UPRS Sodba I U 2175/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-11

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Polak Remškar

promet s kmetijskimi zemljišči - izdaja soglasja - obramba - vojska - odločanje tožene stranke v skrajšanem postopku - kontradiktornost postopka - kršitev načela kontradiktornosti postopka

Pogoji za izdajo oziroma ne-izdajo soglasja za promet z zemljišči so vezani na zemljišče in ne na njegovega lastnika (oziroma njegovega morebitnega bodočega lastnika) in v tem smislu bi moral organ svojo odločitev tudi utemeljiti.

Organ bi moral konkretno navesti, kateri predpisani ukrepi za varovanje, ki so določeni v zakonu oziroma uredbi, bi bili na obravnavanem zemljišču oteženi, zmanjšani oziroma bi bilo onemogočeno njihovo izvajanje.

I. Tožbi se ugodi, 2. točka izreka odločbe Ministrstva za obrambo, Direktorata za obrambne zadeve, Uprave za obrambo Ljubljana, št. 351-615/2017-9 z dne 13. 6. 2017, se odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ odločil, da se vlogi tožnika za izdajo soglasja k prometu s kmetijskimi zemljišči delno ugodi in se izda soglasje k prometu s zemljišči s parc. št. 2042/4, 2042/6, 2042/7, 2042/8 in 2042/9, vse k.o. A. (.1 točka izreka), v delu, ki se nanaša na parc. št. 2042/5, k.o. A., pa se vloga zavrne in se soglasje ne izda (2. točka izreka). V obrazložitvi je organ uvodoma citiral tretji odstavek 29. člena Zakona o obrambi ( nadaljevanju ZObr), ki med drugim napotuje na Uredbo o določitvi objektov in okolišev objektov, ki so posebnega pomena za obrambo, in ukrepih za njihovo varovanje (v nadaljevanju Uredba) ter na Pravilnik o pogojih za izdajo soglasja Ministrstva za obrambo za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in z zemljišči, namenjenimi za poselitev (v nadaljevanju Pravilnik) oziroma na 3. in 4. člen Pravilnika. Zemljišča, ki so predmet te odločbe, se nesporno nahajajo v katastrski občini, ki je z Uredbo določena kot okoliš posebnega pomena za obrambo oziroma okoliš, predviden za razmestitev Slovenske vojske. S prostorskega vidika se zemljišča nahajajo v območju izključne rabe za potrebe obrambe, v naravi pa so v neposredni bližini oziroma mejijo na objekt - kompleks posebnega pomena za obrambo (kompleks A.), zemljišče s parc. št. 2042/5 pa se nahaja znotraj tega kompleksa, ki je ograjen in varovan ter ima status objekta, ki je trajno namenjen za potrebe obrambe. Prav tako stoji na delu tega zemljišča tudi del stavbe, po svoji funkciji skladišče. Organ je za ostala zemljišča, kljub temu, da se nahajajo v neposredni bližini kompleksa A. oziroma nanj celo mejijo, ugotovil, da sprememba lastništva z vidika obrambnih interesov ne bo otežila, zmanjšala ali onemogočila aktivnosti obrambnega sistema oziroma Slovenske vojske v smislu 4. člena Pravilnika. Ker pa se zemljišče s parc. št. 2042/5 nahaja znotraj tega kompleksa in ob dejstvu, da so bili z (do)sedanjim lastnikom tega zemljišča že v preteklosti sklenjeni nekateri dogovori o uporabi le-tega in da so že tekli tudi dogovori o odkupu oziroma menjavi za drugo zemljišče, glede česar pa ni prišlo do realizacije, bi promet z njim in s tem povezana sprememba v lastništvu vsekakor lahko otežila, zmanjšala ali onemogočila v skladu z zakonom in uredbo predpisane ukrepe za varovanje območja izključne rabe za potrebe obrambe.