UPRS Sodba III U 145/2019-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-11-06

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - stranka v postopku - vpogled v spis - udeležba v postopku - pravna korist

Tožnica, ki ni bila stranka inšpekcijskega postopka, bi bila upravičena do zahtevanega vpogleda v inšpekcijski (upravni) spis le, kolikor bi izkazala, da bi imela od tega pravno korist. Pravna korist pa ni korist, ki bi jo utemeljevale dejanske okoliščine, pač pa je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Vložitev prijave v inšpekcijski zadevi sama po sebi še ne pomeni izkazovanja pravnega interesa. Tudi tožničino navajanje, da ima interes za vpogled v upravni spis zato, ker nelegalna gradnja ni bila odstranjena, ta pa poslabšuje kvaliteto njenega življenja, ne utemeljuje tožničinega pravnega interesa za vpogled v upravni spis, pač pa gre za njen dejanski interes, ki pa za dovolitev vpogleda v upravni spis ne zadošča. Prav tako tožnica svojega pravnega interesa ne more utemeljevati s trditvijo, da ima vsakdo pravico vpogledovati v inšpekcijske spise, ker da naj bi to bilo v javnem interesu. Sodišče ugotavlja, da je presojo, ali ima prijavitelj pravni interes v inšpekcijskem postopku, opravil že zakonodajalec, saj je izrecno določil, da ta ni stranka v postopku, kar posledično pomeni, da na podlagi določb tega zakona tudi nima pravnega interesa za vpogled v inšpekcijski spis. Tožnica pravnega interesa za vpogled v inšpekcijski spis tudi ne utemeljuje na kakšni drugi materialni (zakonski) podlagi, pač pa zgolj z dejanskimi okoliščinami in je zato izpodbijana odločitev tožene stranke pravilna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota ..., Inšpekcijska pisarna ... (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom zavrnil zahtevo tožnice za vpogled v inšpekcijsko zadevo št. 06122-3291/2018 (1. točka izreka) ter odločil, da pri odločanju o tožničinem predlogu niso nastali stroški (2. točka izreka). V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnil, da je tožnica v vlogi, s katero je zahtevala vpogled v inšpekcijski spis, navajala, da je lastnica stanovanjskega objekta, ki leži na zemljišču s parc. št. 204/4 k.o. ... in je vezan na objekt, ki leži na zemljišču s parc. št. 204/3 te k.o., katerega lastnik je A.A.. Zaradi njegove nelegalne gradnje je podala prijavo na Inšpektorat RS za okolje in prostor in je bila v tem postopku tudi že izdana inšpekcijska odločba. Prvostopenjski organ nadalje pojasnjuje, da je tožnica v vlogi še navedla, da objekt, za katerega je bil uveden inšpekcijski postopek, leži na zemljišču s parc. št. 204/3 k.o. ..., ki je njena last, rok za izvršitev inšpekcijske odločbe pa je bil dne 31. 3. 2010, vendar pa ta ni bila izvršena. Tožnica je inšpekcijskem organu predlagala, naj pristopi k izvršitvi odločbe in prosila za informacije, zakaj še ni prišlo do izvršbe, obenem pa prosila tudi za vpogled v inšpekcijski spis. Tožničin pooblaščenec, ki je odvetnik in je v njenem imenu vložil opisano vlogo, se je pri tem skliceval na 10. člen Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv).

2. Prvostopenjski organ v nadaljevanju obrazložitve citira določbo 82. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa, da imajo stranke pravico pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške prepisati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki. Tako pravico ima tudi vsakdo drug, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist. Po določbi 43. člena ZUP izkaže pravni interes oseba, ki zatrjuje varstvo svojih pravnih koristi. Ker je pravna korist neposredna na zakon ali drug predpis oprta osebna korist, mora oseba, ki zahteva vpogled v upravni spis, v vlogi navesti v čem je njen pravni interes. Tožnica v konkretni inšpekcijski zadevi ni imela položaja stranke niti položaja stranskega udeleženca in zato iz tega naslova nima pravice do vpogleda v spis. Svoj pravni interes za vpogled je utemeljevala s tem, da je lastnica nepremičnine s parc. št. 204/3 k.o. ..., kar pa ne drži, saj sta lastnika B.B. in A.A., vsak do 1/2. Tožnica zato po presoji prvostopenjskega organa ni izkazala pravnega interesa za vpogled v predmetno zadevo inšpekcijskega postopka. Ni dovolj, da zatrjuje obstoj pravnega interesa, pač pa ga mora izkazati, česar pa tožnica ni storila in zato ne izpolnjuje pogojev za vpogled v upravni spis inšpekcijskega postopka.

