UPRS Sodba II U 290/2018-24a
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-07

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Edvard Ermenc

javni razpis - nepovratna sredstva - zahteva za izplačilo sredstev - upravičeni stroški - zavrnitev zahteve

Ker je v zadevi sporen obseg priznanih stroškov, ki jih je tožeča stranka priglasila pred izdajo odločbe in pred izdajo odločbe zahtevala tudi vključitev te gradbene situacije v upravičene stroške, je sodišče presodilo, da je tožena stranka zaradi nepopolno izvedenega dokaznega postopka kršila določbo 9. člena ZUP, v posledici pa je bilo napačno uporabljeno materialno pravo

I. Tožbi se ugodi. Odločba Agencije za trg vrednostnih papirjev, št. 33123-136/2012-40 z dne 19. 12. 2014, se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške revizijskega in tega postopka v znesku 812,40 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. O povrnitvi stroškov priče bo sodišče odločalo s posebnim sklepom.

1. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija), je z odločbo št. 33123-136/2012 z dne 19. 12. 2014 odločila, da se zahtevku za izplačilo sredstev Občine ..., določenih v odločbi o pravici do sredstev, št. 33123-136/2012/5 z dne 31. 8. 2012, delno ugodi v višini 3.367,02 EUR, del zahtevka v višini 28.392,35 EUR, pa se zavrne.

2. Občini ... so bila z odločbo z dne 31. 8. 2012, na podlagi Uredbe o ukrepih 1., 3., in 4. osi programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013, v letih 2011 do 2013 (v nadaljevanju Uredba PRP) in na podlagi Javnega razpisa za obnovo in razvoj vasi (Uradni list RS, št. 1/12, v nadaljevanju javni razpis), odobrena nepovratna sredstva v višini do 73.760,63 EUR, za sofinanciranje iz ukrepa 322, dne 30. 12. 2013 pa je občina vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 31.759,37 EUR.

3. Tožena stranka je pojasnila postopek pregleda zahtevka za izplačilo in pojasnila razloge, zaradi katerih ni upoštevala vseh zahtev Občine .... Upoštevala je stališča, ki jih je že pojasnila v postopku spremembe izvajalca in upravičenih stroškov dokončanja del in dodala, da pravilnost svoje odločitve, da se ne odobri predčasno sklenjena „in house“ pogodba s podjetjem Gradnje A. d.o.o., v višini 19.801,87 EUR, utemeljuje tudi z dejstvom, da je Občina ... za dokončanje naložbe novemu izvajalcu plačala samo 2.637,88 EUR, višina tega (nizkega) zneska, ki ni bil uvrščen med upravičene stroške, pa ni bila pojasnjena.

4. V nadaljevanju se je tožena stranka sklicevala na gradbeno pogodbo s podjetjem B. d.o.o., iz katere izhaja, da je naročnik za dobro izvedbo del upravičen do vnovčitve menice v višini 4.961,58 EUR, ki je Občina ... ni vnovčila, niti ni sprožila postopka izterjave do 5% pogodbene kazni, dogovorjene zaradi zamud. Agencija je zato od upravičenih stroškov naložbe odštela bančno menico v višini 4.961,58 EUR. Prav tako je Občina ..., zato ker ni uspela pripraviti podjetja B. d.o.o., da izstavi končno gradbeno situacijo, izgubila možnost uveljavljanja garancije za kvaliteto vseh izvršenih del v pogodbenem roku 5 let. Tožena stranka je pojasnila tudi, da je v postopku odobravanja sprememb stranka trdila, da je gradbeni nadzornik 18. 7. 2013 zavrnil tretjo gradbeno situacijo podjetja B. d.o.o., v višini 38.098,42 EUR, v administrativnem pregledu zahtevka za izplačilo pa je bilo ugotovljeno, da je z računom podjetja C. d.o.o. z dne 17. 8. 2013, gradbeni nadzornik utemeljeval svoje stroške prav z odstotkom vrednosti zavrnjene tretje gradbene situacije. Po zahtevani razjasnitvi je stranka od računa odstopila, kar je znižalo stroške nadzora za 266,69 EUR. Glede na navedeno skupna višina obrazloženih odbitkov iz naslova upravičenih stroškov znaša 15.554,52 EUR (10.326,25 + 4.961,58 + 266,69). Ugotovljeno je bilo tudi, da dne 18. 8. 2014 opravljena končna kontrola na kraju samem ni zaznala odstopanj, ki bi vplivala na višino upravičenih stroškov naložbe. Naložba je zaključena, kar je pogoj, da je stranka upravičena do izplačila.

