UPRS Sodba I U 1443/2017-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-07-10

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

CESTE IN CESTNI PROMET - UPRAVNI POSTOPEK

postavitev protihrupne zaščite - načelo zaslišanja strank - načelo kontradiktornosti - ogled - izvajanje dokazov

Prvostopni organ je tisti, ki bi moral izvesti ogled na kraju samem, če bi presodil, da je za pravilno ugotovitev dejanskega stanja potrebna izvedba tega dokaza, pri tem pa k ogledu povabiti tudi tožnika, ki ga nedvomno ni mogoče opredeliti kot zainteresirano javnost, ker je stranka postopka (164., 199. in 200. člen ZUP). Pred izdajo odločbe pa bi moral biti tožnik tudi seznanjen z rezultati ugotovitvenega postopka, torej z dejstvi in okoliščinami, ki so bila pomembna za izdajo odločbe, in mu dati možnost izjave.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Naklo, Občinske uprave, št. 224-0035/2016-5 z dne 9. 3. 2017, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožniku izdal dovoljenje za gradnjo protihrupne ograje iz betonskih zidakov do višine 1,7 m v dolžini 10 m na zemljišču parc. št. 317/8 in 316/3, k.o. ..., v varovalnem pasu občinske ceste z oznako LC 280021 pod tam navedenimi pogoji, med drugim: 7. da protihrupna ograja ne sme vplivati na preglednost ceste in mora biti od označenega roba vozišča (bela črta) odmaknjena minimalno 2,5 m. V obrazložitvi je organ uvodoma citiral določbe 49. b in 49. c člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in 30. člen Odloka o občinskih cestah. Navedel je še, da si je Svet za varnost in preventivo v cestnem prometu (v nadaljevanju Svet) na svoji seji 1. 2. 2017 ogledal mesto postavitve protihrupne ograje, ki je bila že v gradnji. Sprejet je bil sklep, da ograja v oddaljenosti, kjer jo je tožnik pričel graditi, ovira preglednost, zato mora biti postavljena v minimalni oddaljenosti 2,5 m od robne črte vozišča. Gre namreč za gradnjo v varovalnem pasu občinske ceste, kjer je raba prostora omejena.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo pritožbo tožnika zavrnil, v zvezi s pritožbenimi navedbami pa še dodal, da je varovalni pas občinskih cest določen v 97. členu Zakonu o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) in natančneje še v Odloku. Ker ZCes-1 določa, da je v varovalnem pasu občinske ceste raba prostora omejena z namenom zagotovitve varnega odvijanja prometa, za kar je odgovorna občina (100. člen ZCes-1), se tožnik ne more sklicevati na nezakonitost in protiustavnost zahteve po odmiku ograje. Po Odloku o ustanovitvi Sveta za preventivo in varnost v cestnem prometu Občine Naklo ta Svet med drugim obravnava in proučuje cestno-prometno problematiko ter predlaga ukrepe za izboljšanje varnosti ter sodeluje s strokovnimi službami občinske uprave Občine Naklo na področju cestnega prometa. Ker pa pri izvajanju nalog tega sveta ni predvideno sodelovanje javnosti, ni prišlo do kršitve določb postopka, ker tožniku ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku. Drugi ukrepi, ki jih je tožnik navedel v točki 3, pa niso predmet dovoljenja, zato jih drugostopni organ ni obravnaval.

