UPRS Sodba I U 1072/2017-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-14

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

denacionalizacija - ovire za vračilo v naravi - javno dobro - naravno vodno javno dobro

Vse zakonske določbe, ki urejajo pravni status javnega dobra na splošni ravni, so namenjene izključno zagotovitvi splošne rabe javnega dobra ter v ničemer ne urejajo oziroma ne omejujejo pravnega prometa z javnim dobrom in še manj preprečujejo pridobitev lastninske pravice na njem.

Status javnega dobra (tudi če je obstajal) ni že sam po sebi izključeval prehoda teh zemljišč iz družbene v zasebno lastnino oziroma denacionalizacije.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Radovljica št. D-321-41/1992-1764 z dne 11. 12. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva prizadete stranke za povračilo sodnih stroškov se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da je tožnica upravičena do plačila odškodnine v obveznicah v znesku 1704,70 DEM, za dele podržavljenih nepremičnin parcele št. 1149/1 in 1149/2, obe k.o. ... v skupni izmeri 3698 m2, ki se danes nahajajo v parc. št. 1149/1, 1149/2, 1149/5 in 1149/7, vse k.o. ... (1. točka izreka), da je zavezanec za plačilo te odškodnine A (2. točka izreka), da je zavezanec dolžan obveznice v navedenih zneskih tožnici izročiti v treh mesecih po pravnomočnosti te odločbe (3. točka izreka), da se tožničin zahtevek za vračilo navedenih zemljišč v naravi zavrne (4. točka izreka), da se zavrne tudi tožničin zahtevek za odškodnino v obliki nadomestnih zemljišč (5. točka izreka) ter da stroški v tem delu postopka niso nastali, vse stroške, ki jih je imela tožnica v zvezi z denacionalizacijo pa nosi sama (6. točka izreka) in da bo o ostalem delu zahteve organ odločil v nadaljevanju postopka s posebnimi odločbami (7. točka izreka).

2. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da se organ sklicuje na sodbo naslovnega sodišča I U 1965/2014, v kateri ga je sodišče napotilo na dopolnitev postopka z ugotavljanjem, ali so imele obravnavane nepremičnine ob uveljavitvi Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) status, primerljiv s statusom naravnega javnega dobra, kar bi pomenilo, da se položaj denacionalizacijskih upravičencev z vzpostavitvijo takega statusa, ki ga imajo nepremičnine ob odločanju, ni poslabšal, kolikor je tudi tak status preprečeval vračanje v naravi, kot je določeno v 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen. Organ v zvezi s tem ugotavlja, da so predmetne nepremičnine tudi ob uveljavitvi ZDen predstavljale obalo Bohinjskega jezera, kar med strankami ni sporno. Zaradi njihove lege so ob višjih vodostajih tudi vodna zemljišča, ob uveljavitvi ZDen pa sicer niso bila imela statusa javnega dobra, vendar pa je Zakon o vodah iz leta 1981 (ZV/81), ki je veljal ob uveljavitvi ZDen, v 2. členu med drugim določal, da so vodna in priobalna zemljišča dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom in jih je dovoljeno rabiti ali izkoriščati le na način, ki ga določa zakon in na njegovi podlagi izdani predpisi. Zato organ kljub temu, da zemljišča niso bila razglašena za javno dobro, meni, da so se štela za dobrine splošnega pomena, tako da se položaj denacionalizacijske upravičenke z vzpostavitvijo naravnega javnega dobra, ki ga imajo nepremičnine ob izdaji te odločbe, ni poslabšal. V nadaljevanju organ navaja še lastnosti predmetnih zemljišč, ki jih je upošteval pri določitvi njihove vrednosti oziroma višine odškodnine v skladu z ZDen.

3. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, iz obrazložitve pa izhaja, da bi glede na zdaj veljavno pravno ureditev in status obravnavanih zemljišč obstajala ovira za njihovo vračilo v naravi, "saj bi v nasprotnem bila potrebna ponovna razlastitev". Tudi drugostopenjski organ se sklicuje na določbo 2. člena ZV/81, po katerem so vodna in priobalna zemljišča dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom, ki jih je dovoljeno rabiti ali izkoriščati le na način, ki ga določa ta zakon ali na njegovi podlagi izdani predpisi, zaradi česar se strinja z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da je status teh zemljišč ob uveljavitvi ZDen primerljiv s statusom naravnega javnega dobra, torej s statusom, ki so ga ta zemljišča imela ob izdaji izpodbijane odločbe, "saj se namen in uporaba teh nepremičnin od uveljavitve ZDen do danes ni spremenil". S tem je izkazana ovira po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen, saj gre tudi po mnenju pritožbenega organa za nepremičnine, izvzete iz pravnega prometa oziroma nepremičnine, na katerih ni mogoče pridobiti lastninske pravice.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi ter v nadaljnjih pripravljalnih vlogah med drugim navaja, da je dejanska vrednost spornega zemljišča bistveno višja, kot jo je ugotovila toženka, saj gre za stavbno zemljišče na izjemni lokaciji, zato meni, da je zemljišče vredno 361.200,00 EUR oziroma podrejeno, če bi sodišče ugotovilo obstoj zakonskih ovir za vrnitev v naravi, najmanj 49.479,88 EUR. Poleg tega meni, da ni zakonskih ovir za vrnitev predmetnega zemljišča v naravi, saj bi morala toženka odločiti o stanju zemljišča v času vračanja, v tem času pa veljavni predpisi ne omejujejo prometa z nepremičninami v priobalnem pasu Bohinjskega jezera.

