UPRS Sodba I U 2104/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-03-26

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

stavbno zemljišče - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - razveljavitev zakona z odločbo Ustavnega sodišča

S citirano odločbo Ustavnega sodišča U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, VI. Poglavje ZSZ84, členi od 218 do 218d. ZGO-1 in Odloki o NUSZ, niso začeli ponovno veljati, ampak se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin z vsebino, kot je veljala ob prenehanju njihove veljave. Predpis, ki mu je veljava prenehala, pa kljub temu, da se ga še uporablja, ne more biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev.

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-018976/2015-KR (07-130-09) z dne 29. 9. 2015, se odpravi ter se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku za leto 2015 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Kranj (v nadaljevanju MOK) v višini 1.998,03 EUR. Odločitev je sprejel na podlagi Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Kranj (Uradni list št. 140/04, v nadaljevanju Odlok o NUSZ), pri izračunu pa je upošteval vrednost točke, določeno s Sklepom o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Kranj za leto 2015 (Uradni list št. 95/2014 z dne 29. 12. 2014, v nadaljevanju Sklep o vrednosti točke).

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Navaja, da je tožnik izpodbijal s strani občine posredovane podatke o nepremičninah, zato je v smislu 243. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) postopek dopolnil tako, da je opravil poizvedbe pri MOK. Občina je pripravila obširno mnenje in tožniku dala možnost, da se o njem izjavi, vendar svojega stališča o površinah nepremičnin, od katerih se odmeri nadomestilo, ni spremenila. Ugotavlja, da je potrebno po izrecni določbi Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) upoštevati podatke iz uradnih evidenc, ki so vzpostavljene na podlagi Zakona o evidentiranju nepremičnin. Če se zavezanec s tem ne strinja, mora predlagati, naj se v te evidence vpišejo novi podatki oziroma spremembe. Če tega ne stori, se v skladu s tretjim odstavkom 218. člena ZGO-1 šteje, da so podatki občine pravilni. V obravnavani zadevi na parcelah 674/3, 674/2 in 749/2 k.o. ... stojijo stavbe. Na parceli 674/3 k.o. ... pa se nahajajo odprte poslovne površine, ki predstavljajo odprto skladišče v izmeri 7.612,78 m2, kar se po 9. členu Odloka o NUSZ šteje za površino poslovnega prostora. Podatki, da se na tej parceli nahajajo odprte površine, so bili pridobljeni s terena, v spisu pa se nahajajo tudi slike tega področja. Pritožbeno trditev, da se na tej parceli nahaja le 102 m2 zazidanega stavbnega zemljišča in ne 7.612,78 m2, zavrača z argumentom, češ da zazidano zemljišče predstavlja celotna površina parcele, ki pa po podatkih REN znaša 2.940,00 m2. Odmera nadomestila od zazidanega stavbnega zemljišča se ne izvede od površine zemljišča, ampak od površine objektov, ki se nahajajo na njem. Odprte površine so poimenovane po parcelni številki, iz izpodbijane odločbe pa je razvidno, da je bila za odmero nadomestila za zemljišče parc. št. 674/2 k.o. ... upoštevana površina 520,84 m2, ki predstavlja parkirišče ob stavbah.

