UPRS Sodba in sklep I U 316/2018-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-01-10

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Irena Grm

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - legalizacija

Tožnica ne oporeka ugotovitvi, ki prav tako izhaja iz izpodbijane odločbe, da je bilo s pravnomočno inšpekcijsko odločbo že ugotovljeno, da je bil zgornji, mansardni del, po letu 1967 pozidan na novo, zato pomeni nelegalno gradnjo. Ob takšni ugotovitvi inšpektorja, ki je postala pravnomočna, in na katero je toženka vezana, pa ni mogoče uspeti z zatrjevanjem, da gre za rekonstrukcijo legalno zgrajenega objekta.

I. Tožba zoper II. točko izreka odločbe Upravne enote Novo mesto št. 351-1581/2009-128 z dne 30. 11. 2017 se zavrže.

II. Tožba zoper I. točko izreka odločbe Upravne enote Novo mesto št. 351-1581/2009-128 z dne 30. 11. 2017 se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je s I. točko izreka izpodbijane odločbe zavrnila tožničino vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo rekonstrukcije podstrešja oz. mansarde in prizidka gospodarskega objekta v Dolenji Stari vasi, na zemljišču parc. št. 1090/1 in 1090/2 k.o. ..., z II. točko izreka pa je zavrnila vlogo za podaljšanje roka za dostavo pripomb na seznanitev z ugotovitvami v ponovnem postopku in poziv o izreku vseh okoliščin in dejstev, ki sta jo vložila tožnica 25. 10. 2017, in nato še njen pooblaščenec 26. 10. 2017.

2. Toženka v obrazložitvi k I. točki izreka med drugim navaja, da je Upravno sodišče s sodbo I U 327/2017 z dne 30. 3. 2017 odpravilo njeno odločbo z dne 7. 12. 2015, ker je ugotovilo, da obrazložitev odločbe v delu, ki se nanaša na ugotavljanje starosti objekta (podstrešja), ne vsebuje razčlenitve vsakega dokaza posebej in njegove primerjave z nasprotnimi dokazi ter združitve vseh dokazov v celoto, kar predstavlja bistveno kršitev 3. točke prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Toženka je zato v skladu z navodilom sodišča iz navedene sodbe ponovno presojala vse dokaze in ob primerjavi vseh dokazov, ki jih je izvedla oz. pridobila po uradni dolžnosti že v prejšnjih postopkih, ugotovila, da je spodnji, pritlični del gospodarskega objekta zgrajen pred letom 1967, medtem ko je zgornji del novejši in zgrajen po letu 1967, brez izdanega gradbenega dovoljenja. Zato ni pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in dozidavo predmetnega objekta, ker je možno rekonstruirati le tiste objekte, ki so zgrajeni legalno, v obravnavanem primeru pa gre za legalizacijo rekonstrukcije že poprej nedovoljene gradnje podstrešnega dela in legalizacijo prizidka k objektu. Pojasnila je tudi, zakaj predmetna gradnja ni skladna s prostorskim aktom in v zvezi s tem pojasnilom tožnici dala možnost, da se do njega opredeli. Tožnica se v odrejenem roku do navedenega stališča toženke ni opredelila, pač pa je podala predlog za podaljšanje roka za opredelitev. Toženka je predlog kot neutemeljen z II. točko izreka izpodbijane odločbe zavrnila.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Pritrjuje odločitvi toženke in navaja, da je imela tožnica kar nekaj let časa, da dokaže starost podstrešja, ki ga je rekonstruirala, česar pa ni storila, saj je dogodke navajala zelo pavšalno, brez ustreznih datumov, upravna dovoljenja, ki jih je sicer pridobivala za obnovo gospodarskega objekta, pa so se nanašala zgolj na vzdrževanje in ne na gradnjo podstrešne etaže gospodarskega poslopja. Opredelil se je tudi do morebitne spremembe zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja. Pritrjuje dokazni oceni, ki jo je opravil prvostopenjski upravni organ, da tožnica ni dokazala, da je bilo podstrešje zgrajeno pred letom 1967.

4. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je odločitev, ki izhaja iz II. točke izreka, nična, saj ne gre za vlogo, o kateri bi lahko organ samostojno odločal kot samostojni upravni zadevi.

5. Nepravilna pa je tudi odločitev, ki izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe. Poudarja, da v postopku izdaje izpodbijane odločbe upravni organ ni razpisal ustne obravnave, ni opravil ogleda kraja in ni razpisal ustne obravnave, združene z ogledom kraja. Navaja, da je v nasprotju z načelom zakonitosti, da je toženka na podlagi enakega procesnega gradiva po sodbi sodišča sprejela enako odločitev. Poudarja, da je bil predmetni objekt v celoti zgrajen pred letom 1967, kar izhaja iz predložnih dokazil in projektne dokumentacije (ortofoto posnetki, izjave in ogled poslopja). Ne gre za objekt, katerega pritlični in zgornji del bi bila zgrajena v časovno ločenem obdobju, pač pa za enovit gradbeni objekt, zgrajen pred letom 1967. Dodaja, da predmetna vloga ne posega v pravice A.A., ki bi prav tako moral biti pred izdajo izpodbijane odločbe zaslišan na ustni obravnavi, ki jo toženka ni razpisala. Navaja še, da je v vlogi navedla, da zadevni gradbeni objekt potrebuje izvedbo nujnih gradbenih del oz. rekonstrukcijo, ker je to potrebno za preprečitev nevarnosti ali škode, ki bi lahko nastala iz obstoječega gradbenega objekta, in da zadevni gradbeni objekt ni bil nikoli predmet inšpekcijskega postopka. Sodišču predlaga, naj izvede zaslišanje tožnice, postavi izvedenca gradbene stroke in opravi ogled kraja ter vpogleda v tam navedene listine, ki se nahajajo v upravnem spisu, ter po opravljeni ustni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Tožbo zoper I. točko izreka izpodbijane odločbe je bilo treba zavreči iz naslednjih razlogov:

7. Po določbi 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti in pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Sklep, izdan v postopku pred izdajo odločbe, se lahko (samostojno) izpodbija le, kolikor je z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1).

8. Ker tožnica izpodbija odločitev, s katero je toženka zavrnila vlogo za podaljšanje roka za dostavo pripomb na seznanitev z ugotovitvami v ponovnem postopku in poziv o izreku vseh okoliščin in dejstev, ki sta jo vložila tožnica 25. 10. 2017, in nato še njen pooblaščenec 26. 10. 2017, torej o vprašanju, ki se tiče postopka, ki po določbah ZUS-1 ni upravni akt niti akt, ki ga je dopustno izpodbijati v upravnem sporu, je sodišče tožbo zoper I. točko izreka izpodbijane odločbe kot nedopustno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. O vprašanju zakonitosti tega sklepa se bo sodišče izreklo pri odločanju o glavni stvari, to je pri odločitvi o zakonitosti odločbe o zavrnitvi gradbenega dovoljenja (II. točka izreka te odločbe).

10. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je izpodbijana odločba izdana po tem, ko je naslovno sodišče s sodbo I U 327/2016 z dne 30. 3. 2017 odpravilo odločbo prvostopenjskega organa z dne 7. 12. 2015 in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek. Pritrdilo je namreč tožnici, da glede na to, da iz izvedenih dokazov izhajajo nasprotna dejstva glede starosti podstrešnega dela objekta (glede spornega dejstva, ali je bil objekt zgrajen pred letom 1967), toženka ni napravila ustrezne dokazne ocene in ni pojasnila, zakaj pri presoji tega pravno pomembnega dejstva ni upoštevala tudi dokazov, iz katerih bi utegnilo izhajati, da je bil objekt v obsegu, kot je danes, v celoti zgrajen pred letom 1967.

11. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka ponovno presodila vse že izvedene dokaze in dokaze, ki jih je pridobila po uradni dolžnosti, in sicer tožničino izjavo, izjave prič in sosedov, navedbe projektanta v projektu PGD št. 484/2008 in njegovih dopolnitvah, fotografije, ugotovitve iz odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, ugotovitve, ki izhajajo iz zapisnika o ogledu na kraju samem in ugotovitve iz postopka izdaje potrdila po 197. členu ZGO-1. Pri tem je ugotovila, da je investitorka prvo izjavo o starosti objekta podala na ogledu, združenem z ustno obravnavo dne 28. 4. 2010, na katerem je povedala, da je bil objekt v celoti, torej tudi v podstrešnem delu, zgrajen pred letom 1967 v višini kolenčnega zidu, kot je še sedaj, s tem, da je bila pred letom 1967 rekonstruirana streha, v podstrešnem delu pa so bile stene delno zamenjane z lesom (Z del) delno pa pozidane (V, S in J del).

12. Toženka je prepričljivo pojasnila, zakaj šteje izjavo tožničinega pooblaščenca B.B., ki je s tožničino izjavo neusklajena, za verodostojnejšo, in zakaj tožnica z aeroposnetki iz leta 1960 in 2000 ni izkazala zatrjevanega spornega dejstva (da je bilo podstrešje z višino kolenčnega zidu, kot je še danes, in ki izhaja iz projektne dokumentacije, zgrajeno pred letom 1967). Pri tem se sklicuje na ugotovitve iz pravnomočne inšpekcijske odločbe, izjavi prič C.C. in D.D. (solastnika sosednjega zemljišča 1091/2 k.o. ... in objektov, zgrajenih neposredno ob meji) ter fotografije, ki jih je priložil slednji. Prav tako je prepričljivo obrazložila, zakaj je niso prepričale izjave prič E.E. in F.F. (ker niso podkrepljene z dokazi in jim nasprotujejo drugi izvedeni dokazi). Pritrjujejo jim tudi ugotovitve upravnega organa v postopku izdaje potrdila po 197.členu ZGO-1.

13. Po presoji sodišča je torej toženka v ponovljenem postopku odpravila kršitve, ki jih je z navedeno sodbo ugotovilo naslovno sodišče, in opravila dokazno oceno vseh izvedenih dokazov ter na njeni podlagi ugotovila za odločitev pravno pomembno dejstvo, da je bil spodnji, pritlični del gospodarskega objekta, sicer zgrajen pred letom 1967, zgornji, mansardni del pa je bil zgrajen po letu 1967, in sicer je bila najprej izvedena betonska plošča, nato pa je bilo na novo pozidano podstrešje. Navedeno utemeljuje tudi z ugotovitvijo, da je kolenčni zid v podstrešju izveden v različnih višinah (zaradi različne višine pritličnega objekta), kar kaže na gradnjo v različnih časovnih obdobjih. Tožnica torej za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo ni izpolnila pogoja iz tretjega odstavka 54. člena ZGO-1 (da je mogoče rekonstruirati le legalno zgrajene objekte).

14. Tožnica navedene dokazne ocene ne more izpodbiti s pavšalnim toženim ugovorom, da je protispisna, pri čemer se sklicuje na dokaze, ki jih je toženka ocenila (orto foto posnetke, izjave, ogled) in s pavšalno navedbo, da gre za enovit objekt, zgrajen pred več desetletji.

15. Pri tem sodišče poudarja še, da tožnica ne oporeka ugotovitvi, ki prav tako izhaja iz izpodbijane odločbe, da je bilo s pravnomočno inšpekcijsko odločbo že ugotovljeno, da je bil zgornji, mansardni del, po letu 1967 pozidan na novo, zato pomeni nelegalno gradnjo. Ob takšni ugotovitvi inšpektorja, ki je postala pravnomočna, in na katero je toženka vezana (tretji odstavek 147. člena ZUP), pa ni mogoče uspeti z zatrjevanjem, da gre za rekonstrukcijo legalno zgrajenega objekta. Sodišče namreč ponovno poudarja, kot je poudarilo že v prejšnji sodbi, da je predmet rekonstrukcije in dozidave lahko le objekt, ki je bil v celoti zgrajen pred 31. decembrom 1966, če za njegovo gradnjo ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje.