5. Odločba občine Bohinj, s katero so bila ta zemljišča razglašena za javno dobro, je poslabšala tožničin pravni položaj glede na stanje v času uveljavitve ZDen, zato je nezakonita. Status javnega dobra, ki ga imajo vse celinske vode in vodna zemljišča, po določbah Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) tudi sicer ne preprečuje pravnega prometa s temi zemljišči, zato ta status ne more biti ovira za vračilo zemljišč v naravi. Gre za priobalna zemljišča Bohinjskega jezera, ki niso bila nikoli izvzeta iz pravnega prometa, za kar navaja tudi vrsto primerov. Drugačno stališče toženke in denacionalizacijskih zavezancev šteje za diskriminatorno, saj je več kot 70 % nepremičnin, ki ležijo na območju priobalnega pasu Bohinjskega jezera, v lasti fizičnih oseb. Zato je jasno, da promet z nepremičninami na tem območju ni bil nikoli omejen, tudi ne ob uveljavitvi ZDen. Nekatere od teh nepremičnin so bile vrnjene denacionalizacijskim upravičencem, za kar navaja tudi primere. Z izpodbijano odločbo je bilo poseženo tudi v tožničine ustavne pravice do zasebne lastnine, do enakega varstva pravic in do enakosti pred zakonom.

6. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter s sodbo samo odloči o stvari oziroma podrejeno, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povrnitev stroškov upravnega spora.

7. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe, B. pa kot stranka z interesom v odgovoru na tožbo med drugim povzema bistvene razloge izpodbijane in drugostopenjske odločbe ter opozarja, da okoliščina, da je na območju priobalnega pasu Bohinjskega jezera precej zemljišč v lasti fizičnih oseb, ni bistveno za presojo zatrjevane ovire za vračilo v naravi, saj ne dokazuje, da naj promet z nepremičninami v tem območju nikoli ne bil omejen. Navaja razloge, iz katerih je bilo na predmetnih zemljiščih vzpostavljeno javno dobro in zaradi česar bi vračilo posameznih delov priobalnega zemljišča v naravi poslabšalo in otežilo upravljanje z jezerom kot vodnim telesom in z njim povezanim vodnim in priobalnim zemljiščem. Meni, da bi bil javni značaj vodnega in priobalnega zemljišča na ta način močno okrnjen, iz navedenih razlogov pa sodišču predlaga, naj tožbo v celoti zavrne.

9. Med strankama je v prvi vrsti sporno, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za vrnitev predmetnih zemljišč v naravi. Toženka meni, da ne, in se pri tem sklicuje na 3. točko prvega odstavka 19. člena ZDen, po kateri nepremičnine ni mogoče vrniti, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice.

10. Toženkino stališče o obstoju te zakonske ovire za vrnitev zemljišč v naravi temelji na ugotovitvah, da so po Uredbi o določitvi zunanje meje priobalnega zemljišča Bohinjskega jezera parcele št. 1149/2, 1149/7 in 1149/8, vse k.o. ..., v celotni površini priobalna zemljišča, parcela št. 1149/1 in 1149/5 k.o. ... pa z delom svoje površine. Z odločbo B. št. 478-31/2009 z dne 11. 6. 2009 so ta zemljišča pridobila status naravnega vodnega javnega dobra in so kot taka vpisana v zemljiški knjigi.

11. Vendar pa tako dejansko stanje še ne zadošča za sklepanje, da predmetna zemljišča niso v pravnem prometu oziroma da na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice. V zvezi s tem sodišče najprej opozarja na splošno opredelitev javnega dobra v 19. členu Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), po katerem je javno dobro stvar, ki jo v skladu z njenim namenom ob enakih pogojih lahko uporablja vsakdo. Bistvo javnega dobra je torej dostopnost anonimnemu in vnaprej nedoločenemu krogu oseb pod enakimi pogoji. Priobalna zemljišča so po načinu nastanka naravno javno dobro, za katero Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) določa, da gre za del okolja, na katerem je z zakonom vzpostavljen status javnega dobra (3. člen ZVO-1).

