UPRS Sodba III U 128/2016-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-27

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - obračunski stroški

Toženka je komunalni prispevek pravilno izračunala, saj je pri izračunu uporabila pravilno pravno podlago, to je določbe ZPNačrt, Pravilnika in Uredbe, na uporabo katerih je napotilo Vrhovno sodišče. Višino obračunskih (in v zvezi s tem tudi višino skupnih) stroškov je izračunala s pomočjo elaborata, ki ga je izdelalo podjetje B. d.o.o.. Z elaboratom sta bila tožnika seznanjena pred izdajo izpodbijane odločbe, vendar nista ugovarjala, da izdelovalec elaborata ne bi imel za to potrebnega strokovnega znanja, prav tako nista ugovarjala pravilnosti izračuna stroškov.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Tožnika sta tožbo v tem upravnem sporu najprej vložila kot tožbo zaradi molka, saj niti prvostopenjski organ, niti drugostopenjski organ po njuni pritožbi zaradi molka in ponovni zahtevi, nista izdala odločbe o vlogi tožnikov za odmero komunalnega prispevka za predvideno novogradnjo stanovanjskega objekta na zemljiščih s parc. št. 1128/6 in 1129, obe k.o. A., kot je bilo to prvostopenjskemu organu naloženo s sodbo tega sodišča, št. III U 164/2015-12 z dne 20. 11. 2015.

2. Sodišče na tem mestu pojasnjuje, da je v zvezi z zadevno vlogo tožnikov za odmero komunalnega prispevka prvostopenjski organ že izdal odločbo, št. 429-94/2008 z dne 20. 11. 2008, ki pa jo je to sodišče s sodbo, št. III U 88/2009-9 z dne 30. 3. 2011, odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek. V tem je bil tožnikoma komunalni prispevek odmerjen z odločbo, št. 429-94/2008 z dne 7. 4. 2011, ki je bila (po tem, ko je to sodišče tožbo tožnikov s sodbo, št. III U 237/2011-7 z dne 22. 6. 2012, zavrnilo) odpravljena s sodbo Vrhovnega sodišča, št. X Ips 361/2012 z dne 4. 12. 2013, in je bila zadeva vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Nato sta tožnika pri tem sodišču vložila tožbo zaradi molka, ki ji je to sodišče s sodbo, št. III U 164/2015-12 z dne 20. 11. 2015, ugodilo tako, da je prvostopenjskemu organu naložilo, da mora o vlogi tožnikov za odmero komunalnega prispevka odločiti v roku 60 dni od prejema sodbe.

3. Med tekom tega upravnega spora je Župan Občine Piran izdal odločbo, št. 429-94/2008 z dne 2. 6. 2016 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je ugodil pritožbi tožnikov zaradi molka organa v upravni zadevi izdaje odločbe o odmeri komunalnega prispevka za predvideno novogradnjo stanovanjskega objekta na zemljiščih s parc. št. 1128/6 in 1129, obe k.o. A. (1. točka izreka); tožnikoma je odmeril sorazmerni del stroškov za komunalno opremljenost za navedeno predvideno novogradnjo v višini 52.756,28 EUR (2. točka izreka) ter odločil, da ga morata plačati na toženkin podračun v 15 dneh od pravnomočnosti odločbe, v primeru zamude se obračunajo zakonske zamudne obresti (3. točka izreka).

4. V obrazložitvi izpodbijane odločbe toženka povzema potek postopka. Pojasnjuje, da je Vrhovno sodišče v sodbi, št. X Ips 361/2012 z dne 4. 12. 2013, zavzelo stališče, da je pravna podlaga za odmero konkretnega komunalnega prispevka Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/07, v nadaljevanju Uredba), ki velja od 19. 9. 2007, in Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/07, v nadaljevanju Pravilnik), ki velja od 20. 10. 2007. Po presoji Vrhovnega sodišča so namreč (v primeru, če občina na dan vložitve vloge za odmero komunalnega prispevka ni imela občinskega programa opremljanja, kot je bilo to v obravnavanem primeru) kriteriji za določitev komunalnega prispevka, ki so določeni v Uredbi in Pravilniku, zadostno izhodišče za odmero tega prispevka.

