UPRS Sodba I U 393/2018-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-06-04

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Polak Remškar

neposredna plačila v kmetijstvu - program razvoja podeželja - zavrnitev zahtevka - pogoji za pridobitev sredstev - kmet - kmetijsko gospodarstvo

Kot ''umetno ustvarjene pogoje'' po 60. členu Uredbe (EU) št. 1306/2013/EU sodišče razume tisto ravnanje, s katero tožnik prikaže, da izpolnjuje pogoje iz Uredbe OMD, vendar ne z namenom, kot ga zasleduje Uredba OMD. Enako oziroma podobno je tožniku pojasnil termin ''umetno ustvarjeni pogoji'' tudi drugostopni organ, da umetno ustvarjeni pogoji ne pomenijo kršitve črke predpisa, nasprotujejo pa namenu oziroma cilju, zaradi katerega so postavljeni, zato ne morejo uživati pravnega varstva.

Organ tožniku ne nalaga ukinitev posameznih KMG (in združitve v eno KMG) zaradi njihovega poslovnega sodelovanja z namenom optimizacije, temveč mu očita poslovanje vseh treh KMG kot dejansko obstoječe organizacijske in gospodarske celote glede na navedene povezave oziroma ugotovljena ravnanja. S tem pa tudi kršitev drugega odstavka 12. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014. Ta določa, da lahko upravičenec, ki zaprosi za pomoč in/ali podporo na podlagi katerega koli neposrednega plačila na površino ali ukrepa za razvoj podeželja, vloži samo eno zbirno vlogo na leto) v zvezi z a) in b) točko prvega odstavka 4. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013/EU, ki opredeljujeta pojma ''kmet'' in ''kmetijsko gospodarstvo''.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ zavrnil plačilo tožniku 163,71 ha zahtevka OMD. V obrazložitvi je navedel, da je tožnik vložil zbirno vlogo za leto 2016 po 8. členu Uredbe IAKS, v kateri je uveljavljal zahtevek OMD v obsegu 163,71 ha. Oprl se je na naslednje materialnopravne določbe: 60. člen Uredbe (EU) št.1306/2013/EU, prvi in četrti odstavek 31. člena Uredbe 1305/2013/EU, ki se je pričela v RS uporabljati po sprejetju Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2014-2020, različica 1.3., PRP 2014-2020, točka 8.2.11.2, trinajsti in štirinajsti odstavek 141. člena Uredbe OMD, Zakon o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), 4. člen Uredbe št. 1307/2013/EU. Ugotovil je, da se kmetijsko gospodarstvo tožnika nahaja na območju z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost, razvrščeno pa je v gorsko območje. Tožnik je kot nosilec KMG-MID ... za plačilo ukrepa OMD uveljavljal manj površin vsako leto, po vložitvi zbirne vloge za leto 2014 je odjavil iz registra površine, ki jih je v okviru zahtevka za plačilo ukrepa v letih 2015 in 2016 uveljavljalo drugo kmetijsko gospodarstvo - pravna oseba A., KMG-MID ..., katere direktor je bil v času vložitve zbirne vloge za leto 2016 tožnik, nato pa od 9. 6. 2017 dalje A. A. Tožnik je za plačilo ukrepa za leto 2015 in 2016 uveljavljal površine (GERK-PID: ...), ki jo je pred tem sprostilo KMG-MID ...- podjetje B., katerega ustanovitelj in edini družbenik je tožnik. Tudi B. je po vložitvi zbirne vloge za leto 2014 sprostil tam navedene površine, ki jih je v okviru zahtevka za leto 2015 in 2016 uveljavljal A. Z nadaljnjim upravnim pregledom je organ ugotovil, da GERK-i, ki jih je med leti 2014 in 2015 iz registra odjavil tožnik in jih je v istih letih za plačilo ukrepa OMD uveljavljal A., tvorijo 16 parcel. Od teh 16 parcel je 13 parcel v lasti RS. Zakupnik enajstih parcel je tožnik, zakupnik dveh parcel pa B. Površine GERK, ki jih je med leti 2014 in 2015 iz registra odjavil B. in jih je v letih 2015 in 2016 uveljavljal tožnik, tvorijo štiri parcele, ki so v lastništvu A. GERK-i, ki jih je v letih 2014 in 2015 odjavil B. in jih je v letih 2015 oziroma 2016 za plačilo ukrepa OMD uveljavljal A., tvorijo 76 parcel, med katerimi ni nobena v lastništvu B. 22 parcel (ki jih organ našteje) je v lastništvu podjetja A., kot so bile tudi v letu 2014, ko jih je za plačilo ukrepa uveljavljal B. 51 parcel je v lastništvu RS, od tega je na enajstih zakupnik B., na petindvajsetih tožnik, ki je bil zakupnik tudi v letu 2014, ko jih je za plačilo ukrepa uveljavljal B. Na petnajstih parcelah v lasti RS je zakupnik A., ki je bil zakupnik tudi v letu 2014, ko jih je za plačilo za ukrep OMD uveljavljal B. Za vse tri nosilce je zbirno vlogo za leto 2015 in 2016 vložila kmetijska svetovalka B. B. Organ je tožnika (in B. ter A.) pozval na razjasnitev okoliščin prenosa površin. Tožnik je potrdil ugotovitve prenosa površin, kot razlog za spremembe in prenose pa navedel racionalizacijo in izboljšanje gospodarnosti posameznega kmetijskega gospodarstva. GERK-i niso bili prerazporejeni med tožnika, B. in A. z namenom pridobivanja višjega plačila iz naslova ukrepov, temveč glede na dejanske potrebe. Smiselno enak odgovor je podal tudi A., B. pa je navedel, da so se GERK-i oddelili na druga kmetijska gospodarstva, ker so se odločili, da na tem gospodarstvu opustijo rejo govedi za meso in se posvetijo vzreji plemenskih telic. Organ je ugotovil, da je zastopnik vseh treh subjektov in podpisnik vseh odgovorov tožnik, da se na teh površinah v različnih kombinacijah pojavljajo ti trije subjekti kot lastniki oziroma zakupniki kot uporabniki. Tožnik in oba druga nosilca niso priložili nobenih dokazil, ki bi izkazovale poslovne transakcije med temi subjekti kot posledice prenosa površin, torej so površine v lasti ali zakupu kateregakoli od subjektov z vidika upravljanja obravnavane enako, kot lastne površine. Tožnik in oba nosilca bi morali v skladu z drugim odstavkom 5. člena ZKme-1 pravico do uporabe zemljišč pridobiti neposredno od lastnikov zemljišč in pravico tudi izkazati, namesto da dva subjekta prosto razpolagata z lastnino tretjega, kar je najbolj očitno v primeru parcel v lasti RS, katerih zakupnik brez soglasja Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov RS ne bi smel oddati v podzakup (33. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih - v nadaljevanju ZKZ). Organ je še ugotovil, da tožnik in oba nosilca vsa tri kmetijska gospodarstva obravnavajo kot dohodkovno celoto, saj je bila v vseh treh odgovorih izpostavljena in ocenjena skupna izguba prihodkov vseh treh gospodarstev in ne posameznega gospodarstva. Vsa tri kmetijska gospodarstva so v letu 2015 iz naslova osnovnega plačila prejela 49.890,53 EUR, iz naslova zelene komponente 27.838,92 EUR in iz naslova ukrepa OMD 29.282,10 EUR, torej 107.011,55 EUR. Če do prenosa površin ne bi prišlo, bi vsa tri gospodarstva v letu 2015 iz naslova osnovnega plačila prejela 50.893,64 EUR, iz naslova zelene komponente približno 28.398,65 EUR in iz naslova ukrepa OMD približno 27.438,43 EUR, torej 106.730,72 EUR. Če bi v letu 2015 za vse površine vseh treh gospodarstev zbirno vlogo oddalo zgolj eno kmetijstvo gospodarstvo, bi skupno iz vseh treh shem prejelo 97.194,45 EUR. Vsa tri kmetijska gospodarstva so v letu 2015 prejela približno 280 EUR več sredstev, kot bi jih prejela brez spornega prenosa površin oziroma 9.817 EUR več sredstev, kot bi jih prejela, če bi vse površine v zbirni vlogi uveljavljalo eno kmetijsko gospodarstvo. Samo iz naslova ukrepa OMD pa so vsa kmetijska gospodarstva prejela 1.840 EUR več, kot bi jih prejela, če do spornega prenosa površin ne bi prišlo oziroma cca. 8.860 EUR več sredstev, kot bi jih prejela, če bi vse površine v zbirni vlogi uveljavljalo eno kmetijsko gospodarstvo.

