UPRS Sodba I U 1403/2018-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-13

Liljana Polanec (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Damjan Gantar

begunec - združevanje družine - dokazi o družinskem razmerju - dokazovanje sorodstvene vezi - istovetnost - dokazna ocena - načelo zaslišanja strank - ustavitev postopka

Glede na potek celotnega upravnega postopka in dejanja tožnika, ki so bila usmerjena na pridobivanje relevantnih dokumentov, tožena stranka očitno ni imela zakonite podlage za oceno, da je mogoče iz opustitve dejanj tožnika sklepati, da ni več zainteresiran za nadaljevanje postopka.

Določilo 47.a člena Ztuj-2UPB5 je z razliko od prej omenjenih specialno določilo za uresničevanje omenjene pravice tujcev, ki so v državi izvora preganjani in ne zahteva, da mora tožnik dokazati istovetnost z listinami iz prvega odstavka 97. člena ZTuj-2 UPB5, ampak je dovolj, da istovetnost prizadetih oseb, med katerimi so tudi mladoletni otroci, „ni sporna“ (šesti in sedmi odstavek 47a. člena ZTuj-2 UPB5). Če bi tožena stranka v konkretnem primeru ugotovila, da je zatrjevana istovetnost družinskih članov sporna, potem bi tožnik istovetnost družinskih članov v upravnem postopku lahko dokazal samo z listinami iz prvega odstavka 97. člena ZTuj-2 UPB5. Tožena stranka pa v konkretnem primeru ni ugotovila, da je zatrjevana istovetnost družinskih članov tožnika „sporna“ in zato tudi ni imela podlage, da je postopek ustavila, ker tožnik ni predložil listin iz prvega odstavka 97. člena ZTuj-2 UPB5. Takšna razlaga in uporaba prava s strani tožene stranke je napačna. Kajti pomeni, da v primeru, ko tujec, ki je v izvorni državi preganjan, in iz objektivnih razlogov ne more predložiti listin iz prvega odstavka 97. člena ZTuj-2UPB5 za izkazovanje identitete, bi takšna razlaga lahko (glede na konkretne okoliščine primerov) izničila pravico iz člena 47a. ZTuj-2UPB5. Te okoliščine, ali je tožnik imel objektivne ovire za predložitev zahtevanih dokumentov tožena stranka niti ni ugotavljala. Tožnik pa jih je zatrjeval. Tudi samo z vidika šestega in sedmega odstavka 47a. člena in prvega odstavka 97. člena ZTuj-2 UPB5 je izpodbijani akt zato nezakonit.

Če overjene kopije potnega lista družinskih članov iz objektivnih razlogov ni mogoče pridobiti, odločitev o zavrnitvi prošnje ne sme temeljiti samo na dejstvu, da ni takšnih listinskih dokazov. Če se v taki situaciji ne sme zavrniti prošnje, je povsem jasno, da se še manj sme postopek ustaviti.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba št. 2142-756/2016/33 (1314-05) z dne 4. 7. 2017 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

1. S sklepom je ministrstvo na podlagi prvega odstavka 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in četrtega odstavka 54. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1718 - UPB6 in 9/18; v nadaljevanju: ZTuj-2) na prošnjo A.A., državljana Eritreje, stanujočega na naslovu ..., Ljubljana, ki ga v postopku zastopajo B.B. in drugi sodelavci Pravno-informacijskega centra nevladnih organizacij v upravni zadevi izdaje dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana v prvi točki izreka odločilo, da se upravne zadeve izdaje dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana združijo v en postopek. V drugi točki izreka pa je tožena stranka odločila, da se postopek izdaje dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana begunca C.C., roj. ... 1991 v kraju Adi Halewat, državljanki Eritreje, D.D., roj. ... 2015 v kraju Adi Halewat, državljanki Eritreje, E.E., roj. ... 2007 v kraju Adi Halewat, državljanu Eritreje, F.F., roj. ... 2005 v kraju Adi Halewat, državljanki Eritreje, G.G., roj. ... 2013 v kraju Adi Halewat, državljanki Eritreje in H.H., roj. ... 2011 v kraju Adi Halewat, državljanu Eritreje zaradi združitve družine s A.A., ustavi.

2. V obrazložitvi akta je navedeno, da je A.A. v devetdeset dnevnem roku vložil prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana begunca po določilih 47.a člena ZTuj-2. Vlagatelj je k prošnjam za izkazovanje družinskih vezi priložil cerkveni poročni list Eritrejske ortodoksne cerkve v izvirniku, ki je pomanjkljivo izpolnjen, brez številke in datuma izdaje ter brez prevoda ter pet rojstnih listov Eritrejske ortodoksne cerkve v izvirniku, ki so pomanjkljivo izpolnjeni, brez številk dokumentov in datumov izdaje ter brez prevodov. Za izkazovanje istovetnosti zakonca pa je priložil osebno izkaznico Eritreje, št. ER ... v izvirniku (neznan datum in kraj izdaje ter veljave le te) ter brez prevoda. Vlagatelj je k prošnjam priložil tudi pooblastilo ter pisno soglasje, s katerim ministrstvu dovoljuje, da lahko za preverjanje družinskih vezi podatke o družinskem članu posreduje mednarodnim organizacijam, ki delujejo na področju migracij.

