UPRS Sklep in sodba III U 42/2017-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-04-13

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

imenovanje v naziv - razveljavitev odločbe o imenovanju - razveljavitev pogodbe o zaposlitvi - stvarna nepristojnost upravnega sodišča - načelo zaslišanja stranke v postopku - možnost izjave v postopku

ZJU pri določbah, ki urejajo razveljavitev imenovanj v naziv, posebej ne določa uporabe ZUP, vendar to še ne pomeni, da s tem tožnik nima pravice, da se o zadevi izjavi. Vsakomur je zagotovljeno enako varstvo pravic ne le v sodnem postopku, pač pa tudi pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih koristih. Enako varstvo pravic je pravica procesnega značaja, ki zagotavlja enakopravnost udeležencev v postopku in to ne glede na to, kakšen je njen vpliv na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe ter zato v primeru, kolikor se ugotovi, da ni bila spoštovana, terja odpravo sprejete odločitve. Četudi torej v ZJU ni posebej določeno, da se pri odločanju o razveljavitvi imenovanja uporablja ZUP, bi morala tožena stranka, zaradi spoštovanja pravice do enakega varstva pravic, dati tožniku možnost, da se izjavi, kot to določa 9. člen ZUP, torej ga seznaniti z vsemi dejstvi in okoliščinami zadeve, ga pozvati, da se o njih izjavi ter šele nato sprejeti svojo odločitev, pri tem pa ustrezno presoditi tudi tožnikovo izjavo. To še toliko bolj velja zato, ker je imel tožnik zaradi enostopenjskega postopka, vodenega po predlogu predsednice sodišča, šele v tožbi možnost navajati dejstva in okoliščine glede imenovanja v naziv.

I. Upravno sodišče Republike Slovenije ni stvarno pristojno za odločanje o 2. točki izreka izpodbijanega sklepa (razveljavitev pogodbe o zaposlitvi). Po pravnomočnosti tega sklepa se zadeva v tem delu odstopi v reševanje stvarno in krajevno pristojnemu Delovnemu sodišču v Kopru, Zunanji oddelek v Novi Gorici.

II. V preostalem se tožbi ugodi tako, da se 1. točka izpodbijanega sklepa Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja, št. 10051-491/2016/3 z dne 18. 1. 2017 odpravi ter se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom ugodila predlogu predsednice Okrožnega sodišča v Novi Gorici (predsednica sodišča) z dne 30. 11. 2016 in razveljavila sklep opr. št. Su 679/2016 z dne 25. 8. 2016 o imenovanju tožnika v uradniški naziv "pravosodni svetnik (PDI) I" (1. točka izreka) ter razveljavila pogodbo o zaposlitvi opr. št. Su 678/2016 z dne 29. 8. 2016 (2. točka izreka). V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnila, da je bil tožnik z uradniškega delovnega mesta "višji pravosodni svetovalec (PDI)" premeščen na bolj zahtevno uradniško delovno mesto "pravosodni svetnik (PDI) II", na katerem se dela in naloge opravljajo le v dveh nazivih, in sicer "pravosodni svetnik (PDI) II" in "pravosodni svetnik (PDI) I". Tožnik je bil v nasprotju z osmim odstavkom 55. člena Uredbe o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih imenovan v najvišji naziv delovnega mesta, delodajalec pa z izdajo sklepa tudi ni upošteval določila tretjega odstavka 84. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), po katerem se uradnika v naziv imenuje z odločbo. Tožena stranka je zato na podlagi prvega odstavka 76. člena in ob smiselni uporabi prvega odstavka 75. člena, vse ZJU, razveljavila sklep o imenovanju tožnika v uradniški naziv. Prav tako je razveljavila tudi pogodbo o zaposlitvi, ki sta jo tožnik in Okrožno sodišče v Novi Gorici sklenila štiri dni po izdaji sklepa o imenovanju v naziv.

2. Tožnik v tožbi izpodbija sklep tožene stranke in sodišču predlaga, da tožbi ugodi in spremeni 1. točko izreka izpodbijane odločbe tako, da se predlog predsednice sodišča za razveljavitev sklepa o imenovanju v naziv zavrne, podredno pa, da sklep odpravi in vrne toženi stranki v ponovni postopek. Tožena stranka naj mu povrne tudi stroške postopka.

