UPRS Sklep IV U 223/2017-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-06

Jasna Šegan (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Melita Ambrož

akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - akt, ki pomeni zgolj procesno odločitev - prekinitev upravnega postopka - zavrženje tožbe

Z izpodbijanim sklepom je odločeno zgolj o procesnem vprašanju glede začasne prekinitve postopka upravnega odločanja do sprejema sodne odločbe o predhodnem vprašanju, ki je relevantno za odločitev o stvari, ki je predmet upravnega odločanja v konkretnem primeru. Ker sklep o prekinitvi postopka sam po sebi ne predstavlja končne odločitve o glavni stvari, tudi ne more uživati samostojnega sodnega varstva v upravnem sporu upoštevaje določila drugega odstavka 5. člena v povezavi z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Celje (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijanim sklepom prekinila postopek odobritve pravnega posla na zahtevo, ki jo je podal A.A., v tem upravnem sporu tožnik, za več nepremičnin v k. o. ..., ki so v lasti tožnika in B.B., vsakega do ½ celote, do pravnomočno zaključenega postopka Okrajnega sodišča v Celju opr. št. In 92/2014. Prvostopenjski upravni organ svojo odločitev utemeljuje s tem, da je prejel vlogo za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, gozdom ali kmetijo, ki jo je za nepremičnine s predmetnimi parc. št. v k. o. ... vložil tožnik. Tekom postopka je bilo ugotovljeno, da je na Okrajnem sodišču v Celju v teku postopek pod opr. št. In 92/2014 v zvezi s pridobitvijo lastninske pravice na predmetnih nepremičninah, za ½ od celote nepremičnin, ki so v lasti B.B.. Zaradi tega postopka na sodišču odobritev pravnega posla ni možna in je bilo treba prekiniti postopek odobritve pravnega posla do pridobitve pravnomočnega akta, s katerim bo odločeno v zadevi opr. št. In 92/2014, saj predstavlja navedeni sodni postopek predhodno vprašanje, katerega reševanje je v pristojnosti drugega organa.

2. Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano kot drugostopenjski organ zavrnilo. V obrazložitvi te odločbe pritožbeni organ ugotavlja, da sta tožnik in njegova bivša zakonska partnerka kot lastnika predmetnih nepremičnin vpisana v zemljiško knjigo šele od 19. 5. 2016 dalje, pred tem datumom pa sta bili v zemljiško knjigo vpisani zaznambi prepovedi in odtujitve v korist dolžnika prodajalke C.C., ki omejujeta razpolaganje z nepremičninami. Naloga in pristojnost prvostopenjskega upravnega organa po Zakonu o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) je zgolj odobritev pravnega posla, ki ga lahko odobri le na podlagi izpolnjenih pogojev po ZKZ, kar pa v primeru nejasnosti v zvezi z lastništvom kmetijskih zemljišč ni mogoče. Zato je treba postopek odobritve pravnega posla prekiniti do razrešitve predhodnega vprašanja, ki je v lastništvu teh nepremičnin.

3. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijani sklep vlaga tožbo iz razlogov zmotne ugotovitve dejanskega stanja, bistvene kršitve določb upravnega postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Tožnik najprej v zvezi z dopustnostjo tožbe navaja, da je novejša praksa, zlasti ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče), št. Up-619/15-16 z dne 2. 6. 2016, v skladu s katero je zoper sklep o prekinitvi postopka dovoljen upravni spor, če je mogoče pričakovati, da bo prekinitev upravnega postopka trajala dlje časa zaradi reševanja drugega postopka, kar posega v tožnikov pravni položaj, presegla stališče, da upravni spor zoper tovrstni akt ni dopusten. V zvezi s tem tožnik navaja, da Okrajno sodišče v Celju, ki vodi izvršilni postopek, postopa počasi in ta izvršilni postopek še nekaj let ne bo zaključen. Iz teh razlogov tožnik zatrjuje, da prekinitev upravnega postopka z izpodbijanim sklepom posega v tožnikov pravni položaj.

