UPRS Sodba IV U 119/2018-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-08-21

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Nevenka Đebi

otrok s posebnimi potrebami - vezanost organa na zahtevek stranke - načelo kontradiktornosti - pravica do izjave - posebni ugotovitveni postopek - usmerjanje v programe vzgoje in izobraževanja

Zahteva, s katero je bil začet postopek, ni zajemala zahteve za odločitev o obveznosti prepisa oziroma vključitve otroka v drug vrtec kot tisti, v katerega je bila deklica vpisana ob vložitvi zahteve. S tem, ko je upravni organ odločil o taki zahtevi, ki je tožeče stranke niso vložile, je kršil določilo 125. člena ZUP.

Tožena stranka je o zahtevi za uvedbo postopka usmerjanja odločila po opravljeni poizvedbi pri zasebnem vrtcu, v katerega je otrok vključen, in pri treh javnih vrtcih v okolici bivališča tožečih strank, ter na podlagi mnenja KUOPP. Ker pa je odločala v posebnem ugotovitvenem postopku, je bila pred izdajo odločbe dolžna upoštevati načelo kontradiktornosti oziroma načelo zaslišanja stranke iz 9. oziroma 146. člena ZUP. Tožena stranka tožeče stranke pred izdajo odločbe ni seznanila z dejstvom, da je po uradni dolžnosti opravljala poizvedbe pri drugih vrtcih in posledično z ugotovljenim dejanskim stanjem v zvezi z izpolnjevanjem pogojev za sprejem otroka s posebnimi potrebami, zato jima je onemogočila, da se v zvezi s tem izjavita.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 60340-77/2017 z dne 2. 7. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Zavod Republike Slovenije za šolstvo (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z odločbo, št. 6901-4480/2017-9 z dne 17. 7. 2017, odločil, da se A.A., v tem upravnem sporu prvo tožeča stranka ter hči drugo in tretje tožeče stranke, ne usmeri (točka 1 izreka), pri tem pa ugotovil, da stroški postopka niso nastali (točka 2 izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da se otroka ne usmeri, saj se otroci s posebnimi potrebami v skladu z 18. členom Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP-1) in Zakonom o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) ne smejo usmerjati v zasebne vrtce brez podeljene koncesije, kot tudi ne v vrtce, ki ne izvajajo enega od programov iz 5. člena ZUOPP-1. Vrtec B., v katerega je otrok vključen, nima podeljene koncesije za izvajanje programa predšolske vzgoje. Ta vrtec izvaja program Vrtca B., ki ne sodi med programe iz 5. člena ZUOPP-1, v katere se lahko usmerja otrok s posebnimi potrebami. Drugo in tretje tožeča stranka sta kljub navedenim ugotovitvam dne 22. 6. 2017 izjavili, da želita, da njuna hči ostane v dotedanjem vrtcu.

