UPRS Sodba III U 243/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2019-02-15

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

nepovratna sredstva - zahteva za izplačilo sredstev - sprememba obveznosti

Tožeča stranka je javno naročilo objavila po spremenjenem projektu, še preden je tožena stranka sploh prejela zahtevo za spremembo obveznosti po odločbi o pravici do sredstev. Tožena stranka je zato zahtevek za spremembo obveznosti o dovolitvi priglašenih del utemeljeno zavrnila.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija ali tožena stranka) je z izpodbijano odločbo v en postopek združila postopek odločanja o vlogi za spremembo obveznosti, določenih v odločbi, št. 33123-101/2013/5 z dne 23. 8. 2013 (v nadaljevanju odločba o pravici do sredstev, tudi odločba z dne 23. 8. 2013) in postopek o zahtevku za izplačilo sredstev, določenih v tej odločbi (1. točka izreka), nato pa odločila, da se oba zahtevka zavrneta (2. in 3. točka izreka) ter da posebni stroški v postopku niso nastali (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi svoje odločitve je Agencija pojasnila, da je z odločbo z dne 23. 8. 2013 tožeči stranki odobrila vlogo, s katero se je prijavila na 8. javni razpis za ukrep 322 - Obnova in razvoj vasi (v nadaljevanju Javni razpis) za dodelitev nepovratnih sredstev programa razvoja podeželja, sofinanciranega iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (v nadaljevanju EKSRP). Sredstva so ji bila odobrena za rekonstrukcijo ceste ... v višini 188.773,08 EUR, in sicer od tega v višini 182.781,71 EUR za gradbena in obrtniška dela ter v višini 6.054,37 EUR za splošne stroške. Tožeča stranka je dne 15. 4. 2015 Agenciji poslala zahtevek za spremembo obveznosti, določene z odločbo o pravici do sredstev, ki jo je Agencija z dopisom zavrnila. Dne 30. 6. 2015 je nato tožeča stranka vložila zahtevek za izplačilo odobrenih sredstev v višini 76.027,55 EUR, vendar pa je Agencija ugotovila, da ta ne izpolnjuje pogojev iz Javnega razpisa in ga je zato zavrnila. Odločitev Agencije je bila odpravljena s sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. III U 9/2016-5 z dne 23. 1. 2017, zadeva pa ji je bila vrnjena v ponovno odločanje z napotilom, da v ponovljenem postopku v izreku odločbe določno opredeli kaj je predmet odločanja ter svojo odločitev tudi obrazloži, kot to zahteva 214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Agencija pojasnjuje, da je v ponovljenem postopku sledila usmeritvam sodišča. V izpodbijani odločbi uvodoma povzema materialne predpise, na katere je oprla svojo odločitev in njihovo vsebino, in sicer relevantne določbe Uredbe o ukrepih 1., 3., in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 - 2013 v letih 2011 - 2013 (v nadaljevanju Uredba), določbe Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) in določbe Javnega razpisa. Uvodoma navaja, da je EKSRP, ustanovljen na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005, pristojnost za upravljanje izplačil sredstev iz tega sklada prenesel na agencije držav članic, to je v primeru Republike Slovenije na Agencijo, ki vodi upravne postopke, v katerih preverja izpolnjevanje pogojev za odobritev nepovratnih sredstev in ureja izplačila. Agencija svoje naloge opravlja na podlagi predpisov Evropske unije in nacionalnih predpisov, pri čemer se v postopku neposredno uporablja Uredba Komisije (EU) št. 65/2011, in sicer za ukrepe, med katere sodi tudi ukrep 322 - Obnova in razvoj vasi. Zakonodaja EU državam članicam nalaga, da same določijo podrobnejša pravila o ugotavljanju upravičenosti izdatkov, kar je Republika Slovenija opredelila v 54. členu ZKme-1. Ta med drugim določa, lahko stranka po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti. Takemu zahtevku se ugodi, kolikor so tudi s spremembo obveznosti izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega so bila stranki odobrena sredstva. Med take spremembe sodijo tako spremembe vsebine obveznosti, kot tudi dinamika njihovega izpolnjevanja. Upravičenec mora pred izvedbo spremembe pridobiti soglasje Agencije. Opisane zahteve so bile določene v Javnem razpisu (osmi odstavek V.2 poglavja) kot tudi v odločbi o pravici do sredstev, ki je bila izdana tožeči stranki.

4. Agencija ugotavlja, da je tožeča stranka dne 15. 4. 2015 vložila prošnjo za spremembo obveznosti, in sicer je predlagala spremembo dinamike izpolnjevanja obveznosti ter spremembo vrednosti projekta. Agencija je zahtevek za spremembo vsebine obveznosti z odločbo, št. 33123-101/2013/5 z dne 23. 8. 2013, zavrnila in je zato v izpodbijani odločbi presojala le že zahtevo za spremembo dinamike izvedbe projekta.