3. Ker vlagatelj k prošnjam ni priložil z ZTuj-2 zahtevanih dokazil oziroma, ker ni izkazal izpolnjevanja z ZTuj-2 določenih pogojev za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana begunca, ga je ministrstvo v skladu z drugim odstavkom 140. člena ZUP, v povezavi s 173. členom ZUP ter tretjim odstavkom 47.a člena ZTuj-2, preko pooblaščenca PIC-a, z dopisom z dne 15. 1. 2018 pozvalo, da naj v roku 30 dni od prejema dopisa prošnje za vsakega od petih mladoletnih otrok dopolni z veljavno potno listino ali veljavno osebno izkaznico oziroma overjeno kopijo takšne listine ali z drugo ustrezno listino, ki je v Eritreji predpisana in s katero se lahko dokazuje istovetnost imetnika ali z drugo javno listino, ki jo je izdal državni organ v Eritreji, v kateri je fotografija, na podlagi katere je mogoče ugotoviti istovetnost otrok ter s civilnimi rojstnimi listi Eritreje, ki so izdani s strani civilnih državnih organov (rojstva morajo biti registrirana v skladu z Eritrejskim civilnim zakonikom). Pozvan je bil tudi na predložitev civilnega poročnega lista, izdanega s strani civilnih državnih organov (poroka mora biti registrirana v skladu z drugim odstavkom 63. člena Eritrejskega civilnega zakonika). Prav tako je bil pozvan in opozorjen, da je v skladu z določbo 177. člena ZUP listini, sestavljeni v tujem jeziku, treba predložiti tudi overjen prevod.

4. Vlagatelj se je v roku, dne 1. 2. 2018 na dopis ministrstva pisno odzval in zaprosil za podaljšanje roka za dostavo manjkajočih dokazil. Ministrstvo je s sklepom št. z dne 15. 2. 2018 prošnji vlagatelja za podaljšanje roka za dostavo dokazil ugodilo in rok podaljšalo do 31. 3. 2018.

5. Vlagatelj je v podaljšanem roku dne 30. 3. 2018 priporočeno po pošti poslal civilni poročni list Eritreje v izvirniku, št. ... z dne ... 2018 in pisno zaprosilo za podaljšanje roka za dostavo manjkajočih dokumentov. Ministrstvo je s sklepom z dne 4. 4. 2018 prošnji vlagatelja za podaljšanje roka za dostavo manjkajočih dokazil ponovno ugodilo in rok podaljšalo do 4. 5. 2018. Vlagatelj je bil v sklepu opozorjen, da v kolikor v postavljenem roku, ki ga je na njegovo prošnjo, ob navedbi utemeljenih razlogov, mogoče podaljšati, ne bo predložil nobenega od zahtevanih dokazil ali obvestil ministrstva, da jih ne more predložiti iz utemeljenih razlogov, bo ministrstvo v skladu s tretjim odstavkom 90. člena ZTuj-2 štelo, da umika prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana begunca za zakonca (soprogo).

6. Organ se v nadaljevanju sklicuje na tretji odstavek 90. člena ZTuj-2, prvi odstavek 135. člena ZUP in 136. člen ZUP.

7. Sklep ministrstva z dne 4. 4. 2018, s katerim je bil podaljšan rok za dopolnitev prošenj, je bil pooblaščencu PIC-a vročen dne 6. 4. 2018. Zadnji dan roka za dopolnitev prošenj je iztekel 4. 5. 2018. Ker vlagatelj v postavljenem roku, to je do 4. 5.2018, niti do izdaje tega sklepa, prošenj ni dopolnil, je organ nesodelovanje v postopku, skladno s tretjim odstavkom 90. člena ZTuj-2, štel za umik prošenj za izdajo dovoljenja na podlagi prvega odstavka 135. člena v zvezi s 136. členom ZUP in je postopek ustavil.

8. Dne 1. 1. 2018 se je začel uporabljati Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (Ur. l. RS, št. 59/17, v nadaljevanju: ZTuj-2E), ki v prehodni določbi 68. člena določa, da se postopki, ki so se začeli pred uporabo ZTuj-2E in o katerih še ni bilo pravnomočno odločeno, nadaljujejo in zaključijo po določbah ZTuj-2, razen če so določbe ZTuj-2E za stranko ugodnejše.

9. Ker je vlagatelj prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana begunca vložil dne 11. 12. 2017, torej pred 1. 1. 2018, ureditev ZTuj-2E pa glede izpolnjevanja pogojev za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje družinskim članom in glede domneve umika prošnje iz 90. člena ZTuj-2 za vlagatelja ni ugodnejša oziroma se v tem delu ni spremenila, je ministrstvo tudi po tem, ko se je že začel uporabljati ZTuj-2E, postopek izdaje dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana begunca nadaljevalo na podlagi ZTuj-2.

10. V tožbi tožnik meni, da je tekom postopka postoril vse potrebno, da bi bilo mogoče njegovi prošnji zaradi izdaje dovoljenja za stalno prebivanje za družinske člane ugoditi. Tožnik je v podaljšanem roku 30 dni priporočeno po pošti poslal civilni poročni list Eritreje v izvirniku, št. ... z dne ... 2018 in tako zadostil pozivom toženca na predložitev z dne 15.12018. Na podlagi prejetega civilnega poročnega lista je toženec prejel vso zahtevano dokumentacijo žene tožnika. Toženec je po prejemu civilnega poročnega lista in zaprosila tožnika omogočil podaljšanje roka za ostalo dokumentacijo, in sicer do dne 4. 5. 2018, ki pa se je nanašala zgolj na mladoletne otroke. Toženec je po dne 30. 3. 2018 že razpolagal z vso zahtevano dokumentacijo, da bi lahko vsebinsko odločil glede prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje žene C.C.. Tožencu ni bilo treba združevati upravnih zadev v en postopek na podlagi prvega odstavka 130. člena ZUP, saj bi glede žene C.C. lahko odločal samostojno, če pa se je že odločil združevati postopek, pa je odločitev, da postopek ustavi tudi v primeru žene C.C., nepravilna, saj je bila stvar že predhodno zrela za vsebinsko odločitev pred združitvijo v en postopek.

