UPRS Sodba II U 444/2019-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-09

Jasna Šegan (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Violeta Tručl

okoljevarstveno dovoljenje - sprememba okoljevarstvenega dovoljenja - embalaže - ravnanje z odpadno embalažo - odpadki - prevzem odpadne embalaže - odgovornost povzročitelja

Določbe 20. člena ZVO-1 (kot so spremenjene s 15. členom ZIURKOE) urejajo obveznosti proizvajalcev izdelkov v sistemu razširjene odgovornosti proizvajalcev, ki v primeru skupnega izpolnjevanja obveznosti glede ravnanja z odpadki te svoje obveznosti prenesejo na družbo z ravnanjem z odpadno embalažo. To pomeni, da na podlagi te določbe tožnica kot družba za ravnanje z odpadno embalažo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca izvajajo v imenu (torej namesto) proizvajalca izdelkov, ne pa v svojem imenu. Stališče toženke, da je družbi za ravnanje z odpadno embalažo mogoče nalagati tudi obveznosti, ki presegajo obveznosti iz sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti (torej tiste, ki jih izvajajo v imenu proizvajalca izdelkov), nima pravne podlage niti v določbi d. točke prvega odstavka 8. a člena Direktive o odpadkih, ki določa, da morajo države članice v sistemu razširjene odgovornosti proizvajalca zagotoviti enako obravnavo proizvajalca proizvodov, ne glede na izvor ali velikost proizvodov brez nalaganja nesorazmernega nalaganja bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji z majhnimi količinami proizvodov.

Ni mogoče nalagati obveznosti za prevzemanje odpadne embalaže, za katero je v prvem odstavku 36. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo določena izjema od predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, zaradi majhnih količin embalaže, ki pa po navedbah tožnice predstavlja več kot 50 % zbrane odpadne embalaže. Ker za to odpadno embalažo posledično ne veljajo določbe razširjene odgovornosti proizvajalca iz sedmega in desetega odstavka 20. člena ZVO-1, tudi ni pravne podlage v zakonu, da ravnanje s to odpadno embalažo prevzame družba za ravnanje z odpadno embalažo.

V ZVO-1 ni pravne podlage za nalaganje obveznosti družbam za ravnanje z odpadno embalažo izven tistih, ki jih izvajajo v imenu proizvajalca izdelkov v okviru skupnega sistema ravnanja z odpadno embalažo in s katerimi ima tožnica sklenjene s pogodbo.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za okolje, št. 35472-20/2018-13 z dne 28. 3. 2019 se v 1. in 3. točki izreka odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 € vključno z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od preteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožnici je bilo s strani ARSO dne 27. 5. 2008 izdano okoljevarstveno dovoljenje, ki je bilo v 2. točki izreka spremenjeno 20. 12. 2012. Nadalje je tožena stranka dne 13. 7. 2017 ponovno spremenila 2. točko izreka osnovnega okoljevarstvenega dovoljenja na način, da je določila, da mora družba A. d.o.o. (sedaj tožeča stranka) redno prevzemati odpadno embalažo, za katero ji je embaler s pogodbo prepustil svoje obveznosti po deležih, ki jih določi vlada. Dne 4. 6. 2018 je tožena stranka ponovno spremenila 2. točko izreka okoljevarstvenega dovoljenja na način, da je določila, da mora družba na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z odpadno embalažo. Po pritožbi zoper izdano odločbo je bila 14. 8. 2018 predmetna odločba odpravljena, ker mora pri spremembi okoljevarstvenega soglasja po uradni dolžnosti ministrstvo obvestiti inšpekcijo, da opravi pregled naprave, kar ni bilo storjeno, zaradi česar je bila zadeva vrnjena v postopek na prvo stopnjo.

2. V vmesnem času je bil sprejet Zakon o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami (v nadaljevanju ZIURKOE), ki je pričel veljati 29. 12. 2018.

3. Dne 7. 2. 2019 je tožena stranka tožeči stranki poslala obvestilo o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti, pri čemer je bila tožeči stranki dana možnost, da se o nameravani spremembi izjavi.