5. Toženka tako v izpodbijani odločbi citira določbe 79., 80. in 82. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju: ZPNačrt) ter navaja, da je pri odmeri, skladno s stališčem Vrhovnega sodišča, izhajala iz določb Uredbe in Pravilnika. Kriteriji za izračun komunalnega prispevka so določeni v 82. členu ZPNačrt in 5. členu Pravilnika. Pri izračunu je toženka upoštevala domneve, ki jih predvideva Pravilnik za primer, če z odlokom ni določeno drugače, in sicer, da je delež parcele na določenem obračunskem območju 50 odstotkov (drugi odstavek 5. člena Pravilnika), da je delež neto tlorisne površine na določenem obračunskem območju 50 odstotkov (tretji odstavek 5. člena Pravilnika) in da je faktor dejavnosti enak 1,0 (četrti odstavek 6. člena Pravilnika). V skladu s prvim odstavkom 6. člena Pravilnika se komunalni prispevek izračuna tako, da se ugotovi, na katero vrsto komunalne opreme lahko zavezanec priključi svoj objekt ali mu je omogočena uporaba določene vrste komunalne opreme iz 3. točke prvega odstavka 71. člena ZPNačrt. Toženka v obrazložitvi navede, na katero komunalno opremo je možno predvideno novogradnjo priključiti, kar izhaja iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Za vsako posamezno komunalno opremo je treba določiti znesek dela komunalnega prispevka, ki pripada posamezni vrsti komunalne opreme na posameznem obračunskem območju, pri čemer je komunalni prispevek seštevek vseh zneskov za posamezno komunalno opremo. Znesek za vsako posamezno komunalno opremo se izračuna po formuli iz četrtega odstavka 6. člena Pravilnika. Za izračun komunalnega prispevka po tej formuli je morala toženka ugotoviti tudi višino obračunskih stroškov za posamezno infrastrukturo. Vsi ostali elementi so razvidni iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja in iz navedenih domnev, ki jih določa Pravilnik. Zaradi ugotovitve višine obračunskih stroškov je prvostopenjski organ po navodilu drugostopenjskega organa (255. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP) pridobil Elaborat - Podlago za odmero komunalnega prispevka v Občini Piran v letu 2008, ki ga je izdelal B. d.o.o. (v nadaljevanju: elaborat). Kot pojasni toženka, so bili pri izračunu (glede na to, da se prispevek računa "za nazaj") upoštevani skupni stroški za obstoječo komunalno opremo do vključno leta 2008 in stroški, ki so bili v letu 2009 dejansko porabljeni za izgradnjo komunalne opreme (četrti odstavek 4. člena Pravilnika). V nadaljevanju toženka povzame številčne podatke, pomembne za izračun komunalnega prispevka, in izračun, na podlagi katerega je prišla do zneska iz izreka izpodbijane odločbe.

6. Toženka še pojasni, da sta bila tožnika pred izdajo izpodbijane odločbe seznanjena z elaboratom. Dne 18. 5. 2016 sta podala izjavo, da elaborat ne more biti podlaga za obračun komunalnega prispevka, ki se lahko odmeri le na podlagi (veljavnih) predpisov in ne na podlagi materialov, ki nastanejo v fazi sprejetja predpisa (Odloka o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za občino Piran, Uradne objave Primorskih novic, št. 23/09, v nadaljevanju: Odlok 2009). Navedla sta še, da ni jasna vloga B. d.o.o. pri izdaji odločbe o odmeri komunalnega prispevka, ki je sicer v pristojnosti toženke. Menita, da želi toženka na tak način ponovno uporabiti Odlok 2009, glede katerega se je Vrhovno sodišče že izreklo, da ne more biti pravna podlaga odločanja v tej zadevi. Na navedene ugovore toženka v izpodbijani odločbi odgovori, da pri odločanju ni uporabila določb Odloka 2009, ampak določbe Pravilnika in Uredbe, na katera je napotilo Vrhovno sodišče, ugotovitev višine obračunskih stroškov pa predstavlja ugotovitev dejanskega stanja. Elaborat je (bil) strokovna podlaga za odmero komunalnega prispevka, kar pa ne pomeni, da je odmera komunalnega prispevka v domeni izvajalca strokovne podlage.

