UPRS Sodba I U 2184/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-07-07

Lara Bartenjev (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

naravna nesreča - odprava posledic škode v kmetijstvu - kmetijsko gospodarstvo - GERK

V danem primeru podlaga za izplačilo škode ni neposredna škoda na posameznem kmetijskem gospodarstvu oz. GERK-u, marveč, da je posamezno kmetijsko gospodarstvo oz. GERK uvrščen v Program na podlagi postopka, ki ga predpisuje ZUOPPSKP. Tožnik pa niti ne zatrjuje, da bi bili predmetni GERK-i, za katere je Agencija zavrnila tožnikov zahtevek za dodelitev sredstev za odpravo škode, vključeni v Program. Dokumenti, ki pa niso bili sprejeti in potrjeni po postopku, predpisanem z ZUOPPSKP in drugimi predpisi, ki urejajo odpravo posledic nesreč, ne morejo biti podlaga za določitev temelja oz. povračilo škode v primeru, kot je obravnavani.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija, tudi prvostopenjski organ) na podlagi Zakona o ukrepih za odpravo posledic pozebe in snega v kmetijski proizvodnji med 15. in 30. aprilom 2016 (v nadaljevanju ZUOPPSKP) zavrnila tožnikov zahtevek za dodelitev sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu zaradi naravnih nesreč v letu 2016 za posamezno kmetijsko gospodarstvo oz. GERK, ki so navedeni v točki 1 izreka izpodbijane odločbe za kmetijski pridelek: jabolka I kakovosti v skupni površini 649,59 arov za izpad dohodka v skupni višini 61.737,99 EUR. V točki 2 izreka pa je navedla, da posebni stroški niso nastali.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da se sredstva za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu v letu 2016 za najbolj ogrožena kmetijstva gospodarstva, dejavna v primarni kmetijski proizvodnji v sadjarstvu in vinogradništvu, dodelijo pod pogoji iz ZUOPPSKP. O višini sredstev pomoči za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu Agencija odloča na podlagi podatkov o oceni škode, ki jo je potrdila Državna komisija za ocenjevanje škode po naravnih in drugih nesrečah, imenovana na podlagi 97. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami in na podlagi podatkov, ki jih je pridobila od Uprave RS za zaščito in reševanje, po prvem odstavku 18. člena ZUOPPSKP. Višina pomoči se izračuna v skladu s 16. členom ZUOPPSKP in točko 5.4 Programa odprave posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu z dne 26. 1. 2017, spremenjenega s Spremembami in dopolnitvami programa odprave posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu in potrditev drugič spremenjene končne ocene škode na kmetijskih pridelkih, večletnih nasadih in armaturah določenih pridelovalcev zaradi posledic pozebe in snega v obdobju od 25. do 30. aprila 2016 (ki je bil sprejet na 133. seji Vlade RS z dne 4. 5. 2017, v nadaljevanju Program). Ocenjena neposredna škoda v tekoči kmetijski proizvodnji zaradi pozebe v letu 2016 je znašala 44.280.700,88 EUR in jo je verificirala Državna komisija za ocenjevanje škode po naravnih in drugih nesrečah na dopisni seji dne 28. 4. 2017, Vlada RS pa potrdila 4. 5. 2017 (v nadaljevanju ocena škode). Glede na razpoložljiva sredstva v višini do 3.5000.000,00 EUR, ki so bila določena s Programom, se vsem strankam dodelijo sredstva z uporabo izračunanega korekcijskega faktorja (f) v višini 81,75386 % od maksimalne podpore, ki je izračunan kot količnik razpoložljivih sredstev za odpravo posledic škode in vsote maksimalnih zneskov pomoči od vseh upravičenih zahtevkov, za upravičene stroške iz prve alineje 14. člena ZUOPPKSP. Pomoč se tožniku ne dodeli za GERK-e, za katere je bila končna ocena škode nižja od 60 % običajne letne kmetijske proizvodnje glede na prvi odstavek 16. člena ZUOPPSKP in sicer za: ..., ..., ... in ..., ki niso bili zajeti v končni oceni škode, ki jo je Uprava predala organu po prvem odstavku 18. člena ZUOPPSKP.