3. Tožnica je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločitve drugostopenjski organ najprej povzema vsebino izpodbijanega sklepa ter tožničine pritožbe. Pridružuje se zaključkom prvostopenjskega organa in meni, da tožnica z zahtevo za vpogled v upravni spis inšpekcijske zadeve ni izkazala pravne koristi oziroma verjetnosti, da bo od vpogleda v dokumente zadeve imela pravno korist. Svoj pravni interes je utemeljevala z navedbo, da objekt, zaradi katerega je bil uveden inšpekcijski postopek, leži na zemljišču s parc. št. 204/3 k.o. ..., ki naj bi bilo v njeni lasti, kar pa ne drži, saj je iz podatkov zemljiške knjige razvidno, da sta lastnika B.B. in A.A.. Tožnica je še navajala podatke iz inšpekcijske odločbe, s čimer pa prav tako ni izkazala obstoja pravnega interesa za vpogled v upravni spis. Tudi tožničina navedba, da jo sporna gradnja, ki je bila obravnavana v inšpekcijskem postopku, moti, še ne izkazuje njene pravne koristi.

4. Tožnica se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in s tožbo sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in ugodi njeni zahtevi za vpogled v spis inšpekcijske zadeve, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka. Navaja, da je lastnica stanovanjskega objekta na parc. št. 204/4 k.o. ..., ki meji na parc. št. 204/3 te k.o., katere lastnik je inšpekcijski zavezanec A.A.. Tožnica je zaradi nelegalne gradnje na meji med parcelama, ki je neposredno vplivala tudi na njeno nepremičnino, sprožila inšpekcijski postopek zoper A.A.. Inšpektorat RS za okolje in prostor je nato dne 19. 2. 2010 izdal odločbo, s katero je A.A. naložil, da mora takoj ustaviti nadaljnjo gradnjo - obnovo gospodarsko stanovanjskega objekta v ... 2 in z zahodnega dela objekta, ki leži na zemljišču s parc. št. 204/3 k.o. ..., torej v lasti tožnice, na lastne stroške odstraniti že zgrajeno teraso nad nadstropjem. Odločba inšpektorata je postala pravnomočna, vendar ni bila nikoli izvršena, A.A. pa je gradnjo dokončal. Ker do realizacije odločbe inšpektorata ni prišlo, je pooblaščenec tožnice od inšpektorata o tem zahteval pojasnilo, predlagal pa tudi vpogled v upravni spis, kar pa je prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom zavrnil in navajal, da tožnica za vpogled nima pravnega interesa oziroma pravne koristi, tako odločitev pa je nato potrdil še drugostopenjski organ.

5. Tožnica meni, da je presoja tožene stranke napačna in da je njen pravni interes za vpogled v upravni spis nedvomno podan. Ker je A.A. kljub izdani inšpekcijski odločbi gradnjo dokončal, je s tem podan njen pravni interes, saj je zaradi gradnje v nasprotju z odločbo inšpektorata utrpela posledice, ki se kažejo v zmanjšanju svetlobe na njeni nepremičnini, zmanjšanju osončenosti, posledično večji vlažnosti. Zato ima interes do vpogleda v spis, da ugotovi, zakaj pravnomočna odločba inšpektorata ni bila nikoli izvršena. Ker se takšna gradnja dotika meje njene nepremičnine, ima pravico biti seznanjena s potekom postopka, o razlogih zakaj inšpektorat ni ukrepal pa se lahko seznani le z vpogledom v spis. S tem je pri tožnici podan osebni interes oziroma osebna korist, saj posegi A.A. vplivajo na kvaliteto njenega bivanja in nosi posledice nespoštovanja inšpekcijske odločbe. Meni, da ji tožena stranka vpogleda ne dovoli zato, ker skuša prikriti razloge, zakaj inšpekcijska odločba ni bila izvršena.

6. Obveznost inšpektorata, da tožnici dovoli vpogled v spis, izhaja tudi iz prvega odstavka 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki določa, da mora inšpektorat vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih. Takšna obveznost izhaja tudi iz 10. člena ZOdv, ki določa, da so, ne glede na določbe drugih zakonov, ki določajo posredovanje osebnih podatkov upravljavcem osebnih podatkov in uporabnikom osebnih podatkov, državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti ter nosilci javnih pooblastil dolžni brez privolitve posameznika, na katerega se osebni podatki nanašajo, brezplačno dati odvetniku podatke, ki jih potrebuje pri opravljanju odvetniškega poklica v posamični zadevi. V obravnavani zadevi gre nedvomno za podatke, ki jih odvetnik potrebuje pri opravljanju svojega poklica, saj lahko pravice in interese stranke učinkovito zastopa le, kolikor je seznanjen z listinami upravnega spisa.

7. Tožnica še meni, da je ravnanje v skladu z odločbami inšpektorata in skladnost posegov posameznikov z izdanimi gradbenimi dovoljenji tudi v javnem interesu in zato lahko vsakdo od inšpektorata zahteva, da mu posreduje podatke o tem, ali je zagotovil izvršitev pravnomočne inšpekcijske odločbe oziroma da poda pojasnilo, zakaj tega ni storil. Tudi iz tega razloga bi morala tožena stranka tožnici dopustiti vpogled v upravni spis.

