UPRS Sodba I U 2059/2018-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-08-27

Irena Polak Remškar (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

sofinanciranje iz javnih sredstev - sofinanciranje športnih dejavnosti - neizpolnjevanje razpisnih pogojev

Neizpolnjevanje pogoja iz prve alineje 13. člena Pravilnika o sofinanciranju izvajanja letnega programa športa Fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji je izhajalo iz dokumenta z dne 19. 2. 2018, ki obsega izhodiščne podatke iz e-aplikacije, in sicer podatke o kategorizaciji na dan 1. 2. 2018 ter iz naknadno pridobljenega pojasnila A. z dne 12. 6. 2018.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka odločila, da v letu 2018 tožnici ne dodeli sredstev za prijavljeni program »programi nacionalnih reprezentanc«, za panogo »Avtomobilizem – cestno hitrostni«, na področju tekmovalnega športa, področje športne vzgoje otrok in mladine, usmerjene v kakovostni in vrhunski šport (v nadaljevanju tudi Program), s katerim je ta kandidirala na Javnem razpisu toženke za sofinanciranje športnih programov, razvojne dejavnosti v športu, športnih prireditev in promocije športa ter družbene in okoljske odgovornosti v športu v letu 2018 (v nadaljevanju Javni razpis). Odločila je še, da stroški postopka niso bili zaznamovani.

2. Iz obrazložitve izhaja, da tožnica ni izpolnjevala pogoja iz prve alineje 13. člena Pravilnika o sofinanciranju izvajanja letnega programa športa Fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Pravilnik). V svoj Program namreč ni imela vključenih športnikov mladinskega ali perspektivnega razreda po kategorizaciji A. (v nadaljevanju A.).

3. Komisija za pritožbe pri toženki je ugovor tožnice zoper izpodbijano odločbo zavrnila.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo. V zvezi z nepravilno ugotovitvijo dejanskega stanja navaja, da je toženka napačno ugotovila, da nima nobenega kategoriziranega športnika v mladinskem ter mednarodnem razredu v panogi avtomobilizem – cestno hitrostni. B.B., C.C. in Č.Č. kategorizirani športniki v mladinskem razredu v panogah, ki niso avtomobilizem – cestno hitrostni, imajo namreč licenco tudi za navedeno panogo, s čimer tožnica izpolnjuje formalni pogoj, ki zahteva nadaljnjo vsebinsko obravnavo njene vloge.

5. V zvezi z izpolnjevanjem pogoja iz prve alineje 13. člena Pravilnika opozarja še na nadaljnje okoliščine, ki so pomembne za odločitev. Posebej se sklicuje na odločitev Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, v kateri sodišče opozarja na dejstvo, da A. lahko kandidira na javnem razpisu kot izvajalec letnega programa, hkrati pa lahko vpliva na razvrstitev športnih panog in s tem na možnost sofinanciranja izvajalcev programov. V primeru toženke je položaj vsebinsko enak, posledično pa je podana okoliščina, ki narekuje ugotovitev, da je sistem oziroma ureditev načina odločanja o delitvi sredstev toženke v nasprotju s temeljnimi ustavnimi načeli. V omenjenem primeru je bilo za sodišče sporno že dejstvo, da A. pripravi predlog, v konkretnem primeru pa kategorizacijo, ki je odločilna pri razvrstitvi vlog oziroma ugotavljanju, ali posamezne panoge izpolnjujejo pogoje za sofinanciranje.

6. V postopku odločanja o delitvi sredstev so tako udeleženi tudi prejemniki sredstev, kar ustvarja pomislek o navzkrižju interesov. V nadaljevanju tožbe opozarja še na druge dele ureditve Zakona o športu (ZŠpo-1), ki so po njenem mnenju prav tako sporni, saj omogočajo, da so v postopku o delitvi sredstev udeleženi tudi prejemniki sredstev, tj. A. Predlaga, naj sodišče prekine postopek odločanja in začne postopek ocene skladnosti ZŠpo-1 z Ustavo Republike Slovenije (URS) v delih, ki so bili izpostavljeni v tožbi. Podredno predlaga odpravo izpodbijane odločbe. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

7. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožničine navedbe. Navaja, da citirana odločitev Vrhovnega sodišča Republike Slovenije ni identična tej zadevi. Ker odločitev temelji na veljavnih predpisih, tožnica pa niti ne zatrjuje, da bi toženka kršila katerega izmed njih oziroma da A. ne bi imela pravice izvajati kategorizacije športnikov, je odločitev toženke pravilna, tožbeni zahtevek pa v celoti neutemeljen. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

8. Sodišče uvodoma ugotavlja, da tožnica s tožbo izpodbija obe odločbi toženke; tako tisto, s katero je toženka odločila, da tožnici v letu 2018 ne dodeli sredstev za njen Program (odločba z dne 30. 3. 2018), kot tudi tisto, s katero je bil ugovor toženke zavrnjen (odločba z dne 13. 6. 2018). Vendar je v obravnavanem primeru le odločba z dne 30. 3. 2018 odločba iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ki je lahko predmet tožbe v upravnem sporu. Odločba z dne 13. 6. 2018 ni odločba iz 2. člena ZUS-1 ter je v upravnem sporu ni dovoljeno izpodbijati. Upravni akt v smislu navedenega zakona namreč ni akt, izdan na podlagi pravnih sredstev (v tem primeru ugovora iz 30. člena ZŠpo-1), ki v izreku ne vsebuje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične oziroma pravne osebe ter zato ne vpliva na vsebino (prvostopenjskega) upravnega akta. Glede na to je sodišče štelo kot izpodbijani upravni akt v tej zadevi le odločbo toženke z dne 30. 3. 2018.

10. Toženka je 22. 12. 2017 v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 75/15, objavila Javni razpis, katerega predmet je bilo sofinanciranje izvajalcev športnih programov, programov razvojne dejavnosti v športu, programov športnih prireditev in promocije športa ter programov družbene in okoljske odgovornosti v športu v letu 2018. Tožnica je v roku predložila vlogo (prijavo) na Javni razpis. Na njem je kandidirala s programom »programi nacionalnih reprezentanc«, za panogo »Avtomobilizem – cestno hitrostni« na področju tekmovalnega športa, podpodročje športne vzgoje otrok in mladine, usmerjene v kakovostni in vrhunski šport. Tožnica na Javnem razpisu ni uspela, ker ni izpolnjevala pogoja iz prve alineje 13. člena Pravilnika, tj. pogoja, ki ga je vseboval Javni razpis. V svoj Program namreč ni imela vključenih športnikov mladinskega ali perspektivnega razreda po kategorizaciji A. Uporaba navedene alineje je tudi sporna v predmetni zadevi.

11. Prva alineja 13. člena Pravilnika določa, da lahko za sofinanciranje programov tekmovalnega športa kandidirajo izvajalci programov, če so v program iz prve alineje prvega odstavka 12. člena tega pravilnika (tj. priprave in nastopi nacionalnih reprezentanc otrok in mladine, ki nastopajo pod okriljem nacionalne panožne športne zveze na področju športne vzgoje otrok in mladine, usmerjene v kakovostni in vrhunski šport) vključeni športniki mladinskega ali perspektivnega razreda po kategorizaciji A. Slednjo ureja 33. člen ZŠpo-1.

12. Po stališču tožnice njeni vlogi ni bilo ugodeno zato, ker toženka ni upoštevala dejstva, da ima tožnica kategorizirane športnike tako v mednarodnem kot mladinskem razredu, ki izpolnjujejo pogoje, ki jih določa Javni razpis oziroma Pravilnik. Čeprav so B.B., C.C. in Č.Č. kategorizirani v mladinskem razredu v panogah, ki niso avtomobilizem – cestno hitrostni, pa po njenem mnenju že imetništvo tekmovalne licence za navedeno panogo zadostuje za ugotovitev, da njena vloga izpolnjuje formalni pogoj iz 13. člena Pravilnika za nadaljnjo vsebinsko obravnavo.

13. Da tožnica ne izpolnjuje pogoja iz prve alineje 13. člena Pravilnika, saj v svoj Program ni imela vključenih športnikov mladinskega ali perspektivnega razreda po kategorizaciji A., je toženka natančneje obrazložila z odločbo z dne 13. 6. 2018, s katero je zavrnila ugovor tožnice. Neizpolnjevanje navedenega pogoja je namreč izhajalo iz dokumenta A. z dne 19. 2. 2018, ki obsega izhodiščne podatke iz e-aplikacije, in sicer podatke o kategorizaciji na dan 1. 2. 2018 ter iz naknadno pridobljenega pojasnila A. z dne 12. 6. 2018. Na dan 1. 2. 2018 ni imela tožnica v panogi »Avtomobilizem – cestno hitrostni« nobenega športnika mednarodnega razreda, temveč zgolj enega športnika tega razreda v panogi »Avtomobilizem – gorsko hitrostni«. Nenazadnje tožnica ne v tožbi, ne v ugovoru ni niti zatrjevala, da bi imela v svoj Program (tj. v panogi Avtomobilizem – cestno hitrostni) vključene športnike mladinskega ali perspektivnega razreda po kategorizaciji A.

