UPRS Sodba in sklep I U 2548/2018-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-16

Jasna Šegan (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

varstvo volilne pravice - lokalne volitve - drugo učinkovito sodno varstvo - zahteva za oceno ustavnosti zakona - aktivna volilna pravica - pasivna volilna pravica - pravočasen ugovor - ponovno štejte glasov

Gre za volilni spor, ki ga ni mogoče obravnavati izključno kot spor, ki je nastal med volitvami oziroma pred razglasitvijo rezultatov, kakor tudi ga ni mogoče obravnavati kot volilni spor, ki je nastal šele po razglasitvi rezultatov volitev.

Dan glasovanja v konkretnem primeru je bil 18. 11. 2018, kar pomeni, da se je rok za vložitev ugovora iztekel z dnem 19. 11. 2018. (Pri)tožnik ne zanika, da je ugovor podal dne 20. 11. 2018 ob 12:19 uri, kar pomeni, da ga je podal prepozno.

V obravnavani zadevi so se relevantne razsežnosti zatrjevanih nepravilnosti pokazale šele dne 22. 11. 2018 ob ponovnem štetju neveljavnih glasovnic, njihove posledice pa so vodile tudi do žreba dne 23. 11. 2018 med dvema listama kandidatov; nadalje glede na možen krog vlagateljev ugovora po prvem odstavku 98. člen ZLV in odločitve občinske volilne komisije po 99. členu ZLV ima kandidat pravico do pritožbe zoper odločitev občinske volilne komisije tudi, če ta kandidat ni vložil ugovora po prvem odstavku 98. člena ZLV, in če je dobil svetniški mandat, ker to izhaja iz objektivne koncepcije sodnega varstva volilne pravice. Že samo besedilo prvega odstavka 100. člena ZLV dopušča možnost, da se zoper odločitev občinske volilne komisije pritoži „vsak“ kandidat ali predstavnik liste kandidatov, če odločitev občinske volilne komisije lahko vpliva na potrditev „mandatov", ne glede na to, ali varuje svoj mandat ali ne.

I. Pritožba se v delu, ki se nanaša na sklep Občinske volilne komisije št. 041-7/2018 z dne 20. 11. 2018 v zvezi s sklepom Občinskega sveta Občine Bled št. 034-4/2018-14 z dne 10. 12. 2018, zavrne.

II. Pritožba se v delu, ki se nanaša na sklep Občinske volilne komisije št. 041-7/2018 z dne 20. 11. 2018 v zvezi s sklepom Občinskega sveta Občine Bled št. 034-4/2018-15 z dne 10. 12. 2018, zavrže.

1. (Pri)tožnik je na Občinsko volilno komisijo (v nadaljevanju: OVK Bled) kot kandidat na listi SDS naslovil tri ugovore oziroma pritožbe (kot jih je sam poimenoval), in sicer na podlagi 98. člena ZLV.

2. Najprej je dne 20. 11. 2018 vložil »pritožbo« zaradi nepravilnosti pri delu volilnih odborov in občinske volilne komisije, in sicer zaradi suma nepravilnosti pri štetju glasovnic. V okviru te pritožbe, ki je zelo kratka in ima dve alineji, je uveljavljal, da so bili uporabljeni različni kriteriji pri obravnavi (ne)veljavnih glasovnic na različnih voliščih in je zahteval ponovni pregled vseh glasovnic v Občini Bled oziroma podrejeno pregled zgolj neveljavnih glasovnic. To pritožbo je OVK Bled prejela dne 20. 11. 2018 ob 12:19 uri.

3. OVK Bled je omenjeno (pri)tožnikovo pritožbo z dne 20. 11. 2018 zavrgla s sklepom št. 041-7/2018 z dne 20. 11. 2018 kot prepozno, saj se je prekluzivni rok za ugovor iztekel dne 19. 11. 2018 in pri tem se je prvostopenjski organ skliceval na 98. člen Zakona o lokalnih volitvah (ZLV) in sodno prakso (IV U 248/2010, 16. 12. 2010; U 2373/2002, 9. 1. 2003). V pravnem pouku je OVK Bled navedla, da ima vsak kandidat ali predstavnik kandidature oziroma liste kandidatov zoper odločitev OVK, ki vpliva na potrditev mandatov, pravico vložiti pritožbo na občinski svet do prve seje občinskega sveta.

4. Sklep z dne 20. 11. 2018 je bil (pri)tožniku vročen 23. 11. 2018 in (pri)tožnik je nato vložil ugovor zoper delo volilnih odborov in občinske volilne komisije, ki je datiran na dan 24. 11. 2018. V tem ugovoru, ki je tudi vložen na podlagi 98. člena ZLV, je pod točko 2 zopet uveljavljal že omenjene nepravilnosti pri delu volilnih odborov in občinske volilne komisije, vendar je v tem primeru ugovor bistveno bolj natančno utemeljil v primerjavi s »pritožbo« z dne 20. 11. 2018. V tem istem ugovoru pod točko 1 je navedel, da je OVK Bled na podlagi izvedenega žreba dne 23. 11. 2018 med dvema listama kandidatov, ki sta dosegli enak rezultat, izdelala poročilo o izidu rednih volitev in tajnica OVK je poročilo predstavnikom list posredovala po elektronski pošti 24. 11. 2018 ob 9:18 uri. Žreb je torej bil zadnja oblika glasovanja na teh volitvah in v tej zvezi (pri)tožnik pravi, da v roku 24 ur po tem glasovanju vlaga ugovor zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora. V nadaljevanju (pod točko 2), pa po vsebini natančneje utemeljuje ugovor o tem, da je OVK Bled dne 22. 11. 2018 sama izvedla štetje neveljavnih glasovnic, saj je že od dneva volitev obstajal dvom o pravilnosti razvrščanja veljavnih in neveljavnih glasovnic in v naslednjih dveh odstavkih natančneje utemeljuje, v čem so bile storjene nepravilnosti in da je ponovno štetje bistveno vplivalo na rezultat dveh list kandidatov, zaradi česar je bil izveden omenjeni žreb in da bi bilo zato potrebno ponovno štetje glasovnic. V četrtem odstavku pod točko 2 tega ugovora (pri)tožnik opozarja na načelo varovanja demokratičnosti in transparentnosti ter zakonitosti volitev.

5. S tretjim procesnim dejanjem je (pri)tožnik še vedno kot kandidat na listi stranke X. vložil »pritožbo« na Občinski svet Občine Bled, ki je datirana na dan 7. 12. 2018. V njej je zopet uveljavljal nepravilnosti pri delu predsednice OVK Bled ob razporejanju glasovnic med veljavne in neveljavne in njihovem štetju oziroma pri ugotavljanju volilnega izida in je enako kot v predhodnem procesnem dejanju zahteval preverjanje veljavnosti glasovnic, ki so bile upoštevane kot veljavne.

6. S sklepom št. 034-4/2018-14 z dne 10. 12. 2018 je Občinski svet Občine Bled na podlagi 15.b člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 UPB z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) in 100. člena Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07 UPB z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) zavrgel ugovor (pri)tožnika z dne 24. 11. 2018 zoper delo volilnih odborov in občinske volilne komisije, češ da je ugovor prepozen in da ga je vložila neupravičena oseba, kajti (pri)tožnik je pridobil mandat za občinskega svetnika. V obrazložitvi akta je navedeno, da je (pri)tožnik vložil ugovor kot kandidat za občinskega svetnika. Občinska volilna komisija Bled (OVK Bled) pa je s strani (pri)tožnika dne 20. 11. 2018 prejela tudi pritožbo zoper delo volilnih odborov, ki jo je istega dne s sklepom kot prepozno zavrgla. Zaradi tega in določbe 100. člena ZLV je OVK Bled ugovor zoper delo volilnih odborov in OVK z dne 24. 11. 2018 odstopila v reševanje Občinskemu svetu. Ugovor je bil posredovan vsem izvoljenim občinskim svetnikom. Na konstitutivni seji Občinskega sveta Občine Bled je bila imenovana mandatna komisija, ki je opravila preverbo procesnih predpostavk in v zvezi s tem tožena stranka citira določbi 98. in 100. člena ZLV. Glede ugovora v delu, ki se nanaša na delo volilnih odborov, tožena stranka pravi, da so lokalne volitve potekale dne 18. 11. 2018, zato je rok iz drugega odstavka 98. člena ZLV potekel dne 19. 11. 2018 in je ugovor z dne 24. 11. 2018 vložen prepozno. Glede ugovora v delu, ki se nanaša na delo volilne komisije, pa tožena stranka upoštevajoč prakso Upravnega sodišča (U 321/2006, U 2429/2002), ob navajanju določbe 100. člena ZLV, pravi, da pritožbo proti odločitvi ali delu OVK Bled lahko vloži samo kandidat, ki ni dobil svetniškega mandata in predstavnik kandidatne liste. Če ugovor vloži kandidat, ki je mandat dobil, za pritožbo ne izkazuje pravnega interesa. Pritožba v delu, ki se nanaša na delo OVK Bled, ni vložila upravičena oseba. Zato je tožena stranka ugovor kandidata zavrgla.

