UPRS Sodba III U 344/2016-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-02-02

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - status kmeta - načelo zaslišanja strank - dopolnitev dokaznega postopka

V primeru, ko drugostopenjski organ sam dopolnjuje postopek, mora imeti stranka zagotovljene enake procesne pravice, kot ji gredo po ZUP v postopku na prvi stopnji. Imeti mora torej možnost, da se opredeli o dejstvih, ki jih je ugotovil drugostopenjski organ.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Upravne enote Nova Gorica št. 330-290/2013/48 z dne 5. 10. 2015 odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Nova Gorica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) odobrila pravni posel, ki se nanaša na prodajo kmetijskega zemljišča s parc. št. 425/1 in 426 v k.o. ..., po ceni 7.000,00 EUR, sklenjenega med kupcem A.A. in prodajalcem B.B., zastopanim po C.C., na podlagi ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča, objavljenega pri Upravni enoti Nova Gorica od 26. 2. 2013 do 28. 3. 2013 in sprejema le-te dne 28. 3. 2013 (točka 1. izreka). Vlogo Č.Č. za odobritev pravnega posla z dne 27. 5. 2013 je prvostopenjski organ zavrnil (točka 2. izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja, da je B.B., ki ga zastopa C.C., ponudil v prodajo zemljišča s parc. št. 425/1 in 426 v k.o. .... Ponudbo so v predpisanem 30-dnevnem roku sprejeli Č.Č. (v nadaljevanju tožeča stranka), A.A. ter D.D. in E.E.. Vlogo za odobritev pravnega posla sta v predpisanem 60-dnevnem roku nato vložila A.A. in tožeča stranka. Upravni organ je s sklepom oba postopka združil v en postopek, v katerem je dne 13. 11. 2013 odločil, da se pravni posel, sklenjen s sprejemom ponudbe z dne 28. 3. 2013 med A.A. in B.B., ki ima kot kmet predkupno pravico, odobri, saj je promet s kmetijskimi zemljišči potekal po postopku in na način, določen z Zakonom o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Po pritožbi tožeče stranke je upravni organ druge stopnje navedeno odločbo prvostopnega organa odpravil, ker strankam ni bila dana možnost, da se izjasnijo glede vseh dejstev, ki so pomembne za odločitev. V ponovnem postopku tožeča stranka na ustni obravnavi dne 4. 3. 2015 ni dostavila dokazila, da je poslala prodajalcu sprejem ponudbe, niti dokazil, da izpolnjuje pogoje za status kmeta, saj ni vpisana v Register kmetijskih gospodarstev (RKG). Tožeča stranka med postopkom tudi ni izkazala, da ima predkupno pravico kot kmet. V postopku izdaje odločbe z dne 13. 11. 2013 je bilo že ugotovljeno, da A.A. izpolnjuje pogoje za status kmeta in ima na tej podlagi predkupno pravico, medtem ko tožeča stranka prednostne pravice do nakupa ni izkazala. Ob upoštevanju določbe 23. člena ZKZ je zato prvostopenjski organ odobril pravni posel, sklenjen med A.A. in B.B., tako kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju tožena stranka) je z odločbo, št. 33008-243/2015/6 z dne 26. 8. 2016, pritožbo tožeče stranke zavrnilo. V obrazložitvi drugostopenjske odločbe je tožena stranka po tem, ko je povzela potek celotnega postopka in pritožbene navedbe tožeče stranke, zaključila, da je utemeljen pritožbeni razlog, da bi moral prvostopenjski organ svojo ugotovitev, da ima A.A. status kmeta, v skladu s prvim odstavkom 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) obrazložiti tudi v izpodbijani odločbi. Nadalje je ugotovila, da prvostopenjski organ ni ugotovil vseh relevantnih dejstev glede statusa kmeta za A.A.. V skladu s pooblastilom iz prvega odstavka 251. člena ZUP je zato te pomanjkljivosti odpravila sama, in sicer, z dopolnitvijo dokaznega postopka in obrazložitve.

