UPRS Sodba III U 177/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-05-10

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

CESTE IN CESTNI PROMET - UPRAVNI POSTOPEK

varovalni pas ceste - poseg v varovalni pas občinske ceste - izdaja soglasja za cestni priključek - obrazložitev odločbe

Tožena stranka mora v odločbi, s katero zavrne izdajo soglasja za poseg v varovalni pas ceste in izgradnjo priključka na lokalno cesto, pojasniti razloge za zaključek, da bi to imelo škodljive posledice za zmogljivost ceste in varnost prometa na njej, oziroma, da bi bili s posegom v varovalni pas prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. Ne zadošča zgolj pojasnilo katere dejanske okoliščine šteje kot ključne za sprejem odločitve, pač pa mora tudi konkretno ugotoviti, kako te dejanske okoliščine vplivajo na zmogljivost lokalne ceste in varnost prometa ter v čem je prizadet interes varovanja občinske ceste.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Občinske uprave, Urada za gospodarstvo in turizem Občine Piran, št. 3711-108/2015-15 6-64 z dne 24. 4. 2017, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Občinska uprava, Urad za gospodarstvo in turizem Občine Piran (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevek tožnika za izdajo soglasja za poseg v varovalni pas lokalne ceste št. ... na parc. št. 1503 k.o. ..., z ureditvijo dostopne ceste po parc. št. 228/1 in 228/3 iste k.o. ter izvedbo novega cestnega priključka iz parc. št. 228/1 k.o. ... do prej navedene lokalne ceste. V obrazložitvi je pojasnil, da je tožnikov zahtevek zavrnil že ob prvem odločanju, vendar pa je drugostopenjski organ to odločitev z odločbo z dne 11. 1. 2017 odpravil ter vrnil prvostopenjskemu organu v dopolnitev postopka in ponovno odločanje.

2. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ ocenil, da mnenje Urada za okolje in prostor z dne 20. 9. 2016, ki je bilo pridobljeno ob prvem odločanju, ni relevantno za odločitev v zadevi ter ga zato v ponovljenem postopku ni uporabil. Pojasnjuje, da 32. člen Odloka o občinskih cestah v Občini Piran (v nadaljevanju Odlok) določa, da je gradnja in rekonstrukcija objektov ter postavljanje kakršnihkoli drugih objektov in naprav v varovanem pasu občinske ceste, dovoljena le s soglasjem pristojne občinske službe za ceste. Prvostopni organ ugotavlja, da lokalna cesta št. ... predstavlja edino dostopno glavno cesto - prometnico do mesta Piran, ob kateri je že izveden priključek na Garažno hišo D. s kapaciteto 850 parkirnih mest. Tožnik bi se vključeval neposredno na odstavni pas, oziroma dostopno pot proti garažni hiši, istočasno pa je predvideno tudi prečkanje pločnika, po katerem se dnevno giblje veliko število pešcev. Teren je na mestu predvidenega priključka strm in nepregleden. Poleg tega je na območju D. s celostno prometno strategijo predvidena gradnja dodatnih 250 parkirnih mest. Zato meni, da bi s posegom, ki ga načrtuje tožnik in za katerega je projektno dokumentacijo izdelalo podjetje A., nastale škodljive posledice za zmogljivost ceste in varnost prometa in je zato njegovo vlogo za poseg v varovalni pas ceste in izgradnjo cestnega priključka zavrnil.

3. Tožnik je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo. Župan Občine Piran (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je tožnikovo pritožbo zavrnil ter se v obrazložitvi pridružil vsem argumentom prvostopenjskega organa. Uvodoma opisuje potek postopka ter povzema vsebino tožnikove pritožbe. Ugotavlja, da 97. člen Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) določa, da je raba prostora v varovalnem pasu občinske ceste omejena, posegi v ta prostor pa dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste. Ta izda soglasje za poseg v varovalni pas ceste takrat, če s tem niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njen, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. Varovalni pas se meri od zunanjega roba cestnega sveta v smeri prečne in vzdolžne osi, pri premostitvenih objektih pa od tlorisne projekcije najbolj izpostavljenih robov objekta na zemljišču. Varovalni pas občinskih cest v Občini Piran posebej ureja Odlok, ki tako ureditev povzema. Ker je predmet predlaganega posega v varovalni pas ceste izvedba, oziroma ureditev dostopne poti in izvedba novega cestnega priključka, je pri odločanju treba upoštevati tudi določbo 99. člena ZCes-1, skladno s katero upravljavec ceste izda soglasje za cestni priključek takrat, ko ugotovi, da to ne bo imelo škodljivih posledic za zmogljivost ceste in varnost prometa na njej. Odlok tako ureditev povzema.