2. Organ je opravil tudi pregled na kraju samem, ugotovil, da vsa tri kmetijska gospodarstvo uporabljajo istočasno storitve istega izvajalca (tudi za računovodske storitve), da medsebojno poslujejo. Po prejetju odgovorov tožnika (in ostalih dveh KMG-jev) na poziv organa v skladu s 146. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je organ ocenil, da tožnik in oba nosilca niso uspeli izkazati, da je šlo pri prenosu površin za poslovno transakcijo, ker za to niso predložili nobenih dokazil, hkrati pa v komunikaciji z organom dosledno uporabljajo izraz ''prerazporeditev'', kar kaže na centralizirano odločanje in upravljanje. Subjekti so sicer ločeni, ker so bila kmetijska gospodarstva vzpostavljena v različnih časovnih obdobjih oziroma okoliščinah, vendar izhajajo iz enotnega kmetijskega gospodarstva Kmetijske zadruge C. V vseh treh primerih se pojavlja enak vzorec, po katerem se kmetijsko gospodarstvo odloči za usmeritev v govedorejo (oziroma širitev vzreje) in ekološko kmetovanje, iz odgovora nosilcev B. in A. pa še, da redita isto pasmo goveda in uporabljata enako metodologijo pri vzreji. Iz konto kartic ni nikjer razvidna kompenzacija zaradi uporabe zemljišč, ki niso v lasti posameznega subjekta. Centralizirano upravljanje potrjuje tudi spletna stran www....si (ko navaja, da ima posestvo 300 ha obdelovalnih površin), medtem ko je imel tožnik ob oddaji zbirne vloge za leto 2017 163,57 ha površin, A. 65,03 ha in B. 73,25 ha, torej imajo skupno 301,85 ha površin in so predstavljene kot celota. Te ugotovitve potrjuje tudi dejstvo, da se (glede na podatke iz te iste spletne strani v zavihku ''Kontakt'') vsa tri gospodarstva promovirajo kot celota, preko četrtega subjekta, pravne osebe, ki je tudi v lasti tožnika, kar pa je v nasprotju z 2. točko prvega odstavka 3. člena ZKme-1 v zvezi s točko b prvega odstavka 4. člena uredbe (EU) št. 1307/2017. Ker se je v tem postopku ugotovilo, da imajo ta tri kmetijska gospodarstva v resnici enotno vodstvo, je bil v letih 2015 in 2016 z vloženimi zbirnimi vlogami storjen zaobid drugega odstavka 12. člena Uredbe 809/2014/EU in umetno ustvarjeni pogoji iz prvega odstavka 31. člena Uredbe (EU) št. 1305/2013/EU za pridobitev višjega letnega plačila. Za zahtevke OMD za leto 2015 je bilo obračunavanje plačil za ukrep OMD po veliko strožji degresivni lestvici, kot je bilo prejšnja leta in pred njeno uveljavitvijo je bila javnost o tem tudi obveščena. To pa za tožnika in ostala nosilca pomeni, da so s prenosom površin imeli namen umetnega ustvarjanja pogojev za pridobitev višjega plačila za ukrep OMD. Tako je tožnik v letu 2016 uveljavljal 163,71 ha zahtevkov OMD, A. 65,09 ha, B. pa 73,25 ha. Vsa tri kmetijska gospodarstva so zahtevala 100 % plačilo za skupno 205,09 ha, 85 % plačilo za 13,25 ha površin, 70 % plačilo za 10 ha površin, 55 % plačilo za 10 ha površin in 40 % plačilo za 63,71 ha površin. Ob pogoju, da bi bili ti subjekti dejansko neodvisna gospodarstva, bi bil tožnik upravičen do zneska 15.665 EUR, A. 7.294 EUR in B. 8.193 EUR, skupno 31.150 EUR. Ker se je v tem postopku izkazalo, da imajo vsa tri kmetijska gospodarstva istega upravitelja površin, bi končni upravičenec moral biti upravičen do 100 % plačila za 70 ha, 85 % plačila za 10 ha, 70 % plačila za 10 ha, 55 % plačila za 10 ha površin in 40 % plačila za 202,05 ha površin. To bi znašalo skupaj 21.360 EUR, torej znatno manj. Tožnik in oba nosilca so v zbirnih vlogah za leto 2016 prikazali tudi večje stroške in izpad dohodka na hektar ter se izognili večjemu znižanju plačil na hektar na podlagi degresivne lestvice.

