UPRS Sodba I U 840/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-01-14

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Irena Polak Remškar

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - sofinanciranje programov športa - sofinanciranje letnega programa športa v občini - skladnost splošnega akta z zakonom

Nosilec športne panoge ni novo merilo, saj se nosilca prednostne športne panoge izbira (ugotavlja) na podlagi meril, ki jih določa 38. člen Pravilnika o sofinanciranju programov športa v Mestni občini Kranj, ta merila pa po vsebini izhajajo iz meril, ki jih predvideva določba 16. člena ZŠpo-1. Dejstvo, da se izbranega nosilca športne panoge oz. njegov zbir točk ponderira, po mnenju sodišča ne pomeni določitev merila izven nabora naštetih v 16. členu ZŠpo-1.

Določitev nosilca prednostne športne panoge pomeni določitev podrobnejših pogojev in meril za izbiro, s katerimi je toženka izrazila svoj lokalni interes, za kar ima v določbi tretjega odstavka 16. člena ZŠpo-1 zakonsko pooblastilo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je v zadevi Javnega razpisa za sofinanciranje izvajalcev letnega programa športa v Mestni občini A. v letu 2018 (v nadaljevanju Javni razpis) z izpodbijano odločbo vlogi tožnika delno ugodil in za prijavljene programa športa, navedene v II. točki izreka, odobril sredstva v skupnem znesku 7.609,32 EUR po Letnem programu športa (LPŠ) in 896,66 EUR za uporabo objektov B., v preostalem delu (III. točka izreka) pa je vlogo tožnika za program športa: 2.1. Občinske panožne športne šole, zavrnil. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik podal vlogo na Javni razpis, ki jo je strokovna komisija pregledala in ovrednotila v skladu s Pravilnikom o sofinanciranju programov športa v Mestni občini Kranj (Pravilnik). Tožnik je zaprosil za 20 programov športa, ki so posamezno ocenjeni, naveden je tudi način njihove ocenitve z merili, po katerih so se ocenili, doseženo število točk in način izračuna dodeljenega zneska sredstev. V zvezi s programom 2.1. Občinske panožne športne šole, katerega sofinanciranje je zavrnjeno, pa je navedel, da je v skladu s 55. členom Pravilnika število izbranih in sofinanciranih programov panožnih občinskih športnih šol oziroma športno izobraževalnega kadra lahko omejeno tudi z obsegom sredstev, določenih v Letnem programu športa. V Letnem programu športa za leto 2018 za sofinanciranje tega programa ni na voljo zadostna višina sredstev za sofinanciranje dodatnega trenerja.

2. Župan Mestne občine A. pritožbo tožnika zavrnil. Zavrača ugovore, ki se nanašajo na nezakonitost Pravilnika, ker vakacijski rok, določen v 98. členu Zakona o športu (ZŠpo-1), v času odločanja še ni potekel, izteče se šele 24. 6. 2018. Zavrača tudi ugovore o nezakonitosti oziroma neustavnosti Pravilnika. Poudarja, da se glede na razpoložljiva sredstva proračuna Mestne občine A. za ta namen in glede na zaveze iz Letnega programa športa v Mestni občini A. v A. podpira večino športnih panog, Pravilnik pa postavlja kriterije, po katerih se sredstva delijo in so enaka za vse vlagatelje.

