UPRS Sodba I U 1474/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-20

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Hočevar

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - neizpolnjevanje razpisnih pogojev - izključitev subjekta iz postopka javnega naročanja - razpisni pogoj

Izključitveni razlog po drugem odstavku 75 .člena ZJN-3 je povsem jasno in izrecno omejen na javnopravne dajatve, ki jih davčni organi pobirajo v skladu z zakonom. Podlage za širitev tega izključitvenega razloga na terjatve, ki ne temeljijo neposredno na zakonu, temveč na pogodbenem razmerju, ne daje ne ta, ne katerakoli druga določba ZJN-3, in sicer neglede na to, kdo so stranke pogodbenega razmerja.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo št. 4300-1/2016/480 z dne 9. 9. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve te sodbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrnila tožničino vlogo za dodelitev sredstev iz javnega razpisa „RRI v verigah in mrežah vrednosti“, sklop 2: „Spodbude za raziskovalne razvojne projekte (TRL 6-9)“, za projekt z naslovom A.. Iz obrazložitve izhaja, da tožnica ni izpolnjevala splošnega pogoja iz točke 4.A javnega razpisa, da morajo imeti prijavitelj in partnerji konzorcija poravnane obveznosti do države, pri čemer za ugotavljanje obstoja obveznosti ni pogoj, da bi bila ta obveznost ugotovljena s pravnomočnim izvršilnim naslovom. Toženka je ugotovila, da sta bili na instrumentu „mladi raziskovalci iz gospodarstva“ s tožnico sklenjeni dve pogodbi, kjer je bil cilj pogodbe (zagovor doktorata) sicer dosežen, vendar z zamudo. Na tej podlagi bi morala tožnica Javni agenciji SPIRIT plačati pogodbeno kazen, česar ni storila, tako da ima do države odprti dve terjatvi. Zato je toženka ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje vseh pogojev javnega razpisa ter je njeno vlogo zavrnila.

2. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da ugotovitev toženke formalno sicer drži, vendar sta obe terjatvi sporni, tožnica pa je nanju pravočasno odgovorila in svoje razloge za neplačilo utemeljila. Na ta svoj ugovor še ni dobila odgovora, zato meni, da razlog za neporavnane terjatve ni na njeni strani. Poleg tega opozarja, da je po Zakonu o javnih naročilih, ki se analogno uporablja v tovrstnih postopkih, kot izločilni kriterij navedeno zgolj neizpolnjevanje obveznosti glede plačil prispevkov za socialno varnost ali davkov v skladu z zakonom. Tudi iz odločb Evropskega sodišča za človekove pravice izhaja, da mora naročnik v postopkih javnih naročil in razpisov zasledovati predvsem izpolnjevanje obveznosti javnopravne narave, za kar v konkretnem primeru ne gre. Meni še, da pogojevanje sodelovanja na javnem razpisu s poravnavo dvomljivih terjatev pomeni poseg v ustavno pravico do sodnega varstva, v konkretnem primeru pa tožnica ne more biti prepuščena volji toženke, ali oziroma kdaj bo zoper njo vložila sodni zahtevek za plačilo. V obravnavani zadevi gre za sporno terjatev oziroma terjatev, ki ni likvidna, tako da ni mogoče govoriti o njeni dospelosti oziroma zapadlosti, zato ne drži, da bi tožnik imel neporavnane obveznosti do države. Pripominja še, da je v izogib izključevanja iz nadaljnjih razpisov še pred vložitvijo tožbe plačala vse ugotovljene oziroma sporne terjatve, čeprav po njenem mnenju niso upravičene. Ne more si namreč privoščiti blokade pri udeležbi na javnih razpisih, kar pomeni, da je bila v poplačilo domnevnega dolga enostavno prisiljena, toženka pa bi morala že iz tega razloga nadaljevati z obravnavo njene vloge.

3. V nadaljevanju tožbe navaja okoliščine v zvezi z nastankom predmetnih terjatev Agencije SPIRIT in poskusov komunikacije z njo ter sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi ter toženki naloži plačilo stroškov upravnega spora skupaj z zamudnimi obrestmi.

4. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge iz izpodbijanega sklepa ter navaja podrobnosti v zvezi s predmetnima terjatvama in v zvezi s komunikacijo s tožnikom glede teh terjatev. Meni, da okoliščine, v katerih je prišlo do teh terjatev, kažejo, da sta terjatvi povsem nesporni, zato Javna agencija SPIRIT ni imela podlage, da bi se na tožnikove navedbe odzvala še kako drugače kot z zahtevo za vračilo sredstev. Dodaja tudi časovnico dogajanja v zvezi z obema terjatvama in poudarja, da se izplačila upravičencem po obeh pogodbah, iz katerih izvirajo te terjatve, izplačujejo iz proračuna Republike Slovenije, javna agencija SPIRIT pa v pogodbenem razmerju dela kot agent ministrstva, tako da ne gre le za poslovne obveznosti do javne agencije temveč za obveznosti tožnika neposredno do države. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

6. Iz razpisne dokumentacije javnega razpisa za „Spodbude za raziskovalno-razvojne projekte (TRL 6-9)“, poglavja št. 4, „pogoji za kandidiranje na javnem razpisu“, točke A, „splošni pogoji za prijavitelja in vse partnerje konzorcija“, devete alineje, izhaja, da so prijavitelji in partnerji konzorcija podjetja (…), ki imajo poravnane obveznosti do države, pri čemer za ugotavljanje obstoja obveznosti do države ni pogoj, da bi bila le-ta ugotovljena s pravnomočnim izvršilnim naslovom. Med strankama je v prvi vrsti sporno, ali se ta splošni pogoj nanaša le na obveznosti javnopravne narave, torej na davke in socialne dajatve, ali pa tudi na obveznosti iz pogodbenih razmerij med prijaviteljem in državo.

7. Zakonska podlaga za izvedbo obravnavanega razpisa je Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (v nadaljevanju ZIPRS1617), ki v drugem odstavku 5. člena določa, da se proračun izvršuje skladno z določbami Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF), tega zakona in podzakonskimi predpisi, izdanimi na njuni podlagi. ZJF temeljna načela dodeljevanja sredstev proračuna za izvajanje prednostnih in razvojnih nalog opredeljuje v 106.f členu, po katerem zahteve in merila za dodelitev teh sredstev določi neposredni proračunski uporabnik, ki ima v svojem finančnem načrtu za ta namen zagotovljene proste pravice porabe (drugi odstavek), te zahteve in merila pa morajo biti objektivno utemeljeni in določeni na način, ki subsidiarno upošteva načela zakona, ki ureja javna naročila.

8. Ta predpis je Zakon o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-3), ki v drugem odstavku 75. člena določa, da mora naročnik iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključiti gospodarski subjekt, za katerega ugotovi, da ne izpolnjuje obveznih dajatev in drugih denarnih nedavčnih obveznosti v skladu z zakonom, ki ureja finančno upravo, ki jih pobira davčni organ v skladu s predpisi države, v kateri ima sedež ali predpisi države naročnika (…).

9. Izključitveni razlog po tej določbi je torej povsem jasno in izrecno omejen na javnopravne dajatve, ki jih davčni organi pobirajo v skladu z zakonom. Podlage za širitev tega izključitvenega razloga na terjatve, ki ne temeljijo neposredno na zakonu, temveč na pogodbenem razmerju, ne daje ne ta, ne katerakoli druga določba ZJN-3, in sicer neglede na to, kdo so stranke pogodbenega razmerja. Da taka širitev ne bi bila v skladu z načeli ZJN-3 kaže tudi narava ostalih izključitvenih razlogov iz 75. členu tega zakona, ki se izrecno in ozko nanašajo na razloge v zvezi s sposobnostjo in primernostjo gospodarskega subjekta za sodelovanje v postopku javnega naročanja, kot so npr. pravnomočna obsodba zaradi enega od izčrpno naštetih kaznivih dejanj, uvrstitev v evidenco gospodarskih subjektov z negativnimi referencami ali razlogi za upravičeno sklepanje, da je gospodarski subjekt z drugimi gospodarskimi subjekti sklenil dogovor, katerega cilj ali učinek je preprečevati, omejevati ali izkrivljati konkurenco. V zvezi s tem sodišče še posebej opozarja, da je zakonodajalec obstoj teh razlogov, kjer je le mogoče, vezal na obstoj pravnomočne odločbe ali (v primeru sporazuma o omejevanju konkurence) vsaj na sporočilo organa, pristojnega za varstvo konkurence, da bo uvedel postopek ugotavljanja kršitve.

