UPRS Sodba I U 1959/2018-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2020-09-22

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

neposredna plačila v kmetijstvu - zahteva za izplačilo sredstev - rok za vložitev zahteve - sprememba obveznosti - prošnja za podaljšanje roka - pravočasnost vloge

Tožnik je zahtevo za podaljšanje roka za prvi zahtevek za izplačilo sredstev vložil prepozno, ker jo je vložil po poteku roka za vložitev prvega zahtevka za izplačilo sredstev.

Določbe 54. člena ZKme-1 ne urejajo podaljšanje procesnega roka, temveč omogočajo spremembo roka, določenega v odločbi o pravici do srestev. V primeru neupoštevanja roka za vložitev zahtevka za izplačilo stranka izgubi pravico zahtevati izplačilo sredstev, posledično to pomeni, da lahko na podlagi 54. člena ZKme-1 zahteva spremembo obveznosti, določene v odločbi o pravici do sredstev, le pred potekom tega roka.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ, tudi ARSKTRP) je z uvodoma navedenim sklepom št. 33110-4027/2016/10 z dne 23. 3. 2018 (1. in 3. točka izreka) (v nadaljevanju prvostopenjski akt) odločila, da se tožnikova vloga z dne 10. 1. 2018 v delu, ki se nanaša na prvi zahtevek za izplačilo sredstev iz odločbe o pravici do sredstev št. 33110-4027/2016/8 z dne 12. 7. 2017 (v nadaljevanju odločba o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017), kot prepozna zavrže, in da se ne odobri združitev dveh zahtevkov v enega. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ z odločbo o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017 tožniku odobril vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz podukrepa št. M04.1 Podpora za naložbe v kmetijska gospodarstva, ki so bila razpisana z Javnim razpisom za Podukrep 4.1 - Podpora za naložbe v kmetijska gospodarstva za leto 2016, za naložbe kmetijskih gospodarstev, namenjene izvajanju tehnoloških izboljšav na področju higiene, varovanja okolja in varnosti pri delu ter znižanja stroškov pridelave (v nadaljevanju Javni razpis). Nato pa je tožnik 10. 1. 2018 na podlagi 54. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) vložil zahtevo za spremembo obveznosti, določene v odločbi o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017, v kateri je predlagal združitev dveh zahtevkov za izplačilo sredstev in podaljšanje roka vložitve združenega zahtevka za izplačilo sredstev do 10. 6. 2019 iz razloga pritožb sosedov v zvezi z izdajo gradbenega dovoljenja. Prvostopenjski organ je ugotovil, da je bila v odločbi o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017 določena časovna dinamika vlaganja zahtevkov za izplačilo sredstev, in sicer za prvi zahtevek do 29. 12. 2017 v znesku 175.154,34 EUR in za drugi zahtevek do 1. 9. 2018 v znesku 112.462,02 EUR. Ker je tožnik vložil zahtevo za spremembo obveznosti 10. 1. 2018, tj. po poteku roka za vložitev prvega zahtevka, je skladno s tretjim odstavkom 104. člena Uredbe o izvajanju ukrepa Naložbe v osnovna sredstva ter podukrepa Podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (Uradni list RS, št. 104/15, 32/16 in 66/16, v nadaljevanju Uredba) zamudil rok ter izgubil pravico za spremembo obveznosti in hkrati pravico za vložitev prvega zahtevka. Glede na to je prvostopenjski organ na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) tožnikovo vlogo z dne 10. 1. 2018 v delu, ki se nanaša na prvi zahtevek za izplačilo sredstev iz odločbe o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017, kot prepozno zavrgel. Zaradi zavrženja vloge za spremembo obveznosti prvega zahtevka tudi ni odobril združitve dveh zahtevkov v enega.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je s sklepom št. 33110-45/2018/2 z dne 20. 8. 2018 (v nadaljevanju drugostopenjski sklep) zavrglo tožnikovo pritožbo (1. točka izreka) in zavrnilo njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da ker pritožba glede na peti odstavek 54. člena ZKme-1 ne bi bila dovoljena zoper odločbo, ki se nanaša na zahtevek za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev, ni dovoljena niti zoper sklep o zavrženju tožnikove vloge (drugi odstavek 258. člena ZUP).

