UPRS Sodba I U 758/2018-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-26

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Irena Grm

JAVNI RAZPISI - KULTURA - UPRAVNI POSTOPEK

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - obrazložitev akta

Sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov, ki so izdani v zvezi s postopkom javnega razpisa, in s tem v zvezi tudi, ali je toženka ustrezno obrazložila svojo odločitev o zavrnitvi sofinanciranja tožničinega projekta, s katerim se je prijavila na javni razpis. Sodna kontrola v teh postopkih je tako omejena na vprašanje pravilnosti postopka in pravilne uporabe materialnega prava, sodišče pa se ne spušča v presojo primernosti ocene strokovne komisije, če je obrazložena z razumnimi razlogi.

Pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe tudi ni mogoče nadomestiti z obrazložitvijo oziroma pojasnili v odgovoru na tožbo, saj morajo biti razlogi za sprejeto odločitev navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki je tudi predmet presoje v upravnem sporu.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kulturo št. 6150-60/2017/4 z dne 12. 3. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožničin projekt z naslovom ... ne sprejme v sofinanciranje in ugotovila, da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izhaja, da se je tožnica prijavila na redni letni javni projektni razpis za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2018, z oznako JPR-MV-2018 (v nadaljevanju javni razpis). Toženka podrobno povzema vsebino ter pogoje javnega razpisa, končni predlog strokovne komisije glede toženkinega projekta pa povzema v obliki tabele, v kateri so navedeni kriteriji za ocenjevanje, možne točke na posameznega člana komisije in skupaj podeljene točke za obravnavani projekt. Poleg tega navaja, da so bile točke pri merilih št. 4 in 5 "glede na podane informacije o projektu v vlogi in po pregledu strokovne komisije zavedene avtomatično", po ostalih kriterijih pa so člani strokovne komisije projekt ocenili individualno, glede na vsebino. Seštevek točk odraža mnenje komisije, da "Projekt izkazuje relativno komunikativnost, nekoliko manjšo aktualnost in kakovost ter nižjo izvirnost. Komisija pri projektu ugotavlja sorazmerno nizko dodano vrednost pri pomenu za razvoj slovenske kulture in jezika ter za ohranjanje slovenske nacionalne in kulturne identitete. Pri zagotavljanju rednega in objektivnega ter uravnoteženega predstavljanja političnega delovanja in stališč raznih organizacij in posameznikov ter uresničevanje pravice do javnega obveščanja in objektivne obveščenosti izkazuje projekt pomen v manjši meri". Minister za kulturo je s tem predlogom soglašal, zato je v skladu s prvim odstavkom 120. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) in 15. členom Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (v nadaljevanju Pravilnik) izdal izpodbijano odločbo.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri opozarja na netransparentnost in diskriminatornost samega razpisa. Nikjer v javnem razpisu namreč niso navedeni člani, ki sestavljajo t.i. strokovno komisijo in njihove kompetence za ocenjevanje prispelih vlog. Tožnica dvomi, da je bila komisija sestavljena medijsko uravnoteženo in pluralno in da so jo sestavljali kompetentni medijski strokovnjaki. Iz javnega razpisa tudi ni razvidno, po kakšnem ključu so bili imenovani člani in kdo jih je imenoval. Gre za bistveno navedbo, ki bi morala biti znana, saj gre pri omenjenem razpisu za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2018, tj. za dodeljevanje javnih proračunskih sredstev. Tožnici tudi ni bilo nikoli omogočeno, da bi dodatno predstavila projekt, s katerim se je prijavila na razpis. Iz končnega predloga komisije, ki je sestavni del napadene odločbe, ne izhaja, kakšno oceno je kateri izmed članov komisije dodelil prijavljenemu projektu, niti koliko članov je ocenilo tožničin projekt in s kakšno oceno. Navedene so zgolj končne ocene, ki niso dovolj obrazložene. Takega točkovnega predloga komisije, ki je sestavni del odločbe, sploh ni mogoče preizkusiti. Iz izpodbijane odločbe niso razvidni ključni podatki, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, ali je bilo spoštovano načelo enake obravnave vseh prijaviteljev in ali je zagotovljena koristna uporaba davkoplačevalskih sredstev. Tožnica je izpolnjevala vse razpisne pogoje, bila pa je podvržena arbitrarnosti neznanih članov t.i. strokovne komisije. Pri ocenjevanju postavljenih kriterijev gre za subjektivno ocenjevanje, ki pa je lahko tudi ideološko pogojeno, kar se je očitno dogodilo v konkretnem primeru. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