14. Glede na navedeno sodišče pritrjuje ugotovitvi toženke, da tožnica pogoja iz prve alineje 13. člena Pravilnika ni izpolnjevala. Iz tega razloga tožnici v letu 2018 tudi pravilno ni dodelila sredstev za prijavljeni Program na Javnem razpisu. Da bi za izpolnjevanje navedenega pogoja zadoščalo že zgolj imetništvo tekmovalne licence za panogo Avtomobilizem – cestno hitrostni pa ne drži. Pogoj iz prve alineje 13. člena Pravilnika namreč jasno pove, da morajo izvajalci programov za uspešno izbiro pri sofinanciranju programov tekmovalnega športa, v svoj program

vključiti športnike mladinskega ali perspektivnega razreda po kategorizaciji A.. Ti so lahko – kar izhaja iz prvega odstavka 33. člena ZŠpo-1 – v naziv kategoriziranega športnika posameznega razreda (tudi mladinskega ali perspektivnega) razvrščeni glede na dosežen rezultat na tekmovanju uradnega tekmovalnega sistema in torej ne že z imetništvom tekmovalne licence za to panogo. Razlikovanje razreda kategorizacije športnika in njegove tekmovalne licence pa nenazadnje izhaja tudi iz drugega odstavka 77. člena ZŠpo-1.

15. Ureditev, po kateri ima kategorizacija športnikov A. (33. člen ZŠpo-1) vpliv na izbiro oziroma sofinanciranje izvajalcev letnih programov, je po mnenju tožnice tudi neustavna

, saj pri izpeljavi javnih razpisov toženke omogoča navzkrižje interesov. A. je namreč po 8. členu ZŠpo-1 (lahko) eden izmed izvajalcev letnega programa športa in ima s tem možnost sodelovati na javnem razpisu za izbiro in sofinanciranje izvajanja letnega programa, hkrati pa lahko s kategorizacijo športnikov posredno vpliva na možnost sofinanciranja izvajalcev programov. Zato tožnica sodišču na podlagi prvega odstavka 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) predlaga, da prekine postopek odločanja in z zahtevo začne postopek ocene skladnosti spornih določb ZŠpo-1 (ki omogočajo navzkrižje interesov) z URS.

16. Sodišče uvodoma opozarja, da je v tej zadevi edina relevantna in hkrati sporna določba prve alineje 13. člena Pravilnika (hkrati sicer tudi pogoj, vsebovan v Javnem razpisu), saj ta predstavlja pravno podlago izpodbijane odločbe. Ker gre za podzakonski predpis, prvega odstavka 23. člena ZUstS

v predmetni zadevi ni mogoče uporabiti. Če sodnik meni, da podzakonski predpis, ki bi ga moral uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, tega akta ne sme uporabiti (exceptio illegalis), saj je vezan le na ustavo in zakon (125. člen URS), ki ju v takih primerih tudi neposredno uporabi. Ocena ustavnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa je tako – kot v tem primeru Pravilnika – pridržana sodišču, kar posredno izhaja tudi iz besedila 23. člena ZUstS, ki se (za razliko od npr. 23.a člena) nanaša izključno vprašanje ustavnosti zakonov.

17. Ob upoštevanju relevantne pravne podlage se sodišče tako opredeljuje le do vprašanja ustavnosti prve alineje 13. člena Pravilnika, ki ga tožnica smiselno postavlja v tožbi, oziroma na to vprašanje vezane vloge A. pri kategorizaciji športnikov. Do ostalih določb Pravilnika in ZŠpo-1, ki jih je tožnica kot protiustavne še navedla v tožbi, se sodišče ne opredeljuje, saj niso pomembne za odločitev v tej zadevi.