3. Tožnik v tožbi navaja, da je zahtevek za spremembo obveznosti vložil 10. 1. 2018, tj. pred potekom roka za vložitev zadnjega zahtevka, ki se je v tem primeru iztekel 1. 9. 2018, zato meni, da je njegov zahtevek glede na četrti odstavek 54. člena ZKme-1 in tretji odstavek 104. člena Uredbe pravočasen. Zaključek prvostopenjskega organa, da bi lahko zahtevo za spremembo obveznosti podal le do roka za vložitev prvega zahtevka, je po njegovem mnenju pravno zgrešen. Prvostopenjski organ ni pravilno uporabil četrtega odstavka 54. člena ZKme-1 in tretjega odstavka 104. člena Uredbe, zato je prvostopenjski akt v izpodbijanem delu zaradi napačne uporabe materialnega prava nezakonit. Predlaga, naj sodišče prvostopenjski akt v izpodbijanem delu odpravi in vrne zadevo v ponoven postopek ter odpravi tudi drugostopenjski sklep. Zahteva še povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga, naj sodišče tožbo zoper drugostopenjski sklep zavrne. V zvezi z izpodbijanim prvostopenjskim aktom pa navaja, da so vsi roki za vložitev zahtevkov za izplačilo sredstev na podlagi odločb o dodelitvi sredstev materialni roki, kar pomeni, da v primeru zamude povzročijo prenehanje pravice. Pri tem se sklicuje na sodbo tega sodišča II U 423/2014 z dne 9. 9. 2015. Če stranka zamudi rok za vložitev zahtevka za izplačilo, določenega z odločbo o pravici do sredstev, s tem izgubi pravico do vložitve zahtevka za izplačilo. Sklicuje se na prvi, drugi in četrti odstavek 54. člena ZKme-1 ter na prvi in tretji odstavek 104. člena Uredbe. Ker stranka s potekom roka za vložitev zahtevka izgubi materialno pravico, bi bilo po naravi stvari nesmiselno naknadno odločanje o podaljšanju roka, saj ugasle materialne pravice v nobenem primeru ne bi bilo mogoče več uveljaviti. Meni tudi, da zakonodajalec z dodanim četrtim odstavkom 54. člena ZKme-1 ni imel namena spreminjati rokov iz prvega odstavka tega člena ali posegati v časovno dinamiko uveljavljanja pravic, temveč je želel le na zakonski nivo ustrezno prenesti določene omejitve vlaganja zahtevkov, ki so bile prej vsebovane v podzakonskih predpisih. Namen in smisel četrtega odstavka 54. člena ZKme-1 ni podaljševanje ali spreminjanje rokov iz prvega odstavka tega člena, ampak preprečevanje prekomernega in prepogostega vlaganja zahtevkov za spremembo obveznosti z omejitvijo njihovega dovoljenega števila v obdobju med izdajo odločbe o pravici do sredstev in potekom roka za vložitev zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev. Sklicuje se tudi na obrazložitev Predloga novele ZKme-1D. Meni, da četrti odstavek 54. člena ZKme-1 pomeni le, da bi lahko tožnik vložil zahtevo za spremembo obveznosti glede prvega zahtevka najkasneje do 29. 12. 2017, zahtevo glede drugega zahtevka pa je lahko vložil najkasneje do 1. 9. 2018, pri čemer pa v nobenem primeru ne bi smel pred 1. 9. 2018 vložiti več kot dveh obrazloženih predlogov za spremembo obveznosti. Predlaga, naj sodišče tožbo v celoti zavrne.

5. Tožnik v pripravljalni vlogi v bistvenem ponavlja svoja stališča iz tožbe. Dodaja, da je zakonodajalec z novelo ZKme-1D zasledoval omejitev števila vlaganja zahtevkov za spremembo obveznosti, ne pa opredelitve pojma "zadnjega zahtevka". Glede na to, da se lahko po 104. členu Uredbe rok za vložitev zahtevka podaljša, pomeni, da ne gre za materialni in prekluzivni rok, ampak za procesni rok. Sklicuje se tudi na sodbi tega sodišča. Po njegovem mnenju je rok za vložitev zahteve za spremembo obveznosti procesne narave, kar pomeni, da ni izgubil pravice do spremembe obveznosti oziroma pravice do vložitve zahtevka za izplačilo sredstev.