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika zoper 2. točko izreka prvostopne odločbe in potrdil razloge prvostopnega organa. Dodal je še, da je morebitna sklenitev podobnih dogovorov, kot so bili sklenjeni že z (do)sedanjim lastnikom, ki pa niso bili realizirani, s tožnikom kot novim lastnikom pravno negotovo dejstvo, kar bi v primeru, če do takšnih dogovorov ne bi prišlo, nedvomno pomenilo okrnjeno ali celo onemogočeno izvajanje predpisanih ukrepov za varovanje tega kompleksa. Kršeno pa tudi ni bilo načelo zaslišanja stranke, ker je organ odločil na podlagi 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Tožnik je tožbo naperil zoper zavrnilni del prvostopne odločbe in v njej uveljavljal tožbena razloga zmotne uporabe materialnega prava ter bistvene kršitve določb postopka ter predlagal, da sodišče odločbo v tem delu spremeni tako, da izdaji soglasja v celoti ugodi, podrejeno, da izpodbijano odločbo v tem delu odpravi ter zadevo vrne v ponovni postopek organu, v obeh primerih pa naloži plačilo stroškov toženki. Priglasil je tudi stroške postopka. V tožbi je navedel, da organ ni pojasnil, zakaj bi sprememba v lastništvu tega zemljišča lahko otežila, zmanjšala ali onemogočila v skladu z zakonom in uredbo predpisane ukrepe za varovanje in kakšni naj bi bili ti ukrepi. Zgolj sklicevanje na dejstvo, da je prejšnja lastnica sklenila z organom določen dogovor, ne more biti pravno upošteven razlog za zavrnitev soglasja. Ni jasno, kakšen dogovor naj bi bil sklenjen, kakšne pravice in obveznosti sta stranki dogovorile, kako naj bi ta dogovor vplival na izvajanje varnostnih ukrepov, za kakšno obdobje je bil dogovor sklenjen. Ni tudi jasno, izvajanje katerih ukrepov po ZObr in Uredbi naj bi bilo oteženo oziroma onemogočeno. V drugostopni odločbi je sicer pojasnjeno, da naj bi bilo onemogočeno izvajanje ukrepov, kot so omejitev vstopa, gibanja in zadrževanja v kompleksu, prepoved opravljanja določenih del glede na dejansko rabo zemljišča, s katerim bi se omejila ali onemogočila njihova funkcionalna raba glede na prostorsko ureditev, vendar pa tudi drugostopni organ ne pojasni, kako naj bi sprememba lastništva na to vplivala. V nobeni izmed odločb ni naveden niti en konkreten pravno upošteven razlog za zavrnitev soglasja. Drugostopni organ celo poudarja, da za izvajanje varstvenih ukrepov ni pomembno, kdo je lastnik zemljišča. Razlog, da so bili že sklenjeni dogovori z bivšo lastnico in da je sklenitev novih dogovorov z novim lastnikom pravno negotovo dejstvo, ni ne v zakonu in ne v podzakonskih aktih predviden kot pravno upošteven razlog. Sicer pa tudi iz Pravilnika izhaja, da mora biti otežitev izvajanja ukrepov ugotovljena s stopnjo gotovosti. Sklicevanje na postavljeni vojaški objekt tudi ne zadošča za zavrnitev soglasja, saj ni jasno, zakaj in na kakšen način bo zaradi prodaje zemljišča prišlo do spremembe pravnega položaja toženke. Na tem zemljišču namreč ni vknjižena nobena stvarna pravica, ki bi Republiki Sloveniji ali njenim organom omogočala upravljanje z zemljiščem. Če pa je toženka pri gradnji takšnih objektov ravnala neskrbno in ni pridobila vseh dovoljenj, zaradi česar je nato z lastniki zemljišč sklepala posebne dogovore, pa to ne more vplivati na nadaljnji pravni promet. Sicer pa so tudi navedbe, da gre za kompleks A., splošne, saj ni jasno, kaj ta obsega in kaj pomeni. Poudaril je, da izvajanje vseh obveznih varstvenih ukrepov nadzora Inšpektorat za obrambo, Inšpektorat za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami in druge inšpekcije s soglasjem ministrstva. Te pa morajo spoštovati vsi, ne glede na obliko lastništva. Tožnik je še navedel, da se odločbe tudi ne da preizkusiti, saj so navedbe pavšalne in nepreverljive. Uveljavljal je tudi kršitev 9. člena ZUP, saj pred izdajo odločbe ni bil zaslišan glede pravno relevantnih dejstev, tj. glede morebitne sklenitve novega dogovora s tožnikom kot novim lastnikom. Pred odločitvijo bi moral organ tožnika tudi seznaniti z vsemi dejstvi, predvsem pa s sklenjenim dogovorov ter ga pozvati na sklenitev dogovora z novo vsebino. Organ tožniku ni predočil sklenjenih dogovorov, na katerih odločba temelji.

