UPRS Sodba I U 1139/2017-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-05-08

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

javni razpisi - neposredna plačila v kmetijstvu - razpisni pogoj - neizpolnjevanje razpisnih pogojev

Iz podatkov spisa izhaja (in temu tožnica ne nasprotuje), da tožnica k vlogi na javni razpis predpisanega akta, izdanega v skladu s predpisom, ki ureja posege v okolje (torej okoljevarstvenega soglasja oziroma sklepa, da postopek presoje vplivov na okolje ni potreben), ni priložila, zaradi česar je organ utemeljeno zaključil, da tožnica pogoja, določenega v javnem razpisu, ne izpolnjuje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ zavrnil vlogo tožnice na javni razpis, odločil, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe in da posebni stroški v tem postopku niso nastali. V obrazložitvi je navedel, da je tožnica vložila vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz podukrepa ..., ki so bila razpisana z javnim razpisom (Uradni list RS, št. 13/16 in nadaljnji, v nadaljevanju JR). Sredstva se odobrijo stranki pod pogoji, ki so navedeni v Uredbi o izvajanju ukrepa Naložbe v osnovna sredstva ter podukrepa Podpora za naložbe v gozdarske tehnologije in predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2014-2020 (v nadaljevanju Uredba) in Javnem razpisu. Pri obravnavi vloge je bilo ugotovljeno, da tožnica ne izpolnjuje vseh pogojev, saj k vlogi ni priložila okoljevarstvenega soglasja ali sklep, da postopek presoje vplivov na okolje ni potreben, kar bi glede na 6. točko prvega odstavka 34. člena Uredbe in 33. točko poglavja 4.1. Splošni pogoji, ki jih mora izpolnjevati vlagatelj ob oddaji vloge na javni razpis iz 1. Javnega razpisa, morala, saj povečuje proizvodne kapacitete, kar presega prag iz točke C.I.2.1. Priloge 1 PVO.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo potrdil odločitev prvostopnega organa. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še dodal, da morajo biti vsi pogoji, ki so umeščeni v poglavje 4.1. Splošni pogoji, izpolnjeni ob oddaji vloge. Dopolnjevanje vloge je namenjeno predložitvi dokazil, ki so ob oddaji vloge obstajala, vendar jih je stranka npr. pozabila predložiti. Podatki o izdanih okoljevarstvenih soglasij in sklepih, da postopek presoje vplivov na okolje ni potreben, so vodeni v uradnih evidencah Agencije za okolje RS, zato bi si podatke moral pridobiti organ sam, kar pa tudi pomeni, da vloga ni bila nepopolna in ni bilo podlage za pozivanje na dopolnitev. Iz te evidence izhaja, da je tožnica šele 9. 1. 2017 podala zahtevo za izvedbo predhodnega postopka za pakiranje končnih izdelkov, kar pomeni šele šest mesecev po oddaji vloge na JR. To pa pomeni, da ob vložitvi vloge tožnica ni izpolnjevala tega pogoja.