7. S sklepom št. 034-4/2018-15 z dne 10. 12. 2018 pa je tožena stranka na podlagi 100. člena ZLV zavrgla pritožbo tožnika z dne 7. 12. 2018, in sicer s sklicevanjem na sodno prakso sodišča v zadevi U 321/2006, češ da pritožbe ni vložila upravičena oseba, kajti pritožnik je pridobil svetniški mandat.

8. V pritožbi na Upravno sodišče (pri)tožnik pravi, da je bil njegov ugovor v bistvenem delu zavržen, ker ga ni vložila upravičena oseba. Meni, da tožena stranka ni sledila določbi 100. člena ZLV in da mu je kršena pasivna volilna pravica. Po njegovem mnenju ima vsak kandidat pravico vložiti pritožbo na občinski svet in meni, da bi bila kakršna koli druga razlaga v nasprotju s pasivno volilno pravico. Dodaja, da je bila pritožba vložena pravočasno, na pravilni naslov in da jo je vložil kvalificirani predlagatelj in v skladu z določilom 100. člena ZLV. V nadaljevanju po vsebini utemeljuje, do katerih kršitev določb ZLV je prišlo in navodil Državne volilne komisije ter Ministrstva za javno upravo, kar je lahko vplivalo na izid volitev in da bi bilo potrebno ponovno štetje glasovnic. Predstavnik liste je sicer res prepozno vložil pritožbo zoper nepravilnosti, vendar pa bi zaradi pomena volitev kot demokratičnega procesa organ, ki ugotavlja izid volitev, moral storiti vse, da odpravi kakršen koli dvom v izid glasovanja. Po uradni dolžnosti bi torej OVK Bled morala odrediti ponoven pregled vseh glasovnih ter njihovo štetje. Ta dvom sta izrazila tudi dva člana OVK Bled. OVK Bled je v odgovoru z dne 28. 11. 2018 pritožniku odgovorila, da ni zaznala nepravilnosti pri glasovanju na voliščih ali pri delu volilnih organov, ki bi lahko bistveno vplivale na izid volitev, zaradi česar bi bilo utemeljeno ponovno štetje vseh glasovnic - tudi veljavnih. OVK Bled pa je sama odredila pregled vseh neveljavnih glasovnic. Za 7 neveljavnih od vseh 67 neveljavnih glasovnic je ugotovila, da so veljavne in zato je prišlo do situacije, da sta dve listi prejeli isto število glasov. Po preverbi na Državni volilni komisiji ter Ministrstvu za javno upravo je bil v petek 23. 11. 2018 izveden žreb o dodelitvi zadnjega mandata. Pritožnik meni, da bi OVK Bled morala sama odrediti ponovno štetje vseh glasovnic, saj je bilo za 7 neveljavnih glasovnic ugotovljeno, da so bile veljavne (3 glasovnice za stranko X. ter po 1 glasovnica za stranke: A., B., C. in Č.). 10,47% napačno uvrščenih glasovnic med neveljavne utrjuje dvom, da so bile storjene napake, ki bi lahko vplivale na izid volitev.

9. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in da naloži občinskemu svetu Občine Bled, da izvede ponovni postopek preizkusa pritožbe in da mora OVK Bled s ponovnim štetjem vseh glasovnic ugotoviti dejansko stanje ob upoštevanju volilne pravice, ali pa da izpodbijani sklep odpravi in ugotovi, da je OVK Bled nepravilno ugotovila izid glasovanja ter da odredi da OVK Bled izvede ponovno štetje vseh glasovnic na voliščih na območju Občine Bled.

10. V odgovoru na tožbo tožena stranka med drugim pravi, da je OVK Bled po uradni dolžnosti, na podlagi 41. člena ZLV (OVK skrbi za zakonitost volitev v občinski svet) odredila pregled vseh neveljavnih glasovnic za občinski svet, ki je bil dne 22. 11. 2018. Nanj so bili vabljeni vsi predstavniki kandidatnih list, večina se ga je udeležila, tudi predstavnik tožnikove kandidatne liste X., g. D. D.. Na dan glasovanja je bilo od 2977 oddanih glasovnic za občinski svet 67 neveljavnih. Na pregledu je OVK Bled 7 od teh razvrstila med veljavne. Če bi se v praksi restriktivno držali določbe drugega odstavka 83. člena ZLV in bi bile veljavne le tiste glasovnice, kjer je volivec obkrožil zaporedno številko liste kandidatov, za katere glasuje (in morebiti dopisal preferenčni glas), bi bile zadeve nedvoumne. Državna volilna komisija (DVK) pa je s svojimi navodili (slednja po svoji pravni naravi pomenijo stroškovno pomoč OVK in VO) s posredovanimi primeri veljavnih in neveljavnih glasovnic oblikovala povsem drugo prakso in sicer, da je veljavna glasovnica tista, iz katere je volja volivca jasno razvidna. Zaradi slednjega je pri marsikateri glasovnici izražen dvom in ni nedvoumno jasne razmejitve, ali je veljavna ali ne. Vse to potrjujejo tudi primeri odmevni v medijih (primer Kopra, Šmarješke toplice), vsekakor bi se odrazila še v več primerih, kjer bi prišlo do tesnih volilnih rezultatov (kot denimo v obravnavanem).

11. Izpostavlja, da nobena od 7 glasovnic, ki jih je OVK Bled razvrstila med veljavne, ni bila zajeta v primerih veljavnih in neveljavnih glasovnic, ki jih je poslala DVK. 5 od teh 7 glasovnic je imelo pri preferenčnem glasu označen križec, bile pa so z dveh različnih volišč. Po ustnih pojasnilih direktorja DVK naj bi bila tovrstna glasovnica veljavna, zato jih je OVK Bled štela za veljavne. Zaradi izenačitve količnikov je bil dne 23. 11. 2018 izveden žreb, na katerem pa tožnikova kandidatna lista stranke X. ni pridobila mandata. Na začetku 5 seje je pristopil (pri)tožnik E. E. in predsednici OVK Bled izročil dopis: Predlog občinski volilni komisiji, v katerem predlaga ponovno štetje vseh glasovnic. Pod točko „razno“ je OVK Bled dopis obravnavala in zaključila, da sama ni zaznala kakršnih koli nepravilnosti pri glasovanju na voliščih ali pri delu volilnih organov, ki bi lahko bistveno vplivale na izid volitev, zaradi česar bi bilo utemeljeno ponovno štetje vseh glasovnic, tudi veljavnih. O tem je (pri)tožnika obvestila tudi s pisnim odpisom 041-7/2018 z dne 28. 11. 2018. (Pri)tožnik E. E. do 5 redne seje OVK Bled ni navedel niti ene konkretne nepravilnosti, ki bi bila zaznana pri glasovanju na volišču in/ali pri delu katerega koli volilnega odbora ("sum nepravilnosti" pri neveljavnih glasovnicah je OVK Bled odpravila z javnim pregledom le-teh). Ob dejstvu, da so bili na predlog (pri)tožnika kot predsednika OO stranke X v volilne odbore imenovani njihovi predlagani kandidati (na največjih voliščih celo dva člana, imeli so 4 predsednike volilnih odborov od 9), bi v tem primeru, da bi do nepravilnosti prišlo, le-to vsekakor navedel, saj bi bil o tem obveščen. Dne 10. 12. 2018 je (pri)tožnik na Občinski svet Občine Bled vložil pritožbo (kronologija dogodkov, z dne 7. 12. 2018). Občinski svet Občine Bled je ugovor in pritožbo obravnaval na konstitutivni seji dne 10. 12. 2018. Mandatna komisija je občinskemu svetu po predstavitvi razlogov predlagala, da tako ugovor kot pritožbo (pri)tožnika zavrže, kar je bilo na svetu v nadaljevanju tudi izglasovano. Na podlagi slednjega sta bila izdana izpodbijana upravna akta. Predlaga zavrženje pritožbe, podrejeno pa zavrnitev pritožbe zaradi neutemeljenosti. Mandat občinskega svetnika (pri)tožnika E. E. je bil na konstitutivni seji potrjen, vložene ni bilo nobene druge (pri)tožbe, ki bi ga lahko morebiti ogrozil.

