UPRS Sodba I U 1048/2019-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-06-21

Jasna Šegan (preds.), Jure Likar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

volilna pravica - odvzem volilne pravice - pravnomočna odločitev o predhodnem vprašanju - vpis v volilni imenik - upravni spor - pravnomočno razsojena stvar - predhodno vprašanje - pravica do izjave - podaljšanje roditeljske pravice

Med strankama ni sporno, da je bila tožnici na podlagi pravnomočnega sklepa Okrajnega sodišča v A. št. N 38/2008 z dne 27. 6. 2008 v celoti odvzeta volilna pravica. To po presoji sodišča pomeni, da je bilo v času odločanja o upravnem sporu o predhodnem vprašanju, ali je tožnica sposobna izvrševati volilno pravico, že odločeno na matičnem (civilnem) področju in da upravno sodišče ne sme sàmo reševati tega vprašanja kot predhodnega, ampak mora ob smiselni razlagi 13. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, za podlago svoje odločitve vzeti odločitev, ki jo je sprejelo Okrajno sodišče v A..

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za vpis v evidenco volilne pravice in za vpis v volilni imenik za uresničevanje njene volilne pravice na volitvah poslancev in poslank v Evropski parlament (1. točka izreka) in odločila, da v tem postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka). Iz obrazložitve je razvidno, da je bila tožnici na podlagi sklepa Okrajnega sodišča v A. št. N 38/2008 z dne 27. 6. 2008, ki je pravnomočen 16. 9. 2008, v celoti odvzeta volilna pravica. Organ je ugotovil, da je sodišče v navedeni zadevi sprejelo stališče, da tožnica ni sposobna poskrbeti za svoje pravice in koristi, zaradi česar je podaljšalo roditeljsko pravico njenim staršem B.B. in C.C.. Ker pa je presodilo, da ni sposobna razumeti niti pomena, namena in učinkov volitev, ji je odvzelo tudi volilno pravico. Organ je še pojasnil, da navedeni sklep Okrajnega sodišča ni postal ničen. Zato po njegovi presoji obstaja podlaga za vpis odvzema volilne pravice v evidenci volilne pravice.

2. Tožnica zoper navedeno odločbo, ki naj bi ji bila vročena 19. 6. 2019 ob 15.00 uri, vlaga tožbo tako po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kot tudi zaradi varstva ustavnih pravic po 4. členu ZUS-1. V njej ob sklicevanju na Ustavo, Evropsko konvencijo za človekove pravice (v nadaljevanju EKČP) in Mednarodno konvencijo o pravicah invalidov (v nadaljevanju MKPI) navaja, da so ji bile kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Pojasnjuje, da je polnoletna oseba z invalidnostjo, pri kateri je bila podaljšana roditeljska pravica, v 2. točki sklepa okrajnega sodišča pa je bilo odločeno, da se ji odvzame pravica voliti in biti voljen po določbah Zakona o volitvah v državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ). Strinja se, da je navedeni sklep postal pravnomočen 16. 9. 2008. Pojasnjuje, da tožničina zakonita zastopnika na njegovo vsebino nista mogla vplivati in da so bile njune izjave v nepravdnem postopku nepravilno povzete, vendar se s tem do sedaj nista obremenjevala. Meni, da 2. točka navedenega sklepa ne ureja pravnega razmerja ob nastopu tožničine polnoletnosti, do česar je prišlo šele 1. 10. 2008. Zato ne more pravno učinkovati in postati pravnomočna in le navidezno ureja tožničino volilno pravico. Glede na navedeno naj bi bil navedeni sklep Okrajnega sodišča v tem delu ničen, do česar pa se nista opredelila ne organ ne sodišče v zadevi I U 830/2019, v kateri tožnica tega ugovora sicer ni uveljavljala. Sklep naj bi postal formalno, subjektivno in objektivno pravnomočen, saj so vsa pravna sredstva zoper njega že zastarana. Sicer pa sodišče v nepravdnem postopku glede na spremembo zakonodaje naj ne bi bilo več pristojno za odločanje o vračanju volilne pravice. Tožnica ne vidi smisla v vlaganju nedevolutivnih pravnih sredstev, pri čemer je očitno, da volilna pravica ni civilna pravica. Navaja še, da se ni mogla izreči o stališču Okrajnega sodišča, ki ga je dalo v upravnem postopku glede navedene ničnosti, saj zanj ni vedela. Zato je podana bistvena kršitev določb postopka, saj je bila kršena njena pravica do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave. Prav tako je bila kršeno načelo varstva koristi in pravic stranke, saj upravni organ ni obvestil drugih organov za varstvo pravic oseb z odvzeto procesno in pravno sposobnostjo.