4. Dne 28. 3. 2019 je bila izdana izpodbijana odločba, ki je spremenila 2. točko izreka okoljevarstvenega dovoljenja na način, da mora tožeča stranka na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo nastalo v industriji, obrti, trgovini, storitvenih in drugih dejavnostih, gospodinjstvih ali drugod, ne glede na uporabljeni embalažni material, če za posamezno vrsto embalaže ali odpadne embalaže ali posamezno ravnanje z odpadno embalažo poseben predpis ne določa drugače, tako da sama ali s pomočjo podizvajalcev redno prevzema vrsto odpadne embalaže (kot izhaja iz odločbe izreka točke 1.1), kakor tudi spremenila 1. alinejo 4. točke izreka okoljevarstvenega dovoljenja (izrek točka 1.2), ko je naložila, da mora tožeča stranka ravnanje z odpadno embalažo zagotavljati na celotnem območju Republike Slovenije. Iz izpodbijane odločbe še izhaja, da se je v izreku okoljevarstvenega dovoljenja dodala za zadnjo alinejo 4. točke izreka okoljevarstvenega dovoljenja nova alineja, ki je določila, da mora tožeča stranka od 1. januarja do 30. junija tekočega koledarskega leta od vsakega izvajalca javne službe prevzemati odpadno embalažo v deležih, določenih s sklepom Vlade RS za preteklo koledarsko leto, od 1. julija do 31. decembra tekočega koledarskega leta pa mora tožeča stranka od vsakega izvajalca javne službe prevzemati odpadno embalažo v deležih, določenih s sklepom Vlade RS za tekoče koledarsko leto, pri čemer mora upoštevati, da mora v posameznem koledarskem letu od vsakega izvajalca javne službe prevzeti odpadno embalažo v deležih, določenih za zadevno koledarsko leto (točka 1.3 izreka izpodbijane odločbe). Ostale točke izreka okoljevarstvenega dovoljenja so ostale nespremenjene (točka 2. izreka izpodbijane odločbe). Tožena stranka je še odločila, da pritožba zoper izpodbijano odločbo ne zadrži njene izvršitve.

5. Zoper izpodbijano odločbo je bila 12. 4. 2019 podana pritožba in enako uveljavlja tožeča stranka v tožbi iz razloga napačno uporabljenega materialnega prava, saj je pritožnica v pritožbenem postopku menila, da se z izpodbijano odločbo obveznost tožeče stranke spreminja, in sicer na način, da mora iz tedaj določenih, ko je morala družba redno zagotavljati prevzemanje in zbiranje odpadne embalaže določenih in prepuščenih s pogodbo embalerja v obveznost, v bodoče zagotavljati prevzem odpadne embalaže na celotnem območju Republike Slovenije za vso odpadno embalažo, ki nastane v industriji, pri čemer se Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju Uredba OE), na podlagi katere je tožena stranka spremenila okoljevarstveno dovoljenje, ni spremenila, saj je prvi odstavek 39. člena Uredbe OE iz leta 2017 in 2018 po vsebini in namenu ostal enak. Pritožnica je še izpostavila, da niti okoljevarstveno dovoljenje niti Uredba OE nikjer nimata podlage o nalaganju obveznosti pobiranja celotne količine odpadne embalaže, pa je prvostopenjski organ kljub temu bistveno spremenil obveznosti pritožnika.

6. Na drugi stopnji je bila pritožba dne 31. 7. 2019 zavrnjena. Glede navedb, da je določitev izjeme v prvem odstavku 36. člena Uredbe OE, to je za količino do 15 t embalaže/letno, v nasprotju z načelom plačila za obremenjevanje navaja, da to načelo vključuje tudi princip razširjene odgovornosti proizvajalca. Razlog, da ta princip velja le za nekatere proizvajalce, je v prevelikem administrativnem bremenu in v tem, da bi imel ukrep znižanja praga za plačilo stroškov ravnanja z embalažo nesorazmerno večji negativen vpliv na poslovanje srednjih, malih in mikro podjetij, kot pa na poslovanje velikih podjetij, ki so že sedaj plačniki embalažnine. V zvezi s tem se sklicuje tudi na zahtevo (d točke prvega odstavek 8. a člena Direktive 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive za 008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju Direktiva o odpadkih).

7. Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da tožena stranka s spremembo nalaga razširitev obveznosti na vso embalažo in na celotno območje Republike Slovenije, pri čemer so določbe ZIJURKOE in Uredbe OE protiustavne, saj posegajo v že pridobljene pravice in določene obveznosti in so tudi retroaktivne, zaradi česar gre za kršitev 33. člena Ustave RS. Tožeča stranka nadalje navaja, da Uredba OE določa pravice in obveznosti na način, da razširja obveznosti stranke, pri čemer vsebuje določbe, za katere v zakonu ni podlage, zaradi česar gre za kršitve načela pravne varnosti in pravne države in gre za podzakonsko ureditev, ki ni skladna z zakonom, zaradi česar je sodišče, ob upoštevanju pravila exceptio illegalis, ne sme uporabiti.

