UPRS Sodba III U 204/2018-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-10-03

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

humanitarna organizacija - pogoji za pridobitev statusa - zavrženje vloge - verska skupnost - bistvena kršitev določb postopka

Sodišče ne vidi razumnih razlogov za stališče, da lahko organizacije, ki jih ustanovijo pri nas registrirane verske skupnosti, pridobijo status humanitarne organizacije le, če so po dejavnosti in organiziranosti sestavni del širše mednarodne humanitarne organizacije, ustanovljene po tujem pravu. Take razlage tožena stranka v izpodbijanem sklepu tudi z ničemer ne utemeljuje, pa četudi se razlikuje od stališča sodišča v sodbi, št. III U 71/2017-14 in je zato tudi ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep Ministrstva za zdravje, št. 093-44/2015/23 z dne 2. 7. 2018, se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom zavrgla vlogo tožeče stranke za pridobitev statusa humanitarne organizacije. Tožena stranka je vlogo tožeče stranke zavrgla že s sklepom, št. 093-44/2015/14 z dne 2. 3. 2017, vendar pa je po tožbi tožeče stranke sodišče s sodbo, opr. št. III U 72/2017-13 z dne 12. 2. 2018, ta sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. V ponovljenem postopku je tožena stranka preučila sodbo, pregledala vso razpoložljivo dokumentacijo in izvedla ponovno presojo pred Komisijo za oceno izpolnjevanja meril za podelitev statusa humanitarne organizacije (v nadaljevanju Komisija).

2. Tožena stranka pojasnjuje, da Zakon o humanitarnih organizacijah (v nadaljevanju ZHO) določa pravne subjekte, ki lahko pridobijo status humanitarne organizacije, ki deluje v javnem interesu na področjih socialnega in zdravstvenega varstva. Na podlagi četrtega odstavka 2. člena tega zakona lahko status humanitarne organizacije pridobijo tudi tiste organizacije, ki jih za opravljanje humanitarne dejavnosti ustanovijo verske skupnosti in druge organizacije, ki so po dejavnosti in organiziranosti sestavni del širše mednarodne humanitarne organizacije, ustanovljene po tujem pravu. Komisija je soglasno sprejela sklep, da tožeča stranka ne sodi med te subjekte in je zato toženi stranki predlagala, naj njeno vlogo zavrže, kar je tožena stranka z izpodbijano odločbo tudi storila. Tožena stranka pojasnjuje, da verska skupnost, ki je ustanoviteljica tožeče stranke, po dejavnosti in organiziranosti ni sestavni del širše mednarodne humanitarne organizacije, ustanovljene po tujem pravu. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je tak status podelilo Slovenski Karitas, katere ustanoviteljica je Katoliška cerkev v Sloveniji, ki je predložila dokumente o članstvu v Karitas Internationalis in Karitas Evrope, kot tudi Evangeličanski humanitarni organizaciji Podpornica, katere ustanoviteljica je Evangeličanska Cerkev augsburške veroizpovedi v Republiki Sloveniji, ki je del Svetovne luteranske zveze. Tožeča stranka v nasprotju z vlogami navedenih organizacij, ki so jih ustanovile verske skupnosti in so pridobile status humanitarnih organizacij, kljub pozivu tožene stranke ni predložila dokazil, ki bi dokazovala, da bi bila po organiziranosti sestavni del širše mednarodne humanitarne organizacije, ustanovljene po tujem pravu. To pa pomeni, da ne izpolnjuje pogojev za pridobitev statusa humanitarne organizacije.

3. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in v tožbi sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi, v zadevi pa samo odloči tako, da njeni vlogi za pridobitev statusa humanitarne organizacije ugodi. Pojasnjuje, da je pravna oseba verske skupnosti A., ki je vpisana v register verskih skupnosti. Verska skupnost veruje v dobro in se je zato namenila opravljati dobrodelne dejavnosti. Takoj po ustanovitvi je tožeča stranka prevzela dobrodelne aktivnosti verske skupnosti. Ker je zaznala potrebo po opravljanju brezplačne zdravstvene dejavnosti, je pričela z organiziranjem in postavitvijo pro bono ambulante za potrebe celotne regije. Zaradi znatno lažjega poslovanja in pridobivanja sredstev za delo ambulante, oziroma tožeče stranke, kot njene ustanoviteljice, je ta dne 23. 7. 2015 na toženo stranko naslovila vlogo za pridobitev statusa humanitarne organizacije. Na zahtevo tožene stranke je predložila še štiri dopolnitve osnovne vloge in pet javnih pisem ministrici. Tožena stranka je kljub temu njeno vlogo s sklepom zavrgla z utemeljitvijo, da tožeča stranka ne sodi med pravne subjekte, ki so v skladu z 2. členom ZHO upravičenci za pridobitev statusa humanitarne organizacije, vendar pa je tako odločitev sodišče s sodbo, št. III U 71/2017, odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v dopolnitev postopka in ponovno odločanje. V sodbi je tudi razložilo določbo četrte alineje 2. člena ZHO.

4. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom vlogo tožeče stranke ponovno zavrgla, ne da bi jo pozvala v postopek, kot je to narekovalo sodišče v sodbi. Sklep je napačen in nezakonit ter v nasprotju s sodbo sodišča v tej zadevi. Ne da bi tožena stranka upoštevala obrazložitev sodbe in preverila dejansko stanje, se v izpodbijanem sklepu ponovno sklicuje na to, da tožeča stranka in niti njena verska skupnost nista sestavni del širše mednarodne organizacije, ustanovljene po tujem pravu, četudi je v postopku ni niti pozvala naj posreduje podatke o svojih mednarodnih povezavah. V utemeljitvi pojasnjuje povezovanje katoliške in evangeličanske cerkve, navaja tudi število njihovih vernikov in podobne podatke, ki pa jih ni v spisu. Ker je tožena stranka napačno uporabila materialno določbo četrtega odstavka 2. člena ZHO, je treba izpodbijani sklep odpraviti že iz tega razloga. Sklicuje se na 17. točko sodbe, št. III U 71/2017, in dodaja, da je z napačnim tolmačenjem določbe četrtega odstavka 2. člena ZHO tožena stranka tožeči stranki neutemeljeno odrekla možnost pridobitve statusa humanitarne organizacije, s tem pa jo ovira pri njenem humanitarnem delovanju.

5. Izpodbijani sklep je tudi v nasprotju sistemskim Zakonom o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV), ki v 62. členu določa, da so dobrodelne organizacije prostovoljne in neprofitne organizacije, ki jih z namenom, da bi reševale socialne stiske in težave prebivalcev, ustanovijo posamezniki v skladu z zakonom ali verske skupnosti. Ta zakonska določba ne loči med tistimi organizacijami, ki so ustavljene po domačem ali tujem pravu niti ne zahteva njihovega povezovanja s pravnimi osebami tujega prava. Enako to izhaja tudi iz Nacionalnega programa socialnega varstva, ko ta obravnava dobrodelne organizacije. Če bi sledili razlagi tožene stranke, da lahko od organizacij, ki jih ustanovijo verske skupnosti, pridobijo status humanitarne organizacije le tiste, ki so sestavni del širše mednarodne organizacije, ustanovljene po tujem pravu, bi po pomenilo dvojno diskriminacijo, in sicer diskriminacijo verskih skupnosti in diskriminacijo domačih pravnih oseb v razmerju do tujih. Za tako tolmačenje torej ni niti smiselne podlage.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi ter sodišču predlaga, naj tožbo tožeče stranke zavrne kot neutemeljeno. Pojasnjuje, da je po tem, ko je prejela sodbo sodišča, št. III U 71/2017, vlogo tožeče stranke posredovala v oceno Komisiji, ki je bila imenovana v skladu s 25. členom ZHO. Ta je soglasno sprejela sklep, da tožeča stranka ni upravičenec za pridobitev statusa humanitarne organizacije in je toženi stranki predlagala, naj vlogo tožeče stranke zavrže, čemur je tožena stranka z izpodbijanim sklepom tudi sledila. Pojasnjuje, da verska skupnost, ki je ustanoviteljica tožeče stranke, kot tudi B., po dejavnosti in organiziranosti nista sestavni del mednarodne humanitarne organizacije, ustanovljene po tujem pravu. Tožeča stranka, za razliko od tovrstnih organizacij, ki so jih ustanovile druge verske skupnosti, ni predložila dokazil, ki bi izkazovala, da sta bodisi njen ustanovitelj bodisi tožeča stranka ustanovljena po tujem pravu. K predložitvi takih dokazil je tožena stranka tožečo stranko pozvala z dopisom, št. 093-44/2015 z dne 10. 8. 2015, vendar pa jih tožeča stranka ni predložila. Skladno s tem je zato tožena stranka ugotovila, da tožeča stranka ne sodi med pravne subjekte, ki so v skladu s četrtim odstavkom 2. člena ZHO upravičenci do predložitve vloge za pridobitev statusa humanitarne organizacije. Iz tega razloga se zato Komisija tudi ni opredeljevala glede ostalih vsebinskih dokumentov v vlogi tožeče stranke.

