UPRS Sodba I U 1540/2018-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-07-03

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

otrok s posebnimi potrebami - usmerjanje v programe vzgoje in izobraževanja - vezanost organa na zahtevek stranke - meje tožbenega predloga - načelo kontradiktornosti - pravica do izjave - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Ker se je postopek začel na zahtevo tožeče stranke, sodišče ugotavlja, da je drugostopenjski organ prekoračil meje postavljenega zahtevka s tem, ko je določil, da se otroka vključi v (drug) vrtec C., zaradi česar je bila odločitev sprejeta v nasprotju s postavljenim zahtevkom. V upravnem postopku, ki se začne na zahtevo stranke, namreč velja načelo dispozitivnosti, kar pomeni, da se postopek začne in vodi po volji stranke in v okviru njenega zahtevka.

Mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami se ne more šteti za seznanitev z dejanskim stanjem, temveč gre zgolj za dokaz v upravnem postopku.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 60340-108/2017/19 z dne 8. 6. 2018 se odpravi in se zadeva vrne Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport v ponovni postopek.

1. Zavod za šolstvo je kot organ prve stopnje (v nadaljevanju: organ prve stopnje) z odločbo št. 6901-4955/2017-14 z dne 18. 10. 2017 odločil, da se otrok tožečih strank A.A., rojen ... 2015, (v nadaljevanju: otrok), ne usmeri (prva točka izreka) in da stroški postopka niso nastali (druga točka izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da se otroka ne usmeri, saj se otroci s posebnimi potrebami v skladu s 18. členom Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju: ZUOPP-1) in 10. členom Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju: ZOFVI) ne smejo usmerjati v zasebne vrtce brez podeljene koncesije, kot tudi ne v vrtce, ki ne izvajajo enega od programov iz 5. člena ZUOPP-1. Zasebni vrtec B. (v nadaljevanju: zasebni vrtec), v katerega je otrok vključen, nima podeljene koncesije za izvajanje programa predšolske vzgoje. Zasebni vrtec izvaja program D., ki ne sodi med programe iz 5. člena ZUOPP-1, v katere se lahko usmerja otrok s posebnimi potrebami. Tožnika sta kljub navedenim ugotovitvam dne 11. 10. 2017 izjavila, da želita, da njun sin ostane v dosedanjem vrtcu.

2. Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je z uvodoma navedeno odločbo odločilo, da se delno ugodi pritožbi (pri)tožnikov zoper odločbo organa prve stopnje za šolstvo z dne 18. 10. 2017 (v 1. točki izreka), da se njunega otroka usmeri v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo z dokončnostjo te odločbe (v 2. točki izreka), da se otroka vključi v Vrtec C., ... s 1. 9. 2018 (v 3. točki izreka), da se otroku z dokončnostjo te odločbe zagotovi dodatna strokovna pomoč v obsegu štirih ur na teden, od tega se dve uri na teden izvajata kot svetovalna storitev in dve uri na teden kot pomoč za premagovanje primanjkljajev, ovir oziroma motenj, ki jo izvaja vzgojitelj za dodatno strokovno pomoč (v 4. točki izreka), in da v postopku posebni stroški niso nastali (v 5. točki izreka). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da si je drugostopenjski organ v skladu s četrtim in petim odstavkom 32. člena ZUOPP-1 pridobil strokovno mnenje komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami II. stopnje (v nadaljevanju: KUOPP), izdelano na podlagi zdravstvene dokumentacije in poročila vrtca o otroku. KUOPP je v strokovnem mnenju predlagala usmeritev otroka v program predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo. Strokovno mnenje je bilo posredovano staršema oziroma njunemu pooblaščencu. Starša sta po pooblaščencu pravočasno podala pripombe, katere je KUOPP obravnavala in nanje odgovorila. Drugostopenjski organ je na podlagi strokovnega mnenja KUOPP ugotovil, da je otroka potrebno usmeriti kot otroka z avtističnimi motnjami v program predšolske vzgoje s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo v obsegu dveh ur v obliki svetovalne storitve in dveh ur namenjenih premagovanju primanjkljajev, ki ju izvaja izvajalec inkluzivni pedagog ali specialni pedagog ustrezne smeri. V skladu s 29. členom ZUOPP-1 je upravni organ pred izdajo odločbe o usmeritvi dolžan ugotoviti, ali lahko vzgojno-izobraževalni zavod, v katerega je oziroma bo otrok s posebnimi potrebami vključen, izpolnjuje pogoje za sprejem otroka oziroma za izvajanje ukrepov, povezanih s posebnimi potrebami otroka. V zvezi z zasebnim vrtcem, v katerega je otrok vključen, drugostopenjski organ ugotavlja, da iz izdane odločbe Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 6033-182/2014/1 z dne 10. 7. 2015 izhaja, da zasebni vrtec izpolnjuje pogoje za izvajanje javno veljavnega programa D., h kateremu je Strokovni svet RS za splošno izobraževanje dal pozitivno mnenje o ustreznosti programa in da se ga vpiše v knjigo razvida vrtcev pod zaporedno številko ... z dnem izdaje odločbe, kar pomeni, da ne izvaja programa za predšolske otroke po kurikulumu za vrtce, ampak posebni program D. po četrtem odstavku 13. člena ZOFVI (pravilno: ZVrt), ki ni program iz 5. člena ZUOPP-1. Sklicujoč se na prvi odstavek 18. člena ZUOPP-1 drugostopenjski organ pojasni, da je krog izvajalcev predšolske vzgoje po programu za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo omejen na javne vrtce, izjemoma pa tudi na javne zavode za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami, ki izvajajo ta program, ki se na podlagi logične in smiselne razlage tretjega odstavka 5. člena in 10. člena ZOFVI razširi še na zasebne vrtce s koncesijo. Iz splošnih določb ZOFVI izhaja, da se vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami lahko izvaja le po javno veljavnih programih vzgoje in