2. Drugo in tretje tožeča stranka sta zoper navedeno odločbo vložili pritožbo, kateri je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport kot drugostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo delno ugodilo (točka 1 izreka drugostopenjske odločbe) ter odločilo, da se njunega otroka z dokončnostjo te odločbe usmeri v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo (točka 2 izreka), da se otroka z dokončnostjo te odločbe vključi v Vrtec C., enota D. (točka 3 izreka), da se otroku zagotovi začasnega spremljevalca za izvajanje fizične pomoči za čas bivanja v vrtcu (točka 4 izreka), pri tem pa še ugotovilo, da posebni stroški v tem postopku niso nastali (točka 5 izreka). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da si je drugostopenjski organ v skladu s četrtim in petim odstavkom 32. člena ZUOPP-1 pridobil strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami II. stopnje (v nadaljevanju KUOPP), izdelano na podlagi zdravstvene dokumentacije in poročila vrtca o otroku. KUOPP je v strokovnem mnenju predlagala usmeritev otroka v program predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo. Strokovno mnenje je bilo posredovano staršema, ki sta pravočasno podala pripombe, katere je KUOPP obravnavala in nanje odgovorila. Drugostopenjski organ je na podlagi strokovnega mnenja KUOPP, iz katerega izhaja, da ima otrok inzulinsko odvisno sladkorno bolezen (IDDM tip 1), ugotovil, da je treba otroka usmeriti v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, ker gre za dolgotrajno bolnega otroka, ki potrebuje spremljevalca. V skladu z 29. členom ZUOPP-1 je upravni organ pred izdajo odločbe o usmeritvi dolžan ugotoviti, ali vzgojno-izobraževalni zavod, v katerega je oziroma bo otrok s posebnimi potrebami vključen, izpolnjuje pogoje za sprejem otroka oziroma za izvajanje ukrepov, povezanih s posebnimi potrebami otroka. V zvezi z zasebnim vrtcem, v katerega je otrok vključen, drugostopenjski organ ugotavlja, da iz izdane odločbe Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 6033-385/2016/9 z dne 2. 6. 2017, izhaja, da zasebni vrtec izvaja javnoveljavni program za predšolske otroke, Kurikulum za vrtce, ki ga je sprejel Strokovni svet Republike Slovenije za splošno izobraževanje, in je vpisan v razvid pod št. 115, kar ne spremeni dejstva, da brez koncesije ni vključen v javno mrežo in s tem ne izpolnjuje pogojev po veljavnih predpisih za obravnavo otrok s posebnimi potrebami. Sklicujoč se na prvi odstavek 18. člena ZUOPP-1 drugostopenjski organ pojasni, da je krog izvajalcev predšolske vzgoje po programu za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo omejen na javne vrtce, izjemoma pa tudi na javne zavode za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami, ki izvajajo ta program, ki se na podlagi logične in smiselne razlage tretjega odstavka 5. člena in 10. člena ZOFVI razširi še na zasebne vrtce s koncesijo. Iz splošnih določb ZOFVI izhaja, da se vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami lahko izvaja le po javno veljavnih programih vzgoje in izobraževanja, upoštevaje, da so vsa določila o otrocih s posebnimi potrebami v ZOFVI specialna glede na ostale programe, kar je usklajeno z določili specialnega zakona (ZUOPP-1). Tako so iz 10. člena ZOFVI, ki opredeljuje javno službo, in 11. člena ZOFVI, ki vsebuje določila o javni mreži, razvidni javno veljavni programi, kdo jih lahko izvaja, kot tudi, da se za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami organizira javna mreža, ki mora zagotavljati vzgojo, varstvo in izobraževanje otrok in mladostnikov, ki to potrebujejo. Tudi zasebniki lahko opravljajo javno službo na področju vzgoje in izobraževanja, če tako določa zakon. 18. člen ZUOPP-1 določa nasprotno, da lahko izvajajo predšolsko vzgojo po programih za izobraževanje otrok s posebnimi potrebami samo javni vrtci, izjemoma javni zavodi za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami in javni socialnovarstveni zavodi, kadar gre za izvajanje posebnega programa. Drugostopenjski organ je ugotovil, da zasebni vrtec, v katerega je otrok vključen, ne izpolnjuje formalnopravnih pogojev za sprejem otroka oziroma za izvajanje ukrepov, povezanih s posebnimi potrebami otroka. Starši vseskozi vztrajajo pri vrtcu, ki ga otrok že obiskuje, ki pa ne izpolnjuje formalnih pogojev za izvajanje usmeritvene odločbe. Drugostopenjski upravni organ je, sklicujoč se na drugi in tretji odstavek 29. člena ZUOPP-1, iskal bivališču otroka najbližji javni vrtec ali vrtec s koncesijo. Opravil je poizvedbo pri štirih vrtcih in ugotovil, da Vrtec C., Enota E., edini v F. izpolnjuje pogoje v skladu z ZUOPP-1 in ZOFVI. Opozoril je na 34. člen ZUOPP-1, na podlagi katerega so starši dolžni otroka s posebnimi potrebami vključiti v vrtec v skladu z dokončno odločbo o usmeritvi v roku 15 dni od njene dokončnosti, ter na določbo 33. člena ZUOPP-1, ki daje upravičencem možnost vložitve zahteve za spremembo dokončne odločbe pod v tem členu določenimi pogoji.