7. Tožeča stranka se je na odgovor tožene stranke odzvala v pripravljalni vlogi, v kateri je ponovila svoja stališča iz tožbe.

9. Tožeča stranka je vlogo za pridobitev statusa humanitarne organizacije pri toženi stranki vložila dne 23. 7. 2015. Njeno vlogo je tožena stranka s sklepom, št. 093-44/2015/14 z dne 2. 3. 2017, zavrgla, saj je presodila, da ne more biti stranka v postopku pridobitve statusa humanitarne organizacije. Sklep tožene stranke z dne 2. 3. 2017 je po tožbi tožeče stranke sodišče s sodbo, opr. št. III U 71/2017-14 z dne 12. 2. 2018, odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje z napotilom, naj o vlogi tožeče stranke ponovno odloči ob upoštevanju stališč iz sodbe. Tožena stranka je ponovno odločila z izpodbijanim sklepom, s katerim je vlogo tožeče stranke zavrgla iz enakih razlogov kot ob prvem odločanju, svojo odločitev pa oprla na določbo četrtega odstavka 2. člena ZHO. V izpodbijanem sklepu pojasnjuje, da lahko po tej zakonski določbi pridobijo status humanitarne organizacije le tiste organizacije, ki jih ustanovijo verske skupnosti in so po organiziranosti sestavni del širše mednarodne humanitarne organizacije, ustanovljene po tujem pravu. Tožeča stranka, ki je pravna oseba in del A., vpisane v register cerkva in drugih verskih skupnosti, kljub pozivu tožene stranke ni predložila dokazil o tem, da bi bila sestavni del širše mednarodne humanitarne organizacije, ustavljene po tujem pravu, kar po presoji tožene stranke pomeni, da ne izpolnjuje pogojev za pridobitev statusa humanitarne organizacije. Tožena stranka ob tem ni pojasnila razlogov za tako razlago določbe četrtega odstavka 2. člena ZHO, pač le opisala primera dveh humanitarnih organizacijah, ki sta ju ustanovili verski skupnosti, in sicer Karitas in Podpornica. Tožeča stranka s tako interpretacijo četrtega odstavka 2. člena ZHO ne soglaša in jo ocenjuje diskriminatorno, in sicer tako do verske skupnosti, katere del je, kot tudi do pravnih oseb, ustavljenih po domačem pravu.

10. Očitno torej je, da je jedro spora med toženo in tožečo stranko v razlagi določbe četrtega odstavka 2. člena ZHO. Ta določa, da lahko v skladu s tem zakonom pridobijo status humanitarne organizacije tudi tiste organizacije, ki jih za opravljanje humanitarne dejavnosti ustanovijo verske skupnosti in druge organizacije, ki so po dejavnosti in organiziranosti sestavni del širše mednarodne humanitarne organizacije, ustanovljene po tujem pravu. Sporno je ali se del besedila te zakonske določbe "ki so po dejavnosti in organiziranosti sestavni del širše mednarodne organizacije" nanaša le na "druge organizacije" ali tudi na "verske skupnosti". Sodišče je svoje stališče do razlage te določbe že zavzelo v sodbi, št. III U 71/2017-14 z dne 12. 2. 2018 (17. točka) ter ga v nadaljevanju povzema.

