UPRS Sodba II U 495/2019-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-11-20

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Violeta Tručl

referendum - pobuda za razpis referenduma - splošni akt - javna dajatev - odločanje

Odlok o NUSZ je splošni akt v pristojnosti občine, s katerim se v skladu z zakonom predpisuje javne dajatve in zato o njegovi vsebini ni mogoče odločati na referendumu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrnila predlog za razpis referenduma o Odloku o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju Odlok o NUSZ) v Občini Radlje ob Dravi, ker se nanaša na splošni akt, s katerim se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je Občinski svet Občine Radlje ob Dravi na 8. redni seji dne 23. 9. 2019 sprejel Odlok o NUSZ v Občini Radlje ob Dravi. Dne 8. 10. 2019 je A., Občinski odbor A. (v nadaljevanju A., OO A.) Radlje ob Dravi, s podpisom šestih občinskih svetnikov, vložila predlog za razpis referenduma o Odloku o NUSZ v Občini Radlje ob Dravi. Tožena stranka je obrazložila, da lahko v skladu s prvim odstavkom 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) in smiselno enako po prvem odstavku 77. člena Statuta Občine Radlje ob Dravi (v nadaljevanju Statut), občani odločajo na referendumih o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisuje občinski davki in druge dajatve. Glede na navedeno razpis referenduma v obravnavani zadevi ni dopusten, ker zadevni odlok predstavlja splošni akt, s katerim se v skladu z zakonom predpisuje dajatev.

2. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri uveljavlja tožbene razloge iz prvega in drugega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter tožbene razloge bistvene kršitve določb po 1. in 2. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Nadalje se v tožbi sklicuje na 46. in 47. člen ZLS, da je za odločanje o predlogu vlagatelja, ki je v obravnavnem primeru član občinskega sveta (oziroma šest članov občinskega sveta), pristojen Občinski svet Občine Radlje ob Dravi in ne župan Občine Radlje ob Dravi, ki je izdal izpodbijano odločbo.

3. Drugi odstavek 46. člen ZLS določa, da občinski svet lahko razpiše referendum na predlog župana ali člana občinskega sveta ter da občinski svet mora razpisati referendum, če to zahteva najmanj 5 % volivcev v občini in če tako določa zakon ali Statut občine, to pa še bolj glede na določbe 47. člena ZSL. Prav tako tožeča stranka dodaja, da so subjekti predmetnega postopka na prvi stopnji člani občinskega sveta in ne politična stranka (OO A. Radlje ob Dravi), kateri je bil poslan izpodbijani sklep, ki pa niti ni bil izdan in ni bil poslan članom Občinskega sveta Občine Radlje ob Dravi, ki so Občinskemu svetu Občine Radlje ob Dravi predlagali razpis referenduma, kot to sledi iz navedb zgoraj, niti iz dispozitiva izpodbijanega sklepa ni razvidno, kdo je v predmetni zadevi sploh stranka zadevnega postopka. Tožeča stranka zato podaja tožbo po predsednici B.B., kot tudi članici Občinskega sveta Občine Radlje ob Dravi, ki je je torej kvalificirana predlagateljica v skladu z drugim odstavkom 46. člena ZLS oziroma po Statutu Občine Radlje ob Dravi (drugi odstavek 77. člena).

4. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je izpodbijani sklep izdal nepristojni organ, glede na njegovo obrazložitev zavrnilnega sklepa, da ZLS predvideva odločanje občanov na referendumu samo o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, in ne o vprašanjih, ki zadevajo proračun ali zaključne račune občine ter splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Slednjega ne gre tolmačiti preprosto tako, da je bil predlog referenduma podan zgolj za odločanje o Odloku, ki ureja občinske davke in druge dajatve. Kot izhaja iz navedb predlagatelja referenduma, je očitno, da predlagatelj referenduma opozarja na nepravilnosti tekom postopka sprejemanja omenjenega Odloka, zaradi katerih so mnenja, da je Odlok sprejet na nelegitimen in na nelegalen način. Poslovnik Občinskega sveta Občine Radlje ob Dravi (v nadaljevanju Poslovnik) v 75.a členu določa, da zaradi večje legitimnosti sprejetih splošnih aktov občine in vključitve občanov, njihovih organizacij, strokovne in druge javnosti v pripravo predlogov splošnih aktov občine, občinska uprava v postopku priprave splošnega akta občine na spletni strani občine in v katalogu informacij javnega značaja objavi gradivo, ki vsebuje osnovne informacije o nastajajočem predpisu, povzetek vsebine predpisa s strokovnimi podlagami, ključna vprašanja, namen in cilj njegovega nastanka, ter hkrati pozove javnost, da v danem roku, ki se giblje v okviru 30 do 60 dni, sporoči morebitne pripombe, komentarje, mnenja in predloge. Tožeča stranka meni, da ni bila opravljena obvezna javna razprava, ki bi trajala 30 do 60 dni. Zato člani občinskega sveta niso bili seznanjeni s pripombami, komentarji, mnenji in predlogi občanov. S takšnim postopanjem župana Občine Radlje ob Dravi pa je huje kršena pravica javnosti do sodelovanja pri opravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave RS, kar sicer izhaja iz navedenih poslovniških določb 75.a člena Poslovnika Občinskega sveta Občine Radlje ob Dravi in iz določb 2. člena dodatnega protokola k Evropski listini lokalne samouprave o pravicah do sodelovanja pri vprašanjih lokalne oblasti, ki ga je ratificiral Državni zbor RS. Iz navedenega izhaja, da je bil Odlok o NUSZ v Občini Radlje ob Dravi z dne 23. 9. 2019 sprejet očitno povsem samovoljno, brez upoštevanja temeljnih zahtev in pravic občanov oziroma oseb, ki jih tak predpis neposredno zadeva. Tožeča stranka se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-66/06, ko je presojalo Odlok o spremembi in določitvi novih območij naselij Koper-Capodistria, Bertoki-Bertocchi in Ankaran-Ancarano, ki ga je razveljavilo in navedlo, da seznanitev organov po naravi stvari vsebuje tudi časovno razsežnost, saj je treba za preučitev predlogov in oblikovanjem mnenja zagotoviti razumen čas. Tožeča stranka tako naslovnemu sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep kot nezakonit odpravi in zadevo pošlje v odločanje toženi stranki. Priglaša tudi stroške postopka skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

5. V odgovoru na tožbo tožena stranka trdi, da tožeča stranka ni aktivno legitimirana za tožbo in podaja ugovor aktivne legitimacije. Tožbo je namreč vložila A. OO A. Radlje ob Dravi, zastopana po predsednici B.B., ki je za vložitev tožbe pooblastila odvetnika. Predlog za razpis referenduma o Odloku o NUSZ v Občini Radlje ob Dravi pa je podalo šest občinskih svétnikov iz vrst A.. Aktivno legitimirani za vložitev tožbe bi tako lahko bili le občinski svétniki, ki so podali predlog za razpis referenduma, nikakor pa ne A., OO A. Radlje ob Dravi. Na podlagi tega je treba že iz tega razloga zavreči oziroma zavrniti tožbeni zahtevek v celoti kot neutemeljen.

6. Nadalje tožena stranka navaja, da je šest občinskih svétnikov iz vrst A. dne 8. 10. 2019 podalo predlog za razpis referenduma o Odloku o NUSZ v Občini Radlje ob Dravi. O predmetnem predlogu je župan Občine Radlje ob Dravi izdal izpodbijani sklep, s katerim je predlog zavrnil. Stvarno pristojen organ za izdajo sklepa o zavrnitvi predloga je župan skladno z določbami ZLS in Statuta. Tožena stranka navaja, da tako veljavna zakonodaja kot Resolucija o normativni dejavnosti, določa sodelovanje javnosti pri sprejemanju aktov, s podajo pripomb, predlogov in mnenj, kar je bilo v njihovem primeru tudi možno, in sicer v času od 13. 5. 2019, vse do 23. 9. 2019, ko je bil Odlok o NUSZ sprejet na občinskem svetu. 75.a člen Poslovnika tudi določa, da se pozove javnost, da v roku 30 do 60 dni sporoči morebitne predloge, komentarje in pripombe. Dne 13. 5. 2019 so bile na spletni strani Občine Radlje ob Dravi in v katalogu informacij javnega značaja objavljene ne samo osnovne informacije o nastajajočem predpisu, povzetek vsebine, ampak je bil objavljen celoten predlog predpisa. Nadalje osnovne informacije o nastajanju predpisa in na zakonski določbi, ki se nanaša na Odlok o NUSZ, je tožena stranka objavila v Novičkah Občine Radlje ob Dravi dne 27. 6. 2019, katere so po pošti poslane vsem gospodinjstvom v Občine Radlje ob Dravi. Tako je bila od dne 13. 5. 2019 dalje dana možnost podaje pripomb, stališč in mnenj. S strani občanov oziroma zainteresirane javnosti občina ni prejela niti ene ponudbe, mnenja ali predloga. Na sestanku, ki je bil dne 29. 5. 2019, pa so se predstavniki gospodarstva dogovorili, da naj se pošljejo pisne pripombe na predlog Odloka o NUSZ. Območna obrtna zbornica Radlje ob Dravi (v nadaljevanju OOZ) je posredovala dopis oziroma zahtevek šele 27. 8. 2019, do katerega so se strokovne službe tudi opredelile. Tako z dopisom OZ Radlje ob Dravi, kot z odgovori strokovnih služb, so bili občinski svétniki seznanjeni dne 22. 9. 2019 po elektronski pošti. Dne 23. 9. 2019 pa je občinski svet na svoji 8. redni seji predlog Odloka o NUSZ v Občini Radlje ob Dravi tudi sprejel. Predlog je bil tako na voljo za podajo mnenj od dne 13. 5. 2019 do 23. 9. 2019. Tožeča stranka zgolj pavšalno trdi, da so bile v konkretnem primeru bistveno kršene določbe postopka, pri čemer ne poda niti enega dejstva ali dokaza.