5. Skupno znižanje zahtevka iz naslova administrativne kontrole in kontrole na kraju samem po izračunu znaša 41,63% (15.554,52 x 0,85 = 13.221,34/31.759,37), kar presega dovoljeni prag 3%. Skladno z določilom 30. člena Uredbe Komisije (ES) št. 65/2011 je v takih primerih treba uporabiti sankcijo v višini ugotovljene razlike med zahtevkom vlagatelja (31.759,37 EUR) in dejanskim možnim izplačilom po izračunu (18.538,03 EUR), kar znaša 13.221,34 EUR. Odobreno izplačilo, z upoštevanjem prej navedene sankcije, je iz izračunanega zneska po administrativnem pregledu iz 18.538,03 EUR znižano na 5.316,69 EUR. Znižano izplačilo je sestavljeno iz gradbeno obrtniških del v višini 3.060,93 EUR in splošnih stroškov v višini 2.255,76 EUR, ki pa lahko skladno z Uredbo znašajo največ 306,09 EUR. Iz tega razloga je končno izplačilo znižano za 1.949,67 EUR (2.255,76 - 306,09), na 3.367,02 EUR. Pri tem izračunu je razlika med zaprošenimi in odobrenimi sredstvi 47,77%.

6. Tožeča stranka vlaga tožbo zoper zavrnilni del odločbe. Pojasnjuje, da ji je bila v istem postopku s strani upravnega organa že predhodno izdana odločba o pravici do sredstev, št. 33123-136/2012, s katero so se ji odobrila nepovratna sredstva programa razvoja podeželja, sofinanciranega s strani Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ukrep Obnova in razvoj vasi, ureditev vaškega središča v P., v višini do 73.760,63 EUR. Upravni organ je priglašena sredstva tožeče stranke v višini 31.759,37 EUR zmanjšal na račun odbitkov.

7. Nasprotuje stališču upravnega organa, da je bila kršena obveznost vsebinske, finančne in časovne spremembe naložbe, saj do takšnih sprememb v projektu sploh ni prišlo. Prav tako je bil projekt pravočasno zaključen, tako v vsebinskih, kot v finančnih okvirjih. Prišlo je zgolj do spremembe izvajalca, česar pa odločba ne obravnava kot kršitev oziroma zavezo tožeče stranke. Prav tako je bistveno, da je naložba ostala v okvirih iz odločbe o dodelitvi sredstev oziroma je maksimalni znesek zgolj do cca 43%.

8. Neupravičeno ni bila upoštevana tretja gradbena situacija za dela, ki so bila izvedena izključno s strani družbe B. d.o.o. Tožeča stranka je Agenciji ob pregledu res predložila tretjo gradbeno situacijo tega podjetja z dne 30. 6. 2013, v višini 10.218,90 EUR, ki je gradbeni nadzornik ni zavrnil 18. 7. 2013, kot trdi Agencija, ampak jo je 19. 7. 2013 zavrnila tožeča stranka, kot naročnik. Razlog je bil, da izvajalec del ni dostavil gradbene knjige in ostalih dokazil. Nadzorni inženir gradbene situacije ni dobil vse do oktobra 2013. V mesecu maju 2013 je družba B. d.o.o. prenehala z deli na gradbišču in kljub pozivom do nadaljevanja del ni prišlo. V tretji gradbeni situaciji so bila obračunana dela, ki jih je družba B. d.o.o. dejansko opravila po izdaji prve in druge gradbene situacije in jih je bila tožeča stranka dolžna plačati. Ponovno je družba B. d.o.o. tretjo gradbeno situacijo dostavila 17. 10. 2013, ki jo je nadzorni organ pregledal in potrdil, ker je bila usklajena tudi s pregledano gradbeno knjigo. V tej situaciji so obračunana vsa dela, ki jih je družba B. d.o.o. izvedla pred podpisom pogodbe z družbo Gradnje A. d.o.o.