11. Sodišče meni, da razlaga tožene stranke, da se besedilo v četrtem odstavku 2. člena ZHO "ki so po dejavnosti in organiziranosti sestavni del širše mednarodne humanitarne organizacije, ustanovljene po tujem pravu" nanaša tudi na verske skupnosti kot ustanoviteljice organizacij za opravljanje humanitarnih dejavnosti in ne le na "druge organizacije", ni skladna z naravo stvari, tega pa tudi ne podpira struktura določbe. Sodišče ne vidi razumnih razlogov za stališče, da lahko organizacije, ki jih ustanovijo pri nas registrirane verske skupnosti, pridobijo status humanitarne organizacije le, če so po dejavnosti in organiziranosti sestavni del širše mednarodne humanitarne organizacije, ustanovljene po tujem pravu. Take razlage tožena stranka v izpodbijanem sklepu tudi z ničemer ne utemeljuje, pa četudi se razlikuje od stališča sodišča v sodbi, št. III U 71/2017-14 in je zato tudi ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP). Kot je sodišče ugotovilo že ob prvem odločanju, proti interpretaciji določbe četrtega odstavka 2. člena ZHO, kot jo je zavzela tožena stranka, govori ugotovitev, da bi bil ob takšni razlagi del besedila te določbe, ki omenja "organizacije, ki jih za opravljanje humanitarne dejavnosti ustanovijo verske skupnosti", odveč. Zakonodajalec bi namreč isto povedal z določbo, v kateri ne bi posebej navajal "organizacij, ki jih za opravljanje humanitarne dejavnosti ustanovijo verske skupnosti" in "drugih organizacij", pač pa bi zadoščalo, da bi določil, da v skladu z ZHO lahko pridobijo status humanitarne organizacije tiste organizacije, ki so po dejavnosti in organiziranosti sestavni del širše mednarodne organizacije, ustanovljene po tujem pravu.

12. Sodišče je ob že prvem odločanju pojasnilo, da opisano razlago četrtega odstavka 2. člena ZHO utemeljuje tudi potek sprejemanja tega zakona. Iz zakonodajnega gradiva

je razvidno, da se je prvotno predlagano besedilo četrtega odstavka 2. člena glasilo: "V skladu s tem zakonom lahko pridobijo status humanitarne organizacije tudi tiste članske organizacije, ki jih za opravljanje humanitarne dejavnosti ustanovijo verske skupnosti, če so pri delovanju povezane v istovetne mednarodne humanitarne organizacije ter tiste organizacije, ki so po dejavnosti in organiziranosti sestavni del širše mednarodne humanitarne organizacije, ustanovljene po tujem pravu." V predlogu sta bili torej jasno ločeni dve kategoriji upravičencev do pridobitve statusa humanitarne organizacije na tej podlagi: "članske organizacije, ki jih za opravljanje humanitarne dejavnosti ustanovijo verske skupnosti, če so pri delovanju povezane v istovetne mednarodne humanitarne organizacije", ter "organizacije, ki so po dejavnosti in organiziranosti sestavni del širše mednarodne humanitarne organizacije, ustanovljene po tujem pravu". Ležeče besedilo je v nadaljnjem zakonodajnem postopku odpadlo, kar je mogoče razumeti v smislu, da so bili ti pogoji pri organizacijah, ki jih za opravljanje humanitarne dejavnosti ustanovijo verske skupnosti, opuščeni. Sodišče meni, da tako razlago utemeljuje tudi določba 62. člena ZSV, po kateri so dobrodelne organizacije tiste, ki jih z namenom, da bi reševale socialne stiske in težave prebivalcev, ustanovijo posamezniki v skladu z zakonom, ali verske skupnosti. Interpretacijo določbe četrtega odstavka 2. člena ZHO po mnenju sodišča smiselno potrjuje tudi koncept verskih skupnosti, kot je opredeljen v 5. členu Zakona o verski svobodi (ZVS), ki verske skupnosti opredeljuje kot splošno koristne organizacije, pri katerih se prepletata dve prvini: prva, kot zavzemanje za duhovnost in človekovo dostojanstvo v zasebnem in javnem življenju ter prizadevanje za osmišljanje bivanja na področju verskega življenja; in druga, ki mora biti kumulativna s prvo, kot neposreden širši družbeni prispevek teh skupnosti, kadar s svojimi dejavnostmi presegajo zgolj notranje versko življenje, tako da opravljajo še kulturne, vzgojne, izobraževalne, solidarnostne, karitativne in druge dejavnosti s področja socialne države.

