UPRS Sodba I U 239/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-24

Lara Bartenjev (preds.), Irena Grm (poroč.), Andrej Kmecl

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom

Tožnik ne more uspeti z argumentom, da organa nista vedela, kako naj o njegovi vlogi odločita, saj iz obeh odločb jasno izhaja ugotovitev (ki je po presoji sodišča tudi pravilna), da ob uporabi odloka, po katerem tožnikovo zemljišče nima statusa stavbnega zemljišča, za predvideno gradnjo ni mogoče izdati gradbenega dovoljenja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožnikovo vlogo z dne 19. 5. 2014 za izdajo gradbenega dovoljenja za „novogradnjo enostanovanjske stavbe - Enodružinska hiša ...“ kot manj zahtevnega objekta na zemljišču s parc. št. 115/1 k. o. ...

2. Iz obrazložitve izhaja, da je odločal v ponovnem postopku, potem ko je bilo gradbeno dovoljenje št. 351-157/2014-69 z dne 26. 3. 2015 s sodbo tega sodišča I U 1120/2015 z dne 7. 4. 2016 odpravljeno. Ugotavlja, da je bil Odlok o prostorskih sestavinah dolgoročnega in družbenega plana Občine Bled (v nadaljevanju Odlok) z odločbo Ustavnega sodišča U-I-7/13, Up-29/13 z dne 5. 11. 2015 razveljavljen v delu, ki se nanaša na zemljišči parc. št. 115/1 in 115/2 k. o. ..., zato je treba upoštevati, da je namenska raba teh parcel kmetijska, predvidena gradnja pa zato na njih ni dovoljena.

3. Toženka je zavrnila tožnikovo pritožbo. V obrazložitvi med drugim navaja, da Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje planske celote Bled (v nadaljevanju PUP) ne določa namembnosti zemljišč, čeprav je ta v njem povzeta in prikazana v grafičnem delu PUP-a. Skladno Zakonom o urejanju prostora (ZUreP) se je namreč namenska raba določala s planskim aktom, prostorski izvedbeni akt pa je rešitve prostorskega plana le konkretiziral. Obravnavanega zemljišča sicer ni mogoče določiti kot kmetijskega, saj za to ne obstoji podlaga. Ker pa so z razveljavitvijo Odloka določila glede namenske rabe odpadla, ni mogoče uporabiti PUP-a. Meni, da glede na čas vložitve popolne vloge, vsebino predloženega projekta in določbo 170. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Bled (v nadaljevanju OPN) za odločitev ni pravne podlage. Investitor bo zato moral v zadevi predložiti nov projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja z upoštevanjem veljavnih predpisov, na podlagi česar bo moral prvostopenjski organ v zadevi ponovno odločati.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga v tožbo zaradi nepopolno oziroma napačno ugotovljenega dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o stvari, podrejeno pa naj zadevo vrne istemu organu v ponoven postopek.

5. Navaja, da napotilo sodišča v sodbi I U 1120/2014 ne pomeni, da je namembnost zemljišč treba avtomatično upoštevati kot kmetijsko, ker je bila prejšnja ureditev takšna. Sodišče je namreč organ napotilo, da ne sme uporabiti neustavnega dela Odloka, kar izhaja tudi iz drugostopenjske odločbe. Meni, da je očitno, da ne prvostopenjski ne drugostopenjski organ nista vedela, kako naj o zadevi sploh odločita. Prvostopenjski organ je spregledal, da je občina Odlok odpravila še preden je njegovo neustavnost ugotovilo Ustavno sodišče in še tekom postopka odločanja o gradbenem dovoljenju sprejela OPN, ki v 155. členu določa, da je tožnikovo zemljišče s parc. št. 115/1 k. o. ... stavbno. Organa bi zato v skladu z načelom zakonitosti morala uporabiti OPN, ki je veljal v času odločanja. Do zaključka, da je v tem primeru treba uporabiti OPN, glede na tožnikovo situacijo privede tudi uporaba logične razlage. Temu v prid govori tudi argument prepovedi uporabe protiustavnega oziroma protizakonitega predpisa. Meni, da bi bila v tem primeru uporaba prehodne določbe 170. člena OPN neustavna, saj napotuje na Odlok, ki se ne sme uporabiti. Zato kot pravna podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja ostane le OPN.

