UPRS Sodba III U 149/2016-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-04-20

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

kmetijsko zemljišče - meja med parcelama - izrek odločbe za nično - pravni interes

Po izdaji odločbe z dne 26. 9. 1983 je bila na zadevnem območju uveljavljena nova zemljiška knjiga in tudi nova zemljiškokatastrska izmera, v okviru katere so bile opravljene terenske meritve ter izdelani novi katastrski načrti, določene površine in vrsta rabe na parcelah in tem dodeljene nove številke. Lastniki parcel so bili povabljeni na razgrnitev zemljiškoknjižnih in katastrskih podatkov. Razgrnjenim podatkom je bilo mogoče ugovarjati. Če stranka razgrnjenim podatkom ni ugovarjala, se je postopek končal s podpisom poizvedovalnega zapisnika, kar je pomenilo podlago za vpis razgrnjenih podatkov v novi zemljiški knjigi in v zemljiškem katastru, kot je bilo tudi v obravnavanem primeru. Pravne podlage za vpis trenutno veljavnih oziroma zadnjih vpisanih podatkov v zemljiški kataster za parcelo št. 2220/2 k.o. ... ne predstavlja odločba z dne 26. 9. 1983, ampak listine iz kasnejšega postopka z uveljavitvijo nove zemljiške knjige povezane nove zemljiškokatastrske izmere, v katerem je bil izdelan in podpisan poizvedovalni zapisnik z dne 9. 3. 1993, zato morebitni izrek odločbe z dne 26. 9. 1983 na sedaj vpisane podatke v zemljiškem katastru ne bi vplival.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z uvodoma navedenim (v nadaljevanju: izpodbijanim) sklepom z dne 15. 10. 2015 je prvostopenjski organ zavrgel predlog tožnikov za izrek ničnosti odločbe, št. 116/83 z dne 26. 9. 1983 (v nadaljevanju: odločba z dne 26. 9. 1983), in sklenil še, da z izdajo tega sklepa niso nastali posebni stroški postopka.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da sta tožnika vložila predlog, da se za nično izreče odločba geodetske uprave z dne 26. 9. 1983, izdana v postopku št. 45-4a/40-83. V predlogu sta navedla, da je v omenjenem postopku v letu 1983 geodet A.A. premaknil mejnike parcele št. 193/1 k.o. ... na škodo parcele št. 2353/2 k.o. ..., kot to izhaja iz skice izmere, ne da bi bila za parcelo št. 2353/2 vložena vloga in brez izrecnega soglasja tedanje lastnice B.B.. Iz ugotovitev izvedenca geodetske stroke C.C. in mag. D.D. izhaja, da je do povečanja parcele št. 193/1 in zmanjšanja parcele št. 2353/2 prišlo mimo zakonodaje in da je bila v okviru mejnega ugotovitvenega postopka izvedena prikrita parcelacija, v kateri je parcela št. 2353/2 izgubila del površine brez zahteve ali dovoljenja lastnice. V postopku nato izdana odločba z dne 26. 9. 1983 je tako nična po 4. točki prvega odstavka 279. člena v zvezi s 128. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Tožnika - ki sta kupila parcelo št. 2353/2 k.o. ... oziroma 2220/2 k.o. ... od dediča pokojne B.B., ki jima je prodal in izročil dejansko tudi z nezakonito parcelacijo odvzeti del parcele, za katero niti ni vedel - imata interes, da se odločba z dne 26. 9. 1983 izreče za nično ter vzpostavi katastrsko stanje parcel št. 2353/2 in 193/1 k.o. ... oziroma sedaj parcel št. 2220/2 in 2233 k.o. ..., kot je bilo pred izdajo omenjene odločbe. Za nično pa lahko to odločbo izreče tudi organ sam po uradni dolžnosti in vzpostavi pred njo obstoječe katastrsko stanje.