3. Tožnica je v tožbi uvodoma povzela potek dosedanjega postopka in vsebino obeh aktov. Navedla je, da je organ tožnico pozval k dopolnitvi vloge z več pozivi (poziv z dne 8. 8. 2016, z dne 3. 10. 2016 in z dne 18. 11. 2016), v katerih ni bilo navedeno, da je treba predložiti okoljevarstveno soglasje ali sklep, da postopek presoje vplivov na okolje ni potreben. Organ je kljub temu, da je tožnica vsem zahtevam ugodila, njeno vlogo zavrnil. Če bi organ po pregledu vloge štel, da mora tožnica k vlogi predložiti še ta akt, bi jo moral k temu pozvati, česar pa ni storil. Ker tudi ni vedel, da tožnica to dokumentacijo ima, bi moral dopustiti dopolnitev vloge. Kljub temu, da je organ ves čas vedel, da vloga tožnica ne izpolnjuje vseh pogojev, pa je tožnico pozival k dopolnitvi iz drugih razlogov, nato pa njeno vlogo zavrnil. S takim ravnanjem se tožnica ne more strinjati. V primeru nejasne in nepopolne vloge se vlagatelja pozove k njeni dopolnitvi. Tako določa JR, kot tudi 34. člen Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1). Tretji odstavek 52. člena ZKme-1 pa tudi določa, da se s posebnim predpisom določi priloge, brez katerih se vloga zavrže brez posebnega pozivanja na dopolnitev. Med temi prilogami ni dokumentacije iz 33. točke poglavja 4.1. Splošni pogoji JR. Niti 6. točka prvega odstavka 34. člena Uredbe ne določa, da mora vlagatelj ob oddaji vloge priložiti soglasje ali sklep. Prav tako ni določen oziroma predpisan čas, ko mora biti pogoj glede izdaje te dokumentacije izpolnjen. Odločitev organa izhaja iz predhodno samovoljno določenega konkretnega merila toženke iz razpisne dokumentacije, ki je zato neustavno, nezakonito in posledično nično. Sodišče takega merila ne sme uporabiti, torej zakon ni bil pravilno uporabljen in je treba uporabo te določbe odkloniti (exceptio illegalis). Uredba, ki je podzakonski akt, ne sme na novo določati pravic in obveznosti. Ker Uredba teh pogojev ne določa, jih ne more določati niti JR. Tožnica je opozorila še na 25. točko v poglavju 4. 1. Splošni pogoji JR, iz katere izrecno izhaja, da mora biti v skladu z 22. točko prvega odstavka 100. člena Uredbe gradbeno dovoljenje ali uporabno dovoljenje pravnomočno najkasneje na dan oddaje vloge na JR v primeru naložbe v opremo ali obnovo; uporabno dovoljenje v primeru novogradnje pa najkasneje na dan oddaje zadnjega zahtevka. Taka izrecna zahteva za okoljevarstveno soglasje oziroma ustrezen sklep iz JR ne izhaja.

4. Tožnica je še dodala, da je organ tudi sprejel naknadno dopolnjevanje vloge tožnice. Bistvo sodelovanja na JR je, da vsi prijavitelji sodelujejo pod enakimi, vnaprej znanimi pogoji, prav tako morajo biti postavljeni ustrezni, pravno ali drugače strokovno utemeljeni kriteriji. Organ je v tem primeru posamezne dopolnitve vlog arbitrarno presojal. S tem je 14. člen Ustave. Sicer pa mora organ upoštevati tudi pomanjkljive vloge, če so bile te pomanjkljivosti odpravljene do določenega roka. To torej pomeni, da mora biti dokumentacija izdana najkasneje do trenutka odločanja o zahtevi za pridobitev sredstev, ne pa do trenutka vložitve vloge. To izhaja iz 8. in 207. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Dejstvo, da k vlogi ni bilo predloženega soglasja oziroma ustreznega sklepa, torej pomeni nepopolno vlogo, ne pa, da tožnica ne izpolnjuje pogoja za pridobitev sredstev. Opozorila je še na 67. člen ZUP. Zmotno je stališče, da tožnica ne izpolnjuje vsebinskega pogoja razpisa, saj je bil sklep, da postopek presoje vplivov na okolje ni bil potreben, izdan za obravnavano naložbo in bi ga moral organ upoštevati. Tožnica je predlagala, da sodišče na podlagi 47. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) samo obravnava predhodno vprašanje neustavnosti merila iz JR in odloči o tem sporu, podredno, da sklep (točno: odločbo) odpravi in vrne toženki zadevo v ponoven postopek. V obeh primerih pa naloži toženki povrnitev njenih stroškov postopka v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva poteka roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti dalje do plačila.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse navedbe tožnice, poudarila, da je organ vezan na predpise pri svojem odločanju, hkrati pa je Slovenija kot država članica EU dolžna sprejeti in pravilno izvajati tudi vse potrebne ukrepe za zagotavljanje učinkovite zaščite finančnih interesov Unije. Predlagala je zavrnitev tožbe, sodišču pa je poslala tudi upravne spise.

