UPRS Sodba I U 2657/2017-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-11

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Irena Polak Remškar

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

objekt za obveščanje in oglaševanje - soglasje za postavitev objekta za oglaševanje - varovalni pas ceste - državna cesta - javni interes

Ni podlage za tožbeno stališče, da bi se izvedbo del v varovalnem pasu državne ceste presojalo zgolj po določbi 78. člena ZCes-1, kot gramatikalno razlaga tožnik določbo tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, z navedbo, da ta taksativno določa pogoje za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje. Navedena zakonska določba ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od namena določbe 66. člena ZCes-1, ki je določen v prvem odstavku, in tretjega odstavka, ki določa širino varovalnega pasu in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Določbe 78. člena ZCes-1 tudi ni mogoče razlagati neodvisno od prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki prepoveduje izvajati kakršnakoli dela na zemljiščih ali objektih ob javni cesti, s katerimi bi se ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej.

Pravilnik o projektiranju cest ne širi zakonskih določb, ampak zgolj podrobneje opredeljuje, kdaj bi bili lahko prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, to pa je bil tudi razlog za zavrnitev soglasja v obravnavani zadevi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnika za izdajo soglasja k postavitvi objekta za obveščanje in oglaševanje - reklamnega stolpa v naselju ..., v varovalnem pasu državne ceste C2-102, odsek 1040 Peršeti - Most na Soči v km 2,003 levo na parceli št. 751/28 k.o. A.. V obrazložitvi navaja, da se z vlogo dejansko predlaga legalizacija obstoječega trostranskega reklamnega stolpa. Iz elaborata izhaja, da gre za objekt obveščanja in oglaševanja s predvidenim odmikom posega v varovalni pas državne ceste, ki ga določa 66. člen Zakona o cestah (ZCes-1) ter znaša pri glavni cesti 25 m. Terenski ogled lokacije je pokazal, da je oddaljenost skrajnega roba objekta od zunanjega roba pešhodnika 4,3 m, od roba vozišča 8,10 m, od osi obstoječega cestnega priključka javne poti JP 922140, odsek 922141 Zdravstveni dom - avtobusna postaja 17 m. Na cestnem priključku javne poti, ob postavljenem objektu je označen prehod za pešce. Vlogo je zavrnil, ker postavitev objekta za oglaševanje ovira zaznavanje prometne signalizacije urejenega prehoda za pešce, kar pomeni veliko nevarnost za vse pešce, ki prehajajo preko prehoda za pešce, saj je zaustavitvena razdalja vozila pri hitrosti 50 km/h 45 m. Sklicuje se na Pravilnik o projektiranju cest ter tretji odstavek 66. člena ZCes-1, prvi odstavek 5. člena ZCes-1 ter 78. člen ZCes-1. Pojasnil je tudi, da je predlog parkiranja vozil tožnika nesprejemljiv, ker je površina avtobusnega postajališča namenjena le prometu avtobusov.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil, v obrazložitvi pa soglašal z razlogi organa za zavrnitev, ker je objekt postavljen manj kot 100 m pred oziroma 50 m za križiščem, ter ker je postavljen v bližini prehoda za pešce.