3. Prvostopenjski organ je predlog tožnikov zavrgel. Pri tem se sklicuje na 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP ter pojasnjuje, da mora vlagatelj vloge oziroma pravnega sredstva za to imeti pravni interes. Verjetno mora izkazati, da bi ugoditev njegovi vlogi oziroma pravnemu sredstvu zanj pomenila določeno pravno korist, ki je brez tega procesnega dejanja ne bi mogel doseči, oziroma da bi si s tem izboljšal svoj pravni položaj. Na podlagi arhivskih podatkov evidence zemljiškega katastra prvostopenjski organ ugotavlja, da je bila odločba z dne 26. 9. 1983 izdana v postopku, pričetem z zahtevo E.E., za prenos posestne meje v naravo po podatkih zemljiškega katastra, na podlagi Zakona o zemljiškem katastru (v nadaljevanju: ZZKat). V odločbi navedene številke parcel in katastrska občina pa niso več v veljavi. Na tem območju je bila namreč leta 1994 uveljavljena nova zemljiška knjiga in tudi nova zemljiškokatastrska izmera, v okviru katere so bile opravljene označitve mej in terenske meritve. Na tej osnovi so bili na predpisan način izdelani katastrski načrti ter določene površine in vrsta rabe na parcelah ter parcelam dodeljene nove številke. Postopek, ki ga je ob upoštevanju pravil predvojnega Zakona o notranji ureditvi, osnavljanju in popravljanju zemljiških knjig vodilo sodišče v Piranu v sodelovanju s tedanjim občinskim geodetskim organom, se je pričel z oklicem 20. 6. 1988, podatki za novo nastalo katastrsko občino ... pa so začeli veljati 1. 10. 1994. V postopku so bili lastniki parcel povabljeni na razgrnitev zemljiškoknjižnih in katastrskih podatkov. Postopek se je, kadar se je vodil skupaj z novo zemljiškokatastrsko izmero in stranka razgrnjenim podatkom ni ugovarjala, končal s podpisom razgrnjenih podatkov na poizvedovalnem zapisniku, kar je predstavljalo podlago za evidentiranje razgrnjenih podatkov v novi zemljiški knjigi in v zemljiškem katastru. Na podlagi opisanega postopka je zemljišče s parc. št. 2353/2 k.o. ... dobilo novo parc. št. 2220/2 v novoustanovljeni katastrski občini .... V postopku je bil izdelan posestni list št. Rz 56/88-3083 na ime B.B., v katerem je navedena tudi parcela št. 2220/2 k.o. ... s skupno površino 155 m2 (dve stavbi s površino 61 m2 in dvorišče s površino 94 m2). Na razgrnitvi zemljiškoknjižnih in sočasno tudi katastrskih podatkov je bil sestavljen poizvedovalni zapisnik z dne 9. 3. 1993, iz katerega je razvidno, da je F.F., žena G.G., sina tedaj že pokojne B.B., po vpogledu v posestni list, katastrski načrt ter seznam lastnikov in parcel izjavila, da je posestno stanje pravilno ugotovljeno, da so njene navedbe glede posestnega in lastninskega stanja popolne in resnične ter zapisnik brez pripomb podpisala. To je pomenilo podlago za vpis razgrnjenih podatkov v novo zemljiško knjigo in v zemljiški kataster.

4. Kot je tožnikoma pojasnil prvostopenjski organ, je zemljiški kataster sestavljen iz zadnjih vpisanih podatkov in zbirke listin. Vpis (zadnjih) podatkov v zemljiški kataster se vedno opravi na podlagi (zadnje) listine, ki po predpisih pomeni podlago za vpis. Trenutno veljavni oziroma zadnji vpisani podatki zemljiškega katastra za parc. št. 2220/2 k.o. ... tako ne temeljijo na odločbi z dne 26. 9. 1983, ampak na kasneje vodenem sodnem postopku in postopku nove zemljiškokatastrske izmere, v katerem je bil glede parcele št. 2220/2 podpisan poizvedovalni zapisnik z dne 9. 3. 1993. Morebitni izrek odločbe z dne 26. 9. 1983 za nično tako ne bi vplival na zadnje vpisane podatke v zemljiškem katastru, s tem se torej stanje podatkov v zemljiškem katastru za parc. št. 2220/2 (in št. 2233) k.o. ..., ki jih želita spremeniti tožnika, ne bi spremenilo. To pa tudi pomeni, da tožnika v svoji vlogi pravnega interesa za vložitev svojega predloga nista izkazala, saj glede na povedano nista izkazala, v čem bi bila njuna pravna korist, oziroma kako bi si z izrekom odločbe z dne 26. 9. 1983 za nično izboljšala svoj pravni položaj. Ker torej nista izkazala pravovarstvene potrebe oziroma pravne koristi za odločanje o predlogu, ga je prvostopenjski organ zavrgel. K temu je še dodal, da se, glede na povedano, tudi če bi bila odločba z dne 26. 9. 1983 izrečena za nično, odločba o tem (v smislu odprave nastalih pravnih posledic oziroma spremembe zadnjih vpisanih podatkov zemljiškega katastra, ki temeljijo na kasnejšem postopku nove zemljiškokatastrske izmere) ne bi mogla izvršiti in bi bila zato nična po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

5. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov zoper izpodbijani sklep in njuno zahtevo za povrnitev stroškov pravnega zastopanja zavrnil. V svoji odločbi se sklicuje na razloge izpodbijanega sklepa. Izpostavlja tudi določbe 43. in 142. člena ZUP, iz katerih izhaja, da mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes, ter ugotavlja, da tožnika zahteve za udeležbo v postopku, v katerem je bila izdana odločba z dne 26. 9. 1983, nista podala. Nato citira prvi odstavek 280. člena ZUP in pojasnjuje, da je v predlogu za izrek odločbe za nično treba izkazati legitimacijo za to izredno pravno sredstvo. ZUP legitimacijo priznava osebam, ki so bile stranke v postopku, v katerem je bila izdana odločba, katere ničnost se uveljavlja, in tudi osebam, na katerih pravice ali pravne koristi vpliva odločba, katere ničnost se uveljavlja (odločba Ustavnega sodišča, Up-666/10-14 in Up-1153/10-4 z dne 12. 5. 2011). Kot navaja drugostopenjski organ, tožnika nista imela položaja stranke v postopku, v katerem je bila izdana odločba z 26. 9. 1983, niti nista pravna naslednika stranke, niti v predlogu nista uveljavljala kakšne svoje pravice ali pravne koristi, zato je bil predlog pravilno zavržen. Ne glede na to, da lahko po prvem odstavku 280. člena ZUP pristojni organ odločbo izreče za nično tudi po uradni dolžnosti, pa na vlogo oseb, ki niso upravičeni predlagatelji, ni vezan. Glede na 126. člen ZUP je upravičen začeti postopek po uradni dolžnosti, če presodi, da je ogrožena javna koristi, ki jo je zaradi tega treba zavarovati. Tožnika, ki nista bila stranki v zadevnem postopku, pa meritorne odločitve o predlogu za izrek odločbe za nično ne moreta zahtevati. Zakon namreč legitimacijo priznava le osebam, ki so bile stranke v postopku (po navedenem niti ne tistim, ki zatrjujejo in izkazujejo, da bi morale biti udeležene), medtem ko je uveljavljanje ničnosti iz razlogov oškodovanja javne koristi pridržano javnemu tožilcu in javnemu pravobranilcu oziroma oceni samega organa.

6. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in sta zato vložila tožbo v upravnem sporu. V tožbi povzemata razloge prvo- in drugostopenjskega organa ter vsebino svojega predloga, da se (na predlog tožnikov ali po uradni dolžnosti) za nično izreče odločba z dne 26. 9. 1983. V zadevi je pomembno, da sta predlagala, naj se omenjena odločba tudi po uradni dolžnosti oceni in izreče za nično. Ta odločba, ki je bila izvedena v katastru, je dejansko bila podlaga tudi postopku nove zemljiškokatastrske izmere in tako tudi izvedenemu novemu stanju katastra v letu 1994. Upravna organa se nista po uradni dolžnosti ukvarjala z oceno, ali je podan kateri od ničnostnih razlogov iz prvega odstavka 279. člena ZUP, predvsem tisti iz iz 4. točke navedene določbe, pa bi se morala. Prvostopenjske navedbe, da tudi če bi bila odločba z dne 26. 9. 1983 izrečena za nično, odločba o tem ne bi bila izvršljiva, so zmotne oziroma neupoštevne. Tožnika predlagata, da sodišče tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo (pravilno: sklep) odpravi, toženki pa naloži, da jima povrne stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Toženka je sodišču predložila spise zadeve, odgovora na tožbo ni podala.

9. Po presoji sodišča je izpodbijani sklep pravilen in zakonit. Sodišče se, kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, strinja tudi z razlogi, s katerimi je sklep utemeljen, in jih zato v celoti ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede na tožbene ugovore pa dodaja:

10. Z izpodbijanim sklepom je bil zavržen predlog tožnikov, da se za nično izreče odločba z dne 26. 9. 1983. Pri takšnem predlogu gre za izredno pravno sredstvo po zakonu, ki ureja splošni upravni postopek, in sicer se na podlagi tega izrednega pravnega sredstva za nično izreče odločba, če je podan kateri izmed v zakonu taksativno določenih ničnostnih razlogov (prvi odstavek 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Med temi je tudi razlog, da gre za odločbo, ki jo je v stvareh, v katerih je po zakonu ali naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke in v katerih sme zato organ začeti in voditi postopek samo, če je takšna zahteva podana (128. člen ZUP), organ izdal brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila. To je razlog po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ki sta ga tožnika uveljavljala v svojem predlogu.