3. Tožeče stranke odločitvi tožene stranke oporekajo in zoper odločbo drugostopenjskega upravnega organa vlagajo tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb upravnega postopka ter kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

4. Po mnenju tožečih strank je drugostopenjski upravni organ izpodbijano odločbo izdal na podlagi napačne materialnopravne interpretacije relevantnih zakonskih določil, po katerih ocenjuje, da prvo tožeči stranki pomoč začasnega spremljevalca ne pripada, ker je to možno le v primeru, ko otrok obiskuje javni vrtec ali zasebni vrtec s koncesijo. Pri tem ni dvoma, da zdravstveno stanje prvo tožeče stranke utemeljuje zaključek, da gre za dolgotrajno bolnega otroka, ki je upravičen do pravic iz ZUOPP-1, konkretno do pomoči začasnega spremljevalca. Tožeče stranke posebej poudarjajo, da je otrok obiskoval Vrtec B., od 1. 11. 2014 dalje, torej še preden je deklica 18. 2. 2017 zbolela za sladkorno boleznijo. Materialnopravna podlaga za sporno odločitev drugostopenjskega organa predstavlja določilo 18. člena ZUOPP-1, ki bi ob čisti jezikovni razlagi diskriminatorno omejevalo pravico do pomoči predšolskih otrok s posebnimi potrebami le na otroke, ki obiskujejo javne vrtce in javne zavode, pri čemer je že prvostopenjski upravni organ zavzel stališče, da je treba v konkretnem primeru uporabiti smiselno in logično razlago ZOFVI, ki utemeljuje, da vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami izvajajo tudi zasebni vrtci, ki imajo koncesijo, kar pa vrtec, v katerega je vpisana prvo tožeča stranka, nima.

5. Tožeče stranke v tožbi zatrjujejo kršitev več ustavno varovanih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, in sicer 52., 34. in 14. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Pravica iz 52. člena Ustave je izvedba več ostalih ustavnih pravic oziroma načel, in sicer pravice do izobraževanja (57. člen Ustave), pravic otrok (56. člen Ustave) in načela socialne države. ZUOPP-1 tudi posega v pravice in dolžnosti staršev iz prvega odstavka 54. člena Ustave, da za svojega otroka izberejo tisti program vzgoje in izobraževanja, ki je po presoji staršev za otroka najustreznejši. Starša sta v konkretnem primeru deklico v skladu s strokovnimi mnenji lečečih zdravnikov vrnila v vrtec, ki ga je obiskovala pred začetkom bolezni, saj sta na ta način v skladu z načelom največje koristi za otroka zagotovila optimalne pogoje za njeno zdravstveno stanje in sledila svojim načelom pri izbiri programa izobraževanja za svojega otroka. S spornim ravnanjem država grobo krši tudi pravico teh otrok do ohranitve zdravja in do nedotakljivosti njihove telesne in duševne celovitosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave). Na podlagi 52. člena Ustave je država dolžna financirati izobraževanje in usposabljanje otrok invalidov in otrok z motnjami v telesnem in duševnem razvoju iz javnih sredstev. Ustava v primeru te določbe ne dopušča zakonskega omejevanja te pravice, saj gre za univerzalno pravico, ki je ni mogoče omejevati na način, kot izhaja iz 18. člena ZUOPP-1. Tožeče stranke so prepričane, da zgoraj navedene ustavne pravice, zlasti pravice iz 52. člena Ustave, država ne sme zagotavljati na diskriminatoren način. Za tako razlikovanje ni razumnega razloga. Pravico do usmerjanja s strani izvajalcev, ki niso izvajalci iz 18. člena ZUOPP-1, zakon v celoti odreka, čeprav bi jim jo bilo mogoče priznati brez škode za katerokoli drugo ustavno vrednoto.