6. Zmotno naj bi bilo ugotovljeno tudi dejansko stanje, in sicer da je namembnost tožnikovega zemljišča s parc. št. 115/1 k. o. ... kmetijska, saj je to zemljišče vse od sprejetja OPN opredeljeno kot zazidljivo. Do tega pa je prišlo še preden je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost Odloka.

7. Trdi, da bi neveljavnost gradbenega dovoljenja zaradi ugotovitve neustavnosti Odloka v delu, ki se nanaša na njegova zemljišča, zanj pomenila poseg v že pridobljeno pravico graditi, kar pomeni kršitev 2. člena Ustave. S tem bi bila kršena načela pravne države, pravne varnosti in načela zaupanja v pravo. Dodaja, da se je ob nakupu dobroverno zanesel, da kupuje zazidljivo zemljišče, saj je prejšnji lastnik že imel pravnomočno gradbeno dovoljenje, zazidljivost zemljišča pa je v tem primeru bistvena lastnost zemljišča, vključno z njegovo ceno. Zanesel se je tudi na tedaj veljavne predpise. Pridobil je gradbeno dovoljenje in na tej podlagi začel in končal gradnjo stanovanjske hiše. Dodaja še, da gre za mlado družino, ki si želi na tem zemljišču ustvariti dom, zato bi zanj nastale nepopravljive posledice, če mu bi bila odvzeta ta pravica. Sklicuje se še na 33., 67. in 71. člen Ustave RS. Meni, da je v konkretnem primeru izkazal vse pogoje, ki jih za izvrševanje lastninske pravice v smislu gradnje določa zakon, zato zanj neizdaja dovoljenja pomeni prehud poseg v lastninsko pravico.

8. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

10. Izpodbijana odločba je bila izdana v ponovnem postopku, potem ko je bilo gradbeno dovoljenje št. 351-157/2014-69 z dne 26. 3. 2015 s sodbo tega sodišča I U 1120/2015 z dne 7. 4. 2016 odpravljeno in vrnjeno organu v ponovno odločanje. Sodišče je z navedeno sodbo tako odločilo, ker je pred tem Ustavno sodišče z odločbo U-I-7/13, Up-29/13 z dne 5. 11. 2015 ugotovilo, da je Odlok v delu, s katerim je bilo tožnikovo zemljišče s parc. št. 115/1 k. o. ... določeno za stavbno, neustaven, in odločilo, da ima ta ugotovitev učinek razveljavitve.

11. Napotilo sodišča, da organ pri odločanju o tožnikovi vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja Odloka (v neustavnem delu) ne sme uporabiti, zato pomeni, da tožnikovega zemljišča ne more šteti za stavbnega na podlagi Odloka. Ker je v skladu s 1. točko prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) zazidljivost zemljišča pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, ni pomembno, ali je tožnikovo zemljišče po razveljavitvi Odloka mogoče ponovno šteti za kmetijsko, kar tožnik kot sporno dejansko okoliščino uveljavlja s tožbo. Za odločitev, ali je obravnavan projekt skladen z Odlokom, je pravno pomembno le, da zemljišče nima statusa stavbnega zemljišča, kar je neposredna posledica navedene odločbe Ustavnega sodišča. Tožnik zato ne more uspeti z argumentom, da organa nista vedela, kako naj o njegovi vlogi odločita, saj iz obeh odločb jasno izhaja ugotovitev (ki je po presoji sodišča tudi pravilna), da ob uporabi Odloka, po katerem tožnikovo zemljišče nima statusa stavbnega zemljišča, za predvideno gradnjo ni mogoče izdati gradbenega dovoljenja.

12. Tožnik tudi ne more uspeti z argumentom, da je glede na okoliščine njegove zadeve treba uporabiti OPN, ki njegovo zemljišče določa za stavbno in ki je ob izdaji izpodbijane odločbe že veljal in bil celo sprejet pred navedeno odločitvijo Ustavnega sodišča. OPN namreč v 170. členu določa, da se postopki za izdajo gradbenega dovoljenja, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega odloka, končajo po določbah prostorskih izvedbenih aktov občine Bled, veljavnih v času vložitve popolne vloge za izdajo gradbenega dovoljenja. Ugotovitvi prvostopenjskega organa, da je bila obravnavana vloga vložena in popolna pred sprejemom OPN, pa tožnik ne oporeka.