8. Tožeča stranka izpostavlja tožbene razloge, da tako v posledici za izpodbijani upravni akt zakon ni bil uporabljen pravilno, da se v postopku niso upoštevala pravila postopka, kar je vplivalo na zakonitost izdane odločbe, in da je tožena stranka napačno ugotovila dejansko stanje, saj dejanskega stanja sploh ni ugotavljala.

9. Tožeča stranka je posebej izpostavila, da Uredba vsebuje določbe, za katere v zakonu ni podlage, pri čemer je prvi odstavek 39. člena Uredbe OE po vsebini in namenu ostal popolnoma nespremenjen kljub izvedenim spremembam Uredbe OE v letih 2017 in 2018. Tako meni, da je sprememba okoljevarstvenega dovoljenja, na podlagi izpodbijane odločbe z dne 28. 3. 2019, nezakonita in brez pravne podlage, v posledici česar je protiustavna in jo je tudi iz navedenega razloga treba odpraviti.

10. Tožeča stranka nadalje izpostavlja, da izpodbijana odločba predstavlja enostransko spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, s čimer je poseženo v že obstoječe pravnomočno okoljevarstveno dovoljenje, s katerim je tožeča stranka že pridobila določene pravice, prav tako pa so ji bile določene že nekatere obveznosti. Zaradi navedenega gre v obravnavani zadevi za nepravo retroaktivnost, kar pomeni kršitev načela pravne varnosti in zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave RS. Zaradi navedenega se je pravni položaj tožeče stranke arbitrarno poslabšal, in sicer iz nejasnega stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen nad prevladujočim in legitimnim javnim interesom, spremembe pa vsekakor niso bile predvidljive oziroma pričakovane. Tožeča stranka izpostavlja, da držijo navedbe tožene stranke, da je tožeča stranka v sistem vstopila prostovoljno in se držala vseh obveznosti, ki izhajajo tako iz okoljevarstvenega dovoljenja, vendar pa navedeno ne pomeni, da lahko država in njeni organi brez pravne podlage enostransko razširijo njene obveznosti ali pa nezakonito posegajo v že pridobljene pravice na podlagi okoljevarstvenega dovoljenja, ki je bilo že pravnomočno.

11. Toženka je sodišču poslala upravne spise, ki se nanašajo na zadevo in navedla, da vztraja pri navedbah in ugotovitvah navedenih v izpodbijani odločbi, drugih vsebinskih odgovorov na tožbene navedbe pa ni podala.

13. Med strankama je sporno ali je tožeča stranka kot družba za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE) dolžna prevzemati vso embalažo in s celotnega območja RS, ne da bi imela s povzročitelji sklenjeno pogodbo in ne da bi za prevzem odpadne embalaže prejela ustrezno plačilo. Tožena stranka meni, da je tožeča stranka dolžna prevzemati vso embalažo in s celotnega območja RS, brez plačila, in sicer na podlagi načela razširjene odgovornosti (angl. Extended Producer Responsibility) proizvajalca.

14. V Evropski uniji vpeljuje podlago za sistem razširjene odgovornosti proizvajalca na najvišji ravni Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU), ki v 191. členu med drugim določa, da okoljska politika temelji na načelu, da je obremenjen povzročitelj okoljske obremenitve. Zasnova razširjene odgovornosti proizvajalcev je sistemska izvedba načela, da mora za obremenjevanje okolja plačati povzročitelj obremenitve in jo je konkretno vpeljala Direktiva o odpadkih. Poglavitna cilja sistema razširjene odgovornosti proizvajalcev sta v dejstvu, da se breme zagotavljanja ustreznega ravnanja z odpadki od lokalnih skupnosti in davkoplačevalcev prenese na proizvajalce in da se posledično zmanjša količina odpadne embalaže. V nekaterih primerih lahko proizvajalci sami uveljavijo ustrezen sistem ravnanja z odpadki ali pa svoje obveznosti izpolnjujejo preko družb za ravnanje z odpadki.