3. Tožnik v tožbi navaja, da se je dodelitev sredstev izvajala na podlagi Pravilnika, ki je temeljil na Zakonu o športu (ZSpo), vendar je začel veljati 24. 6. 2017 ZŠpo-1, ki je v 1. točki 99. člena določil, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati ZSpo. Toženka bi zato morala odločati po tej zakonski podlagi. Opozarja, da Pravilnik kot podzakonski akt ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage. Ta zahteva izhaja iz tretjega odstavka 153. člena Ustave RS in drugega odstavka 120. člena Ustave. Poleg tega bi morala toženka upoštevati, da Pravilnik temelji tudi na podlagi Resolucije o nacionalnem programu športa v Republiki Sloveniji za obdobje 2014-2023, Izvedbenem načrtu nacionalnega programa športa v Republiki Sloveniji in 18. členu Statuta Mestne občine Kranj. Pravilnik je nezakonit in protiustaven. Predvideva financiranje dejavnosti, vendar pa pri postavljanju meril s ponderiranjem točk favorizira (druga) društva in dodeli sredstva za društva in ne dejavnosti. Poleg tega v Pravilniku ni nobenih konkretnih meril in postopkov o izboru prvega nosilca. Tožnik v takem postopku in pri izboru nima možnosti sodelovanja, niti nima možnosti pravnega sredstva. Tožnik je 9. 4. 2018 pridobil dodatna pojasnila Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 092-9/2018/142, na vprašanja, ki jih je izpostavil v pritožbi. Ministrstvo poudarja, da je namen meril po 16. členu ZŠpo-1 zagotavljanje večje transparentnosti razdeljevanja javnih sredstev in zagotavljanje enakih pogojev za vse prijavitelje. Ministrstvo šteje to normo za kogentno. Občinski sveti imajo možnost in dolžnost, da ovrednotijo posamezna merila, ki jih določa zakon, nimajo pa zakonske podlage za določanje dodatnih ali drugih meril. Glede prednosti posameznih izvajalcev je edina izjema določena v 71. členu ZŠpo-1. Vse te podlage so pomembne pri vprašanju ustavnosti in zakonitosti Pravilnika. Odločitev o delni zavrnitvi financiranja je posledica neustreznih meril, ki v neenak položaj postavljajo tožnika, teh pooblastil pa toženka po ZŠpo-1 nima. Toženka bi morala neposredno uporabiti ZŠpo-1, saj Pravilnik krši določbe zakona, posebej 16., 17. in 71. člen ZŠpo-1, ki so neposredno kršeni z 38. in 76. členom Pravilnika. Izpodbijana odločba temelji na Pravilniku, ki v nasprotju z ZŠpo-1 širi seznam meril in v 38. členu dodaja kot merilo nosilca športne panoge, ki se mu program ovrednoti skoraj štirikrat bolje kot ostalim izvajalcem enakih programov, zbrane točke drugega nosilca pa le še z 1,4. Pravilnik zato arbitrarno razširja seznam meril, ki so v ZŠpo-1 eksplicitno našteta. Tožnik je prikrajšan zaradi vnašanja nezakonitega merila prednostnega kluba, ker povzroča razlikovanje med enakimi izvajalci. Na podlagi navedenega toženka zato enake programe obravnava neenako, kar pomeni kršenje ustavne pravice do enakosti pred zakonom. Izvedbeni načrt določa, da se kakovostnega športa ne sme sofinancirati iz javnih sredstev, ampak se tem kategorijam zagotavlja objekt za delovanje. Pravilnik zato nezakonito bistveni del sredstev namenja prav kakovostnemu športu oziroma otrokom in mladini, usmerjeni v kakovostni in vrhunski šport. Pri tem ta segment športa točkuje mnogo bolje, zbrane točke pa pomnoži še z dodatnim faktorjem in tako klubom, ki so nosilci prednostne športne panoge, izbori neprimerljivo boljše izhodišče za dodelitev javnih sredstev. Toženka neenako razdeljuje sredstva in favorizira ena športna društva pred drugimi, čeprav izvajajo enak program, kar sicer zahteva sam financer pri prijavi na javni razpis. Tako omejevanje ni v javnem interesu, financiranje pa ni transparentno in za vse pod enakimi pogoji, kot je namen in smisel ZŠpo-1, konkretno 16. člena. Glede na to, da so