UPRS Sodba I U 353/2018-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-07-04

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

razlastitev - služnost - občinska javna cesta - javna cesta, ki poteka po tujih nepremičninah - ustavnoskladna razlaga

Uskladitvi dejanskega in pravnega statusa javnih cest je namenjen 19. člen ZJC-B. Po tej zakonski določbi se, če ob uveljavitvi tega zakona obstoječa javna cesta poteka po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, kot pa določa prvi odstavek 3. člena tega zakona, lahko lastninska pravica odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi v posebnem postopku razlastitve, določenem v tem členu.

Po presoji sodišča je treba to določbo v obravnavani zadevi razlagati tako, da njena raba ne vzpostavlja ali omogoča nadaljnjega obstoja neustavnega položaja (ustavnoskladna razlaga), zato se sodišče strinja s tožnico, da je ureditev, ki je v osnovi namenjena odločanju o lastninski pravici, mogoče uporabiti tudi za odločanje o šibkejših oziroma iz lastninske izpeljanih pravicah.

I. Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Radovljica št. 352-163/2016-7 z dne 18. 4. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Radovljica je kot prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo zavrgla zahtevo Občine A. za razlastitev – ukinitev stvarnih služnosti, vknjiženih na parcelah št. 426/1, 475/21, 494/1, 496/40, 496/41, 496/42, 496/39, 496/50 in 426/15, vse k.o. ..., v korist družbe B., kot lastnice nepremičnine parc. št. 419/9 k.o. .... Poleg tega je odločila, da stroški postopka niso nastali, iz obrazložitve pa izhaja, da je tožnica vložila zahtevo za razlastitev – ukinitev stvarnih služnosti zoper razlastitveno zavezanko družbo B., ki je imetnica pravice služnosti parkiranja, hoje in vožnje z vsemi vozili na prej navedenih parcelah. Pri tem se je sklicevala na 19. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 92/2005, v nadaljevanju ZJC-B) in 92. - 114. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Toženka meni, da navedene zakonske podlage ne omogočajo vodenja postopka za ukinitev stvarne služnosti, ustanovljene na podlagi pravnega posla, temveč izključno za poseg v lastninsko pravico. Po 108. členu ZUreP-1 se sicer lahko odloči tudi o ugasnitvi stvarnih pravic, vendar le hkrati z odločanjem o razlastitvi. V obravnavani zadevi ni tako, zato toženka meni, da ne gre za upravno, temveč za civilno zadevo, kot je ugotovilo tudi naslovno sodišče v sodbi U 1489/2008. Prvostopenjski organ je zato na podlagi 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zahtevo tožnice zavrgel.

2. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil, v obrazložitvi svoje odločbe pa v bistvenem ponavlja razloge prvostopenjske odločbe.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je namen 19. člena ZJC-B uskladitev pravnega stanja z dejanskim, zato ta člen ni namenjen le odvzemu lastninske, temveč tudi drugih stvarnih pravic. Če namreč poenostavljeni režim velja za odvzem lastninske pravice, velja toliko bolj (a fortiori) za odvzem drugih stvarnih pravic, ki uživajo manjše pravno varstvo in ne pomenijo ustavno varovane kategorije po 69. členu Ustave. Iz odločb Ustavnega sodišča izhaja, da je občina zavezana k obveznosti kategorizacije javnih cest in izvajanju postopkov razlastitev, kjer je to potrebno, kar velja tudi za razlaščanje drugih stvarnih pravic.