6. Po stališču tožečih strank je prišlo v konkretnem primeru tudi do grobe kršitve Konvencije o otrokovih pravicah (v nadaljevanju Konvencija), in sicer 2., 3., 6., 23. in 24. člena. S Konvencijo so namreč priznane pravice brez kakršnegakoli razlikovanja, ne glede na raso, barvo kože, spol, jezik, veroizpoved, politično ali drugo prepričanje, narodno, etnično ali družbeno poreklo, premoženje, invalidnost, rojstvo ali kakršenkoli drugi položaj otroka, njegovih staršev ali zakonitega skrbnika.

7. Nadalje tožeče stranke tožbeno zatrjujejo neustavnost ureditve po 29. členu ZUOPP-1. Navedena zakonska ureditev predstavlja neposredno podlago za sprejem izpodbijane odločitve. Določilo tega člena, v katerem je predvidena oblastvena pristojnost Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, da z izvršljivo upravno odločbo, kljub nasprotovanju volje staršev, v nasprotju z njihovimi ustavno zagotovljenimi pravicami, staršem naloži vpis otroka v vrtec, pod grožnjo prekrškovne odgovornosti in izvršbe s prisilitvijo, je v nasprotju z vsemi že izpostavljenimi določili ustave, kar še zlasti velja v predmetnem primeru, ko bo taka premestitev deklice očitno škodljivo vplivala na njeno zdravje. Navedeno jasno kaže, da je zakonska ureditev, ki drugostopenjski upravni organ sili v izdajo izpodbijane odločitve, neustavna in nikakor ne upošteva največje koristi otroka. Glede na navedeno tožeče stranke sodišču predlagajo, da predmetni postopek prekine in vloži zahtevo za oceno ustavnosti zakonske ureditve 18. člena v zvezi z 29. in 34. členom ZUOPP-1 ter 5. člena ZOFVI. Tožeče stranke še navajajo, da so same 9. 4. 2018 že vložile pobudo za oceno ustavnosti navedenih zakonskih določil pri Ustavnem sodišču Republike Slovenije.

8. Tožeče stranke v tožbi uveljavljajo tudi bistveno kršitev določb upravnega postopka, v zvezi s čimer navajajo, da zahteva, s katero je bil začet predmetni postopek, ni zajemala zahteve za odločitev o obveznosti prepisa oziroma vključitve otroka v drug vrtec kot tisti, v katerega je bila deklica vpisana ob vložitvi zahteve. Drugo tožeča stranka je zahtevo za začetek postopka usmerjanja vložila izključno za pridobitev začasnega spremljevalca za izvajanje fizične pomoči za čas bivanja hčere v vrtcu. Kot izhaja tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe, sta starša deklice vseskozi vztrajala na tem, da deklice ne bosta prepisala v drug vrtec, zlasti zaradi priporočil njenih lečečih zdravnikov, da bi bila lahko sprememba okolja zanjo zelo stresna. Predmetni upravni postopek se lahko začne izključno na zahtevo staršev, ki zahteve za odločitev o tem, da upravni organ izda odločbo o vpisu hčere v drug vrtec nikoli niso podali. S tem, ko je upravni organ odločil o taki zahtevi, ki je tožeče stranke niso vložile, je kršil določilo 125. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), s čimer je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka.

9. Tožeče stranke predlagajo, da sodišče tožbi ugodi in primarno samo odloči o stvari tako, da izpodbijano odločbo nadomesti z novo odločbo, s katero se deklico z dokončnostjo te odločbe usmeri v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo ter se deklici zagotovi začasnega spremljevalca za izvajanje fizične pomoči za čas bivanja v Vrtcu B., podredno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne drugostopenjskemu organu v ponovni postopek.