12. (Pri)tožniku je bil odgovor tožene stranke vročen in je v odgovoru z dne 4. 1. 2019 navedel novo okoliščino, da iz priložene kopije zapisnika OVK Bled izhaja, da je glasoval en volivec več, kot je bilo število oddanih glasovnic, kar napotuje na to, da so bile zaznane nepravilnosti pri delu volilnih organov, ki bi lahko oziroma so vplivale na izid glasovanja. Sodišče je odgovor (pri)tožnika toženi stranki odposlalo dne 15. 1. 2019.

13. Pritožba v delu, ki se nanaša na izpodbijanje sklepa Občinske volilne komisije št. 041-7/2018 z dne 20. 11. 2018 v zvezi s sklepom Občinskega sveta Občine Bled št. 034-4/2018-14 z dne 10. 12. 2018, ni utemeljena.

14. Po interpretaciji Ustavnega sodišča so volitve „proces, ki se mora odvijati in končati v določenem kontinuiranem obdobju, zato so vsa opravila, ki jih je treba opraviti v tem postopku, omejena z zakonsko točno določenimi roki, ki so zelo kratki /.../.

Vsi organi, ki so pooblaščeni za odločanje v tem postopku, morajo upoštevati posebno naravo volilne pravice, hkrati pa jo morajo upoštevati tudi vsi udeleženci tega postopka /.../. Volilna pravica ima posebno naravo, ker je sicer osebna pravica, uresničujejo pa jo lahko samo vsi njeni nosilci hkrati v organiziranem postopku, ki je časovno natančno opredeljen. Ta časovna omejenost in zaradi nje izredno kratki roki za opravo posameznih opravil so posledica načela periodičnosti volitev, ki ga kot enega od temeljnih načel evropske volilne dediščine opredeljuje Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah.“

15. Nadalje enako kot za volitve v Državni zbor

tudi za lokalne volitve in predmetni upravni spor velja, da Ustava v drugem odstavku 43. člena ureja aktivno in pasivno volilno pravico. Gre za pravico pozitivnega statusa, ki od države zahteva, da nekaj stori za njeno uresničitev, tako da je vsakemu državljanu omogočeno, da volilno pravico bodisi aktivno bodisi pasivno tudi dejansko uresničuje.

Način njenega uresničevanja mora v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave urediti zakon. Ta lahko določi tudi njene omejitve, med drugim tedaj, kadar tako določa Ustava (tretji odstavek 15. člena Ustave).

16. Po določbi drugega odstavka 101. člena ZLV mora Upravno sodišče v tem upravnem sporu o pritožbi (pri)tožnika v zadevi sodnega varstva njegove volilne pravice iz 43. člena Ustave v zvezi z volitvami v Občinski svet Občine Bled odločiti v 30 dneh od dneva vložitve pritožbe. V konkretnem primeru je bila pritožba osebno oddana na Upravnem sodišču dne 20. 12. 2018, kar pomeni, da se rok za odločitev sodišča izteče 19. 1. 2019.

17. Ustavno sodišče je v letu 2018 ugotovilo neustavnost določb o sodnem varstvu pravice iz 43. člena Ustave v dveh zakonih s področja volitev oziroma glasovanja na referendumu, in sicer v pravnih situacijah, ki so primerljive z obravnavanim upravnim sporom.

18. Ta proces ugotovitev neustavnosti volilne zakonodaje z vidika neučinkovitega sodnega varstva volilne pravice se je začel, ko je Ustavno sodišče z odločbo U-I-191/17-25 iz meseca januarja 2018

spremenilo svojo dotedanjo prakso iz zadeve U-295/07 glede organiziranja referendumske kampanije

in je v zvezi z Zakonom o izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača-Koper, v katerem je pritožnik izpodbijal izvedbo in rezultat referenduma, na zahtevo Vrhovnega sodišča pritrdilo stališču Vrhovnega sodišča,

da je Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI) v neskladju z Ustavo, ker ne ureja dovolj natančno pravice do učinkovitega sodnega varstva.

19. Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-191/17-25 in njena obrazložitev sta za obravnavani spor pravno relevantna, ker so določbe o sodnem varstvu pravice glasovanja v ZRLI

, za katere je Ustavno sodišče v zadevi U-I-191/17-25 ugotovilo, da imajo neustavno pravno praznino, zelo primerljive z določbami členov od 98 do 102 Zakon o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07, ZLV-UPB3 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami). Ureditev v ZRLI, za katero je bila ugotovljena neustavnost, je celo bolj ugodna za volivce, kot to velja za ureditev sodnega varstva pravice iz 43. člena Ustave v ZLV, kajti zoper končno poročilo o izidu glasovanja lahko vsak glasovalec na referendumu vloži pritožbo na Vrhovno sodišče (53.a člen ZRLI), medtem ko ZLV nima takšne določbe, ki bi volivcu, ki ni bil kandidat na volitvah, dala pravico do sodnega varstva zoper izid volitev. Kodeks pod točko 3.3. namreč priporoča, da imajo dostop do sodnega varstva volilne pravice ne samo kandidati, ampak vsi volivci, pri čemer je glede slednjega lahko predpisan določen kvorum. Če so bile nepravilnosti pri volitvah takšne, da bi lahko vplivale na izid volitev na posameznem volišču ali v celoti, mora sodišče ali drug pristojen organ imeti pooblastilo, da jih razveljavi in da se posledično volitve ponovijo.

20. Omenjena neustavnost ZRLI je bila v zadevi U-I-191/17-25 ugotovljena, ker je pravna ureditev v ZRLI pomanjkljiva v tem smislu, da iz nje ne izhaja, katere nepravilnosti je mogoče uveljavljati v referendumskem sporu, niso določena merila, po katerih sodišče presoja kršitve pravil postopka, kot tudi ne pooblastila, ki jih ima sodišče pri odločanju, noben zakon ne daje pooblastila za razveljavitev volitev, trditveno in dokazno breme tudi ni določeno,

pri čemer Ustavno sodišče s sklicevanjem na starejšo odločbo U-I-63/99 ponovno navaja, da subsidiarni upravni spor ne ustreza zahtevam sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu.

21. Interpretacija iz ustavno-pravnega spora v zadevi U-I-191/17-25 je za obravnavani upravni spor v zadevi lokalnih volitev relevanten tudi zato, ker je Ustavno sodišče že v zadevi U-I-63/99-11 z dne 8. 5. 2003, na katero se sklicuje v sodni odločbi U-I-191/17-25, zavzelo stališče, da je „pravica do glasovanja na referendumu tako kot volilna pravica temeljna ustavna pravica in je po vsebini in načinu izvrševanja tudi najbližja volilni pravici“ in da se „izvršuje na podoben način kot volilna pravica“

in da tako kot pri volitvah tudi pri referendumu poteka postopek v več fazah, ki so organizacijsko in časovno med seboj ločene.

Tudi v odločbi U-I-191/17-25 z dne 25. 1. 2018 enako kot v odločbi U-I-63/99 Ustavno sodišče na več mestih v obrazložitvi utrjuje in ponovno izpeljuje interpretacijo, da gre pri pravici do glasovanja na referendumu iz tretjega odstavka 90. člena Ustave v zvezi s pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave za zadevo, ki je primerljiva z volilno pravico.

Zahteve glede sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu so podobne zahtevam sodnega varstva volilne pravice, ki mora biti v obeh primerih prilagojeno posebni naravi teh pravic.

“Sodno varstvo pravice glasovanja na referendumu ni primarno namenjeno varstvu subjektivnega pravnega položaja posameznega volivca, temveč varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot. Te so pošten referendumski postopek (spoštovanje referendumskih pravil), verodostojnost referendumskega izida in zaupanje državljanov v pošteno izvedbo referenduma. Objektivnost sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu se zagotavlja tako, da se ne upoštevajo vse ugotovljene nepravilnosti v referendumskem postopku, temveč le tiste, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na referendumski izid /.../. Izjema bi lahko bile samo take nepravilnosti, ki bi po svoji kakovosti (ne številčno)v temeljih prizadele objektivno poštenost referendumskega postopka (npr. diskriminacija določenih skupin glede obstoja pravice do glasovanja). V takih primerih je treba presoditi ali bi glede na okoliščine primera in ugotovljene nepravilnosti razumen človek podvomil o poštenosti referendumskega izida“

/.../. Zaradi poudarjeno objektivne narave sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu je v referendumskem sporu mogoče izpodbijati le referendumski izid kot tak in v njem uveljavljati vse domnevne nepravilnosti /.../, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na poštenost postopka kot celote (ne le z vidika posameznega volivca) in s tem tudi na verodostojnost izida.“

22. Upravno sodišče ugotavlja, da dejstvo, da pri uveljavljanju sodnega varstva volilne pravice v zvezi z glasovanjem na referendumu ni kandidatov in ni (ne)potrjenih kandidatov, ampak so samo upravičenci do glasovanja na referendumu, očitno ni bil razlog za ta premik, ki ga je naredilo Ustavno sodišče, od subjektivne proti objektivni koncepciji sodnega varstva volilne pravice.