3. Drugostopni organ je potrdil prvostopno odločbo, v zvezi s tožnikovo pritožbo pa še navedel, da umetno ustvarjeni pogoji ne pomenijo kršitve črke predpisa, nasprotujejo pa namenu oziroma cilju, zaradi katerega so postavljeni, zato ne morejo uživati pravnega varstva. Zato ne gre za kršitev zakonodaje o registraciji kmetijskih gospodarstev. Organ ne nasprotuje ustanovitvi kmetijskih gospodarstev, temveč zavrača izplačilo pomoči, ki ne dosega prvotnega namena, tj. spodbujanje in pomoč kmetovanju, ki zaradi osnovnih lastnosti ne dosega zadostnega prihodka iz kmetijske pridelave. Gre za kmetijska gospodarstva, ki so medsebojno prepletena do te mere, da dejansko predstavljajo eno zaokroženo organizacijsko in poslovno celoto. Tako se je tožnik izognil znižanju izplačila, hkrati pa njihova povezanost zmanjšuje operativne stroške. Pri vseh treh subjektih pa ima ista oseba ključno vlogo, tj. tožnik. Register kmetijskih gospodarstev se vodi neodvisno od shem pomoči. Ne gre tudi za neustavni poseg v gospodarsko svobodo. Pogoji za izplačilo so vnaprej znani in enaki za vse. Tako tudi praksa Sodišča EU (C-434/12 Slančeva sila, C-515/03 Eichsfelder, C-255/02 Halifax).