4. Javne ceste so javno dobro in izven pravnega prometa, okoliščina, da je lastninska pravica na cesti že prenesena na tožnico, pa ne more predstavljati utemeljenega argumenta za neuporabo 19. člena ZJC-B. Kot lastnica ceste ima tožnica interes, da je cesta bremen prosta, organ pa ni pojasnil, zakaj ne bi mogel izvesti postopka po 19. členu ZJC-B. Pravna podlaga za izvedbo takega postopka je tudi v ZUreP-1, saj je smisel razlastitve v pridobitvi nepremičnine v takem pravnem stanju, da je z njeno uporabo oziroma razpolaganjem z njo mogoče doseči javno korist. Tožnica opozarja tudi na stališča sodne prakse, ki razlastitvenim upravičencem priznavajo interes, da pridobijo v last nepremičnino, ki ni obremenjena s stvarnimi pravicami. Ta stališča so skladna z zakonsko ureditvijo javnih cest, po kateri na predmetnih zemljiščih ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic. Poleg tega, da je obravnavana stvarna služnost postala nezakonita, je tudi brezpredmetna, saj uporabe javne ceste za druge ne more nihče izključiti oziroma je otežiti. Upoštevati je treba tudi Zakon o pravilih v cestnem prometu (ZprCP) in Zakon o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), po katerih so ravnanja, ki so predmet obravnavanih služnosti, na javni cesti prepovedana. Tožnica iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi, izvede postopek razlastitve po njenem predlogu ter toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

5. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

6. Stranka z interesom B. na tožbo ni odgovorila.

8. V obravnavani zadevi je sporno, ali določbe 19. člena ZJC-B in 92. do 114. člena ZUreP-1 dajejo podlago za vodenje upravnega postopka za ukinitev stvarne služnosti, ustanovljene na podlagi pravnega posla, na nepremičninah, ki so javno dobro oziroma v naravi že predstavljajo javno cesto. Toženka meni, da ne, zato je tožničin predlog zavrgla in se pri tem sklicevala na sodbo naslovnega sodišča U 1489/2008 z dne 23. 6. 2009.

9. Že iz navedb strank izhaja, da med njima ni sporno, da nepremičnine, ki so predmet zahteve, sestavljajo javno cesto, ki je kot taka kategorizirana z veljavnim občinskim odlokom, da po njej v času vložitve zahteve poteka promet, da so te nepremičnine v zemljiško knjigo vpisane kot javno dobro v lasti Občine A. ter da je na njih vpisana stvarna služnost parkiranja, hoje in vožnje z vsemi vozili v korist zemljišča parc. št. 419/9, v lasti družbe B.

10. Po prejšnji odločitvi naslovnega sodišča v tej oziroma vsebinsko enaki zadevi, na katero se sklicujeta tudi stranki v tem upravnem sporu (U 1489/2008), vendar še pred izdajo izpodbijanega sklepa, je pričel veljati ZCes-1, ki ponovno (čeprav po vsebini v bistvenem enako kot prej veljavni ZJC) podrobno opredeljuje stvarnopravni status javnih cest. Tako so po drugem odstavku 39. člena tega zakona občinske ceste v lasti občin, po drugem odstavku 3. člena pa na njih ni mogoče pridobiti stvarnih pravic. Kot že rečeno, med strankama ni sporno, da gre tudi v obravnavani zadevi za zemljišče, po katerem dejansko poteka kategorizirana občinska cesta, po opisani zakonski ureditvi pa obstoj stvarnih pravic na zemljišču ni združljiv s takim pravnim statusom.

11. Poleg tega ZCes-1 v petem členu zaradi varne uporabe javne ceste, torej očitno v javnem interesu, vzpostavlja pravni režim rabe javne ceste, ki je že na prvi pogled nezdružljiv z vsebino služnosti, kolikor bi presegala rabo javne ceste za njen osnovni namen. Po prehodni določbi 123.a člena ZCes-1 se ta pravni režim uporablja za vse obstoječe javne ceste, ne glede na lastništvo nepremičnino, po katerih te javne ceste potekajo, podobno pa velja tudi za pravila cestnega prometa (2. točka prvega odstavka 3. člena ZPrCP). Najkasneje z uveljavitvijo te zakonske ureditve je torej že prišlo do posega v pravni položaj imetnika stvarnih pravic na zemljišču, po katerem poteka javna cesta.

