UPRS Sodba I U 2317/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-18

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Polak Remškar

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - KONCESIJE - UPRAVNI POSTOPEK

rudarstvo - inšpekcijski nadzor - odprava nepravilnosti - koncesija - koncesijska pogodba - prenehanje koncesijskega razmerja - sanacija - načelo zakonitosti

Obravnavani postopek nadzora je bil uveden že v času veljave ZRud-1, kar glede na načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP pomeni, da je organ, ko je postopal in odločil po sedaj veljavnem zakonu, odločil zakonito.

Sodišče se ne strinja, da bi moral biti opisani primer tožnice (zlasti glede na prenehanje koncesijskega razmerja in ne-obstoj rudarske pravice) urejen v prehodnih določbah ZRud-1, saj bo pristojni organ vlogo tožnice obravnaval glede na njeno vsebino in pogoje, ki veljajo po ZRud-1, in odločil posledično temu. Mnenje ministrstva, iz katerega naj bi izhajalo, da rudarskih del ni več mogoče zakonito izvajati brez podlage v koncesijski pogodbi, pa je mnenje in ne predpis, ki bi ga bilo treba upoštevati. V primeru, da pa bo ugotovljeno, da tožnica dovoljenja za opustitev izvajanja rudarskih del ne more pridobiti in torej ne more izvesti naloženega ukrepa, pa bo stekel postopek izvršbe obveznosti, naložene z izpodbijano odločbo, določen v 134. - 138. členu ZRud-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ tožnici kot zavezanki naložil, da mora odpraviti pri rednem inšpekcijskem nadzoru gramoznice A. za leto 2017 ugotovljene nepravilnosti oziroma pomanjkljivosti z izvršitvijo naslednjih ukrepov: za pridobivalni prostor gramoznice A. je potrebno pri Ministrstvu za infrastrukturo pričeti postopek popolne in trajne opustitve izvajanja rudarskih del, ki se izvede z vložitvijo vloge za izdajo dovoljenja za opustitev rudarskih del, kot to določa drugi odstavek 95. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1) (I. točka izreka), poleg odrejenih ukrepov pa mora tožnica izvršiti še naslednje: a) to odločbo vnesti v knjigo rudarskega nadzora, b) z ustreznim aktom direktorja zadolžiti odgovorne osebe za izvršitev naloženih ukrepov, pri tem je treba upoštevati, da je lahko odgovorna oseba za izvršitev le tisti delavec, ki v celoti lahko izvrši ukrep v odrejenem roku, c) organu dostaviti akt o zadolžitvi odgovornih oseb najkasneje v osmih dneh od prejema te odločbe, d) organu pisno poročati o izvršitvi posameznih ukrepov najkasneje v roku osmih dni po izteku posameznega izvršitvenega roka na način, da je iz posameznega poročila razvidno, na kakšen način je ukrep izvršen (II. točka izreka), odločil, da posebnih stroškov postopka ni bilo (III. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (IV. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je opravil redni inšpekcijski nadzor gramoznice A., o čemer je bil napravljen zapisnik z dne 3. 3. 2017. Na podlagi ugotovitev je zaprosil tožnico za podatke o morebitnih odprtih upravnih postopkih glede opustitve izkoriščanja gramoznice in ali je bila v tej zvezi pridobljena kakšna upravna odločba v zvezi s 96. oziroma 98. členom ZRud-1. Opravil je tudi poizvedbo v uradnih evidencah. Iz Izpiska Rudarske knjige za gramoznico A. je ugotovil, da je bila zanjo sklenjena koncesijska pogodba med tožnico in Republiko Slovenijo dne 20. 12. 2001, ki je prenehala veljati 20. 12. 2007. Izdane so bile odločbe (odločba z dne 12. 7. 1988, dopolnilno dovoljenje z dne 14. 11. 1991 in dopolnilno dovoljenje z dne 8. 4. 1993), pridobivalni prostor v rudarski knjigi ni urejen. Na dan inšpekcijskega nadzora se rudarska dela niso izvajala. Dostop v gramoznico je bil zavarovan z zapornico na dostopni cesti, postavljen je bil varnostni nasip na zahodnem delu gramoznice. Prav tako ni bilo mehanizacije, ki bi bila namenjena izkoriščanju mineralnih surovin oziroma izvajanju rudarskih del. Dokončna sanacija okolja in odprava posledic izvajanja rudarskih del še ni izvedena. Nato je povzel 95. do 100. člen ZRud-1 in 11. in 12. člen Koncesijske pogodbe z dne 20. 2. 2001, zaključil, da dokončna sanacija okolja in odprava posledic izvajanja rudarskih del glede na ugotovitve ogleda še ni izvedena, tožnica pa je tudi izjavila, da v zvezi z gramoznico A. ne vodi nobenih upravnih postopkov, povezanih z opustitvijo izkoriščanja, kot tudi nima odločbe o opustitvi rudarskih del, zato je naložil prej citirani ukrep.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo potrdil odločitev prvostopnega organa. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še dodal, da je prvostopni organ pravilno odločil na podlagi ZRud-1 kot veljavnega predpisa v času odločanja. 95. člen ZRud-1 pa se nanaša na vse primere popolne in trajne opustitve izvajanja rudarskih del. Tudi po prej veljavnem zakonu (ZRud) pa bi morala tožnica izvesti vse obveznosti in postopke po prenehanju koncesijskega razmerja. Prvostopni organ pa je tudi imel podlago za odreditev vložitve vloge za pričetek postopka popolne in trajne opustitve izvajanja rudarskih del na pridobivalnem prostoru gramoznice A. na podlagi 122. člena ZRud-1. V inšpekcijskih postopkih pa je treba upoštevati tudi Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), izjeme od splošne ureditve (npr. pri 129. členu ZRud-1) pa morajo biti urejene izrecno.