8. Tožena stranka, ki je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo po vsebini ni odgovorila.

10. Med strankama ni sporno, da je prvostopenjski organ A.A., kot solastniku in investitorju na zemljišču s parc. št. 204/3 k.o. ..., z odločbo št. 06122-329/2008-2203/19 z dne 19. 2. 2010 odredil, da mora takoj po prejemu te odločbe ustaviti gradnjo – obnovo gospodarsko stanovanjskega objekta v ... št. 2 in z zahodnega dela objekta, ki leži na tem zemljišču, odstraniti že zgrajeno teraso nad nadstropjem. Iz zemljškoknjižnih podatkov, torej javno dostopnih podatkov, izhaja, da sta solastnika nepremičnine s parc. št. 204/3 k.o. ... A.A. in B.B., vsak do ½, medtem ko je tožnica lastnica sosednje nepremičnine s parc. št. 204/4 te k.o.. Ne držijo torej navedbe tožnice v tožbi (enako kot tudi ne v pritožbi zoper izpodbijani sklep), da naj bi bila lastnica nepremičnine s parc. št. 204/3 k.o. .... V zadevi ni sporno, da je prvostopenjski organ inšpekcijsko odločbo z dne 19. 2. 2010 izdal na podlagi tožničine prijave. Ob tem sodišče poudarja, da prijave ni mogoče šteti za sprožitev inšpekcijskega postopka, kot to navaja tožnica v tožbi. Inšpekcijski nadzor je namreč nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov, ki ga izvršujejo inšpektorji kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi (2. člen ZIN), pri čemer ima v postopku inšpektorja položaj stranke le zavezanec, medtem ko vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke. V konkretnem primeru je torej imel v inšpekcijskem postopku položaj stranke le A.A., medtem ko tožnica, kot prijaviteljica, ni bila stranka niti stranska udeleženka v tem postopku. V skladu s prvim odstavkom 24. člena ZIN ima vlagatelj prijave sicer pravico, da ga na njegovo zahtevo inšpektor obvestiti o svojih ukrepih najkasneje po opravljenem nadzoru in sprejetem zadnjem ukrepu oziroma ustavitvi postopka. To pa ne pomeni, da ima prijavitelj s tem tudi pravico do vpogledovanja v upravni spis inšpekcijske zadeve, pač pa le da je seznanjen z zadnjo sprejeto odločitvijo inšpektorja. V predmetni zadevi je bila tožnica z odločitvijo inšpektorja seznanjena s tem, ko je pridobila pravnomočno inšpekcijsko odločbo.

11. Ker ZIN ne določa pravice tretje osebe, ki ni stranka postopka, da bi lahko vpogledovala v inšpekcijski spis, se je tožena stranka pri odločanju o tožničini zahtevi za vpogled pravilno oprla na določbo 82. člena ZUP. Po tej določbi imajo pravico pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške prepisovati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki stranke postopka (prvi odstavek), druge osebe pa le, če verjetno izkažejo, da imajo od tega pravno korist (drugi odstavek). Tožnica, ki ni bila stranka inšpekcijskega postopka, ki se je vodil proti A.A., bi bila torej upravičena do zahtevanega vpogleda v inšpekcijski (upravni) spis, le, kolikor bi izkazala, da bi imela od tega pravno korist. Pravna korist pa ni korist, ki bi jo utemeljevale dejanske okoliščine, pač pa je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP), ki jo mora prosilec izkazati kot verjetno. Za pravno korist gre torej zgolj takrat, ko obstaja določeno razmerje posameznika do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka, to razmerje pa vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Ugotovitev ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, zatorej izhaja iz pravne norme ter njenega namena varovanja določenega posameznika in ne iz dejanskih okoliščin. Pri presoji ali določen predpis, ki ureja delovanje upravnega organa, podeljuje posamezniku pravico oziroma pravno varovan interes ali ne, je treba zato ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z navedeno normo varuje tega določenega posameznika, ki bi si lahko z uveljavljanjem sodnega varstva izboljšal pravni položaj. Mogoče je, da je z normo varovan zgolj javni interes, da sta varovana tako javni kot zasebni interes oziroma da je varovan eden ali več zasebnih interesov. Navedeno je lahko izrecno zapisano v posamezni normi ali pa je odvisno od njene razlage (tako Ustavno sodišče v odločbah št. Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010, 10. točka obrazložitve, U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011, 17. točka obrazložitve in Up-741/12-21 z dne 2. 7. 2015, 10. točka obrazložitve).

