UPRS Sklep I U 397/2018-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-24

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

CESTE IN CESTNI PROMET - UPRAVNI POSTOPEK

prometna ureditev - molk organa - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - splošni akt - sodno varstvo v upravnem sporu - varstvo ustavnih pravic

V obravnavani zadevi gre za tožbo zaradi molka organa, ker po navedbah tožnika določen akt o prometni ureditvi na navedenih ulicah tožena stranka še ni izdala. Ker v primeru, če bi akt bil izdan, to ne bi bil akt, ki bi se nanašal na odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, gre tudi v primeru neizdaje takega akta za zadevo, ki ne more biti predmet upravnega spora.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik v tožbi navaja, da je skupaj s sopodpisniki peticije toženi stranki predlagal zaprtje ulice ... za tranzitni promet. Naselje ob navedenih ulicah je bilo zgrajeno v začetku 70. let 20. stoletja. Na podlagi zazidalnih načrtov in dokumentacije naj bi naselje omogočalo prebivalcem umirjeno in kvalitetno življenje in je bila predvidena ureditev prometnega režima na način, da bi bila kvaliteta življenja na najvišji možni ravni. V osnovnih načrtih je bilo mišljeno, da se na poteh, kjer se stikata ... ulica in ulica ..., zgradi pešpot z zelenjem. Ta načrt ni bil realiziran. Sedaj je možen prevoz po njiju in se stikata. Pri teh dveh ulicah gre za vozišče širine 4 m brez pločnikov. Ta ulica je bila 30 let zaprta z ekološkim otokom, kjer so bili postavljeni veliki zabojniki za smeti za vse stanovalce. Pred dvema letoma pa je bil ekološki otok odstranjen. V zadnjih letih je prišlo do bistvenega povečanja prometa, ki ga ne izvajajo prebivalci te ulice. Opazno je tudi, da tranzitni avtomobili vozijo izredno hitro po teh dveh ulicah in se je poslabšala varnostna situacija. Ker ob ulici ni pločnika, je povečan promet tudi nevaren za pešce, saj je ta ulica tudi šolska pot, po kateri otroci hodijo v šolo in peš v vrtec. Predmetna ulica nima pločnika in tudi ne bankine. Predlagalo se je, da se ulica na stiku med ... ulico in ulico ... zapre, tako kot je bilo to načrtovano pri prvotni zasnovi naselja. To se lahko izvede v obliki potopnega stolpa. Trenutna ureditev ni v skladu z Uredbo o merilih za kategorizacijo javnih cest. S trenutnim prometom in omejitveno hitrostjo 50 km/h ne moremo več govoriti o javni dovozni poti, ampak se izvaja promet, kot da bi šlo za tranzitno cesto. Po Odloku o kategorizaciji občinskih cest sta predmetni ulici kategorizirani z oznako LK, kar pomeni, da gre za cesti, namenjeni dostopu do zaključenih prostorskih enot. Poleg tega imajo prebivalci naselja pravico do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) ter pravico do varnosti iz 34. člena URS. Uveljavljena je tudi sodna praksa slovenskih sodišč glede odškodninske odgovornosti države nasproti posameznikom zaradi nevarnosti, hrupa in onesnaženja, ki jih povzročajo javne ceste. Sodišča so na podlagi več tisoč posamičnih tožb prisodile denarne odškodnine za nepremoženjsko škodo za duševne bolečine zaradi posega v osebnostne pravice, kamor so štela tudi pravico do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena URS, na katero na tem mestu opozarja tožnik.