3. Tožnica je v tožbi uvodoma povzela potek postopka, navedla, da vlaga tožbo izrecno zoper I./1. in IV. točko izreka. Uvodoma je opozorila, da ugotovljeno dejansko stanje ne more biti podlaga za izrek ukrepa pod I. točko, poleg tega pa je storila vse, da bi se postopek izkoriščanja in sanacije izvedel po določbah ZRud, vendar ji ni uspelo. Po poteku koncesijske pogodbe je namreč pravočasno vložila vlogo za podaljšanje rudarske pravice, vendar pri tem ni bila uspešna leta 2007, kot tudi ne 2009. Zato je bila prisiljena predčasno opustiti izkoriščanje in sanacijo nadaljevati na drugih pravnih podlagah. Ker se tožnica ni sama odločila za prenehanje izkoriščanja, ji ni mogoče očitati kršitve zakona in ji nalagati ukrepov, da vloži vlogo za opustitev rudarskih del, ki jih v formalnem smislu ne izvaja vse od ugasnitve rudarske pravice naprej. Treba je upoštevati, kdaj je postala nosilec rudarske pravice in kdaj ji je ta pravica ugasnila. Pravico je pridobila po 105. členu ZRud in uredbe o podelitvi rudarske pravice imetnikom dovoljenj za raziskovanje oziroma pridobivanje mineralnih surovin ter koncesijske pogodbe za obdobje šestih let, koncesijsko razmerje pa je ugasnilo 20. 12. 2007. To pomeni, da je nastalo in prenehalo to razmerje v času veljavnosti ZRud. Zato trenutno stanje gramoznice ne more biti v nasprotju s 95. členom ZRud-1. Torej je bil zakon napačno uporabljen. Drugostopni organ se tudi ni opredelil do tožničine pritožbene navedbe, da bi moral biti njen primer urejen v prehodnih določbah ZRud-1, kjer bi bilo določeno, ali in kako velja 95. člen ZRud-1 glede na že prej ugaslo koncesijsko razmerje. Po 95. členu ZRud-1 bi se tožnica lahko odločila za popolno in trajno opustitev izvajanja rudarskih del, dokler je bila nosilec rudarske pravice in dokler je koncesijsko razmerje še obstajalo. Tudi če se sedaj odloči za popolno in trajno opustitev del, ni jasno, kako naj pri tem upošteva neveljavno koncesijsko pogodbo. V takih primerih tudi ministrstvo nima kaj preverjati, dovoljenje za opustitev rudarskih del iz 96. člena ZRud-1 pa izgubi svoj namen. Tožnica bi formalno lahko vložila vlogo, vendar ta vloga ne bi bila utemeljena, ker se od ugasnitve rudarske pravice sanacijska dela ne štejejo več za rudarska dela. Po mnenju ministrstva, ki je pristojno za podeljevanje koncesij, rudarskih del ni mogoče zakonito izvajati brez podlage v koncesijski pogodbi. V primeru peskokopa B. je ministrstvo zahtevalo, da se sklene koncesijska pogodba, čeprav je podjetje C. jasno povedalo, da namerava izvajati le sanacijo. Po ZRud-1 naj bi po prenehanju koncesijskega razmerja sanacijo lahko izvedlo le ministrstvo, po za to izbranem izvajalcu iz sredstev, ki bi jih moral plačati nosilec rudarske pravice. S tem je neutemeljen očitek, da bi se na ta način nosilci rudarskih pravic želeli izogniti sanaciji. Tožnica se ne izogiba izvedbi sanacije te gramoznice, ker pri tem uporablja zemeljske izkope, ki nastajajo pri različnih gradnjah v Ljubljani in okolici. Od prenehanja koncesijskega razmerja je izvedla sanacijo znatnega dela gramoznice z zasipavanjem z zemeljskim izkopi, kar inšpektor ni ugotovil. Zato si je tožnica pridobila tudi ustrezna okoljevarstvena dovoljenja za vnos z dne 11. 