UPRS Sodba I U 221/2019-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-08-20

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), mag. Mojca Muha

prispevki za socialno varnost - vračilo prispevkov za socialno varnost - zaposlovanje - brezposelnost

V obravnavani zadevi je bilo dokazno breme na tožniku kot delodajalcu, ki je uveljavljal povračilo prispevkov, glede na relevantno določbo prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 in 5. člena Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje. Za uspešno uveljavljanje zaprošene spodbude bi moral tožnik izkazati, da gre za zaposlitev nezaposlenega delavca iz problemskega območja in da delavec delo dejansko opravlja v kraju na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Tudi po presoji sodišča se z zaposlitvijo A.A., ki prebiva v Ljubljani (ki ni problemsko območje z visoko brezposelnostjo), ni zmanjšala nezaposlenost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (v Kočevju). Nosilni razlog za zavrnitev tožnikove zahteve, ki ga je pravilno navajal drugostopenjski organ je, da se z zaposlitvijo A.A. ni zmanjšala brezposelnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (v Kočevju).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da se zavrne vloga delodajalca – tožnika št. 11064-114/2018-1 z dne 24. 8. 2018 za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost na podlagi Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2) za brezposelno osebo A.A. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se sklicuje na 25. člen, 27. člen in 28. člen ZSRR-2 in na 8. člen, 9. člen in 22. člen Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (v nadaljevanju Uredba), kakor tudi na na ugotovitve, na podlagi pogodbe o zaposlitvi in ostale listine ter, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Na podlagi 27. člena ZSRR-2 se delodajalcu, ki zaposli prikrajšanega delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca kot enkratna pomoč za obdobje enega leta povrnejo plačani prispevki za socialno varnost. Tožnik je zaposlil prikrajšanega delavca A.A., stanujočega na naslovu ..., Ljubljana, ki sodi v okvir mestne občine Ljubljana, ki pa ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo. Zaposlitev navedenega delavca sicer prispeva h krepitvi gospodarske moči podjetja tožnika, ni pa ga mogoče šteti za delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo in tudi ne za zaposlitev, ki bi prispevala k znižanju brezposelnosti na problemskem območju.

2. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti kot pritožbeni organ (v nadaljevanju tudi drugostopenjski organ) je pritožbo tožnika zavrnilo. Osnovni namen spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo je ustvarjanje novih zaposlitvenih možnostih na tem območju. Zakonsko dikcijo, da je potrebno delo opravljati na ciljnem območju, je potrebno tolmačiti glede na namen citirane zakonske določbe (doseganje namena spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih). Z zaposlitvijo navedenega delavca, na katerega se nanaša izpodbijana odločba, ki živi in stalno prebiva v Ljubljani, ki ni problemsko območje, se ni zmanjšala brezposelnost na problemskih območjih, ker ta delavec živi v mestni občini Ljubljana, kar pa je izven problemskih območij z visoko brezposelnostjo, ki jih navaja. Pogoj za uspešno uveljavljanje obravnavane spodbude je, da delodajalec zaposli osebo, ki je prijavljena v evidenco brezposelnih oseb na problemskem območju. Ugovor tožnika, da je ima sedež na problemskem območju, je pravilen, vendar se z zaposlitvijo navedenega delavca ni zmanjšala brezposelnost na problemskem območju.

3. Tožnik v tožbi povzema potek predmetnega postopka in navaja, da iz ZSRR-2 in iz Uredbe izhaja, da je edini pogoj, ki se nanaša na delavca, da gre za prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju Uredba 651/2014/EU). Ne ZSRR-2 ne Uredba ne določata, da bi delavec moral živeti in delati na problemskem območju oziroma da bi na problemskem območju delavec moral opravljati dejavnost ali na tem območju imeti prijavljeno stalno prebivališče oziroma biti na tem območju prijavljen v evidenci brezposelnih oseb. V prvem odstavku 27. člena ZSRR-2 je opredeljen delodajalec, ki lahko uveljavlja spodbudo po tem členu. V drugem odstavku 27. člena ZSRR-2 je opredeljen delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje in sicer je to prikrajšani delavec, kot ga opredeljuje Uredba 651/2014/EU. Pomembna je še določba tretjega odstavka 22. člena Uredbe, po kateri mora zaposlitev brezposelne osebe – prikrajšanega delavca pri delodajalcu pomeniti neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih dvanajstih mesecih. Drugih pogojev relevantni pravni predpisi ne določajo. Tožnik ima sedež in tudi dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (območje Pokolpja). Delavec, za katerega je uveljavljal spodbude za zaposlovanje, je po mnenju tožnika prikrajšani delavec v smislu Uredbe 651/2014/EU.

