UPRS Sodba I U 1018/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-04-10

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

univerza - avtonomija univerze - pristojnost - dvostopenjski postopek - javna služba - nosilec javnih pooblastil

Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport ni drugostopenjski organ v upravnih zadevah, kjer v upravnem postopku odločajo organi univerze, hkrati pa tudi ne obstaja noben drug organ, ki bi imel vlogo drugostopenjskega organa v zvezi z upravnim odločanjem univerzitetnih organov. Z dokončnim upravnim aktom univerze se upravni postopek na univerzi konča in je možen le še upravni spor. Ker tožena stranka ni drugostopenjski organ pri upravnih odločitvah univerze in ker tudi noben drug organ nima pri tem vloge drugostopenjskega organa, je tožena stranka pravilno zavrgla vlogo.

Pri pedagoškem procesu ne gre za oblastveno odločanje, ampak za izvajanje negospodarske javne službe, torej za storitveno dejavnost javnega sektorja, kot jo opravljajo tudi zdravstvene ustanove, ostale izobraževalne ustanove, kulturne ustanove ipd. Izvajalci javnih služb postopajo v skladu z ZUP, kadar odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev, vendar pa za njih glede odločanja na drugi stopnji ne velja določilo 232. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ki se nanaša le na nosilce javnih pooblastil.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom zavrgla vlogo tožnika, s katero je ta predlagal, naj tožena stranka pozove senat fakultete A Univerze v Mariboru k izdaji sklepa v zadevi dveh pritožb, ki ju je tožnik vložil pri fakulteti A Univerze v Mariboru, ta pa o njih po preteku 5 mesecev še ni odločila. Tožnik je v vlogi tudi predlagal, da v primeru, če v 8-dnevnem roku senat fakultete A Univerze v Mariboru ne bi sledil tovrstnemu ukazu ministrstva, da o zadevi odloči tožena stranka sama, pri čemer se tožnik sklicuje na 18. in 232. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka v obrazložitvi sklepa navaja, da za navedeno postopanje ni pristojna. Drugi in tretji odstavek 18. člena ZUP nalagata organu, ki je pristojen za nadzorstvo nad delom organa prve stopnje, opozorilo predstojniku organa prve stopnje, da se zadeve ne rešujejo pravočasno in v kolikor poteče postavljeni rok brez izdaje odločbe oziroma sklepa, lahko organ druge stopnje sam prevzame upravno zadevo oziroma to mora storiti, če bi nastale škodljive posledice za življenje ali zdravje ljudi. 232. člen ZUP pa določa, da če zakon ne določa, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdal nosilec javnega pooblastila, je za to pristojno stvarno pristojno ministrstvo. Nadalje se tožena v obrazložitvi sklepa sklicuje na 6. člen Zakona o visokem šolstvu, ki med drugim določa, da je univerza avtonomni visokošolski zavod s posebnim položajem in da univerze delujejo po načelih avtonomije in samostojno urejajo notranjo organizacijo in delovanje s statutom. Statut Univerze v Mariboru v 221. členu ureja varstvo pravic študentov in med drugim določa, da če ni s predpisom ali s tem statutom določen drug pritožbeni organ, odloča o pritožbi Univerzitetna komisija za pritožbe študentov. Tožena stranka je s strani Komisije za pritožbe študentov v vednost prejela odločbo, s katero je bila v celoti zavrnjena tožnikova pritožba. Ker torej tožena stranka ne izvaja nadzora nad zakonitostjo dejanj ali izdanih upravnih aktov visokošolskih zavodov, ko le-ti odločajo o pravicah in obveznostih študentov v skladu z določbami njihovih statutov, torej, ko odločajo o zadevah, ki spadajo v njihovo avtonomijo, tožena stranka ne sme in ne more postopati na način, h kateremu jo poziva tožnik, in ne vzdrži njegova interpretacija, da je ministrstvo drugostopenjski nadzorni organ univerze kot visokošolskega zavoda. Tožnik je bil na dejstvo nepristojnosti tožene stranke v razmerju do univerze že opozorjen, saj je bila njegova prvotna pritožba z dne 3. 10. 2016, da naj tožena stranka odredi fakulteti A Univerze v Mariboru ureditev termina za opravo vlagateljevega zagovora diplomskega dela, odstopljena v pristojno reševanje Univerzi v Mariboru. Ker tožnik z vlogo še vedno vztraja pri ravnanju tožene stranke, je bilo potrebno njegovo vlogo zavreči na podlagi četrtega odstavka 65. člena ZUP.