9. Izpodbija tudi dejstvo, da je od upravičenih stroškov odšteta bančna menica v višini 4.961,58 EUR. Do vnočitve ni prišlo za to, ker je tožeča stranka zasledovala osnovno načelo pogodbenega prava, to je izpolnitve pogodbenih obveznosti, torej je strmela k temu, da bi družba dokončala svoje delo. Vnovčenje menice bi pogodbeni odnos samo poslabšalo in tako do zaključka investicije ne bi prišlo v roku. Kljub temu, da menica ni bila vnovčena, je bil projekt končan. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo v 1. točki izreka spremeni tako, da se zahtevku za izplačilo sredstev v višini 31.759,37 EUR ugodi in 2. točko izreka spremeni tako, da se ta sredstva nakažejo na transakcijski račun tožeče stranke. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

10. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise. Odgovora na tožbo ni poslala.

12. Sodišče je o vloženi tožbi odločilo s sodbo, opr. št. II U 51/2015-6 z dne 2. 2. 2016 in tožbo zavrnilo, o reviziji zoper navedeno sodbo pa je odločalo Vrhovno sodišče Republike Slovenije, ki je s sklepom, opr. št. X Ips 85/2016 z dne 19. 9. 2018 reviziji ugodilo ter prej navedeno sodbo na podlagi prvega odstavka 93. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje.

13. V ponovljenem postopku je sodišče izvedlo glavno obravnavo dne 7. 1. 2020, na kateri je na predlog tožeče stranke zaslišalo tožnika osebno in pričo D.D. ter vpogledalo v upravne spise. Tožeča stranka v tem upravnem sporu izpodbija odločbo, s katero je tožena stranka zahtevku za izplačilo sredstev Občine ..., določenih v zavrnilnem delu v odločbi o pravici do sredstev, št. 33123-136/2012/5 z dne 31. 8. 2012, delno ugodila v višini 3.367,02 EUR, del zahtevka v višini 28.392,35 EUR, pa je zavrnila. Podlago za odločanje v obravnavani zadevi predstavljata Uredbe PRP, Program razvoja podeželja Republike Slovenije 2007 do 2013, Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, Uredba Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. 12. 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES), št. 1698/2005 ter Uredba Komisije (EU) št. 65/2011.

14. Sodišče uvodoma ugotavlja, da so bila tožeči stranki z odločbo, št. 331234-13672012/5 z dne 31. 8. 2013, na podlagi Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (v nadaljevanju Uredba PRP), za sofinanciranje iz ukrepa 322, Obnova in razvoj vasi, ... in Javnega razpisa objavljenega v Uradnem listu RS, št. 1/12, odobrena nepovratna sredstva v višini do 73.760,63 EUR in da je tožeča stranka dne 30. 12. 2013, skladno z določbo 56. člena Zakona o kmetijstvu zahtevala izplačilo zneska v višini 31.759,37 EUR. Odobrena so ji bila sredstva v višini 3.367,02 EUR, del zahtevka v višini 28.392,35 EUR, pa je bil zavrnjen.

15. Pred sporno odločitvijo, je tožena stranka na podlagi določb Uredbe Sveta (ES), št. 1698/2005 ter Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011, izvedla administrativni pregled. Prvi odstavek 24. člena te Uredbe določa namreč, da se opravijo administrativni pregledi vseh zahtevkov za podporo, zahtevkov za plačilo ali drugih izjav, ki jih mora predložiti upravičenec ali tretja oseba, pri čemer se pregledajo vsi elementi, ki jih je mogoče in primerno administrativno kontrolirati.