11. Kot določa prvi odstavek 280. člena ZUP, se odločba lahko vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali pa na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca. V obravnavanem primeru ni spora o tem, da tožnika v postopku, v katerem je bila izdana odločba z dne 26. 9. 1983, nista sodelovala kot stranki ali stranska udeleženca in da takšne udeležbe v omenjenem postopku tudi nista zahtevala. Vendar (zgolj) to za zavrženje njunega predloga za izrek omenjene odločbe za nično ne zadošča, oziroma ni bistveno - kolikor drugostopenjski organ s svojimi razlogi nakazuje na drugačno stališče, mu sodišče ne more slediti. V zvezi z določbo prvega odstavka 280. člena ZUP je namreč Ustavno sodišče v odločbi, št. Up-666/10, Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011, ki je omenjena tudi v drugostopenjski odločbi, pojasnilo, da lahko nepravilnosti, ki imajo za posledico ničnost odločbe, posegajo tako v pravni položaj oseb, ki so imele formalni status stranke v postopku izdaje takšne odločbe, kot tudi v pravni položaj tretjih oseb, ki v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bile udeležene in jim je zato treba omogočiti uveljavljanje ničnosti. Kot je nadalje navedlo Ustavno sodišče, se odločba izreče za nično v novem postopku izrednega pravnega sredstva, ki je ločen od postopka izdaje napadene upravne odločbe, zato se mora tudi aktivna legitimacija stranke iz prvega odstavka 280. člena ZUP presojati temu ustrezno, to je ob vložitvi predloga za izrek ničnosti, ne pa glede na morebitno priznanje tega statusa v že končanem prejšnjem postopku. Ob upoštevanju povedanega morajo osebe, ki niso sodelovale oziroma niso bile udeležene v postopku, v katerem je bila izdana napadena odločba, v svojem predlogu izkazati, da imajo pravni interes in s tem aktivno legitimacijo za vložitev predloga za izrek odločbe za nično. Takšno stališče je ustaljeno tudi v upravnosodni praksi, ki se je oblikovala po izdaji navedene odločbe Ustavnega sodišča (prim. sodbi tega sodišča, I U 504/2015 z dne 15. 10. 2015 in I U 1636/2014 z dne 3. 11. 2015).

12. Glede na povedano je prvostopenjski organ postopal pravilno, ko je ob formalnem preizkusu predloga tožnikov, da se za nično izreče odločba z dne 26. 9. 1983, presojal, ali je izkazan njun pravni interes za vložitev takšnega predloga, to je, ali bi izrek odločbe za nično pomenil izboljšanje pravnega položaja tožnikov, ki ga brez tega tožnika ne bi mogla doseči. Razlogi, ki jih je navedel, tudi po presoji sodišča utemeljujejo zaključek, da tožnika pravnega interesa za vložitev takšnega predloga nista izkazala, kar daje podlago za zavrženje predloga ob uporabi določbe 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP (po kateri se vloga zavrže, če vložnik v njej ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka) v zvezi s prvim odstavkom 280. člena ZUP. Kot je obrazložil prvostopenjski organ, je bila po izdaji odločbe z dne 26. 9. 1983 na zadevnem območju uveljavljena nova zemljiška knjiga in tudi nova zemljiškokatastrska izmera, v okviru katere so bile opravljene terenske meritve ter izdelani novi katastrski načrti, določene površine in vrsta rabe na parcelah in tem dodeljene nove številke. Lastniki parcel so bili povabljeni na razgrnitev zemljiškoknjižnih in katastrskih podatkov. Razgrnjenim podatkom je bilo mogoče ugovarjati (glej pravila Zakona o notranji ureditvi, osnavljanju in popravljanju zemljiških knjig, par. 29. in 30., pa tudi 20. člen in sledeče ZZKat). Če stranka razgrnjenim podatkom ni ugovarjala, se je postopek končal s podpisom poizvedovalnega zapisnika, kar je pomenilo podlago za vpis razgrnjenih podatkov v novi zemljiški knjigi in v zemljiškem katastru, kot je bilo tudi v obravnavanem primeru. Prvostopenjski organ tako ugotavlja, da pravne podlage za vpis trenutno veljavnih oziroma zadnjih vpisanih podatkov v zemljiški kataster za parcelo št. 2220/2 k.o. ... ne predstavlja odločba z dne 26. 9. 1983, ampak listine iz kasnejšega postopka z uveljavitvijo nove zemljiške knjige povezane nove zemljiškokatastrske izmere, v katerem je bil izdelan in podpisan poizvedovalni zapisnik z dne 9. 3. 1993, zato morebitni izrek odločbe z dne 26. 9. 1983 na sedaj vpisane podatke v zemljiškem katastru ne bi vplival.