13. Tožnik neutemeljeno uveljavlja, da je glede na okoliščine njegovega primera uporaba 170. člena OPN neustavna, ker napotuje na uporabo neustavnega Odloka. To namreč ne drži. Prehodna določba OPN v tožnikovem primeru napotuje na Odlok z vsebino, kakršno ima po odločitvi Ustavnega sodišča, torej brez določb, ki so zemljišče s parc. št. 115/1 določale za stavbno. Navedena prehodna določba OPN oziroma njena uporaba zato ni v nasprotju z Ustavo RS, saj ne privede do uporabe neustavnega predpisa. Zgolj okoliščina, da je na njeni podlagi v tem primeru treba uporabiti Odlok, ki zato, ker ne določa (več) zazidljivosti tožnikovega zemljišča, onemogoča izdajo zahtevanega gradbenega dovoljenja, pa tudi ne pomeni, da je zato prehodna določba v nasprotju z Ustavo RS.

14. Tožnik tudi neutemeljeno uveljavlja, da je v tem primeru z uporabo Odloka v zvezi s 170. členom OPN poseženo v njegovo pridobljeno pravico graditi. Skladno s 3. členom ZGO-1 investitor lahko začne graditi na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, na podlagi dokončnega dovoljenja pa gradi le na lastno odgovornost. V upravnem postopku, ki je predmet tega upravnega spora, je organ odločal o tožnikovi vlogi, ki je bila vložena 19. 5. 2014. V istem postopku izdano gradbeno dovoljenje št. 351-157/2014-69 z dne 26. 3. 2015 pa ni postalo pravnomočno, saj ga je sodišče s sodbo I U 1120/2015 odpravilo. Gradbeno dovoljenje št. 351-45/2010-71, ki naj bi po tožnikovih navedbah postalo pravnomočno 22. 6. 2012, za presojo v tem primeru ni bistveno, saj iz izpodbijane odločbe izhaja (čemur tožnik ne oporeka), da se obravnavana odločitev ne nanaša na enako projektno dokumentacijo, torej ne na isto gradnjo.

15. Ker je organ z izpodbijano odločbo odločal o izpolnjenosti pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja, se tožnik neutemeljeno sklicuje na razloge za nakup zemljišča in v zvezi s tem prav tako neutemeljeno uveljavlja poseg v lastninsko pravico, saj to za odločitev o tem, da se na določenem zemljišču dovoli gradnja, ni pomembno, temveč je bistveno le, ali so za predvideno gradnjo izpolnjeni pogoji, določeni z ZGO-1, v zvezi s 1. točko pravega odstavka 66. člena ZGO-1 pa tudi pogoji, ki jih določa relevanten prostorski akt. Zakonska ureditev, po kateri je za gradnjo določenih objektov treba pridobiti gradbeno dovoljenje, pa že sama po sebi pomeni javnopravno omejitev lastninske pravice, ki ima podlago tudi v določbah 67. in 71. člena Ustave RS.

16. Tožnik pa ne more uspeti niti s tožbenim očitkom, da po določbah 67. in 71. člena Ustave RS le zakon lahko določa način pridobivanja in uživanja lastnine oziroma posebne pogoje za uporabo zemljišč ter da je izpolnil vse z zakonom predpisane pogoje. Pristojnost, postopek in pogoji za določanje stavbnih zemljišč s prostorskimi akti so namreč določeni z zakonom, in sicer v pravno relevantnem obdobju z ZUreP (za Odlok) in Zakonom o prostorskem načrtovanju - ZPNačrt (za OPN). Zahteva, da je projektna dokumentacija skladna s prostorskim aktom, ki je pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, pa je (kot že rečeno) določena s 1. točko prvega odstavka 66. člena ZGO-1.

17. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker tožnik v tožbi ne navaja dejstev in dokazov, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

18. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnikov temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.