2. Tožena stranka je dne 31. 5. 2017 izdala obvestilo oziroma dopis, ki ni bil izdan v obliki odločbe, ampak je šlo zgolj za odgovor, s katerim četrtno skupnost X. obvešča, da zapiranje javnih poti ni ustrezna rešitev. Na seji kolegija Oddelka za gospodarske dejavnosti in promet pri toženi stranki je bil sprejet sklep, da kolegij predlaga, da se spremeni prometna ureditev tako, da se s količki prepreči vožnja vozil preko pešpoti, po kateri poteka tudi varna šolska pot. Dne 8. 11. 2017 pa je tožena stranka na tožnika naslovila dopis, ki je dejansko neko splošno obvestilo brez konkretne vsebine, s katerim obvešča tožnika, da postavitev fizične zapore med ... ulico, pred ulico ..., ne pride v poštev, pri tem pa je to obvestilo brez navedbe ustreznih in argumentiranih razlogov, zakaj nasprotuje sklepu kolegija Oddelka za gospodarske dejavnosti in promet. Tudi ta dopis po vsebini ni formalna upravna odločba in zoper njega ni mogoča pritožba. Skladno z navedenim je tožnik na podlagi tretjega odstavka v povezavi z drugim odstavkom 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pozval toženo stranko, naj v dodatnem 7 dnevnem roku izda upravno odločbo, ki pa je tožena stranka ni izdala. Tožena stranka je v dopisu z dne 18. 1. 2018 navedla, da upravnega akta v predmetni zadevi ne bo izdala, ker šteje, da ne gre za odločanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih tožnika. Tožnik meni, da v konkretnem primeru gre za odločanje o pravicah in pravnih koristih tožnika in sicer za zagotovitev ustavnih pravic do zdravega življenjskega okolja in do varnosti. Vse do vložitve tožbe tožena stranka ni izdala formalne odločbe, ampak je pošiljala le neformalna obvestila. Tožena stranka je s tem zavrnila pobudo oziroma zahtevo za zaprtje predmetne ulice za tranzitni promet. Pri svoji odločitvi pa ni izdala upravne odločbe. Podani so pogoji za vložitev tožbe po tretjem odstavku 28. člena ZUS-1, saj je potekel tako dvomesečni rok, ko bi morala tožena stranka izdati odločbo, in ker je tudi v dodatnem roku 7 dni ni izdala, tožnik zato v 30 dnevnem roku vlaga tožbo. Vsebinsko bi morala tožena stranka odločiti tako, da bi ugodila predlogu tožnika in zaprla ulico na zelenem pasu na stičišču ... ulice in ulice ... Razlogovanje tožene stranke, da gre za javno cesto, ki mora biti dostopna vsem pod enakimi pogoji, je po mnenju tožnika sprenevedanje, saj je bila ulica zaprta za tranzitni promet 30 let. Tožnik predlaga, naj sodišče naloži toženi stranki, da je dolžna na lastne stroške zapreti za promet ... ulico ... in ulica ... na zelenem pasu med naslovoma ... in ... na eni strani ter... in ulica ... na drugi strani v roku 30 dni, podrejeno pa predlaga, naj sodišče toženi stranki naloži, da v roku 30 dni izda upravno odločbo, s katero bo odločila o pobudi za prometno ureditev. V obeh primerih predlaga tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da ne bo izdala upravnega akta, ker ne gre za upravni postopek. Ne gre za odločanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank v upravnem postopku, kot to določa 2. člen Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ampak je za prometno ureditev na območju tožene stranke pristojna občina sama. Zakon o cestah v 100. členu določa, da prometna ureditev na občinskih cestah določijo občine. Na podlagi Zakona o cestah je bil sprejet Odlok o občinskih cestah v Mestni občini Ljubljana, ki med drugim določa tudi način izvajanja nalog upravljanja, načrtovanja in razvoj ter varstvo občinskih cest in prometa na njih ter da z njimi upravlja organ Mestne občine Ljubljana, pristojen za gospodarske javne službe in promet. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrže oziroma kot neutemeljeno zavrne.