11. Toženec bi lahko postopek končal glede žene in mladoletnih otrok tudi na podlagi pomanjkljive dokumentacije za otroke. Če ni tožnik mogel do navedenega datuma predložiti zahtevane dokumentacije, jih toženec ne bi bil dolžan upoštevati (prvi odstavek 90. člena ZTuj-2) in bi moral o predlogu tožnika vsebinsko odločati, ne pa da je nepravilno sklepal po dejanjih na podlagi tretjega odstavka isto navedenega člena. Obstajali so zadostni dokazi in dejanje opustitve na podaljšanje roka se nikakor ne more smatrati za to, da tožnik ni več zainteresiran za nadaljevanje postopka.

12. Tožnik tekom postopka ni mogel zadostiti tretjemu odstavku 33. člena ZTuj-2, saj dokumentov nikakor ne more pridobiti in dostaviti v postavljenih rokih, kar pa ne pomeni, da ni več zainteresiran za nadaljevanje postopka. Toženec bi moral sprejeti alternativno ponujene dokaze in upoštevati realno stanje tožnika in stanje v njegovi izvorni državi. Prav tako pa bi bilo potrebno še upoštevati, da mladoletni otroci po eritrejskem zakonu nikakor ne morejo pridobiti osebnih izkaznic, kot tudi ne potnih listov, glede na to, da je njihov oče izven izvorne države. S kontaktom civilnega registra si je njegova žena sicer lahko pridobila osebni dokument, s tem dejanjem pa je ogrozila svojo varnost in varnost otrok.

13. Toženec nepravilno uporabi tudi prvi odstavek 135. člena v zvezi s 136. členom ZUP, saj ni tožnik sam podal zahteve za umik in tudi na podlagi konkretnih okoliščin primera ni mogoče ustaviti postopek. Tožniku je uspelo po dne 4. 5. 2018 pridobiti vse rojstne liste vseh otrok, ki jih kot dokaz prilaga v spis. Predlaga zaslišanje tožnika in izvedbo dokazov in sicer vpogled v rojstne liste za mladoletnih pet otrok. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in se sklep odpravi in se zadeva vrne v ponovno odločanje. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe dalje do plačila.

14. V odgovoru na tožbo tožena stranka v zvezi s tožbeno navedbo, da bi bilo v postopku potrebno upoštevati dejstvo, da mladoletni otroci po eritrejskem zakonu nikakor ne morejo pridobiti osebnih izkaznic, kot tudi ne potnih listov, glede nato, da je tožeča stranka izven Eritreje, pojasnjuje, da v postopku tožeča stranka, poleg pavšalnih navedb, o tem ni predložila nobenih dokazov, ni navedla zakona, na katerega se sklicuje. Tožena stranka pojasnjuje, da je iz spletne strani Evropskega sveta PRADO (Javni register pravih osebnih dokumentov in potnih listin na spletu) razvidno, da Eritreja od 1. 5. 2010 državljanom Eritreje izdaja potne liste, v katerih so na četrti strani vpisani tudi otroci s pripeto fotografijo. Glede izkazovanja istovetnosti družinskih članov tožena stranka dodaja, da je bila tožeča stranka pozvana, da lahko istovetnost otrok dokaže tudi z drugo listino oziroma dokumentom, ki ga je izdal državni organ, v katerem je fotografija, na podlagi katerega je mogoče ugotoviti njihovo istovetnost in ne le s potnim listom ali osebno izkaznico. Sklicuje se na prvi odstavek 135. člena, 136. člen ZUP, tretji odstavek 90. člena ZTuj-2. V sklepu je bila tožeča stranka tudi opozorjena na prej navedene posledice. Ker tožeča stranka v postavljenem roku, to je do 4. 5. 2018 niti do izdaje v tožbi izpodbijanega sklepa, prošenj ni dopolnila z zahtevanimi dokazili niti ni zaprosila za podaljšanje roka za dostavo teh dokazil oziroma ni opravila nobenega dejanja za nadaljevanje postopka, je tožena stranka njeno nesodelovanje v postopku, skladno s tretjim odstavkom 90. člena ZTuj-2, štela za umik prošenj.

16. Tožnikov pooblaščenec je izpodbijani akt prejel 17. 5. 2018, sodišče pa je njegovo tožbo po pošti prejelo dne 19. 6. 2018, kar pomeni, da je tožba vložena znotraj roka 30 dni in je pravočasna.

17. Tudi sodišče - enako kot tožena stranka - ugotavlja, da v materialno-pravnem smislu nova ureditev z uvedbo ZTuj-2E (Uradni list RS, št. št. 59/2017) v primerjavi z ureditvijo po ZTuj-2UPB5 (Uradni list RS, št. 16/2017) ni za stranko, to je za tožnika, bolj ugodna. Zato je tožena stranka ravnala pravilno, ko je uporabila ZTuj-2 UPB5, ki se glede materialno-pravnih določb ne razlikuje od ZTuj-2E. Z vidika sodnega varstva pa je ureditev v ZTuj-2E očitno bolj ugodna za tožnika, saj če sodišče prve stopnje tožbi ugodi, tožena stranka nima možnosti pritožbe zoper takšno sodbo na Vrhovno sodišče in postane sodba sodišča prve stopnje pravnomočna. Zato je v pravnem pouku te sodne odločbe navedeno, da pritožba zoper to sodbo ni dovoljena.