23. Tudi v naslednjem primeru iz meseca novembra 2018, ko je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost zakona s področja sodnega varstva volilne pravice, in kjer je šlo za posredne volitve v Državni svet, je Ustavno sodišče namreč zavzelo stališče, da je treba varstvo aktivne in pasivne volilne pravice zagotavljati v okviru 43. člena Ustave in da mora zato to varstvo temeljiti na enakih načelih, kot jih za volilno pravico sicer predvideva Ustava v prvem in druge odstavku 43. člena.

„Posebni naravi te pravice mora biti zagotovljeno sodno varstvo, ki ni primarno namenjeno varstvu subjektivnega položaja posameznega volivca oziroma kandidata, temveč varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot. Te so enake kot pri volitvah v Državni zbor, in sicer: pošten volilni postopek, v katerem so spoštovana volilna pravila, verodostojnost volilnega izida in zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev“.

Ustavno sodišče še izpeljuje, čeprav je pravica kandidirati za člana Državnega sveta „osebna človekova pravica, ki mora imeti zagotovljeno sodno varstvo (subjektivni pomen sodnega varstva), pa je volilni spor po končanih volitvah namenjen (predvsem) varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot /.../ (objektivni pomen sodnega varstva). Prav zaradi zagotavljanja objektivnega varstva volilne pravice morajo imeti pravico sprožiti ta spor ne le kandidati, ki so bili izvoljeni, pa jim Državni svet mandata ni potrdil, temveč tudi vsi drugi kandidati, ki so se udeležili volilne tekme, pa niso bili izvoljeni, in njihovi predlagatelji“.

Enako oziroma podobno, kot je bilo odločeno že v zadevi U-I-191/17-25, iz odločbe U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 nadalje izhaja, da so nujni elementi, ki bi jih zakonodajalec moral urediti glede učinkovitega sodnega varstva, in ki so relevantni tudi za ureditev v ZLV, naslednji: opredelitev upravičencev za sprožitev volilnega spora, opredelitev sodišča, ki je pristojno za sodno presojo, rok za sprožitev sodnega varstva, razlogi, iz katerih je mogoče sprožiti sodni spor, pravila o trditvenem in dokaznem bremenu, merila presoje in pooblastila sodišča pri odločanju.

24. Ob upoštevanju zgoraj navedenih stališč Ustavnega sodišča, ki so bila sprejeta na podlagi abstraktne presoje zakona, pa Upravno sodišče v obravnavani zadevi ni našlo nujno potrebne podlage, da bi enako kot Vrhovno sodišče v zadevi U-I-191/17-25 podalo zahtevo za presojo ustavnosti ZLV zaradi pomanjkljivo urejenega sodnega varstva pravice iz 43. člena Ustave. Konkretni razlogi, da sodišče v tej zadevi ni prekinilo postopka zaradi vložitve zahteve za presojo ustavnosti ZLV, česar (pri)tožnik v tem primeru niti ni zahteval, so razvidni iz nadaljevanja te sodbe, splošni razlogi za to, da sodišče v tej zadevi ni vložilo zahteve za presojo ustavnosti ZLV, pa so trije.

25. Prvi (splošni) razlog je ta, da funkcija Upravnega sodišča v tem upravnem sporu namreč ni, da (primarno) izvede (tudi) abstraktno presojo ZLV, ampak je primarna pristojnost Upravnega sodišča, da tožniku zagotovi, če je to mogoče, in kolikor je to z ustavi-skladno interpretacijo mogoče, učinkovito sodno varstvo pravice iz 43. člena Ustave glede na vse relevantne okoliščine danega primera in ne glede na to, ali sodišče tožbi ugodi, ali pa jo kot neutemeljeno po vsebini zavrne ali jo zavrže brez nesorazmernega posega v pravico iz 43. člena Ustave.

26. Kot drugi (splošen) argument), da sodišče ni prekinilo postopka v tej zadevi in ni poslalo zadeve Ustavnemu sodišču, pa Upravno sodišče pripominja, da praksa kaže, da Ustavno sodišče strogo obravnava zahteve za presojo ustavnosti, ki jih Upravno sodišče pošilja Ustavnemu sodišču z vidika (procesnih) predpostavk, ali je res absolutno nujno, da Upravno sodišče uporabi sporno (neustavno) zakonsko določbo za razrešitev upravnega spora. Upravno sodišče mora namreč storiti vse - in ne samo uporabiti ustavi-skladno razlago zakona - kar je dopustno z metodami razlage predpisa, upoštevajoč (zgolj) primerno uporabo ZUS-1, da reši upravni spor, brez da bi postopek prekinilo po 156. členu Ustave. Ob tem je Upravno sodišče upoštevalo standarde Ustavnega sodišča v volilnih zadevah, po katerih je zaradi varstva pred negotovostjo nujno, da so pravila o volilnem postopku v zakonu urejena jasno, tako da so „razumljiva že na prvi pogled /.../. Pravne praznine na področju volilne zakonodaje „ni mogoče zapolniti z uporabo analogije, saj bi ta lahko privedla do različnih razlag iste zakonske določbe v enakih primerih, povzročila večje število sporov v zvezi z varstvom volilne pravice in tako podaljšala volilni postopek. S tem pa bi bil ogrožen cilj volitev, to je zakonita izvolitev organa, ki se voli, in čimprejšnje konstituiranje tega organa, da se zagotovi učinkovito izvrševanje oblasti.“

27. Kot tretje pa Upravno sodišče pripominja, da je Ustavno sodišče že odločalo o ustavni pritožbi zoper sodbo Upravnega sodišča za varstvo pasivne volilne pravice kandidatke na lokalnih volitvah,

pa ni ugotovilo neustavnosti Zakona o lokalnih volitvah,

niti tega ni storilo z uporabo načela koneksitete.

V zadevi Up-97/00 je šlo za varstvo volilne pravice v zvezi z nepravilnostmi, ki bi lahko vplivale na izid volitev (prvi odstavek 99. člena ZLV) oziroma na potrditev mandata (prvi odstavek 100. člena ZLV).

Tudi v zadevi Up-92/99 z dne 15. 7. 1999, kjer je Ustavno sodišče obravnavalo ustavno pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča v zadevi varstva volilne pravice v zvezi z ZLV, je Ustavno sodišče navedlo, da ni začelo postopka za oceno ustavnosti ZLV, ker to ni bilo nujno za rešitev predmetne zadeve.

Tudi v letu 2007, torej po sprejemu Kodeksa, na katerega se Ustavno sodišče pogosto sklicuje, ko je Ustavno sodišče uporabilo določbe o sodnem varstvu volilne pravice po ZLV, ni ugotovilo neustavne pravne praznine, kar zadeva ureditev sodnega varstva volilne pravice.

Vendar pa dejstvo, da v navedenih zadevah Ustavno sodišče ni našlo neustavnosti poglavja o ureditvi sodnega varstva volilne pravice ni bilo odločilno za to, da Upravno sodišče v obravnavani zadevi ni prekinilo postopka po 156. členu Ustave, kajti sodna praksa Ustavnega sodišča se lahko tudi spremeni.

28. Sodno varstvo v obliki pritožbe na Upravno sodišče je v določilu 101. člena ZLV urejeno na zelo specifičen način in sodišče v upravnem sporu odloča zgolj ob „primerni uporabi“ določb Zakona o upravnih sporih (v nadaljevanju: ZUS-1).