4. Tožnik zatrjevano napačno uporabo materialnega prava in posledično zmotno ugotovitev dejanskega stanja utemeljuje s tem, da je stališče toženke, ki kot razlog izpodbijane prekinitve postopka odobritve pravnega posla šteje sporno lastništvo predmetnih nepremičnin, napačno, saj se izvršilni postopek ne vodi v zvezi s pridobitvijo lastninske pravice na nepremičninah, ampak se vodi za izterjavo denarne terjatve, ki jo ima upnik D.D. do dolžnice C.C.. Upnik je v izvršilnem postopku predlagal, da sodišče zarubi nepremičnine, v zemljiško knjigo vpiše zaznambo izvršbe, nato pa te nepremičnine proda na javni dražbi in iz dobljene kupnine poplača upnikovo terjatev. Tako so te nepremičnine v izvršilnem postopku sredstvo izvršbe, ne pa predmet postopka. Vprašanje lastništva nepremičnin tako ni in ne more biti sporno, ker se lastninska pravica z vpisom v zemljiško knjigo v upravnem postopku šteje za dokazana, sploh pa obstoj izvršilnega postopka ne more vzpostaviti kakršnegakoli dvoma, kdo je lastnik teh nepremičnin. Tako ne more biti predmet predhodnega vprašanja lastništvo nepremičnin, ki ni sporno.

5. Tožnik še uveljavlja bistveno kršitev določb postopka, v katerem je bil izdan izpodbijani sklep, ki je v pomanjkljivi obrazložitvi izpodbijanega sklepa. Iz njegove obrazložitve namreč niso razvidni predpisi, na katere je upravni organ oprl svoj sklep, pa tudi ne dokazi oziroma listine, ki so bili odločilni za ugotovitev relevantnega dejstva. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sploh ni razvidno, katero vprašanje po mnenju upravnega organa predstavlja predhodno vprašanje. Tožnik še navaja, da obrazložitev izpodbijanega sklepa ni skladna z njegovim izrekom v delu časovne opredelitve prekinitve predmetnega postopka. Z bistveno kršitvijo pravil upravnega postopka je obremenjena tudi drugostopenjska odločba, ker pritožbeni organ z ničemer ni pojasnil, zakaj naj bi bili pritožbeni razlogi, ki se nanašajo na pomanjkljivo obrazložitev izpodbijanega sklepa, neutemeljeni. Drugostopenjski upravni organ se tudi ni opredelil do določenih tožnikovih očitkov v pritožbi. Po tožbenih trditvah pa je prvostopenjski upravni organ prekinil postopek brez podlage v določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), s čimer je kršil pravila ZUP. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa namreč izhaja, da naj bi predhodno vprašanje predstavljalo izvršilni postopek, vendar je lahko predhodno vprašanje le vprašanje obstoja ali neobstoja kakšne pravice oziroma pravnega razmerja, od rešitve katerega je odvisna meritorna odločitev o zahtevi stranke v upravnem postopku, kar obstoj izvršilnega postopka ni.

6. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi, toženki pa naloži povrnitev tožnikovih stroškov predmetnega postopka.

7. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe iz razlogov, navedenih v obrazložitvah izpodbijanega sklepa in drugostopenjske odločbe. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Stranka z interesom B.B. ni podala odgovora na tožbo.

9. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

10. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Pri predhodnem preizkusu tožbe po 36. členu ZUS-1 sodišče med drugim s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Gre za eno od splošnih procesnih predpostavk za vložitev tožbe v upravnem sporu. Sodišče je na razloge iz 36. člena ZUS-1 dolžno paziti po uradni dolžnosti.

11. Predmet upravnega spora je navedeni dokončni sklep o prekinitvi postopka odobritve pravnega posla. Navedeni sklep je bil izdan na podlagi prvega odstavka 147. člena ZUP zaradi rešitve predhodnega vprašanja pri Okrajnem sodišču v Celju v zadevi št. In 92/2014, kar med strankama niti ni sporno.

12. Po presoji sodišča takšen akt (sklep o prekinitvi postopka odobritve pravnega posla) ne predstavlja upravnega akta, pa tudi ne drugega ali posamičnega akta iz 2. ali 4. člena ZUS-1, o zakonitosti katerega bi odločalo sodišče v upravnem sporu. Ne posega namreč v pravni položaj tožnika in z njim ni odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak gre za odločanje o procesnem vprašanju. O tožnikovi pravici bo v obravnavanem primeru odločeno šele z odločbo o odobritvi ali zavrnitvi odobritve pravnega posla, ko bo tožnik, ob izpolnjevanju pogojev, lahko zahteval sodno varstvo v upravnem sporu.