programi med društvi pravzaprav enaki, ni mogoče ugotoviti, da je takšno razlikovanje legitimno. Programi posameznih izvajalcev so torej enaki, zato bi jih na podlagi Ustave morali obravnavati enakopravno. Ker pa 38. člen Pravilnika nezakonito in protiustavno predpisuje ponderiranje, temu ni tako. Pravilnik arbitrarno ureja položaj izvajalcev enakih programov tako, da neutemeljeno favorizira enega izvajalca in povzroča pravno neenakost med izvajalci športnih programov. Ni jasno, kakšen legitimni namen naj bi Pravilnik s tako nezakonito določbo zasledoval. Tudi določanje ponderjev je arbitrarno in ni objektivno preverljivo ali utemeljeno. Pri tem Pravilnik v prvem odstavku 38. člena vzpostavlja sistem prednostnih športnih panog, ki ga z osmim odstavkom 38. člena negira, saj za drugi nivo določa boljše izhodišče kot za nenosilce v prvem nivoju. Pravilnik je tudi v nasprotju z Izvedbenim načrtom, ki določa, da mora biti višina prejetih sredstev v večji meri odvisna od razširjenosti športne panoge. Tožnik je izvajalec stadionske atletike, ki je najštevilčnejši šport v Sloveniji in svetu. Sporno je tudi zagotavljanje uporabe občinskih objektov, ki jih upravlja B. (B.). Doslej je toženka nakazala B. finančna sredstva za vzdrževanje občinskih objektov, izvajalcem pa odobrila primerno število ur uporabe. Sedaj pa je dogovorjeno, da se vsakemu posameznemu izvajalcu dodeli višina finančnih sredstev, s katerimi mora ta plačati uporabo objekta. B. je po lastni presoji sestavil cenik uporabe občinskih objektov, na podlagi katerega izstavlja račune. Tožnik mora za uspešno prijavo vseh svojih članov prijaviti programe v skupnem seštevku 3430 ur uporabe športnih objektov. Toženka pa mu je namenila 886,66 EUR za uporabo atletskega stadiona, kar predstavlja manj kot 5 % stroškov uporabe. Z vidika pravice do enakega obravnavanja je pomemben tudi postopek o dodeljenih sredstvih za uporabo objektov izvajalcem enakih programov. Enako kot pri dodeljevanju sredstev za izvedbo programa se tu uporablja KF, ki ponovno različno obravnava enake subjekte oziroma močnejše obravnava boljše, kar je v nasprotju z ZŠpo-1, ki v 71. členu razlikuje samo športna društva od drugih izvajalcev. Tudi v tem primeru je izpodbijana odločba v delu, ki se nanaša na dodelitev sredstev pri zagotavljanju uporabe objektov, arbitrarna, v nasprotju z ZŠpo-1 in Ustavo, saj dodaja merilo nosilca športne panoge in s tem krši 17. in 71. člen ZŠpo-1. S tem pa je tudi zmotno uporabljen materialni predpis. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da vakacijski rok za sprejetje novega podzakonskega predpisa ob odločanju še ni potekel. Pravilnik ni nezakonit, kar je razvidno iz Zapisnika o izrednem inšpekcijskem nadzoru št. 801202-003-2017/3 z dne 24. 11. 2017. Neutemeljene so navedbe tožnika, da je prikrajšan zaradi vnašanja nezakonitega merila prednostnega kluba. Toženka ne favorizira enega športnega društva pred drugimi. Tožnik se sklicuje na Nacionalni program športa in Izvedbeni načrt nacionalnega programa športa, vendar sta oba dokumenta le priporočilo in usmeritve za Letni program športa na lokalni ravni ter nista zavezujoča. Toženka sama izrazi javni interes z določbami, v katerih opredeli, kaj je predmet sofinanciranja in kaj ne ter v kolikšni meri. V pristojnosti toženke je, da določi kriterije in merila, po katerih bo sofinancirala programe športa. Javni interes na ravni lokalne skupnosti je lahko drugačen kot na državni ravni. Tožnik nekonkretizirano in izjemno pavšalno nasprotuje merilom, ki jih vsebuje Pravilnik. Glede ostalih navedb in dokaznih predlogov se sklicuje na tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Predlaga zavrnitev tožbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