3. Tožnik zoper odločbo vlaga tožbo, saj se s takšno odločitvijo ne strinja. Navaja, da toženka ni upoštevala stanja zemljiške knjige, iz katere izhaja, da z učinkom od 15. 9. 2014 dalje ni (so)lastnik večine v izreku navedenih nepremičnin, zaradi česar mu je bilo NUSZ za leto 2015 neupravičeno odmerjeno. Nadalje je izpodbijana odločba neutemeljena, ker je bilo napačno uporabljeno materialno pravo, in sicer Sklep o vrednosti točke za leto 2015, ki ga je Občinski svet MOK sprejel 17. 12. 2014. Ustavno sodišče je namreč z odločbo U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, s katero je razveljavilo Zakon o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr), odločilo tudi, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr. To pomeni, da Odloka o NUSZ, ki je prenehal veljati s 1. 1. 2014, ni več mogoče spreminjati ali dopolnjevati. Ker MOK za sprejem Sklepa o vrednosti točke za leto 2015 ni imela podlage v veljavnih predpisih, je ta nezakonit. Toženka bi morala zato uporabiti vrednost točke, kot je veljala na dan 31. 12. 2013. Nadalje je toženka nepravilno ugotovila dejansko stanje glede nepremičnine 674/3 k.o. ... in zmotno uporabila predpis. Iz podatkov GURS izhaja, da na tej nepremičnini stojita stavbi št. 1805 in št. 2471 k.o. .... Površina zemljišča pod stavbo št. 1805 je 33 m2, pod stavbo št. 2471 pa 35 m2. Na nepremičnini ni druge stavbe ali nepokritega skladišča, parkirišča, delavnice na prostem ali podobne manipulativne površine. Ker iz uradnih evidenc ne izhaja, da bi bila gradbena parcela teh dveh stavb že določena, bi morala toženka za določitev površine zazidanega oziroma nezazidanega zemljišča uporabiti določilo drugega odstavka 218. člena ZGO-1, ki za te primere določa, da se za zazidano stavbno zemljišče šteje površina zemljišča, na katerem stoji stavba, pomnožena s faktorjem 1,5. Preostalo zemljišče je nezazidano stavbno zemljišče. Zazidano stavbno zemljišče na tej parceli znaša tako največ 102 m2 in ne 7.612,78 m2. Vrednost točke za nezazidana stavbna zemljišča pa znaša bistveno manj, tj. 0,0000561 EUR/m2. MOK je tožniku v postopku v zvezi z informativnim izračunom pojasnila, da se površine v izmeri 7.612,80 m2 in 520,80 m2 nanašajo na "odprte površine" na parcelah 674/2 in 674/3 k.o. ..., te površine pa je občina ugotovila na podlagi fotointerpretacije digitalnih posnetkov. Taka določitev območja odprtih površin, ko niti občina, niti toženka nista izvedli ugotovitvenega postopka, v katerem bi tožnik lahko sodeloval, je arbitrarna. Izpodbijana odločba tudi ne vsebuje razlogov o tem, kako je bilo ugotovljeno to dejansko stanje, tako da se je tudi ne da preizkusiti. Za odmero nadomestila so glede na zakonske podlage pomembni podatki, ki so evidentirani v katastru stavb in zemljiškem katastru oziroma registru nepremičnin (v nadaljevanju REN). Toženka ni uporabila teh evidenc, saj iz njih ne izhaja površina o odprtem skladišču v izmeri 7.612,78 m2. Tožnik poudarja, da je mogoče nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča odmeriti le na podlagi podatkov, ki izhajajo iz REN. Če tam podatkov ni, je potrebno uporabiti pravilo iz drugega odstavka 218. člena ZGO-1. Opozarja še, da drugostopenjski organ navaja, da zazidano zemljišče predstavlja celotna površina parcele, ki po podatkih REN znaša 2.940 m2. Taka površina pa ne izhaja niti iz REN, niti iz izpodbijane odločbe. Če drugostopenjski organ šteje, da je ta površina pravilna, je to v nasprotju z izpodbijano odločbo, ki upošteva 7.612,78 m2. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odločbo odpravi oziroma podrejeno, da odločbo odpravi in vrne zadevo toženki v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih iz izpodbijane odločbe. Opozarja, da so navedbe glede lastništva tožbena novota. Do prenosa na A.A. je prišlo šele 22. 10. 2015, torej po izdaji odločbe. Pojasni še, da so se v skladu s 14. členom Odloka NUSZ uporabljali uradni podatki in evidence, s katerimi je razpolagala Mestna občina Kranj, ter predpisi, ki so veljali na dan izdaje izpodbijane odločbe.

6. Sodišče tožniku, ki navaja, da pritožbene trditve predstavljajo del podlage tudi v upravnem sporu, uvodoma pojasnjuje, da je tožba samostojno pravno sredstvo, zaradi česar mora tožnik razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu ne bo opredeljevalo do navedb, ki jih je tožnik navajal v pritožbi, ne pa tudi v tožbi.

7. V zadevi je sporno, ali je tožnik zavezanec za plačilo NUSZ, saj trdi, da je solastniški delež na nepremičninah odtujil pred letom 2015. Nadalje je sporna opredelitev 7.612,78 m2 parcele 674/3 k.o. ... in 520,84 m2 parcele 674/2 k.o. ... kot zazidanega stavbnega zemljišča ter uporaba Sklepa o vrednosti točke, ki ga je Občinski svet MOK sprejel na seji dne 17. 12. 2014.