7. V obravnavanem primeru je sporna zavrnitev vloge tožnice na javni razpis.

8. Kot izhaja iz obrazložitve prvostopnega organa, temu pa je pritrdil tudi drugostopni organ s svojo odločbo, je prvostopni organ svojo odločitev o zavrnitvi tožničine vloge utemeljil z ugotovitvijo, da tožnica ne izpolnjuje pogoja, določenega v 6. točki prvega odstavka 34. člena Uredbe in 33. točke poglavja 4.1. Splošni pogoji, ki jih mora izpolnjevati vlagatelj ob oddaji vloge na javni razpis iz JR.

9. točka 6. prvega odstavka 34. člena Uredbe, naslovljenega splošni pogoji za pridobitev sredstev, določa, da mora poleg pogojev iz 100. člena te uredbe upravičenec za podporo iz podukrepa podpora za naložbe v predelavo, trženje oziroma razvoj kmetijskih proizvodov ob oddaji vloge na javni razpis izpolnjevati naslednje splošne pogoje, med drugim: če je naložba poseg v okolje v skladu s predpisom, ki ureja posege v okolje, je treba vlogi na javni razpis priložiti okoljevarstveno soglasje ali sklep, da postopek presoje vplivov na okolje ni potreben. Na citirano določbo se sklicuje tudi 33. točka poglavja 4.1. Splošni pogoji, ki jih mora izpolnjevati vlagatelj ob oddaji vloge na javni razpis, v kateri je določeno: če je naložba poseg v okolje v skladu s predpisom, ki ureja posege v okolje, je treba v skladu s 6. točko prvega odstavka 34. člena Uredbe, vlogi na javni razpis priložiti okoljevarstveno soglasje ali sklep, da postopek presoje vplivov na okolje ni potreben.

10. Iz podatkov spisa izhaja (in temu tožnica ne nasprotuje), da tožnica k vlogi na javni razpis predpisanega akta, izdanega v skladu s predpisom, ki ureja posege v okolje (torej okoljevarstvenega soglasja oziroma sklepa, da postopek presoje vplivov na okolje ni potreben), ni priložila, zaradi česar je tudi po presoji sodišča organ utemeljeno zaključil, da tožnica pogoja, določenega v JR, ne izpolnjuje. Glede na citirane določbe JR in Uredbe tako tudi ne drži tožničin ugovor, da nobena določba JR in Uredbe ne predpisuje vlagateljeve obveznosti o priložitvi ustreznega akta v skladu s predpisom, ki ureja posege v okolje, oziroma izpolnjevanja tega pogoja ob vložitvi vloge na javni razpis. Posledično pa zato tožnica tudi nima prav, da je to merilo oziroma pogoj protiustaven in ničen, ker ga Uredba ne vsebuje, saj je to določeno z zgoraj citiranim uvodnim stavkom prvega odstavka 34. člena Uredbe. S tem pa je tudi časovni trenutek izpolnjevanja tega pogoja natančno in jasno določen. Spornosti oziroma neustreznosti na tak način določitve izpolnjevanja tega pogoja pa tožnica tudi ne more izkazati z drugačno časovno določitvijo izpolnjevanja drugega pogoja iz JR, predložitvijo gradbenega in/ali uporabnega dovoljenja po 25. točki poglavja 4.1. JR, saj gre za vsebinsko različne pogoje, ki jih mora vlagatelj izkazati v (kot je določeno) različnih fazah postopka JR.