3. Pritožbeni organ je s svojo odločbo in sklepom tožnikovo pritožbo zavrnil, navedel da stroški postopka niso nastali ter zavrnil tožnikovo zahtevo za povračilo sodne takse. Tožnik je 12. 2. 2017 vložil obravnavani zahtevek na predtiskanem obrazcu, iz katerega je bilo razvidno, da so predtiskani podatki tisti, ki jih je verificirala Državna komisija za ocenjevanje škode. Osnova za izračun so bila poročila z ogledov prizadetih območij, poročila območnih zavodov KGZS, karte ARSO in podatke zbirnih vlog organa. Vhodni podatki so se vnesli z aplikacijo Ajda, s presekom so se ugotovila kmetijska gospodarstva, ki so imela poškodovane kmetijske pridelke. Državna komisija je podala tudi predloge za odpravo posledic škode, na podlagi katerih je bil izdelan Program. Končno oceno škode je verificirala Državna komisija, potrdila pa Vlada RS na seji z dne 6. 10. 2016. Pozeba in sneg sta povzročila škodo v 106 občinah in prizadela 4382 oškodovancev na skupaj 7.663 ha kmetijskih površin. Glede na 2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je predmet tega postopka lahko le vloga, podana v skladu z ZUOPPSKP in Programom, kot je že razvidno iz predtiska obrazca, torej le že potrjena škoda na upravičenih površinah v upravičenih občinah in katastrskih občinah, v skladu s prilogami Programa. Zato je pritožbeni organ tožnikovo pritožbo v zvezi z obravnavanimi GERK-i, kjer je ugotovljena poškodovanost pod 60 %, zavrnil. Pritožbeni organ ne more upoštevati dopisa Uprave Državni komisiji z dne 31. 5. 2017, ker ne gre za pravno podlago iz 6. člena ZUP glede na predpis, ki velja v tem primeru, tj. ZUOPPSKP. Res je obrazložitev izpodbijane odločbe, ki je bila izdana s strani informacijskega sistema skromna, vendar pa je njen preizkus možen, saj iz pritožbenih navedb izhaja, da je bilo tožniku znano postopanje pri ugotavljanju poškodovanosti.

4. Tožnik je vložil tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, zmotne ugotovitve dejanskega stanja ter kršitev pravil postopka. Navedel je, da je odločitev nezakonita glede na ZUOPPSKP, prav tako pa tudi ne ustreza dejanskemu stanju na njegovih kmetijskih površinah. Škoda je bila ugotovljena in ocenjena napačno. Pri oceni škode po pozebi 2016, ki so jo opravile regijske komisije za ocenjevanje škode, so bile izpuščene nekatere kulture, posamezni GERK-i in nekatere katastrske občine. Opozoril je na strokovno mnenje Kmetijsko gozdarskega zavoda Novo mesto z dne 18. 5. 2017, v katerem je navedeno, da so kmetijski strokovnjaki ugotovili nekatere pomanjkljivosti ugotovitve dejanskega stanja s strani Komisij za ocenjevanje škode in so predlagali konkretne spremembe. Uprava RS za zaščito in reševanje je to strokovno mnenje potrdila ter podala nove ocene o škodi (dokumenta Ocena škode po pozebi z dne 31. 5. 2017 in Tabela – katastrske občine in kulture – dopolnitev). To pomeni, da državna institucija, ki je pristojna za podajo ocen škode ob naravnih in drugih nesrečah, priznava zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, med drugim tudi na kmetijskih zemljiščih njegovega gospodarstva. Zato mora sodišče ponovno ugotoviti dejansko stanje. Na pravilnost dela regionalne komisije in Državne komisije se je tožnik zanesel, saj kot oškodovanec ni imel vpliva na delo komisije, zato pa je tudi pričakoval, da bosta upravna organa pri odločanju upoštevala zgoraj navedena dokumenta. Pri tem je poudaril, da za delo državnih organov ali drugih institucij, ki jih postavi država, velja načelo zaupanja (npr. sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS II Ips 103/2009 in sodba Vrhovnega sodišča RS II Ips 337/2016). Opozoril je še na načelo estoppel po evropskem pravu. Nanj je v sodbi I U 1546/2009-17 z dne 30. 6. 2010 tudi opozorilo naslovno sodišče. Ker organa nista uporabila informacij iz dokumenta Ocena škode po pozebi z dne 31. 5. 2017 in dokumenta Tabele – katastrske občine in kulture – dopolnitev je predlagal, da naj sodišče preveri te navedbe in v postopku odločanja o tožbi naprej ugotovi pravilno lokacijo in stopnjo poškodovanosti zaradi pozebe v pomladi 2016, nato pa na podlagi novih ocen škode ugotovi, da se odškodnina zaradi pozebe izplača za vse površine, kjer je nastala škoda. Šele s tem se bo realiziralo ustavno načelo pravne države in enakosti pred zakonom. Vsi kmetije, ki so imele kjerkoli v Sloveniji v letu 2016 zaradi pozebe v letu 2016 poškodovano premoženje morajo biti enako obravnavani. Poleg tega je še navedel, da prvostopenjski organ svoje odločitve ni ustrezno obrazložil. Ni namreč navedeno, zakaj obravnavane površine (GERK-i) niso bile zajete v oceno škode. Zaradi pomanjkljive obrazložitve se tožnik ni mogel seznaniti z razlogi, ki so vodili organ pri odločitvi. Manjka dokazni sklep, ki bi mu omogočal možnost, da preveri ali dejansko stanje res ne ustreza pravnim normam. Tožnik je zato predlagal, da naj sodišče izpodbijano odločbo v delu, s katerim je bil tožnikov zahtevek zavrnjen odpravi in ugotovi, da je upravičen do povrnitve škode v kmetijstvu zaradi naravnih nesreč v letu 2016 v celoti in na vseh prizadetih površinah njegovega kmetijskega gospodarstva, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo z navodili za odločanje vrne v ponovno reševanje, v vsakem primeru pa naj odloči o povrnitvi stroškov postopka, vključno s sodno takso.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe. Poudarila je, da je predmet tega postopka lahko le že verificirana stopnja poškodovanosti, zajeta s sprejetim Programom in da naknadni predlogi in mnenja organov, ki so sodelovali pri oblikovanju vsebin Programa in ki niso doživeli verifikacije v predpisanem postopku, ne morejo biti predmet tega upravnega postopka. Škoda na tožnikovem kmetijskem gospodarstvu pa ni presegala 60 %, zato mu predtiskana vloga niti ne bi smela biti poslana. Predlaga zavrnitev tožbe.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev Agencije, s katero je zavrnila tožnikov zahtevek za dodelitev sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu zaradi naravnih nesreč v letu 2016, ki jo je tožnik podal na podlagi določb ZUOPPSKP za obravnavana kmetijska gospodarstva oz. GERK-e. Agencija je tožnikov zahtevek zavrnila zaradi neizpolnjevanja pogoja iz prvega odstavka 16. člena ter prvega odstavka 18. člena ZUOPPSKP. Tožnik pa nasprotno meni, da bi bilo v postopku potrebno upoštevati tudi strokovno mnenje Kmetijsko gozdarskega zavoda Novo mesto z dne 18. 5. 2017, potrjeno s strani Uprave RS za zaščito in reševanje o novi oceni škode z dopisom z dne 31. 5. 2017 in se pri tem sklicuje na več sodnih odločb.

7. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe in podatkov upravnih spisov, je Agencija svojo odločitev o zavrnitvi tožnikovega zahtevka za dodelitev obravnavanih sredstev, po tem, ko je citirala (določene) relevantne pravne predpise, sprejela po ugotovitvi naslednjih dejstev: - da je tožnik vložil zahtevek za dodelitev pomoči za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvo in vinogradništvu v letu 2016, za najbolj ogrožena kmetijska gospodarstva, dejavna v primarni kmetijski proizvodnji v sadjarstvo in vinogradništvu, - da se pomoč ne dodeli za posamezna kmetijska gospodarstva oz. GERK-e in sicer za: ..., ..., ... in ..., za katere je bila končna ocena škode nižja od 60 % običajne letne kmetijske proizvodnje, kot to določa prvi odstavek 16. člena ZUOPPSKP, in - da se pomoč ne dodeli za GERK-e, ki niso bili zajeti v končni oceni škode in njihovi podatki niso vključeni v dokumentacijo o oceni škode, ki jo je Uprava (Uprava RS za zaščito in reševanje - op. sod.) predala prvostopenjskemu organu, na podlagi prvega odstavka 18. člena ZUOPPSKP. Pritožbeni organ je obrazložitev prvostopenjske odločbe dopolnil s povzetkom načina ugotovitve škode na kmetijskih gospodarstvih. Le podatki iz predtiskane vloge (ki temeljijo na ugotovitvah oziroma podatkih pristojnih subjektov - Uprave RS za zaščito in reševanje, KGZS, ARSO, ARSKTRP), ki jih je verificirala Državna komisija za oceno škode in potrdila Vlada RS, so lahko podlaga za odločitev v tej upravni zadevi.