3. Tožnik izpodbija odločitev organa in izpostavlja, da je toženka izdajo soglasja zavrnila, ker lokacija, na kateri naj bi stal reklamni pano, ne bi bila dovolj oddaljena od kanaliziranega križišča. Organ se je skliceval na 56. člen Pravilnika o projektiranju cest, vendar je sklicevanje na ta pravilnik neutemeljeno, saj je prenehal veljati dne 11. 4. 2011, z veljavnostjo ZCes-1. Na podlagi določbe 125. člena ZCes-1 se lahko do uveljavitve ustreznih predpisov na podlagi tega zakona ti uporabljajo še naprej, kolikor niso v nasprotju s ZCes-1. Sporni pravilnik pa je nedvoumno v nasprotju z ZCes-1. Iz določbe 78. člena ZCes-1 izhaja, da postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje znotraj naselij ni omejeno, s tem, ko Pravilnik v 56. členu določa dopustne razdalje, pa neutemeljeno oži določbe ZCes-1. Tega pa podzakonski akt, ki je hierarhično nižji zakonu, ne more, niti ne sme. Tudi kolikor bi veljala domneva, da Pravilnik še velja, pa je ugotoviti, da je bil sprejet na podlagi Zakona o javnih cestah (ZJC), ki pa postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje sploh ni omogočal. Vsebina Pravilnika tako protiustavno in nezakonito širi določbe ZJC. Ker v ZJC ni bilo podlage za urejanje področja obveščanja in oglaševanja ob državnih - javnih cestah, se tega področja tudi ni dalo urejati s Pravilnikom, kar pomeni, da določbe Pravilnika ne bi smele biti uporabljene, tudi če bi bile v veljavi. Sklicuje se na odločbo drugostopnega organa, ki je odpravil odločitev prvostopnega organa, ki se je oprl na sporni Pravilnik in navedel je, da je določba tretjega odstavka 56. člena Pravilnika o projektiranju cest v nasprotju z določbami petega odstavka 78. člena ZCes-1. Ker ZJC ni bil podlaga za izdajo podzakonskega predpisa za urejanje področja obveščanja in oglaševanja ob državnih - javnih cestah, se tega področja s Pravilnikom ne da urejati, objekte oglaševanja pa opredeljujejo Zakon o graditvi objektov (ZGO-1), Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost ter Uredba o spremembah in dopolnitvah uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost. Zato jih s podzakonskimi predpisi ni moč opredeliti kot elemente prometne signalizacije ali opreme cest, ki so sicer definirani v 56. členu Pravilnika. Takšnemu pravnemu naziranju sledi tudi pravno mnenje Pravne fakultete, Univerze v Mariboru. Izpostavlja, da je prvostopenjski organ v preambuli odločbe navedel, da odloča na podlagi 78. člena ZCes-1, vendar svoje odločitve ni utemeljil na navedenem predpisu, temveč na neveljavnih določbah Pravilnika o projektiranju cest. S tem, ko se je organ skliceval na neveljavni Pravilnik, je pri svoji odločitvi zmotno uporabil materialno pravo. Iz tretjega odstavka 78. člena ZCes-1 izhaja, da se soglasje izdaja na podlagi predloženega elaborata, iz predloženega elaborata je predvidena lokacija, na kateri bo stal reklamni pano, ter da ne posega v pregledno polje, zato je odločitev napačna. Lokacija postavitve objekta je skladna z določbami 78. člena ZCes-1, prav tako pa postavitev objekta ne bi v ničemer poslabšala prometne varnosti, niti ne bi predstavljala nevarnosti za udeležence v prometu. Iz 78. člena ZCes-1 izhaja, da postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje znotraj naselij ni omejeno. Ne soglaša s sklicevanjem na 66. člen ZCes-1 in 5. člen ZCes-1. Izpostavlja cilje oglaševanja ter da je predvsem voznik tisti, ki mora paziti, da je med vožnjo zbran in upošteva cestnoprometne predpise ter ne ogroža drugih. Organa pa nista z ničemer izkazala, da bi reklamni pano ogrožal varnost v prometu. V tretjem odstavku 78. člena ZCes-1 so taksativno določeni pogoji za postavitev objektov za obveščanje ter v primeru tožnika so vsi zakonsko določeni pomembni pogoji tudi izpolnjeni. Do pritožbenih navedb v zvezi s nesprejemljivim parkiranjem, kot je ugotovil prvostopni organ, pa se drugostopenjski organ sploh ni opredelil. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

6. V obravnavani zadevi je organ zavrnil vlogo tožnika za izdajo soglasja k postavitvi objekta za obveščanje in oglaševanje iz dveh razlogov, ker objekt ovira zaznavanje prometne signalizacije urejenega prehoda za pešce, kar pomeni veliko nevarnost za vse pešce, ki prehajajo preko prehoda za pešce, saj je zaustavitvena razdalja vozila pri hitrosti 50 km/h 45 m, ter zavrnitev utemeljil na drugem odstavku 56. člena Pravilnika o projektiranju cest, ki določa, da je konstrukcija ali objekt za oglaševanje dopustno postaviti na takšni lokaciji, da ne ovira preglednosti vozišča in zaznavanja prometnih znakov ob cesti, ter ker reklamni stolp stoji v oddaljenosti 17 m od osi priključka javne poti JP 922140, odsek 922141 Zdravstveni dom - avtobusna postaja, kar je v nasprotju s tretjim odstavkom 56. člena Pravilnika o projektiranju cest, ki določa, da je objekt za obveščanje ali oglaševanje dopustno postaviti ob cesti z minimalnim odmikom 5 m od zunanjega roba vozišča in na oddaljenosti več kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem.

7. Iz določbe 66. člena ZCes-1 izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu ceste omejena, in da je vsakršnja gradnja in rekonstrukcija objektov v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa in sam videz ceste. Glede na navedeno ni podlage za tožbeno stališče, da bi se izvedbo del v varovalnem pasu državne ceste presojalo zgolj po določbi 78. člena ZCes-1, kot gramatikalno razlaga tožnik določbo tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, z navedbo, da ta taksativno določa pogoje za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje. Navedena zakonska določba ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od namena določbe 66. člena ZCes-1, ki je določen v prvem odstavku, in tretjega odstavka, ki določa širino varovalnega pasu in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Določbe 78. člena ZCes-1 tudi ni mogoče razlagati neodvisno od prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki prepoveduje izvajati kakršnakoli dela na zemljiščih ali objektih ob javni cesti, s katerimi bi se ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej. Tožnikovo stališče bi pomenilo, da se zanemari namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščeni obe določbi, ki je v varstvu cest in prometa na njih (tako izhaja tudi iz sodb Vrhovnega sodišča X Ips 186/2015 z dne 19. 4. 2017 in X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017). Upoštevajoč sistemsko razlago in uvrstitev obeh določb torej Direkcija za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej. Te pogoje presoja Direkcija na podlagi priloženega elaborata, v katerem je določena lokacija, prikaz objekta in način njegove postavitve, opredeljena pregledna polja, preglednostni prostori cestnih priključkov in križišč, pregledne berme v območju lokacije objekta ter drugi tehnični podatki, ki se nanašajo na objekt in njegovo lokacijo.