3. Tožnik v tožbi pojasnjuje razloge, zaradi katerih se ne strinja z odločitvijo o razveljavitvi sklepa o njegovem imenovanju v naziv, kot tudi zaradi katerih se ne strinja z odločitvijo o razveljavitvi pogodbe o zaposlitvi. Pojasnjuje, da je bil z vložitvijo predloga predsednice sodišča seznanjen in da je zato pričakoval, da ga bo tožena stranka obvestila o prejetem predlogu in ga pozvala k sodelovanju v postopku. Po telefonu se je pri toženi stranki pozanimal ali je predlog vložen, dobil pa je tudi pojasnilo, da ZJU pri postopkih, ki jih vodi tožena stranka, sicer predvideva uporabo Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), vendar pa da je to omejeno le na obravnavanje pritožbe, na pa tudi za postopek po 74. členu ZJU in sledečih. Ker se tožnik s tako razlago ni strinjal, je toženi stranki samoiniciativno poslal odgovor na predlog predsednice sodišča, v katerem je izpostavil, da bo odločitev tožene stranke vplivala na njegov pravni položaj in predlagal, naj se zato pretehtajo tudi njegovi argumenti, vendar pa se to ni zgodilo, saj se tožena stranka o tem ni izrekla. Tako ravnanje tožene stranke je absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka, saj se je tožniku onemogočilo sodelovanje v postopku in mu odreklo pravico, da bi se izrekel o okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Tožena stranka s tem tudi ni spoštovala ustavno zagotovljene pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS) in pravice do poštenega sojenja iz 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP). Postopek, ki ga je vodila, je sui generis postopek z izrednimi pravnimi sredstvi, saj se z odločitvijo posega v pravnomočne odločitve delodajalca o pravicah javnega uslužbenca in v veljavne pogodbe o zaposlitvi. Če je ZJU že za pritožbeni postopek predvidel postopanje po ZUP, postopkovno varstvo javnega uslužbenca ne more biti manjše v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi, kjer se enostransko oblastno posega v pravnomočno pridobljene pravice.

4. Tožnik v nadaljevanju tožbe obširno pojasnjuje razloge, zaradi katerih meni, da odločitev tožene stranke ni zakonita.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno ter se opredeljuje do vseh tožbenih ugovorov. Glede trditve tožnika, da so bile kršene določbe postopka, poudarja, da ZJU v posameznih členih izrecno določa kdaj se v postopku uporablja ZUP. To pomeni, da se ZUP uporablja samo takrat, kadar je v ZJU tako določeno, v nasprotnem primeru pa se uporabljajo le določbe ZJU. Postopek razveljavitve imenovanja v naziv ureja ZJU v X. poglavju in ne predvideva, da bi bila javnemu uslužbencu dana možnost, da se opredeli do predloga za razveljavitev bodisi individualnih bodisi dvostranskih aktov. Posledično se tudi tožena stranka ni bila dolžna opredeljevati do navedb tožnika v dopisu z dne 8. 12. 2016. Stališče tožnika, da bi tožena stranka morala uporabiti določbe ZUP, je zato napačno.

6. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom razveljavila sklep Okrožnega sodišča v Novi Gorici, opr. št. Su 679/2016 z dne 25. 8. 2016 o imenovanju tožnika v naziv "pravosodni svetnik (PDI) I" (1. točka izreka) in razveljavila pogodbo o zaposlitvi, ki sta jo dne 29. 8. 2016 pod opr. št. Su 678/2016 sklenila Okrožno sodišče v Novi Gorici in tožnik (2. točka izreka). Tožnik s tožbo izpodbija celoten sklep tožene stranke, v tožbi uveljavlja tožbene ugovore glede obeh točk izreka izpodbijanega sklepa in predlaga njegovo spremembo, oziroma odpravo.

7. Po določbi 19. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) mora sodišče med postopkom ves čas po uradni dolžnosti paziti na stvarno pristojnost ter zadevo, po tem, ko postane odločitev o njegovi stvarni nepristojnosti pravnomočna, odstopiti pristojnemu sodišču (23. člen ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1).

8. Sodišče ugotavlja, da za odločanje o 2. točki izreka izpodbijanega sklepa ni stvarno pristojno. Po določbi točke a) 5. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1) je namreč za odločanje o sporih o sklenitvi, obstoju, trajanju in prenehanju delavnega razmerja pristojno delovno sodišče. To pomeni, da za odločanje o zakonitosti 2. točke izreka izpodbijanega sklepa, torej za odločanje o razveljavitvi pogodbe o zaposlitvi, kar je po mnenju sodišča individualni delovni spor, ni stvarno pristojno Upravno sodišče RS, pač pa Delovno sodišče RS. Skladno s tem se je zato sodišče v tem delu izreklo za stvarno nepristojno, po pravnomočnosti tega sklepa pa bo tožnikovo tožbo odstopilo v reševanje stvarno in krajevno pristojnemu Delovnemu sodišču v Kopru, Zunanji oddelek v Novi Gorici.

9. Sodišče se je pri odločanju o tožbi v delu, s katero tožnik izpodbija 1. točko izreka sklepa tožene stranke, najprej opredelilo do tožnikovega tožbenega ugovora, da mu tožena stranka ni dala možnosti sodelovanja v postopku, torej da je ravnala v nasprotju z načelom zaslišanja stranke v upravnem postopku.