4. Drugostopenjski organ ocenjuje, da je prvostopenjski organ pojasnil, zakaj tožniku ni izdal soglasja za izvedbo predlaganega priključka na lokalno cesto, in sicer je opisal škodljive posledice, ki bi jih tak priključek imel na zmogljivost ceste in varnost prometa na njej. S tem je konkretiziral relevantne odločbe ZCes-1 in Odloka in zato drugostopenjski organ ne sledi pritožbeni navedbi, da odločitve ni mogoče preizkusiti. Strinja se s tožnikom, da v obravnavanem primeru ni šlo za odločanje po prostem preudarku, saj ZCest-1 in Odlok zgolj predvidevata uporabo nedoločenih pravnih pojmov, kot so javna korist, splošna korist, varnost, nevarnost za javni red in mir, in podobno. Škodljive posledice za zmogljivost ceste in varnost prometa so torej nedoločeni pravni pojmi, katerih vsebino je treba zapolniti v vsakem konkretnem primeru, izhajati pa je ob tem treba iz volje zakonodajalca. Prvostopenjski organ je temu sledil in normativne predpise konkretiziral na tožnikov primer. Tožnikove navedbe teh ugotovitev ne morejo ovreči niti jih ne more ovreči mnenje podjetja A., ki ga tožnik prilaga pritožbi, saj gre za mnenje podjetja, ki je tožniku kot investitorju izdelalo projektno dokumentacijo za priključek. Drugostopenjski organ ne dvomi, da je cestni priključek s tehničnega vidika izvedljiv, vendar pa lahko vpliv na zmogljivost lokalne ceste in varnost prometa na njej ugotavlja le pristojni upravni organ, to je Urad za gospodarstvo in turizem Občine Piran. Prav tako odločitve ne more spremeniti dejanski obstoj priključka, pač pa to zgolj izraža samovoljo tožnika in kaže na nedopusten poseg. Drugostopenjski organ še posebej izpostavlja, da zadošča že izpolnjenost enega pogoja iz prej citiranih določb ZCes-1 in odloka, da se soglasje ne izda. Prvostopenjski organ je v izpodbijani odločbi pravilno ugotovil, da bi tožnikov nameravani poseg prizadel interese varovanja občinske ceste in prometa na njej in to tudi ustrezno obrazložil, kar je tudi zadosten razlog za zavrnitev izdaje soglasja ter zato ni mogoče slediti tožniku, da se ni opredelil do prizadetosti interesov za primer širitve občinske ceste ter varovanja njenega videza.

5. Tožnik s tožbo izpodbija odločitev tožene stranke iz vseh tožbenih razlogov in sodišču primarno predlaga, da izpodbijano odločitev spremeni tako, da mu izda soglasje za izvedbo priključka, oziroma podrejeno, da se izpodbijana odločba odpravi, tožena stranka pa naj mu povrne stroške postopka. Uvodoma povzema dosedanji potek postopka ter vsebino izpodbijane in drugostopenjske odločbe. Navaja, da je v izpodbijani odločbi navedeno, da je prvostopenjski organ sledil navodilom drugostopenjskega organa z dodanimi preverkami, vendar pa ni pojasnjeno za kakšne preverke je šlo, oziroma kolikor so bile te pridobljene, te niso bile posredovane tožniku v izjasnitev, kar je bistvena kršitev določb postopka. Prvostopenjski organ tudi navaja, da naj bi bila lokalna cesta št. ... edina dostopna pot do mesta Piran, kar pa ne drži, saj obstajata dve poti, in sicer poleg navedene lokalne ceste še dostop po B., ki vodi vse do Tartinijevega trga. Sklicevanje na občutljiv prostor v mestu Piran bi bilo utemeljeno, kolikor bi zaprošal za priključek v mestnem jedru, ne pa na skorajda osamljeni lokaciji ob garažni hiši in tik ob centralni komunalni čistilni napravi. Tožnik se strinja, da ima lokalna cesta št. ... povezovalno funkcijo, vendar pa ta zaradi njegovega posega ne bo okrnjena, pač pa kvečjemu obratno, saj bo tožniku omogočila povezovanje, posredno pa bo razbremenjena tudi cesta preko javnega parkirišča C. Ugotovitve, da naj bi tožnik s posegom ogrozil varnost prometa, niso utemeljene in jih ni mogoče preizkusiti, sam pa trdi povsem nasprotno. Prav raba odstavnega pasu predstavlja dodaten varnostni element, saj preprečuje, da bi se tožnik vključeval neposredno na vozni pas. Problematiziranje prečkanja pločnika je brezpredmetno, saj se predvideva potop pločnika v širini priključka, s čimer ne bo ogrožena varnost pešcev in invalidov. Prav tako tudi ni točna navedba, da naj bi bil teren strm in nepregleden, kar dokazujejo fotografije, so pa strmi in nepregledni nekateri že obstoječi priključki, in to priključek, ki vodi k čistilni napravi in k hišam na naslovu C., vendar pa tega tožena stranka ni nikoli problematizirala ter so bila za te priključke izdana dovoljenja. Tožnik tudi ugotavlja, da se tožena stranka sklicuje na celostno prometno strategijo, ki predvideva nova pakirna mesta, vendar pa ta dokument ni dostopen na njeni spletni strani, tako kot zatrjuje. Lokalna cesta z vsemi dosedanji priključki normalno služi svojemu namenu ter bi enako funkcijo lahko izvrševala tudi v primeru tožnikovega priključka. V zadevi bi moral biti imenovan izvedenec, ki bi podal mnenje o morebitnih vplivih na obstoječo lokalno cesto. Dejstvo je tudi, da tožnikov dostop do javne ceste dejansko obstaja, tožnik pa zgolj želi izboljšati njegovo stanje. Tožena stranka ni pojasnila, kakšne škodljive posledice naj bi nastale v zvezi s tem niti ni pojasnila, zakaj naj bi bil s posegom v varovalni pas prizadet interes varovanja občinske ceste in prometa na njej, prav tak pa se tudi ni opredelila do kriterija možnosti širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja ter glede videza ceste. Odločitev je sprejela po prostem preudarku, četudi v Odloku za to nima podlage in je zato njena arbitrarna odločitev še toliko bolj sporna.

