samouprava namenjena, zato občina v ta namen ne more prevzemati obveznosti v breme proračuna, prav tako za opravljanje takšnih dejanj ne more pooblaščati drugih pravnih subjektov, kot je to v Občini K., kjer za to lokalno valuto skrbi občinsko podjetje A. d.o.o., financira pa ga občina. Ministrstvo za finance je dne 9. 4. 2018 svetovalo, da se tožnik obrne še na nadzorni odbor Občine K., zato je to tudi storil, zahteval takojšnje ukrepe glede nezakonite uvedbe lokalne valute Sternthal kot plačilnega sredstva. Nadzorni odbor Občine K. je sprejel sklep z dne 13. 6. 2018, da župan Občine K. poda predlog za ugotavljanje pravilnosti in zakonitosti namenske porabe proračunskih sredstev za izdajo občinske valute Sternthal, ki se preda skupni notranji revizijski službi Spodnjega Podravja. Prav tako tožnik navaja, da so se obrnili na Ustavno sodišče RS dne 22. 3. 2017 in predlagali uvedbo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa Občinskega sveta Občine K. in so dobili odgovor, da Ustavno sodišče RS ni pristojno za presojo akta, ki ni predpis, temveč le posamični akt, kar izhaja iz sklepa Ustavnega sodišča RS, št. U-I-34/17 z dne 26. 9. 2017. Tožnik torej vlaga tožbo osebno in meni, da zaradi pravno formalne nemoči organov v Občini K., predvsem zaradi nasveta Ministrstva za finance in ker verjame v pravno državo predlaga, da se bo rešil davkoplačevalski denar ter predlaga ugoditev tožbi.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo meni, da niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe, in sicer je tožba vložena prepozno. Glede na odločitev Ustavnega sodišča RS o nepristojnosti, je v skladu s četrtim odstavkom 23. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožba pravočasna, če je vložena v 30. dneh od vročitve odločbe Ustavnega sodišča RS, s katero se je to sodišče izreklo za nepristojno. Ustavno sodišče RS je sprejelo odločitev v zvezi z navedeno pobudo dne 26. 9. 2017, Upravno sodišče RS pa je tožbo prejelo šele junija 2018, kar je bistveno kasneje, kot je določeno s četrtim odstavkom 23. člena ZUS-1.

5. Tožena stranka meni, da tožnik nima aktivne legitimacije, saj ni bil stranka v postopku do sprejema izpodbijanega akta, niti stranski udeleženec, niti ni zahteval priznanje statusa stranke oz. stranskega udeleženca. Tožnik tega niti ne zatrjuje, niti tega dejstva ne dokazujejo predložene listine in tudi njemu ni bil vročen izpodbijani upravni akt. Prav tako tožnik v tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi.

6. Nadalje tožena stranka meni, da akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt, oz. akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. ZUS-1 določa dva pogoja, ki morata biti kumulativno podana ob presoji, da se lahko akt izpodbija v upravnem sporu. Formalnopravni pogoj je, da gre za akt, ki je izdan s strani državnega organa, organa lokalne skupnosti oz. nosilca javnih pooblastil, materialno pravni pogoj pa je, da akt vsebuje vsebinsko odločitev o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta ter s tem posega v pravni položaj tožnika. Ker se glede na navedeno z izpodbijanim aktom ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, v tem primeru ne gre za upravni akt v smislu določb 2. člena ZUS-1 in ga ni dovoljeno izpodbijati v upravnem sporu. Dejstvo, da je Občinski svet Občine K. za izvedbo, vpeljavo in nadzor komplementarne valute Sternthal pooblastil A. d.o.o., namreč ni pravica, obveznost ali neposredna na zakon oprta pravna korist tožeče stranke. Tožena stranka meni, da izpodbijani akt ne po vsebini ne po obliki ni upravni akt, oz. akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Predlaga, da sodišče na podlagi prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrže, podredno pa na podlagi 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (v nadaljnjem besedilu: tožnik). O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. ( prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

9. V upravnem sporu sta postopek in sojenje mogoča le, če so ali niso podane nekatere okoliščine oziroma lastnosti, ki jih določa zakon, in sicer ali so podane procesne predpostavke, katere sodišče ugotavlja glede na značilnosti upravnega spora. Z vidika ustavne pravice do sodnega varstva (23. člen Ustave RS) in konvencijske pravice do sodnega varstva (prvi odstavek 6. člena Evropske konvencije za človekove pravice – ESČP), so določbe 36. člena ZUS-1 ključnega pomena, saj procesne predpostavke, določene v prvem odstavku 36. člena ZUS-1 predstavljajo pogoje, pod katerimi lahko tožnik računa na meritorno obravnavanje njegove tožbe. Procesne predpostavke v navedenem členu so absolutne in jih sodišče upošteva po uradni dolžnosti in učinkujejo ves čas postopka

10. V obravnavani zadevi je sodišče zato po uradni dolžnosti ugotavljalo procesne predpostavke (prvi odstavek 36. člena ZUS-1) ali je izpodbijani akt, torej Sklep Občinske sveta Občine K. št. 17/18, z dne 26. 1. 2017 upravni akt o katerem odloča v upravnem sporu Upravno sodišče RS na podlagi 2. člena ZUS-1.