15. V zvezi z obravnavano problematiko je sodišče v podobnih zadevah že odločalo in je izoblikovalo stališče, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna prevzemati le toliko odpadne embalaže, kot so jo povzročitelji-zavezanci, s katerimi ima sklenjeno pogodbo, dali na trg.

nadalje opozorilo na vodilno načelo iz Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), enako kot velja tudi na evropski in mednarodni ravni, da stroške, ki nastanejo zaradi obremenitve okolja, plača povzročitelj obremenitve, kar pa družba za ravnanje z odpadno embalažo ni. Tako po prvem odstavku 10. člena ZVO-1 povzročitelj obremenitve krije vse stroške predpisanih ukrepov za preprečevanje in zmanjševanje onesnaževanja ter tveganje za okolje, rabo okolja ter odpravo posledic obremenjevanja okolja. Povzročitelji obremenitve so proizvajalci, ki svojo obveznost iz naslova razširjene odgovornosti proizvajalca izpolnjujejo preko skupnih shem ponudnikov takih storitev (7. in 10. odst. 20. člena ZVO-1).

17. Navedeno pomeni, da vodilno načelo po ZVO-1 in Direktivi o odpadkih pomeni, da razširjena odgovornost predstavlja odgovornost proizvajalca oziroma povzročitelja obremenitve in sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo finančno odgovornost za ravnanje z odpadki.

18. Nadalje je v prvem odstavku 20. člena ZVO-1 za odpadke konkretno določeno, da mora povzročitelj onesnaževanja upoštevati vsa pravila ravnanja z odpadki, ki so potrebna za preprečevanje odpadkov in zagotavljanje predelave odpadkov ali njihovo odstranjevanje, če predelava ni mogoča. Na podlagi sedmega odstavka 20. člena ZVO-1 Vlada s predpisom določi izdelke, za katere mora pravna ali fizična oseba, ki v okviru dejavnosti razvija, izdeluje, predeluje, obdeluje, prodaja ali uvaža takšne izdelke (v nadaljnjem besedilu proizvajalec izdelkov) delno ali v celoti zagotoviti takšno ravnanje z izdelki in odpadki, ki nastanejo po uporabi takšnih izdelkov, da se spodbuja njihova ponovna uporaba in preprečevanje odpadkov ter njihovo recikliranje in drugi postopki predelave, in za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca. Proizvajalec izdelkov lahko svojo obveznost za ravnanje z odpadki, ki nastanejo po uporabi takšnih izdelkov, zagotavlja sam ali skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, ki izpolnjujejo predpisane pogoje. Obveznosti proizvajalca izdelkov in združenja proizvajalcev ali druge gospodarske družbe, s katero proizvajalci izdelkov skupno izpolnjujejo obveznosti glede ravnanja z odpadki, predpiše Vlada RS, in se nanašajo med drugim na prevzem rabljenih izdelkov in odpadkov, ki nastanejo po uporabi izdelkov, zagotavljanje predpisov in ravnanja z njimi in plačilo s tem povezanih stroškov ter na način in pogojev za posamična ali skupna izpolnjevanja obveznosti. Deseti odstavek istega člena določa, da oseba, s katero proizvajalci izdelkov skupno izpolnjujejo svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki iz sedmega odstavka tega člena, zagotavlja prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki so nastali iz izdelkov iz sedmega odstavka tega člena. V primeru, da proizvajalci izdelkov skupno izpolnjujejo svojo obveznost glede ravnanja z odpadki z več osebami, posamezna oseba zagotavlja prevzemanje in ravnanje z deležem odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki skupno izpolnjujejo svoje obveznost s to osebo in maso izdelkov, ki so jo dali na trg Republike Slovenije vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo svoje obveznosti z vsemi osebami.

Na podlagi sedmega odstavka 20. člena ZVO-1 obveznosti proizvajalca predpiše vlada, kakor tudi način s plačilom povezanih stroškov.