6. 2010, z dne 24. 1. 2012 ter z dne 9. 6. 2016. Na tej podlagi je izvajala zasipavanje odkopanega prostora gramoznice kot običajna sanacijska dela za usposobitev degradiranega kmetijskega zemljišča za ponovno uporabo. Rudarskih del za opustitev izkoriščanja tudi ni več mogoče izvajati zaradi dejstva, ker bi bila ta v nasprotju z namensko rabo iz prostorskega akta. Po OPN je območje gramoznice spremenjeno iz območja za izkoriščanje v območje najboljših kmetijskih zemljišč. Tega pa organ niti ni presojal. Tožnica je tudi ugovarjala izreku v IV. točki. Meni, da bi bilo treba uporabiti 129. člen ZRud-1, ki le v primerih iz tretjega odstavka tega člena določa, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve. ZRud-1 ureja kot specialni predpis inšpekcijski nadzor na področju rudarstva. Zato je nelogično, da bi se uporabljal ZIN v vseh ostalih primerih, če ZRud-1 primera ne ureja posebej. Če je v 129. členu ZRud-1 predvidel, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe le v primerih iz tretjega odstavka tega člena in iz prvega odstavka 132. člena, potem se zdi logično, da v vseh ostalih primerih pritožba zadrži izvršitev. Tudi drugi odstavek 236. člena ZUP nakazuje na to, da lahko izjeme uredi le poseben zakon. Tožnica je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe s ponovitvijo razlogov iz izpodbijane odločbe, poudarila, da tudi sama tožnica priznava, da sanacija ni bila izvedena, stališče ministrstva, na katerega se tožnica sklicuje, pa ni pravno zavezujoče. Predlagala je zavrnitev tožbe.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je prvostopni organ imel podlago, da je tožnici naložil vložitev vloge za izdajo dovoljenja za opustitev rudarskih del (drugi odstavek 95. člena ZRud-1) in odločil o nesuspenzivnosti pritožbe glede na ugotovljeno dejansko stanje, upoštevajoč pri tem materialnopravne določbe, ki veljajo za tak primer. O zadevi je (kot izhaja iz izpodbijane odločbe) odločal na podlagi 122. člena ZRud-1 in nadaljnjih določb, ki urejajo inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določil tega zakona, na njegovi podlagi izdanih predpisov, tehničnih predpisov in predpisov s področja varnosti in zdravja pri izvajanju rudarskih del ter drugih predpisov pri raziskovanju in izkoriščanju mineralnih surovin (prvi odstavek 122. člena ZRud-1). Inšpekcijsko nadzorstvo, v mejah pristojnosti rudarske inšpekcije neposredno opravlja rudarski inšpektor (tretji odstavek 122. člena ZRud-1).

