UPRS Sklep I U 441/2019-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-19

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Polak Remškar

akt zoper katerega je možen upravni spor - pojem upravnega akta - akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi - imenovanje

Izpodbijani dopis, s katerim je toženka obvestila tožnico, da glede na zgolj eno vloženo prijavo na javni poziv za imenovanje predsednika Komisije RS za varstvo pacientovih pravic ne bo posredovala Vladi RS predloga za imenovanje tožnice na ta položaj, ne izpolnjuje pogojev za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu v smislu 2. člena ZUS-1. S tem dopisom namreč ni bilo odločeno o nobeni tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava, ampak je bila tožnica (zgolj) seznanjena z odločitvijo državnega organa v zadevi imenovanja predsednika Komisije RS za varstvo pacientovih pravic (torej v kadrovski zadevi), kjer državni organ (toženka) ne nastopa kot nosilec upravne funkcije, ampak kot delodajalec. S tem pa tožnici ni bilo poseženo v njen pravni položaj, saj do imenovanja predsednika Komisije še ni prišlo. Povedano drugače: rezultat javnega poziva, ko toženka vladi ni posredovala predloga za imenovanje predsednika zaradi po njenem mnenju neuspelega javnega poziva, še ne pomeni odločitve o tožničini pravici ali pravni koristi. Tožnica sicer svojo pravico oziroma pravno korist izpeljuje iz dejstva, da je kot edina kandidatka (in ki tudi izpolnjuje vse pogoje) vložila prijavo za to mesto, vendar pa zakon (torej 64. člen ZPacP) toženki ne nalaga obveznosti posredovanja predloga za imenovanje predsednika Vladi RS (tudi ne v takem primeru, kot je obravnavani, ko je prispela na javni poziv le ena prijava), kar pa tudi pomeni, da se tožnica na to ne more sklicevati, saj to ni njena izključna pravica (tako tudi Vrhovno sodišče v sklepu, I Up 13/2018 z dne 7. 2. 2018).

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z dopisom, št. 012-29/2018/163 z dne 4. 3. 2019, je toženka obvestila tožnico, da je na Javni poziv za vložitev prijav za predsednika Komisije Republike Slovenije za varstvo pacientovih pravic št. 012-29/2018/1 z dne 7. 11. 2018, prejela le eno prijavo v roku za zbiranje prijav ter, da se je na podlagi 4. točke VI. poglavja Javnega poziva odločila, da Vladi RS ne posreduje predloga imenovanja predsednika Komisije, temveč ponovi postopek z javnim pozivom. Navedla je še, da bo nov javni poziv na njeni spletni strani objavljen predvidoma v prvi polovici marca 2019.

2. Tožnica je na Upravno sodišče RS v Ljubljani 13. 3. 2019 vložila tožbo, v kateri je uvodoma navedla, da je bil 14. 11. 2018 na spletnih straneh toženke objavljen javni poziv za vložitev prijav za predsednika Komisije RS za varstvo pacientovih pravic, št. 012-29/2018-1 z dne 7. 11. 2018. Rok za prijave se je iztekel 14. 12. 2018, obvestilo o izbranih kandidatih na Vladi bi moralo biti poslano prijavljenim kandidatom 14. 2. 2019, dopis, ki ga tožnica sedaj izpodbija kot protizakonitega, je tožnica prejela 6. 3. 2019. Toženka torej ni niti predlagala v razumnem roku Vladi RS v izbiro ali neizbiro kandidata in posledično kandidatov tudi ni v roku obvestila. Tudi sicer bi morala toženka izdati sklep in ne dopis ter ga obrazložiti, predvsem glede na to, da edina prijavljena kandidatka to funkcijo opravlja že deset let. Obrazložitev toženke ne ustreza niti pravni podlagi, ki jo je sama navedla, o roku odločitve pa niti ne govori, torej je očitno, da je bila odločitev sprejeta v nasprotju z javno zakonodajo in je bil kršen Zakon o upravnem postopku (točno: Zakon o splošnem upravnem postopku - op. sod.). 4. točka V. poglavja javnega poziva namreč določa, da bo na podlagi pravočasno prejetih prijav toženka oblikovala predlog imenovanja predsednika Komisije izmed tistih kandidatov, ki bodo izpolnjevali pogoje, ter ga posredovala v imenovanje vladi. Tožnica je izpolnjevala pogoje, je edina prijavljena in ni razlogov, da toženka njene prijave ne bi posredovala v imenovanje vladi. Ta dopis, ki ga tožnica izpodbija, nasprotuje temeljnim načelom pravne države. Dopis je podpisala državna sekretarka, četudi je javni poziv podpisal minister. Tožnica že dva mandata opravlja to funkcijo, zato ni razloga, da toženka njene prijave ne posreduje vladi, ki pa je ni dolžna imenovati. Dopis je zato nezakonit. Ker dopis hkrati navaja, da bo ponovni poziv predvidoma objavljen v prvi polovici marca 2019, bo v vmesnem času delo komisije onemogočeno, saj je tožnici (torej predsednici) mandat potekel. Toženka pa niti ni pravočasno, to je po prejemu ponudb, oblikovala predloga in ga posredovala vladi. Takšna odločitev je v nasprotju z zakonom in Ustavo RS. Tožnica je zato predlagala, da sodišče toženki naloži, da vladi predloži prijavo tožnice s predlogom za imenovanje tožnice za predsednico Komisije RS za varstvo pacientovih pravic in ji naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

