UPRS Sodba III U 218/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-27

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za delo - prepoved opravljanja delovnega procesa - odlog izvršbe - rok za odlog izvršbe

Tožena stranka je ocenila, da je predlog za odlog izvršbe izrečenega inšpekcijskega ukrepa utemeljen, in sicer za čas do vročitve drugostopenjske odločbe. Tožeča stranka neutemeljeno trdi, da tako opredeljen rok za odložitev izvršbe ni določljiv in zato ni zakonit. Čas, za katerega se odlaga izvršba ukrepa po določbi 22. člena ZID-1, namreč ni rok po določbah ZUP, zato ni razloga, da ne bi bil določen opisno.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat RS za delo, Območna enota Koper - Postojna - Sežana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je tožeči stranki z odločbo, št. 06100-572/2016-011003 z dne 16. 1. 2017, v 1. točki izreka prepovedal opravljanje delovnega procesa z v odločbi navedenimi delavci - samostojnimi podjetniki do odprave nepravilnosti, ki je storjena s tem, da jim kot delodajalec omogoča opravljanje dela na podlagi pogodb civilnega prava na način, da njihovo delo vsebuje vse elemente delovnega razmerja, v 2. točki izreka pa prepovedala opravljanje dela s tam navedenimi delavci, posredovanimi v delovni proces drugih njenih pogodbenih izvajalcev, saj ti ne izpolnjujejo pogojev za opravljanje dejavnosti za zagotavljanje dela delavcev, in to do odprave nepravilnosti, to je dokler ti izvajalci za opravljanje tovrstne dejavnosti ne bodo pridobili dovoljenja ministrstva, pristojnega za delo in dokler se s tem namenom ne bodo vpisali v register ali evidenco. Tožeča stranka je obenem določila, da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve.

2. Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, obenem pa predlagala odložitev njene izvršitve. Sklicevala se je na določbo 22. člena Zakona o inšpekciji dela (v nadaljevanju ZID-1) in navajala, da bi ji z izvršitvijo inšpekcijskega ukrepa nastala težko popravljiva škoda, da odložitev ne bi nasprotovala javni koristi in da tudi ni nevarnosti, da bi zaradi odložitve nastala nepopravljiva škoda. Tožeči stranki pa bi s takojšnjo izvršitvijo ukrepa taka škoda nastala, saj velik del dohodkov pridobiva iz naslova sklenjene pogodbe o sodelovanju z družbo A.. Ta bi tožeči stranki odpovedala poslovno sodelovanje, kar pa ne bi pomenilo le izpad večjega dela prihodka, pač pa tudi grožnjo, da tožeča stranka zaposlenim delavcem ne bi mogla zagotoviti sredstev za izplačilo plač, niti ne bi mogla izvajati postopka redne odpovedi delovnih razmerij iz poslovnih razlogov, še manj zagotoviti sredstva za odpravnine. Odložitev je torej tudi v korist države, saj bi sicer brezposelni delavci bremenili proračun. Ogroženo bi bilo tudi poslovanje tožeče stranke in bi ji bile s tem povzročene likvidnostne težave. Predlagala je, naj se izvršitev odločbe odloži za leto in pol, kar je razumno obdobje, v katerem bi tožeča stranka lahko prestrukturirala svoje podjetje.

3. Prvostopenjski organ je o predlogu tožeče stranke za odložitev izvršitve odločbe odločil z odločbo, št. 06100-572/16-011003 z dne 15. 2. 2017 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), pri tem pa izhajal iz določbe prvega odstavka 22. člena ZID-1. Predlogu je ugodil tako, da je rok za izvršitev odločbe podaljšal do dneva, ko mu bo vročena odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopenjski organ), s katero bo odločeno o pritožbi zoper odločbo, katere odložitev izvršitve predlaga tožeča stranka. V obrazložitvi izpodbijane odločbe povzema vsebino inšpekcijske odločbe in navedbe tožeče stranke v predlogu za odlog izvršitve ukrepa. Glede na te navedbe ocenjuje, da je zato, da bi se preprečila morebitna večja škoda tako na strani tožeče stranke kot tudi samostojnih podjetnikov ter pri njej zaposlenih delavcev, primerno dopustiti odložitev izvršitve ukrepa ter s tem tožeči stranki omogočiti, da nepravilnosti sanira v razumnem roku. Tak razumen in zadosten rok je čas do vročitve odločbe drugostopenjskega organa. Tožeča stranka namreč ni utemeljila, zakaj za odpravo nepravilnosti potrebuje kar leto in pol in zato takemu njenemu predlogu ni mogoče ugoditi. Odložitev izvršitve ukrepa pri tem ne pomeni, da lahko delodajalec nemoteno nadaljuje z ugotovljenim nepravilnim ravnanjem vse do poteka časa za izvršitev, pač pa gre za čas, v katerem mora delodajalec poskrbeti za sanacijo ugotovljenih nepravilnosti.