4. Tožena stranka je v dopolnjenem postopku na podlagi podatkov, pridobljenih pri Agenciji RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, ugotovila, da je A.A. prihodkovni pogoj za status kmeta presegel že z izplačili iz naslova ukrepov kmetijske politike in zato ugotavljanje drugih prihodkov iz kmetijske dejavnosti v letu 2012 zanj ni bilo potrebno. A.A. je po presoji tožene stranke z izjavo in kopijo delavne knjižice, ki se nahajata v prvostopenjskem spisu, izkazal izpolnjevanje pogoja ustrezne usposobljenosti za opravljanje kmetijske dejavnosti iz drugega odstavka 111. člena ZKZ, saj je bil ob sprejemu ponudbe starejši od 30 let in imel od petnajstega leta starosti dalje najmanj pet let delovnih izkušenj na kmetiji ali v posamezni kmetijski dejavnosti, ker ima v delavni knjižici vpisan podatek, da je kmet že od 1. 10. 1998 dalje. Zaključila je, da na podlagi izvedenih dokazov A.A. izpolnjuje vse pogoje za status kmeta, ki so predpisani v ZKZ in je zato ugovor tožeče stranke, da A.A. ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa kmeta, neutemeljen.

5. V nadaljevanju je tožena stranka ugotovila, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za status kmeta po 24. členu ZKZ in je zato njegovo pritožbo zavrnila kot neutemeljeno.

6. Tožeča stranka v tožbi povzema potek upravnega postopka. V zvezi s postopkom ugovarja kršitev pravice do izjave iz 9. člena ZUP in 22. člena Ustave RS. Očita, da je drugostopenjski organ v pritožbenem postopku ugotavljal določena materialnopravna dejstva, ki jih prvostopenjski organ ni ugotavljal in v zvezi s tem pridobival in izvajal dokaze z vpogledom v register kmetijskih gospodarstev na dan 29. 3. 2013, z vpogledom v zemljiško knjigo, z vpogledom v kataster, s pridobitvijo podatkov Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja ter s pridobitvijo odločbe Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja z dne 8. 4. 2014. Zaradi drugačne razlage materialnega prava je spremenil obrazložitev odločbe prvostopenjskega organa in ob tem upošteval druga pravnorelevantna dejstva kot jih je upošteval prvostopenjski organ, ne da bi dal tožeči stranki možnost, da se pred izdajo upravne odločbe o tem izjasni in s tem zavaruje svoje koristi. S tem pa je bila storjena absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

7. V nadaljevanju tožeča stranka ugovarja ugotovljenemu dejanskemu stanju glede statusa kmeta kupca A.A., ki temelji na dokazih, pridobljenih v postopku pred drugostopenjskim organom. Vztraja, da je tekom celotnega upravnega postopka zatrjevala in dokazovala, da A.A. nima predkupne pravice, ker se ne ukvarja s kmetijsko dejavnostjo, s tem v zvezi pa je predlagala tudi njegovo zaslišanje, ki je dejansko edino dokazno sredstvo, s katerim razpolaga. Izpostavlja pa tudi odprta vprašanja v zvezi s sklicevanjem na odločbo Agencije za kmetijske trge, tožeča stranka pa v zvezi s tem ni imela možnosti sodelovanja in možnosti opredelitve do tam ugotovljenih dejstev.

8. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravi in mu zadevo vrne v ponovno odločanje, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožeča stranka v pritožbi zoper izpodbijano odločbo ni konkretizirala razlogov, zaradi katerih je menila, da A.A. ne izpolnjuje pogoja za status kmeta po ZKZ. Tožena stranka zato v dopolnjevanju dokaznega postopka ni štela za potrebno, da bi dala tožeči stranki možnost, da se posebej izjavi o dodatnih dokazih v zvezi s to okoliščino.

10. V zvezi z trditvami tožeče stranke glede učinka pravnomočnosti odločbe Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-27867/2013/7 z dne 8. 4. 2014, tožena stranka navaja, da je naslovno sodišče že ugotovilo, da se v postopku za odobritev pravnega posla učinek pravnomočnosti odločbe o statusu kmeta raztegne na vse udeležence istega postopka odobritve, tudi če niso sodelovali v postopku pred izdajo odločbe o statusu kmeta (tako sodba št. III U 37/2012). Trditev, da 4. točka 5.3.2.1.4 podpoglavja Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 (v naslovu Splošni pogoji) ne določa pogoja obdelanosti, ni točna, saj je v 2. alineii te določbe določeno, da mora "pri izvajanju kmetijskookoljskih podukrepov" upravičenec do plačil kmetijska zemljišča ustrezno obdelovati. Ravno tako je v točki 5.3.2.1.4. tega podpoglavja določeno, da se "podpore izplačujejo na hektar obdelanih kmetijskih površin".

11. Sodišče je tožbo vročilo tudi prizadetim strankam A.A., B.B. (po C.C.), D.D. in E.E., ki pa na tožbo niso odgovorili.

12. Tožeča stranka v nadaljnji pripravljalni vlogi prereka navedbe tožene stranke iz odgovora na tožbo in vztraja, da se tožena stranka neutemeljeno sklicuje na sodbo št. III U 37/2012, saj z odločbo Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja ni bilo odločeno o statusu kmeta A.A..