11. Skladno z 29. členom ZLS občinski svet kot najvišji organ odločanja v vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine v okviru svojih pristojnosti: sprejema statut občine; sprejema odloke in druge občinske akte; sprejema prostorske in druge plane razvoja občine; sprejema občinski proračun in zaključni račun; imenuje in razrešuje člane nadzornega odbora in člane komisij in odborov občinskega sveta; nadzoruje delo župana, podžupana in občinske uprave glede izvrševanja odločitev občinskega sveta; odloča o pridobitvi in odtujitvi občinskega premoženja, če ni s tem zakonom drugače določeno; imenuje in razrešuje člane sveta za varstvo uporabnikov javnih dobrin; odloča o drugih zadevah, ki jih določa zakon in statut občine. Občinski svet odloča tudi o na občino z zakonom prenesenih zadevah iz državne pristojnosti, če zakon ne določa, da o teh zadevah odloča drug občinski organ. Pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev pripada državljanom in sicer tako, da državljani - v konkretnem primeru občani v lokalni skupnosti - v skladu z zakonom sodelujejo pri upravljanju javnih zadev bodisi neposredno (na primer referendum, lokalne volitve) bodisi po izvoljenih predstavnikih.

12. Župan predstavlja občinski svet, ga sklicuje in vodi seje občinskega sveta, nima pa pravice glasovanja. Župan predlaga občinskemu svetu v sprejem proračun občine in zaključni račun proračuna, odloke in druge akte iz pristojnosti občinskega sveta ter skrbi za izvajanje odločitev občinskega sveta (33. člen ZSL)

13. ZLS občinskim oz. mestnim svetnikom oz. svetnicam ne daje možnosti izpodbijati na občinskem svetu sprejetih odločitev, pač pa ima to možnost v skladu z 33. členom ZLS župan, ki lahko zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloča na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve. Če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri Upravnem sodišču RS (6.odstavek 33. člena ZLS).

14. Glede na navedeno svoje odločitve na sejah občinskega sveta sprejmejo občinski svetniki po postopku in na način, ki ga določa ZLS in Satut občine. Odločitve občinskega sveta v obravnavani zadevi niso sprejete v okviru izvrševanja upravne funkcije, kar je eden od kumulativno naštetih pogojev v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, pač pa v okviru pristojnosti, ki jih ima občinski svet kot najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine ( prvi odstavek 29. člena ZLS).

15. Po določilu 1. odstavka 157. člena Ustave RS upravno sodišče odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi organi lokalnih skupnosti odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Tožnik v tožbi ne pravi, da je bilo z izpodbijanim aktom odločeno o kakšni njegovi pravici ali pravni koristi, ki jo ima kot posameznik, ampak pravi, da je izpodbijani sklep škodljiv za občane in za davkoplačevalski denar in občina ne more uvajati lokalne valute in s tem zvezi sprejemati obveznosti v breme proračuna.

16. Tudi po ZUS-1 je sodno varstvo namenjeno posameznikom zoper dokončne posamične akte, če so lahko nosilci pravic in obveznosti, in tudi zoper dejanja, če gre za varstvo ustavnih pravic in ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS). Tožnik ne zatrjuje, da uveljavlja sodno varstvo zaradi varstva njegovih pravic in pravnih interesov in ta okoliščina, da bi tožnik uveljavljal sodno varstvo zaradi njegovih pravic ne izhaja iz podatkov v spisu.

17. Vložene tožbe ni mogoče obravnavati niti kot tožbe, ki bi bila vložena na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, po katerem sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tudi sicer izpodbijani sklep ni posamični akt, ki bi individualno urejal razmerja med tožnikom in toženo stranko, niti ga ni mogoče razlagati kot „dejanje“ Občine K.. Le v primeru, ko je z dejanjem organa kršena človekova pravica in temeljna svoboščina, je mogoče zahtevati ugotovitev, da je bilo z njim poseženo v tožnikovo pravico ali svoboščino (druga alineja drugega odstavka 33. člena ZUS-1).

18. Glede na navedeno je sodišče tožbo tožeče stranke na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 s sklepom zavrglo, saj sklep izpodbijan s tožbo ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

19. O zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj je odločalo o procesnih predpostavkah tožbe in ni sprejelo meritorne odločitve.

J. Breznik, M. Dobravec Jalen, M. Faganel, E. Kerševan, G. Kobler, K. Ožbolt, J. Pogačar, Z. Štucin, B. Zalar, Zakon o upravnem sporu z komentarjem, GV založba, Ljubljana 2008, str. 244-225.

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 29, 29/1, 33, 33/6

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 33, 33/2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.