4. Toženka v odgovoru na tožbo odgovarja, da je vloge, ki so prispele na razpis, ocenila strokovna komisija za medije, katere predsednik je izr. prof. dr. A.A., člani pa B.B., dr. C.C. in Č.Č. V predpisih, ki so podlaga za javni razpis, ni zahtevano, da bi morale biti v javnem razpisu navedene tudi informacije o članih strokovne komisije. Strokovno komisijo za ocenjevanje projektov je na podlagi 21. člena ZUJIK ter 8. člena Uredbe o izvedbi rednega letnega javnega razpisa za sofinanciranje ustvarjanja programskih vsebin medijev (v nadaljevanju Uredba) in Pravilnika s sklepom imenoval minister, in sicer za obdobje od 9. 10. 2015 do 9. 10. 2018. Tožnica bi se lahko s sestavo te komisije kadarkoli seznanila, saj je bila že pred objavo javnega razpisa in ves čas njegovega trajanja objavljena na toženkini spletni strani. Zato zavrača očitke o netransparentnosti in diskriminatornosti. Razpis je bil odprt od 20. 10. 2017 do 20. 11. 2017 in tožnica bi lahko v tem času vlogo dopolnjevala ali spreminjala, če je menila, da je to potrebno. Po izteku razpisnega roka pa to v skladu s predpisi ni več mogoče. Pri izboru so bili upoštevani kriteriji iz 8. točke javnega razpisa ter obrazložitev meril v Navodilih prijaviteljem za izdelavo vloge, ki so bila del razpisne dokumentacije. Iz obrazložitve odločbe izhajajo vsi potrebni podatki za preizkus, torej tudi seštevek točk, ki predstavlja oceno strokovne komisije. Člani pa so na podlagi skupaj podeljenih točk podali skupno vsebinsko obrazložitev ocene po vsakem posameznem kriteriju, upoštevaje doseženo število točk. V odločbi je obrazloženo, po katerih merilih je bil projekt ocenjen z večjim oziroma manjšim številom točk in kaj to z obzirom na največje število točk pomeni, medtem ko iz posameznih meril in iz Navodil dovolj jasno sledi, v čem je njihova vsebina. Meni, da je taka obrazložitev v skladu s stališči Vrhovnega sodišča RS, zavzetimi v odločitvah, ki jih navaja. Poleg tega se sklicuje tudi na sodno prakso naslovnega sodišča, po kateri sodišče pušča organu določeno polje proste presoje, saj se ne sme spuščati v presojo, ali gre za bolj ali manj strokovno upravičeno oziroma primerno odločitev. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno, tožnici pa naloži plačilo stroškov postopka.

6. Po 114. členu ZUJIK mora besedilo objave javnega razpisa vsebovati:- jasno navedbo, da gre za javni razpis za izbiro kulturnih programov ali projektov, pri katerem bodo financirani v okviru sredstev, ki so na razpolago za posamezen javni razpis, tisti programi oziroma kulturni projekti, ki bodo v postopku izbire ocenjeni oziroma ovrednoteni višje,- področje oziroma področja kulturnih programov ali projektov, ki so predmet javnega razpisa,- umetniške, kulturnopolitične, strokovne in druge kriterije, po katerih se bo posamezen prijavljeni kulturni program ali projekt ocenjeval oziroma vrednotil, - pogoje, ki jih morajo izpolnjevati izvajalci,- okvirno vrednost razpoložljivih sredstev, namenjenih za predmet javnega razpisa,- obdobje, v katerem morajo biti porabljena dodeljena sredstva,- razpisni rok,- način pošiljanja in vsebina vlog,- navedbo uslužbencev ministrstva oziroma organa v njegovi sestavi, pristojnih za dajanje informacij v zvezi z javnim razpisom,- informacijo o morebitni razpisni dokumentaciji, ki je vlagateljem na razpolago (prvi odstavek). Poleg navedenih podatkov iz prejšnjega odstavka se lahko objavijo tudi drugi podatki, če so potrebni glede na vrsto predmeta javnega razpisa (drugi odstavek).

7. Iz citiranega določila jasno izhaja, da sestava komisije ne sodi v obvezne sestavine besedila javnega razpisa. Zato toženka s tem, ko v tej objavi ni navedla podatkov o članih komisije, ni kršila postopka. Strokovne komisije so posvetovalna telesa ministra za posamezna področja oziroma vidike kulture (drugi odstavek 20. člena ZUJIK). Število članov, financiranje, sestava, trajanje mandata, naloge in način dela pa so urejeni v Pravilniku o strokovnih komisijah. Kdo imenuje člane komisije torej določa že sam zakon, podrobneje pa njihovo delovanje ureja Pravilnik. Predpisi ne določajo, da bi moral to vsebino urejati oziroma z njo zainteresirane seznanjati javni razpis.