10. Tožena stranka je sodišču posredovala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem se v izogib ponavljanju sklicuje na odločitev in obrazložitev drugostopenjskega upravnega organa, pri tem pa prereka tožbene navedbe. Navaja, da je bistvo predmetnega upravnega spora preverjanje zakonitosti odločitve tožene stranke, ki je kot drugostopenjski organ delno ugodil pritožbi tožnikov. Tožena stranka navaja, da je ob pripravi odgovora na tožbo ugotovila, da je prišlo do očitne pisne napake pri zapisu programa v 2. točki izreka izpodbijane odločbe. Tožena stranka naslovnemu sodišču predlaga, da 2. točko izpodbijane odločbe spremeni tako, da se glasi: „2. A.A. se usmeri v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo.“. V preostalem delu meni, da je tožba neutemeljena. Poudarja, da je bistveno v tem upravnem sporu pravno vprašanje, ali je lahko izvajalec programa za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo oziroma prilagojenega programa za predšolske otroke tudi zasebni zavod, ki ni del javne mreže in torej ne izvaja javne službe. Navaja, da ZOFVI loči med zasebnimi vrtci in šolami, ki niso del javne mreže, kamor sodi tudi zasebni vrtec, v katerega je vključen otrok, in zasebne vrtce in šole s koncesijo, ki so del javne mreže. Za opravljanje javne službe na področju vzgoje in izobraževanja se organizira javna mreža, ki jo sestavljajo javni vrtci in šole, zasebni vrtci in šole ter zasebniki, ki imajo koncesijo.

11. Tožena stranka v odgovoru na tožbo nadalje pojasnjuje, da lahko začnejo javni in zasebni vrtci izvajati javno veljavni izobraževalni program oziroma program za predšolske otroke po vpisu v razvid. Kot izhaja iz Razvida izvajalcev javno veljavnih programov v vzgoji in izobraževanju, je zasebni vrtec B. vpisan v Razvid kot izvajalec programa Kurikulum za vrtce, ki je javno veljavni program, ki ga izvajajo javni vrtci, potrjen na Strokovnem svetu Republike Slovenije za splošno izobraževanje marca 1999. Zasebni vrtec po podatkih, s katerimi tožena stranka razpolaga, nima podeljene koncesije in torej ne izvaja javne službe ter posledično ni del javne mreže izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja. Tožena stranka navaja, da veljavna zakonodaja ne omogoča izvajanja programa za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo v zasebnem vrtcu, zaradi česar je bilo potrebno v skladu s 29. členom ZUOPP-1 poiskati najbližji javni vrtec, ki bi lahko izvajal vse prilagoditve in nudil otroku dodatno strokovno pomoč. Kljub pravici staršev do izbire programa predšolske vzgoje za svoje otroke v javnem ali zasebnem vrtcu, je država v skladu z določbo 23. člena Konvencije o otrokovih pravicah dolžna zagotoviti pravice otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami do učinkovitega dostopa do izobraževanja in usposabljanja oziroma možnosti za razvedrilo na način, ki pospešuje kar največjo možno vključitev v družbo in otrokov osebnosti, kulturni in duhovni razvoj. Kategorija otrok s posebnimi potrebami je najobčutljivejši del prebivalstva in zato se je država odločila, da se bo njihova vzgoja in izobraževanje izvajala samo kot javna služba po programu in izvajalcih, ki so določeni z zakonom. Ker je za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami nujna učinkovita, kontinuirana in strokovna pomoč, ki je dostopna vsem otrokom pod enakimi pogoji, je država določila, da se lahko program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo izvaja samo kot javna služba.

12. Ker otroka, ki je z odločbo organa prepoznan kot otrok s posebnimi potrebami, ni mogoče usmeriti v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, ki bi ga izvajal zasebni vrtec, je tožena stranka možnost nudenja ustrezne dodatne strokovne pomoči in izvajanja prilagojenega predšolskega programa zagotovila znotraj obstoječe javne mreže, in sicer v javnem vrtcu, ki je tožnikom najbližji.