4. Oba upravna organa sta napačno uporabila materialno pravo. Ureditev spodbude za zaposlovanja iz 27. člena ZSRR-2 je jasna. Kraj, kjer delavec opravlja delo, pri odločanju o povračilu prispevkov delodajalca ni relevanten. Takšen pogoj ni določen niti v ZSRR-2 niti v Uredbi in ga je pri odločanju o vlogah tožnika samovoljno ustvaril organ. Nepravilna je razlaga organa prve stopnje, da bi bilo glede na določbo prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 relevantno, v katerem kraju delavec opravlja dejavnost, saj dejavnost opravlja gospodarska družba, zaposleni delavec pa izvaja in izpolnjuje delovne zadolžitve na njegovem delovnem mestu. Organ prve stopnje je drugi del prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 nepravilno razlagal, saj se nanaša na delodajalca in ne na delavca. Razlaga 27. člena ZSRR-2 obeh upravnih organov je napačna, kar pojasni na straneh 8 do 10 tožbe.

5. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava je posledično zmotno in nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje v obravnavani zadevi. V okviru ugotavljanja relevantnega dejanskega stanja bi organ moral ugotavljati, ali ima tožnik sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, ali tožnik dejansko opravlja dejavnost na tem območju, ali je pri delavcu podan pogoj za prikrajšanega delavca ter ali zaposlitev delavca pri tožniku pomeni neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih dvanajstih mesecih oziroma ali je podana katera od izjem iz tretjega odstavka 22. člena Uredbe. Od navedenih dejstev je organ pravilno ugotovil le, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo in sicer na območju Pokolpja. Drugih relevantnih dejstev pa ni ugotavljal. Zato je izpodbijana odločba nezakonita. Ker ji je organ druge stopnje pritrdil, je nezakonita tudi njegova odločba. Organ prve stopnje pa je ugotavljal nerelevantna dejstva in z njimi utemeljil svojo odločitev, zato je tudi iz tega razloga izpodbijana odločitev nezakonita. Tožnik še dodaja, da kot glavno dejavnost opravlja dejavnost 80.100 Varovanje. Gre za glavno oziroma temeljno dejavnost, ki jo opravlja na območju Pokolpja. Ta dejavnost pa se že po naravi stvari izvaja tudi na drugih geografskih območjih, kar je odvisno od obsega poslov in priložnosti tožnika na trgu. Gre namreč za storitveno dejavnost. Tožnik pojasnjuje, da so njegovi naročniki oziroma poslovni partnerji med drugim B. C., D., d.o.o., E. d.d., F. itd. Tožnik še poudarja, da ima na sedežu družbe v problemskem območju vzpostavljene in delujoče različne notranje službe, in sicer računovodsko službo, kadrovsko službo, administracijo in poslovodstvo. Pri tožniku je skupno zaposlenih 151 ljudi (po stanju na dan 30. 4. 2018). Tožnik na obravnavanem problemskem območju deluje, posluje, izvaja gospodarsko dejavnost in zaposluje delavce že od ustanovitve dalje, leta 2006. Glede na navedeno je na sedežu družbe tožnika težišče njegovega poslovanja. Sedež družbe je, ob upoštevanju vseh okoliščin, vezanih na naravo tožnikove dejavnosti, glavni, dejanski kraj opravljanja dejavnosti, kar predstavlja drugi pogoj za delodajalca v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2. Organ, ki je dejansko stanje ugotovil drugače, ga je ugotovil nepravilno. Tožnik dodaja, da je organ prve stopnje pri izdaji izpodbijane odločbe zagrešil tudi bistvene kršitve pravil postopka. Izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, zato je pravica do sodnega varstva le navidezna in s tem neučinkovita. Obveznih sestavnih delov obrazložitve v izpodbijani odločbi ni. To predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Teh kršitev drugostopenjski organ ni odpravil. Zaključno tožnik sodišču predlaga, da naj po opravljeni glavni obravnavi oziroma na seji senata, če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, odloči tako, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo in odločbo drugostopenjskega organa odpravi ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka v priglašeni višini v roku 15 dni od vročitve sodbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, predložila pa je upravni spis v predmetni zadevi.

8. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča pravilna in skladna z zakonom. Sodišče se strinja tudi z razlogi, s katerimi odločitev v pravnem in dejanskem pogledu utemelji prvostopenjski organ in z razlogi, s katerimi pritožbene ugovore zavrne pritožbeni organ. Sodišče se sklicuje na razloge iz obrazložitve izpodbijane odločbe in odločbe pritožbenega organa ter ju v celoti ponovno ne navaja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

9. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev vloge tožnika kot delodajalca za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev brezposelne osebe in sicer za A.A. na podlagi določbe 27. člena ZSRR-2. Sporna je razlaga materialnega prava in sicer določbe 27. člena ZSRR-2.