7. Referendum na lokalni ravni ureja ZLS, ki predvideva tri vrste referenduma v lokalni skupnosti: 1) referendum o splošnem aktu občinskega sveta, 2) svetovalni referendum ter 3) referendum o ustanovitvi in oblikovanju občin in pokrajin. Iz navedenega sledi, da referendum o Odloku o NUSZ sploh ni dovoljen. Tožena stranka predlaga, da se zahtevek tožeče stranke, kot neutemeljen v celoti zavrne in toženi stranki povrne stroške postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

9. Predmet obravnave je izpodbijani sklep, s katerim je tožena stranka zavrnila predlog za razpis referenduma o Odloku o NUSZ v občini Radlje ob Dravi.

10. Tožena stranka trdi, da tožeča stranka ni aktivno legitimirana za tožbo in podaja ugovor aktivne legitimacije. Tožbo je namreč vložila politična stranka A., zastopana po predsednici B.B., ki je tudi članica Občinskega sveta Radlje ob Dravi. Po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. To pomeni, da osebe, ki v postopku izdaje upravnega akta niso imele položaja stranke ali stranskega udeleženca, niso upravičene do vložitve tožbe v upravnem sporu, razen kolikor se tožba nanaša na vprašanje njihove pravice do udeležbe v zadevnem upravnem postopku.

11. Ni sporno, da je predlog za razpis referenduma O Odloku o NUSZ podpisalo šest občinskih svetnikov iz vrst A. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je tožena stranka zapisala, da je predlog za razpis referenduma o Odloku NUSZ vložila A. s podpisom šestih občinskih svetnikov. Po mnenju sodišča je predlog za razpis referenduma podan po upravičenih osebah v skladu s 46. členom ZSL, ki določa, da občinski svet lahko razpiše referendum na predlog župana ali člana občinskega sveta (torej ne politične stranke kot je določeno pri vložitvi pobude - prvi odstavek 47. člena ZSL).

12. Iz upravnega spisa je razvidno, da je izpodbijani sklep bil naslovljen in vročen A., kar izhaja iz povratnice v upravnem spisu. Tožeča stranka je navedla, da je vložila predmetno tožbo, ker ji je bil izpodbijani sklep vročen. Sodišče se v tem pogledu sicer načeloma strinja s tožečo stranko, da izpodbijan sklep vsaj na prvi pogled posega v njihovo pravico do pravnega sredstva oziroma do sodnega varstva. Vendar dejstvo, da je bil tožniku vročen izpodbijani akt, mu ne zagotavlja aktivne legitimacije.

13. Glede na dejstvo, da je B.B. kot članica občinska sveta v Občini Radlje ob Dravi, med podpisniki predloga za razpis referenduma o Odloku o NUSZ v Občini Radlje ob Dravi z dne 8. 10. 2019, je torej kvalificirana predlagateljica po zakonu (drugi odstavek 46. člena ZSL), ki je tudi podpisala pooblastilo odvetniku za vložitev tožbe, je po mnenju sodišča tudi aktivno legitimirana za vložitev predmetne tožbe.