19. Sodišče poudarja, da navedena ureditev pomeni uskladitev z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, ki v 7. členu določa, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da so vzpostavljeni sistemi, ki zagotavljajo vročanje in/ali zbiranje rabljene embalaže in/ali odpadne embalaže od potrošnika, drugega končnega uporabnika ali iz toka o odpadkov, da se usmeri v najprimernejšo možnost za ravnanje z odpadki in ponovno uporabo ali predelavo, vključno z recikliranjem zunanje embalaže in/ali odpadne embalaže. Določa še, da so ti sistemi odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev pristojnih javnih organov. Brez razlikovanja se uporabljajo tudi za uvožene proizvode, vključno s podrobnimi ureditvami in tarifami za dostop do teh sistemov, in so zasnovani tako, da ne pride do trgovinskih ovir ali izkrivljanja konkurence, skladno s PDEU. Hkrati morajo države članice zagotoviti, da se do 31. 12. 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso embalažo v skladu s členom 8. in 8. a Direktive o odpadkih. S slednjima so določene splošne zahteve razširjene odgovornosti proizvajalca in splošne minimalne zahteve za sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca. Iz tretjega odstavka 8. a člena tako izhaja, da morajo države članice sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev, da ima vsak proizvajalec proizvodov ali organizacija, ki izvaja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v imenu proizvajalcev proizvodov (v Republiki Sloveniji je to tožnica kot družba za ravnanje z odpadno embalažo), jasno določeno območje delovanja z vidika geografske pokritosti (kar ni nujno celotno območje RS) ter proizvodov in materialov, ki jih zajema, ter se pri tem ne omejujejo le na tista območja, na katerih je zbiranje odpadkov in ravnanje z njimi najbolj dobičkonosno.

20. Že iz teh določb jasno izhaja, da določbe 20. člena ZVO-1 (kot so spremenjene s 15. členom ZIURKOE) urejajo obveznosti proizvajalcev izdelkov v sistemu razširjene odgovornosti proizvajalcev, ki v primeru skupnega izpolnjevanja obveznosti glede ravnanja z odpadki, te svoje obveznosti prenesejo na družbo z ravnanjem z odpadno embalažo. To pomeni, da na podlagi teh določb tožnica kot družba za ravnanje z odpadno embalažo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca izvajajo v imenu (torej namesto) proizvajalca izdelkov, ne pa v svojem imenu. Stališče toženke, da je družbi za ravnanje z odpadno embalažo mogoče nalagati tudi obveznosti, ki presegajo obveznosti iz sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti (torej tiste, ki jih izvajajo v imenu proizvajalca izdelkov) nima pravne podlage niti v določbi d. točke prvega odstavka 8. a člena Direktive o odpadkih, ki določa, da morajo države članice v sistemu razširjene odgovornosti proizvajalca zagotoviti enako obravnavo proizvajalca proizvodov, ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega nalaganja bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov. Iz te določbe namreč ne izhaja, da se lahko obveznosti zaradi oprostitev za proizvajalce proizvodov od predpisanega ravnanja z odpadno embalažo prevalijo na družbe z ravnanje z odpadno embalažo, brez plačila za kritje stroškov, ki bi iz teh (dodatnih) obveznosti nastali.

21. Sodišče opozarja še na določbe četrtega odstavka 8. a člena te Direktive, ki v točki a., državam članicam nalagajo sprejem ukrepov za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvodov za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici, in sicer stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev Unije glede ravnanja z odpadki, in stroške, podredno za izpolnjevanje drugih ciljev iz b. točke prvega odstavka istega člena, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, stroške zagotavljanja ustreznih informacij in imetnikom odpadkov v skladu z drugim odstavkom in stroške zbiranja in sporočanje podatkov v skladu s (c) točko prvega odstavka istega člena. C) točka četrtega odstavka 8. a člena Direktive o odpadkih celo določa, da morajo biti stroški, ki so potrebni za zagotavljanje storitev ravnanja z odpadki med zadevnimi akterji določeni na pregleden način, kar pa v primeru tožeče stranke pri spremembi okoljevarstvenega dovoljenja z izpodbijano odločbo ni bilo izpolnjeno, temveč je celo več, tožeči stranki naložilo prevzem obveznosti celotne embalaže brez znane količine le-te in tudi brez v naprej znanimi stroški povezanimi za zagotavljanjem storitve ravnanja z odpadki, kaj šele, da bi bili bodoči stroški določeni na pregleden način kot to določa Direktiva o odpadkih. Sodišče na tem mestu pripominja, da tudi iz uvodnih določb Direktive o odpadkih izhaja, da bi proizvajalci proizvodov morali kriti stroške, potrebne za doseganje ciljev ravnanja z odpadki in drugih ciljev, vključno s preprečevanjem odpadkov, določenih za zadevni sistem razširjene odgovornosti proizvajalca. Pod strogimi pogoji se lahko ti stroški delijo z izvirnimi povzročitelji odpadkov ali distributerji, kadar je to upravičeno zaradi potrebe po zagotavljanju ustreznega ravnanja z odpadki in ekonomski upravičenosti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca. V četrtem odstavku 8.a člena je tako določeno še, da lahko države članice odstopijo od delitve finančne odgovornosti, kot je določeno v točki (a), pod pogojem, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov ali distributerji.