18. Tožnica neustavnost spornega pogoja Pravilnika utemeljuje z odločitvijo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, ki je v sodbi in sklepu X Ips 282/2014 z dne 1. 6. 2016 navedlo, da je utemeljen pomislek o navzkrižju interesov organizacije A., če ima ta kot izvajalec letnega programa športa možnost sodelovati na javnem razpisu za izvajalca letnega programa, hkrati pa lahko vpliva na razvrstitev športnih panog in s tem posredno na možnosti sofinanciranja izvajalcev programov teh športnih panog. Po mnenju tožnice je položaj v predmetni zadevi vsebinsko gledano enak primeru, ki ga obravnava navedena sodba. Posledično je podana okoliščina, ki narekuje ugotovitev, da je ureditev načina odločanja o delitvi sredstev toženke v nasprotju s temeljnimi ustavnimi načeli ustavne ureditve Republike Slovenije.

19. Predmetna zadeva po presoji sodišča ni enaka navedeni zadevi, v kateri je odločalo Vrhovno sodišče Republike Slovenije niti iz nje ne izhaja, da bi bila ureditev načina odločanja o delitvi sredstev toženke neustavna. Predmet presoje v primeru omenjene sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije ni bila ureditev kategorizacije športnikov, ampak ureditev razvrščanja športnih panog v razrede, in sicer po dodatnem merilu nacionalnega pomena, določenim z drugim odstavkom 34. člena Pravilnika o merilih za sofinanciranje izvajanja letnega programa športa na državni ravni (Uradni list Republike Slovenije, št. 90/2012). Po njem je lahko A. s sklepom, po predhodnem mnenju strokovnega sveta, spremenil razvrstitev športne panoge za največ dva razreda glede na razvrstitev, izračunano v skladu s 33. členom Pravilnika o merilih za sofinanciranje izvajanja letnega programa športa na državni ravni. Opisana ureditev je bila brez podlage v takrat veljavnem Zakonu o športu (ZSpo), na kar se je nanašalo tudi temeljno sporočilo sodbe. Podzakonski predpis namreč ne sme vsebovati določb, za katere ni podlage v zakonu.

20. Vprašanja zakonitosti prve alineje 13. člena Pravilnika (oziroma vprašanja, ali ima ta določba sploh podlago v zakonu) tožnica v tožbi niti ne odpira, sicer pa sodišče pripominja, da njena zakonitost izhaja iz četrtega odstavka 16. člena ZŠpo-1, ki med drugim omogoča, da svet Fundacije za šport s splošnim aktom (v tem primeru Pravilnikom) podrobneje določi pogoje in merila za izbiro in sofinanciranje izvajanja letnega programa športa toženke, ob upoštevanju siceršnjih pogojev iz prvega odstavka 16. člena ZŠpo-1. Prav tako temelji na zakonu tudi ureditev kategorizacije športnikov. ZŠpo-1 namreč v 33. členu določa, da se športnik, ki je star najmanj 14 let in je državljan Republike Slovenije, glede na dosežen rezultat na tekmovanju uradnega tekmovalnega sistema razvrsti v naziv mladinskega, državnega, perspektivnega, mednarodnega, svetovnega ali olimpijskega razreda.

21. V zvezi s tožbenim očitkom o neustavnosti sporne določbe Pravilnika (oziroma posredno 33. člena ZŠpo-1) pa tožnica ostane le na abstraktni ravni in ne navede, zakaj naj bi bila ta določba neustavna ter še posebej, kako naj bi se ta neustavnost odrazila na izpodbijani odločitvi, tako da sodišče nima podlage, da bi se konkretneje opredelilo do tega očitka. Iz tožbe namreč ni razvidno, na kakšen način naj bi zaradi kategorizacije, o kateri na predlog A. odloča Strokovni svet RS za šport, prišlo do zatrjevane možnosti vplivanja in s tem do konflikta interesov, saj je kategorizacija vezana na zelo jasna merila, tj. rezultate oziroma uvrstitve športnikov na posameznih tekmovanjih