4. Tožnik je tožbo vložil iz razlogov zmotne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določbo postopka. Navedel je, da iz sodbe C-434/12 izhaja, da ni mogoče zavrniti ugodnosti, kadar je lahko utemeljitev za zadevno ravnanje kaj drugega kot zgolj pridobitev plačila iz sheme podpore. Sodišče je še poudarilo, da mora glede subjektivnega elementa organ obravnavati objektivne dokaze, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da je z ustvarjanjem lažnih pogojev, katerih izpolnitev se zahteva za pridobitev plačila iz sheme pomoči, za tako plačilo prosilec nameraval priti izključno do koristi, ki ni skladna s cilji te sheme. To pomeni, da morata biti za uporabo 60 člena Uredbe 1306/2013/EU podana objektivni in subjektivni element. Organ bi moral ugotoviti dejansko vsebino in pravi pomen vloge tožnika (in vloge A. in B.), tega pa ni storil. Organ tožniku očita umetno ustvarjene pogoje s tem, ko obstaja kot registrirano kmetijsko gospodarstvo. Tožnik kot kmetijsko gospodarstvo obstaja od leta 2004 (govedoreja z namenom pridelave mleka z ekološkim kmetovanjem), A. od 1992 (konjereja, nato še vzreja islandskih konj in od 2014 še vzreja angus bikov), B. od 2004 (vzreja angus goveda z ekološkim kmetovanjem). Obstoj treh kmetijskih gospodarstev ne more predstavljati objektivnega in subjektivnega elementa po uredbi, saj ne nasprotuje ciljem relevantne zakonodaje, ker so bila ustanovljena po 2. točki prvega odstavka 3. člena ZKme-1, subjekti se ukvarjajo z različnimi dejavnostmi, med seboj pa poslovno sodelujejo zaradi optimizacije poslovanja posameznega kmetijskega gospodarstva. Vsako posamezno gospodarstvo ima svoje zaposlene, svoje živali, svoje hleve, svojo mehanizacijo, svoj lastni poštni nabiralnik, itd.. Tudi vložitev vlog z strani ene kmetijske svetovalke ne more pomeniti skupnega poslovanja. Na tem območju sta le dve svetovalki, za večje kmetije oddaja vloge B.B. Enako velja glede uporabe storitev istega izvajalca, zlasti glede na omejeno ponudbo le-teh na tem območju. O vsem tem se organ ni opredelil. Tožnik ni nikoli prikrival, da z obema nosilcema poslovno sodeluje, med drugim tako, da sklepa pogodbe z istimi izvajalci, s katerimi ima dobre izkušnje katero izmed drugih kmetijskih gospodarstev, ter tako da turistične ponudbe območja pokriva ista družba. Tudi konto kartice kažejo na poslovno sodelovanje, ki temelji na načelu tržne vrednosti storitev, kar kaže na samostojnost subjektov. Zakonodaja ne dopušča, da bi eno zbirno vlogo vložilo več gospodarstev, kot to nakazuje organ. Navedba organa v drugostopni odločbi v zvezi z svobodo ustanavljanja poslovnih subjektov in pridobitve sredstev pa je tudi protislovna, saj tožnika napeljuje k ravnanjem, ki so po mnenju organa v nasprotju z zakonom. Organ je kot dokaz centraliziranega upravljanja izpostavil dejstvo, da med kmetijskimi zemljišči obstaja prepletenost lastništva, zakupov in dejanske uporabe zemljišč, katere lastnik je RS, da bi tožnik in nosilca morala ravnati po drugem odstavku 5. člena ZKme-1. Tožnik bi skupaj z drugima kmetijskima gospodarstvoma moral vložiti eno zbirno vlogo, kar bi lahko storil le v primeru, če bi najprej registriral eno kmetijsko gospodarstvo. Vendar pa organ zahteva, da tožnik (skupaj z ostalima gospodarstvoma) prepiše na eno kmetijsko gospodarstvo tudi tista zemljišča, na katerih je lastnik tretja oseba in ki niso v zakupu tega kmetijskega gospodarstva, temveč drugega kmetijskega gospodarstva. Tudi če bi bilo možno šteti ta gospodarstva za enoto, to ne predstavlja utemeljenega razloga za to, da bi se moralo nekaj kmetijskih gospodarstev kar ukiniti in ustanoviti eno kmetijsko gospodarstvo. Taka zahteva organa je nezakonita in neustavna, saj predstavlja poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude. Organ tudi ni nikjer konkretiziral očitka, da so omenjena tri gospodarstva nastala (in obstajajo) z namenom pridobivanja višjih ugodnosti v okviru ukrepov kmetijske politike, saj so bila ustanovljena že pred njihovo uveljavitvijo. Tudi do prenosa zemljišč med gospodarstvi ni prišlo zaradi pridobivanja višjih ugodnosti, kar kaže ugotovitev organa, da bi vsa tri kmetijska gospodarstva prejela 280 EUR več, kot če do prenosa ne bi prišlo. Na gospodarstva so se z namenom izboljšanja pogojev za kmetijstvo posameznega gospodarstva prenesla tiste površine, ki jih je določeno gospodarstvo potrebovalo za svojo dejavnost. Sodelovanje gospodarstev tudi ne predstavlja umetnega ustvarjanja pogojev. Z novim programskim obdobjem 2014-2020 je v okviru PRP tudi nov ukrep, s katerim bo akterjem na podeželskih območjih omogočeno lažje premagovanje ekonomskih, okoljskih in drugih omejitev, s katerimi se soočajo zaradi razdrobljenosti in nepovezanosti. To spodbuja tudi za to pristojno ministrstvo - drugostopni organ. Če bi bilo utemeljeno stališče organa, da bi vsa tri gospodarstva lahko zaprosila za pravice kot celota, bi moral tožniku in drugima nosilcema tak način uveljavljanja pravic omogočiti. Dejstvo, da tožnik tega ni storil, ni kršitev zakonodaje, organ jih je bil zato dolžan obravnavati po relevantni zakonodaji. Če pa je bilo vloga v tem smislu nepopolna (torej da bi moral tožnik in ostala nosilca vložiti eno skupno vlogo), bi ga moral organ pozvati na podlagi 67. člena ZUP. Tožnik je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, prvostopno odločbo v zvezi z drugostopno odločbo odpravi in se zahtevku tožnika za OMD ugodi, podredno, prvostopno odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek prvostopnemu ali drugostopnemu organu, v obeh primerih naloži toženki povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svoji odločitvi, opozorila na sodbo III U 141/2017 z dne 20. 4. 2018. Predlagala je zavrnitev tožbe.