18. Ob presoji izpodbijanega akta sodišče ugotavlja, da je že zgolj z vidika (izključno) določila tretjega odstavka 90. člena ZTuj-2, brez da bi sodišče ob tem upoštevalo tudi pravo EU, izpodbijani akt nezakonit. Po določbi tretjega odstavka 90. člena ZTuj-2 „če je bil postopek po tem zakonu uveden na zahtevo ali prošnjo tujca oziroma njegovega delodajalca in ga ni mogoče končati brez njegovega sodelovanja, se njegov molk šteje za umik zahteve, če kljub opozorilu pristojnega organa v postavljenem roku ne opravi nobenega dejanja za nadaljevanje postopka oziroma dokončanje postopka oziroma, če se iz opustitve teh dejanj da sklepati, da ni več zainteresiran za nadaljevanje postopka.“

19. Gre za splošno določbo, v zvezi s katero zakonodajalec ni mogel imeti v namenu tudi specialnega urejanja postopkov združevanja družine za osebe, ki jim je priznana mednarodna zaščita, in ki lahko prihajajo iz držav oziroma iz okolja, kjer določenih dokumentov ali dokazil („sodelovanja“) ni mogoče zahtevati od prosilca bodisi, ker takih dokumentov ali dokazov ni, ali ker bi omenjeno „sodelovanje“ lahko ogrozilo varnost ali življenje tistega, ki ga organ poziva, da predloži določene dokumente iz države izvora, za kar pa je s pravnomočno odločbo bilo ugotovljeno, da je podana resna škoda ali preganjanje. Zato je v obravnavani zadevi še toliko bolj očitno, da je tožena stranka napačno uporabila določbo tretjega odstavka 90. člena ZTuj-2 UPB5, saj ni upoštevala, da tožnik morebiti iz objektivnih razlogov ni mogel pridobiti zahtevanih osebnih dokumentov. Vsekakor pa glede na potek celotnega upravnega postopka in dejanja tožnika, ki so povzeta v tej sodbi (odst. 28-32), in so bila usmerjena na pridobivanje relevantnih dokumentov, tožena stranka očitno ni imela zakonite podlage za oceno, da je mogoče iz opustitve dejanj tožnika sklepati, da ni več zainteresiran za nadaljevanje postopka. Postopka ne bi smela ustaviti in s tem izrazito in nedopustno podaljšati celoten postopek uveljavljanja pravice do združitve družine tujca, ki ima priznan status begunca, in ki naj bi imel mladoletne otroke. Izpodbijani akt je torej nezakonit, ker pomeni napačno uporabo določila tretjega odstavka 90. člena ZTuj-2 UPB5.

20. Izpodbijani akt je nezakonit tudi, če sodišče upošteva zgolj določilo 47.a člena v povezavi z prvim odstavkom 97. člena ZTuj-2 UPB5, ki urejata pravico do združitve družine tujca, s priznanim statusom begunca v Sloveniji. Iz izpodbijanega akta nekako izhaja, da je tožena stranka postopek ustavila, ker tožnik ni predložil potnih listin, osebnih izkaznic ali drugih ustreznih listin za mladoletne otroke, ki so v državi tujca predpisane, in s katero se lahko dokazuje istovetnost oziroma ker ni predložil drugih javnih listin, ki jih je izdal državni organ v Eritreji, v kateri bi bile fotografije, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti istovetnost mladoletnih otrok (prvi odstavek 97. člena Ztuj-2UPB5). Po tem določilu namreč tujec „dokazuje istovetnost“ s takšnimi listinami.

21. Zopet gre za splošno določbo, ki ni specialno namenjena uresničevanju pravice iz 47.a člena ZTuj-2 UPB5, in ki jo je treba razlagati tako, da je omenjeno pravico dejansko mogoče uveljavljati in uresničevati tudi v primeru tujcev, ki so v državi izvora preganjani, ali jim grozi resna škoda.

22. Določilo 47.a člena Ztuj-2UPB5 je z razliko od prej omenjenih specialno določilo za uresničevanje omenjene pravice tujcev, ki so v državi izvora preganjani, ne zahteva, da mora tožnik dokazati istovetnost z listinami iz prvega odstavka 97. člena ZTuj-2 UPB5, ampak je dovolj, da istovetnost prizadetih oseb, med katerimi so tudi mladoletni otroci, „ni sporna“ (šesti in sedmi odstavek 47a. člena ZTuj-2 UPB5). Če bi tožena stranka v konkretnem primeru ugotovila, da je zatrjevana istovetnost družinskih članov sporna, potem bi tožnik istovetnost družinskih članov v upravnem postopku lahko dokazal samo z listinami iz prvega odstavka 97. člena ZTuj-2 UPB5. Tožena stranka pa v konkretnem primeru ni ugotovila, da je zatrjevana istovetnost družinskih članov tožnika „sporna“ in zato tudi ni imela podlage, da je postopek ustavila, ker tožnik ni predložil listin iz prvega odstavka 97. člena ZTuj-2 UPB5. Takšna razlaga in uporaba prava s strani tožene stranke je napačna. Kajti pomeni, da v primeru, ko tujec, ki je v izvorni državi preganjan, in iz objektivnih razlogov ne more predložiti listin iz prvega odstavka 97. člena ZTuj-2UPB5 za izkazovanje identitete, bi takšna razlaga lahko (glede na konkretne okoliščine primerov) izničila pravico iz člena 47a. ZTuj-2UPB5. Te okoliščine, ali je tožnik imel objektivne ovire za predložitev zahtevanih dokumentov tožena stranka niti ni ugotavljala. Tožnik pa jih je zatrjeval. Tudi samo z vidika šestega in sedmega odstavka 47a. člena in prvega odstavka 97. člena ZTuj-2 UPB5 je izpodbijani akt zato nezakonit.

23. Vendar pa ima izpodbijani akt še druge razsežnosti nezakonitosti. Do istovrstnih nepravilnosti z vidika prava EU se je Upravno sodišče opredelilo že v sodbi v zadevi I U 1667/2017-20 z dne 8. 3. 2019, kjer je tudi šlo za prošnjo za združitev družine tujca iz Eritreje, ki mu je priznan status begunca v Sloveniji. V nadaljevanju sodišče obrazložitev iz sodbe v zadevi I U 1667/2017-20 ponavlja in jo z vidika razlage prava EU dograjuje (tudi) glede na argumente tožene stranke v pritožbi tožene stranke zoper sodbo v zadevi I U 1667/2017.