12. Vse navedene zakonske določbe, ki urejajo pravni status javnega dobra na splošni ravni, so namenjene izključno zagotovitvi splošne rabe javnega dobra ter v ničemer ne urejajo oziroma ne omejujejo pravnega prometa z javnim dobrom in še manj preprečujejo pridobitev lastninske pravice na njem.

13. Na konkretni ravni je zakonska podlaga za vzpostavitev javnega dobra na predmetnem zemljišču prvi odstavek 16. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), po katerem lahko lokalna skupnost določi, da se status naravnega vodnega javnega dobra vzpostavi tudi na delu priobalnega zemljišča celinskih voda (prvi odstavek 16. člena ZV-1), mora pa ta zemljišča predhodno pridobiti v last s pravnim poslom ali v javno korist predlagati njihovo razlastitev po predpisih, ki urejajo razlastitev (drugi odstavek 16. člena ZV-1). Vendar pa ZV-1 ne izvzema takih zemljišč iz pravnega prometa, temveč nasprotno: po sedmem odstavku 16. člena ZV-1 ima lokalna skupnost ne glede na določbe, ki urejajo vrstni red predkupnih upravičencev po drugih zakonih, predkupno pravico na zemljiščih iz prvega odstavka tega člena kot prva predkupna upravičenka. Izhodišče zakonske ureditve torej je, da so taka zemljišča v pravnem prometu in da pridobitev lastništva ni omejena na lokalno skupnost oziroma državo, saj bi bile sicer določbe o predkupni pravici nepotrebne.

14. Opisana ureditev, po kateri mora lokalna skupnost predhodno (torej pred vzpostavitvijo statusa javnega dobra) predmetna zemljišča pridobiti v last, sicer smiselno res izključuje situacijo, v kateri bi bil status javnega dobra vzpostavljen na nepremičninah, ki niso v lasti lokalne skupnosti. Zato je posledica te ureditve, da taka zemljišča, dokler imajo status javnega dobra, dejansko niso v pravnem prometu, kar ima verjetno v mislih toženka, ko se sklicuje na tak status obravnavanih zemljišč.

15. Vendar pa te ureditve po presoji sodišča ni mogoče razlagati tako, da je njen namen izključitev takih zemljišč iz pravnega prometa, posebno ne "za nazaj", kot v obravnavani zadevi, temveč je namenjena zaščiti lastnikov takih zemljišč pred nesorazmernimi posegi v njihovo lastninsko pravico, do kakršnih bi lahko prišlo z vzpostavitvijo javnega dobra na teh zemljiščih. Primere, ko je zakonodajalec želel izključiti zemljišča iz pravnega prometa, je namreč uredil izrecno, kot npr. v osmem odstavku 21. člena ZV-1. Če predmetno zemljišče ni v pravnem prometu, je to torej posledica načina vzpostavitve javnega dobra, ne pa vnaprej, z zakonom določenega statusa vseh tovrstnih zemljišč. Zato je razlaga te ureditve na način, da se z njo zemljišče "za nazaj", v času pred vzpostavitvijo javnega dobra, izvzame iz pravnega prometa oziroma prepreči njegova vrnitev v naravi, v očitnem nasprotju z njenim namenom.

16. Prav preprečevanju takih situacij so namenjena stališča Ustavnega sodišča RS, na katere se naslovno sodišče sklicuje v sodbi I U 1965/2014, ki se je prav tako nanašala na obravnavano upravno zadevo. Ustavno sodišče je v teh stališčih poudarilo, da je denacionalizacijskim upravičencem priznan varovan pravni položaj že od uveljavitve ZDen, pravica do denacionalizacije pa je pričakovana pravica, za katero je temeljno, da se morajo vsi vzdržati posegov vanjo (odločbe U-I-95/91, U-I-431/94, U-I-22/95, U-I-119/94, U-I-107/96, U-I-326/98 in U-I-138/99). Po enotnem stališču pravne teorije se šteje za poseg v pravico do denacionalizacije sprememba ureditve, s katero se je položaj denacionalizacijskih upravičencev poslabšal v primerjavi z ureditvijo pred uveljavitvijo ZDen.

17. To pa je tudi smisel napotka, ki ga je naslovno sodišče dalo toženki v prej navedeni sodbi: ugotoviti je morala, ali je predmetno zemljišče ob uveljavitvi ZDen imelo pravni status, ki je izključeval njegovo vrnitev v naravi, glede na prej navedeno določbo 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. Če je do pridobitve takega statusa prišlo naknadno, gre iz navedenih razlogov za neustaven poseg v pričakovano pravico do denacionalizacije.