7. Sodišče je na podlagi drugega odstavka 39. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) z dopisom, št. III U 128/2016-10 z dne 10. 6. 2016, tožnika pozvalo, naj v 15 dneh sporočita, ali pri tožbi vztrajata, oziroma ali jo razširjata na izpodbijano odločbo. Tožnika sta 20. 6. 2016 sporočila, da pri tožbi vztrajata tako, da z njo izpodbijata izpodbijano odločbo. Kot smiselno izhaja iz tožbenih ugovorov, odločbo izpodbijata zaradi nepravilne uporabe materialnega prava. Sodišču predlagata, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da se tožnikoma komunalni prispevek za nameravano gradnjo ne odmeri. Zahtevata tudi, da jima toženka povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. V tožbi oziroma njeni razširitvi tožnika utemeljujeta, da nista zavezana za plačilo komunalnega prispevka. Citirata odgovor na tožbo, ki ga je toženka podala v pravdni zadevi P 197/2014 Okrožnega sodišča v Kopru in v katerem je sama navedla, da komunalnega prispevka v konkretni zadevi ni mogoče odmeriti. V času, ko sta tožnika vložila vlogo za odmero, namreč ni bilo veljavnega občinskega programa opremljanja, določbe Pravilnika in Uredbe, na katere napotuje Vrhovno sodišče, pa ne vsebujejo dovolj opredeljenih meril za odmero komunalnega prispevka, saj je treba določena merila številčno določiti v programu opremljanja. Tožnika nadalje ugovarjata, da so bili pri izdelavi elaborata uporabljeni materiali, ki so bili podlaga za izdelavo Odloka 2009, ki (tudi po stališču Vrhovnega sodišča) ne more biti pravna podlaga za odločanje v tej zadevi. Če ne more biti pravna podlaga odločanja Odlok 2009, to ne morejo biti niti materiali (ki tudi sicer niso predpis), na podlagi katerih je bil Odlok 2009 sprejet. Vrhovno sodišče je opredelilo pravno podlago, to sta Pravilnik in Uredba. Ostati je treba strogo v meji teh dveh predpisov. Če na tej podlagi komunalnega prispevka ni mogoče izračunati, je treba izdati odločbo, da ga tožnika nista dolžna plačati. Tožnika se sklicujeta na izjavo, ki sta jo po vročitvi elaborata podala v upravnem postopku. Kot nadaljujeta, je toženka odgovorna, da za relevantno obdobje ni sprejela programa opremljanja, v postopku pa ni ravnala vestno in pošteno, saj po eni strani v pravdi zatrjuje, da komunalnega prispevka v konkretnem primeru ni mogoče izračunati, po drugi strani pa ga je z izpodbijano odločbo odmerila, po oceni tožnikov sicer nezakonito. Tožnika dodajata, da je sodna praksa že večkrat zavzela stališče, da občina komunalni prispevek izračuna na podlagi sprejetega programa opremljanja. To pomeni, da če programa ni, tudi ni podlage za odmero komunalnega prispevka (sodbi Upravnega sodišča RS v zadevah U 522/2004 in U 1624/2002).

9. Toženka v odgovoru na tožbo in nadaljnji vlogi navaja, da so navedbe, ki jih je podala v pravdni zadevi, ki teče med strankama, za ta upravni spor brezpredmetne. Iz sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 361/2012 jasno izhaja pravna podlaga odmere komunalnega prispevka v tej zadevi, kot tudi stališče, da je treba tožnikoma komunalni prispevek odmeriti (takšno stališče izhaja tudi iz sodbe tega sodišča III U 164/2015). Sicer pa sta tožnika komunalni prispevek zavezana plačati že na podlagi zakona. Vrhovno sodišče je v navedeni sodbi zavzelo (tudi) stališče, da je komunalni prispevek javna dajatev, ki nastane na podlagi zakona, ko se stečejo okoliščine za njegovo odmero, določene z zakonom. Po določbi 79. člena ZPNačrt je s plačilom komunalnega prispevka zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo oziroma je zagotovljeno, da bo ta zgrajena v roku in v obsegu, kot to določa program opremljanja. Če se komunalni prispevek ne plača, priključitev objekta na komunalno infrastrukturo ni možna. Toženka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. V zadevi ni sporno, da je bil obravnavani postopek odmere komunalnega prispevka uveden z vlogo tožnikov dne 19. 11. 2008. Navedeno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča, št. X Ips 361/2012 z dne 4. 12. 2013 (8. točka obrazložitve), v kateri je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da je treba komunalni prispevek v konkretnem primeru (glede na to, da v času uvedbe postopka nesporno ni bilo veljavnega občinskega programa opremljanja, ki bi bil sprejet na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi Zakona o urejanju prostora, v nadaljevanju: ZUreP-1), odmeriti na podlagi Uredbe in Pravilnika, ki sta bila izdana na podlagi ZPNačrt, ki je (že) veljal v času uvedbe tega postopka. Po presoji Vrhovnega sodišča so namreč kriteriji za določitev komunalnega prispevka, ki so podrobno razdelani v Uredbi in Pravilniku, zadostno izhodišče za odmero komunalnega prispevka (17. točka obrazložitve navedene sodbe). Temu primerljivo stališče je, sicer v zvezi z ZUreP-1 in na njegovi podlagi izdanimi podzakonskimi predpisi, zavzelo že Ustavno sodišče v odločbi, št. U-I-250/03 z dne 26. 5. 2005.