10. Na podlagi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 (v delu, ki je relevanten za obravnavano zadevo) povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost lahko uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Po določbi drugega odstavka tega člena je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot ga opredeljuje Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (Uredba 651/2014/EU). Po določbi tretjega odstavka tega člena se plačani prispevki delodajalca za socialno varnost povrnejo delodajalcu, ki zaposli prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba 651/2014/EU, na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, in sicer se kot enkratna pomoč za tega delavca za obdobje enega leta povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna RS.

11. Zakonsko ureditev spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo iz 27. člena ZSRR-2 je po mnenju sodišča treba razlagati ob uporabi jezikovne, namenske, logične in zgodovinske metode. Spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo je namenjena delodajalcem s sedežem na takih območjih, in za zaposlene delavce, ki za takšne delodajalce delo opravljajo na takih območjih, saj je namen spodbude povečanje zaposlenosti na območjih z visoko brezposelnostjo. Že iz določb 25. člena ZSRR-2, ki predstavljajo pravno podlago tudi za predmetni dodatni začasni ukrep razvojne podpore, izhaja, da je: „namenjen problemskim območjem z visoko brezposelnostjo, na katerih se /.../ gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer“. Taka razlaga tudi sledi logiki. Poleg tega tudi iz obrazložitve k 27. členu Predloga ZSRR-2

izhaja, da je spodbuda regionalno naravnana in je njen cilj spodbujanje zaposlovanja v območju, kjer je brezposelnost bistveno narasla. Ob takem namenu in takšnih ciljih navedenega zakona pa po presoji sodišča ni mogoče sprejeti razlage, ki jo ponuja tožnik, da pogoje za povračilo plačanih prispevkov po določbi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 izpolnjuje že s tem, da ima kot delodajalec v problemskem območju z visoko brezposelnostjo svoj sedež. Pomena določbe prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 po mnenju sodišča ni mogoče ugotavljati ob uporabi institutov delovnopravne ter statusno-pravne zakonodaje, ne glede na tožnikovo (storitveno) dejavnost varovanja, ki se po naravi stvari opravlja na več lokacijah oziroma geografskih območjih. Če je narava tožnikove dejavnosti taka, to z vidika uporabe obravnavane določbe prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 pomeni zgolj, da tožnik povračilo plačanih prispevkov delodajalca lahko uveljavi le za delavca, ki delo dejansko opravlja na problemskem območju z visoko brezposelnostjo ter da povračila ne more uveljaviti za delavca, ki delo dejansko opravlja na lokacijah ali geografskih območjih izven problemskega območja z visoko brezposelnostjo. Ob upoštevanju namenske razlage citirane določbe pa je potrebno upoštevati tudi, da se z zaposlitvijo takšnega nezaposlenega delavca zmanjšuje nezaposlenost v območju z visoko stopnjo brezposelnosti. Predmetna spodbuda je po presoji sodišča regionalno naravnana, saj je njen namen spodbujanje zaposlovanja na območju z visoko stopnjo brezposelnosti ter ustvarjanje novih zaposlitev na teh območjih. Tudi po mnenju sodišča je zakonsko dikcijo prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 v delu, ki določa, da mora imeti delodajalec sedež in da mora dejansko opravljati dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo potrebno razlagati z upoštevanjem namena zakona oz. predmetne spodbude tako, da se povečujejo zaposlitvene možnosti na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo.

12. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v predmetni zadevi izhaja, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo in sicer v Pokolpju, kamor sodi tudi Kočevje, kar med strankama ni sporno. Tožnik pa v predmetni zadevi uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev nezaposlenega A.A., stanujočega na naslovu ..., Ljubljana, ki sodi v okvir mestne občine Ljubljana, ki pa ni območje z visoko brezposelnostjo v skladu z določbo 25. člena, 27. člena in 28. člena ZSRR-2 ter 8. člena in 9. člena Uredbe ter v skladu s Sklepom Vlade RS o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo. Po presoji sodišča pa je v skladu s predhodno navedeno razlago prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih, da delodajalec zaposli osebo, prijavljeno v evidenci brezposelnih na problemskih območjih, v danem primeru v Pokolpju in ne v Ljubljani.

13. Glede na predhodno navedeno razlago relevantne določbe prvega odstavka 27. člena ZSRR-2, mora delodajalec za uspešno uveljavljanje povračila prispevkov delodajalca za socialno varnost izkazati, da ima na problemskem območju z visoko brezposelnostjo svoj sedež, ter da na tem območju njegovi delavci dejansko opravljajo delo (izvajajo tožnikovo dejavnost), kot tudi, da se z zaposlitvijo takšnega nezaposlenega delavca na problemskem območju zmanjšuje nezaposlenost. Navedeno izhaja tudi iz Sklepa o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo. Kot izhaja iz predmetnega upravnega spisa, pa je tožnik izkazal, da ima na problemskem območju z visoko brezposelnostjo svoj sedež; ni pa ob vložitvi obravnavane vloge izkazal, da se z zaposlitvijo A.A., ki živi in ima stalno prebivališče v Ljubljani, za katerega je uveljavljal povračilo prispevkov, zmanjšuje brezposelnost na problemskem območju (v Pokolpju). V danem primeru se je tudi po presoji sodišča z navedeno zaposlitvijo zmanjšala brezposelnost na območju Ljubljane, ki pa ni območje, ki ga je Vlada RS določila za območje z visoko registrirano brezposelnostjo. Ob pravilno navedenem pravnem in dejanskem stanju zadeve je po presoji sodišča prvostopenjski organ tožnikovo vlogo za povračilo prispevkov delodajalca za socialno varnost za delavca A.A. pravilno in zakonito zavrnil.

14. Sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, da je bilo zmotno uporabljeno materialno pravo ter, da je bilo dejansko stanje nepravilno ter nepopolno ugotovljeno. V obravnavani zadevi je bilo dokazno breme na tožniku kot delodajalcu, ki je uveljavljal povračilo prispevkov, glede na relevantno določbo prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 in 5. člena Uredbe. Za uspešno uveljavljanje zaprošene spodbude bi moral tožnik izkazati, da gre za zaposlitev nezaposlenega delavca iz problemskega območja in da delavec delo dejansko opravlja v kraju na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Tudi po presoji sodišča se z zaposlitvijo A.A., ki prebiva v Ljubljani (ki ni problemsko območje z visoko brezposelnostjo), ni zmanjšala nezaposlenost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (v Kočevju). Nosilni razlog za zavrnitev tožnikove zahteve, ki ga je pravilno navajal drugostopenjski organ je, da se z zaposlitvijo A.A. ni zmanjšala brezposelnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (v Kočevju).

15. Kot neutemeljene presoja sodišče tudi tožbene navedbe o bistvenih kršitvah pravil postopka zaradi neustrezne obrazložitve izpodbijane odločbe, zaradi česar naj bi bilo poseženo v pravico tožnika do sodnega varstva. Po presoji sodišča tožniku ni nedopustno poseženo ne v pravico do sodnega varstva in tudi ne v pravico do enakega varstva pravic, saj sta obravnavani odločbi organov prve in druge stopnje razumljivi in v zadostni meri obrazloženi tako, da je mogoče preizkusiti materialno pravno zakonitost odločitve. Po mnenju sodišča se je tožnik tudi mogel seznaniti z razlogi za odločitev in jih izpodbijati. V celoti je tudi razumljivo nosilno razlogovanje obeh upravnih organov, da se z zaposlitvijo navedenega delavca iz Ljubljane brezposelnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (v Kočevju) ni zmanjšala.

16. Tožnik v tožbi ugovarja, da organ v postopku ni ugotavljal vseh pravno relevantnih dejstev in sicer: (1) ali tožnik dejansko opravlja dejavnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, (2) ali delavec, za katerega je uveljavljal povračilo prispevkov delodajalca, izpolnjuje pogoj za prikrajšanega delavca - v smislu določb 4. točke 2. člena Uredbe 651/2014/EU, (3) ali je zaposlitev delavca pri tožniku pomenila neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih treh mesecih oziroma ali je podana izjema iz tretjega odstavka 22. člena Uredbe. Po presoji sodišča med strankama ni sporno, da ima tožnik svoj sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Sodišče pa pritrjuje zaključku upravnih organov, da se z zaposlitvijo nezaposlenega delavca iz Ljubljane ni zmanjšalo število nezaposlenih iz problemskega območja (Pokolpje) in s tem ni dosežen namen ZSRR-2 ter določbe 27. člena ZSRR-2. Po povedanem ugotavljanje izpolnjevanje nadaljnjega pogoja ali je zaposlitev delavca pri tožniku pomenila neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih treh mesecih oziroma ali je podana izjema iz tretjega odstavka 22. člena Uredbe v predmetni zadevi, kot to ugovarja tožnik, po presoji sodišča ni bilo potrebno.

17. Glede na predhodno navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Materialno pravo je bilo pravilno uporabljeno, dejansko stanje je bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Sodišče tudi ni našlo očitanih kršitev Ustave RS in tudi ne nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Sodišče je v zadevi odločilo na seji senata, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanih upravnih aktov, med tožnikom in toženko ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Sporno ni, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo in da za delavca, za katerega je tožnik uveljavljal povračilo prispevkov delodajalca ni dokazal, da delo dejansko opravlja - v izvajanju njegove dejavnosti - na lokacijah na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Prav tako ni sporno, da gre za delavca iz Ljubljane. V predmetni zadevi je sporna razlaga prava in sicer določbe 27. člena ZSRR-2.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške upravnega spora.

Poročevalec DZ, letnik 2010, z dne 9. 11. 2010

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (2011) - ZSRR-2  - člen 27, 27/1,2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.