12. Po 126. členu ZCes-1 morajo občine uskladiti svoje predpise z določbami tega zakona najkasneje v enem letu od njegove uveljavitve. Po izrecnem stališču Ustavnega sodišča RS (U-I-154/10) to velja tudi za odloke o kategorizaciji javnih cest, posebej v zvezi s stvarnopravnim statusom zemljišč, po katerih potekajo te ceste. V tem pogledu je Ustavno sodišče že mnogokrat opozorilo na neustavnost položaja, ko javna cesta poteka po zemljišču v zasebni lasti, ne da bi lastnik za to dobil plačilo, kar pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine. Uskladitev občinskih predpisov z ZCes-1 torej smiselno ne pomeni le morebitnih sprememb določb teh predpisov, temveč po potrebi tudi ureditev stvarnopravnega statusa zadevnih zemljišč.

13. Tudi stvarna pravica pomeni uresničevanje pravice do zasebne lastnine, zato je po presoji sodišča obravnavani položaj, ko obstoj javne ceste dejansko onemogoča izvrševanje take pravice, treba obravnavati enako, kot obstoj javne ceste na zemljišču v zasebni lasti. Tudi v tem primeru je namreč prišlo do posega v pravico do zasebne lastnine brez pravnega naslova, kar pomeni, da nosilec te pravice za to ni dobil nobenega plačila. Po povedanem je položaj, na katerega se nanaša zavržena zahteva, najmanj nezakonit (v nasprotju z navedenimi določbami ZCes-1), po vsej verjetnosti tudi neustaven, tožnica pa ima zakonsko obveznost, da ga v prej omenjenem roku uredi. Tudi naslovno sodišče sicer meni, da bi bilo treba ta položaj v prvi vrsti reševati na način, na katerega je nastal, torej v domeni civilnega prava, vendar pa so postopki razlastitve namenjeni prav primerom, ki jih kljub prevladujoči javni koristi v domeni civilnega prava ni mogoče rešiti.

14. Uskladitvi dejanskega in pravnega statusa javnih cest v takih primerih je namenjen 19. člen ZJC-B, na katerega se izrecno sklicuje tožnica. Po tej zakonski določbi se, če ob uveljavitvi tega zakona obstoječa javna cesta poteka po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, kot pa določa prvi odstavek 3. člena tega zakona, lahko lastninska pravica odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi v posebnem postopku razlastitve, določenem v tem členu (prvi odstavek). Za poseben postopek razlastitve se uporabljajo določbe 92. do 114. člena ZUreP-1, kolikor niso posamezna vprašanja drugače urejena (drugi odstavek).

15. Toženka ima sicer prav, da se besedilo te zakonske določbe nanaša izključno na odvzem ali omejitev lastninske pravice, vendar pa je po presoji sodišča to določbo v obravnavani zadevi treba razlagati tako, da njena raba ne vzpostavlja ali omogoča nadaljnjega obstoja neustavnega položaja (ustavnoskladna razlaga), zato se sodišče strinja s tožnico, da je ureditev, ki je v osnovi namenjena odločanju o lastninski pravici, mogoče uporabiti tudi za odločanje o šibkejših oziroma iz lastninske izpeljanih pravicah. Stališče toženke, da o tožničini zahtevi sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku, je zato po presoji sodišča prenagljeno.

16. Stališče toženke, na katerem temelji izpodbijani sklep, tako pomeni zmotno uporabo materialnega prava. Sodišče je zato v skladu s četrto točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo tako, da je izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V tem postopku je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

17. Sodišče ni sledilo tožničinemu predlogu za odločanje v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1), ker narava zadeve tega ne dopušča, poleg tega pa podatki spisa za to ne dajejo zanesljive podlage. Kot izhaja iz zgornje obrazložitve, je bila med strankama sporna izključno uporaba materialnega prava, ne pa tudi dejstva in okoliščine, na podlagi katerih je bil izdan izpodbijani sklep, zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Toženka je dolžna te stroške povrniti v roku 15 dni od vročitve sodbe, v skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika pa od poteka roka za prostovoljno plačilo teh stroškov tečejo zamudne obresti.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 3, 3/2, 5, 39, 39/2, 123.a, 126

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (2005) - ZJC-B  - člen 19

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.