22. Iz zgoraj citiranih določb 20. člena ZVO-1 torej (še vedno) izhaja obveznost zgolj proizvajalcev izdelkov in možnost, da ti svoje obveznosti izpolnijo bodisi skupno, to je, da se vključijo v skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo in njihove obveznosti prevzame družba za ravnanje z odpadno embalažo, bodisi da proizvajalec izdelkov te obveznosti zagotavlja sam, oziroma skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov. Zgolj v tem obsegu, torej v primeru vključenosti v skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo, družba za ravnanje z odpadno embalažo postane povzročitelj odpadkov iz 6. in 7. točke 3. člena, 19. ter 82. člena ZVO-1, na katere se sklicuje toženka.

23. Tudi po Uredbi OE je določena možnost vključevanja v skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo, in sicer morajo po 26. členu

v tem primeru proizvajalci izdelkov v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti ravnanja z odpadno embalažo skleniti pogodbo z družbo z ravnanje z odpadno embalažo in zagotoviti plačilo

24. V 27. členu Uredbe OE je določena možnost individualnega sistema ravnanja z odpadno embalažo. Iz navedenega izhaja ureditev, ki je skladna s spremenjenimi določbami 20. člena ZVO-1, ki proizvajalcem izdelkov nalaga bodisi vključitev v skupni sistem ravnanja za odpadno embalažo, bodisi individualno zagotavljanje predpisanega ravnanja. V vsakem primeru gre za obveznosti proizvajalcev izdelkov.

25. Zato se sodišče strinja s tožnico, da ni mogoče nalagati obveznosti za prevzemanje odpadne embalaže, za katero je v prvem odstavku 36. člena Uredbe določena izjema od predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, zaradi majhnih količin embalaže, ki pa po navedbah tožnice predstavlja več kot 50 % zbrane odpadne embalaže. Ker za to odpadno embalažo posledično ne veljajo določbe razširjene odgovornosti proizvajalca iz sedmega in desetega odstavka 20. člena ZVO-1, tudi ni pravne podlage v zakonu, da ravnanje s to odpadno embalažo prevzame družba za ravnanje z odpadno embalažo.

26. Iz navedenih razlogov se sodišče strinja s tožečo stranko, da v ZVO-1 ni pravne podlage za nalaganje obveznosti družbam za ravnanje z odpadno embalažo izven tistih, ki jih izvajajo v imenu proizvajalca izdelkov v okviru skupnega sistema ravnanja z odpadno embalažo in s katerimi ima tožnica sklenjene s pogodbo. To izhaja tudi iz zadnjega stavka desetega odstavka 20. člena ZVO-1,

v skladu s katerim je tožnica dolžna zagotavljati prevzemanje in ravnanje za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, vključeni v skupno izpolnjevanje predpisanih obveznosti te osebe, in maso izdelkov, ki so jo dali na trg v RS vsi proizvajalci izdelkov, vključenih v skupno izpolnjevanje predpisanih obveznosti.

27. Določbe sedmega in desetega odstavka 20. člena ZVO-1 je treba razlagati na ustavno skladen način in glede na preostale določbe ZVO-1,

zlasti: 9. člen ZVO-1 ki ureja načelo odgovornosti povzročitelja, v skladu s katerimi povzročitelj obremenitve odgovoren za odpravo vira čezmernega obremenjevanja okolja in njegovih posledic; 10. člen, ki ureja načelo plačila za obremenjevanje v skladu s katerim povzročitelj obremenitve krije vse stroške predpisanih ukrepov za preprečevanje zmanjševanja in tveganja za okolje, rabo okolja ter odpravo posledic, obremenjevanja okolja, vključno s stroški izvedbe preprečevalnih in sanacijskih ukrepov v primeru okoljske škode; ter prvi odstavek 20. člena, ki določa, da mora povzročitelj onesnaženja upoštevati vsa pravila ravnanja z odpadki, ki so potrebna za preprečevanje odpadkov in zagotavljanje pridelave odpadkov in njihovo odstranjevanje, če predelava ni mogoča.

Določbe sedmega odstavka 20. člena ZVO-1 s sprejemom ZIURKOE vsebinsko ni bila spremenjena, temveč gre zgolj za redakcijske popravke. Pravic ali obveznosti posameznih akterjev ali pristojnosti Vlade RS temelječe na določbah sedmega odstavka 20. člena, glede na predhodno ureditev, ne spreminja.