18. ZDen je začel veljati 7. 12. 1991, v tem času pa je pravni status (med drugim) vodnih in priobalnih zemljišč urejal 2. člen ZV, po katerem so bila ta zemljišča dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom in jih je bilo dovoljeno rabiti ali izkoriščati le na način, ki ga je določal ta zakon in na njegovi podlagi izdani predpisi. Izključno na to zakonsko določbo toženka opira svojo ugotovitev, da so bila obravnavana zemljišča v času uveljavitve ZDen izvzeta iz pravnega prometa.

19. Vendar pa pri presoji pravnih posledic te zakonske ureditve ni mogoče spregledati, da je bil ZV sprejet v letu 1981, torej v času prejšnje družbeno-politične ureditve. V tem sistemu je bilo javno dobro poimenovano „dobrine v splošni rabi“ in je bilo res družbena lastnina, na kateri ni mogel nihče imeti lastninske pravice, izključena je bila tudi pravica razpolaganja. Vendar pa je v postopku lastninjenja družbena lastnina dobila znanega titularja, saj Ustava RS ne pozna več razlike med družbeno ali javno in zasebno lastnino. Tudi javno dobro je v zasebni lasti, lahko pa pripada subjektom javnega ali zasebnega prava. Na javnem dobru v splošni rabi je tako vzpostavljen civilnopravni lastninski režim z javnopravnimi omejitvami: dobrine v splošni rabi so še vedno predmet lastninske pravice, ta pa je omejena s pravico splošne rabe kogarkoli. Pravica splošne rabe je pravica javnega prava, z njo pa niso izključene vse lastnikove pravice (sklep Vrhovnega sodišča RS II Ips 238/2014, v katerem so navedeni tudi nadaljnji viri).

20. Tudi če so obravnavana zemljišča na podlagi ZV imela pravni status, primerljiv s statusom javnega dobra, to glede na povedano še ne pomeni, da na njih ob uveljavitvi ZDen ni bilo mogoče pridobiti lastninske pravice, še posebej pa status javnega dobra (tudi če je obstajal) ni že sam po sebi izključeval prehoda teh zemljišč iz družbene v zasebno lastnino oziroma denacionalizacije. K temu sodišče pripominja še, da je ZV pojem "dobrine v splošni rabi", ki je ustrezal javnemu dobru in tudi izrecno uvrstitev teh dobrin v družbeno lastnino, vezal le na vodna zemljišča (drugi odstavek 2. člena ZV), ne pa tudi na priobalna zemljišča, ki jih po prej navedenem prvem odstavku 2. člena uvršča med dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom, kar smiselno ne pomeni niti pravnega ekvivalenta javnega dobra (prim. 18. točko te obrazložitve).

21. Zato po presoji sodišča ne iz statusa lokalnega javnega dobra po ZV-1, ne iz morebitnega statusa na podlagi ZV, ki bi bil primerljiv z zdajšnjim statusom javnega dobra, še ne izhaja ovira za vrnitev obravnavanega zemljišča v naravi iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. Zaradi drugačnih materialnopravnih stališč - ki so iz navedenih razlogov napačna -, pa je toženka svojo odločitev v obravnavani zadevi oprla izključno na dotedanje ugotovitve o legi predmetnega zemljišča in o njegovem zemljiškoknjižnem statusu, iz katerih je sklepala, da je to zemljišče imelo pravni status, primerljiv s statusom javnega dobra in zato ni bilo v pravnem prometu. Pri tem pa je ostal povsem neraziskan morebiten obstoj drugih – nadaljnjih zadržkov za vrnitev zemljišča v naravi, najsi bo v smislu 3. ali pa tudi 4. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, kakor bi bilo mogoče razumeti nekatere od navedb B.

22. Sodišče je zato v skladu s četrto točko prvega dostavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo zadevo organu, ki jo je izdal, v ponoven postopek. V tem postopku bo morala toženka ob upoštevanju materialnopravnih stališč sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) raziskati tako, da se bo lahko določno opredelila do vprašanja, ali obstajajo ovire za vračilo predmetnega zemljišča v naravi ter na tej podlagi odločiti o tožničinem denacionalizacijskem zahtevku. Če bo toženka ugotovila obstoj takih ovir, sodišče ponovno opozarja tudi na stališča iz sodbe I U 1965/2014, ki se nanašajo na ugotovitve o predhodnem statusu obravnavanega zemljišča in s tem na njegovo vrednost.

23. Kot izhaja iz povedanega, temelji odločitev izključno na razlagi materialnega prava, dejanske okoliščine, ki po tej razlagi lahko vplivajo na odločitev v zadevi, pa so v obsegu, kolikor so bile sploh ugotavljane, med strankami nesporne. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

24. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR, povečani za 22% DDV, torej skupno 347,70 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Zakonske zamudne obresti stroškov postopka tečejo od poteka roka za njegovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakon o vodah (2002) - ZV-1  - člen 16, 16/1, 16/2, 16/7

Zakon o denacionalizaciji (1991) - ZDen  - člen 19, 19/1, 19/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.