8. Sodišče mora najprej pojasniti, da je tožbene trditve glede nezakonitosti Odloka o NUSZ oziroma Sklepa o vrednosti točke presojalo, četudi tožnik v pritožbenem postopku uporabi Sklepa o vrednosti točke ni ugovarjal (pred izdajo prvostopenjske odločbe pa mu ta možnost ni bila dana). Po 52. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta; nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Citirana določba se torej nanaša na prepoved navajanja novih dejstev in novih dokazov, v zvezi z materialnopravnim dejanskim stanjem, na katerem temelji izpodbijani upravni akt. Zatrjevana nezakonitost Sklepa o vrednosti točke ni novo dejstvo in tudi ne nov dokaz, zato se na omejitve iz 52. člena ZUS-1 v tem primeru ni mogoče sklicevati. Poleg tega tožnik s tem ugovorom v upravnem postopku, v katerem so upravni organi vezani na načelo zakonitosti (6. člen ZUP), ne bi mogel uspeti. Ni pa sodišče presojalo šele v tožbi uveljavljenega ugovora, da ni zavezanec za plačilo NUSZ, ker je solastniški delež odsvojil z učinkom od 15. 9. 2014 dalje, saj tožnik ni pojasnil, čemu teh tožbenih razlogov ni mogel navesti že v postopku izdaje upravnega akta.

9. Zakonska podlaga za izdajo Odloka o NUSZ in posledično Sklepa o vrednosti točke, na podlagi katerih je bila izdana izpodbijana odločba, sta Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji; v nadaljevanju ZSZ/84), in sicer določbe 58. do 61. člena, in določbe od 218. do 218d. člena ZGO-1.

10. Vsi navedeni predpisi so z uveljavitvijo Zakona o davku na nepremičnine (ZdavNepr, 33. člen) prenehali veljati (1. januarja 2014), je pa kasneje Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi so tudi navedeni predpisi, ki so podlaga za izdajo izpodbijane odločbe (VI. poglavje ZSZ84, ZGO-1 ter občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi navedenih predpisov).

11. Pravne posledice razveljavitve zakona določa 44. člen Zakona o ustavnem sodišču, po katerem se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, ki so nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Pri tem pa po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne „oživi“ prejšnja ureditev, ki je prenehala veljati ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb (tako tudi komentar Ustave Republike Slovenije, avtorjev France Arhar...et al. urednika Lovra Šturma, ponatis – Kranj : Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, str. 1122). V takšnih primerih Ustavno sodišče pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb.

12. Navedeno pomeni, da s citirano odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, VI. Poglavje ZSZ84, členi od 218 do 218d. ZGO-1 in Odloki o NUSZ, niso začeli ponovno veljati, ampak se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin z vsebino, kot je veljala ob prenehanju njihove veljave. Predpis, ki mu je veljava prenehala, pa kljub temu, da se ga še uporablja, ne more biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev.

13. Tudi v obravnavanem primeru torej velja, da se Odlok o NUSZ, ki je prenehal veljati 31. 12. 2013, ne more več spreminjati ali dopolnjevati. Spremembo ali dopolnitev odloka pa po presoji sodišča pomeni tudi sklep o spremembi vrednosti točke, ki ga po pooblastilu iz prvega odstavka 13. člena Odloka o NUSZ vsako leto lahko sprejme Občinski svet MOK.

14. To pomeni, da je za odmero NUSZ za leto 2015 treba uporabiti Odlok o NUSZ z vsebino, kot je veljala 31. 12. 2013, kar se nanaša tudi na vrednost točke. Za odmero NUSZ za leto 2015 je zato treba uporabiti vrednost točke, ki je veljala 31. 12. 2013. Ta vrednost se v skladu z drugim odstavkom 13. člena Odloka o NUSZ revalorizira z indeksom rasti cen življenjskih potrebščin za obdobje leta pred letom, za katerega se nadomestilo odmerja. V obravnavanem primeru vrednost točke ni bila revalorizirana, ampak izpodbijana odločba temelji na vrednosti točke, ki izhaja iz Sklepa o vrednosti točke za leto 2015, ki ga je 17. 12. 2014 sprejel Svet MOK. S tem je MOK spremenila Odlok, ki ne velja več, za kar pa ni imela podlage.

15. Ker je sodišče po 125. členu Ustave vezano izključno na Ustavo in zakon, je moralo torej uporabo spremenjenega Odloka o NUSZ po načelu exceptio illegalis zavrniti. Glede na to, da izpodbijana odločba temelji na nezakonitem podzakonskem aktu, jo je moralo sodišče odpraviti že iz tega razloga.