6. Tožnik je v prvi pripravljalni vlogi vztrajal pri svojih navedbah, dodal, da bi bilo treba pri izračunih (v primeru umetno ustvarjenih pogojih za pridobitev višjih ugodnosti) upoštevati končno izplačilo za vse z zbirno vlogo uveljavljene ugodnosti. V tem delu torej podatek o tem ni pravno upošteven glede na 60. člen Uredbe (EU) št. 1306/2013. Sicer bi pa glede na podatke iz leta 2015 prišlo do neznatno višjega zneska - 9.817 EUR več, kar je glede na celotno izplačilo cca. 100.000 EUR relativno nizek znesek.

7. Toženka je vztrajala pri svojih razlogih iz odločbe in navedbah v odgovoru na tožbo.

8. Tožnik je v drugi pripravljalni vlogi še dodal, da namen točke b prvega odstavka 4. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 ni opredeliti kot eno kmetijsko gospodarstvo več samostojnih kmetijskih gospodarstev, še posebej pa ne takih, ki obstajajo že 14 let vsak s svojo samostojno dejavnostjo.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopnega organa o zavrnitvi plačila 163,71 ha zahtevka OMD tožniku.

10. Po presoji sodišča je odločitev toženke pravilna in zakonita. Sodišče sodi, da je toženka dejansko stanje v celoti raziskala, da to dejansko stanje med strankama niti ni sporno, prav tako je odločitev utemeljena z za ta primer relevantnimi materialnimi predpisi. Sodišče zato sledi razlogom, ki izhajajo iz obrazložitve izpodbijane odločbe ter dodatno drugostopne odločbe in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami še dodaja naslednje:

11. Med strankama niso sporna naslednja dejstva: - da je tožnik z zbirno vlogo za leto 2016 uveljavljal manj površin (kot prejšnje leto), le-te pa je uveljavljalo KMG A., - da je za plačilo ukrepov za leti 2015 in 2016 uveljavljal površine, ki jih je pred tem sprostilo KMG B. (kjer je tožnik edini družbenik), - da je KMG A. tudi uveljavljalo površine, ki jih je pred tem sprostilo KMG B., - da so preneseni GERK-i med navedenimi KMG-i ali last tretje osebe (večinoma last RS, nekaj last KMG A.) ali dani v zakup drugemu KMG-ju brez izkazanega soglasja zakupodajalca (RS) po 33. členu ZKZ, - da je vse tri zahtevke vložila ista kmetijska svetovalka, - da je tožnik (poleg svojega KMG) tudi zastopnik KMG A. in B. ter podpisnik vseh dopisov in - da se na teh površinah v različnih kombinacijah pojavljajo ti trije subjekti kot lastniki oziroma zakupniki oziroma uporabniki. Sporno tudi ni, da vsi trije subjekti uporabljajo istočasno storitve istega izvajalca, medsebojno poslujejo, uporabljajo iste računovodske storitve in se promovirajo preko iste pravne osebe.