izobraževanja, upoštevaje, da so vsa določila o otrocih s posebnimi potrebami v ZOFVI specialna glede na ostale programe, kar je usklajeno z določili specialnega zakona (ZUOPP-1). Tako iz 10. člena ZOFVI, ki opredeljuje javno službo, in 11. člena ZOFVI, ki vsebuje določila o javni mreži, so razvidni javno veljavni programi, kdo jih lahko izvaja, kot tudi, da se za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami organizira javna mreža, ki mora zagotavljati vzgojo, varstvo in izobraževanje otrok in mladostnikov, ki to potrebujejo. Tudi zasebniki lahko opravljajo javno službo na področju vzgoje in izobraževanja, če tako določa zakon. 18. člen ZUOPP-1 določa nasprotno, da lahko izvajajo predšolsko vzgojo po programih za izobraževanje otrok s posebnimi potrebami samo javni vrtci, izjemoma javni zavodi za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami in javni socialnovarstveni zavodi, kadar gre za izvajanje posebnega programa. Smiselna razlaga, da lahko izvajajo javno veljavne programe za izobraževanje otrok s posebnimi potrebami tudi zasebni vrtci s koncesijo, je sprejeta tudi v Zakonu o celotni zgodnji obravnavi predšolskih otrok s posebnimi potrebami, ki se bo začel uporabljati od 1. 1. 2019. V zvezi s pritožbeno navedbo, da je dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, ker niso bile opravljene poizvedbe pri zasebnem vrtcu, ali izpolnjuje pogoje, drugostopenjski organ pojasnjuje, da 21. člen ZUOPP-1 omogoča izjemo, kadar gre za izobraževanje na domu ali v zasebnem vzgojno-izobraževalnem zavodu, vendar se izjema nanaša na osnovnošolsko izobraževanje in ne za predšolsko vzgojo. V zvezi s predlogom KUOPP glede obsega dodatne strokovne pomoči ob sklicevanju na 7., 9., 19. in 20. člen ZUOPP-1 ter določbe Pravilnika o izobrazbi predšolskih otrok in drugih strokovnih delavcev v programih za predšolske otroke in v prilagojenih programih za predšolske otroke s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 92/2012, 98/2012; v nadaljevanju: Pravilnik), ki opredeljujejo dodatno strokovno pomoč, drugostopenjski organ sledi predlogu KUOPP glede vrste in obsega dodatne strokovne pomoči. Drugostopenjski organ je ugotovil, da zasebni vrtec, v katerega je otrok vključen, ne izpolnjuje formalno pravnih pogojev za sprejem otroka oziroma za izvajanje ukrepov, povezanih s posebnimi potrebami otroka. Starši so že v postopku na prvi stopnji, v pritožbi in v ugovoru zoper strokovno mnenje KUOPP vseskozi navajali, da vztrajajo pri vrtcu, ki ga otrok že obiskuje, ki pa ne izpolnjuje formalnih pogojev za izvajanje usmeritvene odločbe. Kljub nesoglasju staršev za vključitev otroka v najbližji vzgojno-izobraževalni zavod, ki izpolnjuje pogoje za izvajanje odločbe o usmeritvi, je drugostopenjski organ, sklicujoč se na drugi in tretji odstavek 29. člena ZUOPP-1, iskal bivališču otroka najbližji javni vrtec ali vrtec s koncesijo. Opravil je poizvedbo pri petih najbližjih vrtcih in ugotovil, da Vrtec C. s 1. 9. 2018 edini izpolnjuje pogoje v skladu z ZUOPP-1 in ZOFVI ter lahko zadosti tudi zahtevani izobrazbi učitelja za dodatno strokovno pomoč v skladu s Pravilnikom. Opozoril je na 34. člena ZUOPP-1, v skladu s katerim so starši dolžni otroka s posebnimi potrebami vključiti v vrtec v skladu z dokončno odločbo o usmeritvi v roku 15 dni od njene dokončnosti, ter na določbo 33. člena ZUOPP-1, ki daje možnost vložitve zahteve za spremembo dokončne odločbe pod določenimi pogoji.