8. Po prvem odstavku 16. člena ZUOPPSKP se sredstva dodelijo, če je končna ocena škode na sadju in grozdju na posameznem kmetijskem gospodarstve oz. GERK-u v višini najmanj 60 % običajne letne kmetijske proizvodnje in hkrati na kmetijskem gospodarstvu presega 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje na ravni pridelka sadja in grozdja. Prvi odstavek 18. člena ZUOPPSKP pa določa, da podatke o končni oceni škode za potrebe postopkov odločanja preda Ministrstvo za obrambo, Uprava RS za zaščito in reševanje Agenciji Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja v elektronski obliki iz aplikaciji Ajda, ki jo vodi uprava. Glede na citirani določbi ter ob upoštevanju zgornjih ugotovitev je tudi po presoji sodišča prvostopenjski organ pravilno zaključil, da je tožnikov zahtevek v nasprotju s pogoji iz ZUOPPSKP in ga z izpodbijano odločbo zavrnil. Glede na povzete razloge pa se sodišče ne strinja, da je izpodbijana odločba pomanjkljivo obrazložena, in ta ugovor zavrača, ob tem pa še pripominja, da neutemeljenost ugovora potrjuje tudi vsebina tožnikove pritožbe, iz katere izhaja, da je tožnik že v pritožbenem postopku vedel, kateri so bili tisti razlogi, ki so vodili organ, da je sprejel to, za tožnika sporno odločitev, drugostopni organ pa je v obrazložitvi svoje odločbe razloge prvostopne odločbe še dopolnil in s tem odpravil njene morebitne pomanjkljivosti, za kar je tudi imel pooblastilo v 248. členu ZUP.

9. Tožnik svoj ugovor o napačni oceni škode na svojih kmetijskih zemljiščih (GERK-ih) temelji na dopisu Kmetijsko gozdarskega zavoda Novo mesto z dne 18. 5. 2017, iz katerega izhaja, da se za določene katastrske občine ter katastrske kulture predlaga sprememba ocena škode, ter dopisu Regijske komisije za oceno škode po naravnih in drugih nesrečah v Posavju Uprave RS za zaščito in reševanje z dne 31. 5. 2017, ki se sklicuje na prej povzet dopis z dne 18. 5. 2017, iz katerega pa izhaja, da se predlaga dopolnitev končne ocene poškodovanosti, priložena pa je bila tudi tabela (katastrske občine in kulture - dopolnitev), vendar pa s tem - kot mu je pojasnil že pritožbeni organ - ne more uspeti. Dopis z dne 31. 5. 2017 je sicer res sestavil eden izmed subjektov, pristojnih za ugotavljanje škode, vendar ni bil sprejet in potrjen s strani v ZUOPPSKP pristojnih organov in po v ZUOPPSKP predpisanem postopku.

10. Na podlagi 10. člena ZUOPPSKP vlada odloči o uporabi sredstev za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu na podlagi končne ocene škode in predloga za odpravo posledic, ki ga predloži vladi v obravnavo ministrstvo, pristojno za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami; predlog za odpravo posledic pa obsega okvirne predloge možnih ukrepov, na podlagi katerih se izdela program odprave posledic pozebe in snega, ki obsegajo škodo na sadju in vinogradih (prvi in drugi odstavek). Program odprave posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu (tudi (op. sod.)) sprejme vlada, v obravnavo ji ga predloži ministrstvo, pristojno za kmetijstvo, če ga potrdi komisija za odpravo posledic škode v kmetijstvu v skladu z zakonom, ki ureja odpravo posledic naravnih nesreč, in k njemu da soglasje ministrstvo, pristojno za finance (prvi odstavek 11. člena ZUOPPSKP). S programom odprave posledic pozebe škode in snega v sadjarstvu in vinogradništvu pa se določijo: - sadne vrste ter tisti sadovnjaki in vinogradi, kjer je proizvodnja zaradi posledic pozebe in snega na posameznem GERK-u zmanjšana za več kot 60 % običajne letne kmetijske proizvodnje, - kmetijska gospodarstva, kjer je nastala škoda v sadjarstvu in vinogradništvu, - način izračuna potrjene škode v sadjarstvu in vinogradništvu v skladu s predpisom, ki ureja izračun potrjene škode v kmetijstvu, - način izračuna višine dodeljenih sredstev v skladu s 14. členom, 15. členom in 16. členom tega zakona, - ocena o potrebnih sredstvih in - način izplačila sredstev upravičencem (12. člen ZUOPPSKP). Iz citiranih določb ZUOPPSKP nedvoumno izhaja, da drugi dokumenti (ne glede na to, da se nanašajo na isti škodni dogodek in da jih je izdal eden izmed subjektov, pristojnih za ugotavljanje višine oziroma ocene škode), ki niso bili sprejeti in potrjeni na predpisan način, torej najprej s potrditvijo Državne komisije (iz 11. člena ZUOPPSKP) in nato s sprejemom in potrditvijo Vlade RS (10. člen in 11. člen ZUOPPSKP), ne morejo predstavljati osnove za določitev temelja in (vzročno-posledično) določitev škode v obravnavanem primeru.