12. Po presoji sodišča iz izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka pri njeni izdaji uporabila pravilno pravno podlago, to je določbe ZPNačrt, Pravilnika in Uredbe, na uporabo katerih je napotilo že Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 361/2012. V Pravilniku (četrti odstavek 6. člena) je določena formula za izračun komunalnega prispevka za vsako posamezno komunalno opremo, seštevek teh zneskov pa je komunalni prispevek, ki se ga odmeri zavezancu (tretji odstavek 6. člena Pravilnika). Da je toženka po predpisani formuli lahko izračunala komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme (in posledično celotni komunalni prispevek kot seštevek), je morala ugotoviti tudi višino obračunskih stroškov (za vsako posamezno komunalno opremo). Vse ostale podatke (ostale v formuli predvidene elemente) je ugotovila tako, da je uporabila podatke, kot izhajajo iz predloženega projekta za izdajo gradbenega dovoljenja, oziroma domneve (glede deleža parcele, deleža neto tlorisne površine objekta in faktorja dejavnosti), določene v Pravilniku (drugi in tretji odstavek 5. člena ter četrti odstavek 6. člena), kot jih navaja v obrazložitvi izpodbijane odločbe.

13. Način določitve obračunskih stroškov in njihovega preračuna na enoto mere je opredeljen v Uredbi. V 13. členu Uredbe je določeno, da so obračunski stroški komunalne opreme tisti del skupnih stroškov komunalne opreme, ki se financirajo iz sredstev, zbranih s plačili komunalnih prispevkov, in bremenijo določljive zavezance, pri čemer delež skupnih stroškov, ki se financirajo s komunalnim prispevkom (to je obračunske stroške) določi občina (tretji odstavek 11. člena Uredbe). Načini za izračun skupnih stroškov pa so določeni v petem odstavku 12. člena Uredbe, in sicer se ti ugotavljajo na podlagi dejanskih stroškov investicije; na podlagi investicijske dokumentacije projekta ali na osnovi sredstev, ki so v proračunu občine rezervirana za dograditev projekta v tekočem ali naslednjem letu; na podlagi evidenc iz poslovnih knjig, ki jih vodijo neposredni proračunski uporabniki, ali na podlagi stroškov, ki so po višini enaki stroškom, ki bi nastali ob gradnji nove opreme, ki je po zmogljivosti in namenu podobna obstoječi ter zagotavlja podobno raven oskrbe. Občina določi tisti način ugotavljanja skupnih stroškov, za katerega meni, da predstavlja realno vrednost (šesti odstavek 12. člena Uredbe). Toženka je v konkretnem primeru višino obračunskih (in v zvezi s tem tudi višino skupnih) stroškov izračunala s pomočjo elaborata, ki ga je izdelalo podjetje B. d.o.o. Z elaboratom, ki je v upravnem spisu, sta bila tožnika seznanjena pred izdajo izpodbijane odločbe, vendar niti tedaj (v izjavi, ki sta jo v zvezi z elaboratom podala v upravnem postopku) niti v upravnem sporu nista ugovarjala, da izdelovalec elaborata ne bi imel za to potrebnega strokovnega znanja, prav tako nista ugovarjala pravilnosti izračuna stroškov.