13. Tožena stranka je prepričana, da je njena odločitev skladna z zakonodajo in v otrokovo največjo korist ter meni, da prekinitev postopka zaradi morebitne presoje ustavnosti ZUOPP-1 ni potrebna. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

14. Tožeče stranke so vložile še dve pripravljalni vlogi, v katerih dodatno izražajo nestrinjanje s toženkinim stališčem, ki mu nasprotujejo. Tožeče stranke se strinjajo, da je izpodbijana odločitev skladna z zakonodajo. Ker pa ta odločitev nedvomno ni v otrokovo največjo korist, kot to nepravilno zatrjuje tožena stranka v odgovoru na tožbo, tožeče stranke vztrajajo pri predlagani prekinitvi postopka in vložitvi zahteve za oceno ustavnosti, kot je bilo predlagano že v tožbi. Največja korist prvo tožeče stranke je, da ostane v vrtcu, ki ga je obiskovala, preden je zbolela. Tožeče stranke še popravljajo tožbeni zahtevek tako, da se tožbeni zahtevek pri predlagani nadomestitvi izpodbijane odločbe namesto usmeritve deklice v „izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo“ glasi „v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo“, poleg tega pa tožeče stranke predlagajo sodišču, da toženi stranki v plačilo naloži stroške predmetnega postopka tožečih strank.

15. Kot odgovor na prvo pripravljalno vlogo tožečih strank je pripravljalno vlogo podala tudi tožena stranka. Prereka navedbe tožečih strank v pripravljalni vlogi in ponovno poudarja, da je izpodbijana odločba zakonita, kar ugotavljajo v pripravljalni vlogi tudi tožeče stranke.

17. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je med strankama nesporno, da ima A.A. inzulinsko odvisno sladkorno bolezen (IDDM tip 1) in se šteje kot dolgotrajno bolni otrok, ter da vrtca, v katerega je otrok vključen, ni ustanovil javno-pravni subjekt (občina ali država), pač pa gre za zasebni vrtec. Prav tako ni sporno, da otroka starša ne želita vključiti v drug vrtec. Predmet upravnega spora je odločba drugostopenjskega organa, s katero je bilo med drugim odločeno, da se A.A. z dokončnostjo izpodbijane odločbe vključi v javni vrtec, Vrtec C, enota D..

18. Postopek usmerjanja otroka s posebnimi potrebami se v skladu s prvim stavkom prvega odstavka 25. člena ZUOPP-1 začne s pisno zahtevo staršev, torej ne gre za postopek, ki bi se v konkretnem primeru začel po uradni dolžnosti.

19. Tožeče stranke so v tožbi navedle, da so bile prekoračene meje postavljenega zahtevka, ker zahteva, s katero je bil začet predmetni postopek, ni zajemala zahteve za odločitev o obveznosti prepisa oziroma vključitve otroka v drug vrtec kot tisti, v katerega je bila deklica vpisana ob vložitvi zahteve. Drugo tožeča stranka je zahtevo za začetek postopka usmerjanja vložila izključno za pridobitev začasnega spremljevalca za izvajanje fizične pomoči za čas bivanja hčere v vrtcu. Starša sta vseskozi vztrajala na tem, da deklice ne bosta prepisala v drug vrtec. S tem, ko je upravni organ odločil o taki zahtevi, ki je tožeče stranke niso vložile, je kršil določilo 125. člena ZUP. Iz zahteve za uvedbo postopka usmerjanja, ki se nahaja v upravnem spisu, izhaja, da se je postopek začel na zahtevo drugo tožeče stranke in da je vlagatelj (sedaj drugi tožnik) v 10. točki zahteve podal zahtevek, da se otroku dodeli spremljevalec v vrtcu in kasneje v šoli, pri tem naj se deklici dodeli spremljevalec v vrtcu, katerega obiskuje (Vrtec B.). Iz upravnega spisa prav tako izhaja, da sta drugo in tretje tožeča stranka skozi celoten upravni postopek (ne samo v zahtevi za uvedbo postopka usmerjanja) vztrajali, da se njuno hčer vključi v zasebni vrtec, v katerega je že vključena, in nasprotovali temu, da bi se njuno hčer vključilo v drug vrtec.

