UPRS Sklep IV U 104/2020-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-21

Jasna Šegan (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Andrej Kmecl

začasna odredba - odložitvena začasna odredba - varstvo živali - rjavi medved - sanitarni odstrel

Po presoji sodišča je v konkretnem primeru izkazana ne samo težka popravljivost škode, ampak celo nepopravljivost škode, kajti odstreljenih medvedov kot strogo zavarovane živalske vrste ne bo mogoče nadomestiti, pri čemer uboj vsake posamezne živali, ki je zavarovana na nacionalni in mednarodni ravni, pomeni neprecenljivo in nenadomestljivo škodo.

I. Zadevi opr. št. IV U 104/2020 in opr. št. I U 1297/2020 se združita v skupno obravnavo in odločanje ter se zadeva naprej vodi pod opr. št. IV U 104/2020.

II. Zahtevama za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev dovoljenja Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35601-44/2020-26 z dne 9. 6. 2020, odloži do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu.

1. Tožeči stranki sta vložili tožbi zoper dovoljenje Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ), št. 35601-44/2020-26 z dne 9. 6. 2020, s katerim se za obdobje do 30. 9. 2020 dovoljuje odvzem iz narave z odstrelom 115 osebkov vrste rjavi medved, z določitvijo števila in težavnostne kategorije osebkov odstrela po posameznih območjih ter načinom odvzema osebkov iz narave. Izpodbijano odločitev je potrdilo Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopenjski upravni organ, ki je zavrnilo pritožbe več pritožnikov, med drugim tudi obeh tožečih strank, podane zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa.

2. Tožeči stranki skupaj s tožbama zahtevata tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče, na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), zadrži izvrševanje izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe sodišča, saj bi se z izvršitvijo akta prizadela interesu, ki ga tožeči stranki zastopata, težko popravljiva škoda.

3. Tožeči stranki zahtevi za izdajo začasne odredbe utemeljujeta s tem, da bi z izvršenim odstrelom na zavarovani vrsti naravne vrednosti evropskega in mednarodnega pomena nastala nepovratna škoda, saj odstreljenih medvedov ne bo mogoče nadomestiti, tak poseg pa predstavlja tudi rušenje biotske raznovrstnosti. Izvršitev odstrela osebkov strogo zavarovane živalske vrste posega v populacijo, ki bi moral biti le izjemen. Vrsti bi tako nastala nenadomestljiva škoda, saj odstreljenih medvedov ni mogoče več nadomestiti, tako občuten poseg v zavarovano živalsko vrsto, ki se v Sloveniji pod krinko legalnosti izvaja že več let, pa je treba preprečiti vsaj do pravnomočne odločitve sodišča v tem sporu. Če bo ukrep izvršen pred pravnomočno odločitvijo Upravnega sodišča, bi bila morebitna odprava akta brez učinka, saj stanja pred njegovo odpravo ne bi bilo več mogoče vzpostaviti in bi lahko prišlo do zatrjevanih posledic. V takšnem primeru bi bilo poseženo v ustavno pravico do (učinkovitega) pravnega varstva, kar je Upravno sodišče že poudarilo v 9. točki sklepa v zadevi I U 1522/2015-5.

4. Na področju varstva okolja in narave velja načelo previdnosti, ki je temeljno načelo evropske okoljske politike in pomeni, da v primeru dvoma prevlada korist varstva okolja pred drugimi interesi. Uporaba načela previdnosti je opredeljena v Direktivi o habitatih, pri čemer se tožeči stranki sklicujeta na tretji odstavek 6. člena te direktive. V primeru dvoma o neobstoju škodljivih posledic je treba predpostaviti, da le-te obstajajo, in mora prevladati interes ohranjanja varstvenih ciljev. V slovenski zakonodaji je načelo previdnosti prikazano kot eno izmed temeljnih načel v Zakonu o varstvu okolja, ki navaja, da v primeru obstoja možnosti nepopravljivega uničenja okolja ali ogroženosti njegovih regeneracijskih sposobnosti pomanjkanje znanstvene zanesljivosti ne sme biti razlog za odlaganje ukrepov. Člen 6(3) Direktive o habitatih je v slovensko zakonodajo prenesen v obliki presoje sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja, ki se opravlja v okviru celovite presoje vplivov na okolje in drugih postopkih. Metodologija presoje je določena s Pravilnikom o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja, ki je tudi zelo nedvoumen pri uporabi načela previdnosti. V postopku presoje sprejemljivosti se uporablja načelo previdnosti v vseh stopnjah presoje tako, da v primeru dvoma prevlada javna korist ohranjanja narave nad razvojnimi interesi in drugimi javnimi koristmi. Šteje se, da je dvom izkazan, če odločitve v posameznih stopnjah presoje ni možno sprejeti na objektivni in z dokazi podprti ugotovitvi, v skladu z določbami tega pravilnika. Čeprav se ta pravilnik nanaša le na presojo sprejemljivosti na varovanih območjih, torej na območjih Nature 2000 in zavarovanih območjih, pa ne pomeni, da načelo previdnosti ne velja tudi za naravne vrednote in biotsko raznovrstnost zunaj varovanih območij. Narava je namreč del okolja in kot taka zajeta v omenjeni določbi Zakona o varstvu okolja.