3. Tožeči stranki kot zakonita zastopnika otroka vlagata tožbo zoper odločbo drugostopenjskega organa iz razlogov napačne uporabe materialnega prava in kršitve človekovih pravic. Menita, da je bil v postopku Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP-1) nepravilno uporabljen. V tožbi nasprotujeta interpretaciji drugostopenjskega organa v zvezi z določili ZUOPP-1, da so primarno aktivno legitimirane stranke za sprožitev postopka usmerjanja starši otroka s posebnimi potrebami, od vložitve zahteve pa skrb za otrokove koristi popolnoma prevzame državni aparat tako, da lahko starše, če se z njimi ne strinjajo, oglobi za prekršek. Možnost staršev, da se podredijo odločitvi in vključijo otroka v vrtec, ki ni njihova izbira, ali poskusijo z ustrezno spremembo odločitve, po mnenju tožečih strank učinkuje kot poseg v možnost uporabe pravnih sredstev (25. člen Ustave) ter poseg v učinkovitost teh pravnih sredstev (2. in 22. člena Ustave). Prepričana sta, da noben javni interes, ki bi ga bilo mogoče izluščiti iz pravne ureditve usmerjanja otrok s posebnimi potrebami, ne more biti močnejši od starševske skrbi, ki ji poseben pomen in status daje tudi Ustava RS. Po prejemu izpodbijane odločbe, s katero je odrejen vrtec, v katerega naj bo otrok vključen, je položaj tožečih strank primerljiv s položajem staršev, ki jim je starševska skrb omejena ali odvzeta, pri čemer si v konkretnem primeru poseg v starševsko skrb dovoli kar upravni organ. Tožeči stranki navajata, da je ena najbolj stresnih situacij zagotovo menjava vrtca, kar je primerljivo z menjavo službe odraslega človeka, pri čemer vsaka stresna situacija na človeka vpliva negativno, še toliko večji pa je učinek na predšolske otroke, ki so zaradi različnih stanj otroci s posebnimi potrebami. Za otroke z avtističnimi motnjami so spremembe v rutini najbolj stresne ter lahko pomembno zavrejo otrokov napredek ali pa povzročijo celo nazadovanje. Otroci s posebnimi potrebami, ki obiskujejo zasebne vrtce brez koncesije in so vpisani v razvid, posebne skupne skrbi skupnosti (države) niso deležni, kar je po mnenju tožečih strank v nasprotju s prepovedjo diskriminacije, niti niso deležni enakega obravnavanja v postopkih odločanja o usmerjanju kot ostali otroci oziroma jim je onemogočen dostop do pravic iz ZUOPP-1, kar je v nasprotju s 4. členom ZUOPP-1, po katerem bi moral organ, ki odloča o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami upoštevati cilje in načela, in sicer zagotavljanje največje otrokove koristi; enakih možnosti s hkratnim upoštevanjem različnih potreb otrok; individualiziranega pristopa ter zagotavljanja ustreznih pogojev, ki omogočajo optimalen razvoj posameznega otroka. Ravnanje države in njenih organov v konkretnem primeru ne kaže na skrb za največjo korist otroka s tem, ko se starše sili, da premestijo otroka v drug vrtec, ki ni njihova izbira in za katerega sodijo, da ne bi bil v največjo otrokovo korist. V konkretnem primeru je lokacija javnega vrtca v vzhodni smeri od njihovega bivališča, medtem ko tožeči stranki svoje ekonomske in druge interese zadovoljujeta v zahodni smeri. Tožeči stranki gradita hišo v kraju E., ki je zahodno od kraja bivanja, in sicer na pol poti do vrtca, prvo tožeča stranka hodi v službo v kraj F., ki je prav tako v zahodni smeri, od zasebnega vrtca pa je oddaljen le 5 minut. Vključitev v javni vrtec bi za celotno družino pomenilo veliko spremembo v organizaciji dnevnega ritma, kar ne bi bilo v otrokovo korist. Povrhu vsega je otrok zaznamovan z avtističnimi motnjami, ki brez škodljivih posledic ne trpijo večjih pretresov in sprememb v smislu sprememb okolja in bližnjih oseb. Z zapovedanim ugotavljanjem otrokove največje koristi se državni organi sploh niso ukvarjali. Tožeči stranki poudarjata, da se v izpodbijani odločbi kot glavno materialnopravno vprašanje pojavlja pravilna uporaba oziroma ustavna skladnost prvega odstavka 18. člena ZUOPP-1, ki ga citirata in iz izpodbijane odločbe povzemata obsežne argumente, s katerimi drugostopenjski organ skuša utemeljiti omejen krog izvajalcev za otroke s posebnimi potrebami iz 18. člena ZUOPP-1. Menita, da vzpostavitev javne mreže, s katero so storitve dosegljive vsem upravičencem pod približno enakimi (teritorialnimi) pogoji, ne more biti zadosten razlog, da se izvajanje storitev in pomoči iz ZUOPP-1 omeji le na subjekte iz te mreže, vse skupaj pa teoretsko neustrezno spada v javno službo. Da argument