4. Tožnik v pripravljalnih vlogah citira 4. člen ZUP, po katerem se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakon, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Iz temeljnih določb ZUS-1 izhaja, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnim organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tožena stranka bi morala z enostranskim, oblastvenim posamičnim aktom odločiti o zaprtju ceste. Sicer pa se je tožnik skliceval tudi na varstvo ustavnih pravic, v skladu s 4. členom ZUS-1 pa v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerim organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tožnik ugotavlja, da mu zaradi kršitve v tožbi navedenih ustavnih pravic ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Iz javne predstavitve, ki je bila 25. 4. 2018, izhaja, da je župan očitno že odločil, kakšna bo prometna ureditev spornih ulic. Iz njegovih navedb izhaja njegov namen, da nikakor ne bo prisluhnil argumentom, ki so v nasprotju s strani tožene stranke predlagano prometno ureditvijo. Ponovno je pojasnil, da bo ulica ... z novo rešitvijo dvosmerna in po zaključeni izvedbi takšna, kot jo je predstavil na javni predstavitvi. Tožnik predlaga, naj sodišče pridobi magnetogram te javne predstavitve. Na omenjenem področju gre za povečan promet, kar nedvomno predstavlja nevarnost predvsem za otroke. To je tudi ugotovila ravnateljica osnovne šole Y. Iz navedenih razlogov predlaga zaslišanje ravnateljice. Predlaga tudi zaslišanje A.A., ki bo izpovedal o poteku seje kolegija Oddelka za gospodarske dejavnosti in promet.

5. Tožena stranka v svojih pripravljalnih vlogah navaja, da prereka navedbe, da bo ulica z novo rešitvijo dvosmerna. Na javni predstavitvi sta bili predstavljeni dve variantni rešitvi. Prva rešitev je bila rešitev v obliki enosmernega prometa, druga rešitev pa možnost dvosmernega prometa. Do dokončne odločitve o prometni rešitvi pa še ni prišlo. Javna predstavitev dne 25. 4. 2018 se ni snemala, kar pomeni, da magnetograma ni. Ravnateljica osnovne šole Y. pa je glede varnosti šolskih poti na območju ...ulice in ulice ... predlagala Svetu za preventive in vzgojo v cestnem prometu, da preuči prometno ureditev in predlaga spremembe, ne predlaga pa konkretne rešitve.

6. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

7. V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo z zakonom ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

8. Odločitev tožene stranke o tem, kakšna bo prometna ureditev na občinskih cestah ni posamični upravni akt, saj ne vsebuje vsebinske odločitve o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Taka odločitev je namreč namenjena nedoločenemu številu primerov uporabnikov in se nanaša na nedoločen krog naslovnikov, zato takšen akt, ki ureja prometno ureditev, ni konkreten oziroma posamičen akt, ki bi bil namenjen enemu samemu primeru oziroma bi se nanašal na določen ali določljiv krog naslovnikov. Z njim se ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe.

9. V obravnavani zadevi gre za tožbo zaradi molka organa, ker po navedbah tožnika določen akt o prometni ureditvi na navedenih ulicah tožena stranka še ni izdala. Ker v primeru, če bi akt bil izdan, to ne bi bil akt, ki bi se nanašal na odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, gre tudi v primeru neizdaje takega akta za zadevo, ki ne more biti predmet upravnega spora. Ker se torej v postopku izdaje tovrstnega akta ne vodi upravni postopek, v posledici tega tudi ni podlage za uporabo inštitutov, ki jih za upravni postopek določa ZUP, torej tudi ne veljajo določila o tem, da bi morala biti izdana odločba v smislu ZUP. Povsem enako stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS v primerljivi zadevi v sklepu št. I Up 182/2017 z dne 7. 2. 2018, kjer je občina izdala odločbo o postavitvi in označitvi prometne signalizacije na nekategorizirani občinski cesti in je občina pritožbo tožnikov zavrgla, zoper ta sklep so se pritožili na drugostopenjski organ in je bila pritožba zavrnjena, sodišče pa je v upravnem sporu tožbo tožnikov zavrglo. Zoper sklep o zavrženju tožbe je bila vložena pritožba, ki pa jo je vrhovno sodišče s citiranim sklepom zavrnilo. V sklepu št. I Up 182/2017 je zavzelo stališče, da je odločitev o postavitvi prometne signalizacije splošen akt, ki je namenjen nedoločenemu številu primerov uporabe in se nanaša na nedoločen krog naslovnikov. Z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe. Ker ne gre za upravni akt, se z njegovo izdajo tudi ni vodil upravni postopek, v posledici česar ni podlage za uporabo inštitutov, ki jih za upravni postopek določa ZUP in torej tudi ne za uporabo določb za priznanje položaja strank in ne za uporabo določb glede pravnih sredstev (točka 8 obrazložitve sklepa). V obravnavani zadevi gre torej za povsem primerljivo zadevo, gre namreč za odločanje občine o prometni ureditvi.