20. Ker se je postopek začel na zahtevo drugo tožeče stranke, sodišče ugotavlja, da je drugostopenjski organ prekoračil meje postavljenega zahtevka s tem, ko je določil, da se otroka vključi v (drug) vrtec C., enota D., zaradi česar je bila odločitev sprejeta v nasprotju s postavljenim zahtevkom. V upravnem postopku, ki se začne na zahtevo stranke, namreč velja načelo dispozitivnosti, kar pomeni, da se postopek začne in vodi po volji stranke in v okviru njenega zahtevka. Načelo dispozitivnosti stranki torej omogoča, da lahko postavljeni zahtevek spremeni ali dopolni oziroma lahko zahtevo tudi umakne pod pogoji, določenimi v ZUP, po drugi strani pa je v skladu s 133. členom ZUP upravni organ vezan na zahtevek stranke po vsebini, po temelju in po obsegu (enako tudi v sklepu Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, št. I Up 215/2017 z dne 18. 10. 2017). Zahtevek je tisto, kar vložnik zahteve uveljavlja v svoji vlogi in kar naj bo predmet meritornega odločanja v zadevi (Erik Kerševan: Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV založba, Ljubljana, 2017, str. 134). Po prepričanju sodišča določbe tretjega odstavka 29. člena ZUOPP-1, ki določa, da če se starši ne strinjajo s predlaganim vzgojno-izobraževalnim zavodom in ni mogoče uskladiti pričakovanj staršev z obstoječo mrežo vzgojno-izobraževalnih zavodov, Zavod Republike Slovenije za šolstvo otroka vključi v najbližji vzgojno-izobraževalni zavod, ki izpolnjuje pogoje za izvajanje odločbe o usmeritvi, ni mogoče razlagati tako, da bi pristojni organ lahko sprejel odločitev preko postavljenega zahtevka. S prekoračitvijo postavljenega zahtevka je tožena stranka storila kršitev določb ZUP, ki je bistveno vplivala na odločitev v zadevi.

21. ZUOPP-1 kot specialni predpis določa postopek usmerjanja v programe vzgoje in izobraževanja v IV. poglavju. Drugi odstavek 3. člena ZUP določa, da se na upravnih področjih, za katera je z zakonom predpisan poseben upravni postopek, postopa po določbah posebnega zakona. Po določbah ZUP pa se postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom. V skladu s prvim odstavkom 9. člena in četrtim odstavkom 146. člena ZUP pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnost, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe.

22. Iz upravnega spisa zadeve izhaja, da je tožena stranka o zahtevi za uvedbo postopka usmerjanja odločila po opravljeni poizvedbi pri zasebnem vrtcu, v katerega je otrok vključen, in pri treh javnih vrtcih v okolici bivališča tožečih strank, ter na podlagi mnenja KUOPP. V obravnavani zadevi torej ni odločala v skrajšanem ugotovitvenem postopku, kot to določa 144. člen ZUP, temveč v posebnem ugotovitvenem postopku. Ker pa je odločala v posebnem ugotovitvenem postopku, je bila pred izdajo odločbe dolžna upoštevati načelo kontradiktornosti oziroma načelo zaslišanja stranke iz 9. oziroma 146. člena ZUP.