16. Določba 197. člena ZGO-1, po kateri se ne glede na določbe tega zakona, ki predpisujejo obveznost uporabnega dovoljenja, šteje, da imajo uporabno dovoljenje po tem zakonu vse stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. decembrom 1967 in poslovni prostori v njih, če se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila in so zemljišča, na katerih so zgrajene, z dnem uveljavitve tega zakona na predpisani način evidentirana v zemljiškem katastru, se namreč smiselno lahko nanaša zgolj na objekte, ki so bili zgrajeni pred letom 1967 in na njih po tem letu ni bilo izvedenih nobenih del, za katere bi bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Čim pa so bila taka dela na objektu izvedena, ne gre več za objekt, za katerega velja navedena zakonska domneva, pač pa za drug objekt. Torej, z deli na objektu, zgrajenim pred letom 1967, ki so se izvršila po letu 1967, za katera bi investitor moral pridobiti gradbeno dovoljenje, je pravna subjektiviteta objekta, zgrajenega pred letom 1967, prenehala, in s tem posledično tudi pravna dobrota, vsebovana v 197. členu ZGO-1. Zato je za njegovo legalizacijo treba pridobiti gradbeno dovoljenje za novogradnjo, ne glede na to, ali so se dela, ki so bila izvedena po letu 1967(in za katera bi bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje), nanašala na celotni objekt, ali pa le na njegov del. Tak objekt posledično ne more biti predmet rekonstrukcije, saj se lahko rekonstruira le objekt, zgrajen na podlagi gradbenega dovoljenja oz. objekt, zgrajen pred letom 1967 (tretji odstavek 54. člena ZGO-1).

17. Iz neprerekane navedbe toženke v izpodbijani odločbi izhaja, da je v obravnavnem primeru pristojni upravni organ (Upravna enota Novo mesto) z odločbo, ki je postala pravnomočna, št. 351-1535/2015-5 z dne 15. 12. 2015, zavrnil tožničino vlogo za izdajo potrdila, da ima obravnavani gospodarski objekt uporabno dovoljenje po 197. členu ZGO-1, ker je bil po letu 1967 na novo izveden celotni mansardni del in nova strešna konstrukcija, na novo pa je bil izveden tudi prizidek na južni strani objekta. Ugotovitve upravne enote so skladne z ugotovitvami gradbenega inšpektorja v tej zadevi. Torej, ne glede na to, ali je na mestu mansardnega dela objekta, ki ga hoče tožnica legalizirati, pred letom 1967 obstajalo podstrešje, je z njegovim rušenjem odpadla možnost, da se objekt šteje za objekt, za katerega obstaja zakonska domneva, da ima uporabno dovoljenje po 197. členu ZGO-1.

18. Tožnica toženki očita še, da ji ni omogočila navedb in dokaznih predlogov v zvezi z njenimi ugotovitvami, navedenimi v dopisu z dne 16. 10. 2017. Sodišče ocenjuje, da je tudi ta tožbeni ugovor neutemeljen, saj je bila tožnici prav z navedenim dopisom dana možnost, da se v osmih dneh opredeli do vseh pravno pomembnih ugotovitev toženke, in sicer glede presoje toženke, ali je tožnica izkazala, da je bil zgornji - mansardni del objekta zgrajen po letu 1967 (enako stališče je toženka zavzela že v odločbi z dne 22. 6. 2017).