8. Tožnik ugovarja, da je organ s sklicevanjem na Pravilnik o projektiranju cest napačno uporabil materialno pravo, ker je Pravilnik o projektiranju cest v nasprotju z določbami ZCes-1, ter je bil sprejet na podlagi ZJC, ki pa določb s področja obveščanja in oglaševanja ni vseboval. Sodišče ugovoru ne sledi. Upravno kot Vrhovno sodišče (sodba Upravnega sodišča I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017) sta se v podobnih primerih že postavila na stališče, da se Pravilnik o projektiranju cest uporablja za vloge za izdajo soglasja vložene po začetku veljavnosti ZCes-1, in da uporaba 56. člena Pravilnika o projektiranju cest ni v nasprotju ZCes-1. Določba 56. člena Pravilnika o projektiranju cest, na katero je svojo odločitev oprl prvostopenjski organ, po mnenju sodišča v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona, zato se na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 uporablja tudi po uveljavitvi ZCes-1. ZCes-1 kot enega izmed kriterijev za izdajo soglasja k postavitvi objektov za oglaševanje določa varnost cestnega prometa. Pa tudi iz 78. člena ZCes-1 izhaja, da je lahko ogroženo varstvo državne ceste in prometa na njej, če so objekti postavljeni v tam navedenih območjih. V 56. členu Pravilnika določen pogoj o lokaciji objekta za oglaševanje na način, da ne ovira preglednosti vozišča in zaznavanja prometnih znakov ob cesti oziroma oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča, torej pomeni zgolj konkretizacijo navedenih zakonskih določb, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti.

9. Res je Pravilnik o projektiranju cest, ki ureja tehnične zahteve, pogoje in normative, ki se morajo zaradi zagotavljanja prometne varnosti in ekonomičnosti gradnje ter vzdrževanja javnih cest in njihovih elementov upoštevati pri izdelovanju projektne in tehnične dokumentacije, namenjene tako za gradnjo, kot tudi za uporabo in vzdrževanja cest, sprejet na podlagi prve alinee tretjega odstavka 6. člena ZJC. Vendar pa Pravilnik v navedenem vsebinskem okviru ureja tudi uporabo cest v zvezi z obveščanjem oziroma oglaševanjem. Iz dikcije 125. člena ZCes-1 izhaja, da se Pravilnik o projektiranju cest, kolikor ni v nasprotju s tem zakonom, uporablja še naprej, vse do uveljavitve ustreznih predpisov na podlagi tega zakona. Ker je 9. člen ZCes-1 predvidel med drugim tudi sprejetje predpisov na področju projektiranja cest, kamor spada sporni Pravilnik o projektiranju cest, je ugotoviti, da uporaba ni v nasprotju z ZCes-1, torej se Pravilnik o projektiranju cest uporablja tudi za vloge za izdajo spornih dovoljenj, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1. Slednjega ne more spremeniti niti dejstvo, da se 78. člen ZCes-1, ki sicer ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, na zakonski ravni nanj izrecno ne sklicuje. Tudi ne drži, da ZJC urejanja postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje sploh ni omogočal, saj iz 68. člena tega zakona izhaja, da je urejal tudi obveščanje in oglaševanje, Pravilnik o projektiranju cest pa je bil, kot že rečeno, sprejet na podlagi njegovega 6. člena. Namen obeh zakonov, tako ZJC kot ZCes-1, pa je zagotavljanje varnosti prometa kot glavni namen. Glede na to Pravilnik ne širi zakonskih določb, ampak zgolj podrobneje opredeljuje, kdaj bi bili lahko prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, to pa je bil tudi razlog za zavrnitev soglasja v obravnavani zadevi.

10. Sklicevanje na odločitev drugostopenjskega upravnega organa v zadevi 3717-95/2012/2-00611138 za odločitev sodišča ni relevantno, saj odločbe upravnih organov niso sodna praksa in sodišče pri presoji zakonitosti upravnih aktov ni vezano na odločitve organov v drugih zadevah. Odločitev toženke je v skladu s sodno prakso sodišča ter zadevi I U 1179/2014 in I U 758/2016 ne pomenita odstopa od nje.

11. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo. Ker je dejansko stanje, ki je relevantna dejanska podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in toženko nesporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, sledilo pa tudi ni predlogu tožnika za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika, saj predlog ni substanciran. Namreč tožnik ne pojasni, katere trditve, ki so pravno relevantne za odločitev, naj bi se z zaslišanjem ugotovilo. Ostali dokazni predlogi, ki jih je tožnik v tožbi navajal, pa so del upravnega spisa in jih je sodišče presodilo v okviru pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe.

12. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 5, 6, 9, 66, 78, 125

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 6

Pravilnik o projektiranju cest (2005) - člen 56, 56/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.