24. Tožena stranka z izdajo izpodbijane odločbe o prošnji tožnika, ki ima priznan status begunca v Sloveniji, namreč „izvaja“ pravo EU v smislu člena 51(1) Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

Določilo člena 23 Kvalifikacijske direktive II št. 2011/95/EU namreč določa, da države članice zagotovijo, da se lahko ohrani enotnost družine in sicer so upravičeni do mednarodne zaščite družinski člani, ki sami ne izpolnjujejo pogojev za tako zaščito. Tako so upravičeni do ugodnosti iz členov 24 do 35, „skladno z nacionalnimi postopki“ in v obsegu, združljivem z osebnim pravnim statusom družinskega člana.

Kvalifikacijska direktiva II št. 2011/95/EU tudi ni razveljavila V. poglavja iz starejše Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES, ki se nanaša na pravico do združevanja družine za tujca, ki mu je priznan status begunca, znotraj katerega so za obravnavani primer pomembne predvsem določbe o dokaznem pravu iz členov 5(2) in 11(1) in (2) Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES.

25. Po določilu člena 11(2) Direktive o združevanju družine 2003/86/ES, „če begunec ne more zagotoviti uradnih listinskih dokazov o družinskem razmerju, države članice upoštevajo druge dokaze o obstoju takšnega razmerja, ki se ocenijo v skladu z nacionalnim pravom. Odločitev o zavrnitvi prošnje ne sme temeljiti samo na dejstvu, da ni takšnih listinskih dokazov.“

26. Tožena stranka v pritožbi zoper sodbo v zadevi I U 1667/2017-20 sicer pojasnjuje, da z izpodbijanim aktom izvaja pravo EU samo, kar zadeva Direktivo o združevanju družine št. 2003/86/ES, ne pa tudi Kvalifikacijsko direktivo II št. 2011/95/EU, ker slednja ureja združevanje družine za tujca, ki ima priznano mednarodno zaščito samo v tistih primerih, ko se njegovi družinski člani že nahajajo v Sloveniji, med tem ko je Direktiva o združevanju družine 2003/86/ES namenjena situaciji, ko družinski člani niso prisotni v Sloveniji. Kvalifikacijska direktiva II št. 2011/95/EU je glede tega možnega razlikovanja med dvema različnima situacijama res nekoliko manj določna, saj je v uvodni izjavi št. 38 omenjena okoliščina „prisotnost“ sorodnikov v državi članici. Vendar pa vprašanje, ali tožena stranka v konkretnem primeru izvaja pravo EU v zvezi z Kvalifikacijsko direktivo II št. 2011/95/EU ali v zvezi z Direktivo o združevanju družine št. 2003/86/ES ali v zvezi z obema niti ni pomembno in še manj bistveno za razrešitev spora oziroma presojo zakonitosti akta v konkretnem primeru. Če Kvalifikacijska direktiva II št. 2011/95/EU v konkretnem primeru ne pride v poštev, potem bi to pomenilo, da združitev družine za tujca, ki mu je priznana subsidiarna zaščita (ne pa status begunca) v situaciji, ko njegovi družinski člani niso v Sloveniji, sploh ne bi bila možna na podlagi specialnih določb iz V. poglavja Direktiva o združevanju družine št. 2003/86/ES, kajti V. poglavje Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES velja samo za tujce, ki jim je priznan status begunca po Ženevski konvenciji o statusu beguncev. To pa bi pomenilo, da bi se za tujce, ki jim je priznana subsidiarna zaščita, uporabljale zgolj splošne določbe o združevanju družine po Direktivi o združevanju družine št. 2003/86/ES in bi bili tujci s subsidiarno zaščito v bistveno slabšem položaju glede dokazovanja družinskih vezi, kot tujci s statusom begunca in za takšno razlikovanje sodišče ne vidi nobene objektivne in upravičene podlage. Direktiva o združevanju družine št. 2003/86/ES je bila namreč sprejeta še pred sprejemom Kvalifikacijske direktive I (2004/83/ES), ki je v pravni red EU prvič vnesla pravila EU glede obeh oblik mednarodne zaščite. Direktiva o združevanju družine št. 2003/86/ES je bila sprejeta tudi pred uveljavitvijo Listine EU o temeljnih pravicah, ki vsebuje tudi posebno določbo o spoštovanju družine (7. člen) in otrokovih pravicah (24. člen). In določba 26 uvodne izjave Kvalifikacijske direktive II št. 2011/95/EU izrecno pravi, da je namen te direktive zagotoviti polno spoštovanje pravice do azila prosilcev za azil in družinskih članov ter izpostavlja 7. člen Listine EU o temeljnih pravicah v uvodni izjavi pa pravi tudi, da je namen te direktive razširiti pojem družinskih članov. V navedenih smislih gre v Kvalifikacijski direktivi II št. 2011/95/EU za nujno dopolnjevanje Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES in je zato tudi v tem primeru treba upoštevati obe omenjeni direktivi medsebojno povezano.