4. Toženka se je v odgovoru na tožbo uvodoma sklicevala na razloge odločb, dodatno še navedla, da je bil tožnik z dejstvom lokacije zemljišča seznanjen, kot izhaja tudi iz pogojev javne dražbe, kot tudi javno dostopnih nepremičninskih evidenc. Dejstvo je tudi, da na zemljišču ni vknjižene nobene stvarne pravice na Republiko Slovenijo, kar pa je posledica zatečenega stanja iz pred letom 1991, ko je toženka ta kompleks prevzela v upravljanje od takratnega organa za notranje zadeve. Prav zato so bili z bivšo lastnico v preteklosti že sklenjeni nekateri dogovori, ki so omogočali neovirano rabo te nepremičnine s strani toženke, kot tudi zagotavljanje predpisanih oziroma z akti določenih varnostnih ukrepov za ta kompleks. Med drugim je bila pred Okrajnim sodiščem v Ljubljani sklenjena poravnava o plačilu mesečne uporabnine (I P 1550/2012). Toženka je poskušala sedanje stanje urediti s sodelovanjem na dražbi, vendar pri tem ni bila uspešna. Ocena stanja torej ni pavšalna in nepreverljiva, saj izhaja iz dejanskega stanja, ki je tožniku bilo znano. Odločitev pa temelji na splošno znanih dejstvih, zato do kršitve načela zaslišanja ni prišlo. Predlagala je zavrnitev tožbe.

5. Tožnik je v pripravljalni vlogi še dodal, da še vedno ni jasno, zakaj sklenitev dogovora ne bi bilo možna s tožnikom. Kot izhaja iz podatkov GURS, je parc. št. 2042/5 v pretežni meri kmetijsko in gozdno zemljišče, na katerem leži tudi del skladišča. Po informacijah tožnika se je to skladišče pred letom 1991 res uporabljalo za vojaške potrebe, sedaj pa je prepuščeno propadanju in ni podvrženo niti tehničnemu niti osebnemu varovanju. Vztrajal je pri tožbenem predlogu.

7. V obravnavanem primeru tožnik izpodbija odločitev prvostopnega organa o zavrnitvi izdaje soglasja za promet s kmetijskim zemljiščem s parc. št. 2042/5, k.o. A.. Svoj zaključek je prvostopni organ utemeljil z ugotovitvijo, da se to zemljišče nahaja znotraj ograjenega in varovanega kompleksa A., da na zemljišču stoji del stavbe, po funkciji skladišče, ter da so bili z (do)sedanjim lastnikom tega zemljišča v preteklosti že sklenjeni nekateri dogovori o uporabi le-tega in da so že tekli dogovori o odkupu oziroma menjavi za drugo zemljišče, glede česar pa ni prišlo do realizacije, zato bi promet z njim in s tem povezana sprememba v lastništvu, vsekakor lahko otežila, zmanjšala ali onemogočila v skladu z zakonom in uredbo predpisane ukrepe za varovanje območje izključne rabe za potrebe obrambe. Dodal je še, da je s tem izpolnjen eden izmed pogojev iz 4. člena Pravilnika. Drugostopni organ je taki odločitvi pritrdil in deloma dopolnil obrazložitev z navedbami, povedanimi v nadaljevanju sodbe, ko bo sodišče presojalo tožbene ugovore.

8. Tudi po presoji sodišča tožnik utemeljeno ugovarja nemožnost preizkusa odločitve glede na povzete razloge ter pravno podlago. Po tretjem odstavku 29. člena ZObr ministrstvo daje soglasje k prometu z zemljišči v okoliših iz tega člena, če obrambni interes ni zavarovan z drugimi predpisi, ter soglasje za meritve, snemanje in raziskave v teh okoliščin in objektov, posebnega pomena za obrambo. V prilogi k 6. členu Uredbe so naštete katastrske občine, glede katerih je treba pridobiti soglasje ministrstva, med katerimi je navedena tudi k.o. A.. V 4. členu Pravilnika pa je določeno, da pristojna uprava za obrambo ne izda soglasja za promet z zemljiščem, če bi bilo zaradi tega na tem območju (med drugim): - oteženo, zmanjšano ali onemogočeno izvajanje v skladu z zakonom in uredbo predpisanih ukrepov za varovanje (peta alineja). Iz citiranih določb tako ne izhaja (in kot je pravilno opozoril že tožnik), da je sprememba lastništva pravno upoštevno dejstvo v smislu, kot ga razlaga organ, torej, da bi morebitna sprememba lastništva (in glede na še ne realizirane dogovore s prejšnjo lastnico glede uporabe tega zemljišča) lahko otežila izvajanje predpisanih ukrepov za varovanje. Ti pogoji (tj. pogoji za izdajo oziroma ne-izdajo soglasja za promet z zemljišči) so namreč nedvomno vezani na zemljišče in ne na njegovega lastnika (oziroma njegovega morebitnega bodočega lastnika) in v tem smislu bi moral organ svojo odločitev tudi utemeljiti.