5. Agencija ugotavlja, da je tožeča stranka aprila 2015 izdelala novo projektno dokumentacijo za projekt ter dne 13. 4. 2015 sprejela sklep o začetku postopka za izvedbo javnega naročila št. 43003-38015-1 z določenim predmetom naročila "Rekonstrukcija ceste ...". Dne 15. 4. 2015 je javno naročilo objavila na portalu javnih naročil male vrednosti. Obvestilo je bilo objavljeno pod št. ... Istega dne je tožeča stranka pri Agenciji vložila prošnjo za spremembo projekta, ki jo je ta prejela naslednjega dne, torej po tem, ko je bilo javno naročilo že oddano. Poudarja, da je sprememba obveznosti o pravici do sredstev na podlagi določbe 54. člena ZKme-1 sicer mogoča, vendar pa je pogoj za spremembo obrazložen zahtevek, s tem, da je izkazano, da bodo kljub spremembi izpolnjene zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter da bo dosežen namen, za katerega so se sredstva odobrila. Če stranka spremembe izvede sama, brez predhodne odobritve Agencije, ter se zato ob pregledu ugotovi odstopanje med odločbo o odobritvi sredstev in dejansko izvedenimi deli, do izplačila sredstev ni upravičena, kot to določa 57. člen ZKme-1.

6. V obravnavanem primeru je Agencija na podlagi določbe 56. člena ZKme-1 in 30. člena Uredbe opravila primerjavo predlaganih sprememb postavk (te v obrazložitvi odločbe povzema iz vloge in zahtevku priloženih popisov del - situacije izvajalcev A. d.o.o. in B. d.o.o.) ter primerjala projektantski predračun ocenjene vrednosti gradnje iz januarja 2013, ponudbo in končno situacijo. Ugotavlja, da nekatere prvotno predvidene postavke niso bile izvedene ali so bile izvedene v bistveno manjših količinah ali so bile dodane na novo, kar v nadaljevanju predstavlja v tabeli (5. do 11. stran izpodbijane odločbe).

7. Agencija je tožeči stranki dala možnost, da se pred izdajo odločbe o teh ugotovitvah izjavi in ji je zato dne 29. 8. 2017 poslala poziv št. 33123-101/2013/31, kateremu je priložila specificirane stroške v prej navedeni tabeli. Tožeča stranka je na dopis odgovorila in najprej opozarjala na nepravočasnost in neučinkovitost postopkov. Agencija glede tega pojasnjuje, da je njena funkcija preverjati stvarnost in pravilnost financirane dejavnosti, preprečevanje nepravilnosti in izterjava neupravičeno dodeljenih sredstev, k čemer jo zavezujejo predpisi EU. S tem namenom mora zato ugotoviti vsa pravno relevantna dejstva in le na taka dejstva lahko opre svojo odločitev. Tožeča stranka je nadalje navajala, da je ocena Agencije, da je prišlo do bistvenih sprememb naložbe, nestrokovna, vendar pa Agencija ob tem poudarja, da je že iz tabele razvidno, da se nekatere postavke, ki so bile predvidene v prvotnem projektu, sploh niso izvedle, druge so se izvedle v bistveno drugačnem obsegu, izvedene pa so bile nekatere, ki v projektu, na podlagi katerega je bila izdana odločba o pravici do sredstev, sploh niso bile predvidene. Primerjava pokaže, da se je naložba spremenila in ne sledi mnenju tožeče stranke, da bi ji morala, glede na to, da je vendarle izvedla projekt, izplačati sredstva v približni vrednosti 86.000,00 EUR, brez DDV. Tožeča stranka namreč ni bila omejena le z višino sredstev, ki so ji bila odobrena z odločbo o pravici do sredstev, pač pa tudi z vsako postavko, ki je bila v tej odločbi upoštevana. Agencija je tudi sicer tožečo stranko z dopisom (elektronsko pošto) z dne 2. 6. 2015 obvestila, da predlagane vsebinske spremembe na projektu niso dopustne. Bistveno pa je tudi, da je Agencija šele dne 16. 4. 2015 prejela prošnjo tožeče stranke za spremembo, četudi je ta že dan pred tem na portalu naročil male vrednosti objavila naročilo za rekonstrukcijo ceste s spremembami v projektu. S tem je tožeča stranka kršila peti odstavek poglavja IV.2 Javnega razpisa, ki določa, da morajo biti popisi ob objavi javnega naročila vsebinsko in količinsko enaki tistim iz odobrene vloge.