Primerna uporaba določb ZUS-1 pomeni med drugim tudi to, da sodišče določila ZLV v povezavi z ZUS-1 uporablja tako, da je upravičencu, če so ob tem izpolnjene splošne procesne predpostavke iz ZUS-1, zagotovljen dostop do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave v zvezi z volilno pravico iz 43. člena Ustave v povezavi z že citirano sodno prakso Ustavnega sodišča predvsem zaradi pomena, ki ga ima ta pravica v sistemu, ki naj bi temeljil na zaupanju v zakonitost volitev v demokratični družbeni ureditvi (1. člen Ustave)

in ker je glede na že citirano novejšo sodno prakso Ustavnega sodišča ureditev v ZLV podnornirana oziroma je problematična. Prav iz tega razloga primerna uporaba določb ZUS-1 pomeni tudi to, da za razrešitev tega spora niso toliko odločilna in bistvena pravila za presojo zakonitosti izpodbijanega akta, ki veljajo na podlagi ustaljene prakse v zvezi z ZUS-1 v drugih zadevah, ampak je treba določbe ZUS-1 v taki pravni situaciji uporabiti na bolj ohlapen način, če je to nujno za to, da se zagotovi učinkovito sodno varstvo pravice iz 43. člena Ustave v konkretnem primeru.

29. Ena od specifičnosti ureditve dostopa do sodišča in s tem sodnega varstva, ki je v sicer omejenem smislu relevantna za obravnavani primer, je v tem, da se dostop do pravnega sredstva zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora po ZLV (98. člen) ne ujema v celoti z dostopom do sodnega varstva zaradi omenjenih nepravilnosti (110. in 101. člen ZLV). Po določbi prvega odstavka 98. člena ZLV ima namreč ne samo kandidat, ali predstavnik kandidature oziroma liste kandidatov pravico vložiti ugovor (pravno sredstvo) pri občinski volilni komisiji, ampak ima to pravico tudi vsak volivec.

S tem je do neke mere objektivna koncepcija pravnega varstva volilne pravice izrecno zavarovana s prvim odstavkom 98. člena ZLV ter tudi z določbo 99. člena ZLV, ki pa ne glede na to, ali je bil ugovor vložen, ali ne in ne glede na uspešnost vloženega ugovora po prvem odstavku 99. člena ZLV daje pooblastilo občinski volilni komisiji, da če ugotovi take pomanjkljivosti pri glasovanju na volišču oziroma pri delu volilnega odbora, ki so ali bi lahko bistveno vplivale na izid volitev, razveljavi glasovanje na volišču ter odredi ponovne volitve v obsegu, v katerem je bilo glasovanje razveljavljeno.

30. Zakonodajalec je za nadaljnji postopek pravnega in sodnega varstva očitno predpisal omejitev, da zoper odločitev občinske volilne komisije o ugovoru zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora, preko katere lahko po 100. členu ZLV samo določene osebe v naslednji fazi postopka dosežejo dostop do sodnega varstva, ni upravičen vložiti pritožbe na občinski svet vsak volivec, ampak je do tega upravičen zgolj kandidat in predstavnik kandidature ali liste kandidatov (razen v primeru nadomestnih volitev), in sicer zoper tiste odločitve občinske volilne komisije o ugovoru zaradi nepravilnosti pri delu volilnih odborov, ki bi lahko bistveno vplivale na izid volitev.

31. Vendar pa ta omejitev v ZLV za volivce in sodno varstvo aktivne volilne pravice v zvezi z nepravilnostmi, ki imajo morebiten vpliv na izid volitev, ni odločilna ali bistvena za obravnavani primer. Kajti v konkretnem primeru je tožnik začel postopek že z ugovorom po prvem odstavku 98. člena ZLV, po katerem lahko ob upoštevanju mutatis mutandis odločbe Ustavnega sodišča poleg nepravilnosti, ki morebiti ogrožajo individualno pravico kandidata (subjektivni koncept varstva pravice), uveljavlja tudi druge nepravilnosti pri delu volilnega odbora, saj imajo le-te v odvisnosti od njihove narave, vrste, učinkov lahko daljnosežne posledice tudi za zakonito izvedbo celotnih volitev (objektivni koncept varstva pravice).

Za primerljivost obravnavane zadeve z odločitvijo Ustavnega sodišča iz meseca januarja 2018 o neustavnosti ureditve učinkovitega sodnega varstva volilne pravice je pomembno tudi, da gre v konkretnem primeru za spor, ki je sicer nastal in je bil sprožen že med volitvami (po prvem odstavku 98. člena ZLV), a tožnik ob tem utemeljuje tudi, da bi zatrjevane nepravilnosti med štetjem glasovnic lahko imele posledice na izid lokalnih volitev. To pomeni, da gre za (hibridni) volilni spor, ki ga ni mogoče obravnavati izključno kot spor, ki je nastal med volitvami oziroma pred razglasitvijo rezultatov, kakor tudi ga ni mogoče obravnavati kot volilni spor, ki je nastal šele po razglasitvi rezultatov volitev.

32. Sodišče mora zato najprej presoditi, ali sta prvostopenjski in drugostopenjski organ pravilno odločila, da sta (pri)tožnikov ugovor po prvem odstavku 98. člena ZLV zavrgla kot prepoznega.

33. Iz ustavi-skladne interpretacije določil 98. in 99. člena ZLV izhaja, da zakonodajalec ni predpisal, da če je ugovor vložen prepozno, ga mora občinska volilna komisija nujno zavreči na tak način, da vsebine ugovora pod nobenim pogojem ne obravnava po uradni dolžnosti. To iz jezikovne in sistematične razlage 98. in 99. člena ZLV v povezavi s Kodeksom in citirano sodno prakso Ustavnega sodišča ne izhaja,

kajti upoštevati je treba tudi, da je rok za ugovor izredno kratek (naslednji dan po dnevu glasovanja),

kar je precejšen poseg v pravico do varstva volilne pravice, in da mora občinska volilna komisija pri obravnavanju ugovora tudi upoštevati, ali je vlagatelj ugovora sploh lahko izvedel za nepravilnosti pri delu volilnega odbora in njihove razsežnosti pred iztekom naslednjega dne po dnevu glasovanja.

34. V konkretnem primeru je (pri)tožnik že v prvem ugovoru, ki ga je podal dne 20. 11. 2018 ob 12:19 uri uveljavljal nepravilnosti pri štetju neveljavnih glasovnic in v ugovoru in tudi nadaljnjih vlogah oziroma pritožbah ni navedel, da za te nepravilnosti iz objektivnih razlogov ni mogel izvedeti že do izteka dne 19. 11. 2018 in da zato ni mogle podati ugovora že dne 19. 11. 2018. Ta vidik spora oziroma odločanja s strani OVK Bled (pri)tožnik v pritožbi na Občinski svet Občine Bled in v tožbi celo opušča. Zato sodišče lahko ugotovi, da je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je pritožbo tožnika zavrgel kot prepozno. Določilo prvega stavka drugega odstavka 98. člen ZLV namreč ne dopušča nobenega dvoma, da se rok za vložitev ugovora zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora izteče „najpozneje naslednji dan po dnevu glasovanja.“ Da je časovni mejnik tudi za odločanje o ugovoru potek časa od „dneva glasovanja“, izhaja tudi iz drugega stavka prvega odstavka 98. člena ZLV. Dan glasovanja je določen z razpisom volitev in zato med nepravilnosti pri delu volilnega odbora spadajo samo tiste morebitne nepravilnosti, ki se vršijo na dan glasovanja. Dan glasovanja v konkretnem primeru je bil 18. 11. 2018, kar pomeni, da se je rok za vložitev ugovora iztekel z dnem 19. 11. 2018. (Pri)tožnik ne zanika, da je ugovor podal dne 20. 11. 2018 ob 12:19 uri, kar pomeni, da ga je podal prepozno. Kasnejša opravila volilnega odbora v zvezi s preverjanjem neveljavnih glasovnic in njihovim ponovnim štetjem ter z žrebom dne 23. 11. 2018, kar je potekalo 5 dni po dnevu glasovanja, ne pomenijo glasovanja v smislu drugega odstavka 98. člena ZLV.

35. Vendar je nato (pri)tožnik pravočasno podal tudi pritožbo zoper prvostopenjski akt na OVK Bled in sicer jo je podal, enako kot ugovor, kot kandidat na listi X., kar je sam izrecno navedel v (pri)tožbi.

Zato je v tem sporu poudarjen subjektivni koncept upravnega spora, v katerem (pri)tožnik primarno varuje svoj pravni položaj, četudi objektivne koncepcije pravnega varstva zaradi sodne prakse Ustavnega sodišča ni mogoče izključiti. Tožnik namreč v (pri)tožbi na sodišče izrecno uveljavlja, da mu je kršena pasivna volilna pravica, to je pravica biti izvoljen na lokalnih volitvah (tretji odstavek na zadnji strani (pritožbe), vendar pred tem na enem mestu omenja tudi aktivno volilno pravico ter dvom, da so bili mandati podeljeni kandidatom, ki so prejeli največjo podporo volivcev in volivk (zadnji odstavek na strani 3 in prvi odstavek na zadnji strani pritožbe).