22. Nenazadnje pa tudi sam ZŠpo-1 v zvezi z javnimi razpisi za izbiro in sofinanciranje izvajanja letnega programa športa vzpostavlja sistem, ki onemogoča, da bi pri odločanju o dodeljevanju javnih sredstev prihajalo do navzkrižja interesov. Tretji odstavek 20. člena določa, da predsednik in člani komisije

ne smejo biti z vlagatelji, ki kandidirajo za dodelitev sredstev, interesno povezani v smislu poslovne povezanosti, sorodstvenega razmerja (v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena), v zakonski zvezi, v zunajzakonski skupnosti, v svaštvu do vštetega drugega kolena, tudi če so te zveze, razmerja oziroma skupnosti že prenehale. Prav tako ne smejo sodelovati pri delu komisije, če obstajajo druge okoliščine, ki bi vplivale na njihovo neobjektivnost in nepristranskost (npr. osebne povezave). Vse navedeno namreč predstavlja razlog za izločitev iz postopka odločanja. Tožnica morebitnih konkretnih okoliščin, ki bi vzbujale dvom v pristranskost komisije ni navajala, zato preizkusa v tej smeri ni izvajalo niti sodišče.

23. Tako sodišče meni, da ni razlogov za ugotovitev, da vloga A. pri ureditvi kategorizacije športnikov ni skladna z URS, kar velja tudi za sporno določbo Pravilnika. Ta izvajalcem športnih programov (tudi tožnici) zagotavlja varovanje enakih možnosti, da na javnem razpisu za izbiro in sofinanciranje izvajanja letnega programa športa (tudi letnega programa toženke) s prijavo konkurirajo pod enakimi pogoji in v skladu z določbo 14. člena URS ter onemogoča vsako arbitrarnost pri odločanju. Sodišče zato ni imelo razloga, da bi v obravnavani zadevi zavrnilo uporabo te določbe (exceptio illegalis). Po navedenem je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, zaradi česar je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

24. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni bilo sporno. Dejstvo, na katerega se sklicuje tožnica, imetništvo tekmovalne licence v določeni kategoriji, namreč glede na pravno podlago (13. člen Pravilnika) za odločitev v predmetni zadevi sploh ni bilo pomembno, kot izhaja že iz gornje obrazložitve, niti med strankama ni bilo sporno, da tožnica v panogi »Avtomobilizem – cestno hitrostni« nima nobenega športnika mednarodnega razreda, temveč le pravne posledice tega dejstva.

25. Sodišče na predlog tožnice s strani toženke ni zahtevalo niti predložitve sklepov (odločb), s katerimi je ta v obdobju do vključno leta 2018 odločala o delitvi sredstev, kakor tudi predložitve celotne dokumentacije v zvezi s tem. Toženka je izvedbo tega dokaza predlagala v zvezi z ugotavljanjem korelacije med članstvom predstavnikov prejemnikov sredstev v organih odločanja in višino prejetih sredstev. Morebitno navzkrižje interesov med izvajalcem razpisa (toženko) in vlagatelji, ki kandidirajo za dodelitev sredstev (tudi tožnica in A.), namreč preprečuje že 20. člen ZŠpo-1, ki od komisije (ta vodi postopek javnega razpisa) zahteva nepristranskost in objektivnost. Upoštevaje konkretni primer pa tožnica toženki niti ni očitala (ne podala dokaznih predlogov v tej smeri), da bi bil postopek izveden v nasprotju z navedenimi načeli, in to kljub dejstvu, da je bilo iz odločitev toženke razvidno, kdo je v zadevi odločal. Dokazovanje povezav med toženko in ostalimi prejemniki sredstev pa v konkretni zadevi sploh ni dejstvo, ki bi bilo pravno relevantno za odločitev v tem sporu. Glede na to sodišče predlaganega dokaza s strani tožnice – iz razloga neprimernosti – tudi ni izvedlo.

26. Stroškovni zahtevek tožnice in toženke je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Iz prve alineje prvega odstavka 12. člena Pravilnika (relevanten v predmetni zadevi).

Tožnica navaja, da taka ureditev ZŠpo-1 ni skladna s temeljnimi ustavnimi načeli, med katere spada tudi načelo enake obravnave, ki izključuje možnost pristranskega odločanja.

Ta določa, da kadar sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti.

Če tožnica dejansko uveljavlja, da njeni športniki niso bili pravilno kategorizirani, pa to ne more biti predmet tega postopka.

Ta vodi postopek javnega razpisa in jo s sklepom imenuje izvajalec razpisa.

Pravilnik o sofinanciranju izvajanja letnega programa športa Fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji (2017) - člen 13, 13-1

Zakon o športu (2017) - ZŠpo-1  - člen 16, 16/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.