10. Poleg tega sodišče opozarja tudi na stališče Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-211/11, da državo pri določanju kriterijev za javno naročanje veže splošno načelo enakosti, ki zahteva, da je v postopku oddaje javnega naročila omogočeno, da je lahko vsakdo pod enakimi pogoji izbran za izvedbo javnega naročila (…) izbrani kriterij razlikovanja pa mora biti v razumni povezavi s predmetom pravnega urejanja. Kot že omenjeno, je pri izključitvenih razlogih po 75. členu ZJN-3 tako povezavo mogoče najti v verjetnem oziroma vsaj možnem vplivu obstoja teh razlogov na uspešno izvedbo postopka javnega naročila, ne da bi bila ob tem ogrožena možnost za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov pod enakimi pogoji. Smiselna uporaba tega načela v postopku javnega razpisa po mnenju sodišča pomeni, da proračunski uporabnik sicer lahko določi izključitvene pogoje, da bi zagotovil uspešno izvedbo razpisa, kar zajema tudi sposobnost prijaviteljev za smotrno porabo sredstev, ne smejo pa ti pogoji biti taki, da bi ogrozili temeljni namen razpisa, torej enakopravnost vseh prijaviteljev.

11. Tudi iz tega razloga sodišče meni, da izključitvenega razloga iz drugega odstavka 75. člena tega zakona ni mogoče širiti onkraj javnopravnih terjatev, ki nastanejo že na podlagi zakona in pri katerih tudi morebitno vlaganja pravnih sredstev praviloma ne odloži njihove izterljivosti. To bi namreč pomenilo, da že zgolj trditev toženke o obstoju terjatve - in to celo neglede na njeno višino - pomeni razlog za izključitev prijavitelja iz razpisa. Taka razlaga predmetnega pogoja bi pripeljala do uporabe izključitvenega razloga neglede na njegovo težo oziroma resnost in neglede na to, ali je njegov obstoj najmanj verjetno izkazan, kot sicer velja za razloge iz 75. člena ZJN-3, predvsem pa bi ne pomenila nikakršne zaščite prijaviteljev pred morebitno samovoljo toženke. Predmetni razpisni pogoj bi zato ob uporabi take razlage po presoji sodišča ne bil v razumni povezavi s predmetom pravnega urejanja.

12. Navedeno pomeni, da sporna določba javnega razpisa sicer sama po sebi ni nezakonita, saj ima (prek tretjega odstavka 106.f člena ZJF) ustrezno podlago v drugem odstavku 75. člena ZJN-3, vendar pa je razlaga te določbe, ki njen domet širi onkraj javnopravnih dajatev, ki jih davčni organi pobirajo na podlagi zakona, v nasprotju z načeli ZJN-3, s tem pa tudi v nasprotju s tretjim odstavkom 106.f člena ZJF. Ravnanje toženke, ki je na podlagi take – zmotne – razlage navedene določbe javnega razpisa ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje temeljnih pogojev za sodelovanje na tem razpisu, torej pomeni napačno uporabo materialnega prava. Sodišče je zato v skladu s četrto točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Zadeva se vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil ta akt izdan, po četrtem odstavku istega člena pa je organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

13. Sodišče je v tej zadevi odločilo izključno na podlagi razlage pravnih norm, ki jih je bilo treba uporabiti glede na dejansko stanje, kakršno izhaja že iz izpodbijanega sklepa, tožba pa v tem pogledu ne navaja ničesar bistveno drugega. To pomeni, da je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče po prvi alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

14. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Zakon o javnem naročanju (2006) - ZJN-2  - člen 75, 75/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.