8. Sodišče se tudi strinja s toženko, da bi lahko tožnica dopolnjevala in spreminjala vlogo (torej v najboljši možni meri predstavila svoj projekt) le v času, ko je bil razpis odprt. Po izteku razpisnega roka to v skladu s predpisi ni več mogoče in mora veljati za vse udeležence javnega razpisa, saj je le na ta način zagotovljeno njihovo enakopravno obravnavanje.

9. Kolikor niso vprašanja postopkov javnega razpisa in javnega poziva v tem zakonu drugače urejena, se zanju smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek (prvi odstavek 100. člena ZUJIK). Po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pa mora biti odločba obrazložena (tretji odstavek 110. člena v zvezi s prvim odstavkom 214. člena ZUP). Če ni, je to dopusten razlog za vložitev tožbe v upravnem sporu v smislu petega odstavka 94. člena ZUJIK, po katerem je vložitev tožbe v upravnem sporu dovoljena zaradi bistvenih kršitev postopka, izbire izvajalca, ki ne izpolnjuje pogojev oziroma očitne kršitve kriterijev vrednotenja in ocenjevanja.

10. Pravilno je torej stališče toženke, da sodišče ne presoja primernosti ali ustreznosti meril javnega razpisa, niti se ne more spuščati v pravilnost strokovne ocene, saj za tovrstno ocenjevanje ni usposobljeno. Vendar sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov, ki so izdani v zvezi s postopkom javnega razpisa, in s tem v zvezi tudi, ali je toženka ustrezno obrazložila svojo odločitev o zavrnitvi sofinanciranja tožničinega projekta, s katerim se je prijavila na javni razpis. Sodna kontrola v teh postopkih je tako omejena na vprašanje pravilnosti postopka in pravilne uporabe materialnega prava, sodišče pa se ne spušča v presojo primernosti ocene strokovne komisije, če je obrazložena z razumnimi razlogi.

11. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožničin projekt glede na kriterije iz javnega razpisa prejel skupno 247 točk, kar odraža prej (v točki 2 te obrazložitve) povzeto mnenje strokovne komisije. Ta obrazložitev pa po presoji sodišča ne zadosti minimalnemu standardu razumne obrazložitve v smislu prej navedene interpretacije petega odstavka 94. člena ZUJIK. V njej namreč niso navedeni kakršni koli konkretni razlogi v zvezi z oceno oziroma dodeljenim številom točk po posameznem razpisnem kriteriju.

12. Da bi bilo mogoče obravnavano odločbo preizkusiti, bi morala toženka navesti dejanske razloge za dodeljeno število točk po posameznih kriterijih, ne pa zgolj v obliki vezanega besedila ponoviti smiselno enako vsebino, kot je navedena že v preglednici s številom točk, čeprav s povsem splošnimi ocenami, da so nekateri kriteriji izpolnjeni "nekoliko manj", "nižje", "v manjši meri" in "sorazmerno nizko". Tudi iz takih ocen namreč izhaja zgolj mnenje strokovne komisije, ne pa razlogi zanj. S praktično enakim besedilom bi bilo mogoče obrazložiti tudi drugačno število dodeljenih točk. Sodišče tako pomanjkljive obrazložitve ne more šteti kot zadostne v smislu vsaj minimalne navedbe razumnih razlogov, ki bi omogočali preizkus zakonitosti. Zato ugotavlja, da je toženka zagrešila absolutno bistveno kršitev določb postopka po sedmi točki drugega odstavka 237. člena ZUP, kar že samo po sebi pomeni razlog za odpravo izpodbijane odločbe

13. Pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe tudi ni mogoče nadomestiti z obrazložitvijo oziroma pojasnili v odgovoru na tožbo, saj morajo biti razlogi za sprejeto odločitev navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki je tudi predmet presoje v upravnem sporu. Odgovor na tožbo je namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe.

14. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi tretje točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. V ponovnem postopku je ta organ po četrtem odstavku 64. člena ZUS-1 vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka. V zvezi s tožnikovim predlogom, naj sodišče odloči, da mora toženka ponoviti javni razpis in ga pred tem sestaviti na način, ki bo omogočal transparentno ocenjevanje postavljenih kriterijev, pa sodišče pojasnjuje, da po 33. členu ZUS-1 takega zahtevka v tožbi v upravnem sporu ni mogoče uveljavljati.

15. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave.

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožnici priznalo stroške v znesku 285,00 EUR, povečane za 22% DDV, torej skupaj 347,70 EUR, ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakon o splošnem upravnem postopku - člen 110, 110/3, 214, 214/1

Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (2002) - ZUJIK  - člen 94, 94/5, 114

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.