7. Sodišče najprej presoja, da je odločitev drugostopenjskega organa o zavrženju pritožbe zoper prvostopenjski akt pravilna. Peti odstavek 54. člena ZKme-1 namreč izrecno določa, da zoper odločbo iz tega člena pritožba ni dovoljena. To pa pomeni, da je tudi pritožba zoper sklep, izdan na podlagi 54. člena ZKme-1, izključena (drugi odstavek 258. člena ZUP

). Glede na to je sodišče presojalo prvostopenjski akt v delu, ki ga tožnik izpodbija s tožbo v tem upravnem sporu, tj. odločitev o zavrženju tožnikove vloge z dne 10. 1. 2018 v delu, ki se nanaša na prvi zahtevek za izplačilo sredstev iz odločbe o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017, ter o neodobritvi združitve dveh zahtevkov v enega.

8. Med strankama ni sporno, da so bila tožniku na podlagi njegove prijave na Javni razpis z odločbo o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017 odobrena sredstva v višini 287.616,36 EUR in da je v navedeni odločbi o pravici do sredstev določeno, da mora tožnik zahtevek za izplačilo vložiti skladno z naslednjo časovno dinamiko: prvi zahtevek v znesku 175.154,34 EUR do 29. 12. 2017 in drugi zahtevek v znesku 112.462,02 EUR do 1. 9. 2018. Sporno tudi ni, da je tožnik 10. 1. 2018 na podlagi 54. člena ZKme-1 vložil zahtevo za spremembo časovne dinamike zahtevka za izplačilo po odločbi o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017, in sicer da se podaljša rok za prvi zahtevek oziroma da se oba zahtevka združi in (za združeni zahtevek) določi nov rok. Prvostopenjski organ je zahtevo v delu, kolikor se je nanašala za združitev zahtevkov, zavrnil, v delu, kolikor se je nanašala na prvi zahtevek za izplačilo sredstev, zavrgel, v delu, kolikor se je nanašala na drugi zahtevek za izplačilo, pa ji je ugodil. Zahtevo je v delu, v katerem je tožnik predlagal podaljšanje roka za prvi zahtevek za izplačilo, zavrgel iz razloga, ker je bila vložena po poteku roka za vložitev tega (prvega) zahtevka, ki se je iztekel 29. 12. 2017. Navedena odločitev pa je sporna. Tožnik namreč meni, da je njegova zahteva tudi v delu, v katerem je predlagal podaljšanje roka za prvi zahtevek za izplačilo, pravočasna, ker je zahtevo podal pred potekom roka za vložitev drugega (zadnjega) zahtevka za izplačilo, ki je bil 1. 9. 2018.

9. Izpodbijana odločitev temelji na določbah 54. člena ZKme-1 in 104. člena Uredbe. Po prvem odstavku 54. člena ZKme-1 lahko stranka po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev; če bi bile tudi s spremembo obveznosti izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila stranki dodeljena pravica do sredstev, pristojni organ strankinemu zahtevku za spremembo ugodi. Po drugem odstavku tega člena pristojni organ v primeru iz prejšnjega odstavka izda odločbo, s katero določi, da se spremeni obveznost. Po tretjem odstavku v primeru, da pristojni organ ugotovi, da ni dosežen namen iz prvega odstavka tega člena, z odločbo strankin zahtevek za spremembo obveznosti zavrne. Po četrtem odstavku obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti iz prvega odstavka tega člena lahko stranka vloži največ dvakrat pred potekom roka za vložitev zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev, določenega v odločbi o pravici do sredstev.

10. Uredba je v 104. členu (v času odločanja organa prve stopnje) določala, da upravičenec vlaga zahtevke za izplačilo v skladu s časovno dinamiko, opredeljeno v odločbi o pravici do sredstev; zahtevek za izplačilo je treba vložiti najkasneje na datum, opredeljen v odločbi o pravici do sredstev (prvi odstavek). Največje število zahtevkov je določeno pri posameznem podukrepu oziroma operaciji (drugi odstavek). Upravičenec lahko predlaga spremembo časovne dinamike vlaganja zahtevkov za izplačilo sredstev po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev. Upravičenec vloži obrazložen zahtevek za spremembo časovne dinamike vlaganja zahtevkov za izplačilo, določene v odločbi o pravici do sredstev, v skladu s 54. členom zakona, ki ureja kmetijstvo. ARSKTRP lahko podaljša rok za vložitev zahtevka do največ 12 mesecev, vendar ne več kot do datuma zaključka naložbe, določenega v javnem razpisu (tretji odstavek).