14. Izpodbijani sklep je bil izdan v enostopenjskem postopku, saj je akt, ki ga izda župan dokončen (če zakon ne določa drugače) ter o njegovi zakonitosti odloča sodišče v upravnem sporu (prvi odstavek 233. člena ZUP in četrti odstavek 69. člena ZLS).

15. Župan v skladu s 33. členom ZLS predstavlja in zastopa občino, predstavlja občinski svet, predlaga sprejem odlokov in drugih aktov iz pristojnosti občinskega sveta ter skrbi za izvajanje odločitev občinskega sveta. Njegova vloga je torej poleg predstavniške tudi v skrbi za izvrševanje odločitev občinskega sveta, torej izvršilna. Za izvajanje navedenih pristojnosti strokovne in upravne naloge opravlja občinska uprava, ki jo usmerja in nadzira župan (49. člen ZLS).

16. Tožbeni ugovor, da je za izdajo izpodbijanega sklepa pristojen Občinski svet Občine Radlje ob Dravi in ne župan, je neutemeljen. Tožeča stranka gradi svojo utemeljitev na gramatikalni razlagi 46. člena in 47. člena ZLS, ki določa pristojnosti občinskega sveta, glede razpisa referenduma. Občinski svet je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine. Njegove pristojnosti so določene v 29. členu ZLS, ter se nanašajo predvsem na normativno pristojnost občine kot lokalne skupnosti pri zagotavljanju nalog lokalne samouprave. Izpodbijani sklep pa se ne nanaša na normativno ureditev občine. Župan, ki zastopa in predstavlja občino je tako pristojen za izdajo izpodbijanega akta, glede na citirane določbe ZSL.

17. V zadevi je nadalje sporno ali je dovoljen in zakonit razpis referenduma o Odloku NUSZ.

18. Občani lahko odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe (prvi odstavek 46. člena ZLS).

19. Splošne akte lahko sprejemajo državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. Občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti z odloki, odredbami, pravilniki in navodili. Zadeve iz prenesene pristojnosti ureja občina z odloki in drugimi predpisi, določenimi z zakoni. (65. člen ZLS). Občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev med drugim sprejema statut občine in druge splošne akte (21. člen ZSL).

20. Pravna podlaga za sprejem Odloka o NUSZ je VI. Poglavje Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ), Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in 55. člen Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (v nadaljevanju ZIPRS1819) in 16. člen Statuta. Z odlokom se ureja NUSZ, ki se plačuje za zazidana in za nezazidana stavbna zemljišča v Občini Radlje ob Dravi.

21. V skladu z določbo 404. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) izda davčni organ odločbo o NUSZ na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki velja na dan 1. januarja leta, za katerega se določa nadomestilo. NUSZ je namreč javna dajatev, o kateri odloča davčni organ na podlagi podatkov občine, kjer nepremičnina leži. Davčni organ torej izvaja odmero NUSZ in občina je kot javnopravni subjekt, upravičen do sredstev NUSZ, ki so prihodek občine (prva točka drugega odstavka 52. člena ZSL).

22. Glede na obrazloženo je Odlok o NUSZ splošni akt v pristojnosti občine, s katerim se v skladu z zakonom predpisuje javne dajatve in zato o njegovi vsebini ni mogoče odločati na referendumu (46. člen ZLS in 77. člen Statuta).

23. Sodišče pritrjuje stališču tožene stranke, da tožeča stranka v tožbi navaja določbe predpisov, ki urejajo postopek sprejemanja splošnih aktov, ne pa postopka za izvedbo referenduma. Tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-66/06, na katero se tožeča stranka sklicuje v tožbi, obravnava postopek sprejemanja akta, in ne postopka za dovolitev referenduma. Postopek za sprejemanje splošnih aktov občine je v pristojnosti občinskega sveta (29. člen ZLS).

24. Predmet upravnega spora je zakonitost in pravilnost izpodbijanega sklepa o dopustnosti razpisa referenduma o Odloku o NUSZ, zato so tožbene navedbe glede postopka sprejemanja Odloka o NUSZ za predmetni spor irelevantne in se sodišče do njih ni opredeljevalo.

25. Po obrazloženem je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, tožbeni ugovori pa so neutemeljeni. Ker sodišče tudi ni našlo kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

26. Sodišče je o zadevi odločilo na seji senata in je navedbe strank upoštevalo v pisni obliki (druga alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

27. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 46, 46/1, 47, 47/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.