16. Države članice organizirajo tudi preglede odobrenih dejavnosti na kraju samem, v obravnavani zadevi dne 9. 10. 2013. Gre za pregled, ki se opravi po možnosti pred končnim plačilom za dejavnost (25. člen Uredbe Komisije EU št. 65/2011), njegov namen pa je preveritev zahtevka za plačilo, to je preveriti resničnost navedenih izdatkov ter skladnost med zahtevkom za plačilo in odobrenimi sredstvi. Kaj so upravičeni stroški za predmete podpore je določeno v 81. členu Uredbe PRP, podrobneje pa so pogoji, ki jih mora upravičenec izpolnjevati ob vložitvi vloge opredeljeni v javnem razpisu

17. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožeča stranka dne 9. 8. 2013 zaprosila za odobritev spremembe izvajalca, ki bi dokončal nezaključeno naložbo z nazivom „...“ ter to vlogo dne 2. 9. 2013 dopolnila, vendar brez količinskih ter cenovnih opredelitev. Enako nepopolna je bila tudi dopolnitev vloge z dne 27. 9. 2013 (brez aktualne fotografije lokacije nedokončanih del), priložen pa je bil popis potrebnih del, ter pogodba s prvotnim izvajalcem del B. d.o.o.. V administrativnem pregledu je bilo ugotovljeno, da je stranka po drugi dopolnitvi spremenila vsebino nedokončanih del.

18. Dne 9. 10. 2013 pa je bil opravljen ogled na kraju samem, kjer je bilo ugotovljeno katera delo so bila izvedena (tlakovanja v planirani površini, postavljeni so bili konfini in oprema ter praktično dokončana dela na zelenicah in čiščenje površin). Ugotovljeno je bilo tudi, da bo priklop luči in ostala dela izvedel že novi izvajalec, A. d.o.o..

19. Odločitev o zavrnitvi zahtevka za izplačilo sredstev je torej tožena stranka vezala na prej opisane ugotovitve kontrol ter nadaljnjo ugotovitev, da je tožeča stranka 3. 9. 2013, v času usklajevanja o obsegu nedokončanih del, z izvajalcem A. d.o.o. sklenila „in house“ pogodbo za dokončanje del, brez predhodno pridobljenega soglasja tožene stranke ter nadaljnjo ugotovitev, da je stranka v postopku spremenila vsebino in obseg del, pavšalno ocenila vrednost nedokončanih del, ki jih ni bilo mogoče razpisati kot nova dela, ter do izvedene kontrole veliko večino teh del že izvedla, po lastni izjavi z novim izvajalcem. Iz tega razloga je Agencija zavrnila vsebino „in house“ pogodbe.

20. Sodišče ugotavlja, da je v zadevi sporno predvsem, ali bi tožena stranka morala med upravičene stroške naložbe šteti tudi stroške vsebovane v (odobreni) tretji gradbeni situaciji podjetja B. d.o.o.. Sodišče ugotavlja, da sta na ustni obravnavi tožeča stranka in zaslišana priča, odgovorni nadzornik za gradbena dela D.D., prepričljivo pojasnila razlog, zakaj je bila toženi stranki šele 22. 11. 2013 posredovana tretja gradbena situacija prvotnega izvajalca del B. d. o. o.. Pojasnila sta, da je prvotni izvajalec zapustil gradbišče in da so bile na podlagi osebnih usklajevanj upoštevane samo tiste postavke, ki so bile s strani prvotnega izvajalca dejansko izvršene in dana dokazila.

21. Kot dokazilo za oceno izvedenih del se mora upoštevati gradbena situacija, ki jo skladno z 10. točko IV.1.1 splošnih pogojev javnega razpisa potrdita pooblaščeni nadzorni organ in tožeča stranka – upravičenec. Po presoji sodišča je v primeru predložitve tretje gradbene situacije dne 22. 11. 2013 ta pogoj izpolnjen, zato je po presoji sodišča zaključek tožene stranke, da ne prizna upravičenih stroškov iz tretje gradbene situacije z dne 22. 11. 2013 preuranjen, toliko bolj zato, ker je tožena stranka s predloženimi podatki razpolagala pred izdajo izpodbijane odločbe.