27. Predmet tega spora je torej materialna pravica tožnika do združitve z družinskimi člani, ki izvira iz sekundarnega prava EU (iz člena 23(1) in (2) Kvalifikacijske direktive 2011/95/EU ter V. poglavja Direktive o združevanju družine 2003/86/ES) in ima oporo tudi v primarnem pravu EU. Kajti določba 23(1) in (2) člena Kvalifikacijske direktive 2011/95/EU ter V. poglavje Direktive o združevanju družine 2003/86/ES pomenijo, da je v konkretnem primeru relevantna tudi pravica do družinskega življenja iz 7. člena Listine (oziroma 35. člena Ustave), ki pa ima v konkretnem primeru elemente iz določila člena 24(2) Listine. Po določbi člena 20(5) Kvalifikacijske direktive 2011/95 namreč pri izvajanju določb tega poglavja (to je poglavje VII, kamor je uvrščena tudi določba 23. člena Kvalifikacijske direktive 2011/95/EU), ki se nanašajo na mladoletnike, države članice upoštevajo koristi otroka. Določba člena 20(5) Kvalifikacijske direktive 2011/95/EU je namreč odraz določbe člena 24(2) Listine, po kateri se pri vseh ukrepih javnih organov ali zasebnih ustanov, ki se nanašajo na otroke, morajo upoštevati predvsem koristi otroka.

28. Te določbe primarnega in sekundarnega prava EU se v notranji pravni red Republike Slovenije prenašajo z določbo 47a. in 97. člena ZTuj-2 (Uradni list RS, št. 50/2011 do 5/17) ter subsidiarno prek določil ZUP.

Vendar se v postopkih po ZTuj-2 porabljajo določbe ZUP samo, če z ZTuj-2 ni drugače določeno (85. člen ZTuj-2).

29. Pravo EU v določbah členov 23(2) Kvalifikacijske direktive II št. 2011/95/EU in 11(2) Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES sicer odkazuje na nacionalne postopke, torej da se materialna pravica do združitve družine zagotavlja skladno z nacionalnimi postopki in da se dokazi ocenjujejo v skladu z nacionalnim pravom. Vendar pa morajo biti določbe nacionalnih procesnih pravil v konkretnih primerih upravnega odločanja uporabljene tako, da je družinskemu članu, ki mu je priznan status begunca, ob uveljavljanju pravice do združitve družine, spoštovana pravica do dobrega upravljanja, katera med drugim zajema pravico do obrambe v tem smislu, da ima stranka možnost, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, da koristno in učinkovito poda svoje stališče v upravnem postopku pred sprejemom vsake odločbe, ki bi lahko vplivala na njegove pravno zavarovane interese oziroma pravice. To je splošno pravno načelo v EU,

ki se nanaša na postopek pred odločitvijo upravnega organa. Poleg tega pa mora imeti tožnik primerljivo pravico tudi v upravnem sporu,

pri čemer gre za pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah, za katero pa je v okoliščinah konkretnega primera bistveno, da se ta uresničuje tako, da tožniku ni praktično onemogočeno ali pretirano oteženo izvajanje pravice do združitve družine (načelo učinkovitosti).

30. Za obravnavani primer je pomembno, da pravica do obrambe in izjave v upravnem postopku po pravu EU pomeni ne samo, da tožnik lahko koristno in učinkovito poda svoje stališče v upravnem postopku, ampak tudi, da upravni organ „učinkovito upošteva celoto upoštevnih elementov“.

Tožnik mora imeti pravico „popraviti napako“, upravni organ mora „ustrezno upoštevati pripombe“ stranke in ob tem „skrbno in nepristransko preučiti vse upoštevne elemente obravnavane zadeve in svojo določbo podrobno obrazložiti“ in te obveznosti veljajo, „čeprav zakonodaja izrecno ne določa take postopkovne zahteve.“

31. Pravica do izjave v upravnem postopku oziroma do obrambe sicer ni absolutna v tem smislu, da bi upravni organ moral pred sprejemom odločbe obvestiti stranko, da namerava zoper njo sprejeti določen akt in da bi mu moral predhodno posredovati dejstva, na katerih bo utemeljil odločbo, in ji dati rok za razmislek. Vendar pa je po stališču Sodišča EU tudi glede tega treba dopustiti izjemo, kadar državljan tretje države ni mogel razumno domnevati, katera dejstva so mu očitana, ali kadar je bil objektivno v takem položaju, da nanje ni mogel odgovoriti brez nekaterih preverjanj ali postopkov, zlasti z namenom pridobitve potrdil.

Ti standardi se v konkretnem primeru lahko prenašajo iz enega področja prava EU (Direktive o vračanju 2008/115/ES) na drugo področje prava EU (Kvalifikacijska direktiva II št. 2011/95/EU in Direktiva o združevanju družine št. 2003/86/ES), ker je Sodišče EU te standarde izpeljalo neposredno iz splošnih pravnih načel oziroma iz temeljne pravice do izjave (obrambe), ne pa iz besedila sekundarnega prava EU. Tožnik pravice do obrambe oziroma izjave ni imel, saj tožena stranka postopka ni izpeljala do konca, ampak ga je ustavila na podlagi napačne uporabe tretjega odstavka 90. člena in šestega in sedmega odstavka 47a člena ZTuj-2UPB5 ter prvega odstavka 97. člena ZTuj-2UPB5. Te predpise pa je kršila tudi zato, ker jih ni razlagala in uporabila ob upoštevanju določila člena 11(2) Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES.

32. V konkretnem primeru je upravni postopek potekal tako, da je tožnik v prošnji za združitev družine z dne 8. 12. 2017 izpolnil obrazce (z dne 4. 12. 2017) in priložil fotografije vseh družinskih članov ter vlogi predložil izjavo po ZTuj-2, originalni cerkveni poročni list, originalne krstne liste za otroke, originalno osebno izkaznico za ženo, svojo originalno osebno izkaznico ter poročno fotografijo. Navedel je ( na obrazcu z dne 4. 12. 2017), kje družinski člani živijo, na katerem naslovu in je priložil tudi kontaktno telefonsko številko. Za vse družinske člane je v vlogi z dne 8. 12. 2017 navedel tudi rojstne datume. Dne 4. 1. 2018 je toženo stranko obvestil, da razen predloženih dokumentov in dokazov ne more ničesar drugega več pridobiti. Pojasnil je, da osebnih izkaznic pred 18 letom starosti ne morejo pridobiti in potnih listov tudi ne, ker je on Eritrejo zapustil ilegalno. Če ne bo pozitivno odločeno, prosi, da mu organ vrne poslane dokumente.