3. Tožnica je predlagala tudi izdajo začasne odredbe. Navedla je, da glede na predvideno objavo ponovnega javnega poziva v prvi polovici marca 2019 pacienti ne bodo mogli uresničevati svojih pravic, ki jim jih daje Zakon o varstvu pacientovih pravic (v nadaljevanju ZPacP), s čimer nastaja škoda. Novi razpis se bo ob upoštevanju rokov, ki so predvideni, zavlekel v poletni čas, kar pomeni, da bodo številni pacienti zaman čakali na uresničitev njihovih zakonskih pravic, prav tako pa bi z objavo poziva nastala škoda tožnici, saj bi z imenovanjem drugega predsednika postala tožba brezpredmetna in tožnica ne bi mogla več zaščititi svojega pravnega interesa. Zato je predlagala, da sodišče toženki ne dopusti objaviti novega javnega poziva za vložitev prijav za predsednika Komisije RS za varstvo pacientovih pravic, saj je tožnica izpolnila vse pogoje in je toženka dolžna predložiti njen predlog v imenovanje Vladi RS v zakonskem roku in še, da ta začasna odredba velja do pravnomočne rešitve te upravne zadeve.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo uvodoma navedla, da tožnica izpodbija obvestilo o neuspelem javnem pozivu, s katerim ni bilo odločeno o pravici, pravni koristi ali obveznosti tožnice glede na 2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), zato je treba tožbo zavreči. Ker v tem primeru državni organ nastopa ko delodajalec in ne kot nosilec upravne oblasti, pa tudi ni možno uveljavljati tožbe po 4. členu ZUS-1. Argument, da mora biti kot edina kandidatka imenovana za predsednico komisije, sicer bo onemogočeno delo komisije, pa ne vzdrži resne pravne presoje. Pri izbiri kandidata namreč ne gre za odločanje o pravici, temveč ima minister prosto polje presoje, koga bo dejansko izbral in predlagal v imenovanje. Postopek izbire kandidata pa tudi ne določa rokov. Podredno je zato predlagala zavrnitev tožbe. V zvezi s predlagano zahtevo za izdajo začasne odredbe pa je še navedla, da tožnica ni izkazala pogojev za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 in je predlagala tudi njeno zavrnitev.

5. Sodišče je tožbo tožnice moralo zavreči iz naslednjih razlogov:

6. Uvodoma sodišče ugotavlja, da je tožnica v tožbi izrecno navedla, da izpodbija dopis toženke z dne 4. 3. 2019 (in za to navedla tudi konkretne tožbene razloge), predlagala pa je odločitev v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1 (''da sodišče toženki naloži, da Vladi RS predloži prijavo tožnice s predlogom za imenovanje tožnice za predsednico Komisije RS za varstvo pacientovih pravic''), zaradi česar sodišče sodi, da tožnica vlaga izpodbojno tožbo v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 33. člena ZUS-1 in jo kot tako tudi presoja.

7. Nadalje pa je sodišče opravilo še predhodni preizkus tožbe, ki ga je dolžno opraviti na podlagi 36. člena ZUS-1.

8. Po 36. členu ZUS-1 sodišče tožbo zavrže s sklepom, če (med drugim) ugotovi, da: - akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka) in - upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka).

9. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih upravnih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki po materialnem kriteriju vsebuje vsebinsko odločitev o materialno-pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Iz citirane določbe torej izhaja, da sodišče v upravnem sporu ne odloča o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in prav tako ne o tistih, ki ne posegajo (ali še ne posegajo) v pravni položaj tožnika.