11. Glede na navedeno materialnopravno podlago in ob upoštevanju, da je bila tožniku z odločbo o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017 določena časovna dinamika vlaganja zahtevkov za izplačilo sredstev, in sicer za prvi zahtevek do 29. 12. 2017 in za drugi zahtevek do 1. 9. 2018, ter da je tožnik 10. 1. 2018 na podlagi 54. člena ZKme-1 vložil zahtevo za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev, to je za spremembo časovne dinamike zahtevkov za izplačilo, kar vse je med strankama nesporno, pa tudi po presoji sodišča to pomeni, da je tožnik zahtevo za podaljšanje roka za prvi zahtevek za izplačilo sredstev vložil prepozno, ker jo je vložil po poteku roka za vložitev prvega zahtevka za izplačilo sredstev, določenega v odločbi o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017, to je po 29. 12. 2017. Tako v prvem odstavku 54. člena ZKme-1 kot v tretjem odstavku 104. člena Uredbe je namreč eksplicitno navedeno, da lahko upravičenec predlaga spremembo obveznosti oziroma časovne dinamike vlaganja zahtevkov za izplačilo sredstev pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev. Rok za izpolnitev obveznosti vložitve prvega zahtevka za izplačilo sredstev iz odločbe o pravici do sredstev pa se je iztekel 29. 12. 2017, in torej preden je tožnik vložil zahtevo.

12. Tožnik po presoji sodišča zmotno meni, da je njegova zahteva za podaljšanje roka za prvi zahtevek za izplačilo sredstev pravočasna, ker jo je vložil pred potekom roka za vložitev drugega, zadnjega zahtevka. Z odločbo o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017 sta bila namreč določena tožniku dva zahtevka za izplačilo, z opredeljeno različno časovno dinamiko in različno višino sredstev za izplačilo: za prvi zahtevek v znesku 175.154,34 EUR je bil določen rok do 29. 12. 2017 in za drugi zahtevek v znesku 112.462,02 EUR je bil določen rok do 1. 9. 2018. Določena sta bila torej dva samostojna zahtevka za izplačilo sredstev. Da gre za dva samostojna zahtevka, izhaja tudi iz tretjega odstavka 102. člena Uredbe, po katerem mora biti v primeru dveh ali več zahtevkov za izplačilo pred vložitvijo posameznega zahtevka, ki ni zadnji zahtevek za izplačilo sredstev, zaključen del naložbe, ki predstavlja zaključeno vsebinsko oziroma tehnološko celoto. Kot že navedeno pa tudi Uredba v prvem odstavku 104. člena eksplicitno določa, da mora upravičenec vlagati zahtevke za izplačilo v skladu s časovno dinamiko, kot je določena v odločbi o pravici do sredstev, in mora torej posamezen zahtevek za izplačilo vložiti najkasneje na datum, kot je zanj določen v odločbi o pravici do sredstev.

13. Poleg tega določbe 54. člena ZKme-1 ne urejajo podaljšanja procesnega roka, kot zmotno meni tožnik, temveč omogočajo spremembo roka, določenega v odločbi o pravici do sredstev.

V primeru neupoštevanja roka za vložitev zahtevka za izplačilo stranka namreč izgubi pravico zahtevati izplačilo sredstev;

posledično to pomeni, da lahko na podlagi 54. člena ZKme-1 zahteva spremembo obveznosti, določene v odločbi o pravici do sredstev, le pred potekom tega roka. Brez podlage je tako tožnikovo razlogovanje, da se lahko po 104. členu Uredbe rok za vložitev zahtevka podaljša, kar naj bi pomenilo, da ne gre za materialni in prekluzivni rok, ampak za procesni rok. Zahtevek za spremembo časovne dinamike vlaganja zahtevkov za izplačilo sredstev iz tretjega odstavka 104. člena Uredbe je v smislu zakona zahtevek za spremembo obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev iz prvega odstavka 54. člena ZKme-1, ki, kot že navedeno, omogoča spremembo obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev, ter ne ureja podaljšanja (procesnega) roka. Tožnik pa tudi ne more biti uspešen s sklicevanjem na sodno prakso tega sodišča, po stališčih katere so roki, ki se nanašajo na vlaganje zahtevkov za izplačilo sredstev, procesni roki; navedena sodna praksa je bila namreč presežena z novejšo sodno prakso Vrhovnega sodišča (sodba X Ips 454/2014 z dne 30. 3. 2016).