javne mreže ne more zadostovati za utemeljitev javne službe, kaže dejstvo, da storitev in pomoči iz ZUOPP-1 ni dolžan zagotavljati vrtec s svojim osebjem, pač pa te storitve praviloma izvajajo ustrezno usposobljene osebe iz drugih zavodov. Tožeči stranki še dodajata, da iz lastnih izkušenj spoznavata, da lahko zasebni vrtec vsaj enako kakovostno in zavzeto izvaja storitve oziroma prilagoditve ter omogoča pomoč, ki so predvidene s predpisi, kot to delajo javni vrtci. Gre namreč zlasti za prilagoditve izvajanja programa in vključevanja strokovne pomoči, na kar zasebno-pravni status ustanovitelja vrtca nima nobenega vpliva. Enako velja za izvajanje prilagojenih programov, za katere menita, da ni ovir pri izvedbi v zasebnem vrtcu. Iz zakonodajnega gradiva niti zakonskega besedila ni možno spoznati razlogov za omejitev statusa zavodov, ki smejo izvajati posebne programe vzgoje in izobraževanja ali vzgojne programe. V nadaljevanju navajata, da po njunem prepričanju drugostopenjski organ nepravilno želi ustvariti vtis, da je v programu izvajalca iz 18. člena ZUOPP-1, ker ga je ustanovila javna oblast za izvajanje javnega programa – Kurikuluma za vrtce, vsebovan eden od programov iz 5. člena ZUOPP-1. Iz določbe 5. člena ZUOPP-1 ne izhaja, da bi bil status oziroma tip programa, ki ga izvaja vrtec, kot je na primer Kurikulum za vrtce, ovira za usmeritev otrok s posebnimi potrebami, temveč napotuje na različne možnosti usmerjanja otrok s posebnimi potrebami v različne programe, ki so odvisni od konkretno izkazanih otrokovih posebnih potreb in starosti. Po mnenju tožečih strank se določbo 5. člena ZUOPP-1 lahko uporabi ne glede na status programa ali njegovega izvajalca, pri čemer je ključno le, da gre za program za predšolske otroke, vzgojno-izobraževalni program oziroma program vzgoje in izobraževanja, ki ga je pred tem potrdil ustrezni strokovni svet in mu s tem podelil javno veljavnost. Skrb za usposabljanje in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami iz drugega odstavka 52. člena Ustave RS zasleduje temeljni motiv, da se naslovnikom te pravice omogoči življenje v družbi, ki je dostojanstveno, in ne na njenem robu. Zaradi raznorodnih in različnih deficitov otrok s posebnimi potrebami je potreben individualiziran pristop, ki zasleduje isti cilj, in sicer da se tem otrokom skladno z njihovimi zmožnostmi omogoči, da zaživijo čim bolj dejavno in samostojno. Pri otrocih s posebnimi potrebami se ustrezna izobrazba zagotavlja na način individualiziranega usmerjanja na podlagi ZUOPP-1. Pri tožečih strankah gre za starša, ki zmoreta ob strokovnih mnenjih suvereno ugotoviti, da je vključenost v zasebni vrtec v največjo korist otroka. Zasebni vrtec izvaja program D., katerega cilj je, da se otrok razvija in razvije v polnosti potenciala, ki ga nosi v sebi. Program D. specifično odgovarja na potrebe vzgoje avtističnih otrok, pri katerih je izjemno pomembno jasno postavljanje meja in spodbujanje v samostojnost, kar po mnenju tožečih strank pri programu D. otroci prejmejo v večji polnosti kot v javnih vrtcih, saj je program zasnovan glede na razvoj otroka in so materiali, urnik in dejavnosti organizirane s ciljem polnega razvoja vseh otrokovih potencialov. Navajata, da iz upravne zadeve izhaja, da ju državne institucije s svojimi akti silijo k temu, da svojega sina izpišeta iz zasebnega vrtca, v katerega je vključen, in v katerem s strokovno pomočjo, ki jo zagotavljata iz lastnih sredstev, ustrezno napreduje in premaguje ovire, ter vključita v nek drug vrtec, ki se od prvega razlikuje po tem, da je javni vrtec. V kolikor bi sodišče menilo, da je drugostopenjski organ zakon pravilno razlagal in uporabil, sodišču predlagata, naj zahteva presojo skladnosti z Ustavo RS 18. in 48. člena ZUOPP-1 ter drugega in tretjega odstavka 14. člena Zakona o celostni zgodnji obravnavi predšolskih otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZOPOPP), ki se prične uporabljati s 1. 1. 2019. Če bi Ustavno sodišče navedene zakonske določbe ugotovilo za neskladne z Ustavo RS, predlagata, naj sodišče nato 2. in 3. točko izreka drugostopenjske odločbe spremeni tako, da odloči, da se otroka usmeri v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, ki se izvaja v zasebnemu vrtcu. Podredno tožnika predlagata, da sodišče v celoti odpravi odločbo drugostopenjskega organa in potrdi odločbo prvostopenjskega organa (s katero je bilo odločeno, da se otroka ne usmeri).