2. Tožnik v tožbi navaja, da drži, da so visokošolske ustanove avtonomne, v kolikor se držijo zakona in svojega statuta. Nadalje navaja, da je bil zagovor diplomskega dela tožniku fizično preprečen. Tožena stranka je tožniku preprečila dvostopenjski upravni postopek. Nadalje tožnik izraža nestrinjanje z načinom, na katerega je bila njegova druga pritožba odstopljena v reševanje drugostopenjskemu organu. Tožnik nadalje tudi navaja, da senat fakultete ni odločil o njegovi prvi pritožbi z dne 30. 9. 2016, zaradi česar je prišlo do molka organa in se je bil primoran obrniti na toženo stranko. V tožbi tudi podrobno pojasnjuje, zakaj bi mu moral biti po njegovem mnenju še vedno omogočen zagovor diplomskega dela. Ne strinja se s tem, da bi morale biti pritožbe v povezavi z zagovorom diplomskega dela rešene najkasneje do 30. 9. 2016, saj se procesni roki ne smejo skrajšati. Podrobno tudi pojasnjuje, na kakšen način mu je bilo fizično onemogočeno, da bi zagovarjal diplomsko delo. Zaradi onemogočanja zagovora je tožnik poslal pritožbo toženi stranki, ta pa jo je odstopila v pristojno reševanje Univerzi v Mariboru, fakulteti A, ki pa te pritožbe ni obravnavala. Druga tožnikova pritožba pa je bila poslana v reševanje Komisiji za študentska vprašanja Univerze v Mariboru, ki po tožnikovem mnenju ni pristojna za njeno reševanje. Le-ta je izdala odločbo, zoper katero je tožnik primoran vložiti tožbo na Upravnem sodišču RS. Tožnik je pravočasno opravil svoje študijske obveznosti, fakulteta A Univerze v Mariboru pa ni opravila svoje dolžnosti. Tožnik je pri toženi stranki vložil tudi urgenco zaradi molka organa in v odgovor prejel v vednost poizvedbo tožene stranke na fakulteti A v zvezi z neizvedbo zagovora. Po tožnikovem mnenju gre za hujše kršitve zakona s strani fakultete A in je potreben nadzor s strani tožene stranke. Ko se je tožnik 30. 9. 2016 pozanimal glede nadaljevanja študija po bolonjskem sistemu, so mu v zvezi s tem dali ustrezna pojasnila, ki jih v nadaljevanju tožbe tožnik povzema. Sedaj je vpisan v ... letnik, katerega pa ima narejenega. Tožnik vztraja pri tem, da ima tožena stranka nadzorstveno funkcijo nad svojimi organi v sestavi, konkretno nad Direktoratom za visoko šolstvo in Sektorjem za visoko šolstvo. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovno odločanje, podrejeno pa, naj sodišče samo odloči v zadevi.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da ni niti organ, ki bi bil pristojen za nadzorstvo nad delom univerze niti pritožbeni organ. Tožena stranka ne more in ne sme izvajati nadzora niti nad Univerzo v Mariboru niti na njeno članico fakulteto A glede izvajanja pedagoške dejavnosti, saj je Univerza v Mariboru avtonomna. Avtonomija univerze izhaja tudi iz 58. člena Ustave Republike Slovenije. Nadalje se sklicuje na 6. člen Zakona o visokem šolstvu, ki opredeljuje avtonomnost univerze. V skladu z Zakonom o visokem šolstvu univerza sama avtonomno v statutu in drugih internih aktih uredi zadeve, ki se nanašajo tudi na postopke o dokončanju izobraževanja in podobno. Tožena stranka ne izvaja nadzora nad zakonitostjo dejanj ali izdanih upravnih aktov visokošolskih zavodov, ko le-ti odločajo o pravicah in obveznostih študentov v skladu z določbami njihovih statutov. Glede na navedeno tožena stranka ne sme in ne more odločati o študijskih zadevah, ki se nanašajo na tožnika. Ker tožena stranka ni pristojna za opravljanje nadzora nad zakonitostjo dejanj Univerze v Mariboru, se tudi ne more opredeljevati do tožbenih navedb, ki se nanašajo na zatrjevane nepravilnosti glede ravnanja komisije, imenovane za zagovor diplome tožnika. Tožena stranka lahko v skladu z 79. členom Zakona o visokem šolstvu opravlja nadzor nad zakonitostjo dela visokošolske dejavnosti, ko gre za namensko porabo sredstev za opravljanje javne službe in nadzor nad poslovanjem v skladu z določbami Zakona o javnih financah, ne more pa biti to določilo podlaga za nadzor tožene stranke nad izvajanjem visokošolske dejavnosti visokošolskih zavodov, ko gre za poučevanje, raziskovanje, ocenjevanje znanja ipd. Nacionalna agencija Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu lahko izvede izredno evalvacijo visokošolskega zavoda, če gre za pomanjkljivosti ali neskladnosti pri delovanju visokošolskega zavoda. Nadalje tožena stranka še pojasnjuje, da je bilo potrebno predbolonjske študijske programe zaključiti do 30. 9. 2016, po tem datumu pa to ni bilo več mogoče, saj gre za materialni nepodaljšljivi, torej ultimativni zakonski rok. Tveganje, da posamezni študent ne bo pravočasno opravil vseh študijskih obveznosti, je bilo na strani samega študenta. Nadalje še pojasnjuje, da Direktorat za visoko šolstvo in Sektor za visoko šolstvo nista organa v sestavi tožene stranke, ampak njena notranja organizacijska enota. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne in tožniku naloži plačilo stroškov tega postopka.