33. V pozivu z dne 15. 1. 2018 je tožena stranka tožnika informirala o 47a členu ZTuj-2 UPB5, da so predloženi dokumenti neustrezni in da mora v skladu z drugim odstavkom 140. člena ZUP in 173. člena ZUP ter tretjim odstavkom 47a člena ZTuj-2 v roku 30 dni predložiti za otroke overjene fotokopijo potnih listov ter osebnih izkaznic ali potrdila o državljanstvih v izvirniku oziroma kateri koli drug uradni dokument s fotografijo otrok, ki izkazuje njihovo istovetnost, rojstne liste v izvirniku, ki morajo biti izdani s strani civilnih/državnih organov in ne verskih skupnosti, rojstvo otroka mora biti registrirano v skladu z eritrejskim civilnim zakonom ter poročni list v izvirniku z uradnim prevodom, ki ne sme biti izdan s strani verskih skupnosti in poroka mora biti registrirana v skladu z drugim odstavkom 63. člena eritrejskega civilnega zakona. Sklicuje se tudi na določbo 177. člena ZUP o overjenem prevodu. V pozivu je bil obveščen, če v roku, ki ga je mogoče na prošnjo podaljšati, ne bo predložil dokumentov, bo organ ravnal po tretjem odstavku 90. člena ZTuj-2 in se bo molk štel za umik zahtevka (135 in 136. člen ZUP). Poleg tega je bil opozorjen, če bo predložil samo nekatere dokumente od zahtevanih, bo organ s postopkom nadaljeval in ga zaključil v skladu s 146. členom ZUP.

34. Tožnik je 1. 2. 2018 prosil za podaljšanje roka za dodatnih 90 dni, ker je žena po pozivu organa odšla v Asmaro, da bi dobila civilni poročni list in civilne rojstne liste, vendar ji zaenkrat niso hoteli dati teh dokumentov.

35. S sklepom z dne 15. 2. 2018 je bil tožniku rok za predložitev dokumentov podaljšan do 31. 3. 2018. Z vlogo z dne 29. 3. 2018 je tožnik obvestil toženo stranko, da je ženi uspelo pridobiti civilni poročni list, ki ga je predložil, ni pa še dobila civilnih rojstnih listov za pet otrok in tudi ne potrdil za eritrejsko državljanstvo. Pojasnil je, da je nemogoče dobiti en potni list za mamo in pet otrok, ker je to možno samo, če so otroci mlajši od štirih let. Vsi njuni otroci pa so starejši. Prosil je za podaljšanje roka še za 30 dni. Tožena stranka je rok za predložitev dokumentov podaljšala do 4. 5. 2018. Dne 7. 5. 2018 je tožena stranka z izpodbijanim aktom postopek ustavila.

36. Z naslednjo vlogo z dne 18. 5. 2018 je tožnik izrazil nestrinjanje z ustavitvijo postopka zaradi zamude roka. Dne 17. 6. 2018 je podal predlog za vrnitev v prejšnje stanje na Ministrstvo za notranje zadeve RS, ki pa ga je ministrstvo zavrglo s sklepom z dne 3. 7. 2018.

37. Na podlagi takega poteka postopka in aktivnosti tožnika, sodišče ugotavlja, da je izpodbijani akt nezakonit tudi z vidika prava EU.

38. Čeprav se določilo člena 23(1) Kvalifikacijske direktive št. 2011/95/EU sklicuje na „nacionalne postopke“, določba člena 11(2) Direktive o združevanju družine 2003/86/ES pa na ocenjevanje dokazov „v skladu z nacionalnim pravom,“ to ne pomeni, da lahko država članica nacionalno pravo uporabi tako, da praktično onemogoči uresničevanje pravice do družinskega življenja tujcu, ki ima priznan status begunca, a morebiti iz objektivnih razlogov ne more predložiti določenih dokumentov o istovetnosti njegovih družinskih članov, in ki tujcu pripada na podlagi prava EU, če izkazuje določene pogoje. Dokumentov oziroma uradnih listin ali konkretnih oblik dokazov za izkazovanje istovetnosti Kvalifikacijska direktiva št. 2011/95/EU niti V. poglavje Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES izrecno ne zahtevata kot nujen pogoj za izdajo pozitivne odločbe. V. poglavje Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES izrecno opredeljuje zgolj pogoje glede dokazovanja „družinskih razmerij“. „Če begunec ne more zagotoviti uradnih listinskih dokazov o družinskem razmerju, države članice upoštevajo druge dokaze o obstoju takšnega razmerja, ki se ocenijo v skladu z nacionalnim pravom. Odločitev o zavrnitvi prošnje ne sme temeljiti samo na dejstvu, da ni takšnih listinskih dokazov“ (člen 11(2) Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES).

39. Določilo člena 11(1) Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES sicer pravi, da „

za predložitev in obravnavanje prošnje se uporablja člen

Po določilu člena 5 Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES se

„prošnji priloži listinske dokaze o družinskem razmerju in izpolnjevanje pogojev /.../ kot tudi overjene kopije potnih listin družinskega člana (družinskih članov).“

Ob upoštevanju odstavka 2 člena 11 Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES, kot to zahteva člen 11(1) Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES, pa to nadalje pomeni, če overjene kopije potnega lista družinskih članov iz objektivnih razlogov ni mogoče pridobiti, odločitev o zavrnitvi prošnje ne sme temeljiti samo na dejstvu, da ni takšnih listinskih dokazov.