10. Na drugačno odločitev tudi ne more vplivati tožnikovo sklicevanje na 4. člen ZUP, ki določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da 4. člen ZUP določa zgolj smiselno uporabo upravnega postopka, kar pomeni, da se glede na okoliščine posameznega primera uporabljajo zgolj tista določila ZUP, ki so ustrezna in primerna pri posamezni konkretni zadevi, ki ni upravna zadeva (na primer pravila o vročanju in podobno).

11. Tožnik je v pripravljalni vlogi navedel, da tožbo vlaga tudi zaradi varstva ustavnih pravic, pri čemer se je skliceval na 4. člen ZUS-1. V skladu s 4. členom ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V obravnavani zadevi, kot je bilo že pojasnjeno v tem sklepu, redni upravni spor ni mogoč, ker ne gre za odločanje o pravici oziroma obveznosti posameznika. Ker se je tožnik skliceval tudi na upravni spor iz 4. člena ZUS-1 in ker je sodišče ugotovilo, da redni upravni spor ni mogoč, je preverilo tudi, ali so podane procesne predpostavke za upravni spor zaradi varstva ustavnih pravic po 4. členu ZUS-1. Tožnik se v tožbi sklicuje na ustavno pravico do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena URS, ki določa, da ima vsakdo v skladu z zakonom pravico do zdravega življenjskega okolja. Sklicuje pa se je tudi na pravico do varnosti iz 34. člena URS, ki določa, da ima vsakdo pravico do osebnega dostojanstva in varnosti. Sodno varstvo v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic po 4. členu ZUS-1 je možno uveljavljati le v primeru, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V tem primeru pa tožnik celo sam v tožbi navaja, da je že uveljavljena sodna praksa slovenskih sodišč glede odškodninske odgovornosti države nasproti posameznikom zaradi nevarnosti, hrupa in onesnaženja, ki jih povzročajo javne ceste. Navedel je, da so slovenska sodišča že prisodila denarne odškodnine za nepremoženjsko škodo za duševne bolečine zaradi posega v osebnostne pravice, kamor so štela tudi pravico do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena URS. V konkretnem primeru torej - če posameznik meni, da gre za poseg v njegovo pravico do zdravega življenjskega okolja ali do varnosti - ima možnost uveljavljati sodno varstvo v primeru kršitve take pravice v civilnem sporu pred rednimi sodišči. V konkretnem primeru se sodišče ne opredeljuje do tega, ali gre tudi dejansko za kršitev teh pravic, temveč zgolj pojasnjuje, da je za uveljavljanje sodnega varstva v primeru kršitve teh pravic predvideno drugo sodno varstvo pred rednimi sodišči in tako niso izpolnjene vse procesne predpostavke za sodno varstvo v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic, kot ga določa 4. člen ZUS-1.

12. Ker iz zgoraj navedenih razlogov akt, ki bi moral biti po tožnikovih navedbah izdan, nima značilnosti akta, ki bi se lahko izpodbijal v rednem upravnem sporu, in ker tudi niso podane procesne predpostavke za upravni spor zaradi varstva ustavnih pravic, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Tožnik je s predlogom za zaslišanje prič smiselno predlagal tudi razpis glavne obravnave. Sodišče v navedeni zadevi ni razpisalo glavne obravnave, ker tožbe ni obravnavalo po vsebini, saj niso bile podane vse procesne predpostavke za njeno obravnavo.

13. Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 100

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.