12. Za presojo ali ima tožnica pravni interes za vpogled v inšpekcijski spis, je, glede na pojasnjeno, treba izhajati iz določb ZIN, ki urejajo inšpekcijski postopek. V tem postopku je izrecno določeno, da ima položaj stranke v postopku le inšpekcijski zavezanec, ne pa tudi prijavitelj. Vložitev prijave namreč prijavitelju ne daje položaja stranke v postopku in s tem tudi ni podlaga, ki bi utemeljevala prijaviteljev pravni interes za vpogled v upravni spis, kot to smiselno zatrjuje tožnica. Vložitev prijave v inšpekcijski zadevi torej sama po sebi še ne pomeni izkazovanja pravnega interesa. Tožničino navajanje, da ima interes za vpogled v upravni spis zato, ker A.A. nelegalne gradnje ni odstranil, ta pa poslabšuje kvaliteto njenega življenja ter da želi inšpekcijski organ prikriti razloge zaradi katerih ni izvršil inšpekcijske odločbe, ne utemeljuje tožničinega pravnega interesa za vpogled v upravni spis, pač pa gre za njen dejanski interes, ki pa za dovolitev vpogleda v upravni spis ne zadošča. Prav tako tožnica svojega pravnega interesa ne more utemeljevati s trditvijo, da ima vsakdo pravico vpogledovati v inšpekcijske spise, ker da naj bi to bilo v javnem interesu. Sodišče ugotavlja, da je presojo, ali ima prijavitelj pravni interes v inšpekcijskem postopku, opravil že zakonodajalec, saj je v ZIN izrecno določil, da ta ni stranka v postopku, kar posledično pomeni, da na podlagi določb tega zakona tudi nima pravnega interesa za vpogled v inšpekcijski spis. Tožnica pravnega interesa za vpogled v inšpekcijski spis tudi ne utemeljuje na kakšni drugi materialni (zakonski) podlagi, pač pa zgolj z dejanskimi okoliščinami in je zato izpodbijana odločitev tožene stranke pravilna.

13. Sodišče meni, da tožničinega pravnega interesa tudi ne utemeljuje določba 10. člena ZOdv, na katero se sklicuje v tožbi. Po tej določbi morajo, ne glede na določbe drugih zakonov, ki določajo posredovanje osebnih podatkov upravljavcem osebnih podatkov in uporabnikom osebnih podatkov, državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti ter nosilci javnih pooblastil dolžni brez privolitve posameznika, na katerega se osebni podatki nanašajo, brezplačno dati odvetniku podatke, ki jih potrebuje pri opravljanju odvetniškega poklica v posamični zadevi. Ta zakonska določba pa odvetnikom ne daje avtomatično pravice do vpogledovanja spisov, kot to zatrjuje tožnica, pač pa le pravico, da za svojo stranko pridobijo osebne podatke drugih oseb od upravljavcev zbirk teh podatkov (na primer, podatke o bivališču, podatke o rojstvu, podatke o lastništvu premičnega ali nepremičnega premoženja, ipd), kolikor to potrebujejo za potrebe konkretne zadeve. Za vpogled v posamezni upravni spis zadeve pa mora tudi odvetnik v imenu svoje stranke, ki ni stranka določenega postopka, izkazati pravni interes, kot je opisan v prejšnjih odstavkih, ki pa zgolj s sklicevanjem na določbo 10. člena ZOdv ni izkazan.

14. Na podlagi vsega navedenega sodišče zaključuje, da je odločitev tožene stranke pravilna in utemeljena na zakonu ter je zato tožbo tožnice na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Odločitev je sodišče sprejelo na seji senata, saj je šlo v obravnavani zadevi za obravnavo izključno pravnih vprašanj o dopustnosti vpogleda v upravni spis in ne za sporno dejansko stanje (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), izvedbe glavne obravnave pa stranki niti nista predlagali. Dejansko stanje, ki je za zadevo relevantno, to je, da je tožnica prijavila nelegalno gradnjo A.A., da je bila temu izdana inšpekcijska odločba, da je tožnica zahtevala vpogled v inšpekcijski spis zato, ker ta ni bila realizirana, kar je utemeljevala z določbo 24. člena ZIN, 82. člena ZUP in 10. člena ZOdv ter da zatrjuje, da ji nelegalna gradnja slabša kvaliteto bivanja v njenem objektu, namreč med strankama ni sporno. Sporno pa je, ali so s takim navajanjem izpolnjeni pogoji za vpogled v upravni spis, torej so sporna izključno vprašanja pravilne uporabe materialnega prava, to je pravilne uporabe prej navedenih zakonskih določb. Glede na navedeno je zato sodišče odločitev sprejelo na seji senata, saj meni da za učinkovito sodno varstvo v zadevi izvedba glavne obravnave tudi ni potrebna.

15. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 24, 24/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 43/2, 82

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba in sklep III U 298/2012, enako tudi III U 299/2012