4. Toženka je sodišču predložila predmetne upravne spise in vložila odgovor na tožbo, v katerem se v izogib ponavljanju sklicuje na odločitev in obrazložitev drugostopenjskega organa, ter navaja, da je bistvo predmetnega upravnega spora preverjanje zakonitosti odločitve tožene stranke, ki je kot drugostopenjski organ delno ugodil pritožbi tožnikov. Priznava, da tožeči stranki upravičeno opozarjata na napačen zapis programa, v katerega je bil njun otrok usmerjen v 2. točki izreka izpodbijane odločbe, češ da gre zgolj za pisno napako, kar je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Toženka naslovnemu sodišču predlaga, da 2. točko izpodbijane odločbe spremeni tako, da se glasi: „2. A.A. se usmeri v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo.“. V preostalem delu meni, da je tožba neutemeljena. Poudarja, da je bistveno v tem upravnem sporu pravno vprašanje, in sicer ali je lahko izvajalec programa za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo oziroma prilagojenega programa za predšolske otroke tudi zasebni zavod, ki ni del javne mreže in torej ne izvaja javne službe, oziroma ali so starši otroka s posebnimi potrebami dolžni vključiti otroka v javni zavod, to je vrtec ali šolo, ki glede na veljavno zakonodajo edini lahko izvaja javno veljavne programe za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami. Navaja, da ZOFVI loči med zasebnimi vrtci in šolami, ki niso del javne mreže, kamor sodi tudi zasebni vrtec, v katerega je vključen otrok, in zasebne vrtce in šole s koncesijo, ki so del javne mreže. Za opravljanje javne službe na področju vzgoje in izobraževanja se organizira javna mreža, ki jo sestavljajo javni vrtci in šole, zasebni vrtci in šole ter zasebniki, ki imajo koncesijo. Javni in zasebni vrtci lahko začnejo izvajati javno veljavni izobraževalni program oziroma program za predšolske otroke po vpisu v razvid. Kot izhaja iz Razvida izvajalcev javno veljavnih programov v vzgoji in izobraževanju, je zasebni vrtec vpisan v Razvid kot izvajalec programa D., h kateremu je Strokovni svet RS za splošno izobraževanje dal pozitivno mnenje o ustreznosti programa. Zasebni vrtec po podatkih, s katerimi toženka razpolaga, nima podeljene koncesije in torej ne izvaja javne službe ter posledično ni del javne mreže izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja. Toženka navaja, da veljavna zakonodaja ne omogoča izvajanja programa za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo v zasebnem vrtcu, zaradi česar je bilo potrebno v skladu s 29. členom ZUOPP-1 poiskati najbližji javni vrtec, ki bi lahko izvajal vse prilagoditve in nudil otroku dodatno strokovno pomoč. Kljub pravici staršev do izbire programa predšolske vzgoje za svoje otroke v javnem ali zasebnem vrtcu, je država v skladu z določbo 23. člena Konvencije o otrokovih pravicah dolžna zagotoviti pravice otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami do učinkovitega dostopa do izobraževanja in usposabljanja oziroma možnosti za razvedrilo na način, ki pospešuje kar največjo možno vključitev v družbo in otrokov osebnosti, kulturni in duhovni razvoj. Kategorija otrok s posebnimi potrebami je najobčutljivejši del prebivalstva in zato se je država odločila, da se bo njihova vzgoja in izobraževanje izvajala samo kot javna služba po programu in izvajalcih, ki so določeni z zakonom. Ker je za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami nujna učinkovita, kontinuirana in strokovna pomoč, ki je dostopna vsem otrokom pod enakimi pogoji, je država določila, da se lahko program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo izvaja samo kot javna služba. Ker otroka, ki je z odločbo organa prepoznan kot otrok s posebnimi potrebami, ni mogoče usmeriti v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, ki bi ga izvajal zasebni vrtec, je toženka možnost nudenja ustrezne dodatne strokovne pomoči in izvajanja prilagojenega predšolskega programa zagotovila znotraj obstoječe javne mreže, in sicer v javnem vrtcu, ki je tožnikom najbližji. Toženka je prepričana, da je njena odločitev skladna z zakonodajo in v otrokovo največjo korist ter meni, da prekinitev postopka zaradi morebitne presoje ustavnosti ZUOPP-1 ni potrebna. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Tožeči stranki sta vložili še tri pripravljalne vloge, v katerih dodatno izražata nestrinjanje s toženkinim mnenjem, da je izvajanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja otrok s posebnimi potrebami možno in potrebno zagotavljati v pravnem režimu javne službe oziroma z v zakonu omejenim krogom izvajalcev, kar toženka med seboj povezuje. Pojem javne službe se omejuje na zagotavljanje tistih dobrin in storitev, za katere obstaja soglasje, da morajo biti nediskriminatorno dostopne vsem pod enakimi pogoji, zaradi česar za njihovo zagotavljanje skrbi država ali lokalna skupnost. Tožeči stranki menita, da slednje ne pomeni nujno zaprtega, z zakonom določenega kroga izvajalcev. Toženka se pri utemeljevanju omejenega kroga izvajalcev programov za otroke s posebnimi potrebami neutemeljeno sklicuje na javne službe. Tožeči stranki navajata, da toženkino ravnanje učinkuje v nasprotni smeri, kot to zahteva Konvencija o otrokovih pravicah, saj otrokom s posebnimi potrebami, ki niso vključeni v javne vrtce, odreka pravice, ki gredo tem otrokom zgolj, ker niso vključeni v javne vrtce. Tožeči stranki sta naslovno sodišče obvestili, da sta vložila pobudo za oceno ustavnosti ZUOPP-1 in ZOPOPP.