14. V obravnavanem primeru je sporno, ali je A.A. v času oddaje pisne izjave o sprejemu ponudbe na upravno enoto (21. člen ZKZ) izpolnjeval pogoje za status kmeta po 1. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ ter s tem pogoje za odobritev pravnega posla, ki ga je sklenil s prodajalcem B.B.. Ugotovitev, da je te pogoje izpolnjeval, je imela za posledico, da je bila vloga tožeče stranke za odobritev pravnega posla zavrnjena.

15. V zadevi ni sporno, da je tožena stranka v skladu s prvim odstavkom 251. člena ZUP dopolnila dokazni postopek po tem, ko je ugotovila, da prvostopenjski organ ni ugotavil vseh materialno pravno relevantnih dejstev glede statusa kmeta za A.A..

16. Ker iz izpodbijane odločbe ni bilo razvidno, da bi prvostopenjski organ za A.A. preverjal izpolnjevanje pogoja lastništva iz 1. alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ, je to storil drugostopenjski organ z vpogledom v Register kmetijskih gospodarstev na dan sprejema ponudbe. Nadalje je pridobil podatke Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, iz katerih izhaja, da je A.A. za leto 2013 vložil zbirno vlogo, s katero je zahteval podporo za izvajanje kmetijsko okoljskih ukrepov na GERK-u 1382497 v tem letu. Agencija je z odločbo, št. 33101-27867/2013/7 z dne 8. 4. 2014, zahtevku ugodila. Odločba je postala pravnomočna, iz česar je tožena stranka zaključila, da je A.A. v letu 2013 izpolnjeval vse pogoje za pridobitev podpore za izvajanje kmetijsko okoljskih ukrepov na navedenem GERK-u, torej tudi splošni pogoj tega ukrepa, da morajo biti kmetijska zemljišča ustrezno obdelana (4. točka 5.3.2.1.4. podpoglavja Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007-2013, potrjenega z odločbo Evropske komisije z dne 10. 9. 2007 o odobritvi programa razvoja podeželja Slovenije za programsko obdobje 2007-2013, št. CCI 22007SI06RPO 001, zadnjič spremenjenega s potrditvijo Evropske komisije št. ARES (2013) 2087409 z dne 13. 6. 2013)

17. V prvem odstavku 251. člena ZUP je določeno, da organ druge stopnje, če ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, oziroma da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. V obravnavanem primeru je, kot je bilo že navedeno, drugostopenjski organ dopolnil postopek in odpravil očitane pomanjkljivosti, s tem pa dopolnil v postopku pred prvostopenjskim organom ugotovljeno dejansko stanje ter posledično tudi obrazložitev sprejete odločitve, pritožbo tožeče stranke pa nato zavrnil.

18. Po mnenju sodišča je v dopolnjenem postopku prišlo do kršitve 9. člena ZUP. Drugostopenjski organ je dopolnil postopek tako, da je pridobil dokaze o obsegu obdelovalnih površin kmetijskega gospodarstva A.A. ter podatke o obdelanosti teh površin, vendar pa z ugotovitvami tako dopolnjenega dokaznega postopka tožeče stranke ni seznanil (kar izhaja tudi iz listin upravnega spisa), da bi se ta lahko o teh ugotovitvah izjavila. S tem pa je bila kršena pravica tožeče stranke, da se izjavi o okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. V primeru, ko drugostopenjski organ sam dopolnjuje postopek, mora namreč imeti stranka zagotovljene enake procesne pravice, kot ji gredo po ZUP v postopku na prvi stopnji. Imeti mora torej možnost, da se opredeli o dejstvih, ki jih je ugotovil drugostopenjski organ. V obravnavanem primeru pa je drugostopni organ odpravil kršitve, storjene v postopku pred prvostopenjskim organom, vendar pa svojo odločitev oprl tudi na dokaze, ki jih je pridobil v dopolnjenem postopku in o katerih se tožeča stranka ni mogla izjaviti. Navedeno predstavlja razlog, ki narekuje odpravo izpodbijane odločbe, saj je bilo dejansko stanje pred prvostopenjskim organom nepravilno in nepopolno ugotovljeno, izpodbijana odločba pa tudi ne vsebuje razlogov za odločitev in se je ne da preizkusiti, kar je kršitev določbe 214. člena ZUP, oziroma bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

19. Glede na povedano je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), tožbi tožeče stranke ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevi vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

20. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetniška pisarna.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 24, 24/1, 24/1-1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 251, 251/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.