14. Neutemeljen je tožbeni ugovor, da je toženka s tovrstnim izračunom dejansko uporabila Odlok 2009, ker je upoštevala materiale, ki so bili podlaga sprejema navedenega Odloka. Glede na to, da je bil Odlok 2009 sprejet na podlagi ZPNačrt, Uredbe in Pravilnika, to je pravne podlage, ki je po presoji Vrhovnega sodišča tudi podlaga odločanja v tej zadevi, je toženka obračunske (in skupne) stroške posamezne komunalne opreme lahko izračunala na način, opisan v prejšnji točki obrazložitve, in z uporabo podatkov oziroma podlag, ki so bile upoštevane tudi pri pripravi Odloka 2009, pri čemer pa je bil z izpodbijano odločbo izračun stroškov (ugotovitev konkretnega dejanskega stanja) opravljen glede na relevantno leto 2008.

15. Neutemeljeno je tudi tožbeno stališče in s tem povezana zahteva, naj sodišče ugotovi, da tožnika komunalnega prispevka nista dolžna plačati. Gre namreč za investitorjevo obveznost (da plača) na eni in za pravico občine (da odmeri in prejme plačilo) na drugi strani, ki jo določa zakon (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt). V konkretnem primeru je že Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 361/2012 presodilo, da ni ovir za odmero komunalnega prispevka, kar izhaja tudi iz izpodbijane odločbe. Stališče, kot ga zagovarjata tožnika, ni bilo zavzeto niti v sodbah, št. U 1624/2002 z dne 10. 1. 2005 in št. U 522/2004 z dne 10. 4. 2006. V navedenih primerih gre za drugovrstne zadeve, tudi zato, ker so bile pravna podlaga za odločanje določbe Zakona o stavbnih zemljiščih ter na njegovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi, in ne določbe ZPNačrt, Uredbe in Pravilnika. Pa tudi sicer sodišče v navedenih zadevah ni zavzelo stališča, da stranka ne bi bila dolžna plačati komunalnega prispevka. V obeh primerih je presodilo, da je načeloma podan pravni temelj za odmero komunalnega prispevka, tožbama pa ugodilo iz drugih razlogov.

16. Ker se tožnika v upravnem sporu sklicujeta na izjavo, ki sta jo v upravnem postopku podala glede elaborata (izjava z dne 18. 5. 2016), sodišče pojasnjuje, da je upravni spor samostojni postopek. Tožnik se v upravnem sporu ne more splošno sklicevati na vsebino vloge iz upravnega postopka, ampak mora razloge za izpodbijanje upravnega akta konkretizirati v tožbi oziroma nadaljnjih vlogah v upravnem sporu; samo tako opredeljeni razlogi so predmet sodnega preizkusa. Takšno stališče, ki ga je sodišče že večkrat zavzelo (zadeve U 2358/2008, U 1476/2007, I U 36/2011 in I U 688/2012), izhaja iz določbe prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po kateri mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži. Pri čemer ni odveč dodati, da v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 sodišče dejansko stanje preizkuša le v okviru tožbenih navedb.

17. Sklicevanje tožnikov na navedbe toženke, podane v odgovoru na tožbo v pravdni zadevi, ki teče med strankami, na odločitev v tem upravnem sporu ne more vplivati. Predmet upravnega spora je presoja pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, za katero je relevantno v postopku izdaje odločbe ugotovljeno dejansko stanje in predpisi, ki so pravna podlaga za upravno odločanje, ne pa stališča, ki jih (je) stranka izrazi(la) v pravdni zadevi.

18. V ostalem se sodišče v izogib ponavljanju sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

19. Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, saj sodi, da je toženka pri izdaji izpodbijane odločbe pravilno uporabila določbe ZPNačrt, Pravilnika in Uredbe, v postopku izdaje izpodbijane odločbe pa tudi ni bilo takšnih kršitev, ki bi lahko vplivale na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe in s tem terjale njeno odpravo.

20. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave. Toženka je namreč že v postopku izdaje izpodbijane odločbe na podlagi pravilno presojenih listin zadeve (drugi odstavek 51. člena ZUS-1) pravilno in popolno ugotovila dejansko stanje, ki ga tožnika v upravnem sporu konkretizirano ne prerekata (prvi odstavek 59. člena ZUS-1) in tudi ne predlagata izvedbe novih dokazov (glej 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 79, 79/1, 82

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.