4. Odločitvi prvostopenjskega organa je po pritožbi tožeče stranke pritrdil drugostopenjski organ, ki je pritožbo zavrnil. Navaja, da tožeča stranka svoje trditve, da naj bi A. v primeru izvršitve izpodbijane odločbe odpovedala poslovno sodelovanja, ni utemeljila, oziroma ni pojasnila zakaj tako sodelovanje v bodoče ne bi bilo mogoče. Trditev tožeče stranke, da bi zaposlitev velikega števila delavcev zanjo pomenila velik strošek, drugostopenjski organ zavrača z ugotovitvijo, da nezakonitega ravnanja sklepanja civilnih pogodb ob prisotnosti elementov delovnega razmerja ni mogoče opravičiti z argumentom znižanja stroškov poslovanja. Prav tako ni mogoče slediti tožeči stranki, ki navaja, da si bo prizadevala poiskati nove poslovne partnerje, saj odprava nezakonitega dejanskega stanja ne more vplivati na iskanje novih poslovnih partnerjev in dodatnih virov prihodkov. Zavrača tudi navedbo tožeče stranke, da ne more predvidevati, kdaj bo odločeno o njeni pritožbi, saj je njena dolžnost, da kot zavezanec ves čas deluje s ciljem saniranja ugotovljenega dejanskega stanja. Čas odložitve izvršitve ukrepa je razumen, kar je pojasnil že prvostopenjski organ.

5. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja ter jo s tožbo izpodbija iz razloga napačne uporabe materialnega prava in napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka. Meni namreč, da je rok, ki ga je postavila tožena stranka, zaradi svoje nedoločnosti nezakonit.

6. Tožeča stranka se je s pogodbo zavezala A. nuditi luško - transportne storitve, katerih obseg ni vnaprej znan. Če bi tožeča stranka prenehala sodelovati s svojimi poslovnimi partnerji, teh je 40, bi to pomenilo, da svojih pogodbenih obveznosti do A. ne bi mogla izpolnjevati in bi to pripeljalo do odpovedi pogodbe v skladu z določbami Obligacijskega zakonika (OZ). Posledice take odpovedi bi bile insolventno stanje tožeče stranke, saj ima celoten prihodek prav iz naslova pogodbe z A.. Neizplačilo plač bi obenem pomenilo tudi ogrožanje preživljanja zaposlenih in njihovih družinskih članov.

7. Tožeča stranka je organizirana kot družba z omejeno odgovornostjo, njen cilj pa je ustvarjanje dobička, kar tudi ni sporno in je v skladu z določbami Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1). Prav tako ni sporno, da želi tožeča stranka minimizirati stroške plač in zato tudi sklepanje pogodb o poslovnem sodelovanju namesto pogodb o zaposlitvi ne more biti sporno, saj je to dopuščeno z veljavno zakonodajo. Sporno bi bilo le, kolikor ne bi izpolnjevala dogovorjenih obveznosti. Tožeča stranka je v upravnem postopku večkrat pojasnila, da obseg sodelovanja z A. ni vnaprej znan in da je to tudi razlog, da ne more zaposliti večjega števila delavcev. Pri njej je zaposlenih 20 delavcev, v teku postopka pa je prav zaradi odprave kršitev zaposlila še nekaj kadra in o tem predložila dokazila. Očitki tožene stranke, da mora zavezanec ves čas delovati s ciljem odprave nepravilnosti, torej niso utemeljeni. V nedoločnem času pa tožeča stranka ne more zaposliti takega števila delavcev, kot ga zahteva tožena stranka, saj bi to povzročilo več škode kot koristi. Prihodki družbe so namreč odvisni od naročil A. in kolikor teh ne bi bilo, kot se občasno dogaja, tožeča stranka ne bi mogla izpolniti obveznosti do zaposlenih. Zato trdi, da bi moral biti rok za izpolnitev obveznosti določno znan, saj bi to tožeči stranki omogočilo reorganizacijo poslovanja družbe. Z odložitvijo izvršitve tudi ni nevarnosti, da bi nastala nepopravljiva škoda. Tožeča stranka je prepričana, da tožena stranka ni pravilno in popolno ugotovila dejanskega stanja, zaradi česar je tudi prišlo do napačne uporabe materialnega prava.

8. Tožena stranka, ki je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo po vsebini ni odgovorila.

10. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil vse razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do pritožbenih navedb tožeče stranke. Sodišče ugotavlja, da je za odločitev pomembno dejansko stanje tožena stranka v celoti raziskala, svojo odločitev oprla na relevantne materialne predpise, vse to pa ustrezno utemeljila in zato zavrača očitek tožeče stranke o zmotni uporabi materialnega prava in o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani in drugostopenjski odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami tožeče stranke pa še dodaja:

11. Prvostopenjski organ je tožeči stranki z odločbo, št. 06100-572/2016-011003 z dne 16. 1. 2017, prepovedal opravljanje delovnega procesa z v odločbi navedenimi samostojnimi podjetniki in pri njej zaposlenimi delavci, in sicer s prvimi do odprave nepravilnosti, ki jo je storila s tem, da jim je kot delodajalec omogočila delo na podlagi pogodb civilnega prava, četudi je njihovo delo vsebovalo vse elemente delovnega razmerja; z drugimi, za katere je ugotovila, da so posredovani v delovni proces preko njenih drugih izvajalcev, pa dokler ne bodo ti pridobili dovoljenja ministrstva, prisojnega za delo, za opravljanje take dejavnosti. Prvostopenjski organ je obenem določil, da pritožba ne zadrži izvršitve.