12. Organ je po opravljenem ugotovitvenem postopku še presodil, da tožnik ni izkazal, da med temi tremi subjekti potekajo poslovne transakcije (npr. iz konto kartic ni razvidna kompenzacija zaradi uporabe zemljišč, ki niso v lasti posameznega subjekta), da tožnik (kot tudi A. in B.) obravnava glede na izpostavljeno in ocenjeno skupno izgubo prihodkov vsa tri gospodarstva kot celoto in ne po posameznem gospodarstvu, da so sicer subjekti bili ustanovljeni v različnih časovnih obdobjih, vendar izhajajo iz enotnega KMG KZ C., da se (kar se dejavnosti tiče) najprej posamezno KMG usmeri v govedorejo in ekološko kmetovanje, pri čemer je pri A. in B. razvidna vzreja iste vrste goveda in ista metodologija vzreje ter da centralizirano upravljanje dokazuje tudi spletna stran A., kjer je oglaševano, da gre za 300 ha površin (kar je skupna površina vseh treh KMG), da so vsa tri KMG predstavljena kot celota preko četrtega subjekta, ki je tudi v lasti tožnika.

13. Nato je (po opravljenih izračunih za plačilo za ukrepe - ne samo OMD, temveč tudi za ostale ukrepe - za vsa tri KGM v primeru ugoditve zahtevkom, če bi se obravnavalo ali posamezno KMG ali vsa tri KGM skupaj kot enotno gospodarstvo, in ki so izkazovali večja plačila v primeru obravnave po posameznem KMG-ju) organ zaključil, da je tožnik z opisanim postopanjem umetno ustvaril pogoje za pridobitev višjega zneska OMD plačil iz 141. člena Uredbe OMD. Kot je še poudaril, je bil naveden način plačila uveden od leta 2015 dalje, o čemer so bili vsi morebitni vlagatelji (tudi tožnik) s tem predhodno seznanjeni.

14. Sporno je, ali je organ glede na prej povzeta dejstva pravilno ocenil, da je tožnik z opisanim ravnanjem kršil 60. člen Uredbe (EU) št. 1306/2013/EU, upoštevajoč pri tem sodno prakso Sodišča EU (npr. C-434/12). Člen 60 Uredbe (EU) št. 1306/2013/EU določa, da se brez poseganja v posebne določbe nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje. Po sodni praksi Sodišča EU oziroma natančneje po sodbi C-434/12 z dne 12. 9. 2013 (na katero se sklicuje tudi tožnik) je sodišče razsodilo, da ni mogoče zavrniti financiranja projekta, kadar je lahko utemeljitev za zadevno investicijo kaj drugega kot zgolj pridobitev plačila iz sheme podobe EKSRP (42. točka) in da je treba tovrstne določbe razlagati tako, da pogoji za njeno uporabo zahtevajo obstoj objektivnega in subjektivnega elementa, pri čemer je treba glede objektivnega elementa preučiti objektivne okoliščine posameznega primera, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da cilja, ki mu sledi shema podpore EKSRP, ni mogoče doseči, glede subjektivnega elementa pa obravnavati objektivne dokaze, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da je z ustvarjanjem lažnih pogojev, katerih izpolnitev se zahteva za pridobitev plačila iz sheme podpore EKSRP, za tako izplačilo prosilec nameraval priti izključno do koristi, ki ni skladna s cilji te sheme (pri tem se lahko predložitveno sodišče opre na elemente, kot so pravne, ekonomske in/ali osebne povezave med osebami, ki so vpletene v podobne investicijske projekte, temveč tudi na znamenja, ki kažejo na namerno usklajevanje med temi osebami) (43. točka).

15. Kot ''umetno ustvarjene pogoje'' po 60. členu Uredbe (EU) št. 1306/2013/EU sodišče razume tisto ravnanje, s katero tožnik prikaže, da izpolnjuje pogoje iz Uredbe OMD, vendar ne z namenom, kot ga zasleduje Uredba OMD. Enako oziroma podobno je tožniku pojasnil termin ''umetno ustvarjeni pogoji'' tudi drugostopni organ, da umetno ustvarjeni pogoji ne pomenijo kršitve črke predpisa, nasprotujejo pa namenu oziroma cilju, zaradi katerega so postavljeni, zato ne morejo uživati pravnega varstva.