6. Tožnik nadalje meni, da se drugostopenjski organ ni opredelil do vseh njegovih tožbenih navedb, zlasti do navedbe, da je prvostopenjski organ svojo odločitev oprl na dodatne preverke, s katerimi tožnik ni bil seznanjen, prav tako tudi ne do navedbe, da v Piran vodi še najmanj ena pot, enako tudi ne do predloženih fotografij, pač pa je zgolj pavšalno navedel, da naj bi tožnik s posegom ogrozil varnost prometa. Tega zato ni mogoče preveriti in gre za kršitev pravice do učinkovitega uveljavljanja sodnega varstva iz 25. člena Ustave RS. Celostna strategija prometa, na katero se prav tako sklicuje tožena stranka, je bila sprejeta šele na občinski seji dne 20. 6. 2017, torej po tem, ko je bila sprejeta izpodbijana odločitev, pa tudi sicer iz odločbe ni mogoče razbrati, kako naj bi ta vplivala na območje, na katerem želi urediti priključek. Trditev tožene stranke, da naj bi bilo na pločniku več pešcev, ne drži, pa tudi garažna hiša več ali manj sameva. Naključni uporabniki garažne hiše ter naključni mimoidoči iz C. že sedaj najmanj dvakrat prečkajo pločnik, ki je zaradi vhoda in izhoda iz garažne hiše prekinjen. Tožnik zato trdi, da se s predlagano ureditvijo priključka, ko bi se pločnik prav tako potopil v nivo ceste ter bi se uredil ustrezen prehod za pešce, ne bi bili ogroženi.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri vseh svojih navedbah in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. V odgovoru ponavlja navedbe iz drugostopenjske odločbe in trdi, da so v izpodbijani odločbi določno navedeni razlogi, zakaj ni mogoče izdati soglasja za poseg v varovalni pas ceste in izgradnjo cestnega priključka. Glede celostne prometne strategije pojasnjuje, da je bila ta javno objavljena na spletni strani Občine Piran in bi se tožnik lahko z njo seznanil. Nemogoče je tudi primerjati lokalno cesto št. ... in B., saj imata za mesto Piran različni prometni vlogi. Lokalna cesta je za mesto bistvenega pomena in ima povezovalno funkcijo, tožnikov priključek pa bi jo obremenil z vidika varnosti v prometu. Iz fotografij, ki jih je predložil tožnik, ni mogoče sklepati o varnosti in preglednosti ceste, pri čemer tožena stranka še poudarja, da jih je tožnik predložil šele v pritožbenem organu in gre zato za nedovoljeno tožbeno novoto. Ne drži pa niti tožnikova trditev, da na pločniku ni pešcev, pač pa je teh ob lepem vremenu vedno več in tudi garažna hiša ne sameva, tako kot trdi.