12. Tožeča stranka je zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo, obenem pa predlagala odložitev izvršitve izrečenega ukrepa, o čemer je tožena stranka odločila z izpodbijano odločbo. Predmet obravnave je torej le odločitev o odložitvi izvršitve inšpekcijskega ukrepa in ne odločanje o tem ali je izrečeni ukrep po vsebini zakonit in utemeljen. Iz tega razloga se zato sodišče ni opredeljevalo do tožbenih navedb, ki se nanašajo na vsebino izrečenega ukrepa (sedmi in osmi odstavek II. točke tožbe), pač pa se omejilo le presojo izpodbijanega akta, s katerim je bila tožeči stranki odobrena odložitev izvršitve inšpekcijskega ukrepa do vročitve drugostopenjske odločbe, s katero bo odločeno o njeni pritožbi zoper izrečeni inšpekcijski ukrep.

13. Prvi odstavek 22. člen ZID-1 določa, da lahko zavezanec od inšpektorja zahteva odložitev izvršitve odločbe, če verjetno izkaže, da bi mu z izvršitvijo nastala težko popravljiva škoda, odložitev pa ne nasprotuje javni koristi in tudi ni nevarnosti, da bi zaradi odložitve izvršitve nastala nepopravljiva škoda. Zahtevi se priložijo ustrezna dokazila. Po predlogu tožeče stranke je tožena stranka na podlagi te zakonske določbe izvršitev inšpekcijskega ukrepa, ki bi ga sicer tožeča stranka morala izvršiti takoj, odložila za čas, dokler drugostopenjska odločba ne bo vročena tožeči stranki, razloge za tako odločitev pa tako v izpodbijani kot drugostopenjski odločbi pojasnila in se tej utemeljitvi sodišče pridružuje. Sodišče se strinja s toženo stranko, da tožeča stranka, razen da zatrjuje, da bo zaradi izrečenega ukrepa utrpela škodo ter da obstaja verjetnost, da bo A. od pogodbe odstopila, ni predložila nobenega dokazila, da je temu tudi res tako, navsezadnje tudi ni pojasnila niti kakšno reorganizacijo dejavnosti ima v mislih niti koliko časa za izvedbo teh sprememb potrebuje. Odlog izvršitve inšpekcijskega ukrepa po 22. členu ZID-1 je ukrep, s katerim tožena stranka dovoli odlog izvršbe, vendar pa le, če so izpolnjeni pogoji iz te zakonske določbe. Iz dikcije te določbe je razvidno, da je breme dokazovanja, da bo inšpekcijskemu zavezancu z izvršitvijo nastala težko popravljiva škoda, da odložitev ne nasprotuje javni koristi in da tudi ni nevarnosti, da bi zaradi odložitve izvršitve nastala nepopravljiva škoda, na zavezancu, ki mora tudi predložiti ustrezna dokazila. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka izključno na podlagi presoje spisovne dokumentacije ocenila, da je predlog za odlog izvršitve utemeljen, in sicer za čas do vročitve drugostopenjske odločbe, medtem ko tožeča stranka ni predložila nobenega dokaza, ki bi dokazoval, da bi bila odložitev izvršitve utemeljena za čas leta in pol, pač pa je taka zahteva ostala le na ravni zatrjevanja. Tožeča stranka sicer trdi, da tako opredeljen rok za odložitev izvršitve ukrepa ni določljiv in da zato ni zakonit, vendar pa sodišče s tem ne soglaša. Čas za katerega se odlaga izvršitev ukrepa po določbi 22. člena ZID-1, namreč ni rok po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in zato ni razloga, da ne bi bil določen opisno, v konkretnem primeru s trenutkom vročitve odločbe drugostopenjskega organa. Taka odločitev je navsezadnje tudi razumljiva. Kolikor stranka v pritožbenem postopku uspe in se odločitev prvostopenjskega organa odpravi, to pomeni, da je s tem odpravljen tudi izrečeni ukrep; kolikor pa je njena pritožba zavrnjena, pa postane odločitev prvostopenjskega organa z vročitvijo odločbe drugostopenjskega organa dokončna in je zato odločanje o odložitvi izvršitve ukrepa predmet nadaljnjih (morebitnih upravno izvršilnih ali sodnih) postopkov.

14. Skladno z vsem navedenim je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. O zadevi je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi pa niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

15. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o inšpekciji dela (2014) - ZID-1  - člen 22

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.