Posamezen povzročitelj je načeloma dolžan zagotoviti ravnanje z odpadki v celoti in ne delno. Iz novelirane določbe izhaja, da je obveznost DROE zagotavljanje ravnanje z odpadno embalažo, ki je enaka vsoti (vseh) obveznosti oziroma odpadkov proizvajalca, ki skupno izpolnjuje svojo obveznost oziroma so vključeni v tako skupnost. Skupno izpolnjevanje obveznosti že z logičnim sklepanjem je morebiti obsežnejše kot razlaga določba sedmega in desetega odstavka 20. člena ZVO-1, po kateri bi morale DROE prevzemati vso odpadno embalažo, ki se pojavi na trgu Republike Slovenije, ne glede na to, kakšna je posamična ali skupna obveznost njihovih zavezancev, je v nasprotju z Ustavo RS. ZVO-1 ne predpisuje, da je pogoj za opravljanje dejavnosti prevzemanja odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek (pri izvajalcih omenjenih javnih služb) prevzem celotne količine take odpadne embalaže (tudi tiste, ki jo na trg niso dale omenjene osebe), ter da morajo DROE, ki ne opravljajo take dejavnost, tudi za ta del (to količino) odpadne embalaže izvajati storitev prevzemanja, čeprav zanjo ne dobi plačila (embalažnine). Razlaga določb sedmega in desetega odstavka 20. člena ZVO-1 kot ga je v odločbi navedla tožena stranka je tako v nasprotju z Ustavo RS tudi zato, ker je v nasprotju z načelom pravne varnosti in pravičnosti (2. člen Ustave RS), ki med drugim varuje tudi posege pridobljene pravice, ter določbo 158. člena Ustave RS, na podlagi katere je pravna razmerja urejena s pravnomočno odločbo državnega organa mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom.

ZIURKOE oziroma ZVO-1 v spremenjenih določbah pogoja naročnika kot dolžnosti prevzema in nesprejetju plačila ne določa iz ZIURKOE oziroma spremenjenih določbah ZVO-1, saj ne izhaja v čem je podan nujen in prevladujoč razlog v javnem interesu, zaradi katerega bi bilo treba poseči v pridobljene pravice in upravičeno pravno pričakovanje, oblikovano na podlagi pravnomočnega okoljevarstvenega dovoljenja DROE. Tako je tovrstna razlaga zgoraj navedenih določb ZVO-1 v nasprotju z Ustavo RS, saj posega v pridobljene pravice in pravna pričakovanja DROE,

saj zakonodajalec s sprejemom interventnega ZIURKOE ni v ničemer rešil enega glavnih vprašanj v zvezi z ravnanjem z odpadno embalažo, torej vprašanje obsega obveznosti DROE. Zakonodajalec s sprejemom ZIURKOE tudi ni določil, da bi morale DROE pri izvajalcih javnih služb prevzemati vso odpadno embalažo, niti tiste, ki presega količine, za katere ima sklenjene pogodbe in dobiva zanj plačilo, in tudi ni uredil drugih vprašanj, ki bi jih moral, če bi DROE predpisal tako razširjeno obveznost oziroma pogoj, posebej postopka načina preverjanja in spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti, način preverjanja, uporabe določb ZVO-1, roki, način uskladitve obratovanja z novimi zahtevami in podobno, prav tako pa navedenega ne določa niti Direktiva in ne njenega 8. a člena.

28. Tako je mnenje sodišča, da izven deleža, ki torej presega odpadno embalažo iz skupnega sistema ravnanja z odpadno embalažo, tožnici ni mogoče nalagati obveznosti, saj za to ni podlage v ZVO-1. Sprememba posamezne upravne odločbe pa je mogoča samo z zakonom, in ne tudi z Uredbo. V tem pogledu zato sodišče ponovno poudarja stališče Vrhovnega sodišča iz sklepa III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016, v katerem je pojasnilo, da odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanje s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar. Pojasnilo je še, da gre pri urejanju obveznosti prevzemanja odpadne embalaže v Uredbi OE za splošno in abstraktno ureditev obveznosti predpisov in ne za odločitev o tej obveznosti v konkretnem primeru. Da bi obveznosti tožnice prevzemanja odpadne embalaže lahko postala upravna zadeva, bi moral ZVO-1 v skladu z načelom zakonitosti delovanja uprave iz 120. in 153. člena Ustave RS določiti, da je tej obveznosti po uradni dolžnosti nalogo stranke določi pristojni organ in tako obveznost družbe naloži z upravno odločbo. Objava deležev prevzemanja odpadne embalaže take vsebine nima, niti takšne vsebine ni mogoče pripisati v konkretnem primeru, saj o tem niti po ZVO-1, niti po Uredbi OE ministrstvo (ali drug pristojni organ) ne more odločiti. V nadaljevanju je Vrhovno sodišče navedlo, da je med tožnikom kot družbo za ravnanje z odpadno embalažo in izvajalcem javne službe ne gre za javno pravno razmerje, temveč za razmerje med dvema neoblastnima subjektoma, ki ga urejata z zasebno pravno pogodbo.