9. Ob tem se sodišče strinja tudi z nadaljnjim tožbenim ugovorom, da zgolj povzetek pete alineje 4. člena Pravilnika še ne predstavlja dovolj konkretiziranih razlogov o ne-izdaji soglasja, temveč bi moral organ konkretno navesti, kateri predpisani ukrepi za varovanje, ki so določeni v zakonu oziroma uredbi, bi bili na obravnavanem zemljišču (torej zemljišču s parc. št. 2042/5, k.o. a.) oteženi, zmanjšani oziroma bi bilo onemogočeno njihovo izvajanje. Drugostopni organ je sicer v tem delu obrazložitev dopolnil in navedel, da naj bi bilo onemogočeno izvajanje ukrepov, kot so omejitev vstopa, gibanja in zadrževanja v kompleksu, prepoved opravljanja določenih del glede na dejansko rabo zemljišča, s katerim bi se omejila ali onemogočila njihova funkcionalna raba glede na prostorsko ureditev, vendar pa tudi drugostopni organ to poveže s spremembo lastništva (da bi bilo izvajanje teh ukrepov lahko oteženo zaradi morebitne ne-sklenitve ustreznih dogovorov z novim lastnikom), ki pa - kot že pojasnjeno - ni pravno upošteven razlog iz prej citiranih predpisov. Tudi v tem pogledu je izpodbijana odločba napačna oziroma vsaj pomanjkljiva.

10. Ker pa je temu tako, pa tudi ni mogoče pritrditi organu, da so bili za vodenje postopka po 144. členu ZUP izpolnjeni pogoji. Po tej določbi lahko organ po skrajšanem postopku takoj odloči o zadevi: 1. če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi, ali na podlagi splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so organu znana; 2. če se da ugotoviti stanje stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi; 3. če je s predpisom določeno, da se zadeva lahko reši na podlagi dejstev ali okoliščin, ki niso popolnoma dokazane ali se z dokazi le posredno dokazujejo, in so dejstva oziroma okoliščine verjetno izkazane, iz vseh okoliščin pa izhaja, da je treba zahtevku stranke ugoditi; 4. če gre za nujne ukrepe v javnim interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana.

11. V zvezi z identičnim pritožbenim ugovorom tožnika je drugostopni organ v svoji odločbi navedel, da je prvostopni organ mogel odločiti po 144. členu ZUP, ker so bili izpolnjeni pogoji po 1. točki prvega odstavka tega člena, ker da podatki o sami namembnosti zemljišča izhajajo iz uradnih evidenc in da je organu znana tudi dejanska raba glede na njegovo lokacijo, zaradi česar posebno zaslišanje stranke ne bi moglo pripeljati do nobenih drugačnih ali novih okoliščin, ki bi lahko vplivala na drugačno odločitev o stvari. To pa ne drži, saj se organ pri zavrnitvi izdaje soglasja ni oprl le na podatek o namembnosti zemljišča in dejanski rabi, temveč (tudi oziroma predvsem) na nerealizacijo že sklenjenih dogovorov s prejšnjo lastnico, spremembo lastništva in s tem povezano morebitno oteževanje izvajanja predpisanih ukrepov za varovanje, torej je nedvomno ugotavljal dejansko stanje, pri čemer ta dejstva ali dokazi niso izhajali iz zahteve tožnika oziroma ni šlo za splošno znana dejstva oziroma dejstva, ki so organu znana, in na tej podlagi o stvari tudi odločil. Pogoji za odločanje v skrajšanem postopku torej niso bili izpolnjeni in je kršitev določb postopka podana tudi s opisanim ravnanjem organa. Posledično pa tožnik utemeljeno ugovarja tudi kršitev 9. člena ZUP, po kateri pa je pred izdajo odločbe treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo.

12. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo, prvostopno odločbo zaradi kršitve pravil postopka v izpodbijani 2. točki izreka na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo v tem obsegu v smislu tretjega in četrtega odstavka istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti postopka in o zadevi ponovno odločiti.

13. Sodišče se ni spuščalo v presojo ostalih tožbenih ugovorov, ker je bilo navedeno že zadosten razlog za odpravo izpodbijanega dela akta, jih bo moral pa presoditi organ, ko bo ponovno odločal o zadevi.

14. Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Sodno takso bo sodišče vrnilo po uradni dolžnosti.

Zakon o obrambi (1994) - ZObr  - člen 29, 29/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 144

Pravilnik o pogojih za izdajo soglasja Ministrstva za obrambo za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in z zemljišči namenjenimi za poselitev (2003) - člen 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.