5. Tožena stranka je svojo odločitev oprla na določilo četrtega odstavka 65. člena ZUP, ki določa, da če organ, ki ni pristojen za sprejem vloge v fizični obliki, za sprejem ustne vloge na zapisnik oziroma na predpisan ali drugače pripravljen obrazec, uradna oseba na to opozori vložnika in ga napoti k pristojnemu organu. Če vložnik kljub temu zahteva, da se njegova vloga ali ustno sporočilo sprejme, je uradna oseba dolžna to storiti. Tako vlogo organ s sklepom zavrže zaradi nepristojnosti. Po mnenju sodišča v konkretnem primeru ne gre za situacijo, kot jo opredeljuje navedeno določilo, saj tožena stranka vloge ni prejela v fizični obliki ali ustno na zapisnik, da bi lahko tožnika takoj po prejemu napotila k pristojnemu organu in zato niso podane okoliščine iz četrtega odstavka 65. člena ZUP. Kljub temu je njena odločitev pravilna, le da po presoji sodišča obstajajo razlogi za zavrženje vloge iz petega odstavka 65. člena ZUP. Navedeno določilo pa določa, da če dobi organ vlogo po pošti, brzojavno ali po elektronski poti, ki je ni pristojen sprejeti, pa ni nobenega dvoma o tem, kateri organ jo je pristojen sprejeti, jo pošlje brez odlašanja pristojnemu organu oziroma sodišču in to sporoči stranki. Če organ, ki je dobil vlogo, ne more ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen, izda brez odlašanja sklep, s katerim zavrže vlogo zaradi nepristojnosti in ga takoj pošlje stranki. V obravnavanem primeru namreč tudi po presoji sodišča tožena stranka ni pristojna za odločanje o tožnikovi vlogi, hkrati pa po presoji sodišča ne obstaja noben organ, ki bi odločal o tem, kar je želel tožnik doseči z vlogo z dne 24. 2. 2017, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

6. Tožnik je svojo vlogo z dne 24. 2. 2017, katero je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožena stranka, kar zadeva stvarno pristojnost, oprl na določilo drugega in tretjega odstavka 18. člena ZUP ter 232. člena ZUP.

7. ZUP v drugem odstavku 18. člena določa, da če organ, pristojen za nadzorstvo nad delom organa prve stopnje ugotovi, da organ prve stopnje upravnih zadev ne rešuje pravočasno, opozori na to predstojnika organa prve stopnje in določi rok, v katerem mora organ prve stopnje izdati odločbo o posamezni upravni zadevi. V tretjem odstavku citiranega določila pa je določeno, da če po preteku roka iz prejšnjega odstavka ni izdana odločba oziroma sklep, s katerim se postopek konča, lahko organ druge stopnje prevzame upravno zadevo v reševanje, mora pa to storiti, če bi sicer utegnile nastati škodljive posledice za življenje ali zdravje ljudi, za naravno ali življenjsko okolje ali premoženje. Iz citiranega določila povsem jasno izhaja, da je postopanje po 18. členu ZUP možno le takrat, kadar je nek organ glede na organ, ki odloča v upravni zadevi, organ druge stopnje v smislu odločanja po ZUP. Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport pa ni drugostopenjski organ v upravnih zadevah, kjer v upravnem postopku odločajo organi univerze, hkrati pa tudi ne obstaja noben drug organ, ki bi imel vlogo drugostopenjskega organa v zvezi z upravnim odločanjem univerzitetnih organov. Z dokončnim upravnim aktom univerze se upravni postopek na univerzi konča in je možen le še upravni spor. Pri tem je treba upoštevati, da je po prvem odstavku 58. člena Ustave RS državna univerza avtonomna. Avtonomija univerze izhaja tudi iz 6. člena Zakona o visokem šolstvu, ki v drugem odstavku določa, da univerza med drugim samostojno ureja notranjo organizacijo in delovanje v skladu s statutom in v skladu z zakonom ter avtonomno izdeluje in sprejema študijske in znanstveno-raziskovalne programe, določa študijski režim ter določa oblike in obdobja preverjanj znanja študentov. Tudi pri vodenju upravnih postopkov, kjer se odloča o pravicah in obveznostih študentov v zvezi z zagovorom diplomskih del, je univerza avtonomna, saj gre pri tem za pedagoško dejavnost. Ker torej tožena stranka ni drugostopenjski organ pri upravnih odločitvah univerze in ker tudi noben drug organ nima pri tem vloge drugostopenjskega organa, je tožena stranka ravnala pravilno, da je vlogo zavrgla.