8. Agencija ugotavlja, da je tožeča stranka dne 30. 6. 2015 vložila zahtevek za izplačilo sredstev v višini 76.027,55 EUR. Ker je zahtevek vložila z bistveno spremenjenimi postavkami, jo je najprej pozvala, naj ga dopolni z nekaterimi manjkajočimi podatki, nato pa ji dala možnost, da se izjavi o odstopanjih od odobrenega projekta. Ugotavlja, da je tožeča stranka sicer zaprosila za spremembo zahtevka, vendar pa je bila ta prošnja vložena prepozno in zato tožeča stranka do sprememb ni bila upravičena. Temeljno pravilo izvedbe javnih naročil subvencioniranih naložb namreč je, da so popisi ob objavi javnega naročila vsebinsko in količinsko enaki tistim iz odobrene vloge, razen kolikor sprememb ne dovoli Agencija. Tožeča stranka je Agenciji po pozivu pojasnila, da je do sprememb prišlo zaradi zmanjšanih prihodkov tožeče stranke iz naslova dohodnine za leto 2015, vendar pa je po mnenju Agencije ključna ugotovitev, da je tožeča stranka objavila javno naročilo po spremenjenem projektu prej, preden je spremembe odobrila Agencija, nekatere zahtevane postavke pa so bile izvedene šele po tem, ko je bil zahtevek že vložen, kar dokazujejo podatki iz gradbenega dnevnika.

9. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov. Sodišču primarno predlaga, naj izpodbijano odločbo izreče za nično, podrejeno pa, naj jo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, ta pa naj ji tudi povrne stroške postopka. Tožeča stranka k opisu postopka, kot ga je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podala tožena stranka, dodaja, da je dne 30. 6. 2015 vložila popoln zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev, dne 6. 8. 2015 pa še dopolnitev zahtevka po pozivu tožene stranke, kar v izpodbijani odločbi ni navedeno. Tožeča stranka je tako zahtevek kot njegovo dopolnitev vložila v predvidenem roku, ki se je z Uredbo iztekel dne 31. 8. 2015. V izpodbijani odločbi gre za nasprotje v samem izreku odločbe ter za nasprotje izreka in obrazložitve, ki je obenem nejasna in nerazumljiva. Iz izreka namreč ni mogoče razumeti, kaj je tožena stranka združila v en postopek, saj se navaja enaka številka in enak datum odločbe, ki naj bi se združevali in je zato onemogočena identifikacija zadeve, ki jo je tožena stranka obravnavala. Prav tako v izreku ni navedb o dopolnitvi vloge tožeče stranke z dne 6. 8. 2015.

10. V izreku izpodbijane odločbe so navedeni povsem drugi dokumenti in vloge, kot pa jih v obrazložitvi navaja tožena stranka in je s tem podano nasprotje med izrekom in obrazložitvijo ter zato odločitve ni mogoče preizkusiti. Ni se moč znebiti vtisa, da je tožena stranka odločitev sprejela, preden je preučila vsa dejstva in dokaze ter brez presoje po veljavnih kriterijih. Edino razumljivo je utemeljevanje zavrnitve izplačila sicer odobrenih sredstev na podlagi tega, da je bil zadnji vpis v gradbeni dnevnik datiran z dnem 1. 7. 2015, kar pa nima nobene povezave z datumom zaključka del, ki je bil na dan 30. 6. 2015. Dela so bila izvedena v povsem enakem obsegu, le da na cenejši in bolj ekonomičen način, kot tudi bolj ustrezno z vidika prometne varnosti. Tožena stranka v ponovljenem postopku ni odpravila napak, ki jih je zaznalo sodišče ob prvem odločanju, pri presoji utemeljenosti zahtevka pa ni uporabila veljavnih kriterijev. Primarno bi morala upoštevati kriterij razumnosti stroškov, ki je ključni kriterij. Če obstaja o utemeljenosti stroškov dvom, naj sodišče v zadevi angažira izvedenca finančno računovodske stroške, ki naj oceni utemeljenost stroškov po veljavni metodologiji. Skupni odobreni stroški projekta niso bili preseženi, projekt je bil izveden z manj stroški in bolj racionalno, kar ustreza kriteriju razumnosti. Tožeča stranka opozarja, da je splošno znano dejstvo, da dela v gradbeništvu po obsegu in količini praktično vedno odstopajo od pred začetkom del podanih ocen in zato v zvezi s tem podlaga, naj sodišče postavi izvedenca gradbene stroke, ki naj se na podlagi pregleda gradbene dokumentacije izreče o razumnosti priglašenih stroškov. Takega predloga tožeči stranki ne gre odrekati z vidika enakosti pred zakonom in enakosti orožij ter pravice do izjave in sodelovanja v postopku.