36. Poleg tega kandidat lahko poda pritožbo zoper odločitev občinske volilne komisije tudi, če pred tem ni vložil ugovora po prvem odstavku 98. člena ZLV oziroma tudi če ga je vložil prepozno, pa vse razsežnosti zatrjevanih nepravilnosti v času odločanja o ugovoru niso bile znane. Tak je bil obravnavani primer. V obravnavani zadevi so se relevantne razsežnosti zatrjevanih nepravilnosti pokazale šele dne 22. 11. 2018 ob ponovnem štetju neveljavnih glasovnic, njihove posledice pa so vodile tudi do žreba dne 23. 11. 2018 med dvema listama kandidatov; nadalje glede na možen krog vlagateljev ugovora po prvem odstavku 98. člen ZLV in odločitve občinske volilne komisije po 99. členu ZLV ima kandidat pravico do pritožbe zoper odločitev občinske volilne komisije tudi, če ta kandidat ni vložil ugovora po prvem odstavku 98. člena ZLV, in če je dobil svetniški mandat, ker to izhaja iz objektivne koncepcije sodnega varstva volilne pravice.

Že samo besedilo prvega odstavka 100. člena ZLV dopušča možnost, da se zoper odločitev občinske volilne komisije pritožbi „vsak“ kandidat ali predstavnik liste kandidatov, če odločitev občinske volilne komisije lahko vpliva na potrditev „mandatov", ne glede na to, ali varuje svoj mandat ali ne, kar pa je v ustavno in upravno-sodno prakso vneslo Ustavno sodišče s svojimi interpretacijami.

37. To pomeni, da je enako kot na prvi stopnji odločanja, ko je odločala OVK Bled, tudi na drugi stopnji odločanja Občinski svet Občine Bled storil napako, ker je štel, da (pri)tožnik nima pravnega interesa za pritožbo, ker je pridobil svetniški mandat. Oba organa sta torej storila napako, ker sta spregledala sodno prakso Ustavnega sodišča glede objektivne koncepcije pravnega varstva volilne pravice in ker nista upoštevala, da četudi je kandidat na volitvah vložil prepozen ugovor zoper delo volilnega odbora, to ne odvezuje občinske volilne komisije, da po vsebini obravnava pritožbo tega istega kandidata, ki ima pravni interes, da občinska volilna komisija na podlagi njegove pritožbe ugotavlja morebitne pomanjkljivosti pri delu volilnega odbora, ki bi lahko bistveno vplivale na izid volitev.

38. Zaradi pravice do učinkovitega sodnega varstva sodišče ni zadeve vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, da pretehta, ali so bile zatrjevane nepravilnosti pri delu volilnega odbora v zvezi s štetjem glasovnic takšne, da bi lahko vplivale na izid volitev in da še enkrat odloči o pritožbi, ampak se do tega tožbenega ugovora sodišče opredeljuje in ga obravnava v nadaljevanju. Ustavno sodišče namreč poudarja, da je „nujno, da v volilnih zadevah postopki v zvezi z varstvom volilne pravice v ustrezno kratkem času pripeljejo do končne in veljavne odločitve, tako da se organ, ki se voli, čim prej konstituira in začne delovati (da se torej zagotovi učinkovito izvrševanje oblasti), ne da bi nad njim visela senca nelegalne izvolitve.

Poleg tega je z meritorno odločitvijo Upravnega sodišča v tem sporu (pri)tožniku omogočen hitrejši dostop do morebitnega sodnega varstva volilne pravice pred Ustavnim sodiščem.

39. Bistvo nepravilnosti, ki jo uveljavlja (pri)tožnik v konkretnem primeru, je v tem, da naj bi OVK Bled štiri dni po dnevu glasovanja samoinciativno izvedla ponovno štetje neveljavnih glasovnic, ker je obstajal dvom o pravilnosti razvrščanja veljavnih in neveljavnih glasovnic. Po štetju 67 neveljavnih glasovnic je bilo ugotovljeno, da je bilo 10,47% glasovnic nepravilno uvrščenih, kar vzbuja dvom, da so bile tudi veljavne glasovnice nepravilno preštete in da bi zato veljalo ponovno šteti tudi veljavne glasovnice. (Pri)tožnik izvedbe kakšnega (drugega) dokaza za omenjeni dvom ne predlaga in med strankama ni sporna okoliščina, da je ob ponovnem štetju 67 neveljavnih glasovnic bilo ugotovljeno, da je 10,47% glasovnic nepravilno uvrščenih med neveljavne.

40. (Pri)tožnik torej ne predlaga izvedbe nobenega dokaza za ugotovitev določenih dejstev in tudi iz odgovora na (pri)tožbo ne izhaja, da je med strankama sporno vprašanje, ali je bilo res 10,47% glasovnic, ki so bile sprva evidentirane kot neveljavne, kasneje določenih za veljavne. Ker sodišču glede na naravo tožbenih trditev ni treba izvajati nobenih dokazov, pri čemer je zakonodajalec celo predpisal, da sodišče v sporih o zakonitosti aktov volilnih organov „vselej sodi na seji“ in torej ne po opravljeni javni glavni obravnavi,

je pravna situacija podobna, kot je bila v zadevi U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2718, kjer je Ustavno sodišče ugotovilo, da pomembna dejstva niso sporna, da je v pisnem postopku strankam bilo omogočena uresničitev pravice do izjave o vsem pridobljenem gradivu in da je v sporu odprto le vprašanje pravne presoje v smislu dokazne ocene in da je na tej podlagi treba narediti pravno subsumpcijo pod upoštevne zakonske določbe

41. Tožena stranka je v odgovoru na (pri)tožbo pojasnila, da je do 7 napačno razvrščenih neveljavnih glasovnic prišlo zaradi razlike med restriktivno (strogo) razlago in uporabo drugega odstavka 83. člena ZLV

in navodilom DVK, ki usmerja na bolj ohlapno in fleksibilno razlago in presojo neveljavnih glasovnic v primeru dvoma. Po pojasnilu tožene stranke je 5 od 7 napačno ugotovljenih neveljavnih glasovnic iz dveh različnih volišč imelo pri preferenčnem glasu označen križec.

42. Po oceni sodišča dvom, ki se je pojavil pri razvrščanju teh, sprva ugotovljenih kot neveljavnih, glasovnic nujno ne pomeni, da je tudi glede glasovnic, ki so bile razvrščene kot veljavne, podan dvom v njihovo pravilno razvrščanje. Ko je na začetku 5. seje OVK Bled pristopil (pri)tožnik in je predlagal ponovno štetje veljavnih glasovnic, je OVK Bled dopis (pri)tožnika obravnavala in ni ugotovila kakršnih koli nepravilnosti pri veljavnih glasovnicah, pri čemer po mnenju OVK Bled (pri)tožnik ni navedel nobene konkretne nepravilnosti glede pravilnih glasovnic. O tej ugotovitvi je bil (pri)tožnik obveščen z obvestilom št. 041-7/2018 z dne 28. 11. 2018 in (pri)tožnik tudi v (pri)tožbi ni predložil kakšnega dokaza oziroma ni podal kakšnega dodatnega argumenta, ki bi vzpostavil zadosten dvom v pravilno razvrščanje tudi veljavnih glasovnic. (Pri)tožnik, ki ni oporekal vsebini odgovora na (pri)tožbo, tudi ni oporekal dejstvu, da so bili na njegov predlog, kot predstavnika stranke X. v volilne odbore imenovani predlagani kandidati iz te stranke (na največjih voliščih celo dva člana, imeli naj bi 4 predstavnike volilnih odborov od 99) in bi v primeru, da je prišlo do nepravilnosti le-ti reagirali in bi (pri)tožnik bil o tem obveščen. Izven okvira procesnih predpostavk za to, da sodišče lahko sprejme (pri)tožbo kandidata v vsebinsko obravnavo, je namreč zakonodajalec za morebitne nepravilnosti pri delu volilnih odborov predvidel dodaten nadzor (s strani občinske volilne komisije preko ugotavljanja nepravilnosti po 99. členu ZLV) tudi preko instituta zaupnika liste kandidatov, ki po svoji funkciji lahko nadzoruje delo volilnega odbora, zlasti ugotavljanje izida glasovanja na posameznem volišču.