6. Tožnica uvodoma ugovarja, da ugotovljeno dejansko stanje ne more biti podlaga za izrek ukrepa po ZRud-1, še zlasti, ker je storila vse, da bi izvedla postopek sanacije po ZRud, pa pri tem ni uspela, prav tako pa ji je ugasnila rudarska pravica, zato sanacije niti ne more oziroma ne sme opraviti.

7. Sodišče najprej pojasnjuje tožnici, da je bil obravnavani postopek nadzora uveden že v času veljave ZRud-1, kar glede na načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP pomeni, da je organ, ko je postopal in odločil po sedaj veljavnem zakonu, odločil zakonito. Tako po argumentu a contrario izhaja tudi iz prehodne določbe 153. člena ZRud-1, ki določa, da se inšpekcijski postopki, začeti pred uveljavitvijo tega zakona (torej ZRud-1), dokončajo po predpisih, ki so veljali ob njihovi uvedbi. Ker pa se je ta postopek začel 16. 2. 2017 (takrat je po podatkih spisa pristojni inšpektor z uradnim zaznamkom pridobil določene listine v zvezi z obravnavano zadevo) oziroma 3. 3. 2017 (takrat pa je opravil redni inšpekcijski nadzor gramoznice A.), torej v času veljave ZRud-1, je tudi moral odločati po tem zakonu, torej ZRud-1. Pri tem na drugačno presojo ne more vplivati tožničino navajanje, da je storila vse, da bi postopek sanacije izvedla po ZRud, vendar ker pri tem ni bila uspešna z vlogo za podaljšanje rudarske pravice, je bila prisiljena opustiti izkoriščanje, saj ji je v obravnavanem primeru naložena vložitev vloge za izdajo dovoljenja za opustitev rudarskih del, ne pa sama sanacija. Iz drugega odstavka 95. člena ZRud-1 namreč izhaja, da mora popolno in trajno opustitev izvajanja rudarskih del iz prejšnjega odstavka nosilec rudarske pravice za izkoriščanje prijaviti pristojni rudarski inšpekciji najmanj petnajst dni pred ustavitvijo del in pri ministrstvu, pristojnem za rudarstvo, hkrati vložiti vlogo za izdajo dovoljenja za opustitev rudarskih del. To pomeni, da bo šele z odločitvijo o tožničini vlogi jasno, pod kakšnimi pogoji in na kakšen način se bo izvedla sanacija gramoznice, ne-obstoj rudarske pravice tožnice pa bo torej lahko predmet te odločbe in/ali nadaljevanja tega inšpekcijskega postopka. Kot pa je tožnici pojasnil že drugostopni organ, 95. člen ZRud-1 določa postopek v vseh primerih opustitve izvajanja rudarskih del in se tožnica ne more z uspehom sklicevati na prenehanje koncesijskega razmerja leta 2007, torej še v času veljave ZRud in tam določene pogoje. Ob tem pa sodišče še dodaja, da je bilo tudi v ZRud določeno, da mora nosilec rudarske pravice v primeru popolne in trajne opustitve izkoriščanja mineralnih surovin to prijaviti pristojnim organom (59. člen ZRud), pridobiti dovoljenje za opustitev izkoriščanja (48. in 49. člen ZRud) in po pridobitvi tega akta izvesti dokončno sanacijo okolja in odpraviti posledice, ki so nastale pri izvajanju rudarskih del (60. člen ZRud).

8. Sodišče se tudi ne strinja, da bi moral biti opisani primer tožnice (zlasti glede na prenehanje koncesijskega razmerja in ne-obstoj rudarske pravice) urejen v prehodnih določbah ZRud-1, saj bo pristojni organ vlogo tožnice obravnaval glede na njeno vsebino in pogoje, ki veljajo po ZRud-1, in odločil posledično temu. Mnenje ministrstva, iz katerega naj bi izhajalo, da rudarskih del ni več mogoče zakonito izvajati brez podlage v koncesijski pogodbi, kot v primeru Peskokopa B., pa je - kot je tudi tožnici pojasnil že drugostopni organ - mnenje in ne predpis, ki bi ga bilo treba upoštevati. V primeru, da pa bo ugotovljeno, da tožnica dovoljenja za opustitev izvajanja rudarskih del ne more pridobiti in torej ne more izvesti naloženega ukrepa, pa bo stekel postopek izvršbe obveznosti, naložene z izpodbijano odločbo, določen v 134. - 138. členu ZRud-1.