11. Vse opisane napake so absolutne bistvene kršitve pravil postopka, obenem pa kršitev ustavnih pravic, in sicer pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena, pravice do sodnega varstva iz 23. člena in posredno tudi pravice do pravnega sredstva iz 25. člena, vse Ustave RS. Tožena stranka je spregledala dopolnitev tožničinega zahtevka z dne 6. 8. 2015, ki potrjuje izpolnitev pogojev za izplačilo sredstev. Obrazložitev odločbe nima odločilnih razlogov in dejstev, je nerazumljiva in nepopolna in je ni mogoče preizkusiti. Tožena stranka je izpodbijano odločbo izdala šele 25. 10. 2015, to je po poteku roka za črpanje sredstev, ki je bil dne 31. 8. 2015, tožeča stranka pa je tudi zahtevala izplačilo nižjega zneska, kot ji je bil odobren. V konkretnem primeru tudi sicer ni šlo za spremembo obveznosti in iz odločbe ni jasno ali je bila upoštevana razlika med cilji projekta in med manjšim obsegom del ter nižjimi cenami izvedenih del. Postopanje tožene stranke je tudi v nasprotju s prvim odstavkom 30. člena Uredbe, ki določa, da se plačila izračunajo na podlagi tistega, za kar se med administrativnimi pregledi ugotovi, da izpolnjuje pogoje. Iz obrazložitve odločbe ni mogoče zaznati ali je tožena stranka tako presojo opravila, tožeča stranka pa je uveljavljala le tiste stroške, ki so dejansko nastali.

12. Tožeča stranka še navaja, da tožena stranka ni upoštevala njenega zahtevka, četudi je bil popoln, odločila pa je po poteku roka, kar je ničnostni razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. V konkretnem primeru gre za dejansko nezmožnost izvršitve odločbe in pravice, ki tožeči stranki pripada na podlagi odločbe o pravici do sredstev. Izpodbijana odločba samovoljno posega v pravico tožeče stranke do odobrenih nepovratnih sredstev; je z odločbo, s katero je bila ta pravica tožeči stranki priznana, v nasprotju; in nima pravne in dejanske podlage ter je že na prvi pogled napačna. Tožena stranka tudi ni pojasnila kakšno vsebino je dala nedoločnim upravnim pojmom iz 56. in 54. člena ZKme-1. Tožeča stranka dejanskega stanja ni ugotovila, ne navaja določb predpisov, na katere opira svojo odločitev in ni ravnala po pravilih postopka.

13. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki jo v bistvenih delih še enkrat povzema. Pojasnjuje, da je iz izreka izpodbijane odločbe razvidno, katera dva postopka je združila v enotno obravnavo in kako je odločila. S tem je sledila napotkom sodišča v sodbi opr. št. III U 9/2016 z dne 23. 1. 2017. Številka odločbe, ki je navedena, je odločba o pravici do sredstev, datum 23. 8. 2013 je datum njene izdaje, datum 15. 4. 2015 datum, ko je tožeča stranka vložila vlogo za spremembo obveznosti po tej odločbi in datum 30. 6. 2015 datum, ko je vložila zahtevek za izplačilo sredstev. Toženo stranko je sicer o tem, da ji ne odobri spremembe projekta, seznanila že z elektronskim sporočilom, glede na navodilo sodišča pa je o tem odločila še z odločbo. Tožena stranka predlagani spremembi ni ugodila zato, ker jo je tožeča stranka predlagala kasneje, kot je bilo v zvezi s tem objavljeno javno naročilo. S tem je tožeča stranka kršila peti odstavek IV.2 poglavja Javnega naročila. Glede trditve tožeče stranke, da o dopolnitvi njenega zahtevka z dne 6. 8. 2015 ni bilo odločeno, pa tožena stranka pojasnjuje, da se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih stranke. Neutemeljene so tudi tožbene navedbe, da obrazložitev ni razumljiva, tožečo stranko pa je tožena stranka v upravnem postopku seznanila z ugotovitvami in ji dala možnost, da se o njih izjavi. Pojasnjuje še, da njena odločitev ne posega v pravice stranke, ki jih je pridobila z odločbo o odobritvi sredstev. S tako odločbo se namreč stranki odobri vloga, ki izpolnjuje predpisane pogoje iz predpisov in javnega razpisa, odmeri pa maksimalna višina sredstev, ki jo lahko zahteva, medtem ko se dejanska upravičenost do izplačila teh sredstev ugotovi po tem ko se preveri izvedba projekta ter njegova skladnost z odobrenim projektom, kar je tudi podlaga za izplačilo sredstev.

14. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 11. 1. 2018 vztraja pri tožbi in njenih razlogih. Poudarja pomen kriterija razumnosti, do katerega je svoja stališča zavzelo tudi Evropsko računsko sodišče in meni, da tožena stranka ni pojasnila razlogov za zapoznelo odločanje. Tožena stranka priznava, da drugačne odločitve, kot jo je sprejela, sedaj ne more več spremeniti. Zaradi te odločitve je tožeči stranki nastala škoda, oziroma izpad proračunskih sredstev, s tem pa podlaga za uveljavljanje odškodninskega zahtevka. Tožena stranka sicer sistematično opisuje postopek, vendar pa ni pojasnila osnovnih parametrov za presojo ali je bil z izvedenim projektom dosežen njegov cilj, kot tudi ne presoja razumnosti stroškov. Zmotno je sklicevanje tožene stranke na gradbeni dnevnik, saj tega pojma Uredba ne pozna, pač pa določa, da so upravičeni stroški tisti, ki so nastali od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev do vložitve zadnjega zahtevka za izplačilo, naložba pa mora biti ob zadnjem zahtevku zaključena. Tožena stranka se tudi ni izjasnila o zatrjevani izboljšani prometni varnosti, kar je bil cilj projekta. Četudi morebiti manjši del stroškov ni upravičen, pa to ne pomeni, da je neupravičena celotna naložba.

15. Svoja stališča je tožeča stranka ponovila še v pripravljalni vlogi z dne 16. 1. 2019.

17. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je pojasnila in argumentirala razloge za svojo odločitev, tudi ob upoštevanju sodbe Upravnega sodišča RS, opr. št. III U 9/2016-5 z dne 23. 1. 2017, ki je bila izdana v isti zadevi. Sodišče zato zavrača očitek tožeče stranke, da naj bi bila obrazložitev odločitve nepopolna in da je ni mogoče preizkusiti, torej zavrača očitek o bistveni kršitvi pravil postopka v tem smislu. Prav tako sodišče ugotavlja, da je tožena stranka dejansko stanje zadeve v celoti raziskala, svojo odločitev oprla na relevantne materialne predpise, vse to pa ustrezno utemeljila in zato zavrača tudi očitek tožeče stranke o zmotni uporabi materialnega prava in o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori tožeče stranke pa še dodaja:

18. Tožena stranka je v izpodbijani odločitvi pravilno pojasnila, da je EKSRP, ki je bil ustanovljen na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005, pristojnost za upravljanje izplačil sredstev iz tega sklada prenesel na agencije držav članic. V Republiki Sloveniji te postopke vodi Agencija, ki preverja izpolnjevanje pogojev za odobritev nepovratnih sredstev in ureja izplačila. Svoje naloge opravlja na podlagi predpisov Evropske unije in nacionalnih predpisov. Za odločanje o odobritvi in izplačilu sredstev iz ukrepa 322 - Obnova in razvoj vasi, se neposredno uporablja Uredba Komisije (EU) št. 65/2011, podrobnejša pravila o ugotavljanju upravičenosti izdatkov pa določi vsaka država članica sama. Republika Slovenija je ta pravila določila v ZKme-1.

19. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da gre v primeru odobritve nepovratnih sredstev za postopek, ki se izvede v dveh fazah. V prvi fazi izda Agencija strankam, katerih vloge izpolnjujejo predpisane pogoje iz predpisov in javnega razpisa in so za ta namen zagotovljena sredstva, odločbo o pravici do sredstev (53. člen ZKme-1). S tako odločbo stranka pridobi pravico do sredstev v določeni višini, vendar pa le, kolikor izpolni pogoje, določene v javnem razpisu in v odločbi. Izdaja odločbe o pravici do sredstev torej še ne pomeni, da bodo ta sredstva stranki tudi dejansko izplačana, oziroma izplačana v višini, določeni z odločbo. V drugi fazi postopka se predhodno odobrena sredstva strankam izplačajo, in to na podlagi njihovega zahtevka, vendar pa le, kolikor zahtevek izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev (prvi in drugi odstavek 56. člena ZKme-1). O tem ali se stranki sredstva izplačajo in v kakšni višini, odloči pristojni organ z odločbo. Kolikor je zahtevek v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, ga organ z odločbo zavrne (četrti odstavek 56. člena ZKme-1).