14. Tožnik se tudi ne more z uspehom sklicevati na četrti odstavek 54. člena ZKme-1

ter uveljavljati, da ga je treba razlagati v pomenu, da omogoča, da upravičenec vloži zahtevo za spremembo obveznosti (kadarkoli) pred potekom roka za vložitev zadnjega zahtevka za izplačilo. Navedena določba namreč ureja (le) omejitev vlaganja zahtevkov za spremembo obveznosti

, tako da določa, kolikokrat največ lahko stranka pred potekom roka za vložitev zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev, določenega v odločbi o pravici do sredstev, vloži zahtevek za spremembo obveznosti iz prvega odstavka 54. člena ZKme-1. Rok, do katerega lahko stranka vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti v odločbi o pravici do sredstev, pa je, kot povedano, določen v prej citiranih prvem odstavku 54. člena ZKme-1 in tretjem odstavku 104. člena Uredbe, in sicer z opredelitvijo “pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev”, na katera se je prvostopenjski organ pri navajanju razlogov za zavrženje tožnikove zahteve tudi pravilno skliceval.

15. Sodišče je presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene ter je pritrdilo odločitvi prvostopenjskega organa, ki je na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena ZUP

kot prepozno zavrgel zahtevo, v kateri je tožnik uveljavljal podaljšanje roka za vložitev prvega zahtevka za izplačilo (smiselno kot zahtevek za spremembo obveznosti v odločbi o pravici do sredstev) po poteku roka za vložitev tega (prvega) zahtevka, določenega v odločbi o pravici do sredstev, ob upoštevanju prvega odstavka 54. člena ZKme-1 in tretjega odstavka 104. člena Uredbe, in posledično zavrnil njegovo zahtevo za združitev obeh zahtevkov za izplačilo in določitev novega roka. Kot neutemeljene pa je presodilo tudi tožbene navedbe, ki jih je tožnik uveljavljal zoper odločitev drugostopenjskega organa, kar je sodišče obrazložilo v 7. točki obrazložitve te sodbe. Glede na povedano je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker relevantno dejansko stanje, tj. dejanske okoliščine - o tem, da je bila tožniku izdana odločba o pravici do sredstev z dne 12. 7. 2017, v kateri je določeno, da mora tožnik zahtevo za izplačilo sredstev za prvi zahtevek vložiti do 29. 12. 2017, ter da je tožnik vložil zahtevo za podaljšanje roka za vložitev prvega zahtevka 10. 1. 2018 - upoštevajoč za ta primer pravno relevantne določbe prvega odstavka 54. člena ZKme-1 in tretjega odstavka 104. člena Uredbe, in ki so narekovale izdajo spornega upravnega akta, med strankama niso sporne (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). V zadevi je bila, kot izhaja tudi iz tožbe, sporna izključno razlaga in uporaba materialnega prava, saj je tudi tožnik sam v tožbi izrecno navedel, da izpodbija prvostopenjski akt iz razloga po 1. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1, torej zaradi napačne uporabe materialnega prava. Tožnik pa tudi ni zahteval glavne obravnave.

17. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Drugi odstavek 258. člena ZUP določa: "Pritožba zoper sklep ni dovoljena, če ni dovoljena pritožba zoper odločbo organa, ki je sklep izdal."

Tako Vrhovno sodišče RS v sodbi X Ips 454/2014 z dne 30. 3. 2016.

Glej sodbo tega sodišča II U 423/2014 z dne 9. 9. 2015.

Četrti odstavek 54. člena ZKme-1 določa: "Obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti iz prvega odstavka tega člena lahko stranka vloži največ dvakrat pred potekom roka za vložitev zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev, določenega v odločbi o pravici do sredstev."

Glej obrazložitev k 17. členu Predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu, EVA 2015-2330-0096 z dne 2. 3. 2017, str. 85.

Po 3. točki prvega odstavka 129. člena ZUP organ s sklepom zavrže zahtevo, če ta ni bila vložena v predpisanem roku.

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 54

Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (2020) - člen 104

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.