10. Med strankama ni sporno, da tožena stranka tožnika ni seznanila z ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami in mu tudi ni dala možnosti, da bi se o tem izjavil, prav tako se tudi ni izjasnila o pripombah, ki jih je samoiniciativno poslal toženi stranki po tem, ko je bil seznanjen s predlogom predsednice sodišča, naj tožena stranka razveljavi sklep o njegovem imenovanju v naziv. Tožena stranka pojasnjuje, da tega ni bila dolžna storiti zato, ker ZJU v posameznih členih določa kdaj se uporablja ZUP, uporaba tega zakona pa za primer razveljavitve sklepa o imenovanju v naziv ni predvidena. Tožnik se s tem stališčem ne strinja in meni, da je tožena stranka s tem bistveno kršila določbe upravnega postopka in tudi določbo 22. člena URS.

11. Načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP) je eno temeljih načel upravnega postopka. Preden se izda odločba, je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek 9. člena ZUP). Organ, ki v zadevi odloča, ne sme svoje odločbe opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (drugi odstavek 9. člena ZUP), pa še to le tedaj, ko je takšna omejitev ustavno dopustna (22. člen URS). Stranka se lahko o dejstvih in okoliščinah izjavi le v primeru, če se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev ter če ima možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno. Vrhovno sodišče RS je v sklepu, opr. št. X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015, sprejelo stališče, da možnost izjave pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Vrhovno sodišče RS je hkrati opozorilo, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko sovpliva na tek postopka in odločitev upravnega organa. Na to odločitev pa, poleg pravno relevantnih dejstev, vpliva tudi odločitev, katere pravne norme bo upravni organ uporabil in kako jih bo razlagal.

12. Sodišče sodi, da je stališče tožene stranke, da v predmetnem primeru ni bila dolžna dati tožniku možnosti, da se v zadevi izjavi niti upoštevati njegovih pripomb, ker zakon tega ne predvideva, napačno. ZJU pri določbah, ki urejajo razveljavitev imenovanj v naziv, sicer posebej ne določa uporabe ZUP, vendar pa to še ne pomeni, da s tem tožnik nima pravice, da se o zadevi izjavi. Kot je bilo pojasnjeno v prejšnjem odstavku, ima stranka v postopku vedno pravico, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, razen v primerih, ki so določeni z zakonom in še takrat le, kolikor je to skladno z 22. členom URS, ki določa načelo enakega varstva pravic. Po tem načelu je vsakomur zagotovljeno enako varstvo pravic ne le v sodnem postopku, pač pa tudi pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih koristih

. To pomeni, da bi morala tožena stranka pri vodenju predmetnega postopka, v katerem je presojala pravilnost imenovanja tožnika v uradniški naziv, določila ZJU razlagati v skladu s tem ustavnim načelom. Enako varstvo pravic je namreč pravica procesnega značaja, ki zagotavlja enakopravnost udeležencev v postopku in to ne glede na to, kakšen je njen vpliv na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe ter zato v primeru, kolikor se ugotovi, da ni bila spoštovana, terja odpravo sprejete odločitve. Četudi torej v ZJU ni posebej določeno, da se pri odločanju o razveljavitvi imenovanja uporablja ZUP, bi morala tožena stranka, zaradi spoštovanja pravice do enakega varstva pravic, dati tožniku možnost, da se izjavi, kot to določa 9. člen ZUP, torej ga seznaniti z vsemi dejstvi in okoliščinami zadeve, ga pozvati, da se o njih izjavi ter šele nato sprejeti svojo odločitev, pri tem pa ustrezno presoditi tudi tožnikovo izjavo. To še toliko bolj velja zato, ker je imel tožnik zaradi enostopenjskega postopka, vodenega po predlogu predsednice sodišča, šele v tožbi možnost navajati dejstva in okoliščine glede imenovanja v naziv.

13. Glede na vse navedeno, je sodišče tožbi glede 2. točke izreka izpodbijanega sklepa na podlagi 3. točke prvega odstavka 63. člena ZUS-1 ugodilo, odločitev v tej točki odpravilo ter zadevo v tem obsegu vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti, torej tožnika seznaniti z vsemi dejstvi in okoliščinami, mu dati možnost, da se o tem izjavi, nato pa ponovno odločiti o predlogu predsednice sodišča. Ker je sodišče 2. točko izreka izpodbijanega sklepa odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, ostalih tožbenih navedb v sodbi ni povzemalo niti se do njih ni opredeljevalo.

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt v 2. točki izreka odpravilo, je tožnik, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopala odvetniška pisarna.

Lovro Šturm in ostali: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, str. 238-251.

Smiselno enako Upravno sodišče RS v sodbah, opr. št. II U 441/2015, tudi III U 146/2015.

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 84, 84/3

Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (2004) - ZDSS-1  - člen 5

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 19

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.