22. V nadaljevanju pa se je sodišče opredelilo tudi do ugotovitve tožene stranke, da zaradi odsotnosti njenega soglasja ne prizna spremembe izvajalca del A. d.o.o.. Gre za dela, ki naj bi jih (neodobreni) izvajalec izvedel v izjemno malem obsegu in tožeča stranka tega stroška od tožene stranke ni zahtevala, kar po presoji sodišča pomeni, da nima vpliva na ugotovitev dejanske višine upravičenih stroškov izvajalca B. d.o.o..

23. Ker je torej v zadevi sporen obseg priznanih stroškov, ki jih je tožeča stranka priglasila pred izdajo odločbe, po navedbi tožene stranke v obrazložitvi izpodbijane odločbe dne 3. 12. 2013 in pred izdajo odločbe, dne 3. 12. 2013 zahtevala tudi vključitev te gradbene situacije v upravičene stroške, je sodišče presodilo, da je tožena stranka zaradi nepopolno izvedenega dokaznega postopka kršila določbo 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), v posledici pa je bilo napačno uporabljeno materialno pravo in je zaradi tega sodišče izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo, zadevo pa vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka ponovno presoditi obseg upravičenih stroškov iz predložene tretje gradbene situacije ter v nadaljevanju presoditi tudi, ali dejstvo, da tožeča stranka v primeru nedokončanja gradbenih del s prvotnim izvajalcem ni vnovčila bančne menice v višini 4.961,58 EUR, ki je bila dogovorjena v gradbeni pogodbi za izvedbo naložbe s podjetjem B. d.o.o. vpliva in v kakšnem obsegu vpliva na sporno dodelitev sredstev. Sodišče se namreč strinja s toženo stranko, kar je pojasnilo že v sodbi z dne 2. 2. 2016, da iz določbe 13.1. gradbene pogodbe št. 43030-3/2012-16, izrecno izhaja, da je bila naročniku, tožeči stranki, menica z menično izjavo dana kot oblika finančnega zavarovanja za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti in določen tudi rok trajanja menice. Tožeča stranka menice ni vnovčila, zato je po presoji sodišča tožena stranka utemeljeno štela, da je bilo njeno ravnanje neracionalno, negospodarno in v neskladju z javnim interesom, toliko bolj, ker je bila gradbena pogodba sklenjena z upoštevanjem pravil javnega naročanja. V ponovljenem postopku pa bo morala tožena stranka, po ugotovitvi višine oziroma obsega upravičenih stroškov, ponovno ugotoviti tudi skupno višino odbitkov in višino znižanja tre posledično na tej podlagi uporabiti določbo 30. člena Uredbe Komisije (ES) št. 65/2011.

24. Ker je tožeča stranka s tožbo uspela, je bilo treba odločiti tudi o njeni zahtevi po povrnitvi stroškov. Stroške za tožbo in revizijo, ki jih je tožeča stranka priglasila, je sodišče priznalo upoštevaje tretji odstavek 25. člena ZUS-1, v zvezi s prvim odstavkom 154. člena in 155. členom Zakona o pravdnem postopku (ZPP).

25. Stroške za tožbo je sodišče odmerilo v skladu s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik) v pavšalnem znesku v višini 385 EUR povečano za 22% DDV v višini 84,70 EUR, torej skupno 469,70 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika).

26. Stroške revizijskega postopka je sodišče odmerilo po priglašenih stroških v skladu z Odvetniško tarifo (OT). Revizijski stroški obsegajo nagrado za revizijo (5. točka Tarifne številke 30 v zvezi s Tarifno številko 18 OT), kar znaša 275,40 EUR, pavšalni znesek 2% za materialne stroške v višini 5,5 EUR, ter znesek DDV v priglašeni višini 22%, kar znaša 61,80 EUR, skupaj 342,70 EUR.

27. Skupaj znašajo priznani stroški 812,40 EUR, ki jih je tožena stranka tožeči dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila. Plačane sodne takse bodo skladno z določbo točke C. opombe 6.1. Taksne tarife ZST-1 vrnjene tožeči stranki po uradni dolžnosti.

28. Sodišče bo izdalo poseben sklep, s katerim bo odločilo o povrnitvi stroškov priče.

Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (2011) - člen 1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.