16. Kot izhaja iz 135. člena Uredbe OMD, je namen ukrepa OMD izravnava stroškov pridelave zaradi težjih pridelovalnih razmer, da se ustvarijo pogoji za kmetovanje in zagotavljanje primerne obdelanosti kmetijskih površin na območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami. Podobno izhaja tudi iz Programa PRP 2014-2020 (na kar je opozorila tudi toženka), ki pravi, da je namen tega ukrepa ohranitev in nadaljnja obdelanost kmetijskih zemljišč na območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami; izravnalno plačilo je potrebno zaradi dodatnih stroškov in izpada dohodka pri kmetovanju in bo prispevalo k ohranjanju in spodbujanju sonaravnih sistemov kmetovanja, ohranjanju kulturne krajine podeželskih območij ter trajnostni rabi kmetijskih zemljišč. V postopku izračuna izravnalnih plačil za ta namen je (bila) med drugim upoštevana diferenciacija plačil glede na ekonomijo obsega, določena v enajstem odstavku 141. člena Uredbe OMD, po katerem je plačilo za ukrep OMD na območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami določeno po degresivni lestvici - do 70,00 ha je plačilo 100 %, nato se znesek znižuje v odvisnosti od velikosti površin (večji obseg površin, nižji odstotek plačila). Ta pristojnost je bila državam članicam podeljena s četrtim odstavkom 31. člena Uredbe (EU) št. 1305/2013/EU.

17. Sodišče soglaša z utemeljitvijo organa, da je tožnik z opisanim postopanjem, ob upoštevanju veljavnih določb o plačilih OMD za leto 2016, nedvomno zasledoval cilj, da pridobi sredstva, vendar ne z namenom, kot ga zasleduje Uredba OMD in Program PRP 2014-2020, tj. da se nadaljuje kmetovanje na območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami, temveč, da s prenosi zemljišč med posameznimi KMG-ji pridobi pri vsakem posameznem KMG tak obseg površin, ki omogoča pridobitev več sredstev, kot pred prenosi teh zemljišč glede na degresivno lestvico izravnalnih plačil. Na ta način je umetno ustvaril pogoje, kot to opredeljuje 60. člen Uredbe (EU) št. 1306/2013/EU. Pri tem zato ne drži, da organ tožniku kot obstoj objektivnega in subjektivnega elementa očita obstoj treh kmetijskih gospodarstev, ki so bila - kot je ugotovil že organ - registrirana v skladu s predpisi, temveč mu očita hkratno ravnanje vseh treh subjektov (prenosi zemljišč med subjekti), ki so delovali kot usmerjeno in usklajeno delovanje enega subjekta in ne kot trije ločeni subjekti, in kar je rezultiralo (zaradi pridobitve oziroma zmanjšanja površin na posameznem KMG) v višjih zneskih izravnalnih plačil. Zato tudi ni pomembna višina razlike v plačilih - za OMD ''le'' 280 EUR oziroma 9.817 EUR več, kar je po tožnikovem mnenju glede na celotno izplačilo cca. 100.000 EUR relativno nizek znesek. Četudi gre za relativno nizko razliko v možnih izplačilih (sodišče se pri tem ne spušča v oceno, ali je cca. 10.000 EUR več izplačila res relativno nizek znesek ali ne) to še ne pomeni, da do kršitve ni prišlo oziroma da se naj taka ravnanja spregledajo, saj je namen 60. člena Uredbe (EU) št. 1306/13/EU ravno v tem, da do takih primerov ne pride, torej po arg. a contrario, da plačila iz shem podpor dobijo tiste fizične in pravne osebe, ki za to dejansko in ne samo navidezno izpolnjujejo predpisane pogoje.

18. Tožnik sicer ugovarja, da je do prenosa zemljišč prišlo zaradi njihovega sodelovanja in posledično optimizacije poslovanja (ker je vsako posamezno KMG prenesena zemljišča potrebovalo za opravljanje svoje dejavnosti), vendar pa tudi po oceni sodišča s tem tožnik ne more pojasniti opisanega ''naključja'', tj. časovnega elementa pri prenosih zemljišč in ostalih (v nadaljevanju sodbe navedenih) okoliščin. Prenose zemljišč zaradi optimizacije poslovanja naj bi še zlasti potrjevala v prejšnji točki navedena razlika v višini plačil, kot pa že povedano v prejšnji točki obrazložitve, ta argument ne vzdrži. Tožnik še ugovarja, da ima vsako KMG svoje zaposlene, svoje živali, svoje hleve, svojo mehanizacijo, svoj poštni nabiralnik, svoj lastni števec za porabo vode, ipd., vendar tudi s tem ne more omajati navedenega zaključka organa. Kot že povedano - vsa tri KMG imajo iste kontaktne osebe, isti naslov, uporabljajo iste storitve, tožnik je njihov zastopnik, iz spletne strani A. se predstavljajo kot eno KMG, itd. (10. in 11. točka obrazložitve). Razlagi tožnika, da je določene okoliščine treba razlagati z vidika omejene ponudbe na območju, kjer se KMG-ji nahajajo, je sicer možno do določene mere slediti, vendar tudi to ne zadošča za ponujeno alternativno razlago postopanja tožnika in ostalih dveh subjektov, ki bi prepričala sodišče o nasprotnem kot ugotavlja toženka. Tudi ne drži, da organ ni upošteval zahtevanega dokaznega standarda gotovosti pri ugotovitvi o izvajanju prenosov površin izključno z namenom pridobitve višjih ugodnosti, saj to iz njegovih zaključkov nedvomno izhaja.