20. Po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, lahko stranka vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev. Če bi bile tudi s spremembo obveznosti izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila stranki dodeljena pravica do sredstev, pristojni organ strankinemu zahtevku za spremembo ugodi in izda odločbo, s katero določi, da se spremeni obveznost, sicer pa strankin zahtevek za spremembo obveznosti zavrne. Obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti lahko stranka vloži največ dvakrat pred potekom roka za vložitev zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev, določenega v odločbi o pravici do sredstev (54. člen ZKme-1). Z drugimi besedami - ko je stranki izdana odločba o odobritvi sredstev, mora svoje obveznosti po tej odločbi izpolniti točno na tak način, kot ga določa odločba, sicer pa mora za morebitno spremembo obveznosti predhodno pridobiti soglasje Agencije. Razumljivo torej je, da mora stranka zahtevek za spremembo obveznosti vložiti ter pridobiti soglasje Agencije prej, preden tako spremembo dejansko izvrši.

21. V obravnavanem primeru ni sporno, da se je tožena stranka prijavila na Javni razpis za dodelitev sredstev za rekonstrukcijo ceste ... Sestavni del prijave na razpis je bila tudi projektna dokumentacija, v kateri so bila specificirana vsa predvidena dela na tem objektu. Na podlagi te prijave in projektne dokumentacije je tožena stranka tožeči stranki izdala odločbo o pravici do sredstev z dne 23. 8. 2013. Sporno tudi ni, da je tožeča stranka dne 15. 4. 2015 Agenciji poslala zahtevek za spremembo obveznosti po odločbi o pravici do sredstev, ki ga je ta prejela naslednjega dne, istega dne, torej dne 15. 4. 2015, pa na portalu javnih naročil male vrednosti objavila javno naročilo za rekonstrukcijo ceste, vendar pa ne s projektom, po katerem ji je bila izdana odločba o pravici do sredstev, pač pa po spremenjenem projektu, izdelanem v aprilu 2015. Med strankama torej ni sporno, da je tožeča stranka objavila javno naročilo po spremenjenem projektu, še preden je tožena stranka sploh prejela zahtevo za spremembo obveznosti po odločbi o pravici do sredstev. Sporno tudi ni, da so bila gradbena dela izvedena po spremenjenem projektu, tožeča stranka pa je za ta dela tudi vložila zahtevek za izplačilo sredstev.

22. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo združila dva postopka odločanja, in sicer odločanje o vlogi tožeče stranke za spremembo obveznosti, določenih z odločbo o pravici do sredstev in odločanje o zahtevku tožeče stranke za izplačilo sredstev, določenih v tej odločbi. Oba zahtevka je nato zavrnila kot neutemeljena. Sodišče ne sledi tožeči stranki, ki v tožbi navaja, da iz izreka ni mogoče razumeti, kaj je tožena stranka združila v enotni postopek in kaj je obravnavala, saj je izrek izpodbijane odločbe razumljiv in nedvoumen. Tožeča stranka si povsem napačno razlaga, da se združuje odločanje o eni in isti stvari, saj je iz izreka brez vsakega dvoma razvidno, da je tožena stranka v enotnem postopku odločila tako o vlogi za spremembo obveznosti, ki so bile tožeči stranki določene z odločbo o pravici do sredstev, kot tudi o zahtevku za izplačilo sredstev po odločbi o pravici do sredstev. Ista številka odločbe, ki jo izpostavlja tožeča stranka, je številka odločbe o pravici do sredstev, za katero je tožena stranka predlagala najprej spremembo obveznosti, nato pa še izplačilo.

23. Sodišče tudi ne sledi tožeči stranki, ki trdi, da je izpodbijana odločba nična. Razlogi, ki jih uveljavlja, so enaki, kot jih je uveljavljala že v tožbi v zadevi III U 9/2016, sodišče pa je že v sodbi, ki jo je izdalo v tej zadevi, pojasnilo, da niso utemeljeni. Ničnost odločbe je namreč pravna posledica najhujših kršitev pravil procesnega ali materialnega prava, ki ima za posledico, da je odločba nična že od njenega nastanka in ne šele takrat, ko se izreče za nično. Zaradi posledic, ki iz ničnosti izhajajo, so ničnosti razlogi v zakonu določeni in omejeni. Tožeča stranka uveljavlja ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, to je, da gre za objektivno neizvršljivost izpodbijane odločbe, ki je sicer lahko pravna ali dejanska, tožeča stranka pa se sklicuje na slednjo. Utemeljuje jo s tem, da trdi, da je tožena stranka o zahtevku tožeče stranke odločila po poteku roka za črpanje sredstev in da je s tem samovoljno posegla v njeno pravico do dodeljenih nepovratnih sredstev, kar vse naj bi po njenem mnenju vodilo do zaključka, da izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti. Kot je bilo pojasnjeno že v 19. točki te obrazložitve, je stranka do izplačila sredstev po odločbi o pravici do sredstev upravičena le, kolikor njen zahtevek za izplačilo odobrenih sredstev izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev. Če so ti pogoji izpolnjeni, organ odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun, medtem ko se zahtevek, ki teh pogojev ne izpolnjuje, z odločbo zavrne (56. člen ZKme-1). Sodišče zato meni, da ni mogoče slediti trditvi tožeče stranke, da je tožena stranka s svojo odločitvijo samovoljno posegla v njeno pravico do odobrenih sredstev, pač pa je z izpodbijano odločbo o njenem zahtevku le odločila, in to tako, da ga je zavrnila. Sodišče ugotavlja, da je tako odločitev vsekakor mogoče izvršiti, to je s tem, da se nepovratna sredstva tožeči stranki ne izplačajo. Tožena stranka torej ni posegla v pridobljeno pravico tožeče stranke do nepovratnih sredstev, pač pa je v okviru svojih pristojnosti zgolj sprejela odločitev o neizplačilu sredstev po njenem zahtevku. Sodišče zato trditvi tožeče stranke, da je izpodbijana odločba nična, ne sledi.