3. Tožnica meni, da je v temeljnem nasprotju s pravico do učinkovitega pravnega sredstva in učinkovitega sodnega varstva trditev, da lahko ničnost odločbe sodnega organa ugotavlja le isti sodni organ. Še posebej v situaciji, ko zaradi zastaranja obnova postopka ni več možna. Poudarja, da nikoli ni zahtevala, da upravni organ sklep okrajnega sodišča v 2. točki razglasi za ničen, in ni nasprotovala njegovi formalni pravnomočnosti. Nasprotovala je le njegovi izvršljivosti, saj je zahtevala, da se iz evidence volilne pravice izbriše napačno pravno dejstvo odvzema volilne pravice, ki ni moglo nastati. Glede na navedeno je upravni organ kršil načelo zakonitosti in prepoved diskriminacije zaradi invalidnosti.

4. Navaja še, da 43. člen Ustave nikjer ne določa zakonskega pridržka in ne zapoveduje ter ne predvideva omejevanja te pravice. Tudi mednarodno pravo človekovih pravic prepoveduje diskriminacijo zaradi invalidnosti pri uživanju te pravice. MKPI namreč izrecno zagotavlja osebam z invalidnostmi politične pravice in možnost, da jih uživajo enako kot drugi. Podrobneje pojasnjuje, zakaj je odvzem volilne pravice neutemeljen in se sklicuje na stališče odbora za nadzor MKPI in na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-346/02. Meni, da tudi novi Zakon o nepravdnem postopku ne omogoča odvzema poslovne sposobnosti ali podaljšanja roditeljske pravice in da odvzem volilne pravice po 15. 4. 2019 ni več mogoč.

5. V nadaljevanju se tožnica sklicuje na 20 (2) (b) člen Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU) ter na 39. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Pojasnjuje, da je prepoved diskriminacije na podlagi invalidnosti izraz splošnega načela enakega obravnavanja. Toženi stranki očita, da ni uporabila primarnega prava EU, ki bi nudilo pot za pravilno odločitev. Volilna pravica naj bi ji bila odvzeta diskriminatorno, zaradi česar je prišlo do kršitve 43. člena Ustave, 29. člena MKPI, 2. člena Prvega protokola k EKČP in primarnega prava EU. Sklep tega sodišča učinkuje kot neposredna diskriminacija zaradi invalidnosti. Predlaga, da se 10. člen Zakona o volitvah poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament (v nadaljevanju ZVPEP) razlaga tako, da se ne uporabi ureditev iz drugega odstavka 7. člena ZVDZ, ki omogoča diskriminatorno omejevanje volilne pravice osebam z invalidnostmi na volitvah v Državni zbor. Navaja še, da stvarna pristojnost civilnega sodišča za vračanje volilne pravice ni jasno predpisana in samoumevna. Meni, da se ni dolžna podvreči ponovnemu sodnemu ugotavljanju razlogov, ali obstaja pravna podlaga za odvzem volilne pravice. Trdi, da je ureditev drugega odstavka 7. člena ZVDZ ter 7. točke drugega odstavka 4. člena Zakona o evidenci volilne pravice (v nadaljevanju ZEVP-2) v neskladju z 14. in 43. členom Ustave ter določbami 5., 12. in 29. člena MKPI, 14. člena v zvezi s 3. členom 1. Protokola k EKČP ter s prepovedjo diskriminacije po 12. Protokolu k EKČP. Navedena ureditev naj bi nasprotovala tudi določenim členom Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah, 2. in 10. členu v zvezi z 20 (2) (b) člen PDEU ter 39. členu Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina). Tožnica predlaga, naj se ugotovi, da je bilo z zavrnitvijo vpisa v volilni imenik poseženo v njene človekove pravice in temeljne svoboščine, zahteva odpravo izpodbijane odločbe in njeno spremembo tako, da se v evidenci volilne pravice v zvezi z njo izbriše zaznamek o odvzemu volilne pravice. Prav tako zahteva prepoved nadaljevanja dejanja organa, pristojnega za evidenco volilne pravice, ki bi tožnico diskriminatorno obravnaval zaradi njene invalidnosti.

6. Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

8. Po presoji sodišča je tožena stranka pravilno ugotovila, da je tožnica v evidenco volilne pravice vpisana s pravimi podatki. Sodišče se zato sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa dodaja:

9. V obravnavani zadevi ni sporen vpis tožnice v evidenco volilne pravice,

sporno je, ali so v tej evidenci pravilno obdelani podatki o odvzemu tožničine volilne pravice (sedma točka drugega odstavka 4. člena ZEVP-2), kar je podlaga za sestavo volilnih imenikov (prvi odstavek 20. člena ZEVP-2). Zato je predhodno vprašanje za odločitev o tej zadevi obstoj ustrezne pravne podlage za navedeni odvzem volilne pravice.

10. Skladno s prvim odstavkom 7. člena ZVDZ ima pravico voliti in biti voljen za poslanca državljan RS, ki je na dan glasovanja dopolnil 18 let starosti. Ne glede na določbo prejšnjega odstavka pravice voliti in biti voljen nima državljan RS, ki je dopolnil 18 let starosti, pa mu je bila zaradi duševne bolezni, zaostalosti ali prizadetosti popolnoma odvzeta poslovna sposobnost ali podaljšana roditeljska pravica staršev ali drugih oseb čez njegovo polnoletnostjo ter ni sposoben razumeti pomena, namen in učinkov volitev. Merilo za odvzem volilne pravice je upoštevaje odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-346/02 torej jasno postavil zakonodajalec v drugem odstavku zgoraj citiranega 7. člena ZVDZ. Kriterij za omejitev je ugotovitev, da tisti, ki mu je bila odvzeta poslovna sposobnost ali podaljšana roditeljska pravica, resnično ni sposoben razumeti pomena in namen ter učinkov volitev. Torej je treba v vsakem konkretnem primeru presoditi nesposobnost osebe izvrševati volilno pravico.

11. Med strankama ni sporno, da je bila tožnici na podlagi pravnomočnega sklepa Okrajnega sodišča v A. št. N 38/2008 z dne 27. 6. 2008 v celoti odvzeta volilna pravica. To po presoji sodišča pomeni, da je bilo v času odločanja o upravnem sporu o predhodnem vprašanju, ali je tožnica sposobna izvrševati volilno pravico, že odločeno na matičnem (civilnem) področju in da upravno sodišče ne sme sàmo reševati tega vprašanja kot predhodnega, ampak mora ob smiselni razlagi 13. člena Zakona o pravdnem postopku

v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, za podlago svoje odločitve vzeti odločitev, ki jo je sprejelo Okrajno sodišče v A.. Gre namreč za načelo vezanosti, ki temelji na učinkih pravnomočnosti aktov, ki jih izdajajo pristojni organi vsak na svojem področju, kar velja po ZUS-1 brez izjeme.

Povedano drugače, organ, ki je odločal o tožničini zahtevi, je vezan na pravnomočne odločitve sodišč, kar neposredno izhaja tudi iz 158. člena Ustave.

Do kršitve navedene določbe (posredno pa tudi 2. člena Ustave, iz katerega je razvidno, da je Slovenija pravna država, kar med drugim pomeni, da je treba spoštovati pravnomočne odločitve organov) bi torej prišlo, če bi organ tožnici priznal volilno pravico kljub pravnomočni odločitvi okrajnega sodišča o njenem odvzemu.