6. Toženka v pripravljalni vlogi citira določbe Konvencije o otrokovih pravicah in navaja, da je odločitev o tem, na kakšen način bo država svojo dolžnost iz navedene konvencije izpolnila, prepuščena prosti presoji zakonodajalca. Meni, da je bistveno, da država pri vzpostavitvi sistema pomoči otrokom in mladostnikom s posebnimi potrebami zasleduje največje otrokove koristi, da pri tem nudi vsem enake možnosti s hkratnim upoštevanjem različnih potreb otrok, da zagotavlja otrokom takojšnjo in kontinuirano podporo ter strokovno pomoč v vseh programih vzgoje in izobraževanja.

8. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je med strankama nesporno, da je A.A. otrok s posebnimi potrebami, ter da vrtca, v katerega je otrok vključen, ni ustanovil javno-pravni subjekt (občina ali država), pač pa gre za zasebni vrtec. Prav tako ni sporno, da otroka starša ne želita vključiti v drug vrtec. Predmet upravnega spora je odločba drugostopenjskega organa, s katerim je bilo med drugim odločeno, da se A.A. vključi v vrtec C., ..., s 1. 9. 2018.

9. Postopek usmerjanja otroka s posebnimi potrebami se v skladu s prvim stavkom prvega odstavka 25. člena ZUOPP-1 začne s pisno zahtevo staršev, torej ne gre za postopek, ki bi se v konkretnem primeru začel po uradni dolžnosti.

10. Tožeči stranki sta smiselno v tožbi navedli, da so bile prekoračene meje postavljenega zahtevka s tem, ko sta navajali, da jima je bila naložena obveznost, namesto da bi za sina pridobila pravico, ki sta jo zahtevala (ali pa bi mu bila ta odrečena). Iz zahteve za uvedbo postopka usmerjanja, ki se nahaja v upravnem spisu, izhaja, da se je postopek začel na zahtevo tožeče stranke in da je vlagateljica (sedaj druga tožnica) v 10. točki zahteve podala zahtevek, da se otroku zagotovi individualna strokovna pomoč logopeda in specialnega pedagoga. Iz upravnega spisa prav tako izhaja, da sta tožeči stranki skozi celoten upravni postopek vztrajali, da se njunega sina vključi v zasebni vrtec, v katerega je že vključen, in nasprotovali temu, da bi se njunega sina vključilo v drug vrtec.

11. Ker se je postopek začel na zahtevo tožeče stranke, sodišče ugotavlja, da je drugostopenjski organ prekoračil meje postavljenega zahtevka s tem, ko je določil, da se otroka vključi v (drug) vrtec C., zaradi česar je bila odločitev sprejeta v nasprotju s postavljenim zahtevkom. V upravnem postopku, ki se začne na zahtevo stranke, namreč velja načelo dispozitivnosti, kar pomeni, da se postopek začne in vodi po volji stranke in v okviru njenega zahtevka. Načelo dispozitivnosti stranki torej omogoča, da lahko postavljeni zahtevek spremeni ali dopolni oziroma lahko zahtevo tudi umakne pod pogoji, določenimi v Zakonu o upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), po drugi strani pa je v skladu s 133. členom ZUP upravni organ vezan na zahtevek stranke po vsebini, po temelju in po obsegu.

Zahtevek je tisto, kar vložnik zahteve uveljavlja v svoji vlogi in kar naj bo predmet meritornega odločanja v zadevi.

Po prepričanju sodišča določbe tretjega odstavka 29. člena ZUOPP-1, ki določa, da če se starši ne strinjajo s predlaganim vzgojno-izobraževalnim zavodom in ni mogoče uskladiti pričakovanj staršev z obstoječo mrežo vzgojno-izobraževalnih zavodov, Zavod RS za šolstvo otroka vključi v najbližji vzgojno-izobraževalni zavod, ki izpolnjuje pogoje za izvajanje odločbe o usmeritvi, ni mogoče razlagati tako, da bi pristojen organ lahko sprejel odločitev preko postavljenega zahtevka. S prekoračitvijo postavljenega zahtevka je toženka storila kršitev določb ZUP, ki je bistveno vplivala na odločitev v zadevi.

12. ZUOPP-1 kot specialni predpis določa postopek usmerjanja v programe vzgoje in izobraževanja v IV. poglavju. Drugi odstavek 3. člena ZUP določa, da na upravnih področjih, za katera je z zakonom predpisan poseben upravni postopek, se postopa po določbah posebnega zakona. Po določbah ZUP pa se postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom. V skladu s prvim odstavkom 9. člena in četrtim odstavkom 146. člena ZUP pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnost, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe.