9. Ne-obravnavanje pritožbene navedbe v zvezi z zgoraj opisanim primerom tožnice (prejšnja točka obrazložitve sodbe) v drugostopni odločbi pa tudi ne predstavlja kršitve pravil postopka, ki bi vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve, saj je predmet presoje v upravnem sporu glede na 2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) prvostopna odločba, s katero je bilo odločeno o tožničini obveznosti, ne pa drugostopna odločba, s katero je organ odločil o tožničini pritožbi zoper prvostopno odločbo.

10. Tožnica tudi ugovarja, da organ sploh ni ugotovil, da se sanaciji ne izogiba, temveč da jo je že izvedla z nasipavanjem z zemeljskimi izkopi, za kar je pridobila tudi okoljevarstveno dovoljenje (za usposobitev kmetijskega zemljišča za ponovno uporabo). Že uvodoma sodišče poudarja (in kot je bilo že povedano zgoraj), da je bilo z izpodbijano odločbo tožnici naložena vložitev vloge za izdajo dovoljenja za opustitev izvajanja rudarskih del in ne že sama sanacija, pri čemer pa gre v obravnavanem primeru za opustitev izvajanja rudarskih del po ZRud-1 in torej ne za - kot tožnica navaja - usposobitev kmetijskega zemljišča za ponovno uporabo. Pri tem zato tudi ni pravno relevantno, da je tožnica za to pridobila okoljevarstveno dovoljenje, saj ne gre za isto upravno stvar. V samem postopku pridobitve dovoljenja za opustitev izvajanja rudarskih del pa v skladu s 95. členom ZRud-1 v komisiji za tehnični pregled sodelujejo: predstavnik ministrstva, pristojnega za rudarstvo, ministrstva, pristojnega za prostorsko načrtovanje na lokalnem nivoju, ministrstva, pristojnega za varstvo okolja in pristojnega organa samoupravne lokalne skupnosti, na katere območju so se izvajala rudarska dela (peti odstavek). Tako se neizvršitvi izrečenega ukrepa tožnica ne more izogniti tudi z navedbo, da so rudarska dela sedaj tudi v nasprotju s prostorskim aktom, po katerem naj bi se raba tega območja spremenila iz območja za izkoriščanje v območje najboljših kmetijskih zemljišč, saj bo to (lahko tudi) stvar odločanja o njeni vlogi.

11. Pravilna pa je tudi odločitev organa, da pritožba zoper prvostopno odločbo ne zadrži njene izvršitve. V 129. členu ZRud-1 je namreč določena izjema od splošnega pravila o nesuspenzivnosti pritožb zoper izdane inšpekcijske odločbe in sicer v primerih, ko inšpektor izda ureditveno odločbo v skladu z drugim odstavkom tega člena, s katero odredi, da (tam opredeljen) zavezanec z dejanjem ali opustitvijo dejanja v roku, ki ga določi rudarski inšpektor, zagotovi izvajanje tega zakona, predpisov, izdanih na njegovi podlagi in predpisov s področja varnosti in zdravja pri delu iz svoje pristojnosti in v takem primeru pritožba zadrži izvršitev odločbe. Za tako ureditveno odločbo pa v obravnavanem primeru nedvomno ne gre. V sedmem odstavku 129. člena ZRud-1 pa je sicer tudi res posebej določeno, da pritožba zoper odločbo, izdano po tretjem odstavku tega člena, ne zadrži njene izvršitve, kar bi po logiki tožnice pomenilo, da bi morala biti taka ureditev (torej nesuspenzivnost pritožbe) določena tudi v primeru izdaje inšpekcijske odločbe, kot je izpodbijana, vendar pa to ne drži, saj ZRud-1 v takem primeru ne določa ničesar. To pa pomeni uporabo splošne določbe iz ZIN, glede na to, da gre za inšpekcijski postopek, konkretno 30. člena, ki pa določa, da pritožba zoper odločbo inšpektorja ne zadrži njene izvršitve, če s posebnim zakonom ni drugače določeno (na kar pravilno opozarja tudi tožnica s sklicevanjem na drugi odstavek 236. člena ZUP). To pa v tem primeru posebni zakon, torej ZRud-1, kot že ugotovljeno, ne določa.

12. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnice zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

13. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Zakon o rudarstvu (2010) - ZRud-1  - člen 95, 95/2, 122, 122/1, 122/3, 129, 129/7, 153

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 6

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 30

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.