29. To pomeni, da za določanje obveznosti tožnici z vso zbrano odpadno embalažo (to je tudi od drugih proizvajalcev proizvodov, ki nimajo sklenjenih pogodb o prevzemu obveznosti ravnanja z odpadno embalažo), ni podlage v ZVO-1. Glede na navedeno za odločitev v zadevi ni pomembno kakšne tožničine obveznosti glede količine odpadne embalaže naj bi izhajale iz Uredbe.

30. Sodišče je zato tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo morala odločiti brez uporabe določb Uredbe, ki jih je sodišče spoznalo za nezakonite, ker družbam za ravnanje z odpadno embalažo nalaga obveznosti, ki presegajo tiste, ki so jih od proizvajalcev izdelkov prevzeli v skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo. V skladu s 125. členom Ustave RS je namreč sodišče pri odločanju vezano na Ustavo RS in zakon, kar pomeni, da mora v primeru, če ugotovi, da podzakonski akt, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju v nasprotju z zakonom ali Ustavo RS, uporabo takega akta v konkretni zadevi zavrniti (t.i. institut exceptio illegalis). Pri tem bo toženka morala upoštevati, da se določbe drugega odstavka 16. člena ZIURKOE v celoti nanašajo na sistem razširjene odgovornosti proizvajalcev izdelkov iz 15. člena ZIURKOE,

zato ne pomeni samostojne pravne podlage za določanje obveznosti družbe za ravnanje z odpadno embalažo izven sistema razširjene odgovornosti proizvajalcev.

31. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, saj to za sprejeto odločitev o tožbi ni bilo potrebno (drugi odstavek 51. člena ZUS-1). V obravnavani zadevi je namreč šlo za obravnavo pravnih vprašanj in pravnih norm ter stališč in njihovih razlag, ki jih je sodišče zavzelo v primerljivih zadevah in sta bili obe stranki z njimi že seznanjeni,

zato je zadevo odločilo na seji senata (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

32. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena glede na opravljena procesna dejanja in načinom obravnavanja zadeve upravičeno do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

33. Sodišče je tožnici priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285,00 EUR s povečanjem za 22 % DDV, tako, da znaša nagrada za tožbo 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetniška družba. Sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR po povrnjena po uradni dolžnosti (op.6.1/C Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Brezavšček, A., Razširjena odgovornost proizvajalcev na primeru odpadne embalaže, Znanstveni članek, Javna uprava 2019/1-2, str. 95-116 in Pličanič, S. Pravni vidiki ravnanja z odpadno embalažo v Republiki Sloveniji, Znanstveni članek, Pravnik, letnik 74 (136), št. 9-10, Ljubljana 2019, str. 569 – 598.

I U 1746/2017, I U 2554/2017, I U 2536/2017 in druge.

Npr. Sodba UPRS I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018.

Glej spremembe ZVO-1 v 15. členu ZIURKOE.

Enako velja za končne uporabnike, ki nimajo predhodnega dobavitelja po 34. členu Uredbe.

Glej tudi prvi odstavek 25. člena Uredbe.

Enako glej Pličanič, S., Pravni vidiki ravnanja z odpadno embalažo v Republiki Sloveniji, str. 593.

Pličanič, S., Pravni vidika ravnanja z odpadno embalažo v Republiki Sloveniji, str. 593.

Pličanič, S., Pravni vidika ravnanja z odpadno embalažo v Republiki Sloveniji, str. 594.

Pličanič, S., Pravni vidiki ravnanja z odpadno embalažo v Republiki Sloveniji, str. 596, 597.

Pličanič, S., Pravni vidiki ravnanja z odpadno embalažo v Republiki Sloveniji, str. 596, 597.

Glej Poročevalec DZ RS z dne 19. 11. 2018

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 10, 20

Zakon o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami (2018) - ZIURKOE  - člen 15

Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (2006) - člen 36, 36/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.