9. Tožena stranka je pri odločanju o izdaji soglasja tožniku za predlagani poseg v varovalni pas občinske ceste pravilno izhajala iz 97. člena ZCes-1, pri odločanju o izdaji soglasja za izgradnjo cestnega priključka pa iz 99. člena tega zakona. ZCes-1 predpisuje omejeno rabo prostora v varovalnem pasu občinske ceste in so zato posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste, ki tako soglasje izda, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza (prvi, drugi in tretji odstavek 97. člena ZCes-1). Po določbi prvega odstavka 99. člena ZCes-1 se lahko priključki nekategoriziranih cest ter individualni priključki na občinske ceste gradijo ali rekonstruirajo le s soglasjem upravljavca občinskih cest, pri čemer se lahko s soglasjem določijo tehnični in drugi pogoji gradnje, rekonstrukcije in vzdrževanja priključka ter njegova opremljenost s prometno signalizacijo. Upravljavec občinskih cest izda soglasje, če ugotovi, da to ne bo imelo škodljivih posledic za zmogljivost ceste in varnost prometa na njej (drugi odstavek 99. člena ZCes-1). Citiranima zakonskima določbama 97. in 99. člena ZCes-1 sledi tudi Odlok, ki določa, da z občinskimi cestami, ki so javno dobro v lasti občine, upravlja Občina Piran (prvi odstavek 12. člena Odloka). Enako kot zakon določa pogoje za izdajo soglasja za gradnjo priključkov na občinske ceste, dodatno pa še, da se ustrezni del priključka na občinsko cesto asfaltira (39. člen Odloka). Enako določa tudi pogoje za poseg v varovalni pas ceste (32. člen Odloka). Sodišče pritrjuje toženi stranki, ki pojasnjuje, da ji taka zakonska ureditev ne daje pooblastila za odločanje po prostem preudarku.

Tako v ZCes-1 kot tudi v Odloku so namreč navedeni kriteriji za izdajo dovoljenja za poseg v varovalni pas ceste in izgradnjo priključka na lokalno cesto, kar pa pomeni, da mora tožena stranka v obrazložitvi odločitve pojasniti na katere določbe predpisov se opira njena odločba in navesti razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Tožena stranka mora torej v odločbi, s katero zavrne izdajo soglasja za poseg v varovalni pas ceste in izgradnjo priključka na lokalno cesto, pojasniti razloge za zaključek, da bi to imelo škodljive posledice za zmogljivost ceste in varnost prometa na njej, oziroma, da bi bili s posegom v varovalni pas prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. Ne zadošča zgolj pojasnilo katere dejanske okoliščine šteje kot ključne za sprejem odločitve, pač pa mora tudi konkretno ugotoviti, kako te dejanske okoliščine vplivajo na zmogljivost lokalne ceste in varnost prometa ter v čem je prizadet interes varovanja občinske ceste. Kolikor obrazložitev odločitve temu ne sledi, je pomanjkljiva in je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora namreč obrazložitev odločitve upravnega organa med drugim obsegati tudi razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

10. Sodišče ugotavlja, da obrazložitev izpodbijane odločitve ne sledi določbi 214. člena ZUP in je zato ni mogoče preizkusiti. Tožena stranka je sicer opisala kakšen naj bi bil tožnikov priključek na lokalno cesto, kako naj bi posegel v varovalni pas ceste in navedla katere dejanske okoliščine šteje v obravnavanem primeru za ključne za sprejem odločitve (da se bo tožnik vključeval neposredno na odstavni pas, oziroma dostopno pot proti Garažni hiši D., ki ima 850 parkirnih mest, da je predvideno prečkanje pločnika, po katerem se giblje veliko število pešcev, da je teren strm in nepregleden in da je s celostno prometno strategijo predvidenih dodatnih 250 parkirnih mest). Ni pa pojasnila zakaj, oziroma kako te okoliščine konkretno vplivajo na varnost prometa (torej kakšne bodo posledice izgradnje priključka na prometno varnost in zmogljivost ceste) in zakaj meni, da bi bila zaradi tega ogrožena varnost prometa na tem območju, s čimer naj bi bil prizadet občinski interes varovanja ceste. Prav tako tudi ni pojasnila, na podlagi katerih predpisov je ocenila, da bi predlagani priključek na lokalno cesto imel škodljive posledice za zmogljivost ceste in varnost prometa na njej. Tožena stranka se zgolj sklicuje na abstraktni zakonski tekst 97. in 99. člena ZCes-1 ter 32. in 39. člena Odloka, ne da bi pojasnila na podlagi katerih področnih predpisov utemeljuje svoje zaključke. Iz izpodbijane in iz drugostopenjske odločbe, prav tako tudi iz upravnega spisa navsezadnje tudi ne izhaja, da bi tožena stranka dejansko stanje v tej smeri sploh raziskala.

11. Glede na vse navedeno, je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku mora tožena stranka raziskati dejansko stanje, kot je to opisano v prejšnjem odstavku, svojo odločitev pa utemeljiti tako, kot to določa 214. člen ZUP. Tožnik je sicer predlagal izvedbo več dokazov, vendar pa se sodišče do tega ni opredeljevalo, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti. Odločitev je zato v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 sprejelo na seji senata.

12. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik, po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1, upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopal odvetnik.

Smiselno enako Upravno sodišče RS, primeroma v sodbah, št. I U 1780/2016, I U 1662/2016.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 97, 99

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

Odlok o občinskih cestah v Občini Piran  - člen 12, 32, 39

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.