(Pri)tožnik na primer ni navedel, da bi ga predstavniki njegove stranke, ki naj bi imeli možnost nadzirati delo volilnih odborov, opozorili na konkretne nepravilnosti tudi pri štetju veljavnih glasovnic. Sodišče temu dodaja, da je bilo vseh volilnih upravičencev na Bledu 6.694, glasovalo pa jih je 2.978,

od tega je bilo 2.917 veljavnih in neveljavnih 60 glasovnic. Na Upravno sodišče pa je bila vložena samo (pri)tožba (pri)tožnika zaradi omenjene domnevne nepravilnosti. V zvezi z novim tožnikovim očitkom v vlogi z dne 4. 1. 2019, da iz kopije zapisnika OVK Bled izhaja, da je glasoval en volivec več, kot je bilo oddanih glasovnic, pa se (pri)tožnik ne opredeljuje do možnosti, da je bil ta volivec evidentiran v knjigi, kot da je glasoval, vendar pa po vpisu v knjigo ni oddal glasovnice.

43. To vse skupaj pomeni, da zatrjevani dvom v pravilnost štetja veljavnih glasovnic v povprečnem volivcu ne more vzbujati zadostnega dvoma v legitimnost volitev in zato sodišče posledično ugotavlja, da (pri)tožnik ni uspel izkazati, da so bile pri delu volilnega odbora ali občinske volilne komisije storjene takšne nepravilnosti, ki bi lahko vplivale na izid volitev.

44. Ker je po mnenju Upravnega sodišča z ustavi-skladno razlago v konkretnem primeru bilo mogoče ugotoviti, da je (pri)tožnik kot kandidat na volitvah upravičenec do pravnih sredstev in sodnega varstva, ker nadalje ni dvoma, katero sodišče je pristojno za sodno varstvo tožnikovega zahtevka, in je rok za sprožitev sodnega varstva predpisan in znan, kakor tudi razlogi za (pri)tožbo, ki niso nič drugačni, kot veljajo za tožbo pri posamičnim aktom po ZUS-1, ker je sodišče pravila o trditvenem in dokaznem bremenu tako kot v drugih vrstah sporov, kjer le-ta niso izrecno predpisana, lahko v zadostni meri izpeljalo iz zakonodaje, ker sodišče ni dvomilo o pooblastilih za odločanje, ki jih ima po ZUS-1 glede na to, da presoja zakonitosti aktov po ZUS-1 vedno lahko zajema tudi sodno varstvo ustavnih pravic, če stranka to uveljavlja, in ker je sodišče imelo in tudi izkoristilo pooblastilo, da odloči o stvari meritorno po 65. členu ZUS-1, sodišče v tej zadevi, v kateri je obravnavalo tožbene ugovore po vsebini, ni prekinilo postopka in vložilo zahteve za presojo ustavnosti zaradi pravne praznine oziroma varstva načela zaupanja v pravo v zvezi z ureditvijo učinkovitega sodnega varstva volilne pravice. Kajti na podlagi strogega testa sorazmernosti

sodišče ni našlo pomanjkljivosti v zakonski ureditvi, ki bi nesorazmerno posegle v tožnikovo pravico do varstva volilne pravice iz 43. člena Ustave.

45. Na tej podlagi je sodišče tožbo v obravnavanem delu zavrnilo kot neutemeljeno, vendar iz drugih razlogov, kot jih je navedla tožena stranka (tretja alineja drugega odstavka 63. člena ZUS-1, četrti odstavek 59. člena ZUS-1).

46. Pritožba v delu, ki se nanaša na sklep Občinske volilne komisije št. 041-7/2018 z dne 20. 11. 2018 v zvezi s sklepom Občinskega sveta Občine Bled št. 034-4/2018-15 z dne 10. 12. 2018, ni dopustna.

47. Ker je (pri)tožnik svoje tretje procesno dejanje – pritožbo na delo OVK Bled – z dne 7. 12. 2018 vložil iz istega razloga, kot pritožbo z dne 20. 11. 2018 in ugovor z dne 24. 11. 2018, in ker je pritožbo z dne 7. 12. 2018 naslovil na Občinski svet Občine Bled ter jo je vložil pravočasno pred začetkom prve seje občinskega sveta, bi tožena stranka morala to procesno dejanje (pri)tožnika z dne 7. 12. 2018 obravnavati kot del iste oziroma kot dopolnitev njegovih pritožb v smislu 100. člena ZLV in o tej pritožbi z dne 7. 12. 2018 sploh ne bi bilo treba odločati s posebnim aktom, oziroma mimo ali poleg sklepa št. 034-4/2018-14, pri čemer je (pri)tožnikovo pritožbo z dne 7. 12. 2018 zavrgla tudi iz istega razloga, kot je sprejela sklep št. 034-4/2018-14.

48. Vendar pa ta nepravilnost v postopanju tožene stranke ni razlog za ugoditev pritožbi v delu, ki se nanaša na izpodbijanje sklepa št. 034-4/2018-15. (Pri)tožnik namreč za obravnavani del pritožbe nima pravnega interesa, saj je sodišče o povsem enakem zahtevku za sodno varstvo njegove pravice iz 43. člena Ustave presodilo že v okviru prve točke izreka te sodbe. To pomeni, da o istem tožbenem zahtevku že teče upravni spor (tretji odstavek 189. člena Zakon o pravdnem postopku v zvezi z prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) oziroma je z izdajo sodbe iz prve točke izreka o tem že pravnomočno razsojeno (prvi odstavek 274. člena ZPP) oziroma v tem delu pritožbe (pri)tožnik ne izpodbija odločitve, ki bi imela kakšne nezanemarljive posledice za (pri)tožnika in tudi ne gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja, o katerem ne bi sodišče odločilo že v okviru prve točke izreka te sodbe (5. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

Odločba Ustavnega sodišča Up-716/18, Up-745/18, 17. 5. 2018, odst. 18. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča U-I-7/07-22, Up-1054/07-24 z dne 7. 6. 2007 (odst. 25), ki se nanaša na sodno varstvo volilne pravice po zakonu o lokalnih volitvah.

Odločba Ustavnega sodišča Up-716/18, Up-745/18, odst. 18. S Kodeksom dobre prakse v volilnih zadevah (v nadaljevanju: Kodeks) je mišljen Kodeks, ki ga je sprejela Beneška komisija (European Commission for Democracy Through Law - Venice Commission, Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report, Adopted by the Venice Commision at its 52nd Session, 18-19 October 2002, Opinion no. 190/2002, Strasbourg, 25 October 2018). Po stališču Ustavnega sodišča Kodeks ni neposredno zavezujoč pravni vir, vendar se njegova priporočila v veliki meri prekrivajo z zahtevami Ustave in so zato v tem smislu lahko ustavnopravno upoštevna (odločba Ustavnega sodišča U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 29. 11. 2018, odst. 20).

Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-716, Up-745/18, 17. 5. 2018, odst. 15.

Odločba Ustavnega sodišča U-I-7/07-22, Up-1054/07-24, 7. 6. 2007, odst. 15.

Odločba Ustavnega sodišča U-I-191/17-25, 25. 1. 2018.

Ibid., Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Jadranke Sovdat k odločbi št. U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018, odst. 11.

Odločba Ustavnega sodišča U-I-191/17-25, 25. 1. 2018, odst. 3.

Ibid. prva točka izreka, odst. 15, 21-24.

ZRLI, Uradni list RS, št. 26/07 - UPB, oddelek 5, členi od 51 do 53.b..

Odločba Ustavnega sodišča U-I-191/17-25, 25. 1. 2018. odst. 21.

Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-63/99-11, 8. 5. 2003, odst. 6.

Ibid. odst. 8. V tej zadevi je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost ZRLI, ker ZRLI ni predvideval nobenega posebnega pravnega sredstva zaradi nepravilnosti pri delu oziroma pri ugotavljanju izida glasovanja okrajne volilne komisije, volilne komisije volilne enote ali Republiške volilne komisije, čeprav lahko tudi v teh fazah pride do bistvenih kršitev ustavne pravice do referendumskega glasovanja (ibid. odst. 9, 11-12).

Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-191/17-25, 25. 1. 2018 odst. 13, 28.