13. Sodišče, enako kot ob prvem odločanju, ponovno tudi poudarja, da lahko organizacija, tudi tista, ki jo za opravljanje humanitarne organizacije ustanovi verska skupnost, pridobi status take humanitarne organizacije le, kolikor izpolnjuje pogoje in merila, določena v ZHO (III. poglavje), vlogi pa mora predložiti ustrezna dokazila (24. člen ZHO). Organizacija mora tako izkazati, da je najmanj eno leto pred vložitvijo vloge opravljala humanitarno dejavnost, in to z letnim poročilom o delu za preteklo leto, podatki o programih in storitvah, ki jih je organizacija opravljala v preteklem letu, ter potrdilom oziroma aktom, ki izkazuje datum ustanovitve organizacije. Ta je v konkretnem primeru iz podatkov v spisu nejasen, saj je v Temeljnem aktu B. kot datum navedeno, da je bil sprejet "24. avgusta, tretje leto zombi štetja osem ur po vstajenju", kar je za sodišče (verjetno tudi za vse druge, razen za člane verske skupnosti, ki je sprejela tak akt) povsem nerazumljivo, medtem ko je iz Potrdila o vpisu v vpisnik prostovoljskih organizacij razvidno, da je bila vpisana z dnem 25. 3. 2015, iz obračuna davka od dohodkov pravnih oseb pa je kot datum začetka obdobja tega obračuna za leto 2014 naveden datum 25. 9. 2014. Zaradi tako neskladnih podatkov, ki so na razpolago, sodišče ni moglo preveriti ali vloga tožeče stranke izpolnjuje splošne pogoje iz 15. člena ZHO, torej ni moglo preveriti ali je tožena stranka najmanj eno leto pred vložitvijo vloge opravljala humanitarno dejavnost na področju socialnega oziroma zdravstvenega varstva ter bo zato to morala tožena stranka raziskati in nesporno ugotoviti. Enako to velja tudi za vse druge pogoje, ki jih za pridobitev statusa humanitarne organizacije določa ZHO.

14. Kot izhaja iz obrazložitve, sodišče ugotavlja, da tožena stranka svojega stališča v izpodbijanem sklepu, da tožeča stranka ne sodi med pravne subjekte, ki so v skladu z 2. členom ZHO upravičenci do pridobitve statusa humanitarne organizacije, oziroma točneje, svojega stališča o interpretaciji četrtega odstavka te zakonske določbe ni utemeljila tako, da ga bi bilo mogoče preizkusiti, sodišče pa tudi sicer meni, da njeni zaključki dopuščajo ugotovitev, da materialnega prava, konkretno prej navedene zakonske določbe, v zadevi ni pravilno uporabila. Sodišče je zato na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem naj ob upoštevanju stališč iz te sodbe znova odloči.

15. Predlogu tožeče stranke, naj samo odloči o stvari, sodišče ni sledilo. Po določbi 65. člena ZUS-1 sodišče odpravi upravni akt in s sodbo odloči o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. Glede na naravo zadeve, kot tudi glede na podatke iz upravnega spisa ter (nekatera) neskladja in nerazumljivosti, na katera je sodišče opozorilo v predhodnih odstavkih, namreč sodišče nima zanesljive podlage za takšno odločanje. Tožeča stranka je sicer predlagala izvedbo nekaterih dokazov, tudi zaslišanje prič, kar sodišče razume kot predlog za izvedbo glavne obravnave, vendar pa sodišče temu ni sledilo. Ob tem je namreč upoštevalo splošno sodno prakso glede razpisovanja glavnih obravnav, ko stranka ne utemelji, kako bi lahko zaslišanje prič ali katerikoli konkreten dokaz vplival na odločitev. Predloga za zaslišanje prič C.C., D.D. in E.E. namreč tožeča stranka ni utemeljila, saj ni pojasnila niti kaj naj bi te priče izpovedovale niti kaj želi s tem dokazovati. Enako to velja za dokazni predlog za izvedbo ogleda pro bono ambulante. Glede predlagane izvedbe dokaza s člankom F.F. v časopisu ... z naslovom ..., ki ga tožeča stranka prilaga tožbi, sodišče ugotavlja, da gre za članek, ki izraža mnenje avtorja in zato ni primeren dokaz za ugotovitev dejanskega stanja, nenazadnje tožeča stranka tudi ni pojasnila, katero dejstvo želi s tem pravzaprav dokazovati. Ostali predlagani dokazi se nanašajo na listine, ki so del upravnega spisa, do nekaterih od teh pa se je sodišče v predhodnih točkah te obrazložitve tudi opredelilo. Ob upoštevanju vsega navedenega, kot tudi tega, da je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče odločitev sprejelo na seji senata (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetnica.

Glej Predlog Zakona o humanitarnih organizacijah (ZHO) - prva obravnava, EPA 834-III, Poročevalec Državnega zbora RS, št. 32 z dne 15. 5. 2003

Tako odločba Ustavnega sodišča, U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010, 129. točka obrazložitve.

Zakon o humanitarnih organizacijah (2003) - ZHO  - člen 2, 2/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/1, 237/1-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.