40. Če se v taki situaciji ne sme zavrniti prošnje, je povsem jasno, da se še manj sme postopek ustaviti. Kljub temu, da je Direktiva o združevanju družine št. 2003/86/ES v delu, ki se nanaša na begunce, stara že 16 let, ravno navedene določbe člena 11(1) in (2) Direktiva o združevanju družine št. 2003/86/ES kažejo, da so ta specifična pravila dokazovanja, ko gre za združevanje družine za begunce, nujno potrebna, kajti z vztrajanjem in pozivanjem beguncev, da predložijo uradne dokumente, ki jih v izvorni državi ni mogoče pridobiti, ali jih je mogoče pridobiti z izpostavljanjem nevarnosti, se ne samo izničuje pravica, ki ima temelj v 7. členu Listine EU o temeljnih pravicah in 35. členu Ustave, ampak lahko pride tudi do ogrožanja življenja ali pravice do prepovedi mučenja družinskih članov begunca. Uvodna izjava št. 36 Kvalifikacijske direktive II št. 2011795/EU v tem smislu priznava, da „so družinski člani zgolj zaradi povezanosti z beguncem običajno izpostavljeni dejanjem preganjanja na način, ki bi lahko predstavljal podlago za status begunca.“

41. Sodišče je na to razlago domače zakonodaje, da po pravu EU ni formalnih dokaznih pravil v postopkih združevanja družine tujcev, ki imajo status begunca, opozorilo že v sodbi pred več kot 4 leti in je citiralo določbo člena 11(2) Direktive o združevanju družine 2003/86/ES, po kateri če begunec ne more zagotoviti uradnih listinskih dokazov o družinskem razmerju, države članice upoštevajo druge dokaze o obstoju takšnega razmerja, ki se ocenijo v skladu z nacionalnim pravom, odločitev o zavrnitvi prošnje pa ne sme temeljiti samo na dejstvu, da ni takšnih listinskih dokazov.

Tožena stranka iz neupravičenih in nerazumnih razlogov ne spoštuje pravnomočne upravno-sodne prakse, kar ima pomembne posledice na učinkovito uveljavljanje pravic v tovrstnih zadevah.

42. Sodišče je že večkrat odpravilo upravne akte tožene stranke ob navedbi in opozorilih, da ima upravni organ enako dolžnost kot sodišče, da nacionalno pravo razlaga in uporabo tako, da je to skladno s pravom EU, poleg tega pa mora upravni organ paziti, da se ne opre na tako razlago besedila sekundarne zakonodaje, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami ki jih varuje pravni red EU ali z drugimi splošnimi načeli prava EU.

Tožena stranka v konkretnem primeru ne samo, da ni razlagala in uporabila nacionalnega prava v skladu z določilom Direktive o združevanju družine št. 2003/86/ES, ampak je kršila tudi tožnikovo pravico do učinkovitega uveljavljanja pravice iz 7. člena Listine EU o temeljnih pravicah oziroma iz 35. člena Ustave o združitvi družine.

43. Tožnik je pokazal dovolj aktivnosti in sodelovanja v upravnem postopku, predložil je dovolj dokumentov in dokazil, da bo lahko tožena stranka v ponovnem postopku tudi v povezavi z novimi relevantnimi dokazi, ki jih je tožnik predložil v upravnem sporu, odločila po vsebini o njegovi prošnji za združevanje družine.

44. Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede vodenja postopka in materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1, sodba Sodišča EU v zadevi Alheto, C-585/16, 25. 7. 2018, odst. 148-149).

45. Določilo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 določa, da sodišče, kadar ugodi tožbi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Ur. l. RS št. 24/2007, 107/2013) se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Po določilu zadnjega stavka določila 3. odstavka 25. člena ZUS-1 prisojeni znesek plača toženec. Tožena stranka je dolžna plačati navedeni znesek tožeči stranki, povečan za 22% DDV, kar skupaj znese 347,70 EUR. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožeči stranki v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude tega roka pa skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

Glede pomena pojma „izvajanja prava EU“ glej sodbi Sodišča EU v zadevah: C-617/10, Åklagaren, odst. 26, 28, 22; C-206/13, Siragusa, odst. 24-25.

To ne pomeni, da določba člena 23(2) Kvalifikacijske direktive 2011/95EU kakor koli prejudicira vprašanje, ali družinski člani tožnika (ne) izpolnjujejo pogojev za mednarodno zaščito v povezavi z razlogom, zaradi katerega je tožnika priznan status begunca, ali bolj ali manj neodvisno od tega.

ZTuj-2 se uporablja za tujce, ki jim je priznana mednarodna zaščita, če je z zakonom tako določeno (četrti odstavek 3. člena ZTuj-2).

Člen 41 Listine v zvezi z sodbami Sodišča EU (mutatis mutandis): C-277/11, M.M., odst. 82-83; C-166/13, Mukarubega, odst. 41-49; C-249/13, Boudjlida, odst. 29-39 ter prvi odstavek 9. člena in prvi odstavek 138. člen ZUP.

Ibid. odst. 48-49; glej tudi: C-249/13, Boudjlida, odst. 36-39.

Sodba Upravnega sodišča v zadevi I U 644/2014-11 z dne 11. 6. 2014, odst. 15; glej tudi sodbo Upravnega sodišča v zadevi II U 205/2018-13 z dne 12. 12. 2018, odst. 10, 12.

Sodba Sodišča EU C-411/10, N.S. in M.E., 21. 12. 2011, odst. 77.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 35

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 47a, 47a/3, 90

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 135, 136, 173

Listina evropske unije o temeljnih pravicah  - člen 7, 24, 24/2, 47

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine - člen 5, 11, 11/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.