Ibid. odst. 16. Ta premik od subjektivne k objektivni koncepciji sodnega varstva volilne pravice je razviden že v odločbi Ustavnega sodišča U-I-63/99-11 z dne 8. 5. 2003 (zadnji stavek v odst. 1, odst. 7, 8, 11), ki je bila izdana manj kot leto dni po sprejemu Kodeksa (Beneške komisije). Pred tem časom v bazi IUS-INFO ni moč zaslediti interpretacij Ustavnega sodišča, ki bi varovale objektivno koncepcijo varstva volilne pravice, ampak je Ustavno sodišče izhajalo iz subjektivne koncepcije varstva te pravice. Glej na primer: Up-19/92 z dne 31. 5. 1996 (odst. 4), kjer je šlo za volitve v Državni svet, Up-320/96 z dne 22. 11. 1996, Up-25/92 z dne 11. 11. 1996 (odst. 4), U-I-285/00 z dne 1. 2. 2001 (odst. 3), kjer je šlo za volitve v Državni zbor, ali zadevi Up-92/99 z dne 15. 7. 1999 in Up-97/00 z dne 16. 11. 2000, kjer je šlo za lokalne volitve. V odločbi Mp-1/96 z dne 12. 12. 1996 (odst. 10-12) je Ustavno sodišče celo izrecno navedlo, da je imel zakonodajalec upravičen in legitimen razlog, da je pravico do pravnega sredstva dal samo kandidatom, ki so že v postopku pritožbe pred Državnim zborom uveljavljali nepravilnosti in pod nadaljnjim pogojem, da lahko zatrjevane nepravilnosti vplivajo na ugotovljeni volilni izid v njegovo škodo, izven tega kroga pa je zakonodajalec dal to pravico samo še predstavnikom list kandidatov, ki pa po takratnem mnenju Ustavnega sodišča tudi ne varujejo pravilnosti volitev „nasploh“, ampak varujejo pasivne volilne pravice oseb na listi, katere predstavniki so. „Morebitna ureditev, ki bi možnost pritožbe širila na osebe, ki z odločitvijo niso prizadete, bi bila nepotrebna in bi tudi premočno posegala v interes, da se čim prej po volitvah konstituira Državni zbor z ustavno določenim številom poslancev.“

Odločba Ustavnega sodišča U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 29. 11. 2018, odst. 17-19.

V tej zadevi je bilo za Ustavno sodišče, ki je določeno za sodišče prve in edine stopnje za zagotavljanje sodnega varstva pravice iz 43. člena Ustave po Zakonu o Državnem svetu, odločilno, da Zakon o državnem svetu ne določa, iz katerih razlogov (nepravilnosti) je mogoče vložiti pritožbo na Ustavno sodišče in kakšna so merila presoje. Za zagotavljanje objektivnega sodnega varstva bi moralo biti dopustno po volitvah uveljavljati vse nepravilnosti, ki so ali bi lahko bistveno vplivale na volilni izid, seveda pod pogojem, da so bile te poprej uveljavljene v postopku pred Državnim svetom. Med te spadajo tudi nepravilnosti, ki jih zagreši Državni svet; Ustavno sodišče je v tej zadevi ugotovilo tudi, da Zakon o Državnem svetu ne vsebuje postopkovnih pravil v postopku odločanja pred Ustavnim sodiščem (procesni roki, pravila o trditvenem in dokaznem bremenu); Ustavno sodišče mora imeti pooblastilo presojati vsa pravna in dejanska vprašanja; pooblastilo, da Ustavno sodišče lahko le razveljavi odločitev Državnega sveta in mandat potrdi ali pritožbo zavrne, ni dovolj. „Kot volilni sodnik bi Ustavno sodišče moralo imeti pooblastilo delno ali v celoti razveljaviti volitve. Prav tako bi moralo imeti pooblastilo samo ugotoviti drugačen volilni izid, če bi to zadoščalo za odpravo ugotovljenih nepravilnosti“ (ibid. odst. 37-38).

Odločba Ustavnega sodišča U-I-7/07-22, Up-1054/07-24, 7. 6. 2007, odst. 15-16.

Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-97/00, 16. 11. 2000.

Šlo je za presojo na podlagi Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94, 70/95).

Po načelu koneksitete Ustavno sodišče ni vezano na predlog strank, oceni lahko tudi ustavnost zakona, ki ni izpodbijan, če so njegove določbe v medsebojni zvezi s tistim, kar je izpodbijano, ali če je to nujno za rešitev zadeve (odločba Ustavnega sodišča U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2718, 29. 11. 2018, odst. 5).

Odločba Ustavnega sodišča Up-97/00, 16. 11. 2000, odst. 12

Odločba Ustavnega sodišča Up-92/99, 15. 7. 1999, odst.12.

Odločba Ustavnega sodišča U-I-7/07-22, Up-1054/07-24, 7. 6. 2007, odst. 20-30.

Po določilu drugega odstavka 102. člena ZLV sodišče odloča ob primerni uporabi določb zakona o upravnem sporu.

Glej mutatis mutandis stališče Ustavnega sodišča v zadevi U-I-191/17-25 z dne 25. 1. 2018 (odst. 13) o pomenu zaupanja državljanov v pošteno izvedbo referenduma. Ustavno sodišče pojem „smiselne“ uporabe določb ZUS-1 v referendumskih sporih opredeljuje v odstavku 20 odločbe U-I-191/17-25.

To je razlika glede na prvotno ureditev ZLV (Uradni list RS. Št. 7/94 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami do ZLV-G, Uradni list RS, št. 60/079), na kateri temelji v sklepih tožene stranke z dne 10. 12. 2018 omenjena sodba Upravnega sodišča v zadevi U 321/2006 z dne 15. 12. 2006, in po kateri so imeli zgolj kandidati, predstavniki kandidature oziroma liste kandidatov pravico do ugovora zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora.

Odločbe Ustavnega sodišča v zadevah U-I-63/99-11, 8. 5. 2003, odst. 8, U-I-191/17-25, 25. 1. 2018, odst. 13, U-I-349/18, Mp-1718, MP-2/18, 29. 11. 2018, odst. 22.

V zadevi, ko je šlo za vprašanje nepristranosti članov volilnega odbora je Ustavno sodišče izključilo možnost, da se bi se na podlagi člena 4. Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) uporabil ZUP (odločba Ustavnega sodišča U-I-468/06, 17. 5. 2007, odst. 9).

Po Kodeksu naj bi bil ta rok sicer lahko kratek, vendar se šteje za razumen, če je med 3 in 5 dni za nepravilnosti, ki se zgodijo med volitvami (Kodeks tč. 95 - Explanatory Report).

Ob tem je pomembno, da je to pritožbo možno vložiti samo po tem, ko je v uradnem glasilu objavljeno poročilo občinske volilne komisije o izidu volitev (drugi odstavek 90. člena ZLV), kajti šele takrat je znano, kateri kandidati so bili izvoljeni (odločba Ustavnega sodišča Up-92/99, 15. 7. 1999, odst. 11).

Glej mutatis mutandis: U-I-63/99-11, 8. 5. 2003, odst. 8, U-I-191/17-25, 25. 1. 2018, odst. 13, U-I-349/18, Mp-1/18, MP-2/18, 29. 11. 2018, odst. 22.

Odločba ustavnega sodišča U-I-7/07, Up-1054/07-24, 7. 6. 2007, odst. 25.

Upravno sodišče je že v sodbi v zadevi I U 2126/2018 z dne 23. 10. 2018 (v odstavku 34) obrazložilo, zakaj praksa Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi z določilom 3. člena Protokola št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) in 6. člena EKČP ni neposredno uporabljiva za lokalne volitve, ampak samo za volitve v Državni zbor (glej na primer: Salleras Linares v. Spain, App. no. 52226/99, 12. 10. 2000; Xuereb v. Malta, App. no. 52492/99, 15. 6. 2000).

Odločba ustavnega sodišča U-I-349718, Mp-1/18, Mp-2/18, 29. 11. 2018, odst. 45.

Po tem določilu volivec glasuje tako, da obkroži zaporedno številko liste kandidatov, za katero glasuje. Če želi dati posameznemu kandidatu preferenčni glas, pa vpiše v za to določen prostor pri list zaporedno številko kandidata z liste, ki mu daje preferenčni glas.

Grad, Franc, Svete Pavle, Lokalne volitve 2018: Zakon o lokalnih volitvah s komentarjem, Uradni list RS, Ljubljana 2018, str. 104.

Poročilo o izidu rednih volitev Občinskega sveta Občine Bled, št. 041-8/2018-44, 23. 11. 2018.

Glej mutatis mutandis odločbo Ustavnega sodišča U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 29. 11. 2018, odst. 33-34.

Zakon o lokalnih volitvah (1993) - ZLV  - člen 98, 98/1, 100, 100/1

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 43

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.