6. Ni sporno v zadevi, da je toženka pri obravnavi tožnikove vloge na Javni razpis uporabila Pravilnik, ki ga je sprejela na podlagi ZSpo, ki je prenehal veljati 24. 6. 2017, ko je stopil v veljavo ZŠpo-1 (99. člen). Ni sporno tudi, da je v 98. členu ZŠpo-1 določen vakacijski rok za sprejem podzakonskih predpisov ter da ta ob odločanju o tožnikovi vlogi še ni potekel.

7. Tožnik zatrjuje, da v postopku odločanja uporabljeni Pravilnik vsebuje določbe, ki so v nasprotju z določbami ZŠpo-1, torej je nezakonit in ga toženka ne bi smela uporabiti ter bi morala odločati neposredno na podlagi ZŠpo-1. Sodišče ugotavlja, da je sporni Pravilnik glede na vsebino podzakonski predpis, ki ga mora toženka sprejeti tudi na podlagi tretjega odstavka 16. člena ZŠpo-1. V obravnavani zadevi je treba odgovoriti na vprašanje, glede na ugovor, ali imata 38. in 76. člen Pravilnika podlago v ZŠpo-1, v nasprotnem primeru je treba ugotoviti njegovo nezakonitost. Pravilnik namreč kot podzakonski predpis ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov. Ta zahteva izhaja iz tretjega odstavka 153. člena Ustave, ki določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakonom, in drugega odstavka 120. člena Ustave, načela vezanosti upravnih organov na Ustavo in zakon. Pravilnik torej ne sme na novo določati pravic in obveznosti, ker je to pridržano le Ustavi in zakonu. Na podlagi drugega odstavka 3. člena Ustave, ki vsebuje načelo delitve oblasti, je izključena možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, zato izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni že v zakonu podlage.

8. Predmet presoje je podzakonska ureditev, ki določa merila, na podlagi katerih je toženka ovrednotila vloge, prispele na Javni razpis in na podlagi vrednotenja dodelila sredstva. Zato se je sodišče najprej opredelilo do zahtev, ki v zvezi z merili za vrednotenje izhajajo iz ZŠpo-1. Na podlagi 13. člena ZŠpo-1 občinski svet za izvajanje nacionalnega programa na lokalni ravni z letnim programom športa določi programe in področja športa, ki se sofinancirajo v posameznem koledarskem letu, obseg javnih sredstev, ki se ga zagotavlja v proračunu lokalne skupnosti, pri čemer upošteva strukturo in prednostne naloge, opredeljene v nacionalnem programu. Prvi odstavek 6. člena ZŠpo-1 določa vrste športnih programov, drugi odstavek pa, kdo so izvajalci športnih programov po tem zakonu. V 15. členu so določeni programi in področja ter izvajalci letnega programa športa. Člen 16 ZŠpo-1 pa določa z določitvijo meril v prvem odstavku način izbire programov in področij letnega programa športa. Sodišče soglaša s tožnikom, da gre v 16. členu za zaprt katalog določenih meril.