12. Glede na navedeno vezanost tožene stranke na pravnomočne odločitve drugih organov, ne more biti utemeljen tožbeni ugovor v zvezi z ničnostjo 2. točke izreka navedenega sklepa Okrajnega sodišča. Zato ni utemeljen niti tožbeni ugovor, da ni ovir za izvrševanje tožničine aktivne volilne pravice; ta ovira je namreč ravno citirana pravnomočna odločitev. Neutemeljeno pa je tudi tožničino sklicevanje tožnice na neposredno uporabo prava EU, saj noben predpis EU ne nasprotuje spoštovanju pravnomočnih odločitev državnih organov. Pravne podlage za to, da v določenih primerih ni dopusten odvzem volilne pravice ne dajeta niti 20. člen PDEU niti 39. člen Listina Evropske unije o temeljnih pravicah v 39. členu. Drugi odstavek 7. člena ZVDZ v zvezi z ZVPEP torej ni neskladen s primarnimi pravom EU.

13. Ob upoštevanju navedenega ni utemeljeno niti tožničino sklicevanje, da ima volilno pravico že neposredno na podlagi 43. člena Ustave in primarnega prava EU. Pravno nepomembne pa so tudi obsežne tožbene navedbe o pomenu volilne pravice glede na določila različnih mednarodnih konvencij in stališč odbora, ki nadzira MKPI, saj je volilno pravico odvzelo Okrajno sodišče v A.. Iz navedenih razlogov (vezanost na pravnomočno odločitev Okrajnega sodišča) toženi stranki tudi ni mogoče očitati diskriminacije na podlagi invalidnosti, zaradi česar so neutemeljene tudi tožbene navedbe o ničnosti 2. točke izreka sklepa sodišča v zadevi N 38/2008.

14. Neupoštevne so tudi tožbene navedbe v zvezi z (ne)možnostjo vrnitve volilne pravice v nepravdnem postopku; v upravnem sporu se namreč presoja zgolj to, ali je tožena stranka upravičeno zavrnila tožničino zahtevo za vpis v volilni imenik (primerjaj s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1

). Zahtevo za vrnitev volilne pravice bi morala tožnica torej vložiti pred pristojnimi organi in v primeru zavrnitve uporabiti ustrezna pravna sredstva.

15. Glede na navedeno procesno dejansko stanje niso utemeljeni tožbeni ugovori v zvezi z vpisom tožnice v volilni imenik in s popravo evidence volilne pravice na način, da bi lahko glasovali vsi invalidi, tudi tisti z intelektualno invalidnostjo. Pri tem se sodišču po obrazloženem pri obravnavanju tožbe tudi ni postavilo vprašanje skladnosti uporabljenih določb ZVDZ in ZEVP-2 z Ustavo, saj odvzem volilne pravice sam po sebi še ni protiustaven. Zato ni ravnalo po njenem 156. členu, skladno s katerim mora sodišče, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, postopek prekiniti in začeti postopek pred ustavnim sodiščem. Sodišče še pojasnjuje, da bo o morebitni vrnitvi odvzete volilne pravice odločalo sodišče v nepravdnem postopku za prenehanje podaljšane roditeljske pravice.

16. Sodišče še pojasnjuje, da v obravnavani zadevi ni bila kršena tožničina pravica do izjave, ki izhaja iz 22. člena Ustave, čeprav naj ji ne bi bila dana možnost izreči se o pojasnilu Okrajnega sodišča v A. glede morebitne ničnosti sklepa o odvzemu volilne pravice.

Odločilen razlog za odločitev organa (ratio decidendi) je namreč ravno med strankama nesporna ugotovitev, da je bila tožnici na podlagi pravnomočnega sklepa Okrajnega sodišča v A. št. N 38/2008 z dne 27. 6. 2008 v celoti odvzeta volilna pravica. Zato je logično, da bi bila z morebitno vrnitvijo odvzete volilne pravice seznanjena,

ne glede na to, da ji organ v obravnavani zadevi (z navedenim dopisom z dne 31. 5. 2019) ni omogočil izreči se o tej okoliščini (torej glede pojasnila Okrajnega sodišča v A. v zvezi z zatrjevano ničnostjo sklepa). To pomeni, da je bila tožnici že po naravi stvari zagotovljena možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev o njeni pravici v konkretnem upravnem postopku.