19. Organ tožniku tudi ne nalaga ukinitev posameznih KMG (in združitve v eno KMG) zaradi njihovega poslovnega sodelovanja z namenom optimizacije, temveč mu očita poslovanje vseh treh KMG kot dejansko obstoječe organizacijske in gospodarske celote glede na zgoraj opisane povezave in ugotovljena ravnanja. S tem pa tudi kršitev drugega odstavka 12. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 (ta določa, da lahko upravičenec, ki zaprosi za pomoč in/ali podporo na podlagi katerega koli neposrednega plačila na površino ali ukrepa za razvoj podeželja, vloži samo eno zbirno vlogo na leto) v zvezi z a) in b) točko prvega odstavka 4. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013/EU, ki opredeljujeta pojma ''kmet'' in ''kmetijsko gospodarstvo''. ''Kmet'' pomeni fizično ali pravno osebo oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, ki je takemu združenju in njegovim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, katere kmetijsko gospodarsko je na ozemlju uporabe Pogodb, opredeljenem v členu 52 PEU v povezavi s členoma 349 in 355 PEU, in ki opravlja kmetijsko dejavnost. ''Kmetijsko gospodarstvo'' pomeni vse enote, ki se uporabljajo za kmetijske dejavnosti in s katerimi upravlja kmet ter se nahajajo na ozemlju iste države članice. Sodišče pa tudi ni zasledilo v izpodbijani odločbi, da bi organ tožniku nakazoval, da naj več kmetijskih gospodarstev skupaj vloži eno zbirno vlogo, ker - kot že povedano - to ni v skladu s predpisi, temveč je glede na že zgoraj opredeljeno delovanje vseh treh KMG kot celoto ocenil, da bi morala biti vložena ena zbirna vloga s strani enega KMG - enega kmeta (pri čemer ni pomembno, v kakšni gospodarski obliki, določeni v ZKme-1, bi ta subjekt, torej kmet, nastopal). Prenose zemljišč iz vseh KMG na eno KMG pa bi tožnik moral opraviti v skladu s predpisi, torej po 5. členu ZKme-1 (po katerem se med drugim šteje, da ima nosilec pravico do uporabe zemljišč iz prejšnjega odstavka, če je lastnik ali zakupnik zemljišč oziroma ima za uporabo zemljišč pridobljeno soglasje lastnika zemljišč ali drugo pravno podlago, iz katere izhaja pravica do uporabe zemljišč) in 33. členu ZKZ (po katerem zakupodajalec sme od pogodbe odstopiti, če zakupnik v nasprotju z zakupno pogodbo daje zakupno zemljišče v podzakup). Tožnik se tudi ne more razbremeniti z navedbo, da je bil vsak posamezen KMG pravilno registriran, saj je to le predpogoj za oddajo zbirnih vlog (17. člen ZKme-1). Organu zato ni mogoče očitati kršitve v pravico do svobodne gospodarske pobude, saj je ta omejena in se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (74. člen Ustave).

20. Če bo tožnik izpolnjeval pogoje, bo pa lahko vložil vlogo za ukrep M09 - Ustanovitev skupin in organizacij proizvajalcev (Program PRP 2014-2020, točka 8.2.8.), ne more pa s tem, da je tak ukrep (ki predvideva sodelovanje med več subjekti) določen v Programu PRP in ga pritožbeni organ spodbuja, izkazati, da gre pri obravnavanem KMG in ostalima KMG za sodelovanje v tem smislu in zato za dopustno ravnanje.

21. Zatrjevana kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) tudi ni podana, saj se je organ (in drugostopni organ v pritožbeni odločbi) izčrpno in natančno opredelil do vseh pravno relevantnih navedb in je obrazložitev skladna s standardom obrazložitve po 214. členu ZUP. Ker je vloga tožnika bila popolna ter razumljiva, organu tudi ni mogoče očitati, da bi moral tožniku v smislu 67. člena ZUP omogočiti vložitev ene zbirne vloge s strani vseh treh KMG-jev. Zato mu tudi ni mogoče očitati, da se do tega ni opredelil.

22. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe voden pravilno in odločba na zakonu utemeljena.

23. Sodišče je ob uporabi 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave, ker je presodilo predlagane listine spisa (vključno s prvostopno in drugostopno odločbo) že v okviru presoje zakonitosti in pravilnosti izpodbijanih aktov.

24. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 - člen 31,31/4

Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 - člen 60

Pogodba o Evropski uniji (PEU) - člen 52, 349, 355

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 5, 17

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 33

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 74

Uredba o ukrepih kmetijsko-okoljska-podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 - člen 135, 141, 141/11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba III U 223/2019-13, enako tudi , ,