11. Pri tem na drugačno presojo tudi ne more vplivati dejstvo, da med obveznimi dokazili k vlogi na javni razpis glede na 37. člen Uredbe in 52. člen ZKme-1 in 11. poglavjem JR ni naveden sporni manjkajoči akt, saj gre po zadnje navedenih določbah Uredbe, ZKme-1 in JR za primere, ko se vloga zavrže brez pozivanja na dopolnitev brez (tam opredeljenih) obveznih prilog. V obravnavanem primeru pa za tak primer nedvomno ne gre, saj je bila vloga tožnice zavrnjena zaradi neizpolnjevanja pogoja, določenega v 6. točki prvega odstavka 34. člena Uredbe in 33. točki poglavja 4.1 Splošni pogoji v JR, ne pa zavržena zaradi nepopolne vloge iz razloga, ker vlagatelj (torej tožnica) ni priložil/a prilog, ki jih naštevajo kot obvezne 37. člen Uredbe in 11. poglavje JR, tj.: a) poslovnega načrta iz 31. točke poglavja 4.1. JR, b) če se naložba nanaša na ureditev objektov, za katere ni treba pridobiti upravnih dovoljenj: opis stanja pred naložbo, tloris tehnološke izboljšave objekta po naložbi in opis naložbe, iz katerega je razvidna tehnološka izboljšava objekta oziroma zamenjava opreme in inštalacij, c) PZI, če se naložba nanaša na ureditev zahtevnega in manj zahtevnega objekta, za katere je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, č) pogodba oziroma soglasje iz 1. točke poglavja 4.2. tega JR.

12. Posledično pa sodišče tudi ne more slediti tožbenemu ugovoru o neobjektivnosti spornega merila/pogoja, zaradi česar naj bi prišlo do kršitve 14. člena Ustave, saj je bil ta pogoj določen (kot že povedano) v Uredbi in ne samo v JR, veljal pa je za vse prijavitelje in ne zgolj za tožnico. Le v nasprotnem primeru - torej če bi organ štel, da tožnica ta pogoj izpolnjuje, ker je Agencija RS za okolje izdala sklep, da za nameravani poseg (posodobitev dela obrata za pakiranje končnih izdelkov družbe A. na zemljišču v k.o. ... s parc. št. 289), tožnici kot nosilki nameravanega posega ni potrebno izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja z dne 7. 3. 2017 in kar je nedvomno po vložitvi vloge na javni razpis (tožnica je vlogo vložila 31. 5. 2016), bi kršil določbe JR, Uredbe, zakona ter s tem tudi 14. člen Ustave zaradi neenakega obravnavanja prijaviteljev.

13. Tožnica očita organu tudi kršitev določb postopka zaradi pozivanja organa tožnice k dopolnitvi vloge iz drugih razlogov, nato pa, kljub tožničinim ustreznim dopolnitvam glede na pozive organa, zavrnitvijo njene vloge iz drugega razloga. Kot je tožnici pojasnil že drugostopni organ, je bilo pozivanje prvostopnega organa tožnice k dopolnitvi vloge res nepotrebno, saj bi moral prvostopni organ že sam po vpogledu v uradne evidence (spletna stran Agencije RS za okolje) ugotoviti, da tožnica spornega pogoja ob vložitvi vloge na JR ne izpolnjuje in vlogo zavrniti. Glede na to pa tudi ni mogoče sprejeti tožničinega očitka, da organ ni mogel vedeti, ali tožnica to dokumentacijo ima ali ne. Ker pa je odločitev organa pravilna, zagrešena kršitev določb postopka ne terja odprave izpodbijane odločbe. S takim postopanjem pa organ zato tudi ni kršil 67. člena ZUP, saj njegova odločitev ne temelji na neuspešnem pozivanju tožnice k dopolnitvi vloge, temveč na presoji o neizpolnjevanju vsebinskega pogoja, določenega v JR. Odločitev pa zato tudi ni v nasprotju z 8. in 207. členom ZUP, saj je organ odločil na podlagi dejstev, ki jih je ugotovil med postopkom in pri tem ugotovil resnično dejansko stanje.

14. Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

15. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

Uredba o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (2015) - člen 34, 34/1, 34/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.