23. V skladu z določili ZUOPP-1 je tožena stranka drugo in tretjo tožečo stranko seznanila z mnenjem KUOPP in jima omogočila, da nanj podata pripombe, ter ju seznanila z odgovorom KUOPP na pripombe na strokovno mnenje. Iz mnenja KUOPP in njenega odgovora je sicer razvidno, da zasebni vrtec, ki ga deklica obiskuje, ne izpolnjuje pogojev in zakaj, ter v kateri vrtec naj se otrok usmeri, vendar pa je v skladu z 21. členom Pravilnika o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (Uradni list Republike Slovenije št. 88/2013) KUOPP dolžna podati strokovno mnenje, ki mora biti izčrpno, utemeljeno in skladno z dejanskim stanjem obravnavanega otroka. Po mnenju sodišča je tožena stranka dolžna opraviti dokazno oceno strokovnega mnenja v skladu z 10. členom ZUP. Na podlagi navedenega se mnenje KUOPP ne more šteti za seznanitev z dejanskim stanjem, temveč gre zgolj za dokaz v upravnem postopku.

24. Iz upravnega spisa ni razvidno, da bi tožena stranka drugo in tretje tožečo stranko pred izdajo odločbe seznanila z dejstvom, da je po uradni dolžnosti opravljala poizvedbe pri drugih vrtcih in posledično z ugotovljenim dejanskim stanjem v zvezi z izpolnjevanjem pogojev za sprejem otroka s posebnimi potrebami, zato jima je onemogočila, da se v zvezi s tem izjavita. Po presoji sodišča so navedene okoliščine bistvene za sprejeto odločitev. Ker drugo in tretje tožeči stranki ni bilo omogočeno, da se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, izjavita, je tožena stranka kršila načelo zaslišanja stranke, s čimer je bila storjena absolutna bistvena kršitev določb postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

25. Poleg tega je v dopisu z dne 19. 4. 2018 predsednik KUOPP navedel, da se starši lahko odločijo, da otrok ostane vpisan v vrtcu B., vendar mu v tem primeru ni mogoče zagotoviti pomoči, ki jo glede na izražene posebne potrebe potrebuje, kar je tudi po mnenju sodišča v skladu z načelom dispozitivnosti, saj taka odločitev (potrditev odločbe I. stopnje), če drugačna ni možna, ne bi pomenila prekoračitve zahtevka. Kljub temu je bila kasneje sprejeta drugačna odločitev in bi otrok moral biti na podlagi izpodbijane odločbe vključen v drug vrtec v nasprotju s predlogom staršev.

26. Sodišče se ni spuščalo v presojo utemeljenosti ostalih navedb tožečih strank v tožbi in pripravljalnih vlogah, saj je že na podlagi obrazloženih razlogov imelo zadostno podlago za odločitev.

27. O navedenih spornih vprašanjih je sodišče v drugi zadevi s smiselno podobnim dejanskim stanjem in pravno podlago kot v predmetni zadevi, že odločilo s sodbo, št. I U 1540/2018-16 z dne 3. 7. 2018.

28. Glede na obrazloženo je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo zaradi bistvene kršitve pravil upravnega postopka (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena). V ponovnem postopku bo morala tožena stranka pred izdajo odločbe dati tožečim strankam možnost, da se izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. To pomeni, da bo morala svojo odločitev, ki naj bo sprejeta v mejah postavljenega zahtevka, obrazložiti tako, da bo le-ta temeljila tudi na seznanitvi stranke z vsemi za odločitev ključnimi razlogi, upoštevajoč tudi navedbe stranke, torej da bodo iz obrazložitve jasno in celovito izhajali razlogi o odločilnih dejstvih.

29. Sodišče je o zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

30. Ker so tožeče stranke s tožbo uspele, je bilo treba odločiti tudi o njihovi zahtevi za povrnitev stroškov. Stroške za tožbo, ki so jih tožniki priglasili, je sodišče priznalo upoštevaje tretji odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena in 155. členom Zakona o pravdnem postopku. Stroške za tožbo je odmerilo v skladu s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu v pavšalnem znesku v višini 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV v višini 62,70 EUR, torej skupaj 347,70 EUR. Tožena stranka jih je tožeči stranki dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (2011) - ZUOPP-1  - člen 25

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 10, 125, 133, 145, 146, 146/4, 237

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.