16. Tožnik nadalje ugovarja opredelitvi 7.612,78 m2 površine parcele 674/3 k.o. ... in 520,84 m2 površine parcele 674/2 k.o. ... kot zazidanega stavbnega zemljišča in posledično odmeri nadomestila za te površine za zazidano stavbno zemljišče. Iz podatkov spisa (sicer ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe - le-ta je zelo skopa, temveč iz korespondence z MOK, ki je tekla po izdaji odločbe v pritožbenem postopku ter delno tudi iz obrazložitve drugostopne odločbe) izhaja, da je organ ugotovitev o za tožnika spornih poslovnih površinah sprejel na podlagi podatkov s terena (točno: terenskega ogleda, digitalnih orto foto posnetkov in povezave teh podatkov z zemljiških katastrom). Na tej podlagi je zaključil, da poslovne površine na parc. št. 674/2 predstavljajo parkirišče ob stavbah na površini 520,84 m2, odprte poslovne površine na parc. št. 674/3 pa odprto skladišče na površini 7.612,78 m2. Pri tem se je oprl med drugim na 9. člen Odloka o NUSZ, v katerem je med drugim določeno, da se za zazidana stavbna zemljišča (stanovanja in poslovne prostore) površina določi v kvadratnih metrih, med drugim pa se za površino poslovnega prostora po tem odloku šteje tudi tlorisna površina zemljišča, namenjenega poslovni dejavnosti. Med take štejejo: nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno uporabljene manipulativne površine in druge (četrta alineja drugega odstavka). Za vir podatkov o površinah stavbnega zemljišča se uporabljajo javne listine in uradne evidence. Če si podatki nasprotujejo ali je mogoč dvom o pravilnosti podatkov, se ti pridobijo v ugotovitvenem postopku (peti odstavek). Opisana opredelitev zazidanega stavbnega zemljišča - poslovne površine iz Odloka o NUSZ sledi opredelitvi zazidanega stavbnega zemljišča iz 60. člena ZSZ/84 (ki jo je tudi povzel organ v odločbi), po kateri je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom (četrti odstavek); občinska skupščina pa lahko določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno (peti odstavek).

17. Za obveznost plačila NUSZ se uporablja ureditev po ZSZ/84, dopolnjena s 180. členom ZUreP-1, ki določa, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. V tem smislu je Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v določbah 218. do 218. b člena med drugim natančneje opredelil zazidana stavbna in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmeri NUSZ.

18. Po drugem odstavku 218. člena in prvi alineji prvega odstavka ter drugem in tretjem odstavku 218. b člena ZGO-1 se kot zazidana stavbna zemljišča štejejo zemljiške parcele ali njihovi deli - gradbene parcele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami tega zakona določene kot gradbene parcele. Če gradbena parcela še ni določena z odločbo, se kot zazidano stavbno zemljišče šteje površina, na kateri stoji stavba oziroma gradbeni inženirski objekt, in del preostale površine zemljišča, ki se določi tako, da se površina zemljišča, na katerem stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, pomnoži s faktorjem 1,5. Tako dobljena površina se šteje za zazidano stavbno zemljišče, preostanek pa za nezazidano stavbno zemljišče, če izpolnjuje tudi ostale pogoje iz 218. in 218. b člena ZGO-1. Poleg tega ZGO-1 v 2. členu določa tudi pomen izrazov, kot npr. gradbena parcela, ki je zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu.

19. To pa pomeni, da za potrebe odmere NUSZ za zazidana stavbna zemljišča ni mogoče šteti zemljišč, ki ne ustrezajo opisani opredelitvi takih zemljišč v ZGO-1, oziroma ni mogoče upoštevati opredelitve, kot izhaja iz ZSZ/84 in ki jo je uporabil organ v obravnavanem primeru. Tako stališče je zavzelo tudi že Ustavno sodišče RS (npr: odločba, U-I-349/04 z dne 14. 9. 2006) in naslovno sodišče (sodba, I U 1142/2015 z dne 12. 5. 2016). Izpodbijana odločba je zato tudi iz tega razloga nezakonita.

20. Glede na povedano je sodišče tožbi tožnika na podlagi 4. in (posledično) 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo moral organ za odmero NUSZ za leto 2015 uporabiti Odlok, ki je veljal na dan 31. 12. 2013, kar se nanaša tudi na vrednost točke, hkrati pa bo moral, ob uporabi materialnega prava, kot izhaja zgoraj iz obrazložitve, natančno opredeliti, katera od spornih zemljišč šteje za zazidana in v kakšnem obsegu ter zakaj in katera posledično za nezazidana, nato pa v skladu s temi opredelitvami odmeriti NUSZ.

21. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenec tožnika je zavezanec za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

Zakon o davku na nepremičnine (2013) - ZDavNepr  - člen 33

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.