10. 64. člen ZPacP (na podlagi katerega je toženka izdala javni poziv in v okviru katerega je tudi izdala izpodbijani dopis) določa način ustanovitve in sestavo Komisije Republike Slovenije za varstvo pacientovih pravic, med drugim tudi za predsednika, za katerega je v tretjem odstavku določeno, da ga imenuje Vlada Republike Slovenije na predlog ministra, pristojnega za zdravje; za predsednika komisije je lahko imenovana oseba, ki izpolnjuje pogoje za višjega sodnika v skladu z zakonom, ki ureja sodniško službo. Mandat predsednika in članov komisije traja pet let in so lahko ponovno imenovani (šesti odstavek), predsednik in člani Komisije ter mediatorji pa opravljajo naloge nepoklicno, pri čemer so upravičeni do sejnine in dejanskih stroškov sodelovanja pri delu Komisije pri mediacijah (enajsti odstavek).

11. Po presoji sodišča izpodbijani dopis, s katerim je toženka obvestila tožnico, da glede na zgolj eno vloženo prijavo na javni poziv za imenovanje predsednika Komisije RS za varstvo pacientovih pravic ne bo posredovala Vladi RS predloga za imenovanje tožnice na ta položaj, ne izpolnjuje pogojev za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, v smislu prej citirane določbe 2. člena ZUS-1. S tem dopisom namreč ni bilo odločeno o nobeni tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava, ampak je bila tožnica (zgolj) seznanjena z odločitvijo državnega organa v zadevi imenovanja predsednika Komisije RS za varstvo pacientovih pravic (torej v kadrovski zadevi), kjer državni organ (toženka) ne nastopa kot nosilec upravne funkcije, ampak kot delodajalec. S tem pa tožnici ni bilo poseženo v njen pravni položaj, saj do imenovanja predsednika Komisije še ni prišlo. Povedano drugače: rezultat javnega poziva, ko toženka vladi ni posredovala predloga za imenovanje predsednika zaradi po njenem mnenju neuspelega javnega poziva, še ne pomeni odločitve o tožničini pravici ali pravni koristi. Tožnica sicer svojo pravico oziroma pravno korist izpeljuje iz dejstva, da je kot edina kandidatka (in ki tudi izpolnjuje vse pogoje) vložila prijavo za to mesto, vendar pa zakon (torej 64. člen ZPacP) toženki ne nalaga obveznosti posredovanja predloga za imenovanje predsednika Vladi RS (tudi ne v takem primeru, kot je obravnavani, ko je prispela na javni poziv le ena prijava), kar pa tudi pomeni, da se tožnica na to ne more sklicevati, saj to ni njena izključna pravica (tako tudi Vrhovno sodišče v sklepu, I Up 13/2018 z dne 7. 2. 2018).

12. Kot pa je razvidno iz besedila izpodbijanega dopisa, bo toženka javni poziv ponovila (oziroma ga je že), na ta javni poziv se tožnica lahko prijavi in če bo ponovni javni poziv izveden do konca in zaključen z odločbo o imenovanju, lahko tožnica zoper to odločbo uveljavlja pravna sredstva, če bo menila, da je bilo z njeno izdajo poseženo v njene pravice ali pravne koristi.

13. Z navedbo, da bo tožnici mandat potekel pred imenovanjem novega predsednika Komisije RS za varstvo pacientovih pravic, kar bo onemogočilo delo Komisije, pa tožnica tudi ne more uveljavljati posega v svoj pravni položaj, saj se s tem njen pravni položaj (kot predsednice, ki ji je mandat potekel, in morebitne kandidatke za imenovanje na to mesto) ne spreminja.

14. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnice na podlagi 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

15. Zahtevo za izdajo začasne odredbe pa je sodišče zavrglo iz naslednjih razlogov:

16. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 tožba, vložena v upravnem sporu, praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, razen v izjemnih primerih, ko zakon določa drugače. Sodišče lahko na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 na zahtevo tožnika odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku lahko prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih stranki. Iz enakih razlogov iz prejšnjega odstavka lahko tožnik zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek).

17. Kot je torej razvidno iz citirane določbe 32. člena ZUS-1, je obstoj vložene tožbe procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe. Ker je sodišče tožbo zavrglo, ta procesna predpostavka ni več izpolnjena, zato ni več pogojev za meritorno odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe.

18. Sodišče je zato, ob upoštevanju 32. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi 36. člena ZUS-1, zavrglo tudi tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe

19. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je sodišče tožbo tožnice zavrglo, je o tožničinem zahtevku za povrnitev stroškov odločilo, kot izhaja iz III. točke izreka sklepa.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 32

Zakon o pacientovih pravicah (2008) - ZPacP  - člen 64

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.