24. Sodišče soglaša z odločitvijo tožene stranke tako v delu, kjer je zavrnila zahtevek tožeče stranka za spremembo obveznosti po odločbi o pravici do sredstev kot tudi v delu, kjer je zavrnila njen zahtevek za izplačilo sredstev. Kot je že bilo pojasnjeno v 20. točki te obrazložitve, je sprememba obveznosti po odločbi o pravici do sredstev sicer mogoča, vendar pa le, kolikor tako spremembo predhodno odobri Agencija ter kolikor je vložena pred potekom roka za vložitev zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev, določenega v odločbi o pravici do sredstev. Sprememba je torej dopustna le, kolikor jo Agencija odobri. To pravilo je določal tudi Javni razpis v poglavju IV.2. V petem odstavku je določal, da mora upravičenec, ki so mu bila sredstva dodeljena na podlagi projektne dokumentacije z ustreznim popisom del, izvesti postopek javnega naročanja na podlagi tistega popisa del, ki je bil sestavni del vloge na javni razpis. Kolikor pa želi upravičenec svoje obveznosti spremeniti, mora v zvezi s tem vložiti obrazložen zahtevek pri Agenciji, ki o njem odloči z odločbo (osmi odstavek poglavja IV.2 Javnega razpisa). V obravnavani zadevi ni dvoma, da tožeča stranka ni ravnala na tak način, saj je javno naročilo po spremenjenem projektu in z drugačnim popisom del, kot pa sta bila projekt in popis del, na podlagi katerega so ji bila sredstva odobrena, oddala prej, preden je Agencija sploh sprejela njen zahtevek za spremembo obveznosti. Tožeča stranka je torej kršila določbe Javnega razpisa, saj pri javnem naročilu ni sledila projektu in popisu del, na podlagi katerih je bila izdana odločba o odobritvi sredstev. Šele kolikor bi Agencija njenemu zahtevku ugodila (o tem, da spremembe ne dovoljuje, je sicer tožečo stranko obvestila že z elektronskim sporočilom obvestila dne 2. 6. 2015), bi tožeča stranka lahko objavila javno naročilo po spremenjenem projektu, tako pa je to storila prej, preden je zahtevo za spremembo Agencija sploh prejela. Iz tega razloga zato Agencija tudi ni mogla presojati ali je zahteva za spremembo taka, da bi bile tudi z njo izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila stranki odobrena pravica do sredstev. Če bi Agencija po tem, ko je tožeča stranka že oddala svoje naročilo, presojala spremembe za nazaj, bi s tem tudi sama kršila določbe predpisov in Javnega naročila. Odločitev tožene stranke, da zahtevek tožeče stranka za spremembo obveznosti o dovolitvi priglašenih del zavrne, je zato utemeljena.