3. Tožnik je v tožbi povzel potek dosedanjega postopka in navedel, da noben pravni predpis (ZCes-1, Odlok), na katerega sta se sklicevala organa, ne določa določenega odmika ograje. Predpisi le določajo širino varovalnih pasov. Občinski akti drugih občin v večini določajo, da se ograje ne sme postavljati 0,5 m od ceste. Zahteva, da jo je treba postaviti 2,5 m od ceste, pa ni določena v nobenem splošnem aktu in je zato zelo arbitrarna. Gre za pretiran poseg v lastninsko pravico kot ustavno kategorijo. Tudi če bi bila ograja bližje cesti, bi bila ta še vedno pregledna in bi bilo poskrbljeno za varstvo javne koristi oziroma za varnost udeležencev na cesti. Z enako argumentacijo bi lahko organ zavzel stališče, da jo je treba postaviti npr. 4 m od ceste. Nadalje je tožnik navedel, da iz obrazložitve odločbe izhaja, da si je Svet 1. 2. 2017 ogledal mesto postavitve protihrupne ograje, ki je že v gradnji, in sprejel sklep o odmiku. Tožnik na sejo ni bil vabljen, ni vedel, da poteka oziroma da se predstavniki Sveta nahajajo pred njegovo hišo oziroma ograjo. Ker tožnik ni imel možnosti sodelovanja v postopku, je bilo s tem poseženo v načelo kontradiktornosti. Šlo je za neke vrste ogled na kraju samem, zato bi moral biti tožnik nanj povabljen. S tem je organ zagrešil bistveno kršitev določb postopka. Drugostopni organ se je glede tega pritožbenega očitka sicer skliceval na Odlok o ustanovitvi tega sveta, vendar to ni relevantno, saj morajo biti podzakonski predpisi podvrženi splošnim predpisom s področja upravnega odločanja. Sicer pa ni mogoče trditi, da je tožnik zainteresirana javnost, ker se v tem postopku odloča o njegovi pravici. Prav tako tožniku ni bilo nikoli posredovan zapisnik seje, zato se z njegovo vsebino ni mogel seznaniti, ta pa tudi ni razvidna iz obrazložitve. Obrazložitev je v tem delu torej vsebinsko prazna. Ni pojasnjeno, kdo je na seji sodeloval, ali ta sklep Sveta temelji na strokovni odločitvi. Ni jasno, zakaj mora biti ograja postavljena 2,5 m od ceste, na kakšen način se je svet prepričal o preglednosti oziroma nepreglednosti, s kakšnimi metodami je to preizkušal. Odločitev je zato nezakonita tudi iz tega razloga. Posledično je ostalo dejansko stanje nerazjasnjeno. Prav tako ne drži, da bi postavitev ograje na mestu, kjer se je že pričela postavljati, ovirala preglednost ceste. Še boljšo preglednost bi se doseglo s postavitvijo cestnega ogledala, kar je običajna metoda za zagotovitev boljše preglednosti. Enako bi lahko tožniku na mestu, kjer so zabojniki za smeti, za boljšo preglednost omogočili panel namesto zidu. Tožnik je tudi izvedel, da bo do jeseni v izgradnji križišče oziroma krožišče nasproti občine, kar bo še bolj umirilo promet. Celotno dejansko stanje torej kaže na to, da ograja na sedanjem mestu ne bi v ničemer vplivala na preglednost ceste oziroma na varnost prometa. Izvedenec cestno-prometne stroke bi lahko ugotovil, da bi bilo cestišče prav tako pregledno, če bi bila ograja od roba ceste odmaknjena manj kot 2,5 m, določil bi lahko zadnjo točko preglednosti, ki ne bi ovirala preglednosti. Ugotovil bi tudi lahko, da bi se s cestnim ogledalom dalo doseči preglednost. Tožnik je zato predlagal, da sodišče tožbi ugodi, odločbo v izpodbijanem delu spremeni tako, da v pogoju št. 7 odpravi besedilo: '' in mora biti od označenega roba vozišča (bela črta) odmaknjena minimalno 2,5 m.'', podredno, da tožbi ugodi, odločbo odpravi glede pogoja št. 7 in jo v tem obsegu vrne toženki v ponovno odločanje.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da so bili v postopku pravilno uporabljeni vsi relevantni predpisi, razdalje pa v predpisih ni mogoče določiti fiksno, temveč je ta odvisna od okoliščin konkretnega primera. Odločitev je organ sprejel po prostem preudarku, v mejah pooblastila in v skladu z namenom iz ZCes-1. Pri izdaji dovoljenja je toženka upoštevala načelo sorazmernosti in ustavno pravico tožnika do zasebne lastnine, saj je določila minimalno potrebno razdaljo za zagotovitev preglednosti. Svet pa je zgolj posvetovalni organ toženke in ni samostojni uradni organ in ne vodi postopka. Seje Sveta so tajne, na spletu pa je objavljena njegova sestava, iz katere je razvidna tudi kompetentnost Sveta. Svet torej nudi pomoč toženki pri strokovnih vprašanjih, nikakor pa ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Zakon o lokalni samoupravi natančno določa organe občine, med katere Svet ne spada. Svet je na zaprosilo toženke preučil konkretni primer in podal svoje mnenje. Ugotovljeno je bilo, da je tožnik brez soglasja in dovoljenja toženke na svojem zemljišču že postavil protihrupno ograjo v oddaljenosti 1,5 m od robne črte ceste, da se je član Sveta z avtom skušal s priključka, ki poteka med objektoma ... in ..., vključiti na lokalno cesto, pri čemer je ugotovil, da se mora z vozilom zapeljati na vozišče lokalne ceste, ker postavljena ograja zakriva pogled do te mere, da se ne opazi bližajočega vozila s strani objekta ..., da so bili člani Sveta soglasni, da postavljena ograja sega v polje preglednosti in bi jo bilo treba umakniti proti objektu ... minimalno 1 m, torej skupno 2,5 m, vogal ograje ob uvozu pa naj se umakne za minimalno 0,5 m od robne črte, skupno 3,5 m od robne črte. O vsem navedeno lahko izpove A.A.., zaposlena pri toženki. Svet je torej ugotavljal le dejansko stanje, ki se ne bi v ničemer spremenilo, če bi bil tožnik prisoten. Kršitev pravil postopka tako ni podana. Dovoljenje pa tudi vsebuje obrazložitev, dejansko stanje pa je pravilno in popolno ugotovljeno, saj je toženka z namenom popolne razjasnitve dejanskega stanja angažirala Svet. Cestno ogledalo pa zajame bistveno manjšo vidno polje kot pogled s prostim očesom, poleg tega se na ogledalo ob slabših vremenskih razmerah slabše vidi. Toženka je zato predlagala, da tožbo tožnika zavrže, podredno zavrne in mu naloži povrnitev stroškov postopka.