17. Ker je iz zgoraj navedenih razlogov odločitev tožene stranke pravilna, je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

18. Sodišče ugotavlja, da tožeča stranka z isto tožbo zahteva odpravo akta, izdanega v skladu z 2. členom ZUS-1, in hkrati uveljavlja zahtevke, kot da gre za tožbo zaradi varstva ustavnih pravic po 4. členu ZUS-1, na katerega se v uvodu tožbe tudi sklicuje. Zahteva namreč, da se posebej ugotovi, da je bilo poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine in hkrati zahteva prepoved nadaljnjih dejanj organa, pristojnega za evidenco volilne pravice, ki bi tožnico diskriminatorno obravnaval zaradi njene invalidnosti. Tovrstni zahtevki (ugotovitev kršitve ustavne pravice in prepoved dejanja) se lahko uveljavljajo le, če so podani pogoji za tožbo po 4. členu ZUS-1. Teh pa v obravnavani zadevi ni, saj gre za upravni spor po 2. členu ZUS-1 (zoper upravno odločbo), kar pomeni, da je glede na določbo s 4. člena ZUS-1 zagotovljeno drugo sodno varstvo, ki ga je tožnica izkoristila. Ker sodišče tožbe ni obravnavalo po 4. členu ZUS-1, in ni ugotovilo drugačnega dejanskega stanja kot tožena stranka ter ni spremenilo upravnega akta, pritožba zoper to sodbo ni dovoljena.

19. O tem, ali so podani razlogi za to, da se taksa ne plača, bo sodišče odločilo s posebnim sklepom.

20. Glede na to, da gre v obravnavani zadevi za spor o zakonitosti aktov volilnih organov, je sodišče odločalo na seji (četrti odstavek 59. člena ZUS-1). Sicer pa v obravnavani zadevi ni sporen obstoj sklepa Okrajnega sodišča o odvzemu volilne pravice in posledična zavrnitev predloga za vpis v volilni imenik, sporna je le pravna presoja pravilnosti ravnanja tožene stranke. Zato je sodišče lahko odločilo na nejavni seji tudi na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

, ki določa, da sodišče lahko odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno.

Iz prvega odstavka četrtega člena ZEVP-2 je razvidno, da se v evidenco volilne pravice po uradni dolžnosti vpiše vsak volivec ali volivka.

Ta se glasi: "Kadar je odločba sodišča odvisna od predhodne rešitve vprašanja, ali obstaja kakšna pravica ali pravno razmerje (predhodno vprašanje), pa o njem še ni odločilo sodišče ali kakšen drug pristojen organ, lahko sodišče samo reši to vprašanje, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno."

Glej Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, strani 315 in 316, točka 3.

Ta se glasi: „Pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom."

Ta se glasi: „V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon.“

Iz izpodbijane odločbe (3. stran) je razvidno, da je organ pri sodišču preveril, ali je navedeni sklep ničen. S pojasnilom sodišča, da ni sklep ni ničen, tožnice pred izdajo izpodbijane odločbe ni seznanil, saj to ni razvidno iz dopisa organa z dne 31. 5. 2019 (priloga A3 spisa).

Če bi bilo pravno razmerje, urejeno z navedeno pravnomočno odločbo, odpravljeno, razveljavljeno ali spremenjeno (primerjaj s citiranim 158. členom Ustave), bi tožnica v tem postopku nastopala kot stranka, zastopana s strani zakonitih zastopnikov (ki jo glede na navedeni sklep Okrajnega sodišča v A. zastopata tudi v tem upravnem sporu), kar pomeni, da bi ji bilo to dejstvo znano.

Ta se glasi: „Sodišče lahko odloči brez glavne obravnave (sojenje na seji), če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno.“

Zakon o volitvah v državni zbor (1992) - ZVDZ  - člen 7, 7/1, 7/2

Zakon o evidenci volilne pravice (2013) - ZEVP-2  - člen 4, 4/2, 4/2-7, 20, 20/1

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 13

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 22, 43, 158

Listina evropske unije o temeljnih pravicah  - člen 39

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.