19. Čeprav je predmet odločanja tožničina zahteva za rekonstrukcijo podstrešja oziroma mansarde in prizidka gospodarskega objekta in ne morebitna nadzidava oziroma njena legalizacija, pa ji je toženka na njeno prošnjo v navedenem dopisu pojasnila tudi svoje stališče do pridobitve gradbenega dovoljenja za takšna dela (skladnost predmetnega objekta z veljavnim prostorskim aktom). Tudi, če bi bila resnična trditev tožnice, da ji toženka glede navedenega stališča ni omogočila podaje navedb in dokaznih predlogov, s čimer se sodišče ne strinja iz predhodno navedenih razlogov, to na odločitev v predmetni zadevi ne bi vplivalo, ker tožnica zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za opisana dela (nadzidavo oziroma legalizacijo) ni podala in ni predmet odločanja v tem postopku. Ne predstavlja pa izpodbijana odločba nobene ovire, da bi tožnica tak predlog vložila, ne glede na stališče toženke glede skladnosti take gradnje s prostorskimi akti, ki ga je podala v predmetnem postopku.

20. Tožnica toženki očita tudi, da pred izdajo odločbe ni razpisala ustne obravnave in opravila ogleda. Navedeni ugovor je protispisen, saj iz upravnega spisa izhaja, da sta bila opravljena tako ustna obravnava (4. 2. 2010), kot tudi ustna obravnava, združena z ogledom (28. 4. 2010), tožnica pa je bila ves čas postopka redno seznanjena z ugotovitvami organa v postopku. Poleg tega tožnica toženki očita, da bi morala na ustni obravnavi zaslišati tudi A.A. Za ta ugovor pa toženka ne izkaže pravnega interesa, saj ne gre za pričo, ki bi jo predlagala sama, poleg tega iz upravnih spisov izhaja, da je bil prav A.A. stranka, ki je izdaji predmetnega gradbenega dovoljenja ves čas postopka odločno nasprotovala. Sodišče zato navedenega ugovora ni preizkusilo. Na drugačno odločitev pa tudi ne more vplivati tožbena navedba, da je tožnica že sama navedla, da je rekonstrukcija potrebna zaradi preprečitve nevarnosti ali škode, ki bi lahko nastala iz obstoječega objekta, saj tožnica navedenega ugovora ne pojasni.

21. Glede v tožbi predlaganih dokazov sodišče ugotavlja, da gre večinoma za listine iz upravnih spisov, katerih obstoj in vsebina med strankama niso sporni, oziroma dokaze, ki so bili izvedeni že v postopku izdaje izpodbijanega akta (zaslišanje tožnice, ogled kraja), pa tožnica ni izkazala drugih dejstev, ki bi izkazovala, da jih je treba drugače presoditi, kot jih je presodila toženka (drugi odstavek 51. člena ZUS-1). Glede na vezanost organa na pravnomočno rešeno predhodno vprašanje o nelegalnosti podstrešnega – mansardnega dela objekta pa sodišče tudi ni izvedlo dokaznega predloga po postavitvi izvedenca gradbene stroke, saj ne bi mogel vplivati na drugačno odločitev.

22. Poleg tega je naslovno sodišče že v navedeni sodbi poudarilo, da bi tožnica morala že zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti oziroma predlagati dokaze, s katerimi bi dokazovala, da je predmet rekonstrukcije in dozidave objekt, ki je bil v celoti zgrajen pred 31. decembrom 1966. Pri tem sodišče posebej pripominja, da iz upravnih spisov izhaja, da je bila tožnica ves čas postopka seznanjena, da je ugotovitev tega dejstva za rešitev zadeve bistvena, že pred izdajo prve odločbe v tem postopku pa je bila seznanjena tudi s stališčem toženke, da legalnosti objekta, katerega želi rekonstruirati in prizidati, ni izkazala. Zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Poleg tega tožnica navedenih dokazov ni v zadostni meri substancirala. Zgolj nestrinjanje z ugotovitvijo toženke, na kateri izpodbijana odločba temelji, še ne utemeljuje ponovne izvedbe že izvedenih dokazov oziroma izvedbe novih dokazov. Pri tem pa je potrebno upoštevati tudi subsidiaren pomen, ki ga zaslišanju stranke daje ZUP (188. člen ZUP).

23. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 54, 54/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.