9. Tožnik ugovarja, da je v 38. členu Pravilnika dodano merilo nosilca športne panoge, ki se mu program ovrednoti skoraj 4x bolje kot ostalim izvajalcem enakih programov, zato Pravilnik arbitrarno razširja seznam meril, ki so v ZŠpo-1 eksplicitno našteti. Sodišče ugovoru tožnika, da nosilec športne panoge iz 38. člena Pravilnika pomeni določitev novega merila, izven naštetih meril v 16. členu ZŠpo-1, ne more slediti. Člen 38 Pravilnika navaja nosilce prednostne športne panoge na lokalnem nivoju. Športne panoge razvršča v tri nivoje (1. nivo: atletika - stadionska, hokej na ledu, kolesarstvo - cestno, košarka, nogomet, odbojka, plavanje, smučanje - smučarski skoki, smučanje - teki na smučeh, tenis in vaterpolo; 2. nivo: baseballl, boks, judo, karate, keglanje, planinstvo - športno plezanje, rokomet, smučanje - alpsko, smučanje - nordijska kombinacija in softball; 3. nivo: druge športne panoge, navedene v preglednicah v Pravilniku). Nadalje so v istem členu opredeljeni kriteriji in merila, kako lahko posamezno društvo postane nosilec prednostne športne panoge, in sicer: - nivoji tekmovanj kolektivnih športnih panog v vseh starostnih kategorijah športne vzgoje otrok in mladine, usmerjenih v kakovosten in vrhunski šport, kakovostnega in vrhunskega športa, in sicer v uradnih tekmovalnih sistemih nacionalne panožne športne zveze do naslova državnega prvaka v tekoči sezoni; - en najboljši rezultat na tekmovanjih v individualnih športnih panogah enega športnika v vsaki posamezni športni kategoriji športne vzgoje otrok in mladine, usmerjenih v kakovostni in vrhunski šport, kakovostnega in vrhunskega športa na zadnjem državnem prvenstvu; - skupno število kategoriziranih športnikov na dan objave javnega razpisa; - skupno število športnikov v športnih programih športne vzgoje otrok in mladine, usmerjenih v kakovostni in vrhunski šport, kakovostnega in vrhunskega športa, ki so z javnim razpisom tudi sofinancirani. Izvajalce se izbere na podlagi višjega seštevka zbranih točk, s tem da se najprej pri skupnem seštevku točk upošteva nivo tekmovanja in rezultati tekmovanja starejših vadbenih skupin. Priložena je tudi preglednica št. 2, kjer so opredeljene točke za navedena merila.

10. Glede na navedene kriterije in merila lahko po 38. členu Pravilnika vsako društvo postane prednostni nosilec, kolikor v skladu s kriteriji in merili doseže najvišjo vrednost točk. Sodišče torej meni, da nosilec športne panoge ni novo merilo, saj se nosilca prednostne športne panoge izbira (ugotavlja) na podlagi meril, ki jih določa 38. člen Pravilnika, ta merila pa po vsebini izhajajo iz meril, ki jih predvideva določba 16. člena ZŠpo-1 (npr. točk b, c, č, d, 1. točke prvega odstavka 16. člena ZŠpo-1). Dejstvo, da se izbranega nosilca športne panoge oz. njegov zbir točk ponderira, po mnenju sodišča ne pomeni določitev merila izven nabora naštetih v 16. členu ZŠpo-1. Toženka torej z določitvijo prednostnega nosilca v podzakonskem aktu, sprejetem na podlagi ZSpo, ni na novo določila merila izven taksativno določenih v 16. členu ZŠpo-1.

11. Toženka je na podlagi tretjega odstavka 16. člena ZŠpo-1 pooblaščena, da podrobneje določi izvajalce posameznih programov in področje letnega programa športa, podrobnejše pogoje in merila za izbiro in sofinanciranje izvajanja letnega programa športa na lokalni ravni, način določitve višine sofinanciranja, postopek izbire in sofinanciranja izvajanja letnega programa športa, način sklepanja in vsebino pogodb o sofinanciranju ter način izvajanja nadzora nad pogodbami o sofinanciranju. Določitev nosilca prednostne športne panoge pomeni določitev podrobnejših pogojev in meril za izbiro, s katerimi je toženka izrazila svoj lokalni interes, za kar ima v določbi tretjega odstavka 16. člena ZŠpo-1 zakonsko pooblastilo.