13. Iz upravnega spisa zadeve izhaja, da je toženka o zahtevi za uvedbo postopka usmerjanja odločila po opravljeni poizvedbi pri zasebnem vrtcu, v katerega je otrok vključen, in pri petih javnih vrtcih v okolici bivališča tožečih strank, ter na podlagi mnenja KUOPP. V obravnavani zadevi torej ni odločala v skrajšanem ugotovitvenem postopku, kot to določa 144. člen ZUP, temveč v posebnem ugotovitvenem postopku. Ker pa je odločala v posebnem ugotovitvenem postopku, je bila pred izdajo odločbe dolžna upoštevati načelo kontradiktornosti oziroma načelo zaslišanja stranke iz 9. oziroma 146. člena ZUP.

14. V skladu z določili ZUOPP-1 je toženka tožeči stranki seznanila z mnenjem KUOPP in ji omogočila, da nanj poda pripombe, ter tožeči stranki seznanila z odgovorom na pripombe na strokovno mnenje. Iz mnenja KUOPP in njenega odgovora je sicer razvidno, da zasebni vrtec ne izpolnjuje pogojev in zakaj, ter v kateri vrtec naj se otrok usmeri, vendar pa je v skladu s 21. členom Pravilnika o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS št. 88/2013) KUOPP dolžna podati strokovno mnenje, ki mora biti izčrpno, utemeljeno in skladno z dejanskim stanjem obravnavanega otroka. Po mnenju sodišča je toženka dolžna opraviti dokazno oceno strokovnega mnenja v skladu s 10. členom ZUP. Na podlagi navedenega se mnenje KUOPP ne more šteti za seznanitev z dejanskim stanjem, temveč gre zgolj za dokaz v upravnem postopku.

15. Iz upravnega spisa ni razvidno, da bi tožena stranka tožeči stranki pred izdajo odločbe seznanila z dejstvom, da je po uradni dolžnosti opravljala poizvedbe pri drugih vrtcih in posledično z ugotovljenim dejanskim stanjem v zvezi z izpolnjevanjem pogojev za sprejem otroka s posebnimi potrebami, zato je tožečima strankama onemogočila, da se v zvezi s tem izjavita. Po presoji sodišča so navedene okoliščine bistvene za sprejeto odločitev. Ker tožečima strankama ni bilo omogočeno, da se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, izjavita, je toženka kršila načelo zaslišanja stranke, s čimer je bila storjena absolutna bistvena kršitev določb postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

16. Poleg tega je v dopisu z dne 15. 3. 2018 predsednik komisije II. stopnje navedel, da se starši lahko odločijo, da otrok ostane vpisan v zasebnem vrtcu, vendar mu v tem primeru ni mogoče zagotoviti pomoči, kar je tudi po mnenju sodišča v skladu z načelom dispozitivnosti, saj taka odločitev (potrditev odločbe I. stopnje), če drugačna ni možna, ne bi pomenila prekoračitve zahtevka. Kljub temu je bila kasneje sprejeta drugačna odločitev in bi otrok moral biti na podlagi izpodbijane odločbe vključen v drug vrtec v nasprotju s predlogom staršev.

17. Sodišče se ni spuščalo v presojo utemeljenosti ostalih navedb tožeče stranke v tožbi in pripravljalnih vlogah, saj je že na podlagi obrazloženih razlogov imelo zadostno podlago za odločitev.

18. Glede na obrazloženo je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo zaradi bistvene kršitve pravil upravnega postopka (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1) in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena). V ponovnem postopku bo toženka morala pred izdajo odločbe dati tožečima strankama možnost, da se izjavita o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. To pomeni, da bo morala svojo odločitev, ki naj bo sprejeta v mejah postavljenega zahtevka, obrazložiti tako, da bo le-ta temeljila tudi na seznanitvi stranke z vsemi za odločitev ključnimi razlogi, upoštevajoč tudi navedbe stranke, torej da bodo iz obrazložitve jasno in celovito izhajali razlogi o odločilnih dejstvih.

19. Sodišče je o zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

20. Tožeča stranka stroškov postopka ni priglasila, zato sodišče o njih ni odločilo.

Enako tudi v sklepu Vrhovnega sodišča I Up 215/2017 z dne 18. 10. 2017.

Erik Kerševan: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV založba, Ljubljana, 2017, str. 134.

Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (2011) - ZUOPP-1  - člen 18, 18/1, 25, 25/1, 29, 29/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 9/1, 133, 146, 146/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.