25. Ker tožeči stranki ni bila odobrena sprememba obveznosti po določbi o pravici do sredstev, je tožena stranka njen zahtevek za izplačilo sredstev pravilno presojala glede na obveznosti po tej odločbi, torej glede na projektno dokumentacijo, ki je bila podlaga izdaje te odločbe. Ob tem je ugotovila bistvena odstopanja dejansko izvedenih del glede na dela, ki so bila določena po prvotnem projektu in jih v izpodbijani odločbi tudi pregledno predstavila v tabeli. Tožeča stranka temu ne oporeka in zato sodišče šteje, da obseg v tabeli prikazanih sprememb glede na v odločbi o pravici do sredstev določene obveznosti med strankama ni sporen. Tožeča stranka sicer trdi, da bi morala tožena stranka presojati izvedena dela po kriteriju razumnosti stroškov, vendar pa prezre, da je Javni razpis v drugem odstavku poglavja IV.3 določal, da se mora popis del v zahtevku za izplačilo sredstev ujemati s popisom del v javnem naročilu in projektni dokumentaciji. Nedvomno namreč je, da se popis del v zahtevku tožeče stranke bistveno razlikuje od popisa v projektni dokumentaciji, na podlagi katerega je bila tožeči stranki izdana odločba o pravici do sredstev in kar je, kot že rečeno, vključno z odstopanji od odobrenega projekta, tožena stranka obširno predstavila v izpodbijani odločbi v obliki tabele. Vprašanje ali so bile spremembe razumne ali ne, je vprašanje, ki bi se lahko obravnavalo v zahtevku za spremembo obveznosti, vendar pa je tožeča stranka s tem, ko je javno naročilo oddala in realizirala prej, preden bi ji bila sprememba obveznosti odobrena, kršila določbe predpisov in Javnega naročila in tako obravnavo onemogočila. Kot stranka, ki je z odločbo o pravici do sredstev prevzela tudi obveznost, da bo javno naročilo in nato dela izvedla v skladu s projektno dokumentacijo in popisom del, s katerimi se je prijavila na javni razpis, bi torej morala dela izpeljati izključno na tak način, ne pa brez predhodnega soglasja sama spreminjati projekt in popis del. Iz tega razloga zato tudi izvedba dokaza z imenovanjem izvedencev finančno računovodske in gradbene stroke, kot to predlaga tožeča stranka, ni relevantna. Izvedenca naj bi namreč pojasnila ali so bile spremembe razumne in ali gre za običajna odstopanja pri izvedbi gradbenih projektov, kar pa za odločitev, glede na vse doslej navedeno, ni pravno odločilno.

26. Poleg tega ne gre prezreti, da je bil gradbeni dnevnik zaključen dan po tem, ko je tožeča stranka oddala svoj zahtevek za izplačilo, četudi je peti odstavek IV.3 poglavja Javnega razpisa določal, da morajo biti vsa dela zaključena in vsi računi plačani prej, preden se vloži zahtevek. Tožeča stranka sicer trdi, da pojem gradbeni dnevnik v Uredbi ni določen, vendar pa Pravilnik o načinu označitve in organizaciji ureditve gradbišča, o vsebini in načinu vodenja dnevnika o izvajanju del in o kontroli gradbenih konstrukcij na gradbišču (v nadaljevanju Pravilnik) gradbeni dnevnik opredeljuje kot del dnevnika o izvajanju del. Gradbeni dnevnik med drugim sestavljajo vsakodnevni listi, ki so dnevna poročila. Voditi se prične z dnem začetka prvih aktivnosti na parceli ali najpozneje z dnem uvedbe izvajalca v delo in se ga vodi za vsak dan, ko se dela na gradbišču ali objektu izvajajo, in tudi za dneve, ko bi se dela morala izvajati, pa se zaradi okoliščin in različnih razlogov ne izvajajo (prvi odstavek 12. člena Pravilnika). Po določbi petega odstavka 12. člena Pravilnika se gradbeni dnevnik zaključi po dokončanju del oziroma z dnem prevzema del. Ker je bil gradbeni dnevnik zaključen z dnem 1. 7. 2015, ko so se še izvajala zaključna dela, tožeča stranka pa je svoj zahtevek oddala dan pred tem, to pomeni, da ga je oddala prej, preden so bila dela zaključena in s tem v nasprotju s prej opisano določbo Javnega razpisa.

27. Glede na vse navedeno sodišče zaključuje, da je tožena stranka na podlagi določbe 56. člena ZKme-1 pravilno zavrnila tudi zahtevek tožeče stranke za izplačilo sredstev po pogodbi o pravici do sredstev, saj je ta v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, kar vse je pojasnjeno v prejšnjih odstavkih. Svojo odločitev je argumentirala in obširno pojasnila ob uporabi relevantnih materialnih določb in zato sodišče ne sledi tožeči stranki, ki navaja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe nejasna in nepopolna ter da je bilo z odločitvijo poseženo v njene ustavne pravice. Nenazadnje tega tožeča stranka tudi ni z ničemer utemeljila ali pojasnila, sodišče pa se do neopredeljenih ugovorov ni dolžno opredeljevati.

28. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. O zadevi je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), pravna stališča, na katera se sklicuje tožeča stranka, pa ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku. Dokaznim predlogom tožeče stranke za imenovanje izvedencev finančno računovodske in gradbene stroke namreč sodišče ni ugodilo in to iz razlogov, ki so pojasnjeni v 25. točki te obrazložitve, medtem ko se dokazni predlogi za izvedbo dokazov z listinami nanašajo na listine, ki so v upravnem spisu.

29. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 54, 56

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.