5. Glede prizadetosti javnega interesa oziroma prizadete stranke ni podlage za sklepanje, da bi nastala občutna škoda oziroma škoda, primerljiva odstrelu živali zavarovane vrste. V primeru, da bi se nadaljevalo z odstrelom po že veljavnem Odloku, bi se s tem še nadalje kršila zakonodaja Republike Slovenije in Evropske unije. Morebitna škoda, ki bi nastala v primeru začasnega zadržanja (materialna škoda na premoženju zaradi napadov medveda) je preprečljiva in popravljiva, saj gre za izgubo premoženja, kar je mogoče sanirati z izplačilom ustrezne odškodnine, za kar ima Slovenija učinkovit in pregleden mehanizem, tako da bi bile morebitne posledice odpravljive, prav tako pa se redno izvajajo tudi izredni odstreli konfliktnih medvedov na podlagi posamičnih odločb. Na drugi strani pa gre za življenja živali, ki so z razlogom zavarovane na mednarodni in nacionalni ravni in uboj vsakega posameznega osebka živali pomeni neprecenljivo in nenadomestljivo škodo ne samo za Slovenijo, temveč za celotno Evropo.

6. Tako bi z izvršitvijo odstrela nastala resna in nepopravljiva škoda, ki bi v skrajnem primeru pomenila celo nesmiselnost upravnega spora in s tem odsotnost učinkovitega sodnega varstva. Tožeči stranki še navajata, da je naslovno sodišče v bistvenem enakih zadevah I U 1522/2015-5 in I U 2541/2018 že ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe s sklepoma z dne 12. 11. 2015 in 27. 12. 2018. Predlagata, da sodišče zadrži izvršitev izpodbijanega dovoljenja do izdaje pravnomočne odločitve v upravnem sporu.

7. Tožena stranka odgovora na zahtevi za izdajo začasne odredbe ni podala.

8. Sodišče je odločitev iz točke I izreka sklepa oprlo na določbo 42. člena ZUS-1, ki v prvem odstavku določa, da lahko sodišče s sklepom združi več odprtih postopkov o istem predmetu v skupno obravnavo in odločanje. Ker v obravnavani zadevi tožeči stranki izpodbijata isto odločbo, v zvezi s katero tudi podajata zahtevi za izdajo začasne odredbe, so bili izpolnjeni pogoji za uporabo določbe 42. člena ZUS-1 in združitev obeh postopkov v skupno obravnavo in odločanje, ki se naprej vodi pod številko prvo vpisane zadeve kot vodilnega spisa, to je IV U 104/2020.

9. Zahtevi za izdajo začasne odredbe sta utemeljeni.

10. Sodišče se uvodoma opredeljuje do procesnih predpostavk za dopustnost tožbe, ki morajo biti izpolnjene v upravnem sporu, kar sodišče preveri, preden po vsebini obravnava zahtevo za izdajo začasne odredbe.

11. Tožena stranka ne oporeka procesnim predpostavkam za sprejem tožb v obravnavo in tudi sodišče ni našlo razlogov za nedopustnost tožb. Ne glede na to, da sodišče v tej fazi še ne razpolaga z upravnim spisom in dokazili o vročitvah drugostopenjske odločbe tožečima strankama, sodišče na podlagi v času odločanja razpoložljivih podatkov ugotavlja, da sta bili tožbi vloženi v zakonitem roku 30 dni, saj je bila drugostopenjska odločba izdana 6. 8. 2020, tožbi pa sta bili vloženi 9. 9. 2020 in 10. 9. 2020, pri čemer je upoštevati sodne počitnice, ko procesni roki, razen v nujnih zadevah, ne tečejo. Vložitev predmetnih tožb ne spada med nujne zadeve, nastop sodnih počitnic (v letu 2020 med 1. 8. in 15. 8.) pa prekine tek procesnega roka. Iz teh razlogov sodišče sklepa, da sta bili tožbi vloženi pravočasno.