5. Tožnik je v prvi pripravljalni vlogi še dodal, da bi morala toženka postaviti protihrupno ograjo, saj ji to nalagajo predpisi, ker pa tega ni storila, je to storil tožnik sam. Nadalje je opozoril, da je toženka v odgovoru na tožbo svojo odločitev argumentirala z navedbami, ki jih izpodbijana odločba (kot tudi ne drugostopna odločba) ne vsebuje. To pa samo še dodatno potrjuje, da dovoljenje nima razlogov. Če pa bi bil tožnik prisoten na seji oziroma na ogledu na kraju samem, bi lahko predstavil svoje argumente, kar pa sedaj ni mogel. Prerekal je ostale navedbe toženke in vztrajal pri svojem predlogu.

6. Toženka je v prvi pripravljalni vlogi prerekala navedbe tožnika, opozorila, da tožnik ne more samovoljno postaviti ograj brez potrebnih soglasij, nato pa trditi, da bi to morala storiti toženka sama in da mu je s tem poseženo v ustavno pravico. Vztrajala je pri ostalem.

8. V obravnavanem primeru je sporna odločitev o postavljenem pogoju organa pri izdaji dovoljenja tožniku za gradnjo protihrupne ograje iz betonskih zidakov do višine 1,7 m v dolžini 10 m na zemljišču s parc. št. 317/8 in 316/3, k.o. ..., v varovalnem pasu občinske ceste z oznako LC 280021, ki določa, da protihrupna ograja ne sme vplivati na preglednost ceste in da mora biti od označenega roba vozišča (bela črta) odmaknjena minimalno 2,5 m (7. točka izreka).

9. Prvostopni organ je svojo odločitev sprejel (tej pa je z dopolnitvijo razlogov pritrdil tudi drugostopni organ) na podlagi ZGO-1, ZCes-1 in Odloka.