13. Tožnika navedenih ugotovitev, na katerih temelji zaključek prvostopenjskega organa o neizkazanosti njunega pravnega interesa za vloženi predlog, konkretizirano ne prerekata. V tožbi (podobno kot v pritožbi) vztrajata pri svojem predlogu in zgolj pripominjata, da pa je bila odločba z dne 26. 9. 1983, ki je bila izvedena v katastru, dejansko podlaga tudi postopku nove zemljiškokatastrske izmere; predvsem pa poudarjata, da sta uveljavljala, naj se omenjena odločba tudi po uradni dolžnosti izreče za nično. Te navedbe podlage za drugačno sodno presojo in ugoditev tožbi ne dajejo. Tožnika, kot rečeno, nimata obrazloženih ugovorov zoper razloge prvostopenjskega organa o postopku in listinah, na katerih temelji vpis sedanjih oziroma zadnjih podatkov v zemljiškem katastru, ki bi jih želela spremeniti. V čem naj bi sicer odločba z dne 26. 9. 1983 posegala v njune pravice in pravne koristi tako, da brez njenega izreka za nično svojih pravic in pravnih koristi ne bi mogla zavarovati, pa tekom tega postopka tudi nista utemeljila. Na katere morebitne druge postopke in kako naj bi vplivala omenjena odločba oziroma njen izrek za nično, namreč nista dovolj konkretno obrazložila. Tako lahko sodišče zgolj pripomni, da tudi kolikor gre za odločbo o parcelaciji, le-ta, kot sta navedla že sama tožnika v svoji pritožbi zoper izpodbijani sklep, ne vpliva neposredno na lastninsko stanje oziroma lastninsko pravico. Če imata tožnika v zvezi s tem odprte sodne postopke, bosta na podlagi v njih izdanih sodnih odločb lahko sprožila tudi predpisane postopke za ustrezne vpise v zemljiški kataster.

14. Do ugoditve tožbi v tem upravnem sporu ne more voditi niti sklicevanje tožnikov, da sta v svojem predlogu uveljavljala, naj se odločba z dne 26. 9. 1983 tudi po uradni dolžnosti oceni in izreče za nično. Kot je nakazal že drugostopenjski organ, se v skladu s prvim odstavkom 280. člena ZUP odločba izreče za nično bodisi po uradni dolžnosti (takšno odločanje pa je v sferi samega organa) bodisi na predlog upravičenega predlagatelja, kar je, poleg subjektov, izrecno naštetih v omenjeni zakonski določbi, tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Če oseba ne uspe izkazati, da je takšen upravičen predlagatelj, vsebinskega odločanja o predlaganem izreku odločbe za nično ne more zahtevati. Od upravnega organa zato tudi ne more zahtevati oziroma mu zavezujoče predlagati, da o ničnosti odloči sam po uradni dolžnosti - takšen predlog oziroma zahteva se zavrže (sodba tega sodišča, I U 231/2011 z dne 10. 1. 2013). Posledično tožnika ne moreta z uspehom ugovarjati, da je izpodbijani sklep pomanjkljiv, ker v njem ni obrazložena vsebinska presoja glede ničnostnih razlogov iz prvega odstavka 279. člena ZUP.

15. Se pa sodišče strinja, da je, glede na predhodno obrazložitev, za odločitev nepotrebno razlogovanje prvostopenjskega organa, da bi bila morebitna odločba o izreku ničnosti odločbe z dne 26. 9. 1983 sama nična po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, v presojo katerega se zato sodišče ni spuščalo.

16. Po vsem navedenem je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

17. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov. V obravnavanem primeru gre za presojo pravilnosti in zakonitosti odločitve procesne narave, ki temelji na ustrezno presojenih upravnih spisih zadeve. Tožnika ugotovitev prvostopenjskega organa, ki so ključne za izpodbijani sklep, kot rečeno, konkretizirano nista prerekala (prim. prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Tudi sicer v tožbi nista navajala novih dejstev in ne predlagala nobenih novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1).

18. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 128, 279, 279/1, 279/1-4, 280

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.