13. Glede na vsebino izpodbijanega sklepa, s katerim je odločeno zgolj o procesnem vprašanju glede začasne prekinitve postopka upravnega odločanja do sprejema sodne odločbe o predhodnem vprašanju, ki je relevantno za odločitev o stvari, ki je predmet upravnega odločanja v konkretnem primeru, sodišče ugotavlja, da se v skladu z drugim odstavkom 5. člena ZUS-1 v upravnem sporu sicer lahko izpodbijajo tudi procesni akti, vendar zgolj tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, za kar pa v obravnavani sporni zadevi ne gre, saj v tej zadevi izpodbijani sklep, s katerim je bil postopek odločanja le prekinjen, očitno ni tak sklep. Ker sklep o prekinitvi postopka sam po sebi ne predstavlja končne odločitve o glavni stvari, tudi ne more uživati samostojnega sodnega varstva v upravnem sporu upoštevaje določila drugega odstavka 5. člena v povezavi z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1.

14. Glede na navedene razloge sodišče zavrača tožbene navedbe, ki se nanašajo na tožnikovo utemeljevanje izpolnitve procesne predpostavke dopustnosti tožbe. V zvezi s tem tožnik navaja, da iz starejše prakse Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) izhaja stališče, da takšen sklep ne predstavlja akta, zoper katerega bi bil upravni spor dopusten. Vendar tožnik nadalje navaja, da je novejša praksa, zlasti ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča, št. Up-619/15-16 z dne 2. 6. 2016, takšno stališče že presegla. Sodišče ugotavlja, da je takšno stališče, kot izhaja iz te sodbe, sodišče že večkrat izrazilo v preteklih primerljivih zadevah (npr. v zadevah II U 190/2012 z dne 20. 3. 2013, III U 80/2015 z dne 10. 4. 2015, I U 1685/2016 z dne 17. 1. 2017 in I U 1511/2016 z dne 27. 2. 2017). Iz odločitev sodišča v teh zadevah izhaja, da predstavlja predmetno stališče ustaljeno upravnosodno prakso, ki ni omejena zgolj na starejše zadeve, kot to zatrjuje tožnik v tožbi (pri čemer zatrjevane novejše sodne prakse ne navede), ampak sta bili zadnji dve odločitvi (v zadevah I U 1685/2016 in I U 1511/2016) sprejeti v letu 2017, torej po izdani odločbi Ustavnega sodišča. V zvezi s to odločbo sodišče ugotavlja, da je bila sprejeta v zadevi z drugačnim in neprimerljivim dejanskim stanjem in pravno podlago. Nanašala se je na prekinitev treh postopkov brezplačne pravne pomoči v povezavi s postopkom odvzema poslovne sposobnosti in posledično postavitve skrbnika. Iz obrazložitve te odločbe izhaja, da je odločitvi Ustavnega sodišča botrovalo dejstvo, da je bila s prekinitvijo postopka pritožniku onemogočena pridobitev brezplačne pravne pomoči, med tem, ko so postopki, v katerih je zaprosil za brezplačno pravno pomoč, tekli dalje, s čimer je bilo pritožniku določeno časovno obdobje onemogočeno uresničevanje pravice do sodnega varstva. Tudi samo Ustavno sodišče je v sklepnem delu obrazložitve zapisalo, da pomenijo sklepi o prekinitvi postopka odločitev upravnega organa o pravici ali pravni koristi pritožnika, vendar ob takih konkretnih okoliščinah primera. Sodišče ugotavlja, da v predmetnem upravnem sporu ne gre za primerljivo zadevo, saj je bil prekinjen postopek odobritve pravnega posla do pravnomočno zaključenega izvršilnega postopka.

15. Ostale tožbene ugovore, ki se nanašajo na kršitve, ki naj bi jih z izdajo izpodbijanega sklepa storila toženka ter s tem povezano zatrjevano nepravilnost in nezakonitost upravnega akta, pa je dopustno uveljavljati v sporu zoper dokončno upravno odločbo o glavni stvari, zato se sodišče do njih glede na sprejeto stališče, da je predmetna tožba vložena zoper akt, ki ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, ne opredeljuje.

16. Ker izpodbijani akt ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

17. Odločitev o stroških, ki jih je priglasil tožnik v tožbi, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.