10. V 49. b in 49. c ZGO-1 je za dopustnost gradnje v varovalnem pasu gospodarske javne infrastrukture predpisano soglasje pristojnega soglasodajalca. V 97. členu ZCes-1 pa je najprej predpisano, da je raba prostora v varovalnem pasu občinske ceste raba prostora omejena (prvi odstavek), da so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste (drugi odstavek), da izda upravljavec občinske ceste soglasje iz prejšnjega odstavka, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njen, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza (tretji odstavek), nadalje je določeno, od kje se varovalni pas meri in koliko znaša največ (pri lokalnih cestah 10 metrov, pri javnih poteh 5 metrov, pri občinskih kolesarskih poteh 2 metra) (četrti odstavek), pri čemer pa lahko občina z odlokom predpiše manjšo širino varovalnih pasov (peti odstavek). 30. člen Odloka pa (enako kot prej citirani ZCes-1) določa, da je raba prostora v varovalnem pasu omejena ter da so gradnja in rekonstrukcija gradbenih objektov ter postavljanje kakršnihkoli objektov in naprav v varovalnem pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem občinskega urada, pri čemer občinski urad izda soglasje iz prejšnjega odstavka, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza (prvi do tretji odstavek). V petem odstavku 30. člena Odloka pa je določena širina varovalnega pasu (ki se meri od zunanjega roba cestnega sveta) in znaša pri lokalni cesti 8 metrov.

11. Kot razloge, na katerih je utemeljena sporna odločitev, je prvostopni organ po povzetku vloge tožnika najprej citiral 49. b, 49. c člen ZGO-1 in 30. člen Odloka, nato pa navedel, da si je Svet na svoji seji 1. 2. 2017 ogledal mesto postavitve protihrupne ograje, ki je bila že v gradnji, in da je bil sprejet sklep, da ograja v oddaljenosti, kjer jo je investitor pričel graditi ovira preglednost, zato mora biti postavljena v minimalni oddaljenosti 2,5 m od robne črte vozišča. Drugostopni organ pa je v obrazložitvi svoje odločbe še obrazložil namen ustanovitve Sveta za varnost in preventivo za varnost v cestnem prometu Občine Naklo, ki je v obravnavi in proučevanje cestno-prometne problematike na področju varnosti cestnega prometa, predlaganju ukrepov za njeno izboljšanje in sodelovanju s strokovnimi službami prvostopnega organa ter še, da pri njem ni predvideno sodelovanje javnosti pri izvajanju njegovih nalog. V odgovoru na tožbo pa je toženka še dodatno pojasnila ne samo delovanje Sveta kot svojega posvetovalnega organa, temveč tudi njegovo konkretno postopanje v obravnavanem primeru in sicer, da je Svet na zaprosilo toženke preučil konkretni primer, ugotovil, da je tožnik brez soglasja in dovoljenja toženke na svojem zemljišču že postavil protihrupno ograjo v oddaljenosti 1,5 m od robne črte ceste, da se je član Sveta z avtom skušal s priključka, ki poteka med objektoma ... in ..., vključiti na lokalno cesto, pri čemer je ugotovil, da se mora z vozilom zapeljati na vozišče lokalne ceste, ker postavljena ograja zakriva pogled do te mere, da se ne opazi bližajočega vozila s strani objekta ..., da so bili člani Sveta soglasni, da postavljena ograja sega v polje preglednosti in bi jo bilo treba umakniti proti objektu ... minimalno 1 m, torej skupno 2,5 m, vogal ograje ob uvozu pa naj se umakne za minimalno 0,5 m od robne črte, skupno 3,5 m od robne črte.

12. Tudi po presoji sodišča tožnik utemeljeno ugovarja kršitvam določb postopka (kršitev načela kontradiktornosti, neobrazloženost prvostopne odločbe, nepravilna izvedba dokaza - ogleda na kraju samem).

13. Po 214. členu ZUP mora obrazložitev odločbe (poleg razložitve zahtevkov strank in njihovih navedb o dejstvih ter navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba) vsebovati tudi ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Takšne vsebine pa obrazložitev prvostopne odločbe (kljub dopolnitvi razlogov v obrazložitvi drugostopne odločbe) nedvomno ne vsebuje, saj iz te ni jasno, kako je prvostopni organ (oziroma očitno Svet) prišel do (za tožnika spornih) ugotovitev, ki so narekovale določitev odmika postavitve protihrupne ograje v širini 2,5 m od označenega roba vozišča. Kot je sodišče že navedlo zgoraj, je toženka sicer v odgovoru na tožbo podrobneje pojasnila postopanje organa (oziroma Sveta) in podrobneje pojasnila svojo odločitev z dodatnimi razlogi, vendar pa odgovor na tožbo ni sestavni del obrazložitve, zato to naknadno pojasnjevanje ne odpravlja pomanjkljivosti obrazložitve. Tako tudi sodna praksa. Odločitev organa je zato že iz tega razloga nezakonita, saj je ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) in jo je treba odpraviti.