12. Tožbi sta vložila zastopnika tožečih strank kot predsednika društev. Tožeči stranki sta društvi, ki sta pridobili status, da delujeta v javnem interesu po Zakonu o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON), zato imata po tretjem odstavku 137. člena ZON pravico zastopati interese ohranjanja narave v vseh upravnih in sodnih postopkih. Po 13. točki 11. člena ZON je ohranjanje narave vsako ravnanje, ki se opravlja zaradi ohranitve biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot. Izpodbijanje predmetnega akta pomeni delovanje zaradi ohranitve biotske raznovrstnosti (sestavine biotske raznovrstnosti so po 19. točki 11. člena ZON rastlinske in živalske vrste) in varstva naravnih vrednot. Ni sporno, da medved predstavlja varovano vrsto, ki že sama po sebi predstavlja naravno vrednoto, hkrati pa je tudi bistvenega pomena za biotsko raznovrstnost. Zato je sodišče tožečima strankama priznalo aktivno legitimacijo za tožbo v tem upravnem sporu.

13. Kar zadeva pravno naravo izpodbijanega akta v kontekstu presoje procesnih predpostavk za dopustnost tožbe, sodišče ugotavlja, da gre za posamični akt upravnega organa, ki dovoljuje odstrel večjega števila osebkov vrste rjavi medved, pri čemer konkretno določa načrtovani obseg in prostorsko razporeditev odstrela točno določenega števila medvedov v poimensko posebej določenih loviščih in v časovno natančno opredeljenem obdobju ter da določa posebne omejitve odstrela. Na tej podlagi in upoštevajoč ugotovitev, da je izpodbijani upravni akt z odločitvijo drugostopenjskega upravnega organa dokončen, saj zoper njega ni več mogoče vložiti rednih pravnih sredstev, sodišče ugotavlja, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji iz 2. člena ZUS-1.

14. Upoštevajoč zgoraj navedeno obrazložitev, pri čemer tudi ni podan noben razlog iz 36. člena ZUS-1, so po presoji sodišča izpolnjene vse procesne predpostavke za dopustnost obeh tožb v tem upravnem sporu.

15. Glede presoje utemeljenosti vloženih zahtev za izdajo začasne odredbe, sodišče najprej navaja pravno podlago za odločanje o zahtevah za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega akta. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku tega člena pa lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

16. Iz citiranih določb drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 izhaja, da je temeljni vsebinski pogoj tako za odložitveno kot ureditveno začasno odredbo težko popravljiva škoda, ki tožniku grozi zaradi pravnega učinkovanja izpodbijane odločbe. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej in to ob upoštevanju vseh specifičnih dejstev in okoliščin, na podlagi katerih je mogoče s stopnjo verjetnosti ugotoviti, ali gre v posameznem primeru za takšno težko popravljivo škodo, ki je, glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče), škoda, ki je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma z začasno ureditvijo stanja (sklepi I Up 730/2007, I Up 223/2011, I Up 219/2013). Šele, ko je tako kvalificirana škoda izkazana, je dolžnost sodišča, da mora pri odločanju upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (tako na primer odločbe Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 139/2012, I Up 362/2010, I Up 515/2011 in I Up 203/2016). Sodišče še pripominja, da zahteva sicer odločanje o začasni odredbi, zaradi narave postopka in vezanosti sodišča na kratek rok, določen v petem in šestem odstavku 32. člena ZUS-1, v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, zato nosi v celoti trditveno in dokazno breme, da tako s svojimi navedbami kot s predloženimi dokazi v primeru t. i. odložitvene začasne odredbe prepriča sodišče o nujnosti zadržanja sicer izvršljive odločbe državnega organa oziroma druge institucije, v primeru t. i. ureditvene začasne odredbe pa o nujnosti začasne ureditve stanja. Pri tem mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

17. Tožeči stranki nastanek težko popravljive škode utemeljujeta z dejstvom, da odstreljenih medvedov ne bo mogoče nadomestiti, pri čemer gre za strogo zavarovano živalsko vrsto, tak poseg pa predstavlja tudi rušenje biotske raznovrstnosti. Tožeči stranki v tem smislu še navajata, da bo ob izvršitvi ukrepa pred odločitvijo sodišča morebitna odprava akta brez učinka, saj stanja pred njegovo odpravo ne bi bilo več mogoče vzpostaviti in bi tako prišlo do zatrjevanih posledic, s tem pa bi bil upravni spor nesmiseln in ne bi predstavljal učinkovitega sodnega varstva.