8. Nadalje se je tožnik v svoji vlogi, ki jo je tožena stranka zavrgla, skliceval tudi na določilo 232. člena ZUP, ki določa, da v pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdal nosilec javnega pooblastila, odloča organ, določen z zakonom. Če zakon ne določa, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, odloča o njej stvarno pristojno ministrstvo. Navedeno določilo se torej nanaša le na tiste odločbe, ki jih izdajajo nosilci javnih pooblastil, visokošolski zavodi pa pri svojem pedagoškem procesu ne delujejo kot nosilci javnih pooblastil, ampak kot izvajalci javne službe. Nosilci javnih pooblastil so tisti nedržavni subjekti (gospodarske družbe, društva, zavodi, fizične osebe itd.), na katere so prenešene določene državne pristojnosti oblastvene narave. Pri pedagoškem procesu pa ne gre za oblastveno odločanje, ampak za izvajanje negospodarske javne službe, torej za storitveno dejavnost javnega sektorja, kot jo opravljajo tudi zdravstvene ustanove, ostale izobraževalne ustanove, kulturne ustanove ipd. Izvajalci javnih služb sicer po tretjem odstavku 3. člena ZUP ravno tako postopajo v skladu z ZUP, kadar odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev, vendar pa za njih glede odločanja na drugi stopnji ne velja določilo 232. člena ZUP, ki se nanaša le na nosilce javnih pooblastil. Torej v primeru visokošolskih zavodov, ko ti izdajajo upravne akte v okviru pedagoškega procesa, ni nobenega organa izven visokošolskega zavoda, ki bi nastopal kot drugostopenjski organ in odločal o pritožbah zoper njihove akte, pač pa je zoper njihove odločitve mogoč upravni spor. Iz navedenega razloga torej tudi glede na določilo 232. člena ZUP ne obstaja noben organ, ki bi bil pristojen za odločanje o tožnikovi vlogi z dne 24. 2. 2017, zato so neutemeljene vse tiste tožbene navedbe, kjer tožnik zatrjuje, da bi morala v upravno odločanje poseči tožena stranka.

9. Večina ostalih tožbenih navedb pa se nanaša na zatrjevanje nepravilnosti, ki naj bi se zgodile v postopku odpovedanega zagovora tožnikovega diplomskega dela, in za ta postopek niso relevantne, kot tudi niso relevantne navedbe o položaju notranje organizacijskih enot, ki delujejo znotraj tožene stranke. Za ta postopek je namreč relevantna zgolj presoja, ali tožena stranka res ni pristojna za obravnavo take vloge, kot jo je podal tožnik 24. 2. 2017, ter presoja, ali za njeno obravnavo res ni pristojen noben drug organ. Iz navedenega razloga za ta upravni spor niso relevantne tožbene navedbe o tem, ali bi tožniku moral biti omogočen zagovor diplomskega dela, ali bi morale biti pritožbe v povezavi z zagovorom diplomskega dela rešene najkasneje do 30. 9. 2016, na kakšen način mu je bilo onemogočeno, da bi zagovarjal diplomsko delo, ter ali se je upravni postopek pred univerzitetnimi organi v zvezi s tem pravilno vodil. Lahko pa so te navedbe relevantne za drug postopek, kjer se presoja pravilnost dokončne odločitve univerzitetnih organov.

10. Ker za odločitev niso pomembne ostale tožbene navedbe, tiste pa, ki se nanašajo na izpodbijani sklep, so neutemeljene, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 3. alineje drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je odločitev o zavrženju vloge pravilna, vendar iz razlogov iz petega odstavka in ne četrtega odstavka 65. člena ZUP.

11. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je ocenilo, da dejansko stanje v tistem obsegu, ki je bilo relevantno za izdajo izpodbijanega sklepa, med strankama ni sporno. Ni namreč sporno, da je tožnik podal dne 24. 2. 2017 vlogo, ki jo je potem tožena stranka zavrgla, sporna je le pravna presoja, ali so res bili podani razlogi za zavrženje te vloge. Kadar pa dejansko stanje med strankama ni sporno, sme sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločiti tudi brez glavne obravnave.

12. Ker je tožena stranka v odgovoru na tožbo zahtevala, naj se tožniku naloži plačilo stroškov postopka, je sodišče v izreku te sodbe posebej odločilo tudi o stroških. Kadar sodišče tožbo zavrne, trpi v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 18, 65, 232

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.