14. Kot že povedano zgoraj, je bila (za tožnika sporna) ugotovitev o potrebnem odmiku 2,5 m od roba vozišča sprejeta na seji Sveta 1. 2. 2017, na katero tožnik nedvomno ni bil ne vabljen in tudi ne seznanjen s sprejetim sklepom po njenem zaključku. Po določbah ZUP postopek do izdaje odločbe vodi upravni organ, ki je pristojen za izdajo konkretnega upravnega akta (138. člen ZUP in nadaljnji), kar (med drugim) pomeni, da lahko uradna oseba, ki vodi postopek, med postopkom ves čas ugotavlja dejansko stanje in izvaja dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena (prvi odstavek 139. člena ZUP), kot dokaz pa se uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, zlasti pa listine, priče, izjave strank, izvedence in oglede (drugi odstavek 164. člena ZUP). Ogled se opravi, kadar je za ugotovitev kakšnega dejstva ali za razjasnitev bistvenih okoliščin potrebno, da si stvar neposredno ogleda uradna oseba, ki vodi postopek (199. člen ZUP). Stranke imajo pravico biti navzoče pri ogledu (200. člen ZUP).

15. Iz citiranih določb ZUP torej izhaja, da je organ v postopku kršil pravila postopka (tudi) s tem, ko dokaza z ogledom ni izvedel sam, še zlasti glede na to, da se je pri svoji odločitvi v celoti oprl na zaključek, ki ga je Svet sprejel (med drugim) po izvedbi tega dokaza - ogleda na kraju samem. Toženka sicer navaja, da je Svet posvetovalni organ prvostopnega organa, da so njegove seje tajne in da pri njegovem delovanju oziroma postopanju ni predvideno sodelovanje javnosti, kar pa ne more veljati v primeru upravnega odločanja, kot to pravilno opozarja tožnik. Ker Svet ni organ odločanja (pristojnost za izdajo izpodbijane odločbe ima nedvomno občinska uprava kot prvostopni organ, kar niti ni sporno - 97. člen ZCes-1, 30. člen Odloka), kot tak tudi ne more voditi postopka in izvajati dokazov. Že iz tega razloga argumentacija toženke ne vzdrži sodne presoje. Prvostopni organ je torej tisti, ki bi moral izvesti ogled na kraju samem, če bi presodil, da je za pravilno ugotovitev dejanskega stanja potrebna izvedba tega dokaza, pri tem pa k ogledu povabiti tudi tožnika, ki ga nedvomno tudi ni mogoče opredeliti kot zainteresirano javnost, ker je stranka postopka (164., 199. in 200. člen ZUP). Pred izdajo odločbe pa bi moral biti tožnik nedvomno biti tudi seznanjen z rezultati ugotovitvenega postopka, torej dejstvi in okoliščinami, ki so bila pomembna za izdajo odločbe, in mu dati možnost izjave. Ker tako postopanje tudi ne izhaja iz podatkov spisa, je organ kršil še 9. in 146. člen ZUP (ti določbi udejanjata načelo kontradiktornosti v upravnem postopku), kar tudi predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP in je odločbo treba odpraviti tudi iz tega razloga.

16. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo iz razloga bistvenih kršitev določb postopka, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na pravilnost in zakonitost odločitve, odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ, upoštevaje stališča, ki jih je zavzelo sodišče glede postopka, odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti postopka in o zadevi ponovno odločiti.

17. Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo že iz zgoraj povedanega razloga, se do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo, se bo pa moral do njih opredeliti organ, ko bo ponovno odločal o zadevi.

18. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka toženke pa temelji smiselno (po načelu arg. a contrario) na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem je v primeru ugoditve tožbi in odprave izpodbijanega akta do povračila stroškov upravičen samo tožnik.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 49b, 49c

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 97, 100

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 138, 146, 164, 164/2, 199, 200, 214, 237, 237/2, 237/2-3, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.