12. Sodišče glede na navedeno zavrača tožbene ugovore, ki se nanašajo na kršitev 153. in 120. člena Ustave ter kršitev ustavne pravice do enakosti pred zakonom, saj, kot je pojasnjeno, Pravilnik predvideva razlikovanje med sodelujočimi na Javnem razpisu na podlagi določenih meril. Da pa je bil tožnik v postopku točkovanja po 38. členu Pravilnika nepravilno ovrednoten, ne navaja. Tudi ne, da je bil v postopku izbire enako točkovan kot izbrani nosilec in zbir njegovih točk neupravičeno ni bil ponderiran, kot določa Pravilnik.

13. Tožnik nadalje ugovarja, da Izvedbeni načrt jasno določa, da se kakovostnega športa ne sme sofinancirati iz javnih sredstev ter da Pravilnik zato nezakonito bistveni del sredstev namenja prav kakovostnemu športu oziroma otrokom in mladini, usmerjeni v kakovostni in vrhunski šport. Kot izhaja iz 13. člena ZŠpo-1, je občina samostojna pri pripravi podzakonskega predpisa po tretjem odstavku 16. člena in na nacionalni program športa in izvedbeni načrt nacionalnega programa športa ni zavezujoče vezana. V pristojnosti toženke je, da sama določi podrobnejše pogoje in merila za izbiro, način določitve višine sofinanciranja, postopek izbire. Iz 15. člena ZŠpo-1 pa je razvidno, da so programi in področja, za izvajanje katerih se z letnim programom športa določa obseg javnih sredstev za sofinanciranje, lahko tudi športni programi iz prvega odstavka 6. člena tega zakona (glej 4., 5., in 6. točko prvega odstavka 6. člena ZŠpo-1), torej tudi športni programi, usmerjeni v kakovostni in vrhunski šport.

14. Tožnik nadalje ugovarja, da Pravilnik z 38. in 76. členom krši določbo 71. člena ZŠpo-1, ki določa prednosti pri uporabi na javnih športnih objektih in površinah za šport v naravi. Določba 76. člena Pravilnika pa obravnava prednosti souporabe javnih športnih objektov in površin in določa prednostni vrstni red športnih programov oziroma uporabnikov pri pripravi urnikov uporabe javnih športnih objektov in površin, ki pa v obravnavanem postopku določitve sredstev, ko se je odločalo o dodeljenem znesku sofinanciranja za uporabo objektov B., ni bila uporabljena. Sodišče ne najde niti posredne zveze s pripravo urnikov uporabe javnih športnih objektov in površin oziroma vrstnim redom prednostne souporabe javnih športnih objektov in površin za izvajanje letnega programa športa z določenim zneskom, ki je tožniku priznan za plačilo uporabe športnih objektov. Da je toženka z uporabo 76. člena Pravilnika kršila 71. člen ZŠpo-1, torej ni izkazano.

15. Kako naj bi Pravilnik kršil 17. člen ZŠpo-1 z določbama 38. in 76. člena, tožnik podrobno ne obrazlaga, zato se sodišče do njegovih razlogov ne more opredeliti. Z izpodbijano odločbo je bila v III. točki izreka zavrnjena tožnikova vloga za program športa "2.1. Občinske panožne športne šole", vendar tožnik tudi zoper zavrnitev v tej točki izreka, ki je utemeljena na 55. členu Pravilnika, ugovorov ne navaja, zato sodišče pravilnosti in zakonitosti zavrnitve v tem delu ni preizkušalo.

16. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Tožnik v tožbi ni navajal dejanskih okoliščin, ki bi bile med strankami sporne, zato sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 glavne obravnave ni opravilo. Predlagani dokazi so bili presojeni v okviru presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe. V izvedbo predlagana dodatna pojasnila Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport z dne 9. 4. 2018 pa so, ob obravnavi vprašanja pravilne uporabe materialnega prava, neprimeren dokaz. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o športu (2017) - ZŠpo-1  - člen 13, 16, 16/3, 71, 98

Pravilnik o sofinanciranju programov športa v Mestni občini Kranj (2015) - člen 38, 76

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.