18. Po presoji sodišča je v konkretnem primeru izkazana ne samo težka popravljivost škode, ampak celo nepopravljivost škode, kajti odstreljenih medvedov kot strogo zavarovane živalske vrste ne bo mogoče nadomestiti, pri čemer uboj vsake posamezne živali, ki je zavarovana na nacionalni in mednarodni ravni, pomeni neprecenljivo in nenadomestljivo škodo. V zvezi s tem sodišče opozarja tudi na upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (sklepa I Up 51/2015 in I Up 212/2015), iz katere izhaja, da je za težko popravljivo škodo mogoče šteti že nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja, za kar v konkretnem primeru nedvomno gre. Poleg tega bi bilo upoštevajoč obrazložitev, povzeto v 12. točki obrazložitve tega sklepa, z izvršitvijo izpodbijanega akta poseženo v biotsko raznovrstnost in varstvo naravnih vrednot. Že po naravi stvari pa je jasno, da bi bila morebitna odprava izpodbijanega akta v primeru, če bi bil le-ta izvršen, torej če bi bili medvedi odstreljeni še pred odločitvijo o glavni stvari, povsem brez učinka, saj stanja pred njeno odpravo ne bi bilo več mogoče vzpostaviti in bi do zatrjevanih posledic lahko prišlo. V takšnem primeru bi bilo poseženo v ustavno pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave, saj bi se lahko sodni postopek za presojo utemeljenosti tožbe izkazal kot dejanje brez učinka. Poleg tega pa je obravnavani vidik varovanja integritete sodnega postopka, glede na specifično naravo pravno zavarovanih dobrin v konkretnem primeru, relevanten tudi zaradi določila prvega odstavka 157. člena Ustave, ki zagotavlja sodni nadzor nad izvršilno vejo oblasti, kadar le ta odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristi zasebnih subjektov. Slednje je odraz načela delitve oblasti in demokratične ureditve (člen 1 in drugi odstavek člena 3 Ustave) ter je splošno pravno načelo tudi z vidika prava EU, po katerem morajo biti pravne odločitve izvršilne veje oblasti države članice EU podvržene sodnemu nadzoru.

19. Upoštevajoč zgoraj opisane okoliščine sodišče povzema, da sta tožeči stranki izkazali težko popravljivo škodo v zgoraj navedenih medsebojno povezanih elementih (nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja v smislu nadomestitve ustreljenih medvedov, poseg v biotsko raznovrstnost in poseg v ustavno pravico do učinkovitega pravnega sredstva v zvezi z nesmiselnostjo sodne presoje zakonitosti izpodbijanega akta).

20. V skladu z zgoraj navedeno ureditvijo zadržanja izvršitve upravnih aktov, je tako sodišče dolžno ob upoštevanju načela sorazmernosti pretehtati še prizadetost javne koristi in koristi morebitnih nasprotnih strank.

21. Sodišče ugotavlja, da v konkretnem primeru (tretje) stranke z nasprotnimi interesi, kot jih zagovarjata tožena in tožeča stranka, ni, kajti interes tistih, ki jim medvedi (morebiti) neposredno povzročajo (materialno) škodo, je zastopan v okviru pravno zavarovanega interesa, ki ga zastopa tožena stranka. Javni interes, ki ga tožena stranka vidi v skrbi za varnost premoženja, nedvomno predstavlja legitimen namen za odločitev o odstrelu določenega števila osebkov rjavega medveda na določenem območju. Vendar pa tožena stranka ukrepa odvzema medveda ne omejuje na določen del Slovenije, kjer naj bi bila strpnost ljudi na meji, niti na posameznih območjih ne omenja nobenega konkretnega dogodka, kjer je omenjena potencialna nevarnost prerasla v nujno potrebo zaradi zaščite premoženja v fazi odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe, tako da bi sodišče morebiti v skladu z načelom sorazmernosti in previdnosti omejilo zadržanje akta samo na določena življenjska območja medveda, kjer obstaja dovolj velika potencialna nevarnost za škodo. Poleg tega sodišče ugotavlja, da se lahko v primeru konfliktnih medvedov izvajajo izredni odstreli teh medvedov, sicer pa ima Republika Slovenija izdelan sistem povrnitve škode, ki jo povzročajo takšni medvedi. V takih okoliščinah interes, kot ga je opredelila tožena stranka v izpodbijanem aktu, ne odtehta omenjenih pravno priznanih elementov težko popravljive škode.

22. Glede na verjetno izkazan nastanek težko popravljive škode ter ugotovitev, da izdana začasna odredba ne pomeni nesorazmernega posega v javne koristi in koristi morebitnih nasprotnih strank, je sodišče presodilo, da so izpolnjeni pogoji iz 32. člena ZUS-1, zato je zahtevama za izdajo začasne odredbe ugodilo v obsegu, kot izhaja iz točke II izreka tega sklepa.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.