11. Sodišče pripominja, da v danem primeru podlaga za izplačilo škode ni neposredna škoda na posameznem kmetijskem gospodarstvu oz. GERK-u, marveč, da je posamezno kmetijsko gospodarstvo oz. GERK uvrščen v Program na podlagi postopka, ki ga predpisuje ZUOPPSKP (enako tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 2115/2017-10 z dne 28. 2. 2019). Tožnik pa tudi sicer niti ne zatrjuje, da bi bili predmetni GERK-i, za katere je Agencija zavrnila tožnikov zahtevek za dodelitev sredstev za odpravo škode, vključeni v Program. Dokumenti, ki pa niso bili sprejeti in potrjeni po postopku, predpisanem z ZUOPPSKP in drugimi predpisi, ki urejajo odpravo posledic nesreč, ne morejo biti podlaga za določitev temelja oz. povračilo škode v primeru, kot je obravnavani (enako tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 2127/20017-0 z dne 11. 12. 2018). Zakonska podlaga za odločanje v obravnavani zadevi je bil ZUOPPSKP, po katerem je podlaga za ukrepe za odpravo posledic pozebe in snega končna ocena škode, ki jo pripravi državna komisija za ocenjevanje škode v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo pred naravnimi nesrečami in jo potrdi Vlada RS.

12. Tožnik se ne more sklicevati na sodbo in sklep Vrhovnega sodišča RS, II Ips 103/2009 in sodbo Vrhovnega sodišča RS, II Ips 337/2016 v katerih je bilo sporno vprašanje odškodninske odgovornosti Republike Slovenije (torej toženke v obravnavanem primeru) po 26. členu Ustave RS, po katerem ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja, v obravnavanem primeru pa razlika med potrjeno končno oceno škode, ki je predstavljala podlago po ZUOPPSKP, ter oceno škode, kot izhaja iz dopisa z dne 31. 5. 2017, še ne pomeni, da je bila odločitev o tožnikovem zahtevku napačna in da je država za to odškodninsko odgovorna. Iz enakega razloga se tožnik tudi ne more sklicevati na stališče iz sodbe naslovnega sodišča, I U 1546/2009-17 z dne 30. 6. 2010. Kot je navedel že sam tožnik, je v tem primeru sodišče opozorilo na načelo estoppel, po katerem se stranka, ki je za nekaj odgovorna, ne more sklicevati na svojo napako, da bi drugi stranki onemogočila pravico, ki bi jo sicer imela brez njene odgovornosti. Naknadna drugačna ocena škode regijske uprave RS za zaščito in reševanje po oceni sodišča namreč ne pomeni, da je toženka pri določitvi končne ocene škode storila napako (kot to meni tožnik), zaradi česar načelo estoppel v tem primeru ni uporabljivo. S tako odločitvijo pa tudi ni bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS, saj je organ odločil v skladu z zakonom. Načelo enakosti bi bilo pa v škodo drugih strank kršeno v primeru, če bi organ o tožnikovem zahtevku odločil na podlagi podatkov, ki jih ZUOPPSKP ne določa kot pravno relevantnih.

13. Po povedanem je bilo po presoji sodišča materialno pravo v obravnavani zadevi pravilno uporabljeno, dejansko stanje je bilo pravilno ugotovljeno, sodišče ni našlo očitanih kršitev določb postopka in tudi ne kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je zavrnilo tožnikovo tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

14. Sodišče je o zadevi odločilo na nejavni seji, brez izvedbe glavne obravnave, saj je tožnik predlagal kot dokaz vpogled v upravni spis oz. sodno presojo listin, ki se nahajajo v upravnem spisu in ki jih je sodišče vpogledalo (že) v okviru presoje zakonitosti izpodbijane odločbe. Dokazni predlog z zaslišanjem tožnika pa je po presoji sodišča nesubstanciran, saj ni navedeno, katero dejstvo naj bi tožnik s tem dokazom izkazal, zato mu sodišče ni sledilo (59. člen ZUS-1).

15. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o ukrepih za odpravo posledic pozebe in snega v kmetijski proizvodnji med 25. in 30. aprilom 2016 (2016) - ZUOPPSKP  - člen 16, 16/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.